Regeringens skrivelse 2021/22:73
| 2021 års redogörelse för tillämpningen av lagen | Skr. |
| om särskild utlänningskontroll | 2021/22:73 |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 16 december 2021
Morgan Johansson
Anders Ygeman (Justitiedepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen redogör regeringen för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll från och med den 1 juli 2020 till och med den 30 juni 2021, och för utvecklingen av den internationella terrorismen samt för Sveriges medverkan i det internationella arbetet mot terrorism under samma period.
Regeringen har under den aktuella perioden fattat åtta beslut med stöd av lagen. Tre av besluten innebar avslag på överklaganden av Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning. Dessa tre beslut rörde individer som inte tidigare har varit föremål för åtgärder enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Fyra av besluten innebar avslag på begäran om omprövning av utvisningsbeslut efter begäran från den enskilde. Ett beslut innebar att en ansökan om inhibition från den enskilde inte togs upp till prövning.
1
Skr. 2021/22:73
2
Innehållsförteckning
| 1 | Inledning | Skr. 2021/22:73 |
I samband med införandet av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll angavs i propositionen att den parlamentariska kontrollen av hur regeringen tillämpar terroristbestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder, liksom under tidigare år, skulle ske genom att regeringen årligen lämnar en skrivelse till riksdagen (prop. 1990/91:118 s.
Regeringen lämnar nu en motsvarande redogörelse för tiden från och med den 1 juli 2020 till och med den 30 juni 2021. Säkerhetspolisen har lämnat underlag för redogörelsen till regeringen (Ju2021/01709).
2Lagen om särskild utlänningskontroll
Särskilda bestämmelser som syftar till att bekämpa terrorism infördes i svensk lagstiftning genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Reglerna avsåg att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in eller stanna kvar i Sverige och att skapa utrymme för kontroll i de fall då dessa personer av asylrättsliga skäl inte kan utvisas ur Sverige.
Bestämmelserna har ändrats vid flera tillfällen. Sedan den 1 juli 1991 återfinns de i lagen om särskild utlänningskontroll. Vid lagens tillkomst konstaterades att särskilda bestämmelser som ger utrymme för att utvisa sådana utlänningar som bedöms som farliga med hänsyn till risken för terroristhandlingar fortfarande behövs (se prop. 1990/91:118 s. 30). Lagen har som syfte att förhindra att terroristdåd utförs eller planeras i Sverige och ger också möjlighet till utvisning i andra fall av hot mot rikets säkerhet.
Enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska en utlänning kunna utvisas om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som är känt om personens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att personen kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Det krävs inte att personen i fråga tillhör en viss organisation för att lagen om särskild utlänningskontroll ska kunna tillämpas. Lagen kan tillämpas även vid befarad brottslig gärning i en främmande stat. Frågan om utvisning tas upp på ansökan av Säkerhetspolisen.
Beslut om utvisning prövas av Migrationsverket och kan överklagas till regeringen. Innan regeringen prövar ett överklagande ska Migrationsöverdomstolen yttra sig. I Migrationsöverdomstolens yttrande ska särskilt anges om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen (2005:716) mot att utvisningsbeslutet verkställs. Finner Migrationsöverdomstolen att sådant hinder mot verkställighet finns, får regeringen inte avvika från den bedömningen. En utlänning får tas i förvar, om det finns
ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll eller
3
Skr. 2021/22:73 om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas och det finns anledning anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige eller hans eller hennes identitet är oklar.
Om ett utvisningsbeslut inte kan verkställas på grund av att det t.ex. finns risk för dödsstraff eller tortyr i det land som personen ska utvisas till, ska den beslutande myndigheten, efter ett beslut om utvisning enligt lagen, besluta att verkställigheten ska skjutas upp (inhibition) eller bevilja personen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Myndigheten får i ett sådant fall besluta om en skyldighet för personen att på vissa tider anmäla sig hos Polismyndigheten (anmälningsplikt). Efter ett beslut om utvisning får den beslutande myndigheten i vissa fall även besluta att särskilda bestämmelser om tvångsmedel i spaningssyfte får tillämpas, såsom husrannsakan och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation.
Beslut om tvångsmedel i det enskilda fallet fattas av en domstol. Ett beslut om anmälningsplikt eller ett beslut om befogenhet att tillämpa tvångsmedelsbestämmelserna är giltigt i högst tre år. Under vissa förutsättningar får domstolen efter treårsfristens utgång besluta om fortsatt anmälningsplikt och om fortsatt befogenhet att tillämpa bestämmelserna om tvångsmedel.
Om utlänningen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska Migrationsverket ompröva utvisningsbeslutet när uppehållstillståndet löper ut.
Regeringen beslutade den 9 december 2021 lagrådsremissen Nytt regelverk för kvalificerade säkerhetsärenden. I lagrådsremissen föreslår regeringen att det införs en ny lag, lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar, som ska ersätta lagen om särskild utlänningskontroll. Syftet är att regleringen ska vara mer ändamålsenlig, effektiv och överskådlig när det gäller de utlänningar som utgör kvalificerade hot mot Sveriges säkerhet samtidigt som regleringen är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. I den nya lagen föreslår regeringen därför bland annat utvidgade möjligheter att utvisa dessa utlänningar som utgör kvalificerade hot mot Sveriges säkerhet. Regeringen föreslår därtill att det ställs utökade krav på muntlig handläggning i utvisningsärenden och att det införs en möjlighet för utlänningar att få verkställda utvisningsbeslut upphävda. Förutsättningarna för att få ta en utlänning i förvar enligt den nya lagen ska också förtydligas. Dessutom kommer fler tvångsmedel att få användas och kraven för att få ett tillstånd till hemliga tvångsmedel sänks. Regeringen föreslår även att anmälningsskyldigheten ska bli mer ingripande. I ett sådant beslut ska en utlänning i fortsättningen också kunna förbjudas att lämna ett bestämt vistelseområde. Regeringen föreslår vidare att kraven ska skärpas för de som ska förordnas till offentliga biträden. Därtill föreslår regeringen att straffen skärps för flera av brotten i den nya lagen. Det ska också tydligare framgå att brotten är av sådan art att påföljden normalt bör vara fängelse. Den nya lagen och övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 juli 2022.
4
| 3 | Den parlamentariska kontrollen | Skr. 2021/22:73 |
Terroristbestämmelserna och reglerna om särskilda tvångsmedel fick vid sin tillkomst en begränsad giltighetstid, vilket innebar en möjlighet att kontrollera regeringens och myndigheternas handlande. När terroristbestämmelserna permanentades 1975 beslutades det att regeringen varje år skulle lämna en skrivelse till riksdagen med redovisning av bestämmelsernas tillämpning (prop. 1975/76:18 s.
I samband med att lagen om särskild utlänningskontroll infördes, ansåg riksdagen att den parlamentariska kontrollen av hur regeringen tillämpar bestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder även i fortsättningen bör göras genom att regeringen årligen lämnar en skrivelse till riksdagen (prop. 1990/91:118 s.
4Tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll
Tillämpningen av lagen under perioden 1 juli
Regeringen har fattat åtta beslut med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll från och med den 1 juli 2020 till och med den 30 juni 2021. Tre av besluten innebar avslag på överklaganden av Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning. Dessa tre beslut rörde individer som inte tidigare har varit föremål för åtgärder enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Fyra av besluten innebar avslag på begäran om omprövning av utvisningsbeslut efter begäran från den enskilde. Ett beslut innebar att en ansökan om inhibition från den enskilde inte togs upp till prövning.
Tillämpningen av lagen
Nedan redovisas antalet fall då lagen om särskild utlänningskontroll tidigare har tillämpats. I redovisningen ingår nya utvisningsärenden enligt lagen, ärenden där omprövning har begärts av tidigare meddelade utvisningsbeslut och omprövning av andra beslut som regeringen fattat med stöd av lagen, t.ex. beslut i fråga om begränsning av anmälningsplikt. Flertalet av de redovisade fallen gäller ärenden där omprövning har begärts av tidigare meddelade utvisningsbeslut.
5
Skr. 2021/22:73 I redovisningen anges de tidsperioder som regeringen har redogjort för i tidigare skrivelser till riksdagen. Varje skrivelse avser en tidsperiod från och med den 1 juli ett visst år till och med den 30 juni året därpå.
6
| Tidsperiod | Antal gånger lagen tillämpades |
| 1991/1992 | 3 |
| 1992/1993 | 3 |
| 1993/1994 | 0 |
| 1994/1995 | 5 |
| 1995/1996 | 4 |
| 1996/1997 | 0 |
| 1997/1998 | 1 |
| 1998/1999 | 0 |
| 1999/2000 | 3 |
| 2000/2001 | 4 |
| 2001/2002 | 0 |
| 2002/2003 | 5 |
| 2003/2004 | 2 |
| 2004/2005 | 2 |
| 2005/2006 | 2 |
| 2006/2007 | 1 |
| 2007/2008 | 0 |
| 2008/2009 | 1 |
| 2009/2010 | 0 |
| 2010/2011 | 0 |
| 2011/2012 | 1 |
| 2012/2013 | 1 |
| 2013/2014 | 2 |
| 2014/2015 | 1 |
| 2015/2016 | 7 |
| 2016/2017 | 4 |
| 2017/2018 | 2 |
| 2018/2019 | 11 |
| 2019/2020 | 12 |
5Utvecklingen av den internationella terrorismen
Av Säkerhetspolisens underlag och bedömningar framgår i huvudsak följande.
Olika former av våldsbejakande extremism i Sverige
Den våldsbejakande högerextremistiska miljön och den våldsbejakande islamistiska miljön utgör de främsta terrorattentatshoten mot Sverige. Attentatshotet från den våldsbejakande högerextremistiska miljön och den våldsbejakande islamistiska miljön är fortsatt förhöjt. Inom dessa våldsbejakande extremistmiljöer kommer det under det kommande året
möjligen finnas ett fåtal personer som utvecklar avsikt och förmåga att utföra ett terrorattentat i Sverige. Det finns även andra religiösa eller sekulära terroristorganisationer som har anhängare i Sverige, framför allt etnoseparatistiska grupper, som exempelvis PKK (Partiya Karkeren Kurdistan). PKK bedriver såväl laglig som olaglig verksamhet i Sverige för att främja organisationen. Våldsbejakande vänsterextremister är också verksamma i Sverige men utgör för närvarande inget definierat terrorattentatshot. Samtliga av dessa våldsbejakande extremistmiljöer har internationella kontakter med likasinnade.
Under de senaste åren har det inkommit ett ökande antal uppgifter om våldsbejakande shiaextremistiska grupper med koppling till Libanon, Syrien, Irak och Iran som utgör ett terrorhot framför allt i olika delar av Mellanöstern. Sådana grupper uppfattar amerikanska, israeliska och sunnitiska regimer och aktörer som sina primära fiender och dessa konfliktmönster kan komma att återspeglas i Sverige.
Säkerhetspolisen har även sett en utveckling inom den våldsbejakande högerextremismen som innebär att risken ökar för att individer kan inspireras att begå attentat och grova våldsbrott. Den våldsbejakande högerextrema ideologin som tidigare huvudsakligen varit begränsad till en liten och organiserad
Nedan följer en beskrivning av våldsbejakande sunnitisk islamism i internationellt perspektiv då anhängare till denna rörelse i första hand har varit aktuella i tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll. Det är emellertid viktigt att framhålla att andra typer av våldsbejakande extremism, på grund av internationella kopplingar, också kan komma att bli aktuella i sammanhanget.
Våldsbejakande islamistisk extremism – bakgrund och ideologi
Den globala våldsbejakande islamismrörelsen är dynamisk och under ständig förändring där gamla grupper försvinner och nya uppstår. Under
Daesh är en rörelse och organisation som, i likhet med flera grupper inom politisk islam, har som mål att islam ska genomsyra samhället. Daesh är liksom AQ också våldsbejakande och ser det som legitimt att förändra samhället genom våld. Såväl AQ som Daesh anammar en strikt salafistisk tolkningstradition vilket innebär att anhängarna följer vad de anser vara den autentiska och ursprungliga formen av islam. De utgår från att det finns en gud och endast en sann tolkning av islam. Daesh förespråkar en form av islam som är radikal, även i jämförelse med andra våldsbejakande islamistiska grupper som exempelvis AQ, och som betraktar alla som inte delar deras tolkning som otrogna.
Radikalisering och rekrytering till våldsbejakande islamistisk extremism kan ske på flera olika sätt, men radikalisering via internet och sociala medier har successivt blivit allt mer framträdande. De digitala medierna är
Skr. 2021/22:73
7
Skr. 2021/22:73
8
gränsöverskridande och möjliggör för geografiskt utspridda individer att bli del av en gemenskap och skapa ideologiska slutna ekokammare där radikaliseringen kan accelerera. Dessa forum underlättar även för minderåriga att medverka och radikaliseras.
All radikalisering och rekrytering sker dock inte online. Den våldsbejakande islamistiska miljön bedriver också radikalisering och rekrytering i riktade personliga möten. Viss radikalisering och rekrytering kan beskrivas som horisontell, i form av att vänner tillsammans utforskar och låter sig inspireras av våldsbejakande islamistisk extremism. Aktörer inom den våldsbejakande islamistiska miljön bedriver även uppsökande verksamhet, där exempelvis asylsökande kontaktas i syfte att introducera dem för våldsbejakande extremistiska ideologier.
Stödverksamhet, internationella kontakter och resande
Våldsbejakande islamisters internationella kontakter och resande har länge varit en del av stödet till terrorism och är så även i dag. Det finns exempel på radikaliserade individer som varit anhängare till terroristorganisationer och som därefter flytt sina hemländer, bosatt sig i Sverige och härifrån bedrivit stödverksamhet till terrorism i utlandet, men även radikaliserat och rekryterat personer i Sverige. I flera fall har sådana personer troligen bidragit till att ungdomar rest till olika konfliktzoner i utlandet där de utbildas för eller deltagit i våldshandlingar och därefter i många fall återvänt till Sverige med utökad förmåga till våldshandlingar. I ett fåtal fall har sådan återvändare också haft attentatsavsikt mot mål i Sverige.
Mellan 2003 och 2011 reste sammantaget åtminstone ett
Våldsbejakande islamisters resande till konfliktzoner befinner sig i dag på en mycket låg nivå och det är oklart hur en eventuell nästa resandevåg kan komma att gestaltas.
Attentatshotet från våldsbejakande islamistisk extremism
AQ och Daesh har under många år uppmanat sina sympatisörer i västvärlden att utföra terrorattentat med alla tillgängliga medel. Dessa uppmaningar har också hörsammats och det bidrar till att förklara merparten av de islamistiska attentat som utförts i västvärlden de senaste tio åren. Antalet utförda terrorattentat i västvärlden av våldsbejakande islamister ökade under 2020 i jämförelse med föregående år. Återpubliceringen av
AQ och Daesh har fortsatt förmåga att inspirera sympatisörer i västvärlden att planera och genomföra terrorattentat. Sverige har under de
senaste åren vid ett fåtal tillfällen pekats ut i internationell våldsbejakande Skr. 2021/22:73 islamistisk propaganda som ett land där kränkningar av islam tillåts. Det
bidrar till att Sverige betraktas som ett legitimt mål för terrorattentat av våldsbejakande islamistiska extremister.
De flesta islamistiska attentat i västvärlden har de senaste åren utförts av ensamagerande individer som inspireras och utvecklar attentatsavsikt och därefter planerar och genomför ett terrorattentat. Ensamagerande gärningspersoner befinner sig ofta utanför eller i utkanten av kända våldsbejakande extremistmiljöer. Deras motivbild är ofta konstruerad utifrån våldsbejakande extremistisk propaganda och utifrån tidigare utförda terrorattentat. Det är även vanligt att individuella omständigheter som personliga motgångar, psykisk ohälsa och upplevd frustration till följd av omvärldshändelser har en pådrivande effekt till varför en person utvecklar attentatsavsikt.
Det finns sannolikt alltjämt en ambition hos både AQ och Daesh att genomföra storskaliga och spektakulära attentat. Till storskaliga attentat bör inte endast spränganordningar räknas, utan även i tid utdragna attacker med skjutvapen mot flera mål i storstäder där flera gärningsmän är inblandade.
Under de senaste åren har ett fåtal genomförda eller avvärjda attentat involverat våldsbejakande islamistiska extremister i Sverige. Vidare har det i enstaka fall hänt att personer från Sverige deltagit i attentatsplanering eller genomförda attentat i utlandet.
Ett stort antal människor har under de senaste åren anlänt till Sverige från länder med en hög närvaro av våldsbejakande islamistiska grupper. Den absoluta majoriteten av personer som har anlänt sympatiserar inte med våldsbejakande islamistisk extremism men även personer med sådana sympatier har medföljt migrationsströmmen till Sverige och bidragit till tillväxten i miljön. I enstaka fall har sådana personer planerat eller genomfört attentat mot mål i Sverige. Det finns också exempel på nyanlända personer i Sverige som genomgått radikalisering efter att ha bosatt sig i Sverige.
6Sveriges medverkan i det internationella arbetet mot terrorism
Sveriges agerande i det internationella samarbetet för att bekämpa terrorism bygger på vikten av respekt för internationell rätt, inklusive mänskliga rättigheter, flyktingrätt och humanitär rätt. Terrorism är ett globalt hot som kräver internationellt samarbete baserat på multilaterala ramverk och lösningar. En bred strategi är nödvändig och traditionella insatser från polis och rättsväsende måste kombineras med långsiktiga förebyggande åtgärder.
I augusti 2017 beslutade regeringen, i en ny strategi för hållbar fred
lokal nivå, med att uppfylla FN:s agenda 2030 (Transforming our world:
9
| Skr. 2021/22:73 | The 2030 Agenda for Sustainable Development, A/RES/70/1) och med de |
| 17 globala målen för hållbar utveckling, är också avgörande för att | |
| förebygga våldsbejakande extremism. | |
| FN:s generalförsamling antog 2006 en övergripande |
|
| terrorism (A/RES/60/288). Antagandet av strategin är en viktig | |
| manifestation av att FN står bakom en global respons mot terrorism och | |
| lägger grunden för en mer samlad |
|
| centralt dokument i det globala arbetet mot terrorism. En översyn av och | |
| rapportering om genomförandet av strategin äger rum vartannat år. FN:s | |
| generalförsamling antog den 30 juni 2021 sin sjunde uppdatering | |
| (A/RES/75/291) av den globala strategin mot terrorism. Resolutionen, | |
| som förhandlas och antas genom konsensus, blev framskjuten från 2020 | |
| på grund av pandemin. | |
| leds av en biträdande generalsekreterare och samordnar FN:s insatser mot | |
| terrorism. Sverige har för kalenderåret 2021 bidragit med 610 000 kronor | |
| i stöd till UNOCT för samarbete med civilsamhället i antiterrorismfrågor. | |
| Det pågår vidare sedan länge ett arbete inom FN med att ta fram en | |
| övergripande |
|
| för att nå en sådan överenskommelse. | |
| I april 2021 stod Sverige i egenskap av ordförande i OSSE värd för den | |
| årliga antiterrorismkonferensen där både utrikesministern och inrikes- | |
| ministern deltog. Sveriges budskap fokuserade på behovet av att inkludera | |
| gender och mänskliga rättigheter i arbetet mot terrorism, samt att se till | |
| grundorsaker till terrorism och våldsbejakande radikalisering i sociala | |
| medier. | |
| Sverige deltar vidare aktivt i samarbetet inom EU för att möta hotet från | |
| terrorism. För regeringen är det viktigt att stärka det europeiska samarbetet | |
| för att stävja terrorism, våldsbejakande extremism, intolerans och gräns- | |
| överskridande brottslighet. Rapporter om genomförandet av EU:s strategi | |
| för kampen mot terrorism från 2005 lämnas till medlemsstaternas | |
| ministrar vid rådet för rättsliga och inrikes frågor. Även riksdagen tar del | |
| av dessa rapporter. Sverige deltar även aktivt inom EU för att utveckla det | |
| förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. | |
| Europaparlamentet och rådet har antagit en förordning för att motverka | |
| spridning av terrorisminnehåll på internet till allmänheten. Förordningen | |
| innebär en skyldighet för EU:s medlemsstater att utse en eller flera | |
| behöriga myndigheter som ska anförtros befogenheter att genomföra de | |
| uppgifter som följer av förordningen för att förebygga spridning av | |
| terrorisminnehåll på internet. En behörig myndighet ska till exempel | |
| kunna utfärda en order till en värdtjänstleverantör att ta bort eller göra visst | |
| terrorisminnehåll otillgängligt, och påföra sanktioner vid överträdelser av | |
| förordningen. I Sverige har arbetet med att bland annat utreda vilka | |
| författningsändringar som krävs för att genomföra förordningen påbörjats. | |
| Förordningen ska tillämpas i alla medlemsstater från och med den 7 juni | |
| 2022. | |
| I mars 2014 antog EU:s utrikesministrar en regional strategi för Syrien, | |
| Irak och hotet från Daesh. När det gäller Syrien ersattes strategin i april | |
| 2017 av en separat strategi. De rådsslutsatser om att stärka det externa | |
| samarbetet mot terrorism som antogs i juni 2017 kompletterades 2020 av | |
| 10 | rådsslutsatser om antiterrorism i externa relationer som bland annat |
innehöll ett större fokus på humanitärt arbete, sanktioner och olika Skr. 2021/22:73 ideologiska inriktningar.
Sverige är en av 83 medlemmar i den globala koalitionen för att bekämpa Daesh och deltar i den militära utbildningsinsats som koalitionen bedriver i Irak. Det nuvarande bidraget består av två stabsofficerare på plats i Irak. Sverige deltar i två av koalitionens fem arbetsgrupper: den militära och den grupp som fokuserar på stabiliseringsinsatser. Sverige ingår även i koalitionens kärngrupp som består av omkring 30 länder.
Säkerhetspolisens arbete har bidragit till att förhindra terroristbrott i Sverige och utomlands. I arbetet med att förhindra terroristbrott deltar Säkerhetspolisen i ett omfattande internationellt samarbete.
11
Skr. 2021/22:73
Justitiedepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 december 2021
Närvarande: statsrådet Johansson, ordförande, och statsråden Hallengren, Hultqvist, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Strandhäll, Eneroth, Ernkrans, Nordmark, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Elger, Farmanbar, Danielsson, Karkiainen
Föredragande: statsrådet Johansson
Regeringen beslutar skrivelse 2021 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll
12