sou 2021 22

Till statsrådet Lena Hallengren

Regeringen beslutade den 6 februari 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. analysera de svenska reglerna om marknadsföring och sponsring av tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare, ana- lysera och ta ställning till om regelverket kring e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare bör skärpas, analysera och ta ställning till hur tobaks- fria nikotinprodukter bör regleras, analysera behovet av en reglering av tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag på en sådan reglering. I uppdraget ingår att föreslå nödvändiga författnings- ändringar. Det ingår även i uppdraget att analysera hur den svenska regleringen om marknadsföring och sponsring av tobaksvaror, e- cigaretter och påfyllningsbehållare förhåller sig till relevanta EU-regler.

Rådmannen, numera hovrättsrådet, och docenten Ingeborg Simonsson förordnades den 1 mars 2020 att vara särskild utredare.

Som sakkunniga förordnades i utredningen den 8 maj 2020 ämnes- rådet Zandra Milton, rättssakkunnige Henrik Berthels och departe- mentssekreterarna Elsa Rosén och Hanna Eriksson. Som experter i utredningen förordnades samma dag ämnesrådet Lena Nordquist, enhetschefen Ellen Jones och juristen Emma Hedge. Departements- sekreteraren Carl Nilsson förordnades den 3 september 2020 till sak- kunnig i utredningen. Han entledigades den 13 november 2020 när departementssekreteraren Kalle Brandstedt förordnades till sakkunnig.

Sekreterare har fr.o.m. den 3 maj 2020 varit kammarrättsassessorn Ola Norbäck.

Sammanfattning

Det har under en lång tid pågått ett preventivt arbete på tobaks- området som har lett till positiva effekter för folkhälsan. På senare tid har det dock skett en snabb utveckling av produkter med nikotin för konsumtion. Det har förmodligen aldrig tidigare funnits ett så stort utbud av olika produkter med nikotin för konsumtion. Utred- ningen anser mot denna bakgrund att den svenska strategin på tobaks- området bör ha som övergripande mål att begränsa all användning av nikotin. Barn och unga, som är särskilt känsliga för nikotinets belö- nande och beroendeframkallande egenskaper, förtjänar ett särskilt skydd. I denna åldersgrupp bör målet vara att förhindra alla former av nikotinanvändning.

Ett förbud mot smaksättning av e-vätskor

Möjligheterna att smaksätta produkter bidrar till att göra dem attrak- tiva för barn, unga och personer som inte tidigare använt nikotin. Det är mot denna bakgrund som utredningen föreslår att det ska in- föras ett förbud mot vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter om de innehåller smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. Förbudet omfattar inte enbart vätskor som innehåller nikotin, utan även andra vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter.

Förbudet föreslås införas i lagen (2018:2088) om tobak och lik- nande produkter. Kommunerna ska ha ansvar för att dessa regler följs på fysiska försäljningsställen, medan det är Folkhälsomyndigheterna som har ett sådant ansvar på andra ställen. Utredningen föreslår också att det införs regler om särskild måttfullhet vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare på fysiska försäljningsställen. Däremot har utredningen inte kunnat identifiera något konkret be-

Sammanfattning

SOU 2021:22

hov av ytterligare begränsningar av marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare i andra medier.

Utredningen har bedömt att det inte finns tillräckligt starka skäl för att införa en tillståndsplikt vid handel med e-cigaretter och på- fyllningsbehållare.

Nya regler om tobaksfria nikotinprodukter

I betänkandet föreslås en ny lag och förordning om tobaksfria niko- tinprodukter. Den nya lagen om tobaksfria nikotinprodukter ska omfatta tobaksfria nikotinprodukter som innehåller nikotin för kon- sumtion. Lagen ska inte omfatta produkter som enligt annan lag- stiftning är klassificerade som läkemedel, medicintekniska produkter, narkotika eller hälsofarliga varor. Den ska inte heller omfatta produk- ter som regleras genom lagen om tobak och liknande produkter, såsom t.ex. e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Lagen ska innehålla de övergripande krav som ska ställas på de tobaksfria nikotinproduk- terna och lagen har utformats för att även kunna omfatta produkter med nikotin som ännu inte har utvecklats.

Tobaksfria nikotinprodukter som innehåller nikotin har beroende- framkallande och belönande egenskaper i likhet med andra produkter på tobaksområdet. Enligt utredningens mening är det därför en rim- lig utgångspunkt att dessa produkter väsentligen regleras på samma sätt som andra produkter på tobaksområdet. De bestämmelser som föreslås liknar därför i hög utsträckning de regler om e-cigaretter och påfyllningsbehållare som finns i lagen om tobak och liknande pro- dukter. Med hänsyn till bl.a. den grundlagsstadgade tryck- och ytt- randefriheten förslås dock krav på särskild måttfullhet i stället för olika marknadsföringsförbud för dessa produkter.

Marknadsföringen av tobaksfria nikotinprodukter och ålderskrav

Det föreslås ett generellt krav på särskild måttfullhet vid marknads- föring av tobaksfria nikotinprodukter. Reklam- eller andra marknads- föringsåtgärder ska inte få vara påträngande, uppsökande eller upp- mana till bruk av tobaksfria nikotinprodukter. Det ska dessutom vara förbjudet att hänvisa till produktens smak på ett sätt som inte kan motiveras av konsumenternas behov av produktinformation. Mark-

SOU 2021:22

Sammanfattning

nadsföringen ska inte heller få rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år.

Det föreslås också att det vid marknadsföringen av tobaksfria nikotinprodukter på ett tydligt sätt ska återges en hälsovarning med innebörden att produkten innehåller nikotin som är ett mycket bero- endeframkallande ämne. Kravet ska gälla vid marknadsföring genom kommersiella annonser i tryckta skrifter som omfattas av tryckfri- hetsförordningen, förutom när det gäller tryckta skrifter på fysiska försäljningsställen, samt vid marknadsföring i informationssamhällets tjänster. Det ska dock alltid finnas en hälsovarning vid marknads- föring genom kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter. Hälsovarningen ska även återges på produktför- packningen. Konsumentverket föreslås få rätt att meddela föreskrifter om hälsovarningen.

Det föreslås förbud mot kommersiell reklam i radio- och tv för tobaksfria nikotinprodukter. Det ska dessutom införas förbud mot sponsring och produktplacering som motsvarar vad som gäller för tobaksvaror och e-cigaretter.

Det föreslås också att det införs ett ålderskrav vid försäljning av tobaksfria nikotinprodukter. Tobaksfria nikotinprodukter ska inte få säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut sådana produkter ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått denna ålder. Om det finns särskild anledning att anta att en tobaksfri nikotinprodukt är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år, ska produkten inte lämnas ut. På varje försäljningsställe för tobaksfria nikotinprodukter ska det dessutom finnas ett tydligt och klart synbart meddelande med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana produk- ter till den som inte har fyllt 18 år. Det gäller även vid försäljning genom internet. Det föreslås även regler om att produkterna ska till- handahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Folkhälsomyndigheten föreslås få utfärda föreskrifter om skyl- digheten att kontrollera mottagarens ålder.

Sammanfattning

SOU 2021:22

Krav på att anmäla tobaksfria nikotinprodukter

För att uppnå en ändamålsenlig kontroll av de tobaksfria nikotin- produkterna behövs också ett anmälningskrav. Tillverkare och impor- törer av tobaksfria nikotinprodukter föreslås därför bli tvungna att göra en anmälan till Folkhälsomyndigheten om alla sådana produk- ter som de avser att tillhandahålla konsumenter. Anmälan ska också göras vid varje väsentlig förändring av produkten och när den inte längre tillhandahålls konsumenter på marknaden. Produkter som inte har anmälts ska inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden. Det föreslås även införas en uppgiftsskyldighet i fråga om försälj- ningsvolymer och uppgifter om preferenserna hos olika konsument- grupper, inbegripet unga människor. Denna behövs för att Folk- hälsomyndigheten ska kunna följa utvecklingen av dessa produkter. Folkhälsomyndigheten ska dessutom få meddela föreskrifter om fullgörandet av rapporteringsskyldigheten.

Folkhälsomyndigheten föreslås även få i uppgift att offentliggöra uppgifter från anmälan och uppgift om för vilka produkter uppgifter om försäljningsvolymer och preferenser hos olika konsumentgrup- per har rapporterats. Affärshemligheter ska dock inte offentliggöras.

Försäljningen av tobaksfria nikotinprodukter ska också anmälas till kommunen av den näringsidkare som har säte eller fast driftställe i Sverige.

Krav på den tobaksfria nikotinprodukten

Det föreslås även produktkrav för tobaksfria nikotinprodukter som måste uppfyllas för att produkterna ska få tillhandahållas. Produk- terna ska inte få innehålla vitaminer eller andra tillsatser som ger intryck av att produkten innebär en hälsofördel eller minskade hälso- risker. De ska inte heller få innehålla koffein, taurin eller andra till- satser eller stimulerande ämnen som är förknippade med energi och vitalitet. Tillsatser som är cancerframkallande, mutagena eller repro- duktionstoxiska ska inte heller vara tillåtna och det ska inte få an- vändas andra ingredienser än nikotin som utgör en risk för männi- skors hälsa. Vidare ska produkterna avge nikotindoser på en jämn nivå under normala användningsförhållanden. Det ska också ställas krav på ingrediensernas renhet. Dessutom ska produktförpackning- arna förses med en innehållsdeklaration. Produkterna ska inte heller

SOU 2021:22

Sammanfattning

få märkas på ett sätt som antyder att en viss tobaksfri nikotinpro- dukt är mindre skadlig än andra sådana produkter eller på ett sätt som gör att del liknar livsmedel eller kosmetiska produkter. Det föreslås även att Kemikalieinspektionen ska få i uppdrag att utarbeta förslag om att begränsa nikotin i tobaksfria nikotinprodukter.

Näringslivets ansvar för de tobaksfria nikotinprodukterna

Det läggs även ett stort ansvar på näringslivet självt. Den som be- driver detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter ska utöva egen- kontroll och ha ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Egenkontrollprogrammet och övriga uppgifter som behövs för kom- munens och Folkhälsomyndighetens tillsyn ska bifogas anmälan om försäljning.

Tillverkare, importörer och distributörer föreslås dessutom vara skyldiga att vidta åtgärder om de anser, eller har skäl att anse, att en tobaksfri nikotinprodukt inte är säker, av god kvalitet eller på annat sätt inte är förenlig med den föreslagna lagen eller anslutande före- skrifter. Det kan vara fråga om korrigerande åtgärder, tillbakadrag- ande eller återkallande från marknaden. Folkhälsomyndigheten ska omedelbart underrättas om åtgärderna och resultaten av dessa.

Myndigheternas tillsynsansvar över reglerna om tobaksfria nikotinprodukter

Utredningen föreslår en ordning för tillsynen av reglerna om tobaks- fria nikotinprodukter som i allt väsentligt följer den ordning för till- syn som gäller på övriga tobaksområdet. Det innebär i korthet följande.

Kommunen har det huvudsakliga ansvaret för tillsynen på fysiska försäljningsställen. Kommunen utövar därmed tillsyn över reglerna om hälsovarning, märkning, produktanmälan, produktkrav och mark- nadsföring på eller i anslutning till det fysiska försäljningsstället. Kommunen och Polismyndigheten ska utöva tillsyn när det gäller kraven på anmälan om försäljning, egenkontroll och ålderskontroll.

Länsstyrelserna utövar tillsyn inom länet som motsvarar de om- råden som sköts av kommunen och Polismyndigheten. Länsstyrelsen ska följa kommunernas verksamhet och bistå dem med information

Sammanfattning

SOU 2021:22

och råd samt främja samarbetet mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra.

Konsumentverket ska utöva tillsyn på andra ställen än fysiska för- säljningsställen över att reglerna om marknadsföring följs. Vid Kon- sumentverkets tillsyn ska bestämmelserna i marknadsföringslagen tillämpas.

Folkhälsomyndigheten ska utöva tillsyn på andra ställen än fysiska försäljningsställen över efterlevnaden av reglerna om produktkrav, produktanmälan, rapportering av försäljningsvolymer samt om pro- duktens brister vid åtgärder med anledning av reglerna om produkt- kontroll, hälsovarningar, innehållsdeklarationer och märkning.

Folkhälsomyndigheten och Konsumentverket ansvarar för tillsyns- vägledning när det gäller kommunens och Polismyndighetens tillsyn i fråga om de områden som Folkhälsomyndigheten och Konsument- verket har tillsynsansvar över.

Myndigheterna kan i vissa fall behöva anlita utomstående i sin verksamhet. Det föreslås därför regler om tystnadsplikt. Dessutom föreslås ändringar av reglerna om allmänna handlingar och sekretess som bl.a. ska skydda affärshemligheter.

Folkhälsomyndighetens tillsyn ska finansieras genom en anmäl- ningsavgift och en årlig avgift. Kommunerna ska också ges möjlighet att ta ut tillsynsavgifter för tobaksfria nikotinprodukter.

Myndigheternas tillsynsbefogenheter över tobaksfria nikotinprodukter

Folkhälsomyndigheten, kommunen, Polismyndigheten och länssty- relsen föreslås få möjlighet att meddela de förelägganden eller för- bud som behövs för att reglerna om tobaksfria nikotinprodukter ska följas. Vid allvarliga eller upprepade överträdelser ska kommunen få förbjuda den som bedriver detaljhandel med tobaksfria nikotin- produkter att fortsätta försäljningen. Om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd ska kommunen i stället få meddela varning.

Folkhälsomyndigheten föreslås få en särskild möjlighet att för- bjuda att tobaksfria nikotinprodukter tillhandahålls konsumenter på marknaden. Möjligheten ska omfatta situationen då Folkhälsomyn- digheten konstaterar eller har rimliga skäl att anta att en typ av eller specifika tobaksfria nikotinprodukter kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa trots att produkten uppfyller reglerna om tobaks-

SOU 2021:22

Sammanfattning

fria nikotinprodukter. Om sådana produkter har tillhandahållits kon- sumenter på marknaden ska myndigheten få förelägga tillverkaren, importören eller distributören av produkten eller produkterna att dra tillbaka eller återkalla dessa. Dessa beslut ska gälla omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

Beslut om föreläggande eller förbud som meddelas i tillsynsmyn- digheternas tillsynsverksamhet får förenas med vite.

I Konsumentverkets verksamhet gäller bestämmelserna i mark- nadsföringslagen (2008:486).

Kommunen föreslås få möjlighet att genomföra kontrollköp i syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut tobaksfria nikotinprodukter om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har fyllt 18 år. Vad som framkommit genom kontrollköpet ska inte få utgöra grund för att meddela föreläggande, förbud eller varning.

Tillsynsmyndigheterna föreslås få rätt att på begäran få de upp- lysningar, handlingar och liknande som behövs för myndighetens tillsyn. De ska också ges rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen och få göra undersökningar och ta prover. Det ska också vara möjligt att få hjälp av Polismyndigheten.

Vidare föreslås en underrättelseskyldighet mellan myndigheterna. Myndigheternas beslut enligt den föreslagna lagen eller anslutande föreskrifter ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det

ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.

Straffansvar och förverkande av tobaksfria nikotinprodukter

Vissa bestämmelser om de tobaksfria nikotinprodukterna bedöms vara så viktiga att det förslås att den som inte följer dem ska kunna straffas.

Den som uppsåtligen tillhandahåller konsumenter tobaksfria niko- tinprodukter som inte uppfyller kraven om hälsovarning och inne- hållsdeklaration eller säljer tobaksfria nikotinprodukter i strid med ett meddelat försäljningsförbud föreslås kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma ska gälla den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot kraven om att anmäla försäljningen eller säljer eller lämnar ut tobaksfria nikotinprodukter i strid med

Sammanfattning

SOU 2021:22

bestämmelserna om ålderskrav. Om gärningen är ringa ska den inte medföra straffansvar.

Tobaksfria nikotinprodukter som har varit föremål för brott en- ligt den föreslagna lagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott föreslås dessutom kunna förverkas om det inte är uppenbart oskäligt.

Snussubstitut ska jämställas med livsmedel

I betänkandet föreslås att snussubstitut ska omfattas av livsmedels- lagen (2006:804) vilket bl.a. innebär krav på godkännande av livs- medelsanläggningar och att Livsmedelsverket ges möjlighet att ut- färda föreskrifter. Med snussubstitut avses både tobaksfritt snus med nikotin i och tobaksfritt snus som inte innehåller nikotin. Anled- ningen till det är att riskerna med en kontaminering av dessa produk- ter bedöms likna riskerna med en kontaminering av snus som består av tobak. Tobakssnus är i dag jämställt med livsmedel.

En översyn över marknadsföringsreglerna på tobaksområdet

Utredningen har även haft i uppdrag att se över reglerna om marknads- föring och sponsring av tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Bakgrunden är att Europeiska kommissionen har haft synpunkter på Sveriges genomförande av vissa bestämmelser i tobaksproduktdirek- tivet.1 Utredningen har sett över den svenska regleringen och före- slår följande.

Marknadsföringen av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllnings- behållare i lagen om tobak och liknande produkter ska styras av särskilda bestämmelser som ska förstås genom en direktivkonform tolkning av relevanta EU-direktiv. Det innebär att undantaget för s.k. passivt saluhållande blir överflödigt och kan tas bort. Undan- taget för marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrund- lagen är tillämplig bedöms dock vara förenligt med tobaksprodukt- direktivet. Det föreslås därför inga ändringar av detta undantag.

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG.

SOU 2021:22

Sammanfattning

Utredningen föreslår även att bestämmelserna om förbud mot marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska utgå från begreppet kommersiellt meddelande i stället för kommersiell annons, vilket gör att de stämmer bättre överens med tobaksproduktdirektivet. Bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare omarbetas dessutom redaktionellt.

Det föreslås även nya regler om sponsring med gränsöverskri- dande effekt. De innebär att offentliga eller privata bidrag till ett evenemang, verksamheter eller personer med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara, en e-cigarett eller en påfyllningsbehållare ska vara förbjudna.

Marknadsföring och försäljning på internet

Försäljningen av tobaksvaror, däribland snus, sker i allt högre utsträck- ning genom internet. Utredningen har därför fått i uppdrag att ana- lysera vilket utrymme det finns för att tillåta marknadsföring på internet och hur en ändamålsenlig reglering skulle kunna se ut.

Utredningen har bedömt att det saknas utrymme att tillåta kom- mersiella meddelanden på webbplatser vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyll- ningsbehållare. Det saknas alltså i princip möjlighet att tillåta reklam för tobaksvaror, såsom snus, på internet. Det är en följd av den EU- rättsliga reglering som gäller på tobaksområdet. EU-rätten hindrar däremot inte att dessa produkter saluförs på internet.

När det gäller ålderskravet kan utredningen konstatera att det redan i dag finns ett krav på att tobaksvaror, e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare ska säljas på ett sätt som gör att det går att kontrollera mottagarens ålder som gäller även vid försäljning genom internet. Reglerna om ålderskrav är centrala för att upprätthålla en god folk- hälsa. Det saknas därför anledning att föreslå lättnader av dessa krav vid försäljning genom internet. För att det ska bli lättare att förstå innebörden av dessa krav finns det dock anledning att låta Folkhälso- myndigheten meddela föreskrifter om skyldigheten att kontrollera åldern.

Utredningen lämnar också förslag som tydliggör vilka regler som enbart ska gälla på fysiska försäljningsställen och vilka som ska gälla på alla försäljningsställen, inklusive webbutiker.

Sammanfattning

SOU 2021:22

Utredningen föreslår även att kravet på att det ska finnas en tydlig och klart synbar skylt om ålderskravet på det fysiska försäljnings- stället görs teknikneutralt. Förslaget innebär att det införs ett krav på ett tydligt och klart synbart meddelande om ålderskravet som även ska omfatta webbplatser för detaljhandel.

När ska förslagen träda i kraft?

Den nya lagen och förordningen om tobaksfria nikotinprodukter föreslås träda i kraft den 1 juli 2022, men tobaksfria nikotinprodukter som har tillverkats eller övergått till fri omsättning före ikraftträdan- det ska få tillhandahållas på marknaden även efter ikraftträdandet. Det gäller bara om de inte utgör en allvarlig risk för människors hälsa och de ska som längst få tillhandahållas till och med den 1 januari 2023 om de inte uppfyller kraven. Produktanmälan kan dock anstå till den 1 juli 2023.

Förslagen om ändringar i lagen och förordningen om tobak och liknande produkter ska träda i kraft den 1 juli 2022. Vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter och som har tillverkats eller övergått till fri omsättning före ikraftträdandet, ska dock få fort- sätta att tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden t.o.m. den 1 januari 2023.

Förslagen om att jämställa snussubstitut med livsmedel ska träda i kraft den 1 januari 2023.

Övriga förslag till ändringar i lagar och förordningar ska träda i kraft den 1 juli 2022.

Summary

The long-term preventive work in the area of tobacco has led to positive effects on public health. Recently, however, there has been a rapid development of products containing nicotine for consump- tion. There has probably never before been such a large range of different products containing nicotine available for consumption. Against this background, the Inquiry considers that the Swedish strategy in the area of tobacco should have the overall objective of limiting all use of nicotine. Children and young people, who are particularly sensitive to the rewarding and addictive properties of nicotine, merit special protection. In this age group the objective should be to prevent all forms of nicotine use.

Ban on flavouring of e-liquids

The possibilities of flavouring products contribute to making them attractive to children, young people and people who have not previ- ously used nicotine. It is against this background that the Inquiry proposes introducing a ban on liquids that are intended to be con- sumed through e-cigarettes if they contain flavouring that leads to a clearly noticeable smell or taste of something other than tobacco. This ban covers not only liquids containing nicotine, but also other liquids intended to be consumed through e-cigarettes.

We propose that the ban should be entered in the Act on Tobacco and Similar Products (2018:2088). The municipalities should be responsible for these rules being followed at physical sales points, while the Public Health Agency of Sweden should have this respon- sibility elsewhere. The Inquiry also proposes introducing rules about particular moderation in the marketing of e-cigarettes and refill con- tainers at physical sales points. However, the Inquiry has not been

Summary

SOU 2021:22

able to identify any specific need of further restrictions on the mar- keting of e-cigarettes and refill containers in other media.

The Inquiry has made the assessment that there are not suffi- ciently strong reasons to introduce a permit obligation for trade in e-cigarettes and refill containers.

New rules about tobacco-free nicotine products

In this report the Inquiry proposes a new act and ordinance on tobacco-free nicotine products. The new act on tobacco-free nicotine products should cover tobacco-free nicotine products that contain nicotine for consumption. The act should not cover products that are classified under other legislation as medicinal products, medical devices, narcotics or other substances harmful to health. Nor should it cover products encompassed by the Act (2018:2088) on Tobacco and Similar Product, such as, for instance, e-cigarettes and refill con- tainers. The act should contain the overall requirements that should be applied to tobacco-free nicotine products and has been drafted to be able to also cover products not yet developed.

Tobacco-free nicotine products that contain nicotine have addic- tive and rewarding properties like other products in the area of tobacco. In the view of the Inquiry, regulating these products in essentially the same way as other products in the area of tobacco is therefore a reasonable starting point. The provisions proposed are therefore very similar to the rules about e-cigarettes and refill con- tainers in the Act on Tobacco and Similar Products. However, in view of considerations including the freedom of the press and of expression laid down in the Swedish Constitution, a requirement of particular moderation is proposed for these products instead of various marketing bans.

Marketing of tobacco-free nicotine products and age requirements

The Inquiry proposes a general requirement of particular modera- tion in the marketing of tobacco-free nicotine products. Advertising or other marketing measures should not be intrusive or proactive or encourage the use of tobacco-free nicotine products. There should also be a prohibition on referring to the taste of the product in a way

SOU 2021:22

Summary

that cannot be justified by consumers’ need for product informa- tion. Nor should marketing be allowed to target specially, or depict, children or young people who have not attained 25 years.

We also propose that the marketing of tobacco-free nicotine pro- ducts should clearly reproduce a health warning to the effect that the product contains nicotine, which is a highly addictive substance. This requirement should apply to marketing through commercial adverts in printed matter covered by the Freedom of the Press Act, except regarding printed matter at physical sales points, and marketing in information society services. There should, however, always be a health warning in marketing through commercial adverts in printed periodicals or other comparable printed matter. The health warning should be reproduced on the product package. We propose that the Swedish Consumer Agency should be given the right to issue regula- tions about the health warning.

A ban is proposed on commercial adverts in radio and television for tobacco-free nicotine products. A ban should also be introduced on sponsorship and product placement corresponding to what applies to tobacco products and e-cigarettes.

Age-requirement rules are also proposed for the sale of tobacco- free nicotine products. Traders should not be permitted to sell tobacco-free nicotine products, or release them in any other way, to a person who has not attained 18 years. The person who releases these products will have to ensure that the recipient has attained that age. If there is special reason to assume that there is an intention to release a tobacco-free nicotine product to a person who has not attained 18 years, the product should not be released. Moreover, every sales point for tobacco-free nicotine products should have a clear and clearly visible notice containing information about the ban on selling or releasing these products to a person who has not attained 18 years. This also applies to sales via the internet. Rules are also proposed to the effect that the products must be supplied in a way that makes it possible to check the recipient’s age. We propose that the Public Health Agency of Sweden should be able to issue regulations about the obligation to check the recipient’s age.

Summary

SOU 2021:22

Requirement to notify tobacco-free nicotine products

A notification requirement is also needed to achieve appropriate control of tobacco-free nicotine products. We therefore propose that producers and importers of tobacco-free nicotine products should be obliged to notify to the Public Health Agency of Sweden all such products that they intend to make available to consumers. A notification should also be made of any material change of the pro- duct and when the product is no longer made available on the market. It should not be allowed to make products available to consumers on the market if they have not been notified. We also propose intro- ducing an information obligation regarding sales volumes and infor- mation about the preferences of different consumer groups, includ- ing young people. This is needed to enable the Public Health Agency of Sweden to follow the development of these products. The Public Health Agency of Sweden should also be able to issue regulations about fulfilling this notification obligation.

We also propose that the Public Health Agency of Sweden should be given the task of publishing information from notifications and information about the products for which information about sales volumes and preferences of different consumer groups has been noti- fied. However, trade secrets should not be published.

The sale of tobacco-free nicotine products should also be notified to the municipality by a trader that has its registered office or fixed place of business in Sweden.

Requirements for tobacco-free nicotine products

The Inquiry also proposes product requirements for tobacco-free nicotine products that must be fulfilled for the products to be made available on the market. The products should not be allowed to contain vitamins or other additives that give an impression that the product entails a health advantage or reduced health risks. Nor should they be allowed to contain caffeine, taurine or other additives or stimulants associated with energy and vitality. Additives that are carcinogenic, mutagenic or reprotoxic should not be permitted either, and nor should the use of ingredients other than nicotine that are a risk to human health. The products should also release nicotine doses at an even level under normal conditions of use. Requirements

SOU 2021:22

Summary

should also apply to the purity of the ingredients. In addition, the product packages should display a declaration of ingredients. Nor should it be permitted to mark the products in a way that suggests that a particular tobacco-free nicotine product is less harmful than other such products or in a way that makes the products resemble food products or cosmetic products. We also propose that the Swedish Chemicals Agency should be commissioned to draft proposals to limit the nicotine content of tobacco-free nicotine products.

The business sector’s responsibility for tobacco-free nicotine products

Far-reaching obligations are also imposed on the business sector itself. A retailer of tobacco-free nicotine products must carry out self-monitoring and have a self-monitoring programme that is appro- priate for its activities. The self-monitoring programme and the other information needed for supervision by the municipality and the Public Health Agency of Sweden should be attached to a notifi- cation of sales activities.

In addition, we propose that producers, importers and distri- butors should be obliged to take measures if they consider, or have reason to consider, that a tobacco-free nicotine product is not safe or of good quality or is not consistent, in some other way, with the proposed act or associated regulations. These can involve corrective measures, withdrawal or recall from the market. The Public Health Agency of Sweden should be informed immediately of the measures and the results of them.

The supervisory responsibilities of public authorities concerning the rules for tobacco-free nicotine products

The Inquiry proposes a system for supervision of the rules for tobacco-free nicotine products that essentially follows the system for supervision that applies to the rest of the tobacco area. In brief, it entails the following.

The municipality has the main responsibility for the supervision of physical sales points. This means that the municipality conducts supervision of the rules on health warnings, marking, product reports, product requirements and marketing at or in conjunction with

Summary

SOU 2021:22

physical sales points. The municipality and the Swedish Police Authority shall conduct supervision regarding the requirements concerning reports of sales, of self-monitoring and of compliance with the age requirements.

The county administrative boards conduct supervision in their county that corresponds to the areas handled by the municipality and the Swedish Police Authority. The county administrative boards shall follow the activities of the municipalities and assist them with information and advice and foster cooperation between different supervisory authorities and between supervisory authorities and others.

The Swedish Consumer Agency shall conduct supervision at places other than physical sales points to ensure that the rules on marketing are being followed. The provisions of the Marketing Practices Act have to be applied in the Swedish Consumer Agency’s supervision.

The Public Health Agency of Sweden shall conduct supervision at places other than physical sales points of compliance with the rules for product requirements, product reports and reporting of sales volumes and concerning defects in the product when measures are taken with reference to the rules on product control, health warnings, declarations of ingredients and marking.

The Public Health Agency of Sweden and the Swedish Consumer Agency are responsible for supervision guidance regarding super- vision by the municipalities and the Swedish Police Authority in the fields where the Public Health Agency of Sweden and the Swedish Consumer Agency have responsibility for supervision.

In some cases the authorities may need to engage outside parties in their activities. Rules are therefore proposed on an obligation to observe secrecy. Amendments are also proposed to the rules concer- ning official documents and secrecy, especially to protect trade secrets.

Supervision by the Public Health Agency of Sweden is financed by a reporting fee and an annual fee. The municipalities should also be given the possibility of charging supervision fees for tobacco-free nicotine products.

SOU 2021:22

Summary

The authorities’ supervisory powers concerning tobacco-free nicotine products

The Inquiry proposes that the Public Health Agency of Sweden, the municipality, the Swedish Police Authority and the county admin- istrative board should be given the possibility of issuing the orders and prohibitions needed for compliance with the rules for tobacco- free nicotine products. In the case of serious or repeated breaches the municipality should be able to prohibit a retailer of tobacco-free nicotine products from continuing to sell them. If a prohibition is considered to be too intrusive, the municipality should be able to issue a warning instead.

The Inquiry proposes that the Public Health Agency of Sweden should be given a special possibility to ban tobacco-free nicotine products being made available to consumers on the market. This possibility should cover the situation where the Public Health Agency of Sweden finds or has reasonable grounds to assume that a type of or a specific tobacco-free nicotine product may constitute a serious risk to human health even though the product fulfils the rules for tobacco-free nicotine products. If such products are being made available to consumers on the market, the Agency should be able to order the producer, importer or distributor of the product or products to withdraw or recall them. This decision should apply immediately unless otherwise stated in the decision.

It should be possible to combine an order or prohibition issued in the supervisory activities of the supervisory authorities with a conditional financial penalty.

The provisions of the Marketing Practices Act (2008:486) apply to the activities of the Swedish Consumer Agency.

We propose giving the municipality the possibility of making checking purchases in order to obtain supporting information for a dialogue between the municipality and the person releasing tobacco- free nicotine products about the obligation to make sure that the recipient has attained 18 years. It should not be possible for the out- come of checking purchases to form grounds for issuing an order, prohibition or warning.

We propose that the supervisory authorities should have the right to obtain, on request, the information, documents and similar nec- essary for the authority’s supervision. They should also be given the

Summary

SOU 2021:22

right to obtain access to areas, premises and other spaces and be allowed to carry out examinations and take samples. It should also be possible to obtain help from the Swedish Police Authority.

We also propose an obligation to provide information between these authorities.

It should be possible to appeal the decisions of these authorities under the proposed act or the associated regulations to a general administrative court. Leave to appeal should be required for appeals to the Administrative Court of Appeal.

Criminal responsibility and confiscation of tobacco-free nicotine products

Certain provisions about the tobacco-free nicotine products are judged to be so important that the Inquiry proposes that it should be possible to punish those who do not follow them.

We propose that it should be possible to sentence a person, who intentionally makes available to consumers tobacco-free nicotine pro- ducts that do not fulfil the requirements concerning health warnings and declarations of ingredients or sells tobacco-free nicotine pro- ducts in breach of a sales prohibition, to a fine or imprisonment for at most six months. The same should apply to a person who inten- tionally or through negligence breaches the requirements to notify sales or sells or releases tobacco-free nicotine products contrary to the age-requirement provisions. If the act is minor, it should not result in criminal liability.

We also propose that it should be possible to confiscate tobacco- free nicotine products that have been the subject of offences under the proposed act, or their value and the proceeds of such an offence, unless it is manifestly unreasonable.

Snus substitutes should be equated with food products

The Inquiry proposes in this report that snus substitutes should be covered by the Food Act (2006:804); this means, for example, that approval of a food plant will be required and that the National Food Agency will be given the possibility to issue regulations. Snus substi- tutes mean both tobacco-free snus containing nicotine and tobacco-

SOU 2021:22

Summary

free snus not containing nicotine. The reason for this is that the risks of contamination of these products are judged to be similar to the risks of contamination of snus consisting of tobacco. At present tobacco snus is equated with food products.

A review of the marketing rules in the tobacco area

The Inquiry has also had the remit of reviewing the rules on the marketing and sponsorship of tobacco, e-cigarettes and refill contain- ers. The background is that the European Commission has had views on Sweden’s implementation of certain provisions in the Tobacco Products Directive. The Inquiry has reviewed the Swedish regime and proposes the following.

The marketing of tobacco products, e-cigarettes and refill contain- ers in the Act on Tobacco and Similar Products should be governed by special provisions that should be construed through an inter- pretation of relevant EU directives in conformity with the directives. This means that the exemption for ‘passive marketing’ becomes redundant and can be removed. However, the exemption for marke- ting of e-cigarettes and refill containers in transmissions or technical recordings to which the Act on Freedom of Expression is applicable is judged to be consistent with the Tobacco Products Directive. Therefore no amendments are proposed to this exception.

The Inquiry also proposes that the provisions prohibiting the marketing of e-cigarettes and refill containers should be based on the term commercial communications instead of commercial advert, bringing them into better agreement with the Tobacco Products Directive. Editorial revisions are also made to the provisions on the marketing of tobacco products, e-cigarettes and refill containers.

New rules are also proposed on sponsorship with cross-border effects. They mean that public or private contributions to an event, activities or persons with the aim or direct or indirect effect of promoting a tobacco product, an e-cigarette or a refill container will be prohibited.

Summary

SOU 2021:22

Marketing and sales on the internet

The sale of tobacco products, including snus, is taking place to an ever-increasing extent on the internet. The Inquiry has therefore been given the remit of analysing what scope is available to allow market- ing on the internet and what an appropriate regime could be like.

The Inquiry has made the assessment that there is no scope to allow commercial communications on websites whose aim or direct or indirect effect is to promote tobacco products, e-cigarettes or refill containers. So there is, in principle, no possibility of permitting advertising for tobacco products, such as snus, on the internet. This is a result of the rules under EU law that apply to the area of tobacco. However, EU law does not prevent making these products available for sale on the internet.

When it comes to the age requirement, the Inquiry observes that there is already a requirement that tobacco products, e-cigarettes and refill containers have to be sold in a way that makes it possible to check the recipient’s age. The requirement also applies to sales on the internet. The age requirement rules are of central importance for maintaining good public health. This means that there is no reason to propose relaxations of these requirements in the case of sales on the internet. To make it easier to understand the meaning of these requirements there are, however, reasons to permit the Public Health Agency of Sweden to issue regulations on the obligation to make age checks.

The Inquiry also presents proposals that clarify what rules should only apply to physical sales points and what rules should apply to all sales points, including webshops.

The Inquiry also proposes that the requirement of a clear and clearly visible sign about the age requirement at physical sales points should also be made technology neutral. The proposal means intro- ducing a requirement of a distinct and clearly visible notice about the age requirement that should also cover websites for retail commerce.

When should the proposals enter into force?

The Inquiry proposes that the new act and ordinance on tobacco-free nicotine products should enter into force on 1 July 2022. Tobacco- free nicotine products manufactured or released for free circulation

SOU 2021:22

Summary

before this point in time will however be allowed provided that they do not constitute a serious risk to human health. They may only be made available until and including 1 January 2023 if they do not fulfil the requirements. The product notifications can await until 1 July 2023.

The proposals for amendments to the Act and Ordinance on Tobacco and Similar Products should enter into force on 1 July 2022. However, liquids intended for consumption through electronic cigarettes that have been manufactured or released for free circula- tion before this point in time should be allowed on the Swedish market until and including 1 January 2023.

The proposals on equating snus substitutes with food products should enter into force on 1 January 2023.

The other amendments proposed to acts and ordinances should enter into force on 1 July 2022.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om anmälan, produktkrav, försäljning och marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter.

2 § I denna lag avses med

1.tobaksfri nikotinprodukt: produkt utan tobak som innehåller nikotin för konsumtion,

2.detaljhandel: försäljning till konsumenter,

3.försäljningsställe: fysiskt försäljningsställe eller webbplats för detaljhandel,

4.fysiskt försäljningsställe: en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel, och

5.sponsring: offentliga eller privata bidrag till ett evenemang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en vara eller produkt.

3 § Denna lag ska inte tillämpas på

–produkter utan tobak som omfattas av lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter,

–produkter som är klassificerade som narkotika enligt narkotika- strafflagen (1968:64) eller som hälsofarliga varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, eller

Författningsförslag

SOU 2021:22

–läkemedel eller medicintekniska produkter som omfattas av läkemedelslagen (2015:315) eller lagen (1993:584) om medicin- tekniska produkter.

4 § I produktsäkerhetslagen (2004:451) finns bestämmelser som syftar till att säkerställa att varor som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person.

Produktanmälan

5 § Tillverkare och importörer ska till Folkhälsomyndigheten anmäla alla tobaksfria nikotinprodukter som de avser att tillhandahålla kon- sumenter. En ny anmälan ska lämnas in för varje väsentlig ändring av produkten. Anmälan ska lämnas in senast sex månader innan produk- ten är avsedd att tillhandahållas konsumenter på marknaden. Anmälan ska även göras av tillverkaren och importören när produkten inte längre tillhandahålls konsumenter på marknaden.

Tobaksfria nikotinprodukter får inte tillhandahållas konsumenter om en anmälan enligt första stycket inte har gjorts. Detsamma gäller om anmälan inte uppfyller de föreskrifter om hur anmälan ska vara utformad och vad den ska innehålla som har meddelats med stöd av 45 § 1.

Produktkrav

6 § Tobaksfria nikotinprodukter ska uppfylla de föreskrifter om innehåll och utformning som har meddelats med stöd av 45 § 2.

Tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ansva- rar för att produkterna uppfyller de krav som följer av första stycket.

Tobaksfria nikotinprodukter som inte uppfyller de föreskrifter om innehåll och utformning som har meddelats med stöd av 45 § 2 får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden.

SOU 2021:22

Författningsförslag

Märkning

7 § Förpackningar till tobaksfria nikotinprodukter ska förses med en innehållsdeklaration och en sådan hälsovarning som avses i 10 §.

Tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ansva- rar för att förpackningarna uppfyller kraven i första stycket.

Om förpackningarna inte uppfyller kraven i första stycket får produkten inte tillhandahållas konsumenter på marknaden. Detsamma gäller om hälsovarningen eller innehållsdeklarationen inte uppfyller de föreskrifter om innehåll och utformning som har meddelats med stöd av 45 § 5 och 6.

8 § Märkningen på tobaksfria nikotinprodukter får inte

1.antyda att en viss tobaksfri nikotinprodukt är mindre skadlig än andra sådana produkter, eller

2.likna ett livsmedel eller en kosmetisk produkt.

Marknadsföring

9 § Vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter till konsu- menter ska särskild måttfullhet iakttas. Reklam- eller annan mark- nadsföringsåtgärd får inte vara påträngande, uppsökande eller upp- mana till bruk av tobaksfria nikotinprodukter. Den får endast hänvisa till produktens smak på ett sätt som kan motiveras av konsumentens behov av produktinformation.

Marknadsföringen får inte riktas särskilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år.

10 § Det ska på ett tydligt sätt återges en text som informerar om nikotinets skadeverkningar (hälsovarning) vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter till konsumenter genom kommersiella annonser i

1.periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryck- frihetsförordningen är tillämplig,

2.andra tryckta skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är till- lämplig, eller

3.informationssamhällets tjänster.

Författningsförslag

SOU 2021:22

Om det finns flera hälsovarningar ska minst en av dem återges. Vid upprepad annonsering ska de olika hälsovarningarna användas omväxlande och om möjligt i lika stor omfattning.

Första stycket 2 gäller inte marknadsföring inne på fysiska för- säljningsställen.

11 § Det är förbjudet att marknadsföra tobaksfria nikotinprodukter till konsumenter genom kommersiell reklam i ljudradiosändningar, tv-sändningar eller beställ-tv som omfattas av radio- och tv-lagen (2010:696).

12 § Tillverkare, partihandlare och importörer får inte sponsra evene- mang eller verksamheter dit allmänheten har tillträde om spons- ringen främjar tobaksfria nikotinprodukter.

Bestämmelser om förbud mot sponsring av program i radio och tv samt om produktplacering i tv finns i radio- och tv-lagen (2010:696).

13 § En marknadsföringsåtgärd som strider mot 8–12 §§ ska, vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen (2008:486), anses vara otillbörlig mot konsumenter. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 11 § kan medföra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 29–36 §§ marknadsföringslagen.

Rapportering av försäljningsvolymer

14 § Tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ska varje år till Folkhälsomyndigheten lämna in

1.fullständiga uppgifter om försäljningsvolymer, och

2.uppgifter om preferenserna hos olika konsumentgrupper, in- begripet unga människor.

Tobaksfria nikotinprodukter får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden om den rapporteringsskyldighet som följer av första stycket eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av 45 § 3 inte har uppfyllts.

SOU 2021:22

Författningsförslag

Produktkontroll

15 § Om en tillverkare, importör eller distributör av tobaksfria nikotinprodukter anser, eller har skäl att anta, att en sådan produkt inte är säker eller av god kvalitet eller att den på annat sätt inte är förenlig med denna lag eller anslutande föreskrifter, ska denne ome- delbart

1.vidta de korrigerande åtgärder som är nödvändiga för att den berörda produkten ska bli förenlig med denna lag,

2.dra tillbaka produkten, eller

3.återkalla produkten.

När en åtgärd enligt första stycket vidtas, ska Folkhälsomyndig- heten omedelbart underrättas om produktens brister, vilken åtgärd som vidtagits och resultaten av åtgärden.

Åldersgräns

16 § Tobaksfria nikotinprodukter får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut en sådan vara eller produkt ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder.

Om det finns särskild anledning att anta att produkten är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år, får den inte lämnas ut.

På försäljningsställen ska det finnas ett tydligt och klart synbart meddelande med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut tobaksfria nikotinprodukter till den som inte har fyllt 18 år.

17 § Tobaksfria nikotinprodukter som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottaga- rens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, distansförsäljning eller på liknande sätt.

18 § Tobaksfria nikotinprodukter får föras in i landet endast av den som har fyllt 18 år.

Författningsförslag

SOU 2021:22

Anmälan om försäljning

19 § En näringsidkare som har säte eller fast driftställe för närings- verksamhet i Sverige får inte bedriva detaljhandel med tobaksfria niko- tinprodukter utan att först ha anmält försäljningen. Anmälan ska ske till den kommun där det fysiska försäljningsstället är beläget. Om ett fysiskt försäljningsställe saknas ska anmälan göras till den kom- mun där företaget har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, till den kommun där företaget har ett fast driftställe.

Egenkontroll

20 § Den som bedriver försäljning enligt 19 § ska utöva egenkon- troll över försäljningen och hanteringen i övrigt av tobaksfria niko- tinprodukter och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram.

Till anmälan om försäljning enligt 19 § ska egenkontrollprogram- met och de övriga uppgifter som behövs för kommunens och Folk- hälsomyndighetens tillsyn bifogas. Ändrade uppgifter ska utan dröjs- mål anmälas till kommunen respektive Folkhälsomyndigheten.

Tillsyn

21 § Folkhälsomyndigheten ansvarar för tillsynsvägledning när det gäller kommunens tillsyn enligt 23 § 1–3 och kommunens och Polis- myndighetens tillsyn enligt 24 §.

Konsumentverket ansvarar för tillsynsvägledning när det gäller kommunens tillsyn enligt 23 § 4.

22 § Länsstyrelsen utövar inom länet tillsyn enligt 23 och 24 §§. I till- synen ingår att

1.följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd, och

2.främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra.

SOU 2021:22

Författningsförslag

23 § Kommunen utövar tillsyn på fysiska försäljningsställen över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1.innehållsdeklaration, hälsovarning och märkning enligt 7 och

8 §§,

2.produktanmälan enligt 5 §,

3.produktkrav enligt 6 §, och

4.marknadsföring enligt 9 och 10 §§ när det gäller marknads- föringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsstället.

24 § Kommunen och Polismyndigheten utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1.anmälan om försäljning enligt 19 §,

2.egenkontroll enligt 20 §, och

3.åldersgräns enligt 16 och 17 §§.

25 § Folkhälsomyndigheten utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1.produktkrav och rapporteringsskyldighet, i andra fall än som avses i 23 §, enligt 5, 6, 14 och 15 §§, och

2.innehållsdeklaration, hälsovarning och märkning, i andra fall än som avses i 23 §, enligt 7 och 8 §§.

26 § Konsumentverket utövar tillsyn över att denna lag och anslu- tande föreskrifter följs när det gäller marknadsföring, i andra fall än som avses i 23 §, enligt 9–12 §§.

Vid Konsumentverkets tillsyn tillämpas bestämmelserna i mark- nadsföringslagen (2008:486).

Befogenheter

27 § En tillsynsmyndighet som anges i 22–25 §§ får i sin tillsyns- verksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att denna lag och anslutande föreskrifter ska följas.

28 § Vid allvarliga eller upprepade överträdelser av denna lag får kommunen förbjuda den som bedriver detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter att fortsätta försäljningen eller, om förbud får anses

Författningsförslag

SOU 2021:22

vara en alltför ingripande åtgärd, meddela varning. Kommunens be- slut gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

Ett förbud får meddelas för en tid av högst sex månader.

29 § Om Folkhälsomyndigheten konstaterar eller har rimliga skäl att anta att en typ av eller specifika tobaksfria nikotinprodukter kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa, trots att produkten upp- fyller kraven i denna lag, får myndigheten förbjuda att produkterna tillhandahålls konsumenter på marknaden. Om sådana produkter har tillhandahållits konsumenter på marknaden, får Folkhälsomyndig- heten förelägga tillverkaren, importören eller distributören av pro- dukterna att dra tillbaka eller återkalla dessa. Folkhälsomyndighetens beslut gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

30 § Beslut enligt 27 och 29 §§ får förenas med vite. Vitet får inte omvandlas till fängelse.

Rätt till upplysningar och tillträde

31 § En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för myndighetens tillsyn enligt denna lag.

32 § För att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag har en tillsyns- myndighet rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrym- men som berörs av denna lag eller anslutande föreskrifter och får där göra undersökningar och ta prover. För uttagna prover betalas inte ersättning.

33 § Polismyndigheten ska på begäran av en annan tillsynsmyndig- het lämna den hjälp som behövs vid tillämpningen av 32 §.

En begäran enligt första stycket får göras endast om

1.det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgär- den inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller

2.det annars finns synnerliga skäl.

SOU 2021:22

Författningsförslag

Underrättelser

34 § Kommunen och Polismyndigheten ska underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen.

En kommun som har fattat beslut i ett ärende enligt denna lag ska skicka en kopia av beslutet till Folkhälsomyndigheten, Polismyndig- heten och den länsstyrelse som berörs av beslutet.

35 § Kommunerna ska underrätta Folkhälsomyndigheten om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn.

Kontrollköp

36 § I syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut tobaksfria nikotinprodukter om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har fyllt 18 år, får kommunen genom- föra kontrollköp. Vid ett sådant köp får kommunen endast anlita en person som har fyllt 18 år.

Ett kontrollköp får genomföras utan att näringsidkaren underrättas i förväg om kontrollköpet. Kommunen ska snarast efter ett genom- fört kontrollköp underrätta näringsidkaren om kontrollköpet.

37 § Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för kommunen att meddela föreläggande, förbud eller varning enligt 27 och 28 §§.

Tystnadsplikt

38 § Den som har tagit befattning med något ärende enligt denna lag får inte obehörigen röja eller på annat sätt utnyttja vad han eller hon då har fått veta om yrkeshemligheter eller affärsförhållanden.

I det allmännas verksamhet tillämpas bestämmelserna i offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400).

Författningsförslag

SOU 2021:22

Avgifter

39 § En kommun får ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig försäljning enligt 19 §.

40 § Folkhälsomyndigheten får ta ut en anmälningsavgift av tillver- kare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter för att ta emot, lagra, hantera och analysera de uppgifter som enligt 5 § lämnas till myndigheten.

Folkhälsomyndigheten får även ta ut en årlig avgift för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig försäljning enligt 19 §.

Överklagande

41 § Beslut enligt denna lag eller anslutande föreskrifter får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Straffbestämmelser och förverkande

42 § Den som uppsåtligen, i strid med 7 § tredje stycket, tillhanda- håller konsumenter tobaksfria nikotinprodukter som inte uppfyller kraven om hälsovarning och innehållsdeklaration eller säljer tobaks- fria nikotinprodukter i strid med ett förbud som har meddelats med stöd av 28 §, ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 19 § eller säljer eller lämnar ut tobaksfria nikotinprodukter i strid med 16 § första eller andra stycket.

Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.

43 § Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesför- bud ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för den eller de gär- ningar som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

44 § Tobaksfria nikotinprodukter som varit föremål för brott enligt denna lag eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.

SOU 2021:22

Författningsförslag

Bemyndiganden

45 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.vem som ska anmäla en produkt enligt 5 §, hur en anmälan ska vara utformad och vad den ska innehålla,

2.produktinnehåll och utformning av tobaksfria nikotinprodukter enligt 6 §,

3.fullgörandet av den rapporteringsskyldighet som anges i 14 §,

4.underrättelseskyldigheten enligt 15 § andra stycket,

5.hur en hälsovarning enligt 7 och 10 §§ ska utformas,

6.innehållet i och utformningen av en innehållsdeklaration enligt

7 §,

7.skyldigheten att kontrollera mottagarens ålder enligt 16 och 17 §§,

8.genomförandet av kontrollköp enligt 36 §,

9.utformningen av egenkontrollprogram som anges i 20 §, och

10.storleken på de avgifter som anges i 40 §.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

2.Tobaksfria nikotinprodukter som har tillverkats eller övergått till fri omsättning före ikraftträdandet, och som inte uppfyller pro- duktkraven enligt 6 §, får fortsätta att tillhandahållas konsumenter på marknaden efter ikraftträdandet om de inte utgör en allvarlig risk för människors hälsa, dock längst till och med den 1 januari 2023.

3.För tobaksfria nikotinprodukter som har tillhandahållits kon- sumenter på marknaden före ikraftträdandet ska en anmälan enligt 5 § göras senast den 1 juli 2023.

Författningsförslag

SOU 2021:22

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1996:701) om Tullverkets befo- genheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §1

Lagen är tillämplig endast på följande varor:

1.krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av pro- dukter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,

2.narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),

3.skjutvapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67) samt sådana vapen och andra föremål som anges i 1 kap. 3 § samma lag,

4.injektionssprutor och kanyler,

5.dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,

6.springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nit- handskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,

7.kulturföremål som avses i 5 kap. kulturmiljölagen (1988:950),

8.hundar och katter för annat ändamål än handel,

9. spritdrycker, vin, starköl och	9. spritdrycker, vin, starköl och
andra jästa alkoholdrycker, teknisk	andra jästa alkoholdrycker, teknisk
sprit och alkoholhaltiga preparat	sprit och alkoholhaltiga preparat
enligt alkohollagen (2010:1622),	enligt alkohollagen (2010:1622),
samt tobaksvaror och elektro-	tobaksvaror och elektroniska ciga-
niska cigaretter och påfyllnings-	retter och påfyllningsbehållare vid
behållare vid kontroll av ålders-	kontroll av åldersgränsen i 5 kap.
gränsen i 5 kap. 20 § lagen	20 § lagen (2018:2088) om tobak
(2018:2088) om tobak och lik-	och liknande produkter, samt
nande produkter,	tobaksfria nikotinprodukter vid
	kontroll av åldersgränsen i 18 §
	lagen (2022:000) om tobaksfria
	nikotinprodukter,

1Senaste lydelse 2021:44.

SOU 2021:22

Författningsförslag

10.nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler,

11.andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en all- varlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda,

12.barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi,

13.varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälso- farliga varor,

14.varor som ska beskattas enligt lagen (2014:1470) om beskatt- ning av viss privatinförsel av cigaretter,

15.sprängämnesprekursorer enligt artikel 5.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1148 av den 20 juni 2019 om saluför- ing och användning av sprängämnesprekursorer, om ändring av för- ordning (EG) nr 1907/2006 och om upphävande av förordning (EU) nr 98/2013, i den ursprungliga lydelsen och 3 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer,

16.explosiva varor som avses i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

1. vatten, från och med den punkt där det tas in i vattenver- ken till den punkt där värdena skall iakttas enligt artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003,

2. snus, snussubstitut och tugg- tobak.

Författningsförslag

SOU 2021:22

1.3Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)

Härigenom föreskrivs att 3 § livsmedelslagen (2006:804) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Lagen gäller alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distri- butionskedjan för livsmedel.

Med livsmedel jämställs i lagen 1. vatten, från och med den

punkt där det tas in i vattenver- ken till den punkt där värdena skall iakttas enligt artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG av den

3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003, och

2. snus och tuggtobak.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

SOU 2021:22

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)

Härigenom föreskrivs att 29 § marknadsföringslagen (2008:486) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

29 §2

En näringsidkare får åläggas att betala en särskild avgift (mark- nadsstörningsavgift) om näringsidkaren, eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar, uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot

–7 §,

–8 § och någon av bestämmelserna i 9, 10, 12–17 §§,

–18 §,

–20 §, eller

–någon av bestämmelserna i bilaga I till direktiv 2005/29/EG. Detsamma gäller om en näringsidkare uppsåtligen eller av oakt-

samhet bryter mot någon av bestämmelserna i

–64 kap. 46 § socialförsäkringsbalken,

–7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622),

–8 kap. 7 § första stycket, 8, 9 eller 14 § första eller andra stycket, 9 a kap. 10 och 11 §§ eller 15 kap. 4 § radio- och tv-lagen (2010:696),

–11 § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti när det gäller ett erbjudande som inte är riktat bara till andra än konsumenter,

– 4 kap. 1 § 2 eller 3, 3 §, 4 §	– 4 kap. 1 § första stycket i ett
första stycket 2 eller 5 § 2 eller 3	medium som avses i andra stycket
lagen (2018:2088) om tobak och	3 eller 4, eller 3 § första stycket 1
liknande produkter.	eller 3 eller 5 § 2 eller 3 lagen
	(2018:2088) om tobak och lik-
	nande produkter,
	– 11 § lagen (2022:000) om
	tobaksfria nikotinprodukter.

2Senaste lydelse 2020:1035.

SOU 2021:22

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i radio- och tv-lagen (2010:696)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 §, 7 kap. 2 §, 8 kap. 13 § och 15 kap. 5 och 9 §§ radio- och tv-lagen (2010:696) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6kap. 2 §3

I program i tv-sändningar eller i beställ-tv får det inte förekomma produktplacering av

1.alkoholdrycker och tobaksvaror,

2.andra produkter som kommer från företag vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller tobaks- varor,

3.receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination,

4.modersmjölksersättning,

5.spelprodukter från ett företag som inte har nödvändig licens enligt spellagen (2018:1138),

6. sådana elektroniska cigaret-			6. sådana elektroniska cigaret-
ter och påfyllningsbehållare som			ter och påfyllningsbehållare som
avses i lagen (2018:2088) om			avses i lagen (2018:2088) om
tobak	och liknande produkter		tobak	och liknande produkter
och andra produkter som kom-			och andra produkter som kom-
mer från företag vars huvudsak-			mer från företag vars huvudsak-
liga verksamhet är att tillverka			liga verksamhet är att tillverka
eller sälja elektroniska cigaretter			eller sälja elektroniska cigaretter
eller påfyllningsbehållare, eller			eller påfyllningsbehållare,
7. alkoholdrycksliknande pre-			7. alkoholdrycksliknande pre-
parat	enligt	alkohollagen	parat	enligt	alkohollagen
(2010:1622).			(2010:1622), eller

8.tobaksfria nikotinprodukter enligt lagen (2022:000) om tobaks- fria nikotinprodukter.

3Senaste lydelse 2020:875.

Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker, alkoholdrycksliknande preparat, tobaksvaror, elektroniska ciga- retter och påfyllningsbehållare samt tobaksfria nikotinprodukter finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622), 4 kap. 1–4 §§ lagen

(2018:2088) om tobak och lik- nande produkter och 9–11 §§ lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter.

Program i tv-sändningar, sök- bar text-tv eller i beställ-tv får inte sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja

1. alkoholdrycker eller alkohol- drycksliknande preparat enligt alko- hollagen (2010:1622),

2. tobaksvaror eller sådana elek- troniska cigaretter och påfyllnings- behållare som avses i lagen (2018:2088) om tobak och lik- nande produkter, eller

3. tobaksfria nikotinprodukter enligt lagen (2022:000) om tobaks- fria nikotinprodukter.

Författningsförslag

SOU 2021:22

7 kap.

2 §4

Program i tv-sändningar, sök- bar text-tv eller i beställ-tv får inte sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande pre-

parat enligt alkohollagen (2010:1622), tobaksvaror eller sådana elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som avses i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter.

8 kap.

13 §5

Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker, alkoholdrycksliknande preparat, tobaksvaror samt elektroniska cigaretter och påfyllningsbehål- lare finns i 7 kap. 3 § alkohol- lagen (2010:1622) respektive i

4 kap. 1–4 §§ lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter.

4Senaste lydelse 2019:354.

5Senaste lydelse 2019:354.

(2018:2088) om tobak och lik- nande produkter och 9–11 §§ lagen (2022:000) om tobaksfria nikotin- produkter.

SOU 2021:22

Författningsförslag

15kap. 5 §6

			9 §7
Program i ljudradiosändning				Program i ljudradiosändning
får inte sponsras av någon vars				får inte sponsras av någon vars
huvudsakliga verksamhet är att				huvudsakliga verksamhet är att
tillverka eller sälja alkoholdrycker				tillverka eller sälja
eller	alkoholdrycksliknande		pre-	1. alkoholdrycker eller alkohol-
parat	enligt	alkohollagen		drycksliknande preparat enligt
(2010:1622), tobaksvaror			eller	alkohollagen (2010:1622),
sådana elektroniska cigaretter och				2. tobaksvaror eller sådana elek-
påfyllningsbehållare		som avses i		troniska cigaretter och påfyllnings-
lagen (2018:2088) om tobak och				behållare som avses i lagen
liknande produkter.				(2018:2088) om tobak och lik-
				nande produkter, eller
				3. tobaksfria nikotinprodukter

enligt lagen (2022:000) om tobaks- fria nikotinprodukter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

6Senaste lydelse 2019:354.

7Senaste lydelse 2019:354.

Denna lag innehåller bestäm- melser om tobak, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehål- lare, örtprodukter för rökning och om användningen av andra produkter som till användnings- sättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak. Lagen innehåller även bestämmelser om nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter.

Författningsförslag

SOU 2021:22

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter

dels att rubriken närmast efter 2 kap. 6 § ska utgå,

dels att 1 kap. 2 och 3 §§, 4 kap. 1–4 och 8 §§, 5 kap. 1, 3, 15, 18 och 19 §§, 6 kap. 1 §, 7 kap. 3, 4, 5, 8, 10 och 14 §§, 8 kap. 2 §, 11 kap. 6 § och rubriken närmast efter 3 kap. 11 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 2 kap. 6 a §, 4 kap. 9–

11 §§ och 11 kap. 12 a §, och närmast före 2 kap. 6 a §, 4 kap. 11 § och 11 kap. 12 a § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

Denna lag innehåller bestäm- melser om tobak, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehål- lare, örtprodukter för rökning och om användningen av njutnings- medel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.

I lagen finns bestämmelser om

–produktkrav och rapporteringsskyldighet (2 kap.),

–märkning och förpackning (3 kap.),

– marknadsföring (4 kap.),	– marknadsföring av tobaks-
	varor, elektroniska cigaretter och
	påfyllningsbehållare (4 kap.),
– handel (5 kap.),
– rökfria miljöer (6 kap.),
– tillsyn (7 kap.),
– avgifter (8 kap.),

SOU 2021:22

Författningsförslag

–överklagande (9 kap.),

–straffbestämmelser och förverkande (10 kap.), och

–bemyndiganden (11 kap.).

3 §

I denna lag avses med

1.elektronisk cigarett: produkt som kan användas för konsum- tion av nikotinånga via ett munstycke, eller beståndsdel av den pro- dukten, inbegripet en patron, en tank och anordningen utan patron eller tank,

2.påfyllningsbehållare: behållare som innehåller vätska som inne- håller nikotin och som kan användas för att fylla på en elektronisk cigarett,

3.örtprodukter för rökning: produkter som är baserade på växter, örter eller frukter som inte innehåller tobak och som kan förbrukas via förbränning,

4.detaljhandel: försäljning till konsumenter,

5.partihandel: annan försäljning än detaljhandel,

6. försäljningsställe: en viss	6. försäljningsställe: fysiskt för-
lokal eller ett annat avgränsat ut-	säljningsställe eller webbplats för
rymme för detaljhandel,	detaljhandel,
	7. fysiskt försäljningsställe: en
	viss lokal eller ett annat avgrän-
	sat utrymme för detaljhandel,
	8. sponsring:	offentliga eller
	privata bidrag till ett evenemang,
	en verksamhet eller en person med
	syftet eller den direkta eller in-
	direkta verkan att främja en vara
	eller produkt,
8. gränsöverskridande distans-	9. gränsöverskridande distans-
försäljning: försäljning där, vid tid-	försäljning: försäljning där, vid tid-
punkten för beställningen av varan	punkten för beställningen av varan
eller produkten, konsumenten	eller produkten,	konsumenten
finns i Sverige och återförsälj-	finns i Sverige och återförsälj-
ningsstället i ett annat land, eller	ningsstället i ett annat land, eller
där återförsäljningsstället finns i	där återförsäljningsstället finns i
Sverige och konsumenten i en	Sverige och konsumenten i en
annan medlemsstat, och	annan medlemsstat, och

Författningsförslag

SOU 2021:22

9.medlemsstat: en stat som är medlem i Europeiska unionen eller en annan stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekono- miska samarbetsområdet (EES) och som har genomfört bestäm- melserna i direktiv 2014/40/EU

inationell rätt.

10.medlemsstat: en stat som är medlem i Europeiska unionen eller en annan stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekono- miska samarbetsområdet (EES) och som har genomfört bestäm- melserna i direktiv 2014/40/EU

inationell rätt.

2 kap.

Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare

Förbud mot smaksättning

6 a §

Vätskor som är avsedda att kon- sumeras genom elektroniska ciga- retter får inte tillhandahållas kon- sumenter på marknaden om de innehåller smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak.

4 kap.

MarknadsföringMarknadsföring av tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare

1 §8

En näringsidkare som mark-	Det är förbjudet att marknads-
nadsför tobaksvaror till konsumen-	föra tobaksvaror till konsumenter.
ter får inte använda kommersiella	Förbudet i första stycket gäller
annonser i	dock inte uppgifter i

1.periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig,

8Senaste lydelse 2020:877.

SOU 2021:22

Författningsförslag

2.andra tryckta skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig,

2. tv-sändningar, beställ-tv eller			3. tv-sändningar, beställ-tv eller
ljudradiosändningar, eller			ljudradiosändningar, eller
3. andra överföringar		eller	4. andra	överföringar	eller
tekniska upptagningar på		vilka	tekniska upptagningar på		vilka
yttrandefrihetsgrundlagen		är	yttrandefrihetsgrundlagen är till-
tillämplig.			lämplig.
			Andra stycket 1 och 3 gäller inte
			kommersiella annonser.
		2 §
Även annan	marknadsföring		Inne på fysiska försäljnings-
av tobaksvaror	till konsumenter		ställen är det tillåtet att använda
än som avses i 1 § är förbjuden.			kommersiella	meddelanden för
Det gäller dock inte			tobaksvaror som inte är påträng-
1. i tryckta skrifter på vilka			ande, uppsökande eller uppmanar
tryckfrihetsförordningen är tillämp-			till bruk av tobak. De ska, i den
lig eller i överföringar eller tekniska			omfattning det är möjligt, placeras
upptagningar på vilka yttrande-			så att de inte är synliga från ut-
frihetsgrundlagen är tillämplig,			sidan av försäljningsstället.

2.marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaks- varor för försäljning, eller

3.kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak.

Kommersiella meddelanden en- ligt första stycket 3 ska i den omfatt- ning det är möjligt placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.

3 §

En näringsidkare som mark-	Det är förbjudet att marknads-
nadsför elektroniska cigaretter eller	föra elektroniska cigaretter eller
påfyllningsbehållare till konsumen-	påfyllningsbehållare till konsumen-

Författningsförslag

SOU 2021:22

ter får inte använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är till- lämplig.

ter genom kommersiella meddelan- den i

1.periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryck- frihetsförordningen är tillämplig,

2.informationssamhällets tjäns- ter, eller

3.tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar.

Första stycket gäller inte upp- gifter på vilka tryckfrihetsförord- ningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen är tillämplig, förutom när det är fråga om kommersiella annonser.

4 §9

En näringsidkare får inte mark-		Inne på fysiska försäljnings-
nadsföra elektroniska	cigaretter	ställen är det endast tillåtet att
eller påfyllningsbehållare till konsu-		använda kommersiella meddelan-
menter		den för elektroniska cigaretter och
1. inom informationssamhällets		påfyllningsbehållare som inte är på-
tjänster, eller		trängande, uppsökande eller uppma-
2. tv-sändningar, beställ-tv eller		nar till bruk av sådana produkter.
ljudradiosändningar.
Förbudet i första stycket gäller
dock inte
1. marknadsföring som endast
består i att tillhandahålla elektro-
niska cigaretter eller påfyllnings-
behållare för försäljning, eller
2. marknadsföring	i överför-

ingar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig, med undantag för marknadsföring genom kommer- siella annonser.

9Senaste lydelse 2020:877.

SOU 2021:22Författningsförslag

8 §

Tillverkare, partihandlare och	Sponsring som främjar tobaks-
importörer av tobaksvaror, elek-	varor, elektroniska cigaretter eller
troniska cigaretter eller påfyll-	påfyllningsbehållare är förbjuden
ningsbehållare får inte sponsra ett	om den kan antas få gränsöver-
evenemang eller en verksamhet	skridande effekt.
dit allmänheten har tillträde eller
som kan antas få gränsöverskri-
dande effekt, om sponsringen kan
antas medföra att avsättningen av
tobaksvaror, elektroniska cigaretter
eller påfyllningsbehållare främjas.
Bestämmelser om förbud mot
sponsring av program i radio och
tv samt om produktplacering i tv
finns i radio- och tv-lagen
(2010:696).
	9 §
	Tillverkare, partihandlare och
	importörer får inte sponsra natio-
	nella evenemang eller verksam-
	heter dit allmänheten har tillträde
	om sponsringen främjar tobaks-
	varor, elektroniska cigaretter eller
	påfyllningsbehållare.
	10 §
	Bestämmelser om förbud mot
	sponsring av program i radio och
	tv samt om produktplacering i tv
	finns i radio- och tv-lagen
	(2010:696).

Författningsförslag

SOU 2021:22

Kompletterande bestämmelser om marknadsföring

11 §

Bestämmelserna i marknads- föringslagen (2008:486) ska tillämpas på marknadsföring som strider mot 1–9 §§ vid

1. Konsumentverkets tillsyn en- ligt 7 kap. 8 §, och

2. talan som har väckts av en sådan näringsidkare eller samman- slutning som avses i 47 § 2 och 3 marknadsföringslagen.

En marknadsföringsåtgärd som strider mot 1–9 §§ eller 3 kap. 3 eller 4 § ska, vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsförings- lagen, anses vara otillbörlig mot konsumenter. En marknadsförings- åtgärd som strider mot 1 § första stycket och som vidtas i ett medium som avses i andra stycket 3 eller 4, eller strider mot 3 § första stycket 1 eller 3 eller 5 § 2 eller 3 kan med- föra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 29–36 §§ mark- nadsföringslagen.

5 kap.

1 §

Endast den som har tillstånd får bedriva detaljhandel eller parti- handel med tobaksvaror.

Tillstånd krävs inte för detalj- eller partihandlare som varken har säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i Sverige.

Ett tillstånd kan gälla för viss	Ett tillstånd kan gälla för viss
tid eller tills vidare. Om den som	tid eller tills vidare. Om den som
ansöker om tillstånd avser att	ansöker om tillstånd avser att
bedriva detaljhandel från ett för-	bedriva detaljhandel från ett fysiskt

En näringsidkare som har säte eller fast driftställe för närings- verksamhet i Sverige får inte be- driva detaljhandel med elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehål- lare utan att först ha anmält för- säljningen. Anmälan ska ske till den kommun där det fysiska för- säljningsstället är beläget. Om ett fysiskt försäljningsställe saknas ska anmälan göras till den kommun där företaget har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, till den kommun där företaget har ett fast driftställe.

SOU 2021:22Författningsförslag

säljningsställe, ska tillståndet avse	försäljningsställe, ska tillståndet
försäljningsstället.	avse det fysiska försäljningsstället.

3 §

En ansökan om tillstånd ska vara skriftlig.

Tillstånd för detaljhandel med-	Tillstånd för detaljhandel med-
delas av den kommun där försälj-	delas av den kommun där försälj-
ningsstället är beläget. Om för-	ningsstället är beläget. Om ett
säljningsställe saknas meddelas	fysiskt försäljningsställe saknas
tillstånd av den kommun där det	meddelas tillstånd av den kommun
företag som vill bedriva sådan	där det företag som vill bedriva
handel har sitt säte eller, om före-	sådan handel har sitt säte eller,
taget saknar säte inom landet, av	om företaget saknar säte inom
den kommun där företaget har	landet, av den kommun där före-
ett fast driftställe.	taget har ett fast driftställe.

Tillstånd för partihandel meddelas av den kommun där det före- tag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe.

15 §

FörfattningsförslagSOU 2021:22

18 §

Tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut en sådan vara eller pro- dukt ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder.

Om det finns särskild anledning att anta att varan eller produkten är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år, får den

inte lämnas ut.
På försäljningsställen ska det	På försäljningsställen ska det
finnas en tydlig och klart synbar	finnas ett tydligt och klart synbart
skylt med information om för-	meddelande med information om
budet mot att sälja eller lämna ut	förbudet mot att sälja eller lämna
sådana varor eller produkter som	ut sådana varor eller produkter
avses i första stycket till den som	som avses i första stycket till den
inte har fyllt 18 år.	som inte har fyllt 18 år.
19 §
Tobaksvaror, elektroniska ciga-	Tobaksvaror, elektroniska ciga-
retter och påfyllningsbehållare	retter och påfyllningsbehållare
som säljs till konsumenter ska	som säljs till konsumenter ska
tillhandahållas på ett sådant sätt	tillhandahållas på ett sådant sätt
att det går att kontrollera mot-	att det går att kontrollera mot-
tagarens ålder. Detta gäller även	tagarens ålder. Detta gäller även
när försäljningen sker genom	när försäljningen sker genom
automat, via postorder, distans-	automat, distansförsäljning eller
försäljning eller på liknande sätt.	på liknande sätt.

6 kap.

1 §

Med rökning avses vid tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel

1.rökning av tobak,

2.inhalering efter förångning eller annan upphettning av tobak,

3.användning av elektroniska cigaretter,

4.rökning av örtprodukter för rökning, och

5. användning av njutnings-	5. användning av andra pro-
medel som till användningssättet	dukter som till användningssättet
motsvarar rökning men som inte	motsvarar rökning men som inte
innehåller tobak.	innehåller tobak.

SOU 2021:22

Författningsförslag

7 kap.

3 §

Kommunen utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

	1. förbud mot smaksättning en-
	ligt 2 kap. 6 a § på fysiska försälj-
	ningsställen,
1. hälsovarningar, produktpre-	2. hälsovarningar, produktpre-
sentation och identitets- och säker-	sentation och identitets- och säker-
hetsmärkning enligt 3 kap. 1, 3, 4	hetsmärkning enligt 3 kap. 1, 3, 4
och 7 §§ på försäljningsställen,	och 7 §§ på fysiska försäljnings-
	ställen,
2. tillhandahållande av elektro-	3. tillhandahållande av elektro-
niska cigaretter och påfyllnings-	niska cigaretter och påfyllnings-
behållare enligt 2 kap. 7–9 §§ och	behållare enligt 2 kap. 7–9 §§ och
3 kap. 2, 5 och 6 §§ på försälj-	3 kap. 2, 5 och 6 §§ på fysiska
ningsställen,	försäljningsställen,
3. marknadsföring enligt 4 kap.	4. marknadsföring enligt 4 kap.
1, 2 och 5–7 §§ när det gäller	1, 2 och 4–7 §§ när det gäller
marknadsföringsåtgärder på eller	marknadsföringsåtgärder på eller
i anslutning till försäljningsställen,	i anslutning till fysiska försälj-
och	ningsställen, och
	5. rökfria miljöer som avses i
	6 kap. 2 § och som inte är upp-
	låtna enbart för personal samt
	lokaler som avses i 6 kap. 3 §.

4 §

Kommunen och Polismyndigheten utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1. tillhandahållande av nya	1. tillhandahållande av nya
tobaksvaror enligt 2 kap. 3 § på	tobaksvaror enligt 2 kap. 3 § på
försäljningsställen,	fysiska försäljningsställen,

2.försäljning av tobaksvaror, i andra fall än när det gäller gräns- överskridande distansförsäljning, enligt 5 kap. 1, 6–10, 12 och 14 §§,

3.anmälan om försäljning av elektroniska cigaretter och påfyll- ningsbehållare samt egenkontroll, i andra fall än när det gäller gräns- överskridande distansförsäljning, enligt 5 kap. 15 och 17 §§, och

4.åldersgräns enligt 5 kap. 18 och 19 §§.

Författningsförslag

SOU 2021:22

5 §

Folkhälsomyndigheten utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1.produktkrav och rapporteringsskyldighet, i andra fall än som avses i 4 §, enligt 2 kap. 1 § första och andra styckena och 2 kap. 2– 11 §§,

2.hälsovarningar, produktpre- sentation och medföljande infor- mation, i andra fall än som avses

i3 §, enligt 3 kap. 1–6 §§,

3.registrering enligt 5 kap. 5 och 16 §§ vid gränsöverskridande distansförsäljning och egenkon- troll enligt 5 kap. 6, 7 och 17 §§ vid sådan distansförsäljning, och

4.förbud mot sådan tillverk- ning eller införsel som avses en- ligt föreskrifter meddelade med stöd av 11 kap. 5 §.

2.förbud mot smaksättning, i andra fall än som avses i 3 §, enligt 2 kap. 6 a §,

3.hälsovarningar, produktpre- sentation och medföljande infor- mation, i andra fall än som avses

i3 §, enligt 3 kap. 1–6 §§,

4.registrering enligt 5 kap. 5 och 16 §§ vid gränsöverskridande distansförsäljning och egenkon- troll enligt 5 kap. 6, 7 och 17 §§ vid sådan distansförsäljning, och

5.förbud mot sådan tillverk- ning eller införsel som avses en- ligt föreskrifter meddelade med stöd av 11 kap. 5 §.

8§10

Konsumentverket utövar till-			Konsumentverket utövar till-
syn över att denna lag och anslu-			syn över att denna lag och anslu-
tande föreskrifter följs när det			tande föreskrifter följs när det
gäller	marknadsföring, i	andra	gäller	marknadsföring, i	andra
fall än	som avses i 3 §	enligt	fall än	som avses i 3 §	enligt
4 kap. 1–8 §§.			4 kap. 1–9 §§.
Vid Konsumentverkets tillsyn
tillämpas bestämmelserna i mark-
nadsföringslagen (2008:486).
En marknadsföringsåtgärd som
strider mot 3 kap. 3 eller 4 § eller
4 kap.	1–8 §§ ska, vid tillämp-

ningen av 5, 23 och 26 §§ mark- nadsföringslagen, anses vara otill-

10Senaste lydelse 2020:344.

SOU 2021:22

Författningsförslag

börlig mot konsumenter. En mark- nadsföringsåtgärd som strider mot 4 kap. 1 § 2 eller 3, 3 §, 4 § första stycket 2 eller 5 § 2 eller 3 kan medföra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 29–36 §§ marknadsföringslagen.

10 §

En kommun får återkalla ett försäljningstillstånd om

1.tillståndet inte längre utnyttjas,

2.tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde för till- ståndets meddelande,

3. det med tillståndshavarens	3. det med tillståndshavarens
vetskap har förekommit brotts-	vetskap har förekommit brotts-
lig verksamhet på försäljnings-	lig verksamhet på det fysiska för-
stället, eller i anslutning till detta,	säljningsstället, eller i anslutning
eller annars inom den tillstånds-	till detta, eller annars inom den
pliktiga verksamheten utan att	tillståndspliktiga verksamheten
tillståndshavaren har ingripit, eller	utan att tillståndshavaren har
	ingripit, eller

4.tillståndshavaren har tilldelats varning utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till.

14 §

Om Folkhälsomyndigheten	Om Folkhälsomyndigheten
konstaterar eller har rimliga skäl	konstaterar eller har rimliga skäl
att anta att en typ av eller speci-	att anta att en typ av eller speci-
fika elektroniska cigaretter eller	fika elektroniska cigaretter eller
påfyllningsbehållare kan utgöra	påfyllningsbehållare kan utgöra
en allvarlig risk för människors	en allvarlig risk för människors
hälsa, trots att produkten upp-	hälsa, trots att produkten upp-
fyller kraven i denna lag, får myn-	fyller kraven i denna lag, får myn-
digheten förbjuda att produk-	digheten förbjuda att produk-
terna tillhandahålls konsumenter	terna tillhandahålls konsumenter
på marknaden. Om sådana pro-	på marknaden. Om sådana pro-
dukter redan har tillhandahållits	dukter redan har tillhandahållits
konsumenter på marknaden, får	konsumenter på marknaden, får
Folkhälsomyndigheten förelägga	Folkhälsomyndigheten förelägga

En kommun får ta ut avgifter för sin tillsyn av den som be- driver tillståndspliktig försäljning enligt 5 kap. 1 §, av den som bedriver anmälningspliktig för- säljning enligt 5 kap. 15 § och av den som bedriver försäljning av nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter.

FörfattningsförslagSOU 2021:22

tillverkaren, importören eller	tillverkaren, importören eller
distributören av produkterna att	distributören av produkterna att
dra tillbaka eller återkalla dessa.	dra tillbaka eller återkalla dessa.
	Folkhälsomyndighetens beslut gäller
	omedelbart, om inte något annat
	anges i beslutet.

Folkhälsomyndigheten ska omedelbart underrätta Europeiska kommissionen och de behöriga myndigheterna i andra medlems- stater om åtgärder som vidtagits enligt första stycket och översända annan relevant information.

När Europeiska kommissionen har meddelat om den anser att en åtgärd enligt första stycket är motiverad ska Folkhälsomyndigheten besluta om åtgärden ska bestå.

8 kap.

2 §

En kommun får ta ut avgifter för sin tillsyn av den som be- driver tillståndspliktig försäljning enligt 5 kap. 1 § och av den som bedriver anmälningspliktig för- säljning enligt 5 kap. 15 §.

11 kap.

6 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.hur en anmälan enligt 2 kap. 7 § ska vara utformad och vad den ska innehålla,

1.vilka smaktillsatser som är för- bjudna enligt 2 kap. 6 a §,

2.hur en anmälan enligt 2 kap. 7 § ska vara utformad och vad den ska innehålla,

SOU 2021:22

Författningsförslag

2.produktinnehåll och utform- ning av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare enligt 2 kap. 8 §,

3.fullgörandet av den rappor- teringsskyldighet som anges i 2 kap. 9 §,

4.det system för informations- insamling som anges i 2 kap. 10 § första stycket,

5.underrättelseskyldigheten enligt 2 kap. 11 § andra stycket,

6.vilka uppgifter informations- blad enligt 3 kap. 5 § ska innehålla och hur de ska utformas, och

7.innehållet i och utform- ningen av innehållsdeklarationen enligt 3 kap. 6 §.

3.produktinnehåll och utform- ning av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare enligt 2 kap. 8 §,

4.fullgörandet av den rappor- teringsskyldighet som anges i 2 kap. 9 §,

5.det system för informations- insamling som anges i 2 kap. 10 § första stycket,

6.underrättelseskyldigheten enligt 2 kap. 11 § andra stycket,

7.vilka uppgifter informations- blad enligt 3 kap. 5 § ska innehålla och hur de ska utformas, och

8.innehållet i och utform- ningen av innehållsdeklarationen enligt 3 kap. 6 §.

Åldersgräns

12 a §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldig- heten att kontrollera mottagarens ålder enligt 5 kap. 18 och 19 §§.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

2.Vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter och som har tillverkats eller övergått till fri omsättning före ikraftträdandet, får fortsätta att tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden trots att de innehåller smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak, dock längst till och med den 1 januari 2023.

Författningsförslag

SOU 2021:22

1.7Förslag till förordning (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser till lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter.

Produktanmälan

2 § En anmälan enligt 5 § lagen (2022:000) om tobaksfria nikotin- produkter ska innehålla följande uppgifter:

1.tillverkarens, och i förekommande fall importörens, namn och kontaktuppgifter,

2.en förteckning över alla ingredienser som ingår i produkten, uppdelad på varumärke och sort, med uppgift om kvantiteter,

3.toxikologiska uppgifter om produktens ingredienser,

4.information om nikotindoser och nikotinupptag vid konsum- tion under förhållanden som är normala eller som rimligen kan för- utses,

5.en beskrivning av tillverkningsprocessen, inklusive om den om- fattar serietillverkning, och en försäkran om att tillverkningsprocessen är förenlig med kraven som ställs på tobaksfria nikotinprodukter, och

6.en försäkran om att tillverkaren, och i förekommande fall impor- tören, tar fullt ansvar för produktens kvalitet och säkerhet när den tillhandahålls konsumenter på marknaden och används under för- hållanden som är normala eller som rimligen kan förutses.

3 § Tillverkare och importörer som ska lämna in uppgifter enligt 2 § och som anser att uppgifterna utgör företagshemligheter eller annars är konfidentiella ska ange detta när uppgifterna lämnas in.

SOU 2021:22

Författningsförslag

Produktkrav

4 § Tobaksfria nikotinprodukter får inte innehålla

1.vitaminer eller andra tillsatser som ger intryck av att en tobaks- fri nikotinprodukt innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker,

2.koffein, taurin, eller andra tillsatser eller stimulerande ämnen som är förknippade med energi och vitalitet, eller

3.tillsatser som är cancerframkallande, mutagena eller reproduk- tionstoxiska.

5 § Endast ingredienser med hög renhet får användas vid framställ- ningen av tobaksfria nikotinprodukter.

Spår av andra ämnen än de ingredienser som enligt 2 § 2 redo- visats i anmälan får förekomma upp till detektionsgränsen endast om det tekniskt sett inte går att undvika dessa spår under tillverkningen.

6 § Med undantag för nikotin får endast sådana ingredienser an- vändas som inte utgör en risk för människors hälsa.

7 § Tobaksfria nikotinprodukter ska avge nikotindoser på en jämn nivå under normala användningsförhållanden.

Rapportering av försäljningsvolymer

8 § Tillverkare, och i förekommande fall importörer, ska varje år senast den 31 mars för föregående år lämna de uppgifter som avses i 14 § lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter.

Produktkontroll

9 § Om en tillverkare, importör eller distributör av tobaksfria nikotinprodukter gör en underrättelse enligt 15 § andra stycket lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter, ska denne lämna uppgifter om risker för människors hälsa och säkerhet.

Författningsförslag

SOU 2021:22

Marknadsföring och märkning

10 § En hälsovarning enligt 10 § lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter ska ha följande lydelse: ”Denna produkt innehåller nikotin som är ett mycket beroendeframkallande ämne”.

11 § En innehållsdeklaration enligt 7 § lagen (2022:000) om tobaks- fria nikotinprodukter ska innehålla

1.en förteckning över alla ingredienser som ingår i produkten i fallande viktordning,

2.uppgift om innehåll av nikotin i produkten, och

3.en rekommendation om att förvara produkten utom räckhåll för barn.

Offentliggörande av uppgifter

12 § Folkhälsomyndigheten ska på en webbplats offentliggöra de uppgifter som har lämnats enligt 5 § lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter. Uppgifter som utgör företagshemligheter ska inte offentliggöras.

Folkhälsomyndigheten ska även offentliggöra när en tillverkare eller importör har fullgjort sin rapporteringsskyldighet enligt 14 § lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter.

Avgifter

13 § Den som enligt 5 § lagen (2022:000) om tobaksfria nikotin- produkter anmäler en produkt som är avsedd att tillhandahållas kon- sumenter ska till Folkhälsomyndigheten betala en avgift med X kro- nor för varje märke och typ.

14 § Den som enligt 5 § lagen (2022:000) om tobaksfria nikotin- produkter anmäler en väsentlig ändring av en produkt ska till Folk- hälsomyndigheten betala en avgift med X kronor för varje märke och typ.

SOU 2021:22

Författningsförslag

15 § Den som tillhandahåller konsumenter tobaksfria nikotinpro- dukter ska till Folkhälsomyndigheten betala en årlig avgift med X kronor för varje märke och typ.

16 § Om det finns särskilda skäl, får Folkhälsomyndigheten i det enskilda fallet besluta att en avgift ska sättas ner eller efterskänkas.

Bemyndiganden

17 § Konsumentverket får meddela ytterligare föreskrifter om ut- formningen av en hälsovarning enligt 7 och 10 § lagen (2021:000) om tobaksfria nikotinprodukter.

18 § Folkhälsomyndigheten får meddela ytterligare föreskrifter om

1.vem som ska anmäla en produkt enligt 5 § lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter, hur en anmälan ska vara utformad och vad den ska innehålla,

2.innehållet i och utformningen av en innehållsdeklaration enligt 7 § lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter,

3.fullgörandet av den rapporteringsskyldighet som anges i 14 § lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter,

4.fullgörandet av den underrättelseskyldighet som anges i 15 § andra stycket lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter, och

5.utformningen av egenkontrollprogram som anges i 20 § lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter.

19 § Folkhälsomyndigheten får meddela föreskrifter om skyldig- heten att kontrollera mottagarens ålder enligt 16 och 17 §§ lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter och om genomförandet av kontrollköp enligt 35 § samma lag.

20 § Folkhälsomyndigheten får meddela föreskrifter om verkställig- heten av lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter och av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

Författningsförslag

SOU 2021:22

1.8Förslag till förordning om ändring i livsmedelsförordningen (2006:813)

Härigenom föreskrivs att 23 § livsmedelsförordningen (2006:813) ska ha följande lydelse.

Föreslagen lydelse

23 §11

Om inget annat följer av andra och tredje styckena är följande myn- digheter behöriga att pröva frågor om godkännande av livsmedels- anläggningar eller att registrera livsmedelsanläggningar.

Typ av livsmedelsanläggning	Prövningsmyndighet

1.Anläggningar som ska Livsmedelsverket godkännas enligt artikel 4 i förord-

ning (EG) nr 853/2004,

2.Livsmedelsanläggningar i Livsmedelsverket järnvägsvagnar, luftfartyg och

fabriksfartyg samt kyltankbåtar för fisk,

3.Tillverkningsanläggningar Livsmedelsverket för spritdrycker, vin, aromatise-

rade viner, aromatiserade drycker baserade på vin och aromatiserade drinkar baserade på vinprodukter,

4. Livsmedelsanläggningar som Livsmedelsverket drivs av det detaljhandelsbolag

som avses i 5 kap. 2 § alkohol- lagen (2010:1622),

5.Anläggningar för behand- Livsmedelsverket ling av livsmedel med joniserande

strålning,

11Senaste lydelse 2017:796.

SOU 2021:22

Författningsförslag

6.Skeppshandelslager, tullager Livsmedelsverket och anläggningar inom frizon i

vilka det förvaras livsmedel som från veterinärsynpunkt inte är god- kända för fri omsättning,

7.Anläggningar för dricks- En kommunal nämnd som avses

vattenförsörjning,		i livsmedelslagen (2006:804)
8. Anläggningar för tillverkning		En kommunal nämnd som avses
av snus, snussubstitut och tugg-		i livsmedelslagen (2006:804)
tobak,
9. Primärproducenter av livs-		Länsstyrelsen
medel,
10. Alla livsmedelsanläggning-		Försvarsinspektören för hälsa
ar inom Försvarsmakten, Forti-		och miljö
fikationsverket	och Försvarets
materielverk som drivs av eller
för respektive myndighet,
11. Andra	livsmedelsanlägg-	En kommunal nämnd som avses
ningar, inklusive anläggningar för		i livsmedelslagen (2006:804)
tillverkning av tillsatser, aromer

och processhjälpmedel.

Om kontrollen av verksamheten i en anläggning flyttas över från en kommunal nämnd till Livsmedelsverket med stöd av 15 eller 17 § livsmedelslagen (2006:804), ska verket i fortsättningen pröva frågor om godkännande av anläggningen eller registrera anläggningen.

Om kontrollen av verksamheten i en anläggning flyttas över från Livsmedelsverket till en kommunal nämnd med stöd av 16 § livs- medelslagen, ska denna nämnd i fortsättningen pröva frågor om godkännande av anläggningen eller registrera anläggningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

Avgiften ska betalas av de livs- medelsföretagare och aktörer inom ekologisk produktion vilkas verksamhet är föremål för kon- troll. Avgiften ska även betalas av den som bedriver verksamhet i en anläggning för tillverkning av snus, snussubstitut eller tugg- tobak eller i en anläggning för dricksvattenförsörjning.

Författningsförslag

SOU 2021:22

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter

Härigenom föreskrivs att 4, 11, 11 a och 13 §§ förordningen (2006:1166) om vissa avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §12

Avgiften ska betalas av de livs- medelsföretagare och aktörer inom ekologisk produktion vilkas verksamhet är föremål för kon- troll. Avgiften ska även betalas av den som bedriver verksamhet i en anläggning för tillverkning av snus eller tuggtobak eller i en anläggning för dricksvattenför- sörjning.

11 §13

En kontrollmyndighet får ta ut	En kontrollmyndighet får ta ut
avgift för kostnader för offentlig	avgift för kostnader för offentlig
kontroll som utförs efter klago-	kontroll som utförs efter klago-
mål och som är nödvändig för att	mål och som är nödvändig för att
undersöka den påstådda bristen.	undersöka den påstådda bristen.
Den begränsning av avgiftsskyl-	Den begränsning av avgiftsskyl-
digheten som framgår av arti-	digheten som framgår av arti-
kel 83.1 i Europaparlamentets och	kel 83.1 i Europaparlamentets och
rådets förordning (EU) 2017/625	rådets förordning (EU) 2017/625
av den 15 mars 2017 om offent-	av den 15 mars 2017 om offent-
lig kontroll och annan offentlig	lig kontroll och annan offentlig
verksamhet för att säkerställa	verksamhet för att säkerställa
tillämpningen av livsmedels- och	tillämpningen av livsmedels- och
foderlagstiftningen och av be-	foderlagstiftningen och av be-

12Senaste lydelse 2013:1060.

13Senaste lydelse 2019:708.

SOU 2021:22

Författningsförslag

stämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växt- skyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förord- ningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv

98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/ EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG,

96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll) ska även tillämpas vid offentlig kontroll av anläggningar för dricksvatten- försörjning och för tillverkning av snus eller tuggtobak.

11 a §

I artikel 79.2 c i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 finns bestämmelser om att avgift i vissa fall ska tas ut för offentlig kontroll som ursprungligen inte var planerad och som blivit nödvändig efter det att bristande efterlevnad påvisats. Artikel 79.2 c ska även tillämpas vid sådan offentlig kontroll av

1. ekologisk produktion och skyddade beteckningar, och

Författningsförslag

SOU 2021:22

2.anläggningar för dricksvat- tenförsörjning och för tillverk- ning av snus eller tuggtobak.

2.anläggningar för dricksvat- tenförsörjning och för tillverk- ning av snus, snussubstitut eller tuggtobak.

13§14

Den som hos en behörig myn-	Den som hos en behörig myn-
dighet ansöker om godkännande,	dighet ansöker om godkännande,
eller anmäler registrering, av en	eller anmäler registrering, av en
anläggning för att driva livsme-	anläggning för att driva livsme-
delsverksamhet eller för att till-	delsverksamhet eller för att till-
verka snus och tuggtobak eller	verka snus, snussubstitut och tugg-
för dricksvattenförsörjning ska	tobak eller för dricksvattenför-
betala en avgift för myndighetens	sörjning ska betala en avgift för
prövning av frågan om godkän-	myndighetens prövning av frågan
nande eller registrering. Detta	om godkännande eller registrer-
gäller dock inte primärproducen-	ing. Detta gäller dock inte primär-
ter av livsmedel.	producenter av livsmedel.

Av bestämmelsen i första stycket följer att en kommun är skyldig att ta ut en avgift för att täcka kostnaderna för kommunens prövning eller registrering.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

14Senaste lydelse 2013:679.

SOU 2021:22

Författningsförslag

1.10Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs att bilagan till offentlighets- och sekretess- förordningen (2009:641) ska ha följande lydelse.

Bilaga15

Verksamheten består i	Särskilda begränsningar i
	sekretessen

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

165. tillsyn	enligt	lagen	sekretessen gäller inte beslut i
(2022:000) om tobaksfria niko-			ärenden eller uppgifter som ska
tinprodukter.			offentliggöras enligt 12 § förord-
			ningen (2022:000) om tobaks-
			fria nikotinprodukter.

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

15Senaste lydelse 2021:149.

Författningsförslag

SOU 2021:22

1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter

dels att rubriken närmast efter 8 kap. 4 § ska utgå,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 8 kap. 4 a och 15 a §§, och närmast före 8 kap. 4 a och 15 a §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare

Förbud mot smaksättning

4 a §

Folkhälsomyndigheten får med- dela föreskrifter om vilka smak- tillsatser som är förbjudna enligt 2 kap. 6 a § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter.

Åldersgräns

15 a § Folkhälsomyndigheten får med-

dela föreskrifter om skyldigheten att kontrollera mottagarens ålder en- ligt 5 kap. 18 och 19 §§ lagen (2018:2088) om tobak och lik- nande produkter.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

2 Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Utredningen har enligt direktiven1 haft i uppdrag att göra en översyn av vissa frågor på tobaksområdet. Syftet med utredningen har varit att säkerställa en sammanhållen och systematisk reglering av tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare samt tobaksfria nikotinproduk- ter och, vid behov, tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror. Regleringen ska kunna innefatta både produkter som finns på den svenska marknaden i dag och nya tobaksliknande produkter som kan komma att lanseras i framtiden.

I uppdraget har bl.a. ingått att

–analysera de svenska reglerna om marknadsföring och sponsring av tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare,

–analysera och ta ställning till om regelverket kring e-cigaretter och påfyllningsbehållare bör skärpas,

–analysera och ta ställning till hur tobaksfria nikotinprodukter bör regleras,

–analysera behovet av en reglering av tobaks- och nikotinfria pro- dukter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag på sådan reglering,

–föreslå nödvändiga författningsändringar.

I uppdraget har även ingått att analysera hur den svenska regleringen om marknadsföring och sponsring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare förhåller sig till relevanta EU-regler.

I den utsträckning det har bedömts nödvändigt har närmare de- taljer om uppdragets olika delar redovisats under respektive avsnitt.

1Dir. 2020:9, se bilaga till betänkandet.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2021:22

I utredningens uppdrag har också ingått att beskriva och beräkna förslagens samhällsekonomiska effekter och konsekvenser för en- skilda och företag samt beräkna de offentligrättsliga effekterna. Kon- sekvensanalysen ska också omfatta en analys av om förslagen har betydelse för det jämställdhetspolitiska delmålet jämställd hälsa eller särskilt berör kvinnor eller män, flickor eller pojkar. I betänkandet ska det vidare redovisas hur förslagen kan komma att påverka barn och unga.

I uppdraget har dessutom ingått att hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som bedrivs inom Regeringskansliet, utred- ningsväsendet och inom EU. Utredningen har också, i den utsträck- ning det har bedömts lämpligt, inhämtat synpunkter från berörda myndigheter, organisationer och företag. Vid kontakter med repre- sentanter för tobaksindustrin har utredningen haft att särskilt beakta att Sveriges skyldigheter enligt artikel 5.3 i WHO:s ramkonvention om tobakskontroll respekteras. Dessutom anges i kommittédirek- tivet att utredningen bör ta del av internationella erfarenheter av de i uppdraget aktuella frågorna, särskilt erfarenheter från övriga länder inom EU och EES, och i förekommande fall redogöra för dessa.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2021.

2.2Utredningens arbete

Utredaren har biträtts av sakkunniga från Regeringskansliet och experter från Folkhälsomyndigheten, Konsumentverket och Kom- merskollegium.

Arbetet har bedrivits i samråd med sakkunniga och experter och dessa har beretts tillfälle att lämna synpunkter muntligen och skrift- ligen. Under utredningstiden har sammanlagt nio sammanträden hållits med utredningens experter och sakkunniga. Inom ramen för dessa möten har utredningen hållit sig informerad om och beaktat relevant arbete inom Regeringskansliet, utredningsväsendet och inom EU.

Utredningen har därutöver deltagit i möten med Kemikalieinspek- tionen och med länsstyrelsernas handläggare på tobaksområdet. Där- till har utredningen tagit del av internationella erfarenheter genom att bevaka de förslag på tobaksområdet som har kommit från andra medlemsländer och som har anmälts. Kontakter har också tagits med

SOU 2021:22

Utredningens uppdrag och arbete

företrädare för den finska myndigheten Valvira för att få mer kun- skap om den finska regleringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

När det gäller kontakter med organisationer har utredningen del- tagit i möten som har anordnats av A Non Smoking Generation och Hjärt-Lungfonden. Det har under utredningstiden funnits företag som har velat ha möten med utredningen. Utredningen har avböjt att delta i dessa möten, dels på grund av tidsbrist, dels på grund av att det i vissa fall har bedömts vara oförenligt med artikel 5.3 i WHO:s ramkonvention om tobakskontroll. En del företag har dock valt att självmant inkomma med skriftliga synpunkter.

I utredningens uppdrag har ingått att, i den utsträckning det har bedömts lämpligt, inhämtat synpunkter från företag. Utredningen har också haft i uppdrag att beskriva konsekvenserna för företagen. Mot denna bakgrund har uppgifter inhämtats från branschorganisa- tionerna Svensk Handel och Convenience Stores Sweden AB.

Utredningen har upphandlat konsekvensanalysen av Sweco Society AB. För att kunna uppskatta förslagens konsekvenser har upp- gifter inhämtats från Skatteverket som har använts till stöd för att göra uppskattningar om marknaderna.

Förslagens förenlighet med EU-rätten redovisas under respektive avsnitt.

3Nuvarande kunskapsnivå om nikotin och behovet av en ny folkhälsopolitik

3.1Nuvarande kunskapsnivå om nikotin

3.1.1Hur påverkar nikotinet kroppen?

De belönande och beroendeframkallande effekterna av tobak har kopplats till nikotinet, som också är det aktiva ämnet i e-cigaretter.1 Nikotin är också den aktiva ingrediensen i tobaksfria nikotinpro- dukter, såsom t.ex. tobaksfritt snus.

Vid rökning tas nikotinet upp av blodet i lungorna och effekterna på hjärnan syns inom några sekunder. Djurstudier indikerar att niko- tinet kan påverka frisättningen av mer eller mindre alla typer av signal- substanser i hjärnan. I och med att det finns nikotinreceptorer på många av cellens olika delar förändrar nikotinet nervcellernas kom- munikation på ett komplext sätt. Nikotinet leder till frisättning av adrenalin, vilket i sin tur leder till ökat blodtryck, ökad andning och ökad hjärtfrekvens. Nikotinet når snabbt hjärnan och de mekanismer som har kopplats till nikotinets beroendeframkallande effekter tros framför allt bero på att nikotinet aktiverar hjärnans belöningssystem som är kopplat till bl.a. signalsubstansen dopamin. Vid rökning ökar frisättningen av dopamin, vilket ger användaren en belönande känsla. Det stimulerar i sin tur till fortsatt användning av nikotin. Efter en längre tids intag av nikotin ökar vissa typer av nikotinreceptorer i antal, vilket kan leda till att den stimulerande effekten av nikotin blir kraftigare vid upprepad exponering för ämnet. Samtidigt utvecklas snabbt en tolerans mot de negativa effekterna av nikotin, såsom illa-

1Göteborgs Universitet och Länsstyrelsen Västra Götalands län, Elektroniska cigaretter – En kunskapssammanställning om användning, attityder, och potentiella hälsoeffekter, s. 14.

Nuvarande kunskapsnivå om nikotin och behovet av en ny folkhälsopolitik

SOU 2021:22

mående och yrsel. Det finns även djurstudier som indikerar att niko- tin har en kraftig påverkan på organismen och att den kan skapa en rad olika förändringar som kvarstår lång tid efter avslutad exponering.2 Ovanstående beskrivning gäller rökning, men nikotinets påverkan på människokroppen är liknande vid snusning även om den expo- nering som kroppen utsätts för är annorlunda när nikotinet tas upp genom slemhinnor i munnen jämfört med när det tas upp genom lungorna. När nikotinet tillförs kroppen genom snusning tas det upp långsammare än vid rökning och uppnår de högsta halterna efter cirka 30 minuter och avtar sakta efter att man har tagit ut snuset ur munnen. Den högsta nivån av nikotin är i samma storleksområde som det som uppnås genom rökning, men mängden nikotin i blodet förblir högre efter att man har använt snus jämfört med när man har rökt. Nikotinhalten varierar kraftigt mellan olika produkter, men är inte den enda faktor som avgör hur mycket nikotin som tas upp i kroppen. Även faktorer som t.ex. hur sur eller basisk produkten är

har betydelse för nikotinupptaget.3

Nikotin är ett starkt beroendeframkallande ämne och abstinens- symtom för personer som t.ex. slutar röka är ett typiskt tecken på fysiskt beroende. Användning av nikotin kan också leda till tolerans- utveckling för ämnet. Hos en del personer sker utvecklingen av ett nikotinberoende mycket snabbt. Det finns tecken på att skillnader i nikotinberoende kan vara kopplat till individens genetiska predispo- sition, men i och med att det finns flera gener och miljöfaktorer som kan vara inblandade i processerna har det varit svårt att fastställa vilka gener som ligger till grund för utvecklandet av ett nikotin- beroende.4

3.1.2Risker med användning av nikotin

Det står klart att nikotinet har en komplex påverkan på människo- kroppen. Det är också tydligt att nikotinet, genom dess påverkan på kroppens belöningssystem, är starkt beroendeframkallande. Hur exponeringen för nikotinet ser ut beror delvis på det sätt genom vilket nikotinet tillförs människokroppen. En av de vanligaste tobaks- fria nikotinprodukterna är det tobaksfria snuset, så det finns anled-

2Ibid., s. 15 ff.

3Folkehelseinstituttet, Rapport 2019 – Helserisiko ved snusbruk, s. 63 f.

4Ibid., s. 66.

SOU 2021:22

Nuvarande kunskapsnivå om nikotin och behovet av en ny folkhälsopolitik

ning att utgå ifrån de risker som vi känner till om nikotin som tas upp genom snusning.

Det tobaksfria snuset är förhållandevis nytt på marknaden. Det har därför inte hunnit bedrivas särskilt mycket forskning som tar sikte på just dessa produkter. I en litteraturstudie från det norska Folkhehelseinstituttet5 dras vissa slutsatser om de risker som är för- knippade med att använda nikotin. I vanligt snus finns en rad cancer- framkallande ämnen som kommer ifrån tobaken, däribland en grupp ämnen som kallas tobaksspecifika nitrosaminer. I vilken utsträck- ning dessa ämnen förekommer i tobaksfria nikotinprodukter är oklart. Sannolikt har det att göra med hur nikotinet framställs. Men om extraheringsprocessen är tillräckligt väl utvecklad finns anledning att anta att tobaksspecifika nitrosaminer inte förekommer i någon större utsträckning.

När det gäller kopplingen mellan själva nikotinet och risken för cancer hos människor finns inte mycket data att tillgå. I dagsläget finns inte tillräcklig kunskap från studier på människor som tyder på att nikotinet i sig självt har cancerframkallande egenskaper hos män- niskor. Det finns några få hållpunkter för att nikotin är skadligt för arvsmassan, men sammantaget har det inte kunnat fastslås att niko- tin är gentoxiskt. I djurstudier har det inte gått att varken fastslå eller avvisa att nikotin är cancerframkallande i sig självt. Det har dock visats i cellförsök att nikotin aktiverar en rad signalsubstanser i cellerna som är relevanta för att främja cancerutveckling när cancern redan är igångsatt av andra cancerframkallande ämnen. Det finns också djur- studier som visar att nikotin kan främja en redan pågående cancer- utveckling.6

Det finns väldokumenterade effekter av nikotinets akuta effekter på hjärt-kärlsystemet. Det ökar hjärtfrekvens och blodtryck och känsligheten för insulin. När det gäller reproduktiv hälsa finns det studier som visar att nikotin under graviditeten har skadliga effekter på lungutvecklingen och lungfunktionen hos djur. Det finns också djurstudier som visar att nikotin har en rad immunologiska effekter. Nikotinexponeringens roll när det gäller åderförkalkning och akuta hjärtsjukdomar är mer oklar.7 Det finns dock forskningsresultat som visar att risken för att dö i hjärtinfarkt kan halveras om man slutar

5Ibid.

6Ibid., s. 67 ff.

7Ibid., s. 80 ff.

Nuvarande kunskapsnivå om nikotin och behovet av en ny folkhälsopolitik

SOU 2021:22

att använda snus.8 Forskningen tyder också på att själva nikotinet ger en ökad kärlstyvhet vid användning av e-cigaretter.9

3.1.3Särskilt om riskerna för ofödda, barn och unga

Medan forskningen gradvis har bidragit till ökade kunskaper om hur rökning påverkar människan, är kunskapsläget inte på motsvarande nivå när det gäller nikotinets påverkan på vår utveckling och våra kognitiva funktioner. Experimentella studier dokumenterar att niko- tin spelar en nyckelroll i de negativa konsekvenserna av rökning för fosterutveckling under graviditeten, innefattande lungutveckling, och att nikotin har en negativ effekt på hjärnans utveckling. Hur niko- tinet påverkar de kognitiva funktionerna är mer oklart, men i vart fall är barn och ungdomar mer sårbara.10 Barn- och ungdomstiden är en särskilt känslig period för skadlig påverkan av nikotin. Hjärnan hos barn och ungdomar är särskilt känslig för nikotinets beroende- framkallande egenskaper.11

Nikotin är ett ämne som passerar moderkakan och tas upp av fost- ret. Det innebär att nikotin kan påverka fosterutvecklingen. Männi- skans lungor utvecklas både före och efter födseln och djurstudier har visat att nikotin kan leda till skadliga effekter på lungutveckling och lungfunktion. Djurstudier har också visat att de skador på lung- orna som orsakas av nikotin även kan föras över på nästa generation.12

En del studier på människor ger stöd för att det finns ett samband mellan användning av nikotin och att barnet föds för tidigt, har låg födelsevikt eller inte överlever graviditeten. Det finns också studier som pekar på att kvinnor som använder nikotin i högre utsträckning förlöses genom kejsarsnitt. Forskningsläget såvitt avser nikotinets påverkan på människofoster är dock inte entydigt.13

I mätningen av allmänhetens attityder till tobak som företaget Novus gör på uppdrag av intresseorganisationen A Non Smoking

8Arefalk G., m.fl., Discontinuation of smokeless tobacco and mortality risk after myocardial infarction, s. 325.

9Antoniewicz L., m.fl. (2019). Acute Effects of Electronic Cigarette Inhalation on the Vascula- ture and the Conducting Airways, s. 450.

10U.S. Department of Health and Human Services (2014). A Report of the Surgeon General. U.S. Department of Health and Human Services, Centers for Disease Control and Prevention, National Center for Chronic Disease Prevention and Health Promotion, Office on Smoking and Health; Atlanta, GA, The Health Consequences of Smoking: 50 Years of Progress.

11Folkehelseinstituttet, Rapport 2019 – Helserisiko ved snusbruk, s. 87.

12Ibid., s. 84 f.

13Ibid., s. 83 f.

SOU 2021:22

Nuvarande kunskapsnivå om nikotin och behovet av en ny folkhälsopolitik

Generation har det visat sig att användningen av tobaksfritt snus har ökat bland ungdomar. 2019 var det 7 procent av ungdomarna i ålders- kategorin 14–18 år som uppgav att de har använt tobaksfritt snus. Denna siffra var 19 procent 2020.14 Det tyder på att den kraftiga ökningen av marknaden för tobaksfritt snus även når barn och unga som är särskilt känsliga för nikotinets beroendeframkallande egen- skaper och som riskerar att drabbas av skador i större utsträckning jämfört med vuxna. Det tyder också på att utformningen och mark- nadsföringen som beskrivs i avsnitt 8.3.2 leder till ett ökat bruk av tobaksfria nikotinprodukter bland unga. En sådan utveckling är oro- väckande och kan leda till ökad risk för skador bland barn och unga. Denna utveckling riskerar också på sikt till att skapa ett mer utbrett nikotinberoende.

3.2Tidigare och nuvarande tobakspolitiska utgångspunkter

Regeringen har tidigare beslutat om en samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken. Den gällde för perioden 2016–2020 (skr. 2015/16:86). Av denna framgick att det över- gripande målet var ett samhälle fritt från narkotika och doping med minskade medicinska och sociala skador orsakade av alkohol och med ett minskat tobaksbruk. I strategin betonades vikten av att tre perspektiv ska genomsyra allt ANDT-arbete. Dessa perspektiv var jämlikhets-, jämställdhets- och barn- och ungdomsperspektiven. Det angavs också att ANDT-politiken vilar på en solidarisk grund, vilket innebär att inskränkningar i den personliga friheten får accep- teras till skydd för folkhälsan. Av strategin framgick också att rätten till bästa möjliga hälsa och den svenska välfärdsmodellen skulle ligga till grund för universella insatser som omfattar hela befolkningen. Det var grunden i det ANDT-preventiva arbetet. En annan viktig utgångspunkt var att insatser skulle vila på kunskap.15

När det gäller de tobakspolitiska utgångspunkterna betonades de stora hälsoriskerna med bruk av tobaksvaror och framför allt tobaks- rökning. De var bakgrunden till att tobak och bruk av tobak skulle regleras strikt. Rökningen hade stadigt minskat, vilket hade lett till

14A Non Smoking Generation, Löpande attitydmätning tobak 2020, utförd av Novus, s. 45.

15Regeringens skrivelse från den 4 februari 2016 En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2016–2020, skr. 2015/16:86, s. 29 f.

Nuvarande kunskapsnivå om nikotin och behovet av en ny folkhälsopolitik

SOU 2021:22

att det i samhället fanns en vilja att fler miljöer ska vara rökfria. Regeringen ville se ett fortsatt minskat tobaksbruk där rökningen skulle vara starkt reducerad och inte längre utgöra ett dominerande folkhälsoproblem. Regeringen ställde sig därför bakom målet om att nå ett rökfritt Sverige 2025, som drivs av ett antal organisationer som arbetar tobaksförebyggande.16

Ett av målen med ANDT-politiken var att antalet barn och unga som börjar använda narkotika, dopningsmedel och tobak eller debu- terar tidigt med alkohol successivt ska minska.17 I ANDT-strategin angavs också att det fanns anledning att följa utvecklingen i fråga om nya tobaksprodukter och tobaksrelaterade produkter och regeringen bedömer sammantaget att stärkt reglering för att motverka mark- nadsföring och exponering av alkohol och tobak utgör ett angeläget insatsområde för att skydda barn och unga från eget och andras ANDT-bruk.18

Vid sidan av ANDT-strategin styrs tobakspolitiken av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll som antogs 2003. Konventionen ratificerades av Sverige år 2005, vilket ledde till att den dåvarande tobakslagen (1993:581) skärptes.19 Den innehåller metoder och stra- tegier med vetenskapligt stöd för att minska efterfrågan på och till- gången till tobak. Konventionen ger stöd för att vidta åtgärder för att förebygga och minska alla former av tobaksbruk, nikotin- beroende och passiv rökning. Den svenska tobakpolitiken påverkas också av EU eftersom stora delar av den är harmoniserad.

Barnkonventionen, som numera gäller som svensk lag20, innehåller också bestämmelser som ska beaktas när förändringar av regelverket på tobaksområdet övervägs. Enligt konventionen har barn rätt till en god hälsa (artikel 24) och rätt att skyddas mot droger (artikel 33). Vid alla beslut som rör barn ska dessutom barns bästa komma i första rummet (artikel 3). Barnrättskommittén har tidigare i en allmän kommentar om ungdomars hälsa och utveckling uttryckt oro över det inflytande som marknadsföring av ohälsosamma produkter och livsstilar har på ungdomars hälsa och utveckling. Barnrättskommittén har därför uppmanat konventionsstaterna att reglera eller förbjuda information om och marknadsföring av ämnen som alkohol och

16Ibid., s. 30.

17Ibid., s. 37.

18Ibid., s. 44 f.

19Se prop. 2004/05:118.

20Se 1 § lag (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

SOU 2021:22

Nuvarande kunskapsnivå om nikotin och behovet av en ny folkhälsopolitik

tobak, särskilt när målgruppen är barn och ungdomar (CRC/GC/2003 nr 4, punkt 25).

3.3En ny folkhälsopolitik bör omfatta alla nikotinprodukter

Den tidigare ANDT-strategin löpte ut 2020. Den utgick ifrån de problem som orsakas av tobaksvaror, framför allt röktobak. Problem- bilden ser inte likadan ut i dag som när den förra ANDT-strategin trädde i kraft 2016. Tobaksrökningen har successivt minskat, vilket givetvis är mycket positivt ur folkhälsosynpunkt.21 Samtidigt har det aldrig funnits så många nikotinprodukter på marknaden som nu. Det har skett en snabb utveckling av e-cigaretter, men också av tobaksfria nikotinprodukter i form av s.k. vitt snus eller ”all white portions”. Dessa produkter marknadsförs och smaksätts på ett sätt som attra- herar unga, se avsnitt 8.3.3. Det finns därför en uppenbar risk för att dessa produkter kan fungera som inkörsport och rekrytera nya personer in i ett nikotinberoende. En ny folkhälsopolitik bör därför utgå från en aktuell problembild för att kunna säkerställa en fortsatt positiv utveckling på folkhälsoområdet.

3.3.1Minskar tobaksfria nikotinprodukter tobaksanvändningen i stort?

Det finns en kategori av produkter som har tagits fram för att minska tobaksanvändning – nikotinläkemedel. De ska användas under en kortare period och kan kombineras med samtal med en rökavvänjare. De omfattas av särskilda krav och regleras genom bl.a. läkemedels- lagen (2015:315). Tobaksfria nikotinprodukter utanför läkemedels- området är inte framtagna för att minska tobaksanvändningen och omfattas inte av de krav som gäller för läkemedel. Samtidigt menar förespråkare för s.k. harm reduction att även andra nikotinprodukter kan minska de skador som röktobak orsakar. Det förutsätter i så fall att personer faktiskt slutar röka eller i vart fall minskar sin rökning till förmån för den mindre farliga produkten.

21Se CAN Rapport nr 194, Tobaksvanor i Sverige 2003–2019.

Nuvarande kunskapsnivå om nikotin och behovet av en ny folkhälsopolitik

SOU 2021:22

Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) har publicerat en rapport som bygger på insamlade forsknings- resultat som belyser sambanden mellan bl.a. snus och användandet av röktobak i en kontext som är överförbar till svenska förhållanden och till befolkningen i allmänhet.22 I rapporten bedöms tillförlitlig- heten av det samlande vetenskapliga underlaget om samband mellan snusanvändning och rökstopp som mycket låg. Det innebär att det utifrån tillgänglig information inte går att fastställa om det finns ett samband eller inte.23

SBU-rapporten behandlar sambandet mellan snus baserat på tobak och rökning. Forskningsläget för tobaksfritt snus och andra tobaks- fria nikotinprodukter utanför läkemedelsområdet är sämre. Det är därför inte möjligt att med någon säkerhet fastslå att användandet av produkter i form av t.ex. tobaksfritt snus skulle minska använd- ningen av röktobak.

3.3.2En ANDT-strategi som omfattar alla nikotinprodukter

I den tidigare ANDT-strategin var det övergripande målet med den svenska tobakspolitiken att minska allt tobaksbruk och att förhindra att minderåriga börjar använda tobak. Utgångspunkten för tobaks- politiken var att minska tobakens skadeverkningar genom ett brett arbete som omfattar många olika strategier och målgrupper. Som särskilt viktiga åtgärder beskrevs information, utbildning, opinions- bildning, målgruppsanpassad tobaksavvänjning, rökfria miljöer samt skyddande och begränsande lagstiftning. I hög utsträckning utgick den tidigare ANDT-strategin ifrån tobaksrökningen och dess allvar- liga effekter på folkhälsan.24

Tobaksrökningen är fortfarande en av de största förebyggbara riskfaktorerna för sjukdom och förtida död. En framtida ANDT-stra- tegi bör därför även fortsättningsvis prioritera att minska rökningen och dess skadeverkningar för individen och samhället. Problembil- den har dock blivit mer komplex. Den tidigare ANDT-strategin omfattade tobaksprodukter, men numera finns en mängd nikotin- produkter som inte innehåller tobak. Genom EU:s tobaksprodukt-

22SBU-rapport nr 312/2020, Samband mellan snus, e-cigaretter och tobaksrökning, s. 39.

23Ibid., s. 46 ff.

24Regeringens skrivelse från den 4 februari 2016 En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2016–2020, skr. 2015/16:86, s. 11.

SOU 2021:22

Nuvarande kunskapsnivå om nikotin och behovet av en ny folkhälsopolitik

direktiv25 regleras numera inte bara tobaksprodukter, utan även e- cigaretter och påfyllningsbehållare. Reglerna har införlivats i svensk rätt genom bestämmelser som numera finns i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Det illustrerar hur marknaden för nikotinprodukter har expanderat från att omfatta tobaksprodukter till att omfatta en mängd andra produkter som innehåller nikotin.

Mot bakgrund av att marknaden för nikotinprodukter är i snabb förändring behöver ANDT-strategin utformas så att den omfattar alla produkter som innehåller nikotin för konsumtion. Nikotin är ett starkt beroendeframkallande ämne som kan ge upphov till abstinens- besvär hos den som försöker sluta att använda det. Den snabba ök- ningen av försäljningen av tobaksfria nikotinprodukter är problema- tisk och möjligheten att utforma och marknadsföra t.ex. tobaksfritt snus riskerar att leda till att fler personer utvecklar ett nikotin- beroende. Samtidigt finns inga belägg för att personer som börjar använda tobaksfria nikotinprodukter minskar sin användning av mer skadliga former av nikotinbruk, som t.ex. tobaksrökning. Det fram- står snarare som troligt att personer som är beroende av nikotin kommer att röra sig mellan olika produkter som innehåller nikotin. Det generella målet för tobakspolitiken bör därför vara att begränsa all användning av nikotinprodukter, oavsett om produkterna inne- håller tobak eller inte.

Tobaksrökningen är alltjämt ett av de största folkhälsoproblemen som har motverkats genom flera olika åtgärder, såsom arbetet med rökfria miljöer. Det är av stor vikt att det preventiva arbetet som syftar till att minska tobaksrökningen fortgår. ANDT-strategin bör därför även fortsättningsvis ha som mål att minska särskilt skadliga sätt att konsumera nikotin. Samtidigt finns anledning att noga följa den snabba utvecklingen av nikotinprodukter och den forskning som bedrivs kring dessa produkter. I takt med att forskningen kom- mer ikapp produktutvecklingen kan det finnas anledning att omvär- dera vilka åtgärder som ska vidtas i fråga om de tobaksfria nikotin- produkterna.

Barn och unga är en särskilt skyddsvärd grupp. De har inte samma möjligheter att fatta välgrundade beslut som vuxna och är mer käns- liga för nikotinets beroendeframkallande egenskaper. Barn och unga

25Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter.

Nuvarande kunskapsnivå om nikotin och behovet av en ny folkhälsopolitik

SOU 2021:22

är mer sårbara för nikotinets verkningar jämfört med vuxna.26 Pro- duktutveckling och marknadsföring av t.ex. tobaksfritt snus som kan attrahera barn och unga är särskilt problematisk. Särskilt oroväck- ande är att det finns tecken på att användningen av tobaksfritt snus bland personer i ålderskategorin 14–18 år ökar.27

Det finns också tecken på att nikotin kan leda till fosterskador hos människor. Djurstudier har visat att skador på fostrets lungor som orsakats av nikotin under graviditeten kan föras över till nästkom- mande generation. Även om forskningsläget inte är helt entydigt är riskerna av sådan art att särskild försiktighet är påkallad. Det kan därför finnas anledning att följa utvecklingen av användningen av nikotinprodukter bland kvinnor i de åldrar vid vilka en graviditet är särskilt sannolik.28

Oavsett vad framtiden utvisar om nikotinets farlighet anser utred- ningen att alla produkter som innehåller nikotin uppvisar samma beroendeframkallande och belönande egenskaper som sedan lång tid har uppmärksammats hos tobaksprodukter. Därför anser utredningen att en framtida ANDT-strategi bör omfatta alla varor och produkter som innehåller nikotin. En framtida ANDT-strategi bör enligt utred- ningens mening ha som övergripande mål att begränsa all använd- ning av nikotin. Det preventiva arbetet bör även i framtiden fokusera på att minska tobaksrökningen, men i takt med att forskningen avse- ende nya nikotinprodukter kommer ikapp kan det visa sig att även andra produktkategorier förtjänar särskild uppmärksamhet.

Sammanfattningsvis bör en framtida ANDT-strategi ha som över- gripande mål att begränsa all användning av nikotin och att särskilt skadliga former av nikotinkonsumtion ska minska. Barn- och unga är en särskilt skyddsvärd grupp som förtjänar ett särskilt utrymme i det preventiva arbetet, men det kan även finnas anledning att särskilt beakta de risker som nikotin kan föra med sig för ofödda. När det gäller barn och unga bör en framtida ANDT-strategi ha som mål att förhindra alla former av nikotinanvändning. Ett minskat bruk av nikotin bland barn och unga kan dessutom på sikt leda till en minskning av nikotinbruket bland befolkningen som helhet.

26Se Folkehelseinstituttet, Rapport 2019 – Helserisiko ved snusbruk, s. 87.

27Se A Non Smoking Generation, Löpande attitydmätning tobak 2020, utförd av Novus, s. 45.

28Folkehelseinstituttet, Rapport 2019 – Helserisiko ved snusbruk, s. 83 ff.

4Undantagen från marknadsföringsförbudet

4.1Problemformulering

Enligt 4 kap. 4 § första stycket lagen (2018:2088) om tobak och lik- nande produkter får en näringsidkare inte marknadsföra elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter

1.inom informationssamhällets tjänster, eller

2.i ljudradiosändningar, tv-sändningar eller beställ-tv som om- fattas av radio- och tv-lagen (2010:696).

Förbudet i första stycket gäller dock inte

1.marknadsföring som endast består i att tillhandahålla elektro- niska cigaretter eller påfyllningsbehållare för försäljning, eller

2.marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig, med undantag för mark- nadsföring genom kommersiella annonser.

Första stycket förbjuder alltså marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare inom informationssamhällets tjänster samt

iljudradiosändningar, tv-sändningar eller beställ-tv som omfattas av radio- och tv-lagen. Från förbudet görs i andra stycket två undantag.

Undantaget i 4 kap. 4 § andra stycket punkten 1 gäller marknads- föring som endast består i tillhandahållande för försäljning, även kallat passivt saluhållande eller passiv saluföring. Motsvarande undan- tag finns för tobaksvaror i lagens 4 kap. 2 § första stycket 2.

Undantaget i 4 kap. 4 § andra stycket 2 gäller marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihets- grundlagen är tillämplig, utom marknadsföring genom kommersiella annonser. Det kallas i det följande för YGL-undantaget. En liknande bestämmelse finns för tobaksvaror i 4 kap. 1 § 3.

Bestämmelserna om reklam och annan marknadsföring av tobaks- varor, e-cigaretter och påfyllningsbehållare är överförda i sak oför-

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

ändrade från tobakslagen (1993:581) och lagen (2017:425) om elek- troniska cigaretter och påfyllningsbehållare.

Europeiska kommissionen har ifrågasatt undantagsbestämmelsen i 4 kap. 4 § lagen om tobak och liknande produkter och anfört att den inte är förenlig med artikel 20.5 a, b och e i tobaksproduktdirek- tivet.1

I vårt uppdrag ingår att analysera hur den svenska regleringen om marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare förhåller sig till relevanta EU-regler. Mot bakgrund av kommissionens synpunkter ingår också i uppdraget att analysera om det är möjligt och lämpligt att ändra de bestämmelser som kommissionen haft in- vändningar mot för att kunna tillmötesgå kommissionens synpunkter. Enligt utredningsdirektiven ska vid översynen de synpunkter på de nuvarande reglerna om marknadsföring som framförts i kommissio- nens detaljerade utlåtande beaktas. Vi ska undersöka hur svensk rätt förhåller sig till tobaksproduktdirektivet och tobaksreklamdirektivet och, om det finns behov, föreslå nödvändiga författningsändringar. Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag.

4.1.1Kommissionens synpunkter och regeringens svar

I samband med införandet av lagen om tobak och liknande pro- dukter anmäldes de nya bestämmelserna till Europeiska kommissio- nen i enlighet med det s.k. anmälningsdirektivet.2 Kommissionen beslutade att anta ett detaljerat utlåtande bl.a. eftersom de svenska bestämmelserna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyllnings- behållare ansågs strida mot artikel 20.5 a, b och e i tobaksprodukt- direktivet. Kommissionen ansåg att eftersom syftet med marknads- föring är att sälja den berörda produkten följer det att bestämmelsen tillåter kommersiella meddelanden vars direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare, vilket är förbjudet enligt artikel 20.5 a, b och e i direktivet. Såtillvida som bestämmelsen i 4 kap. 4 § andra stycket tillåter marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare inom informationssamhällets tjänster, i pressen

2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett in- formationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för infor- mationssamhällets tjänster.

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

och andra tryckta publikationer, i radio och audiovisuell media på vilka tobaksreklamdirektivet3 är tillämpligt är bestämmelsen enligt kommissionen inte förenlig med direktivet.

Regeringen påpekade i sitt svar att Kommissionens invändning gällde en bestämmelse som redan är i kraft och som avsågs att flyttas över oförändrad i sak från 11 § lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare.

I sak framhöll regeringen först att bestämmelsen inte tillåter mark- nadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare inom informa- tionssamhällets tjänster, i pressen och andra tryckta publikationer, i radio och audiovisuell media på vilka det s.k. tobaksreklamdirektivet är tillämpligt. Förbud mot marknadsföring av e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare finns i 4 kap. 3 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Enligt 4 kap. 3 § som överförs utan ändring från 12 § lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare får en när- ingsidkare som marknadsför e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter inte använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförord- ningen är tillämplig.

Vidare anförde regeringen att i det svenska marknadsförings- begreppet innefattas även själva saluhållandet av en vara, även om salu- hållandet är rent passivt. Utan det undantag som finns i 4 kap. 4 § andra stycket 1 skulle ett passivt tillhandahållande av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare för försäljning på internet omöjliggöras, vilket inte är syftet med tobaksproduktdirektivets marknadsförings- restriktioner. Denna bestämmelse bedöms därför inte vara oförenlig med artikel 20.5 a, b eller e i tobaksproduktdirektivet.

Såvitt gäller YGL-undantaget i 4 kap. 4 § andra stycket 2 anförde regeringen att det infördes för att inte marknadsföringsförbudet skulle komma i konflikt med den svenska yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt yttrandefrihetsgrundlagen går det att förbjuda kommersiella annonser i grundlagsskyddade medier. Kommersiellt meddelande är dock ett vidare begrepp än kommersiell annons. Detta innebär att sådana kommersiella meddelanden som inte kan anses vara kommer- siella annonser måste vara tillåtna i grundlagsskyddade medier i Sverige. Det som är tillåtet är exempelvis att nämna ett produktnamn

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror.

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

eller visa upp en e-cigarett i en film, så länge det inte anses vara en kommersiell annons. Redaktionellt innehåll omfattas inte heller av begreppet kommersiell annons. Regeringen bedömde att detta inte strider mot tobaksproduktdirektivet.

Trots regeringens svar höll kommissionen fast vid sin ståndpunkt.

4.1.2Bakgrunden till undantaget för passivt saluhållande

För att förstå de överväganden som föranledde utformningen av undantagsbestämmelsen för passivt saluhållande i 4 kap. 4 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter måste man gå till- baka till marknadsföringsbegreppet i 1970 års marknadsföringslag.4 I förarbetena framhölls beträffande lagens allmänna inriktning att generalklausulen om otillbörlig marknadsföring borde vara tillämp- lig på reklamåtgärder och andra handlingar som företas vid mark- nadsföring av vara eller tjänst. I begreppet marknadsföring låg att det skulle vara fråga om åtgärder som syftade till att främja avsättning av varor eller tjänster. Hit hörde i första hand framställningar och andra handlingar som vände sig till allmänheten eller en viss grupp av intressenter, exempelvis annonser och säljfrämjande åtgärder av allmän inriktning. Termen marknadsföring täckte också åtgärder inriktade på enskilda individer, såsom en försäljares säljargument vid förhandling med en enskild kund. Däremot omfattades inte framställningar i inköpsverksamhet. Den från praktisk synpunkt mest betydelsefulla typen av marknadsföringsåtgärd ansågs vara framställningar i ord, bild etc., framför allt i form av reklam som riktade sig till en större krets personer.5 I specialmotiveringen angavs att regeln inte kunde tas till intäkt för ett förbud mot försäljning av en viss vara på grund av att den är av undermålig kvalitet eller inte uppfyllde vissa säker- hetskrav eller på grund av att det över huvud taget inte ansågs önsk- värt att varor av ifrågavarande slag bjöds ut på marknaden.6

Marknadsföringsbegreppet i 1970 års marknadsföringslag verkar alltså inte ha innefattat passivt saluhållande. En ändrad inriktning kan iakttas i 1975 års marknadsföringslag.7 I förarbetena gjordes tillägget att redan själva saluhållandet, även om det är rent passivt, borde an-

4Lagen (1970:412) om otillbörlig marknadsföring.

5Prop. 1970:57 s. 64.

6A. prop. s. 88.

7Marknadsföringslagen (1975:1418).

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

ses vara en sådan åtgärd. Likaså att begreppet marknadsföring måste anses innefatta inte bara försäljning utan också uthyrning och lik- nande förfaranden.8

Det är svårt att förstå vilken problembild som föranledde denna kursändring i 1975 års marknadsföringslag. Trots avsaknaden av moti- vering har uttalandet om passivt saluhållande på ett ganska okritiskt sätt kommit att upprepas i senare förarbeten9, samt i praxis. I för- arbetena till 1995 års marknadsföringslag10 gavs marknadsförings- begreppet en ännu vidare innebörd så att det också omfattade åtgär- der som syftade till att främja näringsidkarens tillgång till produkter, främst inköpsreklam.11

Den 6 juli 1998 antogs 1998 års tobaksreklamdirektiv.12 I Sverige påbörjades ett arbete med att genomföra direktivet, och regeringen lade år 1999 fram propositionen Indirekt tobaksreklam m.m.13 Där föreslogs bl.a. att en ny 14 a § skulle införas i dåvarande tobakslagen (1993:581), där marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter för- bjöds, dock skulle förbudet inte omfatta saluhållande. Det var alltså här som ett förslag till undantag för passivt saluhållande introduce- rades. Förslaget motiverades kortfattat med att all marknadsföring inte kunde förbjudas, utan i vart fall måste själva saluhållandet tillåtas.14 Regeringen ansåg att det var lämpligt att låta regleringen utgå från begreppet marknadsföring.15 Å andra sidan angavs i författningskom- mentaren att 14 a § var avsedd att ha samma innebörd som reklam- förbudet i artikel 3, punkterna 1, 4 och 5, och att definitionerna av tobaksvaror och av reklam skulle ha samma innebörd som artikel 2.1 2 i direktivet.16

EG-domstolen ogiltigförklarade emellertid 1998 års tobaksreklam- direktiv i oktober 2000.17 Regeringen återkallade då propositionen. Tobaksreklamdirektivet återkom i ny tappning år 2003. Det svenska genomförandet år 2005 präglades av delvis andra överväganden än de

8Prop. 1975/76:34 s. 124.

9Prop. 1977/78:178 s. 47, prop. 1977/78:178 s. 47, prop. 1993/94:98 s. 20, prop. 1999/2000:111 s. 17, prop. 2001/02:64 s. 20, prop. 2004/05:118 s. 59, prop. 2007/08:115 s. 142, prop. 2017/18:156 s. 80 och 83.

10Marknadsföringslagen (1995:450).

11Prop. 1994/95:123 s. 164.

12Europaparlamentets och Rådets direktiv 98/43/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror.

13Prop. 1999/2000:111.

14A. prop. s. 36.

15A. prop. s. 35.

16A. prop. s. 44.

17Mål C-376/98 Tyskland mot parlamentet och rådet, EU:C:2000:544.

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

som gjorts i 1999 års proposition, och ledde till att bestämmelsen om marknadsföring av tobaksvaror år 2005 fick den lydelse som fort- farande gäller, innefattande undantaget för passivt saluhållande.18 Ändringarna genomfördes i 14 § andra stycket i 1993 års tobakslag och har sedan överförts till 4 kap. 2 § lagen om tobak och liknande produkter. I författningskommentaren till 14 § i 2005 års proposi- tion förklaras att i princip all marknadsföring av tobaksvaror för- bjuds. Vidare att begreppet marknadsföring i tobakslagen har samma innebörd som i 1995 års marknadsföringslag.19 Här avviker 2005 års proposition alltså från vad som angavs i 1999 års proposition, där man i stället hänvisade till definitionerna i direktivet. I och för sig hade definitionerna en något annan lydelse i 2003 års direktiv jämfört med i direktivet från 1998, men det är förmodligen inte orsaken till att regeringen år 2005 hänvisade till ett inhemskt marknadsförings- begrepp. Möjligen hade regeringen tagit intryck av den diskussion som fördes i 2001 års proposition Vissa tobaksfrågor.20 Där föreslogs vissa skärpningar av reglerna om marknadsföring av tobaksvaror, bl.a. med avseende på s.k. brand stretching. Begreppen reklam och mark- nadsföring diskuterades då utifrån ett nationellt perspektiv. Av bety- delse kan också ha varit det fokus på artikel 13 i WHO:s ramkon- vention om tobakskontroll som kännetecknade genomförandet år 2005. Styrande för vägvalet verkar ändå ha varit att man ansåg att marknadsföringsbegreppet måste ha samma innebörd som i marknads- föringslagen på grund av sanktionsbestämmelserna om förbud, vite och marknadsstörningsavgift.21

Enligt vår uppfattning är förhållningssättet i 1999 års proposition något motsägelsefullt såtillvida att man å ena sidan behåller mark- nadsföringsbegreppet, och å andra sidan, såvitt gäller undantaget för passiv saluhållning, hänvisar till tobaksreklamdirektivets bestämmel- ser. Systematiskt har det ändå en fördel jämfört med uttalandet i 2005 års proposition, där man synes bortse från kravet på direktiv- konform tolkning. Här kan också noteras att av remissinstanserna år 2005 hade bl.a. Marknadsdomstolen föreslagit en större överens- stämmelse med tobaksreklamdirektivet.22

18SFS 2005:369.

19Prop. 2004/05:118 s. 59, se även s. 32–33.

20Prop. 2001/02:64, se särskilt s. 18–20.

21Prop. 2004/05 :118 s. 33.

22Prop. 2004/05:118 s. 29.

100

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

Utgångspunkten att tobakslagens marknadsföringsbegrepp ska tolkas som i 1995 års marknadsföringslag, i stället för direktivkon- formt, tycks inte ha ifrågasatts i senare lagstiftningsomgångar gällande tobak, utan har tvärtom kommit att cementeras. När tobaksprodukt- direktivets bestämmelser om e-cigaretter skulle genomföras angavs i författningskommentaren att begreppet marknadsföring har samma innebörd som i marknadsföringslagen, vilket föranledde behov av ett undantag för passivt saluhållande.23 Detta trots att en ingående dis- kussion om olika bestämmelser och begrepp i direktivet förs i skälen för regeringens förslag.24 Marknadsföringsförbudet för e-cigaretter, liksom undantaget för passivt saluhållande, fick också en utformning som i stort motsvarar bestämmelsen för tobaksvaror. När reglerna i tobakslagen och lagen om elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare upphävdes och ersattes av lagen om tobak och liknande produkter anfördes på nytt att med marknadsföring enligt tobakslagen avses samma sak som i 3 § i den nu gällande marknadsföringslagen (2008:486).25

En något mer problematiserande diskussion ägde däremot rum när direktivet om otillbörliga affärsmetoder skulle genomföras.26 2005 års marknadsföringsutredning menade att direktivet föranledde åtskilliga ändringar i lagtexten, men att gällande praxis i stora stycken kunde antas komma att vara relevant även i fortsättningen. Att på förhand närmare ange i vilken utsträckning så skulle vara fallet ansågs inte vara möjligt, utan det fick överlämnas till rättstillämp- ningen.27 Marknadsföringsbegreppet kontrasterades mot direktivets begrepp ”affärsmetoder”, och uppfattningen var att begreppet affärs- metod i sak i stort sett motsvarade innebörden av begreppet mark- nadsföring, men hade en vidare innebörd. Det ansågs vanskligt att fullt ut bedöma vilka konsekvenser en omdefiniering av begreppet skulle få, vilket talade för att behålla marknadsföringsbegreppet.28 En majoritet av remissinstanserna förordade att marknadsföringsbegrep- pet skulle omdefinieras och utvidgas till att även omfatta efterköps- situationer. Regeringen stannade dock vid att behålla begreppet mark-

23Prop. 2016/17 :132 s. 89.

24A. prop. s. 40–45.

25Prop. 2017/18:156 s. 80, 83.

26Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden.

27SOU 2006:76 s. 193.

28Ibid., s. 196.

101

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

nadsföring, men att det skulle omfatta även vad som avses med affärsmetoder enligt direktivet.29

4.1.3Praxis kring passivt saluhållande

Det är över huvud taget svårt att hitta annat än sporadiska exempel på ingripande mot passivt saluhållande, i avsaknad av andra mark- nadsföringsåtgärder. Närmast till hands är praxis gällande lagstridig- hetsprincipen. MD 2002:16 gällde avkodningsutrustning. Svaranden hade på sin hemsida tillhandahållit och utbjudit till försäljning olika kort samt tillhandahållit program för avkodning av tv-kanaler samt nycklar till s.k. hex-filer på internet där koder till de kodade tv- sändningarna tillhandahölls. Marknadsdomstolen fann att kortet var konstruerat för att avkoda tv-sändningar och inte rimligen hade något annat praktiskt användningsområde. Samtliga kort som svaran- den saluhöll hade samma konstruktion. Försäljningen av korten om- fattades därmed av förbudet i lagen (2000:171) om förbud beträf- fande viss avkodningsutrustning, den s.k. dekoderlagen. Förenklat kan sägas att dekoderlagen förbjuder all hantering av avkodnings- utrustning som inte har godkänts av den som sänder TV. Marknads- domstolen förbjöd svaranden vid vite att marknadsföra sådana kort som utgör avkodningsutrustning som enligt lag inte får tillverkas, överlåtas, hyras ut, installeras eller underhållas i Sverige. Domskälen behandlar nästan uteslutande den prejudiciella frågan om korten var konstruerade för avkodning, medan det i stort saknas en diskussion om den närmare utformningen av framställningarna på svarandens hemsida. Att domen är utformad på det viset beror sannolikt på att svaranden hade vitsordat att han marknadsfört korten. Han hade invänt att korten såldes oprogrammerade och därmed saknade avkod- ningsförmåga, vilket därmed blev den huvudsakliga tvistefrågan.

Vid sidan av praxis gällande lagstridighetsprincipen kan nämnas MD 2007:31. Där uttolkade Marknadsdomstolen marknadsförings- begreppet enligt 3 § i 1995 års marknadsföringslag i en tvist mellan Greenpeace och Vattenfall. Marknadsdomstolen hänvisade till uttalan- dena om passivt saluhållande i 1975 års förarbeten men konstaterade att de pressmeddelanden, årsredovisningar och nyhetsartiklar som Greenpeace har åberopat över huvud taget inte kunde sägas utgöra marknadsföring.

29Prop. 2007/08:115 s. 63.

102

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

I MD 2007:8 prövades påståenden om att svarandebolaget hade kringgått två internetprotokoll. Enligt kärandebolaget använde sig svarandebolaget av en sökrobot för systematisk och återkommande indexering och extrahering av information från kärandebolagets webbplats, mot dess vilja. När sökroboten indexerade och extra- herade informationen underlät den också att ge sin identitet tillkänna och påstods kringgå de internationella standarder som utvecklats på området, i strid mot etablerat handelsbruk. Marknadsdomstolen hän- visade till uttalandena om passivt saluhållande i förarbetena, men ansåg att allt vad parterna beskrivit om syftet med internetprotokol- len var av teknisk natur och närmast berörde datakommunikation. Trots att begreppet marknadsföring ska tolkas vidsträckt, innebar ett eventuellt kringgående av protokollen därför inte något som lagligen kunde definieras som marknadsföring. Marknadsföringslagen var inte tillämplig på åtgärderna.

2002 års avgörande ligger i tiden före tobaksreklamdirektivet. 2007 års avgöranden föregick genomförandet av direktivet om otill- börliga affärsmetoder i den nu gällande marknadsföringslagen. Man bör därmed vara försiktig med att tillmäta dem betydelse för tolk- ningen av gällande rätt.

Ett betydligt färskare avgörande är MD 2014:14. Marknadsdom- stolen uttalade där (punkt 110) med hänvisning till prop. 2004/05:118 s. 33, att saluhållande av en tobaksvara omfattas av begreppet mark- nadsföring, även om saluhållandet är rent passivt, och påpekade att det finns ett undantag för passivt saluhållande. Marknadsdomstolen tillade dock genast att de i målet aktuella arrangemangen med dels en förpackning av produkten GENERAL på konstgjord is mot bak- grund av färska örtväxter, dels förpackningarna av produkten BY: NICK AND JOHNNY på en skateboard framför en huvtröja, inte var att betrakta som marknadsföring som endast bestod i tillhanda- hållande av tobaksvaror för försäljning. Åtgärderna var alltså inte att klassificera som passivt saluhållande, utan behandlades som mark- nadsföring i mer allmän mening.

I de avgöranden som nu redogjorts för har Marknadsdomstolen alltså i och för sig uttalat att redan passivt saluhållande kan utgöra marknadsföring, men använt ställningstagandet som språngbräda för att komma fram till att det ändå inte var fråga om marknadsföring (MD 2007:8 och 2007:31), eller för att dra slutsatsen att det i själva verket var fråga om konventionell marknadsföring (MD 2014:14).

103

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

Över tid har praxis från Högsta domstolen rört sig i riktningen att vitesförbud måste ha viss precision. I NJA 2018 s. 883 ”Mark- nadsföringsvitet” prövades den närmare utformningen av förbud och ålägganden enligt marknadsföringslagen. Det är den konkreta marknadsföring som har ägt rum som kan medföra ett förbud eller ett åläggande. Högsta domstolen konstaterade att vitesföreläggan- den med tillämpning av lagen bör utformas så att det framgår inte bara vilket agerande utan också vilken eller vilka typer av produkter förbudet eller åläggandet avser, vilket också regelmässigt skett i Marknadsdomstolens praxis. Ytterligare ett argument för att förbud och ålägganden bör kopplas till en viss produktkategori, eller till vissa produktkategorier, är enligt avgörandet att vitesförelägganden enligt marknadsföringslagen utgör en individualiserad reaktion mot ett otillåtet beteende med en därtill kopplad sanktion. Det som motive- rar en sådan reaktion – som skapar en mer preciserad handlingsnorm än den eller de som redan följer av marknadsföringslagen – är alltså att den som föreläggandet riktas mot har brutit mot lagen. Ett för- bud eller åläggande bör därför utformas så att det har en tydlig kopp- ling till den konkreta överträdelse som har ägt rum.

Sammanfattningsvis har Marknadsdomstolen i sin praxis bedömt att även passivt saluhållande kan utgöra marknadsföring. Någon praxis som närmare definierar passivt saluhållande i förhållande till andra marknadsföringsåtgärder kan dock inte sägas ha utvecklats. I avgöran- det MD 2014:14 var det fråga om konventionella marknadsförings- åtgärder och knappast någon gränsdragningsfråga. Vidare har Högsta domstolens avgörande från 2018, Marknadsföringsvitet, klargjort att ett förbud eller åläggande bör utformas så att det framgår inte bara vilket agerande utan också vilken eller vilka typer av produkter för- budet eller åläggandet avser. Dessa krav på precision borde innebära att det saknas utrymme för förbud eller ålägganden som har karak- tären av blanka försäljningsförbud.

4.1.4Bakgrunden till YGL-undantaget

Tryckfrihetsförordningen (TF) ger ett grundlagsskydd för yttrande- friheten i böcker, tidningar och andra tryckta skrifter samt tryckta bilder. Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) innehåller motsvarande bestämmelser för yttrandefriheten i ljudradio, television och vissa

104

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar.

Enligt 1 kap. 12 § första punkten TF gäller, utan hinder av TF, lagstiftning om förbud mot kommersiella annonser vid marknads- föring av alkoholdrycker eller tobaksvaror. Bestämmelsen tillkom genom en grundlagsändring år 1974.30

1 kap. 12 § tredje punkten TF medger förbud mot kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa och miljö enligt en förpliktelse som följer (såvitt nu är aktuellt) av EU-medlemskapet. Bestämmelsen tillkom inför Sveriges EU-medlemskap.31

Bestämmelserna avser inte endast totalförbud mot vissa annonser utan ger även möjlighet att t.ex. ställa upp villkor för annonseringen eller andra begränsningar som är mindre långtgående än ett fullstän- digt förbud.32

1 kap. 18 § YGL hänvisar till 1 kap. 12 § TF, vars bestämmelser också gäller ifråga om program och om innehållet i tekniska upp- tagningar. 1 kap. 19 § YGL medger förbud mot kommersiell reklam i program eller villkor för sådan reklam.33

Begreppet kommersiell annons är snävare än begreppet marknads- föring. Innebörden är att inte all marknadsföring omfattas av de skrivna undantagen. Marknadsföring som hamnar utanför dessa skrivna undantag kan dock undantas efter en tolkning av syftet med TF och YGL, t.ex. på det sätt som gäller för många av de frågor som behand- las i marknadsföringslagen.34 Här måste man gå tillbaka till gränsdrag- ningen mellan å ena sidan åtgärder av utpräglat kommersiell natur, och å andra sidan nyhetsförmedling och åsiktsbildning i samhället. Redan vid införandet av 1970 års marknadsföringslag betraktades det som etablerat att ingripanden mot reklam i tryckt skrift kunde ske utan stöd i tryckfrihetsförordningen. Uppgifter av rent kommersiell natur, dvs. en näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhanda- hållna varor och tjänster, ansågs inte åtnjuta skydd enligt tryckfri- hetsförordningen.35

30Prop. 1973:123.

31Prop. 1993/94:114.

32Prop. 1973:123 s. 47 samt SOU 2016:58 s. 447.

33Bestämmelserna motsvarar den äldre lydelsen av 1 kap. 12 § YGL, se prop. 2017/18:49 s. 254. Därutöver har tillkommit den nya bestämmelsen om produktinformation i 1 kap. 12 § fjärde punkten TF.

34SOU 2016:58 s. 447.

35Prop. 1970:57 s. 66-67.

105

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

Marknadsdomstolen påtalade i MD 2007:31 att gränsen för mark- nadsföringslagens räckvidd såvitt avser internet bestäms enligt samma kriterier som i förhållande till tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). För att ett ingripande enligt mark- nadsföringslagen ska kunna ske mot marknadsföring på webbplatser krävs därför att marknadsföringen är av utpräglat kommersiell natur, dvs. har vidtagits i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte samt har rent kommersiella förhållanden till föremål. Så är fallet om framställningarna avser näringsidkarens affärsverksamhet eller däri tillhandahållna produkter, som har ett rent kommersiellt, vanligtvis av- sättningsfrämjande syfte. Ingripanden kan däremot inte ske mot fram- ställningar som är inriktade på att bibringa allmänheten vissa värder- ingar eller påverka dess beteende i viss riktning. I tveksamma fall ska tryckfriheten ges företräde (se hänvisningar till bl.a. MD 2002:34 med där gjorda hänvisningar till äldre avgöranden samt NJA 1999 s. 749 och 2007 s. 142).36

Ett förbud mot kommersiell annonsering av tobaksvaror i radio- och TV infördes år 1991 genom ändring i 2 § lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror.37 Den mot- svarade materiellt nuvarande 4 kap. 1 § andra punkten i lagen om tobak och liknande produkter.

Ett förbud mot kommersiell annonsering i periodiska skrifter

m.m.för tobaksvaror togs år 1994 in i 12 § i 1993 års tobakslag.38 Den motsvarade materiellt nuvarande 4 kap. 1 § första punkten i lagen om tobak och liknande produkter.

Genom ändringar år 2005, när 2003 års tobaksreklamdirektiv genomfördes, fick bestämmelsen (då 14 § i 1993 års tobakslag) i allt väsentligt sin nuvarande lydelse, enligt vad som i dag stadgas i 4 kap. 1–2 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Då utökades förbu- dets tillämpningsområde så att kommersiella annonser förbjöds även i andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrande- frihetsgrundlagen är tillämplig. Det innebar en skärpning såtillvida att t.ex. filmer och videogram kom att omfattas av förbudet.39 Samtidigt tillkom det s.k. YGL-undantaget. Regeringen anförde då följande:

Regeringen menar att ett undantag som är nödvändigt gäller marknads- föring i tryckta skrifter, överföringar och tekniska upptagningar som

36Se även SOU 2020:45 s. 284.

37Prop. 1990/91:149.

38Prop. 1993/94:98 s. 22.

39Prop. 2004/05:118 s. 34.

106

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

skyddas av TF respektive YGL. Det grundlagsskyddade området kan inte inskränkas genom ett allmänt förbud mot marknadsföring av tobak. En författare skall, trots förbudet ha rätt att nämna ett cigarettmärke i sin roman. Vidare är det fortfarande tillåtet att visa ett cigarettpaket av visst märke i en film.40

I författningskommentaren anfördes:

Enligt andra stycket punkten 1 gäller marknadsföringsförbudet inte i tryckta skrifter på vilka TF är tillämplig eller överföringar eller tekniska upptagningar på vilka YGL är tillämplig. Härigenom tillåts marknads- föring som består i positiva framställningar av tobak i s.k. redaktionell text samt utgivning av skrifter som förespråkar en livsstil som inbegriper rökning. Andra exempel som omfattas av undantag 1. är s.k. produkt- placering på film och omnämnande av ett visst cigarettmärke i en roman.

Uttalandet att det fortfarande är tillåtet att visa ett cigarettpaket av visst märke i en film måste i dag läsas med reservationen att arti- kel 11 i AV-direktivet41 förbjuder produktplacering av cigaretter och andra tobaksvaror, liksom e-cigaretter och påfyllningsbehållare, eller produktplacering från företag vars huvudsakliga verksamhet är till- verkning eller försäljning av sådana produkter.42

Uttalandena om att det grundlagsskyddade området inte kan in- skränkas genom ett allmänt förbud mot marknadsföring av tobak står i bjärt kontrast mot övervägandena i förslaget till den nu gällande marknadsföringslagen. Där påtalades i stället följande.

Allmän enighet råder t.ex. om att efterhandsingripanden mot framställ- ningar som är av utpräglad kommersiell natur och har rent kommersiella syften och som är otillbörliga mot konsumenter och näringsidkare kan göras utanför TF:s ram. Detta innebär alltså att marknadsföringsåtgär- der kan bedömas enligt marknadsföringslagen utan hinder av TF. Det anses också möjligt att föreskriva om informationsskyldighet såväl i reklam som i andra meddelanden om kommersiella förhållanden. Vissa typer av åtgärder ter sig emellertid mer tveksamma när man ska bedöma om de är förenliga med TF eller inte. Det gäller generella förbud mot kommersiell reklam för vissa varor, generella förbud mot kommersiell reklam i vissa slags tryckta skrifter eller begränsningar av reklamens volym. För att undanröja sådana tveksamheter finns det särskilda undan- tag i TF. Dessa bestämmelser återfinns i 1 kap. 9 § TF (numera 1 kap. 12 § TF, utredningens anmärkning).43

40A. prop. s. 36.

41Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samord- ning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster).

42Se även EU-domstolens dom i mål C-132/17 Peugeot Deutschland, EU:C:2018:85.

43Prop. 2007/08:115 s. 58.

107

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

Ovanstående synsätt, alltså att regleringen i 1 kap. 12 § TF medger ett mer generellt reklamförbud, synes vara det förhärskande. Det har om inte annat tydliggjorts när grundlagsfrågorna varit föremål för bredare genomlysningar under de senaste åren. Mediegrundlagskom- mittén sammanfattade rättsläget enligt följande i sitt betänkande:44

Reklam och annan kommersiell marknadsföring förekommer ofta i tryckta skrifter, vilket innebär att sådan marknadsföring i princip om- fattas av TF:s regler. Det har dock bedömts falla utanför TF:s syfte att skydda en näringsidkares ekonomiska intressen. Därför anses exempel- vis reklam under vissa förutsättningar ligga utanför det materiella tillämp- ningsområdet. Enligt praxis gäller detta undantag framställningar som är av utpräglat kommersiell natur, dvs. sådana som vidtagits i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte samt har rent kommersiella för- hållanden till föremål (se Högsta domstolen i bl.a. NJA 1975 s. 589 och 1999 s. 749). En konkret innebörd av undantaget är att TF inte hindrar att marknadsföring kan bedömas och bli föremål för åtgärder enligt marknadsföringslagen (2008:486). Däremot har det ansetts tveksamt om det går att förena TF:s bestämmelser med generella förbud mot kommersiell reklam för vissa varor, generella förbud mot kommersiell reklam i vissa slags tryckta skrifter eller begränsningar av reklamens volym (jfr prop. 2007/08:115 s. 58). För att undanröja sådana tveksam- heter finns det särskilda undantag i 1 kap. 9 § TF. I denna bestämmelse anges bl.a. att kommersiella annonser kan förbjudas genom lag i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror (punkt 1 och 2). Vidare anges att kommersiella annon- ser kan förbjudas genom lag om förbudet har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt förpliktelse som följer av anslutning till Euro- peiska gemenskaperna (punkt 3). Bestämmelsen ger alltså möjligheter att genom lag förbjuda kommersiella annonser om förbudet syftar till att skydda människors hälsa enligt föreskrifter i t.ex. ett EU-direktiv. Bestämmelsen i TF tillämpas även på YGL:s område (se 1 kap. 12 § YGL). När det gäller radioprogram har dock det uttryckliga undantaget för reklam gjorts något vidare. Detta ger större möjligheter att i lag meddela föreskrifter om kommersiell reklam och s.k. sponsring. De nämnda bestämmelserna i 1 kap. 9 § 1–3 TF avser dock inte endast total- förbud mot vissa annonser utan ger även möjlighet att t.ex. ställa upp villkor för annonseringen eller andra begränsningar som är mindre långtgående än ett fullständigt förbud (se prop. 1973:123 s. 47). Det bör noteras att begreppet ”kommersiell annons” som används i bestämmel- sen är snävare än begreppet ”marknadsföring”, vilket förekommer i andra delar av lagstiftningen. Innebörden är att inte all marknadsföring omfattas av de skrivna undantagen i punkt 1–3. Marknadsföring som hamnar utanför dessa skrivna undantag kan dock undantas efter en tolk- ning av syftet med TF och YGL, t.ex. på det sätt som gäller för många av de frågor som behandlas i marknadsföringslagen.

44SOU 2016:58 s. 446–447.

108

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

Kravet på att ett yttrande måste falla inom grundlagarnas materiella tillämpningsområde, och inte bara inom det formella tillämpnings- området, för att åtnjuta skydd, återkommer i regeringens proposition Ändrade mediegrundlagar.45

Grundlagsfrågorna fick ny aktualitet vid genomförandet av tobaks- produktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter. Utredaren konsta- terade med hänvisning till tidigare lagstiftningsärenden att någon grundlagsändring inte behövdes.46 Regeringen gjorde motsvarande bedömning.47 Genom 11 och 12 §§ i 2017 års lag om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare fick marknadsföringsförbuden och YGL-undantaget sin nuvarande utformning. Bestämmelserna överfördes sedan oförändrade till 4 kap. 3–4 §§ lagen om tobak och liknande produkter.

Redaktionellt har marknadsföringsförbuden och undantagen för e-cigaretter och påfyllningsbehållare en delvis annan utformning än motsvarande bestämmelser för tobaksvaror i 4 kap. 1–2 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Det tycks vara fråga om två skillnader. Den första är att det stadgas ett mer principiellt förbud mot mark- nadsföring av tobaksvaror i 4 kap 2 §, som inte återfinns i bestäm- melserna om e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det andra är att begränsningarna mot kommersiella meddelanden inne på försälj- ningsstället i 2 § tredje punkten och sista stycket saknar motsvarighet för e-cigaretter. I övrigt framstår det som att avsikten är att åstad- komma samma reglering för e-cigaretter och påfyllningsbehållare som för tobaksvaror.48

4.2Dagens marknadsföringsbegrepp i ljuset av harmoniseringslagstiftningen

Med marknadsföring avses enligt 3 § marknadsföringslagen (2008:486) reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter. Häri inbegrips en näringsidkares handlande, underlåtenhet eller någon annan åtgärd eller beteende i övrigt före, under eller efter försäljning eller leverans av produkter till konsumenter eller näringsidkare.

45Prop. 2017/18:49 s. 170–171.

46Regeringens promemoria från februari 2016 Genomförande av tobaksproduktdirektivets bestäm- melser om e-cigaretter, dnr S2016/01612/FS, s. 60–61.

47Prop. 2016/17: 132 s. 40–41.

48A. prop. s. 42–43.

109

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

Tidigare angavs i 1 § andra stycket marknadsföringslagen att be- stämmelser om marknadsföring fanns i bl.a. dryga trettiotalet andra lagar vilka räknades upp. Upplysningen om bestämmelser om mark- nadsföring i andra lagar togs nyligen bort, men det var endast fråga om en redaktionell ändring.49 Bestämmelserna om marknadsföring i andra lagar finns alltjämt kvar. Flera av lagarna som innehåller be- stämmelser om marknadsföring genomför EU-lagstiftning, till exempel lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring, och paketreselagen (2018:1217). I den utsträck- ning marknadsföring förekommer som begrepp i bakomliggande EU-lagstiftning måste det som utgångspunkt tolkas EU-autonomt.50 Detsamma gäller förstås om man vid det svenska genomförandet har valt att använda marknadsföring som begrepp i stället för en annan motsvarande term i unionslagstiftningen.

Bestämmelser om marknadsföring förekommer även i lagen om tobak och liknande produkter.

Redan till följd av den direktivkonforma tolkning som kan aktua- liseras när lagstiftningen ska tillämpas står det klart att marknads- föring är ett begrepp som måste tolkas utifrån sitt rättsliga samman- hang.

Enligt vad som utvecklas närmare i det här kapitlet har marknads- föringsbegreppet i dag en delvis annan innebörd än när det tillkom. Framför allt saknar begreppet i dag en enhetlig betydelse. Det måste i stället uttolkas konformt med unionsrätten. Mot bakgrund av att såväl tobakslagstiftningen som marknadsföringslagstiftningen är har- moniserad saknas enligt vår uppfattning utrymme att tolka marknads- föringsbegreppet på annat sätt än direktivkonformt på tobaksområdet. Det innebär i korthet att de uttalanden om marknadsföringsbegrep- pet som gjordes i förarbetena på 1970- och 1990-talet är överspelade. För att förstå marknadsföringsbegreppet i tobakslagstiftningen i dag måste man i stället se till vilka begrepp från direktiven som samlas upp i marknadsföringsbegreppet, och hur de har tolkats av EU-dom- stolen.

49Se prop. 2019/20:120 s. 98.

50Se t.ex. EU-domstolens dom i C-544/13 Abcur, EU:C:2015:481, punkt 45.

110

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

4.2.1Direktiv 2003/33; tobaksreklamdirektivet

Genom tobaksreklamdirektivet harmoniseras bestämmelser om reklam för tobaksvaror och främjandet av dessa varor i tidningar och andra tryckta publikationer, i radiosändningar och i informationssamhällets tjänster.

Direktivets artikel 2–4 har följande lydelse:

Artikel 2 Definitioner

I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

a)tobaksvaror: alla varor som är avsedda att rökas, snusas, sugas på eller tuggas, om de är tillverkade, även delvis, av tobak.

b)reklam: varje form av kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara.

c)sponsring: varje form av offentligt eller privat bidrag till ett evene- mang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara.

d)informationssamhällets tjänster: tjänster enligt definitionen i artikel 1.2

iEuropaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter.

Artikel 3

Reklam i tryckta medier och informationssamhällets tjänster

1.Reklam i tidningar och andra tryckta publikationer är bara tillåten i publikationer som endast är avsedda för personer som är yrkesverk- samma inom tobaksbranschen och i publikationer som trycks och ges ut i tredje land, när dessa publikationer inte i första hand är avsedda för gemenskapsmarknaden.

2.Övrig reklam i tidningar och andra tryckta publikationer skall vara förbjuden. Reklam som inte är tillåten i tidningar och andra tryckta publikationer skall inte vara tillåten i informationssamhällets tjänster.

111

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

Artikel 4

Radioreklam och sponsring

1.Alla former av radioreklam för tobaksvaror skall vara förbjudna.

2.Radioprogram får inte sponsras av företag vilkas huvudsakliga verk- samhet är tillverkning eller försäljning av tobaksvaror.

Av särskild betydelse är begreppen reklam, informationssamhällets tjänster, kommersiella meddelanden och tryckta publikationer. Dessa begrepp diskuteras nedan med utgångspunkt i sekundärlagstiftning och praxis.

Reklam och tryckta publikationer

EU-domstolen har i stor avdelning klargjort att förbudet mot reklam i tryckta publikationer i artikel 3 i tobaksreklamdirektivet inte är avsett att omfatta alla typer av publikationer. Uttrycket tryckta pub- likationer kan endast anses omfatta sådana publikationer som tid- ningar, tidskrifter och magasin, men inte föreningsblad för lokala föreningar, program för kulturevenemang, affischer, telefonkataloger samt olika flyg- och reklamblad.51 Vidare uttalade EU-domstolen i samma avgörande att även om förbuden mot reklam eller sponsring, som föreskrivs i artiklarna 3 och 4 i direktivet, får till verkan att de indirekt försvagar yttrandefriheten, förblir den journalistiska yttran- defriheten okränkt. Följaktligen påverkas inte det redaktionella arbete som journalister utför (domen, punkt 156).

51Mål C-380/03 Tyskland mot parlamentet och rådet, EU:C:2006:772, punkterna 83–85.

112

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

Informationssamhällets tjänster

Informationssamhällets tjänster definieras enligt följande:52

b)tjänst: alla informationssamhällets tjänster, det vill säga tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare.

I denna definition avses med

i)på distans: tjänster som tillhandahålls utan att parterna är närvarande samtidigt,

ii)på elektronisk väg: en tjänst som sänds vid utgångspunkten och tas emot vid slutpunkten med hjälp av utrustning för elektronisk be- handling (inbegripet digital signalkomprimering) och lagring av uppgifter, och som i sin helhet sänds, befordras och tas emot genom tråd, radio, optiska medel eller andra elektromagnetiska medel,

iii)på individuell begäran av en tjänstemottagare: en tjänst som till- handahålls genom överföring av uppgifter på individuell begäran.

Begreppet informationssamhällets tjänster finns också i det s.k. e- handelsdirektivet.53 I skäl 18 i e-handelsdirektivet preciseras att be- greppet omfattar en mängd näringsverksamheter som bedrivs online. Dessa verksamheter kan särskilt bestå i försäljning av varor online. Sådana verksamheter som själva leveransen av varor eller tillhanda- hållandet av offlinetjänster omfattas inte. Vad som utgör informations- samhällets tjänster har varit föremål för prövning flertalet gånger av EU-domstolen. Reklam online kan enligt EU-domstolen utgöra en

52Artikel 1.1 b i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande före- skrifter för informationssamhällets tjänster, vilket upphävde och ersatte direktiv 98/34. En vägledande förteckning över tjänster som inte omfattas av denna definition finns i bilaga I till e-handelsdirektivet. I förteckningen över tjänster som faller utanför uppräknas undersökning eller behandling på en läkarmottagning med hjälp av elektronisk utrustning men med patienten fysiskt närvarande, användning av en elektronisk katalog i en affär med kunden fysiskt närvar- ande, reservation av en flygbiljett genom ett nät av datorer på en resebyrå med kunden fysiskt närvarande, tillhandahållande av elektroniska spel i ett köpcentrum med användaren fysiskt när- varande, automater (bankomater, tågbiljettautomater), tillträde till vägnät, parkeringar osv. som är avgiftsbelagda även om det finns elektronisk utrustning vid infarten och/eller utfarten för att kontrollera tillträdet och/eller säkerställa rätt betalning, off-line-tjänster: distribution av cd-rom-skivor eller programvara på diskett, taltelefonitjänster, telefax- och telextjänster, tjänster som utförs med hjälp av taltelefoni eller telefax, läkarkonsultation med hjälp av telefon/telefax, advokatkonsultation med hjälp av telefon/telefax, direktmarknadsföring med hjälp av telefon/ telefax, tv-tjänster (inklusive tjänster som är närbesläktade med beställ-tv) som avses i arti- kel 1.1 e i direktiv 2010/13/EU, radiotjänster och (televisuell) teletext.

53Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden.

113

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

informationssamhällets tjänst.54 TV-sändningar hör däremot inte till informationssamhällets tjänster.55

Kommersiella meddelanden

Begreppet kommersiella meddelanden ingår som en underordnad del av reklambegreppet i tobaksreklamdirektivet (”reklam: varje form av kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara”). Begreppet har tolkats av EU-dom- stolen med avseende på samma eller liknande begrepp i annan sekun- därlagstiftning, däribland e-handelsdirektivet.56 I annan sekundärlag- stiftning förekommer också en liknande definition genom begreppet ”marknadskommunikation”.57 EU-domstolen har fastslagit att en marknadskommunikation i den mening som avses i denna bestäm- melse inte bara omfattar traditionell reklam, utan även andra former av reklam och tillhandahållande av information som är avsedda att attrahera nya kunder.58 Kommersiellt meddelande i viss annan sekun- därlagstiftning59 förstås så att det bland annat avser ett meddelande i form av reklam för livsmedel som syftar till att direkt eller indirekt marknadsföra dessa livsmedel.60

Genomförandet i svensk rätt

Genomförandet i svensk rätt av tobaksreklamdirektivet i relevanta delar har beskrivits i avsnitt 4.1.2.

54Mål C-339/15 Vanderborght, EU:C:2017:335, punkt 37.

55Mål C-89/04 Mediakabel, EU:C:2005:348, punkterna 38–39.

56Enligt artikel 2 f i e-handelsdirektivet avses med kommersiellt meddelande varje form av meddelande som syftar till att direkt eller indirekt främja varor eller tjänster från ett företag, en organisation eller en person som bedriver handels-, industri- eller hantverksverksamhet, eller utövar reglerad yrkesverksamhet, eller till att direkt eller indirekt främja ovan nämnda företags, organisationers eller personers anseende.

57Artikel 4 led 12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden.

58Mål C 119/09 Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, EU:C:2011:208, punkt 33.

59Artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 decem- ber 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel.

60Mål C-19/15 Verband Sozialer Wettbewerb, EU:C:2016:563, punkterna 25–29.

114

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

Passivt saluhållande och tobaksreklamdirektivet

Sammanfattningsvis finns det inget som tyder på att tobaksreklam- direktivets förbudsbestämmelser skulle omfatta själva saluförandet. Tvärtom bygger systematiken i direktivet på att tobaksvaror, e-ciga- retter och påfyllningsbehållare får säljas, medan marknadsföringen däremot i princip förbjuds.

4.2.2Direktiv 2014/40; tobaksproduktdirektivet

Tobaksproduktdirektivet antogs 2014. Artikel 20.5 a, b och e har följande lydelse:

5. Medlemsstaterna ska se till att

a)kommersiella meddelanden inom informationssamhällets tjänster, i pressen och andra tryckta publikationer, vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare är förbjudna, med undantag för publikationer avsedda ute- slutande för personer som är yrkesverksamma inom handeln med elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare och för publikationer som trycks och publiceras i tredjeländer, när dessa publikationer inte huvudsakligen är avsedda för unionsmarknaden,

b)kommersiella meddelanden i radion, vars syfte eller direkta eller in- direkta effekt är att främja elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare, är förbjudna,

e)audiovisuella kommersiella meddelanden på vilka Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU är tillämpligt är förbjudna för elek- troniska cigaretter och påfyllningsbehållare.

Liksom i tobaksreklamdirektivet är begreppen informationssamhäl- lets tjänster, tryckta publikationer och kommersiella meddelanden viktiga för en förståelse av tobaksproduktdirektivet. Hur innebörden av dessa begrepp har tolkats i praxis har redovisats ovan i avsnitt 4.2.1.

Punkten e) ovan får delvis sitt innehåll genom förbudsbestäm- melser i det s.k. AV-direktivet.61 Alla former av audiovisuella kom- mersiella meddelanden för cigaretter och andra tobaksvaror, liksom för e-cigaretter och påfyllningsbehållare är förbjudna (artikel 9.1 d i

61Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om till- handahållande av audiovisuella medietjänster.

115

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

den lydelse som gäller efter det s.k. ändringsdirektivet).62 Ändrings- direktivet utökar även direktivets tillämpningsområde till att omfatta s.k. videodelningsplattformar.63 Ett audiovisuellt kommersiellt med- delande definieras genom ändringsdirektivet som bilder med eller utan ljud som är utformade för att direkt eller indirekt marknadsföra varor eller tjänster tillhandahållna av en fysisk eller juridisk person som bedriver ekonomisk verksamhet eller för att främja dennes anse- ende; sådana bilder åtföljer eller ingår i ett program eller i en användar- genererad video mot betalning eller liknande ersättning eller i form av egenreklam. Till de olika formerna av audiovisuella kommersiella meddelanden hör bl.a. tv-reklam, sponsring, teleshopping och pro- duktplacering (artikel 1 h AV-direktivet genom ändringsdirektivet).

Genomförandet i svensk rätt

Tobaksproduktdirektivet genomfördes genom ändringar i 1993 års tobakslag,64 utom bestämmelserna om e-cigaretter och påfyllnings- behållare som i stället genomfördes genom den numera upphävda lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Bestämmelserna samlades sedan i lagen om tobak och liknande pro- dukter.

4.2.3Direktiv 2005/29;

direktivet om otillbörliga affärsmetoder

Unionsrätten

Direktivet om otillbörliga affärsmetoder65 är av central betydelse för en mer allmän förståelse av marknadsföringslagens marknadsför- ingsbegrepp.

62Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808 av den 14 november 2018 om änd- ring av direktiv 2010/13/EU om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlems- staternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktivet om audiovisuella medietjänster), mot bakgrund av ändrade marknadsförhållanden.

63Prop. 2019/20:168.

64Prop. 2015/16:82.

65Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktiv om otillbörliga affärsmetoder).

116

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

Begreppet marknadsföring förekommer i bl.a. artikel 2 d, arti- kel 6.2 a och i punkt 21 i svarta listan i direktivet om otillbörliga affärsmetoder, men då närmast som ett underordnat begrepp i förhål- lande till det överordnade begreppet affärsmetoder.

I artikel 2 d i direktivet om otillbörliga affärsmetoder definieras affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter som en näringsidkares handling, underlåtenhet, beteende, företrädande eller kommersiella meddelande (inklusive reklam och saluföring) i direkt relation till marknadsföring, försäljning eller leverans av en produkt till en konsument.

För att något ska utgöra en affärsmetod i den mening som avses i artikel 2 d krävs att metoden dels härrör från näringsidkare, dels står i direkt relation till marknadsföring, försäljning eller leverans av näringsidkarens produkter till en konsument.66 Det har också uttryckts så att en affärsmetod förekommer när de berörda metoderna ingår i en näringsidkares affärsstrategi och direkt syftar till marknadsföring och försäljning av näringsidkarens produkter eller tjänster. De utgör då affärsmetoder enligt artikel 2 d och omfattas av direktivets tillämp- ningsområde.67

I artikel 2 d i direktivet i den svenska lydelsen förekommer ut- trycket saluföring. En genomgång av andra språkversioner av direk- tivet föranleder dock vissa tvivel om vilka slutsatser som kan dras av detta (se de franska, engelska, italienska och danska versionerna68). Såvitt gäller uttrycket försäljning i bestämmelsen måste iakttas dess placering i meningen.

Direktivet om otillbörliga affärsmetoder kännetecknas enligt praxis från EU-domstolen av ett synnerligen vitt materiellt tillämpnings- område innefattande samtliga affärsmetoder i direkt anknytning till marknadsföring, försäljning eller leverans av en produkt till en kon- sument. Som framgår av skäl 6 i direktivet är det således endast sådan nationell lagstiftning om otillbörliga affärsmetoder som ”enbart” skadar konkurrenters ekonomiska intressen, eller som gäller trans- aktioner mellan näringsidkare, som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde.69

66EU-domstolens dom i mål C-391/12 RLvS, EU:C:2013:669, punkterna 35–37.

67EU-domstolens domar i förenade målen C-261/07 och C-299/07 VTB-VAB och Galatea, EU:C:2009:244, punkt 50, och i mål C-304/08 Plus Warenhandelsgesellschaft, EU:C:2010:12, punkt 37.

68I den engelska och den danska versionen används ”marketing” respektive ”markedsføring”.

69Mål C-540/08 Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag, EU:C:2010:660, punkt 21, se även EU-domstolens beslut i mål C-288/10 Wamo, EU:C:2011:443.

117

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

Enligt EU-domstolen omfattar begreppet affärsmetoder således inte bara beslut om att förvärva eller inte förvärva en produkt, utan också beslut som har en direkt koppling till sådana beslut, såsom exempelvis ett beslut att gå in i en butik.70

Genom direktivet om otillbörliga affärsmetoder genomförs, i prin- cip, en fullständig harmonisering på gemenskapsnivå av reglerna om näringsidkares otillbörliga affärsmetoder gentemot konsumenter. Såsom uttryckligen föreskrivs i artikel 4 i direktivet får medlems- staterna således inte vidta åtgärder som är mer restriktiva än vad som föreskrivs i direktivet, även om detta sker i syfte att säkerställa en högre konsumentskyddsnivå.71

Gränserna för räckvidden av begreppet affärsmetoder har prövats i ett avgörande som gällde två personer som utfärdat ”masterexamina” utan behörighet. EU-domstolen uttalade att nationell lagstiftning endast omfattas av tillämpningsområdet för direktivet om otillbör- liga affärsmetoder om de beteenden som avses i den lagstiftningen utgör affärsmetoder i direktivets mening. Affärsmetoden måste bland annat stå i direkt relation till marknadsföringen, försäljningen eller leveransen av produkter till en konsument. Metoder som ingår i en tjänsteleverantörs affärsstrategi och direkt syftar till marknadsföring och försäljning av näringsidkarens tjänster utgör således affärsmeto- der. Den i målet aktuella belgiska lagstiftningen handlade om en aktörs behörighet att tillhandahålla sådana tjänster när dessa invol- verar utfärdande av en viss akademisk examen, och omfattades inte av bestämmelserna om affärsmetoder.72 Avgörandet är i linje med ett tidigare avgörande där det fastslogs att det krävs metoder av ”kom- mersiell natur” för att det ska vara fråga om en affärsmetod i direk- tivets mening.73

Av betydelse för den här analysen är att bestämmelserna i direk- tivet om otillbörliga affärsmetoder kan få stå tillbaka om det finns unionsrättslig speciallagstiftning. I skäl 10 tredje meningen i direk- tivet anges att direktivet endast tillämpas i den mån det saknas särskild gemenskapslagstiftning beträffande vissa aspekter av otillbörliga affärs-

70Mål C-281/12 Trento Sviluppo, EU:C:2013:859, punkten 36.

71Plus Warenhandelsgesellschaft, punkt 41 och där angiven rättspraxis. I punkt 9 i artikel 3 i direktivet, vilken har rubriken ”Tillämpningsområde”, har det emellertid införts ett undantag från målsättningen om fullständig harmonisering såvitt avser bland annat finansiella tjänster i den mening som avses i direktiv 2002/65/EG om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter.

72Mål C-393/17 Kirschstein, EU:C:2019:563, punkterna 37–49.

73Mål C-105/17 Kamenova, EU:C:2018:808, punkt 42.

118

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

metoder, exempelvis informationskrav och regler för hur informa- tionen ska delges konsumenterna. Vad det innebär utvecklas närmare nedan i avsnitt 4.2.5.

Marknadsföringslagen

Direktivet om otillbörliga affärsmetoder genomfördes, som redan beskrivits, i svensk rätt genom 2008 års marknadsföringslag och vissa ändringar i andra författningar på det marknadsrättsliga området.74 Uttrycket affärsmetod är enligt förarbetena till marknadsförings- lagen jämställt med begreppet marknadsföring. De resonemang som fördes i samband med genomförandet har, i den utsträckning det har betydelse här, redovisats ovan i avsnitt 4.1.2.

4.2.4Direktiv 2006/114; vilseledande och jämförande reklam

Unionsrätten

I samband med EES-avtalet genomfördes 1984 års direktiv om vilse- ledande och jämförande reklam.75 1975 års marknadsföringslag an- sågs då i allt väsentligt uppfylla de krav som direktivet ställde.76

Genom direktivet om otillbörliga affärsmetoder ändrades 1984 års direktiv. Efter ändringarna skulle 1984 års direktiv i fortsättningen bara skydda näringsidkarna från konsekvenserna av vilseledande reklam och ange under vilka förutsättningar jämförande reklam är tillåten. Direktivet om vilseledande och jämförande reklam har efter ändringarna kodifierats i en ny version.77

Artikel 2 a i direktiv 2006/114 definierar reklam som varje form av framställning i samband med närings- eller affärsverksamhet, hant- verk eller yrkesutövning för att främja tillhandahållandet av varor eller tjänster, däribland fast egendom, rättigheter och skyldigheter.

Av EU-domstolens avgörande i Toshiba framgår att reklam- begreppet i direktiv 84/450 (numera direktiv 2006/114) har en syn- nerligen vid definition och att reklam kan vara av mycket varierande

74Prop. 2007/08:115.

75Rådets direktiv 84/450/EEG av den 10 september 1984 om vilseledande och jämförande reklam.

76Prop. 1992/93:110 s. 7.

77Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/114/EG av den 12 december 2006 om vilse- ledande och jämförande reklam.

119

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

slag.78 Den begränsas inte alls till de klassiska reklamformerna.79 Reklambegreppet i direktiv 2006/114 har även uttolkats av EU-dom- stolen med avseende på användandet av ett domännamn, använd- andet av metataggar i en webbplats metadata samt registreringen som sådan av ett domännamn. EU-domstolen uttalade då att be- greppet reklam ska tolkas utifrån syftet med direktivet, som bl.a. är att skydda näringsidkarna mot vilseledande reklam och de otillbör- liga följderna av denna.80 Vidare uttalade EU-domstolen att unions- lagstiftarens avsikt varit att genom dessa direktiv skapa en heltäck- ande ram för varje form av reklamyttring, oavsett om den leder till ett avtal eller inte, i syfte att undvika att sådan reklam leder till skada för såväl konsumenter som näringsidkare och till en snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden (domen, punkt 38).

Marknadsföringslagen

1984 års direktiv om vilseledande och jämförande reklam genomfördes genom en mindre ändring i 1975 års marknadsföringslag, vilken kom att ersättas av 1995 års marknadsföringslag. 2008 års marknadsför- ingslag genomför direktivet om otillbörliga affärsmetoder.81

4.2.5Direktiv 2001/83; humanläkemedelsdirektivet

Syftet med genomgången i det här avsnittet är för det första att illu- strera hur marknadsföringsbegreppet får en särskild betydelse enligt speciallagstiftning. För det andra utgör läkemedelslagen ytterligare ett konkret exempel på att den direktivkonforma tolkningen leder till att förarbetsuttalanden och äldre praxis som redovisats ovan i avsnitt 4.1.2 saknar aktualitet. För det tredje illustrerar genomgången att det inte nödvändigtvis krävs uttryckliga undantag från ett mark- nadsföringsförbud, av det slag som finns i 4 kap. 2 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Praxis från EU-domstolen klargör gränsen mellan marknadsföring och annan kommunikation på läke- medelsområdet. Genomgången visar också att det kan finnas en in- bördes hierarki mellan olika EU-rättsakter vid prövning av marknads-

78Mål C-112/99 Toshiba Europe, EU:C:2001:566, punkt 28.

79Mål C-657/11 Belgian Electronic Sorting Technology, EU:C:2013:516, punkt 35.

80Belgian Electronic Sorting Technology, punkt 36.

81Se bl.a. SOU 2006:76 s. 197.

120

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

föringsåtgärder, som måste beaktas av domstolar och myndigheter. Slutligen görs i förarbetena till läkemedelslagen vissa principiella uttalanden om förhållandet mellan marknadsföringslagen och annan konsumentskyddande lagstiftning.

Unionsrätten

Unionslagstiftning om marknadsföring av läkemedel finns i human- läkemedelsdirektivet.82 Enligt artikel 87.1 i humanläkemedelsdirekti- vet ska medlemsstaterna förbjuda varje marknadsföring av läkemedel för vilka ett godkännande för försäljning enligt gemenskapslagstift- ningen inte har beviljats. Artikel 88.1 i direktivet förbjuder bl.a. reklam riktad till allmänheten för receptbelagda läkemedel. Motsvarande för- bud saknas ifråga om receptfria läkemedel, och artikel 89 i direktivet innehåller bestämmelser om hur läkemedelsreklam som riktas till allmänheten får utformas.

EU-domstolen har fastslagit att avdelning VIII i humanläkemedels- direktivet, där artiklarna 87–89 återfinns, innebär en fullständig har- monisering.83 I samma avgörande fastslog EU-domstolen att direk- tivet innehåller särskilda bestämmelser om läkemedelsreklam och utgör ett direktiv med specialbestämmelser jämfört med de allmänna bestämmelserna om skydd mot vilseledande reklam (domen, punkt 31). EU-domstolen slog även fast att artikel 88.1 i direktivet har en ut- tömmande karaktär (domen, punkt 26). Frågor om marknadsföring av läkemedel inom humanläkemedelsdirektivets tillämpningsområde ska således prövas uteslutande utifrån avdelning VIII i direktivet.

Det inbördes förhållandet mellan humanläkemedelsdirektivet och direktivet om otillbörliga affärsmetoder prövades av EU-domstolen i Abcur.84 EU-domstolen klargjorde att direktivet om otillbörliga affärsmetoder och humanläkemedelsdirektivet kompletterar varandra (domen, punkt 78). Humanläkemedelsdirektivet innehåller särskilda bestämmelser om läkemedelsreklam och utgör en specialreglering i förhållande till de allmänna bestämmelserna i direktivet om otillbör- liga affärsmetoder. Om bestämmelserna i direktivet om otillbörliga affärsmetoder står i strid med dem i humanläkemedelsdirektivet, i

82Europaparlamentets och Rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel.

83Mål C-374/05 Gintec International, EU:C:2007:654, punkt 20.

84Mål C-544/13 Abcur, EU:C:2015:481.

121

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

synnerhet bestämmelserna i avdelning VIII, avseende marknads- föring, ska följaktligen dessa bestämmelser i humanläkemedelsdirek- tivet ha företräde och tillämpas (domen, punkterna 80–81).

Enligt den systematik som kännetecknar humanläkemedelsdirek- tivet behöver information om läkemedel inte vara av marknadsför- ingskaraktär, tvärtom finns det uttryckliga informationsskyldigheter enligt direktivets avdelning V (se även artikel 86.2). Vidare görs också i direktivet en tydlig åtskillnad mellan försäljning (som behandlas i direktivets avdelning III) och marknadsföring (som behandlas i avdelning VIII). Det står alltså klart systematiskt att försäljning av läkemedel är en sak och marknadsföring en annan.

Innebörden av marknadsförings- och reklambegreppen i human- läkemedelsdirektivet liksom skillnaden mellan reklam och ren infor- mation har tolkats flera gånger av EU-domstolen. En kort översikt ges i det följande.

Information som endast är tillgänglig för dem som söker efter den och endast består i ett troget återgivande av läkemedelsförpack- ningen och ett ordagrant och fullständigt återgivande av bipack- sedelns text eller av den av läkemedelsmyndigheten godkända sam- manfattningen av produktens egenskaper, utgör inte reklam. Det är däremot förbjudet att på en webbplats sprida information om ett läkemedel där tillverkaren har valt ut eller omarbetat informationen, vilket endast kan förklaras med ett reklamsyfte.85

Det finns ett krav i artikel 87.2 i humanläkemedelsdirektivet på att marknadsföringen av ett läkemedel till alla delar måste överens- stämma med de uppgifter som anges i sammanfattningen av produk- tens egenskaper. Praxis visar att det omfattar citat ur medicinska tidskrifter eller vetenskapliga verk, när det används i läkemedels- reklam som riktar sig till personer som är behöriga att förskriva eller lämna ut läkemedel.86 I samma avgörande slog EU-domstolen fast att marknadsföringen av ett läkemedel inte till alla delar måste vara identisk med de uppgifter som anges i sammanfattningen av läke- medlets egenskaper, däremot måste de olika delarna av reklamen överensstämma med sammanfattningen (domen, punkt 43).

EU-domstolen har i ett annat avgörande lagt fast att en utom- ståendes spridning av information om ett läkemedel kan betraktas som marknadsföring, även om den utomstående agerar på eget initia-

85Mål C-316/09 MSD Sharpe & Dohme, EU:C:2011:275.

86Mål C-249/09 Novo Nordisk, EU:C:2011:272.

122

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

tiv och, rättsligt och faktiskt, är helt oberoende av tillverkaren och säljaren av läkemedlet. Avgörande är om spridningen utgör en form av information vid uppsökande försäljning, lokala reklamkampanjer eller förmånserbjudanden som syftar till att främja förskrivning, leve- rans, försäljning eller konsumtion av läkemedel.87

Enligt EU-domstolen innebär artikel 96.1 i humanläkemedels- direktivet att gratisprover av receptbelagda läkemedel endast får tas emot av personer som är behöriga att förskriva sådana läkemedel, vilket utesluter apotekare. Bestämmelsen utgör däremot inte hinder för gratis utdelning av prover av receptfria läkemedel till apotekare.88

Genomförande i svensk rätt

I 12 kap. läkemedelslagen (2015:315) finns bestämmelser om mark- nadsföring av humanläkemedel. Bestämmelserna har överförts från 1992 års läkemedelslag efter en redaktionell och språklig omarbet- ning.89 Av särskilt intresse för vår analys är att 12 kap. 1 § läke- medelslagen innefattar förbud mot marknadsföring av icke god- kända läkemedel, receptbelagda läkemedel och marknadsföring riktad till barn. I enlighet med bestämmelserna i humanläkemedelsdirek- tivet görs i 1 § tredje stycket ett undantag för kampanjer för vaccina- tion mot infektionssjukdomar av människor. Däremot saknas undan- tag motsvarande de i 4 kap. 2 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Detta trots att det principiella problemet strängt taget borde vara detsamma. Receptbelagda läkemedel får inte marknadsföras, men information om dem förekommer i en rad publikationer och data- baser såsom Nationellt Produktregister för Läkemedel, artikelregistret FASS, medicinska tidskrifter och journalistiska publikationer. Ändå verkar inget behov av undantagsbestämmelser ha identifierats för passiv saluföring av läkemedel eller för marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig. Förklaringen kan tänkas vara att humanläkemedelsdirek- tivet gör en tydlig åtskillnad mellan begreppen marknadsföring och information.90

87Mål C-421/07 Damgaard, EU:C:2009:222.

88Mål C-786/18 Ratiopharm, EU:C:2020:459.

89Prop. 2005/06:70 s. 190 ff., s. 201–210 och s. 254–255, prop. 2014/15:91 s. 147.

90Se redogörelsen ovan samt generaladvokatens förslag till avgörande i mål C-421/07 Damgaard, EU:C:2008:632, punkt 31.

123

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

Humanläkemedelsdirektivets artikel 97 om metoder för kontroll av marknadsföringen av läkemedel har genomförts dels genom läke- medelslagen, dels genom marknadsföringslagen.91 I samband med tillkomsten av 2015 års läkemedelslag påtalade Lagrådet att det när- mare förhållandet mellan reglerna om marknadsföring i läkemedels- lagen och marknadsföringslagen borde klargöras. Regeringen uttalade då att läkemedelslagen inte nämns i 1 § andra stycket marknadsför- ingslagen, men att av förarbetena till bestämmelsen framgår att det från listan har undantagits marknadsrättsliga bestämmelser som är kopplade till andra sanktionssystem än det som finns i marknadsför- ingslagen varvid läkemedelslagen nämns som ett exempel.92 I förhål- lande till annan konsumentskyddande lagstiftning kan marknads- föringslagen enligt regeringen betecknas som en ramlag med generell räckvidd som kompletteras av särskilda marknadsföringsregler för olika områden. I vissa fall hänvisas i sådan speciallagstiftning till mark- nadsföringslagens sanktionssystem, t.ex. tobakslagen (1993:581) och alkohollagen (2010:1622). Så är dock inte fallet med läkemedelslagen. Det finns således beträffande marknadsföring av läkemedel en separat reglering kopplad till ett annat tillsyns- och sanktionssystem. Läke- medelsverket har tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna i läkemedelslagen och kan agera mot marknadsföring som strider mot dessa bestämmelser. Andra aktörer, exempelvis Konsumentombuds- mannen eller enskilda näringsidkare som berörs av viss marknads- föring av läkemedel, kan med stöd av marknadsföringslagen agera mot marknadsföring som strider mot marknadsföringslagens bestämmel- ser om otillbörlig marknadsföring.

4.3Överväganden

Av redogörelsen i det här kapitlet framgår att marknadsförings- begreppet har en innebörd som växlar. Marknadsföring används i dag närmast som ett svenskt samlingsbegrepp för en rad olika unionsrätts- liga begrepp. Vi gör bedömningen att de successiva harmoniserings- åtgärderna och åtföljande uttolkningar av de unionsrättsliga begreppen i praxis från EU-domstolen medför att marknadsföringsbegreppet

91Prop. 2005/06:70 s. 190 ff. samt Ds 2004:13 Formerna för den framtida läkemedelsreklamen, särskilt avsnitt 5.1–2 och 5.13.

92Prop. 2014/15:91 s. 85 med hänvisning till prop. 2007/08:115 s. 140.

124

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

endast kan tolkas med utgångspunkt i svenska förarbeten och praxis i den utsträckning dessa rättskällor anvisar direktivkonform tolkning.

Det är illustrativt att domstolarna i rättstillämpningen på senare år ofta har sett sig föranledda att utförligt redogöra för vad mark- nadsföringsbegreppet betyder vid en direktivkonform tolkning.93 Inne- börden kan, enligt vad som utvecklats, variera beroende på vilken underliggande EU-rättsakt som aktualiseras i den enskilda fallet.

I det följande utvecklats vårt resonemang med avseende på undan- taget för passivt saluhållande respektive YGL-undantaget.

4.3.1Undantaget för passivt saluhållande

Hur ska begreppet marknadsföring i 4 kap. lagen om tobak och liknande produkter tolkas?

Marknadsföring används genomgående som begrepp i 4 kap. lagen om tobak och liknande produkter. I förslaget till lagen om tobak och liknande produkter angavs att med marknadsföring enligt 1993 års tobakslag avsågs samma sak som i 3 § marknadsföringslagen och att samma överväganden gjordes för den nya lagen.94 Denna utgångs- punkt har i själva verket varit förhärskande i förarbeten gällande tobaksreklam i vart fall sedan 2005 enligt vad som beskrivits ovan.

Utredningen delar dock inte den principiella uppfattning som varit rådande i förarbetena utan anser att det saknas utrymme för en sådan inhemsk tolkning av marknadsföringsbegreppet.

Av redogörelsen ovan i avsnitt 4.2.1 och 4.2.2 framgår att begrep- pet marknadsföring i lagen om tobak och liknande produkter måste tolkas konformt med vissa begrepp i tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirektivet, samt med motsvarande bestämmelser i AV-direktivet. Det är primärt fråga om de unionsrättsliga begreppen reklam och kommersiella meddelanden (samt i viss mån begreppet informationssamhällets tjänster).

Av redogörelsen ovan i avsnitt 4.2.3 och 4.2.4 framgår att 3 § marknadsföringslagen genomför direktivet om otillbörliga affärs- metoder och direktivet om vilseledande och jämförande reklam, där begreppsapparaten delvis är en annan än i unionsrättslig tobakslag-

93Se t.ex. Patent- och marknadsöverdomstolens dom 2019-12-05 i PMT 2054-18.

94Prop. 2017/18:156 s. 80–81.

125

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

stiftning. Centralt i dessa direktiv är begreppen affärsmetod respek- tive reklam.

Av redogörelsen i avsnitt 4.2.3 och 4.2.5 ovan framgår dessutom att unionsrättslig speciallagstiftning och de allmänna bestämmelserna i direktivet om otillbörliga affärsmetoder kompletterar varandra. Bestämmelserna om marknadsföring i tobaksreklamdirektivet, tobaks- produktdirektivet och AV-direktivet måste i egenskap av speciallag- stiftning anses ha företräde i förhållande till bestämmelserna om affärsmetoder i direktivet om otillbörliga affärsmetoder.95 Om be- stämmelserna i direktivet om otillbörliga affärsmetoder står i strid med dem i tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirektivet, lik- som AV-direktivet, ska följaktligen de tobaksspecifika direktiv- bestämmelserna ha företräde och tillämpas.

Slutsatsen är att med marknadsföring i 4 kap. lagen om tobak och liknande produkter avses i själva verket reklam och kommersiella meddelanden i den mening som framgår av tobaksreklamdirektivet, tobaksproduktdirektivet och AV-direktivet. I en bredare kontext måste också begreppet informationssamhällets tjänster vägas in. I den mån någon utfyllande tolkning krävs får det ske med utgångspunkt i begreppen affärsmetod respektive reklam i direktivet om otillbör- liga affärsmetoder och direktivet om vilseledande och jämförande reklam.

I förhållande till annan konsumentskyddande lagstiftning kan marknadsföringslagen betecknas som en ramlag med generell räck- vidd som kompletteras av särskilda marknadsföringsregler för olika områden, t.ex. lagen om tobak och liknande produkter. I vissa fall hän- visas i sådan speciallagstiftning till marknadsföringslagens sanktions- system, t.ex. lagen om tobak och liknande produkter.96 Även med utgångspunkt i systematiken i den svenska lagstiftningen måste alltså tolkningen av marknadsföringsbegreppet utgå i första hand från speciallagstiftningen.

95Se skäl 24 i tobaksproduktdirektivet, skäl 82 i 2010 års AV-direktiv, skäl 46 i 2018 års änd- ringsdirektiv till AV-direktivet samt mål C-544/13 Abcur, EU:C:2015:481, punkterna 78–81.

96Prop. 2014/15:91 s. 85.

126

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

Är undantaget förenligt med EU-rätten?

I det följande bedöms om de befintliga bestämmelserna om undan- tag för passivt saluhållande i 4 kap. 2 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter kan anses förenliga med EU-rätten.

Som framgått är lagstiftningen om marknadsföring av tobak och liknande produkter harmoniserad genom bestämmelser i tobaks- reklamdirektivet, tobaksproduktdirektivet och AV-direktivet. Direk- tivet om otillbörliga affärsmetoder kompletterar de tre förstnämnda direktiven. Till detta ska läggas direktivet om vilseledande och jäm- förande reklam. Den samlade bilden är att en heltäckande harmoni- sering har ägt rum. Eftersom marknadsföringsbegreppet måste tolkas direktivkonformt saknas enligt vår uppfattning varje utrymme för egna svenska tolkningar.

Genomgången av praxis från EU-domstolen ovan i avsnitt 4.2.1–

4.2.2utvisar att begreppen informationssamhällets tjänster, reklam och kommersiella meddelanden i den tobaksspecifika unionslagstift- ningen har tolkats förhållandevis brett. Praxis ger dock hittills inget stöd alls för att tolka in passivt saluhållande i något av dessa begrepp. Tvärtom framgår av systematiken i den tobaksspecifika unionslag- stiftningen att försäljning av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare tillåts, medan flertalet åtgärder för att marknadsföra produkterna är förbjudna.

Vidare talar de tolkningar som EU-domstolen gjort på läkemedels- området tydligt emot att det skulle kunna sättas likhetstecken mellan försäljning och marknadsföring.

Om tillämpning av 3 § marknadsföringslagen och begreppet affärs- metod i direktivet om otillbörliga affärsmetoder skulle aktualiseras, till följd av reglernas kompletterande natur, måste konstateras att även med den mycket vidsträckta betydelse som begreppet affärs- metod getts i praxis kan det inte anses omfatta försäljning som sådan, i avsaknad av andra åtgärder.

Om undantaget för passivt saluhållande i 4 kap. 2 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter är förenligt med EU-rätten eller inte är en fråga som metodmässigt kan angripas från olika utgångs- punkter. Förarbetsuttalandena ger vid handen att syftet med bestäm- melserna får anses vara att åstadkomma ett lagtekniskt resultat som helt överensstämmer med direktivet. Inte desto mindre måste sägas att bestämmelserna ur ett systematiskt perspektiv har fått en utform-

127

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

ning som är svåröverskådlig. Anledningen är att direktivets begrepps- apparat (reklam, kommersiella meddelanden, informationssamhällets tjänster) inte används i lagtexten. I stället har marknadsföringsbegrep- pet använts, med en materiell innebörd som hämtats från 1975 års förarbeten. Det i sin tur har föranlett behov av ett särskilt undantag för passiv saluhållning.

Av genomgången av svensk praxis (se avsnitt 4.1.2) framgår vidare att undantaget för passivt saluhållande inte kan sägas ha tydliggjorts. Marknadsdomstolen hade i MD 2014:14 chansen att ta avstånd från 1975 års förarbetsuttalanden i aktuell del, vilket hade kunnat göras med stöd av förarbetena till 2008 års marknadsföringslag.97 I stället uttalade Marknadsdomstolen igen att passiv saluhållning omfattas av marknadsföringsbegreppet. Avgörandet illustrerar i övrigt att det sätt som produkterna exponeras i butiksmiljön kan utgöra marknadsföring.

Sammanfattningsvis bygger undantagen för passiv saluhållning rättssystematiskt på en svårförenlig blandning av gammalt och nytt, svensk rätt och EU-rätt, på ett område som i själva verket är fullhar- moniserat. Det finns ett behov av att ändra bestämmelserna.

Vilka lagstiftningsåtgärder bör vidtas?

Det finns enligt utredningen två vägar att gå för att åstadkomma en sammanhållen och systematisk reglering.

Den ena är att utmönstra marknadsföringsbegreppet ur 4 kap. lagen om tobak och liknande produkter, och ersätta det med de defi- nitioner som återfinns i tobaksreklamdirektivet och tobaksprodukt- direktivet. Dessa är reklam, kommersiella meddelanden och infor- mationssamhällets tjänster. Definitionerna av dessa begrepp och de tolkningar som gjorts i praxis från EU-domstolen har redovisats ovan.

Den andra vägen är att behålla marknadsföringsbegreppet, men tydliggöra att bestämmelserna i 4 kap. 2–4 §§ lagen om tobak och liknande produkter har den innebörd som framgår vid en direktiv- konform tolkning.

Oavsett vägvalet bör undantagen för passivt saluhållande tas bort. De fyller ingen funktion vid en direktivkonform tolkning. Erfaren- heterna från läkemedelslagen visar också att de inte behövs.

97SOU 2006:76 s. 193.

128

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

Utredningen bedömer att en utmönstring av marknadsförings- begreppet är en mycket stor åtgärd som (om den är önskvärd) borde genomföras mer samlat för marknadsföringslagen och samtliga de lagstiftningar där begreppet används. Ändringar i 4 kap. lagen om tobak och liknande produkter måste hänga ihop med marknads- föringslagen, primärt för att bibehålla kopplingen till sanktions- och upplysningsbestämmelserna i 23–46 §§ marknadsföringslagen utan att föranleda omfattande överbryggande bestämmelser. Vidare kan överträdelser av marknadsföringslagen på tobaksområdet (till exem- pel genom otillbörlig jämförande reklam) ske genom reklam som riktas till branschfolk, eftersom sådan reklam inte i sig är förbjuden. Vid dold reklam aktualiseras också 9 § marknadsföringslagen. Man kan också tänka sig överträdelser genom vilseledande förpacknings- utformning och renommésnyltning. I sådana fall blir det snarast fråga om att tolka marknadsföringsbegreppet utifrån direktivet om vilse- ledande och otillbörlig reklam eller direktivet om otillbörliga affärs- metoder.

Sammantaget menar utredningen att det är önskvärt att behålla marknadsföringsbegreppet i 4 kap. lagen om tobak och liknande pro- dukter, men tydliggöra att begreppet har en skiftande innebörd och måste tolkas direktivkonformt med utgångspunkt i omständigheterna i det konkreta fallet.

Utredningen har övervägt att komplettera 4 kap. lagen om tobak och liknande produkter med en definition som kopplar marknads- föringsbegreppet till direktivens definitioner av reklam, kommer- siella meddelanden och informationssamhällets tjänster. Exempel på en sådan lagteknisk lösning finns i 3 § marknadsföringslagen. Av två huvudsakliga skäl framstår dock en sådan definition som svår att utforma. Den första är att begreppet kommersiella meddelanden före- kommer både i tobaksreklamdirektivet, då underordnat reklambegrep- pet, och i tobaksproduktdirektivet, men där som ett självständigt begrepp med en egen definition. Det andra är att begreppet infor- mationssamhällets tjänster har en utomordentligt tungrodd utform- ning i unionsrättslig sekundärlagstiftning, både språkligt och genom den lagtekniska lösningen med hänvisningar och ändringar.98 Det går inte heller att entydigt säga att marknadsföring är detsamma som ett

98Se redogörelsen ovan samt artikel 1.1 b i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/ 1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, vilket upphävde och ersatte direktiv 98/34.

129

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

eller samtliga dessa unionsrättsliga begrepp. När problematiken gäller tobaksreklam måste tolkningen utgå från tobaksreklamdirektivet. Gäller det e-cigaretter är det i stället bestämmelserna om kommer- siella meddelanden i tobaksproduktdirektivets artikel 20.5 a, b och e som aktualiseras.

Utredningen föreslår därför att undantagen för passivt saluhållande tas bort och att det klargörs att bestämmelserna om marknadsföring i lagen om tobak och liknande produkter har den innebörd som fram- går av relevanta direktivbestämmelser. Det bör ske genom att de begrepp som är centrala i direktiven arbetas in i författningstexten.

4.3.2Förbuden mot marknadsföring av e-cigaretter m.m. och YGL-undantaget

Utredningen bedömer att tre slags lagstiftningsändringar skulle kunna vara aktuella såvitt gäller 4 kap. 3–4 §§ lagen om tobak och liknande produkter:

1.Att införa ett något mer långtgående förbud än det som stadgas i 4 kap. 3 §, om det kan identifieras ett behov av att förbjuda kom- mersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja elektroniska cigaretter och påfyllningsbehål- lare, och som är av sådant slag att de faller utanför TF och YGL.

2.Att ta bort YGL-undantaget i 3 § andra stycket andra punkten, ifall det kan anses obehövligt.

3.Att redaktionellt ensa ihop 4 kap. 1–4 §§.

Finns det företeelser i tryckt skrift som faller utanför förbudet i 4 kap. 3 § lagen om tobak och andra produkter?

Iett avgörande från EU-domstolen gällande artikel 3 i tobaks- reklamdirektivet fastslås att uttrycket tryckta publikationer endast kan anses omfatta sådana publikationer som tidningar, tidskrifter och magasin, men inte föreningsblad för lokala föreningar, program för kulturevenemang, affischer, telefonkataloger samt olika flyg- och reklamblad. Vidare uttalade EU-domstolen i samma avgörande att även om förbuden mot reklam eller sponsring, som föreskrivs i artiklarna 3 och 4 i tobaksreklamdirektivet, får till verkan att de

130

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

indirekt försvagar yttrandefriheten, förblir den journalistiska yttrande- friheten okränkt. Följaktligen påverkas inte det redaktionella arbete som journalister utför.99 Starka skäl talar för att EU-domstolen skulle komma till samma slutsatser vid en tolkning av begreppen ”pressen” och ”andra tryckta publikationer” i artikel 20.5 a i tobaksprodukt- direktivet.

Liknande överväganden har för övrigt gjorts i ett avgörande som gällde en annonstidning som en veckotidning publicerat, vari ingick två artiklar som publicerats mot ersättning från sponsorer. EU- domstolen kom fram till att direktivet om otillbörliga affärsmetoder inte skyddar en konkurrent till en tidningsutgivare som publicerat material som marknadsför produkter och tjänster åt de betalande annonsörerna utan att materialet har försetts med ordet annons. Samtidigt påminde EU-domstolen om punkt 11 i den svarta listan (en bilaga till direktivet), som gäller hänvisningar till annonser i redaktionell form. Bestämmelsen stadgar att det alltid är en vilse- ledande och otillbörlig affärsmetod att använda material från medi- erna för att göra reklam för en produkt om näringsidkaren själv har betalat för materialet och detta inte framgår av reklamen eller av bilder eller ljud som tydligt kan identifieras av konsumenten (annons i redaktionell form).100

Eftersom den journalistiska yttrandefriheten får förutsättas vara okränkt påverkar inte artikel 20.5 a i tobaksproduktdirektivet det redaktionella arbete som journalister utför. Det som behöver regle- ras, såvitt gäller tryckta skrifter, torde därför vara kommersiella med- delanden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare till konsumenter, i tidningar, tidskrifter och magasin. Innebörden av begreppet kom- mersiella meddelanden har redovisats tidigare med hänvisning till praxis från EU-domstolen (se avsnitt 4.2.1 och 4.2.2 ovan). Det är fråga om traditionell reklam, men även andra former av reklam och tillhandahållande av information som är avsedda att attrahera nya kunder. Den traditionella reklamen fångas upp av förbudet i 4 kap. 3 § mot kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jäm- förbara skrifter på vilka TF är tillämplig. Fråga kan ställas vad som gäller för annonser i redaktionell form. Ett hypotetiskt exempel skulle vara att en dagstidning ger ut en annonsbilaga eller en annons- tidning för e-cigaretter. Av förarbetena framgår att bestämmelsen i

99Mål C-380/03 Tyskland mot parlamentet och rådet, EU:C:2006:772, punkterna 83–85.

100Mål C-391/12 RLvS, EU:C:2013:669, punkterna 40–42.

131

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

1 kap. 12 § TF inte är avsedd att inskränka journalistiken. Gränsen bör dras så snävt att endast meddelanden som har rent kommersiell karaktär faller utanför TF.101 Reportage från vinprovningar och restauranger omfattas inte. Det ska vara fråga om annonser som syftar till avsättning av varor eller tjänster. Massmedieutredningen hade med kommersiell annons avsett ”sådan annons eller därmed jämställt meddelande som syftar till att främja avsättning av vara eller tjänst och som avser näringsidkares affärsverksamhet eller där till- handahållen vara eller tjänst”. Utanför tillämpningsområdet faller annonser vars ändamål är att vinna anslutning till en idé eller till reli- giösa, politiska eller andra ideella sammanslutningar. Redaktionell text är fortfarande tryggad av TF.102 Enligt grundreglerna för reklam står klart att man ska kunna skilja mellan annons och annan tidnings- text. Avgörande bör vara om själva publiceringen av reklamen skett i näringsidkarens intresse.103

Mot bakgrund av ovanstående uttalanden bedömer utredningen att även annonsbilagor skulle anses utgöra kommersiella annonser. Även sådan reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare är där- med förbjuden.

Marknadsföringslagen gäller för kommersiell reklam och annan kommersiell marknadsföring.104 I svensk rätt finns en uttrycklig regel om reklamidentifiering i 9 § marknadsföringslagen. Dold reklam är inte tillåten.105

Vid genomförandet av direktivet om otillbörliga affärsmetoder angavs att principen om reklamidentifiering kommer till uttryck i ett flertal av direktivets bestämmelser, bl.a. artikel 7.2.106 Reklam som döljs som redaktionell text (utan att det framgår att det är fråga om annonsinnehåll) innebär en överträdelse av marknadsföringslagen.

Det framstår därmed som att 4 kap. 3 § lagen om tobak och lik- nande produkter, tillsammans med 9 § marknadsföringslagen, på ett uttömmande sätt reglerar de kommersiella meddelanden som skulle kunna förekomma i ”pressen och andra tryckta publikationer” i den mening som avses i artikel 20.5 a i tobaksproduktdirektivet.

101Prop. 1973:123 s. 10.

102A. prop. s. 11.

103A. prop. s. 12.

104Se bl.a. SOU 2018:1 s. 147.

105SOU 2018:1 s. 253 ff.

106Prop. 2007/08:115 s. 82.

132

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

Finns det online-företeelser eller liknande som faller utanför förbudet i 4 kap. 4 § första stycket första punkten lagen om tobak och andra produkter?

Artikel 20.5 a i tobaksproduktdirektivet innebär en förpliktelse för Sverige som medlemsstat att förbjuda kommersiella meddelanden inom informationssamhällets tjänster vars syfte eller direkta eller in- direkta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Undantag görs för branschpublikationer.

Innebörden av informationssamhällets tjänster har redovisats ovan i avsnitt 4.2.1. Det är fråga om tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare. Begreppet omfattar en mängd näringsverk- samheter som bedrivs online, särskilt försäljning av varor online. Sådana verksamheter som själva leveransen av varor eller tillhanda- hållandet av offlinetjänster omfattas inte. Reklam online kan utgöra en informationssamhällets tjänst.107 TV-sändningar hör däremot inte till informationssamhällets tjänster.108

Av praxis från EU-domstolen framgår också att artikel 20.5 i tobaksproduktdirektivet inte förbjuder internetförsäljning av e-ciga- retter, utan överlåter åt medlemsstaterna att förbjuda eller, under vissa villkor, tillåta gränsöverskridande distansförsäljning, inbegri- pet internetförsäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare.109

Det primära området för artikel 20.5 a i aktuell del bör mot ovan- stående bakgrund vara reklam online för e-cigaretter eller påfyllnings- behållare.

4 kap. 4 § första stycket första punkten lagen om tobak och andra produkter förbjuder marknadsföring av e-cigaretter eller påfyllnings- behållare till konsumenter inom informationssamhällets tjänster. Förbudet gäller dock inte marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig, med undantag för marknadsföring genom kommersiella annonser.

Frågan är om det finns några företeelser som omfattas av förbu- det mot kommersiella annonser i artikel 20.5 a i tobaksprodukt- direktivet, men faller utanför bestämmelsen i 4 kap. 4 § första stycket första punkten lagen om tobak och andra produkter.

107Mål C-339/15 Vanderborght, EU:C:2017:335, punkt 37.

108Mål C-89/04 Mediakabel, EU:C:2005:348, punkterna 38–39.

109Mål C-477/14 Pillbox 38, EU:C:2016:324, punkt 117.

133

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

Vad gäller reklam online kan konstateras att YGL inte skyddar alla yttranden och aktörer på internet.110 En marknadsaktör som säljer e-cigaretter och påfyllningsbehållare på internet kan alltså inte räkna med något automatiskt YGL-skydd för sina marknadsförings- åtgärder. Tvärtom gäller förbudet enligt 4 kap. 4 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter.

Grundlagsskydd för yttranden på internet kan däremot föreligga enligt databasregeln i 1 kap. 4–7 §§ YGL.111 Bestämmelserna ger skydd åt t.ex. dagstidningars nätupplagor och vissa andra publikationer på internet. Det kallas för ett automatiskt grundlagsskydd eftersom sådana aktörer redan har utgivningsbevis. Databasregeln gör det även möjligt för andra aktörer än traditionella massmedieföretag att få grundlagsskydd för t.ex. en webbplats på internet. En förutsättning är att ett utgivningsbevis har utfärdats för verksamheten. För att ett utgivningsbevis ska utfärdas krävs bl.a. att en utgivare har utsetts och att överföringarna utgår från Sverige. Det ställs däremot inte upp några krav på att den aktuella verksamheten ska ha ett visst innehåll eller syfte för att utgivningsbevis ska meddelas. Grundlagsskyddet är alltså innehållsneutralt i detta avseende och förutsätter endast att vissa formella kriterier är uppfyllda.112 Sådant skydd kallas för frivil- ligt grundlagsskydd för databasverksamhet.

Grundlagsskyddet enligt YGL omfattar även offentlig uppspel- ning ur en databas, något som bl.a. berör digital bio. Vidare omfattar grundlagsskyddet även s.k. print on demandverksamhet och över- föringar som sker enligt en överenskommelse i förväg. Det sist- nämnda hänför sig till s.k. push-teknik som bl.a. förekommer vid olika nyhetsbevakningstjänster. Med tekniska upptagningar avses upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälp- medel (1 kap. 2 § YGL). Några exempel på tekniska upptagningar är filmer, videogram, cd-skivor och dvd-skivor.

Det finns alltså i och för sig visst grundlagsskydd enligt YGL som skulle kunna fungera som ”bärare” av reklam för e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Som exempel kan nämnas onlineversioner av traditionella dagstidningar. Men marknadsföring genom kommer- siella annonser har undantagits från YGL-undantaget i 4 kap. 4 §

110SOU 2016:58 s. 264.

111Prop. 2017/18:49 s. 249.

112SOU 2016:58 s. 376.

134

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

andra stycket andra punkten lagen om tobak och liknande produk- ter. Kommersiella annonser för e-cigaretter eller påfyllningsbehållare är således i alla händelser förbjudna även om de skulle förekomma i en YGL-skyddad kontext.

Rena kringgåenden av förbudet mot marknadsföring av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter genom ansökan om utgiv- ningsbevis (frivilligt grundlagsskydd) skulle stranda på att YGL:s materiella tillämpningsområde inte omfattar rena kommersiella för- hållanden.

Detta leder tillbaka till frågan om begreppet kommersiell annons kan anses för snävt för att tillgodose kravet på förbud mot kommer- siella meddelanden i artikel 20.5 a i tobaksproduktdirektivet. Som nämnts innefattas traditionell reklam i begreppet kommersiella med- delanden. Så långt måste det anses överensstämma med det svenska begreppet kommersiell annons. Ett kommersiellt meddelande kan dock även bestå i andra former av reklam och tillhandahållande av information som är avsedda att attrahera nya kunder. Sett i förhål- lande till regleringen i YGL skulle det alltså kunna vara fråga om redaktionella annonser, eller dold reklam genom redaktionell text som egentligen är reklam. Det är alltså samma företeelser som redan diskuterats i förhållande till TF, och samma överväganden gör sig gällande som redovisats där. Återigen får påminnas om att artikel 20.5 a i tobaksproduktdirektivet får förutsättas lämna den journalistiska yttrandefriheten okränkt.113

Marknadsföring som hamnar utanför de skrivna undantagen i YGL kan i alla händelser undantas från grundlagsskydd efter en tolkning av syftet med YGL, något som har särskild betydelse för marknadsföringsåtgärder.114 En marknadsföringsåtgärd som inte är en kommersiell annons skulle därmed med all sannolikhet anses falla utanför det materiella tillämpningsområdet för YGL.

Slutsatser

Utredningen har inte kunnat identifiera någon företeelse som skulle kunna utgöra ett kommersiellt meddelande i den mening som avses i artikel 20.5 a i tobaksproduktdirektivet, som inte förbjuds enligt

113EU-domstolens domar i mål C-380/03 Tyskland mot parlamentet och rådet, EU:C:2006:772, punkterna 83–85, och i mål C-391/12 RLvS, EU:C:2013:669, punkterna 40–42.

114SOU 2016:48 s. 447.

135

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

4 kap. 3–4 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Slutsatsen bygger på en fördjupad förståelse av grundlagsregleringen, lagen om tobak och liknande produkter och marknadsföringslagen. Författ- ningstexten bör dock ändras så att den på ett mer överskådligt sätt avspeglar bestämmelsernas innebörd vid en direktivkonform tolkning.

4.4Förslag och bedömningar

4.4.1Tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska regleras genom särskilda marknadsföringsbestämmelser

Förslag: Marknadsföringen av tobaksvaror, e-cigaretter och på- fyllningsbehållare ska regleras genom särskilda bestämmelser i lagen om tobak och liknande produkter.

Marknadsföringslagen ska tillämpas på marknadsföring som strider mot de särskilda bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

Bestämmelserna om att vissa marknadsföringsåtgärder ska anses vara otillbörliga mot konsumenter och att vissa marknads- föringsåtgärder kan föranleda marknadsstörningsavgift flyttas till kapitlet om marknadsföring i lagen om tobak och liknande pro- dukter.

Bedömning: Bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska förstås genom direktiv- konform tolkning av relevanta EU-direktiv.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Reglerna om marknadsföring av tobaksvaror

När det gäller tobaksvaror finns omfattande förbud mot marknads- föring i lagen om tobak och liknande produkter. Av 4 kap. 1 § fram- går att en näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsu- menter inte får använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig. Näringsidkaren får inte heller använda kommersiella annonser i tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar eller i

136

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

andra tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig. Genom 4 kap. 2 § omfattas även annan marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter av marknadsföringsförbudet.

Från regeln om att även annan marknadsföring är förbjuden har vissa undantag gjorts. I 4 kap. 2 § första stycket 1 undantas mark- nadsföring i tryckta skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig eller i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig. I 4 kap. 2 § första stycket 2 undantas marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaks- varor för försäljning, s.k. passivt saluhållande. 4 kap. 2 § första stycket 3 och andra stycket innehåller bestämmelser om tillåtna kommer- siella meddelanden inne på fysiska försäljningsställen.

Reglerna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare

När det gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare finns också om- fattande förbud mot marknadsföring i lagen om tobak och liknande produkter. Av 4 kap. 3 § framgår att en näringsidkare inte får mark- nadsföra e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter genom kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig. Av 4 kap. 4 § framgår att det råder ett förbud för näringsidkare mot att marknads- föra e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter inom informationssamhällets tjänster, eller i tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar. Från förbudet finns i 4 kap. 4 § andra stycket 1 ett undantag för marknadsföring som endast består i att tillhanda- hålla e-cigaretter eller påfyllningsbehållare för försäljning, s.k. passivt saluhållande. I 4 kap. 4 § andra stycket 2 undantas även marknads- föring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrande- frihetsgrundlagen är tillämplig, med undantag för marknadsföring genom kommersiella annonser.

Problemet med ett generellt marknadsföringsbegrepp som styr marknadsföringen på tobaksområdet

Av avsnitt 4.1.1 framgår att Europeiska kommissionen har synpunk- ter på Sveriges genomförande av tobaksproduktdirektivet.

Kommissionen har anfört att marknadsföring syftar till att sälja

137

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

den berörda produkten och att undantaget för passivt saluhållande öppnar upp för användandet av kommersiella meddelanden, vars direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllnings- behållare. Det är förbjudet enligt artikel 20.5 a, b och e i tobakspro- duktdirektivet. Yttrandet gäller endast bestämmelserna om e-ciga- retter och påfyllningsbehållare, men skulle lika gärna även kunna omfatta bestämmelserna om tobaksvaror eftersom de är utformade på ett liknande sätt. Sverige har gjort gällande att undantaget behövs eftersom det svenska marknadsföringsbegreppet innefattar passivt saluhållande och att utan undantaget skulle all försäljning bli förbju- den (För en närmare beskrivning av kommissionens synpunkter och regeringens svar, se avsnitt 4.1.1).

I avsnitt 4.1.2 beskrivs bakgrunden till undantaget för passivt salu- hållande och i avsnitt 4.1.3 beskrivs den praxis som finns när det gäller detta undantag. I korthet kan sägas att frågan om huruvida passivt saluhållande innebär marknadsföring eller inte har varit levande sedan 1970-talet, dvs. långt innan Sverige gick med i EU. Det är i och för sig en intressant fråga var gränsen för att rent passivt saluhålla en produkt slutar och var marknadsföringen börjar. Produktförpack- ningar kan, beroende på hur de är utformade, ge en reklameffekt. Det innebär att det kan vara rimligt att anse att även åtgärder som att t.ex. låta en produktförpackning stå på en butikshylla är en form av marknadsföring. Ur ett nationellt perspektiv kan det också finnas anledning att eftersträva en enhetlig användning av begreppet mark- nadsföring. Troligen är det därför marknadsföringsbegreppet på tobaksområdet har kopplats till det mer generella marknadsförings- begreppet i marknadsföringslagen genom förarbetsuttalanden.115 Denna koppling utgör bakgrunden till undantagen för passivt salu- hållande och får alltjämt anses finnas kvar, se avsnitt 4.1.2.

Problemet är att marknadsföringen av tobaksprodukter, e-ciga- retter och påfyllningsbehållare styrs av tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirektivet. Dessa direktiv utgör sektorsspecifik EU- reglering som har företräde framför mer generella regler i enlighet med principen om lex specialis. Och i dessa direktiv är det centrala begreppet inte marknadsföring, utan kommersiellt meddelande, se avsnitt 4.2.1 och 4.2.2. I tobaksreklamdirektivet förbjuds olika for- mer av reklam för tobaksprodukter, som enligt artikel 2 b definieras som varje form av kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta

115Prop. 2004/05:118 s. 59.

138

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara. I artikel 20.5 a och b i tobaksproduktdirektivet ställs krav på att medlemsstaterna förbju- der kommersiella meddelanden i vissa medier när syftet eller den direkta eller indirekta effekten är att främja e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare. Även i artikel 20.5 e samma direktiv är det centrala begreppet kommersiellt meddelande. Det kan alltså konstateras att bestämmelserna om marknadsföring i tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirektivet inte är kopplat till ett generellt marknads- föringsbegrepp. Frågan är vilka problem en sådan koppling kan skapa.

Marknadsföringslagen är en generell lagstiftning som omfattar en mängd företeelser. Lagen genomför direktivet om otillbörliga affärs- metoder, men har också fått sin utformning genom nationell rätts- utveckling som har pågått under lång tid. Syftet med marknadsförings- lagen är att främja näringslivets intressen i samband med marknads- föring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare (se 1 § nämnda lag). Reglerna på tobaksområdet har ett delvis annat syfte. Dessa regler syftar snarare till att åstadkomma ett skydd för folkhälsan. Det gäller även bestämmelserna om marknadsföring i lagen om tobak och liknande produkter. Att göra en generell koppling mellan marknadsförings- begreppet i marknadsföringslagen och marknadsföringsbegreppet som avser tobaksprodukter, e-cigaretter och påfyllningsbehållare riskerar mot denna bakgrund att leda till oklarheter. Det kan också ifrågasättas om en sådan generell koppling är förenlig med principen om lex specialis eftersom den kan sägas leda till att mer specifika bestämmelser om tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare får stå tillbaka för mer generella bestämmelser om marknadsföring.

Sammanfattningsvis har förarbetsuttalandet som gör att marknads- föringsbegreppet på tobaksområdet kopplats till det mer allmänna marknadsföringsbegreppet i marknadsföringslagen lett till en situa- tion där Sveriges genomförande av tobaksproduktdirektivet ifråga- sätts. Det beror på att den marknadsföring som avses i tobaksreklam- direktivet och tobaksproduktdirektivet tar sikte på kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja produkten. Ett rent passivt saluhållande är inte marknads- föring enligt dessa direktiv. Bestämmelserna om passivt saluhållande leder därmed till oklarheter och kopplingen till det generella mark- nadsföringsbegreppet framstår som oförenligt med principen om lex specialis.

139

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

Hur löser vi den uppkomna situationen?

I avsnitt 4.3.1 överväger utredningen möjliga lösningar på ovanstå- ende problem. Det finns i huvudsak två tänkbara vägar.

Begreppet marknadsföring förekommer inte i de centrala bestäm- melserna i tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirektivet. De begrepp som i stället används är reklam och kommersiellt med- delande. Vid en första anblick kan därför en lösning som innebär att begreppet marknadsföring helt utmönstras ur lagen om tobak och liknande produkter framstå som tilltalande. Det skulle i så fall kunna ersättas av begreppen reklam och kommersiellt meddelande.

Marknadsföring är dock ett vedertaget begrepp i svensk rätt och används i många lagar som reglerar situationer där näringsidkare säljer produkter till konsumenter. För att bibehålla en konsekvent och sam- manhållen reglering skulle många andra lagar på konsumentområdet i så fall behöva ändras. Utredningen anser inte att en sådan lösning är ändamålsenlig. Den nuvarande ordningen med en generell mark- nadsföringslag och mer specifika lagar som reglerar marknadsföring inom olika områden har på det stora hela fungerat väl och bör inte ändras.

Det andra alternativet är att behålla marknadsföringsbegreppet i lagen om tobak och liknande produkter, men åstadkomma en ord- ning där det tydligt framgår att begreppet får sitt innehåll från i första hand tobaksreklamdirektivet, tobaksproduktdirektivet och annan mer specifik reglering som AV-direktivet. Det är denna väg som utredningen förespråkar.

Utredningen har övervägt att införa en definition av marknads- föringsbegreppet i början av lagen om tobak och liknande produkter som hänvisar till relevanta direktivbestämmelser. Problemet är att marknadsföringsbegreppet på tobaksområdet kan påverkas av olika begrepp i flera EU-direktiv vilket leder till stora författningstekniska utmaningar. Rättsläget kan dessutom förändras genom exempelvis ny praxis från EU-domstolen. Det är därför inte lämpligt att införa en sådan definition.

140

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

Kopplingen till det generella marknadsföringsbegreppet bryts

Mot bakgrund av ovanstående problembeskrivning bör lagen om tobak och liknande produkter ändras på följande sätt.

Bestämmelserna om marknadsföring i lagen om tobak och lik- nande produkter blir särskilda regler om marknadsföring av tobaks- produkter, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det tydliggörs också genom att rubriken i 4 kap. ändras till ”Marknadsföring av tobaks- varor, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare”. Bestämmel- serna om marknadsföring i 4 kap. blir därmed bestämmelser om marknadsföring som avser nyss nämnda produkter.

Det marknadsföringsbegrepp som styr hur näringsidkare får mark- nadsföra tobaksprodukter, e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska inte ha samma innebörd som i marknadsföringslagen. Det är i stället fråga om ett begrepp som omfattar nyss nämnda produkter och som i första hand ska tolkas utifrån tobaksreklamdirektivet, tobakspro- duktdirektivet och annan mer specifik reglering såsom AV-direktivet. Det utesluter inte att även mer generella regelverk, såsom direktivet om otillbörliga affärsmetoder, kan få betydelse för hur marknadsför- ingsbegreppet som avser tobaksprodukter, e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare ska tolkas. Men i enlighet med principen om lex specialis ska särskilda regler gå före mer generella. Det gäller både på nationell nivå och på EU-nivå.

Vad blir resultatet?

Tobaksområdet är harmoniserat. Rättstillämparen ska därför redan i dag tolka lagen om tobak och liknande produkter på ett direktiv- konformt sätt med beaktande av principen om lex specialis. I den mån svenska förarbeten strider mot hur ett visst begrepp används i tobaksreklamdirektivet eller tobaksproduktdirektivet ska begreppen förstås utifrån direktiven. Det kan därför hävdas att ovanstående förslag inte leder till några egentliga förändringar. Utredningen delar dock inte denna åsikt.

Genom att bryta kopplingen till det allmänna marknadsförings- begreppet åstadkommer vi lagtext och förarbeten som stämmer bättre överens med EU-rätten och de åtaganden som följer av Sveriges medlemskap i EU. Det gör också att Sverige undgår de konsekvenser som kan uppstå vid ett bristfälligt genomförande av ett EU-direktiv.

141

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

Dessutom blir undantaget för passivt saluhållande överflödigt och kan tas bort, se nästa avsnitt, och bidrar på det stora hela till en tydligare reglering av marknadsföringen på tobaksområdet.

Förhållandet till marknadsföringslagen

Förslaget påverkar endast marknadsföringen av tobaksprodukter, e- cigaretter och påfyllningsbehållare. Lagen om tobak och liknande produkter innehåller även bestämmelser om örtprodukter för rök- ning och s.k. njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak (se 1 kap. 2 §, i avsnitt 9.5.1 föreslås att begreppet njutningsmedel utmönstras). Örtprodukter för rökning regleras av tobaksproduktdirektivet, men direktivets bestämmelser rör endast regler om märkning och rapportering av ingredienser, se artiklarna 21 och 22. Marknadsföringen i övrigt styrs inte av detta direktiv. Marknadsföringen av de s.k. njutningsmedlen styrs inte av tobaksproduktdirektivet eller tobaksreklamdirektivet. Det innebär att marknadsföring av dessa produkter kommer att han- teras av mer allmänna regelverk såsom marknadsföringslagen. Det generella marknadsföringsbegreppet i marknadsföringslagen kommer därmed även fortsättningsvis att vara centralt vid marknadsföringen av dessa produkter.

Men även när det gäller marknadsföring av tobaksprodukter, e- cigaretter och påfyllningsbehållare kommer bestämmelserna i mark- nadsföringslagen fortfarande att behöva tillämpas. Marknadsförings- lagen är ett generellt regelverk som bl.a. innehåller bestämmelser om tillsyn, sanktioner och processuella bestämmelser. De ska alltjämt gälla, men de mer specifika bestämmelserna om marknadsföring i lagen om tobak och liknande produkter har företräde i enlighet med principen om lex specialis. Det bör därför införas en bestämmelse som tydliggör att bestämmelserna i marknadsföringslagen även fort- sättningsvis ska tillämpas vid överträdelser av marknadsförings- bestämmelserna i lagen om tobak och liknande produkter.

I 7 kap. 8 § tredje stycket lagen om tobak och liknande produkter anges att vissa marknadsföringsåtgärder ska anses vara otillbörliga mot konsumenter och att vissa marknadsföringsåtgärder kan med- föra marknadsstörningsavgift. Bestämmelsen, som har placerats i en paragraf om Konsumentverkets tillsyn, omfattar regler som kan åbe-

142

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

ropas inte bara av tillsynsmyndigheten, utan även av en annan berörd näringsidkare eller vissa sammanslutningar (se 47 § 2 och 3 mark- nadsföringslagen). Utredningen anser därför att bestämmelserna bör flyttas till kapitlet om marknadsföring.

4.4.2Undantaget för passivt saluhållande tas bort

Förslag: Undantagen för marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare för försäljning tas bort.

Skälen för utredningens förslag: I 4 kap. 2 § första stycket 2 och 4 § andra stycket 1 lagen om tobak och liknande produkter finns bestämmelser som undantar marknadsföring av tobaksprodukter, e-cigaretter och påfyllningsbehållare som endast består i att tillhanda- hålla produkterna för försäljning. Bakgrunden till dessa bestämmelser är ett förarbetsuttalande som gjordes i samband med en ändring i den numera upphävda tobakslagen (1993:581). Enligt förarbetsuttal- andet har begreppet marknadsföring på tobaksområdet samma inne- börd som i den dåvarande marknadsföringslagen (1995:450). Det ledde till att själva saluhållandet också omfattas av marknadsförings- begreppet och att undantaget för passivt saluhållande behövdes för att det skulle vara möjligt att sälja tobaksprodukter över huvud taget.116

I avsnittet ovan föreslås att marknadsföringen av tobaksproduk- ter, e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska regleras genom särskilda bestämmelser i lagen om tobak och liknande produkter. De ska inte längre styras av det allmänna marknadsföringsbegreppet, utan av ett marknadsföringsbegrepp som ska förstås genom direktivkonform tolkning av relevanta EU-direktiv, särskild då tobaksreklamdirek- tivet och tobaksproduktdirektivet. Det innebär att marknadsföring närmast får förstås som användning av kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja en viss produkt (se artikel 2 b, artikel 3 och artikel 4.1 tobaksreklamdirek- tivet och artikel 20.5 a, b och e tobaksproduktdirektivet). Denna ändring innebär att passivt saluhållande inte längre omfattas av det marknadsföringsbegrepp som gäller för tobaksprodukter, e-cigaret-

116Prop. 2004/05:118 s. 59.

143

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

ter och påfyllningsbehållare. Det finns därför inte längre något behov av ett undantag för passivt saluhållande av dessa produkter. Undan- tagen för marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaks- varor, e-cigaretter och påfyllningsbehållare för försäljning bör därmed tas bort.

4.4.3YGL-undantaget för kommersiella annonser

Bedömning: Undantaget för marknadsföring av elektroniska ciga- retter och påfyllningsbehållare i överföringar eller tekniska upp- tagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig, med undantag för marknadsföring genom kommersiella annonser, är förenligt med tobaksproduktdirektivet.

Skälen för utredningens bedömning

Marknadsföringsförbudet och YGL-undantaget

Av 4 kap. 3 § framgår att en näringsidkare inte får marknadsföra e- cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter genom kom- mersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig. Av 4 kap. 4 § framgår att det råder ett förbud för näringsidkare mot att marknadsföra e- cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter inom informa- tionssamhällets tjänster, eller i tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradio- sändningar. I 4 kap 4 § andra stycket 2 undantas marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihets- grundlagen är tillämplig, med undantag för marknadsföring genom kommersiella annonser. Undantagen kallas i detta betänkande för YGL-undantaget.

Genom 4 kap. 3 och 4 §§ genomförs bestämmelserna om mark- nadsföring i artikel 20.5 a, b och e. Artikel 20.5 a innebär att med- lemsstaterna ska förbjuda kommersiella meddelanden inom infor- mationssamhällets tjänster, i pressen och andra tryckta publikationer, vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare är förbjudna, med undantag för publika- tioner avsedda uteslutande för personer som är yrkesverksamma inom handeln med e-cigaretter och påfyllningsbehållare och för publika-

144

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

tioner som trycks och publiceras i tredjeländer, när dessa publikatio- ner inte huvudsakligen är avsedda för unionsmarknaden. Artikel 20.5 b innebär att medlemsstater ska förbjuda kommersiella meddelanden i radion, vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e- cigaretter eller påfyllningsbehållare. Artikel 20.5 e innebär att med- lemsstaterna ska se till att audiovisuella kommersiella meddelanden på vilka AV-direktivet är tillämpligt är förbjudna för e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

Förhållandet mellan tobaksproduktdirektivet och YGL

Det kan konstateras att ett centralt begrepp i 4 kap. 3 § och 4 kap. 4 § är kommersiell annons, medan det centrala begreppet i artikel 20.5 a, b och e är kommersiellt meddelande. Det har lett till att Europeiska kommissionen har ifrågasatt Sveriges genomförande av direktivbestäm- melserna. Kommissionen anser att skillnaden riskerar att öppna upp för marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare som inte är tillåten enligt direktivbestämmelserna. Sverige har bemött kom- missionens synpunkter genom att hänvisa till att kommersiella meddelanden, som inte kan anses vara kommersiella annonser, måste vara tillåtna i grundlagsskyddade medier i Sverige och att det inte kan anses strida mot direktivet. (För en närmare beskrivning av kom- missionens synpunkter, se avsnitt 4.1.1.)

Utredningen har i avsnitt 4.3.2 redogjort för rättsfall från EU-dom- stolen som omfattar reklam för tobaksprodukter och gjort bedöm- ningen att rättsfallen slår fast att den journalistiska yttrandefriheten har företräde framför bestämmelserna i tobaksproduktdirektivet. Motsvarande får anses gälla bestämmelserna om marknadsföring i tobaksproduktdirektivet. I detta sammanhang bör skäl 59 i tobaks- produktdirektivet också uppmärksammas. Enligt det ska skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna inte förändras genom direk- tivet. I artikel 11 i unionens stadga ges var och en rätt till yttrande- frihet. Den innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Dessutom ska mediernas frihet och mångfald beaktas.117 Det står alltså klart att bestämmelserna om

117Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2012/C 326/02).

145

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

marknadsföring i tobaksproduktdirektivet inte får inskränka yttrande- friheten.

Det innebär enligt utredningens mening att Sverige får undanta företeelser som omfattas av den grundlagsskyddade yttrandefriheten. Men undantaget får inte vara vidare än det grundlagsskyddade området.

Genom yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt att enligt den grundlagen offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst när det sker i ljudradio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar (1 kap. 1 § YGL). Normhierarkiskt står YGL över vanlig lag, vilket innebär att det endast är möjligt att inskränka den grundlagsskyddade ytt- randefriheten om det finns ett utrymme för det i grundlag.

1 kap. 12 § 3 tryckfrihetsförordningen, TF, gör det möjligt att i vanlig lag meddela förbud mot kommersiella annonser som har med- delats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av medlemskapet i Europeiska unionen. 1 kap. 12 § 4 medger att det meddelas sådana föreskrifter när det gäller införande och utformning av varningstext, innehållsdeklaration eller annan liknande produkt- information, om syftet är skydd för hälsa eller miljö eller konsu- mentskydd. I 1 kap. 18 § YGL stadgas att det som sägs om kommer- siella annonser och produktinformation i 1 kap. 12 § TF också ska gälla i fråga om program och om innehållet i tekniska upptagningar.

Sammanfattningsvis kan konstateras att utrymmet för att in- skränka yttrandefriheten såvitt avser program och tekniska upptag- ningar i detta sammanhang är begränsat till sådana företeelser som utgör kommersiella annonser. Det är mot denna bakgrund som be- stämmelserna i 4 kap. 3 och 4 §§ om begränsning av rätten att använda kommersiella annonser vid marknadsföring av e-cigaretter och på- fyllningsbehållare får förstås.

Bakgrunden till begreppet kommersiell annons

Begreppet kommersiell annons har en lång tradition inom tryck- och yttrandefriheten. Redan på 1970-talet infördes möjligheter att in- skränka tryckfriheten i fråga om alkohol- och tobaksreklam. Den bestämmelse som infördes öppnade upp för att i vanlig lag förbjuda

146

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

användning av kommersiella annonser för alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror. I förarbetena framkommer att möjligheten att inskränka tryckfriheten har utformats så att journalistiken inte drabbas.118

Ändringen i tryckfrihetsförordningen på 1970-talet föregicks av en utredning, Massmedieutredningen. Massmedieutredningen före- slog att uttrycket ”annons eller därmed jämställt meddelande” skulle användas för att avgränsa det område inom vilket inskränkningar av tryckfriheten får göras genom vanlig lag. Utredningen ansåg att det därigenom skulle vara möjligt att hantera meddelanden som inte har formen av en annons.119 Föredraganden ansåg dock att det inte var behövligt att i TF särskilt definiera uttrycket kommersiell annons eftersom risken för att uttrycket skulle ge upphov till tillämpnings- svårigheter inte torde vara stor om undantaget begränsas till att avse alkohol- och tobaksreklam. Samtidigt delade föredraganden i allt väsentligt utredningens mening om hur begreppet ska tolkas.120

Det har nästan gått ett halvt sekel sedan bestämmelsen om kom- mersiella annonser togs in i tryckfrihetsförordningen. I och med den omfattande digitaliseringen har reklam i tryckta tidningar blivit mindre intressant ur marknadsföringssynpunkt. Numera förekom- mer marknadsföring på internet i en mängd kanaler som inte har formen av en tidning med redaktionell text och annonser. Möjlig- heten att inskränka tryckfriheten, som ursprungligen endast skulle avse alkohol- och tobaksreklam, har dessutom utvidgats till att avse en rad andra företeelser, däribland e-cigaretter och påfyllningsbehål- lare. Det är en utveckling som inte rimligen kunde förutses när be- stämmelsen om kommersiella annonser föreslogs.

Om en bestämmelse motsvarande den som infördes på 1970-talet hade tagits fram i dag hade förmodligen begreppet kommersiellt med- delande legat nära till hands att använda. Begreppet kommersiell annons har dock blivit ett vedertaget begrepp som används för att avgränsa det området som ska skyddas av bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet.

Sammantaget avtar de skillnader som vid en första anblick verkar finnas mellan begreppen kommersiell annons och kommersiellt meddelande om man närmare undersöker hur begreppet kommersiell annons egentligen ska förstås. I och med den tekniska utveckling

118Prop. 1973:123 s. 46.

119A. prop. s. 12.

120A. prop. s. 46.

147

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

som har skett sedan 1970-talet har dessutom kommersiell annons i praktiken fått en betydelse som sträcker sig långt bortom de klassiska reklamannonserna i tryckta tidningar som kan sägas ha varit utgångs- punkten när regeln om kommersiella annonser för tobaksprodukter infördes i TF.

Bestämmelserna om periodiska och jämförbara skrifter

i tobaksproduktdirektivet är genomförda på ett fullgott sätt

4 kap. 3 § lagen om tobak och liknande produkter innehåller ett för- bud för näringsidkare att marknadsföra e-cigaretter och påfyllnings- behållare till konsumenter genom kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförord- ningen är tillämplig. En periodisk skrift är enligt 1 kap. 4 § TF en tryckt skrift som enligt utgivningsplanen ska ges ut under en be- stämd titel och med minst fyra nummer eller häften årligen. Dess- utom innefattas löpsedlar och bilagor som hör till skriften i begreppet.

De aktuella bestämmelserna infördes i lagen (2017:425) om elek- troniska cigaretter och påfyllningsbehållare och fördes över oföränd- rade till lagen om tobak och liknande produkter.121 Av författnings- kommentarerna till bestämmelserna i den upphävda lagen framgår att uttrycket andra jämförbara skrifter tar sikte på ordningen för skriftens utgivning, vilket medför att annonsförbudet även är tillämp- ligt på tidningar och tidskrifter som kommer ut mer sällan än fyra gånger per år. Förbudet mot kommersiella annonser i den aktuella bestämmelsen omfattar däremot inte affischer, reklambroschyrer, folders, etiketter, förpacknings- och emballagetryck, prislistor och liknande tryckalster.122

Som anförts ovan har EU-domstolen slagit fast att den journalis- tiska friheten inte ska inskränkas av bestämmelserna om tobaks- reklam.123 Av skäl 59 i tobaksproduktdirektivet följer dessutom att skyldigheten att respektera yttrandefriheten i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna går före bestämmelserna om marknadsföring i tobaksproduktdirektivet. Bestämmelsen i 20.5 a i tobaksproduktdirektivet om förbud mot kommersiella medde-

121Se prop. 2017/18:156 s. 188.

122Prop. 2016/17:132 s. 90.

123Mål C-380/03 Tyskland mot parlamentet och rådet, EU:C:2006:772, punkterna 83–85.

148

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

landen i pressen och andra tryckta publikationer får alltså inte inskränka den journalistiska yttrandefriheten.

Skillnaden mellan en annons och ett meddelande är i detta sam- manhang inte så stor. Begreppet kommersiell annons får snarast för- stås som ett begrepp som används för att avgränsa det område som åtnjuter ett grundlagsskydd. Samtidigt är det inte möjligt att utforma meddelanden med rent kommersiella syften som redaktionell text. Sådana meddelanden faller utanför TF:s materiella tillämpnings- område och skyddas inte. Kravet på reklamidentifiering i 9 § mark- nadsföringslagen hindrar också sådana kringgåenden.

Sammantaget kan sägas att begreppet kommersiellt meddelande och kommersiell annons har tillkommit i olika sammanhang. Det förra begreppet har tillkommit inom ramen för EU och uttolkas av EU- domstolen. Det senare har tillkommit långt innan EU-medlemskapet och har utvecklats i en svensk kontext. Det är alltså fråga om två olika begrepp. Samtidigt har utredningen inte kunnat identifiera några företeelser som är otillåtna kommersiella meddelanden, men som inte ryms inom begreppet kommersiell annons, se avsnitt 4.3.2. Sveriges genomförande tillåter alltså enligt utredningens mening inte mer än vad som medges av bestämmelsen om i 20.5 a i tobakspro- duktdirektivet om förbud mot kommersiella meddelanden i pressen och andra tryckta publikationer.

Utredningen gör sammantaget bedömningen att bestämmelserna om förbud mot kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter i 4 kap. 3 § lagen om tobak och liknande produkter tillsammans med kravet på reklamidentifiering i 9 § mark- nadsföringslagen gör att Sverige har genomfört bestämmelsen i 20.5 a i tobaksproduktdirektivet på ett fullgott sätt.

Bestämmelserna om informationssamhällets tjänster är genomförda på ett fullgott sätt

Kommissionen har även anmärkt på Sveriges genomförande av be- stämmelsen i artikel 20.5 a tobaksproduktdirektivet om förbud mot kommersiella meddelanden i informationssamhällets tjänster. Den är genomförd genom 4 kap. 4 § första stycket 1 lagen om tobak och liknande produkter. Anledningen till att genomförandet ifrågasätts är att det generella förbudet inte omfattar marknadsföring i överför-

149

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

ingar eller tekniska upptagningar som inte utgörs av kommersiella annonser, se 4 kap. 4 § andra stycket 2.

Utredningen har i avsnitt 4.2.1 redogjort för innebörden av be- greppet informationssamhällets tjänster. Detta begrepp förekommer både i det s.k. anmälningsdirektivet och det s.k. e-handelsdirektivet och har klargjorts av EU-domstolen124. I artikel 1.1 b i anmälnings- direktivet framgår att informationssamhällets tjänster är sådana tjäns- ter som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare. Det innebär att reklam online kan vara en del av informationssamhällets tjänster.

Ovan beskrivs att Massmedieutredningen föreslog en definition av begreppet kommersiell annons enligt vilken begreppet skulle omfatta ”annonser eller andra jämställda meddelanden”. En sådan definition infördes inte, men lagstiftaren tog inte heller avstånd ifrån att även andra meddelanden som inte har formen av en annons i exempelvis en tidning ska kunna falla utanför grundlagsskyddet.

Webbutiker får anses vara ett typexempel på informationssam- hällets tjänster. Ett av de mest betydelsefulla exemplen på marknads- föring som regleras genom direktivbestämmelsen om kommersiella meddelanden är reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare på internet. Webbsidor omfattas normalt sett inte av skydd enligt YGL, men enligt databasregeln i 1 kap. 4–7 §§ YGL kan ett frivilligt grund- lagsskydd i vissa fall åstadkommas genom en ansökan om utgiv- ningsbevis. Det rör sig t.ex. om dagstidningars nätupplagor. För att en webbsida ska skyddas krävs dock att innehållet omfattas av YGL:s materiella tillämpningsområde. Även här kan uppmärksammas att

9§ marknadsföringslagen om reklamidentifiering gäller. Det är alltså inte tillåtet att maskera en kommersiell annons som redaktionellt innehåll. Vidare kan konstateras att rättsfallet från EU-domstolen125 och skäl 59 i tobaksproduktdirektivet medför att yttrandefriheten ska vara oinskränkt.

Öppningen för marknadsföring i tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig i 4 kap. 4 § andra stycket 2 gäller inte kommersiella annonser. De kommersiella meddelanden som inte omfattas av yttrandefriheten ska i princip alltid betraktas som kommersiella annonser. Mot bakgrund av att direktivbestäm-

124Se mål C-339/15 Vanderborght, EU:C:2017:335, punkt 37, och mål C-89/04 Mediakabel, EU:C:2005:348, punkterna 38–39.

125Mål C-380/03 Tyskland mot parlamentet och rådet, EU:C:2006:772, punkterna 83–85.

150

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

melsen inte får inskränka yttrandefriheten ska den svenska regler- ingen anses överensstämma med bestämmelsen i artikel 20.5 a om förbud mot kommersiella meddelanden i informationssamhällets tjänster. Att den svenska regleringen utgår från begreppet kommer- siell annons får snarare ha med svensk rättstradition att göra och att bestämmelsen som medgav inskränkningar i TF:s område tillkom vid en tidpunkt då reklam främst skedde genom annonser i tidningar. Numera får även andra kommersiella meddelanden än tidnings- annonser anses omfattas av bestämmelserna i TF och YGL som öppnar upp för inskränkningar av tryck- och yttrandefriheten.

Möjligen kan viss förvirring skapas av att 4 kap. 4 § 1 tar sikte på marknadsföring inom informationssamhällets tjänster. Hittills har det funnits en koppling mellan bestämmelserna om marknadsföring i lagen om tobak och liknande produkter och det allmänna mark- nadsföringsbegreppet i marknadsföringslagen. I avsnittet ovan före- slås att denna koppling upphör och att det marknadsföringsbegrepp som styr tobaksprodukter, e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska förstås utifrån en direktivkonform tolkning av relevanta EU-direk- tiv. Här är det bestämmelserna i tobaksproduktdirektivet som ligger närmast till hands. De företeelser som ska förbjudas enligt bestäm- melsen i artikel 20.5 a tobaksproduktdirektivet är sådana kommer- siella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Det skulle därför kunna hävdas att det blir överflödigt eller till och med motsägelsefullt att tala om marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar som omfattas av YGL. Rent kommersiella meddelanden omfattas ju inte av YGL:s materiella tillämpningsområde.

Samtidigt kan det finnas meddelanden som faller inom YGL:s mate- riella tillämpningsområde, men som indirekt kan främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Till exempel skulle en rent journalistisk text om e-cigaretter kunna få en sådan effekt. Det illustrerar att det område som omfattas av grundlagsskydd enligt YGL kan påverkas av förbuden mot användning av kommersiella meddelanden i tobaksproduktdirek- tivet. Det finns därför ett behov av undantag för marknadsföring som omfattas av YGL i de nationella reglerna om marknadsföring.

I och med att bestämmelserna i tobaksproduktdirektivet inte ska inskränka den grundläggande yttrandefriheten får Sverige undanta sådana uppgifter som omfattas YGL från marknadsföringsförbudet inom informationssamhällets tjänster. Genom att använda begrep-

151

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

pet kommersiell annons, som är ett väletablerat begrepp inom tryck- och yttrandefrihetsområdet i Sverige, åstadkoms en avgränsning som gör att endast sådant som faller in under skyddet för yttrandefri- heten i YGL undantas.

Sammantaget bedömer utredningen att det svenska genomföran- det av förbudet i artikel 20.5 a tobaksproduktdirektivet mot att använda kommersiella meddelanden i informationssamhällets tjäns- ter är fullgott. Det medger inte ett större utrymme för kommersiella meddelanden än vad som är avsett i direktivet.

Tv-sändningar, beställ-tv och ljudradiosändningar

I artikel 20.5 b tobaksproduktdirektivet finns en bestämmelse om att kommersiella meddelanden i radion, vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare, ska vara förbjudna. Enligt artikel 20.5 e ska även audiovisuella kom- mersiella meddelanden på vilka AV-direktivet är tillämpligt undantas. Bestämmelserna har genomförts genom 4 kap. 4 § 2 som förbjuder marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare i tv-sänd- ningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar. YGL-undantaget i 4 § andra stycket 2 gäller även vid sådan marknadsföring.

Av artikel 1 a i AV-direktivet framgår att de medier som direktivet omfattar är tv-sändningar och audiovisuella medietjänster som till- handahålls på begäran, s.k. video-on-demand-tjänster.

Här kan ett resonemang som motsvarar det som förs ovan när det gäller informationssamhällets tjänster föras. Bestämmelserna i arti- kel 20.5 a och e tobaksproduktdirektivet ska inte inskränka den grund- lagsskyddade yttrandefriheten. YGL-undantaget ger inte större ut- rymme än vad bestämmelserna i tobaksproduktdirektivet medger och genom kravet på reklamidentifiering i 9 § marknadsföringslagen saknas utrymme för att dölja rent kommersiella meddelanden som redaktionell text. Sverige har därmed genomfört bestämmelserna i artikel 20.5 b och e på ett fullgott sätt.

Genom 4 kap. 4 § första stycket 2 lagen om tobak och liknande produkter förbjuds också radioreklam. Även här gäller YGL-undan- taget i 4 kap. 4 § andra stycket 2. Ovanstående resonemang gäller även i fråga om radio. Utredningen gör därmed bedömningen att även den bestämmelsen i 20.5 b är korrekt genomförd.

152

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

4.4.4Bestämmelserna om marknadsföring ses över redaktionellt

Förslag: Bestämmelserna om förbud mot marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska utgå från begreppet kom- mersiellt meddelande i stället för begreppet kommersiell annons.

Bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror, e-ciga- retter och påfyllningsbehållare i lagen om tobak och liknande produkter omarbetas redaktionellt.

Skälen för utredningens förslag

Bakgrunden till reglerna om marknadsföring

Regleringen av marknadsföringen på tobaksområdet har varit före- mål för många ändringar och har successivt skärpts i takt med att kunskapsnivån om tobakens skadeverkningar har ökat. Regleringen av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare är numera i hög grad harmoniserad på EU-nivå genom tobaksproduktdirektivet och tobaksreklamdirektivet. Det gäller även reglerna om marknadsföring. En händelse som har påverkat reglerna om marknadsföring på tobaks- området i hög utsträckning är tillträdet till WHO:s ramkonvention om tobakskontroll.126

Reglerna om marknadsföring i lagen om tobak och liknande pro- dukter ser olika ut för olika produkter. 4 kap. 1 och 2 §§ reglerar marknadsföringen av tobaksvaror, medan 4 kap. 3 och 4 §§ reglerar marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Reglerna innehåller många undantag och är inte helt enkla att ta till sig.

Den nuvarande regleringen av marknadsföring av tobaksvaror

I avsnitt 4.4.1 finns en utförlig redogörelse för 4 kap. 1 och 2 §§ som reglerar marknadsföringen av tobaksvaror. För en närmare redogö- relse för reglerna om marknadsföring av dessa produkter hänvisas till detta avsnitt.

Översiktligt kan sägas att 4 kap. 1 § innehåller ett förbud mot an- vändning av kommersiella annonser i vissa specificerade medier. Det

126Se prop. 2004/05:118.

153

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

rör sig om periodiska skrifter eller jämförbara skrifter på vilka tryck- frihetsförordningen, TF, är tillämplig. Dessutom omfattar förbudet tv-sändningar, beställ-tv, ljudradiosändningar och andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, är tillämplig.

4 kap. 2 § innehåller en utvidgning av marknadsföringsförbudet för tobaksvaror. Den gör att även annan marknadsföring än kom- mersiella annonser i de medier som omfattas av 1 § är förbjuden. Denna utvidgning av marknadsföringsförbudet är generell och om- fattar all marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter som inte är grundlagsskyddad, med två undantag: undantaget för s.k. passivt saluhållande och undantaget för särskilt måttfulla kommersiella med- delanden inne på fysiska försäljningsställen. (Utredningen föreslår i avsnitt 4.4.2 att undantaget för passivt saluhållande tas bort.)

När den numera upphävda tobakslagen (1993:581) antogs utgick marknadsföringsbestämmelserna utifrån ett rekvisit om särskild måttfullhet vid tobaksreklam.127 Det generella förbudet mot tobaks- reklam infördes i och med att Sverige anslöt sig till WHO:s ram- konvention om tobakskontroll. I förarbetena till ändringarna i tobaks- lagen framgår att syftet var att skapa en svensk reglering som gick så långt som TF och YGL tillåter. Lösningen blev ett generellt förbud mot kommersiella annonser och en utvidgning av förbudet tillämp- ningsområdet till att omfatta alla överföringar eller tekniska upptag- ningar på vilka YGL är tillämplig.128 Bestämmelserna flyttades sedan i stort sett oförändrade över till den nuvarande lagen om tobak och liknande produkter.

Reglerna som avser marknadsföring av tobaksvaror ses över redaktionellt

Utredningens utgångspunkt är densamma som vid Sveriges tillträde till WHO:s ramkonvention – marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter ska vara förbjuden, med undantag för det område som skyddas av TF och YGL. Men förslaget som blev grunden för den nuvarande regleringen av marknadsföringen fick en utformning som följde den dåvarande regleringen som inleddes med ett förbud i vissa

127Prop. 1992/93:185 s. 4.

128Prop. 2004/05:118 s. 34 f.

154

SOU 2021:22

Undantagen från marknadsföringsförbudet

angivna medier och en generellt tillämpbar bestämmelse om särskild måttfullhet.129

Utformningen med en första paragraf som reglerar marknads- föring i vissa medier, som sedan kompletteras med en andra paragraf som innehåller ett generellt förbud är inte helt tydlig. Det kan ge intrycket av att regleringen tillåter mer än vad den egentligen gör.

Utredningen anser att det finns ett behov av en redaktionell över- syn av regleringen av marknadsföring av tobaksprodukter. Den bör utgå ifrån en generell förbudsbestämmelse som kompletteras med undantag för det område som skyddas av TF och YGL samt med ett undantag för kommersiella meddelanden inne på fysiska försäljnings- ställen som uppfyller kraven på särskild måttfullhet. Genom att samla bestämmelserna i en paragraf blir regleringen mer lättillgänglig och överskådlig. Ändringarna är endast av redaktionell och lagstift- ningsteknisk karaktär, någon ändring i sak är inte avsedd.

Den nuvarande regleringen av marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare

I avsnitt 4.4.1 finns en utförlig redogörelse för 4 kap. 3 och 4 §§ som reglerar marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. För en närmare redogörelse för reglerna om marknadsföring av dessa produkter hänvisas till detta avsnitt.

Reglerna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyllnings- behållare inleds med en paragraf, 3 §, som innehåller ett förbud mot kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka TF är tillämplig. I 4 § regleras marknadsföringen inom informationssamhällets tjänster, tv-sändningar, beställ-tv och ljud- radio. I 4 § finns undantag för s.k. passivt saluhållande och marknads- föring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka YGL är tillämplig, med undantag för kommersiella annonser. (Utredningen föreslår i avsnitt 4.4.2 att undantaget för passivt saluhållande tas bort.)

Reglerna som avser marknadsföring av e-cigaretter och påfyllnings- behållare bör utgå ifrån begreppet kommersiellt meddelande i stället för begreppet kommersiell annons. Marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare styrs av artikel 20.5 a, b och e tobaksprodukt- direktivet och regleringen är inte lika restriktiv. Mot denna bakgrund

129A. prop. s. 8.

155

Undantagen från marknadsföringsförbudet

SOU 2021:22

finns inget generellt förbud mot att marknadsföra e-cigaretter och påfyllningsbehållare, utan begränsningarna av marknadsföringen är knuten till olika medier.

Artikel 20.5 i tobaksproduktdirektivet förbjuder användning av kommersiella meddelanden i vissa medier. I 4 kap. 3 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter används i stället begreppet kom- mersiell annons. Tobaksproduktdirektivet är utgångspunkten för den svenska regleringen av marknadsföring av e-cigaretter och påfyllnings- behållare. De svenska bestämmelserna om förbud mot marknadsför- ing av e-cigaretter och påfyllningsbehållare bör därför utgå ifrån be- greppet kommersiellt meddelande i stället för begreppet kommersiell annons.

Det kan noteras att begreppet kommersiellt meddelande också används i en mer allmän betydelse. I förarbetena till införandet av

4kap. 2 § 3 och andra stycket lagen om tobak och liknandeprodukter anges t.ex. varulistor och prislistor för tobaksprodukter som sådana kommersiella meddelanden som är tillåtna i fysiska butiker.130 Be- stämmelserna om förbud mot kommersiella meddelanden vid mark- nadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare utgår inte från denna mer allmänna betydelse. I stället får begreppet, när det används i detta sammanhang, förstås utifrån hur det används i tobakprodukt- direktivet och andra relevanta EU-direktiv.

Reglerna som avser marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare ses över redaktionellt

Utredningen anser att bestämmelserna om marknadsföring av e- cigaretter och påfyllningsbehållare är svåröverskådliga och att det behövs en redaktionell översyn av dessa. Det område som skyddas av TF och YGL bör även fortsättningsvis undantas från marknads- föringsförbudet för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Om det är fråga om en kommersiell annons ska dock inte undantagen tillämpas. Det innebär att bestämmelserna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare får en systematik som liknar den som före- slås avseende tobaksprodukter ovan. Genom att samla ihop bestäm- melserna i en enda paragraf blir regleringen dessutom mer över- skådlig. De föreslagna ändringarna är endast av redaktionell och lagstiftningsteknisk karaktär, någon ändring i sak är inte avsedd.

130Prop. 2004/05:118 s. 59.

156

5Sponsring av tobaksvaror och e-cigaretter

5.1Problemformulering

Enligt 4 kap. 8 § första stycket lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter får tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllningsbehållare inte sponsra ett evenemang eller en verksamhet dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöverskridande effekt, om sponsringen kan antas medföra att avsättningen av tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllnings- behållare främjas.

I paragrafens andra stycke påminns om att bestämmelser om för- bud mot sponsring av program i radio och tv samt om produktplacer- ing i tv finns i radio- och tv-lagen (2010:696).

I samband med införandet av lagen om tobak och liknande pro- dukter anmäldes de nya bestämmelserna till Europeiska kommis- sionen i enlighet med det s.k. anmälningsdirektivet.1 Kommissionen beslutade att anta ett detaljerat utlåtande och anförde att bestämmelsen i första stycket är oförenlig med artikel 5 i tobaksreklamdirektivet2 och artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet.3

1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster.

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG.

157

Sponsring av tobaksvaror och e-cigaretter

SOU 2021:22

5.1.1Kommissionens synpunkter och regeringens svar

Med utgångspunkt i ordalydelsen i artikel 5 i tobaksreklamdirektivet och artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet framförde Kommissio- nen tre invändningar.

–För det första att sponsring inte är definierat i den svenska lag- texten med följden att det inte är klart om termen har samma tillämpningsområde som direktiven.

–För det andra att i strid mot artikel 20.5 d i tobaksprodukt- direktivet och artikel 5 i tobaksreklamdirektivet gäller inte förbu- det i 4 kap. 8 § första stycket för enskilda personer.

–För det tredje att förbudet mot sponsring i 4 kap. 8 § första stycket begränsas till tillverkare, partihandlare och importörer vilket i sin tur begränsar tillämpningsområdet i förhållande till artikel 5 i tobaksreklamdirektivet och artikel 20.5 d i tobaksproduktdirek- tivet, i vilka ett allmänt förbud fastställs mot alla former av be- rörda offentliga eller privata bidrag.

Regeringen påpekade i sitt svar att Kommissionens invändningar gällde en bestämmelse som redan var i kraft och som har flyttats över från 14 b § tobakslagen och 13 § lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare och förts samman i en gemensam bestämmelse, utan att några ändringar har gjorts i sak.

Regeringen svarade att vad gäller begreppet sponsring görs i för- arbetena hänvisningar till artikel 2 i tobaksreklamdirektivet och till artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet.4 Enligt regeringen anses ut- talanden i förarbeten utgöra tillräckliga åtgärder för att genomföra direktiv i svensk rätt. Vid en tolkning av begreppet sponsring görs en bedömning utifrån direktivens ordalydelse och förarbetena. Den rätts- liga situationen som följer av Sveriges åtgärder för införlivande be- döms därför vara tillräckligt klar och precis.

Vidare redovisade regeringen ståndpunkten att det inte har ansetts nödvändigt att uttryckligen ange att sponsring till en person är för- bjudet. Om en person får ett bidrag med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara torde snarast bestämmel- serna om marknadsföring bli tillämpliga, t.ex. fallet att en idrotts- utövare får bidrag för att ha ett cigarettmärke på sin tävlingsdräkt.

4Prop. 2004/05:118 s. 39 och prop. 2016/17:132 s. 46.

158

SOU 2021:22

Sponsring av tobaksvaror och e-cigaretter

Slutligen förklarade regeringen att skälet till att förbudet mot sponsring begränsas till tillverkare, partihandlare och importörer är att Sverige har uppfattat att syftet med sponsringsförbudet måste vara att förbjuda den sponsring som tobaksindustrin står för. Med tobaksindustrin förstås här detsamma som i WHO:s ramkonvention, dvs. tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror. I Sverige är det mycket sällsynt att en detaljhandlare enbart säljer tobaksvaror eller e-cigaretter, majoriteten av det som en detaljhandlare säljer i exempelvis en livsmedelsbutik är andra produkter. Det har inte an- setts meningsfullt eller önskvärt att förbjuda att exempelvis en lokal livsmedelsbutik ger ett bidrag till ortens idrotts- och ungdomsverk- samhet.

Trots regeringens svar höll Kommissionen fast vid sina synpunkter.

5.1.2Bakgrunden till den svenska regleringen av sponsring

De svenska reglerna om sponsring av tobaksprodukter, e-cigaretter och påfyllningsbehållare finns huvudsakligen i 4 kap. 8 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter och i 7 kap. radio- och tv- lagen. Kommissionen har endast anmärkt på bestämmelsen i 4 kap. 8 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter. Denna redogörelse kommer därför att uppehålla sig kring den bestämmelsen.

Sponsringsförbudet i den dåvarande tobakslagen (1993:581) in- fördes 2005 i samband med Sveriges tillträde till WHO:s ramkon- vention om tobakskontroll. I förarbetena till bestämmelsen som in- fördes i den dåvarande tobakslagen framgår att sponsringsförbudet ska omfatta dels evenemang och verksamheter som berör eller äger rum i flera medlemsstater, dels evenemang dit allmänheten har till- träde. Vidare ska sponsringsförbudet omfatta tobaksindustrin såsom begreppet ska förstås enligt WHO:s ramkonvention, dvs. tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror. En annan anledning till denna begränsning var att regeringen ansåg att det varken var menings- fullt eller önskvärt att förbjuda och beivra sådant som att en lokal handlare ger ett bidrag till ortens idrotts- eller ungdomsverksamhet. Dessutom säljs inte endast tobak, utan även andra produkter i exempelvis en livsmedelsbutik.5

5Prop. 2004/05:118 s. 40.

159

Sponsring av tobaksvaror och e-cigaretter

SOU 2021:22

I förarbetena till bestämmelsen om förbud mot sponsring av tobaksvaror framgår också att den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten var en orsak till att bestämmelserna om förbud mot sponsring har utformats på ett annat och mindre generellt sätt än i tobaksreklamdirektivet. Ett mer generellt förbud kunde dessutom göra att även annan sponsring än sponsring av tobaksmärken, t.ex. olika former av företagsrelaterad sponsring, skulle bli otillåten. Regeringen valde därför att begränsa regeln till att gälla sponsring som kan anses medföra att avsättningen av en tobaksvara främjas.6

Sponsringsförbudet för e-cigaretter och påfyllningsbehållare in- fördes 2017 i den dåvarande lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. I förarbetena till den bestämmelsen görs liknande överväganden som när sponsringsförbudet för tobaksvaror infördes. Även vid detta tillfälle konstateras att den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten gör att de svenska reglerna om förbud mot sponsring måste utformas på ett annat och mindre generellt sätt än i direktivet. Det förs samma resonemang om vilka subjekt och vilka företeelser som ska omfattas av sponsringsförbudet. Det framgår att med evenemang avses en organiserad händelse, särskilt av kulturellt eller idrottsligt slag, t.ex. konserter, idrottstävlingar, enstaka teater- föreställningar och festivaler. Med verksamhet avses fortlöpande akti- viteter, t.ex. driften av idrottsanläggningar, ungdomsgårdar, museer och teatrar.7

Bestämmelserna om förbud mot sponsring av tobaksprodukter respektive e-cigaretter och påfyllningsbehållare fördes samman och placerades i en paragraf, 4 kap. 8 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter. Bestämmelserna i denna paragraf motsvarar dock de tidigare bestämmelserna. Tidigare förarbetsuttalanden är därmed fortfarande aktuella.8

5.1.3Svensk praxis kring sponsringsbegreppet

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande, HFD 2020 ref. 27, bedömt om korta program med inslag som handlade om sport- nyheter och reportage om sporthändelser var att betrakta som sådana program som huvudsakligen handlar om nyheter eller innehåller

6Prop. 2004/05:118 s. 40 f.

7Prop. 2016/17:132 s. 46 f.

8Se prop. 2017/18:156 s. 190.

160

SOU 2021:22

Sponsring av tobaksvaror och e-cigaretter

nyhetskommentarer och som därmed inte får sponsras enligt 7 kap. 1 § radio- och tv-lagen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att varken radio- och tv-lagen eller AV-direktivet9 innehåller definitioner av uttrycket pro- gram som huvudsakligen handlar om nyheter eller innehåller nyhets- kommentarer. Det kan dock inte utläsas av lagtextens lydelse att be- stämmelsens tillämpningsområde är begränsat till nyhetsprogram av visst slag. Domstolen konstaterade vidare att tanken bakom spons- ringsförbudet var att motverka att någon annan än programföretaget får ett redaktionellt inflytande över programinnehållet. Detta intresse är inte mindre aktuellt bara för att det rör sig om programinslag som är relaterade till sport och idrott. Det fanns dessutom förarbetsutta- landen vid genomförande av andra bestämmelser i AV-direktivet som talade för en tolkning av begreppet program som innefattar program som enbart innehåller t.ex. sportnyheter. Domstolen ansåg därmed att program som enbart innehåller sportnyheter utgör ett nyhets- program i den mening som avses i 7 kap. 1 § radio- och tv-lagen. Företaget fälldes därmed för att ha brutit mot sponsringsförbudet.

Ovanstående rättsfall rör sponsring i en bredare bemärkelse, men kan ändå vara intressant för att belysa gränserna för sponsring när det gäller tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

5.2Den unionsrättsliga regleringen

5.2.1Direktivbestämmelserna

Artikel 2 c i tobaksreklamdirektivet har följande lydelse:

c)sponsring: varje form av offentligt eller privat bidrag till ett evene- mang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara.

9Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samord- ning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster).

161

Sponsring av tobaksvaror och e-cigaretter

SOU 2021:22

Artikel 5 i tobaksreklamdirektivet har följande lydelse:

Sponsring av evenemang

1.Sponsring av evenemang och verksamhet som berör eller äger rum i flera medlemsstater eller på något annat sätt har gränsöverskridande verkan skall vara förbjuden.

2.All gratisutdelning av tobaksvaror i samband med sponsring av sådana evenemang som avses i punkt 1 vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja sådana produkter skall vara förbjuden.

Artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet har följande lydelse:

Medlemsstaterna ska se till att

d)alla former av offentliga eller privata bidrag till något evenemang, någon verksamhet eller enskild person, som har som syfte eller direkt eller indirekt effekt att främja elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare och involverar eller äger rum i flera medlemsstater eller på annat sätt har gränsöverskridande effekter, är förbjudna.

Vi har inte kunnat identifiera någon praxis från EU-domstolen där innebörden av artikel 2 och 5 i tobaksreklamdirektivet och artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet närmare utvecklas med avseende på de frågor som är aktuella för utredningen.

EU-domstolen har tolkat uttrycket ”sponsormeddelanden” i arti- kel 23.2 i AV-direktivet. Avgörandet kan inte sägas ge någon närmare vägledning kring tolkningen av artikel 5 i tobaksreklamdirektivet och artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet.10

Mot denna bakgrund har vi att förhålla oss till ordalydelsen i de unionsrättsliga bestämmelserna. Här kan konstateras att det rör sig om två bestämmelser med i stort sett samma lydelse, där sponsring innefattar alla former av offentliga eller privata bidrag till ett evene- mang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara eller e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

Uttrycket ”offentligt eller privat bidrag” är måhända inte så infor- mativt, men överensstämmer med andra språkversioner av direktivet. En jämförelse kan dock göras med artikel 1 k i AV-direktivet, som inleds: ”sponsring: varje bidrag som ges av offentliga eller privata företag eller fysiska personer …”.

10Mål C-314/14 Sanoma Media Finland – Nelonen Media, EU:C:2016:89, punkterna 44–45.

162

SOU 2021:22

Sponsring av tobaksvaror och e-cigaretter

5.3Förslag om att införa en definition av sponsring, och närliggande bedömningar

Förslag: Sponsring ska definieras i lagen om tobak och liknande produkter. Definitionen ska omfatta offentliga eller privata bi- drag till ett evenemang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara, en elektronisk cigarett eller en påfyllningsbehållare.

Sponsring som främjar tobaksvaror, elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare ska vara förbjuden om den kan antas få gränsöverskridande effekt.

Vissa författningstekniska och redaktionella justeringar ska göras av bestämmelserna om sponsring av nationella evenemang eller verksamheter dit allmänheten har tillträde.

Bedömning: De nya reglerna om sponsring inskränker inte tryck- och yttrandefriheten.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Reglerna om sponsring med gränsöverskridande effekt är harmoniserade

4 kap. 8 § lagen om tobak och liknande produkter innehåller förbud mot sponsring som omfattar tillverkare, partihandlare och impor- törer av tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Förbudet avser sponsring av evenemang eller verksamheter dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöverskridande effekt, om spons- ringen kan antas medföra att avsättningen av tobaksvaror, e-cigaret- ter eller påfyllningsbehållare främjas.

Både artikel 5 tobaksreklamdirektivet och artikel 20.5 d tobaks- produktdirektivet förbjuder sponsring som äger rum i flera medlems- stater eller som på något annat sätt har gränsöverskridande verkan eller effekt. Bakgrunden till bestämmelserna är att skillnader i med- lemsländernas rätt och praxis gjorde att det fanns en betydande risk för snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden. Det be- dömdes därför som nödvändigt med en tillnärmning av de nationella reglerna om reklam och sponsring av tobaksprodukter, e-cigaretter och påfyllningsbehållare om reklamen eller sponsringen har gräns-

163

Sponsring av tobaksvaror och e-cigaretter

SOU 2021:22

överskridande verkan. När det gäller tobaksvaror anges uttryckligen i skälen till tobaksreklamdirektivet att sponsring på rent nationell nivå inte regleras genom direktivet (se skäl 5 i tobaksreklamdirek- tivet och skäl 43 i tobaksproduktdirektivet).

Medlemsstaterna är alltså skyldiga att införa bestämmelser om sponsring som äger rum i flera medlemsstater eller som på något annat sätt har gränsöverskridande verkan eller effekt. Reglerna om sponsring med sådan verkan eller effekt är harmoniserade och med- lemsstaterna är i princip förhindrade att införa egna regler på detta område. Medlemsstaterna har däremot möjlighet att införa natio- nella regler som avser sponsring som inte har gränsöverskridande verkan eller effekt. I linje med detta valde Sverige att gå längre än vad som krävs av de båda EU-direktiven. Sverige valde att inte bara reglera sponsring av evenemang och verksamheter som har gränsöverskri- dande verkan eller effekt (gränsöverskridande sponsring), utan även annan sponsring av evenemang eller verksamheter dit allmänheten har tillträde (inhemsk sponsring). Samtidigt valde Sverige att begränsa reglerna om sponsring till att omfatta tillverkare, partihandlare och importörer samt att sponsringen måste kunna antas medföra en ökad omsättning av varorna. Det saknas enligt utredningens mening stöd för sådana begränsningar i direktivbestämmelserna.

Några uttryckliga bestämmelser om sponsring till personer inför- des inte heller trots att bidrag till personer omfattas av sponsrings- begreppet enligt artikel 2 c tobaksreklamdirektivet och artikel 20.5 d tobaksproduktdirektivet.

Regleringen av gränsöverskridande sponsring bör justeras så att den överensstämmer med de båda EU-direktiven

Utredningen gör bedömningen att det finns brister i genomförandet av artikel 2 c och 5 tobaksreklamdirektivet och artikel 20.5 d tobaks- produktdirektivet. Det har lett till oklarheter kring vad som gäller i fråga om sponsring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehål- lare. Det finns flera tänkbara lösningar på detta problem. 4 kap. 8 § lagen om tobak och liknande produkter kan justeras så att både inhemsk sponsring och gränsöverskridande sponsring regleras på ett sätt som motsvarar direktivbestämmelserna. Fördelen med en sådan lösning är att regleringen blir enhetlig. Samtidigt skulle det vara att gå längre än vad Sverige behöver. Bakgrunden till den svenska regler-

164

SOU 2021:22

Sponsring av tobaksvaror och e-cigaretter

ingen är bl.a. att det bedömdes olämpligt att införa ett mer generellt förbud mot sponsring. En av anledningarna till det var att lokala hand- lare ska ha möjlighet att lämna bidrag till ortens idrotts- eller ung- domsverksamhet (se avsnitt 5.1.2). Denna form av sponsring torde i normala fall sakna gränsöverskridande inslag.

Utredningen har inte uppfattat annat än att bestämmelserna såvitt avser inhemsk sponsring är ändamålsenliga och att de begränsningar som har införts fungerar väl i ett nationellt perspektiv. Utredningen ser därför ingen anledning att göra någon annan bedömning än de som gjordes när bestämmelserna infördes (se avsnitt 5.1.2). Det be- döms därför som lämpligt att behålla den nuvarande regleringen såvitt avser inhemsk sponsring.

När det gäller gränsöverskridande sponsring blir bedömningen en annan. Dessa bestämmelser är harmoniserade och Sverige har i princip inte något utrymme att reglera sådan sponsring på annat sätt än vad som medges av bestämmelserna i de båda EU-direktiven. Det framstår därför som lämpligt att införa särskilda regler för gräns- överskridande sponsring. Artikel 2 c tobaksreklamdirektivet inne- håller en definition av sponsring som överensstämmer med hur begreppet används i tobaksproduktdirektivet. Lagen om tobak och liknande produkter innehåller redan i dag definitioner av begrepp som används i lagen, se 1 kap. 3 § nyss nämnda lag. Det framstår där- för som lämpligt att införa en definition som motsvarar artikel 2 c tobaksdirektivet i 1 kap. 3 § lagen om tobak och liknande produkter.

Genom att införa en definition av sponsring i lagen om tobak och liknande produkter som överensstämmer med hur begreppet används i tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirektivet tydliggörs att bestämmelserna om gränsöverskridande sponsring även omfattar sponsring av fysiska personer. Den nuvarande begränsningen av tillämpningsområdet i förhållande till tillverkare, partihandlare och importörer tas dessutom bort.

I och med att reglerna om gränsöverskridande sponsring ändras behövs vissa följdändringar av bestämmelserna om inhemsk spons- ring. Dessa ändringar är endast av författningsteknisk och redaktio- nell natur och innebär inga ändringar i sak.

165

Sponsring av tobaksvaror och e-cigaretter

SOU 2021:22

De nya bestämmelserna ska inte inskränka tryck- och yttrandefriheten

Av avsnitt 5.1.2 framgår att ett annat skäl till att lagstiftaren valde att inte införa ett mer generellt sponsringsförbud var den svenska tryck- och yttrandefriheten. Det finns därför skäl att behandla förhållandet mellan de nya reglerna om gränsöverskridande sponsring och den svenska tryck- och yttrandefriheten.

I avsnitt 4.4.3 och avsnitt 4.4.4 finns resonemang som utgår från att det finns ett behov av vissa uttryckliga undantag i förhållande till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen såvitt avser marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. 4 kap. 8 § lagen om tobak och liknande produkter innehåller där- emot inte några sådana uttryckliga undantag. Av förarbetena till be- stämmelserna om sponsring i lagen om tobak och liknande produk- ter framgår att de evenemang och verksamheter som regleras typiskt sett inte omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihets- grundlagen, men att det inte går att i förväg ange gränsen för bestäm- melsernas omfattning. Denna fråga får i stället överlämnas till rätts- tillämpningen.11

En reglering av sponsring innebär närmast en reglering av en hand- ling, nämligen att lämna någon form av bidrag till ett evenemang eller en verksamhet. Det kan givetvis finnas andra åtgärder som en närings- idkare kan vilja vidta för att visa att sponsringen har skett, t.ex. att tryckt reklam sätts upp vid ett evenemang. Men det är något annat än själva sponsringen. Sådana företeelser kan dessutom oftast han- teras genom bestämmelserna om marknadsföring som finns i lagen om tobak och liknande produkter. I och med att bestämmelserna om sponsring typiskt sett inte innebär någon begränsning av hur upp- gifter får användas saknas det enligt utredningens mening skäl att införa uttryckliga undantag för den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten. Men i och med att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen normhierarkiskt står över lagen om tobak och liknande produkter så kan bestämmelserna om sponsring inte inskränka det område som skyddas av dessa grundlagar.

Det kan i detta sammanhang vara värt att notera att EU-dom- stolen har slagit fast att även om förbuden mot reklam eller spons- ring, som föreskrivs i artiklarna 3 och 4 i tobaksreklamdirektivet, får till verkan att de indirekt försvagar yttrandefriheten, förblir den

11Prop. 2004/05:118 s. 60 och prop. 2016/17:132 s. 90.

166

SOU 2021:22

Sponsring av tobaksvaror och e-cigaretter

journalistiska yttrandefriheten okränkt.12 I skälen till de båda EU- direktiven framgår dessutom att skyldigheterna att respektera de grundläggande rättigheterna och rättsprinciperna i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna respekteras.

I artikel 11 i unionens stadga ges var och en rätt till yttrande- frihet. Den innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och obe- roende av territoriella gränser. Dessutom ska mediernas frihet och mångfald beaktas.13 Bestämmelserna om sponsring i tobaksreklam- direktivet och tobaksproduktdirektivet medför därmed enligt utred- ningens mening inte någon skyldighet att förbjuda sådant som om- fattas av grundläggande regler om tryck- och yttrandefrihet.

12Mål C-380/03 Tyskland mot parlamentet och rådet, EU:C:2006:772, punkterna 83–85.

13Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2012/C 326/02).

167

6Marknadsföring och försäljning på internet

I uppdraget ingår att analysera vilket utrymme det finns för att tillåta marknadsföring på internet i dag och hur en ändamålsenlig reglering skulle kunna se ut. Bakgrunden är de förslag om marknadsföring som lämnades i prop. 2017/18:156. Förslagen bedömdes av riksdagen leda till att handel med tobaksvaror, som t.ex. snus, skulle försvåras eftersom webbutiker inte skulle få visa bilder på förpackningarna. Det ansågs också leda till diskriminering av webbutiker i förhållande till fysiska butiker. Riksdagen beslutade att inte anta förslagen till ändrade bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror och till- kännagav för regeringen att den bör återkomma till riksdagen med lagförslag om marknadsföring av tobaksvaror på internet, omnum- reringar i lagtexten och eventuella ytterligare följdändringar.1 Reger- ingen tydliggör i kommittédirektivet att avsikten hela tiden har varit att det ska vara möjligt att sälja tobak, t.ex. snus, på internet. Om utredningen anser att det finns behov av en ändrad reglering av till- synen över marknadsföringsreglerna ska förslagen utgå från den nu- varande tillsynsstrukturen i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter.2

Vid sidan om uppdraget att se över bestämmelserna om marknads- föring av tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare ingår i upp- draget att, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till en reglering av tobaksfria nikotinprodukter.3 De tobaksfria nikotinprodukterna be- handlas i kapitel 8. I avsnitt 9.4 lämnas förslag till regler om marknads- föring av dessa produkter. Det tobaksfria snuset är den vanligaste av dessa produkter. Det används på samma sätt som snus och säljs van- ligen på webbplatser som säljer vanligt snus. Vi har därför valt att

1Bet. 2018/19:SoU3 punkt 4 c, rskr. 2018/19:61.

2Kommittédirektivet, s. 4 f.

3Ibid., s. 9 f.

169

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

inkludera även dessa produkter i detta kapitel om marknadsföring på internet.

För att kunna bedöma om den nuvarande regleringen av marknads- föring av tobak, e-cigaretter och tobaksfria nikotinprodukter är ända- målsenlig behövs en redogörelse för hur dessa produkter säljs och marknadsförs på internet i dag. Därefter kommer vi att redogöra för reglerna om marknadsföring och tillsyn som är intressanta i detta sammanhang. Sedan analyserar vi om dessa är ändamålsenliga och överväger vilka ändringar som lämpligen görs.

Men innan vi beskriver försäljningen av tobak, e-cigaretter och tobaksfria nikotinprodukter på internet finns anledning att i korthet beskriva utvecklingen av svenskarnas internetvanor och utvecklingen inom området e-handel. Det behövs för att åskådliggöra likheter och skillnader mellan handel som sker genom webbplatser och i fysiska butiker.

6.1Utvecklingen av internetanvändningen och e-handel

Allt sedan internet fick ett brett genomslag i samhället på 1990-talet har utvecklingen gått mot att allt fler tjänster sköts genom internet. Internetstiftelsen i Sverige är en oberoende allmännyttig organisation som bl.a. ansvarar för internets svenska toppdomän.se. Stiftelsen ger årligen ut rapporten Svenskarna och internet. I rapporten kartläggs internetanvändningens utveckling och förändring hos den svenska befolkningen. Av 2019 års rapport framgår att 98 procent av de svenska hushållen har tillgång till internet.4 Många samhällsfunktio- ner kan numera skötas genom internet. År 2019 använde 70 procent av svenskarna digitala samhällstjänster och de vanligaste var tjänster kopplade till Skatteverket, kollektivtrafik, sjukvården och tjänster i form av digital brevlåda.5 90 procent av Sveriges befolkning använder internetbank. 80 procent är anslutna till Mobilt BankID. Siffran är densamma i fråga om betaltjänsten Swish.6 När det gäller sociala medier använder 83 procent av internetanvändarna sådana tjänster.7

4Internetstiftelsen, Svenskarna och internet 2019, s. 9.

5Ibid., s. 26.

6Ibid., s. 52 ff.

7Ibid., s. 106.

170

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

Konsumentverket ger årligen ut rapporten Vår omvärld. Den är en del i myndighetens uppdrag att bevaka och analysera marknaderna ur ett konsumentperspektiv. Av rapporten för år 2019 framgår att e- handeln har växt med närmare 20 procent om året mellan 2004 och 2017.8 Av e-barometern för det andra kvartalet 2020 framgår dess- utom att coronapandemin har lett till en kraftig ökning av e-handeln. Den växte med 49 procent under det andra kvartalet 2020 och ök- ningen av handeln med dagligvaror låg på 115 procent.9

6.2En mer komplicerad process inför ett köp

Det är inte förvånande att internet har blivit en viktig plattform för företag som vill nå ut till sina kunder. Det är snarare naturligt att en stor del av försäljningen och marknadsföringen sker genom internet. Det har givetvis fått både positiva och negativa konsekvenser för konsumenterna.

En konsekvens är att handeln har blivit mer globaliserad. I och med att köpen inte görs på ett fysiskt försäljningsställe kan köpen göras från företag som befinner sig utomlands. Konsumentverket beskri- ver utvecklingen som att processen inför ett köp har förändrats. Det har aldrig funnits fler parametrar som påverkar konsumentens resa mot ett köpbeslut. Många konsumenter befinner sig i ett ständigt köp-tillstånd och ägnar sig åt att googla, jämföra priser och produkter, läsa forum, handla utomlands, få inspiration och hitta erbjudanden på nätet.10

Utvecklingen har gått mot att internet kännetecknas av plattfor- mar med stor marknadsmakt och med en enorm global räckvidd. På dessa plattformar är annonsering och marknadsföring centraliserad. Med hjälp av artificiell intelligens och algoritmer kan konsumenternas beteenden fångas upp. På detta sätt kan konsumenternas framtida beteenden förutsägas och genom profilering kan rätt konsumenter nås av reklam för en viss produkt. Genom att använda sig av digitala spår kan företagen skräddarsy marknadsföring och personliga erbju- danden till specifika personer.11

8Konsumentverkets underlagsrapport 2020:3, Vår omvärld 2019, s. 10.

9PostNord, Svensk Digital Handel och HUI Research, E-barometern Q2 2020, s. 5.

10Konsumentverkets underlagsrapport 2020:3, Vår omvärld 2019, s. 12.

11Ibid., s. 20 ff.

171

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

Sociala medier är numera en integrerad del i företagens marknads- föring och det är mer effektivt att bygga sitt varumärke i sociala medier än att försöka styra trafik till företagets hemsida på andra sätt. Med över 3,4 miljarder användare över hela världen är sociala medier ett precisionsinriktat och kraftfullt sätt att nå konsumenter på. Marknadsföring genom s.k. influencers är också ett effektivt sätt att nå ut till potentiella kunder.12 Nikotinområdet utgör inget undantag. Intresseorganisationen A Non Smoking Generation har uppmärk- sammat att tobaksfritt snus och e-cigaretter marknadsförs genom reklamkampanjer på sociala medier genom s.k. influencers. Det kan röra sig om artister och andra personer som är kända bland ungdomar som poserar med dosor på ett sätt som ger intryck av att influencern själv använder produkten.13

I betänkandet SOU 2018:1 Ett reklamlandskap i förändring – konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld dras slutsatsen att det framför allt är de digitala marknadsföringskanalerna som är pro- blematiska ur ett konsumentperspektiv. Slutsatsen bygger på de pro- blem som är förknippade med personaliserad reklam och dold reklam. Utredningen tog också särskild hänsyn till sårbara konsumenters skydd, fördelningen av ansvaret vid marknadsföringen i digitala kanaler och hur mellanhänders ansvar är reglerat. Trots dessa pro- blem ansåg utredningen att de problem som utredningen identifierat generellt inte kunde lösas genom lagstiftning. I stället föreslogs att fokus skulle ligga på att arbeta med utbildning och rådgivning kring det generella regelverk som finns och som är tillämpligt även i digitala miljöer. Vikten av att myndigheter arbetar med att ta fram lättillämp- ade riktlinjer och råd och att branschen engagerar sig lyftes också fram.14

6.3Likheter mellan att handla på internet och i vanlig butik

Ovan beskrivs de utmaningar som den ökade digitaliseringen har lett till i fråga om processen som föregår ett köp. Samtidigt kan den process som föregår ett vanligt butiksköp också vara förhållandevis

12Konsumentverkets underlagsrapport 2020:3, Vår omvärld 2019, s. 24.

13Exempel på reklam för nya nikotinprodukter som A Non Smoking Generation har skickat in till utredningen den 27 augusti 2020.

14SOU 2018:1 s. 289 f.

172

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

komplex. Redan innan internets framväxt var det vanligt att konsu- menter påverkades av t.ex. vilka kläder artister och andra kända per- soner använde. Att dessa artister numera når sina användare genom digitala kanaler och kallas för influencers kanske inte alltid innebär så stora skillnader. Men i takt med att våra liv har blivit allt mer digi- taliserade ökar också möjligheterna för företag att förutse våra bete- enden och nå ut med reklam på ett sätt som inte var möjligt tidigare. I avsnittet ovan nämns att det kan få konsekvenser för sårbara kon- sumenter. Det är möjligt att tänka sig att företag kan rikta reklam till personer som profileras som nikotinberoende. Det kan vara proble- matiskt, särskilt om reklamen når någon som försöker att sluta använda nikotinprodukter. De problem som digitalisering för med sig för konsumenter gäller alltså även i fråga om nikotinprodukter.

Ibland hanteras internethandel och marknadsföring genom digi- tala kanaler som en separat företeelse. I själva verket är nog gränserna inte särskilt skarpa. Det går att tänka sig en konsument som går in i en fysisk butik och påverkas av traditionell reklam, men som vill köpa varan till ett lägre pris och väljer att köpa den genom en webb- plats. Det går också att tänka sig att en konsument nås av marknads- föring genom t.ex. en influencer och sedan råkar se varan i en butik och köper den där. Det går också att tänka sig att en konsument blir rekommenderad en vara av en bekant som har köpt den efter en på- verkan genom personaliserad reklam på internet. Utan tvekan har den tekniska utvecklingen påverkat konsumenterna i hög utsträckning – men det gäller både handel som sker genom internet och handel som sker genom en fysisk butik.

Ibland får man intrycket att handeln som sker på en webbplats är något helt annat än handeln som sker genom en fysisk butik. Men i själva verket finns en hel del likheter. Den som går in i en fysisk butik möts ofta av reklam med stora bilder och texter som syftar till att påverka kunden att köpa en viss vara. På motsvarande sätt träffas den kund som går in på en webbplats för e-handel av reklam i form av annonser med stora bilder på produkter som kombineras med olika texter som ska påverka besökaren att välja en viss produkt. Kunden i en fysisk butik kan välja att gå vidare in till butikshyllorna och välja mellan olika produkter. Motsvarande gäller kunder på en webbplats. Företagens möjligheter att styra kunderna ser dock olika ut i en fysisk butik jämfört med när försäljningen sker på exempelvis en hemsida. I den fysiska miljön styrs kunderna av sådant som hur lokalen är ut-

173

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

formad och hur produkterna placeras på butikshyllorna, men i en digital miljö blir fokus snarare hur hemsidan byggs upp av menyer och länkar.

6.4Försäljningen av tobak, e-cigaretter och tobaksfria nikotinprodukter genom internet – en översikt

Syftet med detta avsnitt är att översiktligt redogöra för hur tobak, e- cigaretter och tobaksfria nikotinprodukter säljs på internet. Den ska utgöra en bakgrund till avsnittet som beskriver reglerna som gäller vid marknadsföring och försäljning och vara utgångspunkten vid bedömningen av om reglerna bör ändras.

E-cigaretterna säljs tillsammans med många tillbehör. Översikten kan därför komma att omfatta marknadsföring av produkter som har anknytning till tobak, e-cigaretter och tobaksfria nikotinprodukter, men som inte i sig kan räknas till dessa produktkategorier. Ibland innehåller webbplatserna även inslag av opinionsbildning. För att marknadsöversikten ska kunna utgöra ett underlag för en diskussion om gränserna mellan reklam och opinionsbildning kan sådant mate- rial som ligger utanför vad som kan anses vara marknadsföring också komma att behandlas. Utgångspunkten är att detta avsnitt ska ge en bild av det sammanhang i vilket dessa produkter säljs.

6.4.1Vad säljer de olika webbplatserna för produkter?

Det är vanligt att tobak, e-cigaretter och tobaksfria produkter säljs genom webbplatser som syftar till att fungera som handelsplatser enbart för denna typ av produkter. Det finns webbplatser som säljer samtliga produkter, det vill säga snus, e-cigaretter och tobaksfria niko- tinprodukter.15 Andra webbplatser fokuserar på någon eller några av produkterna. Vissa företag har som uttalad affärsstrategi att sälja andra produkter än röktobak. Ibland säljer dessa företag även nikotinläke- medel som används för att minska eller sluta med tobaksrökning.16 När det gäller e-cigaretter finns hemsidor som enbart säljer e-ciga- retter och tillbehör.17 Många av webbplatserna är renodlade försälj-

15Se www.netsnus.se (länk hämtad 2020-10-09).

16Se www.cigge.se och www.snusbolaget.se (länkar hämtade 2020-10-09).

17Se t.ex. https://vape.se och www.eciggonline.se (länkar hämtade 2020-10-09).

174

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

ningsställen, men vissa innehåller även artiklar och material av mer opinionsbildande karaktär. En av de större återförsäljarna av snus och tobaksfritt snus publicerar t.ex. fortlöpande något som närmast kan liknas vid en tidskrift med artiklar om alltifrån lanseringen av nya snussorter till mer politiska artiklar om exempelvis snusets effekter på folkhälsan och tobaksskatten.18 Det är inte heller ovanligt att webbplatser för försäljning av e-cigaretter har opinionsbildande texter om riskerna med användningen av deras produkter.19

Det framstår som vanligt att tobak, e-cigaretter och tobaksfritt snus säljs genom traditionella hemsidor för e-handel. Ofta innehåller de en förstasida med reklam för några varumärken och menyer med produktkategorier. Genom att klicka på en specifik produkt får man tillgång till mer detaljerad information om produkten. Vanligtvis levereras de varor som köps sedan genom postförsändelse. Men det finns exempel på andra försäljningssätt. Det finns webbplatser som mer liknar nattöppna kiosker med hemleverans. En av dessa erbjuder t.ex. hemleverans av tobaksvaror inom en timme från beställning, även under nattetid.20 Det finns också traditionella livsmedelsbutiker som säljer tobaksprodukter och tobaksfritt snus med hemleverans genom sina webbplatser.21

Det finns också exempel på att fysiska butiker gör reklam för butiken och olika produkter som säljs i butiken genom sociala medier. Butiker som bedriver gränshandel mot Norge och Finland har t.ex. ett stort intresse av att nå ut till potentiella kunder genom sociala medier, men försäljningen måste sedan ske genom den fysiska buti- ken.22 Det illustrerar att marknadsföringen kan ske på internet, medan själva försäljningen kan ske på annat sätt.

6.4.2Vilken marknadsföring möter den som går in på ett digitalt försäljningsställe?

Det är vanligt att traditionella hemsidor för e-handel har en första- sida som innehåller förhållandevis stora bilder på produktens för- packning i kombination med olika bakgrunder, bilder och text som

18Se www.snusbolaget.se/snusjournalen/ (länk hämtad 2020-10-09).

19Se t.ex. https://vape.se/e-cigaretter (länk hämtad 2020-10-09).

20https://kndy.se (länk hämtad 2020-10-12).

21www.willys.se/sortiment/Tobak/Cigaretter (länk hämtad 2020-10-12).

22Gränshandelsbutiken Gottebiten Haparanda hade t.ex. 2020-10-12 en sida på Facebook med reklam för sin försäljning av snus och tobaksfritt snus. Den omfattade specifika varumärken som visades upp på bilder från butiken och genom reklamfilmer.

175

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

ska få oss att köpa produkten. Denna form av reklam liknar den som en potentiell kund möter direkt när denne går in i en fysisk butik. Det rör sig om stora annonser som är iögonfallande.

Generellt kan sägas att produktens förpackning vanligtvis har en framträdande roll. En av de större återförsäljarna av snus och tobaks- fritt snus hade t.ex. en rullande annonsruta på förstasidan där samt- liga annonser bestod av bilder på snusdosor mot olika bakgrunder. Bakgrunderna varierade. En var i stort sett svart. En annan var lila. Annonserna innehöll texter som ”Ett rejält snus” eller ”Who said mint can’t pack a flavour”. Annonser för tobaksfritt snus innehöll också förhållandevis stora bilder på produktens förpackning, men bakgrunden bestod av fotografier. Den ena bakgrunden bestod av en bild på en skog med texten ”Svensk skog – i fickan, smak av gran- skott örter och bär”. Den andra bestod av bilder på blommor, lime och en kvinna som sitter på ett soligt fält.23

Annonser för tobaksfritt snus anspelar ofta i hög grad på produk- ternas smaker. Exempelvis fanns en förstasidaannons för tobaksfritt snus som består av stora bilder på snusdosor. På snusdosorna anges att produkterna smakar ”Piña colada”, ”Mojito” och ”Cuba libre”. Bakgrunden till annonsen är tredelad och varje del innehåller foton på ingredienser som förekommer i dessa drinkar. Annonsen inne- håller även texten ”Happy Hour 3 for 2”.24

Det är tydligt att annonserna för tobaksfritt snus är mer iögon- fallande än de som avser vanligt snus. Men själva produktförpackning- arna utgör en stor del av annonserna för båda dessa produktkategorier.

När det gäller e-cigaretterna består förstasidesannonserna fram- för allt av annonser för själva e-cigaretten och annonser för den vätska som ska användas tillsammans med e-cigaretten. Annonser för e- cigaretter består ofta av bilder på den tekniska produkten och är för- hållandevis avskalade, medan annonser för vätskan ofta innehåller mer färger och smakpåståenden.25

Sidor som säljer cigaretter och annan röktobak marknadsför i regel inte dessa produkter genom några större annonser.

23Se www.snusbolaget.se (länk hämtad 2020-10-12).

24Se www.netsnus.se (länk hämtad 2020-10-09).

25Se exempelvis www.cigge.se, www.eciggonline.se och www.elekcig.se (länkar hämtade 2020-10-09).

176

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

6.4.3Hur ser butikshyllorna ut i en digital miljö?

En konsument i en fysisk butik rör sig genom butiken i ett fysiskt rum, medan kunden i en webbutik bläddrar mellan produkterna på en skärm. Vanligen finns möjlighet till fritextsökning och det går ofta att sortera produkter efter popularitet, pris eller namn. Ibland går det även att sortera eller filtrera resultaten efter egenskaper hos produkterna, såsom exempelvis nikotinstyrka. Konsumenterna styrs in på olika kategorier av produkter genom annonserna på första- sidan, men även genom hur menyerna är utformade och vilka pro- dukter som presenteras först. Det är inte helt olikt hur företag som använder sig av fysiska butiker kan styra kunder genom att utforma de fysiska förutsättningarna i butikslokalen.

Vanligtvis presenteras resultatet av en fritextsökning eller ett klick på en länk genom att bilder på ett antal produktförpackningar visas. Ofta ryms ungefär åtta produkter per sida. Till bilderna har ofta lagts en text med produktens namn och pris samt en länk som gör att det går att placera produkten i en virtuell varukorg.

Bilderna på produkterna är stora, både när man letar bland sorti- mentet inne på en webbutik och i de annonser som möter den som går in på webbplatsen. Utformningen av produktförpackningen får därför stor betydelse för det intryck som konsumenten får av pro- dukten. Det är genom en kombination mellan sådant som logotype, produktnamn, färgsättning, bilder och smakpåståenden som attrak- tionskraften skapas. Utformningen av produktförpackningen är alltså av stor betydelse vid marknadsföringen.

När det gäller cigaretter och annan röktobak kan noteras att reglerna om hälsovarningar och särskilt då i form av bilder kan få en stor effekt. Dessa bilder tar upp en stor del av förpackningen och minskar attraktionskraften hos dessa produkter i förhållandevis hög utsträck- ning. Även snus och e-cigaretter ska förses med hälsovarningar, men eftersom hälsovarningarna inte består av bilder framstår effekten av dessa som mindre påtaglig.

6.4.4Marknadsföring genom förpackningarnas utformning

Av ovanstående avsnitt framgår att förpackningens utformning har stor betydelse vid marknadsföringen av produkten, både i de annonser som möter besökaren som går in i en webbutik och när konsumen-

177

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

ten letar bland produkterna. I detta avsnitt ges några exempel på ut- formning av förpackningar. I detta sammanhang bortses från ciga- retter och annan röktobak eftersom möjligheterna att marknadsföra dessa genom produktens förpackning är kraftigt begränsade till följd av reglerna om hälsovarningar.

När det gäller e-cigaretter skiljer utformningen av produkternas förpackning åt i fråga om själva e-cigaretten och den vätska som används tillsammans med e-cigaretten. När det gäller e-vätskan är det vanligt att smakämnena och den nikotinhaltiga vätskan säljs separat. Smakämnena kan säljas i s.k. shortfills, dvs. i en behållare som inte är helt full utan har plats för tillsats av den nikotinhaltiga vätskan. Den del av e-vätskan som består av smakämnena har ofta mycket färg- glada förpackningar med stora bilder. Dessa förpackningar anspelar i hög grad på produktens smak. Ett exempel är en shortfill som på- stås smaka ”apple sour”. Själva flaskan ser ut som en godisbehållare i klargrön plast. Etiketten är rosa-vit-randig och har försetts med texten ”Sweets”.26 Ett annat exempel är en förpackning för en pro- dukt som påstås smaka jordgubbe. Den är röd-vit med ansiktet av en ung kvinna på framsidan och texten ”Summer time”.27 E-vätska som innehåller nikotin har ofta en förhållandevis neutral utformning.28 När det gäller marknadsföringen av själva e-cigaretten består den i normala fall av en bild på den tekniska apparaten.

Tobaksfritt snus marknadsförs också i hög grad genom förpack- ningarnas utformning. Förpackningarna är ofta färgglada, förses med stilrena logotyper och bilder som ofta knyter an till smakpåståenden om produkten. Ett exempel är en produkt som säljs i en snusdosa som är lila. Den är märkt med texten ”Royal purple” och påstås ha en smak som är en kombination mellan röda druvor och inslag av friskhet och syra.29 Ett annat exempel är en snusdosa som har märkts med texten ”Berrys & stripes”. Snusdosan är utformad med svart-vita ränder och röda jordgubbar. Den uppges ha en somrig smak av jordgubbar.30 Ett annat exempel på hur förpackningen utformas för att attrahera en viss målgrupp är den som hör till ett tobaksfritt snus med en mycket

26www.cigge.se/p/apple-sours-shortfill-dinner-lady (länk hämtad 2020-10-09).

27Produkten fanns på hemsidan www.eciggonline.se 2020-10-09.

28Se t.ex. https://vape.se/produkt/vanilla-2/ (länk hämtad 2020-10-09).

29www.snusbolaget.se/all-white-portion/lyft-mini-royal-purple-all-white-portion (länk hämtad 2020-10-14).

30www.nettotobak.com/all-white/nordic-spirit-summer-berry-stripes (länk hämtad 2020-10-14).

178

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

hög nikotinhalt. Den har en bild på ett mansansikte omringat av pistoler, knogjärn och pengar och texten ”Ice cold”.31

Även när det gäller vanligt snus är produktens förpackning av stor betydelse för marknadsföringen. På den försäljning som sker på en av de större snustillverkarnas egen hemsida finns följande exempel. En produkt marknadsförs som att det är fråga om en begränsad upp- laga. Den har en snusdosa som är tonad mellan grönt och brunt och försedd med texten ”Höstskörd” och en smakbeskrivning enligt vilken snuset påstås ha en kraftig smak av mörka bär och höstäpplen med toner av rosmarin och granskott. Många av de klassiska snussorterna säljs dock i dosor som är enfärgade och saknar smakpåståenden. När det gäller klassiska snusmärken är det ofta själva märket som är domi- nerande på förpackningen.32

I dag finns inga särskilda bestämmelser om marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter. Det är därför inte förvånande att mark- nadsföringen av dessa produkter är mer intensiv. Marknadsföringen av tobaksprodukter och e-cigaretter är däremot reglerad genom i huvudsak 4 kap. 1–4 §§ lagen om tobak och liknande produkter.

6.4.5Betygssättning, information och opinionsbildning

En skillnad mellan vanliga butiker och webbutiker är att de senare ofta innehåller funktioner som gör det möjligt för konsumenter att kommentera och betygssätta produkter. Denna funktion kan få en ganska stor marknadsföringseffekt. Här är några exempel på kommen- tarer från användare som har gett ett visst snus högsta betyg: ”Lagom stora, frisk mintsmak och lämplig nikotinstyrka. Har provat massor av andra märken och modeller men kommer alltid tillbaka till denna favorit.” ”Klart bästa alternativet till de klassiska snussorterna.” ”Här möter tobak vitt vin i en fruktig symbios.”33

Ett annat fenomen som antagligen inte finns i butik är artiklar som syftar till att påverka konsumenterna i förhållande till en viss produktkategori i stort. Många av webbutikerna som säljer e-cigaret- ter innehåller t.ex. information om deras bedömning av farorna med

31www.cigge.se/all-white-portion (länk hämtad 2020-08-17).

32www.swedishmatch.se/kop-snus (länk hämtad 2020-10-09).

33www.nettotobak.com/all-white/zyn-slim-cool-mint-strong, www.nettotobak.com/portionssnus/ld-original-portionssnus och www.nettotobak.com/white-portion/xr-goteborgs-rape-sparkling-slim-white-portionssnus (länkar hämtade 2020-10-14).

179

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

att använda deras produkter. Här är ett exempel: ”Elektronisk ciga- rett lika farligt som vanliga cigaretter? Så kallade experter försöker hävda att el-cigaretter är farliga, och en del går så långt som att påstå att elektronisk cigarett nästan skulle vara farligare för dina lungor och blodkärl. Detta trots att det inte finns konkreta bevis kring ämnet, och att ett utav de få länderna som verkligen har forskat i ämnet (Storbritannien) rekommenderar sina läkare att presentera e- cigg som ett alternativ till rökare, samt att de öppnat vape butiker i deras sjukhus just för att presentera ett hälsosammare alternativ för rökare.”34

Det är inte ovanligt att webbutiker innehåller information som ibland handlar om en specifik produkt, medan den ibland i stället har en tydlig opinionsbildande karaktär. En av webbutikerna som säljer snus ger fortlöpande ut något som närmast kan liknas vid en digital tidskrift med artiklar som relaterar till snus. Här följer några exem- pel på artikelrubriker och en kort beskrivning av artiklarnas innehåll: ”Snusets folkhälsoeffekter mörkas. Snuskommissionen riktar skarp kritik mot SBU. I ett debattinlägg i Göteborgs-Posten anser man att SBU mörkar sin egen rapport.” ”Billigaste snuset våren 2020. Vi på Snusjournalen har kartlagt, jämfört och räknat. Här är listorna över det billigaste snuset våren 2020!” ”Så snusar du i virustider. Oron för Corona ökar och riksbankschefen larmar om hamstring av snus. Snusjournalen tipsar här om hur man kan fortsätta att avnjuta sitt snus på ett hygieniskt och ansvarsfullt sätt.”35 Ett annat exempel är en samling artiklar som en av de större snustillverkarna har på sin hemsida. Rubrikerna är: ”Snusguiden”, ”Hur gör vi snus”, ”Snusets historia”, ”Vårt kvalitetsarbete” och ”Dosevolutionen”.36

6.5Sammanfattning av iakttagelserna om marknadsföring och försäljning på internet

Konsumenter handlar numera dagligvaror genom internet i en inte obetydlig omfattning. Det gäller även tobaksprodukter, e-cigaretter och tobaksfritt snus. Ibland sker det genom hemsidor som drivs av traditionella livsmedelsbutiker och ibland genom hemsidor som en- bart säljer denna typ av produkter.

34https://vape.se/e-cigaretter/ (länk hämtad 2020-10-09).

35www.snusbolaget.se/snusjournalen/ (länk hämtad 2020-10-09).

36www.swedishmatch.se/snusakademin/ (länk hämtad 2020-10-09).

180

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

Tobaksprodukter, e-cigaretter och tobaksfritt snus kan köpas i såväl fysiska butiker som butiker på internet. Tobaksprodukter och tobaksfritt snus säljs i vanliga livsmedelsbutiker. Produkterna mark- nadsförs genom internet, t.ex. genom s.k. influencers. Men mark- nadsföringen sker också i fysiska butiker på t.ex. snuskylarna. Det är möjligt att tänka sig att en konsument väljer en viss produkt efter påverkan av reklam på en snuskyl, men sedan köper produkten genom en webbutik eftersom det är billigare. Det är också möjligt att en person som varit inne på en kändis Instagram-konto och påver- kats av en reklamkampanj sedan ser att det tobaksfria snuset finns till salu i kvarterets livsmedelsbutik och köper det där. Det framstår mot denna bakgrund inte som meningsfullt att försöka upprätthålla gränsen mellan den marknadsföring och försäljning som sker på inter- net och den som sker de i fysiska butikerna.

Förslaget om exponeringsförbud som lämnades i SOU 2016:14 En översyn över tobakslagen – nya steg mot ett minskat tobaksbruk innebar dels att det skulle vara förbjudet att förvara tobaksvaror och deras förpackningar synliga för kunder på försäljningsställen, dels att övriga kommersiella meddelanden som marknadsför tobaksvaror på försäljningsställen skulle vara förbjudna. Varu- och prislistor inne på försäljningsstället skulle vara tillåtna under förutsättning att sådana listor är neutralt utformade och finns på det ställe i butiken där tobaksvaror saluförs.37

Införandet av ett exponeringsförbud skulle utan tvekan försvåra försäljningen av t.ex. snus – både på internet och i vanlig butik. Om det skulle drabba internethandeln hårdare än handeln som sker genom fysiska butiker är svårt att svara på. Införandet av ett exponerings- förbud som även träffar e-cigaretter skulle kanske leda till att det blir svårare att sälja sådana produkter genom internet eftersom det är svårare för konsumenten att veta vad man köper. Men när det gäller exempelvis traditionella snussorter med en trogen kundkrets kanske skillnaderna mellan handeln i webbutiker och i fysiska butiker skulle påverkas på ett ganska likartat sätt.

Situationen som föregår att en konsument går in i en butik kan vara komplex, vilket delvis kan bero på den snabba teknikutvecklingen och att vi lever allt större del av våra liv på internet. Men det gäller såväl handel som sker genom webbutiker som handel som sker genom fysiska butiker. Problemen med exempelvis personaliserad och dold

37SOU 2016:14 s. 284.

181

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

reklam som lyfts i SOU 2018:1 Ett reklamlandskap i förändring – konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld finns inom hela konsumentområdet och gäller såväl handel som sker genom webb- butiker som handel som sker genom fysiska butiker. Även om det kan finnas anledning att särskilt beakta de begränsande marknadsförings- regler som finns på tobaksområdet så är det fråga om problem som också lämpligen hanteras genom de mer generella reglerna i marknads- föringslagen (2008:486).

När det gäller marknadsföringen inne i den fysiska butiken eller webbutiken och sättet genom vilket produkterna visas upp finns be- tydande likheter. En kund som går in på en webbutik eller i en fysisk tobaksbutik nås ofta inledningsvis av förhållandevis stora reklam- meddelanden och kan sedan gå vidare för att leta bland produktför- packningarna. Den möjlighet som utformningen av förpackningarna ger ur marknadsföringssynpunkt ska inte underskattas. Det är genom logotyper, färger och bilder på förpackningarna det går att skapa ett varumärke som attraherar en viss målgrupp. När det gäller nya niko- tinprodukter är det tydligt att kombinationen mellan smakpåståen- den på förpackningen och förpackningens utformning kan skapa en stark marknadsföringseffekt. Men det gäller såväl när produkten står på en hylla i en fysisk butik som när den finns till försäljning på en webbplats.

Sammanfattningsvis ser vi inte att det finns några avgörande skill- nader mellan försäljningen som sker genom webbutik och försälj- ningen i fysisk butik. På båda dessa försäljningsställen träffas konsu- menten inledningsvis av förhållandevis stora reklammeddelanden för att sedan kunna leta efter den produkt som konsumenten vill ha genom att titta på produktförpackningarna. Utformningen av pro- duktförpackningarna i kombination med smaksättningen av produkten är förmodligen det som skapar störst efterfrågan – oavsett om pro- dukten säljs på internet eller i en fysisk butik.

Det finns dock ett par saker som kan vara värt att notera. Själva leveransen av produkten kan göra att det uppstår frågor om ålders- verifiering som inte finns på samma sätt vid handel genom en fysisk butik. Möjligheten att kommentera och betygssätta produkter i en webbutik kan leda till marknadsföringseffekter som inte uppstår i en fysisk butik. Slutligen verkar hemsidor som säljer tobaksprodukter, e-cigaretter och tobaksfria nikotinprodukter innehålla en hel del information som inte handlar om specifika produkter som säljs på

182

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

sidan. Ibland är det fråga om information av förhållandevis neutral karaktär, medan det ibland är fråga om information av mer opinions- bildande karaktär. Sådan information förekommer antagligen inte på samma sätt i de fysiska butikerna.

Mot denna bakgrund framstår det som en rimlig utgångspunkt att de begränsande marknadsföringsregler som ska gälla på tobaksområ- det och för tobaksfria nikotinprodukter ska vara så teknikneutrala som möjligt. I det följande analyseras vad den harmoniserade EU- lagstiftningen som Sverige har genomfört på tobaksområdet innebär för möjligheten att marknadsföra varor på internet.

6.6Den rättsliga regleringen

6.6.1Tobaksreklam på internet

Genom tobaksreklamdirektivet38 harmoniseras bestämmelser om reklam för tobaksvaror i bl.a. informationssamhällets tjänster.

Direktivets artikel 2–3 har följande lydelse i nu aktuella delar:

Artikel 2 Definitioner

I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

a)tobaksvaror: alla varor som är avsedda att rökas, snusas, sugas på eller tuggas, om de är tillverkade, även delvis, av tobak.

b)reklam: varje form av kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara.

d)informationssamhällets tjänster: tjänster enligt definitionen i artikel 1.2

iEuropaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter.

38Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror.

183

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

Artikel 3

Reklam i tryckta medier och informationssamhällets tjänster

1.Reklam i tidningar och andra tryckta publikationer är bara tillåten i publikationer som endast är avsedda för personer som är yrkes- verksamma inom tobaksbranschen och i publikationer som trycks och ges ut i tredje land, när dessa publikationer inte i första hand är avsedda för gemenskapsmarknaden.

Övrig reklam i tidningar och andra tryckta publikationer skall vara förbjuden.

2.Reklam som inte är tillåten i tidningar och andra tryckta publika- tioner skall inte vara tillåten i informationssamhällets tjänster

Bestämmelsen i artikel 3 innebär som huvudregel ett totalförbud för tobaksreklam, utom i branschtidningar och publikationer avsedda för marknader utanför EU.

EU-domstolen har i stor avdelning uttalat att artikel 3.2 i direk- tivet föreskriver förbud mot reklam för tobaksvaror i informations- samhällets tjänster.39 I samma avgörande slog EU-domstolen fast att förbudet mot reklam för tobaksvaror i informationssamhällets tjäns- ter och i radioprogram inte kan anses vara oproportionerligt, och att det för övrigt kan motiveras med önskan att hindra att det förbud som gäller inom ramen för tryckta publikationer kringgås, till följd av mediakonvergensen, genom att dessa två medier utnyttjas i ökad utsträckning.40

De urgröpningar som finns i förbudet mot tobaksreklam avser, som framgår direkt av ordalydelsen i artikel 3, reklam i publikationer riktade till branschfolk och publikationer riktade till marknader utanför EU. Enligt EU-domstolens praxis undantas även den jour- nalistiska yttrandefriheten. Följaktligen påverkas inte det redaktionella arbete som journalister utför.41

Av särskild betydelse för en förståelse av förbudet mot tobaks- reklam online är begreppen reklam, informationssamhällets tjänster och kommersiella meddelanden. Dessa begrepp har redan diskuterats i kapitel 4 med utgångspunkt i sekundärlagstiftning och praxis. I det följande diskuteras de med avseende på just onlinereklam.

Vad som utgör informationssamhällets tjänster har varit föremål för prövning flertalet gånger av EU-domstolen. Reklam online kan

39Mål C-380/03 Tyskland mot parlamentet och rådet, EU:C:2006:772, punkterna 76 och 150.

40A. avgörande, punkt 151.

41A. avgörande, punkt 156.

184

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

enligt EU-domstolen utgöra en informationssamhällets tjänst.42 TV- sändningar hör däremot inte till informationssamhällets tjänster.43

Det står alltså klart att onlinereklam för tobaksvaror ska vara för- bjuden i medlemsstaterna enligt artikel 3 i tobaksreklamdirektivet.

Av ett avgörande från den 1 oktober 2020 framgår dock att en åtskillnad måste göras mellan reklam för en viss webbplats, och reklam för en viss produkt.46 Målet gällde gränsöverskridande reklam för en apotekskedja. Reklam för receptbelagda läkemedel riktad till allmänheten är förbjuden enligt avdelning VII i humanläkemedels- direktivet, medan reklam för receptfria läkemedel är reglerad i olika avseenden enligt direktivets avdelning VIIIA.47 Där finns alltså en parallell till förbudet mot tobaksreklam. I målet vid den nationella domstolen var det fråga om en apotekskedjas reklamkampanj för sina online-tjänster, såväl med hjälp av fysiska medier såsom reklambrev vilka skickades per post, som via sin webbplats. Såvitt framgår var det inte fråga om reklam för något visst läkemedel, utan reklam som syftade till att locka potentiella kunder till en webbplats där recept- fria läkemedel såldes. Generaladvokaten påpekade att bestämmel- serna i avdelningarna VIII och VIIIA i humanläkemedelsdirektivet inte syftade till att harmonisera sektorn för marknadsföring, oavsett om den genomförs på fysiska eller elektroniska medier, av online- handelstjänster avseende läkemedel. Han erinrade också om att den reklamkampanj som användes av apotekskedjan ifråga inte syftade till att uppmuntra till inköp av bestämda läkemedel, utan till använd-

42Mål C-339/15 Vanderborght, EU:C:2017:335, punkt 37.

43Mål C-89/04 Mediakabel, EU:C:2005:348, punkterna 38–39.

44Mål C 119/09 Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, EU:C:2011:208, punkt 33.

45Mål C-19/15 Verband Sozialer Wettbewerb, EU:C:2016:563, punkterna 25–29.

46Mål C-649/18 A (Reklam för och försäljning av läkemedel online), EU:C:2020:764.

47Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel.

185

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

ning av online-handelstjänster som erbjöds av kedjan för en rad läke- medel och liknande preparat.48 EU-domstolen instämde i att bestäm- melserna i humanläkemedelsdirektivet syftar till att reglera innehållet i reklambudskapet och formerna för reklam för vissa läkemedel, men de reglerar inte reklam för online-försäljning av läkemedel.49

Den slutsats som analogivis kan dras av avgörandet är att en webb- plats där tobaksvaror säljs inte kan anses förbjuden i sig. Förbuds- regleringen avser reklam för själva tobaksprodukterna. Detta är ju också helt i linje med att medlemsstaterna har ett eget utrymme att lagstifta om förbud mot gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror enligt artikel 18 i tobaksproduktdirektivet.50

I avgörandet av den 1 oktober 2020 kom EU-domstolen också att ytterligare utveckla sin tolkning av begreppet informationssamhällets tjänster med avseende på såväl onlinereklam som på fysisk reklam. Informationssamhällets tjänster är ”tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare” och omfattar en mängd näringsverksamheter som bedrivs online, såsom bland annat försäljning av varor online.51 En tjänst för online-försäljning av läkemedel kan utgöra en av in- formationssamhällets tjänster.52 EU-domstolen ställdes också inför frågan om reklam som delvis sker med fysiska medel (reklamblad) omfattas av kraven på online-reklam i e-handelsdirektivet. EU-dom- stolen fann att apotekskedjans reklam framstod som en underordnad och oskiljaktig del av apotekskedjans tjänst för försäljning av läke- medel online, vilken ger reklamen ekonomisk mening. Under dessa omständigheter skulle det vara onaturligt att anse att den del av reklamen som sker online omfattas av det ”samordnade området” och att undanta den del av reklamen som sker via fysiska medier från detta område.53

Ett avgörande år 2019 från EU-domstolen indikerar att det går att identifiera information som utgör upplysningar som inte lämnas i reklamsyfte vid tillämpning av tobaksproduktdirektivet.54 Någon

48Förslag till avgörande av generaladvokaten Henrik Saugmandsgaard Øe, EU:C:2020:134, punkterna 49, 51, 60 och 64.

49Mål C-649/18 A (Reklam för och försäljning av läkemedel online), EU:C:2020:764, punkt 50.

50Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter.

51Mål C-649/18 A (Reklam för och försäljning av läkemedel online), EU:C:2020:764, punkt 31.

52A. avgörande, punkt 33.

53A. avgörande, punkterna 56–57.

54Mål C-220/17 Planta Tabak, EU:C:2019:76, se särskilt punkterna 85–90.

186

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

närmare vägledning kring hur den gränsdragningen ska göras ges dessvärre inte.

6.6.2Onlinereklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare

Medlemsstaterna ska förbjuda reklam för e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare enligt artikel 20.5 a i tobaksproduktdirektivet, som har följande lydelse

Medlemsstaterna ska se till att:

Genom bestämmelsen förbjuds kommersiella meddelanden för e-cigaretter och deras påfyllningsbehållare, om dessa metoders syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja dessa produkter.55

Begreppet ”kommersiella meddelanden” definieras inte i tobaks- produktdirektivet, men innebörden har uttolkats i andra samman- hang och har då ansetts omfatta inte bara traditionell reklam, utan även andra former av reklam och tillhandahållande av information som är avsedda att attrahera nya kunder.56 Som tidigare redogjorts för kan reklam online enligt EU-domstolen utgöra en informations- samhällets tjänst.57

Det står alltså klart att onlinereklam för e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare ska vara förbjuden i medlemsstaterna enligt artikel 20.5 a i tobaksproduktdirektivet.

Enligt EU-domstolen förbjuder däremot inte artikel 20.5 i tobaks- produktdirektivet internetförsäljning av e-cigaretter. Det finns näm- ligen ingenting i bestämmelsens lydelse som antyder att den syftar till att förbjuda internetförsäljning på något sätt. Tvärtom framgår det av artikel 20.6 att direktivet inte föreskriver ett sådant förbud, utan överlåter åt medlemsstaterna att förbjuda eller, under vissa vill-

55Mål C-477/14 Pillbox 38, EU:C:2016:324, punkt 109.

56Mål C 119/09 Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, EU:C:2011:208, punkt 33.

57Mål C-339/15 Vanderborght, EU:C:2017:335, punkt 37.

187

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

kor, tillåta gränsöverskridande distansförsäljning, inbegripet inter- netförsäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare.58

6.6.3E-handelslagen och e-handelsdirektivet

E-handelsdirektivet har redan berörts i kapitel 4. Nu återkommer vi till det med avseende på den s.k. ursprungslandsprincipen.

Lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informations- samhällets tjänster (e-handelslagen) genomför e-handelsdirektivet.59 E-handelsdirektivet bygger på att tillsyn över informationssamhällets tjänster bör ske vid verksamhetens källa. Den medlemsstat där tjäns- terna har sitt ursprung har ansvaret för tillsynen. Informationssam- hällets tjänster bör inom det samordnade området i princip vara under- kastade rätten i den medlemsstat där tjänsteleverantören är etablerad.60 Tjänsteleverantörens etableringsort bör fastställas i enlighet med EU-domstolens rättspraxis, där etableringsbegreppet omfattar det fak- tiska bedrivandet av näringsverksamhet med hjälp av ett fast drift- ställe under obestämd tid.61 Artikel 3 i e-handelsdirektivet ger uttryck för denna princip, som vid det svenska genomförandet har kallats för ursprungslandsprincipen.62

E-handelsdirektivet bör inte påverka tillämpningen av tobaks- reklamdirektivet, och kompletterar de krav på information som fastställs i tobaksreklamdirektivet.63 Vad det innebär för förhållandet mellan å ena sidan tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirek- tivet, och å andra sidan e-handelsdirektivet, kan inte sägas ha klar- lagts genom EU-domstolens praxis. Motsvarande uttalanden görs dock

iinledningen till e-handelsdirektivet i förhållande till humanläke- medelsdirektivet, och där står det klart att humanläkemedelsdirek- tivet inte utesluter tillämpning av e-handelsdirektivet.64

58Mål C-477/14 Pillbox 38, EU:C:2016:324, punkt 117.

59Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspek- ter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden.

60E-handelsdirektivet, skäl 22 och 24, se även EU-domstolens dom i de förenade målen C-509/09 och C-161/10 eDate Advertising m.fl, EU:C:2011:685, punkt 57.

61E-handelsdirektivet, skäl 19.

62EU-domstolen verkar dock inte hittills ha använt begreppet ursprungslandsprincipen när domstolen diskuterar artikel 3 i e-handelsdirektivet.

63Skäl 11 i e-handelsdirektivet läst tillsammans med skäl 16 i tobaksreklamdirektivet.

64EU-domstolens dom i mål C-649/18 A (Reklam för och försäljning av läkemedel online), EU:C:2020:764. Situationen i det målet var sådan att reklamen gällde en apotekskedjas online- försäljning av läkemedel, men däremot inte specifika läkemedel. Därför var inte marknadsför- ingsbestämmelserna i humanläkemedelsdirektivet tillämpliga.

188

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

Artikel 3.1 i e-handelsdirektivet har inte karaktären av en lagvals- regel. Värdmedlemsstaterna65 är i princip fria att i sin internationella privaträtt peka ut de materiella regler som ska vara tillämpliga, förut- satt att de inte hindrar friheten att tillhandahålla tjänster inom elek- tronisk handel.66

Som huvudregel innebär artikel 3 i e-handelsdirektivet att leve- rantören av en tjänst inom elektronisk handel inte kan underkastas strängare regler än de som föreskrivs i den medlemsstat där leveran- tören är etablerad.67

I e-handelslagen har ursprungslandsprincipen lagtekniskt delats upp i två bestämmelser, 3 § och 5 §.

3 § innebär att svensk marknadsföringslagstiftning som huvud- regel inte ska tillämpas när tjänsteleverantören är etablerad i en annan EES-stat. I förarbetena framhålls att bestämmelsen bygger på principen om ömsesidigt erkännande och innebär att tillämpningen av svensk lagstiftning begränsas.68

Det finns dock ett undantag i 3 § såtillvida att en domstol eller annan myndighet med stöd av lag får vidta en åtgärd som begränsar den fria rörligheten för en sådan tjänst, om det är nödvändigt för att skydda allmän ordning och säkerhet, folkhälsan eller konsumenter. Undantaget i 3 § speglar huvuddragen i e-handelsdirektivets artikel 3.4, som även innehåller procedurbestämmelser. Det krävs bl.a. en upp- maning till den andra medlemsstaten att vidta rättelse och en anmä- lan till EU-kommissionen.

Om utländska företag riktar sig till svenska konsumenter med reklam online kan det alltså i undantagsfall bli fråga om att tillämpa svensk marknadsföringsrätt, t.ex. för att skydda folkhälsan.

För företag som är etablerade i Sverige kan tillämpning av lagstift- ningen i annan EES-stat aktualiseras enligt samma undantagsregel i e-handelsdirektivet (förutsatt att det finns sådan nationell lagstiftning i annan EES-stat). Att en undantagstillämpning verkligen kan uppstå illustreras av ett avgörande från EU-domstolen av den 1 oktober 2020. Där godtog EU-domstolen i princip att fransk rätt tillämpades på reklam för en nederländsk apotekskedja som riktats till franska konsumenter.69

65Med värdmedlemsstat avses inte den medlemsstat där tjänsteleverantören är etablerad, eDate Advertising m.fl., punkt 66.

66EU-domstolens dom i eDate Advertising m.fl., punkterna 61–62.

67eDate Advertising m.fl., punkterna 67–68.

68Prop. 2000/01:150 s. 111.

69Mål C-649/18 A (Reklam för och försäljning av läkemedel online), EU :C :2020:764.

189

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

5§ e-handelslagen stadgar att inom det samordnade regelområdet ska svensk rätt gälla för de informationssamhällets tjänster som till- handahålls av tjänsteleverantörer med Sverige som etableringsstat, även om tjänsterna helt eller delvis riktar sig mot tjänstemottagare i någon annan stat inom EES. I förarbetena anges att även om en tjänste- leverantör t.ex. har sina tjänster utformade på det franska språket och anger att det endast är i Frankrike bosatta personer som får utnyttja tjänsterna, ska tjänsterna uppfylla de krav som ställs i svensk rätt om tjänsteleverantören är etablerad här.70

6.6.4Effektlandsprincipen

Effektlandsprincipen innebär att de svenska marknadsföringsreglerna kan tillämpas på marknadsföring som huvudsakligen får anses riktad mot den svenska marknaden. Om så är fallet får avgöras efter en helhetsbedömning i det enskilda fallet. Principen är inte lagfäst utan härleds från förarbetsuttalanden och praxis.71 Förhållandet mellan effektlandsprincipen, och ursprungslandsprincipen i e-handelslagen, kan inte anses helt klarlagd.

Högsta domstolen diskuterade effektlandsprincipen i NJA 2008 s. 1135 och bedömde att det står klart att det territoriella tillämp- ningsområdet utvidgades genom e-handelslagen. I målet var fråga om ett svenskt företags olovliga onlinehandel med läkemedel riktat till konsumenter utanför Sverige.

6.6.5Omfattas snus av direktivens reklamförbud?

Artikel 1 c och 17 i tobaksproduktdirektivet förbjuder försäljning av tobaksvaror för användning i munnen i hela EU förutom i Sverige. Förbudet går tillbaka till ett tidigare direktiv och har vid prövning funnits giltigt av EU-domstolen.72

Tobaksvaror definieras enligt artikel 2 a i tobaksreklamdirektivet som alla varor som är avsedda att rökas, snusas, sugas på eller tuggas,

70Prop. 2001/02:150 s. 113.

71Prop. 1970:57 s. 97 f., prop. 1992/93:75 s. 34 f., prop. 2009/10:125 s. 90 och MD 2015:7.

72Artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om till- närmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror. Se även EU-domstolens dom i mål C-210/03 Swedish Match, EU:C:2004:802.

190

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

om de är tillverkade, även delvis, av tobak. Snus är otvivelaktigt en tobaksvara. Det undantag som Sverige har från förbudet att saluföra snus inom EU återspeglas inte i tobaksreklamdirektivet när det gäller tobaksreklam. Snus omfattas således av förbuden mot tobaksreklam.

6.6.6Svensk praxis

I MD 2014:14 uttalade Marknadsdomstolen att de i målet aktuella arrangemangen med dels en förpackning av produkten GENERAL på konstgjord is mot bakgrund av färska örtväxter, dels förpackning- arna av produkten BY: NICK AND JOHNNY på en skateboard fram- för en huvtröja, inte var att betrakta som marknadsföring som endast bestod i tillhandahållande av tobaksvaror för försäljning. Åtgärderna var alltså inte att klassificera som passivt saluhållande, utan behand- lades som marknadsföring i mer allmän mening.

I praxis gällande kundomdömen, s.k. testimonials, har domstolarna gjort bedömningen att näringsidkaren ansvarar för kundkommentarer som används i marknadsföring genom att läggas ut på en hemsida.73

6.6.7Konsumentverkets allmänna råd

Konsumentverket har gett ut allmänna råd för marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter (KOVFS 2019:3) och allmänna råd för marknadsföring av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare till konsumenter (KOVFS 2019:2). De utgör rekommendationer om tillämpningen av en författning, men är inte rättsligt bindande. I detta sammanhang finns anledning att redogöra för de delar av de allmänna råden som rör försäljning på internet.

Tobaksprodukter

Avsnitt 3 i Konsumentverkets allmänna råd för marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter behandlar marknadsföring på internet.

Avsnitt 3.1 avser webbplatser som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning. Konsumentverket bedömer att undantaget i 4 kap. 2 § första stycket 3 lagen om tobak och liknande produkter, som gör det

73Se Svea hovrätts dom den 12 juni 2015 i mål nr B 4969-14, där hovrätten fastställde Stockholms tingsrätts dom av den 15 april 2014 i mål nr B 19015-13. Se även Stockholms tingsrätts dom den 10 maj 2011 i mål nr T 11741-09.

191

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

möjligt att använda måttfulla kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen, inte är tillämpligt vid försäljning av tobaksvaror på en webbplats. Det är därmed bara sådan marknadsföring som be- står i att tillhandahålla tobaksvaror för försäljning som är tillåten. Konsumentverket anger dock i sina allmänna råd att regeringen i prop. 2018/19:59 s. 117 uttrycker att rättsläget är oklart när det gäller vad som är tillåten marknadsföring på internet och att myndigheten därför avvaktar att förslag till nya lagregler lämnas eller att en dom- stolsprövning har klarlagt rättsläget när det gäller marknadsföring på webbplats som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning. Konsument- verket lämnar dock vissa allmänna råd kring marknadsföring av tobaks- produkter som inte gäller själva webbplatsen som säljer produkterna.

Av avsnitt 3.2 framgår att Konsumentverket gör bedömningen att marknadsföring av tobaksvaror på webbplatser som inte tillhanda- håller tobaksvaror för försäljning är otillåten. Information om tobaks- varor som sker på webbplats för prisjämförelse och som anses utgöra marknadsföring bör inte heller anses vara tillåten enligt myndigheten.

Av avsnitt 3.3 framgår att Konsumentverket bedömer att mark- nadsföring av tobaksvaror i sociala medier inte är tillåten. Det gäller oavsett om ett socialt mediakonto är offentligt, eller ”öppet”, eller inte. Marknadsföringen bör inte heller förekomma i s.k. grupper. Det gäller även om gruppen är hemlig eller ”sluten”.

Av avsnitt 3.4 framgår till sist att marknadsföring av tobaksvaror genom e-post inte ska anses vara tillåten. Det gäller även om mot- tagande konsument lämnat sitt samtycke till att ta emot sådan e-post.

E-cigaretter och påfyllningsbehållare

Avsnitt 2 i Konsumentverkets allmänna råd för marknadsföring av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare till konsumenter av- ser marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare inom informationssamhällets tjänster, inklusive internet. Konsumentverket gör bedömningen att 4 kap. 4 § första stycket 1 lagen om tobak och liknande produkter inte tillåter att e-cigaretter och påfyllningsbehål- lare marknadsförs till konsumenter inom informationssamhällets tjänster, men att 4 kap. 4 § andra stycket 1 tillåter marknadsföring som endast består i att tillhandahålla e-cigaretter och påfyllningsbehållare för försäljning.

192

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

I avsnitt 2.1 behandlas marknadsföring på webbplats som tillhanda- håller e-cigaretter och påfyllningsbehållare för försäljning. I avsnittet framgår att Konsumentverket anser att en näringsidkare får lämna information om och visa bilder på e-cigaretter och påfyllningsbehål- lare på webbplats som saluför produkterna. Informationen bör endast lämnas i form av en neutral varu- och prislista. Varu- och prislistan bör inte utformas på sätt som är ägnat att väcka särskild uppmärk- samhet. Bilderna bör endast återge enstaka produkt och/eller dess förpackning.

I samma avsnitt framgår att Konsumentverket anser att tillåten information bör vara sakliga och relevanta fakta om varan och dess egenskaper som är nödvändiga för att en konsument ska kunna vär- dera innehållet i en produkt eller dess egenskaper i övrigt. Det bör primärt handla om uppgifter om pris, tillverkare och dylikt eller upp- lysningar av teknisk karaktär (t.ex. information om tankens storlek, batterityp, antal inhalationer på ett fullt uppladdat batteri) eller smak på nikotinvätska. Avsnittet innehåller också en uppräkning av åtgär- der som Konsumentverket bedömer går utöver ett passivt saluhållande och som därmed är otillåtna. De otillåtna åtgärderna är följande:

–Annonser och s.k. banners. En banner är en digital kommersiell annons, ofta klickbar och förekommande längs med webbplat- sens ytterkanter.

–Påståenden som innehåller värdeomdömen. Värdeomdömen är påståenden som innehåller en subjektiv värdering. Att exempelvis skriva att en nikotinvätska smakar gott, fräscht eller friskt eller att skriva att en viss produkt är den bästa på marknaden bör inte anses tillåtet.

–Andra påståenden som uppmanar till köp eller till konsumtion.

–Säljfrämjande åtgärder såsom bonusprogram, extrapriser, tävlingar, gåvor eller andra förmånliga erbjudanden, till exempel ”köp 2 betala för 1” eller erbjudanden om fri frakt vid ett visst order- värde.

–Recensioner. Publicering av konsumenters recensioner för salu- förda produkter eller publicering av stjärnor eller andra grafiska symboler som syftar till att recensera/betygsätta produkter som saluförs på webbplatsen, när detta görs som ett led i marknads- föringen. Recensioner och betygssättning bör anses använt som

193

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

ett led i marknadsföringen om publiceringen av dem syftar till att främja avsättningen av de produkter som saluförs på webbplatsen.

–Annat material. Publicering av rapporter, artiklar och liknande material som avser elektroniska cigaretter och påfyllningsbehål- lare och som innehåller annan information än tillåten produkt- information, när detta görs som ett led i marknadsföringen. Det- samma gäller hänvisningar eller länkning till sådant material. Material bör anses använt som ett led i marknadsföringen om publiceringen av materialet syftar till att främja avsättningen av de produkter som saluförs på webbplatsen.

Konsumentverket gör i avsnitt 2.2 bedömningen att marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare på webbplatser som inte till- handahåller e-cigaretter och påfyllningsbehållare för försäljning inte är tillåten. Det gäller även information om e-cigaretter och påfyllnings- behållare som lämnas på en webbplats för prisjämförelse och som anses utgöra marknadsföring.

I avsnitt 2.3 bedömer Konsumentverket att marknadsföring av e- cigaretter och påfyllningsbehållare i sociala medier inte är tillåten. Det gäller oavsett om ett socialt mediakonto är offentligt, eller ”öppet”, eller inte. Marknadsföring bör inte heller förekomma i s.k. grupper, även om gruppen är hemlig eller sluten.

I avsnitt 2.4 bedömer Konsumentverket slutligen att marknads- föring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare genom e-post inte är tillåten ens om den mottagande konsumenten har lämnat sitt sam- tycke till att ta emot sådan e-post.

6.7Gränsdragningsfrågor och bristande efterlevnad

I vårt uppdrag ingår att analysera vilket utrymme det finns att tillåta marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare på internet och hur en ändamålsenlig reglering bör utformas.

Av genomgången av unionsrättslig lagstiftning och praxis i av- snitt 6.6 har framgått att EU-rätten förpliktar Sverige att upprätt- hålla förbud mot onlinereklam för tobaksvaror, e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare. Å andra sidan innebär EU-rätten inget förbud mot onlinehandel med dessa produkter. Sannolikt gäller reklamförbudet endast reklam för produkterna som sådana, medan det är möjligt att

194

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

göra reklam för de webbplatser som erbjuder dem. Utanför förbuden faller reklam i publikationer riktade till branschfolk och publika- tioner riktade till marknader utanför EU. Det redaktionella arbete som journalister utför utgör normalt sett inte reklam.

Av genomgången i avsnitt 4.3.2 ovan framgår också att ett utgiv- ningsbevis inte innebär något legalundantag från reklamförbuden. Tvärtom är kommersiella annonser för tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllningsbehållare förbjudna även om de skulle förekomma i en YGL-skyddad kontext. Rena kringgåenden av förbudet genom ansö- kan om utgivningsbevis (frivilligt grundlagsskydd) skulle stranda på att YGL:s materiella tillämpningsområde inte omfattar rena kom- mersiella förhållanden.

Genomgången i avsnitt 6.6 bygger i huvudsak på etablerad praxis från EU-domstolen, och fråga kan ställas varför det över huvud taget anges i utredningsdirektiven att rättsläget fortfarande är oklart när det gäller vad som är tillåten marknadsföring på internet. Förklar- ingen återfinns i den inhemska lagstiftningshistoriken i kombination med den utveckling av näthandeln som ägt rum i Sverige.

Tobaksdirektivsutredningen föreslog år 2016 ett exponerings- förbud för tobaksvaror. Utredningen hämtade vägledning i WHO:s rekommendationer om marknadsföring på försäljningsställen, vilka slår fast att synlighållande (exponering) av tobaksvaror på försälj- ningsställen i sig utgör reklam och marknadsföring.74 Enligt Tobaks- direktivsutredningen påverkade inte ett exponeringsförbud marknads- föringsmöjligheterna vid internethandel, eftersom förbudet skulle reglera vilka kommersiella meddelanden som fick förekomma i fysiska butiker. Internet omfattades enligt utredningen av det generella marknadsföringsförbudet i (dåvarande) 14 § tobakslagen, i den mån det inte var fråga om sådana överföringar eller tekniska upptagningar som omfattas av YGL.75

Regeringen föreslog dock inte något exponeringsförbud. Däremot föreslog regeringen att möjligheterna att marknadsföra tobaksvaror genom kommersiella meddelanden inne på försäljningsstället skulle tas bort.76 Här uttalades bl.a. att uppvisandet av en tobaksvara anses vara ett kommersiellt meddelande, likaså att en konsekvens av att tobaksförpackningar och deras varumärken förvaras synliga inne på

74SOU 2016:14 s. 273–274.

75Ibid. s. 315.

76Prop. 2017/18:156, se särskilt s. 79–88.

195

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

försäljningsställen är att försäljningsställenas kunder inte kan und- vika kommersiella meddelanden samt förpackningarnas reklam- effekt.77 Det förslag som lades fram innebar att det inte skulle få finnas reklamskyltar eller logotyper på kyldiskar för snusförpackningar. Tobaksförpackningar skulle dock få visas upp och förvaras synligt inne på försäljningsställen. Alla kommersiella meddelanden, för- utom uppvisandet av tobaksförpackningar, skulle förbjudas på för- säljningsställen.78 Lagstiftningsförslaget i aktuell del kom emellertid inte att antas av riksdagen.

Beträffande marknadsföring av tobaksvaror på internet förde regeringen ett längre resonemang som utmynnade i följande slutsats. Marknadsföring i form av tillhandahållande av tobaksvaror för för- säljning på internet är tillåten. Övrig marknadsföring, t.ex. uppvisande av bilder på tobaksvaror och deras förpackningar eller andra kom- mersiella meddelanden, är enligt vad regeringen uttalade förbjuden på internet. Undantag gäller dock för YGL-skyddade webbsidor.79 Regeringen fann stöd för att själva exponeringen av tobaksvaran och dess förpackningar skulle anses ingå i begreppet kommersiella med- delanden i ett svenskt förarbetsuttalande. Något tydligt sådant ut- talande görs dock inte i förarbetet ifråga. I stället anförs att exempel på marknadsföring som enligt huvudregeln är förbjuden är gratisut- delning av tobaksvaror eller varuprover till konsumenter, PR-mate- rial såsom askkoppar, tändare, parasoller osv. liksom säljfrämjande åtgärder riktade mot konsumenter såsom t.ex. rabatter, prissubven- tioner, gåvor, premier eller möjlighet att delta i reklamtävlingar och spel. Vidare att enligt undantaget tillåts kommersiella meddelanden, inne på försäljningsställen för tobaksvaror, som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. Återhållen exponer- ing av varumärken som gör det möjligt för kunden att skilja mellan olika varumärken tillåts, liksom varulistor och prislistor. Reklam- skyltar av måttfull karaktär och diskreta logotyper på exempelvis kyldiskar för snusförpackningar tillåts. I en affär som saluför andra varor än tobak – exempelvis en livsmedelsaffär – bör skyltar med kommersiella meddelanden om tobaksvaror endast förekomma på den plats där tobaksvarorna säljs.80

77A. prop. s. 81.

78A. prop. s. 83–84.

79A. prop. s. 86–87.

80Prop. 2004/05:118 s. 59.

196

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

I Socialutskottets betänkande över propositionen till ny lag om tobak och liknande produkter ifrågasätts om det ska vara tillåtet att visa bilder på tobaksförpackningar, som t.ex. snusdosor, på en webb- sida för handel på internet.81

Frågeställningen om det är tillåtet att visa upp förpackningar av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare vid onlineförsälj- ning har återkommit inom ramen för de kontakter som utredningen har haft.

Det finns enligt oss anledning att något nyansera de bedömningar som tidigare gjorts.

En rättskälleproblematik uppstår om man förlitar sig på WHO:s riktlinjer för att ta ställning till vad som utgör tobaksreklam. Väg- ledning måste i första hand sökas i tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirektivet i och med att det är fråga om harmoniserad lagstiftning. Vad som utgör reklam respektive kommersiella medde- landen i direktivens mening är frågor som endast EU-domstolen ytterst kan besvara.

En annan problematik ligger i att tidigare utredningar och förslag delvis har baserats på det svenska marknadsföringsbegreppet i stället för att fullt ut använda de begrepp som förekommer i direktiven. Detta har behandlats i kapitel 4. Vid en direktivkonform tolkning går det inte att inordna passivt saluhållande i reklambegreppet, i begreppet kommersiella meddelanden, eller, såvitt gäller de varor som nu diskuteras, i marknadsföringsbegreppet.

Det som nu sagts avser den svenska lagstiftningshistoriken. Men av genomgången i avsnitt 6.4 framgår också att webbplatserna där tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare säljs kännetecknas av ett brett produktutbud. Där säljs också tobaksfritt snus, som inte omfattas av något reklamförbud. Medan många av webbplatserna är renodlade försäljningsställen, innehåller vissa även artiklar och mate- rial av mer opinionsbildande karaktär. Vidare står klart att förpack- ningens utformning har stor betydelse vid marknadsföringen av pro- dukten. Vid onlineförsäljning tillkommer en interaktiv aspekt i det att kundomdömen ibland läggs ut på webbplatsen.

Det finns anledning att åter igen gå tillbaka till vad som enligt EU-rätten utgör reklam eller kommersiella meddelanden. Nyckel- frågan är då om syftet eller den direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara, e-cigarett och påfyllningsbehållare.

81Socialutskottets betänkande 2018/19:SoU3 s. 22.

197

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

Förbjuden reklam för tobaksprodukter i onlinehandeln skulle t.ex. kunna förekomma om tobaksprodukters förpackningar exponeras mot en bakgrund som består av fotografier, eller kombinerat med slogans. Associationsskapande eller mer utstuderad exponering av det slag som förekom i MD 2014:14 torde också anses som reklam.

Mer problematiskt är att bedöma om rena uppvisandet av en förpackning kan anses ha till syfte eller direkt eller indirekt verkan att främja en tobaksvara, e-cigarett och påfyllningsbehållare. Svaret på frågan beror på det sammanhang i vilket förpackningen visas, och hur exponeringen närmare är utformad. Om en helt neutral exponer- ing av en förpackning skulle anses utgöra reklam är en fråga som endast EU-domstolen kan besvara.

Det kan också förekomma gränsdragningsproblematik mot redak- tionellt material, där man måste fråga sig om sådant material om- fattas av grundlagsskydd. Existensen av eventuellt grundlagsskyddat material på en webbplats för däremot inte webbplatsen utanför tillämpningsområdet för lagen om tobak och liknande produkter. Tvärtom gäller i svensk rätt att man ser varje reklamenhet för sig.

Farhågor om att det förekommer överträdelser av lagstiftningen, liksom att gränsdragningsproblem kan identifieras, är typiskt sett inte något tecken på att lagstiftningen brister. Det är i stället fråga om ett underskott på övervakning och lagföring.

6.8Förslag och bedömningar

6.8.1Fortsatt förbud mot tobaksreklam i webbutiker

Bedömning: Det saknas möjlighet att på webbplatser tillåta kom- mersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta ver- kan är att främja en tobaksvara.

Konsumenternas behov av information om produkterna kan tillgodoses på annat sätt än genom reklam.

Skälen för utredningens bedömning

I kommittédirektivet anges att regeringen behöver beredningsunder- lag för att kunna föreslå nya regler för marknadsföring av tobak på internet. När det gäller tobaksvaror finns en viss öppning för kom-

198

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

mersiella meddelanden på fysiska försäljningsställen. Det kan därför finnas anledning att överväga om det bör införas en liknande möjlig- het vid försäljning av tobaksvaror på internet.

Möjligheten att använda kommersiella meddelanden i fysiska butiker

I 4 kap. 2 § första stycket 3 lagen om tobak och liknande produkter finns en bestämmelse som möjliggör kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen, så länge de inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. I andra stycket samma paragraf framgår att meddelandena, i den omfattning det är möjligt, ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället. Med försälj- ningsställe avses en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel, se 1 kap. 3 § 6 lagen om tobak och liknande produkter. Av förarbetena framgår att webbsidor inte omfattas.82

Möjligheterna att marknadsföra tobaksprodukter är kraftigt be- gränsade genom bl.a. bestämmelserna i 4 kap. 1 och 2 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Möjligheten att använda kommer- siella meddelanden inne på fysiska försäljningsställen infördes när Sverige tillträdde WHO:s ramkonvention om tobakskontroll i mitten av 2000-talet då reglerna skärptes. Av förarbetsuttalandena framgår att skälen till att undantaget infördes var att det utifrån tobaks- köparens synpunkt kan finnas en informativ funktion med kom- mersiella meddelanden inne på försäljningsställen. Det ansågs vidare rimligt att inte helt hindra en varumärkeshavare från att utnyttja varumärket. Samtidigt kan kunder som inte har för avsikt att köpa tobak träffas av de kommersiella meddelandena. Meddelandena be- höver därför vara utformade på ett måttfullt sätt. Undantaget för kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen bör dock tolkas restriktivt, eftersom huvudregeln är att reklam och marknads- föring av tobaksvaror till konsumenter inte alls är tillåten.83

När det gäller vilken information som tillåts genom undantaget anges att neutral information om att man säljer tobaksvaror måste godtas, liksom varulistor, prislistor och liknande. Det medges där- med en möjlighet att lämna kommersiella meddelanden eller märk- ningar som endast fyller funktionen att göra det möjligt för konsu-

82Prop. 2017/18:156 s. 174.

83Prop. 2004/05:118 s. 36.

199

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

menter att skilja mellan olika tobaksvaror. Det kan vara fråga om en återhållsam exponering av varumärken som endast fyller en särskil- jande funktion på det ställe i butiken där varorna saluförs. Det kan vidare gälla symboler för olika varor på en tobaksvaruautomat. Ytter- ligare ett skäl som nämns i förarbetena är konsumenternas rätt till god prisinformation.84

I författningskommentaren utvecklas att reklamskyltar av mått- full karaktär och diskreta logotyper på exempelvis kyldiskar för snus- förpackningar tillåts. Det anges också att de kommersiella medde- landena endast bör förekomma på den plats där tobaksvarorna säljs. Annars torde meddelandena ses som uppsökande.85

Det går att argumentera för att det finns ett behov av att införa en motsvarande regel för webbutiker

Det går att argumentera för att konsumenter som handlar tobaks- produkter, t.ex. snus, i webbutiker har ett lika stort behov av pro- duktinformation som konsumenter som handlar i en fysisk butik. Kommersiella meddelanden kan fylla en informativ funktion, såväl i en fysisk butik som i en webbutik, och konsumenter som handlar tobaksprodukter från en webbsida har samma behov av att kunna särskilja produkterna från varandra, få tillgång till god prisinforma- tion m.m. Ur näringsidkarens synvinkel kan hävdas att det finns ett behov av att använda varumärken även på internet. Till detta kom- mer att utvecklingen av internethandeln har ökat kraftigt, se av- snitt 6.1. Denna form av handel kommer med all sannolik att vara mycket betydelsefull även i framtiden.

Men det saknas utrymme för att utvidga regeln till att även avse handel på internet

Bestämmelserna i 4 kap. 1 och 2 §§ lagen om tobak och liknande produkter genomför bestämmelserna i tobaksreklamdirektivet. Av artikel 3 i direktivet framgår att reklam i informationssamhällets tjänster i princip är förbjuden. Undantagen möjliggör endast reklam som är avsedd för personer som är yrkesverksamma inom tobaks-

84A. prop. s. 37.

85A. prop. s. 59.

200

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

branschen, s.k. branschpress, och i publikationer som trycks och ges ut utanför EU, när publikationerna inte i första hand är avsedda för gemenskapsmarknaden. Som framgår av avsnitt 6.6.1 ovan är inter- net en del av informationssamhällets tjänster. Till detta kan läggas att snus, såsom en tobaksvara, omfattas av tobaksreklamdirektivets bestämmelser.

Det finns ett visst utrymme för att exponera tobaksprodukter på internet

Tobaksreklamdirektivet harmoniserar medlemsländernas regler om tobaksreklam och hindrar därmed Sverige från att tillåta reklam inom informationssamhällets tjänster, vilket innefattar webbutiker. Med reklam avses varje form av kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara, se artikel 2 b tobaksreklamdirektivet. Tobaksreklamdirektivet med- ger alltså inte att Sverige inför en regel om marknadsföring ens genom särskilt måttfulla kommersiella meddelanden. De enda undan- tagen som medges är de som avser branschpress och publikationer som trycks och ges ut utanför EU.

Samtidigt bör i detta sammanhang uppmärksammas att utred- ningen i avsnitt 4.4.1 föreslår att bestämmelserna om marknadsför- ing av tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare görs till särskilda bestämmelser om marknadsföring. Det innebär att marknadsförings- begreppet ska förstås genom en direktivkonform tolkning av rele- vanta EU-direktiv. I detta sammanhang bör därför marknadsförings- begreppet tolkas utifrån begreppet reklam i tobaksreklamdirektivet. I artikel 2 b framgår att med reklam avses varje form av kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara. Utanför marknadsföringsbegreppet som avser tobaksvaror bör därmed falla sådan marknadsföring som varken syftar till, eller som får som direkt eller indirekt effekt, att tobaks- varor främjas. Det finns alltså, redan genom en tolkning av begreppet marknadsföring, ett utrymme för näringsidkare att använda kommer- siella meddelanden som inte främjar tobaksvaran. Det är också mot denna bakgrund som utredningen i avsnitt 4.4.2 föreslår att undan- taget för passivt saluhållande tas bort.

Frågan är vilket utrymme möjligheten att använda kommersiella meddelanden som inte främjar tobaksprodukten ger. Undantaget

201

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

för kommersiella meddelanden i fysiska butiker tillåter enligt för- arbetena i vart fall neutral information om att man säljer tobaks- varor, varulistor, prislistor och liknande. Vidare tillåts en återhållsam exponering av varumärket som endast fyller en särskiljande funktion.86 Utredningen gör bedömningen att utrymmet för kommersiella med- delanden som inte leder till att tobaksprodukten främjas i vart fall tillåter neutral information om att man säljer tobaksvaror, varulistor, prislistor och liknande. En återhållsam exponering som endast fyller en särskiljande funktion tillåts också, så länge den inte leder till att tobaksprodukten främjas.

Samtidigt måste betonas att utrymmet som ges genom en direk- tivkonform tolkning av marknadsföringsbegreppet är mindre än det som medges av undantaget i 4 kap. 2 § första stycket 3 och andra stycket lagen om tobak och liknande produkter. Reklamskyltar är i princip inte tillåtna, ens om de är av måttfull karaktär.87 Om de leder till att tobaksprodukten främjas är de inte tillåtna. Näringsidkarnas möjlighet att exponera sitt varumärke är i princip begränsat till vad som behövs för att konsumenterna ska kunna särskilja varorna.

Konsumenternas behov får tillgodoses på annat sätt än genom reklam

Sammantaget kan konsumenternas behov av att veta vilka varor som säljs i webbutiken, vad de kostar och annan saklig och neutral infor- mation om produkterna uppfyllas redan genom det utrymme som ges i och med en direktivkonform tolkning av marknadsförings- begreppet. Förslaget i avsnitt 4.4.1 gör alltså att det redan genom en direktivkonform tolkning av marknadsföringsbegreppet finns ut- rymme för den sakliga och neutrala information som konsumen- terna behöver. Vidare tillåts även en återhållsam exponering som endast har som funktion att göra det möjligt för konsumenterna att särskilja produkterna från varandra. Detta förutsätter att den ifråga- varande åtgärden inte främjar produkten i fråga. Bedömningen kan bli strängare när en näringsidkare tillhandahåller information utan att den efterfrågas av konsumenten, jämfört med när en konsument aktivt söker efter informationen. I detta sammanhang kan även noteras att Folkhälsomyndigheten enligt 2 kap. 1 § förordningen (2019:2023) om

86Prop. 2004/05:118 s. 37.

87Jfr prop. 2004/05:118 s. 59.

202

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

tobak och liknande produkter ska offentliggöra vissa uppgifter om bl.a. utsläpp, gränsvärden och ingredienser när det gäller tobaksvaror och örtprodukter för rökning. Offentliggörande ska ske på en webb- plats.88

Var gränsen går mellan å ena sidan saklig och neutral information och å andra sidan otillåtna kommersiella meddelanden är inte möjligt att ange. Det får bli en fråga för rättstillämpningen. Det gäller även gränsen för tillåten exponering av varumärken.

Av resonemangen i avsnitt 6.4.4 framgår att den marknadsföring som sker genom att visa upp produktens förpackning kan få en stor reklameffekt, särskilt i kombination med exempelvis utformning av logotyper och smakpåståenden. Frågan om marknadsföringen av en viss produkt är tillåten får därmed avgöras genom en sammantagen bedömning av marknadsföringens effekter, där det sätt genom vilket produkten exponeras i webbutiken kan vara en av flera faktorer som behöver beaktas. Klart är att även marknadsföringsåtgärder som be- står i att endast återge produktens förpackning kan leda till att det blir fråga om otillåtna kommersiella meddelanden, t.ex. om det sker genom en stor bild av en förpackning som har utformats på ett till- talande sätt. Samtidigt finns enligt utredningens mening utrymme för att visa upp produktförpackningar i webbutiker, så länge det sker på ett sätt som inte främjar tobaksprodukten. Var gränsen går mellan att sakligt visa upp en produktförpackning och att främja produkten är en fråga för rättstillämpningen att avgöra.

6.8.2Fortsatt förbud mot reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare i webbutiker

Bedömning: Det saknas möjlighet att på webbplatser tillåta kom- mersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta ver- kan är att främja en e-cigaretter eller påfyllningsbehållare.

Konsumenternas behov av information om produkterna kan tillgodoses på annat sätt än genom reklam.

88Av JO-beslut den 29 oktober 2020, dnr 3733-2019, framgår att offentliggörandet av vissa uppgifter har dröjt, men att en del uppgifter hade offentliggjorts vid tidpunkten för beslutet. Det framgår också att det finns problem med att hantera vissa uppgifter eftersom de kan ut- göra företagshemligheter.

203

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

Skälen för utredningens bedömning

I utredningens uppdrag ingår att se över möjligheterna att sälja e- cigaretter och påfyllningsbehållare över internet. I avsnittet ovan behandlas motsvarande frågeställning avseende tobaksvaror.

Det finns ett förhållandevis stort utrymme att använda kommersiella meddelanden i fysiska butiker

I 4 kap. 2 § första stycket 3 lagen om tobak och liknande produkter finns en bestämmelse som möjliggör kommersiella meddelanden som avser tobak inne på fysiska försäljningsställen, så länge de inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk. Något mot- svarande undantag finns inte för e-cigaretter och påfyllningsbehål- lare. När det gäller dessa produkter finns dock inte något generellt förbud mot marknadsföring, utan endast en begränsning av mark- nadsföringen i förhållande till vissa angivna medier, se 4 kap. 3 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Det finns därför redan ett förhållandevis stort utrymme att använda kommersiella medde- landen i fysiska butiker. För en närmare beskrivning av undantaget för kommersiella meddelanden för tobaksvaror på fysiska försälj- ningsställen, se ovanstående avsnitt.

Det saknas utrymme för att införa ett undantag för kommersiella meddelanden som avser e-cigaretter och påfyllningsbehållare

I avsnittet ovan redogörs för skälen för att införa ett undantag för kommersiella meddelanden vid försäljning av tobaksvaror genom en webbutik. Motsvarande skäl kan göras gällande i fråga om försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare genom webbutiker. Det finns därför anledning att redogöra för utrymmet för att införa ett sådant undantag för e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

De svenska marknadsföringsbestämmelserna som avser e-ciga- retter och påfyllningsbehållare styrs av tobaksproduktdirektivet. Artikel 20.5 a innehåller ett förbud mot kommersiella meddelanden inom informationssamhällets tjänster vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Undantagen består i ett undantag för s.k. branschpress och publika- tioner som trycks och publiceras i länder utanför EU. Denna be-

204

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

stämmelse motsvarar vad som gäller för tobaksvaror, se avsnittet ovan. Det saknas alltså utrymme för att tillåta kommersiella meddelanden på internet som syftar till, eller får som direkt eller indirekt effekt, att e-cigaretter eller påfyllningsbehållare främjas.

Det finns ett utrymme för meddelanden som inte främjar produkterna

Tobaksproduktdirektivet harmoniserar medlemsländernas regler om tobaksreklam och hindrar Sverige från att tillåta kommersiella meddelanden inom informationssamhällets tjänster när de syftar till, eller får som direkt eller indirekt effekt, att e-cigaretter eller påfyll- ningsbehållare främjas. Det saknas därmed utrymme för att införa ett undantag för kommersiella meddelanden på internet som motsvarar det som gäller vid försäljning av tobaksvaror genom fysisk butik.

Ett resonemang som motsvarar det som förs för tobaksvaror ovan kan föras även för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Även här kan konsumenternas behov av saklig och neutral information om produkterna uppfyllas genom en direktivkonform tolkning av mark- nadsföringsbegreppet. Av skäl som redovisas i avsnitt 4.4.1 är det genom en sådan tolkning marknadsföringsbegreppet ska förstås. Det finns alltså ett utrymme för saklig och neutral information i form av exempelvis vilka produkter som säljs på en webbutik och vad de kostar. Även när det gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare finns alltså utrymme för att t.ex. ange vilka produkter som tillhandahålls i en webbutik, vad de kostar och annan saklig och neutral information som inte främjar produkten. En återhållsam exponering som endast fyller en särskiljande funktion tillåts också. Även när det gäller e- cigaretter och påfyllningsbehållare kan bedömningen av vad som är tillåtet bli strängare när en näringsidkare tillhandahåller information som inte efterfrågas. Vissa uppgifter om e-cigaretter som finns i en produktanmälan ska dessutom offentliggöras på en webbplats enligt 2 kap. 8 § förordningen om tobak och liknande produkter. Det kan till viss del tillgodose konsumenternas behov av saklig och neutral produktinformation.89

Även i fråga om e-cigaretter och påfyllningsbehållare kan upp- visandet av produktens förpackning få stor reklameffekt, särskilt i kom- bination med exempelvis utformning av logotyper och smakpåståen-

89Se dock JO-beslut den 29 oktober 2020, dnr 3733-2019.

205

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

den, se avsnitt 6.4.4. Frågan om vilken marknadsföring som är tillåten är dock för rättstillämpningen att avgöra. Marknadsföring får inte ha som direkt eller indirekt effekt att e-cigaretten eller påfyllningsbehål- laren främjas.

6.8.3Förslag och bedömningar i anslutning till kraven om ålderskontroll

Förslag: Kravet på att det ska finnas en tydlig och klart synbar skylt på fysiska försäljningsställen ändras till ett krav om ett tyd- ligt och klart synbart meddelande och utvidgas till att även om- fatta webbplatser för detaljhandel.

För tydlighet skull ska försäljningsställe definieras som fysiskt försäljningsställe eller webbplats för detaljhandel. Det ska införas ett nytt begrepp, fysiskt försäljningsställe, som ska definieras som en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel.

Postorder är en form av distansförsäljning som inte ska näm- nas särskilt i lagen om tobak och liknande produkter.

Folkhälsomyndigheten ska få utfärda föreskrifter om skyldig- heten att kontrollera mottagarens ålder.

Bedömning: Kravet på att tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska säljas på ett sätt som gör att det går att kontrollera mottagarens ålder gäller även vid försäljning ge- nom internet.

Det saknas möjlighet att ge kommunen befogenhet att genom- föra kontrollköp på internet med fingerade personnummer. Där- med saknas behov av att ge kommunen möjlighet att använda andra oriktiga personuppgifter vid sådana köp.

Övriga regler om åldersgränsen är ändamålsenliga även vid försäljning som sker genom internet.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

I kommittédirektivet nämns att den internetbaserade försäljningen ställer nya krav på tillsynsmyndigheterna, t.ex. för att säkerställa att säljaren har ett system som förhindrar att minderåriga kan köpa

206

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Mot denna bak- grund ges utredningen i uppdrag att vid behov föreslå ändringar i reglerna om försäljning av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllnings- behållare på internet.90

Reglerna om mottagarens ålder

Av 5 kap. 18 § lagen om tobak och liknande produkter framgår att tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare inte får lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Om det finns särskild anledning att anta att varan eller produkten är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år, får den inte lämnas ut. På försäljningsställen ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt om förbudet att lämna ut produkterna till den som inte fyllt 18 år. Med försäljningsställe avses en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel, se 1 kap. 3 § 6.

Av 5 kap. 19 § framgår att tobaksvaror, e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, via postorder, distans- försäljning eller på liknande sätt.

Reglerna om ålderskontroll bör kompletteras av myndighetsföreskrifter

I och med Sveriges tillträde till WHO:s ramkonvention om tobaks- kontroll tydliggjordes att åldersgränsen gäller oavsett försäljnings- sätt. Att skydda barn och ungdomar angavs som ett av de viktigaste syftena med den dåvarande tobaksregleringen. Även i WHO:s ram- konvention hade denna fråga ett stort utrymme. Artikel 24 i FN:s konvention om barnets rättigheter angavs som ett skäl för ålders- kravet.91 Utredningen har i avsnitt 3.3.2 angett att barn och unga är en särskilt sårbar grupp som förtjänar ett starkt skydd. Det har att göra med att denna grupp är särskilt känslig för nikotinets beroende- framkallande egenskaper och riskerar att drabbas av skador i större utsträckning jämfört med vuxna, se avsnitt 3.1.3. Reglerna som säker-

90Se kommittédirektivet s. 4 f.

91Prop. 2004/05:118 s. 21 f.

207

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

ställer att ålderskravet kan uppfyllas är alltså fortfarande några av de viktigaste i lagen om tobak och liknande produkter.

Det finns alltså ett generellt krav på att näringsidkare som säljer tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare till konsumenter ska se till att verksamheten är ordnad på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Det gäller oavsett om varorna säljs i en fysisk butik eller på nätet. I en fysisk butik kan kontrollen göras förhållandevis enkelt genom uppvisandet av en giltig legitimation. På nätet får andra lösningar användas. Det finns exempelvis elektroniska tjänster för legitimering. I detta sammanhang kan det vara värt att notera att kravet på ålderskontroll enligt 5 kap. 18 § lagen om tobak och liknande produkter avser mottagaren och inte den som beställer varan.

Även om det är något svårare att kontrollera mottagarens ålder i en webbutik anser utredningen att ålderskravet är en så viktig del av den svenska tobaksregleringen att det inte finns anledning att sänka kraven för handel som sker genom internet. De näringsidkare som säljer tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllningsbehållare genom en webbutik har alltså ansvar för att verksamheten utformas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Arbetet med egen- kontroll kan vara en del i att se till att ålderskraven efterlevs. (Kraven på egenkontrollprogram finns i 5 kap. 6 och 17 §§.) Tillsynsmyndig- heterna har också ett flertal befogenheter som kan användas för att se till att ålderskravet efterlevs, se 7 kap. Kommunen har bl.a. möj- lighet att med stöd av 7 kap. 22 § genomföra kontrollköp för att få underlag för att föra en dialog med den som lämnar ut tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Av praktiska skäl är det svårare att genomföra kontrollköp på internet jämfört med i fysiska butiker. Det kan därför finnas anledning att se om det finns anledning att utöka kommunens befogenheter på något sätt.

Det saknas skäl att ge kommunen befogenhet att genomföra köp på internet med fingerade personnummer

Kommunernas befogenhet att genomföra kontrollköp finns i 7 kap. 22 § lagen om tobak och liknande produkter. Den omfattar även detaljhandel som sker genom internet.

Befogenheten att genomföra kontrollköp infördes 2014 för tobak, folköl och receptfria läkemedel. Av förarbetena framgår att en utgångs-

208

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

punkt för all myndighetsverksamhet är att den ska bedrivas i enlighet med lagarna och att myndighetsutövning ska bedrivas i öppna och för medborgarna iakttagbara former. Vissa former av myndighets- utövning behöver dock innefatta dolda moment för att kunna vara effektiv.92 Kontrollköpet är en sådan form av myndighetsutövning. De dolda inslagen ska dock begränsas i så hög utsträckning som möjligt.93 Frågan blir därför hur långt kommunens befogenhet egent- ligen sträcker sig. Är det t.ex. möjligt att använda oriktiga person- uppgifter för att beställa en vara för att kontrollera om en närings- idkare kontrollerar åldern på mottagaren av varan?

Av 5 § Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd om kontrollköp av folköl och tobaksvaror (FoHMFS 2015:1) framgår att kontrollköpet ska genomföras utan att kontrollköparen lämnar felaktiga eller vilseledande uppgifter eller utövar andra påtryckningar vid köpet. Det ligger i linje med att myndighetsutövning ska ske i öppna och för medborgarna iakttagbara former. För att det ska vara möjligt att uppge oriktiga personuppgifter skulle det enligt utred- ningens mening krävas ett uttryckligt lagstöd, vilket saknas i dag. Det är alltså inte möjligt att använda oriktiga personuppgifter för att beställa en vara i en webbutik. Frågan är om det bör införas en sådan möjlighet.

Det har nyligen införts en befogenhet för bl.a. Konsument- ombudsmannen att köpa produkter under dold identitet om det är nödvändigt för tillsynen av marknadsföringslagen, se 44 a § nyss nämnda lag. Av förarbetena framgår följande. Köp i butik leder vanligen inte till några praktiska svårigheter när det gäller att dölja syftet med köpet eller att skydda anonymiteten hos den som gör själva köpet. Det omvända gäller vid köp på internet. Då är det ofta nödvändigt att köparen uppger både namn och adress för att betal- ning och leverans ska kunna ske. I många fall är det nödvändigt att köparen legitimerar sig för att kunna hämta ut en vara och ibland är försäljningen organiserad så att en beställning kräver att personnum- mer anges. För att köp ska kunna ske dolt måste myndigheten i sådana fall uppge oriktiga personuppgifter.94

Utredningen kan konstatera att när det gäller testköp enligt mark- nadsföringslagen framgår det uttryckligen av lagtexten att köpen får

92Se prop. 2013/14:56 s. 18.

93A. prop. s. 24.

94Prop. 2019/20:120 s. 61.

209

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

ske under dold identitet. Tjänstemän vid myndigheten får uppge ett påhittat namn och andra neutrala kontaktuppgifter. Det gäller dock inte fingerade personnummer. Denna möjlighet har hittills fram- för allt varit förbehållen Polismyndigheten och Försvarsmaktens underrättelseverksamhet. Regeringen ansåg att den restriktiva håll- ning som finns i Sverige när det gäller att verka under annan identitet gjorde att det varken framstod som rimligt eller lämpligt att kon- struera ett system där myndigheter får tillgång till fingerade person- uppgifter för att genomföra testköp.95

Mot bakgrund av ålderskravet är det troligt att de flesta av webb- butikerna kräver personnummer innan varorna skickas till mottaga- ren. För att tjänstemännen inte ska behöva använda sina privata personnummer skulle det behövas ett system med fingerade person- nummer som myndigheten kan använda för att det ska vara möjligt att genomföra en beställning. Det kan därmed i och för sig sägas finnas ett behov av att använda fingerade personnummer för att kontrollera att näringsidkare kontrollerar mottagarens ålder vid internethandel. Med hänsyn till den restriktiva hållning som finns i svensk rätt anser utredningen dock att det inte framstår som lämpligt att i detta sammanhang föreslå att kommunerna ska få tillgång till fingerade personnummer.

Utan en möjlighet att använda fingerade personnummer torde det sällan vara möjligt att använda andra oriktiga personuppgifter, såsom exempelvis namn och adress, för att genomföra en beställning. Det saknas därmed skäl att utvidga kommunens möjligheter till att använda andra oriktiga personuppgifter.

I detta sammanhang kan noteras att regeringen har argumenterat för att det vid testköp på miljöområdet i och för sig inte kan krävas av enskilda myndighetsanställda att de ska utföra myndighetsutövning genom att använda sina egna personuppgifter, men att det inte heller finns något som hindrar att så sker.96 Även i betänkandet Enhetlig och effektiv marknadskontroll (SOU 2020:49) ansågs att det inte fanns anledning att lämna förslag om tilldelande av fingerade personupp- gifter. Eftersom användandet av privata personuppgifter inte innebär att några oriktiga personuppgifter används skulle motsvarande reso- nemang kunna föras i fråga om kontrollköp. Huruvida det är lämp-

95A. prop. s. 62.

96A. prop. s. 62.

210

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

ligt att genomföra kontrollköp på detta sätt är en annan fråga som slutligen får avgöras av myndigheten och den enskilda tjänstemannen.

Folkhälsomyndigheten bör få utfärda föreskrifter om hur mottagarens ålder ska kontrolleras

Om man bortser från svårigheterna med att genomföra kontrollköp på internet anser utredningen att kraven på ålderskontroll i lagen om tobak och liknande produkter är ändamålsenliga även vid försäljning som sker genom internet. Samtidigt har utvecklingen med en ökad internetförsäljning aktualiserat nya frågor.

Vid försäljning genom fysiska butiker kontrolleras åldern nor- malt sett genom uppvisande av giltig legitimation. Men vid internet- försäljningen kan ålderskontrollen åtminstone delvis behöva ske genom olika tekniska lösningar och andra åtgärder. Då uppstår frågor om vilka tekniska lösningar och åtgärder som uppfyller kraven på ålderskontroll i 5 kap. 18 och 19 §§. Det finns därför skäl att införa ett bemyndigande för Folkhälsomyndigheten att meddela närmare föreskrifter om hur mottagarens ålder ska kontrolleras och hur verk- samheten ska anpassas så att kontrollen kan ske på ett fullgott sätt. Även om frågan om hur ålderkontrollen ska göras i dag främst aktu- aliseras vid handel genom webbutik är det inte uteslutet att elektro- niska tjänster för legitimering kan komma att börja användas även vid handel i butik, genom automat eller på annat sätt. Bemyndigandet bör därför inte begränsas till att enbart avse handel genom webbutik.

Utredningen anser att uppräkningen i 5 kap. 19 § som innehåller försäljning genom postorder har blivit omodern. Uppräkningen om- fattar redan distansförsäljning och liknande sätt, i vilket försäljning genom postorder får sägas ingå. Utredningen anser därför att det sak- nas behov av att uttryckligen ange försäljning genom postorder.

Det ska finnas ett tydligt och klart synbart meddelande

Kravet på att det ska finnas en tydlig och klart synbar skylt på för- säljningsstället om förbudet att lämna ut tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare infördes som en del i att skärpa regleringen

211

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

kring ålderskravet.97 Detta krav gjordes dock inte teknikneutralt, utan omfattar endast fysiska butiker.

Försäljningen av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare sker numera i hög utsträckning genom internet. Enligt utredningens mening kan ett krav på att upplysa om att produkterna inte får läm- nas ut till någon som inte har fyllt 18 år vara påkallat även vid handel som sker genom internet. Det gör både den som köper och den som säljer produkten uppmärksam på åldersregleringen. Det framstår vidare som ändamålsenligt att samma krav gäller i fysiska butiker som i webbutiker, även om de tekniska lösningarna kan komma att se olika ut.

Utredningen anser därför kravet på att det ska finnas en tydlig och klart synbar skylt på fysiska försäljningsställen bör ändras till ett krav om ett tydligt och klart synbart meddelande och att det bör utvidgas till att även omfatta webbplatser för detaljhandel. I och med denna ändring behöver begreppsanvändningen i lagen ses över. För- säljningsställe bör definieras som fysiskt försäljningsställe eller webb- plats för detaljhandel. Det bör dessutom införas ett nytt begrepp, fysiskt försäljningsställe, som definieras som en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel. Lagen bör justeras så att det nya begreppet används när endast fysiska försäljningsställen avses.

6.8.4Anmälan om försäljning av e-cigaretter

och påfyllningsbehållare ska ske till den kommun där näringsidkaren är etablerad

Förslag: Näringsidkare ska anmäla försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare till den kommun där det fysiska försäljnings- stället är beläget. Om ett fysiskt försäljningsställe saknas ska anmä- lan i stället göras till den kommun där företaget har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, till den kommun där före- taget har ett fast driftställe.

Skälen för utredningens förslag: Enligt 5 kap. 15 § lagen om tobak och liknande produkter måste en näringsidkare som har säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i Sverige anmäla detaljhandel

97Prop. 2004/05:118 s. 22.

212

SOU 2021:22Marknadsföring och försäljning på internet

med e-cigaretter och påfyllningsbehållare till den kommun där försäljningen ska ske.

Vid ett möte med länsstyrelsernas handläggare för tobaksfrågor framkom att det fanns ett problem med att näringsidkare som be- driver detaljhandel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare anmäler försäljningen till små kommuner med begränsade resurser att bedriva tillsyn trots att den större delen av försäljningen sker till konsumen- ter i storstadsregionerna. Det finns därför anledning att se över om ordningen med anmälan bör ändras på något sätt.98

När det gäller försäljningstillstånd för detaljhandel med tobaks- varor kan konstateras att det enligt 5 kap. 3 § andra stycket är kom- munen där försäljningsstället är beläget som ska meddela sådant till- stånd. Om försäljningsställe saknas meddelas tillstånd av den kommun där det företag som vill bedriva detaljhandel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe.

Kommunen har i första hand ett ansvar för tillsyn vid de fysiska försäljningsställena, se 7 kap. 3 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Enligt utredningens mening är det därför lämpligt att anmälan av försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare i första hand görs till den kommun i vilken det finns ett fysiskt försäljnings- ställe. På motsvarande sätt som vid en ansökan om tillstånd till detaljhandel med tobaksvaror är det lämpligt att, för det fall att det saknas ett fysiskt försäljningsställe, föreskriva att anmälan ska göras till den kommun i där företagets säte är beläget. Om företagets säte är beläget utomlands görs anmälan lämpligen till den kommun i vilken företaget har en anknytning i form av ett fast driftställe.

För att förhindra att företag som bedriver detaljhandel med e- cigaretter och påfyllningsbehållare genom internet undgår ändamåls- enlig tillsyn bör en ordning som motsvarar den som gäller vid ansö- kan om tillstånd för detaljhandel med tobaksvaror införas vid anmälan om detaljhandel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det skapar dessutom en enhetlig ordning för ansökningar om tillstånd och anmälningar av försäljning på tobaksområdet.

98Se minnesanteckningar från möte med länsstyrelsernas handläggare av tobaksfrågor den

27november 2020.

213

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

6.8.5Beslut om produkter som kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa ska gälla omedelbart

Förslag: Folkhälsomyndighetens beslut om elektroniska cigaret- ter och påfyllningsbehållare som kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa, trots att produkten uppfyller kraven i lagen, ska gälla omedelbart om inte något annat anges i beslutet.

Skälen för utredningens förslag: Det förekommer en omfattande försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare på internet och det är inte orimligt att anta att en del produkter köps av närings- idkare som är verksamma utanför den Europeiska unionen. Det gör att det kan vara svårt att förutse vilka produkter som kan hamna på marknaden och vilka krav som behöver ställas för att skydda konsu- menterna. I 7 kap. 14 § lagen om tobak och liknande produkter finns därför en bestämmelse som gör det möjligt för Folkhälsomyndig- heten att ingripa mot produkter som, trots att de uppfyller kraven i lagen, kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa. Den ger Folkhälsomyndigheten en möjlighet att förbjuda att produkten till- handahålls konsumenter på marknaden och att förelägga tillverkaren, importören eller distributören att dra tillbaka eller återkalla produk- ten. Besluten kan avse såväl vissa typer av produkter eller vissa spe- cifika produkter. Dessa beslut gäller dock inte omedelbart. Vid ett möte har det framkommit att Folkhälsomyndigheten efterfrågar en bestämmelse om att dessa beslut som huvudregel ska gälla omedel- bart.99 Det kan noteras att kommunens beslut i vissa fall gäller omedelbart, se 7 kap. 13 § lagen om tobak och liknande produkter.

35 § förvaltningslagen (2017:900) innehåller bestämmelser om verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut. Enligt huvudregeln i första stycket får beslut som kan överklagas inom en viss tid verk- ställas när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har över- klagats. Tredje stycket innebär en möjlighet för myndigheten att verkställa beslut omedelbart om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten ska i så fall först noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild, att

99Se minnesanteckningar från möte med experter och sakkunniga den 3 februari 2021.

214

SOU 2021:22

Marknadsföring och försäljning på internet

verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet leder till att det upphävs, eller någon annan omständighet.

Av förarbetena till bestämmelsen i förvaltningslagen framgår att syftet med att låta verkställighet ske först efter laga kraft är att skydda enskilda mot verkställighet där verkställigheten kan riskera att urholka rätten att överklaga beslutet. Reglerna om omedelbar verkställighet bör i första hand ta sikte på sådana situationer där det finns ett ange- läget allmänt eller enskilt intresse som kräver omedelbar verkställig- het, t.ex. upprätthållande av allmän ordning och säkerhet och avvär- jandet av omedelbar fara för andras liv eller hälsa. Myndigheten ska i så fall göra bedömningen att skyddet av intresset verkligen kräver att beslutet verkställs omedelbart. Det måste med andra ord före- ligga en viss fara i att en försening leder till beaktansvärda skadeverk- ningar i dessa fall. Dessutom behövs ytterligare begränsningar efter- som viktiga allmänna eller enskilda intressen kan få stå tillbaka om skälen från rättssäkerhetssynpunkt väger tyngre än effektivitetsskälen. Om ett visst beslut medför mycket ingripande verkningar för någon enskild kan det finnas skäl att avvakta med verkställigheten till dess att överklagandetiden har gått ut. Bedömningen bör, liksom i andra sammanhang, göras med beaktande av bl.a. den allmänna proportio- nalitetsprincipen.100

Utredningen kan konstatera att det finns en möjlighet att fatta beslut som kan verkställas omedelbart med stöd av 35 § förvalt- ningslagen. Det förutsätter dock att det vid varje tillfälle utförligt motiveras vilket allmänt eller enskilt intresse som kräver det och att noggranna överväganden finns med i beslutet om att det inte finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet. Frågan är om det är ändamålsenligt att de beslut som det här är fråga om ska styras av de allmänna reglerna om verkställighet i förvaltningslagen.

En förutsättning för besluten är att myndigheten har konstaterat, eller har rimliga skäl att anta, att produkterna utgör en allvarlig risk för människors hälsa. Om en produkt är förenad med sådana risker är det givetvis av stor betydelse att myndighetens beslut om förbud, tillbakadragande eller återkallelse kan verkställas utan att lagakraft behöver inväntas. Annars finns typiskt sett en risk för betydande skadeverkningar på människors hälsa. Dessutom riskerar myndig- hetens beslut att bli verkningslösa om näringsidkare tillåts fortsätta

100Prop. 2016/17:180 s. 211 ff.

215

Marknadsföring och försäljning på internet

SOU 2021:22

att sälja farliga produkter i avvaktan på en slutlig prövning av högsta instans.

Redan i och med att det är fråga om produkter som kan innebära en allvarlig risk för människors hälsa anser utredningen att det kan presumeras att det finns ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse som kräver omedelbar verkställighet. Även om en omedelbar verk- ställighet kan leda till ingripande verkningar för den näringsidkare som drabbas av beslutet är intresset av att skydda konsumenternas hälsa vanligtvis så starkt att näringsidkarens intresse får stå tillbaka. Utredningen anser därför att presumtionen bör vara att Folkhälso- myndighetens beslut ska gälla omedelbart, om inte något annat anges i beslutet. Detta fritar inte myndigheten från att göra en allmän pro- portionalitetsbedömning. Om det i något enskilt fall finns motstående intressen som med tillräcklig styrka talar för att beslutet bör verk- ställas först efter laga kraft bör Folkhälsomyndigheten ange att beslutet inte får verkställas omedelbart.

216

7Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

7.1Vad är en e-cigarett?

På EU-nivå regleras e-cigaretter huvudsakligen genom tobaksprodukt- direktivet.1 I artikel 2 i direktivet definieras e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare på följande sätt:

Elektronisk cigarett: en produkt som kan användas för konsumtion av nikotinånga via ett munstycke, eller beståndsdel av den produkten, in- begripet patron, en tank och anordningen utan patron eller tank. Elek- troniska cigaretter kan vara avsedda för att användas endast en gång eller vara påfyllningsbara med hjälp av en påfyllningsbehållare och en tank, eller laddningsbara med engångspatroner.

Påfyllningsbehållare: en behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en elektronisk cigarett.

Definitionerna ligger till grund för de svenska reglerna om e-cigaret- ter och påfyllningsbehållare som finns i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter och är därmed centrala för vad som ska betrak- tas som en e-cigarett respektive en påfyllningsbehållare.

I en rapport med preliminära ställningstaganden om e-cigaretter som Europeiska kommissionen nyligen har publicerat anges att pro- dukterna i huvudsak består av ett munstycke, en tank eller patron för e-vätska och en batteridriven spole som förångar e-vätskan

217

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

SOU 2021:22

genom upphettning. När e-vätskan har förångats inhaleras den av användaren.2

Den första generationens e-cigaretter liknade vanliga cigaretter. Deras konstruktion medför begränsad kontroll över upphettningsmekanis- men och andra faktorer. Tidigare kunde dessa produkter inte fyllas på, men det finns numera produkter som har utbytbara patroner. Den andra generationens e-cigaretter är större och medger kontroll över spolens spänning och därmed upphettningen. De drivs av laddningsbara lithium-jon-batterier med högre kapacitet. Den tredje generationens e-cigaretter har ännu större batterier som kan tas loss och laddas separat. Tankarna till dessa e-cigaretter är större och inne- håller mer e-vätska som upphettas vid högre temperaturer och som ger användaren större möjligheter att kontrollera apparatens effekt. Dessa e-cigaretter kan modifieras av användaren och består ofta av spolar med lågt motstånd som kan ge relativt stora ångvolymer. Den fjärde generationens e-cigaretter möjliggör ännu bättre kontroll över spolens uppvärmning och kan användas på betydligt högre effekt- nivåer. Det har på senare tid även dykt upp små e-cigaretter som liknar USB-minnen, s.k. pod-mods. De liknar första generationens e-ciga- retter på så sätt att det är svårt att kontrollera upphettningsmeka- nismen, men eftersom de är baserade på nikotinsalt som leder till minskad irritation i luftvägarna möjliggörs högre nikotindoser jäm- fört med många andra e-cigaretter.3

E-vätskan som används i e-cigaretter innehåller i normala fall orga- niska lösningsmedel, nikotin, smakämnen och andra tillsatser.4 De lösningsmedel som ofta används är glycerol och propylenglykol, men även andra ämnen förekommer. E-vätskan säljs i en mängd olika smaker. Det rör sig om smaker som frukt, godis och mint, men det finns även e-vätska som smakar tobak. Det innebär att många olika sorters smakämnen tillsätts i e-vätskorna. Sammantaget är det svårt att få en överblick över alla ingredienser som kan förekomma i e- vätska, men i den rapport som Europeiska kommissionen har tagit fram finns en sammanställning över de vanligaste ämnena.5

2Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, SCHEER, Preliminary Opinion on electronic cigarettes, s. 20.

3Ibid., s. 21.

4Ibid., s. 20.

5Ibid., s. 23 ff.

218

SOU 2021:22

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

7.2WHO:s bedömning av riskerna från 2016

Världshälsoorganisationen, WHO, publicerade 2016 en rapport som behandlar riskerna med att använda e-cigaretter.6 När det gäller ris- kerna för användaren gjorde WHO följande bedömningar.

Ångorna som produceras av e-cigaretter innehåller ett stort antal olika ämnen, varav många är giftiga och har kända hälsoeffekter. Det rör sig om ämnen som kan orsaka en rad olika patologiska föränd- ringar. Antalet skadliga ämnen är i medeltal lägre eller mycket lägre jämfört med cigarettrök vid användning av omodifierade e-cigaretter, men det finns några fåtal nya giftiga ämnen som förekommer vid rökning av e-cigaretter som inte förekommer vid rökning av vanlig tobak. Variationen av nivåer av giftiga ämnen varierar kraftigt både mellan olika varumärken och mellan olika produkter inom samma varumärke. Ibland uppnås till och med nivåer av giftiga ämnen som överstiger de som förekommer i tobaksrök.7

Nikotinet innebär risk för att utveckla beroende, kan påverka fostrets utveckling under graviditeten och misstänks kunna främja utveckling av cancertumörer. Det har visat sig finnas en risk för lång- siktiga effekter på hjärnans utveckling inte bara hos foster, utan även hos ungdomar. Många av smakämnena som används i e-cigaretter är potentiellt skadliga och uppskattas under en lång tids användning kunna leda till hälsorisker, särskilt när det gäller de sötare smakerna. Ångorna som inhaleras innehåller också ämnen som kan orsaka irri- tation och som kan leda till ökad inflammation i luftvägarna.8

Vid normal användning av omodifierade e-cigaretter och ingredi- enser på farmaceutisk nivå bedömdes det troligt att ångorna från e- cigaretter är mindre giftiga än röken från vanliga cigaretter. Samtidigt bedömdes det inte som troligt att e-cigaretterna är ofarliga och efter en längre tids användning kan en ökad risk för kroniska obstruktiva lungsjukdomar, lungcancer och hjärtkärlsjukdomar förväntas. Nivån av dessa risker är troligen mindre vid användning av e-cigaretter jäm- fört med de risker som tobaksrök medför. Det saknas dock tillräck- lig forskning för att kvantifiera risknivåerna och det är därmed inte möjligt att jämföra e-cigaretter med röktobak.9

6WHO:s rapport från 2016, Electronic Nicotine Delivery Systems and Electronic Non-Nicotine Delivery Systems (ENDS/ENNDS).

7Ibid., s. 2.

8Ibid., s. 2 f.

9Ibid., s. 3.

219

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

SOU 2021:22

7.3Nuvarande kunskapsnivå

Europeiska kommissionen kom nyligen ut med en rapport med pre- limära yttranden om riskerna med att använda e-cigaretter.10 Denna rapport ger en bra bild av vad vi vet i dag om riskerna med att använda dessa produkter.

I rapporten görs en sammanställning av kunskapsläget när det gäller de olika riskerna som har identifierats vid användning av e-ciga- retter. Dessutom görs en sammanvägd bedömning av evidensen i för- hållande till de olika riskerna. Det kan dock finnas anledning att först redogöra för de olika sorters risker som användning av e-cigaretter kan föra med sig.

7.3.1Olika sorters risker som följer av att använda e-cigaretter

E-cigaretter innehåller nikotin som är ett giftigt och mycket bero- endeframkallande ämne. En dos på omkring 60 mg nikotin är dödlig för människor, så all hantering av detta ämne medför en uppenbar risk för förgiftning.11

Vid rökning av e-cigaretter tas nikotinet upp genom lungorna och man kan se effekter på hjärnan inom några sekunder. Det finns niko- tinreceptorer på de flesta av kroppens celler och cellerna påverkas olika sätt beroende på hur cellen är uppbyggd och var receptorerna sitter. Nikotinet påverkar cellernas kommunikation på ett komplext sätt och i djurstudier har det visat sig att ämnet kan påverka mer eller mindre alla typer av signalsubstanser i hjärnan. När det gäller niko- tinets beroendeframkallande egenskaper är de framför allt kopplade till ämnets förmåga att påverka kroppens belöningssystem i form av främst ökad frisättning av dopamin. Efter upprepad exponering ökar nikotinreceptorerna i antal och den stimulerande effekten tilltar sam- tidigt som en tolerans mot nikotinets negativa effekter i form av illa- mående och yrsel snabbt utvecklas.12

Själva nikotinet betraktas inte som ett cancerogent ämne i sig självt, men det finns ämnen som förekommer i e-cigaretter vilka tillsam- mans med nikotin har visats vara cancerframkallande i djurförsök.

10Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, SCHEER, Preliminary Opinion on electronic cigarettes.

11Ibid., s. 40.

12Göteborgs Universitet och Länsstyrelsen Västra Götalands län, Elektroniska cigaretter – En kunskapssammanställning om användning, attityder, och potentiella hälsoeffekter, s. 15 f.

220

SOU 2021:22

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

Det rör sig om de s.k. tobaksspecifika nitrosaminerna. Det är troligt att dessa ämnen också kan orsaka cancer hos människor.13

Som ovan beskrivits innehåller den e-vätska som används i e-ciga- retter, förutom nikotin, även en rad andra tillsatser. Framför allt rör det sig om organiska lösningsmedel och smakämnen, men även andra tillsatser kan förekomma. E-vätskorna tillverkas av många olika aktö- rer och det finns flera tusen olika produkter på marknaden. Det är därför svårt att få en enhetlig bild av riskerna med att använda e- cigaretter. Det har dock sedan länge varit känt att vissa tillsatser kan leda till skador på lungornas celler och tecken på inflammation har kunnat påvisas efter användning. I vissa fall kan riskerna med tillsatser i form av exempelvis smaksättning till och med innebära större risker än de risker som är förknippade med det giftiga och mycket bero- endeframkallande nikotinet. Problemet är att de ämnen som används för smaksättning ofta är avsedda att ätas. Riskerna med att upphetta dessa ämnen och andas in de ångor som bildas vid upphettningen är ofta oklara. Det har även förekommit e-vätskor med tillsatser av vita- miner som kan vara farliga att överdosera.14 Det saknas också tillräck- lig kunskap om den kemiska reaktiviteten hos smakämnena. Rappor- ter om att det bildas giftiga ämnen vid förbränning av smakämnen förekommer, men det är inte alltid helt klarlagt om ämnena kommer från själva smakämnena eller från andra tillsatser.15

Ångan som skapas av e-cigaretterna innehåller ämnen inom grup- pen aldehyder som är mycket reaktiva. De kan orsaka irritation, oxida- tion och är giftiga både på kort och lång sikt. En del av dessa ämnen har i experiment visast sig interagera med DNA och RNA och det finns belägg för att en del av dem kan orsaka cancer och andra gen- förändringar.16

Det finns även risker som har med själva apparaten att göra. Vid felaktig användning finns risk för en hög produktion av ohälsosamma gifter som kan innebära att användaren förgiftas. Det har funnits pro- blem med att e-cigaretter exploderat och börjat brinna, vilket riske-

13Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, SCHEER, Preliminary Opinion on electronic cigarettes, s. 40.

14Göteborgs Universitet och Länsstyrelsen Västra Götalands län, Elektroniska cigaretter – En kunskapssammanställning om användning, attityder, och potentiella hälsoeffekter, s. 23 f.

15Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, SCHEER, Preliminary Opinion on electronic cigarettes, s. 41 f.

16Ibid., s. 40 f.

221

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

SOU 2021:22

rar att orsaka skador i bl.a. munhåla och ansikte.17 E-cigaretten kan också utsöndra ämnen som förs över till användaren, t.ex. metaller och mjukgörare som kommer från plasten i behållaren som vätskan förvaras i.18

Under 2019 rapporterades ett stort antal fall av lungskador i USA med kopplingar till e-cigaretter, även kallade EVALI19. Det var fråga om mycket allvarliga lungskador som främst drabbade yngre. Det rörde sig om över 2 000 sjukdomsfall med åtminstone ett 50-tal döda. Det har även rapporterats ett par fall av EVALI i Sverige. Mycket tyder på att lungskadorna orsakades av att e-cigaretter användes för att konsumera THC-haltig vätska, dvs. den aktiva substansen i canna- bis. En möjlig förklaring är tillsatser av e-vitaminacetat.20 Utredningen har inte fått kännedom om att det har rapporterats några fall av EVALI i Sverige på senare tid och förekomsten av sjukdomsfall verkar också ha avtagit i USA.

7.3.2Närmare om riskerna för att utveckla sjukdomar

E-cigaretterna är fortfarande förhållandevis nya på marknaden och de långsiktiga effekterna på hälsan är fortfarande osäkra. Vissa slut- satser om riskerna för att utveckla sjukdomar kan dock dras utifrån nu tillgängliga data.

Den sammanlagda effekten av tillsatserna i e-vätskan, den ökade hjärtfrekvensen och det ökade blodtrycket kan antas leda till en för- höjd risk för att utveckla hjärt-kärlsjukdomar. De fysiologiska sjuk- domsmekanismerna är inte klarlagda, men det finns teorier om att e- cigaretter, på samma sätt som vanlig röktobak, medför ökad stelhet i blodkärlen och tobak är en väl underbyggd riskfaktor för hjärt-kärl- sjukdomar. Det finns också tecken på att användning av e-cigaretter kan leda till fysiologiska sjukdomsmekanismer som är kopplade till utveckling och förvärrande av denna typ av sjukdomar.21

17Göteborgs Universitet och Länsstyrelsen Västra Götalands län, Elektroniska cigaretter – En kunskapssammanställning om användning, attityder, och potentiella hälsoeffekter, s. 19.

18Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, SCHEER, Preliminary Opinion on electronic cigarettes, s. 42 ff.

19E-cigarette, or vaping, product use associated lung injury.

20Läkartidningen den 9 december 2019. Giftinformationscentralen varnar för skador efter e-ciga- retter.

21Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, SCHEER, Preliminary Opinion on electronic cigarettes, s. 47 f.

222

SOU 2021:22

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

I ett kort perspektiv leder användningen av e-cigaretter till akuta effekter på luftvägarna och andningen. E-cigaretter kan leda till oxi- dativ stress och kan påverka luftflödet till lungorna negativt. Det har också påvisats samband mellan användning av e-cigaretter hos ung- domar och förekomsten av astma. Vissa tecken på att användning av e-cigaretter har en koppling till uppkomst och utveckling av cancer finns, men de långsiktiga effekterna av e-cigarettanvändning i för- hållande till lungcancer måste undersökas ytterligare.22

Det finns indikationer på att användning av e-cigaretter även kan leda till andra hälsoproblem i form av t.ex. skador på arvsmassan som tros orsakas av oxidativ stress.23

7.3.3Särskilt om riskerna för barn och unga

Barn och unga är särskilt känsliga för nikotinets skadeverkningar. Enligt en studie kan nikotinet orsaka permanenta förändringar i hur signalsystemet fungerar i hjärnan hos ungdomar, vilket potentiellt kan få allvarliga konsekvenser såvitt gäller beroende, kognition och känslo- reglering.24

Det är tydligt att synen på e-cigaretter och anledningen till att man använder e-cigaretter skiljer sig åt bland vuxna och ungdomar. Anledningen till att vuxna använder e-cigaretter är ofta att de vill sluta röka, medan ungdomar uppskattar att det är fråga om en ny produkt. Smaksättningen av e-cigaretter attraherar både ungdomar och vuxna eftersom de minskar intrycket av att det är fråga om farliga produk- ter och ökar viljan att prova den. Bland tonåringar är smaken en av de viktigaste faktorerna till att de provar och fortsätter att använda e-cigaretter och smaker som mango, frukt och mentol kan dölja oönskad smak eller lukt. Bland ungdomar anges ofta smaksättningen som en orsak till att de experimenterar med e-cigaretter.25

E-cigaretterna kan dessutom fungera som en inkörsport genom att få tonåringar och unga vuxna, som inte annars skulle använda nikotinprodukter, att börja experimentera med e-cigaretter och andra former av nikotinprodukter. Sannolikheten att börja använda vanliga cigaretter har i en studie visat sig vara 30,4 procent för den som någon

22Ibid., s. 49.

23Ibid., s. 49 f.

24Ibid., s. 49 med hänvisning till en studie som publicerats år 2015.

25Ibid., s. 64 f.

223

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

SOU 2021:22

gång har rökt e-cigaretter, medan den endast ligger på 7,9 procent för den som aldrig har använt e-cigaretter.26 Denna typ av produkter riskerar därmed att motverka de restriktiva åtgärder som många län- der vidtar inom tobaksområdet.

Användningen av e-cigaretter bland ungdomar har ökat även i Sverige. I en rapport från Centralförbundet för alkohol- och narko- tikaupplysning, CAN, framgår följande. Det har skett en signifikant ökning av antalet ungdomar i Sverige som någon gång har provat e- cigaretter. 2014 svarade 23 procent av eleverna i årskurs nio att de någonsin hade provat e-cigaretter. 2019 hade siffran stigit till 33 pro- cent. När det gäller elever i årskurs två i gymnasiet var det 2014 24 pro- cent som angav att de hade provat e-cigaretter. 2019 var det 37 pro- cent som hade provat en sådan produkt. Omkring 80 procent svarade att anledningen till att de provat e-cigaretter var nyfikenhet. Endast omkring 4 procent av eleverna svarade att de provade produkten för att sluta röka eller snusa.27

7.3.4EU-kommissionens rapport från hösten 2020

I Europeiska kommissionens rapport bedöms kunskapsnivån om de olika risker som är förknippade med användningen av e-cigaretter enligt följande.28

•Evidensen för lokala skador orsakade av irritation i luftvägarna är måttlig i huvudsak med hänsyn till den sammanlagda exponeringen av ämnen som är kända för att orsaka irritation. Vissa av dessa ämnen hittades i koncentrationer som är tillräckliga för att skapa potentiell skada i luftvägarna för tunga användare, medan risken för en genomsnittlig eller lätt användare är utesluten eller osäker.

•Evidensen för långsiktig påverkan på hjärt-kärlsystemet är stark. Det beror i huvudsak på att nikotin har effekter på puls och blod- tryck. Det finns dessutom en måttlig, men ökande, evidens för att e-cigaretter har skadliga hälsoeffekter för människor, särskilt i form av hjärt-kärlsjukdomar.

26Ibid., s. 67.

27CAN-rapport nr 187, Skolelevers drogvanor 2019, s. 40 f.

28Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, SCHEER, Preliminary Opinion on electronic cigarettes, s. 60 ff.

224

SOU 2021:22

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

•Evidensen för cancer i luftvägarna som orsakas av en lång tids påverkan på sammanlagd exponering för nitrosaminer och expo- nering för vissa aldehyder är svag till måttlig. Nitrosaminer och vissa aldehyder har identifierats som gentoxiska och cancerogena, men evidensen i förhållande till människor är mycket begränsad och tillåter inte någon säker slutsats. I beräkningar som baseras på modeller har nitrosaminer medfört en ökad risk för att utveck- ling av tumörer i luftvägarna, särskilt för tunga användare. Det finns också tecken på att aldehyder kan medföra en ökad risk för att utveckla cancer.

•I fråga om andra skadliga effekter kan nämnas att evidensen för skadliga effekter från metall i ångorna som andas in är låg. Riskerna för andra långsiktiga skadliga hälsoeffekter i form av lungsjukdo- mar och påverkan på det centrala nervsystemet eller reproduktion kan inte bedömas på grund av brist på sammanhängande data.

•I dagsläget finns ingen data som visar att specifika smaksättningar som används i EU medför risker för användare av e-cigaretter vid upprepad exponering. Koncentrationerna av skadliga ämnen som kommer ifrån smaksättningen är så låga att de inte antas medföra någon substantiell ökning av de befintliga riskerna för skador på luftvägarna.

•Evidensen för skador i form av förgiftning eller för skador i form av brännmärken och explosioner är stark, men förekomsten för- väntas vara låg.

•När det gäller effekterna för den som utsätts för passiv rökning bedöms det finnas måttlig evidens för risken att utveckla lokal irritation i luftvägarna, svag till måttlig evidens för påverkan på hjärt-kärlsystemet och svag till måttlig evidens för att upprepad exponering för tobaksspecifika nitrosaminer medför en ökad risk för att utveckla cancer.

7.4Överväganden

E-cigaretter är förhållandevis nya produkter på marknaden och kun- skapen om deras skadeverkningar är fortfarande bristfällig. I ovan- stående avsnitt framgår dock att kunskapsnivån har ökat något på

225

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

SOU 2021:22

senare tid. När bestämmelserna i tobaksproduktdirektivet29 genom- fördes i svensk rätt uttalade regeringen att vissa typer av marknads- föring faller utanför regleringen, men att lagstiftningsarbetet med nöd- vändighet hade bedrivits skyndsamt och att det kan finnas anledning att återkomma till frågan.30 Det var vissa påpekanden från remiss- instanserna som föranledde uttalandet från regeringen.

Konsumentverket påpekade att marknadsföring i form av t.ex. affischering utomhus, inomhus och direktreklam (inklusive telefon- försäljning) skulle vara tillåten enligt förslagen till reglering av mark- nadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Vidare saknades begränsningar av marknadsföring som kan uppfattas som påträngande, uppsökande eller som uppmanar till bruk av e-cigaretter. Myndig- heten saknade också krav på att marknadsföringen inte får rikta sig till barn eller unga under 25 år. Folkhälsomyndigheten ansåg att en hög skyddsnivå för folkhälsan motiverar ett restriktivt förhållnings- sätt till marknadsföring även på försäljningsställen och att detta borde utredas vidare.31

Av kommittédirektivet framgår också att anledningen till att utredningen har fått i uppdrag att se över regleringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare är att uppgifter från Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysnings rapport nr 178 om skolelevers drogvanor visar att det har skett en signifikant ökning av andelen ungdomar som använt e-cigaretter någon gång jämfört med tidigare uppgifter från 2014. En annan anledning var att smakämnen kunde ha skadliga effekter (s. 7 f.).

Av kommittédirektivet framgår också att utredningen ska över- väga om det finns behov av att införa en tillståndsplikt för e-cigaretter och påfyllningsbehållare (s. 8). När regeringen föreslog att anmälnings- plikt vid försäljning av e-cigaretter skulle gälla efterfrågade ett flertal remissinstanser att tillståndsplikt skulle införas. Folkhälsomyndig- heten tillstyrkte dock förslaget om anmälningsplikt och menade att det inte fanns lika stor internationell enighet kring e-cigaretternas farlighet om man jämför med röktobak. Myndigheten ansåg dock att det fanns skäl att ytterligare utreda frågan. Regeringen ansåg, i likhet med Folkhälsomyndigheten, att det saknades skäl att införa en till-

29Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter.

30Prop. 2016/17:132 s. 44.

31A. prop. s. 44.

226

SOU 2021:22

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

ståndsplikt. Det kan dock vara värt att notera att det vid den tid- punkten gällde en anmälningsplikt även vid detaljhandel med tobaks- varor.32 Numera krävs tillstånd för detalj- eller partihandel med tobaksvaror (se 5 kap. 1 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter).

E-cigaretter bör inte jämföras med röktobak

I WHO:s rapport från 2016 jämfördes riskerna med att använda e- cigaretter med riskerna med att använda vanlig röktobak. Även om jämförelsen kan te sig naturlig med hänsyn till det sätt på vilket e- cigaretter används så finns många skillnader mellan röktobak och dessa produkter. Vid användning av e-cigaretter förångas en vätska som, förutom nikotin, även innehåller en rad andra ämnen (se av- snitt 7.1). Strikt taget är det inte rök som e-cigarettsanvändaren andas in, utan en sorts ånga eller aerosol. Många av de tillsatser som används i e-cigaretter förekommer inte heller i tobak. Den apparat som används för att förånga den s.k. e-vätskan har dessutom ganska lite gemen- samt med majoriteteten av de produkter som består av tobak för rök- ning. Utredningen anser därför att det är fråga om en produkt som är så pass olik röktobak att det inte framstår som meningsfullt att försöka kvantifiera riskerna med användning av e-cigaretter i förhål- lande till användningen av röktobak. Jämförelser med röktobak riskerar dessutom att leda till att e-cigaretterna framstår som mindre farliga än de egentligen är. Riskerna med användning av röktobak fram- står som en missvisande referenspunkt, eftersom nästan alla produk- ter är mindre farliga än röktobak. E-cigaretter och påfyllningsbehål- lare bör därför inte jämföras med röktobak. Riskbedömningen bör i stället utgå ifrån befintlig kunskap om hur användandet av e-ciga- retter påverkar människokroppen.

E-cigaretter är skadliga produkter

Redan i WHO:s rapport från 2016 uppmärksammas att ångorna från e-cigaretter innehåller ett stort antal olika ämnen, varav många är giftiga och har kända hälsoeffekter samt kan leda till olika patolo- giska förändringar av människokroppen. WHO konstaterar också

32A. prop. s. 60 f.

227

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

SOU 2021:22

att nikotinet innebär en risk för att utveckla beroende och att det kan ha långsiktiga effekter på hjärnans utvecklig hos foster, men även hos ungdomar. I rapporten från 2016 konstateras även att niko- tinet misstänktes kunna främja cancertumörer (se avsnitt 7.2).

Nikotinets beroendeframkallande och belönande egenskaper är kända sedan länge. Utifrån nuvarande kunskapsnivå om utvecklingen av cancer bedöms dock inte nikotin som ett cancerogent ämne. Där- emot finns det andra ämnen som förekommer i ångorna från e-ciga- retter som tillsammans med nikotin har visat sig vara cancerfram- kallande i djurförsök (se avsnitt 7.3.1). I kommissionens rapport från hösten 2020 bedöms evidensen för cancer i luftvägarna efter en lång tids exponering av nitrosaminser och aldehyder som svag till måttlig. När det gäller långsiktig påverkan på hjärt-kärlsystemet bedöms evi- densen som stark. Evidensen för att e-cigaretter orsakar lokala skador i luftvägarna till följd av irritation bedöms numera som måttlig. Vissa ämnen hittades i koncentrationer som är tillräckliga för att skapa potentiell skada i luftvägarna för tunga användare (se avsnitt 7.3.4).

När det gäller kunskapsläget om farorna med smaksättningen fram- går av kommissionens rapport att det saknas data som visar att spe- cifika smaksättningar som används i EU medför risker för användare vid upprepad exponering (se avsnitt 7.3.4).

Förutom e-cigaretternas fysiska påverkan på människokroppen har det framkommit annan kunskap som är relevant för bedömningen av hur dessa produkter kan påverka folkhälsan. Det finns belägg för att en klar majoritet av de som använder e-cigaretter också använder tobaksprodukter. Av en nyligen publicerad rapport från Centralför- bundet för alkohol- och narkotikaupplysning, CAN, framgår att 70 procent av e-cigarettsanvändarna under se senaste 30 dagarna hade använt tobak. 37 procent av dem hade rökt vanliga cigaretter, 11 pro- cent hade även snusat och 23 procent hade både rökt och snusat.33 Det talar för att e-cigaretter snarare bidrar till ett ökat nikotinbero- ende och en användning av andra produkter som innehåller nikotin, däribland röktobak.

Det är dessutom fråga om nya produkter som är särskilt attrak- tiva för unga och som smaksätts på ett sätt som gör att tonåringar och unga vuxna som annars inte skulle använda nikotinprodukter kan börja experimentera och utveckla ett starkt nikotinberoende. E- cigaretternas roll som inkörsport i ett nikotinberoende och riskerna

33CAN rapport nr 194, Tobaksvanor i Sverige 2003–2019, s. 32.

228

SOU 2021:22

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

som produkterna kan innebära för foster, barn och unga gör att det ur folkhälsosynpunkt finns anledning att inta en restriktiv hållning till denna produkt. Särskilt allvarvarligt är uppgifterna från CAN om att användningen av e-cigaretter ökar bland elever i grundskola och gymnasium (se avsnitt 7.3.3).

Sammantaget kan sägas att e-cigaretter utan tvekan är en skadlig produkt. Den innehåller nikotin, som är ett mycket beroendeframkal- lande ämne. När det gäller riskerna för skador på människokroppen så kan det konstateras att sedan WHO:s bedömning 2016 har kun- skapsnivån ökat något (se ovan). E-cigaretternas attraktionskraft hos unga och att de riskerar att fungera som inkörsport till ett nikotin- beroende innebär enligt utredningens mening att det finns anledning att inta en restriktiv hållning till e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

Utredningen bedömer att de nya nikotinprodukter som har ut- vecklats de senaste åren har en attraktionskraft hos ungdomar som är problematisk. Det finns en risk för att de fungerar som en inkörs- port till ett nikotinberoende, vilket riskerar att motverka de ansträng- ningar som har gjorts på folkhälsoområdet. Utredningen anser mot bakgrund av detta att det finns anledning att överväga en skärpning av marknadsföring och smaksättning såvitt avser e-cigaretter, påfyll- ningsbehållare och tobaksfria nikotinprodukter. Dessa frågor kom- mer dock att behandlas separat i kapitel 9.

7.5Bedömning om att det saknas skäl att införa en tillståndsplikt vid handel

Bedömning: Det saknas i dagsläget tillräckliga skäl för att införa en tillståndsplikt vid handel med e-cigaretter och påfyllnings- behållare.

Skälen för utredningens bedömning

När anmälningsplikten infördes för e-cigaretter och påfyllningsbehål- lare ansåg ett flertal remissinstanser att det i stället borde införas en tillståndsplikt vid handel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

229

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

SOU 2021:22

Regeringen och Folkhälsomyndigheten ansåg dock att det vid den tidpunkten inte fanns skäl att införa en tillståndsplikt.34

När behöver en tillståndsplikt införas?

När tillståndsplikten infördes för detalj- eller partihandel med tobaks- varor var problemet med illegal handel av tobaksvaror en avgörande faktor. Den illegala handeln bedömdes som problematisk utifrån flera skäl. Staten går miste om skatteintäkter, kriminella aktörer pro- fiterade på hanteringen och konkurrensen blev osund mellan heder- liga och ohederliga handlare. I och med att varorna säljs utan punkt- skatt gör det varorna överkomliga inte minst för barn och ungdomar. Den illegala försäljningen bedömdes därför som ett hot mot de folkhälsopolitiska målen.35

Regeringen ansåg att det var ändamålsenligt att införa en tillstånds- reglering som innefattar en möjlighet att på förhand pröva närings- idkarens lämplighet och vandel samt en möjlighet att senare återkalla tillståndet. Genom möjligheten till förhandsprövning blir det möj- ligt att på förhand sålla bort sådana personer som tidigare har gjort sig skyldiga till exempelvis brottslig verksamhet. Därigenom kan de illegala och oseriösa inslagen i detaljhandeln begränsas. Möjligheten till återkallelse av tillståndet ger dessutom tillståndsmyndigheterna tillgång till en mer ingripande sanktion som kan få en viktig preventiv effekt.36

De främsta nackdelarna med tillståndsplikten som lyftes fram var den ökade administrationen och de ökade kostnaderna som en sådan skulle innebära för tillsynsmyndigheterna, i vart fall i ett initialt skede. En annan nackdel som nämndes var att det finns en risk för att till- synsmyndigheterna får mindre tid för faktisk tillsyn. När det gällde örtprodukter för rökning ansåg regeringen att det inte fanns några övervägande skäl för att införa en tillståndsplikt, bl.a. för att handeln med sådana produkter är relativt begränsad.37

34Prop. 2016/17:132 s. 61.

35Se prop. 2017/18:156 s. 56 f.

36A. prop. s. 57.

37A. prop. s. 57 f.

230

SOU 2021:22

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

Hur ser behovet av kontroll av försäljningen ut?

Tillståndsplikt kan vara motiverat när behovet av kontroll är till- räckligt stort på en viss marknad. Vid ett möte mellan utredningen och länsstyrelsernas handläggare av tobaksfrågor framkom följande om behovet av ökad kontroll av försäljningen av e-cigaretter och på- fyllningsbehållare.

Flera av länsstyrelsernas handläggare efterfrågar att ett krav på tillstånd för försäljning införs eftersom kontrollen enligt deras mening behöver skärpas på olika sätt. Det vore önskvärt att det blev olagligt att langa e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det finns också pro- blem med att näringsidkaren kan ha ett egenkontrollprogram som ser bra ut på pappret, men att det sedan är andra saker som sker i praktiken. Det framfördes också önskemål om att införa en tillstånds- plikt i kombination med ett förvaringsförbud. I dagsläget kan den som har förbjudits att sälja e-cigaretter och påfyllningsbehållare fort- farande förvara produkterna. När tillsynsmyndigheterna besöker när- ingsidkare som har förbjudits att sälja e-cigaretter och påfyllnings- behållare påstår de regelmässigt att de endast förvarar produkterna. Möjligheterna att förvara produkterna trots att man inte har rätt att sälja dem gynnar brottslig verksamhet. Det förekommer också att t.ex. särskilt långt rullpapper som kan användas för att konsumera narkotika säljs i samma butiker som säljer e-cigaretter och påfyllnings- behållare.38

Det saknas tillräckliga skäl för att införa ett tillståndskrav

Flera av handläggarna på länsstyrelserna har alltså efterfrågat en hår- dare kontroll av försäljningen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

När det gäller problemet med langning kan uppmärksammas att det finns ett krav som avser näringsidkaren om att inte lämna ut e- cigaretter eller påfyllningsbehållare om det finns särskild anledning att anta att varan eller produkten är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år, se 5 kap. 18 § andra stycket lagen om tobak och liknande produkter. Det är straffbelagt att lämna ut e-cigaretter och påfyllningsbehållare i strid mot detta krav. I straffskalan finns böter eller fängelse i högst sex månader, men om gärningen är ringa

38Se minnesanteckningar från möte med länsstyrelsernas handläggare av tobaksfrågor den

27november 2020.

231

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

SOU 2021:22

ska den inte medföra ansvar (10 kap. 4 §). Näringsidkaren får alltså inte lämna ut e-cigaretter och påfyllningsbehållare om det finns särskilda skäl att anta att langning av produkterna kommer att ske.

Kommunen har enligt 7 kap. 12 och 15 §§ befogenhet att vid vite meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestäm- melserna om ålderskravet ska efterlevas. Vid allvarliga eller upprepade överträdelser av lagen får kommunen enligt 7 kap. 3 § även meddela försäljningsförbud. Förbudet gäller som huvudregel omedelbart och får meddelas för en tid om högst sex månader.

Utredningen konstaterar att det redan finns ett förbud mot lang- ning som omfattar näringsidkare. Däremot saknas det regler om för- bud mot förvaring. Sådana regler finns däremot på alkoholområdet, se 3 kap. 1 a § alkohollagen (1994:1738) som förbjuder förvaring av alkoholdrycker i butikslokaler eller tillhörande utrymmen om det inte är tillåtet att sälja alkoholdryckerna där.

Det har inte angetts i kommittédirektiven att utredningen har att överväga om det bör införas ytterligare regler om langning eller om förvaringsförbud. Däremot kan problem med att e-cigaretter och påfyllningsbehållare lämnas över till minderåriga och att e-cigaretter förvaras i butikslokaler som omfattas av ett försäljningsförbud antyda att det finns ett behov av en ökad kontroll av försäljningen av e-ciga- retter och påfyllningsbehållare. Det skulle i så fall tala för ett införande av en tillståndsplikt.

Även om det har framkommit skäl för att införa ett krav på för- säljningstillstånd, saknas det säkra uppgifter om i vilken utsträckning det förekommer illegal försäljning av e-cigaretter. När det gäller ålders- kravet kan uppmärksammas att av en rapport från Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning, CAN, framgår att 33 procent av eleverna i årskurs nio uppgav att de hade provat e-cigaretter (se avsnitt 7.3.3). Det visar att det finns problem med att e-cigaretter och påfyllningsbehållare överlåts till minderåriga, men det är svårt att dra några slutsatser om det beror på langning mellan privatperso- ner eller om det beror på bristande ålderkontroll från näringsidkares sida vid försäljning. Det är därför svårt att avgöra om införandet av en tillståndsplikt skulle medföra någon påtaglig förbättring.

I detta sammanhang bör det också beaktas att e-cigaretter är produkter som används av förhållandevis få personer. I en rapport från Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning fram- går att 2019 svarade omkring 1 procent av Sveriges befolkning i

232

SOU 2021:22

Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan om tillståndsplikt vid handel

åldern 17–84 år att de använde e-cigaretter dagligen.39 Med hänsyn till att marknaden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare får anses vara förhållandevis liten, och att det är osäkert hur stort behov det finns av en ökad kontroll av försäljningen, anser utredningen att det i dagsläget saknas tillräckliga skäl för att införa en tillståndsplikt. För att folkhälsan ska kunna hållas på en hög nivå är det dock av stor betydelse att barn och unga hindras från att utveckla ett nikotinbero- ende. Utvecklingen avseende dessa produkter bör därför följas nog- grant och det är inte uteslutet att det kan behöva övervägas på nytt om en tillståndsplikt bör införas.

39CAN rapport nr 194, Tobaksvanor i Sverige 2003–2019, s. 32.

233

8En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

8.1Definition av tobaksfria nikotinprodukter

Nikotin är den substans som främst identifierats som den aktiva och beroendeframkallande substansen i produkter som innehåller tobak. Vid rökning eller snusning tas nikotinet upp i blodet och sprids snabbt till kroppen och hjärnan där det aktiverar nikotinreceptorerna.1 Tobaksprodukter kan alltså kategoriseras som en form av nikotin- produkter. Men för dessa produkter finns redan ett regelverk.

Tobaksprodukter regleras bl.a. genom tobaksproduktsdirektivet.2 Tobaksproduktsdirektivet reglerar även e-cigaretter och påfyllnings- behållare (se artikel 20.1). Reglerna i tobaksproduktsdirektivet regle- rar dessutom de nikotinhaltiga vätskor som konsumeras med e-ciga- retterna (se artikel 20.3 a-e).

Lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter genomför tobaksproduktsdirektivet i svensk rätt och innehåller regler om tobak, e-cigaretter, påfyllningsbehållare och de nikotinhaltiga vätskorna som används i e-cigaretter. Dessa nikotinhaltiga vätskor innehåller inte tobak och skulle därför kunna räknas till de tobaksfria nikotinpro- dukterna. Men produkterna har redan lagts till tobaksområdet och omfattas därmed av en reglering. Av systematiska skäl räknas därför inte e-cigaretter, påfyllningsbehållare eller de nikotinhaltiga vätskor som konsumeras genom e-cigaretterna till tobaksfria nikotinproduk- ter i detta betänkande.

Nikotinläkemedel syftar till att minska användningen av tobak och ska användas under en begränsad period. De regleras genom läke-

1SBU-rapport nr 312/2020, Samband mellan snus, e-cigaretter och tobaksrökning, s. 15.

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter. Artikel 1 innehåller en beskrivning av de aspekter av tobaksprodukterna som regleras genom tobaksproduktsdirektivet.

235

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

medelslagen (2015:315), lagen (2009:366) om handel med läkemedel och lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel. I och med att nikotinläkemedlen har ett annat syfte än tobaksfria nikotin- produkter har vi valt att inte räkna med dessa produkter bland de tobaksfria nikotinprodukterna. Samtidigt finns vissa paralleller mellan de tobaksfria nikotinprodukterna och de produkter som förekommer på läkemedelsområdet. Det kan därför vara av värde att göra vissa jämförelser mellan nikotinläkemedel och tobaksfria nikotinprodukter.

Nikotin tillverkas vanligen av tobak. Det kan därför ifrågasättas om produkter som innehåller nikotin som har sitt ursprung från tobak kan betraktas som tobaksfria.3 För att uppnå en enhetlig be- greppsanvändning finns det dock anledning att utgå ifrån tobaks- produktsdirektivets definition av tobak. Enligt direktivet är tobak definierat som ”blad och andra naturliga, bearbetade eller obearbe- tade delar av tobaksväxter inklusive expanderad och rekonstituerad tobak” (artikel 2.1). Tobaksproduktsdirektivets definition utgår alltså ifrån att det ska vara fråga om blad och andra naturliga delar av tobaksväxter. Med denna definition som utgångspunkt kan produkter som innehåller nikotin kategoriseras som tobaksfria även om niko- tinet har sitt ursprung i tobaksväxter. Det förutsätter givetvis att nikotinet har skiljts från tobaksväxten med en metod som gör att inga blad eller andra växtdelar finns kvar.

Nikotinet i tobaksfria nikotinprodukter förekommer både i dess grundform4 och som nikotinsalter. Även om formen kan ha viss bety- delse för hur ämnet tas upp i kroppen kommer vi, om inte annat anges, att med nikotin avse både nikotin i dess grundform och som niko- tinsalter. Vi kommer alltså inte att särskilja produkter som innehåller nikotin i form av nikotinsalter från andra tobaksfria nikotinprodukter. Det är helt enkelt inte möjligt att göra denna åtskillnad eftersom det inte alltid framgår vilken form nikotinet har. Det kan dessutom finnas produkter som innehåller både nikotin i dess rena form och i form av nikotinsalter.

Nikotin kan användas för andra ändamål än konsumtion, t.ex. används kemiskt närbesläktade bekämpningsmedel inom jordbruket (s.k. neonikotinoider). Produkter som innehåller nikotin som är av-

3Se exempelvis A non smoking generations kampanj Nikotinsemlan, https://nonsmoking.se/kampanj/reklamkampanj-nikotinsemlan/ (länk hämtad 2020-08-14).

43-(N-methyl-2-pyrrolidinyl)pyridine.

236

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

sedda för andra ändamål omfattas inte av utredningens uppdrag och räknas därför inte till de tobaksfria nikotinprodukterna.

Med tobaksfria nikotinprodukter avses sammanfattningsvis pro- dukter utan tobak som innehåller nikotin för konsumtion, förutom e-cigaretter, påfyllningsbehållare och vätska som konsumeras genom e-cigaretter. Dessa produkter omfattas inte av lagen om tobak och liknande produkter.

8.2Nuvarande reglering av tobaksfria nikotinprodukter

Avsnittet innehåller en genomgång av regler som kan vara tillämpliga på tobaksfria nikotinprodukter. Syftet med genomgången är att den ska ligga till grund för en bedömning av behovet av ytterligare regler- ing av tobaksfria nikotinprodukter. Genomgången behövs också för att det ska vara möjligt att avgöra hur en sådan reglering skulle kunna se ut. Övervägandena kring behovet av en ny reglering av dessa pro- dukter finns i avsnitt 8.4.

8.2.1EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet

EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet5 innehåller bestämmelser som ska tillämpas på produkter som är avsedda för konsumenter som tillhandahålls i kommersiell verksamhet (artikel 1 och 2 a). Det inne- bär att direktivet omfattar tobaksfria nikotinprodukter som säljs till konsumenter.

EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet har i huvudsak två syf- ten, att förbättra funktionen hos den inre marknaden genom att undanröja handelshinder och att säkerställa en hög skyddsnivå för konsumenternas hälsa och säkerhet (se ingresspunkterna 2–6). Bak- grunden till direktivet är att det är mycket svårt att anta gemenskaps- lagstiftning för varje produkt som existerar eller som kan komma att utvecklas. Det behövs därför ett omfattande regelverk av övergripande karaktär som kan täppa igen luckor och komplettera speciallagstift- ningen för de olika produkterna (se ingresspunkt 5).

Det är i första hand medlemsstaternas uppgift att vidta åtgärder mot farliga produkter inom det egna territoriet, men det måste ske i

5Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/95/EG av den 3 december 2001 om allmän pro- duktsäkerhet.

237

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

överensstämmelse med Fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (FEUF). Men om medlemsstaterna har olika sätt att hantera risker hos vissa produkter kan det medföra oacceptabla variationer i konsumentskyddet och innebära ett hinder för handeln inom gemen- skapen (ingresspunkterna 29 och 30).

EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet syftar till att säkerställa att de produkter som släpps ut på marknaden är säkra (artikel 1.1). Bestämmelserna i direktivet är subsidiära. De ska endast tillämpas om det saknas specifika bestämmelser om säkerheten hos de berörda produkterna i gemenskapslagstiftning med samma syfte. Men EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet fyller också ut när det finns aspekter, risker eller riskkategorier som inte omfattas av säkerhets- kraven i de specifika bestämmelserna (artikel 1).

Tillverkare får bara släppa ut säkra produkter på marknaden. Om det saknas gemenskapsbestämmelser om säkerheten hos en produkt ska den betraktas som säker om den uppfyller de specifika regler i den nationella lagstiftningen i den medlemsstat på vars territorium den saluförs. Det förutsätter att de nationella reglerna är upprättade i överensstämmelse med FEUF (artikel 3.1 och 3.2). Artikel 34 FEUF ställer upp ett förbud mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan. Artikel 36 FEUF medger undantag från detta förbud om det grundas på hänsyn till bl.a. skydd för människors hälsa. Det får dock inte innebära godtycklig diskri- minering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

Artikel 3 i direktivet innehåller även bestämmelser som styr hur säkerhetsbedömningen ska göras. Direktivet innehåller även andra be- stämmelser om skyldigheter för tillverkare och distributörer (artikel 5) och bestämmelser om skyldigheter och befogenheter för medlems- staterna (artikel 6–10). Direktivet omfattar också utbyte av informa- tion och situationer som kräver ett snabbt ingripande (artikel 11–13) och om kommittéförfaranden (artikel 14 och 15).

8.2.2Produktsäkerhetslagen

Produktsäkerhetslagen (2004:451) syftar till att säkerställa att varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person. Genom bestämmelserna om varor genomförs EU:s direktiv

238

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

om allmän produktsäkerhet. När det gäller de tobaksfria nikotin- produkterna är det endast bestämmelserna om varor som är aktuella.

Produktsäkerhetslagens bestämmelser om säkra varor ska inte tillämpas när det gäller risker som omfattas av särskilda säkerhets- krav i någon annan författning eller i en EU-förordning (4 § första stycket). Konsumentverket är den myndighet som utövar tillsyn över att produktsäkerhetslagen efterlevs. Andra myndigheter kan dock ha tillsynsansvar i fråga om vissa varor eller risker (3 § produktsäker- hetsförordningen [2004:469]). Lagen tillämpas på varor som tillhanda- hålls i näringsverksamhet om varan är avsedd för konsumenter eller kan antas komma att användas av konsumenter. Det innebär att tobaksfria nikotinprodukter som säljs till konsumenter omfattas av produktsäkerhetslagen.

Produktsäkerhetslagen innehåller ett allmänt säkerhetskrav. Det innebär att varor som tillhandahålls av näringsidkare ska vara säkra (7 §). En vara är säker i produktsäkerhetslagens mening, om den vid normal eller rimligen förutsägbar användning och livslängd inte för med sig någon risk för människors hälsa och säkerhet eller bara en låg risk. Risken måste vara godtagbar med beaktande av hur varan eller tjänsten används och ska vara förenlig med en hög skyddsnivå när det gäller människors hälsa och säkerhet. Om en vara inte mot- svarar dessa krav är den att anse som farlig (8 §). Vid bedömningen av om en risk hos en vara ska anses vara godtagbar finns vissa kriterier som det ska tas särskild hänsyn till. Däribland finns egenskaper, ut- förande, säkerhetsinformation, inverkan på andra varor samt risker för vissa konsumentgrupper, särskilt barn och äldre (9 och 10 §§).

Harmoniserade standarder fyller en avgörande funktion vid be- dömningen av om en vara är säker. I den mån en vara uppfyller en stan- dard som hänvisas till i Europeiska unionens officiella tidning ska den anses säker i fråga om sådana risker som omfattas av standarden (11 §). När sådana standarder saknas ska särskilt följande beaktas vid säkerhetsbedömningen: andra svenska standarder, rekommendationer från kommissionen, god sed för produktsäkerhet i den berörda bran- schen, den aktuella vetenskapliga och tekniska kunskapsnivån och den skyddsnivå som konsumenterna rimligen kan förvänta sig (12 §).

Produktsäkerhetslagen innehåller bestämmelser om näringsidkares skyldigheter att lämna säkerhets- och varningsinformation (13–14 §§), att återkalla vara (15–19 §§), att vidta skadeförebyggande åtgärder och att samarbeta med andra näringsidkare och tillsynsmyndigheten

239

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

(20–22 §§) samt att underrätta tillsynsmyndigheten om en vara som denne tillhandahåller eller har tillhandahållit har visat sig vara farlig (23 §).

Tillsynsmyndigheterna har möjlighet att meddela förelägganden och förbud (26–29 §§). Ett föreläggande eller förbud ska förenas med vite om det inte av särskilda skäl är obehövligt (31 §).

Den näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot bl.a. 7 §, 13–19 §§, 20 § andra stycket, 21 § andra stycket eller 23 § ska åläggas att betala en sanktionsavgift (37 § första stycket). Sanktionsavgift får inte åläggas någon för en överträdelse av ett för- bud eller föreläggande som har meddelats vid vite. Sanktionsavgiften prövas av förvaltningsrätt efter ansökan av tillsynsmyndigheten (37–

39§§). Sanktionsavgiften ska fastställas till lägst fem tusen och högst fem miljoner kronor. Den får dock inte överstiga 10 procent av när- ingsidkarens årsomsättning under föregående räkenskapsår. Om över- trädelsen har skett under näringsidkarens första verksamhetsår, eller om uppgifter om årsomsättning annars saknas, kan antas vara miss- visande eller är bristfälliga, får årsomsättningen i stället uppskattas (40 §). När sanktionsavgiften fastställs ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. I ringa fall ska någon sanktionsavgift inte dömas ut. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det (41 §). För sanktionsavgiften gäller en femårig preskriptionstid (42 §).

Beslut om förelägganden eller förbud kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (44 §).

8.2.3Allmänna regler om marknadsföring

Direktivet om otillbörliga affärsmetoder6 syftar till att bidra till att den inre marknaden fungerar korrekt och till att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå genom att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar avseende otillbörliga affärsmetoder som ska- dar konsumenternas ekonomiska intressen (artikel 1). Direktivet syftar till en fullständig harmonisering av bestämmelserna om konsumenters skydd mot otillbörliga affärsmetoder m.m. inom hela EU. Direktivet ska fungera som ett allmänt ramverk. Finns det gemenskapsbestäm-

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärs- metoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden.

240

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

melser som reglerar vissa specifika aspekter av otillbörliga affärs- metoder har dessa företräde framför direktivets bestämmelser.7

Marknadsföringslagen (2008:486) genomför direktivet om otill- börliga affärsmetoder. Lagen har en generell räckvidd och komplet- teras med särskild reglering av marknadsföring av vissa produkter samt användningen av vissa försäljningssätt och media. Den täcker hela marknadens utbud och efterfrågan av produkter och omfattar alla former av media.8 Marknadsföringslagen tillämpas då närings- idkare marknadsför eller själva efterfrågar produkter i sin närings- verksamhet (1 §). Med marknadsföring avses reklam och andra åt- gärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter. Marknadsföringsbegreppet sträcker sig från tiden före köpet till tiden efter leverans av produkten (se 3 §).

Ett centralt begrepp i marknadsföringslagen är otillbörlig mark- nadsföring. En näringsidkare vars marknadsföring är otillbörlig får förbjudas att fortsätta med marknadsföringen eller någon annan lik- nande åtgärd (23 §). Näringsidkare som vid sin marknadsföring låter bli att lämna väsentlig information får åläggas att lämna sådan infor- mation (24 §). Förbud och ålägganden ska förenas med vite om det inte av särskilda skäl är obehövligt (26 §). Den näringsidkare som bryter mot vissa angivna bestämmelser i marknadsföringslagen ris- kerar också att åläggas att betala en marknadsstörningsavgift om lägst tio tusen kronor och högst tio miljoner kronor (29 och 31 §§). När- ingsidkare som bryter mot förbud och ålägganden kan också under vissa förutsättningar bli skyldiga att betala skadestånd (37 och 38 §§).

Talan om förbud eller föreläggande får väckas av Konsument- ombudsmannen, en näringsidkare som berörs av marknadsföringen eller en sammanslutning av konsumenter, näringsidkare eller lönta- gare (47 §). Av 1 kap. 4 § 3 lagen (2016:188) om patent och mark- nadsdomstolar framgår att talan ska väckas vid Patent- och mark- nadsdomstolen.

Av marknadsföringslagen framgår att marknadsföring ska stämma överens med god marknadsföringssed (5 §). Om den inte gör det är den att anse som otillbörlig om den i märkbar mån påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärs- beslut, det s.k. transaktionstestet (6 §). Det är inte heller tillåtet att använda sig av aggressiva affärsmetoder eller vilseledande marknads-

7Se prop. 2007/08:115 s. 54.

8A. prop. s. 61.

241

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

föring. Ett transaktionstest ska även göras när det gäller aggressiva affärsmetoder och vilseledande marknadsföring, förutom när det gäller vissa affärsmetoder som anges i bilaga 1 till direktivet om otill- börliga affärsmetoder, den s.k. svarta listan. Om det är fråga om en sådan metod så ska inget transaktionstest göras. Marknadsföringen är alltid att betrakta som otillbörlig (7 och 8 §§). Närmare bestäm- melser bedömningen av om en affärsmetod är aggressiv finns i 7 § andra stycket och 7 a §.

Marknadsföring som är vilseledande är otillbörlig om den inte upp- fyller vissa angivna krav (8 §). Översiktligt kan sägas att kraven avser reklamidentifiering, förbud mot felaktiga påståenden eller andra fram- ställningar som är vilseledande, köperbjudanden med en prisangivelse som utelämnar väsentlig information, vilseledande förpackningsstor- lekar, vilseledande efterbildningar, vilseledande användning av be- grepp som konkurs, utförsäljning eller realisation (se 9, 10 och 12– 17 §§).

Konsumentverket är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har ansvar för att utöva tillsyn och annan kontroll enligt de kon- sumentskyddande regler som ligger inom myndighetens ansvarsom- råde (1 § 1 förordningen [2009:607] med instruktion för Konsument- verket). Reglerna i marknadsföringslagen omfattas av myndighetens ansvarsområde. Det är alltså Konsumentverket som utövar tillsyn över marknadsföringslagens efterlevnad.

8.2.4REACH- och CLP-förordningarna hindrar inte en reglering av tobaksfria nikotinprodukter

Bedömning: Varken Reach- eller CLP-förordningen hindrar Sverige från att införa en sådan reglering av tobaksfria niko- tinprodukter som behövs för att skydda folkhälsan eller enskilda människors hälsa.

Skälen för utredningens bedömning

De tobaksfria nikotinprodukterna är produkter som innehåller kemiska tillsatser i form av nikotin, men som även kan innehålla smakämnen och andra ämnen med olika egenskaper. Det finns därför anledning

242

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

att överväga vad reglerna på kemikalieområdet innebär för de tobaks- fria nikotinprodukterna.

Reach- och CLP-förordningarna

Ett centralt regelverk på kemikalieområdet är den s.k. Reachförord- ningen.9 Registrering av ämnen utgör grunden i Reachlagstiftningen. Den som tillverkar eller importerar ett ämne i vissa kvantiteter är skyldig att registrera ämnet hos den europeiska kemikaliemyndigheten Echa. I registreringsanmälan redovisar tillverkaren eller importören information om ämnet. Anmälningarna utvärderas av Echa. Tillstånd krävs för att få använda ämnen med särskilt farliga egenskaper eller släppa ut sådana ämnen på marknaden. Ett ämne, blandning eller en vara kan även bli föremål för begränsningar. Reachförordningen inne- bär också krav på att inte bara tillverkare och importörer, utan även deras kunder, dvs. nedströmsanvändare och distributörer, får till- gång till den information som behövs för att hantera ämnen och blandningar säkert, vilket främst sker genom säkerhetsdatablad.

Närbesläktad med Reachförordningen är CLP-förordningen.10 CLP är en förkortning av förordningens engelskspråkiga namn (Clas- sification, Labelling and Packaging of substances and mixtures). CLP-förordningen innehåller regler om hur ämnen och blandningar ska klassificeras med avseende på farliga egenskaper och hur de ska förpackas och märkas. Ett grundläggande krav i CLP-förordningen är att tillverkare och importörer som släpper ut ett ämne eller en blandning på marknaden ska klassificera ämnet eller blandningen utifrån dess farliga egenskaper. Klassificeringen förutsätter att till- verkaren eller importören utvärderar all tillgänglig information om ämnet eller blandningen utifrån de klassificeringskriterier som anges

iförordningen och direktivet. Kriterierna i CLP-förordningen base- ras på det globala harmoniserade systemet för klassificering och märk- ning som antogs av FN 2002 (GHS). Klassificeringen avser fysika- liska faror (t.ex. brandfarlighet och explosivitet), hälsofaror (t.ex. giftig, allergiframkallande, cancerframkallande) och miljöfaror. Det finns detaljerade regler för hur klassificeringen av ämnen ska gå till och hur blandningar som innehåller farliga ämnen ska klassificeras.

9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier.

10Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december om klassi- ficering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar.

243

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

Det är tillverkarna och importörerna av ämnena och blandningarna som själva ska se till att klassificering sker (s.k. självklassificering). För vissa farliga ämnen kan emellertid beslut om klassificering fattas på EU-nivå, s.k. harmoniserad klassificering. Leverantörerna av ett ämne måste följa den harmoniserade klassificeringen. Om ett ämne eller en blandning har klassificerats som farlig, ska leverantörerna enligt artikel 4.4. i CLP-förordningen säkerställa att ämnet eller blandningen märkts och förpackats i enlighet med avdelningarna III och IV i förordningen, innan ämnet eller blandningen släpps ut på marknaden. Klassificeringen utgör grunden för den information om risker som lämnas via förpackningsmärkning och säkerhetsdatablad. Vidare har klassificeringen betydelse för de krav som ställs på använd- are i andra rättsakter, t.ex. i EU:s regler om klassificering av avfall, regler om åtgärder mot olyckor inom kemikalieindustrin (Seveso) och kraven på registrering m.m. i Reachförordningen.11

Syftet med CLP-förordningen är alltså bl.a. att bestämma vilka egenskaper hos ämnen och blandningar som bör leda till att de klas- sificeras som farliga. Tillverkare, importörer och nedströmsanvändare av ämnen och blandningar ska först identifiera och bedöma ämnenas egenskaper utifrån all tillgänglig information och jämföra informa- tionen med klassificeringskriterierna i förordningen (självklassificer- ing). Om ett ämne eller en blandning är farlig, måste den märkas så att arbetstagare och konsumenter känner till dess effekter innan de handskas med den. Utifrån klassificeringen väljs nödvändiga faro- och skyddsangivelser, faropiktogram och signalord. Dessa beskriver ämnets eller blandningens farliga egenskaper och hur allvarlig faran är.12 CLP-förordningen innefattar även krav på förpackningen av farliga ämnen och blandningar.

Nikotin har en harmoniserad klassificering som akut toxisk i kate- gori 2 enligt CLP-förordningen.

Nationella regler som ansluter till CLP-förordningen är förord- ningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organis- mer. Kemikalieinspektionens har också meddelat föreskrifter (KIFS 2017:7) om kemiska produkter och biotekniska organismer komplet- terar CLP-förordningen och den nationella förordningen om kemiska produkter.

11Regeringens lagrådsremiss från den 10 mars 2016 Omarbetade miljöbalksbestämmelser med anledning av EU:s kemikalielagstiftning, s. 25.

12Se SOU 2014:17 avsnitt 4.4.1.

244

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

Reach- och CLP-förordningarnas räckvidd

Eftersom nikotin är ett ämne som ingår i nya nikotinprodukter har utredningen övervägt om produkterna skulle kunna falla inom defi- nitionen av blandningar och därmed omfattas av Reach- och CLP- förordningen. Reachförordningen tillämpas på ämnen och blandningar. I artikel 3.1 i Reachförordningen definieras ämne som kemiskt grund- ämne och föreningar av detta grundämne i naturlig eller tillverkad form, inklusive de eventuella tillsatser som är nödvändiga för att be- vara dess stabilitet och sådana föroreningar som härrör från till- verkningsprocessen, men exklusive eventuella lösningsmedel som kan avskiljas utan att det påverkar ämnets stabilitet eller ändrar dess sammansättning. Blandning definieras i artikel 3.2 som blandning eller lösning som består av två eller flera ämnen.13

Begreppen ämne och blandning definieras likalydande i artikel 2 i CLP-förordningen. Av äldre praxis framgår dock att enbart förhåll- andet att ett farligt ämne ingår i en produkt, är otillräckligt för att innebära krav på märkning av produkten.14

Trots att såväl Reach-förordningen som CLP-förordningen har varit föremål för ett flertal avgöranden från EU-domstolen har vi inte kunnat hitta någon praxis som uttolkar begreppet blandning. Inte heller termen beredning som har använts tidigare verkar ha uttolkats av EU-domstolen. En genomgång av de vägledningsdokument som Echa har publicerat har inte heller gett underlag för några slutsatser. Eftersom begreppet blandning förekommer i förordningarna är det ett unionsrättsligt begrepp som måste tolkas autonomt.

Oavsett hur det förhåller sig med tolkningen av begreppet bland- ning bedömer vi att förslagen om märkning av tobaksfria nikotin- produkter uppbärs av andra syften än de som uppbär CLP-förord-

13I SOU 2019:45 s. 32 hävdas att i REACH-lagstiftningen betecknar termen blandningar som avsiktligt beredda blandningar av kemikalier för kommersiellt bruk. Vi har dock inte kunnat finna något stöd för en sådan definition. Däremot anges i Europeiska kemikalieinspektionens väg- ledningsdokument Vägledning om identifiering och namngivning av ämnen enligt Reach och CLP, att blandningar, såsom de definieras i Reach och CLP, är avsiktligt framställda bland- ningar av ämnen. Skillnaden mellan en blandning och ett ämne med flera beståndsdelar är enligt vägledningen att en blandning erhålls genom att två eller flera ämnen blandas utan att det sker någon kemisk reaktion. Ett ämne med flera beståndsdelar är resultatet av en kemisk reaktion. Se https://echa.europa.eu/documents/10162/23036412/substance_id_sv.pdf/dfb3b387- b2d6-4d3f-b62a-389ce22ceecf (länk hämtad 2021-03-04).

14Mål C-187/84 Caldana, EU:C:1985:374, punkterna 12 och 17. Avgörandet finns inte på svenska. Den engelska översättningen lyder i aktuell del: With regard to packaging and labelling, a distinction must be drawn between dangerous substances and dangerous preparations. A pre- paration is not dangerous merely because it contains a dangerous substance. The proportion in which that substance is present and the chemical effects of such presence must be considered.

245

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

ningen. CLP-förordningens tillämpningsområde är nära knuten till Reachförordningen, vars tillämpningsområde har beskrivits ovan. CLP-förordningen syftar till att bestämma vilka egenskaper hos ämnen och blandningar som bör leda till att de klassificeras som farliga. Tillverkare m.fl. aktörer är skyldiga att självklassificera ämnen och blandningar, och märka och förpacka dem om de är farliga. På mot- svarande sätt som när det gäller Reachförordningen är de övergri- pande syftena med förslagen av annat slag än de övergripande syften som avgör CLP-förordningens tillämpningsområde.

Utredningens bedömning

Vi har övervägt om utredningens förslag till reglering av nya niko- tinprodukter faller inom tillämpningsområdet för Reach- och CLP- förordningarna. Frågeställningen om förordningarna alls är tillämp- liga för nya nikotinprodukter verkar inte ha aktualiserats i praxis. Vår analys har därför utgått dels från förordningarnas övergripande målsättningar, dels från vissa begrepp i förordningarna.

Vägledning av medelbart slag om Reach- och CLP-förordningarnas räckvidd finns i praxis från EU-domstolen och EFTA-domstolen.

EU-domstolen påminde i avgörandet FCD och FMB om att syftet med Reachförordningen bl.a. är att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön, inbegripet främjande av alternativa metoder för att bedöma hur farliga ämnen är. Reachförordningen lägger ansvaret för analysen av kemikalier på industrin och inför ett antal olika informationsmekanismer som längs hela distributions- kedjan ska bidra till identifiering av ämnenas farliga egenskaper och till riskhanteringen i syfte att förhindra skadliga effekter på männi- skors hälsa och miljön.15

EFTA-domstolen har konstaterat att Reachförordningen etablerar ett fullständigt regelverk för registrering och utvärdering av kemiska ämnen, godkännande av ämnen som inger mycket stora betänklig- heter och begränsningar av ämnen som innebär oacceptabla risker för människors hälsa och miljön.16

Avgörandet från EU-domstolen i Lapin luonnonsuojelupiiri be- handlar vissa aspekter av Reachförordningens räckvidd. Medlems-

15Mål C-106/14 FCD och FMB, EU:C:2015:576, punkterna 31 och 33.

16Mål E-9/16 EFTA Surveillance Authority v. The Kingdom of Norway, punkt 62.

246

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

staterna får enligt artikel 128.1 i Reachförordningen inte förbjuda, begränsa eller hindra tillverkning, import, utsläppande på marknaden eller användning av ett ämne – som sådant, eller ingående i en bland- ning eller vara – om det omfattas av förordningens tillämpnings- område och uppfyller kraven i denna förordning och, i tillämpliga fall, i gemenskapsrättsakter som antagits för att genomföra förordningen. Reachförordningen innebär inte någon fullständig harmonisering av kraven för tillverkning, användning eller utsläppande på marknaden av ett ämne, men avser att harmonisera kraven i vissa fall.17

ICanadian Oil slog EU-domstolen fast att vare sig Reachförord- ningen eller bestämmelserna i artiklarna 34 FEUF och 36 FEUF, under vissa villkor, utgör hinder för nationella bestämmelser som gör det obligatoriskt för en importör av kemiska produkter att registrera dessa hos den behöriga nationella myndigheten.18

Reachförordningen syftar till att skydda både människors hälsa och miljön från farorna med kemikalier. Målsättningen med utred- ningens förslag i aktuella delar uppbärs inte av miljöhänsyn. Förslagen utgår från folkhälsoaspekter och syftar till att skydda konsumenter, framför allt barn och unga, från nikotinets beroendeskapande och belönande egenskaper. I förlängningen bidrar förslagen till att minska nikotinberoendet i samhället, vilket påverkar konsumtionen av både tobaksprodukter och tobaksfria nikotinprodukter, se kapitel 3. Det är alltså inte fråga om lagstiftning med avseende på nikotin som kemiskt ämne och dess farlighet med avseende på giftighet m.m., utan om nikotin som beroendeskapande ämne. Syftena med förslagen är där- för av annat slag än de syften som avgör Reachförordningens tillämp- ningsområde.

Utredningen bedömer sammanfattningsvis att Reach- och CLP- förordningarna inte innebär att frågan om märkning av nya nikotin- produkter redan är uttömmande reglerad genom unionslagstiftningen. Vi bedömer alltså att varken Reach- eller CLP-förordningen hindrar Sverige från att införa regler om sådant som anmälningsplikt, upp- giftsskyldighet, produktkrav, skyldighet att informera konsumenterna om risker med produkterna, skyldighet att ange produktinnehåll, ålderskrav, marknadsföring och tillsyn av tobaksfria nikotinprodukter och straffansvar. Förslagen har till syfte att skydda folkhälsan och enskilda människors hälsa.

17Mål C-358/11 Lapin luonnonsuojelupiiri, EU:C:2013:142, punkterna 30–38.

18Mål C-472/14 Canadian Oil Company Sweden och Rantén, EU:C:2016:171.

247

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

8.3Marknadsöversikt – tobaksfria nikotinprodukter

Syftet med marknadsöversikten är att beskriva de tobaksfria niko- tinprodukter som finns på marknaden och den utveckling som har skett på denna marknad de senaste åren. Sist i avsnittet görs även ett försök till att beskriva hur den framtida utvecklingen av tobaksfria nikotinprodukter kan komma att se ut. Det är produkter som kan omfattas av de regler som beskrivs avsnitten ovan. I nästa avsnitt går

viigenom de risker som är förknippade med produkterna för att sedan bedöma vilket behov av ytterligare reglering som behövs.

Marknadsöversikten utgår från den försäljning av tobaksfria niko- tinprodukter som sker via internet. Många av de tobaksfria nikotin- produkterna är nya på marknaden. För sådana produkter är det natur- ligt att en stor del av försäljningen sker genom nätförsäljning eftersom det är ett enklare och mindre kostsamt sätt att distribuera produkter på jämfört med traditionell butiksförsäljning. Till detta kan läggas att mycket av den försäljning som tidigare skett via butik flyttar ut på internet. Många av de tobaksfria nikotinprodukterna är dessutom nya på marknaden och en del av dem säljs inte i vanliga butiker. En marknadsöversikt som baseras på internetförsäljning kan därmed antas vara förhållandevis rättvisande när det gäller marknaden för tobaks- fria nikotinprodukter.

8.3.1Det tobaksfria snuset

Det tobaksfria snuset är en av de produkter som är vanligast före- kommande bland de tobaksfria nikotinprodukterna. Det marknads- förs som ”all white” eller ”all white portions” för att särskilja pro- dukten från torrare varianter av portionssnus som innehåller tobak. Ett annat namn för denna produktkategori är nikotinportioner.

Tobaksfritt snus marknadsförs som ett alternativ till snus som inte missfärgar tänderna.19 Det förekommer i en mängd olika smaker och styrkor och säljs genom ett flertal hemsidor som riktar sig mot svenska konsumenter.20 Det är en relativt ny företeelse, men har vissa

19www.snusbolaget.se/all-white-portion/ (länk hämtad 2020-08-17).

20Vid en sökning på google.se 2020-08-17 med sökord ”tobaksfritt snus köp” förekommer

åtminstone fyra olika hemsidor som säljer tobakfritt snus som innehåller nikotin till svenska konsumenter.

248

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

likheter med en del former av nikotinläkemedel som har funnits en längre tid.

Nikotinläkemedel används i första hand för att minska abstinens- besvär för personer som vill sluta röka eller som vill minska sin rök- ning. Nikotinet kan konsumeras genom s.k. munhålepulver, men det finns också nikotinläkemedel i form av tabletter, tuggummi, mun- spray och plåster. Nikotinläkemedlet smaksätts ibland med mint, fruktsmaker och lakrits.21 De säljs i vanliga matvarubutiker, men också via olika hemsidor på internet.22 En del nikotinläkemedel säljs på samma hemsidor som tobaksprodukter och tobaksfria nikotin- produkter.23

Tobaksfritt snus säljs på internet, både genom hemsidor som specialiserat sig på nya tobaksfria nikotinprodukter, men också på hemsidor som saluför både tobaksprodukter och tobaksfria nikotin- produkter. Men tillgången till tobaksfritt snus är stor och produkten säljs även i butik av de flesta stora matvarukedjorna.24

8.3.2Produktöversikt – tobaksfritt snus25

Det finns en stor variation av tobaksfritt snus på marknaden. En av de största näthandlarna av tobaksfritt snus har i vart fall ett 50-tal olika produkter att välja emellan. Det tobaksfria snuset består av något material, vanligen växtfibrer, på vilket nikotin och olika smak- aromer har tillförts.26

I och med att produkten är fri från tobak är möjligheterna att styra produktens smak betydligt större jämfört med vanligt snus. Det innebär att produkterna kan utvecklas och marknadsföras mot målgrupper som inte attraheras av de egenskaper som finns hos traditionella tobaksprodukter. Såväl namnen på produkterna som designen av logotyper och förpackningarna visar att de som utveck- lar denna typ av produkter lägger ner mycket tid på att ta fram produkter som skapar positiva associationer och som kan attrahera

21Se nikotinläkemdel på FASS: www.fass.se, sökning på ”nikotin” 2020-08-18.

22Se www.hemkop.se/sortiment/Apotek-och-lakemedel och www.willys.se/sortiment/Apotek/Sluta-roka-snusa (länkar hämtade 2020-08-18).

23www.cigge.se/sluta-roka, (länk hämtad 2020-08-18).

24Se t.ex. www.hemkop.se/sok?q=snus och www.willys.se/sok?q=snus

(länkar hämtade 2020-08-18).

25Informationen om produkter i detta avsnitt kommer från www.snusbolaget.se/all-white- portion/ om inget annat anges (länk hämtad 2020-08-18).

26Se www.cigge.se/all-white-portion (länk hämtad 2020-08-18).

249

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

olika målgrupper. De flesta av de tobaksfria nikotinprodukterna säljs i förpackningar som har formen av en snusdosa, men det finns också produkter som har en mer neutral förpackning som påminner om en pastill-ask.

Det tobaksfria snuset har ofta smaker av mint, frukt, bär eller godis, men möjligheten att kombinera olika smaksättningar är stor. Som ett exempel kan nämnas en produkt med som uppges ha en fräsch, syrlig smak av citrus och grapefrukt tillsammans med mild sötma från persika och rosenvatten. En annan produkt uppges ha en smak av lime i kombination med spännande hetta av pepprig grön jalapeño.27

Priset för en dosa tobaksfritt snus är cirka 40 kronor, vilket får anses ligga i nivå med snus som består av tobak. Nikotinkoncentrationen hos tobaksfritt snus varierar kraftigt, från cirka 3 mg/g till 50 mg/g.28 Som jämförelse kan nämnas att några vanliga snussorter som inne- håller tobak har en nikotinkoncentration på omkring 8 mg/g.29 En av de starkaste nikotinkoncentrationerna hos produkter som består av tobak ligger på omkring 45 mg/g, det vill säga något under koncen- trationen hos det starkaste tobaksfria snuset.30

8.3.3Exempel på marknadsföring av tobaksfritt snus

Tobaksfritt snus saknar den karakteristiska tobakssmaken och kan därför smaksättas på många olika sätt, vilket gör att möjligheterna att rikta in sig mot nya målgrupper är stora. Som exempel kan nämnas en produkt som marknadsförs med orden ”to go”. Det upp- ges att den smakar nyrostat kaffe, varvat med choklad, nougat och vanilj. En annan produkt marknadsförs med orden ”who said favourites can’t be forever” och en bild på en kvinna som är klädd i rött. Denna produkt har en söt smak av jordgubbar och röda bär. En annan produkt marknadsförs med orden ”svensk skog – i fickan” och uppges ha subtila och nedtonade smaker av granskott, örter och bär.31

27www.snusbolaget.se/all-white-portion/ (länk hämtad 2020-08-17).

28www.cigge.se/p/zyn-citrus-portion, www.cigge.se/p/pablo-x-ice-cold (länkar hämtade 2020-08-18).

29www.cigge.se/p/general-portion, www.cigge.se/p/goteborgs-rape-original-portion och www.cigge.se/p/ettan-original-portion (länkar hämtade 2020-08-18).

30www.cigge.se/snus#{”F71”:”40-45mg”} (länk hämtad 2020-08-18).

31www.snusbolaget.se/all-white-portion/ (länk hämtad 2020-08-17).

250

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

Intresseorganisationen A Non Smoking Generation har uppmärk- sammat att flera stora tillverkare av tobaksfritt snus använder sig av reklamkampanjer på sociala medier med s.k. influencers. Det rör sig om reklamkampanjer som uppgår till miljontals kronor och som når många personer.32 Det kan röra sig om artister och andra personer som är kända bland ungdomar som poserar med dosor på ett sätt som ger intryck av att influencern själv använder produkten. I en del fall har marknadsföringen utformats på ett sätt som tydligt riktar sig mot yngre. Som exempel kan nämnas en ung kvinna som poserar bredvid en skateboard.33

Det finns också exempel på hur stora tillverkare av tobaksfritt snus erbjuder sig att kostnadsfritt skicka en dosa av deras produkt till den som registrerar sig och svarar på tre korta frågor.34

8.3.4Utvecklingen av marknaden för tobaksfritt snus

Utvecklingen av det tobaksfria snuset kan sägas ha påbörjats när en av de större snustillverkarna omkring 2016 lanserade en ny produkt som skulle komplettera tillverkarens vanliga snussortiment. Den beskrevs som en produkt som saknar tobaksinnehåll, men som ändå innehåller nikotin. Lanseringen skedde först framför allt i USA där den såldes i 4 000 butiker i 11 delstater. Den började också säljas i Sverige samma år, men endast i tillverkarens två egna butiker.35

Den nya produkten var en av de första i kategorin tobaksfritt snus. Lanseringen av produkten var framgångsrik och i en beskrivning anger samma tillverkare att marknaden för tobaksfritt snus har vuxit från 13 miljoner dosor 2018 till 60 miljoner dosor 2019. Men före- taget ser även potential att expandera försäljningen till andra euro- peiska marknader. 2019 sålde företaget tobaksfria nikotinprodukter i begränsad skala till Schweiz, Estland, Grönland, Kroatien, Slovenien, Storbritannien, Tjeckien, Tyskland och Österrike.36 Tillverkaren har själv uppgett att den ökade snusförsäljningen i Skandinavien 2019 till

32https://nonsmoking.se/unga-luras-in-i-missbruk-genom-influencer-marketing/ (länk hämtad 2021-02-26).

33Exempel på reklam för nya nikotinprodukter som A Non Smoking Generation har skickat in till utredningen den 27 augusti 2020.

34www.zyn.com/se/sv/ (länk hämtad 2020-08-18).

35www.swedishmatch.com/sv/Media/Pressmeddelanden-och-nyheter/Nyheter/swedish- match-lanserar-en-helt-ny-produkt-zyn/ (länk hämtad 2020-08-19).

36www.swedishmatch.com/sv/Vart-foretag/marknader/vara-marknader/

(länk hämtad 2020-08-19).

251

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

största delen kom från det tobaksfria snuset som motsvarade 9 pro- cent av allt snus som tillverkaren sålde.37 Räknat i antal dosor sålde denna tillverkare strax över 42 miljoner dosor tobaksfritt snus i Skandinavien 2019. Och dessa siffror avser endast en av flera stora tillverkare av tobaksfritt snus.

Det finns liknande uppgifter om utvecklingen från andra i bran- schen. En av de större återförsäljarna av snus på nätet beskriver utvecklingen under 2019 som att försäljningen av tobaksfritt snus exploderade under året. Försäljningen av denna produktkategori tre- dubblades och det tobaksfria snuset utgjorde vid årets slut 14 pro- cent av allt sålt snus hos återförsäljaren.38

Även om det inte är helt enkelt att få en tydlig bild av hur många dosor tobaksfritt snus som säljs i Sverige per år så är det tydligt att det är fråga om en förhållandevis stor marknad som expanderar.

8.3.5Framtida utveckling av tobaksfria nikotinprodukter

Utvecklingen av tobaksfritt snus har skett i en snabb takt. I en inter- vju med en företrädare för ett nybildat företag inom snusbranschen beskrivs lovande expansionsmöjligheter för nikotinportioner, inte bara i Sverige, Norge och USA utan även inom stora delar av Europa där det tobaksbaserade snuset sedan tidigare är förbjudet. Företaget beskrev att de hade som mål att sälja 100 miljoner nikotinportioner och har som mål att transformera industrin.39 Även om det är svårt att dra några säkra slutsatser om framtiden talar alltså mycket för att vi kommer att se en ökning av försäljningen av tobaksfritt snus.

Den framtida utvecklingen av andra tobaksfria produkter är svå- rare att förutse, men redan i dag finns läkemedelsföretag som går från att tillverka nikotinläkemedel till att utveckla tobaksfria niko- tinprodukter utanför läkemedelsområdet.40 Bland nikotinläkemedlen finns inhalatorer, munspray, tuggummin och olika former av tabletter. Det är inte osannolikt att sådana produkter kan dyka upp även utan- för läkemedelsområdet.

37Ibid.

38www.snusbolaget.se/snusrapporten-2019/snusrapporten-2019/ (länk hämtad 2020-08-21).

39www.ehandel.se/siktar-mot-100-miljoner-dosor-vi-ska-transformera-industrin

(länk hämtad 2020-08-21).

40Se pressmeddelande från Enorama Pharma AB från den 22 maj 2020 om ingått avtal om internationell försäljning av bolagets vita snus ”All white”.

252

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

Sammantaget är det troligt att försäljningen av tobaksfritt snus kommer att fortsätta öka, men att det även kan komma in andra pro- dukter på marknaden för tobaksfria nikotinprodukter. Vilken typ av produkter det kan bli fråga om är svårt att förutse, men det skulle kunna vara produkter som liknar dem som redan finns på läkemedels- området.

8.4En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

Förslag: Det ska införas en ny lag som omfattar tobaksfria pro- dukter som innehåller nikotin för konsumtion.

Lagen ska innehålla de övergripande krav som ska ställas på de tobaksfria nikotinprodukterna och innehålla definitioner av cen- trala begrepp som används i lagen.

Lagen ska kompletteras av en förordning.

Skälen för utredningens förslag: Hälsoriskerna med bruk av tobak är välkända sedan länge och det har tagits många initiativ för att be- gränsa tobakens skadeverkningar, både nationellt och internationellt.

WHO:s ramkonvention om tobakskontroll antogs 2003 och rati- ficerades av Sverige 2005. Denna konvention syftade bl.a. till att mot- verka tobaksindustrins ansträngningar att värva nya rökare, ofta kvinnor och ungdomar, i länder med begränsade möjligheter att själva hindra den ofta aggressiva marknadsföringen.41 På EU-nivå har be- gränsande regler införts genom bl.a. tobaksproduktdirektivet och tobaksreklamdirektivet42.

Tobaksproduktdirektivet har genomförts i Sverige genom lagen om tobak och liknande produkter som kompletteras av förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter. Denna lag innehåller omfattande krav i fråga om bl.a. produkternas innehåll, märkning av produkterna och om uppgiftsskyldighet. För att få bedriva handel med tobaksvaror krävs i normala fall tillstånd (5 kap. 1 §) och den som inte följer tobakslagens krav kan drabbas av flera olika påföljder. Tillsynsmyndigheterna kan meddela beslut om förelägganden och

41Prop. 2004/05:118 s. 15.

42Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror.

253

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

förbud vid vite eller återkalla tillståndet till försäljning (7 kap. 9 och 10 §§). Lagen innehåller också ett flertal straffbestämmelser (se 10 kap.).

På läkemedelsområdet har sedan tidigare funnits portionsför- packat nikotin för användning i munnen, även kallat munhålepulver. Dessa produkter omfattas av krav i bl.a. läkemedelslagen (2015:315). Numera säljs en liknande produkt utanför läkemedelsområdet under benämningar som ”all white” eller ”all white portions”. Denna produkt marknadsförs inte som läkemedel, utan som ett tobaksfritt alternativ till snus. I och med att denna produkt inte innehåller tobak omfattas den inte heller av reglerna om tobak och liknande produkter. De tobaksfria nikotinprodukterna omfattas endast av allmänna regler om produktsäkerhet, kemikalier och marknadsföring.43 Det är regler som gäller vid försäljning av en mängd olika konsumentprodukter, som t.ex. leksaker, skaljackor och hygienprodukter. Reglerna inne- håller till exempel inga krav på åldersgräns vid försäljning och med- ger en omfattande marknadsföring av dessa produkter. Den nuva- rande ordningen gör det alltså möjligt att utveckla nya produkter som har samma belönande och beroendeframkallande egenskaper som tobak, men som endast omfattas av vissa generella regler som gäller för konsumentprodukter i stort. Ur folkhälsosynvinkel är det mycket olyckligt.

Det har skett en snabb utveckling av nya tobaksfria nikotin- produkter. Det tobaksfria snuset finns numera att köpa i de flesta större matvarubutikerna och på internet finns ett stort antal pro- dukter att välja mellan. Tobaksfritt snus har inte sällan frukt eller godissmaker och marknadsförs på ett sätt som tilltalar ungdomar. I och med att produkterna inte smakar tobak eller rinner på samma sätt som vanligt snus kan de lättare användas av någon som inte är van vid att använda tobak, t.ex. barn och unga. Det finns dessutom tecken på att användningen av dessa produkter ökar i ålderskategorin 14–18 år.44 Denna utveckling är särskilt oroande eftersom det finns indikationer på att nikotinet kan påverka hjärnans utveckling hos barn och unga och att hjärnan är särskilt känslig för nikotinets bero- endeframkallande egenskaper under denna period i livet. Det finns dessutom visst stöd för att nikotin skulle kunna leda till foster- skador. Tobaksfria nikotinprodukter skulle alltså kunna leda till

43Se avsnitt 8.2.

44A Non Smoking Generation, Löpande attitydmätning tobak 2020, utförd av Novus, s. 45.

254

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

skador även på andra än de som använder produkten. Djurstudier antyder också att lungskador som orsakats av nikotin under gravi- diteten skulle kunna föras över till nästa generation. Det råder dock en viss osäkerhet kring de långsiktiga effekterna hos vuxna vid an- vändning av tobaksfria nikotinprodukter, vilket beror på att nikotin är ett ämne som har en komplex påverkan på människokroppen och att det tar tid att genomföra studier på människor. Forskningen har dessutom under lång tid fokuserat på tobaksvaror som innehåller många andra ämnen vid sidan av nikotinet.

Vi har i avsnitt 3.3.2 föreslagit att ANDT-strategin ska omfatta alla nikotinprodukter och att det övergripande målet ska vara att begränsa all användning av nikotin. Bakgrunden till detta är att pro- dukter som innehåller nikotin har samma beroendeframkallande och belönande egenskaper som tobaksvaror. Det saknas dessutom belägg för att nikotinanvändare som använder exempelvis snus minskar sitt bruk av röktobak. På motsvarande sätt saknas stöd för att tobaksfritt snus och andra tobaksfria nikotinprodukter leder till ett minskat bruk av andra produkter som innehåller nikotin. Det är snarare troligt att tobaksfria nikotinprodukter riskerar att leda till att fler personer utvecklar ett nikotinberoende, vilket i sin tur riskerar att leda till en ökad konsumtion av olika varor och produkter på tobaks- området.

Nikotinets beroendeframkallande egenskaper gör att produkterna kan påverka konsumenternas köpmönster och låsa in dem i en konsum- tion som de egentligen inte önskar. De tobaksfria nikotinproduk- terna är alltså förknippade med en helt annan typ av risker jämfört med andra konsumentprodukter. Det finns därför behov av att införa särskilda regler för denna produktkategori.

Marknadsföringen av produkter som tobaksfria kan göra att per- soner får intryck av att produkten är mer hälsosam än liknande tobaks- alternativ, trots att forskningsläget är osäkert när det gäller nikotinets långsiktiga effekter hos vuxna. Möjligheten att smaksätta och mark- nadsföra tobaksfria nikotinprodukter på sätt som tilltalar nya mål- grupper riskerar också att leda till att fler personer utvecklar ett nikotinberoende. För att förhindra ett ökat bruk av nikotin behöver därför begränsande marknadsföringsregler införas. Barn och unga är särskilt sårbara för nikotinets beroendeframkallande egenskaper och riskerar att drabbas av skador i större utsträckning jämfört med vuxna. Denna grupp behöver skyddas särskilt.

255

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

All konsumtion av nikotin är förknippad med vissa risker. Därför finns det ett behov av att införa en lag som omfattar produkter som innehåller nikotin för konsumtion, oavsett vilken form produkten har eller på vilket sätt nikotinet tillförs människokroppen. Lagen om tobaksfria nikotinprodukter bör utgå ifrån nikotinets särskilda egen- skaper, särskilt i fråga om ämnets påverkan på människan och dess beroendeframkallande egenskaper. Den bör innehålla kraven på själva produkterna, men också regler om vad som krävs för att få sälja tobaks- fria nikotinprodukter. Det finns också ett behov av att reglera vilken eller vilka myndigheter som ska få bedriva tillsyn över dessa produk- ter och vilka befogenheter dessa myndigheter ska få.

De tobaksfria nikotinprodukterna är nya på marknaden, men mycket tyder på att försäljningen har ökat kraftigt. Det finns därför behov av att införa regler som ger tillsynsmyndigheten möjlighet att följa utvecklingen av dessa produkter, t.ex. genom regler om anmäl- ningsplikt och om uppgiftsskyldighet om exempelvis försäljnings- volymer. Ur folkhälsosynpunkt är det dessutom motiverat att följa utvecklingen av dessa produkter. I takt med att forskningsläget blir bättre kan dessutom behovet av att införa nya begränsande regler be- höva ses över.

Lagen om tobaksfria nikotinprodukter bör innehålla de övergri- pande krav som ska ställas på de tobaksfria nikotinprodukterna, såsom t.ex. produktkrav och krav på försäljningen och marknadsföringen av produkterna. Lagen bör även innehålla definitioner av centrala begrepp som används. Samtidigt kan förutsättningarna förändras. För att inte den nya lagen ska bli otidsenlig behöver den därför komplet- teras av bestämmelser på förordningsnivå.

8.5Undantag från lagens tillämpningsområde

Förslag: Lagen ska inte omfatta produkter som enligt annan lag- stiftning är klassificerade som läkemedel, medicintekniska pro- dukter, narkotika eller hälsofarliga varor. Lagen ska inte heller omfatta produkter som liknar tobak.

Det ska tas in en upplysning i lagen om att produktsäkerhets- lagen innehåller bestämmelser om syftar till att säkerställa att varor som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person.

256

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

Skälen för utredningens förslag

Läkemedel

Läkemedelslagen innehåller bestämmelser om bl.a. krav på läkemedel och godkännande, registrering och tillstånd till försäljning av läke- medel. Lagen innehåller också bestämmelser om marknadsföring av läkemedel. Med läkemedel avses enligt 2 kap. 1 § varje substans eller kombination av substanser som

–tillhandahålls med uppgift om att den har egenskaper för att före- bygga eller behandla sjukdom hos människor eller djur, eller

–kan användas på eller tillföras människor eller djur i syfte att åter- ställa, korrigera eller modifiera fysiologiska funktioner genom farmakologisk, immunologisk eller metabolisk verkan eller för att ställa diagnos.

Substanser som avses i den första strecksatsen kallas vanligen läke- medel genom presentation medan substanser som avses i den andra strecksatsen vanligen kallas läkemedel genom funktion. Högsta för- valtningsdomstolen har genom rättsfallet HFD 2016 ref. 9 fastställt att e-cigaretter som innehåller nikotin inte ska anses vara läkemedel trots att nikotin är ett ämne som påverkar kroppens funktioner. Domstolen konstaterade att de studier som Läkemedelsverket åbe- ropade inte tillåter några säkra slutsatser om e-cigaretters effekter och betydelse vid rökavvänjning och att produkterna var framtagna för att vara ett hälsosammare alternativ till cigaretter. Vid en samlad bedömning ansåg Högsta förvaltningsdomstolen att produkten inte kunde anses utgöra läkemedel i läkemedelslagens mening.

Tobaksfritt snus marknadsförs ofta som ett mer hälsosamt alter- nativ till snus som innehåller tobak. Ett resonemang motsvarande det som Högsta förvaltningsdomstolen förde i fråga om e-cigaretter kan därför i många fall föras även i fråga om många produkter inom kategorin tobaksfritt snus. Men tobaksfria nikotinprodukter som marknadsförs med medicinska påståenden kan ändå i vissa fall klas- sificeras som läkemedel genom funktion. De omfattas i så fall redan av ett regelverk som syftar till att hantera produkten utifrån de krav som ställs på läkemedel. De bör därför regleras genom bestämmel- serna på läkemedelsområdet i stället för genom den föreslagna lagen om tobaksfria nikotinprodukter.

257

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

Medicintekniska produkter

Lagen (1993:584) om medicintekniska produkter innehåller bestäm- melser som omfattar ett mycket brett område av produkter som är avsedda att användas inom hälso- och sjukvård. Med en medicin- teknisk produkt avses enligt 2 § första stycket en produkt som enligt tillverkarens uppgift ska användas, separat eller i kombination med annat, för att hos människor

–påvisa, förebygga, övervaka, behandla eller lindra en sjukdom,

–påvisa, övervaka, behandla, lindra eller kompensera en skada eller en funktionsnedsättning,

–undersöka, ändra eller ersätta anatomin eller en fysiologisk pro- cess, eller

–kontrollera befruktning.

Produkter som enligt tillverkarens uppgift ska användas för att använd- aren ska kunna tillgodogöra sig en substans som är klassificerad som ett läkemedel utgör alltså en medicinteknisk produkt. Det skulle exempelvis kunna handla om en inhalator eller sprayflaska som är avsedd för att användaren ska kunna tillgodogöra sig en tobaksfri nikotinprodukt som klassificeras som ett läkemedel. Som en följd av att det föreslås ett undantag för produkter som omfattas av läke- medelslagstiftningen bör det också föreslås ett undantag för produk- ter som utgör medicintekniska produkter.

Narkotika och hälsofarliga varor

Med en tobaksfri nikotinprodukt avses en produkt utan tobak som innehåller nikotin för konsumtion. Denna definition utesluter inte att produkten även kan innehålla ämnen som omfattas av narkotika- strafflagen (1968:64) eller lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälso- farliga varor. Det finns exempel på att e-cigaretter har använts för att konsumera narkotika och det är inte uteslutet att även tobaksfria niko- tinprodukter skulle kunna användas för sådana ändamål.

Produkter som omfattas av narkotikastrafflagen eller lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor omfattas redan av en ändamåls-

258

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

enlig reglering. Sådana produkter bör därför undantas från den nya lagens tillämpningsområde.

Produkter som liknar tobak

Av artikel 2 i tobaksproduktdirektivet framgår att tobaksprodukter är produkter som kan förbrukas och som helt eller delvis består av tobak, även genetiskt modifierad sådan. Av samma direktiv framgår att elektroniska cigaretter är en produkt som kan användas för kon- sumtion av nikotinånga via ett munstycke eller en beståndsdel av pro- dukten. Påfyllningsbehållare är en behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en e-cigarett. Direktivet omfattar även örtprodukter för rökning, som definieras som en produkt baserad på växter, örter eller frukter som inte inne- håller tobak och som kan förbrukas via förbränning. Tobaksprodukt- direktivet genomförs i Sverige genom lagen om tobak och likande produkter. Lagen innehåller också bestämmelser om njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte inne- håller tobak. Begreppet njutningsmedel föreslås dock utmönstras, se avsnitt 9.5.1.

Tobaksprodukter omfattas inte av den föreslagna lagens tillämp- ningsområde. Övriga produkter som omfattas av lagen om tobak och liknande produkter kan däremot utgöra tobaksfria nikotinproduk- ter. I och med att de redan omfattas av lagstiftningen på tobaksområ- det bör de undantas från den föreslagna lagens tillämpningsområde.

Produktsäkerhetslagen

Produktsäkerhetslagen (2004:451) innehåller bestämmelser som syftar till att säkerställa att varor som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person. Det bör tas in en upplysning i den nya lagen om att sådana bestämmelser finns i produktsäkerhetslagen.

259

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

8.6Produktanmälan

Förslag: Tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinpro- dukter ska göra en anmälan till Folkhälsomyndigheten om alla sådana produkter som de avser att tillhandahålla konsumenter.

Anmälan ska lämnas in senast sex månader innan produkten är avsedd att tillhandahållas konsumenter på marknaden. En ny anmälan ska lämnas in för varje väsentlig ändring av produkten. En anmälan ska även göras av tillverkaren och importören när produkten inte längre tillhandahålls konsumenter på marknaden.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bemyndigas att meddela föreskrifter om vem som ska anmäla en produkt, hur anmälan ska vara utformad och vad den ska inne- hålla.

Tobaksfria nikotinprodukter får inte tillhandahållas konsumen- ter på den svenska marknaden om anmälan saknas eller om den anmälan som har gjorts inte uppfyller de föreskrifter som har med- delats.

Anmälan ska innehålla uppgifter om tillverkaren och impor- tören, de ingredienser som ingår i produkten, toxikologi, nikotin- doser och nikotinupptag samt en beskrivning av tillverknings- processen inklusive om den omfattar serietillverkning. Anmälan ska också innehålla en försäkran om att produkten är förenlig med gällande krav och att tillverkaren och importören tar fullt ansvar för produktens kvalitet och säkerhet.

En tillverkare eller importör som lämnar in produktanmälan ska samtidigt ange om den anser att några uppgifter utgör före- tagshemligheter eller annars är konfidentiella.

Skälen för utredningens förslag: Av 2 kap. 3 och 7 §§ lagen om tobak och liknande produkter framgår att tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska anmälas till Folkhälsomyndigheten innan de tillhandahålls på den svenska marknaden. Regeringen har bedömt att uppgiften att ta emot anmälan om nya tobaksprodukter lämp- ligen ska ligga på Folkhälsomyndigheten.45 För att skapa en enhetlig reglering bedömdes det lämpligt att använda samma anmälnings- förfarande i fråga om e-cigaretter och påfyllningsbehållare.46

45Se prop. 2015/16:82 s. 56.

46Se prop. 2016/17:132 s. 28.

260

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

Utvecklingen av nya tobaksfria nikotinprodukter har skett i en snabb takt och med stor sannolikhet kommer denna utveckling att fortsätta. Nikotin är starkt beroendeframkallande. Användningen av tobaksfria nikotinprodukter kan därför vara förenad med risker. Det finns därför ett behov av att införa ett förfarande som gör det möjligt att överblicka vilka produkter som utvecklas och säljs till konsumen- ter på marknaden.

Genom att låta tobaksfria nikotinprodukter omfattas av ett krav på anmälan till Folkhälsomyndigheten skapas en enhetlig ordning för anmälan av alla nikotinprodukter. Det ger dessutom Folkhälso- myndigheten, som är den centrala myndigheten på folkhälsoområdet, en helhetsbild av utvecklingen på tobaksområdet. Det bör därför införas ett krav på att tillverkare och importörer ska göra en anmälan till Folkhälsomyndigheten om alla tobaksfria nikotinprodukter som de avser att tillhandahålla konsumenter. För att myndigheten ska få möjlighet att hantera anmälningarna innan produkten släpps ut på marknaden bör anmälan lämnas in sex månader innan produkten är avsedd att tillhandahållas konsumenter på marknaden. Varje väsent- lig ändring av produkten bör föranleda en ny anmälan. Produkter som inte har anmälts eller som har föregåtts av en ofullständig anmä- lan ska inte få släppas ut på marknaden.

Regeringen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om detal- jerna kring hur anmälan ska vara utformad och vad den ska innehålla. Regeringen bör ges möjlighet att i sin tur bemyndiga Folkhälsomyn- digheten att meddela ytterligare föreskrifter om anmälan. Föreskrif- terna bör få omfatta vem som ska anmäla en produkt, hur anmälan ska vara utformad och vad den ska innehålla. Genom bemyndigandet kan Folkhälsomyndigheten meddela föreskrifter som gör att inte både tillverkare och importörer behöver anmäla samma produkt.

Anmälan ska innehålla de uppgifter som behövs för att Folkhälso- myndigheten ska kunna övervaka utvecklingen av de tobaksfria niko- tinprodukterna och för att myndigheten ska kunna bedöma riskerna med de olika produkterna och om det behöver vidtas några åtgärder. Anmälan bör innehålla uppgifter om ingredienser, toxikologi, niko- tindoser och tillverkningsprocessen. Genom anmälan bör dessutom tillverkaren och importören försäkra att de tar fullt ansvar för pro- duktens kvalitet och säkerhet.

Uppgifter som lämnas in i en produktanmälan kan utgöra före- tagshemligheter eller vara konfidentiella av något annat skäl. För att

261

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

underlätta myndighetens hantering vid en begäran om utlämnande bör den som lämnar in uppgiften ange om den anser att någon av uppgifterna ska sekretessbeläggas. Det bör ske redan vid inlämnan- det. I avsnitt 8.24 föreslås en sekretessreglering av uppgifter som rör tobaksfria nikotinprodukter.

8.7Produktkrav

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer ska bemyndigas att meddela föreskrifter om innehåll och utformning av tobaksfria nikotinprodukter.

Tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ansvarar för att produkterna uppfyller föreskrivna krav.

Tobaksfria nikotinprodukter som inte uppfyller föreskrivna krav får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden.

Tobaksfria nikotinprodukter ska inte få innehålla

–vitaminer eller andra tillsatser som ger intryck av att produk- ten innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker,

–koffein, taurin eller andra tillsatser eller stimulerande ämnen som är förknippade med energi och vitalitet,

–tillsatser som är cancerframkallande, mutagena eller reproduk- tionstoxiska, eller

–andra ingredienser än nikotin som utgör en risk för männi- skors hälsa.

Tobaksfria nikotinprodukter ska avge nikotindoser på en jämn nivå under normala användningsförhållanden.

Endast ingredienser med hög renhet ska få användas vid fram- ställningen av tobaksfria nikotinprodukter och spår av andra ingre- dienser än de som anges i innehållsförteckningen i produktanmälan får förekomma upp till detektionsgränsen endast om det tekniskt sett inte går att undvika dessa spår under tillverkningen.

262

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

Skälen för utredningens förslag

Behovet av att reglera innehåll och utformning

Tobaksproduktdirektivet innehåller vissa bestämmelser om innehåll och utformning av tobaksprodukter, e-cigaretter och påfyllnings- behållare. Kraven har genomförts i svensk rätt genom att det i lagen om tobak och liknande produkter har införts bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter om vilka tillsatser i tobaksvaror som ska förbjudas (11 kap. 1 § 2) och om produktinnehåll och utformning av e-ciga- retter och påfyllningsbehållare (11 kap. 6 § 2).

Användningen av tobaksfria nikotinprodukter är redan förenad med vissa risker och det finns anledning att se till att dessa risker inte ökar. Det finns därför behov av att införa vissa regler om produkt- innehåll och utformning även för de tobaksfria nikotinprodukterna. Dessa krav kan behöva justeras, t.ex. i och med att kunskaperna om dessa nya produkter ökar. Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om innehåll och utformning även i fråga om de tobaksfria nikotinpro- dukterna.

Produktkraven för tobak och e-cigaretter

Tobaksproduktdirektivet innehåller krav på förbud mot vissa till- satser i tobaksvaror och e-cigaretter. Kraven har genomförts genom bestämmelser i förordningen om tobak och liknande produkter och Folkhälsomyndighetens föreskrifter.47 Genom bestämmelserna för- bjuds bl.a. tillsatser i form av

–vitaminer eller andra tillsatser som ger intryck av att produkten innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker,

–koffein, taurin eller andra tillsatser eller stimulerande ämnen som är förknippade med energi och vitalitet, och

–tillsatser som är cancerframkallande, mutagena eller reproduk- tionstoxiska i oförbränd form.

472 kap. 10 och 11 §§ förordningen om tobak och liknande produkter och 10 § Folkhälso- myndighetens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2016:42) om karakteristisk smak i cigaretter, rulltobak och dess delar samt tillsatser i vissa tobaksvaror.

263

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

Tobaksproduktdirektivet innehåller dessutom ytterligare krav avse- ende e-cigaretter som genomförs genom förordningen om tobak och liknande produkter. Endast ingredienser med hög renhet får användas vid framställningen av vätska som innehåller nikotin och andra ingredienser än de som redovisas när den produkten anmäls får endast förekomma upp till detektionsgränsen om det tekniskt sett inte går att undvika dessa spår i tillverkningen (11 §). Det får inte användas andra ingredienser än nikotin som kan utgöra en risk för människors hälsa (12 §). Slutligen finns ett krav på att e-cigaretter ska avge nikotindoser på en jämn nivå under normala användningsför- hållanden (13 §).

Samma produktkrav ska gälla för tobaksfria nikotinprodukter

Kraven som ställs på tobaksvaror och e-cigaretter i tobaksprodukt- direktivet är de krav som har bedömts nödvändiga för att upprätt- hålla en hög skyddsnivå för folkhälsan inom den Europeiska unionen. Kraven gäller inte för tobaksfria nikotinprodukter eftersom dessa produkter inte omfattas av några specifika regler på EU-nivå. Sam- tidigt finns många likheter mellan tobaksvaror och e-cigaretter och tobaksfria nikotinprodukter.

Tobaksfritt snus är exempelvis en tobaksfri nikotinprodukt som används på samma sätt som snus som består av tobak. Det finns också paralleller mellan e-cigaretter och tobaksfria nikotinprodukter. Det är produkter som inte innehåller tobak och som därför tillförs nikotin på annan väg. Båda dessa produkter saknar dessutom smak och det behövs därför smaktillsatser. I framtiden är det inte heller otänkbart att det utvecklas tobaksfria nikotinprodukter som tillför nikotin genom lungorna, t.ex. via inhalatorer. Tillsatser i sådana pro- dukter skulle kunna innebära risker som liknar de som kan uppkomma vid användning av e-cigaretter.

Motiven till att förbjuda de aktuella tillsatserna i tobak och e-ciga- retter får i huvudsak anses gälla även för de tobaksfria nikotinproduk- terna. Ur folkhälsosynpunkt finns det därför skäl att, så långt det är möjligt, förbjuda tillsatserna även när det gäller de tobaksfria niko- tinprodukterna. Det gäller även kraven i fråga om renhet vid tillverk- ningen och spårämnen. Kravet på att nikotin ska avges på en jämn nivå är också motiverat i fråga om tobaksfria nikotinprodukter.

264

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

Sammantaget finns anledning att, så långt det är möjligt, ställa krav om produktinnehåll och utformning som motsvarar de som gäller för tobak och e-cigaretter.

CMR-ämnen ska inte vara tillåtna

Det är inte tillåtet att tillsätta cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska ämnen i tobaksvaror eller e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare. Det är fråga om hälsofarliga ämnen och utredningen anser därmed att samma krav bör gälla för tobaksfria nikotinpro- dukter.

Som beskrivits ovan i avsnitt 8.2.4 innehåller Reachförordningen regler om begränsningar av utsläppande av ämnen och blandningar. Begränsningarna omfattar bl.a. cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen. Av samma avsnitt framgår dock att det råder viss osäkerhet kring Reachförordningens räckvidd. Det kan dessutom konstateras att det genom tobaksproduktdirektivet ställs krav om att medlemsstaterna ska förbjuda tillsatser av sådana ämnen och att förhållandet mellan dessa krav och Reachförordningen läm- nas okommenterade i direktivets inledning. Utredningen anser därför att det finns skäl att lämna förslag om materiella regler om att tobaks- fria nikotinprodukter på motsvarande sätt inte får innehålla tillsatser som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska.

8.8Ett förslag till begränsning av nikotin ska tas fram av Kemikalieinspektionen

Förslag: Kemikalieinspektionen ska få i uppdrag att ta fram ett förslag till begränsning av nikotin i tobaksfria nikotinprodukter.

Skälen för utredningens förslag: Nikotin är ett ämne som har vissa akuta effekter på människokroppen. Det ökar puls och blodtryck och är klassificerat som akut toxiskt i kategori 2 enligt CLP-för- ordningen.48 Spädbarn och djur är särskilt känsliga för ämnets giftiga egenskaper och varje år orsakar nikotinprodukter ett antal förgiftnings-

48Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december om klassi- ficering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar.

265

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

fall hos människor.49 Nikotinets toxiska egenskaper tilltar i högre koncentrationer. När det gäller halten nikotin i vätska för använd- ning i e-cigaretter har en gräns dragits vid 20 milligram per milliliter. (2 kap. 10 § 1 förordningen [2019:223] om tobak och liknande pro- dukter). Utredningen anser mot denna bakgrund att det kan vara lämpligt att begränsa nikotinet i de tobaksfria nikotinprodukterna.

Kemikalieinspektionen, KemI, ansvarar för hälso- och miljörisker med kemiska produkter i den mån ingen annan myndighet har upp- giften, se 1 § förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalie- inspektionen. Det är också KemI som har bäst förutsättningar att avgöra hur bestämmelser om begränsning av nikotin i tobaksfria niko- tinprodukter ska utformas med hänsyn till produkternas hälsorisker. Dessutom har KemI enligt 4 a § 1 i nyss nämnda förordning till upp- gift att lämna förslag till åtgärder enligt Reachförordningen.50

Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att KemI bör få i uppdrag att ta fram ett förslag till begränsning av nikotin i tobaks- fria nikotinprodukter.

8.9Hälsovarning och innehållsdeklaration på produktförpackningarna

Förslag: Förpackningar till tobaksfria nikotinprodukter ska förses med en hälsovarning och en innehållsdeklaration.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bemyndigas att meddela föreskrifter om hur en hälsovarning ska utformas och innehållet i och utformningen av en innehålls- deklaration.

Av hälsovarningen ska framgå att produkten innehåller niko- tin som är ett mycket beroendeframkallande ämne.

Innehållsdeklarationen ska innehålla

–en förteckning över alla ingredienser som ingår i produkten i fallande viktordning,

–uppgift om innehåll av nikotin i produkten, och

49Se statistik från Giftinformationscentralen för perioden 2015-01-01–2020-06-29.

49Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier.

266

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

–en rekommendation om att förvara produkten utom räckhåll för barn.

Tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ansva- rar för att produkterna uppfyller föreskrivna krav om hälso- varning och innehållsdeklaration.

Om förpackningarna inte uppfyller föreskrivna krav om hälso- varning och innehållsdeklaration får den tobaksfria nikotinpro- dukten inte tillhandahållas konsumenter på marknaden.

Skälen för utredningens förslag

Informationsskyldighet och tryckfrihet

En förpackning som är försedd med tryckt text ska betraktas som tryckt skrift enligt tryckfrihetsförordningen, TF. Det innebär att en bestämmelse som påbjuder att förpackningen ska förses med en viss text kan hamna i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder.51 Förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder finns numera i 1 kap. 8 § TF.

Bestämmelsen om hälsovarning för e-cigaretter flyttades över från lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare till lagen om tobak och liknande produkter utan materiella ändringar.52 I för- arbetena till bestämmelsen om hälsovarning för e-cigaretter framgår att även bestämmelser om hälsovarningar kan strida mot bestäm- melsen mot hindrande åtgärder i TF, men att ett påbud om text med ett visst innehåll tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt om det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinions- bildande karaktär. Det har i tidigare lagstiftningssammanhang utta- lats att det finns ett visst utrymme att i vanlig lag föreskriva om att en skrift ska förses med varningstexter.53 Påbuden om att förse en förpackning med varningstext eller innehållsförteckning behövde dock uppfylla vissa krav på saklighet.54

Numera finns ett undantag för bestämmelser som innebär krav på att införa och på ett visst sätt utforma varningstext, innehålls-

51Se prop. 2016/17:132 s. 34.

52Se prop. 2017/18:156 s. 181.

53Se prop. 1975/76:49 s. 12 f. och 22 samt Lagrådets yttrande i prop. 2001/02:162 s. 53 f.

54Se prop. 2016/17:132 s. 37 f. och s. 34.

267

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

deklaration eller annan liknande produktinformation i 1 kap. 12 § 4 TF. Undantaget tydliggör att bestämmelserna om tryckfrihet inte hindrar att sådana bestämmelser införs i vanlig lag om syftet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd. Bakgrunden till att undan- taget i TF infördes var bl.a. utvecklingen på tobak och läkemedels- området. Bestämmelsen klargör utrymmet för att meddela bestäm- melser om bl.a. varningstext och innehållsdeklaration, men innebär inte att kravet på saklighet helt överges när det gäller informationens innehåll. Kraven får inte innebära att näringsidkarens möjligheter att förse förpackningen med egen text kringskärs i alltför hög utsträck- ning (prop. 2017/18:49 s. 170 ff.).

Exempel på krav om hälsovarningar på tobaksområdet

3 kap. 1 och 2 §§ lagen om tobak och liknande produkter innehåller bestämmelser om att förpackningar till tobaksvaror och e-cigaretter ska förses med hälsovarningar. Det är tillverkarna och importörerna som ska se till att förpackningarna uppfyller kraven om hälsovar- ningar. Om en förpackning inte uppfyller kraven ska produkten inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden. 11 kap. 7 § innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur hälsovarningarna ska utformas. 3 kap. 1 och 9 §§ förordningen om tobak och liknande produkter innehåller närmare bestämmelser om hur hälsovarningarna ska utformas. Av 3 kap. 9 § framgår att hälsovarningar i fråga om e- cigaretter ska ha följande lydelse: ”Denna produkt innehåller nikotin som är ett mycket beroendeframkallande ämne.” Vidare innehåller paragrafen närmare bestämmelser om vilka ytor av förpackningen som ska täckas och vilket typsnitt som ska användas.

Bestämmelser om de hälsovarningar som gäller för rökfria tobaks- varor i form av t.ex. snus finns i 4 kap. 2–5 §§ Folkhälsomyndighetens föreskrifter (HSLF-FS 2016:46) om utformning av hälsovarningar och hälsovarningars placering på förpackning av tobaksvaror. Varje styckförpackning och eventuell ytterförpackning för rökfria tobaks- varor ska vara försedd med följande hälsovarning: ”Denna tobaks- vara skadar hälsan och är beroendeframkallande” (4 kap. 2 §). Av

4kap. 3–5 §§ framgår de närmare kraven på hälsovarningens utform- ning och placering.

268

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

Krav på hälsovarning för tobaksfria nikotinprodukter

I dag är det tobaksfria snuset den vanligaste tobaksfria nikotinpro- dukten. Det är fråga om en produkt som till användningssättet liknar snuset. Samtidigt är det tobaksfria snuset en produkt som även liknar e-cigaretter eftersom båda produkterna innehåller nikotin utan att innehålla tobak. Snus som består av tobak innehåller däremot många andra skadliga ämnen, såsom t.ex. tobaksspecifika nitrosaminer (se avsnitt 3.1.2). Snus som består av tobak har funnits under en längre tid och den forskning som har bedrivits kring denna produkt ger stöd för att produkten skadar hälsan. När det gäller tobaksfritt snus och andra tobaksfria nikotinprodukter är forskningsläget sämre och hälsovarningarna bör därför utformas utifrån vad vi känner till om nikotinets skadeverkningar.

Utredningen föreslår i avsnitt 9.4.4 att hälsovarningar ska återges vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter. Det är vanligt att utformningen av produktförpackningen har en stor betydelse för marknadsföringen, se avsnitt 6.4.4. Utformningen av produktförpack- ningen kan alltså ses som en del av marknadsföringen. Samtidigt finns det givetvis också marknadsföringsåtgärder som inte innebär att pro- duktens förpackning visas upp. Enligt utredningens mening är det motiverat att ålägga den som marknadsför tobaksfria nikotinpro- dukter att återge en varningstext, oavsett om marknadsföringsåtgärden i fråga består i ett uppvisande av en produktförpackning eller inte. Genom att innehållet ska vara likalydande på förpackningen som vid annan marknadsföring undviks dessutom att kravet blir onödigt be- tungande för näringsidkaren eftersom vissa marknadsföringsåtgärder kan uppfylla kraven på återgivande av hälsovarning redan genom att produktförpackningen visas upp. Kravet på hälsovarningar ska inte heller i onödan beskära näringsidkarens möjligheter att förse förpack- ningen med egen text. Samtidigt måste syftena med hälsovarningen beaktas. De är bl.a. att konsumenten ska nås av information om riskerna med att använda produkten och att balansera den annars ofta odelat positiva bild som förmedlas genom marknadsföring av produkterna. Det är inte varje form av uppvisande av en produkt- förpackning som kan sägas uppfylla sådana syften. Vid marknads- föringsåtgärder som endast innebär ett flyktigt uppvisande av en produktförpackning med en hälsovarning kan det vara motiverat att kräva att hälsovarningen även återges på ett annat sätt.

269

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

Det är dock inte lämpligt att i lag ange hur hälsovarningarna på produktförpackningarna respektive vid annan marknadsföring ska utformas. Kraven på utformningen av hälsovarningarna bör i stället anges i förordning eller genom myndighetsföreskrifter. För de när- mare skälen till att införa krav på återgivande av hälsovarning och hälsovarningens innehåll, se avsnitt 9.4.4. Produkter som inte upp- fyller föreskrifterna om krav på hälsovarning ska inte få tillhanda- hållas konsumenter på marknaden.

Kravet på innehållsdeklaration för e-cigaretter

Av 3 kap. 6 § lagen om tobak och liknande produkter framgår att förpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska förses med en innehållsdeklaration. Det är tillverkare och importörer som ska se till att förpackningarna uppfyller föreskrivna krav om inne- hållsdeklaration. Om inte förpackningen uppfyller föreskrivna krav ska produkten inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden. 11 kap. 6 § 7 innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om innehållet i och utformningen av innehållsdeklarationen. Av 3 kap. 12 § förordningen om tobak och liknande produkter framgår att en innehållsdeklaration ska innehålla

1.en förteckning över alla ingredienser som ingår i produkten i fallande viktordning,

2.uppgift om innehåll av nikotin i produkten och fördelningen per dos,

3.satsnumret, och

4.en rekommendation om att förvara produkten utom räckhåll för barn.

Bestämmelsen om innehållsdeklaration för e-cigaretter flyttades över från lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare till lagen om tobak och liknande produkter utan materiella ändringar.55 I förarbetena till den upphävda lagen gjordes bedömningen att be-

55Se prop. 2017/18:156 s. 182 f.

270

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

stämmelsen uppfyller kraven på saklighet och därmed inte överskrider de gränser som TF uppställer.56

Ett motsvarande krav ska gälla för tobaksfria nikotinprodukter

Konsumenter av tobaksfria nikotinprodukter ska på ett enkelt sätt kunna få en uppfattning om vad den produkt som de köper inne- håller. I och med att nikotinet innebär särskilda risker för barn bör det dessutom framgå att tobaksfria nikotinprodukter ska förvaras utom räckhåll för barn.

Sammantaget bör bestämmelser om innehållsdeklaration som mot- svarar de som redan gäller för e-cigaretter och påfyllningsbehållare införas även för de tobaksfria nikotinprodukterna. Det är fråga om saklig information och bestämmelserna fråntar inte i onödan när- ingsidkarens möjligheter att förse förpackningen med egen text.

Det finns dock inte något krav på att använda satsnummer vid tillverkningen av tobaksfria nikotinprodukter. Innehållsdeklarationen behöver därför inte innehålla uppgift om ett sådant nummer. Pro- dukter som inte uppfyller föreskrifterna om krav på innehållsdekla- ration ska inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden.

Det kan i detta sammanhang vara värt att notera att viss produkt- presentation kan träffas av de allmänna reglerna om marknadsföring som finns i marknadsföringslagen. En produktpresentation som ger en felaktig uppfattning om varans egenskaper, hälsoeffekter, risker eller utsläpp kan vara otillåten redan genom nyss nämnda lag.57

8.10Övriga krav om märkning

Förslag: Märkningen av tobaksfria nikotinprodukter får inte antyda att en viss tobaksfri nikotinprodukt är mindre skadlig än andra sådana produkter eller likna ett livsmedel eller en kosmetisk produkt.

56Prop. 2016/17:132 s. 33 f.

57Jfr prop. 2015/16:82 s. 42 f. Vissa delar av tobaksproduktdirektivet ansågs genomförda redan genom bestämmelserna om marknadsföring i marknadsföringslagen.

271

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

Skälen för utredningens förslag: För såväl tobaksvaror som e-ciga- retter gäller enligt 3 kap. 3 § första tycket 1 respektive 4 § 1 lagen om tobak och liknande produkter att märkningen inte får antyda att en viss produkt är mindre skadlig än andra sådana produkter. Av 3 kap. 3 § första tycket 3 och 4 § 3 samma lag framgår också att dessa produkter inte får märkas så att de liknar ett livsmedel eller en kosme- tisk produkt.

Krav på märkning av förpackningar omfattas av bestämmelsen om hindrande åtgärder i 1 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen, TF (se avsnittet ovan). Bestämmelserna om märkning av e-cigaretter flytta- des över från lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehål- lare till lagen om tobak och liknande produkter utan materiella änd- ringar.58 I förarbetena till den upphävda lagen gjordes bedömningen att det, på samma sätt som det har ansetts möjligt att begränsa användandet av texter på tobaksförpackningar, ska vara möjligt att begränsa de texter som får användas vid märkning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare.59

De tobaksfria nikotinprodukterna är förhållandevis nya på mark- naden och kunskaperna om riskerna med att använda dem är i dags- läget begränsade. En försiktighet med användandet av påståenden som antyder att vissa produkter är mindre farliga än andra är därför påkallad. Samtliga tobaksfria nikotinprodukter innehåller nikotin som är ett mycket beroendeframkallande ämne. För att motverka att olika tobaksfria nikotinprodukter jämförs med varandra på ett sätt som ger sken av att produkterna är mindre farliga än vad de egent- ligen är bör det införas ett förbud mot att genom märkning antyda att en viss tobaksfri nikotinprodukt är mindre farlig än andra sådana produkter. Ett sådant krav gäller redan för produkter på tobaks- området. Det har dessutom bedömts förenligt med kraven på tryck- frihetens område.

För att undvika förgiftningar och besvär som kan uppstå genom oavsiktlig användning av en produkt som innehåller nikotin behövs bestämmelser som motverkar att förpackningarna märks på ett sätt som gör att den tobaksfria nikotinprodukten blir förväxlingsbar med livsmedel eller kosmetiska produkter. Det bör därför införas krav på att tobaksfria nikotinprodukter inte får märkas på ett sätt som gör att en sådan förväxlingsrisk uppstår. Sådana krav gäller redan för

58Se prop. 2017/18:156 s. 182.

59Prop. 2016/17:132 s. 35 f.

272

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

övriga produkter på tobaksområdet. Även dessa krav har bedömts förenliga med kraven som följer av TF.

8.11Ålderskravet

Förslag: Tobaksfria nikotinprodukter ska inte få säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut sådana produkter ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått denna ålder.

Om det finns särskild anledning att anta att en tobaksfri niko- tinprodukt är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år, ska produkten inte lämnas ut.

På varje försäljningsställe för tobaksfria nikotinprodukter ska det finnas ett tydligt och klart synbart meddelande med informa- tion om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana produkter till den som inte har fyllt 18 år.

Tobaksfria nikotinprodukter som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mot- tagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, distansförsäljning eller på annat liknande sätt.

Folkhälsomyndigheten ska få utfärda föreskrifter om skyldig- heten att kontrollera mottagarens ålder.

Samma åldersgräns som vid köp ska gälla vid införsel av tobaks- fria nikotinprodukter.

Tullverket ska ha rätt att utöva kontroll av åldersgränsen vid införsel av tobaksfria nikotinprodukter.

Skälen för utredningens förslag

Produkterna ska inte få lämnas ut till den som är under18 år

Tobaksfria nikotinprodukter innehåller nikotin som är ett starkt beroendeframkallande ämne. Barn och unga är känsliga för nikoti- nets beroendeframkallande egenskaper i större utsträckning än vuxna, se avsnitt 3.1.3. Mycket tyder också på att det har skett en ökning av användningen av tobaksfritt snus bland ungdomar, se av- snitt 7.3.3. Denna utveckling riskerar att leda till ett ökat nikotin-

273

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

beroende vilket i sin tur kan leda till en ökad användning av tobaks- produkter och e-cigaretter.

Barn- och unga är en särskilt skyddsvärd grupp och har en sär- skild plats i det tobakspreventiva arbetet. När det gäller denna grupp bör målet vara att förhindra alla former av nikotinanvändning. Ge- nom att förhindra att barn- och unga börjar använda produkter som innehåller nikotin kan dessutom bruket av nikotin bland befolkningen som helhet på sikt minska, vilket kan leda till positiva effekter för folkhälsan.

Vid detaljhandel med tobaksprodukter och e-cigaretter finns en åldersgräns på 18 år i lagen om tobak och liknande produkter. Det är samma åldersgräns som gäller vid detaljhandel med folköl enligt alkohollagen (2010:1622). Det framstår som naturligt att använda samma åldersgräns för tobaksfria nikotinprodukter.

Vid detaljhandel med tobaksvaror och e-cigaretter gäller att sådana varor inte får lämnas ut till den som inte har fyllt 18 år. Om det finns särskild anledning att anta att varan eller produkten är avsedd att lämnas ut till någon som inte har fyllt 18 år, får den inte lämnas ut (5 kap. 18 § lagen om tobak och liknande produkter). Vid försäljning till konsumenter ska tobaksvarorna och e-cigaretterna tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Det gäller även vid försäljning genom automat, distansförsäljning eller på liknande sätt (5 kap. 19 § lagen om tobak och liknande produkter).

Barn- och unga är en grupp som förtjänar ett särskilt skydd mot nikotinets beroendeframkallande egenskaper. Det bör därför införas regler om ålderskrav som motsvarar de som gäller för tobaksvaror och e-cigaretter.

Reglerna om ålderskontroll bör kompletteras av myndighetsföreskrifter

I avsnitt 6.8.3 föreslås att Folkhälsomyndigheten ska få utfärda före- skrifter om skyldigheten att kontrollera mottagarens ålder vid detalj- handel med tobaksvaror och e-cigaretter. Samma skäl kan göras gäl- lande avseende tobaksfria nikotinprodukter.

I och med reglerna om ålderskrav för tobaksfria nikotinprodukter införs ett generellt krav på att näringsidkare som säljer tobaksfria nikotinprodukter till konsumenter ska se till att verksamheten är ordnad på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens

274

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

ålder. I en fysisk butik kan ålderskravet normalt sett uppfyllas genom uppvisande av giltig legitimation. Vid försäljning genom internet blir det något svårare att kontrollera åldern.

Samma skäl som anförs i avsnitt 6.8.3 för att införa ett bemyn- digande för Folkhälsomyndigheten att meddela föreskrifter om skyl- digheten att kontrollera mottagarens ålder avseende tobaksvaror och e-cigaretter gäller i fråga om tobaksfria nikotinprodukter. En mot- svarande möjlighet för denna myndighet att meddela föreskrifter bör därför införas även i fråga om tobaksfria nikotinprodukter.

Det ska finnas ett tydligt och klart synligt meddelande

I fråga om tobaksvaror och e-cigaretter gäller att det ska finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana varor eller produkter till den som inte har fyllt 18 år (5 kap. 18 § 3 lagen om tobak och liknande produkter).

Reglerna om att det ska finnas en tydlig och klart synbar skylt har tillkommit för att stärka ålderkontrollen och att förhindra att minder- åriga kommer över tobaksprodukter och e-cigaretter.60 Skyddet för barn och unga bör vara lika högt när det gäller tobaksfria nikotin- produkter. I avsnitt 6.8.3 föreslås att reglerna som avser tobaksvaror och e-cigaretter ska göras teknikneutral och utvidgas till att även omfatta webbplatser för detaljhandel. Motsvarande skäl gäller för tobaksfria nikotinprodukter. Det bör därför införas ett krav på att det ska finnas ett tydligt och klart synbart meddelande på försälj- ningsställen. Kravet omfattar både fysiska butiker och webbplatser för detaljhandel.

Införsel av tobaksfria nikotinprodukter

Syftet med att införa en åldersgräns vid detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter är att hindra att barn- och unga får tillgång till pro- dukterna. För att uppnå detta syfte bör samma åldersgräns tillämpas vid införsel av sådana varor i samband med utlandsresa. Tullverkets befogenheter enligt 3 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogen- heter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen bör också utvidgas till att omfatta även tobaksfria nikotinprodukter.

60Se prop. 2004/05:118 s. 22.

275

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

8.12Anmälan om försäljning och skyldighet att utöva egenkontroll

Förslag: En näringsidkare som har säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i Sverige ska inte få bedriva detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter utan att först ha anmält försäljningen. Anmälan ska ske till den kommun där det fysiska försäljnings- stället är beläget. Om ett fysiskt försäljningsställe saknas ska anmälan göras till den kommun där företaget har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, till den kommun där före- taget har ett fast driftställe.

Den som bedriver detaljhandel med tobaksfria nikotinpro- dukter ska utöva egenkontroll över försäljningen och hanter- ingen i övrigt av tobaksfria nikotinprodukter och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Egen- kontrollprogrammet och övriga uppgifter som behövs för kom- munens och Folkhälsomyndighetens tillsyn ska bifogas anmälan om försäljning. Ändrade uppgifter ska utan dröjsmål anmälas till kommunen respektive Folkhälsomyndigheten.

Folkhälsomyndigheten ska få meddela ytterligare föreskrifter om utformningen av egenkontrollprogram.

Skälen för utredningens förslag

Nuvarande krav om försäljning och egenkontroll på tobaksområdet

På tobaksområdet är handeln i dag reglerad utifrån krav på tillstånd för försäljning respektive krav på anmälan om försäljning. För tobaksvaror gäller enligt 5 kap. 1 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter ett krav på tillstånd för att få bedriva detalj- handel eller partihandel. För e-cigaretter och påfyllningsbehållare gäller däremot enligt 5 kap. 15 § samma lag ett krav på anmälan för att få bedriva detaljhandel. Utredningen har i avsnitt 7.5 bedömt att det saknas tillräckliga skäl för att införa tillståndsplikt vid försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

Krav på egenkontroll och ansvar för att det finns ett för verk- samheten lämpligt egenkontrollprogram gäller både vid försäljning av tobaksvaror och vid försäljning av e-cigaretter och påfyllnings-

276

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

behållare, se 5 kap. 6 § och 17 § första stycket. När en näringsidkare ansöker om tillstånd eller anmäler försäljning ska egenkontrollpro- grammet och de övriga uppgifter som behövs för kommunens och Folkhälsomyndighetens tillsyn bifogas enligt 5 kap. 7 § och 17 § andra stycket. När det gäller tobaksvaror ska även de uppgifter som behövs för tillståndsprövningen bifogas.

Krav på anmälan eller krav på tillstånd?

Det finns exempel på krav på anmälan vid försäljning även utanför tobaksområdet, se 9 § lagen (2009:730) om handel med vissa recept- fria läkemedel. Det kan finnas flera anledningar till att införa krav på anmälan vid försäljning av produkter till konsumenter, men en av de främsta anledningarna är att underlätta myndigheternas möjligheter att bedriva tillsyn. Genom att införa ett krav på att den som avser att bedriva handel ska anmäla försäljningen och inkomma med uppgifter om verksamheten får myndigheten tillgång till de uppgifter som behövs för att kunna utöva tillsyn. Det gör det möjligt att rikta till- synsinsatserna mot näringsidkare som kan misstänkas bryta mot gäl- lande regelverk. Utan ett krav på anmälan blir myndigheten i stället tvungen att aktivt söka efter regelbrott eller förlita sig på anmälningar.

Ett sätt att ytterligare stärka möjligheterna att bedriva tillsyn är att införa krav på tillstånd. Skälen för att införa tillståndsplikt fram- går av avsnitt 7.5, men i korthet kan sägas att fördelen med att införa ett krav på tillstånd är att det ger tillsynsmyndigheterna möjlighet att på förhand pröva näringsidkares lämplighet och vandel samt en möjlighet att senare återkalla tillståndet. Ett krav på tillstånd innebär alltså en hårdare kontroll. Nackdelarna är ökade kostnader och ökad administration, både för tillståndsmyndigheterna och för närings- idkarna. Det innebär att det måste vara fråga om missförhållanden som når upp till en viss nivå för att det ska vara motiverat att införa ett tillståndskrav. Skälen för att det infördes tillståndskrav vid för- säljning av tobaksvaror var exempelvis att det fanns en illegal handel med tobaksvaror som gjorde att staten gick miste om skatteintäkter, kriminella aktörer profiterade på hanteringen och konkurrensen blev osund mellan hederliga och ohederliga handlare.61

61Se prop. 2017/18:156 s. 56 f.

277

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

När det gäller tobaksfria nikotinprodukter finns i dagsläget inget särskilt regelverk. Det finns inte heller någon myndighet som har ett samlat ansvar för dessa produkter. Det saknas därför i hög utsträck- ning uppgifter om försäljningen av dessa produkter och det är inte möjligt att på förhand bedöma i vilken mån näringsidkarna kommer att följa de regler som nu föreslås. Det saknas alltså i dagsläget skäl att införa krav på tillstånd vid försäljning av tobaksfria nikotinpro- dukter. Samtidigt är det fråga om produkter som innehåller nikotin. Nikotin är ett mycket beroendeframkallande ämne. Produkter som innehåller nikotin har samma beroendeframkallande och belönande egenskaper som tobaksvaror. Det är alltså fråga om produkter som medför risker, både på individ- och folkhälsonivå. Det innebär att tillsynsmyndigheterna bör ges goda möjligheter att följa försäljningen av produkterna och ingripa vid regelbrott. Det bör därmed enligt utredningens mening införas ett krav på anmälan vid försäljning.

I avsnitt 6.8.4 föreslås att en ordning som motsvarar den som gäller vid ansökan om tillstånd för handel med tobaksvaror införs vid anmälan om detaljhandel med e-cigaretter. Anledningen är att när- ingsidkarna inte ska kunna undgå en ändamålsenlig tillsyn genom att anmäla försäljningen till en liten kommun med begränsade resurser att bedriva tillsyn. För att undgå kringgåenden bör samma krav på anmälan gälla för tobaksfria nikotinprodukter.

Det bör införas skyldighet att utöva egenkontroll

Krav på egenkontroll är ett sätt att effektivisera myndigheternas till- syn. Sådana krav finns, förutom på tobaksområdet, även vid försälj- ning av folköl och vid försäljning av vissa läkemedel, se 5 kap. 5 § fjärde stycket alkohollagen och 16 § 1 lagen om handel med vissa receptfria läkemedel. I normala fall innebär egenkontrollen att närings- idkaren ska se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egen- kontrollprogram.

Förutom att egenkontrollen underlättar myndigheternas tillsyn ger det också den som bedriver verksamheten möjlighet att på ett strukturerat sätt säkerställa att försäljningen och hanteringen i övrigt uppfyller gällande krav vilket i förlängningen bidrar till att skydda folkhälsan. Utredningen anser därmed att det bör införas ett krav på egenkontroll vid försäljning och hanteringen i övrigt av tobaksfria

278

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

nikotinprodukter. För att myndigheterna ska ges möjlighet att be- driva en effektiv tillsyn bör egenkontrollprogrammet och övriga uppgifter som behövs för tillsynen bifogas anmälan om försäljning. Om förhållandena ändras bör det utan dröjsmål anmälas.

För att egenkontrollen ska kunna utgöra ett bra stöd vid tillsynen bör Folkhälsomyndigheten ges möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om hur egenkontrollprogrammet ska utformas.

8.13Skyldighet att rapportera försäljningsvolymer

Förslag: Tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ska varje år senast den 31 mars för föregående år till Folkhälso- myndigheten lämna in fullständiga uppgifter om försäljningsvoly- mer och uppgifter om preferenserna hos olika konsumentgrupper, inbegripet unga människor.

Folkhälsomyndigheten ska få meddela föreskrifter om full- görandet av rapporteringsskyldigheten.

Skälen för utredningens förslag

Nuvarande uppgiftsskyldighet på tobaksområdet

När det gäller tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare inne- håller lagen om tobak och liknande produkter bestämmelser om rap- porteringsskyldighet.

När det gäller tobaksvaror ska tillverkare, partihandlare och impor- törer lämna uppgifter om kostnader för reklam, annan marknadsföring och sponsring till Folkhälsomyndigheten (2 kap. 5 §). Tillverkare och importörer ska varje år till Folkhälsomyndigheten lämna in mark- nadsundersökningar, studier, rapporter om försäljningsvolymer och i förekommande fall sådana sammanfattningar av marknadsunder- sökningar som utförs i samband med lanseringen av nya tobaksvaror (2 kap. 6 § första stycket).

När det gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare krävs enligt 2 kap. 9 § första stycket att tillverkare och importörer varje år till Folkhälsomyndigheten ska lämna in

279

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

–fullständiga uppgifter om försäljningsvolym, uppdelade på varu- märke och produktsort,

–uppgifter om preferenserna hos olika konsumentgrupper, inbe- gripet unga människor, icke-rökare och de viktigaste typerna av nuvarande konsumenter,

–uppgifter om det sätt på vilket produkterna säljs, och

–sammanfattningar av och kommentarer till eventuella marknads- undersökningar om sådana uppgifter som anges ovan med en översättning till engelska.

För såväl tobaksvaror som e-cigaretter och påfyllningsbehållare gäller att om kraven avseende bl.a. rapportering av försäljningsvolymer och uppgifter om preferenser hos olika konsumentgrupper inte uppfylls får varorna och produkterna inte tillhandahållas konsumenter på marknaden (2 kap. 6 § andra stycket och 9 § andra stycket).

Uppgiftsskyldigheten följer i huvudsak av artikel 5.6 och arti- kel 20.7 tobaksproduktdirektivet. Av ingresspunkt 44 framgår att skälen till uppgiftsskyldigheten såvitt avser e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare har införts för att kommissionen och medlemssta- terna behöver omfattande information om marknadsutvecklingen vad gäller dessa produkter.

Det bör införas en liknande uppgiftsskyldighet för tobaksfria nikotinprodukter

De belönande och beroendeframkallande effekterna av tobak har kopplats till nikotinet, som också är det aktiva ämnet i e-cigaretter.62 De tobaksfria nikotinprodukterna har alltså egenskaper som liknar de som finns hos tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Produkterna är särskilt farliga för barn och unga, men också för foster. Det finns dessutom tecken på en ökad användning av dessa pro- dukter hos barn och unga, vilket är problematiskt, se avsnitt 3.1.3.

Utredningen anser att den utveckling av tobaksfria nikotinpro- dukter som har skett på senare tid är problematisk och anser att det finns skäl att inkludera dessa produkter i ANDT-strategin, se av-

62Göteborgs Universitet och Länsstyrelsen Västra Götalands län, Elektroniska cigaretter – En kunskapssammanställning om användning, attityder, och potentiella hälsoeffekter, s. 14.

280

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

snitt 3.3.2. På samma sätt som när det gäller tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare finns det anledning att noga följa utveck- lingen och samla in uppgifter om användning och försäljning så att ändamålsenliga åtgärder kan vidtas från samhällets sida om det skulle visa sig vara nödvändigt. Det finns därför skäl att ålägga tillverkare och importörer att inkomma med de uppgifter som behövs för att det ska vara möjligt att följa utvecklingen.

Uppgifter om försäljningsvolymer behövs bl.a. för att övervaka om någon produkt plötsligt skulle börja användas i allt högre omfatt- ning. Uppgiftsskyldigheten bör också utformas så att det är möjligt att avgöra hur produkterna används bland grupper av konsumenter som är särskilt intressanta ur folkhälsosynpunkt. Unga är särskilt känsliga för nikotinets skadliga egenskaper och en ökad användning i denna grupp riskerar att öka nikotinberoende i stort. En annan grupp som skulle kunna vara intressant att följa är kvinnor som befinner sig i en ålder där sannolikheten för en graviditet är stor. Det skulle också kunna vara intressant att se i vilken utsträckning tobaks- fria nikotinprodukter används av personer som inte tidigare använt varor eller produkter som innehåller nikotin.

Sammantaget anser utredningen att tillverkare och importörer bör åläggas att lämna in fullständiga uppgifter om försäljningsvolymer och om preferenser hos olika konsumentgrupper, inbegripet unga. Bland annat mot bakgrund av ny kunskap om nikotinets skadeverk- ningar och utvecklingen av marknaden för dessa produkter kan det dock finnas skäl att låta rapporteringsskyldigheten omfatta andra konsumentgrupper än dessa. Det finns därför anledning att låta Folk- hälsomyndigheten meddela föreskrifter om fullgörandet av rapporter- ingsskyldigheten. Genom bemyndigandet kan dessutom de närmare detaljerna om hur rapporteringsskyldigheten ska fullgöras regleras. Rapportering bör lämpligen ske senast den 31 mars för föregående år.

Uppgifterna är nödvändiga för att det ska vara möjligt att följa hur de tobaksfria nikotinprodukterna påverkar folkhälsan. På samma sätt som när det gäller tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehål- lare bör det inte vara tillåtet att släppa ut produkterna på marknaden om inte rapporteringsskyldigheten är uppfylld.

En del uppgifter kan utgöra affärshemligheter och kan därmed behöva skyddas. I viken utsträckning uppgifter ska lämnas ut följer bl.a. av regleringen om handlingars offentlighet och sekretess. I av-

281

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

snitt 8.24 lämnas förslag om införande av nya sekretessregler för tobaksfria nikotinprodukter.

8.14Produktkontroll

Förslag: Om en tillverkare, importör eller distributör av tobaks- fria nikotinprodukter anser, eller har skäl att anta, att en sådan produkt inte är säker eller av god kvalitet eller att den på annat sätt inte är förenlig med denna lag eller anslutande föreskrifter, ska denne

1.vidta de korrigerande åtgärder som är nödvändiga för att den berörda produkten ska bli förenlig med denna lag,

2.dra tillbaka produkten, eller

3.återkalla produkten.

Folkhälsomyndigheten ska i så fall omedelbart underrättas om produktens brister, vilken åtgärd som vidtagits och resultaten av åtgärden. Vid en sådan underrättelse ska tillverkaren, importören eller distributören lämna uppgifter om risker för människors hälsa och säkerhet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ges möjlighet att meddela närmare föreskrifter om under- rättelseskyldigheten.

Bedömning: Det bör inte införas något särskilt system för att samla in information om alla misstänkta skadliga effekter som de tobaksfria nikotinprodukterna har på människors hälsa.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Nuvarande krav på produktkontroll inom tobaksområdet

När det gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare finns i 2 kap. 10 § lagen om tobak och liknande produkter krav på att tillverkare, importörer och distributörer ska upprätta och upprätthålla ett system för att samla in information om alla misstänkta skadliga effekter som

282

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

dessa har på människors hälsa. Informationen ska på begäran lämnas till Folkhälsomyndigheten.

Enligt 2 kap. 11 § samma lag ska en tillverkare, importör eller distributör av e-cigaretter och påfyllningsbehållare som anser, eller har skäl att anta, att en sådan produkt inte är säker eller av god kvalitet eller att den på annat sätt inte är förenlig med denna lag eller anslutande föreskrifter omedelbart

1.vidta de korrigerande åtgärder som är nödvändiga för att den berörda produkten ska bli förenlig med denna lag,

2.dra tillbaka produkten, eller

3.återkalla produkten.

Enligt samma paragraf gäller att när en åtgärd vidtas ska Folkhälso- myndigheten omedelbart underrättas om produkternas brister, vilka åtgärder som har vidtagits och resultaten av åtgärden.

Reglerna om system för att samla in information om misstänkta skadliga effekter och om åtgärder mot bristfälliga produkter som till- verkare, importörer eller distributörer ska vidta följer av artikel 20.9 tobaksproduktdirektivet.

Krav om åtgärder och information till Folkhälsomyndigheten bör införas även för tobaksfria nikotinprodukter

Nikotin är ett mycket beroendeframkallande ämne. Produkter som innehåller detta ämne har samma beroendeframkallande och belö- nande egenskaper som finns hos tobaksvaror. Den lag som föreslås om tobaksfria nikotinprodukter och de föreskrifter som föreslås i anslutning till den syftar till att skydda folkhälsan. Farliga produk- ter, produkter av undermålig kvalitet och produkter som inte upp- fyller dessa krav ska inte få finnas på marknaden. Det är givetvis de aktörer som bidrar till att dessa produkter hamnar på marknaden som har det främsta ansvaret för att se till att de uppfyller kraven. Dessa aktörer har dessutom en möjlighet att upptäcka brister i pro- dukterna innan ansvariga myndigheter och har då möjligheter att vidta korrigerande åtgärder, dra tillbaka produkter från marknaden eller återkalla den. Eftersom det kan vara fråga om produkten som

283

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

medför risker är det viktigt att åtgärder vidtas omedelbart och att myndigheterna underrättas snabbt.

Utredningen anser att det bör införas krav som motsvarar de som gäller för e-cigaretter och påfyllningsbehållare i fråga om åtgärder för tillverkare, importörer och distributörer som anser, eller har skäl att anta, att en produkt är bristfällig. Med tillverkare, importör och distributör avses samma sak som i lagen om tobak och liknande pro- dukter. Begreppen tillverkare och importör framgår av artikel 2 punkt 37 och 39 tobaksproduktdirektivet. Begreppet distributör defi- nieras inte i tobaksproduktdirektivet, men bör tolkas som i unions- rätten och på samma sätt som när det gäller e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare.63

Det bör även införas en motsvarande skyldighet att omedelbart underrätta Folkhälsomyndigheten om produktens brister, vilken åtgärd som har vidtagits och resultaten av åtgärden. Underrättelsen bör innehålla uppgifter om riskerna för människors hälsa och säkerhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör ges möjlighet att meddela närmare föreskrifter om underrättelseskyldig- heten.

Skyldigheten att vidta åtgärder och underrätta Folkhälsomyndig- heten fritar inte aktören från skyldighet att vidta åtgärder eller kon- takta myndigheter som följer av annan lagstiftning.

Det bör inte införas något särskilt system för insamling av information

Som framgått ovan finns krav på att upprätta och upprätthålla ett system för att samla in information om alla misstänkta skadliga effekter som e-cigaretter och påfyllningsbehållare har på människors hälsa. Detta system har införts mot bakgrund av krav på EU-nivå och skälen är bl.a. att det har funnits en historik med skador som orsakats av dessa produkter, se avsnitt 7.3.1.

Krav på att upprätta och upprätthålla särskilda system innebär en ökad administration. Sådana krav bör endast införas om det fram- kommit skäl för det. När det gäller tobaksfria nikotinprodukter finns redan krav på egenkontroll, se avsnitt 8.12. Utredningen anser att kraven på egenkontroll är tillräckliga för att säkerställa att bristfälliga produkter upptäcks. Det saknas alltså enligt utredningens mening

63För en närmare beskrivning av vad som avses med distributör, se prop. 2016/17:132 s. 56.

284

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

tillräckliga skäl för att därutöver också införa ett krav på ett särskilt system för att samla in information om alla misstänkta skadliga effekter som tobaksfria nikotinprodukter har på människors hälsa.

8.15Tillsyn

Förslag: Kommunen och Polismyndigheten ska utöva tillsyn när det gäller kraven om anmälan om försäljning, om egenkontroll och om ålderskontroll.

Kommunen ska utöva tillsyn på fysiska försäljningsställen över att reglerna följs när det gäller hälsovarning, märkning, produkt- anmälan, produktkrav och marknadsföring när det gäller mark- nadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsstället.

Länsstyrelserna utövar tillsyn inom länet som motsvarar de områden som sköts av kommunen och Polismyndigheten. Läns- styrelsen ska följa kommunernas verksamhet och bistå dem med information och råd samt främja samarbetet mellan olika tillsyns- myndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra.

Konsumentverket ska utöva tillsyn på andra ställen än fysiska försäljningsställen över att reglerna om marknadsföring följs. Vid Konsumentverkets tillsyn ska bestämmelserna i marknadsförings- lagen tillämpas.

Folkhälsomyndigheten ska utöva tillsyn på andra ställen än fysiska försäljningsställen över efterlevnaden av reglerna om pro- duktkrav, produktanmälan, rapportering av försäljningsvolymer samt om produktens brister vid åtgärder med anledning av reg- lerna om produktkontroll, hälsovarningar, innehållsdeklarationer och märkning.

Folkhälsomyndigheten och Konsumentverket ansvarar för till- synsvägledning när det gäller kommunens och Polismyndig- hetens tillsyn i fråga om de områden som Folkhälsomyndigheten och Konsumentverket har tillsynsansvar över.

285

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

Skälen för utredningens förslag

Tillsynen över tobaksfria nikotinprodukter bör ske på ett sätt som motsvarar den tillsyn som bedrivs på tobaksområdet i dag

I detta betänkande föreslås en reglering av tobaksfria nikotinprodukter. För att denna reglering ska få ett genomslag i praktiken behöver en tillsynsordning inrättas. Frågan är hur denna ordning ska se ut.

Kommunerna har redan i dag en uppbyggd tillsynsorganisation som omfattar kontroll av detaljhandel med tobak, folköl och vissa receptfria läkemedel.64 Det finns uppenbara effektivitetsvinster med att använda kommunens organisation och den kompetens som redan i dag finns upparbetad i landets kommuner. Tillsynen över fysiska försäljningsställen måste dessutom oftast ske på den plats där för- säljningsstället är beläget. Det innebär att kommunerna har en när- het till tillsynsobjekten och en kunskap om de lokala förhållandena som behövs för att en effektiv tillsyn ska kunna ske. På tobaksområ- det har kommunen ansvar för det som kan beskrivas som den lokala tillsynen, delvis tillsammans med Polismyndigheten, och på en regio- nal nivå bedriver även länsstyrelsen tillsyn. På central nivå har Folk- hälsomyndigheten och Konsumentverket det huvudsakliga ansvaret för tillsynen.

Den lokala och regionala tillsynen bör ske av kommunen,

Polismyndigheten och länsstyrelsen

Enligt 7 kap. 3 § lagen om tobak och liknande produkter har kommu- nen ansvar för att lagen och anslutande föreskrifter följs på fysiska försäljningsställen när det gäller bl.a.

–hälsovarningar och märkning (första punkten),

–produktanmälan, produktinnehåll, utformning av produkterna och rapportering av försäljningsvolymer (andra punkten, se även 2 kap. 7–9 §§), och

–marknadsföring när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsstället (tredje punkten).

64Se 7 kap. 3 och 4 §§ lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, 9 kap. 2 § alkohol- lagen (2010:1622) och 20–21 a §§ lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel.

286

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

Med försäljningsställe avses en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel (se 1 kap. 3 § 6). Nedan benämns det som fysiskt försäljningsställe.

Enligt 7 kap. 4 § lagen om tobak och liknande produkter har kommunen och Polismyndigheten ett delat tillsynsansvar för bl.a. anmälan om försäljning, egenkontroll och åldersgräns (tredje och fjärde punkten). Denna del av tillsynen är inte begränsad till fysiska försäljningsställen.

Av 7 kap. 2 § lagen om tobak och liknande produkter framgår att länsstyrelsen utövar tillsyn inom länet över de områden som kom- munen och Polismyndigheten ska utöva omedelbar tillsyn över enligt

7kap. 3 och 4 §§. I tillsynen ingår att följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd samt att främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyn- digheter och andra.

Utredningen anser att den lokala tillsynen bör ske på i huvudsak motsvarande sätt när det gäller tobaksfria nikotinprodukter. Det inne- bär att det är kommunen som bör vara den myndighet som har huvud- ansvaret för att sköta den omedelbara tillsynen på de fysiska försälj- ningsställena när det gäller bestämmelserna om hälsovarning, märk- ning, produktanmälan, produktkrav och marknadsföring när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsstället. När det gäller den omedelbara tillsynen över att försäljningen av pro- dukterna har anmälts, att egenkontroll utövas och att bestämmelserna om ålderkontroll uppfylls har kommunen och Polismyndigheten ett delat ansvar.

Utredningen anser att även den regionala tillsynen bör ske på ett motsvarande sätt när det gäller de tobaksfria nikotinprodukterna. Det innebär att det är länsstyrelsen som bör vara den myndighet som ska utöva tillsyn inom länet över de områden som kommunen eller Polismyndigheten ska utöva lokal tillsyn över. I tillsynen bör på mot- svarande sätt ingå att följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd samt att främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra.

287

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

Konsumentverket bör utöva tillsyn över marknadsföringen

Av 7 kap. 8 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter framgår att det är Konsumentverket som utövar tillsyn över att reg- lerna om marknadsföring i lagen om tobak och liknande produkter och anslutande föreskrifter följs i andra fall än när kommunen utövar tillsyn över dessa regler. Som framgår ovan har kommunen ansvar för tillsyn över marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till det fysiska försäljningsstället. Det innebär att Konsumentverket är den myndighet som har ansvar för tillsynen över den marknadsföring som inte sker i samband med en fysisk butik. Konsumentverket har dock ansvar för att ge kommunen tillsynsvägledning i fråga om kommunens tillsyn över marknadsföringsåtgärderna, se 7 kap. 1 § tredje stycket.

Konsumentverket är den myndighet som har huvudansvar för till- synen över marknadsföring. Utredningen anser därför att Konsument- verket bör vara den myndighet som ska ha ansvaret för att reglerna om marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter följs, förutom när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till det fysiska försäljningsstället. Även när det gäller de tobaksfria nikotin- produkterna bör Konsumentverket ha ansvar för att bistå kommu- nerna med tillsynsvägledning när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till det fysiska försäljningsstället.

Folkhälsomyndigheten bör ansvara för tillsynen över själva produkterna

Av 7 kap. 5 § lagen om tobak och liknande produkter framgår att Folkhälsomyndigheten utövar tillsyn över att lagen och anslutande föreskrifter följs i andra fall än när kommunen eller Polismyndig- heten utövar tillsyn över dessa regler. Som framgått ovan har kom- munen och Polismyndigheten tillsynsansvar över vissa regler när det gäller fysiska försäljningsställen, medan tillsynen avseende andra regler inte är begränsade till försäljningsställen. I Folkhälsomyndig- hetens tillsynsansvar ingår bl.a. reglerna om

–produktkrav, produktanmälan och rapportering av försäljnings- volymer samt om produktens brister vid åtgärder med anledning av reglerna om produktkontroll (första punkten, se även 2 kap. 7, 9 och 11 §§), och

288

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

–hälsovarningar, innehållsdeklaration och märkning (andra punkten, se även 3 kap. 3, 4 och 6 §§).

Folkhälsomyndigheten har dock ansvar för att ge tillsynsvägledning i fråga om dessa regler vid kommunens och Polismyndighetens tillsyn.

Utredningen anser att Folkhälsomyndigheten bör ha motsvarande ansvar i fråga om de tobaksfria nikotinprodukterna. Det innebär att Folkhälsomyndigheten bör få ansvar för att utöva tillsyn över reg- lerna om produktkrav, produktanmälan, rapportering av försäljnings- volymer samt om produktens brister vid åtgärder med anledning av reglerna om produktkontroll, hälsovarningar, innehållsdeklarationer och märkning. Även när det gäller de tobaksfria nikotinprodukterna bör Folkhälsomyndigheten ha ansvar för att bistå kommunen och Polismyndigheten med tillsynsvägledning.

8.16Tillsynsmyndigheternas möjligheter att ingripa

Förslag: Folkhälsomyndigheten, kommunen, Polismyndigheten och länsstyrelsen ska i sin tillsynsverksamhet få meddela de före- lägganden eller förbud som behövs för att reglerna om tobaksfria nikotinprodukter ska följas.

Vid allvarliga eller upprepade överträdelser ska kommunen få förbjuda den som bedriver detaljhandel med tobaksfria nikotin- produkter att fortsätta försäljningen. Om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd ska kommunen i stället få meddela varning.

Kommunens beslut om förbud ska gälla omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

Kommunens beslut om förbud ska få meddelas för en tid av högst sex månader.

Folkhälsomyndigheten ska ha en särskild möjlighet att förbjuda att tobaksfria nikotinprodukter tillhandahålls konsumenter på marknaden. Möjligheten ska omfatta situationen då Folkhälso- myndigheten konstaterar eller har rimliga skäl att anta att en typ av eller specifika tobaksfria nikotinprodukter kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa trots att produkten uppfyller reglerna om tobaksfria nikotinprodukter. Om sådana produkter har tillhandahållits konsumenter på marknaden ska myndigheten

289

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

få förelägga tillverkaren, importören eller distributören av pro- dukten eller produkterna att dra tillbaka eller återkalla dessa. Dessa beslut ska gälla omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

Beslut om föreläggande eller förbud som meddelas i tillsyns- myndigheternas tillsynsverksamhet och beslut enligt reglerna som ger Folkhälsomyndigheten en särskild möjlighet att förbjuda tobaksfria nikotinprodukter får förenas med vite. Vitet får inte omvandlas till fängelse.

Det ska upplysas om att bestämmelserna i marknadsförings- lagen (2008:486) gäller vid Konsumentverkets tillsyn.

Skälen för utredningens förslag: I lagen om tobak och liknande produkter har Folkhälsomyndigheten, kommunen, Polismyndigheten och länsstyrelsen getts möjlighet att i sin tillsynsverksamhet med- dela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen och anslutande föreskrifter ska följas. Besluten får förenas med vite, se 7 kap. 9 §.

När det gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare får kommunen förbjuda den som bedriver detaljhandel att fortsätta försäljningen. Om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd ska kommunen i stället få meddela varning. Kommunens beslut gäller omedelbart om inte något annat anges i beslutet och förbudet får meddelas för en tid av högst sex månader, se 7 kap. 13 § lagen om tobak och lik- nande produkter.

Folkhälsomyndigheten har getts en särskild möjlighet att förbjuda att e-cigaretter och påfyllningsbehållare tillhandahålls konsumenter på marknaden. Denna möjlighet omfattar situationen då myndigheten konstaterar eller har rimliga skäl att anta att en typ av eller specifika e-cigaretter eller påfyllningsbehållare kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa trots att produkten uppfyller kraven i lagen. Om sådana produkter redan har tillhandahållits konsumenter på markna- den får Folkhälsomyndigheten förelägga tillverkaren, importören eller distributören av produkterna att dra tillbaka eller återkalla dessa, se 7 kap. 14 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter. Sådana beslut får enligt 7 kap. 15 § förenas med vite.

I 7 kap. 8 § andra stycket lagen om tobak och liknande produkter finns en upplysning om att bestämmelserna i marknadsföringslagen tillämpas vid Konsumentverkets tillsyn.

290

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

En förutsättning för att tillsynsmyndigheterna ska ha möjlighet att bedriva en effektiv tillsyn är att det har de befogenheter som krävs. Även om tillsyn kan ske på mindre ingripande sätt, t.ex. genom dialoger och frivilliga rättelser, är det viktigt att myndigheterna har möjlighet att ingripa vid brott mot reglerna som gäller för tobaksfria nikotinprodukter. Det kan dessutom ge en avskräckande effekt och motverka att oseriösa näringsidkare skaffar sig konkurrensfördelar genom att bryta mot regelverket. De tobaksfria nikotinprodukterna innehåller dessutom nikotin som är förknippat med många av riskerna som följer av användning av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllnings- behållare. Enligt utredningens mening är det därför motiverat att myndigheterna har samma befogenheter vid tillsynen av de tobaksfria nikotinprodukterna som vid tillsyn som sker enligt lagen om tobak och liknande produkter. Det skapar dessutom mindre administration för tillsynsmyndigheterna och skapar större förutsebarhet för när- ingsidkarna, särskilt för näringsidkare som också tillverkar tobaks- varor. Tillsynsmyndigheterna bör därför i sin tillsynsverksamhet ha möjlighet att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att reglerna om tobaksfria nikotinprodukter ska följas. För att dessa beslut ska få genomslag bör myndigheterna ha möjlighet att förena dem med vite.

Kommunen bör också ges möjlighet att meddela förbud mot detaljhandel till konsument vid allvarliga eller upprepade överträdel- ser. Om det är för ingripande bör kommunen i stället ges möjlighet att meddela varning. Dessa beslut bör som huvudregel gälla omedel- bart och bör få meddelas för en tid om högst sex månader.

Det kan finnas produkter som, trots att de uppfyller reglerna i den föreslagna lagen om tobaksfria nikotinprodukter, kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa. Folkhälsomyndigheten bör där- för ges en särskild möjlighet att ingripa om myndigheten konstaterar eller har rimliga skäl att anta att sådana risker föreligger i fråga om vissa tobaksfria nikotinprodukter. Folkhälsomyndigheten bör också ges möjlighet att förelägga tillverkare, importörer eller distributörer att dra tillbaka eller återkalla produkterna. För att dessa beslut ska få genomslag bör de få förenas med vite.

291

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

klagats. Tredje stycket innebär en möjlighet för myndigheten att verk- ställa beslut omedelbart om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten ska i så fall först noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild, att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet leder till att det upphävs, eller någon annan omständighet.

Motsvarande bestämmelse för e-cigaretter och påfyllningsbehållare finns i 7 kap. 14 § första stycket. Utredningen har föreslagit att dessa beslut som huvudregel ska gälla omedelbart. Skälen, som framgår av avsnitt 6.8.5, gör sig gällande på motsvarande sätt när det gäller tobaksfria nikotinprodukter. Även här kan det presumeras att det före- ligger ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse och att motstående intressen typiskt sett få ge vika. Utredningen anser därmed att beslu- ten om tobaksfria nikotinprodukter som kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa bör gälla omedelbart, om inte annat anges i beslutet. Om Folkhälsomyndigheten, vid sin allmänna proportiona- litetsbedömning, kommer fram till att det föreligger tillräckligt starka motstående skäl bör myndigheten ange att beslutet inte ska gälla omedelbart. Utredningen föreslår i avsnitt 9.4.5 att det ska införas bestämmelser om att brott mot reglerna om marknadsföring och sponsring ska anses vara otillbörlig mot konsumenter vid tillämp- ning av marknadsföringslagen. Det innebär att Konsumentverket får möjlighet att använda de befogenheter som ges i marknadsföringslagen för att komma till rätta med sådan marknadsföring. I avsnitt 9.4.3 föreslår utredningen dessutom att myndigheten ska få möjlighet att använda sig av marknadsstörningsavgift mot den som bryter mot förbudet mot kommersiell reklam i radio och tv. Utredningen anser att dessa befogenheter är tillräckliga. Av tydlighetsskäl bör dock en upplysning om att bestämmelserna i marknadsföringslagen tillämpas vid Konsumentverkets tillsyn tas in.

292

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

8.17Kontrollköp

Förslag: Kommunen ska ges möjlighet att genomföra kontroll- köp i syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut tobaksfria nikotinprodukter om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har fyllt 18 år. Vid kontrollköp ska kommunen endast få anlita en person som har fyllt 18 år.

Ett kontrollköp ska få genomföras utan att näringsidkaren underrättas i förväg om kontrollköpet. Kommunen ska snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta näringsidkaren om kontrollköpet.

Vad som framkommit genom kontrollköp ska inte få utgöra grund för att meddela föreläggande, förbud eller varning.

Skälen för utredningens förslag: Av 7 kap. 22 § lagen om tobak och liknande produkter framgår att kommunen har möjlighet att använda kontrollköp i syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllnings- behållare om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har fyllt 18 år. Kommunen får endast anlita någon som har fyllt 18 år vid ett sådant köp. Kontrollköpet får genomföras utan att näringsidkaren underrättas i förväg om kontrollköpet, men kommunen ska snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta näringsidkaren om det. Av 7 kap. 23 § framgår att vad som framkommit genom kontrollköp inte får utgöra grund för kommunen att meddela föreläggande, förbud, återkallelse eller varning.

Befogenheten att genomföra kontrollköp infördes år 2014 för tobak, folköl och receptfria läkemedel. Av förarbetena framgår att en utgångspunkt för all myndighetsverksamhet är att den ska be- drivas i enlighet med lagarna och att myndighetsutövning ska bedrivas i öppna och för medborgarna iakttagbara former. Vissa former av myndighetsutövning behöver dock innefatta dolda moment för att kunna vara effektiv.65

I förarbetena anges att allmänna principer vid myndighetsutöv- ning måste beaktas, däribland ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Enligt ändamålsprincipen får ett ingripande mot en enskild vidtas bara i det syfte som har motiverat

65Se prop. 2013/14:56 s. 18.

293

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

den lagstiftning som ligger till grund för ingripandet. Behovsprin- cipen betyder att en åtgärd bara får vidtas om det finns ett påtagligt behov och om det bedöms att det inte är möjligt att nå det avsedda resultatet med andra mindre ingripande åtgärder. Proportionalitets- principen slutligen kräver att den som beslutar om en åtgärd i varje enskilt fall prövar om åtgärden uppväger det intrång eller det men som åtgärden innebär för den enskilde.66

När det gäller bedömningen av hur integritetskränkande ett kon- trollköp kan vara beaktades bl.a. att den som drabbas av det är när- ingsidkare och att kontrollen ska ske i verksamhetslokaler och inte i någons hem eller bostad. Vidare beaktades även att den som genom- för kontrollköpet uppträder som vilken kund som helst och inte lämnar felaktiga eller vilseledande uppgifter. I förarbetena framhölls särskilt att frågan om tillsyn av åldersgränserna var central för till- gänglighetsbegränsningen som är en av utgångspunkterna för den svenska alkohol- och tobakspolitiken. Det framhölls även att integ- ritetsaspekterna måste vägas mot behovet av effektiva kontroll- och tillsynsverktyg och mot vikten för folkhälsan av en effektiv tillgäng- lighetsbegränsning av bl.a. tobak. Dessutom saknades egentliga verk- samma alternativ för tillsyn över detaljhandeln.67

Utredningen anser att ovanstående skäl är giltiga även i fråga om tobaksfria nikotinprodukter. De bestämmelser om kontrollköp av tobaksfria nikotinprodukter som föreslås är utformade på samma sätt och innehåller samma begränsningar som de som gäller vid kon- trollköp enligt lagen om tobak och liknande produkter. I avsnitt 3.3.2 föreslår utredningen att det generella målet för tobakspolitiken bör vara att begränsa all användning av nikotinprodukter, oavsett om produkterna innehåller tobak eller inte. Det innebär att de tobaksfria nikotinprodukterna föreslås omfattas av den svenska tobakspolitiken. Som framgått ovan är tillgänglighetsbegränsande åtgärder som base- ras på ålder en central utgångspunkt inom detta politikområde. Med hänsyn till att det är fråga om regler som syftar till att skydda folk- hälsan och att det saknas egentliga alternativ vid tillsyn av detalj- handeln anser utredningen att de möjligheter till kontrollköp som motsvarar de som finns i lagen om tobak och liknande produkter ska införas även för tobaksfria nikotinprodukter.

66A. prop. s. 18.

67A. prop. s. 18 f.

294

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

I avsnitt 6.8.3 bedömer utredningen att det saknas möjlighet att ge kommunen befogenhet att genomföra kontrollköp av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare på internet med oriktiga person- uppgifter. Det saknas därmed anledning att föreslå något sådant i fråga om tobaksfria nikotinprodukter.

8.18Rätt till upplysningar och tillträde

Förslag: En tillsynsmyndighet ska ha rätt att på begäran få de upp- lysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för myndighetens tillsyn.

Tillsynsmyndigheten ska ha rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen. Myndigheten ska också få göra under- sökningar och ta prover. För uttagna prover ska inte betalas ersätt- ning. Polismyndigheten ska på begäran av en annan tillsynsmyn- dighet lämna den hjälp som behövs. Begäran får göras endast om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter behöver tillgripas eller om det annars finns synnerliga skäl.

Skälen för utredningens förslag: I avsnittet ovan föreslås att lagen om tobak och liknande produkter ska vara förlaga i fråga om tillsyns- myndigheternas möjligheter att ingripa mot tobaksfria nikotinpro- dukter som inte uppfyller kraven. Det är därför rimligt att tillsyns- myndigheterna ges samma möjligheter även när det gäller övriga befogenheter.

Av 7 kap. 17 § lagen om tobak och liknande produkter framgår att tillsynsmyndigheterna har rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för myndighetens tillsyn enligt lagen.

Av 7 kap. 18 § samma lag framgår vidare att tillsynsmyndigheterna har rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen om det behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter. Tillsynsmyndigheten får dessutom göra undersökningar och ta pro- ver. Det betalas inte ersättning för dessa. Av 7 kap. 19 § framgår att en tillsynsmyndighet får begära att Polismyndigheten ska lämna den hjälp som behövs om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda

295

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas eller det annars finns synnerliga skäl.

De produkter som det nu är fråga om innehåller nikotin, på samma sätt som tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det är alltså fråga om produkter som är problematiska, både på individnivå och på folkhälsonivå. Det ska därför inte vara möjligt att kringgå regelverket genom att inte hörsamma myndigheters begäran om upp- lysningar, handlingar, varuprover och liknande eller genom att neka myndigheterna tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen eller hindra myndigheterna från att ta prover eller utföra egna under- sökningar. Som en sista utväg ska det vara möjligt att vända sig till Polismyndigheten för att tillsynsåtgärden ska kunna genomföras. Utan dessa befogenheter finns risk för att oseriösa näringsidkare kan kringgå reglerna, vilket skulle leda till att lagens positiva effekter skulle kunna utebli. Utredningen anser mot denna bakgrund att befogen- heter som motsvarar de som gäller enligt lagen om tobak och liknande produkter bör införas även för de tobaksfria nikotinprodukterna.

8.19Underrättelser mellan myndigheterna

Förslag: Kommunen och Polismyndigheten ska underrätta var- andra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen.

En kommun som har fattat beslut i ett ärende ska skicka en kopia av beslutet till Folkhälsomyndigheten, Polismyndigheten och den länsstyrelse som berörs av beslutet.

Kommunerna ska underrätta Folkhälsomyndigheten om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn.

Skälen för utredningens förslag: Av 7 kap. 20 § lagen om tobak och liknande produkter framgår att kommunen och Polismyndigheten ska underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen. En kommun som har fattat beslut i ett ärende ska skicka en kopia av beslutet till Folkhälsomyndigheten, Polismyndigheten och den länsstyrelse som berörs av beslutet. Av 7 kap. 21 § framgår också att kommunerna ska underrätta Folkhälsomyndigheten om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn.

296

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

Kommunerna föreslås få ett stort ansvar för den omedelbara till- synen över att reglerna om tobaksfria nikotinprodukter följs och en del av tillsynsansvaret är delat mellan kommunen och Polismyndig- heten, se avsnitt 8.15. När två myndigheter har ett delat tillsyns- ansvar är det nödvändigt att det finns förutsättningar för ett gott samarbete, vilket i sin tur förutsätter att myndigheterna underrättar varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen.

Utredningen anser mot bakgrund av ovanstående att det bör in- föras bestämmelser om att kommunen och Polismyndigheten ska underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen.

Den tillsynsordning som föreslås i avsnitt 8.15 involverar, för- utom kommunen och Polismyndigheten, även Folkhälsomyndig- heten, länsstyrelsen och Konsumentverket. Konsumentverkets tillsyn är dock avgränsad till bestämmelserna om marknadsföring. Behovet av att införa bestämmelser om underrättelseskyldighet i förhållande till Konsumentverket är därmed mindre än i förhållande till övriga myndigheter. Polismyndigheten, Folkhälsomyndigheten och läns- styrelsen har däremot behov av att få del av de beslut som kommu- nerna fattar för att kunna utföra sina uppgifter på ett fullgott sätt.

Det bör därför enligt utredningens mening införas en skyldighet för kommunerna att skicka en kopia av besluten till Folkhälsomyn- digheten, Polismyndigheten och den länsstyrelse som berörs av det.

Skälen för att kommunerna ålagts en särskild underrättelseskyl- dighet i förhållande till Folkhälsomyndigheten är bl.a. att den behövs för att Folkhälsomyndigheten ska få möjlighet att på ett strukturerat sätt följa utvecklingen och analysera sakförhållanden, särskilt med tanke på att Folkhälsomyndigheten har ansvar för att ge länsstyrelser och kommuner vägledning. Det är endast fråga om uppgifter som kommunen har tillgängliga på grund av sin egen tillstånds- eller tillsynsverksamhet och som inte behöver efterforskas särskilt.68

Motsvarande skäl gäller enligt utredningens mening för tobaks- fria nikotinprodukter. Utredningen anser därför att det bör införas en motsvarande underrättelseskyldighet för kommunen i förhållande till Folkhälsomyndigheten även i fråga om tobaksfria nikotinpro- dukter.

Frågor om den hantering av personuppgifter som bl.a. förslagen om underrättelseskyldighet kan ge upphov till behandlas i avsnitt 8.23. I avsnitt 8.24 behandlas frågor om allmänna handlingar och sekretess.

68Se prop. 2017/18:156 s. 122 f.

297

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

8.20Avgifter

Förslag: Kommunen ska få ta ut avgifter för sin tillsyn över den som bedriver anmälningspliktig försäljning av tobaksfria nikotin- produkter.

Folkhälsomyndigheten ska få ta ut en anmälningsavgift av till- verkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter för att ta emot, lagra, hantera och analysera de uppgifter som lämnas genom kravet på att göra en produktanmälan.

Folkhälsomyndigheten ska även få ta ut en årlig avgift för sin tillsyn över den som bedriver anmälningspliktig försäljning av tobaksfria nikotinprodukter.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om storleken på de avgifter som Folkhälsomyndigheten ska få ta ut.

Om det finns särskilda skäl ska Folkhälsomyndigheten i det enskilda fallet få besluta att en avgift ska sättas ner eller efter- skänkas.

Skälen för utredningens förslag

Kommunen bör få ta ut årlig avgift

Kommunen har enligt 8 kap. 2 § lagen om tobak och liknande pro- dukter rätt att ta ut avgifter för sin tillsyn över den som bedriver anmälningspliktig försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

I avsnitt 8.15 lämnas förslag som innebär att kommunerna får i uppgift att bedriva tillsyn över tobaksfria nikotinprodukter. För- slagen innebär att kommunerna får ett tillsynsansvar som liknar det tillsynsansvar som kommunerna redan i dag har enligt lagen om tobak och liknande produkter. Tillsynen är motiverad eftersom produkter som innehåller nikotin innebär risker på såväl individ- som folk- hälsonivå och säkerställer att inte oseriösa näringsidkare skaffar sig fördelar genom att bryta mot reglerna. Reglerna innebär därmed att näringsidkarna ges möjlighet att verka på lika villkor. Enligt utred- ningens mening är det därmed motiverat att det är de som omfattas av tillsynen som finansierar densamma. Utredningen anser därför att kommunen bör ges rätt att ta ut avgifter för att finansiera tillsynen

298

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

över de som bedriver anmälningspliktig försäljning av tobaksfria niko- tinprodukter. Genom att ta ut en årlig tillsynsavgift kan kommunen få kostnadstäckning för en effektiv tillsyn över att den föreslagna lagen om tobaksfria nikotinprodukter följs.

Det ankommer på kommunerna att fastställa avgiftsnivåerna i enlighet med de allmänna krav om självkostnadsprincipen som finns beträffande kommunala taxor (jfr RÅ 1986 ref. 30).

Folkhälsomyndigheten bör få ta ut anmälningsavgift

Folkhälsomyndigheten har enligt 8 kap. 4 § lagen om tobak och lik- nande produkter rätt att ta ut avgifter från tillverkare och importörer av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare för att ta emot, lagra, han- tera och analysera de uppgifter som lämnas genom produktanmälan.

I avsnitt 8.6 föreslås att tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ska göra en anmälan till Folkhälsomyndigheten om alla sådana produkter som de avser att tillhandahålla konsumenter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska be- myndigas att meddela föreskrifter om hur anmälan ska vara utfor- mad och vad den ska innehålla. Dessa regler innebär en ökad admi- nistration för Folkhälsomyndigheten. Myndigheten kommer bl.a. att behöva utveckla en databas för att hantera anmälningarna och det kommer att behövas personal som för in uppgifterna och håller dem uppdaterade. Därtill kan myndigheten behöva lägga ner resurser på att analysera inkomna uppgifter. Även dessa regler är motiverade av de risker som produkterna för med sig och ger näringsidkarna möj- lighet att verka på lika villkor. Utredningen anser därför att Folkhälso- myndighetens kostnader för anmälan bör täckas genom anmälnings- avgifter som får tas ut av myndigheten.

Folkhälsomyndigheten bör dessutom får ta ut årlig avgift

I avsnitt 8.15 framgår att Folkhälsomyndigheten ska utöva tillsyn på andra ställen än fysiska försäljningsställen över efterlevnaden av reg- lerna om produktkrav, produktanmälan, rapportering av försäljnings- volymer samt om produktens brister vid åtgärder med anledning av reglerna om produktkontroll, hälsovarningar, innehållsdeklarationer och märkning. I Folkhälsomyndighetens tillsynsansvar ingår även

299

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

att myndigheten ska ge kommunen och Polismyndigheten tillsyns- vägledning i fråga om de områden som Folkhälsomyndigheten har tillsynsansvar över. I lagen om tobak och liknande produkter saknas möjlighet för Folkhälsomyndigheten att ta ut årlig avgift för tillsyn över bestämmelserna om e-cigaretter och påfyllningsbehållare, vilket har inneburit att de kostnader som myndigheterna har i dessa delar får finansieras med allmänna medel. Skälet till detta är att rätten att ta ut avgifter regleras genom artikel 20.2 tredje stycket tobakspro- duktdirektivet.

När det gäller de tobaksfria nikotinprodukterna finns inga sär- skilda regler på EU-nivå. Det finns därmed inte några specifika EU- regler som begränsar vilka kostnader hos myndigheterna som får finansieras genom avgifter. Utredningen anser att utgångspunkten ska vara att det är den som säljer varor som är förknippade med olika risker som ska stå för kostnaderna för den tillsyn som behövs med anledning av detta. Mot denna bakgrund anser utredningen att utgångs- punkten ska vara att Folkhälsomyndigheten ska ges möjlighet till full kostnadstäckning för kostnaderna som myndigheten har för att be- driva en effektiv tillsyn. Det bör ske genom att myndigheten ges möjlighet att ta ut en årlig avgift för sin tillsyn över den som bedriver anmälningspliktig försäljning av tobaksfria nikotinprodukter.

Storleken på Folkhälsomyndighetens avgifter

Utgångspunkten för avgiftsnivåerna är att myndigheten ges kost- nadstäckning för en effektiv tillsyn. Myndighetens kostnader kan dock variera över tid. Det är t.ex. troligt att Folkhälsomyndigheten kommer att ha väsentligt högre kostnader den första tiden eftersom myndigheten behöver inrätta ett system för produktanmälan och anpassa sin tillsynsverksamhet. Men kostnaderna för tillsynen kan också vara beroende av faktorer utanför myndigheten. Det är där- med inte möjligt att på förhand avgöra vilken nivå avgifterna ska ligga på för att Folkhälsomyndigheten ska uppnå full kostnadstäck- ning. Det finns därför skäl att låta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om nivån på avgifterna.

Avgifterna ska återspegla de kostnader som myndigheten har, se

13.4.Det ankommer på Folkhälsomyndigheten och regeringen att se till att dessa nivåer anpassas efter Folkhälsomyndighetens kostna-

300

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

der. Närmare föreskrifter som behövs om hur betalning ska ske kan meddelas av Folkhälsomyndigheten efter bemyndigande till myndig- heten från regeringen om rätt att meddela verkställighetsföreskrifter.

Det kan i vissa enskilda fall vara motiverat att sätta ner eller helt efterskänka en avgift. Folkhälsomyndigheten bör därför ges sådana möjligheter.

8.21Överklagande

Förslag: Beslut enligt denna lag eller anslutande föreskrifter ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammar- rätten.

Skälen för utredningens bedömning: Den föreslagna lagen om tobaksfria nikotinprodukter innehåller möjligheter för kommunerna, Polismyndigheten, Folkhälsomyndigheten och länsstyrelsen att med- dela förelägganden och förbud, se avsnitt 8.16. Sådana beslut medför vanligtvis betydande rättsverkningar för enskilda. Den föreslagna lagen ger myndigheterna möjlighet att fatta en rad andra beslut som kan påverka enskilda. Folkhälsomyndigheten föreslås t.ex. få möj- lighet att fatta beslut om nedsättning av avgifter, se ovanstående avsnitt. En tillsynsmyndighet föreslås också kunna fatta beslut om att begära in upplysningar, handlingar, varuprover och liknande, se avsnitt 8.18. Sådana beslut påverkar också enskilda.

Bestämmelserna om överklagande i 9 kap. 1 § lagen om tobak och liknande produkter innehåller inga begränsningar av rätten att över- klaga beslut enligt den lagen eller anslutande föreskrifter. I förarbe- tena till bestämmelsen framgår att regeringen gjorde bedömningen att det var svårt att i den nya lagen räkna upp alla beslut som kan överklagas.69 Det är dessutom vanligt att överklagandebestämmelser i specialförfattning saknar en uttömmande uppräkning av överklag- bara beslut och att det i stället är utformade så att det anges allmänt t.ex. att ”beslut enligt denna lag” får överklagas. Det innebär dock inte att alla tänkbara beslut enligt lagen görs överklagbara. Frågan om vilka beslut som ska anses vara överklagbara eller inte får ytterst

69Prop. 2017:18:156 s. 132 f.

301

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

avgöras av rättstillämparen som i varje enskilt fall får avgöra frågan med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga principer.70

Motsvarande resonemang kan tillämpas i fråga om tobaksfria niko- tinprodukter. Det saknas alltså enligt utredningens mening anledning att införa bestämmelser som begränsar möjligheten att överklaga beslut som fattas enligt den föreslagna lagen eller anslutande före- skrifter. Vilka beslut som är överklagbara får avgöras av rättstillämp- aren med stöd av de allmänna förvaltningsrättsliga principer som kommer till uttryck i 41 § förvaltningslagen (2017:900).

Det kan dock även finnas andra bestämmelser som påverkar över- klagbarheten. 30 § myndighetsförordningen (2007:515) innehåller t.ex. bestämmelser om att en myndighets beslut om meddelande av föreskrifter efter ett normgivningsbemyndigande inte får överklagas.

Konsumentverkets beslut, liksom överklagande av dessa, regleras i marknadsföringslagen.

8.22Straffansvar och förverkande

Förslag: Den som uppsåtligen tillhandahåller konsumenter tobaks- fria nikotinprodukter som inte uppfyller kraven om hälsovarning och innehållsdeklaration eller säljer tobaksfria nikotinprodukter i strid med ett meddelat försäljningsförbud ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Detsamma ska gälla den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot kraven om att anmäla försäljningen eller säljer eller lämnar ut tobaksfria nikotinprodukter i strid med bestämmel- serna om ålderskrav.

Om gärningen är ringa ska den inte medföra straffansvar. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vites-

förbud ska inte kunna dömas till ansvar enligt denna lag för den eller de gärningar som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

Tobaksfria nikotinprodukter som har varit föremål för brott enligt den föreslagna lagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska kunna förklaras förverkade om det inte är uppenbart oskäligt.

70Jfr förarbetena till nya förvaltningslagen, prop. 2016/17:180.

302

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

Skälen för utredningens förslag

Det behöver införas ett straffansvar

Det finns ett flertal bestämmelser om straffansvar vid olovlig för- säljning av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare, se 10 kap. lagen om tobak och liknande produkter. När det gäller försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare omfattar straffansvaret upp- såtligt tillhandahållande i strid mot reglerna om hälsovarning och innehållsdeklaration eller ett försäljningsförbud som har meddelats av kommunen, se 10 kap. 4 § första stycket. Straffansvaret omfattar även uppsåtlig eller oaktsam försäljning i strid mot anmälnings- kravet. Dessutom omfattar det uppsåtlig eller oaktsam försäljning eller utlämnande i strid med bestämmelserna om ålderskrav, se 10 kap. 4 § andra stycket. Ringa gärningar ska inte föranleda ansvar, se 10 kap. 4 § tredje stycket.

På tobaksområdet finns alltså redan i dag straffansvar som om- fattar vissa centrala bestämmelser. På folkhälsoområdet kan också uppmärksammas att även alkohollagen innehåller ett flertal straff- bestämmelser, se 11 kap. nyss nämnda lag. Reglerna om hälsovarning och innehållsdeklaration fyller väsentligen samma syfte när det gäller tobaksfria nikotinprodukter som när det gäller e-cigaretter och på- fyllningsbehållare. De syftar till att informera konsumenten om pro- duktens skadlighet och dess innehåll. Kravet på anmälan av försälj- ning behövs för att tillsynsmyndigheterna ska få de uppgifter som behövs för att kunna utöva tillsyn över produkterna. Kravet på an- mälan måste alltså följas för att regleringen ska få genomslag. Reg- lerna om ålderskrav är dessutom centrala ur folkhälsosynpunkt och syftar till att skydda barn och unga. Det är fråga om regler som syftar till att uppnå den folkhälsopolitiska målsättningen att begränsa all användning av nikotin och att förhindra alla former av nikotinanvänd- ning hos barn och unga, se förslagen i avsnitt 3.3.2. Olovlig försälj- ning av tobaksfria nikotinprodukter motverkar denna målsättning.

Utredningen anser mot bakgrund av ovanstående att det bör införas ett straffansvar även i fråga om tobaksfria nikotinprodukter. Det bör omfatta kraven om hälsovarning och innehållsdeklaration, överträdelser av försäljningsförbud och krav på anmälan av försälj- ning samt försäljning eller utlämning av tobaksfria nikotinprodukter i strid med bestämmelserna om ålderskrav. Några avgörande skillna- der finns inte mellan regleringen av e-cigaretter och påfyllnings-

303

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

behållare och den reglering som nu föreslås. Straffbestämmelserna bör därför utformas på samma sätt och de bör förses med samma straffskala. Inte heller när det gäller de tobaksfria nikotinprodukterna ska ringa fall leda till straffansvar. Den som överträder ett vitesföre- läggande ska inte därutöver kunna dömas till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

Det bör införas en möjlighet till förverkande

Av 11 kap. 1 § lagen om tobak och liknande produkter framgår att tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare som har varit före- mål för brott eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska för- klaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt. Bestämmelsen tillkom mot bakgrund av att det fanns ett problem med att dom- stolarna använde de allmänna reglerna om förverkade som finns i 36 kap. brottsbalken på olika sätt. Det ledde i sin tur till svårigheter med att förverka tobak som varit föremål för brott.71

Genom att införa särskilda bestämmelser om förverkande av tobaksfria nikotinprodukter kan gärningsmannen hindras från att göra vinning på brott mot den föreslagna lagen. På detta sätt kan också fortsatt brottslighet motverkas. Utredningen anser därför att det bör införas en möjlighet att förverka tobaksfria nikotinprodukter som har varit föremål för brott enligt den föreslagna lagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott, om det inte är uppenbart oskäligt. Möjligheten att förverka finns även när det är fråga om ett ringa brott för vilket ansvar inte ska utdömas. Presumtionen ska alltså vara att förverkande ska ske, men åtgärden får underlåtas om det föreligger starka skäl som talar mot ett förverkande.

8.23Hanteringen av personuppgifter

Bedömning: Det saknas behov av särskilda bestämmelser om be- handling av personuppgifter.

71Se prop. 2017/18:156 s. 138.

304

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

Skälen för utredningens bedömning: Kommunen, Polismyndig- heten, Folkhälsomyndigheten, länsstyrelsen och Konsumentverket måste ha lagligt stöd för behandlingen av sådana personuppgifter som förekommer i sin tillsynsverksamhet. Bestämmelser om behand- ling av personuppgifter finns i EU:s dataskyddsförordning,72 och lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning.

Enligt EU:s dataskyddsförordning är behandlingen av personupp- gifter laglig bl.a. om behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rätts- lig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige (artikel 6.1 c) eller om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av all- mänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myn- dighetsutövning (artikel 6.1 e). Den grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 c och e ska enligt artikel 6.3 fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den person- uppgiftsansvarige omfattas av. För behandling som grundar sig på artikel 6.1 c ska syftet med behandlingen fastställas i den rättsliga grunden. Unionsrätten eller den nationella rätten ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas.

Utöver att laglig behandling av personuppgifter endast kan ske om behandlingen är förenlig med något av de villkor som uppställs i artikel 6, måste all behandling även uppfylla förordningens principer om laglig behandling enligt artikel 5, exempelvis att uppgifterna behandlas på ett korrekt och öppet sätt i förhållande till den regi- strerade samt att de samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål.

Kommunen, Polismyndigheten, Folkhälsomyndigheten, länssty- relsen och Konsumentverket kommer att behöva behandla person- uppgifter i sin tillsynsplanering och när myndigheterna dokumen- terar de insatser som har gjorts. Därutöver kommer personuppgifter att behöva hanteras i de fall myndigheterna väljer att fatta beslut om föreläggande eller förbud, både vad gäller sammanställning av under- lag från tillsynen för att motivera beslutet samt vid kommunikation med berörda parter. Personuppgifter kommer också att hanteras vid

72Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

305

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

överklagande till domstol och vid ansökan om utdömande av vite. Dessa myndigheter kommer alltså att behöva behandla personupp- gifterna i någon form av register eller ärendehanteringssystem.

De uppgifter som kan bli aktuella att behandla är sådana som identifierar den som är föremål för tillsynen, t.ex. personnummer, organisationsnummer, namn och kontaktuppgifter. Det kommer inte finnas behov av att behandla sådana särskilda kategorier av person- uppgifter som enligt huvudregeln i artikel 9 i dataskyddsförordningen är förbjudna att behandla (t.ex. personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk över- tygelse eller uppgifter om hälsa). Däremot måste uppgifter om att en person förekommer i Polismyndighetens belastnings- eller miss- tankeregister eller om att Tullverket fattat administrativa beslut gent- emot en person kunna behandlas.

Den behandling av personuppgifter som behöver ske i tillsyns- verksamheten hos kommunen, Polismyndigheten, Folkhälsomyndig- heten, länsstyrelsen och Konsumentverket bedöms vara nödvändig för att dessa aktörer ska kunna fullfölja sina uppgifter enligt den föreslagna lagen. Behandlingen är därmed nödvändig för att de ska kunna fullgöra en rättslig förpliktelse och utföra en uppgift av all- mänt intresse. Behandlingen är också nödvändig som ett led i myn- dighetsutövningen. Syftet med behandlingen är fastställt i nationell rätt. Rättslig grund för behandlingen finns i artikel 6.1 c och e samt i 21–26 §§ i den föreslagna lagen.

Enligt artikel 87 i EU:s dataskyddsförordning får medlemsstaterna närmare bestämma på vilka särskilda villkor bl.a. ett nationellt iden- tifikationsnummer får behandlas. I 3 kap. 10 § lagen med komplet- terande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning anges att per- sonnummer och samordningsnummer får behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beak- tansvärt skäl. Skälen till att det införs en reglering av tobaksfria nikotinprodukter bedöms motivera att kommunen, Polismyndig- heten, Folkhälsomyndigheten, länsstyrelsen och Konsumentverket behandlar uppgifter om personnummer eller samordningsnummer i sådan verksamhet som omfattas av den föreslagna lagen.

Den föreslagna lagen syftar till att begränsa all användning av nikotin för konsumtion och att förhindra att barn och unga börjar använda tobaksfria nikotinprodukter. Det är fråga om regler som är

306

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

motiverade ur folkhälsosynpunkt och som behövs för att skydda individen. Någon mindre ingripande åtgärd än att bedriva tillsyn, vilket kräver personuppgiftsbehandling, bedöms inte finnas. Vikten av en effektiv tillsyn innebär att det bedöms saknas möjligheter att behandla personuppgifterna på ett mindre ingripande sätt, t.ex. genom avidentifiering eller begränsade lagringsmöjligheter. Det kan i detta sammanhang noteras att nämnden i sin tillsyn inte kommer att behöva behandla några andra personuppgifter än sådana som redan får behandlas inom ramen för den tillsynsverksamhet som bedrivs enligt alkohollagen och livsmedelslagen. Den nu föreslagna regleringen bedöms därför vara proportionerlig.

8.24Sekretess och tystnadsplikt i ärenden om tillsyn av tobaksfria nikotinprodukter

Förslag: Information om yrkeshemligheter eller affärsförhållan- den som förekommer i ett tillsynsärende ska inte obehörigen få röjas eller på annat sätt utnyttjas.

Det ska införas en särskild sekretessbestämmelse som ska tillämpas i det allmännas verksamhet. Sekretess ska inte gälla upp- gifter i beslut eller uppgifter som ska offentliggöras enligt reglerna om tobak och liknande produkter.

Skälen för utredningens förslag: För statliga myndigheters tillsyn enligt lagen om tobak och liknande produkter gäller sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs, och för uppgift om andra ekonomiska eller per- sonliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verk- samhet, se 30 kap. 23 § offentlighets och sekretesslagen (2009:400) samt 9 § och bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Den ordning som föreslås för tobaksfria nikotinproduk- ter motsvarar i allt väsentligt den som gäller enligt nyss nämnda lag och det har inte framkommit några skäl att föreslå någon annan sekretessreglering för de tobaksfria nikotinprodukterna. Ett motsva- rande sekretesskydd bör därför gälla för dessa produkter. Det åstad- koms lämpligen genom ett tillägg i bilagan till offentlighets- och

307

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

sekretessförordningen. Allmänheten har dock ett berättigat intresse av att få del av uppgifter som förekommer i ett beslut som fattas av tillsynsmyndigheten. Uppgifter i beslut bör därför undantas från sekretessen. Det föreslås dessutom i avsnittet nedan att Folkhälso- myndigheten ska ges i uppgift att offentliggöra vissa uppgifter. Dessa uppgifter bör också undantas från sekretesskyddet. Även i fråga om tobaksfria nikotinprodukter bör sekretesskyddet gälla i högst 20 år, jfr 30 kap. 23 § andra stycket offentlighets och sekretesslagen.

För den kommunala tillsynen gäller redan enligt nuvarande be- stämmelser sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller drift- förhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för sådan tillsyns- eller stödverksamhet, se 30 kap. 27 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen. Sekretessen för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forsknings- resultat gäller inte för uppgift i tillsynsverksamhet som bedrivs av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, om intresset av allmän kännedom om för- hållande som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut, se 30 kap. 27 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen. Även i fråga om tobaksfria nikotinprodukter bör sekretesskyddet gälla i högst 20 år, jfr 30 kap. 27 § tredje stycket nyss nämnda lag.

Det kan dock finnas personer som inte omfattas av offentlighets- och sekretesslagen, t.ex. privaträttsliga subjekt som bistår myndig- heterna med analyser. För att inte yrkeshemligheter eller affärs- förhållanden obehörigen ska kunna röjas eller utnyttjas bör bestäm- melser om tystnadsplikt införas på samma sätt som i 7 kap. 24 § lagen om tobak och liknande produkter.

308

SOU 2021:22

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

8.25Offentliggörande av uppgifter

Förslag: Folkhälsomyndigheten ska offentliggöra de uppgifter som har lämnats i en produktanmälan på en webbplats. Uppgifter som utgör företagshemligheter ska inte offentliggöras.

Folkhälsomyndigheten ska också offentliggöra när en tillver- kare eller importör har fullgjort sin rapporteringsskyldighet i fråga om försäljningsvolymer och preferenser hos olika konsument- grupper.

Skälen för utredningens förslag: Av 2 kap. 8 § förordningen om tobak och liknande produkter framgår att Folkhälsomyndigheten på en webbplats ska offentliggöra de uppgifter som har lämnats till myndigheten genom kravet på att anmäla e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare enligt 2 kap. 7 § lagen om tobak och liknande produk- ter. Uppgifter som utgör affärshemligheter ska inte offentliggöras. Enligt 2 kap. 16 § samma förordning ska Folkhälsomyndigheten dessutom tillgängliggöra uppgifter om bl.a. försäljningsvolymer och preferenser hos olika konsumentgrupper till andra medlemsländer och kommissionen. Dessutom ska Folkhälsomyndigheten offent- liggöra när en tillverkare eller importör har fullgjort rapporterings- skyldigheten i fråga om dessa uppgifter.

Bestämmelserna om att offentliggöra uppgifter har sitt ursprung

itobaksproduktdirektivet.73 Tobaksproduktdirektivet ställer inte upp några krav på offentliggörande av uppgifter i fråga om tobaksfria nikotinprodukter. Samtidigt kan det finnas ett behov av att allmän- heten får del av uppgifter om de produkter som har anmälts och där- med tillhandahålls konsumenter på marknaden. Konsumenter kan sägas ha ett berättigat intresse av information om de produkter som tillhandahålls. Uppgifter om produkterna som har anmälts kan också vara värdefulla för andra tillsynsmyndigheter, t.ex. kommunerna. Genom att offentliggöra uppgifter om de produkter som har anmälts på en webbplats ges såväl allmänheten som andra tillsynsmyndig- heter möjlighet att på ett enkelt sätt kontrollera om en produkt får tillhandahållas konsumenter på marknaden. När det gäller affärshem-

73Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter.

309

En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter

SOU 2021:22

ligheter får dock skadan för näringsidkaren av att publicera uppgifterna överväga motstående intressen av att offentliggöra uppgifterna.

Uppgifterna om försäljningsvolymer och preferenser hos olika kon- sumentgrupper behövs framför allt i Folkhälsomyndighetens verk- samhet. Men i och med att produkterna inte får tillhandahållas kon- sumenter på marknaden om inte rapporteringsskyldigheten i fråga om försäljningsvolymer och preferenser hos olika konsumentgrup- per kan det finnas behov av att veta om rapporteringsskyldigheten har uppfyllts för en viss produkt.

Allmänheten och andra myndigheters möjlighet att få del av upp- gifter kan givetvis regleras genom reglerna om allmänna handlingar och sekretess, framför allt då genom ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. I ovanstående avsnitt föreslås också regler på detta område. Folkhälsomyndigheten har dock redan en ordning för offent- liggörande i fråga om e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Genom att använda samma ordning för tobaksfria nikotinprodukter kan Folk- hälsomyndighetens resurser användas på ett effektivt sätt. På detta sätt kan dessutom allmänheten ta del av information om dessa pro- dukter på samma sätt som för tobaksvaror, e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare.

Utredningen anser därför att Folkhälsomyndigheten bör få i upp- gift att offentliggöra de uppgifter som har lämnats i en produkt- anmälan på en webbplats. Uppgifter som utgör företagshemligheter ska dock inte offentliggöras. Vidare bör Folkhälsomyndigheten få i uppgift att offentliggöra när en tillverkare eller importör har full- gjort sin rapporteringsskyldighet i fråga om försäljningsvolymer och preferenser hos olika konsumentgrupper.

310

9En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

9.1Utvecklingen av nya nikotinprodukter

Tobaksbrukets skadliga inverkan på folkhälsan har varit känd under en lång tid. I WHO:s ramkonvention om tobakskontroll, som Sverige har tillträtt, beskrivs spridningen av tobaksbruket som epidemisk och som ett globalt problem som påkallar vidast möjliga internatio- nella samarbete och effektiva, lämpliga och allsidiga internationella motåtgärder.1 Sveriges folkhälsoarbete har sedan länge utgått från de stora hälsoriskerna med bruk av tobaksprodukter, framför allt då tobaksrökning. Regeringen har tidigare uttalat ett mål om ett fort- satt minskat tobaksbruk där rökningen ska vara starkt reducerad och inte längre utgöra ett dominerande folkhälsoproblem (se avsnitt 3.2). Det är mot denna bakgrund som regleringen av tobaksprodukter har skärpts successivt under åren.

Utrymmet för att marknadsföra tobaksvaror är kraftigt begränsat genom bestämmelserna i 4 kap. 1 och 2 §§ lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Det har även införts andra begränsande åtgärder, såsom reglerna om rökfria miljöer i 6 kap. och reglerna om tillståndsplikt vid försäljning av tobaksvaror i 5 kap. 1 §. På EU-nivå har dessutom smaksättningens betydelse för produkternas attrakti- vitet uppmärksammats. Tobaksproduktdirektivets2 krav på förbud mot karakteristisk smak har gjort att det numera är förbjudet att tillhandahålla cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak till

1Se ingressen till WHO:s ramkonvention om tobakskontroll.

311

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

konsumenter (se 2 kap. 1 § första stycket lagen om tobak och lik- nande produkter).

Sveriges ansträngningar inom det tobakspreventiva arbetet har fått effekt. Av en rapport från Centralförbundet för alkohol- och narko- tikaupplysning framgår att cigarettkonsumtionen har minskat med drygt en tredjedel sedan 2003.3 Ur folkhälsosynpunkt är det en mycket positiv utveckling. Samtidigt har det sedan omkring 2006 skett en snabb utveckling av produkter som innehåller nikotin. Bland de nya nikotinprodukterna bör särskilt e-cigaretterna och det tobaksfria snuset uppmärksammas.

E-cigaretterna har genomgått ett flertal utvecklingsfaser vilket har lett till att produkterna numera ofta har större behållare med e-vätska vars upphettning i hög utsträckning kan kontrolleras av användaren. Det har även dykt upp s.k. pod-mods som liknar USB-minnen som är baserade på nikotinsalter som kan leverera högre doser av nikotin utan att luftvägarna blir irriterade, se avsnitt 7.1. E-vätskorna säljs i en mängd olika smaker som t.ex. frukt, godis och mint och det är svårt att få en överblick över alla ingredienser som förekommer i e- vätskorna, se avsnitt 7.1.

Utvecklingen av det tobaksfria snuset påbörjades omkring 2016 då en av de större snustillverkarna lanserade en ny produkt som skulle komplettera det vanliga snussortimentet. Denna produkt blev mycket framgångsrik och marknaden för tobaksfritt snus har expan- derat kraftigt, se avsnitt 8.3.4. Utifrån beskrivningar från aktörer inom denna marknad framträder en bild av en marknad som har potential att fortsätta öka, se avsnitt 8.3.5. Det finns åtminstone ett 50-tal olika produkter av tobaksfritt snus med en mängd olika smaker. Det rör sig om smaker av exempelvis mint, frukt och bär eller godis och dessa produkter har marknadsförts på ett sätt som attraherar unga, bl.a. genom s.k. influencers. Det har också förekommit kampanjer där produkterna skickas kostnadsfritt, se avsnitt 8.3.3. Denna nya niko- tinprodukt omfattas inte av lagen om tobak och liknande produkter och det har saknat särskilda regler om produkten. I avsnitt 8.4 före- slås dock en ny reglering som ska omfatta produkterna.

Den utveckling som har skett på senare tid är oroväckande. Mäng- den av olika produkter för konsumtion av nikotin har ökat kraftigt. De nya produkterna gör det möjligt att rikta in sig mot nya mål- grupper som inte är intresserade av att använda tobaksprodukter.

3CAN rapport nr 194, Tobaksvanor i Sverige 2003–2019, s. 6.

312

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

Oönskade smaker hos produkten kan döljas genom smaksättning och det finns exempel på att produkterna har marknadsförts på ett sätt som tilltalar unga. Smaksättningen gör även produkterna mer attraktiva och kan anpassas till olika brukargrupper. Det verkar dess- utom ha skett en ökning av användningen av både e-cigaretter och tobaksfritt snus hos ungdomar och produkterna riskerar att fungera som inkörsport till ett nikotinberoende som också kan omfatta ett bruk av tobak, se avsnitt 9.2. Det finns därför en överhängande risk för att de nya nikotinprodukterna gör att de positiva effekter som har uppnåtts genom flera års tobakspreventivt arbete motverkas eller minskas. Mot denna bakgrund har utredningen föreslagit att den nya ANDT-strategin bör ha som övergripande mål att begränsa all använd- ning av nikotin och att alla former av nikotinanvändning hos barn och unga ska förhindras, se avsnitt 3.3.2.

Mot bakgrund av den utveckling av nya nikotinprodukter som skett finns det enligt utredningen anledning att se över om regleringen av marknadsföringen av dessa produkter bör skärpas och om det finns anledning att reglera andra egenskaper, såsom t.ex. smaksättningen, hårdare.

9.2De nya nikotinprodukternas roll som inkörsport till ett nikotinberoende

I en rapport från CAN framgår att det har skett en signifikant ökning av antalet ungdomar i Sverige som någon gång har provat e-cigaretter. 2014 svarade 23 procent av eleverna i årskurs nio att de någonsin hade provat e-cigaretter. 2019 hade siffran stigit till 33 procent. När det gäller elever i årskurs två i gymnasiet var det 2014 24 procent som angav att de hade provat e-cigaretter. 2019 var det 37 procent som hade provat en sådan produkt. Omkring 80 procent svarade att anled- ningen till att de provat e-cigaretter var nyfikenhet. Endast omkring 4 procent av eleverna svarade att de provade produkten för att sluta röka eller snusa.4

När det gäller tobaksfritt snus finns också tecken på en kraftig ökning. I mätningen av allmänhetens attityder till tobak som före- taget Novus gör på uppdrag av intresseorganisationen A Non Smok- ing Generation har det visat sig att användningen av tobaksfritt snus

4CAN-rapport nr 187, Skolelevers drogvanor 2019, s. 40 f.

313

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

har ökat bland ungdomar. 2019 var det 7 procent av ungdomarna i ålderskategorin 14–18 år som uppgav att de har använt tobaksfritt snus. Denna siffra var 2020 19 procent.5

Det är enligt utredningens mening mycket allvarligt att använd- ningen av nikotinprodukter ökar bland barn och ungdomar, som är särskilt känsliga för nikotinets beroendeframkallande egenskaper som verkar riskera att drabbas av skador i större utsträckning jämfört med vuxna, se avsnitt 3.1.3. Det finns också tecken på att användare av nya nikotinprodukter inte stannar vid att använda produkten i fråga. Sannolikheten att börja använda vanliga cigaretter har t.ex. visat sig vara 30,4 procent för den som någon gång har rökt e-ciga- retter, medan den endast ligger på 7,9 procent för den som aldrig har använt e-cigaretter. I en nyligen publicerad rapport från Centralför- bundet för alkohol- och narkotikaupplysning, CAN, framgår att

70procent av e-cigarettsanvändarna under se senaste 30 dagarna hade använt tobak. 37 procent av dem hade rökt vanliga cigaretter, 11 pro- cent hade även snusat och 23 procent hade både rökt och snusat.6

Nikotinets beroendeframkallande egenskaper är särskilt starka hos barn och unga och denna del av befolkningen använder inte produkterna för rökavvänjning annat än i mycket liten omfattning. Även om det saknas studier om det tobaksfria snusets roll som inkörs- port är det fråga om produkter som saknar många av de egenskaper som förknippas med tobak och som upplevs som negativa av nya användare av nikotinprodukter. Frukt- och godissmaker kan också attrahera användare som inte skulle ha provat tobakssnus. Efter en tids användning av nikotin utvecklas en tolerans mot de negativa effekterna av nikotin, såsom illamående och yrsel, se avsnitt 3.1.1. Den ökade försäljningen av tobaksfritt snus riskerar därmed att leda till ett ökat nikotinberoende vilket kan leda till en ökad användning av nikotinprodukter, inklusive tobaksvaror.

Sammantaget finns enligt utredningens mening en överhängande risk för att de nya nikotinprodukterna minskar de positiva effekter för folkhälsan som är resultatet av många års tobakspreventivt arbete.

5A Non Smoking Generation, Löpande attitydmätning tobak 2020, s. 45.

6CAN rapport nr 194, Tobaksvanor i Sverige 2003–2019, s. 32.

314

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

9.3Nyheten och smaksättningen attraherar barn och unga

Unga har i allmänhet visat sig vara öppna för att använda andra niko- tinprodukter än cigaretter, däribland e-cigaretter. Studier har dess- utom indikerat att användningen av e-cigaretter uppfattas som mindre riskfylld, mer populär och mer socialt acceptabel jämfört med använd- ningen av vanliga cigaretter, vilket har bidragit till en ökad använd- ning bland unga. Ungdomar uppger dessutom ofta som orsak till att de använder e-cigaretter att de gör det för nöjes skull eller för att det är fråga om en ny produkt.7

Den ökade användningen av e-cigaretter bland barn och unga är en internationell företeelse. E-cigaretter är numera den vanligaste nikotinprodukten bland ungdomar i USA och majoriteten av ung- domarna uppger att de använder icke-traditionella smaker såsom frukt eller godis. Tonåringarna uppger att smakutbudet är en nyckel- faktor till att de använder produkterna.8 Det är också mer sannolikt att tonåringar påbörjar en användning av smaksatta e-cigaretter. Genom att smaksätta produkterna på olika sätt kan de riktas in mot olika grupper. Fruktsmakerna och de söta smakerna är särskilt intres- santa för personer som inte har rökt tidigare. Unga vuxna föredrar söta smaker och smaker av mentol och körsbär. Icke-rökare föredrar särskilt kaffe och mentolsmaker. Även vuxna föredrar söta smaker, medan de undviker bittra och skarpa smaker. Vuxna rökare, särskilt män, föredrar framför allt tobakssmaker men även mentol och frukt- smaker kan attrahera denna grupp.9

Egentligen är det inget nytt att industrier som tillverkar produk- ter för mänsklig konsumtion attraheras av att använda olika sorters smaksättning, särskilt då sötare smaker. Det har t.ex. förekommit att alkoholindustrin har utvecklat olika söta drycker som har varit attrak- tiva för ungdomar. Söta lukter, särskilt de som associeras med frukt, kan göra produkter med alkoholhalter upp till 12 procent mer väl-

7Fadus, M. C., Smith, T. T., & Squeglia, L. M. (2019). The rise of e-cigarettes, pod mod devices, and JUUL among youth: Factors influencing use, health implications, and downstream effects. Drug Alcohol Depend, s. 5 f.

8Goldenson, N. I., m.fl. (2019). A Review of the Use and Appeal of Flavored Electronic Cigarettes, s. 1.

9Zare, S., Nemati, M., & Zheng, Y. (2018). A systematic review of consumer preference for e- cigarette attributes: Flavor, nicotine strength, and type. PLoS One, 13(3), s. 11 f.

315

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

smakande. På liknande sätt kan nikotinprodukter med söta smaktill- satser få produkten att bli mer välsmakande.10

De flesta vuxna som röker har påbörjat rökningen innan de fyllt

18 år. Det innebär att rökningen har påbörjats under en tid då pre- ferensen för söta smaker fortfarande är väldigt hög. Vanligtvis upp- lever dessutom den som för första gången provar att röka illamående, hosta eller yrsel och om det är möjligt att maskera den naturliga skarpheten i tobakssmaken så kan denna upplevelse upplevas som mindre negativ. Tobak smakar närmast bittert, vilket är den smak som är minst uppskattad hos alla ålderskategorier.11

Det finns också studier som visar att smaksättningen påverkar hur vi uppfattar riskerna med att använda produkterna. E-cigaretter som smakar tobak uppfattas bland ungdomar som farligare än e-ciga- retter med fruktsmaker eller söta smaker.12

Smaksättningen kan alltså i hög utsträckning påverka hur vi upp- fattar en produkt. Ovanstående redogörelse avser e-cigaretter, men tobaksfritt snus smaksätts på ett liknande sätt. Det rör sig om smaker av mint, frukt, bär eller godis. Enligt utredningens mening kan där- för motsvarande resonemang göras gällande för de tobaksfria nikotin- produkterna.

9.4Förslag om marknadsföring och sponsring av tobaksfria nikotinprodukter

9.4.1Krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring, ett särskilt måttfulhetskrav avseende smak och ett skydd för marknadsföring som riktar sig mot unga

Förslag: Det ska införas ett generellt krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter. Reklam- eller andra marknadsföringsåtgärder får inte vara påträngande, upp- sökande eller uppmana till bruk av tobaksfria nikotinprodukter.

10Hoffman, A. C., m.fl. (2016). Flavour preferences in youth versus adults: a review. Tob Control,

25(Suppl 2), s. ii37.

11Ibid., s. ii37.

12Zare, S., Nemati, M., & Zheng, Y. (2018). A systematic review of consumer preference for e- cigarette attributes: Flavor, nicotine strength, and type. PLoS One, 13(3), s. 10.

316

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

Det ska vara förbjudet att hänvisa till produktens smak på ett sätt som inte kan motiveras av konsumenternas behov av produkt- information.

Marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter får inte rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år.

Skälen för utredningens förslag

De tobaksfria nikotinprodukterna medför risker för såväl den enskilde som för folkhälsan

Det har skett en snabb ökning av försäljningen av tobaksfritt snus och mycket tyder på att marknaden för denna produktkategori har potential att fortsätta att expandera, se avsnitt 8.3.4 och 8.3.5. Hit- tills har de tobaksfria nikotinprodukterna endast reglerats genom vissa allmänna regelverk, se avsnitt 8.2. I avsnitt 8.4 föreslås dock en ny reglering av bl.a. produktkrav, uppgiftsskyldighet och tillsyn m.m. Vid sidan av sådana regler finns också skäl att överväga att införa regler om hur dessa produkter ska få marknadsföras.

De belönande och beroendeframkallande effekterna av tobak har kopplats till nikotinet.13 En redogörelse för nikotinets påverkan på människokroppen utifrån forskningsläget har redovisats i avsnitt 3.1.2 till 3.1.3.

Produkter som innehåller nikotin för konsumtion påverkar främst den som använder produkten, men även ofödda och djur riskerar att påverkas. I ett större perspektiv finns en risk för att dessa produkter leder till ett ökat nikotinberoende och en ökad användning av niko- tinprodukter, inklusive tobaksvaror, se avsnitt 9.2. För att motverka den negativa utveckling som de tobaksfria nikotinprodukterna riske- rar att leda till finns det anledning att överväga att införa begräns- ningar av hur dessa produkter ska få marknadsföras.

13Göteborgs Universitet och Länsstyrelsen Västra Götalands län, Elektroniska cigaretter – En kunskapssammanställning om användning, attityder, och potentiella hälsoeffekter, s. 14.

317

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

Regleringen av marknadsföring på tobaksområdet

Regleringen av marknadsföringen på tobaksområdet är restriktiv. 4 kap. 1 § lagen om tobak och liknande produkter innehåller ett för- bud mot användning av kommersiella annonser för tobaksvaror i vissa specificerade medier. Det rör sig om periodiska skrifter eller jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen, TF, är tillämp- lig. Dessutom omfattar förbudet tv-sändningar, beställ-tv, ljudradio- sändningar och andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, är tillämplig.

4 kap. 2 § lagen om tobak och liknande produkter innehåller en utvidgning av marknadsföringsförbudet för tobaksvaror. Genom den förbjuds även annan marknadsföring än den som sker genom kom- mersiella annonser i de medier som omfattas av 1 §. Denna utvidgning av marknadsföringsförbudet är generell och omfattar all marknads- föring av tobaksvaror till konsumenter som inte är grundlagsskyddad, med två undantag: undantaget för s.k. passivt saluhållande och undan- taget för särskilt måttfulla kommersiella meddelanden inne på fysiska försäljningsställen. (Utredningen föreslår i avsnitt 4.4.2 att undantaget för passivt saluhållande av tobaksvaror tas bort.)

Reglerna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehål- lare innehåller ett förbud mot kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka TF är tillämplig, se

3§ lagen om tobak och liknande produkter. I 4 § förbjuds marknads- föring inom informationssamhällets tjänster, tv-sändningar, beställ- tv och ljudradio. I 4 § finns undantag för s.k. passivt saluhållande och marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka YGL är tillämplig. Undantagen omfattar dock inte kommersiella annonser. (Utredningen föreslår i avsnitt 4.4.2 att undantaget för passivt saluhållande av e-cigaretter och påfyllningsbehållare tas bort.)

Regleringen av marknadsföring på alkoholområdet

Det kan även finnas anledning att se på hur marknadsföringen regle- ras för andra varor som är förknippade med risker för folkhälsan. På alkoholområdet gäller ett generellt krav på särskild måttfullhet. Enligt 7 kap. 1 § alkohollagen (2010:1622) ska särskild måttfullhet iakttas, vilket innebär att reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av

318

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

alkohol. Dessutom finns ett krav på att marknadsföringen inte får rikta sig till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år Av 3 § framgår att alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande pre- parat inte får marknadsföras genom kommersiella annonser i tv- sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar. Förbudet omfattar även videodelningsplattformar. Alkohollagen innehåller dessutom bestämmelser om förbud mot viss marknadsföring i tryckt skrift (4 §), marknadsföring genom framställning i bild (5 §) och marknads- föring av alkoholhaltiga lättdrycker (6 §). Alkohollagen innehåller också regler om skyldighet att återge en informationstext vid mark- nadsföring av alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat genom kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jäm- förbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig. Genom informationstexten upplyses konsumenten om alkoholens skadeverk- ningar. Om det finns flera informationstexter ska minst en av dem återges. Vid upprepad annonsering ska de olika informationstexterna användas omväxlande och om möjligt i lika stor omfattning. Reger- ingen får meddela föreskrifter om vilka texter som ska återges och hur de ska utformas (7 §).

Tidigare krav på särskild måttfullhet för alkohol och tobak

I ett historiskt perspektiv finns paralleller mellan tobaks- och alko- holområdet. I den tidigare tobakslagen (1993:581) fanns ett krav på särskild måttfullhet som motsvarar det som gäller på alkoholområ- det. När tobakslagen infördes diskuterades om kravet på särskild måttfullhet skulle bytas ut mot förbud mot tobaksreklam, men lag- stiftaren valde att avvakta EU-medlemskapet.14 Numera regleras tobaksområdet genom tobaksreklamdirektivet15 och tobaksprodukt- direktivet16 som har inneburit att det allmänna kravet på särskild mått- fullhet har bytts ut mot bestämmelser om marknadsföringsförbud.

Reglerna om särskild måttfullhet vid marknadsföring av tobaks- varor och alkoholdrycker infördes i slutet av 1970-talet. Detta lagstift-

14Se prop. 1992/93:185 s. 33 ff.

15Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror.

16Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter.

319

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

ningsärende föregicks av lagändringarna som resulterade i en ändring i tryckfrihetsförordningen, TF, som öppnade upp för en möjlighet att förbjuda kommersiell annonsering vid marknadsföring av alko- holhaltiga drycker och tobaksvaror.17 Genom de tidigare ändringarna i TF tydliggjordes att det inte finns något hinder mot att ingripa mot en kommersiell annons som används vid marknadsföring av alkohol och tobak.18 Även om öppningen i TF möjliggjorde en mer långt- gående reglering stannade lagstiftaren för att den skärpta regleringen av marknadsföringen av alkohol och tobak skulle utgå från en grund- regel om särskild måttfullhet. Syftet var att säkerställa att marknads- föringen inte skulle medverka till att vidmakthålla eller öka konsum- tionen av alkohol- och tobaksvaror och inte heller bidra till en positiv inställning till bruket av dessa varor.19

Utrymmet i grundlagarna för att ingripa mot marknadsföring är begränsat

Genom tryckfrihetsförordningen, TF, är var och en tillförsäkrad en frihet att i tryckt skrift uttrycka tankar, åsikter och känslor samt att offentliggöra allmänna handlingar och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst (1 kap. 1 § andra stycket TF). Yttrandefrihetsgrund- lagen, YGL, ger enskilda en motsvarande frihet att uttrycka sig även i ljudradio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspel- ningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar (1 kap. 1 § första stycket YGL). Grund- lagsskyddet i TF och YGL innebär i princip att inskränkningar inte får göras genom lag om inte det medges i dessa regelverk.

TF och YGL skyddar dock inte alla yttranden inom de medier som omfattas av grundlagarna, det s.k. formella tillämpningsområdet. I prop. 2017/18:49 Ändrade mediegrundlagar beskrivs de båda grund- lagarnas tillämpningsområden på följande sätt. För att grundlagarna ska vara tillämpliga krävs att yttrandet faller inom grundlagarnas materiella tillämpningsområde. Detta bestäms av innebörden av och syftet med tryck- och yttrandefriheten enligt 1 kap. 1 § TF och

1kap. 1 § YGL. Där anges att grundlagarna tillförsäkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter

17Se prop. 1973:123.

18Prop. 1977/78:178 s. 2, 3 och 12 f.

19Prop. 1977/78:178, s. 28.

320

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och, enligt yttrandefrihetsgrundlagen, ett fritt konstnärligt skapande. Formuleringen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte innebär att inte all användning av de grundlagsskyddade medierna omfattas av grundlagarnas bestämmelser (s. 170 f.).

TF och YGL hindrar alltså i princip inte att lagstiftaren ingriper mot sådana yttranden som faller utanför de båda lagarnas materiella tillämpningsområden. Samtidigt har lagstiftaren ansett att det finns behov av bestämmelser som gör det möjligt att införa förbud mot kommersiella annonser vid viss marknadsföring. Av 1 kap. 12 § TF framgår att det är tillåtet att förbjuda kommersiella annonser vid marknadsföring av alkoholdrycker eller tobaksvaror genom vanlig lag (första punkten). På samma sätt är det möjligt att införa förbud mot kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer EU-medlemskapet (tredje punkten). Det har också införts en möjlighet att i vanlig lag införa regler om varningstext, innehållsdeklaration eller annan liknande produktinformation om syftet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd (fjärde punkten). Genom en hänvisning i 1 kap.

18§ YGL görs bestämmelserna om kommersiella annonser och pro- duktinformation i 1 kap. 12 § TF tillämpliga även i fråga om program och om innehållet i tekniska upptagningar.

Utredningen kan konstatera att det saknas bestämmelser i TF som öppnar upp för möjligheten att införa förbud mot kommersiella annonser vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter. Reg- lerna om tobaksfria nikotinprodukter föreslås inte heller som en följd av EU-medlemskapet. Det saknas alltså stöd i TF för att införa mer långtgående regleringar av marknadsföringen av dessa produk- ter i form av t.ex. olika former av marknadsföringsförbud. Av tidi- gare förarbetsuttalanden framgår dessutom att inskränkningar i form av t.ex. totalförbud mot reklam kan bedömas som oförenliga med den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten.20

Utredningen gör mot ovanstående bakgrund bedömningen att det saknas möjlighet att införa generella förbud mot marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter. Reklam består dock typiskt sett av kommersiella meddelanden som i hög utsträckning faller utanför TF:s och YGL:s materiella tillämpningsområden. En näringsidkares

20Se prop. 1973:123 s. 42 f.

321

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

rent kommersiella intressen skyddas i princip inte av TF och YGL och näringsidkare kan därför få tåla vissa inskränkningar i dennes kommersiella intressen när det är motiverat utifrån starka samhälls- intressen, t.ex. folkhälsan. Utredningen gör därmed bedömningen att varken TF eller YGL hindrar att krav på särskild måttfullhet införs vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter.

Ett generellt krav på särskild måttfullhet kan dock behöva kom- pletteras med regler som begränsar vissa aspekter hos marknads- föringen, särskilt sådant som gör att marknadsföringen blir mer till- talande för yngre och som gör att riskerna med produkterna kan framstå som mindre än de i själva verket är. Det kan därför behöva införas begränsningar i marknadsföringen i förhållande till ålder och smaksättning. Sådana begränsningar innebär inte heller att något generellt marknadsföringsförbud införs. Det får därmed anses vara förenligt med TF och YGL att införa även sådana regler i vanlig lag.

Det kan i detta sammanhang vara på sin plats att påpeka att reglerna om marknadsföring inte inskränker det område som TF och YGL syftar till att skydda. Journalister har t.ex. alltså alltjämt möj- lighet att skriva om tobaksfria nikotinprodukters smak och om hur produkterna kan tilltala yngre.

Det bör införas ett generellt krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter

Som ovan beskrivits innebär tobaksfria nikotinprodukter en rad olika risker för konsumenten och för personer i dennes omgivning. Ut ett folkhälsoperspektiv är utvecklingen med en ökad användning av tobaksfria nikotinprodukter i form av tobaksfritt snus också proble- matisk. Det är produkter som riskerar att få in personer som inte tilltalas av tobak i ett nikotinberoende. Dessa produkter kan smak- sättas på ett annat sätt än tobaksprodukter och kan marknadsföras mot nya målgrupper, vilket kan förklara varför marknaden för vitt snus har ökat så kraftigt de senaste åren, se avsnitt 8.3.4. Det är fråga om produkter som smakar på ett annat sätt än tobakssnus, se avsnitt 8.3.2, och som saknar många av de egenskaper hos tobaken som kan hindra personer från att börja använda nikotinprodukter. Tobaksfria nikotinprodukter initierar ett bruk av nikotin som i för- längningen även kan komma att innefatta tobaksprodukter.

322

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

Ur folkhälsosynpunkt är det eftersträvansvärt att den snabba utveckling av tobaksfritt snus som har pågått under senare tid bromsas. Förutom de förslag som lämnas i kapitel 8 behöver möjligheterna att marknadsföra dessa produkter mot nya användare begränsas. Mark- nadsföring av alkoholdrycker, som också är problematiska ur folk- hälsosynpunkt, omfattas av ett generellt krav på särskild måttfullhet. Syftet med kravet på särskild måttfullhet är att säkerställa att mark- nadsföringen inte medverkar till att vidmakthålla eller öka konsum- tionen eller bidra till en positiv inställning till bruket av varorna.21 Utredningen anser att det är motiverat att införa ett motsvarande krav för de tobaksfria nikotinprodukterna. Syftet med att införa ett krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring av tobaksfria niko- tinprodukter är att dessa produkter inte ska medverka till att vid- makthålla eller öka konsumtionen av dessa produkter eller att de ska bidra till en positiv inställning till bruk av produkter som innehåller nikotin för konsumtion, vilket även inkluderar tobaksvaror.

4 kap. 2 § andra stycket lagen om tobak och liknande produkter innehåller ett förtydligande om placeringen av kommersiella medde- landen för tobaksvaror på fysiska försäljningsställen. Kravet innebär att meddelandena ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället. Det är ett tillägg till kravet på särskild måttfullhet som gäller för tobaksvaror på fysiska försäljningsställen. Utredningen anser dock inte att samma krav på placering bör gälla för tobaksfria nikotinprodukter när de marknadsförs på fysiska försäljningsställen. Anledningen är att kravet, såvitt gäller tobaksvaror, härrör från för- budet mot tobaksreklam i tobaksreklamdirektivet, vilket inte gäller för tobaksfria nikotinprodukter.

Innebörden av kravet på särskild måttfullhet

När det gäller innebörden av ett krav på särskild måttfullhet kan viss ledning hämtas från förarbetsuttalanden som gjordes i samband med att reglerna om särskild måttfullhet för alkohol- och tobak gjordes på 1970-talet. Då angavs att kravet på särskild måttfullhet innebar att kommersiella budskap bör begränsas till relevanta fakta rörande varan och dess egenskaper, presenterade i så saklig form som möjligt och utan ovidkommande inslag. Reklamen bör bildmässigt inskränkas

21Se prop. 1998/99:134 s. 117.

323

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

till att visa själva varan och vad som på ett naturligt sätt kan sägas hänga samman med denna.22 I förarbetena på alkoholområdet reso- neras utifrån att konsumenter i och för sig måste få tillgång till rele- vant produktinformation, men att ett krav på särskild måttfullhet innebär ett krav på stark begränsning och en stark återhållsamhet både när det gäller reklamens spridningsvägar och innehåll samt när det gäller andra marknadsföringsmetoder.23

I 7 kap. 1 § alkohollagen anges uttryckligen att reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk. Utredningen anser att motsvarande ska gälla för tobaksfria nikotinprodukter. Det generella måttfullhetskrav som föreslås för tobaksfria nikotinprodukter motsvarar alltså det som redan i dag gäller för alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande pre- parat. Det gör också att vägledning kan hämtas från hur detta krav har uttolkats på alkoholområdet.

Av förarbetsuttalanden från alkoholområdet följer att kravet på särskild måttfullhet gäller val av reklammedel, reklamens innehåll och utformning samt särskilda marknadsföringsmetoder. Bildmässigt bör reklamen inskränkas till att visa själva varan och vad som på ett naturligt sätt hänger samman med den, exempelvis förpackningen och vissa tillbehör. Också budskapets utförlighet, typografi och lay- out skall bedömas i belysning av kravet på särskild måttfullhet.24 Enligt förarbetsuttalanden på alkoholområdet kan man behöva beakta nya kunskaper om de hälsorisker som är förbundna med bruk av alkohol och ändrade värderingar i samhället.25 På motsvarande sätt kan tolkningen av det särskilda måttfullhetsrekvisitet som omfattar tobaksfria nikotinprodukter behöva justeras, t.ex. på grund av nya kunskaper om nikotinets egenskaper.

Viss vägledning kring kravet på särskild måttfullhet vid marknads- föring av tobaksfria nikotinprodukter kan också hämtas ur den praxis som har utvecklats på alkoholområdet. Två avgöranden från Patent- och marknadsöverdomstolen kan nämnas särskilt, PMT 7401-17 och PMT 6997-18.

I det första fallet prövades om användandet i annonser av citat i form av utdrag ur skribenters vinrecensioner var förenligt med det särskilda kravet på särskild måttfullhet vid marknadsföring av vin.

22Prop. 1977/78:178 s. 36 f.

23Prop. 1998/99:134 s. 117.

24A. prop. s. 117.

25Prop. 1977/78:178 s. 49.

324

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

Citaten var följande: ”Ett utmärkt alternativ till den stora festen!”, ”Fynd!” och ”Rekommenderas!”. Patent- och marknadsöverdom- stolen resonerade utifrån att information om en produkts kvalitet i förhållande till pris är en allmänt sett värdefull konsumentinforma- tion. Även om påståendena förmedlade en positiv föreställning om vinet så gav de inte intryck av att vinet endast fanns tillgängligt under en begränsad tid eller i en begränsad mängd eller att det skulle utgöra det enda utmärkta alternativet vid en stor fest. Domstolen ansåg där- med inte att något av påståendena var oförenligt med kravet på sär- skild måttfullhet.

PMT 6997-18 handlade om lådviner som hade utformats som en stuga respektive som väskor. I målet konstaterade domstolen att denna utformning inte förmedlade någon saklig produktinformation, utan snarast fick ses som ett uttryck för kreativitet och lekfullhet. Förpackningarna var därmed ägnade att skapa osaklig uppmärksam- het kring alkohol och därigenom bidra till en vidmakthållen eller ökad konsumtion av alkohol. Utformningarna av produktförpackningarna uppfyllde därmed inte kraven på särskild måttfullhet och var inte tillåtna.

De närmare gränserna för kravet på särskild måttfullhet kan inte anges i detta sammanhang, utan det får överlämnas till rättstillämp- ningen att klargöra vilken marknadsföring som är förenlig med kravet på särskild måttfullhet. Det kan dock konstateras att utrymmet för marknadsföring av produkterna är betydligt större när det är fråga om saklig produktinformation jämfört med marknadsföring som på ett mer osakligt eller associationsskapande sätt bidrar till en positiv uppfattning om produkten. Bedömningen bör också beakta syftet med kravet, nämligen att marknadsföringen inte ska medverka till att vidmakthålla eller öka konsumtionen av dessa produkter eller att de ska bidra till en positiv inställning till bruk av produkter som innehåller nikotin för konsumtion.

Det generella marknadsföringskravet bör kompletteras med ett specifikt krav om förbud mot ovidkommande hänvisningar till smak

Ett generellt krav på särskild måttfullhet vid marknadsföringen av tobaksfria nikotinprodukter är enligt utredningens mening nödvän- digt för att skydda folkhälsan. Men även med ett sådant krav kommer regleringen av marknadsföringen av dessa produkter att vara mer

325

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

tillåtande jämfört med regleringen av tobaksvaror som omfattas av marknadsföringsförbud, och mer tillåtande än vad som gäller för e- cigaretter. Försäljningen av det tobaksfria snuset har ökat kraftigt, se avsnitt 8.3.4. En förklaring till det är att det är fråga om nya pro- dukter som kan marknadsföras mot nya målgrupper och smaksättas på ett sätt som gör dem tilltalande för personer som inte annars skulle ha provat tobakssnus.

När det gäller e-cigaretter finns studier som visar att rökare fram- för allt föredrar tobakssmaker, medan fruktsmaker och de sötare smakerna är särskilt intressanta för personer som inte har rökt tidi- gare, se avsnitt 9.3. Det tobaksfria snuset smaksätts ofta med frukt-, bär- eller godissmaker vilket gör produkterna intressanta för perso- ner som inte tilltalas av den tobakssmak som finns i vanligt snus. Det finns dessutom anledning att anta att smaksättningen, på samma sätt som när det är fråga om e-cigaretter, gör dessa produkter intressanta för ungdomar och leder till att produkterna uppfattas som mindre farliga.

De tobaksfria nikotinprodukterna är en annan sorts produkt än de produkter som består av tobak. En särskilt framträdande egenskap hos dessa är smaksättningen. Genom smaksättningen kan dessa pro- dukter göras intressanta för målgrupper som inte är intresserade av tobaksvaror. Det är också genom smaksättningen som de tobaksfria nikotinprodukterna blir attraktiva för barn- och ungdomar. Utred- ningen anser därför att det ur folkhälsosynpunkt är angeläget att möjligheterna att marknadsföra produkterna mot nya målgrupper begränsas. Reglering som avser smak är inte något nytt på tobaks- området. Det är t.ex. numera förbjudet med karakteristisk smak på cigaretter och rulltobak (se 2 kap. 1 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter). Det är mot denna bakgrund som utred- ningen anser att det bör införas ett förbud mot att vid marknads- föringen hänvisa till produktens smak.

Ett sådant förbud måste dock begränsas. Det generella kravet om särskild måttfullhet vid marknadsföring av tobaksfria nikotinpro- dukter ska inte hindra att de som använder produkten kan få del av saklig information om produkten, se ovan. Syftet med att begränsa användningen av hänvisningar till smak vid marknadsföringen är inte att begränsa möjligheterna att nå ut med värdefull konsumentinfor- mation, utan att hindra näringsidkarna från att skapa onödig upp- märksamhet kring produkten. Produktens smaksättning är informa-

326

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

tion som är värdefull för konsumenten. Det bör därför vara tillåtet att på ett sakligt sätt ange vad produkten har för smak. I och med de särskilda risker som följer med smaksättningen av dessa produkter bör dock möjligheterna att använda smaksättningen i marknadsför- ingen begränsas till sådant som kan motiveras utifrån konsumentens behov av produktinformation. Den närmare gränsdragningen för vilken marknadsföring som ska vara tillåten får klargöras i rättstillämpningen.

Utredningen har övervägt vad ett förbud mot smaksättning av tobaksfria nikotinprodukter skulle innebära. Mot bakgrund av pro- dukternas karaktär skulle ett förbud mot smaksättning innebära ett förbud mot försäljning av de på marknaden befintliga produkterna, vilket skulle vara handelshindrande. I artikel 34 EUF-fördraget för- bjuds kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna. Utgångspunkten är att en vara som lagligen saluförs i en medlemsstat också ska få säljas i övriga. Enligt EU-domstolens praxis i Dassonville-målet26 ska alla handelsregler antagna av medlemsstater som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, kan utgöra hinder för handeln inom gemenskapen anses som åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestrik- tioner. Detta innebär att även åtgärder som gäller såväl inhemska som importerade varor i vissa fall kan vara förbjudna. Exempel på åtgärder som skapar problem för den fria rörligheten är tekniska före- skrifter samt försäljnings- och marknadsföringsförbud. Artikel 36 i EUF-fördraget innehåller undantag från förbudet mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan i artikel 34. Med stöd av detta undantag kan åtgärder som motiveras av hänsyn till bland annat allmän moral, allmän ordning, allmän säkerhet eller skydd för människors och djurs hälsa eller liv under vissa förutsätt- ningar vara tillåtna. Åtgärden får dock inte vara ett medel för godtyck- lig diskriminering eller en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. För att åtgärden ska kunna godtas måste den vara nödvändig för att uppnå det angivna skyddsändamålet. Vidare ska åtgärden vara proportionerlig, vilket innebär att den inte får ha större handelshindrande verkningar än vad som krävs för att tillgodose skyddsändamålet.27

26Mål C-8/74 Dassonville, EU:C:1974:82.

27EU-domstolen har genom Cassis de Dijon-doktrinen utvecklat ytterligare undantag från arti- kel 34, se mål C-120/78 Rewe mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, EU:C:1979:42.

327

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

Ett förbud mot smaksättning av tobaksfria nikotinprodukter skulle riskera att få den svenska lagstiftningen att framstå som inkonse- kvent så länge som smaksättning av tobakssnus är tillåtet.28 Sam- tidigt är det problematiskt att smaksättningen av nya nikotinpro- dukter gör dessa produkter mer attraktiva för unga.

Marknadsföringen får inte rikta sig till barn

De tobaksfria nikotinprodukterna är nya produkter som kan vara tilltalande för barn- och unga och det finns uppgifter om att användningen av tobaksfritt snus ökar i denna åldersgrupp. Barn och unga är en särskilt skyddsvärd grupp. Utredningen har i avsnitt 3.3.2 föreslagit att en ny ANDT-strategi ska ha som mål att förhindra alla former av nikotinanvändning hos denna grupp.

I avsnitt 8.11 föreslås att det ska införas ett ålderskrav vid för- säljning av tobaksfria nikotinprodukter. Detta krav innebär bl.a. att produkterna inte får säljas eller lämnas ut till personer som inte har fyllt 18 år och att de inte heller får lämnas ut om det finns särskild anledning att anta att de kommer att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år.

Nikotinprodukter ska inte konsumeras av barn och unga. Sam- tidigt finns exempel på att dessa produkter marknadsförs på ett sätt som tilltalar yngre, se avsnitt 8.3.4. Om inte marknadsföringen regle- ras finns risk för att dessa produkter blir populära hos dessa ålders- grupper och att ålderskravet urholkas genom exempelvis langning. Utredningen anser därför att det bör införas ett krav på att de tobaks- fria nikotinprodukterna inte ska få marknadsföras särskilt mot unga.

I alkohollagen finns en bestämmelse om att marknadsföring inte får rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år (7 kap. 1 § andra stycket). Av förarbetsuttalanden framgår att bakgrunden till gränsen på 25 år bl.a. var att konsumtionen av alkohol var högst i ålderskategorin 20–24 år och att det ofta är då en persons alkoholvanor grundläggs. Av folkhälsoskäl ansågs därför att

28En begränsande åtgärd kan endast anses vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser uppnåendet av detta mål, se EU-domstolens dom i mål C-333/14 The Scotch Whisky Asso- ciation, EU:C:2015:845, punkt 37.

328

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

gränsen borde dras vid 25 år Dessutom ansågs ungdomar vara sär- skilt känsliga för budskap som anspelar på attraktiva livsstilar.29

Frågan blir då vilken åldersgräns som bör gälla vid marknads- föringen av tobaksfria nikotinprodukter. Utredningen anser att även unga personer som är 18 år och äldre kan vara särskilt sårbara för marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter. Marknadsföring som riktar in sig mot yngre riskerar att leda till att personer som annars inte skulle ha påbörjat ett bruk utvecklar ett starkt nikotinberoende som gör att det kan vara svårt att sluta använda tobaksfria nikotin- produkter och andra nikotinprodukter. På samma sätt som när det gäller alkohol så är det troligt att användningen av nikotin kan grund- läggas ända upp till 25 års ålder. Utredningen anser därför att det av folkhälsoskäl är motiverat att införa samma gräns vid marknadsför- ing av tobaksfria nikotinprodukter. Ytterligare ett skäl till att dra åldersgränsen högre vid marknadsföring jämfört med vid försäljning är svårigheterna med att avgöra vilken målgrupp enskilda marknads- föringsåtgärder egentligen har. Genom att lägga gränsen för marknads- föring något högre undviks att tolkningssvårigheter medför ett sämre skydd för personer under 18 år Av samma skäl som anförts för att marknadsföring inte ska få rikta sig särskilt till personer under 25 år bör det inte heller vara tillåtet att i marknadsföring skildra personer som inte har uppnått nyss nämnda ålder.

Förslaget innebär att tobaksfria nikotinprodukter inte får mark- nadsföras på ett sätt som särskilt tilltalar personer under 25 år Viss vägledning kring hur bedömningen ska göras kan hämtas från alko- holområdet. Där finns det förarbetsuttalanden om att användningen av bokstäver, motiv, färger och stilarter som förknippas med ung- domskulturen ska beaktas särskilt. Var den exakta gränsen för otillåten marknadsföring går får dock lämnas över till rättstillämpningen att avgöra. Vid bedömningen bör det dock särskilt beaktas att det är fråga om en skyddslagstiftning.30

29Prop. 2003/04:161 s. 36.

30A. prop. s. 35 f.

329

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

9.4.2Förbud mot kommersiell reklam i radio och tv

Förslag: Det ska vara förbjudet att marknadsföra tobaksfria niko- tinprodukter till konsumenter genom kommersiell reklam i ljud- radiosändningar, tv-sändningar eller beställ-tv.

Vid överträdelser av förbudet mot kommersiell reklam i ljud- radiosändningar, tv-sändningar och beställ-tv ska marknadsstör- ningsavgift enligt marknadsföringslagen kunna tas ut.

Skälen för utredningens förslag

Utrymmet för att införa förbud mot radio- och tv-reklam

Som framgått i avsnittet ovan ger 1 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen, TF, lagstiftaren möjlighet att i vissa angivna fall införa förbud mot kommersiella annonser genom vanlig lag. Det gäller alkoholdrycker och tobaksvaror (första punkten) och förbud som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av med- lemskapet i EU (tredje punkten). Dessa bestämmelser om kommer- siella annonser görs genom 1 kap. 18 § YGL tillämpliga även i fråga om program och om innehållet i tekniska upptagningar. Det är genom 1 kap. 12 § TF som förbuden mot kommersiella annonser har införts i 4 kap. lagen om tobak och liknande produkter.

Friheten att yttra sig i ljudradio, tv och vissa liknande överför- ingar regleras inte genom TF, utan genom yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, se 1 kap 1 §. YGL reglerar bl.a. program. Med program avses i YGL innehållet i ljudradio, tv eller andra sådana överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor (nedan kallat liknande överföringar) samt innehållet i offentliga uppspelningar ur en databas, se 1 kap. 2 § YGL. Det innebär att i den mån YGL med- ger lagregleringar som avser program saknas det hinder i den lagen mot att införa regler om ljudradio, tv eller andra sådana liknande över- föringar.

Undantaget i 1 kap. 18 § YGL omfattar program och innehållet i tekniska upptagningar. Denna paragraf ger dock inte någon möjlig- het att ingripa mot marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter eftersom produkterna inte innehåller tobak eller regleras på EU- nivå. Det finns dock även en öppning i 1 kap. 19 § första stycket YGL som medger att det i vanlig lag meddelas föreskrifter om för-

330

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

bud mot kommersiell reklam i program eller om villkor för sådan reklam. Frågan är vilket utrymme som detta undantag ger.

Undantagen i 1 kap. 18 § och 1 kap. 19 § första stycket YGL om- fattar program. Definitionen av program i 1 kap. 2 § YGL innehåller inga begränsningar till vissa delar av innehållet i en radio- eller tv- sändning. Det innebär att med program avses i YGL både det som i dagligt tal avses med program och de avbrott för reklam som före- kommer mellan dessa program.

Av ordalydelsen i 1 kap. 19 § första stycket YGL framgår alltså inte annat än att det finns ett utrymme för att införa ett generellt förbud mot kommersiell reklam i radio och tv. Det kan dessutom konstateras att det har införts förbud mot marknadsföring av tobaks- varor till konsumenter genom kommersiella annonser i tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar (se 4 kap. 1 § 2 lagen om tobak och liknande produkter). Grunden för detta marknadsföringsförbud är 1 kap. 18 § YGL som, i likhet med 1 kap. 19 § första stycket YGL, omfattar program. Detta marknadsföringsförbud omfattar dessutom hela sändningen, inte enbart det som i dagligt tal kallas för program.

Bakgrunden till att undantaget för kommersiell reklam infördes

Av förarbetena till 1 kap. 19 § första stycket YGL framgår följande. Censur får inte förekomma, varken beträffande reklam eller i fråga om meddelanden med något annat innehåll. Men i vissa andra avse- enden anses TF inte lägga hinder i vägen för lagstiftning som syftar till att reglera reklam. Så har en marknadsrättslig lagstiftning till skydd för konsumenterna kunnat växa fram utan att TF har behövt änd- ras.31 Meningen är att öppna upp för en möjlighet att genom lag avgöra om reklam ska få förekomma i inhemsk radio och tv och att reglera villkoren för sådan reklam inom de ramar som bestäms av grundlagens syften.32

I förarbetsuttalandena anges att möjligheten till att införa begrän- sande lagstiftning bör nämnas direkt i lagtexten och inte bara framgå av en tolkning av grundlagen med hänsyn till dess syfte. Det beror på att medgivandet till lagstiftning gäller förbud mot reklam såväl som reglering av dess villkor.33 Som illustration nämns i förarbetena

31Jfr prop. 1986/87:151 s. 46 ff.

32Prop. 1990/91:64 s. 113.

33Jfr prop. 1986/87:151 s. 53.

331

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

ett betänkande i vilket det föreslogs lagstiftning för reklam i svensk tv, bl.a. i fråga om mängden annonser och hur annonser får sättas in, hur annonser ska skiljas från redaktionellt innehåll och hur mark- nadsföringslagens regler blir tillämpliga på reklam i tv.34

8 kap. radio- och tv-lagen (2010:696) innehåller bestämmelser om reklam och andra annonser. Genom 1 § begränsas utrymmet för annonsering i tv. 2 § innehåller villkor om annonstidens längd i en tv-sändning och 3 § innehåller bestämmelser om att vissa tv-pro- gram inte får avbrytas för annonsering. 4 § innehåller villkor om avbrott i andra tv-program än de som avses i 3 § och 5 § innehåller bestämmelser om annonssignatur. Det kan sägas motsvara sådana regler som nämndes i förarbetena till 1 kap. 19 § första stycket YGL.

Ett exempel på förbud mot reklam i radio och tv

I förarbetena till 1 kap. 19 § första stycket YGL anges inte uttryck- ligen att undantaget har införts för att möjliggöra generella mark- nadsföringsförbud i fråga om vissa produktkategorier. I stället nämns regler som bl.a. avser förhållandet mellan program och annonser i radio och tv, dvs. sådana regler som förekommer i radio- och tv-lagen. I lagstiftningssammanhang torde dessutom marknadsföringsförbud vanligen omfatta kommersiella annonser och utfärdas med stöd av 1 kap. 18 § YGL. Spelområdet är dock ett område som varken ut- tryckligen finns angivet i 1 kap. 12 § TF eller som regleras med stöd av regler på EU-nivå.

I 15 kap. 6 § spellagen (2018:1138) finns ett förbud mot reklam för spel i tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv eller ljudradiosänd- ningar som omfattas av radio- och tv-lagen (2010:696). Förbudet gäller för spel som tillhandahålls av någon som saknar nödvändig licens. Bestämmelsen reglerar enligt ordalydelsen reklam och inte annonser. I förarbetena görs dessutom en hänvisning till undantaget i YGL som möjliggör förbud mot kommersiell reklam i ljudradio- och tv-program eller om villkor för sådan reklam.35 Undantaget i YGL har alltså använts för att införa ett generellt marknadsförings- förbud för olicensierat spel.

34Prop. 1990/91:64 s. 113.

35Se prop. 2017/18:220 s. 169.

332

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

Det bör införas förbud mot kommersiell reklam i radio och tv för tobaksfria nikotinprodukter

När det gäller tobaksvaror och e-cigaretter finns i dag förbud mot att marknadsföra dessa produkter genom kommersiella annonser i radio- och tv-program (se 4 kap. 1 § 2 och 4 § första stycket 2 lagen om tobak och liknande produkter). På tobaksområdet kan alltså ett förbud mot radio- och tv-reklam sägas vara huvudregeln. När det gäller tobaksfria nikotinprodukter finns inga sådana förbud. Som framgått i avsnittet ovan är det själva nikotinet som är förknippat med de belönande och beroendeframkallande effekterna av tobak. Det är alltså fråga om produkter som är förknippade med vissa risker och som dessutom riskerar att medföra negativa effekter på folk- hälsan i stort. Om radio- och tv-reklam för dessa produkter tillåts finns alltså en risk för negativa effekter på såväl individ- som på sam- hällsnivå.

Utredningen anser sammantaget att det bör införas ett förbud mot kommersiell reklam för tobaksfria nikotinprodukter i ljudradio- sändningar, tv-sändningar och beställ-tv som omfattas av radio- och tv-lagen. Vid överträdelse av motsvarande bestämmelser som avser tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare gäller att mark- nadsstörningsavgift enligt 29–36 §§ marknadsföringslagen får tas ut, se 7 kap. 8 § tredje stycket lagen om tobak och liknande produkter. För att motverka överträdelser av reglerna om förbud mot kom- mersiell reklam i radio och tv för tobaksfria nikotinprodukter bör marknadsstörningsavgift kunna tas ut även vid överträdelser av de regler som nu föreslås.

9.4.3Förbud mot sponsring och produktplacering

Förslag: Tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ska inte få sponsra ett evenemang eller en verk- samhet dit allmänheten har tillträde om det har som syfte eller får som direkt eller indirekt verkan att en tobaksfri nikotinprodukt främjas.

Begreppet sponsring ska definieras på ett sätt som motsvarar definitionen som avser tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllnings- behållare.

333

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

Det ska inte få förekomma produktplacering av tobaksfria nikotinprodukter i program i tv-sändningar eller i beställ-tv.

Det ska inte få förekomma sponsring av program i tv-sänd- ningar, sökbar text-tv, beställ-tv eller ljudradiosändning från någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja tobaksfria nikotinprodukter.

Det ska införas upplysningsbestämmelser i radio- och tv-lagen om att det finns förbud mot reklam för tobaksfria nikotin- produkter i den nya lagen.

Bedömning: Förslagen om sponsring och produktplacering av tobaksfria nikotinprodukter är förenliga med AV-direktivet, tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Det bör införas regler om sponsring av tobaksfria nikotinprodukter

4 kap. 8 § lagen om tobak och liknande produkter innehåller förbud mot sponsring som omfattar tillverkare, partihandlare och importö- rer av tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Förbudet avser sponsring av evenemang eller verksamheter dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöverskridande effekt, om spons- ringen kan antas medföra att avsättningen av tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllningsbehållare främjas. Utredningen föreslår i avsnitt 5.3 att det ska införas en definition av sponsring och nya regler för gräns- överskridande sponsring. Reglerna om inhemsk sponsring lämnas dock oförändrade, bortsett från justeringar av författningsteknisk och redaktionell karaktär.

Reglerna om sponsring i fråga om tobaksvaror infördes i samband med att Sverige tillträdde WHO:s ramkonvention om tobakskon- troll och har sin bakgrund i krav som följer av ramkonventionen och tobaksreklamdirektivet.36 I förarbetena anges att syftet med att in- föra ett förbud mot sponsring var att motverka att människor inleder

36Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror.

334

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

eller fortsätter ett tobaksbruk, vilket ansågs ligga väl i linje med såväl WHO:s ramkonvention som nyss nämnda EU-direktiv.37

I avsnitt 9.2 redovisas utredningens ståndpunkt att de tobaksfria nikotinprodukterna kan initiera ett nikotinberoende och leda till en ökad användning av nikotinprodukter, däribland tobaksvaror. Utred- ningen har därför gjort bedömningen att det ur folkhälsosynpunkt är motiverat att utöka ANDT-strategin till att omfatta alla nikotin- produkter, se avsnitt 3.3.2. För att skydda folkhälsan och de positiva effekter som har uppnåtts efter många års preventivt arbete anser utredningen att marknadsföringsreglerna för tobaksfria nikotinpro- dukter bör kompletteras med regler om sponsringsförbud.

Det har inte framkommit annat än att de nuvarande reglerna om sponsring har varit ändamålsenliga ur ett nationellt perspektiv. Samma regler om sponsring bör därför gälla för tobaksfria nikotinprodukter. Det leder dessutom till en enhetlig reglering. När det gäller den närmare innebörden av reglerna om sponsring hänvisas till avsnitt 5.1.2.

I avsnitt 5.1.2 föreslås att sponsring ska definieras i lagen om tobak och liknande produkter. Definitionen ska omfatta varje form av offentliga eller privata bidrag till ett evenemang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara, en e-cigarett eller en påfyllningsbehållare. En motsvarande definition bör införas i den föreslagna lagen om tobaks- fria nikotinprodukter.

Det bör införas regler om förbud mot produktplacering och sponsring i tv och radio

I 7 kap. radio- och tv-lagen finns regler om sponsring av program i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv. 1 § innehåller ett förbud mot sponsring av program som huvudsakligen handlar om nyheter eller som innehåller nyhetskommentarer. I 2 § finns regler om ett generellt förbud mot sponsring från den vars huvudsakliga verk- samhet består i att tillverka eller sälja alkoholdrycker, alkoholdrycks- liknande preparat, tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. I 15 kap. 9 § finns motsvarande bestämmelse för sponsring av pro- gram i ljudradio.

37Prop. 2004/05:118 s. 40.

335

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

I 6 kap. radio- och tv-lagen finns regler om produktplacering. Av 1 § framgår att produktplacering inte får förekomma i nyhets- och samhällsprogram, program om konsumentfrågor, religiösa program eller program som huvudsakligen riktar sig till barn under 12 år I 2 § finns ett generellt förbud mot produktplacering i program i tv-sänd- ningar eller i beställ-tv av bl.a. alkoholdrycker och tobaksvaror (första punkten) och e-cigaretter och påfyllningsbehållare (sjätte punkten).

För att motverka att människor hamnar i ett nikotinberoende som leder till användning av nikotinprodukter, däribland tobaksvaror, anser utredningen att det är motiverat att införa samma regler om produktplacering och sponsring som gäller i fråga om tobaksvaror och e-cigaretter. Det leder också till en enhetlig reglering av pro- dukter som innehåller nikotin för konsumtion. Det bör därmed införas ett generellt förbud mot sponsring av program i tv-sändningar, sök- bar text-tv, beställ-tv eller ljudradio från den vars huvudsakliga verk- samhet består i att tillverka eller sälja tobaksfria nikotinprodukter. Det bör också införas ett generellt förbud mot produktplacering av tobaksfria nikotinprodukter i program i tv-sändningar eller i beställ-tv.

Radio- och tv-lagen innehåller bestämmelser om reklam. Det har därför ansetts lämpligt att upplysa om bestämmelserna om mark- nadsföring på tobaksområdet, se 8 kap. 13 § och 15 kap. 5 §. På mot- svarande sätt bör det upplysas om de nya bestämmelserna om mark- nadsföring i den föreslagna lagen om tobaksfria nikotinprodukter.

Bestämmelserna om sponsring och produktplacering är förenliga med AV-direktivet, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen

På EU-nivå finns regler om audiovisuella kommersiella meddelan- den i AV-direktivet.38 Sponsring anges som en form av audiovisuellt kommersiellt meddelande (se artikel 1 h). Direktivet innehåller dess- utom uttryckliga förbud mot sponsring och produktplacering när det gäller tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare (se artikel 10.2 och artikel 11.4 a). Däremot saknas regler om tobaksfria nikotinpro- dukter. Men i och med att AV-direktivet är ett s.k. minimidirektiv är det möjligt för medlemsstaterna att införa ytterligare regler under

38Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om sam- ordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster).

336

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

förutsättning att de är förenliga med unionsrätten i övrigt.39 AV- direktivet hindrar alltså inte Sverige från att införa regler om spons- ring och produktplacering av tobaksfria nikotinprodukter.

När reglerna om e-cigaretter och påfyllningsbehållare infördes redogjordes för utrymmet att reglera produktplacering i tryckfrihets- förordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I korthet kan sägas att produktplacering inte omfattas av begreppet kommer- siell annons i dess betydelse enligt TF och YGL och inte heller kan inordnas under begreppet kommersiell reklam.

Bestämmelserna i 1 kap. 19 § andra stycket YGL gör det möjligt att i vanlig lag införa förbud mot och villkor för annonsering och sändning av program som helt eller delvis bekostas av någon annan än den som bedriver programverksamheten. Det finns alltså ett ut- tryckligt undantag i YGL som gör det möjligt att införa förbud eller begränsningar vid sändning av program om sändningen av program- met helt eller delvis har bekostats av någon annan än program- företaget eller den som tillhandahåller beställ-tv, dvs. leverantören av medietjänsten. Regeringen har dessutom tidigare gjort bedöm- ningen att förbud eller andra inskränkningar i möjligheterna att använda sig av produktplacering i audiovisuella medietjänster inte står i strid mot regeringsformens eller Europakonventionens bestäm- melser om yttrandefrihet. Yttrandefriheten ansågs därmed inte hindra en reglering av produktplacering av e-cigaretter, särskilt mot bakgrund av att radio- och tv-lagens definition av produktplacering utgår ifrån att ersättning betalas till leverantören av medietjänsten.40 Utredningen anser att motsvarande resonemang kan föras i fråga om tobaksfria nikotinprodukter. Reglerna om produktplacering kan alltså införas med stöd av 1 kap. 19 § andra stycket YGL, med beaktande av definitionen av produktplacering i 3 kap. 1 § 14 radio- och tv-lagen.

Det finns därmed utrymme att införa bestämmelser om sponsring i radio- och tv-program. När det gäller de föreslagna reglerna om sponsring av evenemang och verksamheter så omfattar de sådant som konserter, idrottstävlingar eller driften av idrottsanläggningar

m.m.Det är inte företeelser som i sig omfattas av TF eller YGL och avsikten är inte heller att bestämmelserna om sponsring ska komma i konflikt med dessa grundlagar.41

39Se prop. 2019/20:168 s. 46 f.

40Se prop. 2016/17:132 s. 44 f.

41Motsvarande bedömningar har gjorts avseende e-cigaretter, se prop. 2016/17:132 s. 46 f.

337

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

9.4.4Krav på att återge en hälsovarning vid viss marknadsföring genom kommersiella annonser

Förslag: Det ska på ett tydligt sätt återges en text som informerar om nikotinets skadeverkningar (hälsovarning) vid marknadsför- ing av tobaksfria nikotinprodukter till konsumenter genom kom- mersiella annonser i

–periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryck- frihetsförordningen är tillämplig,

–andra tryckta skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig, eller

–informationssamhällets tjänster.

Om det finns flera hälsovarningar ska minst en av dem återges. Vid upprepad annonsering ska de olika hälsovarningarna användas omväxlande och om möjligt i lika stor omfattning

Kravet på att återge en hälsovarning ska inte gälla kommersi- ella annonser i andra tryckta skrifter inne på fysiska försäljnings- ställen.

Genom hälsovarningen ska det upplysas om att produkten innehåller nikotin som är ett mycket beroendeframkallande ämne.

Konsumentverket ska få meddela föreskrifter om hälsovar- ningarnas utformning.

Skälen för utredningens förslag

Kravet på informationstext vid marknadsföring av alkoholdrycker

På alkoholområdet finns ett krav på att det ska anges en informa- tionstext vid marknadsföring av alkoholdrycker eller alkoholdrycks- liknande preparat till konsumenter genom kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter. Regeringen får meddela föreskrifter om vilka texter som ska återges och hur de ska utformas (se 7 kap. 7 § alkohollagen).

Bakgrunden till att dessa bestämmelser infördes var bl.a. att det från samhällets sida läggs ner mycket stora resurser på att informera om alkoholens skadlighet och att informationstexten i sig kan ge en

338

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

signal om att alkohol inte är oskadligt och att den, åtminstone delvis, kan motverka marknadsföringens som regel odelat positiva bild av alkoholdrycken i fråga. Mot bakgrund av att alkoholdrycker är skad- liga produkter och att skadeverkningarna är så stora i såväl samhället som för den enskilde och omgivningen ansåg regeringen att det behövde åstadkommas en balans mellan reklamens budskap och den information som rimligen bör komma konsumenterna till del. Det kan ske genom att de som gör reklam för produkterna samtidigt åläggs att samtidigt informera om riskerna med produkterna.42

Det bör införas ett krav på att återge en hälsovarning vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter

Nikotin är, som beskrivits ovan, ett mycket beroendeframkallande ämne. Det påverkar ofödda, barn och unga. Samhället har under en lång tid lagt ner stora resurser för att motverka skador. Tidigare har arbetet främst handlat om tobaksvaror. De tobaksfria nikotinpro- dukterna riskerar dock att leda till ett ökat nikotinberoende. Det kan antas leda till en ökad konsumtion av produkter som innehåller nikotin för konsumtion, inklusive tobaksvaror. Utredningen föreslår dessutom att den nya ANDT-strategin ska ha som utgångspunkt att begränsa all användning av nikotin, se avsnitt 3.3.2.

Information om riskerna med att använda nikotin kan spridas på olika sätt. Det kan t.ex. ske genom informationskampanjer från myndigheter eller olika intresseorganisationer som helt eller delvis finansieras genom skattemedel. Nackdelen med sådana kampanjer är att det inte alltid når de målgrupper som träffas av marknadsförings- åtgärderna. Det kan också ifrågasättas om det är rimligt att använda samhällets resurser för att motverka de risker som är förknippade med en viss produkt, utan att lägga åtminstone en del av bördan på de som tillhandahåller produkten i fråga på marknaden.

Utredningen anser mot ovanstående bakgrund att det är rimligt att införa en skyldighet för de som marknadsför tobaksfria nikotin- produkter att samtidigt informera om riskerna med att använda nikotin. Ett sådant krav leder till en bättre balans mellan den mer onyanserade bild av produkten som marknadsföringsåtgärder typiskt sett leder till. Kravet möjliggör också att konsumenterna nås av

42Prop. 2003/04:161 s. 50.

339

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

information om de negativa egenskaper som är förknippade med produkten och skapar en mer nyanserad bild av de tobaksfria niko- tinprodukterna.

Utredningen har i avsnitt 8.9 föreslagit att det ska införas ett krav på att återge en hälsovarning på produktens förpackning. Det finns dock många marknadsföringsåtgärder som inte innebär ett upp- visande av produktens förpackning. För att konsumenten ska nås av information om riskerna med att använda produkten och för att skapa en mer nyanserad bild av de tobaksfria nikotinprodukterna anser utredningen att det är motiverat att införa krav på att ange hälsovarningarna även vid annan marknadsföring.

Vid vissa marknadsföringsåtgärder kan syftet med kravet på hälso- varning anses vara uppfyllt redan genom att en produktförpackning med en hälsovarning visas upp. I andra fall är det motiverat att ställa krav på att en hälsovarning återges även på annat sätt, t.ex. när pro- duktförpackningen endast visas upp flyktigt. Hälsovarningarna bör utformas på ett sakligt och informativt sätt och bör inte i onödan hindra näringsidkarnas möjligheter att marknadsföra sina produkter. Produkter som inte uppfyller föreskrifterna om krav på hälsovarning ska inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden.

Närmare detaljer om hur hälsovarningen ska utformas för att upp- fylla ovan angivna syften anges lämpligen genom myndighetsföre- skrifter. Genom föreskrifterna regleras utformningen av olika mark- nadsföringsåtgärder. Det innebär att det behövs förhållandevis ingå- ende kunskap om marknadsföring för att kunna meddela föreskrifter om marknadsföring. Föreskrifterna meddelas därför lämpligen av Konsumentverket.

Hälsovarningens innehåll och utformning

Nikotin är ett mycket beroendeframkallande ämne som kan ge upphov till abstinenssymtom för den som efter en viss tid slutar att använda nikotinprodukter. Enligt utredningens mening är det därför motiverat att utforma hälsovarningarna på följande sätt: ”Denna pro- dukt innehåller nikotin som är ett mycket beroendeframkallande ämne.” Det motsvarar också de hälsovarningar som ska anges på för- packningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare, se 3 kap. 9 § förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter. Det kan

340

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

dock finnas anledning att införa nya hälsovarningar, t.ex. mot bak- grund av ny kunskap om nikotinets egenskaper. I så fall bör hälso- varningarna användas omväxlande och i lika stor omfattning.

Kravet på att återge en informationstext är förenligt med tryckfrihetsförordningen

Av förarbetsuttalandena som gjordes när motsvarande regel infördes på alkoholområdet framgår att bestämmelser som påbjuder att en skrift ska ha ett visst innehåll i princip torde komma i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder i tryckfrihetsförordningen.43 Mot- svarande gäller i fråga om tobaksfria nikotinprodukter. För att fram- ställningar ska skyddas av tryckfrihetsförordningen, TF, eller yttrande- frihetsgrundlagen, YGL, krävs dock att de faller in under de båda lagarnas materiella tillämpningsområden, se avsnitt 9.4.1. Framställ- ningar inom det kommersiella området får typiskt sett anses ligga utanför det skydd som dessa grundlagar uppställer. För att ett påbud om återgivande av text med ett visst innehåll ska kunna tolereras ur tryck- och yttrandefrihetssynpunkt krävs dock att det rör sig om texter som inte uttryckligen är av åsiktspåverkande eller opinions- bildande karaktär. I och med att texterna ska återspegla kunskap om riskerna med att använda nikotin och vara utformade på ett sakligt och informativt sätt anser utredningen att ett införande av ett krav på att återge en hälsovarning inte kan anses stå i strid mot TF eller YGL. Kravet på att återge en hälsovarning vid marknadsföring genom kommersiella annonser är alltså förenligt med dessa grundlagar.

Kravet bör gälla periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter, andra tryckta skrifter och informationssamhällets tjänster

Tobaksfria nikotinprodukter marknadsförs ofta med att de inte inne- håller tobak. Det kan ge ett intryck av att riskerna med produkterna är mindre än de egentligen är. Det är därför angeläget att en tydlig hälsovarning återges vid marknadsföringen av dessa produkter.

Kravet på att återge en tydlig hälsovarning bör gälla i de medier där reklam för tobaksfria nikotinprodukter kan tänkas förekomma. För det första bör kravet gälla vid marknadsföring i periodiska skrifter

43Se prop. 2003/04:161 s. 51 f.

341

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

eller andra jämförbara skrifter på vilka TF är tillämplig. Det kan t.ex. röra sig om reklam i tidskrifter. Kravet bör dock inte begränsas till enbart periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter, utan bör gälla generellt för tryckta skrifter. Det innebär att t.ex. tryckta reklamskyltar omfattas av kravet på att återge hälsovarning. Det finns dock inget motsvarande krav för snus. Om kravet skulle gälla utan undantag skulle i så fall tobaksfritt snus behandlas hårdare än vanligt snus vid marknadsföring på fysiska försäljningsställen. Utredningen anser därför att kravet på att återge en hälsovarning inte ska gälla andra tryckta skrifter vid marknadsföring på fysiska försäljnings- ställen. Genom detta undantag behandlas tobaksfritt snus och van- ligt snus på ett likartat sätt i fysiska butiksmiljöer. Hälsovarningen framkommer ändå genom produktförpackningarna som konsumenten får del av vid ett eventuellt köp. Undantaget bör dock inte avse periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter eftersom sådana får en spridning som sträcker sig utanför det fysiska försäljningsstället.

Tobaksfritt snus marknadsförs genom sociala medier. Utredningen anser därför att kravet på att återge en hälsovarning bör omfatta in- formationssamhällets tjänster. Men en stor del av marknadsföringen i informationssamhällets tjänster sker också i anslutning till webb- butiker. Möjligheten att använda kommersiella meddelanden för tobaksvaror är dock kraftigt begränsade när de förekommer i infor- mationssamhällets tjänster, se avsnitt 6.8.1. Det innebär att tobaks- fritt snus inte kommer att behandlas hårdare i webbutiker jämfört med vanligt snus. Det saknas därför anledning att göra undantag från kravet att ange hälsovarning vid försäljning genom internet.

9.4.5Vissa regelbrott ska anses utgöra otillbörlig marknadsföring

Förslag: Marknadsföringsåtgärder som strider mot bestämmelserna om marknadsföring och sponsring av tobaksfria nikotinproduk- ter ska anses vara otillbörliga mot konsumenter. Detsamma gäller marknadsföringsåtgärder som bryter mot reglerna om att märk- ning av produkterna inte får antyda att en viss produkt är mindre farlig eller som liknar ett livsmedel eller en kosmetisk produkt.

342

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

Skälen för utredningens bedömning: Marknadsföringslagen syftar bl.a. till att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsu- menter, se 1 §. Marknadsföringslagen innehåller regler om att mark- nadsföring ska stämma överens med god marknadsföringssed (5 §), om att näringsidkare får förbjudas att fortsätta med en otillbörlig marknadsföringsåtgärd eller någon annan liknande åtgärd (23 §) och att ett sådant förbud ska förenas med vite om det inte av särskilda skäl är obehövligt (26 §). När det gäller överträdelser av vissa be- stämmelser om marknadsföring i annan lagstiftning har det införts regler som gör att marknadsföringsåtgärderna ska anses vara otill- börliga vid tillämpningen av dessa bestämmelser. Sådana regler har införts genom lagen om tobak och liknande produkter. Av 7 kap. 8 § nyss nämnda lag framgår att marknadsföringsåtgärder ska anses vara otillbörliga mot konsumenter om de strider mot reglerna om att märkning inte får antyda att en viss vara eller produkt är mindre skadlig än andra sådana varor eller produkter eller likna ett livsmedel eller en kosmetisk produkt. Detsamma gäller marknadsföringsåtgär- der som strider mot reglerna om marknadsföring och sponsring i 4 kap. Vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen kan alltså rättstillämparen i sådana fall utgå ifrån att marknadsför- ingsåtgärderna är otillbörliga.

I avsnitt 9.4.1–9.4.4 lämnas förslag om marknadsföring och spons- ring av tobaksfria nikotinprodukter. I avsnitt 8.10 lämnas förslag om märkning som motsvarar de som beskrivits ovan. Det införs alltså motsvarande regler om marknadsföring, sponsring och märkning även för tobaksfria nikotinprodukter. Utredningen ser inga skäl till att marknadsföringsåtgärder som strider mot dessa bestämmelser ska bedömas annorlunda. Marknadsföringsåtgärder som strider mot dessa bestämmelser bör alltså anses vara otillbörliga vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen.

343

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

9.5Förslag och bedömningar om smaksättning och marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare

9.5.1Förbud mot försäljning av e-vätska med en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak

Förslag: Tillämpningsområdet för lagen om tobak och liknande produkter ska utvidgas till att omfatta nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter.

Vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter ska inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden om de innehåller smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak.

Kommunen ska utöva tillsyn över att bestämmelserna följs på fysiska försäljningsställen, medan Folkhälsomyndigheten ska ut- öva tillsyn i övrigt över att förbudet mot smaksättning efterlevs.

Folkhälsomyndigheten ska få meddela föreskrifter om vilka smaktillsatser som ska vara förbjudna.

Kommunerna ska få möjlighet att ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver försäljning av nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter.

Njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning ska i stället benämnas andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning.

Skälen för utredningens förslag

Regleringen av smak i tobaksproduktdirektivet

Av artikel 7.1 tobaksproduktdirektivet framgår att medlemsländerna ska förbjuda att tobaksvaror med karakteristisk smak släpps ut på marknaden. Med karakteristisk smak avses en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak, till följd av en tillsats eller kombination av tillsatser, som kan inkludera men som inte begränsas till frukt, kryddor, örter, alkohol, karamell, mentol eller vanilj och som är märk- bar före eller under användningen av en tobaksvara, se artikel 2.25. Förbudet har genomförts i Sverige bl.a. genom 2 kap. 1 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter som innebär att det

344

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

inte är tillåtet att tillhandahålla cigaretter och rulltobak med karak- teristisk smak till konsumenter på marknaden.

När det gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare regleras inte smaksättningen genom tobaksproduktdirektivet. I stället lämnas det över till medlemsstaterna att bestämma om smaksättningen av dessa produkter. I direktivets inledning anges att det å ena sidan skulle kunna vara till nytta för medlemsstaterna att tillåta utsläppandet av smaksatta produkter på marknaden, men att dessa produkters poten- tiella attraktionskraft för ungdomar och icke-rökare bör uppmärk- sammas (se skäl 47 tobaksproduktdirektivet).

Finland har sedan en tid haft ett förbud mot försäljning av vätska med karakteristiska dofter och smaker för användning i e-cigaretter. Förbudet omfattar både vätska som innehåller nikotin och vätska som inte innehåller nikotin, se 24 § 2 och 25 § i den finska tobaks- lagen (549/2016). Av de finska förarbetena framgår att syftet med att förbjuda karakteristiska dofter och smaker i vätskor som används i e-cigaretter är att göra produkterna mindre lockande för barn och unga och att förhindra att produkterna blir en inkörsport till niko- tinberoende för minderåriga. Däremot kan vuxna rökare, som vill övergå till att använda e-cigaretter, göra det också i fortsättningen. Ett annat skäl till att begränsa smaksättningen är att förhindra att små barn drabbas av nikotinförgiftning, eftersom det är troligare att de spottar ut en vätska som smakar tobak jämfört med om den har en mer tilltalande smak. Andra skäl som nämns i de finska förarbe- tena är att e-cigaretter kan användas av ungdomar för att konsumera narkotika och att vissa smaktillsatser kan innebära hälsorisker.44

Det bör införas ett förbud mot att sälja e-vätskor med smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak

Av en rapport från CAN framgår att användningen av e-cigaretter har ökat bland barn och unga under senare år. Det är särskilt anmärk- ningsvärt att så många som 33 procent av de ungdomar som gick i årskurs nio hade provat e-cigaretter, se avsnitt 9.4.1. E-cigaretter ska inte användas av barn och unga eftersom de befinner sig i en period i livet då de är särskilt känsliga för nikotinets beroendeframkallande egenskaper jämfört med vuxna. Vid en internationell utblick finns

44Den finska regeringens proposition till riksdagen med förslag till tobakslag och till vissa lagar som har samband med den, RP 15/2016 rd.

345

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

också anledning till oro. I USA har e-cigaretterna blivit den vanli- gaste nikotinprodukten bland ungdomar och majoriteten uppger att de använder icke-traditionella smaker såsom frukt eller godis. Genom smaksättningen kan nikotinets bittra smak döljas, vilket kan göra att upplevelsen för någon som inte är en van nikotinanvändare kan bli mer tilltalande. Fruktsmaker och söta smaker kan dessutom göra att produkterna uppfattas som mindre farliga, se avsnitt 9.3. E-cigaretternas popularitet bland unga i USA har på senare tid för- anlett åtgärder som riktar in sig på smaksättningen av produkterna.45

Enligt utredningens mening är det angeläget att utvecklingen med en ökad användning av e-cigaretter bland barn och unga bromsas. En ökad användning av nikotin hos ungdomar riskerar på sikt att leda till en ökad nikotinanvändning hos befolkningen som helhet. Det finns även anledning att beakta e-cigaretternas attraktionskraft hos icke-rökare (jfr skäl 47 i tobaksproduktdirektivet).

Smaksättningen är utan tvekan en egenskap som gör e-cigaretterna attraktiva för ungdomar och icke-rökare. Unga föredrar sötare smaker och smaker av t.ex. mentol och körsbär. Icke-rökare föredrar kaffe och mentolsmaker. Vuxna rökare föredrar dock framför allt tobaks- smaker, se avsnitt 9.3. Genom att begränsa de smaker som är attrak- tiva för barn, unga och icke-rökare kan produkterna göras mindre attraktiva för dessa grupper. Samtidigt finns rökare som föredrar att använda e-cigaretter framför att använda röktobak. Dessutom är e- cigaretter produkter som typiskt sett behöver smaksättas för att kunna användas. Att helt förbjuda smaksättning av dessa produkter skulle därmed bli alltför långtgående.

Smaksättningen tillsätts i den vätska som konsumeras genom e-cigaretten. För att e-cigaretter ska kunna utgöra ett alternativ för användare av röktobak bör det vara tillåtet att sälja vätska som smakar tobak. Det är också denna smak som vuxna rökare är vana vid och som de ofta föredrar. Däremot bör det inte vara tillåtet att använda tillsatser av smakämnen som gör e-cigaretterna attraktiva för barn, unga och icke-rökare. Viss smaksättning är särskilt pro- blematisk, t.ex. när det är fråga om sötare smaker av frukt eller godis. Men all smaksättning som gör att e-cigaretterna skiljer sig åt från tobaksvaror medför en potentiell risk för att personer som inte är intresserade av tobak påbörjar ett bruk av nikotin. För att begränsa

45Se www.fda.gov/news-events/press-announcements/fda-finalizes-enforcement-policy- unauthorized-flavored-cartridge-based-e-cigarettes-appeal-children (länk hämtad 2021-03-04).

346

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

användningen av produkter som innehåller nikotin för konsumtion är det därför motiverat att ställa upp krav på smaksättningen av e- cigaretter som motsvarar de krav som redan gäller för tobaksvaror. Det innebär att det bör införas ett förbud mot att på marknaden tillhandahålla vätska som är avsedd att konsumeras genom e-ciga- retter om vätskan innehåller smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. Ett sådant krav kan dessutom bidra till att minska risken för förgiftningsfall hos barn eftersom det bidrar till att vätskorna som innehåller nikotin smakar på ett mindre tilltalande sätt.

Vilka smaktillsatser omfattas av förbudet?

Syftet med det föreslagna förbudet är att begränsa de tillsatser, eller kombinationer av tillsatser, som påverkar smaken på ett sådant sätt att produkterna blir intressanta för andra målgrupper än rökare. Däremot är inte tanken att det i onödan ska försvåra användningen av e-cigaretter som inte attraherar sådana målgrupper. Det innebär att det saknas anledning att begränsa användningen av sådana ingre- dienser som behövs för att kunna tillverka vätska för konsumtion genom e-cigaretter. Det gäller även om ingrediensen i viss mån även påverkar smaken. Det kan dock finnas anledning att något beröra vad som avses med smaktillsats och vilka smaktillsatser som ska omfattas av förbudet.

Nikotinet är en beståndsdel som används framför allt för dess påverkan på det centrala nervsystemet. Det innebär att nikotinet inte ska betraktas som en smaktillsats, utan som en tillsats som används främst för dess funktion.

Vid sidan av nikotinet innehåller vätskor som är avsedda att kon- sumeras genom e-cigaretter i normala fall organiska lösningsmedel och andra tillsatser, se avsnitt 7.1. Sådana ämnen som tillsätts främst för att påverka produktens smak eller lukt ska betraktas som smak- ämnen. Det är dessa tillsatser som utgör sådana smaktillsatser som regleras genom det förbud som nu föreslås. Tillsatser som används främst för dess funktion är däremot inte att betrakta som smak- ämnen. Användningen av sådana tillsatser regleras alltså inte genom det föreslagna förbudet.

347

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

För att avgöra vilka ämnen som ska betraktas som smaktillsatser bör i första hand den smak- eller doftpåverkan som ämnet har beak- tas. Om ämnet, eller kombinationen av ämnen, leder till en tydligt märkbar doft- eller smakpåverkan bör det betraktas som en smak- tillsats om ämnet eller ämnena inte har någon annan funktion. Bedömningen blir dock svårare om ämnena används både för att påverka produktens smak eller doft, och för dess funktion. Avgö- rande blir då ämnets huvudsakliga användningsområde.

För att avgöra vilket huvudsakligt användningsområde som ett ämne har kan det finnas anledning att jämföra med vilka ämnen som typiskt sett används i e-cigaretter, men det kan också finnas skäl att se hur ämnet används utanför tobaksområdet. Om ett ämne används för smaksättning av livsmedel talar det starkt för att ämnet ska betraktas som en smaktillsats. Det kan också finnas skäl att se beakta vad tillverkare hittills har angett om olika ämnen när de anmält pro- dukterna till Folkhälsomyndigheten.

När det har konstaterats att en eller flera smaktillsatser har använts behöver det bedömas om smaktillsatserna leder till en tydligt märk- bar smak eller doft av annat än tobak. Om så är fallet så är vätskan förbjuden och får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden.

Redan i dag finns ett förbud mot cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak, se 2 kap. 1 § lagen om tobak och liknande pro- dukter. Med karakteristisk smak avses enligt 2 kap. 25 § tobaks- produktdirektivet en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak, till följd av en tillsats eller kombination av tillsatser, som kan inkludera men som inte begränsas till frukt, kryddor, örter, alkohol, karamell, mentol eller vanilj och som är märkbar före eller under användningen av en tobaksvara. Det förbud mot smaksättning som nu föreslås för vätskor som är avsedda att konsumeras genom e- cigaretter liknar det förbud mot karakteristisk smak som redan i dag finns på tobaksområdet.

För att tillverkare och importörer ska ha möjlighet att avgöra vilka produkter som är tillåtna på marknaden bör det meddelas när- mare föreskrifter om vilka tillsatser som ska kategoriseras som smak- tillsatser och om hur bedömningen av deras smak eller doftpåverkan ska göras. Denna uppgift tilldelas lämpligen Folkhälsomyndigheten. Folkhälsomyndigheten bör därför bemyndigas att meddela före- skrifter om vilka smaktillsatser som ska vara förbjudna. Tillsynen på tobaksområdet över fysiska försäljningsställen sköts vanligen av

348

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

kommunen. Utredningen anser att detta bör gälla även i fråga om smaksättning av vätska som är avsedd att konsumeras genom e-ciga- retter. Övrig tillsyn bör lämpligen skötas av Folkhälsomyndigheten.

Förbudet mot smak bör även omfatta nikotinfria vätskor

Lagen om tobak och liknande produkter omfattar i dag e-cigaretter och påfyllningsbehållare, se 1 kap. 2 §. Med påfyllningsbehållare av- ses en behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en e-cigarett, se 1 kap. 3 § 2 nyss nämnda lag. Definitionen omfattar även nikotinhaltig vätska som säljs i en påfyllningsbehållare. Av 2 kap. 9 § 1 förordningen (2019:223) framgår dessutom att vätska som innehåller nikotin endast får till- handahållas konsumenter i ändamålsenliga påfyllningsbehållare.

Av avsnitt 6.4.4 framgår att det är vanligt att smakämnena och den nikotinhaltiga vätskan säljs separat. Smakämnena kan säljas i behål- lare med plats för att tillsätta nikotinhaltig vätska, s.k. short-fills. Den nikotinfria vätskan som innehåller smakämnena omfattas inte av begreppet påfyllningsbehållare och regleras därigenom inte av bestämmelserna om påfyllningsbehållare. De nikotinfria vätskorna omfattas därmed inte av tobaksproduktdirektivet. Samtidigt framgår det av skäl 47 i tobaksproduktdirektivet att medlemsländerna får anta regler om smaksättning av produkterna. Det kan i detta samman- hang nämnas att när bestämmelserna om e-cigaretter och påfyllnings- behållare infördes i svensk rätt så framförde ett flertal remissinstanser att även e-cigaretter utan nikotin borde omfattas av regleringen, bl.a. eftersom de efterliknar och kan normalisera rökning. Regeringen ansåg dock att det inte förelåg lika starka folkhälsoskäl att reglera sådana produkter.46

Det är inte meningsfullt att anta regler om smaksättning om dessa inte också omfattar nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter. Sådana regler skulle enbart leda till att smaksätt- ningen tillhandahålls separat. Enligt utredningens mening bör skäl 47 i tobaksdirektivet uppfattas på ett sådant sätt att det medger att medlemsländerna antar regler om smaksättning som även omfattar andra vätskor än sådana som innehåller nikotin.

46Se prop. 2016/17:132 s. 25.

349

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

De föreslagna reglerna medför ett förbud mot att tillhandahålla vätskor för konsumtion genom e-cigaretter oavsett om de innehåller nikotin eller inte. Det innebär att reglerna även omfattar produkter som kan användas utan nikotin. Även om sådana produkter saknar de skadliga egenskaper som är förknippade med nikotinet är det trots allt produkter som kan leda till en normalisering av rökning bland barn och unga. Det är inte heller möjligt att förhindra att nikotinfri vätska blandas med nikotinhaltig vätska. För att det ska vara möjligt att införa regler om smaksättning som omfattar e-cigaretter är det därmed nödvändigt att låta reglerna omfatta all vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter. Tillämpningsområdet för lagen bör därmed utvidgas till att omfatta även nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter.

Kommunerna har enligt 8 kap. 2 § lagen om tobak och liknande produkter rätt att ta ut avgifter för sin tillsyn över den som bedriver anmälningspliktig försäljning enligt 5 kap. 15 §. Det innebär att kommunerna får ta ut avgifter för tillsynen över vätskor med nikotin som säljs i påfyllningsbehållare. Kommunen bör även få möjlighet att finansiera sin tillsyn över den som bedriver försäljning av niko- tinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter.

Begreppet njutningsmedel bör utmönstras

I och med att en ny produktkategori införs i lagen kan det finnas skäl att se över begreppsanvändningen såvitt avser olika produkter. Tobaksrökningen riskerar att leda till sjukdom och en förtida död, se avsnitt 3.3.2. Det är därför enligt utredningen mening olyckligt att använda begreppet njutningsmedel i samband med produkter som associeras med tobaksrökning. Utredningen anser därför att njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak i stället benämns andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.

350

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

9.5.2Krav på särskild måttfullhet vid försäljning inne på fysiska försäljningsställen

Förslag: Kommersiella meddelanden för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare inne på fysiska försäljningsställen ska inte få vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av sådana produkter.

Kommunen ska utöva tillsyn över att bestämmelserna om kom- mersiella meddelanden för elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare på fysiska försäljningsställen följs.

Skälen för utredningens förslag

Regleringen av marknadsföring på fysiska försäljningsställen

Reglerna om marknadsföring av tobaksvaror är restriktiva. 4 kap. 1 § lagen om tobak och liknande produkter innehåller ett förbud mot användning av kommersiella annonser för tobaksvaror i vissa speci- ficerade medier. Detta förbud utvidgas genom 4 kap. 2 § till att om- fatta även annan marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter än den som avses i 4 kap. 1 §. 4 kap. 2 § innehåller dock ett undantag för kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. De ska i den omfattning det är möjligt placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.

Bestämmelserna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare omfattar kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter och marknadsföring inom infor- mationssamhällets tjänster, ljudradiosändningar, tv-sändningar och beställ-tv, se 4 kap. 3 och 4 §§. Däremot finns inget generellt förbud mot marknadsföring. Det finns inte heller några särskilda regler om marknadsföringen på fysiska försäljningsställen som avser e-ciga- retter eller påfyllningsbehållare.

E-cigaretter och påfyllningsbehållare regleras genom tobakspro- duktdirektivet. Direktivet harmoniserar dock inte alla aspekter av dessa produkter. Av skäl 48 framgår t.ex. att det inte harmoniserar bestämmelser om inhemska försäljningsarrangemang, inhemsk reklam eller varumärkesutvidgning. En medlemsstat är alltså fri att anta reg- ler om vilken reklam som ska vara tillåten på fysiska försäljnings-

351

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

ställen som är belägna i den aktuella medlemsstaten. Tobaksprodukt- direktivet innebär alltså inte något hinder mot att införa regler om vilken marknadsföring som ska vara tillåten på ett fysiskt försälj- ningsställe.

Behovet av att reglera marknadsföringen på fysiska försäljningsställen

Som framgått ovan saknas särskilda regler som begränsar den mark- nadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare som sker på fysiska försäljningsställen. Det kan ställas i kontrast mot reglerna om mark- nadsföring av tobaksvaror, där huvudregeln är marknadsföringsför- bud som kompletteras av ett undantag som möjliggör särskilt mått- full marknadsföring på fysiska försäljningsställen.

Som framgått ovan är e-cigaretter och påfyllningsbehållare pro- dukter som är tilltalande för barn- och unga. Barn- och unga är särskilt känsliga för nikotinets beroendeframkallande egenskaper. Ur ett folk- hälsoperspektiv finns också anledning att anta en restriktiv hållning i förhållande till e-cigaretter och påfyllningsbehållare eftersom de på sikt riskerar att leda till ett ökat nikotinberoende bland befolkningen. Användningen av e-cigaretter har dessutom ökat bland barn och unga under senare år. Det är mot denna bakgrund som utredningen föreslår ett förbud mot smaksättning av dessa produkter, se ovan- stående avsnitt.

Även om förbudet mot smaksättning kan antas minska den attraktionskraft som e-cigaretter och påfyllningsbehållare får på barn, unga och icke-rökare har näringsidkarna möjlighet att använda för- hållandevis långtgående marknadsföringsåtgärder i fysiska butiker. Vid ett möte som utredningen har haft med länsstyrelsernas hand- läggare i alkohol- och tobaksfrågor har dessutom framkommit att det finns problem med förhållandevis omfattande marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare på fysiska försäljningsställen, ibland med rent aggressiva inslag.47 Det är i och för sig möjligt att en del av dessa marknadsföringsåtgärder strider mot bestämmelser i marknadsföringslagen. Men i och med att det är fråga om nya pro- dukter som i allt högre utsträckning används av barn och unga så anser utredningen att det kan vara motiverat att införa särskilda begräns-

47Se minnesanteckningar från mötet med länsstyrelserna den 27 november 2020.

352

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

ningar av marknadsföringen på fysiska försäljningsställen för e-ciga- retter och påfyllningsbehållare.

E-cigaretter och påfyllningsbehållare kan dessutom säljas i butiker som också säljer andra varor. Det innebär att marknadsföringen kan nå personer som kanske inte har för avsikt att köpa produkter som innehåller nikotin. Det finns därmed en risk för att marknadsför- ingen bidrar till ett ökat nikotinberoende. Mot denna bakgrund bör det ställas måttfullhetskrav på den marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare som sker på fysiska försäljningsställen.

Av folkhälsoskäl är det motiverat att förhindra att e-cigaretter och påfyllningsbehållare leder till ett nikotinberoende, se avsnitt 9.2. Mot denna bakgrund är det rimligt att ställa liknande krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehål- lare i fysiska butiker som de krav som redan gäller för tobaksvaror. Utredningen anser därmed att det bör införas krav på att kommer- siella meddelanden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare inne på fysiska försäljningsställen inte ska få vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av sådana produkter. Däremot behöver det inte införas begränsningar av synligheten från utsidan. Det beror på att det saknas särskilda regler som begränsar marknadsföring av e- cigaretter och påfyllningsbehållare genom utomhusreklam.

På tobaksområdet är det kommunerna som ansvarar för tillsynen på fysiska försäljningsställen, vilket bl.a. har att göra med att kom- munerna har bäst lokalkännedom. Utredningen anser därför att kommunerna bör får ansvar för tillsynen över att bestämmelserna om kommersiella meddelanden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare på fysiska försäljningsställen följs.

Vad innebär kravet på särskild måttfullhet vid marknadsföring på fysiska försäljningsställen?

Kraven på särskild måttfullhet införs för att skydda folkhälsan och för att förhindra att barn och unga börjar använda nikotin. Därmed bör reglerna tolkas restriktivt. Det rör sig dessutom om samma reglering som redan i dag gäller för tobaksvaror. De förarbetsutta- landen som gjordes i samband med att reglerna som avser tobaks- varor infördes är därmed aktuella även här.

353

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

Av förarbetena framgår följande.48 Skyltar och affischer inne på försäljningsstället som inte syns utifrån är i princip tillåtna, men måste utformas med hänsyn till det restriktiva undantaget för sådana kommersiella meddelanden. Aggressiv, inbjudande eller påträngande marknadsföring kan inte accepteras. Detsamma gäller marknadsför- ing som är ägnad att uppmuntra till bruk av produkterna eller till ökad konsumtion av dessa. Gratisutdelning, erbjudanden om för- måner m.m. uppfyller inte heller dessa krav. Marknadsföring som tilltalar barn eller ungdomar kan över huvud taget inte anses vara tillåten med hänsyn till gällande åldersgräns för köp av produkterna i fråga.

I och med att det är fråga om samma reglering som föreslås för e-cigaretter och påfyllningsbehållare blir ovanstående förarbetsuttalan- den aktuella i fråga om e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Viss köpinformation måste dock tillåtas. Som exempel på marknadsföring som i normala fall är tillåtna kan nämnas neutral information om att e-cigaretter och påfyllningsbehållare säljs på det fysiska försäljnings- stället samt varulistor, prislistor och liknande. Det ska också finnas möjlighet till återhållsam exponering av varumärken som endast fyller en särskiljande funktion på det ställe i butiken där produkterna saluförs.

9.5.3Det är inte möjligt att införa ett generellt måttfullhetskrav vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare

Bedömning: Det är inte möjligt att införa ett krav på måttfullhet vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare som ska gälla i alla medier. Det har inte framkommit något konkret behov av ytterligare begränsningar av marknadsföringen av elek- troniska cigaretter och påfyllningsbehållare.

Skälen för utredningens bedömning: Medlemsstaternas möjligheter att reglera marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare styrs av tobaksproduktdirektivet. Artikel 20.5 a, b och e i tobakspro- duktdirektivet föreskriver hur medlemsstaterna ska reglera marknads- föring i informationssamhällets tjänster, i pressen och andra tryckta

48Prop. 2004/05:118 s. 36 f.

354

SOU 2021:22

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

publikationer, i radion och genom audiovisuella kommersiella med- delanden. Direktivets bestämmelser om marknadsföring är genom- förda i svensk rätt. Bortsett från att det kan behövas några justeringar som framgår av avsnitt 4.4 anser utredningen att direktivbestämmel- serna är korrekt genomförda. Tobaksproduktdirektivet harmoniserar dock inte inhemska försäljningsarrangemang, se skäl 48 till direktivet. Det är mot denna bakgrund som utredningen i avsnittet ovan föreslår att det ska införas ett krav på särskild måttfullhet vid marknads- föring på fysiska försäljningsställen. Det sker mot bakgrund av att det framkommit behov av sådana regler vid ett möte som hölls med länsstyrelsernas handläggare i alkohol- och tobaksfrågor. Frågan är om det finns behov av ytterligare reglering av marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

4 kap. 3 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter inne- håller regler om förbud mot marknadsföring i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter, informationssamhällets tjänster, radio- och tv och vid marknadsföring i överföringar eller tekniska upp- tagningar. Det är regler som Sverige är skyldiga att ha mot bakgrund av tobaksproduktdirektivet och reglernas närmare innehåll är direk- tivstyrt. Det innebär i princip att det inte är möjligt att införa några marknadsföringsregler i dessa medier som avviker från vad som följer av direktivet, om det inte kan motiveras av att det är fråga om in- hemska försäljningsarrangemang. I så fall krävs det dessutom att det går att påvisa ett tydligt behov av reglering.

När det gäller marknadsföring genom tryckta skrifter finns i dag endast ett förbud som avser periodiska eller andra jämförbara skrifter. Det innebär att det är tillåtet att marknadsföra e-cigaretter och på- fyllningsbehållare genom andra tryckta skrifter. Det innebär att det t.ex. är tillåtet att använda reklamaffischer utomhus för sådana pro- dukter. Det är inte tillåtet när det gäller tobaksvaror, jfr 4 kap. 2 § 1 lagen om tobak och liknande produkter.

I och med att regleringen av marknadsföring i ett flertal medier är direktivstyrd bedömer utredningen att det saknas möjlighet att på ett generellt sätt reglera marknadsföring av e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare. En sådan reglering skulle riskera att hamna i konflikt med tobaksproduktdirektivet genom att felaktigt förmedla intrycket att marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare är laglig i medier där det i själva verket råder marknadsföringsförbud. Undan- tagen i 4 kap. 4 § lagen om tobak och liknande produkter har gett

355

En skärpt reglering av marknadsföring och smaksättning av nya nikotinprodukter

SOU 2021:22

upphov till en sådan tolkningsproblematik, se avsnitt 4.1.1. ovan. Det skulle i och för sig gå att införa regler för vissa specifika medier för vilka det saknas direktivbestämmelser om det på ett klart sätt går att avgränsa dessa regler så att det avser inhemska försäljningsarran- gemang. Det borde alltså vara möjligt att reglera utomhusreklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare utan att komma i konflikt med tobaksproduktdirektivet. Det förutsätter dock en tydlig problem- beskrivning. I utredningens arbete har det inte framkommit att det finns ett problem med marknadsföring av e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare i andra tryckta skrifter än i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter. Det har t.ex. inte framkommit att reklam- affischer används i någon nämnvärd utsträckning i den offentliga miljön. Med hänsyn till frånvaron av problembeskrivning anser utred- ningen att det saknas möjlighet att föreslå ytterligare begränsningar av marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Om det i framtiden skulle visa sig att det finns ett konkret behov av en sådan reglering kan lagstiftaren få anledning att återkomma till frågan.

356

10Även tobaksfria produkter bör omfattas av reglerna om livsmedel

I utredningens uppdrag har det ingått att analysera och ta ställning till hur tobaksfria nikotinprodukter ska regleras och analysera beho- vet av en reglering av tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag på en sådan reglering. I betänkandet lämnas ett antal förslag som rör de tobaksfria nikotinprodukterna. De framgår ovan. När det gäller de tobaks- och nikotinfria produkterna har utredningen under arbetets gång haft svårt att identifiera något tydligt behov av reglering. Men vissa tobaks- och nikotinfria produkter används på ett sätt som motsvarar snus, vilket innebär att de används genom att de stoppas i munnen. Detsamma gäller tobaksfritt snus med nikotin. Det finns därför skäl att överväga om tobaks- och nikotinfria pro- dukter samt tobaksfria nikotinprodukter som används på ett sätt som motsvarar snus ska underställas kraven som finns på livsmedels- området.

10.1Snus och tuggtobak jämställs med livsmedel

Snus och tuggtobak har sedan lång tid omfattats av reglerna om livs- medel. Snus och tuggtobak omfattades av livsmedelsbegreppet i den tidigare livsmedelslagen (1971:511). I och med vissa förändringar på EU-nivå föreslogs 2006 en ny livsmedelslag. Då exkluderades snus och tuggtobak från livsmedelsbegreppet. Lagstiftaren ansåg dock att det alltjämt fanns ett behov av att låta snus och tuggtobak omfattas av reglerna om livsmedel och valde därför att införa en bestämmelse som jämställer snus och tuggtobak med livsmedel.1

1Prop. 2005/06:128 s. 194.

357

Även tobaksfria produkter bör omfattas av reglerna om livsmedel

SOU 2021:22

Av 3 § andra stycket 2 livsmedelslagen (2006:804) framgår att snus och tuggtobak jämställs med livsmedel i nyss nämnda lag. Bakgrun- den till att lagstiftaren valde att låta snus och tuggtobak omfattas av de krav som följer av livsmedelslagen är att åtskilliga moment i pro- duktionen av snus eller tuggtobak medför risker som kan jämföras med de som finns vid livsmedelsberedning. Det gäller främst mikro- biologiska risker genom kontaminering. Dessutom ansåg lagstifta- ren att det varken ur konsumentupplysningssynpunkt eller av andra skäl finns anledning att ställa lägre krav på innehållsmärkningen av snus och tuggtobak jämfört med de krav som ställs på andra pro- dukter som omfattas av livsmedelslagstiftningen. Ett annat skäl till att jämställa snus och tuggtobak med livsmedel var den kompetens som redan fanns upparbetad hos vissa av tillsynsmyndigheterna i fråga om tillverkningshygien, användning av aromämnen eller tillsatser m.m. Det ansågs därmed finnas starka skäl att låta snus och tuggtobak omfattas av livsmedelslagens bestämmelser. Med stöd av bemyndi- gandena i livsmedelslagen kan dessutom regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om bl.a. hantering, hygien och gränsvärden för främmande ämnen.2

Den offentliga kontrollen på livsmedelsområdet kan utövas av Livs- medelsverket, länsstyrelserna, andra statliga myndigheter och kommu- nerna i enlighet med vad regeringen bestämmer. En kommuns upp- gift ska fullgöras av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö och hälsoskyddsområdet (11 § livsmedelslagen). Enligt 23 § 8 livsmedelsförordningen (2006:813) är det en sådan kom- munal nämnd som har att pröva frågor om godkännande av livs- medelsanläggningar eller att registrera livsmedelsanläggningar såvitt avser snus och tuggtobak.

Kontrollen på livsmedelsområdet finansieras genom avgifter. Reg- lerna om sådana avgifter finns i förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter.

2A.prop. s. 194 f.

358

SOU 2021:22

Även tobaksfria produkter bör omfattas av reglerna om livsmedel

10.2Förslag om att snussubstitut ska omfattas av livsmedelslagstiftningen

Förslag: Snussubstitut ska jämställas med livsmedel i livsmedels- lagen.

En kommunal nämnd ska vara behörig myndighet att pröva frågor om godkännande eller registrering av livsmedelsanlägg- ningar för tillverkning av snussubstitut.

Skälen för utredningens förslag: Som framgått ovan har snus och tuggtobak sedan länge omfattats av livsmedelslagstiftningen. Pro- dukterna jämställs enligt 3 § andra stycket 2 livsmedelslagen med livsmedel. När det gäller tobaksfritt snus har Livsmedelsverket i ett ställningstagande från 2019 bedömt att sådana produkter inte ska anses utgöra livsmedel. Livsmedelsverkets bedömning gäller oavsett om produkten innehåller nikotin eller inte.3 Ställningstagandet byg- ger på att livsmedel i allmänhet är ämnen, ingredienser, råvaror, till- satser och näringsämnen som intas genom mag-tarmkanalen. Bedöm- ningen av om en produkt är avsedd att förtäras av människor får göras från fall till fall utifrån objektiva kriterier, vilket innefattar hur produkten presenteras och uppfattas av en välinformerad konsument samt hur den vanligtvis konsumeras. Livsmedelsverket anser också att det fanns anledning att beakta om produkten är avsedd att sväljas eller spottas ut igen och om produktens verksamma ämnen tas upp av munnens slemhinnor eller genom mag-tarmkanalen (s. 2 f.). Livs- medelsverkets bedömning utgick ifrån att produkten är avsedd att läggas under läppen och spottas ut igen och att det huvudsakliga upptaget av produktens ämnen, t.ex. nikotin, sker genom munnens slemhinnor. Att användaren ofrivilligt sväljer ner en del ämnen som går ner i matsmältningssystemet påverkade inte Livsmedelsverkets bedömning. Livsmedelsverkets bedömning gäller dessutom oavsett om produkten innehåller nikotin eller inte.

Frågan är om det mot denna bakgrund finns skäl att nationellt jämställa tobaksfritt snus med livsmedel för att åstadkomma en mer ändamålsenlig ordning. Snus som består av tobak är i likhet med tobaksfritt snus avsett att spottas ut igen. Även när det gäller dessa

3Livsmedelsverkets ställningstagande från den 18 februari 2019 angående snusliknande pro- dukter utan tobak, dnr 2019/00929.

359

Även tobaksfria produkter bör omfattas av reglerna om livsmedel

SOU 2021:22

produkter kan det huvudsakliga upptaget av ämnen antas ske genom slemhinnorna i munnen. Av Livsmedelsverkets ställningstagande fram- går alltså inte att det ur livsmedelssynpunkt skulle finnas någon avgörande skillnad mellan snus som består av tobak och snus som inte består av tobak. När det gäller snus som består av tobak och tuggtobak har lagstiftaren aktivt valt att inkludera produkterna i regelverket för livsmedel, se ovanstående avsnitt. Det innebär bl.a. att det ställs upp krav på godkännande och registrering av anlägg- ningarna för tillverkning av snus och tuggtobak.

De skäl som anges för att jämställa snus och tuggtobak med livs- medel är bl.a. mikrobiologiska risker till följd av kontaminering. Dessutom möjliggör det föreskrifter om bl.a. hantering, hygien och gränsvärden för främmande ämnen. Det ansågs inte heller ur konsu- mentupplysningssynpunkt eller av andra skäl finnas anledning att ställa lägre krav på innehållsmärkningen. Ytterligare skäl var att det redan fanns en upparbetad kompetens hos vissa tillsynsmyndigheter i fråga om tillverkningshygien, användning av aromämnen eller till- satser m.m.

Tobaksfritt snus stoppas i munnen och utsöndrar ämnen som tas upp av kroppen genom såväl slemhinnorna i munnen som genom mag-tarmkanalen. Följderna av en kontaminering av produkten eller av användningen av farliga aromämnen eller tillsatser kan rimligen orsaka lika stor skada hos användaren av dessa produkter som hos den som använder snus. Detta gäller oavsett om produkten inne- håller nikotin eller inte. Enligt utredningens mening saknas det där- för anledning att ur hälsosynpunkt ställa lägre krav på dessa produkter jämfört med snus som består av tobak. Konsumenter bör dessutom ha rätt till samma information om dessa produkter.

I och med att det är fråga om likartade produkter kan dessutom vissa likheter finnas i tillverkningsprocessen och användningen av smakämnen m.m. Det kan därför finnas goda skäl att använda sig av den kompetens som redan i dag finns hos de myndigheter som sköter livsmedelskontrollen av snus och tuggtobak.

Sammantaget anser utredningen att tobaksfritt snus, både med och utan nikotin, bör omfattas av reglerna om livsmedel. Det är fråga om produkter som i första hand används för att ersätta snus. Pro- dukterna bör därmed benämnas snussubstitut.

Avsikten är inte att jämställa alla produkter som innehåller ämnen som tas upp genom slemhinnorna i munnen med livsmedel. Det

360

SOU 2021:22

Även tobaksfria produkter bör omfattas av reglerna om livsmedel

finns t.ex. nikotinläkemedel i form av portionspåsar med nikotin. Läkemedel har ett annat användningsområde jämfört med snus och utgör därmed inte snussubstitut. För närmare om gränsdragningen mot andra produkter, se författningskommentaren.

Förslaget innebär att snussubstitut jämställs med livsmedel, oav- sett om produkten innehåller nikotin eller inte. Skälen för detta är att följderna av en kontaminering eller av farliga tillsatser torde kunna bli lika allvarliga när det gäller dessa produkter jämfört med snus. Det bör därför ställas lika höga krav på dessa produkter.

Såvitt utredningen erfarit saknas i dag tobaksfria nikotinprodukter som till användningssättet motsvarar tuggtobak. Det saknas därför anledning att jämställa sådana produkter med livsmedel.

Enligt 23 § 8 livsmedelsförordningen är det kommunala nämnder som är behörig myndighet att pröva frågor om godkännande eller registrering av anläggningar för tillverkning av snus eller tuggtobak. Det är rimligt att den kompetens som finns upparbetad hos nämn- derna används även vid kontroll av anläggningar för tillverkning av snussubstitut. Vid anläggningar i vissa kommuner kan det dessutom ske tillverkning av både snus och snussubstitut. Kontrollen vid dessa anläggningar bör enligt utredningens mening organiseras på ett lik- nande sätt.

10.3Den offentliga kontrollen av produkterna ska finansieras genom avgifter

Förslag: Kostnaderna för kontrollen av snussubstitut ska täckas av en årlig avgift. Avgiften ska betalas efter ett särskilt beslut av kontrollmyndigheten.

Kontrollmyndigheten ska därutöver ges rätt att ta ut avgift för att täcka kostnader för offentlig kontroll som utförs efter klago- mål och som är nödvändig för att undersöka den påstådda bristen.

Kontrollmyndigheterna ska också ges rätt att ta ut avgifter för godkännande och registrering av anläggningar för tillverkning av snussubstitut samt avgifter för kontroll av sådana anläggningar som ursprungligen inte var planerad men som blivit nödvändig efter det att bristande efterlevnad påvisats.

361

Även tobaksfria produkter bör omfattas av reglerna om livsmedel

SOU 2021:22

Avgifterna ska bestämmas av kontrollmyndigheten och fast- ställas enligt en taxa som kommunfullmäktige bestämmer. Den ska beräknas på samma sätt som vid kontroll som avser snus och tuggtobak. Kontrollmyndigheten bör dessutom ges en motsva- rande rätt att minska avgiften.

Skälen för utredningens bedömning: Kontrollen på livsmedels- området finansieras genom avgifter. Det finns bestämmelser om skyldighet att betala avgift i förordningen om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter. Av 4 § framgår att den som bedriver verksamhet i en anläggning för tillverkning av snus eller tuggtobak är skyldig att betala en årlig avgift för kontroll- myndighetens kostnader. Den årliga avgiften ska betalas efter särskilt beslut av kontrollmyndigheten (5 §) och bestäms av den kommunala nämnd som utför kontrollen på grundval av en taxa som kommun- fullmäktige bestämmer (6 §).

Avgift enligt nyss nämnda förordning får också tas ut för att täcka kostnader för offentlig kontroll som utförs efter klagomål och som är nödvändig för att undersöka den påstådda bristen. Möjligheten att ta ut en sådan avgift omfattar snus och tuggtobak (11 §). Dessutom får avgift i vissa fall ska tas ut för offentlig kontroll som ursprung- ligen inte var planerad och som blivit nödvändig efter det att bris- tande efterlevnad påvisats. Denna avgift får tas ut för kontroll av anläggningar för tillverkning av snus eller tuggtobak (11 a § 2).

Den som ansöker om godkännande eller anmäler registrering av en anläggning för att tillverka snus eller tuggtobak ska också betala en avgift som ska täcka kommunens kostnader för prövning eller registrering (13 §). Även denna avgift ska fastställas på grundval av en taxa som kommunfullmäktige bestämmer (14 §).

Förordningen om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter innehåller också regler om hur avgifterna ska beräknas, se 12–12 b §§ och 15 §. De ger dessutom kontroll- myndigheten en möjlighet att i vissa fall besluta om att avgiften ska minskas, se 15 a §.

Utredningen anser att kostnaderna för kontrollen av snussubstitut bör finansieras på samma sätt som kontrollen av snus och tuggtobak. Reglerna om avgifter som gäller för snus och tuggtobak bör därför utvidgas till att även omfatta snussubstitut.

362

11 Fri rörlighet och anmälningsplikt

Bedömning: Förslagen om en ny reglering av tobaksfria nikotin- produkter är förenliga med EU:s regler om fri rörlighet för varor och tjänster.

Förslagen om elektroniska cigaretter, påfyllningsbehållare och nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elek- troniska cigaretter är förenliga med EU:s regler om fri rörlighet för varor och tjänster.

Förslaget om att det ska finnas ett tydligt och klart synbart meddelande om ålderskravet på försäljningsställen för tobaks- varor, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare är förenliga med EU:s regler om fri rörlighet för varor och tjänster.

Förslagen om att jämställa produkter som till användnings- sättet motsvarar snus med livsmedel är förenligt med EU:s regler om fri rörlighet för varor och tjänster.

En del av förslagen utgör tekniska föreskrifter som behöver anmälas till Europeiska kommissionen. Så är fallet när det gäller förslagen om

–produktkrav och märkning av tobaksfria nikotinprodukter,

–krav på smaktillsatser i vätska som är avsedd att konsumeras genom elektroniska cigaretter,

–vissa av kraven som följer av att produkter som till använd- ningssättet motsvarar snus jämställs med livsmedel.

En del av förslagen kan även behöva anmälas enligt tjänstedirek- tivet.

363

Fri rörlighet och anmälningsplikt

SOU 2021:22

Skälen för utredningens bedömning

Förslagens påverkan på den fria rörligheten

Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan ska enligt artikel 34 fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt (FEUF) vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Utgångs- punkten är att en vara som lagligen får säljas i en medlemsstat också ska få säljas i övriga. Motsvarande reglering för friheten att till- handahålla tjänster återfinns i artikel 56 FEUF.

Alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, kan utgöra ett hinder för handeln inom gemenskapen ska enligt EU- domstolens praxis anses vara åtgärder med verkan som motsvarar kvantitativa importrestriktioner.1 Det innebär att även åtgärder som gäller både inhemska och importerade varor utan åtskillnad kan vara förbjudna.

De förslag som utredningen lägger innebär flera inskränkningar i den fria rörligheten av tobaksfria nikotinprodukter, e-cigaretter, påfyllningsbehållare och nikotinfria vätskor som är avsedda att kon- sumeras genom e-cigaretter och produkter som till användningssättet motsvarar snus. Förslaget om att det ska finnas ett tydligt och klart synbart meddelande om ålderskravet på försäljningsställen för tobaks- varor, e-cigaretter och påfyllningsbehållare innebär också en inskränk- ning av den fria rörligheten.

Inskränkningarna är följande när det gäller de tobaksfria nikotin- produkterna:

–Det införs en skyldighet att anmäla tobaksfria nikotinprodukter till Folkhälsomyndigheten. Anmälan av produkten blir en förut- sättning för att få sälja den i Sverige. Vidare får tobaksfria niko- tinprodukter endast tillhandahållas konsumenter på marknaden om tillverkare och importörer uppfyller en skyldighet att rappor- tera försäljningsvolymer till Folkhälsomyndigheten.

–Det införs regler om åldersgräns och ålderskontroll i detalj- handeln för tobaksfria nikotinprodukter. De får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut till den som inte har fyllt 18 år. Tobaksfria nikotinprodukter får föras in i landet endast av den som har fyllt 18 år och Tullverket ska ha rätt att utöva kontroll av åldersgrän- sen vid införsel av tobaksfria nikotinprodukter.

1EU-domstolens dom i mål C-8/74 Dassonville, EU:C:1974:82.

364

SOU 2021:22

Fri rörlighet och anmälningsplikt

–Det införs en skyldighet att göra en anmälan till kommunen för att få bedriva detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter för försäljning till konsumenter.

–Det införs bestämmelser om att produkterna inte får innehålla vitaminer eller andra tillsatser som ger intryck av att en tobaksfri nikotinprodukt innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker, och inte heller koffein, taurin, eller andra tillsatser eller stimule- rande ämnen som är förknippade med energi och vitalitet, eller tillsatser som är cancerframkallande, mutagena eller reproduk- tionstoxiska.

–Förpackningar till tobaksfria nikotinprodukter ska förses med en hälsovarning och en innehållsdeklaration, för att få tillhandahållas konsumenter i Sverige. Märkningen på tobaksfria nikotinproduk- ter får vidare inte antyda att en viss tobaksfri nikotinprodukt är mindre skadlig än andra sådana produkter, eller likna ett livs- medel eller en kosmetisk produkt.

–Vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter till konsu- menter ska särskild måttfullhet iakttas. Reklam- eller annan mark- nadsföringsåtgärd får inte hänvisa till produktens smak på ett sätt som inte kan motiveras av konsumentens behov av produkt- information. Marknadsföring genom kommersiella annonser ska innehålla en hälsovarning. Marknadsföringen får inte riktas sär- skilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år.

–Ett förbud införs mot att marknadsföra tobaksfria nikotinpro- dukter till konsumenter genom kommersiell reklam i ljudradio- sändningar, tv-sändningar eller beställ-tv.

–Det införs ett förbud mot produktplacering i tv av tobaksfria niko- tinprodukter.

–Det införs ett förbud mot sponsring som främjar tobaksfria niko- tinprodukter.

När det gäller e-cigaretter, påfyllningsbehållare och nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter innebär följande förslag inskränkningar i den fria rörligheten:

365

Fri rörlighet och anmälningsplikt

SOU 2021:22

–Det införs ett förbud mot vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter om de innehåller smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak.

–Det införs ett förbud på fysiska försäljningsställen mot kommer- siella meddelanden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare som är påträngande, uppsökande eller som uppmanar till bruk av sådana produkter.

Snussubstitut föreslås jämställas med livsmedel. Det innebär att dessa produkter omfattas av kraven som gäller för livsmedel enligt livs- medelslagen (2006:804) och föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag, vilket bl.a. innebär att det ställs upp krav på godkän- nande och registrering av anläggningarna för tillverkning av sådana produkter. Förslaget innebär därmed en inskränkning i den fria rör- ligheten.

För att de föreslagna reglerna som anges ovan ska få genomslag i praktiken behöver myndigheterna kunna bedriva tillsyn. Denna till- syn är avgiftsfinansierad, vilket innebär att det lämnas förslag om avgifter i detta betänkande. Även förslagen om avgifter kan innebära en inskränkning av den fria rörligheten.

Förslagen är icke-diskriminerande, behövs av tvingande hänsyn och säkerställer målsättningarna

Enligt EU-domstolens rättspraxis kan nationella åtgärder som kan hindra utövandet av de grundläggande friheter som garanteras av fördraget vara berättigade endast om de uppfyller fyra förutsättningar. De ska tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, de ska motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, de ska vara ägnade att säker- ställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och de ska inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.2

De åtgärder som föreslås för tobaksfria nikotinprodukter, tobaks- varor, e-cigaretter, påfyllningsbehållare, nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter och produkter som till användningssättet motsvarar snus kommer att gälla på samma sätt

2Se t.ex. mål C-424/97 Haim, EU:C:2000:357, punkt 57.

366

SOU 2021:22

Fri rörlighet och anmälningsplikt

för svenska och utländska aktörer. Utredningen bedömer därför att åtgärderna är icke-diskriminerande.

Åtgärderna för samtliga av dessa produkter motiveras av hänsyn till skydd för människors hälsa eller liv, alltså av tvingande hänsyn till allmänintresset. Vi har i betänkandet redogjort för våra över- väganden med avseende på folkhälsan, och hänvisar till respektive avsnitt. Det är dessutom Sverige som medlemsstat som har att, med beaktande av de krav som är förenade med den fria rörligheten, bestämma på vilken nivå man vill säkerställa skyddet för människors hälsa och liv.

Tobaksfria nikotinprodukter innehåller nikotin för konsumtion. Produkterna uppvisar därmed likheter med såväl tobaksprodukter som e-cigaretter. Riskerna med konsumtion av tobaksfria nikotin- produkter har gemensamma drag med riskerna med användning av tobak och e-cigaretter i och med att nikotin innebär hälsorisker. Nikotin är belönande och beroendeframkallande. Konsumtion av tobaksfria nikotinprodukter skapar ett nikotinberoende, vilket i sig är problematiskt. Beroendet kan i sin tur leda till att konsumenten börjar använda tobak eller e-cigaretter. Produkternas smaksättning attraherar dessutom unga människor.

Mot denna bakgrund har utredningen tagit fram förslag till en reglering av tobaksfria nikotinprodukter som innebär att skyddet läggs i huvudsak på samma nivå som för tobaksvaror och e-cigaretter.

När det gäller produkter som till användningssättet motsvarar snus så bedöms riskerna med en kontaminering i tillverkningspro- cessen likna de som gäller i fråga om snus som består av tobak. De åtgärder som blir en följd av att jämställa dessa produkter med livs- medel behövs alltså för att skydda människors hälsa.

Förslagen om tobaksfria nikotinprodukter bedöms vara proportionerliga

Den reglering av tobaksfria nikotinprodukter som föreslås innebär krav på anmälan av produkterna samt produktkrav, regler för för- säljning och regler för marknadsföring. Förslagen speglar i huvudsak vad som gäller för tobaksvaror och e-cigaretter, en reglering som har ansetts ändamålsenlig av hänsyn till folkhälsan.

När det gäller marknadsföring är förslagen inte lika långtgående som förbuden mot reklam för tobaksvaror och e-cigaretter. För-

367

Fri rörlighet och anmälningsplikt

SOU 2021:22

slagen innebär att restriktivitet kommer att gälla jämfört med i dag vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter, men utan att varje form av reklam, oavsett medel eller omfattning, helt förhindras.3 Utredningen bedömer vidare att ingen av åtgärderna går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målsättningen att skydda folk- hälsan. Regleringen är avpassad för att skydda konsumenterna, utan att för den skull innefatta onödigt långtgående förbud eller begrän-

sningar, vilket kan illustreras enligt följande.

Anmälnings- och rapporteringskraven är nödvändiga för att Folk- hälsomyndigheten, kommunerna och andra myndigheter ska kunna utöva kontroll. Åtgärderna är dessutom mindre inskränkande än andra alternativ, t.ex. alternativet att införa ett tillståndskrav.

Kraven på åldersgräns och ålderskontroll är nödvändiga för att skydda barn och unga. Det är fråga om produkter vars egenskaper uppvisar stora likheter med tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllnings- behållare. När det gäller tobaksvaror och e-cigaretter är ålderskon- trollen central för att det ska vara möjligt att upprätthålla en godtag- bar nivå på folkhälsan. Nikotinet är dessutom särskilt problematiskt för unga, se avsnitt 3.1.3. Det finns en risk för att personer utvecklar ett nikotinberoende genom att använda tobaksfria nikotinprodukter och därefter påbörjar en användning av tobaksvaror eller e-cigaretter. Smaksättningen av tobaksfria nikotinprodukter riskerar också att attra- hera unga, se avsnitt 9.3.

Enligt 5 kap. 20 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande pro- dukter får tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare endast föras in i landet av den som har fyllt 18 år. Tullverket har med stöd 3 § 9 lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen getts befogenheter när det gäller införsel av dessa varor. De regler som nu föreslås när det gäller Tullverkets befogenheter i fråga om tobaksfria nikotinproduk- ter motsvarar dessa regler och går därmed inte längre än nödvändigt. Syftet kan inte heller nås på något annat, mindre ingripande sätt genom mindre omfattande restriktioner eller restriktioner som i mindre utsträckning inverkar på handeln inom EU. Det är alltså fråga om tvingande hänsyn. Ålderskravet är detsamma som vid handel av dessa produkter i Sverige. Det är inte fråga om godtycklig diskrimi-

3Se t.ex. mål C-649/18 A (Reklam för och försäljning av läkemedel online), EU:C:2020:764, punkterna 72–74 med hänvisning till tidigare praxis.

368

SOU 2021:22

Fri rörlighet och anmälningsplikt

nering eller en förtäckt begränsning av handeln mellan medlems- staterna.

Produktkraven för tobaksfria nikotinprodukter är nödvändiga. Det saknas alternativa åtgärder och produktkraven är utformade så att de inte går utöver vad som krävs för att uppnå angivna mål. Följande krav i fråga om de tobaksfria nikotinprodukterna mot- svarar vad som redan gäller för vätska som konsumeras genom e- cigaretter: att produkterna inte får innehålla vitaminer eller andra till- satser som ger intryck av att en tobaksfri nikotinprodukt innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker, att de inte får innehålla koffein, taurin, eller andra tillsatser eller stimulerande ämnen som är förknip- pade med energi och vitalitet och att de inte får innehålla tillsatser som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska. Kraven är nödvändiga för att förhindra att produkterna framställs som hälsosamma eller innehåller farliga ämnen.

Kraven på hälsovarning och en innehållsdeklaration motiveras av att produkterna innehåller nikotin och är nödvändiga för att skydda konsumenterna.

Märkningskraven motsvarar vissa av de krav som gäller för e-ciga- retter och påfyllningsbehållare och uppbärs av samma skäl.

Det kommer fortfarande vara möjligt att marknadsföra tobaksfria nikotinprodukter, men marknadsföringen regleras i flera avseenden.

Förbuden mot kommersiell reklam i ljudradiosändningar, tv-sänd- ningar eller beställ-tv, produktplacering i tv och sponsring av tobaks- fria nikotinprodukter innebär att samma regler kommer att gälla som för tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare, något som är nödvändigt för att bromsa den nuvarande konsumtionsutvecklingen, särskilt bland unga.

Även övriga förslag bedöms vara proportionerliga

Det finns stöd i unionsrätten för att förslaget till förbud mot smak- sättning av vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter. Tobaksproduktdirektivet lämnar utrymme för medlemsstaterna att bestämma om smaksättningen av e-cigaretter och påfyllningsbehål- lare (se skäl 47 tobaksproduktdirektivet). Den reglering som före- slås speglar också förbudet mot tobaksvaror med karakteristisk smak i tobaksproduktdirektivet. Vi har dessutom valt att endast

369

Fri rörlighet och anmälningsplikt

SOU 2021:22

förbjuda sådana vätskor som har en potentiell attraktionskraft för ungdomar och icke-rökare. Förslaget om smaksättning är därmed proportionerligt.

Måttfullhetskravet vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare vid fysiska försäljningsställen motsvarar vad som redan gäller vid marknadsföring av tobak i butik, en reglering som har ansetts ändamålsenlig för att säkerställa förverkligandet av mål- sättningen att skydda folkhälsan. Kravet på måttfullhet vid mark- nadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare på fysiska försälj- ningsställen behövs av samma skäl och går inte längre än vad som kan anses nödvändigt. Även denna reglering får därmed anses vara proportionerlig.

Förslaget om att det ska införas ett tydligt och klart synbart med- delande om ålderskravet på försäljningsställen för tobaksvaror, e-ciga- retter och påfyllningsbehållare innebär endast att ett krav som mot- svarar det som redan i dag gäller för fysiska försäljningsställen utsträcks till att även gälla vid försäljning som sker på internet. Kravet behövs av folkhälsoskäl, särskilt för att skydda unga. Det saknas egentliga alternativ. Förslaget bedöms vara proportionerligt.

När det gäller förslaget om att produkter som till användnings- sättet motsvarar snus ska omfattas av livsmedelsregleringen kan kon- stateras att det är samma slags skäl som föranleder detta förslag som de skäl som tidigare har motiverat att snus och tuggtobak ska om- fattas av dessa regler. De behövs för att säkra tillverkningsprocessen och därigenom skydda hälsan hos konsumenterna och en motsva- rande effekt kan inte uppnås på något mindre ingripande sätt. Även detta förslag får därmed anses uppfylla kraven på proportionalitet.

Samtliga förslag om avgifter behövs för att säkerställa en regel- efterlevnad. I och med att utgångspunkten är att de ska återspegla myndigheternas faktiska kostnader för tillsyn går det inte längre än vad som är nödvändigt. Även förslagen om avgifter får därmed anses vara proportionerliga.

Avslutande bedömning om förenligheten med reglerna om fri rörlighet

De regler som föreslås i detta betänkande är sammantaget icke-dis- kriminerande, uppbärs av tvingande hänsyn till folkhälsan och är äg- nade att säkerställa förverkligandet av målsättningen att skydda folk-

370

SOU 2021:22

Fri rörlighet och anmälningsplikt

hälsan. Förslagen är utformade för att på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodose uppnåendet av detta mål. Utredningen bedömer att människors hälsa och liv inte kan skyddas på ett lika effektivt sätt genom åtgärder som innebär att handeln inom unionen hindras i mindre utsträckning.

Informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter

Det har sedan länge funnits ett informationssystem som syftar till att motverka handelshinder orsakade av tekniska föreskrifter på det icke-harmoniserade området. Bestämmelserna finns numera i det s.k. anmälningsdirektivet.4 Direktivet är genomfört i Sverige bl.a. genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler. Av 20 § för- ordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet följer att Regeringskansliet ska anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av Sveriges medlemskap i EU eller av andra internationella överenskommelser.

Av 2 § förordningen om tekniska regler framgår att med teknisk föreskrift avses

a)föreskrifter eller andra bestämmelser som utgörs av eller hänvisar till tekniska specifikationer eller andra krav och som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning av en vara,

b)föreskrifter om informationssamhällets tjänster som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid tillhandahållande, etablering eller användande av sådana tjänster,

c)föreskrifter som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en vara.

Med teknisk specifikation avses specifikationer intagna i ett doku- ment och som fastställer de egenskaper som krävs av en vara, t.ex. kvalitetsnivåer, prestanda, säkerhet eller dimensioner, inbegripet krav på varan som avser varubeteckning, terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning eller etikettering och

4Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster.

371

Fri rörlighet och anmälningsplikt

SOU 2021:22

förfaranden för bedömning av överensstämmelse. Som tekniska spe- cifikationer räknas också krav på processer och tillverkningsmetoder.

Av 3 § förordningen om tekniska regler framgår att när en myn- dighet utarbetar en teknisk regel ska den se till att regeln utformas så att den

1.inte hindrar handeln med andra länder mer än vad som behövs för att tillgodose syftet med regeln, och

2.säkerställer att sådana varor eller informationssamhällets tjänster som uppfyller likvärdiga krav enligt regler som gäller i något annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, eller i Turkiet när det gäller industriellt utformade produkter, inte hind- ras tillträde till den svenska marknaden.

Av förordningen framgår att nya tekniska föreskrifter ska anmälas till Europeiska kommissionen. Utebliven anmälan betyder att före- skriften är ogiltig. Författningar som syftar till att uppfylla gemen- skapsrätten behöver dock inte anmälas.

När en anmälan görs påbörjas i regel en frysningstid om tre måna- der under vilken den tekniska föreskriften inte får antas. Kommis- sionen och medlemsstaterna har möjlighet att lämna synpunkter på förslagen. Det kan i vissa fall göra att frysningstiden förlängs.

I första hand bedömer utredningen att bestämmelserna om produktkrav och krav på märkning får anses hänvisa till tekniska specifikationer och andra krav. De är rättsligt bindande och tving- ande för den som vill saluföra produkterna i Sverige. Det är därmed fråga om tekniska föreskrifter som enligt anmälningsdirektivet måste anmälas till Europeiska kommissionen. Det innebär att förslagen om produktkrav och märkning av tobaksfria nikotinprodukter och för- slaget om krav på smaktillsatser i vätska som är avsedd att konsume- ras genom e-cigaretter bör anmälas. Förslaget om att jämställa pro- dukter som till användningssättet motsvarar snus med livsmedel bör också anmälas till den del de omfattar produktkrav och krav på märkning. Det är framför allt dessa förslag som behöver anmälas enligt anmälningsdirektivet, men det kan finnas skäl att överväga om även andra förslag kan behöva anmälas.

372

SOU 2021:22

Fri rörlighet och anmälningsplikt

Anmälan enligt tjänstedirektivet

Vid sidan av anmälningsdirektivet behöver även det s.k. tjänste- direktivet5 beaktas. Tjänstedirektivet innehåller bestämmelser som syftar till att förenkla förfaranden och formaliteter som är tillämpliga på tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet och tjänsteleve- rantörer ska kunna fullgöra vissa förfaranden och formaliteter samt få information genom gemensamma kontaktpunkter i medlemssta- terna. Om medlemsstaterna t.ex. har krav på tillstånd för att få utöva vissa tjänster eller krav på legitimation, användande av viss utrust- ning m.m. får dessa krav inte vara diskriminerande, de måste kunna motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset och det efter- strävade målet ska inte kunna uppnås med en mindre begränsande åtgärd.6 Det är med andra ord samma krav som har redogjorts för i fråga om den fria rörligheten för varor ovan. Förslagen uppfyller alltså kraven även när det gäller den fria rörligheten för tjänster.

Även tjänstedirektivet innehåller ett anmälningsförfarande. I artik- larna 15.7 och 39.5 andra stycket i tjänstedirektivet finns bestämmelser om en skyldighet att anmäla författningsförslag och krav till kom- missionen när dessa faller inom direktivets tillämpningsområde och omfattas av anmälningsplikt. Denna skyldighet syftar till att säker- ställa att nya eller förändrade krav för att bedriva tjänsteverksamhet som medlemsstaterna inför i lag eller annan författning är förenliga med direktivets bestämmelser.7

Även om förslagen bedöms uppfylla kraven om fri rörlighet avse- ende tjänster kan det bli aktuellt att anmäla kraven som avser försälj- ning enligt tjänstedirektivet.

5Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden.

6Se prop. 2009/10:125 s. 147 f.

7Se prop. 2012/13:157 s. 9.

373

12Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Förslag: Den nya lagen och förordningen om tobaksfria nikotin- produkter ska träda i kraft den 1 juli 2022.

Tobaksfria nikotinprodukter som har tillverkats eller övergått till fri omsättning före ikraftträdandet, och som inte uppfyller produktkraven enligt den nya lagen, ska få fortsätta att tillhanda- hållas konsumenter på marknaden efter ikraftträdandet om de inte utgör en allvarlig risk för människors hälsa, dock längst till och med den 1 januari 2023.

För tobaksfria nikotinprodukter som har tillhandahållits konsu- menter på marknaden före ikraftträdandet ska en produktanmälan göras senast den 1 juli 2023.

Förslagen om ändringar i lagen och förordningen om tobak och liknande produkter ska träda i kraft den 1 juli 2022.

Vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter och som har tillverkats eller övergått till fri omsättning före ikraftträdandet, ska få fortsätta att tillhandahållas konsumen- ter på den svenska marknaden trots att de innehåller smaktill- satser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak, dock längst till och med den 1 januari 2023.

Förslagen till ändringar i livsmedelslagen, livsmedelsförordningen och förordningen om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter ska träda i kraft den 1 januari 2023.

Övriga förslag till ändringar i lagar och förordningar ska träda i kraft den 1 juli 2022.

Skälen för utredningens förslag: Det är angeläget att den nya lagen och förordningen om tobaksfria nikotinprodukter träder i kraft så fort som möjligt eftersom det i dagsläget saknas särskilda regler om

375

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2021:22

dessa produkter. Förslaget om att införa ett förbud mot smaktill- satser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak bör också träda i kraft så snart som möjligt för att förhindra att unga hamnar i ett nikotinberoende. När det gäller förslagen om att jämställa snussubstitut med livsmedel har inte utredningen upp- märksammat att det finns några allvarligare missförhållanden som gör att dessa bestämmelser behöver träda i kraft med någon särskild skyndsamhet.

I och med att förslagen i fråga om de tobaksfria nikotinproduk- terna och vätskorna som är avsedda att konsumeras genom e-ciga- retter innebär ett förbud mot att tillhandahålla vissa produkter på marknaden behövs övergångsbestämmelser som gör att närings- idkarna får möjlighet att anpassa sig till de nya produktkraven. När det gäller de tobaksfria nikotinprodukterna behöver Folkhälsomyn- digheten upphandla tekniska lösningar för att hantera produktanmä- lan. Det finns därmed behov av övergångsbestämmelser även i fråga om produktanmälan. Förslagen i detta betänkande innebär också att Folkhälsomyndigheten, Konsumentverket och Livsmedelsverket behöver ta fram föreskrifter. Dessa myndigheter och kommunerna, Polismyndigheten och Länsstyrelserna behöver dessutom anpassa sin verksamhet så att de kan fullgöra det tillsynsansvar som förslagen innebär för dem. I och med att myndigheternas verksamhet redan i dag är anpassad för tillsyn av produkter inom tobaksområdet och att de redan har tagit fram liknande föreskrifter bedöms inte detta arbete behöva ta allt för lång tid.

Med hänsyn till den fortsatta lagstiftningsprocessen bedömer utredningen att författningsförslagen tidigast kan träda i kraft den 1 juli 2022. Den nya lagen och förordningen om tobaksfria nikotin- produkter bör därför träda i kraft vid denna tidpunkt. För att närings- idkarna ska ha möjlighet att anpassa sig till de nya reglerna bör de få möjlighet att fortsätta att tillhandahålla tobaksfria nikotinprodukter på marknaden trots att de inte uppfyller produktkraven enligt de nya reglerna, dock längst till och med den 1 januari 2023. En förutsätt- ning för att tobaksfria nikotinprodukter som inte uppfyller de nya produktkraven ska få fortsätta att säljas är att de inte utgör en allvarlig risk för människors hälsa. Produkter som utgör en allvarlig risk för människors hälsa ska inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden under denna övergångsperiod. Övergångsbestämmelserna omfattar endast produktkraven. Den nya lagens krav om t.ex. ålder,

376

SOU 2021:22

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

marknadsföring och märkning gäller däremot direkt vid lagens ikraft- trädande. Det gör även bestämmelserna om tillsyn och tillsynsmyn- digheternas befogenheter.

Folkhälsomyndigheten kommer att behöva upphandla en teknisk lösning för att kunna hantera produktanmälningar. Det innebär att produktanmälningarna inte kommer att kunna behandlas förrän en tid efter ikraftträdandet. Utredningen bedömer att det är rimligt att Folkhälsomyndigheten kan ha en teknisk lösning på plats någon gång under våren 2023. Tillverkarna och importörerna bör få en skälig tid inom vilken de ska kunna göra produktanmälan genom den tekniska lösningen. Det bedöms därmed lämpligt att vid övergången till den nya regleringen ge anstånd med att göra en produktanmälan till den 1 juli 2023 såvitt avser tobaksfria nikotinprodukter som har tillhanda- hållits före lagens ikraftträdande.

Förslagen till ändringar i radio- och tv-lagen (2010:696) innehåller förbud mot sponsring och produktplacering som bör träda i kraft samtidigt som de nya reglerna om marknadsföring i den nya lagen och förordningen om tobaksfria nikotinprodukter. Förslaget till änd- ring i marknadsföringslagen (2008:486) bör träda i kraft samtidigt som den nya lagen om tobaksfria nikotinprodukter eftersom det är en följd av bestämmelserna om marknadsstörningsavgift i den nya lagen. Ändringarna i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen bör också träda i kraft samtidigt som de nya reglerna om tobaksfria niko- tinprodukter eftersom de syftar till att upprätthålla åldersgränsen. Skyddet för bl.a. affärshemligheter i offentlighets- och sekretess- förordningen (2009:641) bör dessutom finnas på plats samtidigt som den nya lagen och förordningen om tobaksfria nikotinprodukter. Dessa ändringar föreslås därför träda i kraft den 1 juli 2022.

Förslagen till ändringar i lagen (2018:2088) om tobak och lik- nande produkter och förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter innehåller bl.a. förslag om smaksättning av vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter. Förslagen syftar till att göra produkterna mindre attraktiva för ungdomar. Förslagen i lagen och förordningen bör därmed träda i kraft så snart som möj- ligt. I och med att förslagen innebär förbud mot att tillhandahålla vissa produkter bör dock näringsidkarna få möjlighet att anpassa sig till de nya reglerna under en övergångsperiod. Vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter och som har tillverkats eller

377

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2021:22

övergått till fri omsättning före ikraftträdandet bör därför få fort- sätta att tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden trots att de innehåller smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. Övergångsperioden bör dock sträcka sig längst t.o.m. den 1 januari 2023.

Förslagen om att jämställa snussubstitut med livsmedel innebär bl.a. krav om godkännande av anläggningar för tillverkning av sådana produkter. De kommunala nämnder som har i uppgift att godkänna anläggningarna kan behöva göra vissa anpassningar i sin verksamhet och det behöver finnas utrymme för att genomföra de åtgärder som förslagen om snussubstitut innebär. Dessutom kan Livsmedelsverket behöva göra vissa anpassningar i sin verksamhet för att hantera till- synen över snussubstitut och ta fram de föreskrifter som behövs. Myndigheterna och näringsidkarna behöver alltså få viss tid på sig att förbereda sig inför att de nya reglerna börjar tillämpas. Mot denna bakgrund bör förslagen om ändringar i livsmedelslagen (2006:804), livsmedelsförordningen (2006:813) och förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruks- produkter träda i kraft den 1 januari 2023. Det kan dessutom vara fördelaktigt om regler om avgifter träder i kraft vid ett årsskifte.

378

13 Konsekvensanalys

13.1Problembeskrivning och målsättning

Det har sedan lång tid pågått ett preventivt arbete på tobaksområdet, såväl i Sverige som internationellt. Detta arbete har haft effekt, särskilt när det gäller användningen av röktobak, vilket har lett till positiva effekter för folkhälsan. Samtidigt kan konstateras att det under de senaste åren har skett en snabb utveckling av nya nikotin- produkter. Utbudet av olika nikotinprodukter har troligtvis aldrig varit så stort som nu. I takt med att allt färre personer använder traditionella tobaksprodukter, såsom t.ex. cigaretter, har tillverkare allt mer gått över till nikotinprodukter som inte innehåller tobak.

Dessa nya produkter marknadsförs ofta som tobaksfria, vilket kan ge intryck av att de är mindre skadliga än de egentligen är. Pro- dukterna innehåller nikotin som förknippas med de beroendefram- kallande och belönande egenskaper som finns hos produkter som består av tobak. Det är dessutom produkter som kan smaksättas och marknadsföras på ett sätt som kan attrahera målgrupper som inte är intresserade av produkter som består av tobak. Reglerna för nya niko- tinprodukter är dessutom mer tillåtande. Det finns inga regler om smaksättning av vätska för konsumtion genom e-cigaretter. Som jämförelse kan nämnas att det råder ett förbud mot karakteristisk smak för cigaretter och rulltobak. Tobaksfria nikotinprodukter, såsom tobaksfritt snus, omfattas inte av några särskilda regler.

Den nuvarande situationen riskerar att leda till ett ökat nikotin- beroende bland befolkningen som helhet. Det innebär en risk för att de positiva effekter som många års tobakspreventivt arbete har med- fört motverkas. Nikotin är dessutom skadligt för hälsan, särskilt för barn och unga. Barn och unga är dessutom särskilt mottagliga för niko- tinets beroendeframkallande egenskaper.

379

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

Det är mot denna bakgrund särskilt problematiskt att e-cigaretter och tobaksfritt snus smaksätts och marknadsförs på ett sätt som till- talar barn och unga. Det finns också tecken på en ökad användning av dessa produkter hos denna del av befolkningen.

Både förslaget om att införa en åldersgräns vid handel med tobaks- fria nikotinprodukter och förslaget om att begränsa möjligheterna att marknadsföra dessa produkter syftar till att förhindra att barn och unga påbörjar ett bruk av nikotin. När det gäller e-vätskor före- slås dessutom ett förbud mot smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak, vilket ska minska dessa produkters attraktivitet hos barn och unga.

Förslagen syftar framför allt till att bromsa den ökade använd- ningen nya nikotinprodukter, särskilt bland yngre och personer som inte tidigare använt nikotin. Genom förslagen förhindras att de posi- tiva effekter som är resultatet av många års preventivt arbete mot- verkas. Förslagen om tobaksfria nikotinprodukter har dessutom utfor- mats så att de ska omfatta produkter som ännu inte har utvecklats om de innehåller nikotin för konsumtion. Förslagen syftar också till att införa ett regelverk som i stort motsvarar vad som gäller på övriga tobaksområdet. Det innehåller även andra regler som behövs ur kon- sumentskyddssynpunkt. Förslaget om att jämställa snussubstitut med livsmedel behövs också för att förhindra negativa hälsoeffekter som kan bli en följd av kontaminering av dessa produkter.

13.2Vilka berörs av förslagen?

Utredningens förslag får konsekvenser för statliga och kommunala myndigheter samt enskilda företag och personer. De myndigheter som berörs är kommunerna, Folkhälsomyndigheten, Konsumentverket, Livsmedelsverket, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullver- ket, domstolarna och länsstyrelsen. Kemikalieinspektionen berörs också eftersom myndigheten föreslås få ett uppdrag om att ta fram ett förslag om begränsning av nikotin i tobaksfria nikotinprodukter. Företag som berörs är tillverkare, importörer och detaljhandlare av tobaksfria nikotinprodukter samt av e-cigaretter, påfyllningsbehål- lare och vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter. Tillverkare, importörer och detaljhandlare av tobaksvaror berörs till viss del. Förslagen får konsekvenser för barn och unga samt på folk-

380

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

hälsan som helhet. Konsekvenserna för de olika aktörerna beskrivs nedan. Nedan ges även en beskrivning av marknaden, företagen och hur dessa påverkas av utredningens förslag.

13.3Kostnader för staten och kommunerna

Bedömning: Folkhälsomyndigheten kommer att ha initiala kost- nader på om 3 300 000 kronor med anledning av förslagen om de tobaksfria nikotinprodukterna.

Den löpande tillsynen av de tobaksfria nikotinprodukterna kommer att ta 1,5 årsarbetskrafter i anspråk hos Folkhälsomyn- digheten, vilket motsvarar ungefär 1 500 000 kronor per år.

Tillsynen över förbudet mot smaksättning av vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter beräknas löpande ta 0,25 årsarbetskrafter i anspråk hos Folkhälsomyndigheten. Det motsvarar en kostnad om 250 000 kr per år.

Konsumentverkets arbete med de tobaksfria nikotinproduk- terna kommer att ta omkring 0,25 årsarbetskrafter i anspråk. Det motsvarar löpande kostnader om 250 000 kronor per år.

Livsmedelsverket kommer att ha initiala kostnader om 300 000 kronor med anledning av förslaget om att snussubstitut ska jämställas med livsmedel.

Övriga kostnader bedöms rymmas inom de statliga myndig- heternas befintliga ramar.

Förslagens effekter på det kommunala självstyret får anses vara begränsade och godtagbara.

Skälen för utredningens bedömning

Folkhälsomyndigheten

För att upplysa om de nya reglerna kommer informationsinsatser behövas med syfte att förbättra medvetenheten och kunskapen för att regelverket ska förstås och åtföljas. Detta kommer att kräva riktade informationsinsatser till flera olika aktörer, producenter och importörer men också kommuner, Polismyndighet och detaljhandel. Med hänsyn till tidigare uppskattningar av Folkhälsomyndighetens kostnader när myndighetens tillsynsansvar har utökats bedömer ut-

381

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

redningen att kostnaderna består i en mindre engångssumma initialt (cirka 300 000 kronor) men att den löpande kostnaden är den stora faktorn i sammanhanget (cirka 600 000 kronor årligen). De initiala kostnaderna kan omfatta uppbyggnad av webbutbildning till främst miljöinspektörer, övriga informationsinsatser, arbete med myndig- hetens föreskrifter och utveckling av exempelvis anmälningsblan- ketter. Den löpande kostnaden kan avse förstärkning med juridisk kompetens, 0,5 årsarbetskrafter, och kostnader för proaktivt arbete motsvarande 0,25 årsarbetskrafter.1

För de tobaksfria nikotinprodukterna tillkommer även kostnader för uppbyggnad av ett rapporteringssystem för produktanmälan. För e-cigaretter används den EU-finansierade databasen EU-CEG. Då tobaksfria nikotinprodukter inte omfattas av någon EU-regler- ing kan detta system inte användas. Troligen behöver i stället ett nytt webbaserat rapporteringssystem skapas för att hantera produkt- anmälningarna. Utvecklingskostnaden för ett system är svårupp- skattad, men det rör sig troligen om en investering på omkring tre miljoner kronor. Utredningen ser dock kostnadsuppskattningen för rapporteringssystemet som högst osäker. Ett utvecklingsarbete pågår redan för att koppla ihop Folkhälsomyndighetens existerande systemstöd med EU-CEG och rapporteringen som avser e-cigaret- ter. Det har haft en utvecklingskostnad på uppskattningsvis 10 mil- joner kronor.2 Om en ny modul för tobaksfria nikotinprodukter skulle implementeras i detta system skulle kostnaden dock inte bli lika hög eftersom det redan finns en existerande plattform att utgå ifrån. Själva systemet för inrapportering, dvs. motsvarande EU- systemet måste dock nyutvecklas.

Folkhälsomyndigheten får också som tillsynsmyndighet ansvar för att krav om märkning på förpackningen följer riktlinjerna och att reglerna om innehållsförteckning följs. Folkhälsomyndigheten får också befogenheter att bl.a. begära in upplysningar, handlingar, varu- prover och liknande. Till detta kommer också branschvägledning och andra kontakter med branschen kring de nya reglerna. Som jämförelse så kräver i dag den löpande tillsynen, vägledningen till kommuner, rapporteringen och marknadskontrollen av e-cigaretter två årsarbetskrafter (omkring 2 000 000 kronor). Folkhälsomyndig- heten ska också offentliggöra uppgifter som myndigheten får in

1Se SOU 2017:59.

2Baserat på samtal med företrädare för Folkhälsomyndigheten.

382

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

genom produktanmälan på en webbplats samt offentliggöra upp- gifter om vilka som har fullgjort sin rapporteringsskyldighet i fråga om försäljningsvolymer och preferenser hos olika konsumentgrupper. Dessa uppgifter motsvarar dock vad som redan gäller för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Myndigheten kan därför använda befintliga system för att offentliggöra uppgifterna om tobaksfria nikotinpro- dukter.

80 procent av en årsarbetskraft går åt till tillsynsarbete, enligt upp- gift från Folkhälsomyndigheten. Det är rimligt att anta att tobaksfria nikotinprodukter inte kommer överstiga dessa kostnader, fram- för allt med tanke på att antalet produkter är betydligt färre jämfört med e-cigaretter.3 Tobaksfria nikotinprodukter framstår också som en mindre fragmenterad marknad med ett mindre antal producenter och importörer som till största delen är svenska.

Tillsynsarbetet för e-cigaretter är enligt uppgift från Folkhälso- myndigheten utmanade ur andra aspekter. Exempelvis är det förenat med praktiska svårigheter att nå utländska ekonomiska aktörer, framför allt från länder utanför EU. Ofta får Folkhälsomyndigheten inget svar då det gäller produkter med bristande överrensstämmelse eller vid meddelande av beslut om förbud och föreläggande. Detta gäller också betalningsviljan vad gäller avgifter som generellt är låg.4

Utredningen bedömer att dessa problem inte existerar i samma utsträckning när det gäller tobaksfria nikotinprodukter. Det kan dock inte uteslutas att det i framtiden dyker upp mindre seriösa aktörer som ser möjligheter i att starta produktion av tobaksfria nikotin- produkter, framför allt givet den stora produkt- och marknadsutveck- ling som har skett under de senare åren. Kostnaden för tillsynsansvaret för Folkhälsomyndigheten kan därför komma att stiga över tid. Sammantaget ser utredningen att uppskattningsvis 1,5 årsarbets- krafter kan behövas för att Folkhälsomyndigheten ska kunna hantera sitt utvidgade uppdrag i fråga om de tobaksfria nikotinprodukterna.

Den tillsyn och marknadskontroll som i dag sker av e-cigaretter är relativt omfattande och motsvarar omkring 80 procent av en hel- tidstjänst på Folkhälsomyndigheten vilket, enligt uppgift på Folk-

3Det finns ingen statistik kring antalet tobaksfria nikotinprodukter, men en grov uppskatt- ning baserad på innehållet i två webbaserade detaljhandlares hemsidor uppgår de samlade produkterna till omkring 120–130 stycken. Sannolikt finns det flera andra producenter utanför Sverige som också säljer tobaksfria nikotinprodukter.

4Folkhälsomyndigheten uppskattar att betalningsviljan ligger på 15 procent för de avgifter som ska betalas i samband med produktanmälan.

383

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

hälsomyndigheten, inte finansieras av avgifterna för produktanmälan. De senaste två åren har omkring tusen e-cigarettsprodukter återkal- lats av Folkhälsomyndigheten. Vid tillsyn av 10 svenska tillverkare och importörer av vätskor som är avsedda att konsumeras genom e- cigaretter vidtog sex av företagen frivillig rättelse. Resterande före- tag fick beslut om förbud eller föreläggande, där ett företag rättade till påtalade brister och tre överklagade. Enligt uppgift från Folk- hälsomyndigheten kan det bli relativt utdragna rättsliga processer, allt från fyra månader till två år.

Förslaget om att vätska som är avsedd att konsumeras genom e- cigaretter inte ska få innehålla smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar smak eller doft av annat än tobak innebär en ökad belast- ning för Folkhälsomyndigheten, särskilt under en övergångsperiod. Förslagen innebär också att myndigheten får ett tillsynsansvar över vätskor som inte innehåller nikotin, vilket myndigheten inte har i dag. I dagsläget finns dessutom en mängd olika produkter med smaktillsatser, jfr avsnitt 6.4.4. Efter att förslaget har trätt i kraft kommer en stor del av dessa att bli förbjudna. Under en övergångs- period kommer därmed Folkhälsomyndigheten att behöva arbeta med att sprida information och bedriva tillsyn över att reglerna följs. Det finns också en risk för att oseriösa näringsidkare kommer att försöka kringgå regelverket. Tillsynsarbetet kan dessutom komma att försvåras av att en del näringsidkare kan befinna sig utanför EU och ha en svag vilja att följa de svenska reglerna. Utredningen be- dömer sammantaget att förslagen om smaksättning av vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter kan innebära att Folk- hälsomyndigheten behöver utöka sin verksamhet med omkring 0,25 årsarbetskrafter.

De initiala kostnaderna för Folkhälsomyndigheten bedöms bli om- kring 3 300 000 kronor när det gäller förslagen som avser de tobaks- fria nikotinprodukterna. Av denna summa avser 300 000 kronor kost- nader för att ta fram föreskrifter, utveckla nya anmälningsblanketter och ta fram riktade informationsinsatser och riktlinjer för ansök- ningsförfarandet. Den kvarvarande summan på tre miljoner kronor motsvarar ungefär en tre helårsanställda för att utveckla databasen som behövs för anmälningarna av de tobaksfria nikotinprodukterna.

Den löpande kostnaden på 1,5 årsarbetskrafter för tobaksfria niko- tinprodukter beräknas motsvara 1 500 000 kronor per år. Det omfattar bland annat myndighetens arbete med produktanmälan, tillsynsarbete

384

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

och vägledning. Den löpande kostnaden baseras på myndighetens nuvarande kostnader för e-cigaretter, och med antagandet att till- synen för tobaksfria nikotinprodukter bör vara något enklare att genomföra.

Myndighetens löpande kostnad på 0,25 årsarbetskrafter för till- synen över vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaret- ter beräknas motsvara ungefär 250 000 kronor per år. Myndigheten bedriver redan tillsyn över e-cigaretter och påfyllningsbehållare och tar fram föreskrifter på tobaksområdet. De initiala kostnaderna bedöms därmed i sammanhanget vara försumbara.

Konsumentverket

Konsumentverket har redan i dag det generella tillsynsansvaret för marknadsföringen på tobaksområdet. Förslagen avseende marknads- föringen av tobaksfria nikotinprodukter som sker på annan plats än fysiska försäljningsställen kommer dock att medföra ytterligare arbete för myndigheten.5 Här behöver Konsumentverket beakta det nya kravet på särskild måttfullhet. Konsumentverket kommer dess- utom få föreskriftsrätt på området och behöver bl.a. ta fram före- skrifter om hälsovarningar vid marknadsföring av tobaksfria niko- tinprodukter. Därutöver kommer Konsumentverket att behöva ansvara för tillsynsvägledning för kommunens tillsyn när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till det fysiska försälj- ningsstället när det gäller de tobaksfria nikotinprodukterna.

Inledningsvis kommer Konsumentverket behöva ta fram infor- mation som rör marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter, på motsvarande sätt som verket har information om alkohol, tobak och e-cigaretter. Initialt kommer verket även behöva se över behovet av föreskrifter på området. Till detta tillkommer det löpande tillsyns- arbetet med avseende på kravet om särskild måttfullhet och tillsyns- vägledning för kommunernas tillsyn. I en tidigare utredning avseende reglering av spelmarknaden bedömdes Konsumentverkets utökade kostnad för tillsyn till ungefär en årsarbetskraft, vilket bland annat omfattade större krav på ett aktivt konsumentskyddsarbete med tillsynsåtgärder avseende bl.a. kraven på en särskilt måttfull mark-

5Tillsynen av marknadsföringen på eller i anslutning till det fysiska försäljningsställen kommer att skötas av kommunen.

385

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

nadsföring.6 Tillsynsarbetet för tobaksfria nikotinprodukter bör dock inte medföra samma kostnadspåverkan på Konsumentverket som för spelmarknaden eftersom marknaden för tobaksfria nikotinpro- dukter är betydligt mindre.7 Den löpande kostnaden för det utökade tillsynsarbetet för tobaksfria nikotinprodukter bedöms motsvara omkring 0,25 årsarbetskrafter på Konsumentverket, vilket motsvarar ungefär 250 000 kronor per år. Den initiala kostnaden kan vara något högre som följd av framtagning av föreskrifter och informations- material. I den löpande kostnaden därefter ingår även implementer- ing av föreskrifterna. Som ett genomsnitt är 250 000 kronor ett rim- ligt antagande för de löpande kostnaderna i fråga om de tobaksfria nikotinprodukterna.

Förslagen om särskild måttfullhet på fysiska försäljningsställen kan medföra att Konsumentverket behöver se över tillsynsvägledningen i förhållande till kommunerna. Men dessa och övriga förslag om marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare bedöms inte påverka myndighetens kostnader i någon större utsträck- ning.

Livsmedelsverket

Utredningens förslag gör att Livsmedelsverket får ansvar för att utöva tillsyn över snussubstitut. Det innefattar både produkter som innehåller nikotin och produkter som inte innehåller nikotin. Vad gäller tillsynen av anläggningar för tillverkning av snus sker dock ingen operativ tillsyn av Livsmedelsverket. Denna utförs i stället av den kommunala kontrollmyndigheten. Detsamma kommer att gälla för snussubstitut.

Tillsyn av produkterna i konsumentled sker inte, såvitt utred- ningen förstår. Utifrån ett livsmedelsperspektiv framstår snus, och med största sannolikhet också snussubstitut, vara förenade med för- hållandevis låga risker.8 Tillverkningen hos de stora snusproducen-

6Se prop. 2017/18:220.

7Enligt Prop. 2017/18:220 omsatte spelmarknaden ungefär 21 miljarder kronor. I artikel från Dagens Industri bedömdes marknaden i Sverige och Norge motsvara nära 20 miljoner dosor år 2018, och att tillväxten motsvarar en fördubbling jämfört med år 2017, se Dagens Industri, Tobaksfritt snus visar stor potential. Publicerad 1 februari 2019 (länk hämtat 2020-12-01). Om man antar att dosorna säljs för i genomsnitt 40 kronor per dosa blir det fråga om en mark- nad med en omsättning på mindre än en miljard kronor.

8Bedömning gjord utifrån Livsmedelsverkets riskklassificering och kunskap om hur snus till- verkas.

386

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

terna sker enligt uppgift typiskt sett i slutna system. Produkten värmebehandlas också under hög temperatur vilket gör att riskerna med ohygienisk hantering minskar. Sammantaget finns det väldigt få fall där det faktiskt förekommit ohygienisk produktion inom den traditionella snusproduktionen. Troligen gäller motsvarande för snus- substitut. Tillverkningen hos mindre producenter av snussubstitut torde ske på liknande sätt jämfört med tillverkningen hos de större producenterna.

Enligt uppgifter från Livsmedelsverket om vilka kostnader myn- digheten har för sitt arbete på tobaksområdet har bl.a. följande fram- kommit. Myndighetens arbete består i att peka på behov av lag- eller förordningsändringar samt i att ta fram eller revidera föreskrifter. Till detta tillkommer revidering av vägledningar samt beräkning av årlig kontrollavgift. Livsmedelsverket behöver också besvara frågor från kontrollmyndigheterna, andra medlemsstater och från företag, advokatbyråer, branschorganisationer, media, privatpersoner och utländska intressenter.9

Utredningen bedömer att Livsmedelsverkets initiala kostnader för att ta fram föreskrifter, genomföra informationsinsatser och stötta kontrollmyndigheterna kommer att motsvara Folkhälsomyndighetens initiala kostnader på 300 000 kronor.

Den operativa tillsynen sköts inte av Livsmedelsverket, utan av den kommunala kontrollmyndigheten. När den inledande fasen är över bedöms därför Livsmedelsverkets kostnader för arbete med snussubstituten bli begränsade. I och med att det är troligt att det ofta finns ett samband mellan produktion av tobakssnus och snus- substitut samt att myndighetens nuvarande kompetens i fråga om snus i hög grad kommer att kunna användas även för snussubstitut bedömer utredningen att Livsmedelsverkets ökade löpande kostna- der får anses rymmas inom myndighetens befintliga ramar.

9Se mail från Livsmedelsverket från den 8 december 2020.

387

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten

Polismyndigheten ska tillsammans med kommunerna bedriva tillsyn avseende anmälan om försäljning samt åldersgräns på de fysiska för- säljningsställena. Polismyndigheten kan dessutom i vissa fall behöva hjälpa andra tillsynsmyndigheter att få tillgång till lokaler m.m. Utredningens förslag innebär att Polismyndighetens arbete kommer att omfatta även tobaksfria nikotinprodukter. Men det rör sig troli- gen om förhållandevis få tillsynsbesök och antagligen kommer många av dem att avse både tobaksvaror och tobaksfria nikotinprodukter. Kostnaderna för Polismyndighetens tillsyn och arbete med att hjälpa andra myndigheter bedöms därmed rymmas inom myndighetens befintliga ramar.

Förslagen om tobaksfria nikotinprodukter innehåller straffbestäm- melser och bestämmelser om förverkande. Det innebär att förslagen kan leda till arbete med lagföring hos såväl Polismyndigheten som hos Åklagarmyndigheten. Förslagen motsvarar dock vad som redan gäller på övriga tobaksområdet och det är inte troligt att de kommer att leda till annat än ett mycket begränsat antal ärenden per år. Kostnaderna för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten bedöms därför rymmas inom myndigheternas befintliga ramar.

Tullverket

Förslaget om att Tullverket ska ges befogenheter att kontrollera åldersgränsen vid införsel av tobaksfria nikotinprodukter bedöms rymmas inom myndighetens befintliga ramar.

Domstolarna

Beslut enligt den föreslagna lagen om tobaksfria nikotinprodukter eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kam- marrätt krävs prövningstillstånd. Det kan dock inte antas bli fråga om mer än ett begränsat antal mål per år. Troligen kommer fler beslut att överklagas i ett inledande skede.

Redan i dag kan marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter ge upphov till mål enligt marknadsföringslagen i Patent- och mark-

388

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

nadsdomstolarna. Enligt förslagen tillkommer nu bestämmelser av karaktären speciallagstiftning för marknadsföring av tobaksfria niko- tinprodukter. Det kan innebära fler och mer komplexa mål i Patent- och marknadsdomstolarna. Förslagen är dock i linje med det befint- liga regelverket på tobaksområdet och totalt kan det inte antas bli fråga om mer än ett fåtal mål per år.

Det föreslås också straffbestämmelser och bestämmelser om för- verkande såvitt avser de tobaksfria nikotinprodukterna. Det är dock fråga om bestämmelser som motsvarar vad som redan gäller på övriga tobaksområdet och kan inte antas leda till annat än ett mycket begränsat antal mål per år hos de allmänna domstolarna.

Sammantaget kan förslagen inte antas leda till annat än ett be- gränsat antal mål per år domstolarna. Kostnaderna bedöms därmed rymmas inom befintliga ramar.

Länsstyrelsen

Länsstyrelsen har ansvar för att följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd. Dessutom ska länsstyrelsen främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och tillsynsmyndigheter och andra.

Utredningens förslag innebär att länsstyrelsens ansvar utökas till att även avse tobaksfria nikotinprodukter. länsstyrelsen har dock redan en upparbetad kompetens och ett nätverk som kan användas även för dessa produkter. De ökade kostnader som förlagen kan medföra bedöms därmed rymmas inom befintliga ramar.

Kemikalieinspektionen

Uppdraget till Kemikalieinspektionen om att ta fram ett förslag om begräsning av nikotin i tobaksfria nikotinprodukter bedöms kunna rymmas inom myndighetens befintliga ramar.

Kommunerna och det kommunala självstyret

Kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för att reglerna på tobaksområdet följs vid de fysiska försäljningsställena. Ibland utövas tillsynen tillsammans med Polismyndigheten. Det är också kommu-

389

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

nerna som tar emot anmälan om försäljning. I och med förslagen om tobaksfria nikotinprodukter utökas kommunernas ansvar till att omfatta även tobaksfria nikotinprodukter.

Förslaget om att vätska som är avsedd att konsumeras genom e- cigaretter inte ska få innehålla smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar smak eller doft av annat än tobak kommer att leda till arbete för kommunerna, eftersom det är kommunerna som sköter tillsynen över dessa regler vid de fysiska försäljningsställena. Förslagen inne- bär också att myndigheten får ett tillsynsansvar över vätskor som inte innehåller nikotin, vilket myndigheten inte har i dag. Dessutom kommer kommunerna att behöva underrätta Folkhälsomyndigheten om sådant som är av betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn.

Förslaget om att jämställa snussubstitut med livsmedel innebär att de kommunala nämnderna kommer att få ett ansvar för att kon- trollera anläggningarna för tillverkning av sådana produkter.

Sammantaget innebär förslagen nya åligganden för kommunerna, vilket kan ses som en inskränkning i det kommunala självstyret. Det är dock fråga om uppgifter som i allt väsentligt motsvarar sådana upp- gifter som kommunerna redan har att sköta inom tobaksområdet. Det finns alltså uppenbara praktiska och ekonomiska fördelar med att använda kommunernas välfungerande tillsynsorganisation. Kost- naderna föreslås dessutom finansieras genom avgiftsuttag. Det är alltså inte fråga om kostnader som ska finansieras av kommunerna. Sammantaget får förslagens effekter på det kommunala självstyret anses vara begränsade. De får dessutom anses vara godtagbara utifrån fördelarna med att låta kommunen sköta de nya uppgifterna.

13.4Finansiering av kostnaderna för staten och kommunerna

Bedömning: Folkhälsomyndighetens initiala kostnader för att utveckla en databas om 3 miljoner kronor ska finansieras genom en tillfällig anslagsökning. Övriga initiala och löpande kostnader som Folkhälsomyndigheten har med anledning av förslagen om de tobaksfria nikotinprodukterna kan finansieras genom avgifter. Myndighetens kostnader med anledning av förslagen om smak- sättning av vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-ciga- retter kan finansieras genom avgiften för produktanmälan. I den

390

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

mån ytterligare kostnader tillkommer får de finansieras genom medel som finns inom myndighetens befintliga ramar.

Konsumentverkets löpande kostnader för tillsynen över mark- nadsföringen av de tobaksfria nikotinprodukterna kan finansieras genom ett ökat anslag om 250 000 kronor, vilket motsvarar 0,25 års- arbetskrafter.

Livsmedelsverkets initiala kostnader om 300 000 kronor med anledning av förslaget om att jämställa snussubstitut med livs- medel kan finansieras genom en tillfällig anslagsökning.

Kommunens ökade kostnader kan finansieras genom avgifts- uttag.

Skälen för utredningens bedömning: Folkhälsomyndighetens ini- tiala och löpande kostnader för arbetet med de tobaksfria niko- tinprodukterna föreslås finansieras dels med en anmälningsavgift, dels med en årlig avgift som ska tas ut av tillverkarna och importörerna. För att inte avgifterna ska bli orimligt höga i det inledande skedet anser utredningen att kostnaderna för att utveckla databasen, vilka motsvarar tre miljoner kronor, bör finansieras genom en tillfällig anslagsökning till myndigheten. Övriga initiala kostnader om 300 000 kronor och Folkhälsomyndighetens löpande kostnader för 1,5 årsarbetskrafter motsvarande 1 500 000 kronor bör däremot kunna finansieras genom avgifterna.

När det gäller Folkhälsomyndighetens arbete med anledning av förslaget om att förbjuda smaktillsatser i vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter kan konstateras att påfyllningsbehål- lare med vätska som innehåller nikotin ska anmälas enligt 2 kap. 7 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Om en sådan produkt inte har anmälts så får den inte tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden. Folkhälsomyndigheten har enligt 8 kap. 4 § samma lag möjlighet att ta ut avgifter av tillverkare och importö- rer för att ta emot, lagra, hantera och analysera uppgifter som lämnas till myndigheten genom produktanmälan. Den största delen av till- synen över att reglerna om förbjudna smaktillsatser följs kommer troligen att kunna ske genom att använda ordningen för produkt- anmälan, eftersom anmälan av vätskor i påfyllningsbehållare som inne- håller nikotin kommer att innehålla uppgifter om smaktillsatser. Marknaden för vätskor som inte innehåller nikotin kommer därtill troligen att krympa väsentligt. Sammantaget bedömer utredningen

391

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

att de kostnader som Folkhälsomyndigheten får med anledning av förslagen om smaksättning av vätskor som är avsedda att konsume- ras genom e-cigaretter till största del kan täckas av avgiftsuttaget för att ta emot, lagra, hantera och analysera uppgifterna som lämnas i produktanmälan. Det innebär att kostnaderna för 0,25 årsarbets- krafter, eller 250 000 kronor, får finansieras genom avgiften för pro- duktanmälan. I den mån ytterligare kostnader tillkommer får de finan- sieras genom medel som finns inom myndighetens befintliga ramar.

Konsumentverket har i dag inte möjlighet att ta ut avgifter för tillsynen över marknadsföringen på tobaksområdet. Det är i och för sig en rimlig utgångspunkt att näringsidkare på tobaksområdet själva står för de kostnader som deras produkter medför. I och med att Konsumentverket i dag saknar möjlighet att ta ut avgifter och att de administrativa kostnaderna för att hantera inkomna medel skulle bli alltför stora får myndighetens löpande kostnader finansieras genom ett ökat anslag om 250 000 kronor årligen, vilket motsvarar 0,25 års- arbetskrafter.

Möjligheterna att ta ut avgifter enligt förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruks- produkter omfattar kontrollmyndigheten, dvs. en kommunal nämnd. Livsmedelsverkets initiala kostnader om 300 000 kronor för det arbete som krävs med anledning av förslaget om att jämställa snussubstitut med livsmedel får därför finansieras genom en tillfällig anslags- ökning.

Kommunerna föreslås få möjlighet att ta ut avgifter för sin tillsyn över de tobaksfria nikotinprodukterna. Kommunen har dessutom möjlighet att ta ut avgifter för sin tillsyn över anmälningspliktig för- säljning av påfyllningsbehållare som innehåller vätska med nikotin. Även förslaget om särskild måttfullhet på fysiska försäljningsställen i fråga om e-cigaretter och påfyllningsbehållare kan finansieras genom avgiftsuttag. Därtill föreslås att kommunerna ska få möjlighet att finansiera tillsynen över försäljning av nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter genom avgifter. Genom förslagen om ändringar i förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter ges kommunerna dessutom möjlighet att avgiftsfinansiera sin kontroll över anläggningar som tillverkar snussubstitut. Kommunen kan där- med finansiera samtliga av sina kostnader genom avgiftsuttag. Avgif- terna ska fastställas genom självkostnadsprincipen.

392

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

13.5Konsekvenser för företagen

13.5.1Konsekvenser för tillverkare och importörer

Utredningens förslag påverkar tillverkare, importörer och detalj- handlare av tobaksfria nikotinprodukter, en produktkategori som i dagsläget främst består av tobaksfritt snus. Vidare påverkar förslagen tillverkare, importörer och detaljhandlare av e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare. Även tillverkare, importörer och detaljhandlare av vätska, både med och utan nikotin, som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter påverkas. Förslagen påverkar därtill även tillver- kare och importörer av snussubstitut. Det gäller även snussubstitut som inte innehåller nikotin. Förslagen kommer att få konsekvenser för försäljningen och merkostnader i form av ökade avgifter samt ökad administration.

Beskrivningen av marknaden för tobaksfritt snus

Uppgifter om marknaden för tobaksfritt snus är behäftade med osäkerhet. Eftersom tobaksfria nikotinprodukter inte är reglerade finns ingen skyldighet att inkomma med uppgifter till myndig- heterna. När det gäller branschstatistik finns inga särskilda bransch- koder för tobaksfria nikotinprodukter. Och vid undersökningar om tobaksvanor går det inte att utläsa vilka siffror som avser snus som består av tobak respektive snus som inte består av tobak.

Enligt uppgifter som inkommit till utredningen motsvarar niko- tinportionerna uppskattningsvis 15–18 miljoner dosor i Sverige som säljs till svenska konsumenter. Försäljning genom gränshandel till Norge, Finland och Danmark sker i ungefär samma storleksordning.10 I en artikel från Dagens Industri från 2019 bedömdes marknaden i Sverige och Norge motsvara nära 20 miljoner dosor år 2018, och att

tillväxten motsvarar en fördubbling jämfört med år 2017.11 Mark- nadsandelen för nikotinportioner bedömdes i samma artikel mot- svara ungefär 2 procent av den svenska snusmarknaden år 2018.

Enligt en undersökning från Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning, CAN, uppskattas den svenska snuskonsum-

10Uppgifter inkomna per mail från Svensk Handel den 26 november 2020.

11Dagens Industri den 1 februari 2019. Tobaksfritt snus visar stor potential (länk hämtad 2020-12-01).

393

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

tionen till 275 miljoner dosor år 2017 och 301 miljoner dosor år 2018. År 2019 beräknades snuskonsumtionen till 306 miljoner dosor.12 Dessa uppskattningar baseras bland annat på uppgifter om beskattad försäljning av snus, och därmed ingår inte nikotinportionerna. För 2019 finns uppgifter om att nikotinportionerna skulle motsvara 6 procent av den svenska snusmarknaden13, vilket då skulle motsvara ungefär 19 miljoner dosor nikotinportioner. Om uppgifterna om marknadsandelarna för tidigare år från Dagens Industri stämmer (se ovan), skulle det innebära att antalet sålda dosor på den svenska marknaden skulle ha varit cirka sex miljoner år 2018 och under tre miljoner år 2017.14

Ett annat sätt att härleda storleken på marknaden är att studera intäkter från nikotinskatten som infördes den 1 juli 2018. Niko- tinskatten omfattar olika typer av nikotinprodukter och betalas antingen baserat på volym för e-vätskor eller i vikt för andra niko- tinhaltiga produkter.15 De andra nikotinhaltiga produkterna kan avse nikotinportioner, men av sekretesskäl har det funnits vissa svårig- heter med att få del av uppgifter uppdelade på de olika varukate- gorierna. Uppgifterna för den totala nikotinskatten, både för e-vätskor och andra nikotinhaltiga produkter, kan dock ge en viss vägledning kring hur utvecklingen har sett ut för nikotinportioner, med hänsyn taget till att andelen av befolkningen som använde e-cigaretter under åren 2017–2019 legat still på omkring 2 procent.16 Ökningen av niko- tinskatten borde därmed stämma väl överens med hur nikotinpor- tionerna ökat.

Enligt uppgifter från Skatteverket, som utredningen tagit del av, var den inbetalda nikotinskatten 10,1 miljoner kronor andra halvåret 2018. Det första halvåret 2019 hade den ökat till 32,2 miljoner och andra halvåret 2019 hade den ökat ytterligare till 49,9 miljoner kro- nor. Första halvåret 2020 låg den inbetalda nikotinskatten på 55,5 mil- joner. Detta motsvarar alltså en ökning på 150 procent under ett år (andra halvåret 2019 till första halvåret 2020 jämfört med andra halvåret 2018 till första halvåret 2019). Uppgifterna om nikotin- skatten går i linje med den beskrivna utvecklingen ovan, med en

12CAN Rapport nr 194, Tobaksvanor i Sverige 2003–2019.

13Swedish Match, Årsredovisning 2019. Swedish Match volymestimat baserade på Nielsen data, helår 2019.

14Beräknat baserat uppgifter om marknadsandel från Dagens Industri (2019-02-01) och upp- gifter om antalet snusdosor från CAN:s rapport Tobaksvanor i Sverige 2003–2019.

15Nikotinskatt betalas dock inte för tobaksprodukter, läkemedel eller medicintekniska produkter.

16CAN, Tobaksvanor i Sverige 2003–2019.

394

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

ökning av nikotinportionernas andel av den svenska snusmarknaden från 2 procent år 2018 till 6 procent år 2019.17 Utvecklingen hittills under 2020 går också i linje med tidigare bedömningar om mark- nadsutvecklingen, vilket bedömdes motsvara en ökning på 30–50 pro- cent år 2020 jämfört med 2019.18 Det skulle kunna innebära att niko- tinportionerna år 2020 skulle utgöra ungefär 8 procent av den svenska snusmarknaden. Omräknat i kilo torde dock marknadsandelen vara lägre eftersom en dosa med nikotinportioner i snitt väger mindre än övrigt snus som säljs.19

Det är svårt att avgöra om den ökade marknaden för nikotin- portioner medfört att snuskonsumtionen har blivit högre eller om fler börjat snusa nikotinportioner i stället för snus med tobak. Det finns flera olika omvärldsfaktorer som påverkar utvecklingen. På totalnivå går det inte att hitta något tydligt trendbrott som styrker att nikotinportionerna skulle haft en stor påverkan på den totala konsumtionen av snus. Snusförsäljningen i antalet dosor ökade redan innan nikotinportionerna introducerades på marknaden och beräknat antal kilo snus som sålts har legat på en ganska stabil nivå.20 År 2019 såldes ungefär 15–20 miljoner dosor nikotinportioner till svenska konsumenter och år 2020 bedöms det kunna öka med 5– 10 miljoner dosor.21 Det finns ingen offentlig statistik på hur många tillverkare och importörer det finns. Efter en egen kontroll av webb- butiker22 har omkring 17 producenter av nikotinportioner identifie- rats. Antalet är dock troligtvis högre eftersom det inte finns hel- täckande statistik på området. Många av företagen, framför allt de små, är svenska.23 Några företag utgör tillsammans en förhållandevis stor andel av den svenska marknaden.24 De mindre och nystartade

17Baserat på uppgifter från Dagens Industri för år 2018 och Swedish Match för år 2019.

18Dagens Industri, Tobaksfritt snus visar stor potential. Publicerad 1 februari 2019 (länk hämtad 2020-12-01).

19Dosor med tobakssnus har också minskat sin genomsnittliga vikt över tid som följd av att fler använder portionssnus i stället för lössnus, eftersom en dosa med portionssnus har lägre vikt. Nikotinportioner, som namnet antyder, avser enbart portionssnus.

20CAN, Tobaksvanor i Sverige 2003–2019.

21Detta avser egna beräkningar baserat på uppgifter från flera källor. Källorna avser bland annat inkomna uppgifter från Svensk Handel, uppskattningar av marknadsandel från Dagens Industri och Swedish Match, uppgifter från CAN om sålda snusdosor samt intäkter från niko- tinskatten.

22Snusbolaget.se och Cigge.se.

23Detta baseras på kontroller av olika offentliga källor och producenternas hemsidor. Det avser identifierade producenter hos Snusbolaget.se och Cigge.se.

24Exempelvis Swedish Match beräknas ha en marknadsandel på cirka 25 procent för åren 2019 och 2020. Swedish Match Zyn tog marknadsandelar Sverige

395

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

företagen är oftast inriktade på just nikotinportioner, medan de större företagen även har verksamhet som består av tobaksproduktion. Unge- fär 12 av de 17 producenterna som nämns ovan är förhållandevis små företag och många av dessa är även nystartade. Av de mindre före- tagen är det hälften som enbart verkar producera nikotinportioner. Det är framför allt dessa små företag, inriktade på enbart nikotin- portioner, som är förhållandevis nystartade.25

Beskrivning av marknaden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare

Vad gäller e-cigaretter så är andelen svenska producenter få. I sep- tember 2020 hade 12 svenska företag anmälda produkter hos Folk- hälsomyndigheten. Av dessa tolv tillverkar eller importerar sju före- tag nikotinhaltiga vätskor (totalt 43 olika e-vätskor). Den svenska produktionen är förhållandevis liten och småskalig enligt uppgift från Folkhälsomyndigheten. Merparten av importen sker från andra EU-länder (framför allt England och Tjeckien) och Kina. Det verkar dock enligt information från Folkhälsomyndigheten som att många europeiska producenter som har anmält produkter till den svenska marknaden anlitar fabriker i tredje land, framför allt Kina. Detta har framför allt framkommit genom Folkhälsomyndighetens tillsyns- arbete.

Folkhälsomyndigheten för också statistik kring antalet uppgifts- lämnare och aktiva e-cigarettprodukter på den svenska marknaden. I december 2020 fanns 309 unika uppgiftslämnare med över 19 000 produkter anmälda. Denna statistik är dock inte helt tillförlitlig då den baseras på EU:s särskilda webbportal för ingrediensrapporter- ingen, EU-CEG. Folkhälsomyndigheten har där sett tecken på att ett flertal produkter som är anmälda för försäljning i Sverige inte aktivt saluförs. Uppgiftslämnare har i dessa fall anmält sina produkter i de flesta medlemsstater för att gardera sig för eventuell försäljning i dessa länder. Samtidigt pågår också en betydande handel med e- cigarettvätskor från andra EU-länder, där privatimport står för en betydande del av den svenska konsumtionen. Omfattningen av denna handel är svår att kvantifiera då ingen statistik finns på området, men

(www.avanza.se/placera/telegram/2020/07/15/swedish-match-zyn-tog-marknadsandelar- sverige-2kv-nordic-snus.html) (Länk hämtad 2020-12-13).

25Detta baseras på kontroller av olika offentliga källor och producenternas hemsidor. Det avser identifierade producenter hos Snusbolaget.se och Cigge.se.

396

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

djupt problematisk då det finns risk att privatimporten gör att företagen kringgår punktbeskattning och svenskt regelverk.

Förslagens påverkan på försäljningen av tobaksfritt snus

Som beskrivits ovan har försäljningen av nikotinportioner ökat kraf- tigt under åren 2017–2019, och beräknas år 2019 motsvara ungefär 6 procent av den svenska snusmarknaden. Försäljningen har fortsatt att öka under första halvåret år 2020, baserat på uppgifter om intäkter från nikotinskatten, men med en viss avtrappning i ökningstakten. Utredningens förslag kommer, om de genomförs, påverka försälj- ningen negativt för dessa produkter. En del av påverkan avser admi- nistration och avgifter som företagen behöver bekosta för att kunna få ut produkterna på marknaden, samt löpande administration och tillsynsavgifter därefter. Under en period kan företagen även behöva ändra utformningen på produkterna för att uppfylla de krav som ställs. Det innebär inte bara kostnader för företagen utan försvårar även för nya företag att etablera sig på marknaden. Detta beskrivs mer detaljerat längre ner. De övergångsbestämmelser som föreslås mildrar dock effekterna under en övergångsperiod något.

Den stora påverkan på försäljningen beror på förslaget om sär- skild måttfullhet i marknadsföring av produkterna. Med särskild mått- fullhet avses bland annat att marknadsföringen inte får vara uppsö- kande, påträngande eller uppmana till bruk. Måttfullheten gäller all typ av marknadsföring, till exempel produkternas utformning (inklu- sive förpackningar och etiketter), placering av marknadsföringen och hur den kommuniceras. Det innebär att marknadsföringen bör inrikta sig på att lämna relevant information om varan på ett sakligt sätt. Kravet kan också utesluta vissa säljmetoder, till exempel rabatter och extrapriser samt utdelning av presenter eller gåvor.26 Detta innebär dock inte ett förbud mot att marknadsföra produkterna i olika medier på motsvarande sätt som för tobakssnus.

Begränsningarna i marknadsföringen påverkar tillverkarna, impor- törerna och de som säljer produkterna i fysisk butik och på nätet. Här beskrivs påverkan på försäljningen i sin helhet, med särskilt fokus på tillverkare och importörer.

26Baseras på en beskrivning av särskild måttfullhet rörande alkohol på Konsumentverkets hemsida.

397

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

Alla tillverkare och importörer kommer att påverkas av förslagen. All marknadsföring genomförs i syfte att främja avsättningen av den produkt som avses, varför regler som begränsar marknadsföringen får konsekvenser, direkt eller indirekt, för försäljningen. Hur mycket företaget påverkas i praktiken beror på hur olika producenter mark- nadsför sina produkter i dag. Vissa producenter har ingått bransch- överenskommelser, som även berör marknadsföringen, där det bland annat nämns att marknadsföringen ska vara måttfull. Även vissa detaljhandlare har standarder för hur produkterna får marknadsföras i dag.27 Baserat på mer översiktliga kontroller av hur produkterna marknadsförs på försäljningsställen och i olika medier kan det kon- stateras att marknadsföringen för olika produkter varierar. Det avser både hur dessa produkter marknadsförs i olika medier samt i utform- ningen av produkterna. Det är svårt att avgöra hur branschöverens- kommelser som anger att marknadsföringen bör vara måttfull faktiskt följs i praktiken. Oavsett detta innebär kraven på särskild mått- fullhet att marknadsföringen skulle begränsas betydligt jämfört med hur produkterna marknadsförs i dag.

Det är svårt att avgöra hur stor negativ påverkan förslaget kommer att få på försäljningen. Hittills har produkterna ökat sin marknads- andel i snabb takt. Konsekvensen av förslaget kommer troligtvis bli att denna ökningstakt minskar. Att den totala försäljningen av pro- dukterna skulle minska som följd av kravet på särskild måttfullhet anses dock som mindre troligt. Det kommer även fortsättningsvis att vara möjligt att, både i reklam och på försäljningsställen, ge rele- vant information om produkterna. Det saknas uppgift om substitu- tionseffekten. I detta sammanhang avser begreppet i vilken mån nikotinportionerna utgör ett substitut till tobakssnus eller annan tobak. Troligtvis har nikotinportionernas framväxt både skett som en följd av att fler börjat snusa nikotinportioner i stället för tobaks- snus samt att fler börjat snusa som inte skulle ha gjort det annars. Eftersom det är en relativt ny produkt på marknaden kommer den troligtvis att kunna ta marknadsandelar från tobakssnuset i fram- tiden, men i mindre omfattning jämfört med tidigare. Detta baseras på ett antagande om att nikotinportionerna till viss del utgör ett

27Baserat på en branschöverenskommelse som inkommit till utredningen. Branschöverens- kommelse ingicks mellan British American Tobacco Sweden AB, Nordic Snus Ab, Skruf Snus AB och Swedish Match AB och tillämpas från och med den 1 juni 2019. Det baseras även på inkommen produkt- och marknadsföringsstandard från Haypp Group.

398

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

substitut för tobaksnus. Möjligheten att rekrytera nya snuskonsu- menter kommer dock att begränsas.

Förslagens konkurrenspåverkan

De olika förslagen som rör tobaksfria nikotinprodukter, vilket på dagens marknad i huvudsak avser nikotinportioner, kommer att på- verka konkurrensen på olika sätt. De kommer i huvudsak att inne- bära att mindre, framför allt nystartade företag, kommer få svårare att etablera sig på marknaden. Det beror bl.a. på att det kommer att bli svårare att marknadsföra nya produkter eftersom marknads- föringen ska vara särskilt måttfull. Det kommer också att innebära att mer etablerade företag och produkter, med större marknads- andelar, kommer att få en fördel som följd av förslaget. Till detta tillkommer övriga krav på bland annat produktanmälan och fler regler som ska efterföljas. Det medför ökade administrativa barriärer för nya producenter som vill etablera sig på marknaden.

Till viss del kommer förslagen att medföra mer likvärdig konkur- rens jämfört med i dag. En del, framför allt större, företag har bransch- överenskommelser som bland annat reglerar marknadsföring och märkning av produkterna.28 Det finns dock säljare och tillverkare som marknadsför sina produkter på sätt som inte kan betraktas som måttfullt, och därmed inte heller som särskilt måttfullt. Med utred- ningens förslag kommer konkurrensen, framför allt med avseende på hur produkterna marknadsförs, bli mer likvärdig som en följd av att marknadsföringen blir mer begränsad. Detta skulle kunna leda till en jämnare spelplan, framför allt då mer oseriösa aktörer hamnar i blickfånget för den ökade tillsynen.

I vilken omfattning nikotinportionerna utgör ett substitut, och därmed konkurrens till, tobakssnuset är oklart. Givet antagandet att nikotinportionerna till viss del utgör ett substitut kommer det att bli mer likvärdig konkurrens, dvs. en jämnare spelplan, mellan nikotin- portioner och tobakssnus som en följd av förslagen. Marknads- föringen av tobakssnus kommer fortsättningsvis vara mer begränsad jämfört med marknadsföringen av nikotinportioner, dock inte lika

28Baseras på inkomna uppgifter till utredningen.

399

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

mycket som tidigare. Beskattningen av tobak är dessutom högre än skatten för nikotinprodukter.29

Förslagens påverkan på små företag

Mindre företag kommer generellt att påverkas mer negativt än större företag av utredningens förslag. Efter begränsad kontroll av några webbutiker uppskattas ungefär 12 av 17 tillverkare av nikotinportioner vara mindre företag. Av dessa är det hälften som enbart producerar nikotinportioner, vilket i huvudsak avser nystartade företag.30 Det är framför allt mindre företag som är inriktade på nikotinportioner som kommer att påverkas mest negativt av utredningens förslag. Mindre företag har generellt sett mindre kapacitet att hantera den admini- strativa börda som förslagen innebär. Små företag inriktade på enbart nikotinportioner har även mindre, eller rentav inga, rutiner för denna administration jämfört med företag som även producerar tobaks- produkter.

Enligt utredningens förslag görs en ändring i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen så att reglerna på livsmedelsområdet omfattar snussubstitut. En del av dessa består av tobaksfria nikotinprodukter (tobaksfritt snus), men i begreppet inkluderas även tobaks- och niko- tinfria produkter (ex. nikotinfritt snus). De kostnader som uppstår i samband med kontroll av anläggningar som Livsmedelsverket an- svarar för uppskattas till små i sammanhanget. Den årliga kontroll- avgiften är beräknad så att den ska täcka kostnaderna för den offent- liga kontroll som planerats för respektive anläggning och ska stå i proportion till riskerna i verksamheten. Som vi har nämnt förut ses vanlig snustillverkning som en lågriskprodukt ur ett livsmedelsper- spektiv. Utredningen bedömer utifrån Livsmedelsverkets riskklass- ningsmodell31 att den årliga kostnaden för tillsyn av anläggningarna blir relativt små för de minsta tillverkarna, omkring 3 000–5 000 kro- nor. För de större tillverkarna av tobaksfria nikotinprodukter beräknas avgiften ligga på omkring 15 000–20 000 kronor där kostnaden antag- ligen sjunker över tid, då dessa kräver mindre kontroll. Det ska dock

29Skatten för andra nikotinhaltiga produkter (nikotinportioner) är 200 kronor per kilogram.

30Baseras på produkter som säljs på Snusbolaget.se och Cigge.se, samt kontroller av företags- information.

31För mer information se: Riskklassning av anläggningar efter primärproduktion – Kontroll- wiki (livsmedelsverket.se).

400

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

nämnas att denna siffra inte tar hänsyn till kostnaden för uppföljning av eventuella avvikelser eller klagomål. Den kommunala kontroll- myndigheten ska täcka sina kostnader i samband med exempelvis återbesök då bristande efterlevnad hos samma företag upptäckts under en offentlig kontroll.32 Det kan innebära att små företag med dålig regelefterlevnad kan få ytterligare kostnader. Kostnader för anmälningsavgiften för ny livsmedelsproduktion varierar inom landet, alltifrån 1 000 kronor till nästan 3 000 kronor. Generellt ser dock ut- redningen inte denna kostnad som särskilt betungande. Däremot kan de krav som ställs på verksamheten, och den medförande administra- tionen, påverka kostnaderna för de mindre företagen. Utredningen gör antagandet att de flesta små producenter har livsmedelsgodkända produktionsanläggningar och anpassade lokaler för verksamheten. Det regelverk som omgärdar livsmedelsproduktion kan dock upplevas svårt för de minsta företagen. Den branschvägledning som kommer finnas tillgänglig via Livsmedelsverket bör dock hjälpa företagen att hantera dessa frågeställningar. Den största kostnadspost som iden- tifierats är omställning av anläggningarna ifall de inte uppfyller kraven kring ändamålsenlighet och livsmedelshygien. Denna kostnad är svår- skattad då utredningen saknar insyn i produktionen, men som nämns tidigare så bör tobaksfria nikotinprodukter vara en lågriskprodukt och det bör även gälla tobaks- och nikotinfria produkter. Detta bör innebära mindre kostnader i samband med anläggningskontrollen.

I de fall förslagen innebär att produkternas förpackningar kan behöva göras om för att uppfylla krav på märkning, innehållsförteck- ning och särskild måttfullhet, kommer det att innebära större omkost- nader för små företag i relation till deras omsättning och ekonomiska resultat. Det kommer även att bli svårare för små företag, med små marknadsandelar, att etablera sig på marknaden. Detta i huvudsak till följd av kravet på särskild måttfullhet i marknadsföringen. De små företagen är oftast nystartade och är därmed fortfarande i en fas med förhållandevis höga omkostnader som ibland är högre än intäk- terna. Det kan inte uteslutas att utredningens förslag kommer med- föra en ökad risk för att vissa nystartade mindre företag kan komma att gå i konkurs.

Det som också kommer att påverka om små producenter fort- farande kommer att kunna bedriva sina verksamheter, trots ny lag- stiftning, är kundernas intresse och efterfrågan. Exempelvis känne-

32Se artikel 79.2 c i förordning (EU) 2017/625.

401

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

tecknas marknaden för tobakssnus i huvudsak av några enstaka aktö- rer, men även inom denna marknad finns mindre företag som är aktiva. Av de mindre företagen som producerar tobaksfritt snus, som beskrivits ovan, producerade hälften även tobakssnus. Som tidigare nämnts är avgifterna och skatterna mer omfattande för tobaksvaror, och marknadsföringen mer begränsad jämfört med utredningens förslag för tobaksfria nikotinprodukter. Det talar för att det även fortsättningsvis kan finnas förutsättningar för mindre företag att fortsatt producera nikotinportioner, men det beror mycket på hur efterfrågan på dessa produkter kommer förändras.

Utredningen anser att inga särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. De föreslagna avgifterna för pro- duktanmälan bedöms för övrigt ha liten kostnadspåverkan.

Övriga ekonomiska konsekvenser för tobaksfria nikotinprodukter

Som framgår av utredningens förslag ska importörer och tillverkare göra en produktanmälan till Folkhälsomyndigheten och anmäla väsentliga ändringar av produkterna. Utredningen bedömer att en majoritet av de berörda importörerna och producenterna saknar erfarenhet av denna process. Den kostnad som uppstår kan därför komma att upplevas som mer betungande för framför allt små före- tag. Av de producenter och importörer som redan tillhandahåller tobaksprodukter bör dock den administrativa bördan inte vara sär- skilt betungande. Utifrån den bedömning utredningen gjort berörs omkring 12 små producenter (se ovan). Tidsåtgången för företagen och kostnaden för en produktanmälan är svårskattad. Av de upp- gifter som efterfrågas är det endast den toxikologiska informationen som är en tydlig kostnadspost för företagen utöver nedlagd arbets- tid. I sammanhanget bör också påpekas att det finns små snusprodu- center som hanterar samma krav som skulle uppstå för nikotin- portionerna. Som jämförelse kostar en enklare toxikologisk rapport av e-cigarettvätskor runt 3 500 kronor enligt tillfrågade experter på Folkhälsomyndigheten.33 En mer utförlig laboratorieundersökning bör kosta mer, men i sammanhanget är det ändå fråga om en mindre kostnad.

33I detta labbtest ingick kontroll av nikotinhalt samt ingredienser. Andra uppskattningar på toxikologiska tester från företag som utför livsmedelsanalyser var i storleksordningen 2 000–

5000 kronor beroende på omfattning (Källa: Folkhälsomyndigheten).

402

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

Avgifterna för produktanmälan som avser att täcka Folkhälso- myndighetens kostnader för tillsyn bedöms inte hamna på några summor som kan komma att påverka små företag i någon större utsträckning.

Den av utredningen föreslagna märkningen av produkter före- faller inte skapa större kostnader för de små producenterna. Den självreglering som redan skett genom exempelvis branschöverens- kommelser kan dessutom antas ha inneburit att flera av utredningens förslag redan har uppfyllts.34

Uppgifter som en företeckning av ingredienser i fallande vikt- ordning, nikotinhalt och hälsovarning finns i dag redan på flertalet tobaksfria nikotinprodukter. Det som tillkommer enligt utredningens förslag är en varningstext om att förvara produkten utom räckhåll för barn. Kostnaden för att förändra produktförpackningen i detta sammanhang bör anses som relativt liten även för små företag, speciellt då producenter får stöd från myndigheterna när det gäller utformningen.

Förslaget om rapporteringskrav avseende försäljningsvolymer och preferenser hos olika kundgrupper för tobaksfria nikotinpro- dukter är samma som inom tobaksområdet. Försäljningsvolymer är uppgifter som tillverkare och importörer utan större kostnader bör kunna tillhandahålla. Utredningens förslag vad gäller preferenser är riktade mot redan existerande marknadsundersökningar och studier av enskilda konsumentgruppers preferenser som exempelvis fram- kommit i samband med lanseringen av nya produkter eller liknande. Det finns alltså inget krav på tillverkare och importörer ska utföra specifika marknadsundersökningar för att uppfylla rapporterings- skyldigheten. Det gör att kostnaderna för företagen i sammanhanget får anses bli små.35

Utredningens förslag om ändrade produktkrav för tobaksfria niko- tinprodukter följer de existerande produktkraven på tobaksområdet. Ingredienser som ger intryck av hälsofördelar eller tillsatser som är förknippade med energi och vitalitet får inte förekomma. Utred- ningen har svårt att se att dessa produktkrav skulle vara särskilt betungande för företagen, eller att de skulle vara konkurrenshäm-

34Baserat på dokument som inkommit till utredningen. Branschöverenskommelse ingicks mellan British American Tobacco Sweden AB, Nordic Snus Ab, Skruf Snus AB och Swedish Match AB och tillämpas från och med den 1 juni 2019.

35Detta baseras på samtal med experter på Folkhälsomyndigheten som arbetar med tillsynen för e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

403

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

mande. Kemikalieinspektionens föreslås också få i uppdrag att utreda en eventuell begränsning av nikotin i tobaksfria nikotinprodukter. Krav på begränsningar av nikotin finns redan i dag för e-cigaretter. Utredningen bedömer därför att få produkter och företag skulle påverkas av en reglering av nikotin och att en sådan motiveras mer än väl utifrån de risker som nikotinet ger upphov till. Existerande produkter skulle i detta fall fasas ut alternativt anpassas till den nya regleringen.

Ekonomiska konsekvenser för tillverkare av e-cigaretter och påfyllningsbehållare

I utredningens förslag föreslås att det införs krav på särskild mått- fullhet vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare i fysiska butiker. Här kommer marknadsföringen, inklusive utform- ningen av förpackningar, att påverkas. Konsumentverkets allmänna råd kring hur måttfullhetskravet ska tolkas vid marknadsföring av alkohol kan ge vägledning.36 Kravet på saklighet, liksom att vissa för- skönande beskrivningar av produkternas smak kan behöva utmön- stras, utgör exempel på förändringar som kan behöva göras. Mått- fullhetskravet innebär att e-cigarretter och påfyllningsbehållare som i dag finns på marknaden kan komma att behöva anpassa både sin förpackningsutformning och annan marknadsföring. Konsumtionen kan i sin tur påverkas då begränsande marknadsföringsregler införs. Påverkan kommer dock bli begränsad med hänsyn till att marknads- föring redan i dag är förbjudet på internet och i sociala medier. Det är i huvudsak marknadsföring i fysisk butik som påverkas av för- slaget om särskild måttfullhet, men även produkternas utformning kan behöva anpassas.

Det saknas uppgift om hur stor andel av e-cigarettprodukterna som säljs via den fysiska detaljhandel och hur mycket som säljs över nätet. Utredningens samlade bedömning är att en stor andel säljs över nätet, antingen från svenska nätbutiker eller genom privatimport. Den begränsning av marknadsföring i fysiska butiker, som utred- ningen föreslår, bör därmed ha begränsad påverkan på tillverkarna.

Antalet svenska producenter av e-cigaretter och påfyllnings- behållare som påverkas av förslaget är få till antalet (7) och i flera fall

36Konsumentverkets allmänna råd om marknadsföring av alkoholdryck till konsumenter, KOVFS 2016:1.

404

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

är det små företag med låg omsättning. De svenska importörerna är också få till antalet, där sju företag anmält produkter till Folkhälso- myndigheten.37 Antalet e-cigarettprodukter som importeras från Europa och tredje land är betydligt större.38 Enligt uppgifter från Folkhälsomyndigheten finns det också tecken på att återkallade e- cigarettprodukter fortfarande finns i cirkulation och till försäljning. Förslaget om särskild måttfullhet på fysiska försäljningsställen kan förväntas leda till ökad konkurrensneutralitet när marknadsföring som inte är särskilt måttfull försvinner, och till en jämnare spelplan.

Förslaget om att förbjuda smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak kommer antagligen att leda till större konsekvenser för tillverkare och importörer. Försla- get avser all vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter, dvs. både vätska som innehåller nikotin och vätska som inte gör det. När det gäller vätska som innehåller smakämnen utan att innehålla nikotin saknas möjligheter att uppskatta marknadens storlek, men försäljningen av sådana produkter framstår som omfattande, se avsnitt 6.4.4. Problemet är att produkter som inte innehåller nikotin

idag inte omfattas av lagen (2018:2088) om tobak och liknande pro- dukter. Det finns därmed ingen myndighet som tar emot anmäl- ningar av dessa produkter.

Vätska som innehåller nikotin omfattas däremot av reglerna om e-cigaretter och påfyllningsbehållare i lagen om tobak och liknande produkter. Vätskorna ska därmed anmälas enligt 2 kap. 7 §. Dess- utom ska uppgifter om bl.a. försäljningsvolym rapporteras enligt 2 kap. 9 §. Företrädare för Folkhälsomyndigheten har dock påpekat brister i anmälningarna och rapporteringen. Utredningen har bedömt att bristerna är så pass stora att det inte är möjligt att dra några säkra slutsatser om marknaden för de s.k. e-vätskorna med stöd av de upp- gifter som lämnas till Folkhälsomyndigheten.

Den som säljer e-vätska är dock skyldig att betala skatt enligt lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter. Dess- utom får vätskor som innehåller nikotin inte tillhandahållas konsu- menter i påfyllningsbehållare som är större än 10 milliliter, se 2 kap. 9 § 1 förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter. Det innebär att det går att göra vissa uppskattningar om antal sålda behållare med nikotinhaltig e-vätska. Utredningen uppskattar att

37Baseras på rapporterade uppgifter till Folkhälsomyndigheten.

38Uppskattningen baseras på inrapporterade uppgifter till Folkhälsomyndigheten.

405

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

antal sålda behållare per år kan ligga på ungefär 500 000, men upp- skattningen är behäftad med stor osäkerhet.39 Om antagandet stäm- mer och vi antar att produkterna kostar ungefär 50 kronor per be- hållare innebär det en marknad med en omsättning på omkring 500 000 × 50 = 25 000 000 kronor per år.

För att få en uppfattning om effekterna av den föreslagna regler- ingen kan det finnas anledning att försöka uppskatta hur stor del av e-vätskorna som finns på marknaden som skulle uppfylla de nya kraven. E-vätskor som smakar eller doftar tobak kommer alltjämt att få tillhandahållas konsumenter på marknaden. Folkhälsomyndigheten har uppskattat att cirka 7 procent av de e-vätskor som har anmälts till dem har en doft eller smak av tobak.40 Det är givetvis inte det- samma som hur stor del av de produkter som faktiskt säljs som upp- fyller kraven, men kan ändå ge viss vägledning. Utredningen har också utifrån en sökning på de mest populära produkterna på en av de större försäljarna av e-vätskor på internet kunnat konstatera att 3 av 20 produkter angavs smaka tobak, vilket motsvarar 15 procent.41 Det är inte möjligt att utifrån dessa siffror dra några slutsatser om hur många produkter som kommer att vara tillåtna även efter införandet av de föreslagna kraven om smaksättning, men det kan konstateras att det med stor sannolikhet är ganska många av de produkter som säljs till konsumenter i dag som kommer att vara förbjudna.

Med hänsyn till ovanstående är det troligt att reglerna kommer att påverka tillverkare och importörer av vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter negativt. Troligen kommer reglerna att vara särskilt betungade för små näringsidkare som har lägre mar- ginaler och svårare att bära kostnaderna som nya krav innebär för deras verksamhet. Det bör också i detta sammanhang uppmärksam- mas att de kostnader som Folkhälsomyndigheten har med anledning av kravet om smaksättning åtminstone delvis kan komma att finan- sieras av den avgift som myndigheten får ta ut av tillverkare och importörer som anmäler en e-vätska.

39Skatteintäkten till staten för e-vätskor låg på cirka 10,4 miljoner kronor för 2019 och på 5,8 miljoner kronor 2020, se uppgifter om nikotinskatten från Skatteverket som kom in till utredningen den 2 mars 2021. För enkelhetens skull uppskattas skatteintäkten för e-vätskor under ett år till ungefär 10 miljoner kronor, vilket är en tilltagen siffra. Skatten betalas med

2000 kronor per liter vätska. Det innebär att skatten på 10 milliliter uppgår till 2 000/100 = 20 kronor. Det innebär att den totala skatteintäkten motsvarar 10 000 000/20 = 500 000 sålda behållare under ett år.

40Se ingivet PM från Folkhälsomyndigheten från den 23 december 2020 med resultat från sökning i myndighetens databas.

41Sökning på de mest populära e-vätskorna på 10 ml på www.cigge.se 2021-02-25.

406

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

Exakt hur marknaden kommer att påverkas av de föreslagna kraven om smaksättning är dock svårt att förutse. En del konsumenter kommer troligen att gå över till tillåtna vätskor, andra kommer kanske att gå över till tobaksfria nikotinprodukter som fortfarande får smaksättas med andra smaker än tobak. Och några kommer troligen att sluta att använda produkter med nikotin. Det är också troligt att det kommer att ske ett inflöde av vätskor med otillåtna dofter och smaker från andra EU-länder som har mer generösa regler.

Utredningen anser sammantaget att förslagen om att begränsa möjligheterna att smaksätta vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter kommer att få en negativ påverkan på tillverkare och importörer, särskilt mindre näringsidkare. Dessa effekter kan dock mer än väl motiveras genom att de förväntas leda till att pro- dukterna blir mindre attraktiva för barn och unga.

13.5.2Konsekvenser för den fysiska detaljhandeln

Ekonomiska konsekvenser för detaljhandeln med tobaksfria nikotinprodukter

Utredningen föreslår att marknadsföringen av tobaksfria nikotin- produkter ska vara särskilt måttfull. Utredningen föreslår även att kommersiella meddelanden inne på fysiska försäljningsställen inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av tobaks- fria nikotinprodukter. Den fysiska detaljhandeln kommer i huvud- sak påverkas genom ökade avgifter och ökad administration, men även genom en viss påverkan på försäljning och intäktsbortfall.

Vid en kostnadsbedömning av ett enskilt tillståndsärende kan vägledning hämtas från kommunernas hantering av e-cigaretter. Kost- naden för kommunens och Folkhälsomyndighetens tillsynen före- slås finansieras genom avgifter. Det är den faktiska kostnaden som ska ligga till grund för avgifterna. Avgifterna skiljer sig en del inom Sverige, där mindre kommuner och glesbygder ofta har lägre avgifter.42 Företrädare för Folkhälsomyndigheten har uppgett att en avgift i storleksordningen 10 000 kronor skulle kunna vara rimlig. När det gäller konsekvenserna kan dock konstateras att det exakta antalet för-

42Avgifterna kan variera mellan ungefär 1 000–3 000 kronor årligen. Detta baseras på kontroller av avgifter för några olika kommuner i Sverige.

407

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

säljningsställen är svårt att uppskatta då ingen exakt statistik finns till- gänglig. Nästan 10 000 försäljningsställen var anmälda för försäljning av tobaksvaror 2018.43

Fysiska butiker som säljer nikotinportioner säljer i regel även tobakssnus enligt uppgifter som inkommit till utredningen.44 Det är möjligt att det kan förekomma någon butik som enbart säljer niko- tinportioner, men det bör i sådana fall enbart röra sig om någon enstaka butik. De fysiska butikerna har därmed redan anpassade rutiner i enlighet med den lagstiftning som finns för tobak. De föreslagna kraven om ålderskontroller och egenkontroll bör därmed ha liten påverkan på den fysiska detaljhandeln. Till en början kom- mer de att innebära att butikerna behöver ansöka om att fortsätta sälja produkterna samt uppdatera befintliga rutiner med hänsyn till utredningens förslag. Den administrativa kostnaden för detta upp- skattas vara förhållandevis liten och motsvara omkring en arbetsdag för att skicka in anmälan om försäljning inklusive egenkontrollpro- gram. Till detta tillkommer en ökad tillsyns- eller försäljningsavgift för dessa produkter. Utredningen uppskattar att denna avgift kan landa på ungefär 2 000 kronor om året, vilket baseras på tillsyns- avgiften för e-cigaretter, men den kan både bli lägre och högre i olika kommuner.45

Enligt uppgifter som inkommit till utredningen förekommer det leverantörsfinansierade aktiviteter som ger handeln intäkter.46 Omfatt- ningen av dessa är dock väldigt svåra att uppskatta. Det saknas även uppgifter om innehållet i dessa aktiviteter. Det skulle kunna avse finansiering av kylar eller annan marknadsföring av produkterna. Troligtvis innehåller sådana aktiviteter inslag som inte kan betraktas som särskilt måttfulla. Utredningens förslag kommer därmed inne- bära en minskad intäkt för handeln till följd av förslagen som rör marknadsföring. Hur stor denna intäktsminskning blir, eller hur många butiker som det rör sig om, beror på förekomsten i dag av marknadsföring som inte kan anses särskilt måttfull, och kan därför inte kvantifieras.

43Uppskattning baserat på kommunernas arbete enligt tobakslagen med tillsyn över detalj- handel. Se också www.andtuppfoljning.se/indikatorlabbet/#.

44Uppgifter inkomna per mail från Svenskt Handel den 26 november 2020.

45Baseras på tillsynsavgiften för e-cigaretter i ett urval undersökta kommuner.

46Uppgifter inkomna per mail från Svensk Handel den 26 november 2020.

408

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

Den fysiska detaljhandeln som säljer nikotinportioner kan både omfatta allt från små tobaksaffärer till större varuhus och stor- marknader med ett brett sortiment. Utredningens förslag kommer i huvudsak påverka de mindre försäljarna som är mer inriktade på tobaksliknande produkter, med antagandet om att dessa mest troligt kan ha en mer riktad marknadsföring för nikotinportioner. År 2018 fanns det exempelvis knappt 1 000 företag registrerade som tobaks- affär, vilka nästan uteslutande avser mindre företag. (Det genom- snittliga antalet anställda var 1,5 per företag).47 Kunskapen om hur butikerna marknadsför dessa produkter är dock begränsad eftersom det bland annat saknas tillsyn.

Enligt uppgifter till utredningen säljs tobaksfria nikotinprodukter hos de fysiska återförsäljarna i vartannat fall bakom kassan i mot- svarande exponering som cigaretter och annars framför kassan i snus- kylar.48 Produkternas placering i butikerna kommer därmed troligtvis inte behöva ändras i någon större omfattning till följd av utredning- ens förslag. Marknadsföringen av produkterna i butikerna kan även behöva anpassas till kravet på särskild måttfullhet och till att kom- mersiella meddelanden inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk.

Hur försäljningen av dessa produkter kommer påverkas beskrivs i huvudsak under avsnittet som rör konsekvenser för tillverkare och importörer. Konsekvenserna för butikerna kommer troligtvis bli att den stigande försäljningen av tobaksfria nikotinprodukter stannar av något. En minskad försäljning av dessa produkter är mindre trolig eftersom det är en förhållandevis ny produkt på marknaden som ökat sin marknadsandel till 6 procent av snusmarknaden år 2019.49 Den beräknas dessutom öka ytterligare under år 2020. Möjligheten att marknadsföra dessa produkter kommer att bli begränsad, men fort- farande inte lika begränsad som till exempel marknadsföringen av tobakssnus.

47SCB (statistikdatabasen.scb.se), Basfakta, resultat- och balansräkningsposter för näringslivet 2000 – enl. SNI 2007.

48Uppgifter inkomna per mail från Svensk Handel den 26 november 2020.

49Swedish Match, Årsredovisning 2019. Swedish Match volymestimat baserade på Nielsen data, helår 2019.

409

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

Ekonomiska konsekvenser för detaljhandeln med e-cigaretter och påfyllningsbehållare

Det finns i dag inga särskilda regler för hur e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare får marknadsföras i fysiska butiker. Utredningen föreslår att marknadsföringen av e-cigaretter i butik ska vara särskilt måttfull, vilket kommer att innebära att marknadsföringen begrän- sas i de fysiska butikerna. Nätbutikerna påverkas inte av förslaget eftersom det redan i dag är förbjudet att göra reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare på internet. Vi bortser här från eventuell bristande regelefterlevnad i nätbutikerna.

Med särskild måttfullhet avses bland annat att marknadsföringen inte får vara uppsökande, påträngande eller uppmana till bruk. Mått- fullheten gäller all typ av marknadsföring, till exempel produkternas utformning (inklusive förpackningar och etiketter), placering av marknadsföringen och hur den kommuniceras. Det innebär att mark- nadsföringen bör inrikta sig på att lämna relevant information om varan på ett sakligt sätt. Kravet utesluter även vissa säljmetoder, till exem- pel rabatter och extrapriser samt utdelning av presenter eller gåvor.50

E-cigaretter och påfyllningsbehållare kan säljas i flera olika butiker. Både i butiker som även säljer tobak och i butiker som enbart är specialiserade på att sälja e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det är framför allt de mer specialiserade butikerna som påverkas av utred- ningens förslag om särskild måttfullhet, eftersom marknadsföringen är mest omfattande i dessa butiker. Efter en sökning på internet verkar dessa specialiserade butiker för e-cigaretter vara mest förekommande i storstäder. Det finns ungefär 10 sådana butiker i Stockholm, och ungefär 20 i Sverige.51 Framför allt dessa specialiserade butiker kommer behöva se över hur produkterna saluförs i butik. Eventuellt kan till- synsavgifterna komma att påverkas eftersom kommunernas tillsyn utökas till att även omfatta kravet om särskild måttfullhet. Det är dock upp till kommunerna att bedöma i vilken mån avgifterna behöver justeras. Försäljningen av produkterna i butik kommer även troligt- vis att påverkas negativt, men i vilken omfattning är svårt att avgöra.

50Baseras på en beskrivning av särskild måttfullhet rörande alkohol på Konsumentverkets hemsida.

51Detta baseras i huvudsak på butiker registrerade på www.ensmoke.com/se/butiker/sweden, samt viss kompletterande sökning på nätet. De butiker som inkluderats i uppskattningen i texten avser mer renodlade butiker för försäljning e-cigarettsprodukter. Det finns även många fler butiker utöver dessa som säljer e-cigaretter, exempelvis tobaksaffärer, bensinstationer, godis- butiker samt livsmedelsbutiker.

410

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

Förslaget om att förbjuda vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter om de innehåller smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak förväntas få för- hållandevis stor negativ påverkan på marknaden för sådana vätskor. När det gäller närmare uppskattningar om hur marknaden för sådana vätskor kan komma att påverkas, se ovanstående avsnitt.

Förslaget om smaktillsatser förväntas leda till att en stor andel av de vätskor som säljs i dag blir förbjudna. Det gäller såväl vätska med nikotin som vätska utan nikotin. Utredningen uppskattar att det kommer att påverka detaljhandeln med dessa produkter negativt, särskilt mindre näringsidkare som har mindre marginaler och svårare att bära kostnaderna som förslaget innebär. Det kan också konsta- teras att kostnaderna för tillsyn föreslås finansieras genom avgifter. Dessa effekter kan dock mer än väl motiveras genom att de förväntas leda till att produkterna blir mindre attraktiva för barn och unga.

13.5.3Konsekvenser för detaljhandeln på internet

Ekonomiska konsekvenser för detaljhandeln med tobaksfria nikotinprodukter på internet

Det saknas en komplett bild av antalet internetföretag som säljer nikotinportioner. Det är inte möjligt att genom i exempelvis befint- lig branschstatistik utläsa antalet företag med internetförsäljning av tobaksprodukter. Någon särskild branschstatistik för nikotinproduk- ter finns inte heller. Internetbutiker som säljer tobakssnus säljer oftast även tobaksfritt snus. Det förekommer även webbutiker som enbart riktar in sig på nikotinportioner. Det kan avse webbutiker där till- verkare själva säljer sina produkter, men även webbutiker som säljer produkter från olika producenter. På marknaden finns i huvudsak några större återförsäljare.52

Enligt utredningens förslag måste webbutiker, liksom fysiska butiker, kontrollera att produkterna inte säljs och lämnas ut till personer under 18 år. Förslaget bör ha begränsad påverkan på nät- handeln eftersom många butiker och tillverkare redan har egna över- enskommelser och standarder som reglerar åldern. På samma sätt som fysiska butiker kommer webbutiker att behöva ansöka om till-

52Snusbolaget anger exempelvis att deras marknadsandel är 70 procent, Dagens Industri Tobaksfritt snus visar stor potential (länk hämtad 2020-12-01).

411

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

stånd för att sälja tobaksfria nikotinprodukter och betala en tillsyns- avgift. Kravet på att ha ett meddelande om ålderskravet vid försälj- ning på internet bedöms inte innebära några större kostnader för företagen.

Webbutiker som även säljer tobakssnus eller andra tobakspro- dukter kommer påverkas i mindre omfattning av förslagen. Det beror på att dessa butiker redan har rutiner för bland annat egenkontroll- program. Dessa butiker kommer behöva ansöka om att få sälja tobaksfria nikotinprodukter och betala en årlig tillsynsavgift på uppskattningsvis runt 2 000 kronor (men den kan variera både ner och upp beroende bland annat på vilken kommun butiken är skriven på).53 Det tillkommer även administration för att göra ansökan, inklusive blankett för egenkontrollprogram. Dessa butiker kommer också att behöva göra vissa mindre anpassningar för att uppfylla kravet på att ha ett meddelande om ålderskravet.

Webbutiker inriktade på enbart tobaksfria nikotinprodukter kommer dock att påverkas i större omfattning av utredningens för- slag. För det första är det i dag inte nödvändigt för dessa butiker att ha egenkontrollprogram och de saknar troligtvis en del av de rutiner som kommer krävas. Startkostnader kommer därmed att bli högre för dessa butiker för att fortsättningsvis kunna sälja nikotinportio- ner på internet. Till detta tillkommer att dessa butiker oftast drivs av mindre företag med lägre omsättning, vilket medför att de ökade kostnaderna för administration och avgifter blir mer kännbara. Hur många av webbutikerna som är specialiserade på nikotinportioner är oklart, men efter en sökning på internet har utredningen endast kunnat peka ut ett fåtal och då i huvudsak genom tillverkares egna sidor.

Alla butiker kommer att påverkas av kravet på särskild måttfull- het i marknadsföringen. Hur mycket beror dock på hur butikerna saluför produkterna i dag. Vissa butiker har enklare listning av pro- dukterna, medan andra saluför produkterna med större annonser, s.k. banners. Innehållet i annonserna kan också variera. Variationen i hur produkterna saluförs finns både mellan större webbutiker som även säljer tobak och mellan mindre butiker som enbart säljer tobaksfria nikotinprodukter.

53Uppgiften baseras på tillsynsavgiften för e-cigaretter i ett urval av kommuner.

412

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

Webbutiker som även säljer tobakssnus kommer behöva anpassa marknadsföringen av nikotinportionerna till de nya kraven, vilket kan medföra att den ökade försäljningen av dessa produkter kommer att avta. Det behöver nödvändigtvis inte innebära att försäljningen minskar, snarare att dessa produkter får en sämre förutsättning jäm- fört med i dag att öka sin försäljning. En längre analys av de tobaks- fria nikotinprodukternas marknadsutveckling och förslagens påver- kan på försäljningen finns i avsnitt 13.5.1.

Ekonomiska konsekvenser för detaljhandlare av e-cigaretter på internet

Webbutiker som säljer e-cigaretter kommer inte att påverkas av ut- redningens förslag om särskild måttfullhet eftersom det redan i dag är förbjudet att marknadsföra e-cigaretter och påfyllningsbehållare på internet.

Som beskrivits i avsnitten ovan förväntas förslaget om att förbjuda vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter om de innehåller smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak, få en negativ påverkan på marknaden för sådana produkter. Dessa effekter får givetvis konsekvenser även för internetförsälj- ningen, särskilt för mindre näringsidkare. Dessa effekter kan dock mer än väl motiveras genom att de förväntas leda till att produkterna blir mindre attraktiva för barn och unga.

Ekonomiska konsekvenser för detaljhandlare med tobaksprodukter på internet

Utredningen föreslår att webbutiker som säljer tobaksprodukter ska ha ett klart och tydligt meddelande om det ålderskrav som gäller vid försäljningen. Förslaget bör ha en liten påverkan på internethandeln eftersom de flesta webbutiker redan har sådana meddelanden. I de fall sådana meddelanden saknas bör det inte innebära någon större insats att införa detta.

413

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

13.6Sammanfattning av de samhällsekonomiska konsekvenserna

De förslag utredningen lagt fram kommer både att medföra nyttor och kostnader för samhället som helhet. Kostnaderna utgörs i huvud- sak av ökade kostnader för myndigheterna och för företagen. Nyttorna avser i huvudsak en förväntat bättre folkhälsa.

De utökade kostnaderna för Folkhälsomyndigheten och kom- muner finansieras i huvudsak genom avgifter. Andra myndigheter med tillsynsvägledning och/eller tillsyn som inte finansieras med avgifter, exempelvis länsstyrelsen, Konsumentverket och Livsmedels- verket, påverkas i mindre omfattning av utredningens förslag. Pro- ducenterna av tobaksfria nikotinprodukter kommer att påverkas genom ökade avgifter och ökad administration. Kostnaderna för detta bedöms väsentligen som små. Försäljningen av tobaksfria niko- tinprodukter bör inte öka i samma omfattning som tidigare, fram- för allt till följd av kravet på särskild måttfullhet i marknadsföringen. Att försäljningen skulle minska är dock mindre troligt eftersom det är en relativt ny produkt på marknaden som hittills har haft en stark tillväxt. Små företag bedöms påverkas särskilt av förslagen, bland annat till följd av de administrativa kostnaderna och minskad möj- lighet att marknadsföra produkterna. Konkurrensen påverkas i viss omfattning, och innebär bland annat att konkurrensen mellan tobaks- fritt snus och tobakssnus blir mer likvärdig, även om tobaksfria nikotinprodukter, trots striktare krav, inte kommer att vara lika hårt reglerade som tobakssnuset. Den fysiska detaljhandeln, både mindre och större butiker, påverkas i mindre omfattning av förslagen. Det kommer innebära viss ökad kostnad för administration och tillsyns- avgifter och i vissa fall anpassning av hur produkterna saluförs i butik. Den ökade kostnaden bedöms dock som liten, vilket bland annat beror på att butiker som säljer tobaksfria nikotinprodukter i huvudsak även säljer tobaksprodukter.

Förslaget om att begränsa smaksättningen av vätskor som är av- sedd att konsumeras genom e-cigaretter förväntas leda till en negativ påverkan på marknaden för sådana vätskor. Det gäller både vätskor som innehåller nikotin och sådana som inte gör det. Troligen är förslagen särskilt negativa för mindre näringsidkare som har svårare att bära de kostnader som förslagen innebär. Utredningen bedömer

414

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

dock att dessa effekter mer än väl kan motiveras genom att pro- dukterna blir mindre attraktiva för barn och unga.

Sammanfattningsvis innebär förslagen ökade kostnader för före- tagen, men i huvudsak bedöms de ökade kostnaderna som små. Utredningens förslag bedöms även medföra att försäljningen av de tobaksfria nikotinprodukterna inte kommer öka i samma takt som tidigare. Det är negativt för företagen som tillverkar tobaksfria niko- tinprodukter, framför allt för mindre nystartade företag som försöker öka sin försäljning. Marknaden för vätskor som är avsedda att kon- sumeras genom e-cigaretter kan förväntas minska i viss utsträckning vilket kan påverka näringsidkarna negativt. Förslagen motiveras dock av de nyttor som de leder till för folkhälsan, inte minst när det gäller barn och ungas hälsa.

13.7Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

När det gäller förslagen som avser tobaksfria nikotinprodukter, sär- skilt förslagen om att begränsa marknadsföringen, är det troligt att den snabba ökningen av försäljningen av framför allt tobaksfritt snus kommer att avta.

Snus som består av tobak har sedan länge varit den vanligaste tobaksprodukten bland män, men på senare tid har snuset börjat utgöra en större andel av tobaksanvändningen i Sverige också bland kvinnor.54 Andelen kvinnor som snusar har ökat under samma tid som marknaden för tobaksfritt snus har ökat kraftigt.55 Även om det inte går att verifiera är det troligt att en del av det tobaksfria snuset används av kvinnor och att den kraftiga ökningen av försäljningen av tobaksfritt snus har bidragit till att kvinnor använder snus i högre utsträckning. Som framgått saknas tillförlitliga uppgifter som spe- cifikt avser tobaksfritt snus. Därför är det inte möjligt att med någon säkerhet avgöra hur många kvinnor respektive män som använder tobaksfritt snus. Det tobaksfria snuset har dock egenskaper som gör att det kan marknadsföras mot nya målgrupper, t.ex. kvinnor. Om dessa produkter inte skulle regleras finns därför en risk för att de kan bidra till att fler kvinnor börjar snusa. Förslagen är därmed gynn-

54CAN rapport nr 194, Tobaksvanor i Sverige 2003–2019, s. 21.

55Se tabell i CAN rapport nr 194, Tobaksvanor i Sverige 2003–2019, s. 21.

415

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

samma även för kvinnors hälsa, särskilt om man ser till en utveckling över flera år.

När det gäller förslagen om e-cigaretter och påfyllningsbehållare är det troligt att framför allt förslaget om att förbjuda e-vätskor med smak eller doft av annat än tobak får störst påverkan. Förslaget kan väntas leda till en minskning av användningen av e-cigaretter, även om en del konsumenter kan antas komma att gå över till e-vätskor som uppfyller kraven om smaksättning. En del konsumenter kan också antas köpa e-vätskor från utländska hemsidor för webbhandel.

Andelen män som använder e-cigaretter är dubbelt så stor som andelen kvinnor.56 Det innebär att en minskning av dessa produkter skulle bli betydligt mer gynnsam för mäns hälsa jämfört med kvinnors.

Förslagen i betänkandet kan därmed sammantaget antas vara gynn- samma för både kvinnors och mäns hälsa. Mer omedelbart är försla- gen sannolikt mer gynnsamma för mäns hälsa jämfört med kvinnors. Vilken grupps hälsa som gynnas mest i längden är svårt att göra sig en uppfattning om i avsaknad av tillförlitliga uppgifter om genusför- delningen för användare av tobaksfritt snus. Utredningen har inte sett att det finns några alternativ som kan antas vara mer positiva utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Men i och med att det är fråga om produkter som har potential att nå nya målgrupper finns också en risk för att produkterna, om inga nya regler infördes, skulle kunna bidra till att fler kvinnor påbörjar ett bruk av nikotin.

13.8Konsekvenser för barn och unga

Som beskrivits ovan förväntas förslagen om de tobaksfria nikotinpro- dukterna bromsa den snabba ökningen av marknaden för tobaksfritt snus som har skett under de senaste åren. Förslagen om tobaksfria nikotinprodukter innehåller ett ålderskrav på 18 år vid försäljningen och begränsningar av marknadsföringen av dessa produkter. Mark- nadsföringen ska inte få riktas sig till eller skildra personer under 25 år. Dessutom begränsas möjligheterna att marknadsföra i förhål- lande till produktens smaksättning.

Det finns tecken på att det har skett en kraftig ökning av använd- ningen av tobaksfritt snus i ålderskategorin 14–18 år. I en under- sökning som görs av företaget Novus på uppdrag av A Non Smoking

56CAN rapport nr 194, Tobaksvanor i Sverige 2003–2019, s. 32.

416

SOU 2021:22

Konsekvensanalys

Generation angav 7 procent i denna ålderskategori 2019 att de någon gång använt snus. År 2020 var andelen 19 procent, vilket är mer än en fördubbling.57 Till detta kommer att tobaksfritt snus är en pro- dukt som saknar många av de egenskaper hos tobakssnus som kan ha en avhållande effekt hos personer som inte är vana vid att använda nikotin. Det tobakfria snuset smaksätts dessutom på ett sätt som kan attrahera barn och ungdomar.

Genom att införa ålderskrav och införa de begränsningar av mark- nadsföringen som anges ovan bedöms förslagen bidra till att förhindra att barn och unga börjar använda tobaksfria nikotinprodukter.

E-cigaretter är också produkter som är särskilt intressanta för barn och unga. Det har skett en signifikant ökning av antalet ung- domar i Sverige som någon gång har provat e-cigaretter. 2014 sva- rade 23 procent av eleverna i årskurs nio att de någonsin hade provat e-cigaretter. 2019 hade siffran stigit till 33 procent. När det gäller elever i årskurs två i gymnasiet var det 24 procent 2014 som angav att de hade provat e-cigaretter. 2019 var det 37 procent som hade provat en sådan produkt.58

Det är framför allt smaksättningen som kan attrahera barn och unga. Det är bl.a. mot denna bakgrund som utredningen föreslår ett förbud mot e-vätskor med smaktillsatser som leder till en märkbar doft eller smak av annat än tobak. Genom att smaksättningen av dessa produkter begränsas kraftigt bör produkterna bli betydligt mindre attraktiva för barn och unga.

Utredningen har vid utarbetandet av förslagen i detta betänkande tagit särskild hänsyn till barn och ungas hälsa och utveckling. För- slagen om tobaksfria nikotinprodukter och e-cigaretter syftar till att förhindra att barn och unga använder nikotin. Utredningen bedömer sammantaget att förslagen kan förväntas leda till att färre barn och unga påbörjar ett bruk av nikotin. Särskilt förslagen om att införa ålderskrav och att begränsa marknadsföringen av tobaksfria nikotin- produkter, samt begränsningen av smaksättningen av e-vätska, kan förväntas förhindra bruk av nikotin bland barn och unga.

57A Non Smoking Generation, Löpande attitydmätning tobak 2020, utförd av Novus, s. 45.

58CAN-rapport nr 187, Skolelevers drogvanor 2019, s. 40 f.

417

Konsekvensanalys

SOU 2021:22

13.9Alternativa lösningar

Regleringen av tobaksfria nikotinprodukter motsvarar i hög grad vad som gäller för tobaksvaror och e-cigaretter, en reglering som har ansetts ändamålsenlig av hänsyn till folkhälsan. När det gäller mark- nadsföringen är förslagen inte lika långtgående som på övriga tobaks- området, men har bedömts ändamålsenliga inom de ramar som bl.a. uppställs utifrån tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen.

Begränsningen av smaksättning av e-vätskor har utformats så att de produkter som är minst problematiska ur folkhälsosynpunkt, dvs. de som har en doft eller smak av tobak, fortfarande är tillåtna medan andra produkter som kan leda till ett ökat nikotinbruk förbjuds.

Utredningen har valt att inte föreslå en tillståndsplikt vid försälj- ning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare eftersom det har bedömts vara för långtgående i förhållande till de problem som har identifie- rats på området. Vidare har utredningen bedömt att det utöver ett införande av ett krav på särskild måttfullhet vid försäljning i fysiska butiker saknas anledning att ytterligare begränsa möjligheterna att marknadsföra e-cigaretter och påfyllningsbehållare i olika medier.

Förslagen om att jämställa snussubstitut med livsmedel bedöms nödvändiga för att förhindra riskerna för t.ex. kontaminering.

Sammantaget har utredningen övervägt alternativ som är mindre inskränkande i den mån det har funnits utrymme för det. För att uppnå en tillräcklig nivå på folkhälsan, samt för att skydda barn och ungas hälsa, bedöms det dock saknas egentliga alternativ till de för- slag som lämnas i detta betänkande.

418

14 Författningskommentar

14.1Förslaget till lag (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om anmälan, produktkrav, försälj- ning och marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter till konsumenter.

I paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.4, ges en översiktlig redovis- ning av lagens innehåll.

Lagen omfattar tobaksfria nikotinprodukter. Vad som avses med tobaksfria nikotinprodukter framgår av bestämmelsen i 2 § 1, se kommentaren till den bestämmelsen.

2 § I denna lag avses med

1.tobaksfri nikotinprodukt: produkt utan tobak som innehåller nikotin för konsumtion,

2.detaljhandel: försäljning till konsumenter,

3.försäljningsställe: fysiskt försäljningsställe eller webbplats för detaljhandel,

4.fysiskt försäljningsställe: en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel, och

5.sponsring: offentliga eller privata bidrag till ett evenemang, en verksam- het eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en vara eller produkt.

I paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.4 och 9.4.3, definieras vissa av de uttryck som anges i lagen.

Av punkten 1 framgår vilka produkter som omfattas av lagen. Med tobak och nikotin avses samma sak som i artikel 2 första respek-

419

Författningskommentar

SOU 2021:22

tive nittonde punkten tobaksproduktdirektivet1. Nikotinet ska vara avsett att konsumeras. Nikotinhaltiga produkter som inte är avsedda för konsumtion omfattas inte av lagen.

Punkten 2 motsvarar 1 kap. 3 § 4 lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Förarbeten finns i prop. 2017/18:156 s. 54 ff. och 174.

Punkterna 3 och 4 motsvarar de definitioner som föreslås i 1 kap. 2 § 6 och 7 lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, se författningskommentaren till punkterna i nyss nämnda lag och avsnitt 6.8.3. Förarbeten finns i prop. 2017/18:156 s. 54 ff. och 173 f.

Punkten 5 motsvarar den definition som föreslås i 1 kap. 2 § 8 lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, se författ- ningskommentaren till punkten i nyss nämnda lag och avsnitt 5.3.

3 § Denna lag ska inte tillämpas på

–produkter utan tobak som omfattas av lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter,

–produkter som är klassificerade som narkotika enligt narkotikastrafflagen (1968:64) eller som hälsofarliga varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, eller

–läkemedel eller medicintekniska produkter som omfattas av läkemedels- lagen (2015:315) eller lagen (1993:584) om medicintekniska produkter.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.5, innehåller undantag från lagens tillämpningsområde.

I punkten 1 undantas produkter utan tobak som omfattas av lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Produkter som inne- håller tobak faller utanför lagens tillämpningsområde redan genom definitionen av tobaksfria nikotinprodukter i 2 § 1.

I punkten 2 undantas produkter som är klassificerade som narko- tika enligt narkotikastrafflagen (1968:64) eller som hälsofarliga varor enligt lagen (1992:42) om förbud mot hälsofarliga varor.

I punkten 3 undantas läkemedel eller medicintekniska produkter som omfattas av läkemedelslagen (2015:315) eller lagen (1993:584) om medicintekniska produkter. Det innebär att produkter som har godkänts som läkemedel och som säljs i enlighet med kraven som gäller för läkemedel undantas från lagens tillämpningsområde. Det

420

SOU 2021:22

Författningskommentar

kan förekomma att en och samma produkt säljs både som ett läke- medel och som en tobaksfri nikotinprodukt. I så fall undantas de exemplar av produkten som säljs som läkemedel från lagens tillämp- ningsområde, medan de exemplar som säljs på annat sätt kan omfattas av lagens tillämpningsområde.

4 § I produktsäkerhetslagen (2004:451) finns bestämmelser som syftar till att säkerställa att varor som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.5, innehåller en upplysning om att det finns bestämmelser i produktsäkerhetslagen (2004:451) som syftar till att säkerställa att varor som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person.

Produktanmälan

5 § Tillverkare och importörer ska till Folkhälsomyndigheten anmäla alla tobaksfria nikotinprodukter som de avser att tillhandahålla konsumenter. En ny anmälan ska lämnas in för varje väsentlig ändring av produkten. Anmälan ska lämnas in senast sex månader innan produkten är avsedd att tillhanda- hållas konsumenter på marknaden. Anmälan ska även göras av tillverkaren och importören när produkten inte längre tillhandahålls konsumenter på mark- naden.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.6, innehåller krav på anmälan av tobaksfria nikotinprodukter och ett förbud mot tillhandahållande.

Av första stycket framgår att det är tillverkare och importörer som ska anmäla produkterna. Skyldigheten att anmäla är utformad så att den omfattar både tillverkare och importörer. Anmälan är en förut- sättning för att Folkhälsomyndigheten ska kunna utöva tillsyn över produkterna. Det ska inte kunna uppstå osäkerhet kring frågan om vem som ska anmäla en produkt som leder till att produkter hamnar på marknaden utan att de står under myndigheternas kontroll. Sam- tidigt är det tillräckligt att anmälan lämnas in antingen av tillverkaren eller importören. För att undvika att samma produkt anmäls flera

421

Författningskommentar

SOU 2021:22

gånger finns ett bemyndigande i 45 § 1 genom vilket Folkhälso- myndigheten kan ges möjlighet att utfärda föreskrifter om vem som ska anmäla produkten. Det är därmed möjligt att genom myndig- hetsföreskrifter närmare ange vem som ska skicka in anmälan till Folkhälsomyndigheten. Bemyndigandet i 45 § 1 gör det också möj- ligt att reglera på myndighetsföreskriftsnivå hur en anmälan ska vara utformad och vad den ska innehålla. Skyldigheten omfattar alla tobaksfria nikotinprodukter, även sådana som redan finns på mark- naden när bestämmelsen om anmälan träder i kraft.

Första stycket innehåller också en skyldighet att vid väsentliga ändringar av en produkt göra en ny anmälan till Folkhälsomyndig- heten. Tillverkaren och importören ska även anmäla till Folkhälso- myndigheten när en produkt inte längre tillhandahålls konsumenter på marknaden. Skyldigheten att anmäla vid ändringar av produkten eller när en produkt inte längre tillhandahålls omfattar, på samma sätt som vid en anmälan av en ny produkt, både tillverkaren och im- portören och aktualiseras när tillverkaren eller importören inte längre tillhandahåller produkterna och det inte är fråga om ett till- fälligt avbrott. Bemyndigandet i 45 § 1 omfattar även sådana anmäl- ningar.

Anmälan om en ny produkt eller om en ändring av en produkt ska göras senast sex månader innan produkten är avsedd att till- handahållas konsumenter på marknaden. Tidsfristen gäller inte pro- dukter som redan finns på marknaden när bestämmelsen träder i kraft. För anmälan om att en produkt inte längre tillhandahålls finns det ingen tidsfrist för när den ska göras.

Paragrafens andra stycke innehåller ett förbud mot att tillhanda- hålla tobaksfria produkter till konsumenter om inte produkten har anmälts på det sätt som följer av bestämmelserna i första stycket. Det innefattar även föreskrifter som är meddelade i anslutning till dessa bestämmelser. Förbudet att tillhandahålla produkterna är inte begränsat till vissa aktörer, utan omfattar såväl tillverkare och im- portörer som detaljister.

Tillsynen över tillhandahållandeförbudet regleras genom 23 § 2,

25 § 1, 21 § första stycket och 22 §. För närmare detaljer om till- synen, se kommentaren till de paragraferna.

422

SOU 2021:22

Författningskommentar

Produktkrav

6 § Tobaksfria nikotinprodukter ska uppfylla de föreskrifter om innehåll och utformning som har meddelats med stöd av 45 § 2.

Tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ansvarar för att produkterna uppfyller de krav som följer av första stycket.

Tobaksfria nikotinprodukter som inte uppfyller de föreskrifter om innehåll och utformning som har meddelats med stöd av 45 § 2 får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden.

Genom paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.7, uppställs de krav på innehåll och utformning som de tobaksfria nikotinprodukterna måste uppfylla för att få tillhandahållas på marknaden. Paragrafen innehåller även ett förbud mot tillhandahållande.

Av paragrafens första stycke framgår att de tobaksfria nikotinpro- dukterna ska uppfylla vissa krav på innehåll och utformning. Själva kraven framgår inte av paragrafen utan genom de föreskrifter som meddelas med stöd av ett bemyndigande i 45 § 2 som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter. Krav om ingredienser, tillsatser, renhet och nikotinnivåer föreslås meddelas genom förordning. Därutöver föreslås Folkhälso- myndigheten få rätt att meddela verkställighetsföreskrifter till den föreslagna lagen och förordningen.

Enligt andra stycket är det tillverkaren och importören som är ansvarig för att tobaksfria nikotinprodukter uppfyller de krav som föreskrivs om produkternas innehåll och utformning.

I tredje stycket finns ett förbud mot att tillhandahålla konsumenter tobaksfria nikotinprodukter som inte uppfyller föreskrivna krav om innehåll och utformning. Förbudet att tillhandahålla produkterna är inte begränsat till vissa aktörer, utan omfattar såväl tillverkare och importörer som detaljister.

Förbudet i tredje stycket är belagt med straffansvar enligt 42 § första stycket.

Tillsynen över tillhandahållandeförbudet regleras genom 23 § 3,

25 § 1, 21 § första stycket och 22 §. För närmare detaljer om till- synen, se kommentaren till de paragraferna.

423

Författningskommentar

SOU 2021:22

Märkning

7 § Förpackningar till tobaksfria nikotinprodukter ska förses med en inne- hållsdeklaration och en sådan hälsovarning som avses i 10 §.

Tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ansvarar för att förpackningarna uppfyller kraven i första stycket.

Om förpackningarna inte uppfyller kraven i första stycket får produkten inte tillhandahållas konsumenter på marknaden. Detsamma gäller om hälso- varningen eller innehållsdeklarationen inte uppfyller de föreskrifter om inne- håll och utformning som har meddelats med stöd av 45 § 5 och 6.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.9, innehåller tillsammans med 8 § de krav på märkning av produktförpackningarna som uppställs för tobaksfria nikotinprodukter. Paragrafen innehåller krav om att förpackningen dels ska förses med en innehållsdeklaration, dels ska förses med en sådan hälsovarning som avses i 10 §. När det gäller den närmare innebörden av kraven om hälsovarning, se kommentaren till 10 §. Slutligen innehåller paragrafen ett förbud mot tillhandahållande.

Kraven på innehållet i och utformningen av innehållsdeklarationen, som följer av första stycket, framgår inte av lagtexten. I stället ges ett bemyndigande åt regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om det i 45 § 6. Bestämmelser om hur innehållet ska förtecknas, att nikotininnehållet ska uppges samt om en rekommendation om att hålla produkten utom räckhåll för barn föreslås meddelas genom förordning. Folkhälsomyndigheten föreslås ges rätt att meddela ytterligare föreskrifter om kraven på innehållet i och utformningen av innehållsdeklarationen.

På samma sätt som när det gäller produktkraven är det tillverka- ren och importören som ansvarar för att förpackningar till tobaksfria nikotinprodukter förses med en innehållsdeklaration och en hälso- varning. Det framgår av andra stycket.

I tredje stycket finns ett förbud mot att tillhandahålla konsumenter tobaksfria nikotinprodukter som inte uppfyller föreskrivna krav om innehållsdeklaration och hälsovarning. Förbudet att tillhandahålla produkterna är inte begränsat till vissa aktörer, utan omfattar såväl tillverkare och importörer som detaljister.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur hälsovarningen ska utformas.

424

SOU 2021:22

Författningskommentar

Tillsynen över tillhandahållandeförbudet regleras genom 23 § 1,

25 § 2, 21 § första stycket och 22 §. För närmare detaljer om till- synen, se kommentaren till de paragraferna.

8 § Märkningen på tobaksfria nikotinprodukter får inte

1.antyda att en viss tobaksfri nikotinprodukt är mindre skadlig än andra sådana produkter, eller

2.likna ett livsmedel eller en kosmetisk produkt.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.10, innehåller tillsammans med 7 § de krav på märkning av produktförpackningarna som uppställs för tobaksfria nikotinprodukter.

Punkten 1 innehåller ett förbud mot att utforma märkningen på förpackningarna på ett sätt som antyder att en viss tobaksfri niko- tinprodukt är mindre skadlig än en annan sådan tobaksfri nikotin- produkt.

Punkten 2 innehåller ett förbud mot att utforma märkningen på förpackningarna till tobaksfria nikotinprodukter, och på själva pro- dukterna, på ett sådant sätt att produkterna liknar ett livsmedel eller en kosmetisk produkt.

Tillsynen över tillhandahållandeförbudet regleras genom 23 § 1,

25 § 2, 21 § första stycket och 22 §. För närmare detaljer om till- synen, se kommentaren till de paragraferna.

Marknadsföring

9 § Vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter till konsumenter ska särskild måttfullhet iakttas. Reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd får inte vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av tobaksfria niko- tinprodukter. Den får endast hänvisa till produktens smak på ett sätt som kan motiveras av konsumentens behov av produktinformation.

Marknadsföringen får inte riktas särskilt till eller skildra barn eller ung- domar som inte har fyllt 25 år.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.4.1, innehåller tillsammans med

10§ de övergripande krav som gäller vid all marknadsföring av tobaks- fria nikotinprodukter.

I första stycket finns ett generellt krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring som gäller oavsett i vilka medier en reklam- eller

425

Författningskommentar

SOU 2021:22

marknadsföringsåtgärd förekommer. Med marknadsföring avses samma sak som i marknadsföringslagen (2008:486), se 3 § nyss nämnda lag. Det innebär att bestämmelsen reglerar åtgärder i när- ingsverksamhet, dvs. sådant som typiskt sett faller utanför det om- råde som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Reglerna om marknadsföring inskränker alltså inte det område som skyddas av dessa grundlagar.

Första stycket innehåller ett förtydligande om att kravet på särskild måttfullhet innebär att en reklam- eller marknadsförings- åtgärd inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av tobaksfria nikotinprodukter.

I fråga om fysiska försäljningsställen finns ett motsvarande be- stämmelse för tobaksvaror i 4 kap. 2 § 3 lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Vad som sägs i förarbetena till den bestäm- melsen om återhållsam exponering av varumärken, reklamskyltar av måttfull karaktär, diskreta logotyper på exempelvis kyldiskar för snus- förpackningar och om kommersiella meddelanden i butiker som säljer andra varor, såsom livsmedel, ska även gälla tobaksfria nikotin- produkter (se prop. 2004/05:118 s. 59).

Slutligen innehåller det första stycket ett förbud mot att hänvisa till produktens smak på ett sätt som inte kan motiveras av konsu- mentens behov av produktinformation. Förbudet hindrar inte att en näringsidkare lämnar sakliga upplysningar om smaksättning som riktar sig till konsumenter av tobaksfria nikotinprodukter. Däremot hindrar förbudet näringsidkare från att använda reklam- eller mark- nadsföringsåtgärder som skapar onödig uppmärksamhet kring en produkt och som därigenom riskerar att dra till sig nya konsumenter. Förbudet får betydelse för hur exempelvis produktförpackningar kan utformas, men är inte begränsat till vissa former av reklam- eller marknadsföringsåtgärder. Det gäller alltså all information, såväl skrift- lig som muntlig, som en näringsidkare lämnar konsumenter.

I andra stycket finns förbud dels mot att rikta marknadsföring särskilt till barn och unga, dels mot att skildra barn och unga. Med barn och unga avses personer som inte har fyllt 25 år.

Tillsynen över bestämmelserna om marknadsföring i paragrafen regleras genom 23 § 5, 26 §, 21 § andra stycket och 22 §. För närmare detaljer om tillsynen, se kommentaren till de paragraferna.

426

SOU 2021:22

Författningskommentar

10 § Det ska på ett tydligt sätt återges en text som informerar om nikotinets skadeverkningar (hälsovarning) vid marknadsföring av tobaksfria nikotin- produkter till konsumenter genom kommersiella annonser i

1.periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihets- förordningen är tillämplig,

2.andra tryckta skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig,

eller

3.informationssamhällets tjänster.

Om det finns flera hälsovarningar ska minst en av dem återges. Vid upp- repad annonsering ska de olika hälsovarningarna användas omväxlande och om möjligt i lika stor omfattning.

Första stycket 2 gäller inte marknadsföring inne på fysiska försäljnings- ställen.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.4.4, innehåller tillsammans med 9 § de övergripande krav som gäller vid all marknadsföring av tobaks- fria nikotinprodukter.

I första stycket finns ett krav på att det vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter till konsumenter på ett tydligt sätt ska återges en hälsovarning. Kravet gäller inte marknadsföring som riktar sig till exempelvis återförsäljare.

Kravet på att återge en hälsovarning gäller vid marknadsföring genom kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jäm- förbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig, punkten 1, andra tryckta skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig, punkten 2, och informationssamhällets tjänster, punkten 3. Med kommersiella annonser avses samma sak som i tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Med informationssam- hällets tjänster avses samma sak som i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informa- tionsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster.

I 7 § första stycket finns ett krav på att hälsovarningen ska finnas på produktförpackningen. Förutsatt att hälsovarningen återges på ett tillräckligt tydligt sätt ska den inte behöva återges mer än en gång under en och samma reklam- eller marknadsföringsåtgärd.

I andra stycket finns bestämmelser om vad som gäller när det föreskrivs mer än en hälsovarning.

Tredje stycket innehåller ett undantag för andra tryckta skrifter än periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter när de används

427

Författningskommentar

SOU 2021:22

inne på fysiska försäljningsställen. Undantaget innebär att kravet på hälsovarning inte gäller för exempelvis reklamskyltar inne i fysiska butiker.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur hälsovarningen ska utformas.

Tillsynen över bestämmelserna om hälsovarning regleras genom

23 § 5, 26 §, 21 § andra stycket och 22 §. För närmare detaljer om tillsynen, se kommentaren till de paragraferna.

11 § Det är förbjudet att marknadsföra tobaksfria nikotinprodukter till kon- sumenter genom kommersiell reklam i ljudradiosändningar, tv-sändningar eller beställ-tv som omfattas av radio- och tv-lagen (2010:696).

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.4.2, innehåller ett förbud mot all marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter till konsumenter genom kommersiell reklam i ljudradiosändningar, tv-sändningar eller beställ-tv som omfattas av radio- och tv-lagen (2010:696).

I och med att bestämmelsen är avgränsad till kommersiell reklam påverkar den inte det område som skyddas av yttrandefrihetsgrund- lagen. Förbudet är meddelat med stöd av bestämmelsen i 1 kap. 19 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen. Begreppet kommersiell reklam har samma innebörd som i den bestämmelsen.

Förbudsbestämmelsen har utformats på samma sätt som ett mot- svarande marknadsföringsförbud för tobaksvaror, elektroniska ciga- retter och påfyllningsbehållare. Förbudet omfattar inte tv-sändningar som en annan EES-stat har jurisdiktion över, men däremot sådana sändningar som kommer från tredje länder (se prop. 2019/20:168 s. 223 f.).

Begreppen tv-sändning, beställ-tv och ljudradiosändning definieras i radio- och tv-lagen.

Förbudet kan sanktioneras med marknadsstörningsavgift, se 13 § andra stycket.

12 § Tillverkare, partihandlare och importörer får inte sponsra evenemang eller verksamheter dit allmänheten har tillträde om sponsringen främjar tobaks- fria nikotinprodukter.

Bestämmelser om förbud mot sponsring av program i radio och tv samt om produktplacering i tv finns i radio- och tv-lagen (2010:696).

428

SOU 2021:22

Författningskommentar

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.4.3, innehåller ett förbud mot sponsring och en upplysning om att det finns bestämmelser om för- bud mot sponsring och produktplacering i radio- och tv-lagen (2010:696). Paragrafen har utformats på ett sätt som motsvarar förslagen till bestämmelser om inhemsk sponsring för tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare, se avsnitt 5.3.

I första stycket finns ett förbud mot sponsring av evenemang och verksamheter dit allmänheten har tillträde. Begreppet sponsring defi- nieras i 2 § 5. Av definitionen framgår att såväl offentliga som privata bidrag omfattas. Det framgår även att åtgärder som får den direkta eller indirekta verkan att främja en vara eller produkt omfattas. När det gäller begreppen evenemang och verksamhet avses samma sak som i bestämmelserna om sponsring av tobaksvaror, elektroniska ciga- retter och påfyllningsbehållare (se prop. 2004/05:118 s. 60 f. samt prop. 2016/17:132 s. 90 f.).

Förbudet omfattar tillverkare, partihandlare och importörer. Den som endast är detaljhandlare har därmed möjlighet att sponsra exem- pelvis ett lokalt idrottslag.

Andra stycket innehåller en upplysning om att det finns bestäm- melser om förbud mot sponsring av program i radio och tv samt om produktplacering i tv i radio- och tv-lagen (2010:696). Det föreslås införas förbud mot produktplacering och sponsring av tobaksfria nikotinprodukter i 6 kap. 2 §, 7 kap. 2 § och 15 kap. 9 § radio- och tv-lagen, se kommentaren till de paragraferna för närmare detaljer om förbuden i radio och tv.

Tillsynen över bestämmelsen om sponsring regleras genom 26 §. För närmare detaljer om tillsynen, se kommentaren till den paragrafen.

13 § En marknadsföringsåtgärd som strider mot 8–12 §§ ska, vid tillämp- ningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen (2008:486), anses vara otill- börlig mot konsumenter. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 11 § kan medföra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 29–36 §§ mark- nadsföringslagen.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.4.2 och 9.4.5, innehåller be- stämmelser om otillbörlig marknadsföring och om marknadsstör- ningsavgift.

429

Författningskommentar

SOU 2021:22

Av första stycket framgår att bestämmelserna om otillbörlig mark- nadsföring i marknadsföringslagen (2008:486) ska tillämpas på åtgär- der som strider mot 8–12 §§.

Andra stycket gör det möjligt att påföra en näringsidkare mark- nadsstörningsavgift vid överträdelser av förbudet mot marknads- föring i radio och tv som finns i 11 §.

Rapportering av försäljningsvolymer

14 § Tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ska varje år till Folkhälsomyndigheten lämna in

1.fullständiga uppgifter om försäljningsvolymer, och

2.uppgifter om preferenserna hos olika konsumentgrupper, inbegripet unga människor.

Tobaksfria nikotinprodukter får inte tillhandahållas konsumenter på mark- naden om den rapporteringsskyldighet som följer av första stycket eller av före- skrifter som har meddelats med stöd av 45 § 3 inte har uppfyllts.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.13, innehåller bestämmelser om uppgiftsskyldighet och ett förbud mot att tillhandahålla produk- terna till konsumenter på marknaden.

Första stycket innehåller bestämmelser om skyldighet för tillverkare och importörer att lämna in fullständiga uppgifter om försäljnings- volymer och uppgifter om preferenserna hos olika konsumentgrup- per, inbegripet unga människor. Regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver föreslås få möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om hur fullgörandet av rapporteringsskyldigheten ska gå till. Det innebär att uppgiftsskyldigheten kan komma att omfatta fler konsumentgrupper än unga människor. Det framgår i så fall av dessa föreskrifter.

Vid det första rapporteringstillfället efter det att bestämmelsen träder i kraft är tillverkare och importörer skyldiga att lämna in samtliga uppgifter som de har tillgängliga och som omfattas av upp- giftsskyldigheten. Därefter behöver sådana uppgifter som redan har rapporterats inte rapporteras på nytt.

I andra stycket finns ett förbud mot att tillhandahålla konsumenter tobaksfria nikotinprodukter när den föreskrivna rapporteringsskyl- digheten inte är uppfylld. Förbudet att tillhandahålla produkterna är

430

SOU 2021:22

Författningskommentar

inte begränsat till vissa aktörer, utan omfattar såväl tillverkare och importörer som detaljister.

Tillsynen över tillhandahållandeförbudet regleras genom 23 § 4,

25 § 1, 21 § första stycket och 22 §. För närmare detaljer om tillsynen, se kommentaren till de paragraferna.

Produktkontroll

15 § Om en tillverkare, importör eller distributör av tobaksfria nikotin- produkter anser, eller har skäl att anta, att en sådan produkt inte är säker eller av god kvalitet eller att den på annat sätt inte är förenlig med denna lag eller anslutande föreskrifter, ska denne omedelbart

1.vidta de korrigerande åtgärder som är nödvändiga för att den berörda produkten ska bli förenlig med denna lag,

2.dra tillbaka produkten, eller

3.återkalla produkten.

När en åtgärd enligt första stycket vidtas, ska Folkhälsomyndigheten omedelbart underrättas om produktens brister, vilken åtgärd som vidtagits och resultaten av åtgärden.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.14, innehåller skyldigheter för tillverkare, importörer och distributörer av tobaksfria nikotinproduk- ter att vidta vissa åtgärder om en vara inte är säker, av god kvalitet eller på annat sätt inte är förenlig med lagen eller anslutande före- skrifter. Anslutande föreskrifter omfattar såväl föreskrifter som har meddelats med direkt eller indirekt stöd av lagen som föreskrifter som har meddelats med stöd av restkompetensen eller rätten att meddela verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen.

Av första stycket framgår att skyldigheten inträder redan när det finns tillräckliga indikationer på att produkten är bristfällig. Det behöver alltså inte vara klarlagt att så är fallet. Skyldigheten inträffar omedelbart och omfattar korrigerande åtgärder, tillbakadragande och återkallelse. Med tillbakadragande avses varje åtgärd i syfte att för- hindra att en produkt i leveranskedjan tillhandahålls på marknaden. Med återkallelse avses varje åtgärd för att dra tillbaka en produkt som redan har tillhandahållits slutanvändaren.

Om en åtgärd enligt första stycket vidtas ska Folkhälsomyndig- heten enligt andra stycket omedelbart underrättas. Tillverkaren, im- portören eller distributören ska lämna uppgifter om produktens

431

Författningskommentar

SOU 2021:22

brister, vilken åtgärd som har vidtagits och resultaten av åtgärden. Med distributör avses varje fysisk eller juridisk person i leverans- kedjan utöver tillverkaren och importören som tillhandahåller en produkt på marknaden. Distributör är alltså ett samlingsbegrepp för t.ex. grossister, återförsäljare och detaljhandlare.

Att rapportering har skett till Folkhälsomyndigheten innebär inte att tillverkaren, importören eller distributören kan bortse från skyldigheter som följer av annan lagstiftning.

Regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver före- slås ges möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om underrät- telseskyldigheten.

Tillsynen över rapporteringsskyldigheten regleras genom 25 § 1. För närmare detaljer om tillsynen, se kommentaren till den paragrafen.

Åldersgräns

Om det finns särskild anledning att anta att produkten är avsedd att läm- nas över till någon som inte har fyllt 18 år, får den inte lämnas ut.

På försäljningsställen ska det finnas ett tydlig och klart synbart meddelande med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut tobaksfria nikotin- produkter till den som inte har fyllt 18 år.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.11, innehåller tillsammans med 17 § de ålderskrav som gäller vid försäljning till konsumenter av tobaksfria nikotinprodukter.

I första stycket finns ett förbud mot att i näringsverksamhet lämna ut tobaksfria nikotinprodukter till personer under 18 år. Den som lämnar ut sådana produkter är skyldig att förvissa sig om att mot- tagaren har fyllt 18 år. Skyldigheten innebär att om det vid försäljning föreligger tveksamhet beträffande en kunds ålder så måste säljaren kräva att kunden visar att denne har fyllt 18 år genom uppvisande av en giltig legitimation eller på annat likvärdigt sätt. Om kunden inte kan visa att denne har uppnått en ålder av 18 år får produkten inte säljas eller lämnas ut.

432

SOU 2021:22

Författningskommentar

Andra stycket innebär ett förbud mot att sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksfria nikotinprodukter vid misstänkt langning till en underårig person.

Förbudsbestämmelserna kompletteras av en bestämmelse i tredje stycket om att det ska finnas ett tydligt och klart synbart meddelande på försäljningsstället med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut tobaksfria nikotinprodukter till den som inte har fyllt 18 år. Med försäljningsställe avses såväl fysiska försäljningsställen som webbplatser för detaljhandel, se 2 § 3. Kravet gäller alltså både i fysiska och digitala försäljningsmiljöer.

Förbuden i första och andra stycket omfattas av straffansvar enligt 42 § andra stycket.

Tillsynen över tillhandahållandeförbudet regleras genom 24 § 2,

21 § första stycket och 22 §. För närmare detaljer om tillsynen, se kommentaren till de paragraferna.

17 § Tobaksfria nikotinprodukter som säljs till konsumenter ska tillhanda- hållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, distansförsäljning eller på liknande sätt.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.11, innehåller tillsammans med 16 § de ålderskrav som gäller vid försäljning till konsumenter av tobaksfria nikotinprodukter. Den innehåller ett krav på att de tobaks- fria nikotinprodukterna ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder och är ett tillägg till förvissande- kravet i 16 § första stycket. Genom tillägget ställs krav på att försälj- ningen ska ske på ett sådant sätt att det går att kontrollera mot- tagarens ålder genom uppvisande av giltig legitimation eller på ett annat likvärdigt sätt.

Kravet gäller all försäljning. Uppräkningen i paragrafen är endast en exemplifiering. Det innebär att kravet omfattar såväl försäljning som sker genom en fysisk butik som försäljning som sker genom en webbutik. Det är den näringsidkare som säljer den tobaksfria nikotin- produkten som ansvarar för att mottagarens ålder kontrolleras på ett tillfredställande sätt.

Kontrollen ska ske i förhållande till mottagaren. Med försäljningen avses hela distributionskedjan till mottagaren, oavsett om ett annat företag ombesörjer transporten. Det innebär att den näringsidkare

433

Författningskommentar

SOU 2021:22

som säljer den tobaksfria nikotinprodukten ansvarar för kontrollen av att mottagaren har fyllt 18 år även när utlämnandet sker genom ett annat företag som denne har anlitat.

Om försäljningen sker genom automat måste det säkerställas att underåriga inte kan köpa tobaksfria nikotinprodukter. Det kan exem- pelvis ske genom att butikspersonal håller automaten under uppsikt. Det är inte möjligt att ange hur kontrollen ska ske vid alla tänkbara försäljningssätt. Det får i stället lämnas till rättstillämpningen att av- göra när en näringsidkare har organiserat en verksamhet på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder på ett tillfredsstäl- lande sätt.

Tillsynen över att kravet i paragrafen uppfylls regleras genom

24 § 2, 21 § första stycket och 22 §. För närmare detaljer om tillsynen, se kommentaren till de paragraferna.

18 § Tobaksfria nikotinprodukter får föras in i landet endast av den som har fyllt 18 år.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.11, kompletterar ålderskraven vid försäljning i 16 och 17 §§ med ett förbud för underåriga att föra in tobaksfria nikotinprodukter i landet. Införselförbudet innebär att det behöver göras en följdändring i 3 § 9 lagen (1996:701) om tull- verkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, så att Tullverket ges rätt att utöva kontroll av åldersgränsen i detta avseende.

Anmälan om försäljning

19 § En näringsidkare som har säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i Sverige får inte bedriva detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter utan att först ha anmält försäljningen. Anmälan ska ske till den kommun där det fysiska försäljningsstället är beläget. Om ett fysiskt försäljningsställe saknas ska anmälan göras till den kommun där företaget har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, till den kommun där företaget har ett fast driftställe.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.12, innehåller bestämmelser om anmälan om försäljning av tobaksfria nikotinprodukter.

Med uttrycket fast driftställe för näringsverksamhet avses samma sak som i 2 kap. 29 § inkomstskattelagen (1999:1229), dvs. en stadig-

434

SOU 2021:22

Författningskommentar

varande plats för affärsverksamhet varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs, alternativt att någon som är verksam för en närings- verksamhet i Sverige har fått och regelmässigt använder fullmakt att ingå avtal för verksamhetens innehavare.

Anmälan ska ske i varje kommun där näringsidkarens fysiska för- säljningsställen är belägna. Med fysiskt försäljningsställe avses enligt 2 § 4 en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel.

Näringsidkare som saknar fysiskt försäljningsställe, och t.ex. sköter försäljningen genom internet, ska anmäla försäljningen till den kom- mun där företaget har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, till den kommun där företaget har ett fast driftställe.

Ytterligare krav på anmälan finns i 20 §.

Om anmälan inte har gjorts får näringsidkaren inte bedriva detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter. Kravet på anmälan är förenat med straffansvar enligt 42 § andra stycket.

Tillsynen över anmälningskravet regleras genom 24 § 1, 21 § första stycket och 22 §.

Egenkontroll

20 § Den som bedriver försäljning enligt 19 § ska utöva egenkontroll över försäljningen och hanteringen i övrigt av tobaksfria nikotinprodukter och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram.

Till anmälan om försäljning enligt 19 § ska egenkontrollprogrammet och de övriga uppgifter som behövs för kommunens och Folkhälsomyndighetens tillsyn bifogas. Ändrade uppgifter ska utan dröjsmål anmälas till kommunen respektive Folkhälsomyndigheten.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.12, innehåller krav på egen- kontroll.

Av första stycket framgår att den som bedriver anmälningspliktig detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter är skyldig att bedriva egenkontroll över att försäljningen uppfyller lagens krav, däribland ålderskraven. Skyldigheten innebär också ett krav på att se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Program- met får utformas utifrån verksamhetens omfattning och art. Nor- malt krävs mer detaljerade program för större verksamheter.

I andra stycket finns ett krav på att egenkontrollprogrammet och övriga uppgifter som behövs för kommunens och Folkhälsomyndig-

435

Författningskommentar

SOU 2021:22

hetens tillsyn ska bifogas anmälan om försäljning enligt 19 §. Andra stycket innehåller också ett krav på anmälan utan dröjsmål av änd- rade uppgifter.

De närmare kraven på innehållet i egenkontrollprogrammet före- slås regleras genom myndighetsföreskrifter.

Tillsynen över anmälningskravet regleras genom 24 § 2, 21 § första stycket och 22 §.

Tillsyn

21 § Folkhälsomyndigheten ansvarar för tillsynsvägledning när det gäller kommunens tillsyn enligt 23 § 1–3 och kommunens och Polismyndighetens till- syn enligt 24 §.

Konsumentverket ansvarar för tillsynsvägledning när det gäller kommunens tillsyn enligt 23 § 4.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.15, innehåller bestämmelser om Folkhälsomyndighetens och Konsumentverkets tillsynsvägled- ning. I 25 och 26 §§ regleras i vilka fall som Folkhälsomyndigheten har ett direkt tillsynsansvar i förhållande till verksamheter. Med till- synsvägledning avses samma sak som i 7 kap. 1 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Det innebär att myndigheterna har till uppgift att utvärdera, följa upp och samordna tillsynsverksam- heten samt ge stöd och råd till andra tillsynsorgan (se prop. 2017/18:156 s. 207).

Av första stycket framgår att Folkhälsomyndigheten ansvarar för tillsynsvägledning när det gäller kommunens tillsyn enligt 23 § över bestämmelserna om hälsovarning, märkning, produktanmälan och produktkrav. Det framgår även att Folkhälsomyndigheten ansvarar för tillsynsvägledning över kommunens och Polismyndighetens till- syn över bestämmelserna om anmälan om försäljning, egenkontroll och åldersgräns.

Konsumentverkets ansvar för tillsynsvägledning framgår av andra stycket. Myndigheten har ansvar för tillsynsvägledning över kommu- nens tillsyn över bestämmelserna om marknadsföring på fysiska för- säljningsställen.

436

SOU 2021:22

Författningskommentar

22 § Länsstyrelsen utövar inom länet tillsyn enligt 23 och 24 §§. I tillsynen ingår att

1.följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med informa- tion och råd, och

2.främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsyns- myndigheter och andra.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.15, innehåller bestämmelser om länsstyrelsens tillsyn. Länsstyrelsens tillsyn inom länet motsvarar den tillsyn som regleras i 7 kap. 2 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Av punkt 1 och punkt 2 framgår vad som ingår i länsstyrelsens ansvar för tillsyn inom länet.

23 § Kommunen utövar tillsyn på fysiska försäljningsställen över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1.innehållsdeklaration, hälsovarning och märkning enligt 7 och 8 §§,

2.produktanmälan enligt 5 §,

3.produktkrav enligt 6 §, och

4.marknadsföring enligt 9 och 10 §§ när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsstället.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.15, innehåller bestämmelser om kommunens tillsyn på fysiska försäljningsställen. Bestämmelser om ytterligare tillsyn som kommunen ska bedriva tillsammans med Polis- myndigheten finns i 24 §. Anslutande föreskrifter omfattar såväl före- skrifter som har meddelats med direkt eller indirekt stöd av lagen som föreskrifter som har meddelats med stöd av restkompetensen eller rätten att meddela verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Det är fråga om samma slags tillsyn som ska be- drivas enligt 7 kap. 3 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter.

Paragrafen innehåller en uppräkning över de bestämmelser som omfatta av kommunens tillsynsansvar. Den innefattar bestämmel- serna om innehållsdeklaration, hälsovarning och märkning, punkt 1, produktanmälan, punkt 2, produktkrav, punkt 3, och marknadsföring när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till för- säljningsstället, punkt 4.

437

Författningskommentar

SOU 2021:22

24 § Kommunen och Polismyndigheten utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1.anmälan om försäljning enligt 19 §,

2.egenkontroll enligt 20 §, och

3.åldersgräns enligt 16 och 17 §§.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.15, innehåller bestämmelser om den delade tillsyn som ska utövas av kommunen och Polismyndig- heten. Anslutande föreskrifter omfattar såväl föreskrifter som har meddelats med direkt eller indirekt stöd av lagen som föreskrifter som har meddelats med stöd av restkompetensen eller rätten att meddela verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Det är fråga om samma slags tillsyn som ska bedrivas enligt 7 kap. 4 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter.

Paragrafen innehåller en uppräkning över de bestämmelser som omfattas av den delade tillsynen. Den innefattar bestämmelserna om anmälan om försäljning, punkt 1, egenkontroll, punkt 2, och ålders- gräns, förutom bestämmelsen om införsel i landet, punkt 3.

25 § Folkhälsomyndigheten utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1.produktkrav och rapporteringsskyldighet, i andra fall än som avses i 23 §, enligt 5, 6, 14 och 15 §§, och

2.innehållsdeklaration, hälsovarning och märkning, i andra fall än som avses i 23 §, enligt 7 och 8 §§.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.15, innehåller bestämmelser om det direkta tillsynsansvar i förhållandet till verksamheter som Folk- hälsomyndigheten ansvarar för. Anslutande föreskrifter omfattar såväl föreskrifter som har meddelats med direkt eller indirekt stöd av lagen som föreskrifter som har meddelats med stöd av restkom- petensen eller rätten att meddela verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Det är fråga om samma slags tillsyn som ska bedrivas enligt 7 kap. 5 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Folkhälsomyndighetens ansvar för tillsynsväg- ledning framgår av 21 § första stycket.

Paragrafen innehåller en uppräkning över de bestämmelser som omfattas av den delade tillsynen. Den innefattar bestämmelserna om produktkrav och rapporteringsskyldighet, punkt 1, och innehålls- deklaration, hälsovarning och märkning, punkt 2. Folkhälsomyn-

438

SOU 2021:22

Författningskommentar

dighetens tillsynsansvar omfattar inte tillsyn av bestämmelserna i de fall kommunen har ansvar för tillsyn enligt 23 §.

26 § Konsumentverket utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller marknadsföring, i andra fall än som avses i 23 §, enligt 9–12 §§.

Vid Konsumentverkets tillsyn tillämpas bestämmelserna i marknadsförings- lagen (2008:486).

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.15, innehåller bestämmelser om det direkta tillsynsansvar i förhållandet till verksamheter som Konsumentverket ansvarar för. Anslutande föreskrifter omfattar såväl föreskrifter som har meddelats med direkt eller indirekt stöd av lagen som föreskrifter som har meddelats med stöd av restkom- petensen eller rätten att meddela verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Det är fråga om samma slags tillsyn som ska bedrivas enligt 7 kap. 8 § lagen (2018:2088) om tobak och lik- nande produkter. Konsumentverkets ansvar för tillsynsvägledning framgår av 21 § andra stycket.

Av första stycket framgår att Konsumentverkets tillsyn omfattar bestämmelserna om marknadsföring i 9–12 §§. Sponsring definieras i 2 § 5 och innebär en åtgärd i näringsverksamhet som är ägnad att främja avsättningen av produkter. Sponsring är därmed marknads- föring, jfr definitionen av marknadsföring i 3 § marknadsförings- lagen (2008:486).

Konsumentverkets tillsyn gäller i de fall kommunen inte har till- synsansvar enligt 23 §.

Andra stycket innehåller en upplysning om att bestämmelserna i marknadsföringslagen är tillämpliga vid Konsumentverkets tillsyn.

Befogenheter

27 § En tillsynsmyndighet som anges i 22–25 §§ får i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att denna lag och an- slutande föreskrifter ska följas.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.16, innebär att kommunen, Polismyndigheten, Folkhälsomyndigheten och länsstyrelsen ges möj-

439

Författningskommentar

SOU 2021:22

lighet att meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen och anslutande föreskrifter ska följas.

Anslutande föreskrifter omfattar såväl föreskrifter som har med- delats med direkt eller indirekt stöd av lagen som föreskrifter som har meddelats med stöd av restkompetensen eller rätten att meddela verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen.

Av 30 § framgår att föreläggandena och förbuden får förenas med vite.

Besluten får enligt 41 § första stycket överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol.

28 § Vid allvarliga eller upprepade överträdelser av denna lag får kommu- nen förbjuda den som bedriver detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter att fortsätta försäljningen eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela varning. Kommunens beslut gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

Ett förbud får meddelas för en tid av högst sex månader.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.16, innehåller bestämmelser om att kommunen får meddela försäljningsförbud eller varning.

Av första stycket framgår att beslut om försäljningsförbud eller varning är förbehållet allvarliga eller upprepade överträdelser. Var- ning ska meddelas om ett försäljningsförbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd. Kommunen ska alltså göra en bedömning av åtgär- dens proportionalitet, se även 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900). Det framgår också att kommunens beslut ska gälla omedelbart om inte något annat anges i beslutet.

Besluten om försäljningsförbud ska gälla för viss tid. Även denna tidsgräns omfattas av myndighetens proportionalitetsbedömning. För att förbuden inte ska kunna bli alltför ingripande finns en be- stämmelse i andra stycket som innebär att besluten inte får meddelas för längre tid än sex månader.

Överträdelser av försäljningsförbud är belagt med straffansvar enligt 42 § första stycket.

Kommunens beslut får enligt 41 § första stycket överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

440

SOU 2021:22

Författningskommentar

myndigheten förbjuda att produkterna tillhandahålls konsumenter på mark- naden. Om sådana produkter har tillhandahållits konsumenter på marknaden, får Folkhälsomyndigheten förelägga tillverkaren, importören eller distributören av produkterna att dra tillbaka eller återkalla dessa. Folkhälsomyndighetens beslut gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.16, innehåller bestämmelser som ger Folkhälsomyndigheten rätt att i vissa fall förbjuda tobaks- fria nikotinprodukter trots att de uppfyller de krav som anges i lagen.

Folkhälsomyndighetens möjlighet att meddela förbud omfattar fall där myndigheten konstaterar, eller har rimliga skäl att anta, att tobaksfria nikotinprodukter kan utgöra en allvarlig risk för männi- skors hälsa. Förbuden får omfatta en produkttyp eller en specifik produkt.

Folkhälsomyndigheten ges också rätt att förelägga tillverkaren, importören eller distributören av produkten att dra tillbaka eller åter- kalla dessa. Med distributör avses varje fysisk eller juridisk person i leveranskedjan utöver tillverkaren och importören som tillhandahåller en produkt på marknaden. Distributör är alltså ett samlingsbegrepp för t.ex. grossister, återförsäljare och detaljhandlare.

Med tillbakadragande avses varje åtgärd i syfte att förhindra att en produkt i leveranskedjan tillhandahålls på marknaden. Med åter- kallelse avses varje åtgärd för att dra tillbaka en produkt som redan har tillhandahållits slutanvändaren.

Folkhälsomyndighetens beslut gäller omedelbart om inte något annat anges i beslutet.

Folkhälsomyndighetens beslut får enligt 41 § första stycket över- klagas till allmän förvaltningsdomstol.

30 § Beslut enligt 27 och 29 §§ får förenas med vite. Vitet får inte omvandlas till fängelse.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.16, innehåller en bestämmelse som gör att tillsynsmyndigheterna får förena sina beslut enligt 27 och 29 §§ med vite. Vitet får inte förvandlas till fängelse.

Närmare bestämmelser om viten finns i lagen (1985:206) om viten. Utdömande av viten sker efter ansökan till förvaltningsrätt som ska göras av förvaltningsmyndigheten, se 6 § nyss nämnda lag.

441

Författningskommentar

SOU 2021:22

Rätt till upplysningar och tillträde

31 § En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar, hand- lingar, varuprover och liknande som behövs för myndighetens tillsyn enligt denna lag.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.18, innehåller bestämmelser som ger tillsynsmyndigheterna rätt att få de upplysningar, hand- lingar, varuprover och annat liknande material som behövs för att myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn.

32 § För att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag har en tillsynsmyndighet rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som berörs av denna lag eller anslutande föreskrifter och får där göra undersökningar och ta prover. För uttagna prover betalas inte ersättning.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.18, innehåller bestämmelser som ger en tillsynsmyndighet rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen för att där göra undersökningar och ta prover. Paragrafen kompletterar rätten att få upplysningar, handlingar och liknande enligt 31 §. Ersättning betalas inte för uttagna prover.

33 § Polismyndigheten ska på begäran av en annan tillsynsmyndighet lämna den hjälp som behövs vid tillämpningen av 32 §.

En begäran enligt första stycket får göras endast om

1.det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller

2.det annars finns synnerliga skäl.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.18, innehåller bestämmelser som ger tillsynsmyndigheterna rätt att begära handräckning av Polismyn- digheten.

Av första stycket framgår att begäran om handräckning får göras om det behövs för att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen enligt 32 §.

I andra stycket anges de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att tillsynsmyndigheten ska få begära handräckning. Begäran får göras endast om det kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1983:387)

442

SOU 2021:22

Författningskommentar

behöver tillgripas, punkt 1, eller om det annars finns synnerliga skäl, punkt 2.

Underrättelser

34 § Kommunen och Polismyndigheten ska underrätta varandra om förhål- landen som är av betydelse för tillsynen.

En kommun som har fattat beslut i ett ärende enligt denna lag ska skicka en kopia av beslutet till Folkhälsomyndigheten, Polismyndigheten och den länsstyrelse som berörs av beslutet.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.19, innehåller bestämmelser om underrättelseskyldighet mellan myndigheter. En ytterligare bestäm- melse om underrättelseskyldighet mellan myndigheter finns i 35 §.

Första stycket innehåller en bestämmelse om att kommunen och Polismyndigheten har en ömsesidig underrättelseskyldighet. Den behövs eftersom kommunen och Polismyndigheten har ett gemen- samt tillsynsansvar enligt 24 §.

Av andra stycket framgår att en kommun som har fattat ett beslut i ett ärende enligt denna lag är skyldig att skicka en kopia av beslutet till Folkhälsomyndigheten, Polismyndigheten och den länsstyrelse som berörs av beslutet.

35 § Kommunerna ska underrätta Folkhälsomyndigheten om de i sin verksam- het får kännedom om något som kan ha betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.19, innehåller en bestämmelse om att kommunen är skyldig att underrätta Folkhälsomyndigheten om sådant som de får kännedom om i sin verksamhet och som kan ha betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn. Ytterligare bestäm- melser om underrättelseskyldighet mellan myndigheter finns i 34 §.

Kontrollköp

36 § I syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut tobaksfria nikotinprodukter om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har fyllt 18 år, får kommunen genomföra kontrollköp. Vid ett sådant köp får kommunen endast anlita en person som har fyllt 18 år.

443

Författningskommentar

SOU 2021:22

Ett kontrollköp får genomföras utan att näringsidkaren underrättas i förväg om kontrollköpet. Kommunen ska snarast efter ett genomfört kontrollköp under- rätta näringsidkaren om kontrollköpet.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.17, innehåller bestämmelser som ger kommunen rätt att genomföra kontrollköp.

I första stycket framgår att kommunen får göra kontrollköp för att undersöka om näringsidkaren förvissar sig om att mottagaren har fyllt 18 år. Syftet med kontrollköpet är att ge underlag för ett efter- följande samtal mellan kommunens representant och försäljaren om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har fyllt 18 år och vik- ten av att fullgöra denna skyldighet. I denna dialog kan kommunen förvissa sig om att näringsidkaren har förstått regelverket på om- rådet och utveckla skälen till varför det finns en åldersgräns för köp av tobaksfria nikotinprodukter. Vidare kan kommunen informera om riskerna med att inte begära t.ex. legitimation. Det kan i förlängningen leda till att produkten säljs eller lämnas ut till någon som är under 18 år, vilket är straffbart enligt 42 § andra stycket. Näringsidkaren kan ta upp eventuella problem med att uppfylla förvissandekravet samt dela med sig av sina erfarenheter på området. Den som anlitas för att utföra kontrollköpet ska vara en person som har fyllt 18 år och därmed har uppnått föreskriven ålder. Det innebär att det inte kan bli fråga om någon brottsprovokation. Det är dock ändamåls- enligt om den som utför kontrollköpet har ett ungdomligt utseende eftersom kontrollköpet syftar till att se till att åldersgränsen upp- rätthålls.

Enligt andra stycket får kontrollköp genomföras utan att närings- idkaren underrättas i förväg om kontrollköpet. För att kontrollköp ska kunna vara en effektiv metod måste hela köpet kunna genomföras utan att tillsynsmyndigheten ger sig till känna. Bestämmelsen ger alltså kommunen rätt att genomföra kontrollköpet dolt för den närings- idkare som åtgärden utförs hos och för den som faktiskt har att han- tera köpet. Snarast efter ett genomfört kontrollköp ska kommunen underrätta näringsidkaren om kontrollköpet. I kontrollköpet ingår att kommunen gör en individuell uppföljning med den som åtgärden riktas mot.

Bestämmelser om näringsidkarens skyldighet att kontrollera mot- tagarens ålder finns i 16 § första och andra stycket och 17 §.

444

SOU 2021:22

Författningskommentar

37 § Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för kommunen att meddela föreläggande, förbud eller varning enligt 27 och 28 §§.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.17, innehåller en begränsning av möjligheterna att rikta administrativa sanktioner mot en närings- idkare som vid ett kontrollköp enligt 36 § inte förvissar sig om mot- tagarens ålder.

Tystnadsplikt

I det allmännas verksamhet tillämpas bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.24, innehåller bestämmelser om tystnadsplikt.

I första stycket finns ett förbud mot att obehörigen röja eller på annat sätt utnyttja information om yrkeshemligheter eller affärsför- hållanden som förekommer i ett tillsynsärende enligt lagen. Förbudet motsvarar det som gäller enligt 7 kap. 24 § lagen om tobak och lik- nande produkter.

Andra stycket innehåller en upplysning om att offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är tillämplig i det allmännas verksamhet. Det föreslås att bestämmelserna i 30 kap. 23 och 27 §§ om sekretess för bl.a. enskilds affärs- eller driftförhållanden i tillsynsverksamhet ska göras tillämpliga på de statliga förvaltningsmyndigheternas respek- tive kommunernas och länsstyrelsens tillsynsverksamhet. Förbudet i första stycket riktar sig alltså mot de personer som inte omfattas av sekretesslagstiftningen, t.ex. privaträttsliga subjekt som biträder med vissa analyser.

445

Författningskommentar

SOU 2021:22

Avgifter

39 § En kommun får ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver anmäl- ningspliktig försäljning enligt 19 §.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.20, ger kommunen rätt att ta ut avgift för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig för- säljning av tobaksfria nikotinprodukter. Storleken på avgifterna be- stämmer varje kommun själv. Av 2 kap. 6 § kommunallagen (2017:725) framgår att kommunen inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som den tillhandahåller, den s.k. självkostnadsprincipen.

Kommunens beslut om avgift får enligt 41 § första stycket över- klagas till allmän förvaltningsdomstol.

40 § Folkhälsomyndigheten får ta ut en anmälningsavgift av tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter för att ta emot, lagra, hantera och analysera de uppgifter som enligt 5 § lämnas till myndigheten.

Folkhälsomyndigheten får även ta ut en årlig avgift för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig försäljning enligt 19 §.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.20, ger Folkhälsomyndigheten rätt att ta ut anmälningsavgift och årlig avgift.

Av första stycket framgår att Folkhälsomyndigheten får ta ut en avgift för att ta emot, lagra, hantera och analysera de uppgifter som ges in i samband med en anmälan enligt 5 §. Det innefattar nyanmälan, ändringsanmälan och anmälan om att en produkt inte längre tillhanda- hålls. Avgiften får tas ut av tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter. För närmare detaljer om anmälan, se kommentaren till den paragrafen.

Av andra stycket framgår att Folkhälsomyndigheten får ta ut en årlig avgift för sin tillsyn av detaljhandeln med tobaksfria nikotin- produkter. Avgiften får tas ut av den som är skyldig att anmäla för- säljningen enligt 19 §. För närmare detaljer om skyldigheten att anmäla försäljning, se kommentaren till den paragrafen.

Närmare föreskrifter om avgifterna kan meddelas av Folkhälso- myndigheten i och med att myndigheten föreslås få möjlighet att meddela verkställighetsföreskrifter.

Folkhälsomyndighetens beslut om avgift får enligt 41 § första stycket överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

446

SOU 2021:22

Författningskommentar

Överklagande

41 § Beslut enligt denna lag eller anslutande föreskrifter får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.21, innehåller bestämmelser om överklagande.

Av första stycket framgår att alla beslut som en kommun, Polis- myndigheten, Folkhälsomyndigheten eller en länsstyrelse fattar med stöd av lagen eller anslutande föreskrifter får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Dessa aktörer får inom ramen för sin tillsyns- verksamhet fatta beslut om administrativa sanktioner i form av före- lägganden eller förbud. Kommunerna och Folkhälsomyndigheten får också ta ut avgifter för sin tillsyn. Sådana avgiftsbeslut kan överklagas. Vidare fattar kommunerna beslut om försäljningsförbud. Sådana be- slut är också överklagbara.

Länsstyrelsernas tillsyn är inriktad mot kommunernas verksam- het och ofta fattar länsstyrelserna tillsynsbeslut där kritik kan uttalas mot kommunen. Frågan om ett sådant beslut är överklagbart får av- göras i rättstillämpningen.

Polisiära beslut som omfattas i samband med att Polismyndig- heten utövar tillsyn kan inte överklagas särskilt enligt lagen om tobaks- fria nikotinprodukter. Beslut om förverkande enligt 44 § överklagas enligt allmänna straffprocessuella regler.

Beslut av kommunalfullmäktige om grunderna för en kommuns rätt att ta ut avgifter för tillsyn får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725).

Vid Konsumentverkets tillsyn tillämpas enligt 26 § andra stycket marknadsföringslagen (2008:486). Konsumentverket beslut om före- lägganden och vite i fråga om marknadsföring av tobaksfria nikotin- produkter överklagas enligt 51 § marknadsföringslagen till Patent- och marknadsdomstolen.

I och med att bestämmelsen även omfattar anslutande föreskrifter tydliggörs att rätten att överklaga även gäller beslut som myndig- heterna har fattat med stöd av föreskrifter som har meddelats med stöd av restkompetensen eller rätten att meddela verkställighetsföre- skrifter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen.

Överklaganden enligt bestämmelsen i första stycket ska göras till allmän förvaltningsdomstol.

447

Författningskommentar

SOU 2021:22

Enligt andra stycket krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.

Straffbestämmelser och förverkande

42 § Den som uppsåtligen, i strid med 7 § tredje stycket, tillhandahåller kon- sumenter tobaksfria nikotinprodukter som inte uppfyller kraven om hälsovar- ning och innehållsdeklaration eller säljer tobaksfria nikotinprodukter i strid med ett förbud som har meddelats med stöd av 28 §, ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 19 § eller säljer eller lämnar ut tobaksfria nikotinprodukter i strid med 16 § första eller andra stycket.

Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.22, innehåller bestämmelser om straffansvar.

Bestämmelserna i första stycket straffbelägger två gärningar, att tillhandahålla konsumenter tobaksfria nikotinprodukter som inte uppfyller kraven om märkning av förpackningar i 7 § och att sälja tobaksfria nikotinprodukter i strid mot ett försäljningsförbud som har meddelats av kommunen enligt 28 §. Handlingarna måste ha skett uppsåtligen.

Den första straffbestämmelsen omfattar gärningar som innebär att någon tillhandahåller konsumenter på marknaden tobaksfria niko- tinprodukter som inte uppfyller kraven om att produktförpack- ningarna ska förses med en innehållsdeklaration och en sådan hälso- varning som avses i 9 § andra stycket. Straffbestämmelsen omfattar även föreskrifter som har meddelats med stöd av 44 § 5 och 6.

Den andra straffbestämmelsen omfattar gärningar som innebär att någon säljer tobaksfria nikotinprodukter i strid mot ett försälj- ningsförbud som har meddelats av en kommun.

Straffskalan för dessa gärningar är böter eller fängelse i högst sex månader.

I andra stycket finns bestämmelser som straffbelägger ytterligare två gärningar, att bedriva detaljhandel med tobaksfria nikotinpro- dukter utan att uppfylla kraven på anmälan om försäljning i 19 § och att sälja eller lämna ut sådana produkter till någon i strid mot ålders- kravet som finns i 16 § första och andra stycket. Såväl uppsåtligt som

448

SOU 2021:22

Författningskommentar

oaktsamt handlande är straffbelagt. Att inte ha skickat in egenkon- trollprogrammet eller de övriga uppgifter som behövs för kommunens eller Folkhälsomyndighetens tillsyn omfattas inte av straffansvaret.

Straffskalan för dessa gärningar är böter eller fängelse i högst sex månader.

Av tredje stycket framgår att gärning som är att anse som ringa inte ska medföra straffansvar. När det gäller utrymmet för att bedöma en gärning som består i försäljning av tobaksfria nikotinprodukter till en person som inte har fyllt 18 år är utrymmet mycket begränsat eftersom ålderskravet är centralt för regleringen av tobaksfria nikotin- produkter. Försäljning i strid mot kravet på anmälan kan undantags- vis bedömas som ringa om det t.ex. rör sig om enstaka produkter och det inte föreligger några omständigheter som talar i skärpande riktning.

43 § Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för den eller de gärningar som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.22, stadgar att straff inte får utdömas för en gärning som omfattas av ett vitesförbud eller ett vitesföreläggande som har meddelats med stöd av 30 §.

44 § Tobaksfria nikotinprodukter som varit föremål för brott enligt denna lag eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.22, innehåller bestämmelser om förverkande av tobaksfria nikotinprodukter som har varit före- mål för brott enligt 42 § eller produkternas värde samt utbytet av brottet. Förverkande ska inte ske om det är uppenbart oskäligt.

Ett förverkande förutsätter att den gärning som har begåtts är ett brott enligt de principer som 1 kap. 1 § brottsbalken ger uttryck för. Det är dock inte nödvändigt att gärningen har lett till lagföring. Ett förverkande kan därmed ske även om gärningsmannen t.ex. inte har uppnått straffbarhetsåldern.

Utbyte av brott ska förstås på samma sätt som i brottsbalken. Ett förverkande ska inte ske i fall det är uppenbart oskäligt. Om

ett förverkande framstår som alltför betungande mot bakgrund av brottet eller om ett förverkande annars är påfallande oskäligt bör

449

Författningskommentar

SOU 2021:22

förverkandet kunna underlåtas eller jämkas till att avse endast en del av ett varuparti eller dess värde. Förverkande bör dock inte under- låtas eller jämkas om det rör sig om tobaksfria nikotinprodukter som har sådana brister att det skulle krävas omfattande rättelseåtgärder för att produkterna ska bli förenliga med föreskrivna krav. Konsu- mentskyddsintresset väger i sådana fall tyngre än skyddet mot alltför betungande förverkanden.

Bemyndiganden

45 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.vem som ska anmäla en produkt enligt 5 §, hur en anmälan ska vara utformad och vad den ska innehålla,

2.produktinnehåll och utformning av tobaksfria nikotinprodukter enligt 6 §,

3.fullgörandet av den rapporteringsskyldighet som anges i 14 §,

4.underrättelseskyldigheten enligt 15 § andra stycket,

5.hur en hälsovarning enligt 7 och 10 §§ ska utformas,

6.innehållet i och utformningen av en innehållsdeklaration enligt 7 §,

7.skyldigheten att kontrollera mottagarens ålder enligt 16 och 17 §§,

8.genomförandet av kontrollköp enligt 36 §,

9.utformningen av egenkontrollprogram som anges i 20 §, och

10.storleken på de avgifter som anges i 40 §.

Paragrafen reglerar möjligheten för regeringen att själv meddela före- skrifter i anslutning till vissa angivna bestämmelser eller bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Paragrafen ger alltså stöd för regeringen att meddela föreskrifter av normgivningskaraktär.

Övervägandena finns i avsnitt 8.6, 8.7, 8.9, 8.11, 8.13, 8.14 och 9.4.4.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

Punkten innehåller en bestämmelse om att lagen träder i kraft den 1 juli 2022.

2.Tobaksfria nikotinprodukter som har tillverkats eller övergått till fri omsättning före ikraftträdandet, och som inte uppfyller produktkraven enligt 6 §, får fortsätta att tillhandahållas konsumenter på marknaden efter

450

SOU 2021:22

Författningskommentar

ikraftträdandet om de inte utgör en allvarlig risk för människors hälsa, dock längst till och med den 1 januari 2023.

Punkten innehåller övergångsbestämmelser som gör att tobaksfria nikotinprodukter som har tillverkats eller övergått till fri omsättning före den 1 juli 2022 får fortsätta att tillhandahållas konsumenter på marknaden efter ikraftträdandet trots att de inte uppfyller produkt- kraven enligt 6 §, dock längst till och med den 1 januari 2023. En för- utsättning är att produkterna inte utgör en allvarlig risk för männi- skors hälsa.

Tobaksfria nikotinprodukter som uppfyller lagens krav omfattas inte av övergångsbestämmelserna och får fortsätta att tillhandahållas konsumenter på marknaden även efter den 1 januari 2023.

3.För tobaksfria nikotinprodukter som har tillhandahållits konsumen- ter på marknaden före ikraftträdandet ska en anmälan enligt 5 § göras senast den 1 juli 2023.

För tobaksfria nikotinprodukter som har tillhandahållits konsumenter på marknaden före den 1 juli 2022 ska tillverkare och importörer lämna in en anmälan enligt 5 §. Punkten innehåller en övergångsbe- stämmelse som gör att tillverkare och importörer får till den 1 juli 2023 på sig att anmäla de tobaksfria nikotinprodukter som har tillhanda- hållits före den 1 juli 2022.

14.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen

3 § Lagen är tillämplig endast på följande varor:

1.krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,

2.narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),

3.skjutvapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67)

samt sådana vapen och andra föremål som anges i 1 kap. 3 § samma lag,

4.injektionssprutor och kanyler,

5.dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,

451

Författningskommentar

SOU 2021:22

6.springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nit- handskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,

7.kulturföremål som avses i 5 kap. kulturmiljölagen (1988:950),

8.hundar och katter för annat ändamål än handel,

9.spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker, teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt alkohollagen (2010:1622), tobaksvaror och elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare vid kontroll av ålders- gränsen i 5 kap. 20 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, samt tobaksfria nikotinprodukter vid kontroll av åldersgränsen i 18 § lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter,

10.nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler,

11.andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller fel- aktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda,

12.barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi,

13.varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,

14.varor som ska beskattas enligt lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter,

15.sprängämnesprekursorer enligt artikel 5.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1148 av den 20 juni 2019 om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer, om ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 och om upphävande av förordning (EU) nr 98/2013, i den ursprungliga lydelsen och 3 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer,

16.explosiva varor som avses i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.11, innehåller en uppräkning av de varor som omfattas av Tullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.

Genom tillägget i punkten 9 omfattas tobaksfria nikotinprodukter enligt lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter av Tullver- kets befogenheter enligt lagen (1996:701) om Tullverkets befogen- heter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Enligt 18 § lagen om tobaksfria nikotinprodukter får tobaksfria nikotinprodukter föras in i landet endast av den som har fyllt 18 år. Tillägget avser alltså endast införsel.

452

SOU 2021:22

Författningskommentar

14.3Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)

3 § Lagen gäller alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distribu- tionskedjan för livsmedel.

Med livsmedel jämställs i lagen

1.vatten, från och med den punkt där det tas in i vattenverken till den punkt där värdena skall iakttas enligt artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003,

2.snus, snussubstitut och tuggtobak.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.2, innehåller ett andra stycke med en uppräkning av sådant som jämställs med livsmedel. Genom ett tillägg i punkten 2 jämställs snussubstitut med livsmedel. Det innebär att dessa produkter omfattas av kraven som gäller för livs- medel enligt livsmedelslagen (2006:804) och föreskrifter som har med- delats med stöd av denna lag.

Begreppet snussubstitut omfattar både tobaksfria nikotinpro- dukter och tobaks- och nikotinfria produkter. Avgörande för om en produkt är ett snussubstitut är att produkten används på ett sätt som motsvarar snus och att den inte används för något annat ändamål än att ersätta snus som består av tobak.

Snus används genom att produkten placeras i munnen, innanför läpparna men utanför tandraderna. Produktens beståndsdelar tas huvudsakligen upp i munnen, även om en del av dem hamnar i mag- och tarmkanalen. Produkter som används på detta sätt, används på ett sätt som motsvarar snus.

Med tobaksfria nikotinprodukter avses sådana produkter som omfattas av lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter. Enligt 3 § nyss nämnda lag undantas därmed produkter som är klassifice- rade som narkotika enligt narkotikastrafflagen (1968:64) eller som hälsofarliga varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot hälsofarliga varor samt produkter som utgör läkemedel eller medicintekniska produkter enligt läkemedelslagen (2015:315) eller lagen (1993:584) om medicintekniska produkter. Produkter som omfattas av dessa undantag är alltså inte tobakssubstitut. Motsvarande gäller även för tobaks- och nikotinfria produkter. Om en tobaks- och nikotinfri produkt utgör narkotika, en hälsofarlig vara, ett läkemedel eller en medicinteknisk produkt har den ett annat ändamål än att ersätta snus som består av tobak och är därmed inte ett snussubstitut.

453

Författningskommentar

SOU 2021:22

14.4Förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)

29 § En näringsidkare får åläggas att betala en särskild avgift (marknads- störningsavgift) om näringsidkaren, eller någon som handlar på närings- idkarens vägnar, uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot

–7 §,

–8 § och någon av bestämmelserna i 9, 10, 12–17 §§,

–18 §,

–20 §, eller

–någon av bestämmelserna i bilaga I till direktiv 2005/29/EG. Detsamma gäller om en näringsidkare uppsåtligen eller av oaktsamhet

bryter mot någon av bestämmelserna i

–64 kap. 46 § socialförsäkringsbalken,

–7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622),

– 8 kap. 7 § första stycket, 8, 9 eller 14 § första eller andra stycket, 9 a kap. 10 och 11 §§ eller 15 kap. 4 § radio- och tv-lagen (2010:696),

–11 § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller 8 § lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet när det gäller ett erbjudande som inte är riktat bara till andra än konsumenter,

–4 kap. 1 § första stycket i ett medium som avses i andra stycket 3 eller 4, eller 3 § första stycket 1 eller 3 eller 5 § 2 eller 3 lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter,

–11 § lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter.

Vad som sägs i första och andra styckena gäller också en näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet väsentligt har bidragit till överträdelsen.

Avgiften tillfaller staten.

Ändringen i paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.4.2, innebär att en hänvisning till 11 § lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter läggs till i uppräkningen över de bestämmelser i andra lagar enligt vilka marknadsstörningsavgift får åläggas vid en överträdelse.

Ändringarna i hänvisningarna till lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter är endast följdändringar som görs med anled- ning av en översyn av bestämmelserna i 4 kap. nyss nämnda lag.

454

SOU 2021:22

Författningskommentar

14.5Förslaget till lag om ändring i radio- och tv-lagen (2010:696)

6 kap.

2 § I program i tv-sändningar eller i beställ-tv får det inte förekomma produktplacering av

1.alkoholdrycker och tobaksvaror,

2.andra produkter som kommer från företag vars huvudsakliga verk- samhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller tobaksvaror,

3.receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination,

4.modersmjölksersättning,

5.spelprodukter från ett företag som inte har nödvändig licens enligt spellagen (2018:1138),

6.sådana elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som avses i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter och andra produkter som kommer från företag vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare,

7.alkoholdrycksliknande preparat enligt alkohollagen (2010:1622), eller

8.tobaksfria nikotinprodukter enligt lagen (2022:000) om tobaksfria niko- tinprodukter.

Den nya punkten 8 i paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.4.3, inne- bär att produktplacering av tobaksfria nikotinprodukter är för- bjuden i tv-sändningar eller i beställ-tv.

7 kap.

2 § Program i tv-sändningar, sökbar text-tv eller i beställ-tv får inte sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja

1.alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat enligt alkohollagen (2010:1622),

2.tobaksvaror eller sådana elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som avses i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, eller

3.tobaksfria nikotinprodukter enligt lagen (2022:000) om tobaksfria niko- tinprodukter.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.4.3, innehåller förbud mot spons- ring av program i tv-sändningar, sökbar text-tv eller i beställ-tv. Genom ändringen blir det förbjudet med sådan sponsring från någon

455

Författningskommentar

SOU 2021:22

vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja tobaksfria nikotinprodukter.

Av författningstekniska skäl införs en punktuppställning. Punk- ten 3 innehåller den nya bestämmelsen om tobaksfria nikotinpro- dukter.

8 kap.

13 § Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker, alkohol- drycksliknande preparat, tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyll- ningsbehållare samt tobaksfria nikotinprodukter finns i 7 kap. 3 § alkohol- lagen (2010:1622), 4 kap. 1–4 §§ lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter och 9–11 §§ lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.4.3, innehåller upplysningar om att det finns bestämmelser om förbud mot reklam i vissa andra lagar. Genom ändringen införs en upplysning om att det finns förbud mot reklam i den nya lagen om tobaksfria nikotinprodukter.

15 kap.

5 § Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker, alkohol- drycksliknande preparat, tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyll- ningsbehållare samt tobaksfria nikotinprodukter finns i 7 kap. 3 § alkohol- lagen (2010:1622), 4 kap. 1–4 §§ lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter och 9–11 §§ lagen (2022:000) om tobaksfria nikotinprodukter.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.4.3, innehåller upplysningar om att det finns bestämmelser om förbud mot reklam i vissa andra lagar. Genom ändringen införs en upplysning om att det finns för- bud mot reklam i den nya lagen om tobaksfria nikotinprodukter.

9 § Program i ljudradiosändning får inte sponsras av någon vars huvud- sakliga verksamhet är att tillverka eller sälja

1.alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat enligt alkohollagen (2010:1622),

2.tobaksvaror eller sådana elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som avses i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, eller

3.tobaksfria nikotinprodukter enligt lagen (2022:000) om tobaksfria niko- tinprodukter.

456

SOU 2021:22

Författningskommentar

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.4.3, innehåller förbud mot sponsring av program i ljudradiosändning. Genom ändringen blir det förbjudet med sådan sponsring från någon vars huvudsakliga verk- samhet är att tillverka eller sälja tobaksfria nikotinprodukter.

Av författningstekniska skäl införs en punktuppställning. Punk- ten 3 innehåller den nya bestämmelsen om tobaksfria nikotinpro- dukter.

14.6Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter

1kap.

2§ Denna lag innehåller bestämmelser om tobak, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare, örtprodukter för rökning och om användningen av andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak. Lagen innehåller även bestämmelser om nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter.

I lagen finns bestämmelser om

–produktkrav och rapporteringsskyldighet (2 kap.),

–märkning och förpackning (3 kap.),

–marknadsföring av tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare (4 kap.),

–handel (5 kap.),

–rökfria miljöer (6 kap.),

–tillsyn (7 kap.),

–avgifter (8 kap.),

–överklagande (9 kap.),

–straffbestämmelser och förverkande (10 kap.), och

–bemyndiganden (11 kap.).

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 4.4.1 och 9.5.1, innehåller bl.a. bestämmelser om lagens innehåll.

Genom ändringarna i första stycket byts begreppet njutningsmedel ut mot begreppet andra produkter. Ändringen är endast av språklig karaktär. Det införs också en upplysning om att lagen innehåller bestämmelser om nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter. Det sker mot bakgrund av att det införs förbud mot smaksättning av vätskor som är avsedda att kon- sumeras genom elektroniska cigaretter i en ny paragraf, 2 kap. 6 a §.

457

Författningskommentar

SOU 2021:22

Ändringen i andra stycket innebär ett förtydligande om att be- stämmelserna om marknadsföring i 4 kap. endast omfattar tobaks- varor, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Ändringen är redaktionell och görs för att punkten bättre ska återspegla innehållet i 4 kap. Kapitelrubriken ändras på motsvarande sätt.

3 § I denna lag avses med

1.elektronisk cigarett: produkt som kan användas för konsumtion av nikotinånga via ett munstycke, eller beståndsdel av den produkten, inbe- gripet en patron, en tank och anordningen utan patron eller tank,

2.påfyllningsbehållare: behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en elektronisk cigarett,

3.örtprodukter för rökning: produkter som är baserade på växter, örter eller frukter som inte innehåller tobak och som kan förbrukas via förbrän- ning,

4.detaljhandel: försäljning till konsumenter,

5.partihandel: annan försäljning än detaljhandel.

6.försäljningsställe: fysiskt försäljningsställe eller webbplats för detaljhandel,

7.fysiskt försäljningsställe: en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel,

8.sponsring: offentliga eller privata bidrag till ett evenemang, en verksam- het eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en vara eller produkt,

9.gränsöverskridande distansförsäljning: försäljning där, vid tidpunk- ten för beställningen av varan eller produkten, konsumenten finns i Sverige och återförsäljningsstället i ett annat land, eller där återförsäljningsstället finns i Sverige och konsumenten i en annan medlemsstat, och

10.medlemsstat: en stat som är medlem i Europeiska unionen eller en annan stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES) och som har genomfört bestämmelserna i direktiv 2014/40/EU

inationell rätt.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 5.3 och 6.8.3, innehåller defini- tioner av vissa begrepp som används i lagen.

Genom ändringarna i punkt 6 och punkt 7 ersätts begreppet för- säljningsställe med begreppet fysiskt försäljningsställe. Det nya begrep- pet har samma betydelse som det gamla. Det gamla begreppet för- säljningsställe får i stället en ny mer teknikneutral betydelse. Det ska omfatta både fysiska försäljningsställen i begreppets nya betydelse och webbplatser för detaljhandel. Som en följd av den ändrade be- greppsanvändningen sker följdändringar i lagen. De innebär att det

458

SOU 2021:22

Författningskommentar

gamla begreppet byts ut mot det nya i de fall inte någon materiell förändring är avsedd. Följdändringarna behöver göras av författ- ningstekniska skäl.

Ändringen i punkt 8 innebär att en ny definition av sponsring införs.

2 kap.

Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare

Förbud mot smaksättning

6 a § Vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden om de innehåller smak- tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak.

Paragrafen, som är ny, behandlas i avsnitt 9.5.1. Den innebär att det införs ett förbud mot smaksättning. Det innebär ett förbud mot att tillhandahålla vätskor som är avsedda att konsumeras genom elek- troniska cigaretter om de innehåller smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. Om så är fallet får vätskorna inte tillhandahållas konsumenter på marknaden. Paragrafen är meddelad med stöd av bl.a. skäl 47 i tobaksproduktdirektivet.2

Förbudet mot smaksättning omfattar endast vätskor som inne- håller smaktillsatser. Om en vätska inte innehåller några smaktillsatser omfattas den inte av förbudet. Om en vätska innehåller smaktillsatser behöver en bedömning göras av om smaktillsatsen leder till en tyd- ligt märkbar doft eller smak av annat än tobak.

För att avgöra om förbudet är tillämpligt på en viss vätska måste det först avgöras om tillsatserna i vätskan är smaktillsatser eller om det är fråga om andra tillsatser. Folkhälsomyndigheten föreslås be- myndigas att meddela föreskrifter om vilka smaktillsatser som ska vara förbjudna med stöd av en bestämmelse i 11 kap. 6 § 1. Genom bemyndigandet ges Folkhälsomyndigheten rätt att meddela före- skrifter om bl.a. vilka tillsatser som ska betraktas som smaktillsatser. Det ankommer därmed på den myndigheten att klart ange vilka tillsatser som är smaktillsatser och som omfattas av förbudet mot smaksättning.

459

Författningskommentar

SOU 2021:22

Förbudet liknar till viss del förbudet mot karakteristisk smak för cigaretter och rulltobak som finns i 2 kap. 1 § första stycket. Av artikel 2.25 tobaksproduktdirektivet framgår att med karakteristisk smak avses en tydlig märkbar doft eller smak av annat än tobak, till följd av en tillsats eller kombination av tillsatser, som kan inkludera men som inte begränsas till frukt, kryddor, örter, alkohol, karamell, mentol eller vanilj och som är märkbar före eller under användningen av en tobaksvara. Vätskor som innehåller smakämnen som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av frukt, kryddor, örter, alkohol, karamell, mentol eller vanilj är förbjudna. Men denna uppräkning är inte uttömmande. Alla vätskor som innehåller smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak är förbjudna.

Det ska även fortsättningsvis vara tillåtet att tillhandahålla vätskor som doftar eller smakar tobak. Om de smakämnen som används leder till en doft eller smak av tobak omfattas de inte av förbudet. Med tobak avses i detta sammanhang blad och andra naturliga, bearbetade eller obearbetade delar av tobaksväxter, jfr artikel 2.1 tobaksprodukt- direktivet. Genom bestämmelsen i 11 kap. 6 § 1 kan Folkhälsomyn- digheten bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om hur bedömningen av smaktillsatsens doft- eller smakpåverkan ska göras.

Förbudet omfattar vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter. Vad en vätska är avsedd för ska avgöras uti- från objektiva kriterier, såsom t.ex. det sammanhang i vilket produkten tillhandahålls och vad som uppges i samband med överlåtelsen av produkten, såväl muntligt som i skrift. Om det utifrån dessa kriterier framgår att vätskan typiskt sett konsumeras genom elektroniska cigaretter så är det fråga om en vätska som är avsedd att konsumeras genom elektroniska cigaretter. Vid bedömningen ska inte alltför stor betydelse tillmätas vad den som tillhandahåller vätskan anger om produktens användningsområde. Det ankommer på rättstillämparen att genom en helhetsbedömning avgöra om en vätska är avsedd att konsumeras genom elektroniska cigaretter.

1 § första stycket som innehåller bestämmelser om lagens inne- håll har ändrats som en följd av införandet av en bestämmelse som omfattar nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter, se kommentaren till den paragrafen.

Kommunen och Folkhälsomyndigheten har ansvar för tillsynen av förbudet mot smaksättning, se 7 kap. 3 § 1 och 7 kap. 5 § 2. Kom-

460

SOU 2021:22

Författningskommentar

munen och Folkhälsomyndigheten får meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelserna om förbud mot smaksättning och anslutande föreskrifter ska följas, se 7 kap. 12 §. Vid allvarliga eller upprepade överträdelser av förbudet får kom- munen meddela försäljningsförbud eller varning enligt 7 kap. 13 §.

4 kap.

Marknadsföring av tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare

1 § Det är förbjudet att marknadsföra tobaksvaror till konsumenter. Förbudet i första stycket gäller dock inte uppgifter i

1.periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfri- hetsförordningen är tillämplig,

2.andra tryckta skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig,

3.tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar, eller

4.andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrande- frihetsgrundlagen är tillämplig.

Andra stycket 1 och 3 gäller inte kommersiella annonser.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 4.4.1 och 4.4.4, har fått ett delvis nytt innehåll. Bestämmelserna om marknadsföringsförbud som tidi- gare fanns i 2 § har, med några undantag som framgår av kommen- taren till 2 §, flyttats till denna paragraf som numera innehåller alla bestämmelser om marknadsföringsförbud som gäller för tobaksvaror.

Förbudet omfattar marknadsföring av tobaksvaror till konsumen- ter. Marknadsföringsbegreppet som gäller för tobaksvaror, elektro- niska cigaretter och påfyllningsbehållare ska förstås utifrån en direk- tivkonform tolkning av i första hand tobaksreklamdirektivet3 och tobaksproduktdirektivet4, men även AV-direktivet5 och andra sektors- specifika bestämmelser på EU-nivå kan få betydelse. Om det saknas sektorsspecifika bestämmelser kan även ledning behöva hämtas i mer

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror.

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter.

5Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samord- ning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster).

461

Författningskommentar

SOU 2021:22

allmänna regelverk såsom t.ex. direktivet om otillbörliga affärsmeto- der6. Det innebär att det införs ett nytt marknadsföringsbegrepp som gäller för tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare. Bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486) ska dock fortfarande tillämpas, se den nya 11 §.

Första stycket innehåller ett generellt förbud mot att marknads- föra tobaksvaror till konsumenter, andra stycket innehåller undantag från det generella förbudet som omfattar uppgifter i olika medier och tredje stycket innehåller en bestämmelse som begränsar vissa av undantagens tillämpningsområden så att de inte omfattar kommer- siella annonser. De kommersiella annonserna omfattas i sådana fall av förbudet i första stycket.

Undantaget i punkten 1 innebär att förbudet inte gäller uppgifter i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfri- hetsförordningen är tillämplig. Av bestämmelsen i tredje stycket framgår att undantaget inte omfattar kommersiella annonser i dessa medier som därmed är förbjudna.

Undantaget i punkten 2 innebär att förbudet inte gäller uppgifter i andra tryckta skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig.

Undantaget i punkten 3 innebär att förbudet inte gäller uppgifter i tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar. Av bestämmelsen i tredje stycket framgår att undantaget inte omfattar kommersiella annonser i dessa medier som därmed är förbjudna.

Undantaget i punkten 4 innebär att förbudet inte gäller uppgifter i andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrande- frihetsgrundlagen är tillämplig.

Förutom ändringen som hänger samman med att marknadsförings- begreppet ska förstås utifrån direktivkonform tolkning har vissa mate- riella ändringar i 2 § gjorts, se kommentaren till den paragrafen. Övriga ändringar är av redaktionell och författningsteknisk karaktär. Tidigare förarbeten är därmed alltjämt aktuella i dessa delar.

Förarbeten finns i prop. 2019/20:168 s. 223, prop. 2017/18:156 s. 186 ff. och prop. 2016/17:132 s. 89 f.

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärs- metoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden (direk- tivet om otillbörliga affärsmetoder).

462

SOU 2021:22

Författningskommentar

2 § Inne på fysiska försäljningsställen är det tillåtet att använda kommer- siella meddelanden för tobaksvaror som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. De ska, i den omfattning det är möjligt, placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 4.4.2 och 4.4.4, har fått ett delvis nytt innehåll. Det innehåller numera bestämmelserna om marknads- föring av tobaksvaror vid fysiska försäljningsställen. Bestämmelserna innebär ett undantag från marknadsföringsförbudet i 1 § och ändras endast på så sätt att försäljningsställe byts ut mot fysiskt försäljnings- ställe. Denna och övriga ändringar i bestämmelserna om marknads- föring vid försäljningsställen sker av författningstekniska skäl, se även kommentaren till 1 kap. 3 §.

Förarbetena till bestämmelserna om marknadsföring vid försälj- ningsställen finns i prop. 2004/05:118 s. 29 ff. och 58 f.

Marknadsföringsförbudet som tidigare fanns i paragrafen har ersatts av ett generellt marknadsföringsförbud i 1 § första stycket. För närmare detaljer, se kommentaren till 1 §.

Bestämmelserna om att marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaksvaror för försäljning, s.k. passivt saluhållande, har tagits bort eftersom marknadsföringsbegreppet får sitt innehåll från direktivkonform tolkning. Passivt saluhållande utgör därmed inte marknadsföring och det saknas därför behov av att undanta passivt saluhållande från marknadsföringsförbuden.

3 § Det är förbjudet att marknadsföra elektroniska cigaretter eller påfyll- ningsbehållare till konsumenter genom kommersiella meddelanden i

1.periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihets- förordningen är tillämplig,

2.informationssamhällets tjänster, eller

3.tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar.

Första stycket gäller inte uppgifter på vilka tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig, förutom när det är fråga om kommer- siella annonser.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 4.4.1, 4.4.3 och 4.4.4, har fått ett delvis nytt innehåll. Bestämmelserna om marknadsföringsförbud som tidigare fanns i 4 § har, med några undantag som framgår av kommentaren till den paragrafen, flyttats till denna paragraf som numera innehåller alla bestämmelser om marknadsföringsförbud som

463

Författningskommentar

SOU 2021:22

gäller för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Marknads- föringsförbudet gäller vissa angivna medier.

Förbudet omfattar marknadsföring till konsumenter. Marknads- föringsbegreppet ska förstås genom en direktivkonform tolkning, se kommentaren till 1 §. Bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486) ska dock fortfarande tillämpas i vissa fall, se den nya 11 §.

I första stycket införs begreppet kommersiellt meddelande. Mark- nadsföringsförbudet utgår från detta begrepp i stället för begreppet kommersiell annons. Bestämmelserna om marknadsföringsförbud för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare har sin grund i artikel 20.5 a, b och e tobaksproduktdirektivet7 som utgår från detta begrepp. Ändringen görs för att bestämmelsernas lydelse bättre ska återspegla direktivbestämmelserna. Kommersiellt meddelande får förstås genom direktivkonform tolkning.

Första stycket innehåller även en uppräkning av olika medier som omfattas av marknadsföringsförbudet. Uppräkningen innehåller, med vissa undantag som framgår av kommentaren till 4 §, tidigare be- stämmelser som reglerar vilka medier som omfattas av marknads- föringsförbudet för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare.

Andra stycket innebär att marknadsföringsförbudet i första stycket inte gäller uppgifter på vilka tryckfrihetsförordningen (TF) eller yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) är tillämplig, om det inte är fråga om kommersiella annonser. Om det är fråga om kommersiella annonser så gäller inte undantaget i andra stycket. Det är därmed förbjudet att använda kommersiella annonser i de medier som framgår av uppräk- ningen i första stycket.

Bestämmelsen om kommersiella annonser har sin bakgrund i att 1 kap. 12 § 3 TF och 1 kap. 18 § YGL tillåter förbud mot kommer- siella annonser som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av medlemskapet i Europeiska unio- nen, trots att annonserna kan omfattas av TF och YGL. Förbudet föreskrivs i lag.

Förutom införandet av begreppet kommersiellt meddelande och de ändringar som framgår av kommentaren till 4 § är ändringarna av författningsteknisk och redaktionell karaktär.

Förarbeten finns i prop. 2019/20:168 s. 223 f. och prop. 2016/17:132 s. 39 ff. och 89 f.

7Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter.

464

SOU 2021:22

Författningskommentar

4 § Inne på fysiska försäljningsställen är det endast tillåtet att använda kommersiella meddelanden för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av sådana produkter.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 4.4.2 och 9.5.2, har fått ett nytt innehåll. Den innehåller numera bestämmelser som begränsar möj- ligheten att använda kommersiella meddelanden för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare på fysiska försäljningsställen.

När det gäller begreppet fysiskt försäljningsställe, se kommentaren till 1 kap. 3 §.

Genom bestämmelserna införs en reglering av marknadsföringen av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare på fysiska försälj- ningsställen som syftar till att åstadkomma ett resultat som mot- svarar det resultat som eftersträvas för tobaksvaror genom bestäm- melsen i 2 §, förutom när det gäller synligheten från utsidan. I och med att det saknas förbud mot utomhusreklam för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare saknas det anledning att särskilt begränsa synligheten från utsidan av det fysiska försäljningsstället. Bestämmelserna reglerar alltså miljön på försäljningsstället, inte miljön utanför det. Bedömningen ska alltså utgå ifrån hur en genomsnittlig besökare av ett fysiskt försäljningsställe för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare typiskt sett kan antas uppfatta det kommer- siella meddelandet.

Kommersiella meddelanden på fysiska försäljningsställen ska alltså endast vara tillåtna om de inte är påträngande, uppsökande eller upp- manar till bruk av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Återhållen exponering av varumärken som gör det möjligt för kun- den att skilja mellan olika varumärken eller som består av varu- och prislistor är exempel på sådant som i normala fall är tillåtet. Utanför förbudets tillämpningsområde faller i normala fall även reklamskyltar av måttfull karaktär och diskreta logotyper. I en affär som saluför andra varor eller produkter än sådana som omfattas av lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter – t.ex. en livsmedels- affär – så bör skyltar med kommersiella meddelanden om elektro- niska cigaretter och påfyllningsbehållare endast förekomma på den plats där de säljs (jfr prop. 2004/05:118 s. 59).

Bestämmelserna om att marknadsföring som endast består i att tillhandahålla elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare för

465

Författningskommentar

SOU 2021:22

försäljning, s.k. passivt saluhållande, har tagits bort eftersom mark- nadsföringsbegreppet får sitt innehåll genom direktivkonform tolk- ning. Passivt saluhållande utgör därmed inte marknadsföring och det saknas därför behov av att undanta passivt saluhållande från marknads- föringsförbuden.

Enligt 7 kap. 3 § 3 är det kommunen som utövar tillsyn över att bestämmelserna följs.

8 § Sponsring som främjar tobaksvaror, elektroniska cigaretter eller påfyll- ningsbehållare är förbjuden om den kan antas få gränsöverskridande effekt.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 5.3, har fått ett nytt innehåll. Den innehåller ett generellt förbud mot sponsring med gränsöver- skridande effekt.

Förbudet avser sponsring som främjar tobaksvaror, elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare. Av definitionen av begreppet sponsring i 1 kap. 3 § 8 framgår att förbudet omfattar såväl offentliga som privata bidrag till ett evenemang. Föremål för åtgärden ska vara ett evenemang, en verksamhet eller en person och den ska syfta till eller ha den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara, en elektronisk cigarett eller en påfyllningsbehållare. Om dessa för- utsättningar är uppfyllda innebär åtgärden sponsring som är för- bjuden om den kan antas få gränsöverskridande effekt. Om den inte kan antas få gränsöverskridande effekt kan åtgärden ändå vara förbjuden enligt 9 § som reglerar s.k. inhemsk sponsring.

Genom de särskilda bestämmelserna om sponsring med gräns- överskridande effekt införs förbud mot sponsring som motsvarar de krav som följer av artikel 2 c och 5 tobaksreklamdirektivet8 och artikel 20.5 d tobaksproduktdirektivet9. Begreppet sponsring ska för- stås genom en direktivkonform tolkning.

Konsumentverket är den myndighet som enligt 7 kap. 8 § ansva- rar för tillsynen över att sponsringsförbudet följs.

8Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror.

9Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter.

466

SOU 2021:22

Författningskommentar

9 § Tillverkare, partihandlare och importörer får inte sponsra nationella evenemang eller verksamheter dit allmänheten har tillträde om sponsringen främjar tobaksvaror, elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 5.3, är ny. Den innehåller för- budet mot sponsring av nationella evenemang eller verksamheter, s.k. inhemsk sponsring. Begreppet sponsring definieras i 1 kap. 3 § 8.

Förbudet mot inhemsk sponsring är subsidiärt till förbudet mot sponsring med gränsöverskridande effekt i 8 §. Om en åtgärd om- fattas av bestämmelserna i den paragrafen omfattas den inte av be- stämmelserna om inhemsk sponsring. Det följer av att det förbudet omfattar nationella evenemang eller verksamheter. Nationella evene- mang eller verksamheter är sådana som typiskt sett har en klar lokal förankring och som inte följs av personer från utlandet genom t.ex. en tv-sändning. Om evenemangen eller verksamheterna är av sådan natur att bidrag till dessa kan antas få gränsöverskridande effekt så ska i stället 8 § tillämpas.

Förutom att en definition av sponsring har införts i 1 kap. 3 § 8 så motsvarar bestämmelserna om inhemsk sponsring de bestämmel- ser om sponsring som tidigare fanns i 8 §. Förändringarna av bestäm- melserna är framförallt av författningsteknisk natur. De tidigare för- arbetena i prop. 2004/05:118 s. 38 ff. och 60 f. samt prop. 2016/17:132 s. 45 ff. och 90 f. är alltjämt aktuella i fråga om inhemsk sponsring.

10 § Bestämmelser om förbud mot sponsring av program i radio och tv samt om produktplacering i tv finns i radio- och tv-lagen (2010:696).

Paragrafen är ny, men upplysningsbestämmelsen har samma lydelse som den bestämmelse som tidigare fanns i 8 § andra stycket. Upp- lysningsbestämmelsen har av författningstekniska skäl flyttats till en ny paragraf.

Kompletterande bestämmelser om marknadsföring

11 § Bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486) ska tillämpas på marknadsföring som strider mot 1–9 §§ vid

1.Konsumentverkets tillsyn enligt 7 kap. 8 §, och

2.talan som har väckts av en sådan näringsidkare eller sammanslutning som avses i 47 § 2 och 3 marknadsföringslagen.

467

Författningskommentar

SOU 2021:22

En marknadsföringsåtgärd som strider mot 1–9 §§ eller 3 kap. 3 eller 4 § ska, vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen, anses vara otill- börlig mot konsumenter. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 1 § första stycket och som vidtas i ett medium som avses i andra stycket 3 eller 4, eller strider mot 3 § första stycket 1 eller 3 eller 5 § 2 eller 3 kan medföra marknads- störningsavgift enligt bestämmelserna i 29–36 §§ marknadsföringslagen.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 4.4.1, är ny och innehåller be- stämmelser om förhållandet mellan bestämmelserna om lagens för- hållande till marknadsföringslagen (2008:486).

Av första stycket framgår att marknadsföringslagen ska tillämpas på marknadsföring som strider mot bestämmelserna i 1–9 §§ vid Konsumentverkets tillsyn enligt 7 kap. 8 § och vid talan som har väckts av en sådan näringsidkare eller sammanslutning som avses i 47 § 2 och 3 marknadsföringslagen.

Bestämmelserna i 4 kap. styrs av ett särskilt marknadsförings- begrepp som ska förstås genom direktivkonform tolkning, se 1 §. Bedömningen av om en åtgärd är förbjuden ska alltså göras utifrån detta marknadsföringsbegrepp och inte det allmänna marknadsför- ingsbegreppet i marknadsföringslagen.

Enligt 7 kap. 8 § har Konsumentverket ett ansvar för att utöva tillsyn över bestämmelserna om marknadsföring, men myndigheten saknar befogenheter att ingripa med stöd av lagen om tobak och liknande produkter. Det innebär att myndigheten behöver kunna använda de befogenheter som finns i marknadsföringslagen. Även övriga bestämmelser i marknadsföringslagen som kan behöva tillämpas när det är fråga om otillåten marknadsföring ska gälla. Punkten 1 innebär att bestämmelserna i marknadsföringslagen alltjämt ska vara tillämpliga på marknadsföring som strider mot bestämmelserna i 1– 9 §§.

Punkten 2 innebär att bestämmelserna i marknadsföringslagen ska tillämpas på marknadsföring som strider mot 1–9 §§ även när det är frågan om talan som har väckts en annan näringsidkare eller sam- manslutning. Bestämmelserna i marknadsföringslagen ska alltså i dessa situationer kunna tillämpas även utanför Konsumentverkets tillsyns- verksamhet.

Andra stycket motsvarar i huvudsak bestämmelser som tidigare fanns i 7 kap. 8 § tredje stycket. Av redaktionella skäl har bestäm- melserna placerats i 11 §. Hänvisningarna har ändrats som en följd av de ändringar som har gjorts i 4 kap.

468

SOU 2021:22

Författningskommentar

Bestämmelsen om otillbörlig marknadsföring har samma tillämp- ningsområde som tidigare, förutom att den numera även inkluderar en bestämmelse om kommersiella meddelanden på fysiska försälj- ningsställen för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare.

Bestämmelsen om marknadsstörningsavgift har samma tillämp- ningsområde som tidigare.

Förarbeten till bestämmelserna i andra stycket finns i prop. 2017/18:156 s. 118 ff., 126 f. och 212.

5 kap.

1 § Endast den som har tillstånd får bedriva detaljhandel eller partihandel med tobaksvaror.

Tillstånd krävs inte för detalj- eller partihandlare som varken har säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i Sverige.

Ett tillstånd kan gälla för viss tid eller tills vidare. Om den som ansöker om tillstånd avser att bedriva detaljhandel från ett fysiskt försäljningsställe, ska tillståndet avse det fysiska försäljningsstället.

Ändringen i tredje stycket i paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.8.3, sker av författningstekniska skäl. Se kommentaren till 1 kap. 3 §.

3 § En ansökan om tillstånd ska vara skriftlig.

Tillstånd för detaljhandel meddelas av den kommun där försäljnings- stället är beläget. Om ett fysiskt försäljningsställe saknas meddelas tillstånd av den kommun där det företag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe.

Tillstånd för partihandel meddelas av den kommun där det företag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe.

Ändringen i andra stycket i paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.8.3, sker av författningstekniska skäl. Se kommentaren till 1 kap. 3 §.

15 § En näringsidkare som har säte eller fast driftställe för näringsverk- samhet i Sverige får inte bedriva detaljhandel med elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare utan att först ha anmält försäljningen. Anmälan ska ske till den kommun där det fysiska försäljningsstället är beläget. Om ett fysiskt försäljningsställe saknas ska anmälan göras till den kommun där före- taget har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, till den kommun där företaget har ett fast driftställe.

469

Författningskommentar

SOU 2021:22

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.8.4, har fått ett nytt innehåll. Den innehåller bestämmelserna om anmälan av detaljhandel med elek- troniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Kravet om vilka närings- idkare som ska anmäla att de bedriver detaljhandel är detsamma, men det införs nya bestämmelser om vilken kommun som är mottagare för anmälan.

Anmälan ska i första hand göras till den kommun där det fysiska försäljningsstället är beläget. Med fysiskt försäljningsställe avses enligt 1 kap. 3 § 7 en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel. Om näringsidkaren har flera fysiska försäljningsställen ska försäljningen anmälas till var och en av kommunerna.

Med uttrycket fast driftställe för näringsverksamhet avses samma sak som i 2 kap. 29 § inkomstskattelagen (1999:1229), dvs. en stadig- varande plats för affärsverksamhet varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs, alternativt att någon som är verksam för en närings- verksamhet i Sverige har fått och regelmässigt använder fullmakt att ingå avtal för verksamhetens innehavare.

Om anmälan inte har gjorts får näringsidkaren inte bedriva detalj- handel med elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare. Kravet på anmälan är förenat med straffansvar enligt 10 kap. 4 § andra stycket.

Ytterligare krav på anmälan finns i 17 § andra stycket.

Tillsynen över anmälningskravet regleras genom 7 kap. 1, 2 och 4 § 3.

18 § Tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut en sådan vara eller produkt ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder.

Om det finns särskild anledning att anta att varan eller produkten är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år, får den inte lämnas ut.

På försäljningsställen ska det finnas ett tydligt och klart synbart med- delande med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana varor eller produkter som avses i första stycket till den som inte har fyllt 18 år.

470

SOU 2021:22

Författningskommentar

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.8.3, innehåller bl.a. krav på information på försäljningsstället om förbudet mot att sälja eller lämna ut tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehål- lare till någon som inte har fyllt 18 år som finns i tredje stycket.

Innebörden av tredje stycket ändras på följande sätt. Genom att försäljningsställe numera avser både fysiska försäljningsställen och webbplatser för detaljhandel så omfattar informationskravet numera även försäljning som sker genom internet. Kravet på en tydligt och klart synbar skylt har gjorts teknikneutral och innebär numera ett krav på ett tydligt och klart meddelande. När det gäller fysiska för- säljningsställen finns givetvis inget som hindrar att näringsidkaren använder sig av en tydlig och klart synbar skylt. Ändringen innebär alltså inte några nya krav i fråga om fysiska försäljningsställen.

När det gäller informationskravet på webbplatser för detaljhandel innebär kravet på att meddelandet ska vara klart synbart att en genomsnittlig köpare inte ska kunna undgå att lägga märke till det. Genom kravet på tydlighet säkerställs att själva innehållet kan för- stås på ett enkelt sätt.

Förarbeten till bestämmelsen såvitt avser fysiska försäljningsställen finns i prop. 2004/08:118 s. 57.

19 § Tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, distansförsäljning eller på liknande sätt.

Ändringen i paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.8.3, innebär att postorder tas bort från den exemplifierande uppräkningen i andra meningen. Ändringen är endast av redaktionell natur.

6 kap.

1 § Med rökning avses vid tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel

1.rökning av tobak,

2.inhalering efter förångning eller annan upphettning av tobak,

3.användning av elektroniska cigaretter,

4.rökning av örtprodukter för rökning, och

5.användning av andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.

471

Författningskommentar

SOU 2021:22

Ändringen i punkten 5 i paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.5.1, är en följd av att begreppet njutningsmedel tas bort och ersätts av be- greppet andra produkter, se kommentaren till 1 kap. 2 §. Ändringen är endast av språklig natur.

7 kap.

3 § Kommunen utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1.förbud mot smaksättning enligt 2 kap. 6 a § på fysiska försäljningsställen,

2.hälsovarningar, produktpresentation och identitets- och säkerhets- märkning enligt 3 kap. 1, 3, 4 och 7 §§ på fysiska försäljningsställen,

3.tillhandahållande av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare enligt 2 kap. 7–9 §§ och 3 kap. 2, 5 och 6 §§ på fysiska försäljningsställen,

4.marknadsföring enligt 4 kap. 1, 2 och 4–7 §§ när det gäller marknads- föringsåtgärder på eller i anslutning till fysiska försäljningsställen, och

5.rökfria miljöer som avses i 6 kap. 2 § och som inte är upplåtna enbart för personal samt lokaler som avses i 6 kap. 3 §.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.8.3 och 9.5.1, innehåller till- sammans med 4 § bestämmelserna om kommunens tillsynsansvar.

Det införs en ny bestämmelse i punkten 1 om tillsyn över för- budet mot smaksättning enligt 2 kap. 6 a § som omfattar fysiska försäljningsställen. Folkhälsomyndigheten har ansvar för tillsynen på andra platser, se 5 § 2.

Ändringarna i punkterna 2 och 3 sker av författningstekniska skäl, se kommentaren till 1 kap. 3 §.

Ändringen i punkten 4 om att tillsynen avser fysiska försälj- ningsställen sker av författningstekniska skäl, se kommentaren till 1 kap. 3 §. Ändringen av hänvisningarna består av ändringar till följd av ändringarna av bestämmelserna om marknadsföring i 4 kap. Det finns dock en hänvisning till en paragraf med en ny bestämmelse om kommersiella meddelanden inne på fysiska försäljningsställen för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare, 4 kap. 4 §. Änd- ringen innebär att kommunen har ansvar för tillsynen över att den nya bestämmelsen följs.

472

SOU 2021:22

Författningskommentar

4 § Kommunen och Polismyndigheten utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1.tillhandahållande av nya tobaksvaror enligt 2 kap. 3 § på fysiska för- säljningsställen,

2.försäljning av tobaksvaror, i andra fall än när det gäller gränsöverskri- dande distansförsäljning, enligt 5 kap. 1, 6–10, 12 och 14 §§,

3.anmälan om försäljning av elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare samt egenkontroll, i andra fall än när det gäller gränsöverskridande distansförsäljning, enligt 5 kap. 15 och 17 §§, och

4.åldersgräns enligt 5 kap. 18 och 19 §§.

Ändringen i punkten 1 i paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.8.3, sker av författningstekniska skäl. Se kommentaren till 1 kap. 3 §.

5 § Folkhälsomyndigheten utövar tillsyn över att denna lag och anslu- tande föreskrifter följs när det gäller

1.produktkrav och rapporteringsskyldighet, i andra fall än som avses i 4 §, enligt 2 kap. 1 § första och andra styckena och 2 kap. 2–11 §§,

2.förbud mot smaksättning, i andra fall än som avses i 3 §, enligt 2 kap.

6 a §,

3.hälsovarningar, produktpresentation och medföljande information, i andra fall än som avses i 3 §, enligt 3 kap. 1–6 §§,

4.registrering enligt 5 kap. 5 och 16 §§ vid gränsöverskridande distans- försäljning och egenkontroll enligt 5 kap. 6, 7 och 17 §§ vid sådan distans- försäljning, och

5.förbud mot sådan tillverkning eller införsel som avses enligt före- skrifter meddelade med stöd av 11 kap. 5 §.

Ändringen i punkten 2 i paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.5.1, innebär att Folkhälsomyndigheten får ansvar för tillsynen över att bestämmelserna om smaksättning i 2 kap. 6 a § och anslutande före- skrifter på andra ställen än fysiska försäljningsställen. Regeringen har genom 11 kap. 6 § 1 möjlighet att låta Folkhälsomyndigheten meddela föreskrifter om vilka smaktillsatser som är förbjudna. Be- stämmelser i sådana föreskrifter omfattas också av Folkhälsomyn- dighetens tillsyn om tillsynen sker på andra ställen än fysiska för- säljningsställen.

Av 3 § 1 framgår att det är kommunen som utövar tillsyn över bestämmelserna om smaksättning på fysiska försäljningsställen.

473

Författningskommentar

SOU 2021:22

8 § Konsumentverket utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller marknadsföring, i andra fall än som avses i 3 § enligt 4 kap. 1–9 §§.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 4.4.1, innehåller numera endast en bestämmelse som reglerar omfattningen av Konsumentverkets till- syn. Bestämmelserna om lagens förhållande till marknadsföringslagen (2008:486) finns numera i 4 kap. 11 §. Hänvisningarna har ändrats som en följd av ändringarna av bestämmelserna om marknadsföring i 4 kap.

10 § En kommun får återkalla ett försäljningstillstånd om

1.tillståndet inte längre utnyttjas,

2.tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde för tillståndets meddelande.

3.det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verk- samhet på det fysiska försäljningsstället, eller i anslutning till detta, eller annars inom den tillståndspliktiga verksamheten utan att tillståndshavaren har ingripit, eller

4.tillståndshavaren har tilldelats varning utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till.

Ändringen i paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.8.3, sker av författningstekniska skäl. Se kommentaren till 1 kap. 3 §.

14 § Om Folkhälsomyndigheten konstaterar eller har rimliga skäl att anta att en typ av eller specifika elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa, trots att produkten upp- fyller kraven i denna lag, får myndigheten förbjuda att produkterna tillhanda- hålls konsumenter på marknaden. Om sådana produkter redan har tillhanda- hållits konsumenter på marknaden, får Folkhälsomyndigheten förelägga tillverkaren, importören eller distributören av produkterna att dra tillbaka eller återkalla dessa. Folkhälsomyndighetens beslut gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

Folkhälsomyndigheten ska omedelbart underrätta Europeiska kommis- sionen och de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater om åtgärder som vidtagits enligt första stycket och översända annan relevant informa- tion.

När Europeiska kommissionen har meddelat om den anser att en åtgärd enligt första stycket är motiverad ska Folkhälsomyndigheten besluta om åtgärden ska bestå.

474

SOU 2021:22

Författningskommentar

Ändringen i första stycket i paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.8.5, innebär att Folkhälsomyndighetens beslut om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som kan utgöra en allvarlig risk för männi- skors hälsa, trots att produkten uppfyller kraven i lagen, ska gälla omedelbart om inte något annat anges i beslutet. Det innebär att besluten kan verkställas redan innan de har vunnit laga kraft. Om det inte är proportionerligt att verkställa beslutet innan det har vunnit laga kraft ska Folkhälsomyndigheten i beslutet ange att det inte ska gälla omedelbart.

8 kap.

2 § En kommun får ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver till- ståndspliktig försäljning enligt 5 kap. 1 §, av den som bedriver anmälnings- pliktig försäljning enligt 5 kap. 15 § och av den som bedriver försäljning av nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska ciga- retter.

Tillägget i paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.5.1, innebär att kommunen får möjlighet att ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver försäljning av nikotinfria vätskor som är avsedda att kon- sumeras genom elektroniska cigaretter. Försäljningen av sådana vätskor är inte anmälningspliktig enligt 5 kap. 15 §.

11 kap.

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om

1.vilka smaktillsatser som är förbjudna enligt 2 kap. 6 a §,

2.hur en anmälan enligt 2 kap. 7 § ska vara utformad och vad den ska innehålla,

3.produktinnehåll och utformning av elektroniska cigaretter och påfyll- ningsbehållare enligt 2 kap. 8 §,

4.fullgörandet av den rapporteringsskyldighet som anges i 2 kap. 9 §,

5.det system för informationsinsamling som anges i 2 kap. 10 § första stycket,

475

Författningskommentar

SOU 2021:22

6.underrättelseskyldigheten enligt 2 kap. 11 § andra stycket,

7.vilka uppgifter informationsblad enligt 3 kap. 5 § ska innehålla och hur de ska utformas, och

8.innehållet i och utformningen av innehålls-deklarationen enligt 3 kap.

6 §.

Den nya punkten 1 i paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.5.1, inne- håller ett normgivningsbemyndigande till regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka smaktillsatser som är förbjudna enligt 2 kap. 6 a §.

Åldersgräns

12 a § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om skyldigheten att kontrollera mottagarens ålder enligt 5 kap. 18 och 19 §§.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.8.3, är ny och innehåller ett normgivningsbemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldigheten att kontrollera mottagarens ålder enligt 5 kap. 18 och 19 §§.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

Punkten innehåller en bestämmelse om att lagen träder i kraft den 1 juli 2022.

Punkten innehåller övergångsbestämmelser som gör att vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter som har tillverkats eller övergått i fri omsättning före den 1 juli 2022 får fort- sätta att tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden

476

Referenser

Offentligt tryck

Den finska regeringens proposition till riksdagen, RP 15/2016 rd. Med förslag till tobakslag och till vissa lagar som har samband med den, RP 15/2016 rd.

Ds 2004:13. Formerna för den framtida läkemedelsreklamen.

Prop. 1970:57. Med förslag till lag om otillbörlig marknadsföring, m.m.

Prop. 1973:123. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen.

Prop. 1975/76:49. Med förslag till lag om varningstext och innehålls- deklaration på tobaksvaror.

Prop. 1975/76:34. Regeringens proposition med förslag till marknads- föringslag, m.m.

Prop. 1977/78:178. Med förslag till lagstiftning om marknadsföringen av alkoholdrycker och tobaksvaror.

Prop. 1986/87:151. Om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. Prop. 1990/91:64. Om yttrandefrihetsgrundlag m.m.

Prop. 1990/91:149. Om radio- och TV-frågor.

Prop. 1992/93:75. Satellitsändningar av TV-program.

Prop. 1992/93:185. Om tobakslag.

Prop. 1992/93:110. Ändringar i marknadsföringslagen m.m. med anledning av EES-avtalet.

Prop. 1993/94:98. Vissa ändringar i tobakslagen (1993:581).

Prop. 1993/94:114. Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen.

Prop. 1994/95:123. Ny marknadsföringslag. Prop. 1998/99:134. Vissa alkoholfrågor, m.m.

479

Referenser

SOU 2021:22

Prop. 1999/2000:111. Indirekt tobaksreklam m.m. Prop. 2001/02:64. Vissa tobaksfrågor.

Prop. 2001/02:150. Lag om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster, m.m.

Prop. 2001/02:162. Märkningsdirektivet om tobaksvaror. Prop. 2003/04:161. Alkoholpolitiska frågor.

Prop. 2004/05:118. Tobakskontroll – genomförande av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll m.m.

Prop. 2005/06:70. Ändringar i läkemedelslagstiftningen m.m.

Prop. 2005/06:128. Anpassningar till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m.

Prop. 2007/08:115. Ny marknadsföringslag.

Prop. 2009/10:125. En ny alkohollag.

Prop. 2012/13:157. Anmälan enligt tjänstedirektivet av förslag till vissa kommunala föreskrifter.

Prop. 2013/14:56. Kontrollköp – ålderskontroll vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel.

Prop. 2014/15:91. En ny läkemedelslag.

Prop. 2015/16:82. Åtgärder för ökad folkhälsa på tobaksområdet

–genomförandet av EU:s tobaksproduktdirektiv.

Prop. 2016/17:132. Genomförande av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter.

Prop. 2016/17:180. En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag.

Prop. 2017/18:49. Ändrade mediegrundlagar.

Prop. 2017/18:156. Ny lag om tobak och liknande produkter. Prop. 2017/18:220. En omreglerad spelmarknad.

Prop. 2018/19:59. Reglering av alkoglass m.fl. produkter.

Prop. 2019/20:120. Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. Prop. 2019/20:137. Förbättrad tillsyn på miljöområdet.

Prop. 2019/20:168. En moderniserad radio- och tv-lag.

Regeringens lagrådsremiss från den 10 mars 2016. Omarbetade miljöbalksbestämmelser med anledning av EU:s kemikalie- lagstiftning.

480

SOU 2021:22

Referenser

Regeringens promemoria från februari 2016. Genomförande av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter,

dnr S2016/01612/FS.

Regeringens skrivelse från den 4 februari 2016. En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2016–2020, skr. 2015/16:86.

Riksdagsskrivelse, rskr. 2018/19:61.

Socialutskottets betänkande. Ny lag om tobak och liknande produkter, bet. 2018/19:SoU3.

SOU 2016:14. En översyn över tobakslagen – nya steg mot ett minskat tobaksbruk.

SOU 2018:1. Ett reklamlandskap i förändring – konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld.

SOU 2020:49. Enhetlig och effektiv marknadskontroll.

Refererade domar och beslut

EFTA-domstolens dom i mål E-9/16. EFTA Surveillance Authority v. The Kingdom of Norway.

EU-domstolens dom i mål C-8/74. Dassonville, EU:C:1974:82.

EU-domstolens dom i mål C-120/78. Rewe mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, EU:C:1979:42.

EU-domstolens dom i mål C-187/84. Caldana, EU:C:1985:374. EU-domstolens dom i mål C-424/97. Haim, EU:C:2000:357.

EU-domstolens dom i mål C-376/98. Tyskland mot parlamentet och rådet, EU:C:2000:544.

EU-domstolens dom i mål C-112/99. Toshiba Europe, EU:C:2001:566.

EU-domstolens dom i mål C-210/03. Swedish Match, EU:C:2004:802.

EU-domstolens dom i mål C-380/03. Tyskland mot parlamentet och rådet, EU:C:2006:772.

EU-domstolens dom i mål C-89/04. Mediakabel, EU:C:2005:348.

EU-domstolens dom i mål C-374/05. Gintec International, EU:C:2007:654.

481

Referenser

SOU 2021:22

EU-domstolens dom i mål C-421/07. Damgaard, EU:C:2009:222.

EU-domstolens dom i mål C-261/07 och C-299/07 VTB-VAB och Galatea EU:C:2009:244.

EU-domstolens dom i mål C-304/08 Plus Warenhandelsgesellschaft, EU:C:2010:12.

EU-domstolens dom i mål C-540/08. Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag, EU:C:2010:660.

EU-domstolens dom i mål C 119/09. Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, EU:C:2011:208.

EU-domstolens dom i mål C-249/09. Novo Nordisk, EU:C:2011:272.

EU-domstolens dom i mål C-316/09. MSD Sharpe & Dohme, EU:C:2011:275.

EU-domstolens dom i mål C-288/10. Wamo, EU:C:2011:443.

EU-domstolens dom i mål C-358/11. Lapin luonnonsuojelupiiri, EU:C:2013:142.

EU-domstolens dom i mål C-657/11. Belgian Electronic Sorting Technology, EU:C:2013:516.

EU-domstolens dom i mål C-281/12. Trento Sviluppo, EU:C:2013:859.

EU-domstolens dom i mål C-391/12. RLvS, EU:C:2013:669. EU-domstolens dom i mål C-544/13. Abcur, EU:C:2015:481.

EU-domstolens dom i mål C-333/14. The Scotch Whisky Association, EU:C:2015:845.

EU-domstolens dom i mål C-106/14. FCD och FMB, EU:C:2015:576.

EU-domstolens dom i mål C-314/14. Sanoma Media Finland

–Nelonen Media, EU:C:2016:89.

EU-domstolens dom i mål C-472/14. Canadian Oil Company Sweden och Rantén, EU:C:2016:171.

EU-domstolens dom i mål C-477/14. Pillbox 38, EU:C:2016:324.

EU-domstolens dom i mål C-19/15. Verband Sozialer Wettbewerb, EU:C:2016:563.

EU-domstolens dom i mål C-339/15. Vanderborght, EU:C:2017:335.

482

SOU 2021:22

Referenser

EU-domstolens dom i mål C-105/17. Kamenova, EU:C:2018:808. EU-domstolens dom i mål C-220/17. Planta Tabak, EU:C:2019:76. EU-domstolens dom i mål C-393/17. Kirschstein, EU:C:2019:563.

EU-domstolens dom i mål C-132/17. Peugeot Deutschland, EU:C:2018:85.

EU-domstolens dom i mål C-649/18. A () och vente de médicaments en ligne, EU:C:2020:764.

EU-domstolens dom i mål C-786/18. Ratiopharm, EU:C:2020:459. HFD 2016 ref. 9.

HFD 2020 ref. 27.

JO-beslut från den 29 oktober 2020, dnr 3733-2019. MD 2002:16.

MD 2002:34.

MD 2007:8.

MD 2007:31.

MD 2014:14.

MD 2015:7. NJA 1975 s. 589. NJA 1999 s. 749. NJA 2007 s. 142. NJA 2008 s. 1135. NJA 2018 s. 883.

Patent- och marknadsöverdomstolens dom den 15 januari 2019 i mål nr PMT 7401-17.

Patent- och marknadsöverdomstolens dom den 5 december 2019 i mål nr PMT 2054-18.

Patent- och marknadsöverdomstolens dom den 17 december 2019 i mål nr PMT 6997-18.

Stockholms tingsrätts dom den 10 maj 2011 i mål nr T 11741-09. Stockholms tingsrätts dom den 15 april 2014 i mål nr B 19015-13. Svea hovrätts dom den 12 juni 2015 i mål nr B 4969-14.

483

Referenser

SOU 2021:22

Rapporter och statistiksammanställningar

A Non Smoking Generation. Löpande attitydmätning tobak 2020, utförd av Novus.

CAN Rapport nr 194. Tobaksvanor i Sverige 2003–2019. CAN-rapport nr 187. Skolelevers drogvanor 2019. Folkehelseinstituttet. Rapport 2019 – Helserisiko ved snusbruk.

Folkhälsomyndigheten, PM med resultat från sökning i myndighetens databas med uppgifter om anmälda e-cigaretter och påfyllningsbehållare, ingiven 23 december 2020.

Giftinformationscentralen. Utdrag från statistiken för perioden 2015-01-01–2020-06-29, ingiven den 29 juni 2020.

Göteborgs Universitet och Länsstyrelsen Västra Götalands län. Elektroniska cigaretter – En kunskapssammanställning om användning, attityder, och potentiella hälsoeffekter från 2018.

Internetstiftelsen. Svenskarna och internet 2019.

Konsumentverkets underlagsrapport 2020:3. Vår omvärld 2019.

Livsmedelsverkets ställningstagande från den 18 februari 2019. angående snusliknande produkter utan tobak, dnr 2019/00929.

PostNord, Svensk Digital Handel och HUI Research, E-barometern Q2 2020.

SBU-rapport nr 312/2020. Samband mellan snus, e-cigaretter och tobaksrökning.

Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks. SCHEER, Preliminary Opinion on electronic cigarettes, från den 23 september 2020.

WHO:s rapport från 2016. Electronic Nicotine Delivery Systems and Electronic Non-Nicotine Delivery Systems (ENDS/ENNDS).

Forskningspublikationer

Antoniewicz L, Brynedal A., Hedman L, Lundbäck M., Bosson JA. (2019). Acute Effects of Electronic Cigarette Inhalation on the Vasculature and the Conducting Airways. Cardiovasc Toxicol. 2019 Oct;19(5).

484

SOU 2021:22

Referenser

Arefalk G., Hambraeus K., Lind L., Michaëlsson K., Lindahl B., Sundström J. Discontinuation of smokeless tobacco and mortality risk after myocardial infarction. Circulation. 2014 Jul 22;130(4).

Fadus, M. C., Smith, T. T., & Squeglia, L. M. (2019). The rise of e- cigarettes, pod mod devices, and JUUL among youth: Factors influencing use, health implications, and downstream effects. Drug Alcohol Depend.

Goldenson, N. I., Leventhal, A. M., Simpson, K. A., & Barrington- Trimis, J. L. (2019). A Review of the Use and Appeal of Flavored Electronic Cigarettes.

Hoffman, A. C., Salgado, R. V., Dresler, C., Faller, R. W., & Bartlett, C. (2016). Flavour preferences in youth versus adults: a review. Tob Control, 25 (Suppl 2).

U.S. Department of Health and Human Services (2014). A Report of the Surgeon General. U.S. Department of Health and Human Services, Centers for Disease Control and Prevention, National Center for Chronic Disease Prevention and Health Promotion, Office on Smoking and Health; Atlanta, GA, The Health Conse- quences of Smoking: 50 Years of Progress.

Zare, S., Nemati, M., & Zheng, Y. (2018). A systematic review of consumer preference for e-cigarette attributes: Flavor, nicotine strength, and type. PLoS One, 13(3).

Elektroniska källor

A Non Smoking Generation. Nikotinsemlan (https://nonsmoking.se/kampanj/reklamkampanj-nikotinsemlan/).

A Non Smoking Generation. Unga luras in i missbruk genom influencer-marketing (https://nonsmoking.se/unga-luras-in-i- missbruk-genom-influencer-marketing).

Dagens Industri den 1 februari 2019. Tobaksfritt snus visar stor potential (www.di.se/nyheter/tobaksfritt-snus-visar-stor- potential).

ECHA, Vägledning om identifiering och namngivning av ämnen enligt Reach och CLP från maj 2017 v. 2.1 (https://echa.europa.eu/documents/10162/23036412/substance _id_sv.pdf/dfb3b387-b2d6-4d3f-b62a-389ce22ceecf).

485

Referenser

SOU 2021:22

Ehandel.se den 9 juni 2020. Siktar mot 100 miljoner dosor: ”Vi ska transformera industrin” (www.ehandel.se/siktar-mot-100- miljoner-dosor-vi-ska-transformera-industrin).

Enopharmas pressmeddelandeden 22 maj 2020. Enorama Pharma ingår avtal med Twinroll Service AB om internationell försäljning av tobaksfritt, vitt snus (https://news.cision.com/se/enorama- pharma/r/enorama-pharma-ingar-avtal-med-twinroll-service-ab- om-internationell-forsaljning-av-tobaksfritt--vit,c3118168).

Fda.gov den 2 januari 2020. FDA finalizes enforcement policy on unauthorized flavored cartridge-based e-cigarettes that appeal to children, including fruit and mint (www.fda.gov/news-events/press- announcements/fda-finalizes-enforcement-policy-unauthorized- flavored-cartridge-based-e-cigarettes-appeal-children).

https://kndy.se.

www.andtuppfoljning.se.

www.cigge.se.

www.eciggonline.se.

www.elekcig.se.

www.ensmoke.com.

www.fass.se.

www.hemkop.se.

www.konsumentverket.se.

www.livsmedelsverket.se.

www.netsnus.se.

www.nettotobak.com.

www.snusbolaget.se.

www.statistikdatabasen.scb.se.

www.swedishmatch.se.

https://vape.se.

www.willys.se.

www.zyn.com.

486

SOU 2021:22

Referenser

Läkartidningen den 9 december 2019. Giftinformationscentralen varnar för skador efter e-cigaretter (https://lakartidningen.se/aktuellt/nyheter/2019/12/giftinform ationscentralen-varnar-for-skador-efter-e-cigaretter/).

Swedish Match den 13 december 2016. Swedish Match lanserar en helt ny produkt, ZYN (www.swedishmatch.com/sv/Media/Pressmeddelanden-och- nyheter/Nyheter/swedish-match-lanserar-en-helt-ny-produkt- zyn/).

Swedish Match. Våra marknader. www.swedishmatch.com/sv/Vart-foretag/marknader/vara- marknader/).

Swedish Match. Årsredovisning 2019. Swedish Match volymestimat baserade på Nielsen data, helår 2019 (www.swedishmatch.com/sv/Investerare/Finansiella- rapporter/Arsredovisningar/arsredovisning-2019/).

Swedish Match den 15 juni 2020. Zyn tog marknadsandelar Sverige (www.avanza.se/placera/telegram/2020/07/15/swedish-match- zyn-tog-marknadsandelar-sverige-2kv-nordic-snus.html).

487

Bilaga

Kommittédirektiv 2020:9

Översyn av vissa frågor på tobaksområdet

Beslut vid regeringssammanträde den 6 februari 2020

Sammanfattning

En särskild utredare ska göra en översyn av vissa frågor på tobaks- området. Syftet med utredningen är att säkerställa en sammanhållen och systematisk reglering av tobak, e-cigaretter och påfyllnads- behållare samt tobaksfria nikotinprodukter och, vid behov, tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett likartat sätt som tobaks- varor. Regleringen ska kunna innefatta både produkter som finns på den svenska marknaden i dag och nya tobaksliknande produkter som kan komma att lanseras i framtiden. Alla förslag till reglering ska ut- gå från att de ska skydda folkhälsan och framför allt skydda barn och unga mot skadliga effekter orsakade av dessa produkter.

Utredaren ska bl.a.

–analysera de svenska reglerna om marknadsföring och sponsring av tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare,

–analysera och ta ställning till om regelverket kring e-cigaretter och påfyllningsbehållare bör skärpas,

–analysera och ta ställning till hur tobaksfria nikotinprodukter bör regleras,

–analysera behovet av en reglering av tobaks- och nikotinfria pro- dukter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag på sådan reglering,

–föreslå nödvändiga författningsändringar.

489

Bilaga

SOU 2021:22

I uppdraget ingår att analysera hur den svenska regleringen om mark- nadsföring och sponsring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllnings- behållare förhåller sig till relevanta EU-regler.

Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag. Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2021.

Tobakspolitiska utgångspunkter

Det övergripande målet för svensk tobakspolitik är att minska allt tobaksbruk och förhindra att minderåriga börjar använda tobak, vilket framgår av skrivelsen En samlad strategi för alkohol-, narko- tika-, dopnings- och tobakspolitiken 2016–2020 (skr. 2015/16:86), regeringens ANDT-strategi. Det finns många olika produkter på den svenska marknaden som innehåller tobak, till exempel cigaretter, snus, vattenpipstobak och tuggtobak. Utöver produkter som inne- håller tobak har det på senare år lanserats tobaksfria produkter som innehåller nikotin. Som exempel kan nämnas e-cigaretter som hettar upp nikotinvätska som sedan inhaleras samt tobaksfria nikotinpor- tioner som ser ut som och används på samma sätt som snus. På den svenska marknaden finns det även produkter som både är tobaks- och nikotinfria, men som används på ett likartat sätt som traditionella tobaksvaror.

Att minska tobaksbruket har länge varit ett viktigt mål för det svenska folkhälsoarbetet. Sverige har ratificerat Världshälsoorganisa- tionens (WHO) ramkonvention om tobakskontroll som dels ger stöd till enskilda länder att utveckla sin nationella lagstiftning och politik, dels är en regelsamling för de områden som påverkar tobaks- konsumtionen. Länderna får ha strängare nationell lagstiftning än vad som framgår av konventionen. I juni 2019 ratificerade Sverige även WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror.

Tobaksområdet är till stor del harmoniserat inom EU. Europa- parlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relate- rade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG (tobaks- produktdirektivet) antogs 2014. Genom direktivet harmoniseras be- stämmelser om bl.a. ingredienser i och utsläpp från tobaksvaror och därmed sammanhängande rapporteringsskyldigheter samt vissa aspek-

490

SOU 2021:22

Bilaga

ter av märkning och förpackning av tobaksvaror. I direktivet regleras även utsläppandet på marknaden och märkning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Direktivet syftar till att underlätta att den inre marknaden för tobaksvaror och relaterade produkter fungerar smi- digt. Samtidigt är utgångspunkten en hög skyddsnivå för folkhälsan, särskilt för ungdomar. Genom direktivet ska unionen uppfylla sina skyldigheter enligt WHO:s ramkonvention. Det är viktigt att tobaks- varor som är skadliga för miljön inte hamnar på fel ställe och i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/904 av den 5 juni 2019 om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (en- gångsplastdirektivet) ställs krav på medvetandehöjande åtgärder för att motverka nedskräpning av tobaksvaror med filter.

Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaks- varor (tobaksreklamdirektivet) harmoniseras bestämmelser om reklam för tobaksvaror och främjandet av dessa varor i tidningar och andra tryckta publikationer, i radiosändningar och i informationssamhäl- lets tjänster. Det reglerar även bl.a. sponsring till förmån för tobaks- varor. I princip motsvarande bestämmelser om marknadsföring och sponsring vad gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare finns i tobaksproduktdirektivet. Därutöver innehåller Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (AV- direktivet) bestämmelser om förbud mot produktplacering, spons- ring och reklam för cigaretter och andra tobaksvaror i tv-sändningar och beställ-tv. Genom ett ändringsdirektiv som ska vara genomfört hösten 2020 utökas förbudet till att omfatta också e-cigaretter och på- fyllningsbehållare. Ändringsdirektivet utökar även direktivets tillämp- ningsområde till att omfatta s.k. videodelningsplattformar.

Tobaksproduktdirektivet och tobaksreklamdirektivet är genom- förda i svensk rätt genom bestämmelser som numera finns i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter samt radio- och tv- lagen (2010:696). För att uppfylla skyldigheterna enligt tobakspro- duktdirektivet omfattas snus även av förordningen (1994:1266) om förbud mot utförsel av snus.

491

Bilaga

SOU 2021:22

Uppdraget om en tydlig och ändamålsenlig reglering av marknadsföring och sponsring

Bestämmelser om reklam och annan marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare finns i 4 kap. lagen om tobak och liknande produkter. Bestämmelserna är överförda i sak oförändrade från tobakslagen (1993:581) och lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare.

I propositionen Ny lag om tobak och liknande produkter (prop. 2017/18:156) föreslog regeringen att tobakslagen och lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare skulle ersättas av en ny lag om tobak och liknande produkter. Därutöver föreslog reger- ingen nya bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror, bl.a. att det skulle förtydligas vilken marknadsföring som är tillåten vid för- säljning på internet. Riksdagen behandlade propositionens förslag i betänkandet 2018/19:SoU3 och tog ställning till dem genom beslut den 12 december 2018. Riksdagen beslutade att inte anta förslagen till ändrade bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror. Riks- dagen tillkännagav för regeringen det utskottet anför om att reger- ingen bör återkomma till riksdagen med lagförslag om marknads- föring av tobaksvaror på internet, omnumreringar i lagtexten och eventuella ytterligare följdändringar (bet. 2018/19:SoU3 punkt 4 c, rskr. 2018/19:61). Enligt utskottet innebar regeringens förslag att handel på internet med tobaksvaror, som t.ex. snus, skulle försvåras. Att webbutiker inte skulle få visa bilder på förpackningar försvårar allvarligt möjligheten till handel på internet och innebär i praktiken en diskriminering av webbutiker i förhållande till fysiska försäljnings- ställen. Enligt utskottet ska det vara tillåtet att visa bilder på tobaks- förpackningar, som t.ex. snusdosor, på en webbsida för handel på internet.

Regeringens avsikt har hela tiden varit att det ska vara möjligt att sälja tobak, som t.ex. snus, på internet. De formella kraven kring beredning av nya lagförslag innebär att regeringen behöver bered- ningsunderlag för att kunna föreslå nya regler för marknadsföring på internet, varför utredaren får i uppdrag att analysera frågan om mark- nadsföring på internet. Till följd av riksdagens beslut att behålla den tidigare tobakslagens reglering om marknadsföring är rättsläget fort- farande oklart när det gäller vad som är tillåten marknadsföring på internet. Den internetbaserade försäljningen av tobaksvaror och e-

492

SOU 2021:22

Bilaga

cigaretter och påfyllningsbehållare förefaller bli allt vanligare vilket ställer nya krav på tillsynsmyndigheterna, t.ex. för att säkerställa att säljaren har system som förhindrar att minderåriga kan köpa varorna. Mot bakgrund av bestämmelserna i tobaksreklamdirektivet och tobaks- produktdirektivet behöver det analyseras vilket utrymme det finns att tillåta marknadsföring av dessa produkter på internet och hur en ändamålsenlig reglering bör utformas. Om analysen visar behov av ändrad reglering om tillsynen över marknadsföring eller försäljning av tobaksvaror och e-cigaretter på internet ska eventuella förslag utgå från nuvarande tillsynsstruktur i lagen om tobak och liknande produkter.

I samband med införandet av lagen om tobak och liknande pro- dukter föreslogs ett antal nya bestämmelser som bedömdes vara anmälningspliktiga tekniska föreskrifter och som därför anmäldes till Europeiska kommissionen i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträf- fande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, det s.k. anmäl- ningsdirektivet. Kommissionen beslutade att anta ett detaljerat utlåt- ande bl.a. eftersom de svenska bestämmelserna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare ansågs strida mot artikel 20.5 a, b och e i tobaksproduktdirektivet. Vidare framförde kommissionen att förbudet mot sponsring i lagen om tobak och liknande produkter strider mot artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet och artikel 5 i tobaksreklamdirektivet. Sverige har i svar till kommissionen fram- fört att de svenska bestämmelserna bedöms vara i överensstämmelse med EU-rätten. Regeringen anser dock att det bör göras en analys av om det är möjligt och lämpligt att ändra i de bestämmelser som kommissionen haft invändningar mot för att kunna tillmötesgå kom- missionens synpunkter.

Sammanfattningsvis finns behov av att se över regelverket kring marknadsföring och sponsring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare. Det är särskilt angeläget att rättsläget när det gäller marknadsföring på internet blir tydligt, samtidigt som de tobaks- politiska målen kan uppnås. Vid översynen ska de synpunkter på de nuvarande reglerna om marknadsföring och sponsring som fram- förts i kommissionens detaljerade utlåtande beaktas.

493

Bilaga

SOU 2021:22

Utredaren ska därför

–analysera de svenska reglerna om marknadsföring och sponsring av tobaksvaror, e-cigaretter och liknande produkter, undersöka hur svensk rätt förhåller sig till tobaksproduktdirektivet och tobaks- reklamdirektivet och, om det finns behov, föreslå nödvändiga för- fattningsändringar.

Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag.

Uppdraget om skärpta regler om e-cigaretter och påfyllningsbehållare

Kunskapsläget om hälsorisker vid användning av e-cigaretter är fort- farande i stora delar oklart. Folkhälsomyndigheten har regeringens uppdrag att övervaka marknadsutvecklingen för e-cigaretter och på- fyllningsbehållare. Folkhälsomyndigheten och Statens beredning för medicinsk och social utvärdering har även ett pågående projekt för att ta fram en systematisk kunskapsöversikt om sambandet mellan snus, e-cigaretter och tobaksrökning. WHO har konstaterat att även om risknivån inte är klarlagd är e-cigaretter utan tvekan skadliga och de bör därför regleras som skadliga produkter.

Nikotin är ett akuttoxiskt ämne med effekter på bland annat hjärta och kärl, och det är starkt beroendeframkallande. Ett möjligt hälsoproblem som också lyfts fram är att det vid uppvärmning av vätskan som används i e-cigaretter, beroende på vätskans innehåll, kan bildas olika skadliga kemikalier. Det tyder på att det inte bara är nikotinet som kan vara farligt utan även smakämnen i vätskan. Det har den senaste tiden kommit oroande rapporter från framför allt USA om allvarliga fall av lungsjukdom förknippade med använd- ningen av e-cigaretter. Regeringen ser allvarligt på uppgifterna om skador till följd av användning av e-cigaretter, och möjligheten att införa reglering för att begränsa produkternas spridning ska därför analyseras. Det bör i detta sammanhang noteras att regler för hanter- ingen av nikotinvätska som används i e-cigaretter även finns i kemi- kalielagstiftningen.

Specifika bestämmelser om e-cigaretter och påfyllningsbehållare infördes i svensk rätt 2017 för att genomföra bestämmelserna om sådana produkter i tobaksproduktdirektivet. Enligt direktivets in-

494

SOU 2021:22

Bilaga

gress (skäl 48) harmoniserar direktivet inte bestämmelser om in- hemska försäljningsarrangemang, inhemsk reklam eller varumärkes- utvidgning. I samband med att direktivets bestämmelser om e-ciga- retter och påfyllningsbehållare genomfördes aktualiserades frågan om även sådan typ av marknadsföring som faller utanför direktivet borde regleras. Regeringen konstaterade att lagstiftningsarbetet med nödvändighet bedrivits skyndsamt, och det har därför inte funnits tid för ytterligare överväganden i denna fråga. Regeringen framförde emellertid att det kan finnas anledning att återkomma i frågan (prop. 2016/17:132 s. 44).

Nuvarande bestämmelser om reklam och annan marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare är till stora delar likadana oavsett produkttyp men det finns vissa skillnader. Utom- husreklam är förbjuden för tobaksvaror men tillåten för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Kommersiella meddelanden för tobaksvaror får finnas inne på försäljningsställen men får inte vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av tobak. Liknande restriktioner finns inte för e-cigaretter och påfyllningsbehållare utan för dessa produkter gäller enbart marknadsföringslagens (2008:486) krav, t.ex. vad gäller god marknadsföringssed.

Även i fråga om begreppsanvändningen skiljer sig nu gällande regler- ing mellan tobaksvaror och e-cigaretter och påfyllningsbehållare åt.

Ibetänkandet En moderniserad radio- och tv-lag (SOU 2019:39) lämnas förslag som syftar till att göra bestämmelserna likalydande när det gäller tv-sändningar, beställ-tv och ljudradiosändningar.

Utredaren ska mot bakgrund av ovanstående analysera reglerna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare och be- döma om de bör utformas på likartat sätt som för tobaksvaror eller om de på något annat sätt bör skärpas.

En annan fråga som aktualiserades vid genomförandet av tobaks- produktdirektivet men som inte ledde till någon reglering rörde begränsningar av smaksättning av e-cigaretter (prop. 2016/17:132 s. 58 f.). Karakteristisk smak och vissa tillsatser är förbjudna i ciga- retter och rulltobak. Förbudet mot karakteristisk smak bygger på regler i tobaksproduktdirektivet och syftar bl.a. till att avlägsna till- satser som ökar hälsoriskerna – antingen direkt eller till exempel genom att förstärka ett beroende – och sådana tillsatser som är ägnade att ge intryck av förminskade hälsorisker, förknippa tobaksvaran med positiva effekter eller tilltala nya målgrupper, särskilt ungdomar.

495

Bilaga

SOU 2021:22

År 2018 hade det enligt Centralförbundet för alkohol- och nar- kotikaupplysnings rapport nr 178 om skolelevers drogvanor skett en signifikant ökning av andelen ungdomar som använt e-cigaretter någon gång jämfört med tidigare uppgifter från 2014. Mot bakgrund av att även smakämnen i e-cigaretter tros kunna orsaka skada när de hettas upp och inhaleras samt att bruket av e-cigaretter ökar bland barn och unga anser regeringen att möjligheten att förbjuda eller på annat sätt reglera smaktillsatserna i e-cigaretter bör analyseras.

Som framgår ovan harmoniserar tobaksproduktdirektivet inte bestämmelser om inhemska försäljningsarrangemang. När reglerna om e-cigaretter och påfyllningsbehållare infördes valde regeringen att anmälningsplikt skulle gälla för försäljning av dessa produkter (prop. 2016/17:132 s. 60 f.). Vid beredningen av förslagen framförde ett flertal remissinstanser att det i stället borde införas tillstånds- plikt. Vid den tidpunkten gällde anmälningsplikt även för försäljning av tobaksvaror. Regeringen framförde att motiven bakom den anmäl- ningsplikt som fanns för handeln med tobak gjorde sig gällande med samma styrka när det gällde försäljning av e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare. Regeringen konstaterade därför att det saknades skäl att införa tillståndsplikt.

Den 1 juli 2019 infördes tillståndsplikt för försäljning av tobaks- varor. Regeringen konstaterade att frågan om tillståndsplikt för tobaks- försäljning har varit föremål för utredning vid ett flertal tidigare till- fällen. En aspekt som tidigare inte vägts in i bedömningen av vägvalet mellan anmälningsplikt och tillståndsplikt var hur de olika systemen är ägnade att stötta arbetet mot den illegala handeln med tobaksvaror (prop. 2017/18:156 s. 56).

Det finns inget som tyder på att det finns problem med illegal handel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare i sådan omfattning att det i sig motiverar att tillståndsplikt införs även för handeln med dessa varor. I och med att tillståndsplikt införts för handel med tobaks- varor bedömer dock regeringen att det finns anledning att på nytt se över om tillståndsplikt även ska gälla för handel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

Utredaren ska därför

–analysera och ta ställning till om regelverket kring e-cigaretter och påfyllningsbehållare bör skärpas och föreslå nödvändiga författ- ningsändringar.

496

SOU 2021:22

Bilaga

Uppdraget om tobaksfria nikotinprodukter och tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror

Den skyddslagstiftning som finns i svensk rätt och på EU-nivå avser produkter som innehåller tobak samt e-cigaretter och påfyllnings- behållare. Produktutveckling har skett av andra tobaksfria nikotin- produkter än e-cigaretter. Detsamma gäller tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror och kan ses som en form av tobakssurrogat. Sedan ett antal år tillbaka har det funnits tobaks- och nikotinfria produkter på den svenska marknaden avsedda att användas på samma sätt som snus. År 2016 lanserades även en tobaksfri snusliknande produkt med nikotin.

Tobaksfria snusliknande produkter har tidigare betraktats och han- terats som livsmedel av Livsmedelsverket. Av ett ställningstagande den 18 februari 2019 framgår att Livsmedelsverket anser att tobaks- fria produkter avsedda att användas på samma sätt som snus inte ut- gör livsmedel i enlighet med definitionen i artikel 2 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. Bedömningen anges gälla oaktat om produkten innehåller nikotin eller inte.

Livsmedelsverkets ändrade bedömning när det gäller tobaksfria snusliknande produkter innebär att verket inte längre kan anses ha något tillsynsansvar för dessa produkter. Eftersom produkterna inte heller omfattas av lagen om tobak och liknande produkter, då de inte innehåller tobak eller utgör e-cigaretter och påfyllnadsbehållare, sak- nas i dagsläget reglering av till exempel åldersgräns för köp av produk- terna och krav på hälsovarning. Det finns inte heller någon utpekad myndighet som kan utöva tillsyn över produkterna.

Folkhälsomyndigheten inkom därför i juni 2019 med en hemställan till Socialdepartementet om att det bör utredas hur nikotinhaltiga snusliknande produkter ska regleras.

Nikotin är ett akuttoxiskt ämne med effekter på bland annat hjärta och kärl och det är starkt beroendeframkallande. Regeringen anser att det är djupt otillfredsställande att det saknas tydlig skydds- lagstiftning kring tobaksfria nikotinprodukter. Det är därför ange- läget att det tas fram bestämmelser om i vart fall åldersgränser, mark-

497

Bilaga

SOU 2021:22

nadsföring, hälsovarningar och tillsyn. Det behöver därutöver ana- lyseras om det finns behov av att införa bestämmelser om krav på anmälnings- eller tillståndsplikt för att få sälja varan till konsumen- ter. Även behovet av annan reglering som t.ex. produktinnehåll och rapporteringsskyldigheter behöver analyseras.

Ett viktigt medel för regeringen för att uppnå målen i ANDT- strategin är att avnormalisera rökning och annat bruk av tobak. Det är bekymmersamt att det finns produkter på marknaden som i hög grad ser ut som och används som tobaksvaror, men som inte är reglerade och kan köpas utan åldersgräns. Det bör därför analyseras om även tobakssurrogat som är tobaks- och nikotinfria, men som används på ett liknande sätt som tobaksvaror, bör regleras.

Det kan konstateras att den produktutveckling som sker på om- rådet inte har förutsetts. Det är av stor vikt att det finns en tydlig skyddslagstiftning kring produkter som i så hög grad liknar och an- vänds som traditionella tobaksvaror. Det gör att utredaren ska se över regleringen för att upprätthålla de grundläggande principer som genomsyrar tobakspolitiken och för att skydda barn och unga, samt föreslå hur tillsynen bör organiseras, med utgångspunkt från nuvar- ande tillsynsstruktur. Detsamma gäller om utredaren bedömer att det behövs och är lämpligt att reglera tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett liknande sätt som tobaksvaror. Regleringen ska dock utformas på ett sätt som möjliggör en proaktiv tobakspolitik som är till skydd för människors hälsa och som beaktar att nya typer av produkter och företeelser kan vara svåra att förutse. Produktutveck- lingen har varit snabb och det är därför angeläget att utredarens ana- lys och förslag omfattar det breda spektrum av produkter som det finns kännedom om i dag, liksom beaktar att nya produkter kan komma att introduceras framöver.

Utredaren ska därför

–analysera och ta ställning till hur tobaksfria nikotinprodukter bör regleras,

–analysera behovet av en reglering av tobaks- och nikotinfria pro- dukter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag på sådan reglering,

–föreslå nödvändiga författningsändringar.

498

SOU 2021:22

Bilaga

Konsekvensbeskrivningar

I konsekvensbeskrivningen ska utredaren beskriva och beräkna för- slagens samhällsekonomiska effekter och konsekvenser för enskilda och företag samt beräkna de offentligfinansiella effekterna. Utredaren ska särskilt beakta konsekvenserna för mindre detaljhandelsföretag och andra mindre företag som kan komma att omfattas av de förslag som ges. Om de förslag som lämnas innebär offentligfinansiella kost- nader, ska förslag till finansiering lämnas. Viktiga ställningstaganden som har gjorts vid utformningen av förslagen ska beskrivas, exem- pelvis alternativa lösningar som har övervägts och skälen till att de har valts bort. Det ingår att redogöra för om förslagen har några konse- kvenser för Sveriges internationella åtaganden och om de är förenliga med EU-rätten. Vidare ingår det att redogöra för om förslagen inne- bär att personuppgifter behöver behandlas och i så fall analysera det rättsliga stödet för sådan behandling.

Konsekvensanalysen avseende jämställdhet ska omfatta en analys av om förslagen har betydelse för det jämställdhetspolitiska delmålet jämställd hälsa eller särskilt berör kvinnor eller män, flickor eller poj- kar. I betänkandet ska det vidare redovisas hur förslagen kan komma att påverka barn och unga.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som bedrivs inom Regeringskansliet, utredningsväsendet och inom EU.

Utredaren ska i den utsträckning det är lämpligt inhämta synpunk- ter från berörda myndigheter, organisationer och företag. Vid kon- takter med representanter för tobaksindustrin ska särskilt Sveriges skyldigheter enligt artikel 5.3 i WHO:s ramkonvention om tobaks- kontroll respekteras.

Utredaren bör ta del av internationella erfarenheter av de i upp- draget aktuella frågorna, särskilt erfarenheter från övriga länder inom EU och EES, och i förekommande fall redogöra för dessa.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2021.

(Socialdepartementet)

499

Statens offentliga utredningar 2021

Kronologisk förteckning

1.Säker och kostnadseffektiv it-drift

–rättsliga förutsättningar för utkontraktering. I.

2.Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap. Ju.

3.Skolbibliotek för bildning och utbildning. U.

4.Informationsöverföring inom vård och omsorg. S.

5.Ett förbättrat system för arbetskrafts- invandring. Ju.

6.God och nära vård. Rätt stöd till psykisk hälsa. S.

7.Förstärkt skydd för väljarna vid röst- mottagningen. Ju.

8.När behovet får styra

–ett tandvårdssystem för en mer jäm lik tandhälsa. Vol. 1 & Vol. 2, bilagor + Sammanfattning (häfte). S.

9.Vem kan man lita på? Enkel och ändamålsenlig användning av betrodda tjänster i den offentliga förvaltningen. I.

10.Radiologiska skador – skadestånd, säkerheter, skadereglering. M.

11.Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktions- nedsättning. U.

12.Andra chans för krisande företag

–En ny lag om företagsrekonstruktion. Ju.

13.En teknikneutral grundlags bestämmelse för regeringsbeslut. Ju.

14.Boende på (o)lika villkor

–merkostnader i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. S.

15.Föreningsfrihet och terrorist organisationer. Ju.

16.En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner. Fi.

17.Ett moderniserat konsumentskydd. Fi.

18.Bolags rörlighet över gränserna. Volym 1 & 2. Ju.

19.En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården. Del 1 och 2. S.

20.Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelands- medborgare. Ju.

21.En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden. M.

22.Hårdare regler för nya nikotin- produkter. S.

Statens offentliga utredningar 2021

Systematisk förteckning

Finansdepartementet

En väl fungerande ordning för val och

beslutsfattandei kommuner och regioner. [16]

Ett moderniserat konsumentskydd. [17]

Infrastrukturdepartementet

Säker och kostnadseffektiv it-drift rättsliga förutsättningar för utkontraktering. [1]

Vem kan man lita på? Enkel och ändamåls enlig användning av betrodda tjänster i den offentliga förvaltningen. [9]

Justitiedepartementet

Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap. [2]

Ett förbättrat system för arbetskrafts invandring. [5]

Förstärkt skydd för väljarna vid röst- mottagningen. [7]

Andra chans för krisande företag

–En ny lag om företagsrekonstruktion. [12]

En teknikneutral grundlagsbestämmelse för regeringsbeslut. [13]

Föreningsfrihet och terroristorganisationer. [15]

Bolags rörlighet över gränserna. Volym 1 & 2. [18]

Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelandsmed- borgare. [20]

Miljödepartementet

Radiologiska skador – skadestånd, säkerheter, skadereglering. [10]

En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden. [21]

Socialdepartementet

Informationsöverföring inom vård och omsorg. [4]

God och nära vård. Rätt stöd till psykisk hälsa. [6]

När behovet får styra

–ett tandvårdssystem för en mer jäm lik tandhälsa. Vol. 1 & Vol. 2, bilagor + Sammanfattning (häfte). [8]

Boende på (o)lika villkor – merkostnader i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. [14]

En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården. Del 1 och 2. [19]

Hårdare regler för nya nikotinprodukter. [22]

Utbildningsdepartementet

Skolbibliotek för bildning och utbildning. [3]

Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktions- nedsättning. [11]

BETÄNKANDE AV
UTREDNINGEN OM
ÖVERSYN AV VISSA FRÅGOR
PÅ TOBAKSOMRÅDET	SOU 2021:22

Sammanfattning ................................................................		15
Summary ..........................................................................		25
1	Författningsförslag.....................................................	37

om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot
ett annat land inom Europeiska unionen...............................	48
1.3 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) .....	50

1.8 Förslag till förordning om ändring
i livsmedelsförordningen (2006:813) .....................................	74

(2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll
av livsmedel och vissa jordbruksprodukter ...........................	76

1.10	Förslag till förordning om ändring i offentlighets-
	och sekretessförordningen (2009:641) .................................		79
1.11	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2019:223) om tobak och liknande produkter......................		80
2	Utredningens uppdrag och arbete..................................		81
2.1	Uppdraget ...............................................................................		81
2.2	Utredningens arbete...............................................................		82
3	Nuvarande kunskapsnivå om nikotin och behovet
	av en ny folkhälsopolitik .............................................		85
3.1	Nuvarande kunskapsnivå om nikotin....................................		85
	3.1.1	Hur påverkar nikotinet kroppen? ..........................	85
	3.1.2	Risker med användning av nikotin.........................	86
	3.1.3	Särskilt om riskerna för ofödda, barn och unga ....	88
3.2	Tidigare och nuvarande tobakspolitiska utgångspunkter ....		89

		alla nikotinprodukter ..............................................	92
4	Undantagen från marknadsföringsförbudet ...................		95
4.1	Problemformulering...............................................................		95
	4.1.1	Kommissionens synpunkter och regeringens
		svar ...........................................................................	96

	saluhållande..............................................................	98
4.1.3	Praxis kring passivt saluhållande ..........................	102
4.1.4	Bakgrunden till YGL-undantaget ........................	104

av harmoniseringslagstiftningen ..........................................		109
4.2.1	Direktiv 2003/33; tobaksreklamdirektivet ..........	111
4.2.2	Direktiv 2014/40; tobaksproduktdirektivet ........	115

	och jämförande reklam ..........................................	119
4.2.5	Direktiv 2001/83; humanläkemedelsdirektivet....	120
4.3 Överväganden .......................................................................		124
4.3.1	Undantaget för passivt saluhållande.....................	125

m.m. och YGL-undantaget ...................................	130
4.4 Förslag och bedömningar .....................................................	136

	påfyllningsbehållare ska regleras genom
	särskilda marknadsföringsbestämmelser ...............	136
4.4.2	Undantaget för passivt saluhållande tas bort.......	143
4.4.3	YGL-undantaget för kommersiella annonser ......	144

		över redaktionellt...................................................	153
5	Sponsring av tobaksvaror och e-cigaretter...................		157
5.1	Problemformulering .............................................................		157
	5.1.1	Kommissionens synpunkter och regeringens
		svar..........................................................................	158

	av sponsring ...........................................................	159
5.1.3	Svensk praxis kring sponsringsbegreppet ............	160
5.2 Den unionsrättsliga regleringen ...........................................		161
5.2.1	Direktivbestämmelserna .......................................	161

	och närliggande bedömningar ..............................................	163
6	Marknadsföring och försäljning på internet.................	169
6.1	Utvecklingen av internetanvändningen och e-handel.........	170
6.2	En mer komplicerad process inför ett köp..........................	171
6.3	Likheter mellan att handla på internet och i vanlig butik ...	172

	på ett digitalt försäljningsställe?...........................	175
6.4.3	Hur ser butikshyllorna ut i en digital miljö? .......	177

och försäljning på internet ...................................................		180
6.6 Den rättsliga regleringen......................................................		183
6.6.1	Tobaksreklam på internet .....................................	183

		och påfyllningsbehållare .......................................	187
	6.6.3	E-handelslagen och e-handelsdirektivet ..............	188
	6.6.4	Effektlandsprincipen.............................................	190
	6.6.5	Omfattas snus av direktivens reklamförbud?......	190
	6.6.6	Svensk praxis .........................................................	191
	6.6.7	Konsumentverkets allmänna råd ..........................	191
6.7	Gränsdragningsfrågor och bristande efterlevnad ...............		194
6.8	Förslag och bedömningar ....................................................		198
	6.8.1	Fortsatt förbud mot tobaksreklam i webbutiker ...	198

	till kraven om ålderskontroll ................................	206
6.8.4	Anmälan om försäljning av e-cigaretter
	och påfyllningsbehållare ska ske till den
	kommun där näringsidkaren är etablerad ............	212

7	Riskerna med att använda e-cigaretter och frågan
	om tillståndsplikt vid handel .....................................		217
7.1	Vad är en e-cigarett? .............................................................		217
7.2	WHO:s bedömning av riskerna från 2016 ..........................		219
7.3	Nuvarande kunskapsnivå......................................................		220
	7.3.1	Olika sorters risker som följer av att använda
		e-cigaretter..............................................................	220

	sjukdomar...............................................................	222
7.3.3	Särskilt om riskerna för barn och unga ................	223
7.3.4	EU-kommissionens rapport från hösten 2020 ....	224
7.4 Överväganden .......................................................................		225

	en tillståndsplikt vid handel..................................................		229
8	En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter ...................		235
8.1	Definition av tobaksfria nikotinprodukter..........................		235
8.2	Nuvarande reglering av tobaksfria nikotinprodukter ............		237
	8.2.1	EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet...........	237
	8.2.2	Produktsäkerhetslagen ..........................................	238
	8.2.3	Allmänna regler om marknadsföring ...................	240

		inte en reglering av tobaksfria nikotinprodukter ....	242
8.3	Marknadsöversikt – tobaksfria nikotinprodukter...............		248
	8.3.1	Det tobaksfria snuset ............................................	248
	8.3.2	Produktöversikt – tobaksfritt snus ......................	249
	8.3.3	Exempel på marknadsföring av tobaksfritt snus....	250
	8.3.4	Utvecklingen av marknaden för tobaksfritt snus ..	251
	8.3.5	Framtida utveckling av tobaksfria
		nikotinprodukter ...................................................	252
8.4	En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter..........................		253
8.5	Undantag från lagens tillämpningsområde..........................		256
8.6	Produktanmälan ....................................................................		260

Innehåll	SOU 2021:22
8.7 Produktkrav	.......................................................................... 262

	på produktförpackningarna..................................................	266
8.10	Övriga krav om märkning ....................................................	271
8.11	Ålderskravet..........................................................................	273
8.12	Anmälan om försäljning och skyldighet
	att utöva egenkontroll ..........................................................	276
8.13	Skyldighet att rapportera försäljningsvolymer ...................	279
8.14	Produktkontroll....................................................................	282
8.15	Tillsyn....................................................................................	285
8.16	Tillsynsmyndigheternas möjligheter att ingripa .................	289
8.17	Kontrollköp ..........................................................................	293
8.18	Rätt till upplysningar och tillträde ......................................	295
8.19	Underrättelser mellan myndigheterna ................................	296
8.20	Avgifter .................................................................................	298
8.21	Överklagande........................................................................	301
8.22	Straffansvar och förverkande ...............................................	302
8.23	Hanteringen av personuppgifter..........................................	304
8.24	Sekretess och tystnadsplikt i ärenden om tillsyn av
	tobaksfria nikotinprodukter ................................................	307
8.25	Offentliggörande av uppgifter .............................................	309
9	En skärpt reglering av marknadsföring
	och smaksättning av nya nikotinprodukter ....................	311
9.1	Utvecklingen av nya nikotinprodukter ...............................	311

	sig mot unga...........................................................	316
9.4.2	Förbud mot kommersiell reklam i radio och tv...	330
9.4.3	Förbud mot sponsring och produktplacering .....	333

och marknadsföring av e-cigaretter och
påfyllningsbehållare ..............................................................	344

		inne på fysiska försäljningsställen.........................	351
	9.5.3	Det är inte möjligt att införa ett generellt
		måttfullhetskrav vid marknadsföring av
		e-cigaretter och påfyllningsbehållare....................	354
10	Även tobaksfria produkter bör omfattas av reglerna
	om livsmedel............................................................		357
10.1	Snus och tuggtobak jämställs med livsmedel ......................		357
10.2	Förslag om att snussubstitut ska omfattas
	av livsmedelslagstiftningen ...................................................		359
10.3	Den offentliga kontrollen av produkterna
	ska finansieras genom avgifter..............................................		361
11	Fri rörlighet och anmälningsplikt...............................		363
12	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		375

Innehåll	SOU 2021:22
13	Konsekvensanalys ....................................................	379
13.1	Problembeskrivning och målsättning..................................	379
13.2	Vilka berörs av förslagen? ....................................................	380
13.3	Kostnader för staten och kommunerna ..............................	381
13.4	Finansiering av kostnaderna för staten
	och kommunerna..................................................................	390
13.5	Konsekvenser för företagen.................................................	393
	13.5.1 Konsekvenser för tillverkare och importörer......	393
	13.5.2 Konsekvenser för den fysiska detaljhandeln .......	407
	13.5.3 Konsekvenser för detaljhandeln på internet........	411
13.6	Sammanfattning av de samhällsekonomiska
	konsekvenserna.....................................................................	414
13.7	Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män..	415
13.8	Konsekvenser för barn och unga .........................................	416
13.9	Alternativa lösningar ............................................................	418
14	Författningskommentar ............................................	419
14.1	Förslaget till lag (2022:000) om tobaksfria
	nikotinprodukter ..................................................................	419

	ett annat land inom Europeiska unionen ............................	451
14.3	Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen
	(2006:804) .............................................................................	453
14.4	Förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen
	(2008:486) .............................................................................	454
14.5	Förslaget till lag om ändring i radio- och tv-lagen
	(2010:696) .............................................................................	455
14.6	Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:2088)
	om tobak och liknande produkter .......................................	457

SOU 2021:22	Innehåll
Referenser ......................................................................	479
Bilaga
Kommittédirektiv 2020:9................................................................	489