Regeringens proposition 2021/22:232
| Ett modernt offentligt belöningssystem och de | Prop. |
| allmänna flaggdagarna | 2021/22:232 |
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 13 april 2022
Magdalena Andersson
Morgan Johansson (Justitiedepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås riktlinjer för ett nytt centralt och modernt system för offentlig belöning. Det nya centrala belöningssystemet ska ha som sin huvudsakliga uppgift att uppmärksamma och belöna förtjänstfulla insatser som är av stor betydelse för samhället och som går utöver det som kan förväntas av en person inom det område där personen verkar. Det handlar om insatser som är av sådant slag att de bör belönas på en nationell nivå med en av Sveriges främsta utmärkelser: en ordensutmärkelse inom någon av de statliga ordnarna eller en av regeringens utmärkelser. I det centrala belöningssystemet ska tilldelandet av utmärkelser inom det statliga ordensväsendet återupptas i sin helhet och ordensutmärkelser ska kunna delas ut till både svenska och utländska medborgare. Genom ett centralt system för belöning ska en gemensam utgångspunkt gälla för vilka insatser som kan komma i fråga för belöning. Det centrala belöningssystemet ska välkomna nomineringar från alla delar av vårt samhälle.
I propositionen föreslås också riktlinjer om Sveriges allmänna flaggdagar. I förhållande till den sedan lång tid gällande ordningen innebär riktlinjerna att dagen för val till Europaparlamentet blir ny allmän flaggdag och att de allmänna flaggdagarna med koppling till det svenska kungahuset efter nästa tronskifte endast ska omfatta regentens födelsedag och tronföljarens födelsedag från det år tronföljaren fyller 18 år.
1
Prop. 2021/22:232
2
Innehållsförteckning
3.2Principer för belöning inom det offentliga
| belöningssystemet ............................................................ | 11 |
3.3Nominering till belöning inom det offentliga
| belöningssystemet ............................................................ | 18 |
3.4Beredning av belöningsärenden i det offentliga
| belöningssystemet ............................................................ | 22 |
3.5Beslut om utmärkelser i det offentliga
| belöningssystemet ............................................................ | 27 |
3.6Möjligheterna för förvaltningsmyndigheterna att
| belöna förtjänstfulla insatser ............................................ | 29 |
3.7Regeringen bör meddela föreskrifter om det nya
| flaggdag............................................................................ | 35 |
4.2De allmänna flaggdagarna med koppling till
| kungahuset ska bli färre.................................................... | 37 |
4.3I övrigt bör inga fler allmänna flaggdagarna läggas
| 1 | Förslag till riksdagsbeslut | Prop. 2021/22:232 |
Regeringens förslag:
1.Riksdagen godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår om ett nytt centralt system för offentlig belöning (avsnitt 3.1).
2.Riksdagen godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår om principer för belöning inom det offentliga belöningssystemet (avsnitt 3.2).
3.Riksdagen godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår om nominering till belöning inom det offentliga belöningssystemet (avsnitt 3.3).
4.Riksdagen godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår om beredning av belöningsärenden i det offentliga belöningssystemet (avsnitt 3.4).
5.Riksdagen godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår om beslut om utmärkelser i det offentliga belöningssystemet (avsnitt 3.5).
6.Riksdagen godkänner vad regeringen föreslår om att dagen för val till Europaparlamentet ska vara allmän flaggdag (avsnitt 4.1).
7.Riksdagen godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår om att de allmänna flaggdagarna med koppling till kungahuset ska bli färre (avsnitt 4.2).
3
| Prop. 2021/22:232 2 | Ärendet och dess beredning |
Regeringen beslutade den 7 november 2019 att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att göra en översyn av det offentliga belöningssystemet och de allmänna flaggdagarna och att överväga utformningen av riksdagens anslag till hovet (dir. 2019:76).
Kommittén, som tagit namnet Förtjänstutredningen (Ju 2019:09), överlämnade den 21 september 2021 betänkandet Ett modernt belöningssystem, de allmänna flaggdagarna och redovisningen av anslaget till hovet (SOU 2021:74). En sammanfattning av kommitténs förslag finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2021/ 03311).
I propositionen behandlas kommitténs förslag om ett modernt belöningssystem och om de allmänna flaggdagarna. Kommitténs förslag till ändring i förordningen (1974:225) om utmärkelsen ”För nit och redlighet i rikets tjänst” behandlas inte utan bereds fortsatt i Regeringskansliet. När det gäller riksdagens anslag till Kungl. hovstaterna (hovet) lämnar kommittén inga förslag. Däremot välkomnar kommittén att hovet, mot bakgrund av konungens beslut om vilka personer inom den kungliga familjen som kan förväntas tas i anspråk för officiella uppdrag som åligger statschefen eller som anknyter till statschefsämbetet (se kommuniké från riksmarskalken den 7 oktober 2019), har åtagit sig att öka öppenheten kring fördelningen av anslaget. Utvecklingen av åtagandet kan regeringen följa i samband med behandlingen av årsredovisningar för Kungl. hovstaten i arbetet med förslag till statens budget.
I promemorian Behandling av känsliga personuppgifter hos Kungl. Maj:ts Orden vid handläggning av belöningsärenden, som upprättats inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet) i februari 2022, lämnas vissa förordningsförslag som kompletterar betänkandet. Förslagen beskrivs i avsnitt 3.7. Promemorian finns tillgänglig på regeringens webbplats (regeringen.se). En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 3. Förslagen i promemorian har beretts med Integritetsskyddsmyndigheten, Kungl. Maj:ts Orden och hovet. Svaren från dessa instanser finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2022/00710).
| 3 | Riktlinjer för utformningen av ett | |
| modernt offentligt belöningssystem | ||
| 3.1 | Ett nytt centralt system för offentlig belöning | |
| Regeringens förslag: Sverige ska ha ett centralt och modernt system | ||
| för offentlig belöning som ska bestå av Sveriges främsta utmärkelser: | ||
| utmärkelser inom det statliga ordensväsendet och regeringens | ||
| utmärkelser. I det centrala belöningssystemet ska tilldelandet av ordens- | ||
| utmärkelser återupptas i sin helhet och sådana utmärkelser ska kunna | ||
| 4 | delas ut till både svenska och utländska medborgare. Genom ett centralt | |
system för belöning ska insatser kunna belönas på nationell nivå och med en gemensam utgångspunkt för vilka insatser som kan komma i fråga för belöning.
Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tas emot positivt av en stor majoritet av
remissinstanserna. Förslaget tillstyrks av bl.a. Förvarets materielverk, Försvarshögskolan, Kungl. hovstaterna, Kungl. Maj:ts Orden, Kungl.
Några remissinstanser är kritiska till förslaget. Reservofficerarna, som ställer sig bakom målsättningen att Sverige ska ha ett modernt och sammanhängande statligt belöningssystem, menar att förslaget på ett övergripande plan medför att det splittrade och otydliga belöningssystem som Sverige haft sedan 1975 kvarstår. Föreningen Samtal med rättsstaten avstyrker förslaget. Föreningen anser att det inte finns något behov av ett nytt belöningssystem när det innebär ett återinförande av det avskaffade kungliga ordensväsendet.
Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) och Riksarkivet har synpunkter på innehållet i de stadgar som reglerar ordnarna och anser att stadgarna bl.a. ska reglera frågor om krav på återfordran efter avliden.
Försvarsmakten, som i allt väsentligt instämmer i kommitténs förslag, anser att det för ordensväsendets trovärdighet är viktigt att utnämningar på nivåerna riddare respektive kommendör kan återkallas i enlighet med gällande stadgar.
Flera remissinstanser, exempelvis Försvarets materielverk, Vitterhetsakademien, Reservofficerarna och SLU, instämmer i kommitténs bedömning att det saknas ett behov av en ny internationell belöningsmedalj.
Skälen för regeringens förslag
Det svenska belöningssystemets framväxt och utveckling
Sverige har sedan lång tid tillbaka haft ett belöningssystem med olika slags belöningar som använts för att täcka det behov som vårt samhälle har haft av att uppmärksamma och belöna enskilda och deras insatser. En belöning eller utmärkelse är ett erkännande som ges till en enskild för hans eller hennes insatser och som kan ta sig olika former. En belöning eller en utmärkelse kan bestå av exempelvis en medalj som bärs på klädedräkt eller en
Prop. 2021/22:232
5
Prop. 2021/22:232 Som kommittén konstaterar har behovet av belöningar förändrats i takt med att samhället i övrigt förändrats och med ett förändrat behov har också belöningssystemet utvecklats över tid. Vissa delar av dagens belöningssystem, däribland de kungliga riddarordnarna inom det statliga ordensväsendet
Sveriges belöningssystem ändrades i grunden 1975. Reformen av belöningssystemet sammanföll i tiden med ikraftträdandet av 1974 års regeringsform som bl.a. innebar att statschefens ställning förändrades och att statschefens uppgifter i huvudsak blev ceremoniella. Reformen av belöningssystemet innebar framför allt att utdelandet av utmärkelser inom det statliga ordensväsendet till svenska medborgare upphörde. Samtidigt beslutades att utmärkelser inom Svärdsorden och Vasaorden tills vidare inte skulle delas ut. Dessa båda ordnar är sedan dess vilande.
Till grund för reformen av belöningssystemet låg uppfattningen att ordensväsendet återspeglade en gången tids samhällssyn genom att det gav uttryck för värderingar av samhällsinsatser enbart med hänsyn till tjänsteställning. Bakgrunden var bl.a. att ordensutmärkelserna främst hade varit förbehållna högre tjänstemän inom stat och kommun, medan andra anställda endast kunde belönas med medaljer. Innan ändringarna genomfördes inhämtade regeringen riksdagens yttrande över de närmare riktlinjerna för utformningen av det framtida belöningsväsendet som regeringen hade dragit upp. Dessa innefattade bl.a. att utdelandet av ordnar till svenska medborgare skulle upphöra och att utmärkelsen För nit och redlighet i statens tjänst i fortsättningen skulle bli en belöning för alla statsanställda. Riksdagen ställde sig bakom dessa riktlinjer (Kungl. Maj:ts proposition angående ändrat belöningssystem för statsanställda m.m., prop. 1973:91, bet. 1973:KU27, rskr. 1973:266).
Beslutet om att avskaffa utdelningen av ordensutmärkelser till svenska medborgare innebar en genomgripande förändring. Det innebar dock att ordensväsendet, om än i en väsentligt mindre omfattning än tidigare, fortfarande var en del av det statliga belöningssystemet eftersom ordensutmärkelser inom Serafimer- och Nordstjärneordnarna även efter den tidpunkten kunde delas ut till utländska medborgare. Långt senare, år 1995, ändrades regleringen så att konungen åter kunde dela ut utmärkelser inom dessa ordnar till tronföljaren. Bakgrunden till den ändringen var främst att det ansågs inkonsekvent att en blivande statschef, som skulle komma att bli stormästare i de kungliga riddarordnarna, med den då gällande ordningen inte själv kunde bära ordnarnas insignier (regeringens proposition Förslag till statsbudget för budgetåret 1995/96, prop. 1994/95:100 bil. 2 s. 6, bet. 1994/95:KU32). Samma år ändrades regleringen också för att möjliggöra att andra medlemmar av det svenska kungahuset skulle kunna tilldelas Serafimer- och Nordstjärneordnar.
6
Dagens belöningssystem
Reformen av belöningssystemet har alltså inneburit att svenska medborgare sedan 1975 enbart har kunnat belönas av staten för sina förtjänster och betydelsefulla insatser med andra utmärkelser än ordnar.
Kommittén har haft i uppdrag att bl.a. kartlägga formerna för tilldelande av regeringens och förvaltningsmyndigheternas olika offentliga belöningar men redogör även översiktligt för andra delar av den statliga delen av det offentliga belöningssystemet. Fokus för kartläggningen har varit på de statliga belöningarna även om den också omfattar några av de kungliga akademiernas belöningar. De senare är fristående akademier som inte ingår i den statliga förvaltningsorganisationen.
Kommitténs kartläggning ger en bra bild över hur olika delar av staten belönar enskilda och deras insatser. Konungen, riksdagen och regeringen har alla egna utmärkelser. Utöver ordensutmärkelser inom Serafimer- och Nordstjärneordnarna delar konungen för närvarande ut bl.a. fem medaljer (Serafimermedaljen, H.M. Konungens medalj, Litteris et Artibus, Prins
Några av utmärkelserna i dagens belöningssystem är över 250 år gamla och är redan av det skälet av kulturhistoriskt intresse. Merparten av de belöningar som de statliga förvaltningsmyndigheterna delar ut har dock instiftats under de senaste årtiondena, dvs. i tiden efter
Kartläggningen åskådliggör också att staten genom de olika belöningarna uppmärksammar och belönar såväl det som kommittén betecknar som förtjänst som det som kommittén betecknar som
Prop. 2021/22:232
7
Prop. 2021/22:232 förtjänstfull insats. Förtjänst och förtjänstfull är två begrepp som ofta förekommer i belöningssammanhang för att uttrycka vad som motiverar en belöning.
Förtjänst är ett begrepp som används i regeringsformen för att exemplifiera vad som kan vara en saklig grund för statlig anställning eller för utnämning av ordinarie domare. Enligt regeringsformens språkbruk handlar förtjänst om den vana som erhållits genom tidigare tjänstgöring, vilket inkluderar erfarenhet och anställningstid (Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., prop. 1973:90 s. 405). Utmärkelsen För nit och redlighet i rikets tjänst är en form av belöning som uppmärksammar och belönar förtjänst. Ett annat exempel är de utmärkelser som visar uppskattning för själva deltagandet i olika internationella insatser. En belöning för förtjänst rör sig alltså med denna terminologi främst om en belöning som premierar exempelvis anställningstid eller uppdragstid utan att närmare bedöma insatsen som sådan.
En förtjänstfull insats handlar enligt kommittén i stället om en insats som går utöver det som kan förväntas av en person i en viss roll eller i ett visst sammanhang. Ett exempel på en förtjänstfull insats kan vara när en person, ibland med fara för sitt liv, gör en betydande insats för en medmänniska eller samhället. En belöning för en förtjänstfull insats har, till skillnad från en belöning som uppmärksammar förtjänst, sin utgångspunkt i en bedömning och värdering av själva insatsen eller gärningen. Ett exempel på utmärkelse som en förvaltningsmyndighet delar ut och som belönar en förtjänstfull insats är Försvarsmaktens förtjänstmedalj med ett tillägg i form av ett svärd som banddekoration. Den tilldelas för bl.a. insatser i strid eller krigsliknande situationer för stort personligt mod med fara för eget liv och mycket förtjänstfull ledning av förband under svåra förhållanden. Ett annat exempel är Kriminalvårdens förtjänstmedalj In servitio pacis som delas ut till den som bl.a. visat utomordentligt personligt mod eller förtjänstfull ledning av personal under svåra förhållanden.
Regeringen anser liksom kommittén att det finns anledning att hålla isär vad som är en belöning för förtjänst och vad som är en belöning för en förtjänstfull insats även om det i andra delar av samhället kan förekomma att termerna förtjänst och förtjänstfull används för att beskriva samma sak.
Sammanfattningsvis visar kommitténs kartläggning att staten genom de olika statsorganen belönar på flera sätt. Kartläggningen visar också att belöningar förekommer i ett flertal olika former, även om medaljen framstår som den klart vanligaste formen i kommitténs kartläggning.
En reform i syfte att skapa ett modernt centralt belöningssystem
Kommitténs kartläggning tecknar en bild av ett belöningssystem som framstår som både mer diversifierat och decentraliserat än vad det tidigare varit. Det skulle kunna tala för ett behov av en mer ingripande reform som innefattar hela den statliga delen av det offentliga belöningssystemet. Kommittén anser dock att det inte framstår som ändamålsenligt att försöka hålla samman alla olika belöningar som förekommer inom det allmännas sfär. I stället bedöms det vara tillräckligt att belöningsreformen inriktar sig på att hålla samman de främsta utmärkelserna som delas ut på central statlig nivå.
8
Reservofficerarna invänder mot en sådan inriktning på den grunden att det innebär att Sverige inte får ett sammanhängande statligt belöningssystem och att belöningssystemet även framöver kan uppfattas som splittrat och otydligt. Regeringen instämmer dock i kommitténs uppfattning att det stora belöningsvärdet av just viktiga samhällsinsatser för det svenska samhället eller svenska intressen liksom utmärkelsernas särskilda ställning framhålls genom ett system som bygger på att specifikt hålla samman de främsta utmärkelserna. Enligt regeringens mening bör reformen därför fokusera på det som bör vara kärnan i statens framtida belöningssystem. Med utgångspunkten att Sverige bör få ett modernt och mer sammanhängande system för belöning av såväl svenska som utländska medborgare för bl.a. viktiga samhällsinsatser anser regeringen därför, i likhet med kommittén och en stor majoritet av remissinstanserna, att det ska finnas ett centralt system för offentlig belöning som ska omfatta statens främsta utmärkelser: utmärkelser inom det statliga ordensväsendet och regeringens utmärkelser. Regeringen delar också kommitténs uppfattning att detta system bör ha gemensamma utgångspunkter för tilldelande och att utmärkelserna i princip bör användas för att belöna förtjänstfulla insatser. De främsta utmärkelserna kommer att vara ett slags yttre bevis på statens erkänsla vilket reflekterar den belönade insatsens betydelse.
Ett mer aktivt och ändamålsenligt användande av belöningar förutsätter att det finns ett flertal utmärkelser att använda. Regeringen kan med anledning av kommitténs genomgång av de statliga belöningarna konstatera att staten med den reform som nu föreslås kommer att förfoga över ett tillräckligt antal och en tillräcklig bredd av utmärkelser för att täcka behovet av belöning. Mot bakgrund av den historiska redogörelsen instämmer regeringen ändå i Försvarsmaktens synpunkt om att det kan vara positivt att regeringen kan instifta ytterligare utmärkelser om ett behov skulle uppstå. Det kan enligt regeringens mening inte uteslutas en utveckling i Sverige som innebär att belöningar som i dag inte har något ändamålsenligt tillämpningsområde bör återupptas eller att nya belöningar bör instiftas (jfr SOU 2021:74 s. 59). Ett nytt centralt belöningssystem bör inte stå i vägen för en utveckling av belöningar som bedöms lämplig i mer extraordinära situationer, som t.ex. krig. Ställningstagandet innebär att regeringen, i likhet med de remissinstanser som yttrar sig i den delen, också instämmer i kommitténs bedömning att det saknas behov av att instifta nya belöningar, däribland den belöningsmedalj för särskilt berömvärda internationella insatser som Veteransoldatsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (En svensk veteranpolitik, SOU 2008:91 del 2 s. 287– 288, jfr SOU 2021:74
Kommittén framhåller att det är en naturlig utgångspunkt att staten använder sig av de belöningar som redan finns och som har ett erkänt och uppskattat värde. Regeringen anser också att det vid utformningen av ett centralt belöningssystem för rikets främsta utmärkelser finns anledning att återknyta till de befintliga utmärkelserna snarare än att instifta nya.
Föreningen Samtal med rättsstaten avstyrker kommitténs förslag och menar att det inte finns något behov av att återinföra det kungliga ordensväsendet även om det finns ett behov av att statsledningen
Prop. 2021/22:232
9
Prop. 2021/22:232 uppmärksammar personer som gjort så stora insatser eller som har sådana förtjänster att de förtjänar att uppmärksammas. Föreningen anser att
| kommitténs redovisning av den historiska utvecklingen är osaklig | |
| eftersom den enbart ger en bild av det oegennyttiga uppsåtet med | |
| utmärkelser och för fram att ordnar och medaljer har använts för att det | |
| bl.a. var ett effektivt och billigt sätt att skapa lojalitet. Föreningen menar | |
| att |
|
| utmärkelser som belönade förtjänst och inte tjänsteställning fick vara kvar. | |
| Regeringen kan för sin del notera att kommittén inte gör anspråk på att | |
| uttömmande redovisa utvecklingen av det statliga ordensväsendet, dess | |
| olika delars syften och faktiska tillämpning m.m. Till skillnad från | |
| Föreningen Samtal med rättsstaten anser regeringen vidare att den | |
| historiska tillämpningen inte bör avhålla staten från att återuppta utdelande | |
| av utmärkelser inom ordensväsendet i sin helhet så länge det nya | |
| belöningssystemet i grunden bryter med flera av de strukturer som tidigare | |
| präglade detta väsende. Det är regeringens uppfattning att ett återinförande | |
| av det statliga ordensväsendet bygger på förutsättningen att det såväl | |
| demokratiseras som moderniseras. En sådan reformering är möjlig men | |
| den bör ske på ett varsamt sätt i och med att ordensväsendet är mer än 250 | |
| år gammalt (se vidare avsnitt 3.2). Regeringen delar mot den bakgrunden | |
| därför kommitténs uppfattning att en reformering av belöningssystemet | |
| bör utgå från de utmärkelser som staten har och att utmärkelser inom det | |
| statliga ordensväsendet bör ingå i reformen vid sidan av regeringens | |
| utmärkelser. | |
| En belöningsreform av det nu aktuella slaget innebär för det statliga | |
| ordensväsendets del främst att tilldelandet av utmärkelser inom Svärds- | |
| orden och Vasaorden återupptas och att såväl svenska som utländska | |
| medborgare kommer att kunna belönas med ordensutmärkelser. Som en | |
| konsekvens av reformen kommer de stadgar som reglerar ordnarna att | |
| behöva revideras. De frågor som bl.a. Riksarkivet och SLU lyfter och som | |
| rör innehållet i ordnarnas stadgar, däribland frågan om återkrav av en | |
| utmärkelse efter att den belönade har avlidit och utformningen av | |
| ordenstecknen, får hanteras inom ramen för arbetet med att revidera | |
| stadgarna. Det är ett arbete som ligger på Kungl. Maj:ts Orden, dvs. den | |
| organisation som under konungens ledning administrerar ordensväsendet, | |
| även om regeringen också i fortsättningen föreslås behöva godkänna | |
| stadgarna innan dessa kan antas av Kungl. Maj:ts Orden (jfr avsnitt 3.7). | |
| Kommitténs förslag innebär att den rangordning som traditionellt har | |
| funnits bland ordnarna inte längre ska gälla. Regeringen delar kommitténs | |
| uppfattning och håller också med kommittén om att likvärdighet bör råda | |
| mellan de fyra ordnarna (jfr bl.a. SOU 2021:74 bilaga 2 s. 340). Rege- | |
| ringen har i den delen alltså ingen annan uppfattning utan ställer sig bakom | |
| kommitténs förslag. | |
| Kommittén föreslår inte att några ändringar ska göras när det gäller | |
| regeringens utmärkelser men noterar samtidigt att dessa utmärkelser har | |
| delats ut i allt mindre utsträckning under de senaste tjugo åren. Kommittén | |
| anser att ett effektivt användande av det föreslagna belöningssystemet | |
| förutsätter att regeringen mer aktivt samarbetar och samordnar sig med | |
| Kungl. Maj:ts Orden, bl.a. eftersom tillämpningsområdet för ordens- | |
| väsendet och regeringens utmärkelser delvis överlappar. Ett sådant | |
| 10 | samarbete möjliggör en dialog om huruvida t.ex. en insats bör belönas med |
en ordensutmärkelse eller med en av regeringens utmärkelser. Det bör Prop. 2021/22:232 också kunna bidra till att samma förtjänstfulla insats inte belönas två
gånger. Kommittén pekar också på att ett närmare samarbete skulle kunna leda till ett mer aktivt användande än i dag av de utmärkelser som regeringen förfogar över. Det ökar också möjligheterna att en insats belönas med lämpligaste möjliga utmärkelse oavsett om detta är inom ordensväsendet eller genom regeringens utmärkelser. Vitterhetsakademien, som tillstyrker införandet av ett centralt system för belöning i huvudsak i enlighet med kommitténs förslag, understryker att Kungl. Maj:ts Orden bör tilldelas en stark roll i systemet eftersom Kungl. Maj:ts Orden har landets största expertis inom området och en obruten tradition av att hantera frågor rörande belöningssystem. Regeringen instämmer i dessa synpunkter och i kommitténs bedömning. Ett närmare samarbete kan enligt regeringen vara till fördel för regeringens beredning av regeringens utmärkelser men det kan också vara till gagn för det föreslagna belöningssystemet som helhet.
Det är riktigt som kommittén anger att regeringen kan ge någon utanför regeringen i uppdrag att för regeringens räkning dela ut en utmärkelse. Kommittén anser att ett sådant förfarande skulle kunna vara lämpligt om en belöning har en stark koppling till en viss myndighets verksamhet eller en viss region. Länsstyrelsen i Västra Götaland framhåller att det är lämpligt att en landshövding delar ut en av regeringens utmärkelser när utmärkelsen har en stark koppling till ett visst län. Regeringen instämmer i den uppfattningen. Det kan under vissa omständigheter vara lämpligt att själva utdelningen anförtros exempelvis en generaldirektör eller en landshövding.
Sammanfattningsvis ställer sig regeringen bakom kommitténs förslag till riktlinjer. Sverige bör ha ett centralt system för offentlig belöning som består av Sveriges främsta utmärkelser: utmärkelser inom det statliga ordensväsendet och regeringens utmärkelser. I det centrala belöningssystemet bör tilldelandet av ordensutmärkelser återupptas i sin helhet och sådana utmärkelser bör kunna delas ut till både svenska och utländska medborgare. Det centrala belöningssystemet bör dessutom ha en gemensam utgångspunkt för vilka insatser som kan komma i fråga för en belöning på nationell nivå.
3.2Principer för belöning inom det offentliga belöningssystemet
Regeringens förslag: Det centrala belöningssystemet med Sveriges främsta utmärkelser ska användas för att belöna förtjänstfulla insatser som är av sådan betydelse att de bör uppmärksammas på nationell nivå. Ordensutmärkelser ska också kunna användas i protokollärt syfte och av regenten för tilldelning till medlem i det svenska kungahuset.
Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig
ställer sig bakom eller har inte några invändningar mot förslaget, däribland
Diskrimineringsombudsmannen, Försvarsmakten, Kungliga biblioteket,
11
| Prop. 2021/22:232 | Kungl. hovstaterna, Kungl. |
| akademien (Vitterhetsakademien), Riksantikvarieämbetet och Statens | |
| kulturråd. | |
| Konstnärsnämnden, Statens historiska museer (SHM) och Läns- | |
| styrelsen i Dalarnas län tillhör de remissinstanser som uttryckligen ställer | |
| sig positiva till förslaget. Länsstyrelsen i Dalarnas län anger att ett bredare | |
| och mera öppet belöningssystem som innefattar utmärkelser för | |
| förtjänstfulla insatser rent allmänt kan bidra till inspiration. SHM | |
| instämmer i kommitténs uppfattning att ett belöningssystems främsta | |
| uppgift bör vara att belöna förtjänstfulla insatser som utförs för samhällets | |
| bästa och att ett modernt belöningssystem ska kunna identifiera insatser | |
| utifrån ett brett perspektiv. SHM och Vitterhetsakademien poängterar att | |
| det är betydelsefullt att kunna belöna individers insatser oavsett | |
| förhållanden som exempelvis medborgarskap, ställning i samhället eller | |
| inom vilken del av samhället insatsen har utförts. Kungl. Maj:ts Orden, | |
| som också tillstyrker förslaget, understryker dock att det är av vikt att | |
| utmärkelser tilldelas med restriktivitet för att vinna allmänhetens | |
| förtroende och respekt. Vitterhetsakademien har liknande synpunkter. | |
| Riksarkivet anser att det finns en pedagogisk uppgift i att förklara vad | |
| ett statligt ordensväsende är och vad innebörden av den moderniserade | |
| utformningen går ut på. | |
| Försvarsmakten ställer sig bakom kommitténs förslag att det centrala | |
| belöningssystemet bör belöna förtjänstfulla insatser som är av sådan | |
| betydelse att de bör uppmärksammas på nationell nivå. Försvarsmakten | |
| anser också att det även fortsättningsvis kommer att finnas ett behov av att | |
| kunna tilldela ordensutmärkelser för protokollära ändamål och framhåller | |
| särskilt vikten av att Svärdsorden kommer i bruk för utländsk militär | |
| personal. Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) efterfrågar klargörande | |
| i fråga om vad som avses med militär personal. FOI anför också att det är | |
| positivt att det föreslagna belöningssystemet kan möjliggöra att veten- | |
| skapliga bedrifter uppmärksammas i större utsträckning än i dag och | |
| bedömer att myndighetens attraktivitet som statlig arbetsgivare stärks av | |
| att anställda kan belönas för extraordinära insatser. | |
| Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), som också ställer sig bakom | |
| kommitténs förslag, påpekar att en konsekvens av kommitténs ställnings- | |
| tagande blir att aktiva politiker som kan vara förtjänta av belöning inte | |
| kommer att belönas förrän mycket sent i livet eller inte alls. SLU anser att | |
| det bör vara möjligt att tilldela Serafimerorden åt andra svenska | |
| medborgare än kungafamiljens medlemmar. | |
| Sveriges Föreningar betonar vikten av civilsamhället och möjligheterna | |
| för förtjänta personer inom civilsamhället att få relevanta utmärkelser. | |
| Skälen för regeringens förslag | |
| Ett modernt belöningssystem… | |
| Ett centralt belöningssystem är en möjlighet för vårt land att erkänna och | |
| synliggöra insatser som bidrar till det svenska samhället. När viktiga | |
| samhällsinsatser belönas skapas incitament för andra att följa i samma | |
| fotspår vilket kan leda till positiva effekter för samhället i stort. Ett | |
| belöningssystem som en stor del av befolkningen känner sig delaktig i kan, | |
| 12 | enligt kommittén, dessutom skapa en ökad känsla av gemenskap. Ett |
mycket stort antal länder har väl fungerande och väl förankrade belöningssystem som innebär att staten kan uttrycka sin erkänsla för insatser som gjorts för samhället. Regeringen anser att det finns skäl att eftersträva detsamma i Sverige och konstruera ett centralt belöningssystem som möjliggör för staten att uttrycka sin erkänsla för insatser som är av sådant slag att de förtjänar att belönas på en nationell nivå. Regeringen instämmer också i kommitténs mening att ett centralt belöningssystem skulle kunna få positiva återverkningar. Det skulle kunna bidra till en ökad känsla av gemenskap i vårt samhälle men också fungera som en källa till inspiration för andra att göra viktiga insatser.
En förutsättning för att ett statligt belöningssystem ska bli framgångsrikt är att det uppfattas som modernt. Regeringen instämmer därför i kommitténs mening att de principer som gällde för det statliga ordensväsendet före
Tilldelningsprinciperna i det statliga ordensväsendet var redan vid dess tillkomst delvis knutna till viss rang och samhällsställning. Detta samband kom därefter successivt att förstärkas genom att olika värdigheter av vissa ordnar knöts till innehav av vissa ämbeten och lönegrader, vilket i sin tur ledde till att det byggdes in ett moment av automatik i belöningssystemet. Det var inslag som bidrog till att systemet uppfattades som så omodernt och förlegat att utdelandet av ordnar till svenska medborgare upphörde efter
Ett modernt belöningssystem behöver vara konstruerat på ett sådant sätt att det kan identifiera och belöna insatser utifrån ett mycket bredare perspektiv jämfört med vad som belönades innan
Genom att en stat belönar uttrycker den sina värderingar på ett offentligt och symboliskt sätt. Vilka värderingar som är av grundläggande betydelse för vårt demokratiska statsskick och samhälle framgår av våra grundlagar. Av särskild betydelse i det avseendet kan de s.k. program- och målsättningsstadgandena i 1 kap. 2 § regeringsformen sägas vara. Där uttrycks nämligen de övergripande målsättningarna med samhällsverksamheten. Kommittén anser att ett modernt svenskt belöningssystem bör utgå från de grundläggande värderingar som Sverige som demokratisk rättsstat bygger på och som återfinns i grundlagarna, dvs. utan att för den delen begränsa belöningsvärda insatser till enbart de värderingar som direkt kan kopplas till grundlagarna. Kommittén menar också att det skulle kunna bidra till att öka incitamenten för medborgare att engagera sig i och
Prop. 2021/22:232
13
Prop. 2021/22:232 öka intresset för våra grundläggande värderingar. Regeringen delar uppfattningen att ett modernt belöningssystem bör utgå från de värderingar som framgår av grundlagarna. Det kommer enligt regeringens mening ge legitimitet till belöningssystemet att dess grunder vilar på värderingar som i demokratisk ordning har bestämts av riksdagen i enlighet med folksuveränitetens princip. Det gäller även om systemet utformas så att det också belönar insatser som endast indirekt har en anknytning till dessa värderingar. En effekt av det angivna synsättet är att insatser som framstår som oförenliga med våra gemensamma värderingar under alla förhållanden inte kommer att kunna belönas.
Sammanfattningsvis ställer sig regeringen bakom kommitténs ställningstaganden när det gäller de övergripande utgångspunkterna för utformningen av ett modernt statligt belöningssystem. Regeringen vill i likhet med bl.a. Länsstyrelsen i Dalarnas län, SHM och Vitterhetsakademien särskilt understryka att ett centralt och modernt belöningssystem bör fokusera på utförda insatser utan att begränsas av ovidkommande förhållanden som var inom samhället den belönade personen verkar eller vilken ställning personen har i samhället. Ett belöningssystems främsta uppgift bör, som kommittén anför, vara att bidra till att lyfta fram betydelsefulla insatser som utförs för samhällets bästa eller som annars är av ett sådant slag att de bör belönas på en nationell nivå.
…bör lyfta fram och belöna insatser som är förtjänstfulla…
En förtjänstfull insats är som redogörs för i avsnitt 3.1 en insats som går utöver det som kan förväntas inom det område där personen verkar oavsett vem personen i fråga är. En förtjänstfull insats innebär i många fall även någon form av personlig uppoffring av den person som utfört en handling. Det innebär en insats där en person utfört något för en annan person eller för samhället och för vilken samhället vill visa erkänsla.
Kommittén lyfter fram att förtjänstfulla insatser kan ske inom alla delar av samhället men att de har en sak gemensamt: de lämnar ett varaktigt avtryck inom civilsamhället, offentlig eller privat verksamhet eller på samhället i stort. Som exempel på sådana insatser framhåller kommittén bl.a. insatser som innebär att de värden som framgår av våra grundlagar stärks. Regeringen håller med kommittén om att insatser som lämnar ett varaktigt positivt avtryck på någon del av samhället eller på hela samhället bör kunna framhållas som förtjänstfulla. Regeringen anser också att en förtjänstfull insats i övrigt kan anses vara en insats av sådan art och som har sådan koppling till det svenska samhället att den är värd att belönas på nationell nivå med någon av landets främsta utmärkelser.
En förtjänstfull insats kan utföras på lokal eller regional nivå likaväl som på nationell eller internationell nivå. Liksom SHM instämmer regeringen i kommitténs mening att förtjänstfulla insatser kan vara punktinsatser eller livsgärningar av stor betydelse för samhället och dess invånare som exempelvis en livräddande insats, en vetenskaplig bedrift eller en insats för vård och omsorg. Det kan också vara en insats inom kultur- eller utbildningsområdet eller inom näringslivet. Det är inte ändamålsenligt att som Sveriges Föreningar efterfrågar komplettera kommitténs betänkande med redogörelser för den betydelsefulla roll som civilsamhället spelar för
14
hela vårt samhälle. Däremot vill regeringen i sammanhanget understryka att en förtjänstfull insats givetvis kan avse en insats inom civilsamhället.
Enligt regeringen kan det som är en förtjänstfull insats ramas in med beskrivningar och exemplifieringar. Det är samtidigt regeringens uppfattning att det inte är ändamålsenligt och knappast ens möjligt att slå fast begreppets exakta innebörd eller uttömmande ange alla de slags insatser som bör kunna kvalificera sig som förtjänstfulla. Regeringen förutser därför, precis som kommittén, att det kommer att bli en praxisbildning inom det nya systemet som successivt kommer att klargöra vad som ryms inom begreppet förtjänstfull insats och som därför kan komma att belönas med en av rikets främsta utmärkelser. I sammanhanget är det också viktigt att, som Kungl. Maj:ts Orden och Vitterhetsakademien gör, betona att utmärkelserna bör tilldelas med restriktivitet för att vinna allmänhetens förtroende och respekt. I likhet med Kungl. Maj:ts Orden anser regeringen att det framstår som särskilt betydelsefullt att utdelandet av ordnar inledningsvis begränsas till ett mindre antal per år innan det nya belöningssystemet har etablerats.
…men kan också delas ut i protokollärt syfte och till medlemmar i det svenska kungahuset
Behovet av att kunna dela ut utmärkelser av protokollära skäl – exempelvis utdelning av ordensutmärkelser vid statsbesök eller till avgående ambassadörer och konsuler m.fl. – kommer att vara detsamma även om en belöningsreform av det föreslagna slaget genomförs. Det är fråga om ett behov som utgår från internationell praxis vilket bl.a. innebär att stater utbyter utmärkelser vid statsbesök och andra tillställningar enligt den s.k. reciprocitetsprincipen. Ett sådant utbyte av utmärkelser ligger i allmänhet inom ansvarsområdet för respektive stats utrikesförvaltning och är inte beroende av några nomineringar eller bedömningar av särskilda insatser. Det är en verksamhet som enbart påverkas av vilka personer som exempelvis ingår i en delegation och av den praxis som tillämpas av Sverige i förhållande till den berörda staten. Regeringen anser att det är av stor betydelse att det centrala belöningssystemet kan fortsätta att användas för protokollära ändamål.
Vidare instämmer regeringen i kommitténs mening att det är naturligt att regenten, som leder det statliga ordensväsendets högsta beslutande organ Ordenskapitlet i sin egenskap av ordnarnas stormästare, även i framtiden bör ha möjlighet att besluta om ordensutmärkelser till tronföljaren och till andra medlemmar i det svenska kungahuset.
Politiker och politiska tjänstemän ska inte belönas under pågående uppdrag eller anställning
Kommittén anser att möjligheten att dela ut belöningar till politiskt förtroendevalda och politiskt anställda ska begränsas i enlighet med vissa angivna principer. Kommittén föreslår att en insats som en person ur denna krets har gjort ska kunna prövas för belöning endast om insatsen inte har en direkt koppling till partipolitiska engagemang. För det fall det finns en indirekt partipolitisk koppling ska insatsen kunna belönas bara under förutsättning att den anställning eller det uppdrag som ligger till grund för belöningen har avslutats när beslutet fattas. Kommittén framför som
Prop. 2021/22:232
15
Prop. 2021/22:232 argument för en sådan begränsning att bl.a. liknande regler finns i andra länder. Som exempel nämner kommittén att parlamentsledamöter i Italien är förhindrade att ta emot den italienska förtjänstorden under pågående mandattid och att ministrar i Storbritannien inte får ta emot nationella ordensutmärkelser under den tid de tjänstgör som ministrar.
16
SLU invänder att en konsekvens av kommitténs förslag är att flera förtjänta personer kommer att kunna belönas först mycket sent i livet och i vissa fall kanske inte alls. Regeringen kan konstatera att förslaget i vissa fall kan leda till en viss fördröjning från staten med att visa erkänsla för en betydelsefull insats, eftersom belöning i de fall där det finns en indirekt partipolitisk koppling inte kommer att ske under pågående uppdrag eller anställning. Förslaget innebär också att insatser som uteslutande har en direkt koppling till partipolitik inte kommer att kunna belönas. Det gäller även om det i sistnämnda fall är fråga om insatser som i och för sig skulle kunna bedömas som förtjänstfulla. Det är dock fråga om konsekvenser som enligt regeringens mening får accepteras för syftet att värna belöningssystemets integritet och legitimitet. Regeringen anser därför som kommittén att belöningssystemet inte bör öppna upp för en tillämpning som skulle kunna riskera att systemet uppfattas som politiskt färgat.
Regeringen delar sammanfattningsvis kommitténs uppfattning och föreslår, som en inriktning för prövning och utdelning av belöningar inom det centrala belöningssystemet, att en insats med direkt koppling till partipolitiska engagemang inte bör kunna belönas och att en insats som indirekt har en partipolitisk koppling bör kunna belönas först efter att uppdraget eller anställningen har avslutats.
Utmärkelsernas användningsområden
De olika ordnarna inom det statliga ordensväsendet har traditionellt haft olika användnings- eller tillämpningsområden. Regeringen instämmer i kommitténs mening att Svärdsorden, Nordstjärneorden och Vasaorden bör ha det gemensamt att de delas ut för insatser för Sverige eller för svenska intressen men att ordnarna därutöver bör ha egna ändamål. För Svärdsorden bör, som kommittén föreslår, gälla att den tilldelas militär personal inom det militära området. Regeringen delar också kommitténs uppfattning att Nordstjärneorden bör ha en tonvikt på att uppmärksamma och belöna insatser med anknytning till offentlig verksamhet medan Vasaorden företrädesvis bör tilldelas för insatser inom privat verksamhet. Tillämpningsområdet för dessa ordnar kommer till viss del att vara överlappande. Både Nordstjärneorden och Vasaorden med medaljer i guld eller silver bör alltså kunna delas ut till en person exempelvis för en livsgärning för samhället i stort eller för en insats av annan sådan natur att den bör belönas med en av Sveriges främsta utmärkelser.
Försvarsmakten lyfter särskilt fram vikten av att Svärdsorden kommer i bruk för utländsk militär personal. Regeringen menar att innebörden av att det statliga ordensväsendet återupptas i sin helhet genom att de ska kunna delas ut till både svenska och utländska medborgare är att utländska medborgare ska kunna belönas enligt de principer som gäller för belöningssystemet och på ett sätt som är förenligt med tillämpningsområdet för respektive belöning. Utmärkelser inom Svärdsorden bör därför vara aktuella om utländsk militär personal ska belönas. När det
gäller den nu nämnda ordens användningsområde noterar regeringen annars att det inte framstår som helt självklart vad som t.ex. avses med uttrycket militär personal. Det är också något som FOI pekar på genom sin fråga om begreppet militär personal kan inkludera personal som t.ex. är anställd vid annan myndighet än Försvarsmakten men som uppträder som militär personal. Det är dock regeringens mening att frågor som bl.a. handlar om att reda ut vad som är utmärkande drag för militär respektive civil personal, dvs. förhållanden som kan få betydelse för vem som kan komma i fråga för utmärkelser inom Svärdsorden respektive Nordstjärneorden, lämpligen lämnas till praxis att besvara.
Serafimerorden kan enligt den nuvarande ordningen delas ut till utländska statschefer och utländska personer som har en ställning som är jämförbar med statschef liksom till medlemmar av det svenska kungahuset. Kommittén föreslår inte någon utvidgning eller förändring i tillämpningsområdet för Serafimerorden. Bland andra SLU ifrågasätter detta och anser att det också bör vara möjligt att dela ut Serafimerorden åt andra svenska medborgare än kungafamiljens medlemmar. Liknande synpunkter förs också fram i ett yttrande från en privatperson. I det anförs bl.a. att Serafimerorden borde kunna delas ut till den relativt snäva krets av medborgare som innehar de högsta ämbetena och till andra medborgare som gjort landet särskilt stora tjänster. Med anledning av dessa synpunkter vill regeringen poängtera att ett sådant förslag delvis skulle innebära att Serafimerorden får en tydligare koppling till samhällsställning. En sådan utveckling bör därför inte förordas. Det är också regeringens mening att det inte finns något behov av att utvidga användningsområdet för Serafimerorden. Kommitténs förslag innebär att belöningssystemet får en utformning som gör det möjligt att belöna svenska medborgare för deras förtjänstfulla insatser med någon av Sveriges främsta utmärkelser. Alla ordnar inom det statliga ordensväsendet föreslås därtill vara likvärdiga (se avsnitt 3.1). Det som skiljer dem åt rent principiellt är att de har olika tillämpningsområden. Mot den bakgrunden ser regeringen inte skäl att frångå kommitténs förslag om Serafimerordens tillämpningsområde.
Förtjänstfulla insatser som utförs inom ett och samma verksamhetsområde eller inom en och samma samhällssektor kan ha olika stor betydelse och inverkan på samhället. Den grad inom en orden som en enskild belönas med är tänkt att reflektera detta förhållande. Det innebär enligt kommittén också att en tidigare mottagare av en ordensutmärkelse i särskilda fall och efter noggrann prövning bör kunna bli föremål för ytterligare belöning i form av till exempel en högre grad inom samma orden eller en utmärkelse inom en annan orden. Kommittén anser att det nuvarande antalet grader inom ordnarna ger stora möjligheter för att utveckla lämplig praxis som återspeglar ett skiftande belöningsvärde. Regeringen ser inte anledning att invända mot kommitténs slutsatser och kan, liksom kommittén, notera att principer om gradering redan gäller för regeringens egna utmärkelser (jfr SOU 2021:74 s.
Även de medaljer som regeringen delar ut har traditionellt haft olika användnings- och tillämpningsområden. Medaljen För berömliga gärningar delas ut till personer som rådigt och modigt räddat en människa i livsfara. Medaljerna Illis quorum meruere labores och För medborgerlig
Prop. 2021/22:232
17
Prop. 2021/22:232 förtjänst har i stort sett samma användnings- och tillämpningsområden. De används för att belöna insatser för kulturella, vetenskapliga och andra allmännyttiga ändamål. För omsorgsfull renvård är en medalj som delas ut till företrädare för renskötseln. Regeringens utmärkelse Professors namn är en ren hederstitel. Den delas främst ut för att belöna insatser utanför den akademiska världen som har stor folkbildande eller på annat sätt allmännyttig betydelse. Bland regeringens medaljer kan även framhållas Sui memores alios fecere merendo. Den delades tidigare ut till utländska medborgare för berömliga gärningar men har inte delats ut sedan 1975. Kommittén konstaterar att det inte finns något formellt hinder mot att den åter kan börja delas ut. Regeringen delar den uppfattningen.
18
Sammanfattningsvis ställer sig regeringen bakom vad kommittén föreslår när det gäller principer för det centrala belöningssystemet. Sveriges främsta utmärkelser ska användas för att belöna förtjänstfulla insatser som är av sådan betydelse att de bör uppmärksammas på nationell nivå. Därutöver ska ordensutmärkelser kunna användas i protokollärt syfte och av regenten för tilldelning till medlem i det svenska kungahuset.
3.3Nominering till belöning inom det offentliga belöningssystemet
Regeringens förslag: Var och en ska kunna nominera en person till utmärkelse för en förtjänstfull insats inom det centrala belöningssystemet.
Nomineringar som gäller det statliga ordensväsendet ska enligt huvudregeln lämnas in till Kungl. Maj:ts Orden. Undantagsvis ska sådana nomineringar dock kunna lämnas till regeringen. Nomineringar till regeringens utmärkelser ska lämnas in till regeringen.
Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig
ställer sig bakom eller har inte några invändningar mot förslaget, däribland Försvarsmakten, Institutet för språk och folkminnen, Jämställdhetsmyndigheten, Konstnärsnämnden, Kungl. Maj:ts Orden, Riksantikvarieämbetet, Statens historiska museer, Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) och Statens kulturråd. Några av dessa remissinstanser, däribland Länsstyrelsen Västra Götaland och SLU, framhåller på olika sätt betydelsen av nomineringar och nomineringsprocesser. Länsstyrelsen i Västra Götalands län lyfter särskilt fram länsstyrelsernas roll för att bidra med regional och lokal kunskap och för att tillförsäkra en god geografisk spridning över riket. Svenska Faleristiska Föreningen understryker vikten av att hela samhället engageras i nomineringsprocessen. Riksarkivet har liknande synpunkter och anser att en mycket vid krets av förslagsställare stärker legitimiteten och delaktigheten men att en nomineringsprocess som tillåter alla att nominera måste tydliggöra vad som gäller i fråga om t.ex. vad som kan utgöra en förtjänstfull insats. Tullverket och Kungl. Musikaliska Akademien anger att organisationerna kommer att arbeta för att identifiera och nominera förtjänstfulla insatser inom sina respektive verksamheter. Försvarsmakten tillstyrker kommitténs förslag att tapper-
hetsutmärkelser (Militärkorset) enbart bereds inom Försvarsmakten och Prop. 2021/22:232 att överbefälhavarens förslag ska lämnas direkt till regeringen.
Försvarsmakten föreslår att myndighetens förslag om tilldelning av utmärkelser utanför de egentliga ordensvärdigheterna, dvs. ordensmedaljerna, kan ske med förslag direkt till regeringen.
Några av remissinstanserna för fram synpunkter bl.a. på förslaget om den fria nomineringsrätten och om hur förslagen ska beredas. Reservofficerarna, som instämmer i förslaget att det ska vara öppet för envar att nominera, invänder mot att nomineringar till de medaljer som regeringen i dag förfogar över, och som Reservofficerarna anser vara kungliga medaljer, ska sändas in direkt till regeringen. Reservofficerarna menar att det är troligt att det kommer att leda till onödigt merarbete och merkostnader och förordar att samtliga nomineringar lämnas in till Kungl. Maj:ts Orden för beredning i rådet.
Länsstyrelsen i Östergötlands län efterfrågar ett längre resonemang kring hur belöningssystemet säkerställer att underrepresenterade gruppers gärningar inte förbises och underskattas vid utdelningen av ordnar och utmärkelser.
Skälen för regeringens förslag
Var och en ska kunna nominera till belöning
En av grundförutsättningarna för att kunna belöna förtjänstfulla insatser inom alla delar av samhället är att det inkommer användbara nomineringar till belöningssystemet. Ett modernt belöningssystem bör, precis som kommittén föreslår, välkomna nomineringar från alla aktörer i samhället – såväl myndigheter och andra offentliga organ som privatpersoner och företag eller andra privaträttsliga subjekt – i syfte att öka möjligheten att finna belöningsvärda insatser. En möjlighet för alla att nominera kan också bidra till att skapa en känsla av delaktighet i belöningssystemet.
En ordning som innebär att alla ska kunna nominera kan, som Kustbevakningen framför, innebära ett relativt stort inflöde av nomineringar och att det bland dem kan finnas nomineringar som är oseriösa. Eftersom utmärkelserna är avsedda för gärningar som kommit hela samhället till gagn bör det enligt Kustbevakningen vara möjligt att hitta ett tillräckligt stort urval även utan en möjlighet för var och en att nominera. Regeringen anser för sin del att risken för att oseriösa nomineringar ska medföra några beaktansvärda problem i beredningsprocessen inte framstår som framträdande. Under alla förhållanden bedöms de oseriösa nomineringarna kunna hanteras effektivt inom ramen för systemet. I likhet med kommittén anser regeringen att fördelarna med en möjlighet för alla
−såväl enskilda som andra samhällsaktörer − att nominera överväger de tänkbara nackdelarna. Det kan i sammanhanget även anmärkas att det redan i dagens system är möjligt för vem som helst att nominera till regeringens utmärkelser. För regeringen framstår det också som en självklarhet att en sådan möjlighet bör ingå i ett modernt belöningssystem. Det bör således som kommittén föreslår vara möjligt för var och en att nominera en person som utfört en förtjänstfull insats.
Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att även de organ som ingår i beredningen av utmärkelser på eget initiativ bör kunna upp-
| märksamma insatser som bör belönas. Det kan, som bl.a. Länsstyrelsen i | 19 |
Prop. 2021/22:232 Västra Götalands län och SLU framför, också vara värdefullt att vända sig direkt till exempelvis landshövdingar, myndighetschefer och större organisationer för att efterfråga nomineringar eller påminna om möjligheten att nominera. Det förtjänar att framhållas att det givetvis är positivt om olika delar av vårt samhälle, likt Tullverket och Kungl. Musikaliska Akademien, ser möjligheterna som finns med ett mer proaktivt arbete för att identifiera och nominera förtjänstfulla insatser i sin verksamhet eller inom sitt verksamhetsområde.
20
Länsstyrelsen i Östergötlands län lyfter fram att kvinnors liksom vissa andra gruppers gärningar och insatser historiskt sett har underskattats och förbisetts och att det därför kan behövas system som säkerställer att detta inte återupprepas. Regeringen anser att det som länsstyrelsen för fram är viktigt att uppmärksamma och noterar att även kommittén resonerar kring det faktum att just kvinnor hittills varit starkt underrepresenterade i statistiken över personer som tilldelats utmärkelser både inom ordensväsendet och av regeringen. Kommittén anför att det är sannolikt att det nya systemets breda ansats vad gäller insatser som berör hela samhället kommer att påverka fördelningen av utmärkelser vilket kan antas bidra till att könsfördelningen blir jämställd. Regeringen delar kommitténs uppfattning i den här delen och vill understryka betydelsen av att det målet nås för att systemet ska uppfattas som modernt och kunna nå önskad legitimitet i samhället. Samma slutsatser är det enligt regeringen rimligt att dra även när det gäller andra grupper som skulle kunna riskera att bli starkt underrepresenterade. Regeringen anser också att det ankommer på alla organ som ingår i beredningen att säkerställa att belöningssystemet uppmärksammar förtjänstfulla insatser i hela vårt samhälle. Ett sådant förhållningssätt kan t.ex. kräva att organen arbetar mer aktivt med nomineringar.
En nominering bör innehålla en motivering för nomineringen och tillräcklig information för att personen som nominerats ska kunna identifieras. Regeringen noterar precis som kommittén att det av tradition inte ansetts lämpligt att en person nominerar sig själv till en belöning. Det synsättet bör prägla också det moderna belöningssystem som nu byggs ut.
Sammanfattningsvis instämmer regeringen i kommitténs förslag till riktlinjer och att var och en som vill följaktligen bör kunna nominera till en belöning för en förtjänstfull insats inom det nya centrala belöningssystemet.
En nominering ska lämnas till Kungl. Maj:ts Orden eller till regeringen
Nomineringar ska i enlighet med kommitténs förslag kunna lämnas till Kungl. Maj:ts Orden eller till regeringen eftersom de båda administrerar utmärkelser i det statliga belöningssystemet. Kommittén anser också att organen bör upprätta likartade webbaserade verktyg för ökad jämförbarhet mellan den information som inkommer till dem. Vid nominering bör det framgå om insatsen nominerats till såväl regeringens utmärkelser som det statliga ordensväsendet.
Riksarkivet anser att en mycket vid krets av förslagsställare stärker legitimiteten och delaktigheten i ett moderniserat belöningssystem men menar att en nomineringsprocess som tillåter alla att nominera måste tydliggöra vad som gäller i fråga om t.ex. vad som kan utgöra förtjänstfulla
insatser. Riksarkivet gör också bedömningen att det blir för komplicerat för den som nominerar att själv träffa rätt bland alla utmärkelser. Med anledning av dessa synpunkter vill regeringen förtydliga att förslaget om att alla ska kunna nominera förutsätter att nomineringar kan lämnas in utan att den som vill nominera en person till en utmärkelse behöver ha några särskilda kunskaper om belöningssystemet. En annan ordning skulle nämligen i praktiken innebära att bara en mer begränsad krets kommer att kunna nominera till utmärkelser i belöningssystemet. Ett led i att underlätta för en bredare krets att nominera kan vara att låta exempelvis sådana hjälptexter eller instruktioner som Riksarkivet efterfrågar ingå i digitala webbverktyg för nominering, men det finns även andra sätt. Det viktigaste vid en nominering, förutom information som möjliggör identifiering av den nominerade, är att den innehåller en motivering till varför den nominerade bör belönas. Frågan om vilken belöning som kan vara den bäst lämpade för en specifik förtjänstfull insats avgörs inte, som Riksarkivet verkar vara inne på, av den som nominerar. Det avgörs inte heller av vilket organ som mottagit nomineringen. Ställningstagande i sådana och liknande frågor kommer, som kommittén anför, att behöva övervägas i den beredningsprocess som följer efter en nominering. De två ingångarna för nominering till Sveriges främsta utmärkelser får emellertid som kommittén framhåller till konsekvens att Regeringskansliet och Kungl. Maj:ts Orden bör samordna sig för att förtjänstfulla insatser ska kunna belönas på ett ändamålsenligt sätt och för att minska risken att en och samma insats blir föremål för två olika belöningar (se vidare avsnitt 3.1).
Det är regeringens uppfattning att förslaget med två ingångar för nominering är både naturligt och ändamålsenligt. Regeringen ser alltså inte att det finns någon sådan beaktansvärd risk för merkostnader eller merarbete som Reservofficerarna pekar på och som skulle kunna tala för att dagens ansvarsfördelning bör ändras och att regeringens utmärkelser, vilka tidigare beslutades av Kungl. Maj:t i statsrådet, bör överföras till Kungl. Maj:ts Orden (SOU 2021:74 bilaga 2 s. 381).
Kommittén föreslår att nomineringar som avser det statliga ordensväsendet som regel bör lämnas in till Kungl. Maj:ts Orden. Nomineringar till regeringens utmärkelser bör i stället lämnas in till regeringen. Regeringen ställer sig sammanfattningsvis bakom de förslagna huvuddragen i regleringen. Liksom kommittén ser regeringen att det kan finnas fall när det undantagsvis bör vara möjligt att lämna in en nominering som avser det statliga ordensväsendet direkt till regeringen i stället för till Kungl. Maj:ts Orden. Även om en restriktiv tillämpning förutses bör det kunna utvecklas närmare i praxis i vilka fall som detta kan bli aktuellt. Ett tänkbart exempel på sådan situation är att en myndighet är förhindrad att lämna in en nominering på grund av att den innehåller uppgifter som omfattas av sekretess.
Regeringen konstaterar i den här delen att Försvarsmakten instämmer i kommitténs förslag att nominering till tapperhetsutmärkelser, Militärkorset i tre klasser, bör lämnas in till Regeringskansliet. Nomineringar till Svärdsordens övriga ordensutmärkelser bör i enlighet med kommitténs förslag, och till skillnad från vad Försvarsmakten för fram som önskemål i fråga om Svärdsmedaljen, dock ges in till Kungl. Maj:ts Orden.
Prop. 2021/22:232
21
| Prop. 2021/22:232 3.4 | Beredning av belöningsärenden i det offentliga |
| belöningssystemet |
Regeringens förslag: Ett självständigt råd ska få till uppgift att granska nomineringar som avser det statliga ordensväsendet och som ges in till Kungl. Maj:ts Orden. Rådet ska efter en bedömning av nomineringarna avge ett rådgivande yttrande med förslag till utdelningar av ordensutmärkelser. Rådets yttrande ska lämnas till regeringen.
Rådet ska ingå i Kungl. Maj:ts Ordens organisation men ska agera självständigt i sin bedömning. Rådets ledamöter ska utses av Kungl. Maj:ts Orden efter förslag från regeringen.
Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva
till eller har inte några synpunkter på förslaget. Förslaget tillstyrks av bl.a. Kungl.
I frågan om transparens är Försvarets materielverk (FMV) kritiskt och anser att offentlighetsprincipen bör gälla för rådets verksamhet. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) anser tvärtom att det bör säkerställas att endast namnet på dem som tilldelas en orden eller medalj offentliggörs. SLU för också fram synpunkter bl.a. när det gäller rådets sammansättning och arbetssätt.
Riksarkivet, som tillstyrker kommitténs förslag, poängterar att det nya belöningssystemet, om det ska fungera som det har presenterats, kräver en omfattande värdering och bedömning av de insatser som anses förtjänstfulla. Riksarkivet anser att kommittén uttrycker sig otydligt i frågan om konsensus och anser att beslutsprocesserna ska vara tydliga. När det gäller beredningsförfarandet i rådet framhåller Försvarsmakten särskilt att om någon enskild nominerar Försvarsmaktens personal till belöning för en förtjänstfull insats inom Svärdsordens område bör nomineringen som en del i ärendets beredning skickas till Försvarsmakten för yttrande.
Kustbevakningen saknar överväganden i fråga om behovet av en uttrycklig reglering som ger enskilda rätt att avstå från belöning.
22
Skälen för regeringens förslag
Ett självständigt råd ska granska nomineringar till det statliga ordensväsendet och lämna förslag till regeringen
Kommittén föreslår att ett självständigt råd ska inrättas för uppgiften att granska de nomineringar som kommer in till Kungl. Maj:ts Orden och avge ett rådgivande yttrande över de förtjänstfulla insatser som bör belönas med en ordensutmärkelse. Yttrandet med förslag till ordensutmärkelser ska överlämnas till regeringen så att regeringen i sin tur kan lämna sitt förord. Regeringens förord skickas därefter till Kungl. Maj:ts Orden för att Kungl. Maj:ts Orden ska kunna meddela beslut om ordensutmärkelserna.
Syftet med att inrätta rådet är att det genom sin verksamhet ska bidra till att upprätthålla systemets integritet och befästa och befrämja ett allmänt förtroende för ordensväsendet. Som kommittén är inne på är det rimligt att anta att förtroendet för ordensväsendet främst kommer att kunna uppnås genom att de beslut som fattas om att dela ut utmärkelser är genomtänkta, välgrundade och förankrade i samhällets grundläggande och gemensamma värderingar. Kommittén anser emellertid att också rådets sammansättning har betydelse och att sammansättningen i rådet bör återspegla det svenska samhället av i dag. Ledamöterna i rådet, som föreslås utses av Kungl. Maj:ts Orden efter förslag från regeringen, ska ha nödvändig erfarenhet, mycket högt anseende och integritet för att kunna utföra sin uppgift.
Rådets uppgift ska i första hand vara att självständigt granska nomineringar som avser det statliga ordensväsendet och som ges in till Kungl. Maj:ts Orden men enligt kommitténs förslag hindrar det inte att även nomineringar till regeringens utmärkelser underställs rådet för ett yttrande.
Regeringen anser, i likhet med de remissinsatser som yttrar sig särskilt i denna del, att kommittén argumenterar väl för behovet av ett självständigt råd som ska granska nomineringar och lämna förslag på ordensutmärkelser till regeringen. Regeringen ställer sig också i övrigt bakom kommitténs förslag i de nu aktuella delarna och välkomnar tanken att regeringen ska kunna ges en möjlighet att vända sig till rådet för rådgivning vad avser regeringens utmärkelser. I fråga om rådets uppgift bör det dock förtydligas att regeringens förslag till riktlinjer för beredningen av belöningsärenden innebär att rådet ska värdera nomineringar och ge förslag på ordensutmärkelser som avser förtjänstfulla insatser. Det är alltså de nomineringar som lämnas in till Kungl. Maj:ts Orden som ska bli föremål för rådets behandling.
Kommittén understryker att rådets oberoende granskning inför beslut om en utmärkelse utgör en viktig beståndsdel för att en utmärkelse ska vara något som uttrycker hela samhällets uppskattning. Kommittén anser också att rådets arbete ska genomsyras av de principer som kommittén föreslår ska gälla för tilldelning av rikets främsta utmärkelser (jfr avsnitt 3.2). Det är ingen av remissinstanserna som invänder i den här delen. Regeringen delar å sin sida fullt ut kommitténs uppfattning.
Det yttrande som rådet ska lämna till regeringen föreslås vara rådgivande. Förslaget bygger således på att regeringen t.ex. kan välja att inte lämna sitt förord till en ordensutmärkelse. Det sker i sådana fall utan rådets inblandning. Regeringen bör dock, precis som kommittén uttrycker, rådfråga rådet för det fall att regeringen avser att lägga till namn på den lista med förslag som rådet överlämnat till regeringen.
Prop. 2021/22:232
23
| Prop. 2021/22:232 | Förslag till ordensutmärkelser som inte avser förtjänstfulla insatser, dvs. |
| utmärkelser som delas ut i protokollärt syfte eller till medlemmar av det | |
| svenska kungahuset, eller som av något skäl undantagsvis bör lämnas in | |
| direkt till regeringen (se avsnitt 3.3) ska inte beredas i rådet. | |
| Beredningsprocessen innebär enligt kommitténs förslag mer konkret | |
| bl.a. att nomineringar till ordensväsendet kommer att komma in till Kungl. | |
| Maj:ts Orden som upprättar listor över inkomna namn inklusive | |
| tillhörande motiveringar. Listorna överlämnas därefter till rådets leda- | |
| möter som överlägger om vilka av insatserna som bör belönas, vilken sorts | |
| belöning som bör användas samt vilken grad eller storlek som bör | |
| användas. I yttrandet med förslag till utmärkelse ska uppgifter om | |
| utmärkelse, namn och motivering ingå. Yttrandet ska lämnas över till | |
| regeringen som har i uppgift att ta ställning till om regeringen ska lämna | |
| sitt förord. Regeringen håller med bl.a. Kungl. Maj:ts Orden att förfarandet | |
| är väl genomtänkt. Det kan också noteras att den föreslagna ordningen | |
| kommer att förutsätta en relativt tät dialog och samverkan mellan de | |
| inblandade organen. Regeringen anser, precis som kommittén, att det i | |
| samarbetet behöver säkerställas att regeringen har det beslutsunderlag som | |
| krävs för att regeringen ska kunna lämna sitt förord. | |
| Kommittén, som överväger olika organisatoriska alternativ för rådets | |
| placering, anser att rådet ska organiseras som ett självständigt rådgivande | |
| organ inom Kungl. Maj:ts Orden vars kansli har mångårig erfarenhet av | |
| att bereda belöningsärenden. Det innebär alltså att ett organ inrättas inom | |
| en juridisk person som står utanför den statliga förvaltningsorganisationen. | |
| Det bygger därmed i flera delar på ett frivilligt åtagande från Kungl. Maj:ts | |
| Ordens sida. Regeringen konstaterar att såväl Kungl. hovstaterna som | |
| Kungl. Maj:ts Orden ställer sig bakom kommitténs förslag och att | |
| förberedelserna inför reformeringen av belöningssystemet redan har | |
| påbörjats inom Kungl. Maj:ts Orden. Regeringen anser mot den bak- | |
| grunden att förslaget kan genomföras utan lagstiftningsåtgärder. | |
| Utdelning av ordnar på förord av regeringen är en del av statschefens | |
| ceremoniella uppgifter och handläggningen av sådana belöningsärenden | |
| är, som kommittén lyfter, en offentlig förvaltningsuppgift. Regeringen | |
| delar därför kommitténs bedömning att det grundlagsstadgade kravet om | |
| saklighet och opartiskhet som gäller för alla organ som fullgör en offentlig | |
| förvaltningsuppgift (se avsnitt 3.2) också kommer att gälla för Kungl. | |
| Maj:ts Ordens och rådets verksamhet. Regeringen delar också kommitténs | |
| uppfattning att det framstår som ändamålsenligt att i de stadgar som ska | |
| gälla för rådets verksamhet ta in bestämmelser som syftar till att förebygga | |
| och hantera tänkbara jävssituationer. I likhet med kommittén anser | |
| regeringen att stadgarna även bör innehålla regler om att ledamöterna i | |
| rådet ska vara självständiga och att de inte får ta instruktion från någon. Det | |
| bör också framgå att de ska vara partipolitiskt obundna. Stadgarna antas på | |
| civilrättslig grund men regeringen, som ska godkänna stadgarna, utgår ändå | |
| från att stadgearbetet kommer att vägledas av den inriktning för | |
| verksamheten som nu redovisas. | |
| Kommittén överväger i betänkandet om någon del av tilldelandet av en | |
| belöning skulle kunna anses utgöra myndighetsutövning och kommer fram | |
| till att så inte är fallet. Regeringen anser att det är fråga om en offentlig | |
| förvaltningsuppgift som har en benefik karaktär utan inslag av ett egentligt | |
| 24 | beroendeförhållande och att uppgiften sett till sin karaktär och art, |
sammantaget framstår som olik andra offentliga förvaltningsuppgifter som bedöms innefatta myndighetsutövning. Regeringen instämmer därför i kommitténs bedömning. Av det skälet krävs inte stöd i lag för att överlämna förvaltningsuppgiften (12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen). Det är också regeringens uppfattning att verksamhetens karaktär och förutsättningar i övrigt medför att det inte framstår som nödvändigt att författningsreglera handläggningen av belöningsärendena vid Kungl. Maj:ts Orden eller vid det föreslagna rådet.
Rådets sammansättning
Ledamöterna i rådet bör i enlighet med kommitténs förslag ha en bred erfarenhet av olika delar av det svenska samhället för att rådet ska bli framgångsrikt i sin bedömning av nomineringar, särskilt inom de områden som omfattas av ett stort antal nomineringar. Som exempel på hur en person uppnår en bred erfarenhet i den här bemärkelsen nämner kommittén bl.a. ett rikt studie- eller arbetsliv eller genom delaktighet i föreningsliv. Regeringen instämmer i kommitténs mening och understryker, liksom kommittén, att ledamöterna förväntas tillföra rådet sin erfarenhet men att de inte bör företräda någon annan än sig själva.
I fråga om antalet ledamöter i rådet framför kommittén att de bör vara minst åtta och högst tio. Kommittén lämnar också förslag på bl.a. mandattid, möjlighet till omval och ordförandeval. Regeringen, som noterar att SLU har synpunkter på bl.a. antalet ledamöter, anser sig inte ha någon anledning att rikta invändningar mot kommitténs förslag i de nu aktuella delarna och menar att dessa och liknande frågeställningar som rör den närmare regleringen av rådet kommer att behöva hanteras inom ramen för det kommande stadgearbetet. Det övergripande syftet med det arbetet måste givetvis vara att åstadkomma en sammansättning som medför att rådet får den bredd och den kompetens som eftersträvas och att arbetet långsiktigt kan bedrivas effektivt och med bibehållen kvalitet.
Kommittén anser vidare att förfarandet vid rådet bör utformas så att ytterligare några personer bör ha närvarorätt vid dess möten. Dessa personer föreslås få yttranderätt men inte förslagsrätt. I detta ingår att vice ordenskansler vid Kungl. Maj:ts Orden, som av tradition är någon med sakkunskap inom belöningsfrågor, bör få delta i rådets möten som sakkunnig. I syfte att säkerställa att dokumentation av beredningen sker på ett effektivt och ändamålsenligt sätt bör det också finnas utrymme att låta ytterligare någon person från Kungl. Maj:ts Ordens kansli delta, t.ex. med en administrativ roll som sekreterare vid rådets möten. Det är enligt kommittén också tänkbart att någon sakkunnig person från Försvarsmakten ska kunna ges rätt att närvara, inte minst eftersom Försvarsmakten förutses stå för en stor del av nomineringarna till Svärdsorden. Eftersom rådets yttrande går vidare till regeringen för att regeringen ska ta ställning till sitt förord innan beslut om utmärkelse meddelas är det enligt kommittén också lämpligt att en sakkunnig från Regeringskansliet ges rätt att närvara. Remissinstanserna riktar inte några invändningar mot dessa förslag. Regeringen anser att de sakkunniga som kommittén tar upp i sitt betänkande kan förmodas ha en sådan roll och kompetens att de kan bidra positivt till beredningen av nomineringsärendena och att dessa därför bör få närvarorätt vid rådets möten. De bör ha rätt att yttra sig men däremot
Prop. 2021/22:232
25
Prop. 2021/22:232
26
inte en sådan roll att de t.ex. ska ha rätt att få en avvikande mening antecknad. Regeringen ställer sig sammanfattningsvis bakom kommitténs förslag i denna del.
Rådets besluts- och arbetsformer
Eftersom rådets ledamöter ska säkerställa en bred förankring av belöningssystemet i det svenska samhället anser kommittén att rådet bör eftersträva att finna konsensus kring förslag till ordensutmärkelser. Riksarkivet invänder mot detta och tycker att det behövs tydliga regler om beslutsfattandet som klargör om enhällighet krävs eller om det t.ex. räcker med att en viss majoritet ställer sig bakom ett förslag. Regeringen anser att det finns för- och nackdelar med tydliga beslutsregler i en organisation som rådet och att det kan finnas anledning att överväga frågeställningen inom ramen för det arbete som Kungl. Maj:ts Orden bedriver och som rör innehållet i stadgarna. Beslutsformerna behöver dock inte regleras närmare i författning.
Försvarsmakten anför att rådet som ett led i beredningen bör låta Försvarsmakten yttra sig över enskildas förslag om att belöna Försvarsmaktens personal för en förtjänstfull insats inom Svärdsordens område. Regeringen instämmer i att en sådan ordning framstår som ändamålsenlig och ser framför sig att det kan finnas anledning för rådet att även i andra liknande ärenden som rör statligt anställda höra med den berörda myndigheten som ett led i beredningen av ett ordensärende.
Kommittén förutser att rådet, med stöd av Kungl. Maj:ts Ordens kansli, kommer att behöva agera utåtriktat för att sprida kunskap om sin verksamhet. Enligt SLU bör beslut om ordensutmärkelse föregås av en nomineringsperiod som bör kungöras offentligt på bred front i medier av olika slag för att påminna de enskilda medborgarna om möjligheten att nominera och att andra aktörer som t.ex. landshövdingarna bör bjudas in att nominera under en sådan period. Regeringen instämmer i att det kommer finnas ett behov av att informera om och bjuda in till nominering, om inte annat så åtminstone för att påminna om att möjligheten finns. Det kommer nämligen oavsett en sådan inbjudan vara möjligt att nominera när som helst. Kommittén presenterar några metoder som ett råd skulle kunna använda sig av för att säkerställa bred förankring och att nomineringar kommer in som speglar hela samhället. Som exempel pekar kommittén på möjligheten att använda referensgrupper. Regeringen har inga synpunkter i dessa delar och anser att det ankommer på Kungl. Maj:ts Orden respektive rådet att närmare ta ställning till hur information bör lämnas om möjligheterna att nominera till det statliga ordensväsendet och vilka arbetssätt som bl.a. bäst säkerställer att rådet har ett fullgott nomineringsunderlag.
Information om rådets verksamhet
Rådets arbetsformer bör enligt kommittén präglas av ett modernt och öppet förhållningssätt. Till skillnad från vad FMV anser, föreslår kommittén inte att rådets verksamhet ska omfattas av offentlighetsprincipen. Förslaget innebär att rådet i det här avseendet ska behandlas på samma sätt som de övriga delarna av konungens organisation. För att stärka insynen i verksamheten föreslår kommittén i stället att rådet, med stöd av Kungl.
Maj:ts Ordens kansli, ska publicera en årlig rapport över de ärenden om Prop. 2021/22:232 tilldelning av ordnar och medaljer som rådet hanterat, tillsammans med de
motiveringar som även framgår av regeringens förord och Kungl. Maj:ts Ordens beslut. Kungl. Maj:ts Orden anser i likhet med kommittén att årsrapporten kan fylla flera viktiga funktioner. Kungl. Maj:ts Orden anser att den kommer att vara en viktig del för transparens och trovärdighet och kommittén är av uppfattningen att den bl.a. kan möjliggöra för rådet att tydliggöra kopplingen mellan de grundläggande värderingarna för belöningssystemet (se avsnitt 3.2) och de utmärkelser som delas ut. Enligt förslaget ska rapporten överlämnas till regeringen.
Kommittén föreslår vidare att protokollen från rådets sammanträden ska publiceras på internet och innehålla uppgift om bl.a. vilka som deltagit vid respektive möte och eventuella anmälningar om jäv.
Regeringen ställer sig i de nu aktuella delarna och precis som Kungl. Maj:ts Orden bakom kommitténs förslag. Regeringen konstaterar samtidigt att omfattningen av den information som tillgängliggörs för allmänheten på sådant sätt behöver prövas med utgångspunkt bl.a. i regleringen om dataskydd och med beaktande av verksamhetens behov av konfidentialitet i beredningen av belöningsärenden. Det är överväganden som bör ingå i Kungl. Maj:ts Ordens arbete med att utforma ordensstadgarna.
3.5Beslut om utmärkelser i det offentliga belöningssystemet
Regeringens förslag: Beslut om ordensutmärkelse meddelas av Kungl. Maj:ts Orden. För någon annan än en medlem av det svenska kungahuset ska beslut meddelas på förord av regeringen eller, när det gäller andra utmärkelser än för förtjänstfulla insatser, av Regeringskansliet.
Beslut om en av regeringens utmärkelser meddelas av regeringen.
Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Reservofficerarna förordar att utdelning av
utmärkelserna inom det centrala belöningssystemet enbart ska beslutas av statschefen. Kungl.
Övriga remissinstanser instämmer i eller har inte några invändningar mot kommitténs förslag.
27
Prop. 2021/22:232
28
Skälen för regeringens förslag
Beslut om ordensutmärkelser meddelas av Kungl. Maj:ts Orden men föregås i de flesta fall av regeringens förord
Dagens belöningssystem präglas av ett delat ansvar mellan å ena sidan konungen i egenskap av statschef och å andra sidan regeringen i egenskap av det organ som styr riket och som enligt bestämmelserna om normgivningsmakt har rätt att meddela föreskrifter om vad som ska ingå i det statliga belöningssystemet. Kommittén ser att detta delade ansvar med två olika centrala belöningsaktörer innebär ett behov av samarbete men föreslår inte att grunderna i dagens fördelning av ansvaret ska ändras. Förslaget utgår i stället från att det statliga ordensväsendet även framöver ska administreras av Kungl. Maj:ts Orden under konungens ledning och att regeringen ska fortsätta att förfoga över regeringens utmärkelser. Beslut om ordensutmärkelse ska enligt förslaget därför även i fortsättningen meddelas av Kungl. Maj:ts Orden. För annan än medlem av det svenska kungahuset ska beslut meddelas på förord av regeringen eller i förekommande fall av Regeringskansliet (se vidare nedan). Beslut om regeringens utmärkelser ska på samma vis även fortsättningsvis meddelas av regeringen.
Regeringen anser att kommitténs förslag är väl avvägda och anser, till skillnad från Reservofficerarna och Vitterhetsakademien, att ett statligt belöningssystem kan tjäna på att ha ett delat ansvar mellan konungen och regeringen och att en sådan ordning kan göra det mer väl förankrat i vårt samhälle. Den uppdelning som gäller i fördelningen av statens centrala belöningar mellan konungen och regeringen bör alltså vara densamma efter belöningsreformen. Det är inte aktuellt att, som Republikanska föreningen föreslår, flytta ansvaret över det centrala belöningssystemet till riksdagen. Med anledning av föreningens synpunkt, att varken regeringen eller konungen bör besluta om den typen av officiella hyllningar som belöningar innebär eftersom sådana beslut alltid bör baseras på objektiva grunder utan risk för utnyttjande eller subjektiva bedömningar, vill regeringen betona att tilldelning av utmärkelser alltid kommer att ske utifrån de riktlinjer om förtjänstfulla instanser som föreslås i propositionen. Som framhålls i avsnitt 3.4 gäller grundlagens krav om objektivitet och saklighet i handläggningen av belöningsärenden. Detta krav gäller oavsett om det är Kungl. Maj:ts Orden, rådet eller regeringen som handlägger ett sådant ärende.
Regeringens förord om en utmärkelse inom ordensväsendet kommer att innehålla uppgifter om namnen på de personer som föreslås, motiveringen bakom tilldelningen samt – allt utifrån omständigheterna i varje enskilt fall
–uppgift om t.ex. ordensgrad, medaljstorlek och val mellan guld och silver. Motsvarande uppgifter kommer att förekomma i Kungl. Maj:ts Ordens beslut att tilldela en utmärkelse. Det är uppgifter om dessa personer och belöningar som i förekommande fall kommer att spridas efter beslut om belöning. Det ligger i linje med vad SLU efterfrågar om att endast namnen på dem som faktiskt tilldelas en orden bör publiceras. Det bör i sammanhanget dock understrykas att offentlighetsprincipen gäller för regeringens och Regeringskansliets verksamhet. Det kommer därför vara möjligt att begära ut allmänna handlingar som förvaras i Regeringskansliet, t.ex. yttranden från rådet eller regeringens förord.
Regeringskansliet lämnar förord till ordensutmärkelser som motiveras av Prop. 2021/22:232 protokollära skäl
Det protokollära behovet av att dela ut ordnar vid statsbesök och till avgående ambassadörer och konsuler m.fl. kommer att vara detsamma oavsett om belöningssystemet reformeras eller inte (se avsnitt 3.2). Något behov av att använda sig av rådet som beredningsorgan finns enligt kommittén inte för dessa utmärkelser eftersom de inte avser att belöna en förtjänstfull insats och således inte innefattar någon värdering av en sådan insats. Regeringen instämmer i kommitténs mening och anser att den ordning som gäller i dag och som innebär att Regeringskansliet i nära samarbete med Kungl. Maj:ts Orden ansvarar för hanteringen av detta s.k. protokollära behov fungerar väl. Regeringskansliet bör därför även fortsättningsvis hantera dessa ordensutmärkelser i nära samarbete med Kungl. Maj:ts Orden. Det finns samtidigt anledning att på det sätt som kommittén föreslår klargöra att beslut i dessa fall bör meddelas av Kungl. Maj:ts Orden på förord av Regeringskansliet (Utrikesdepartementet).
3.6Möjligheterna för förvaltningsmyndigheterna att belöna förtjänstfulla insatser
Regeringens bedömning: Det behövs inte någon reglering av förvaltningsmyndigheternas möjligheter att dela ut belöningar.
Förvaltningsmyndigheterna under regeringen bör som utgångspunkt inte dela ut bärbara medaljer för förtjänstfulla insatser som kan konkurrera med rikets främsta utmärkelser.
Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig
ställer sig bakom eller har inte några invändningar mot bedömningen. Kustbevakningen önskar dock förtydliganden kring vad som avses med att förvaltningsmyndigheterna inte bör dela ut konkurrerande belöningar. Tullverket drar slutsatsen att om förslaget om ett modernt belöningssystem genomförs kommer myndigheten att sluta dela ut sin förtjänstmedalj eftersom den bedöms konkurrera med det nya belöningssystemet. Kriminalvården ser å sin sida Nordstjärneorden som en bra kompletterande utmärkelse till Kriminalvårdens förtjänstmedalj In servitio pacis och planerar att revidera existerande medaljbestämmelser för att harmonisera förtjänstmedaljen med Nordstjärneorden. Även Försvarets materielverk (FMV) och Försvarsmakten för fram att de har för avsikt att anpassa sina belöningar utifrån det nya belöningssystemet. FMV, Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anför att myndigheterna kommer att inordna sig i det föreslagna systemet och inte dela ut konkurrerande belöningar. FMV understryker dock i sitt svar vikten av att bibehålla ett utrymme där myndigheten fortsatt kan tilldela medaljer som inte konkurrerar med belöningssystemet som syftar till att uppmärksamma och belöna förtjänstfulla insatser på nationell nivå. Länsstyrelsen i Värmlands län anser att det är av stor vikt att statliga myndigheter även fortsättningsvis har möjlighet att belöna förtjänstfulla insatser inom sitt
verksamhetsområde. Arbetsgivarverket förespråkar att belöningssystemet
29
Prop. 2021/22:232 utformas på ett sådant sätt att det inte leder till en begränsning av myndigheternas egna möjligheter att dela ut traditionella medaljer och utmärkelser.
Polismyndigheten tillstyrker kommitténs förslag om ett nytt centralt belöningssystem men vill även i framtiden ha en möjlighet att belöna medarbetare som har gjort en förtjänstfull insats med bärbara förtjänstmedaljer. Även Försvarsmakten framhåller myndighetens behov av att belöna sin personal för förtjänstfulla insatser inom myndigheten. Svenska Faleristiska Föreningen framför liknande synpunkter och menar att om myndigheterna ska förväntas nominera till det nya systemet krävs att detta anpassas så att myndigheternas behov fylls och att de kan väntas ha framgång med sina nomineringar. FMV anser, i likhet med kommittén, att en utvärdering av det nya systemet behövs för att säkerställa att myndigheternas behov av belöningar uppfylls och att möjliggöra framställningar om eventuella förslag till förändringar.
Försvarshögskolan, Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) och Stockholms universitet tillstyrker kommitténs förslag om ett centralt belöningssystem som inkluderar det statliga ordensväsendet förutsatt att universitetens och högskolornas utmärkelser, i enlighet med kommitténs bedömning, även i framtiden får delas ut vid lärosätena. Statens historiska museer har liknande synpunkter och tillägger att universitetens och högskolornas utmärkelser bör lämnas utanför av bl.a. respekt för den akademiska friheten.
Skogsstyrelsen välkomnar förslaget om att myndigheten fortsatt ska kunna dela ut Skogsstyrelsens förtjänstmedalj. Sveriges geologiska undersökning (SGU) tillstyrker för sin del att myndigheten även framöver ska kunna dela ut medaljen Svensk bergsmans hedersmärke för snille och
| flit. | |
| Skälen för regeringens bedömning | |
| Förvaltningsmyndigheternas möjlighet att dela ut belöningar begränsas | |
| Tilldelandet av ordnar eller andra utmärkelser är ett uttryck för tacksamhet | |
| från statens sida. Förutom ordenskungörelsen (1974:768) och lagen | |
| (2021:1117) om riksdagens medalj har belöningsverksamheten för vad | |
| som kan beskrivas som förtjänstfulla insatser inte tidigare reglerats genom | |
| vare sig lag eller förordning. | |
| Kommittén bedömer att det inte behövs någon närmare reglering av | |
| förvaltningsmyndigheternas möjligheter att besluta om belöningar men | |
| förutsätter att förvaltningsmyndigheterna under regeringen låter sig | |
| påverkas av det nya systemet i syfte att till det nominera förtjänstfulla | |
| insatser som de identifierar i sin verksamhet. Därutöver utgår kommittén | |
| från att myndigheter under regeringen inte kommer att dela ut bärbara | |
| medaljer för förtjänstfulla insatser om de kan konkurrera med det nya | |
| systemet. Kommittén förutsätter också att de förvaltningsmyndigheter | |
| under regeringen som avser att inrätta nya belöningssystem eller | |
| belöningar samråder med regeringen inför ett sådant beslut. | |
| Som framgår av redogörelsen i det föregående (avsnitt 3.2) föreslår | |
| regeringen riktlinjer för ett nytt statligt belöningssystem som innebär att | |
| staten på en nationell nivå ges möjlighet att uppmärksamma och belöna | |
| 30 | förtjänstfulla insatser med någon av Sveriges främsta utmärkelser (dvs. en |
ordensutmärkelse inom det statliga ordensväsendet eller en av regeringens utmärkelser). En förtjänstfull insats är i det föreslagna systemet en insats som kännetecknas av att den går utöver det som kan förväntas inom det område där personen verkar oavsett vem personen i fråga är. En förtjänstfull insats innebär i många fall även någon form av personlig uppoffring av personen som utfört något. Det kan vara en punktinsats eller en livsgärning av stor betydelse för samhället eller dess invånare som exempelvis en livräddande insats eller en vetenskaplig bedrift. Det är, som regeringen redogör för i avsnitt 3.2, dock inte ändamålsenligt eller ens möjligt att exakt slå fast vad som är en förtjänstfull insats eller uttömmande ange alla de slags insatser som bör kunna kvalificera sig som förtjänstfulla. Det är därför förståeligt att Kustbevakningen efterfrågar förtydliganden i vad som avses med en konkurrerande belöning. Regeringen menar att det ligger i sakens natur att förvaltningsmyndigheterna under regeringen bör vara återhållsamma med att dela ut bärbara medaljer för förtjänstfulla insatser. Det gäller särskilt innan det finns praxis på området som myndigheterna kan ta del av. Om en myndighet ställs inför frågan om viss tilltänkt belöning kan konkurrera med det centrala belöningssystemet kan den få saken prövad genom att själv nominera till en ordensutmärkelse eller en av regeringens utmärkelser. Det är också möjligt att inför överväganden i belöningsfrågor ta kontakter med Kungl. Maj:ts Orden eller Regeringskansliet för att reda ut eventuella frågor och tveksamheter och därigenom få stöd i sin beredning.
Polismyndigheten anger att myndigheten även fortsättningsvis vill ha möjlighet att belöna medarbetare som har gjort en förtjänstfull insats med bärbara förtjänstmedaljer. Regeringen vill med anledning av denna synpunkt betona att förslaget till statligt belöningssystem har sin grund i bl.a. en övertygelse om att vissa insatser till sin natur är sådana att det inte är lämpligt att de belönas av en enskild myndighet utan att samhället som helhet bör uttrycka sin erkänsla genom att staten belönar med en av Sveriges främsta utmärkelser. Som framgår ovan bör förvaltningsmyndigheterna under regeringen inta en restriktiv hållning och göra de överväganden som krävs för att kunna fortsätta dela ut bärbara utmärkelser för förtjänstfulla insatser.
I kommitténs bedömning ingår också att förvaltningsmyndigheterna under regeringen låter sig påverkas av det nya systemet och att befintliga myndighetsbelöningar, i den mån de avser bärbara utmärkelser för förtjänstfulla insatser, anpassas till det nya belöningssystemet. Regeringen konstaterar att bl.a. Tullverket och Kriminalvården ser att belöningsreformen kommer leda till ett behov av revidering av myndigheternas olika belöningar. Arbetsgivarverket invänder i stället mot kommitténs bedömning och anser att systemet bör utformas på ett sådant sätt att det inte leder till en begränsning av myndigheternas egna möjligheter att dela ut traditionella medaljer och utmärkelser. Regeringen kan i det här avseendet bara framhålla att det får bedömas från fall till fall om det nya belöningssystemet leder till en begränsning av myndighetens möjlighet att dela ut sådana belöningar. Många av förvaltningsmyndigheternas belöningar avser förtjänst och dessa konkurrerar över huvud taget inte med det föreslagna belöningssystemet.
Försvarsmakten vill uppmärksamma att myndigheten årligen delar ut upp mot 200 medaljer för förtjänstfulla insatser inom eller för myndig-
Prop. 2021/22:232
31
Prop. 2021/22:232 heten. För att fortsätta med denna viktiga personalvårdande åtgärd, och samtidigt motsvara kommitténs förväntan om att bruka det nya systemet, förutsätter Försvarsmakten att ordensmedaljerna delvis kan användas för myndighetens behov av interna belöningar. Regeringen anser att det är tydligt att kommittén har inriktningen att det behov som finns inom staten av att belöna Försvarsmaktens personal för förtjänstfulla insatser inom myndigheten ska kunna tillgodoses med olika utmärkelser inom Svärdsorden. Enligt principerna för belöning syftar det centrala belöningssystemet dock inte till att vara personalvårdande verksamhet. En tillämpning av det nya systemet kommer därför att få klargöra i vilken mån Försvarsmakten behöver anpassa sina belöningar för att behålla en möjlighet att uppmärksamma personal genom belöning.
Kommittén utgår alltså från att förvaltningsmyndigheterna under regeringen kommer att anpassa sin användning av sina belöningar och poängterar att regeringen annars kan behöva överväga att använda någon av de möjligheter som regeringen har att styra sina förvaltningsmyndigheter. Regeringen noterar ståndpunkten men kan för sin del samtidigt anmärka att i den mån regeringen meddelar föreskrifter om ett centralt belöningssystem för förtjänstfulla insatser kommer föreskrifterna i sig att innebära att förvaltningsmyndigheter behöver anpassa sina bärbara utmärkelser som avser förtjänstfulla insatser och som är reglerade eller på annat sätt fastslagna på myndighetsnivå.
Regeringen har i sammanhanget också anledning att understryka, precis som FMV och kommittén gör, att det kommer finnas ett behov av att utvärdera det nya belöningssystemet några år efter det att det har börjat tillämpas bl.a. för att säkerställa att det behov som finns av belöningar är tillgodosett. För att en utvärdering ska vara ändamålsenlig bör den dock inte ske för nära inpå reformens genomförande. Det behöver finnas tid för bl.a. beredningsrutinerna att sätta sig, samarbetsformerna att utvecklas och att göra allmänheten medveten om möjligheten att nominera. En utvärdering bör inte heller ske för snart med hänsyn till den restriktivitet som förutsätts gälla inledningsvis (se avsnitt 3.2).
Liksom flera remissinstanser, däribland Försvarshögskolan, SLU och Stockholms universitet, instämmer regeringen i kommitténs bedömning att de utmärkelser universitet och högskolor förfogar över bör lämnas utanför en sådan styrning för att flera av dessa belöningar har ett historiskt värde och av respekt för den akademiska friheten.
Kommittén anser att Skogsstyrelsens förtjänstmedalj, en medalj som delas ut som erkänsla för värdefulla insatser och framgångsrik verksamhet i vården av den svenska skogen, liksom SGU:s medalj Svensk bergsmans hedersmärke för snille och flit, som delas ut för det skickliga och idoga kroppsarbetet som förenas med intelligens och initiativförmåga (snille och flit), har ett särskilt historiskt värde. Regeringen har ingen annan uppfattning och anser som Skogsstyrelsen, SGU och kommittén att dessa medaljer fortsatt bör kunna delas ut vid sidan av belöningarna i det nya belöningssystemet.
32
| 3.7 | Regeringen bör meddela föreskrifter om det | Prop. 2021/22:232 |
| nya offentliga belöningssystemet |
Regeringens bedömning: Regeringen bör med utgångspunkt i de föreslagna riktlinjerna och med stöd av sin restkompetens meddela föreskrifter om ett centralt belöningssystem.
Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Reservofficerarna instämmer i kommitténs
bedömning att ordenskungörelsen bör upphävas men förordar att eventuella föreskrifter som rör belöningssystemet ges i lag. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) för fram vissa synpunkter på den del av författningsförslaget som avser regeringens utmärkelser.
Integritetsskyddsmyndigheten kan inte tillstyrka förslaget eftersom det enligt myndigheten inte har säkerställts att det finns stöd för behandling av känsliga personuppgifter hos Kungl. Maj:ts Orden.
Övriga remissinstanser instämmer i eller har inte några invändningar mot kommitténs förslag.
Skälen för regeringens bedömning
Regeringen bör meddela föreskrifter om ett centralt och modernt belöningssystem för rikets främsta utmärkelser
I denna proposition redovisar regeringen ett flertal riktlinjer som föreslås ligga till grund för ett nytt centralt system för belöning av förtjänstfulla insatser i Sverige. Det är ett system som omfattar rikets främsta utmärkelser – alla ordnar inom det statliga ordensväsendet och regeringens utmärkelser – och som kommer att kunna belöna förtjänstfulla insatser med en gemensam utgångspunkt för vilka insatser som ska komma i fråga för en utmärkelse. Kommittén föreslår att bestämmelser om det centrala belöningssystemet ska samlas i en ny förordning som ska ersätta ordenskungörelsen (1974:768).
Regeringen instämmer i kommitténs mening att det ligger ett betydande värde i att rikets främsta utmärkelser hålls samman i en reglering. En sådan samlad reglering innebär att det markeras vilka utmärkelser som är Sveriges främsta men också t.ex. att det tydliggörs att det är samma principer som ligger till grund för tilldelande av en utmärkelse i hela det centrala belöningssystemet, oavsett om belöning sker inom ordensväsendet eller genom regeringens utmärkelser. Regeringen delar därför kommitténs uppfattning att såväl det statliga ordensväsendet som regeringens utmärkelser bör omfattas av samma reglering. Ordenskungörelsen, som i dag endast reglerar frågor om det statliga ordensväsendet, bör därför lämpligen ersättas med en ny författningsreglering som utformas med utgångspunkt i de riktlinjer som regeringen föreslår i tidigare avsnitt (se avsnitten
Reservofficerarna anser att behövliga regler som rör belöningssystemet bör tas in i lag i stället för förordning och menar att det skulle leda till en ökad tydlighet. Reservofficerarna anför också att föreskrifterna under alla förhållanden inte bör innehålla bestämmelser som ger uttryck för att regeringen har en bestämmanderätt över statschefen. Regeringen anser att
33
Prop. 2021/22:232 det med anledning av dessa synpunkter bör klargöras att det ligger inom regeringens kompetens att meddela föreskrifter om offentliga belöningar och att regeringen därför kan meddela föreskrifter som tydligt erkänner att det statliga ordensväsendet ingår i det centrala belöningssystemet. Med hänsyn till den utformning av systemet som föreslås när det gäller beredningsformerna är det dock en förutsättning för bedömningen, i överenstämmelse med vad som anförs i avsnitt 3.4, att Kungl. Maj:ts Orden, i egenskap av det organ som för konungens räkning administrerar ordensväsendet, frivilligt åtar sig de handläggningsuppgifter som förslaget bygger på. Regeringen konstaterar att Kungl. Maj:ts Orden tillstyrker kommitténs bedömningar och förslag och uppfattar att det finns en samsyn kring de föreslagna riktlinjerna. Regeringen anser mot den bakgrunden att det inte finns skäl att föreslå en reglering i lag.
SLU anser att förordningens bestämmelser bör utvecklas när det gäller regeringens utmärkelser på samma sätt som i fråga om de kungliga ordnarna genom att det anges vilka utmärkelserna är. Regeringen anser att det finns skäl som talar både för och emot att ange utmärkelserna i författningen. Frågan får därför övervägas vidare inom ramen för det kommande författningsarbetet.
Den nya förordningen bör som nämns ovan utformas med utgångspunkt i de föreslagna riktlinjerna. Regeringen anser som kommittén att en ny reglering också bör innehålla bestämmelser om att stadgarna för ordnarna fastställs av Kungl. Maj:ts Orden sedan de godkänts av regeringen och att ordensutmärkelse som beslutas efter förord ska bekostas av staten.
Behandling av personuppgifter
Det finns i dagsläget inga särskilda bestämmelser om Kungl. Maj:ts Ordens behandling av personuppgifter för belöningsändamål. Kommittén gör bedömningen att ytterligare författningsreglering inte behövs och att behandling kan ske med stöd av lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen). Den bedömningen görs trots att kommittén anser att s.k. känsliga personuppgifter undantagsvis kan förekomma i handläggningen av ett belöningsärende. Integritetsskyddsmyndigheten invänder mot kommitténs bedömning och framhåller att behandling av känsliga personuppgifter som görs för att tillgodose ett viktigt allmänt intresse får utföras bara under särskilda förutsättningar som regleras i Europaparlamentets och rådets förordning nr EU 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).
Regeringen delar Integritetsskyddsmyndighetens uppfattning att det krävs kompletterande författningsreglering för att säkerställa att Kungl. Maj:ts Orden ska ha rättsligt stöd för att behandla känsliga personuppgifter vid handläggningen av belöningsärenden. I promemorian Behandling av känsliga personuppgifter hos Kungl. Maj:ts Orden vid handläggningen av belöningsärenden lämnas förslag till förordningsbestämmelser som syftar till att säkerställa att Kungl. Maj:ts Orden kan handlägga belöningsärenden på det sätt som kommittén föreslår.
34
| 4 | Riktlinjer för regleringen av de allmänna | Prop. 2021/22:232 |
flaggdagarna
4.1Dagen för val till Europaparlamentet ska vara allmän flaggdag
Regeringens förslag: Dagen för val till Europaparlamentet ska vara allmän flaggdag.
Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Patriotiska Studentförbundet invänder mot
förslaget och anser att det är avsevärt mer motiverat och ändamålsenligt att låta Europadagen den 9 maj bli allmän flaggdag. Liknande synpunkter framförs i yttranden som lämnats från några privatpersoner. Övriga remissinstanser instämmer i eller har inte några invändningar mot kommitténs förslag.
Skälen för regeringens förslag: Kommittén har haft i uppdrag att göra en översyn av regleringen om de allmänna flaggdagarna, närmare bestämt förordningen (1982:270) om allmänna flaggdagar. Denna reglering består av en förteckning över de allmänna flaggdagarna och omfattar för närvarande totalt 18 dagar. Dessa är följande: nyårsdagen (1 januari), konungens namnsdag (28 januari), kronprinsessans namnsdag (12 mars), påskdagen, konungens födelsedag (30 april), den 1 maj, veterandagen (29 maj), pingstdagen, Sveriges nationaldag och svenska flaggans dag (6 juni), midsommardagen, kronprinsessans födelsedag (14 juli), drottningens namnsdag (8 augusti), dag för val i hela riket till riksdagen, FN- dagen (24 oktober), Gustav Adolfsdagen (6 november), Nobeldagen (10 december), drottningens födelsedag (23 december) och juldagen (25 december).
De allmänna flaggdagarna har som kommittén påpekar i princip varit oförändrade sedan 1939 även om några flaggdagar, däribland dagen för ordinarie riksdagsval och veterandagen, tillkommit sedan dess. I kommitténs uppdrag att göra en översyn av regleringen om de allmänna flaggdagarna har det ingått att ta ställning till om en eller flera nya allmänna flaggdagar bör införas för att uppmärksamma och högtidlighålla händelser och liknande som är av större betydelse för riket som helhet. Det övergripande syftet med översynen har varit att åstadkomma en reglering som har en bred förankring och som kommer att kunna stå sig över tid (jfr bet. 2017/18:KU28 punkt 2 s. 7, rskr. 2017/18:337, och dir. 2019:76).
I sina överväganden om en eller flera nya allmänna flaggdagar lyfter kommittén fram dagen för val till Europaparlamentet som har en koppling till Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (EU). Kommittén anser att den dagen bör vara en allmän flaggdag eftersom den, i likhet med dagen för val till riksdagen, är ett tillfälle att fira och uppmärksamma demokratin. Kommittén anser också att ett sådant förslag skulle markera den betydelse som den valdagen har för demokratin. Kommittén återknyter därutöver också till hur resonemangen gick när
flagga för något Sverige är del av (jfr regeringens proposition med förslag
35
Prop. 2021/22:232 till ny lagstiftning om Sveriges riksvapen och Sveriges flagga, prop. 1981/82:109 s. 43). Ett liknande resonemang kan enligt kommittén föras när det gäller dagen för val till Europaparlamentet.
Flertalet remissinstanser instämmer i eller har inte några invändningar mot kommitténs förslag. Under beredningen av ärendet har några mer kritiska yttranden dock kommit in från bl.a. några privatpersoner. I dessa yttranden framhålls att Europadagen, som infaller den 9 maj varje år, bör väljas som allmän flaggdag framför dagen för val till Europaparlamentet.
Regeringen anser att det vid överväganden om eventuella framtida allmänna flaggdagar av betydelse för Sverige som helhet finns anledning att särskilt överväga en dag som kan uppmärksamma medlemskapet i EU och den betydelse som detta medlemskap har för Sverige som nation. Sverige gick med i den genom Maastrichtfördraget nyligen inrättade unionen 1995 efter en folkomröstning. Samarbetet har sedan dess utvecklats till något mycket viktigt för Sverige. Medlemskapet i EU har sådan betydelse att det hör till statsskickets grunder (1 kap. 10 § regeringsformen). Mot den bakgrunden anser regeringen att det är naturligt att en dag med koppling till
I fråga om dagen för val till Europaparlamentet kan regeringen anföra följande. Det första direkta valet till Europaparlamentet ägde rum 1979. Efter den tidpunkten har direktval ägt rum vart femte år i alla medlemsstater. Valet till Europaparlamentet innebär att unionsmedborgare med rösträtt i EU:s medlemsstater genom direkta val röstar fram de ledamöter som unionsmedborgarna vill ska representera dem i Europaparlamentet. Europaparlamentet består därför av folkvalda ledamöter som medborgarna i de olika medlemsstaterna har röstat fram. Europaparlamentets roll i EU- samarbetet har stärkts betydligt under årens lopp. Det har gått från att vara ett kontrollorgan till att ha i uppdrag att företräda folkets intressen när beslut om rättsakter och budget fattas tillsammans med Europeiska unionens råd.
Europaparlamentsvalet infaller vart femte år i alla EU:s medlemsstater under en på förhand fastställd tidsperiod. Eftersom det första valet till Europaparlamentet hölls under perioden mellan den 7 och 10 juni 1979 följer av den
Valet till Europaparlamentet är i likhet med riksdagsvalet, som kommittén framhåller, ett konkret uttryck för vår representativa demokrati med allmän och lika rösträtt. Det är givetvis något som talar för att den dagen bör högtidlighållas genom flaggning. Regeringen har ändå förståelse för synpunkterna om att Europadagen bör väljas som allmän flaggdag eftersom den firas inom EU och anses representera fred och sammanhållning i Europa. I valet mellan Europadagen och dagen för val till Europaparlamentet anser regeringen dock att den senare har den fördelen att den inte bara tar sikte på att flagga för något som är grundläggande i Sverige eller som Sverige är en del av utan också för att den dagen, precis som dagen för val till riksdagen, är ett tillfälle att fira och uppmärksamma demokratin. Dagen för val till Europaparlamentet kan på så vis komma att
36
få en ännu bredare förankring. Regeringen anser därför som kommittén att Prop. 2021/22:232 dagen för val till Europaparlamentet bör vara en allmän flaggdag.
4.2De allmänna flaggdagarna med koppling till kungahuset ska bli färre
Regeringens förslag: De allmänna flaggdagar som har koppling till det svenska kungahuset, de s.k. kungliga flaggdagarna, ska efter nästa tronskifte endast omfatta regentens födelsedag och tronföljarens födelsedag från det år tronföljaren fyller 18 år.
Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kungl. hovstaterna (hovet) ställer sig i princip
bakom kommitténs överväganden angående allmänna flaggdagar och de förslag som dessa leder till. Hovet uttalar dock viss tveksamhet till att avskaffa den allmänna flaggdagen på nuvarande kronprinsessans namnsdag efter ett tronskifte. Hovet och Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) förordar att flaggdagen för drottning Silvias födelsedag behålls under hennes livstid för att bl.a. hedra henne. Reservofficerarna anser i stället att den dag då regentens gemål firar födelsedag alltid ska vara allmän flaggdag för att markera att regentens gemål utövar viktiga uppgifter för statschefsämbetet. Patriotiska Studentförbundet har liknande synpunkter som hovet men anser också att tronföljarens födelsedag ska vara allmän flaggdag så snart vederbörande står närmast i tur att överta tronen.
Republikanska föreningen anser att de kungliga flaggdagarna ska avskaffas helt och att det inte finns skäl att invänta nästa tronskifte. Föreningen Samtal med rättsstaten har liknande synpunkter och anför att flaggning för statsöverhuvuden med oavsättliga befattningsmonopol och deras familjemedlemmar sker av bl.a. auktoritetsskäl.
Övriga remissinstanser instämmer i eller har inte några invändningar mot kommitténs förslag.
Skälen för regeringens förslag: Som framgår av föregående avsnitt har kommittén haft i uppdrag att göra en översyn av de allmänna flaggdagarna i syfte att bl.a. åstadkomma en reglering som har en bred förankring och som kommer att kunna stå sig över tid. Kommitténs översyn har utöver detta också bedrivits med syftet att minska antalet kungliga flaggdagar vid nästa tronskifte. Kommitténs arbete i den delen har haft sin utgångspunkt i en politisk ambition (bet. 2017/18:KU28 punkt 2 s. 7 och rskr. 2017/18:337). För närvarande kan följande dagar som ingår i förordningen om allmänna flaggdagar betecknas som kungliga flaggdagar: konungens namnsdag (28 januari), kronprinsessans namnsdag (12 mars), konungens födelsedag (30 april), kronprinsessans födelsedag (14 juli), drottningens namnsdag (8 augusti) och drottningens födelsedag (23 december). De kungliga flaggdagarna är i nuläget således sex till antalet.
I fråga om de kungliga flaggdagar som avser en namnsdag anför kommittén bl.a. att firandet av en persons namnsdag är en trend i Sverige som inte förefaller växa. Vidare understryks att inget annat land i norra
Europa har en namnsdag som allmän flaggdag. Mot den bakgrunden
37
Prop. 2021/22:232 föreslår kommittén att samtliga tre kungliga namnsdagar tas bort som allmänna flaggdagar. Förhoppningen från kommitténs sida är att de
| kvarvarande flaggdagarna då får större utrymme. Av samma anledning | |
| föreslås att regentgemålens födelsedag tas bort som flaggdag vid nästa | |
| tronskifte. Enligt kommitténs förslag ska de kungliga flaggdagarna efter | |
| den tidpunkten endast omfatta regentens födelsedag och tronföljarens | |
| födelsedag från det år tronföljaren fyller 18 år. | |
| Hovet uttalar en viss tveksamhet till att avskaffa den allmänna | |
| flaggdagen på nuvarande kronprinsessans namnsdag efter ett tronskifte. | |
| Hovet anför att det kan diskuteras huruvida de omständigheter som | |
| kommittén anför är tillräckliga för att avskaffa etablerade allmänna flagg- | |
| dagar på kungliga namnsdagar och poängterar att kronprinsessans namns- | |
| dag regelmässigt leder till viss offentlig uppmärksamhet. Regeringen | |
| håller med hovet om att det finns anledning att vara försiktig med att ta | |
| bort flaggdagar som är etablerade men kan, som kommittén, framhålla att | |
| firandet av namnsdagar har minskat. Det är ett förhållande som även hovet | |
| tillstår och som även har kommit att påverka allmänhetens medvetenhet | |
| om de allmänna flaggdagar som är knutna till kungliga namnsdagar. | |
| Regeringen tycker också att det är av betydelse att regleringen av de | |
| allmänna flaggdagarna så långt möjligt bör utformas enligt generella | |
| principer. Av det skälet och med beaktande av inriktningen för arbetet om | |
| ett minskat antal kungliga flaggdagar är det rimligt att inte bara låta bli att | |
| etablera nya flaggdagar på kungliga namnsdagar utan också att de | |
| befintliga kungliga namnsdagarna utgår vid ett tronskifte. Regeringen | |
| delar därför, till skillnad från bl.a. hovet, kommitténs uppfattning att de | |
| kungliga namnsdagarna bör utgå som flaggdagar. Denna förändring bör | |
| som kommittén föreslår, och på samma sätt som övriga förslag i den här | |
| delen, dock inte genomföras förrän efter nästa tronskifte. | |
| Hovet förordar liksom bl.a. SLU att den allmänna flaggdagen på | |
| drottning Silvias födelsedag behålls under hennes livstid. Hovet anför i det | |
| här avseendet att den är väl känd bland allmänheten och att det är motiverat | |
| att hon, även efter ett eventuellt tronskifte, hedras på detta sätt under sin | |
| livstid. Regeringen delar självklart uppfattningen att det är motiverat att | |
| hedra drottningen under hela hennes livstid men anser att ett förslag om | |
| att låta denna flaggdag kvarstå efter ett tronskifte skulle framstå som | |
| inkonsekvent i förhållande till kommande regentgemål. Regeringen som i | |
| detta sammanhang har anledning att återupprepa uppfattningen att | |
| regleringen av de allmänna flaggdagarna så långt som möjligt bör utformas | |
| enligt generella principer delar därför kommitténs uppfattning att Sverige | |
| i framtiden inte bör hedra regentens gemål genom en allmän flaggdag. Det | |
| är alltså fråga om en principiell uppfattning som, i motsats till vad bl.a. | |
| Reservofficerarna anför, utgår från föreställningen att de kungliga flagg- | |
| dagarna i framtiden uteslutande bör fokusera på födelsedagar som hög- | |
| tidlighåller regenten och tronföljaren. Regeringen ställer sig därför bakom | |
| kommitténs förslag att regentgemåls födelsedag bör utgå som allmän | |
| flaggdag efter ett tronskifte. | |
| Kommittén föreslår att de allmänna flaggdagarna ska omfatta bl.a. tron- | |
| följarens födelsedag från det år tronföljaren fyller 18 år och betonar att | |
| myndighetsåldern är en naturlig utgångspunkt för när en tronföljare får en | |
| mer officiell position. Patriotiska Studentförbundet invänder mot förslaget | |
| 38 | och anser att tronföljarens födelsedag borde vara allmän flaggdag så snart |
vederbörande står närmast i tur att överta tronen, dvs. oavsett vilken ålder Prop. 2021/22:232 som tronföljaren då har. Studentförbundets synpunkt motiveras av att en
tronföljare redan före 18 års ålder skulle kunna bli rikets formella statsöverhuvud. Det följer dock av regeringsformen att riksdagen har att välja en riksföreståndare i den situationen att Sverige får en omyndig konung eller drottning. Den omyndige kan därför inte fungera som statschef (5 kap. 5 § regeringsformen). Det finns enligt regeringens mening därför inte skäl att frångå kommitténs förslag.
Republikanska föreningen anför att Sverige inte bör ha några kungliga flaggdagar alls eftersom det bl.a. är ovärdigt ett demokratiskt land som Sverige. Liknande synpunkter framförs i ett yttrande från en privatperson. Regeringen anser för sin del att kommittén har goda skäl för sitt förslag att låta de mest centrala kungliga flaggdagarna ingå i de allmänna flaggdagarna och på så sätt låta regleringen av de allmänna flaggdagarna avspegla det faktum att monarkin hör till grunderna för vårt statsskick.
Sammanfattningsvis anser regeringen att förslaget om att minska antalet kungliga flaggdagar är väl avvägt och föreslår därför att de kungliga flaggdagarna efter nästa tronskifte bara bör omfatta regentens födelsedag och tronföljarens födelsedag från det år tronföljaren fyller 18 år.
4.3I övrigt bör inga fler allmänna flaggdagarna läggas till eller tas bort
Regeringens bedömning: Det bör inte göras några fler ändringar i regleringen av de allmänna flaggdagarna som innebär att en allmän flaggdag läggs till eller tas bort.
Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kungl.
akademien anser att det är värdefullt att kommittén vill behålla flaggdagar av äldre traditionellt slag. Institutet för språk och folkminnen anser att de nationella minoriteternas särskilda ställning i det svenska samhället bör framhållas genom att minoriteternas nationaldagar eller motsvarande uppmärksammas av statliga myndigheter genom t.ex. flaggning. Riksarkivet anser att författningstexten i förordningen om allmänna flaggdagar borde återspegla att regleringen till sin karaktär är en rekommendation om flaggning på vissa dagar. Riksarkivet saknar för övrigt en reglering av frågor om flaggning på halv stång. I ett yttrande från en privatperson anförs bl.a. att fler nya flaggdagar borde kunna övervägas. Övriga remissinstanser instämmer i eller har inte några invändningar mot kommitténs bedömning.
Skälen för regeringens bedömning: Utifrån sitt uppdrag överväger kommittén om ytterligare allmänna flaggdagar bör införas i syfte att uppmärksamma och högtidlighålla händelser och liknande som är av större betydelse för riket som helhet men också om någon ytterligare flaggdag bör tas bort. Vid sidan av förslaget om att göra dagen för val till Europaparlamentet till allmän flaggdag, behandlar kommittén särskilt frågan om att införa en ny allmän flaggdag i syfte att hedra och
uppmärksamma Sveriges demokrati. Kommittén överväger ett antal olika
39
Prop. 2021/22:232 datum, framför allt sådana datum som infaller mellan åren 1917 och 1921, men anser att det är flera av dessa som har varit viktiga för den allmänna
| och lika rösträtten för män och kvinnor i Sverige. Regeringen instämmer i | |
| kommitténs mening. Lagstiftningen har även efter 1921 ändrats vid flera | |
| tillfällen för att möjliggöra för fler personer att kunna rösta. Det stämmer | |
| därför också som kommittén framhåller att den svenska demokratin | |
| fortsatte att utvecklas efter de första riksdagsbesluten och efter riksdags- | |
| valet 1921, senast genom den reform som genomfördes 1989 och innebar | |
| att omyndigförklaring avskaffades som ett rösträttshinder (se prop. | |
| 1987/88:32 om ändringar i regeringsformen och tryckfrihetsförord- | |
| ningen). Regeringen delar därför kommitténs uppfattning att det är svårt | |
| att peka ut en enda dag som den dag som varit mest betydelsefull för den | |
| svenska demokratin eller dess genombrott. Att införa en ny flaggdag utan | |
| en tydlig förklaring till varför just den dagen valts skulle, som kommittén | |
| anför, kunna försvåra möjligheten för en ny flaggdag att få ett brett | |
| genomslag. | |
| Kommittén anser att Sveriges nationaldag, som redan är en allmän | |
| flaggdag, bör betraktas som en demokratidag. Kommittén anför till stöd | |
| för detta bl.a. att 1809 års regeringsform skrevs under den 6 juni 1809 och | |
| att den nuvarande regeringsformen antogs av riksdagen första gången den | |
| 6 juni 1973. Enligt kommittén har den 6 juni i viss utsträckning redan | |
| etablerat sig som en dag för att fira demokrati eftersom många av de tal | |
| som hålls under nationaldagen handlar om den svenska demokratin. | |
| Kommittén pekar också på att ett antal kommuner den 6 juni firar de | |
| personer som under året blivit svenska medborgare och som därmed | |
| åtnjuter rätten att rösta i val till riksdagen. | |
| Regeringen anser att en ny flaggdag för att hedra och uppmärksamma | |
| demokratins genombrott i Sverige genom den allmänna och lika rösträtten | |
| för kvinnor och män hade haft en självskriven plats bland de allmänna | |
| flaggdagarna om en viss dag för denna reform med enkelhet hade kunnat | |
| pekas ut. Den 6 juni har samtidigt utvecklats från att vara Svenska flaggans | |
| dag till att bli Sveriges nationaldag 1983 och därefter allmän helgdag 2005. | |
| Sveriges nationaldag är för många inte bara en dag för att uppmärksamma | |
| det svenska språket, den svenska historien och det svenska kulturarvet utan | |
| också det svenska samhällssystemet och den svenska demokratin (jfr | |
| regeringens proposition Nationaldagen den 6 juni som allmän helgdag, | |
| prop. 2004/05:23 s. 7). Regeringen instämmer därför sammanfattningsvis | |
| i kommitténs mening att någon ytterligare dag utöver nationaldagen inte | |
| bör införas för att fira den svenska demokratin. | |
| Kommittén finner inte anledning att föreslå någon mer och ny allmän | |
| flaggdag än dagen för val till Europaparlamentet. Regeringen anser som | |
| kommittén att förslaget bör syfta till en reglering av de allmänna flagg- | |
| dagarna som har en bred förankring och att det alltså är det gemensamma | |
| perspektivet, det som förenar Sverige, som bör vara vägledande. | |
| Regeringen håller också med Institutet för språk och folkminnen att alla de | |
| nationella minoriteterna har en särskild ställning och att dessa bör upp- | |
| märksammas på olika sätt. Regeringen anser dock inte, som Institutet för | |
| språk och folkminnen verkar vara inne på, att de fem nationella | |
| minoriteterna bör ges varsin egen flaggdag. Regeringen vill samtidigt | |
| understryka att detta inte hindrar att exempelvis samernas nationaldag den | |
| 40 | 6 februari firas genom att många myndigheter och kommuner i de samiska |
områdena flaggar och då med både den samiska flaggan och den svenska Prop. 2021/22:232 flaggan.
I ett yttrande från en privatperson framförs flera förslag till nya flaggdagar, däribland Internationella kvinnodagen (8 mars), dagen då unionen mellan Sverige och Norge upplöstes (26 oktober) och dagen då den första tryckfrihetsförordningen utfärdades (2 december). Regeringen anser att det finns skäl som talar för att t.ex. Internationella kvinnodagen borde vara en allmän flaggdag men anser att det trots det finns anledning att som kommittén gör iaktta en återhållsam inställning till att göra förändringar av de allmänna flaggdagarna. Vad gäller de befintliga allmänna flaggdagarna har dessa vuxit sig in i allmänhetens medvetande och ingen av dem bör, som framfördes i förarbetena till den nuvarande regleringen, uteslutas utan att starka skäl föreligger för det (prop. 1981/82:109 s. 42– 43).
Riksarkivet framför att regleringen av de allmänna flaggdagarna borde återspegla att regleringen till sin karaktär är en rekommendation om flaggning på vissa dagar. Regeringen ser för sin del inget behov av att förtydliga regleringen. Vad gäller Riksarkivets synpunkt om att det finns ett behov av att komplettera regleringen med bestämmelser om flaggning på halv stång så saknas beredningsunderlag för regeringen att föreslå riktlinjer om flaggning på halv stång.
Sammanfattningsvis anser regeringen som kommittén att någon ytterligare allmän flaggdag varken bör läggas till eller tas bort.
5Konsekvenser
Regeringens bedömning: Det nya centrala belöningssystemet kommer att få till konsekvens att förtjänstfulla insatser som är betydelsefulla för vårt samhälle kommer att kunna uppmärksammas och belönas med Sveriges främsta utmärkelser i väsentligt fler fall och med ökad bredd på en nationell nivå. Ett centralt belöningssystem kan därför fungera som en källa till inspiration för människor att göra viktiga förtjänstfulla insatser för vårt land. I det centrala belöningssystemet ska insatser kunna identifieras utifrån ett mycket brett perspektiv, vilket förväntas få till konsekvens att fler personer från olika delar av samhället kommer bli belönade för de insatser de utfört för det svenska samhället. Det förutses också bidra till att könsfördelningen blir jämställd.
Förslaget att återuppta utdelandet av utmärkelser inom det statliga ordensväsendet kommer att bidra till en viss årlig kostnadsökning för Regeringskansliet samtidigt som myndigheterna under regeringen kommer att få en kostnadsminskning när dessa avstår från att dela ut utmärkelser som konkurrerar med det centrala belöningssystemet. Kostnadsökningen som belastar Regeringskansliets anslag bedöms rymmas inom befintlig anslagsram.
De kostnadsökningar som kan uppstå med anledning av förslaget som rör de allmänna flaggdagarna bedöms rymmas inom befintliga anslagsramar.
41
Prop. 2021/22:232 Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna delar
kommitténs bedömning eller har inte några synpunkter på den. Jämställdhetsmyndigheten välkomnar betänkandet och uttrycker att myndigheten delar kommitténs analys över konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor. Några remissinstanser för fram synpunkter på kommitténs bedömning av kostnadskonsekvenserna av förslagen. Kungl. hovstaterna (hovet), som ansluter sig till kommitténs analys av de ekonomiska konsekvenserna, påpekar t.ex. att ett återupptaget ordensväsende på sikt kan innebära förhållandevis stora kostnader inte bara för Kungl. Maj:ts Orden utan också för hovet. Försvarsmakten anser att staten bör bekosta utmärkelser för riddare och kommendörer och för regeringsmedaljerna. Försvarsmakten anser också att myndigheten har ett behov av relativt många tilldelningar i nivån under de egentliga ordensvärdigheterna och bedömer att kostnaden för dessa bör belasta Försvarsmaktens anslag. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) för bl.a. fram att om ordensväsendet återupptas efter lång tid kan antalet förläningar bli mycket stort under de första åren efter återinförandet. SLU efterfrågar också en uppskattning av hur många ordenstecken och medaljer som ska delas ut årligen och av vilken valör.
Skälen för regeringens bedömning
Konsekvenserna av ett nytt centralt belöningssystem
Det föreslagna nya och moderna centrala belöningssystemet skapar bättre möjligheter för staten att erkänna och synliggöra insatser som bidrar till vårt samhälle. Syftet med systemet är att hålla samman Sveriges främsta utmärkelser för förtjänstfulla insatser. Därmed framhävs deras stora belöningsvärde och möjligheterna ökar att viktiga samhällsinsatser belönas.
Vem som helst föreslås kunna nominera till en belöning i det centrala belöningssystemet. Till skillnad från hur belöningar inom ordensväsendet tilldelades före 1975 års belöningsreform är målsättningen med det nya, moderna centrala belöningssystemet att det ska bidra till att identifiera insatser utifrån ett mycket bredare perspektiv, vilket förväntas få till konsekvens att fler personer från olika delar av samhället kommer att bli belönade för insatser som utförts för det svenska samhället. Regeringen delar också kommitténs uppfattning att införandet av det nya belöningssystemet och de i propositionen redovisade utgångspunkterna för tilldelning av belöningar inom detta förutses innebära att myndigheter under regeringen låter sig påverkas av det nya systemet i syfte att nominera förtjänstfulla insatser dit. Reformen förväntas därtill innebära att myndigheter under regeringen inte delar ut bärbara medaljer för förtjänstfulla insatser om de kan konkurrera med det nya systemet.
Kvinnor har hittills varit starkt underrepresenterade i statistiken över de utmärkelser som delats ut inom ordensväsendet och regeringens utmärkelser. Det är sannolikt att det nya systemets breda ansats vad gäller insatser som påverkar hela samhället kommer att få betydelse för fördelningen av utmärkelser och bidra till att könsfördelningen blir jämställd. Det ligger dock, enligt regeringen, ett ansvar på de organ som
42
ansvarar för handläggningen av belöningsärenden att se till att belöningar som beslutas avspeglar samhället i sin helhet.
Regeringskansliets anslag får användas för att bekosta såväl ordensutmärkelser, med undantag för de som tilldelas medlemmar i det svenska kungahuset, som regeringens egna utmärkelser. Regeringskansliet har redan i dag kostnader för belöningar som delas ut för dessa ändamål. Främst handlar det om ordensutmärkelser som sker i protokollärt syfte i samband med statsbesök och liknande. Genom den föreslagna reformen förväntas tillkommande kostnader främst med anledning av att tilldelning av ordensutmärkelserna till svenska medborgare återupptas.
I dag uppgår antalet utmärkelser som delas ut inom ordensväsendet och som inte har ett protokollärt syfte till mellan 10 och 20 per år. Kostnaden för dessa överstiger sällan 100 000 kronor. De årliga kostnaderna för regeringens utmärkelser varierar beroende på hur många sådana utmärkelser som har delats ut men har under de senaste åren understigit 100 000 kronor per år. De kostnader för handläggningen av belöningsärenden som därutöver tillkommer för Regeringskansliet bedöms vara försumbara i förhållande till myndighetens anslag.
Förslaget att återuppta utdelandet av utmärkelser inom det statliga ordensväsendet kommer innebära att antalet ordensutmärkelser som delas ut kommer att öka. Det är, som kommittén anför och till skillnad från vad SLU verkar mena, inte möjligt att ange några exakta belopp för utmärkelserna eftersom det inte på förhand kan bedömas hur många eller vilka av utmärkelserna som kommer att delas ut.
Kommittén bedömer att reformen medför ökade kostnader, som belastar Regeringskansliets anslag, på mellan 1,5 och 4 miljoner kronor per år (2020 års prisläge). Regeringen konstaterar att reformens kostnadseffekter huvudsakligen kommer att bli beroende av hur många belöningsförslag som lämnas in och hur många belöningar som det på grundval av dessa kommer att finnas skäl att dela ut. Med anledning av SLU:s synpunkter om att ett stort antal ordensutmärkelser kan komma att delas ut de första åren efter återinförandet av det statliga ordensväsendet vill regeringen understryka att den i stället anser att en restriktiv tillämpning bör gälla de första åren innan belöningssystemet är etablerat. Efter några år är det ambitionsnivån i antalet utmärkelser tillsammans med nomineringsunderlaget m.m. som kommer att få betydelse för kostnaderna. Kärnan i det föreslagna belöningssystemet är de förtjänstfulla insatserna som ger ett varaktigt positivt intryck på hela eller delar av samhället eller som annars är av sådant slag att de bör belönas på en nationell nivå med en av Sveriges främsta utmärkelser. Mot den bakgrunden bör antalet belöningar som delas ut även efter de första åren enligt regeringens mening bli förhållandevis begränsat. Regeringen anser att kommitténs uppskattningar framstår som välgrundade. Kostnadsökningen för Regeringskansliet bedöms rymmas inom befintlig anslagsram.
Hovet påpekar att ett ordensväsende av den omfattning som i vart fall på sikt kan förutses kommer att innebära förhållandevis stora kostnader inte bara för Kungl. Maj:ts Orden utan också för hovet. Skälet till det är att såväl administrationen som ceremonielet kring utdelning av ordnar kommer att ta resurser i anspråk. Regeringen instämmer med hovet att en högre ambitionsnivå i antalet tilldelningar av ordensutmärkelser kommer att öka kostnaderna för de berörda organisationerna. Det finns enligt
Prop. 2021/22:232
43
Prop. 2021/22:232 regeringens mening därför anledning att bevaka kostnadsutvecklingen inom ramen för den budgetdialog som finns med hovet.
När myndigheter under regeringen slutar att dela ut medaljer för förtjänstfulla insatser innebär det en kostnadsminskning för dem. Det är inte fråga om några mer betydande summor. Tvärtom bedömer regeringen att dessa kostnadsbesparingar i de allra flesta fallen kommer att bli blygsamma.
Förslaget till nytt centralt belöningssystem bedöms inte medföra några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, små företag, eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Konsekvenserna av förändringarna bland de allmänna flaggdagarna
Förslaget innebär att fyra av de nuvarande allmänna flaggdagarna utgår vid nästa tronskifte och att en ny allmän flaggdag införs − dagen för val till Europaparlamentet, som infaller vart femte år. Bindande föreskrifter för flaggning finns enbart på Försvarsmaktens område. För övriga myndigheter är det frivilligt att flagga på de allmänna flaggdagarna. Det är ändå vanligt att offentliga organ inom stat, region och kommun flaggar när de allmänna flaggdagarna infaller. Kostnader uppstår i de offentliga verksamheterna till följd av främst den personal som krävs för att bl.a. hissa och hala flaggan. När en allmän flaggdag infaller en helgdag innebär det att arbetsuppgiften utförs utanför ordinarie arbetstid med de extra kostnader som det medför.
Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att kostnadsökningen för att införa en ny allmän flaggdag, som infaller endast vart femte år, kommer att vara marginell. Ett minskat antal flaggdagar kommer enligt regeringen att innebära en liten kostnadsminskning. Sammantaget bedöms förslagen i dessa delar endast ha en marginell kostnadspåverkan. De kostnadsökningar som uppkommer till följd av att flaggning enligt förslaget aktualiseras en helgdag bedöms rymmas inom befintliga anslagsramar.
44
Sammanfattning av betänkandet Ett modernt belöningssystem, de allmänna flaggdagarna och redovisningen av anslaget till hovet
(SOU 2021:74)
Ett modernt statligt belöningssystem
Kommittén föreslår ett centralt system för belöning av förtjänstfulla insatser. Systemet omfattar rikets främsta utmärkelser: det statliga ordensväsendet och regeringens utmärkelser. I det centrala systemet kommer förtjänstfulla insatser kunna belönas med en gemensam utgångspunkt för vilka insatser som ska komma ifråga för en utmärkelse. Bestämmelser om det centrala belöningssystemet samlas i en ny förordning. Den nya förordningen ersätter ordenskungörelsen som upphävs.
Det är kommitténs uppfattning att ett belöningssystems främsta uppgift är att bidra till att förtjänstfulla insatser som utförs för samhällets bästa lyfts fram som goda exempel. En förtjänstfull insats är en insats som har stor betydelse för samhället, en insats som går utöver det som kan förväntas av en person inom det område där personen verkar. Dessa kan vara punktinsatser eller livsgärningar av stor betydelse för samhället, exempelvis en livräddande insats, en vetenskaplig bedrift, en insats för vård och omsorg, insatser inom kultur- eller utbildningsområdet eller inom näringslivet.
Förtjänstfulla insatser för Sverige eller svenska intressen kan utföras inom alla delar av samhället men har en sak gemensamt, de utgör insatser som har lämnat ett varaktigt avtryck på samhället i stort, inom civilsamhället, i offentlig eller privat verksamhet.
Till skillnad från hur ordensväsendet användes innan 1975 är det kommitténs avsikt att det moderna belöningssystemet ska identifiera insatser utifrån ett mycket bredare perspektiv. Därigenom kommer insatser i det svenska samhället i stort kunna lyftas fram och belönas. Det kommittén avser med ett modernt belöningssystem är alltså ett system som lyfter fram de insatser som är värda att belönas oavsett en persons ställning i samhället och oavsett var inom samhället insatsen har utförts.
Med det statliga ordensväsendet avses Kungliga Serafimerorden, Kungliga Svärdsorden, Kungliga Nordstjärneorden och Kungliga Vasaorden.
Kommittén förutsätter att myndigheter under regeringen låter sig påverkas av det nya systemet i syfte att till det nominera förtjänstfulla insatser de identifierar i sin verksamhet. Därutöver förutsätter kommittén att myndigheter under regeringen inte delar ut bärbara medaljer för förtjänstfulla insatser om de kan konkurrera med det nya systemet. Det är kommitténs förhoppning att även privata och
Prop. 2021/22:232 Bilaga 1
45
Prop. 2021/22:232 Bilaga 1
Ett självständigt råd
Vi föreslår att ett självständigt råd inrättas, det får till uppgift att granska inkomna nomineringar och avge ett yttrande till regeringen över de insatser som bör belönas. Rådets syfte är att upprätthålla systemets integritet och befästa ett allmänt förtroende för ordensväsendet. Ledamöterna i rådet ska ha nödvändig erfarenhet, mycket högt anseende och integritet för att utföra sin uppgift. Rådets uppgift är i första hand att granska nomineringar som avser det statliga ordensväsendet. Det förhindrar inte att även nomineringar till regeringens utmärkelser underställs rådet för ett yttrande. Vi anser att rådets oberoende granskning inför beslut om en utmärkelse utgör en viktig beståndsdel för att en utmärkelse ska vara något som uttrycker hela samhällets uppskattning.
Rådets ledamöter utses på förord av regeringen men rådet placeras inom Kungl. Maj:ts Ordens organisation vars kansli har mångårig erfarenhet av att bereda belöningsärenden. Rådets verksamhet omfattas av kravet på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen. En jävsregel ska möjliggöra att en ledamot kan avsäga sig möjligheten att delta i en beredning. Ledamöterna ska vara självständiga, inte ta instruktion från någon och vara partipolitiskt obundna, de tillför rådet sin erfarenhet men företräder ingen. De bör vara minst åtta men inte överstiga tio till antalet.
Protokoll från rådets sammanträden ska publiceras på rådets hemsida. Rådet ska även presentera en årsrapport som överlämnas till regeringen. Vi förutser att kansliet vid Kungl. Maj:ts Orden ansvarar för en god servicenivå i sin externa kommunikation.
Nomineringar
Det är kommitténs bedömning att ett modernt belöningssystem bör välkomna nomineringar från alla delar av vårt samhälle i syfte att öka möjligheten att finna belöningsvärda insatser. Det bör därför vara möjligt för envar att nominera en person som utfört en förtjänstfull insats som skulle kunna belönas med rikets främsta utmärkelser.
Det statliga ordensväsendet och regeringens utmärkelser
Ett mer aktivt och ändamålsenligt användande av belöningar förutsätter att det finns ett flertal former av utmärkelser att använda. Det är lämpligt att kunna återknyta till de belöningar som tidigare använts eftersom de har ett erkänt och uppskattat värde.
Kommitténs förslag innebär ett återupptaget utdelande av utmärkelser till svenska medborgare inom det statliga ordensväsendet som innebär att såväl svenska som utländska medborgare kommer att kunna tilldelas utmärkelser inom det statliga ordensväsendet.
Utmärkelserna inom de olika ordnarna delas ut, i enlighet med ordnarnas stadga, i förhållande till olika kategorier. Serafimerorden används för medlemmar av det svenska kungahuset samt företrädesvis till statschefer och
därmed jämställda. Svärdsorden, Nordstjärneorden och Vasaorden till-
46
| delas för insatser för Sverige eller för svenska intressen. Nordstjärneorden | Prop. 2021/22:232 |
| tilldelas med tonvikt på insatser med anknytning till offentlig verksamhet | Bilaga 1 |
| medan Vasaorden företrädesvis tilldelas för insatser inom privat verksam- | |
| het. Svärdsorden tilldelas militär personal för insatser inom det militära | |
| området. Svärdsorden har ett Militärkors som är det centrala systemets | |
| utmärkelse för tapperhet i strid. Medaljen För berömliga gärningar är | |
| avsedd att belöna personligt mod under civila insatser. Även Nordstjärne- | |
| ordens medalj försedd med en banddekoration kan användas för belöning | |
| av personligt mod och rådighet visat vid insatser av t.ex. polis eller tull- | |
| personal i deras viktiga arbete med att upprätthålla lag och ordning. | |
| Sammantaget är tillämpningsområdet för ordnarna sådant att alla former | |
| av förtjänstfulla insatser som någon utfört kan komma ifråga för utmärkel- | |
| ser inom någon av ordnarna. Likvärdighet råder mellan ordnarna inom det | |
| statliga ordensväsendet. Både Svärdsorden och Vasaorden har funnits kvar | |
| sedan reformen på |
|
| reglerar delar av ordnarna behöver dock revideras, vilket Kungl. Maj:ts | |
| Orden ombesörjer och regeringen godkänner. | |
| Regeringens utmärkelser som i dag delas ut är följande: | |
| Illis quorum merure labores och | |
| För medborgerlig förtjänst används för att belöna insatser för | |
| kulturella, vetenskapliga eller andra nyttiga ändamål. | |
| För berömliga gärningar används för att belöna insatser för mod och | |
| rådighet, utanför rent livräddande. | |
| För omsorgsfull renvård används för att belöna insatser inom ren- | |
| vården. | |
| Professors namn tilldelas för insatser, utanför den akademiska världen, | |
| som har stor folkbildande eller på annat sätt allmännyttig betydelse. | |
| Kommittén föreslår inga direkta ändringar vad avser regeringens ut- | |
| märkelser. Kommittén noterar att utmärkelserna delats ut i allt mindre | |
| utsträckning under de senaste tjugo åren. Vi förväntar oss ett nära sam- | |
| arbete mellan Regeringskansliet och Kungl. Maj:ts Orden vilket kommer | |
| att vara nödvändigt, bl.a. för att samordna belöningsärenden. | |
| I syfte att undanröja risken att det nya systemet skulle kunna framstå | |
| som politiskt färgat förutsätter vi i vårt betänkande en begränsning av hur | |
| politiskt förtroendevalda och politiskt anställda kan belönas i det nya | |
| systemet. | |
| Regeringen bör efter några år utvärdera hur väl det centrala belönings- | |
| systemet fungerat. | |
| Det protokollära behovet av att dela ut ordnar vid statsbesök samt till | |
| avgående ambassadörer (inklusive viss personal) samt till konsuler | |
| kommer även fortsättningsvis bestå. Eftersom beredningen av den sortens | |
| förord inte innefattar någon värdering av en insats finns det inget behov av | |
| att det föreslagna rådet yttrar sig över de protokollära ärendena. |
47
Prop. 2021/22:232 Bilaga 1
De allmänna flaggdagarna
För att högtidlighålla den demokratiska aspekten av rätt till val i Europeiska unionen föreslår kommittén att dagen för val till Europaparlamentet införs som ny allmän flaggdag. Vi understryker även den demokratiska aspekten av nationaldagen som flaggdag. Vi föreslår att de tre flaggdagarna för de kungliga namnsdagarna samt flaggdagen för regentens gemål utgår vid nästa tronskifte. Förhoppningen är att de kvarvarande flaggdagarna då får större utrymme. Vi har övervägt om någon ytterligare flaggdag bör tas bort men har noterat att de allmänna flaggdagarna har vuxit sig in i allmänhetens medvetande även om användande av den svenska flaggan vid de allmänna flaggdagarna förefaller variera framför allt beroende på årstid. Vi bedömer därför att någon ytterligare allmän flaggdag inte bör tas bort.
Anslaget till Kungliga Hovstaten
Kommittén välkomnar en ökad öppenhet i Kungliga Hovstatens årsredovisning, i enlighet med Riksmarskalksämbetets åtagande. Enligt den nya redovisningsmodellen kommer årsredovisningen innehålla en redogörelse för hur statschefen fördelat anslaget till medlemmar av den kungliga familjen som utfört officiella uppdrag som åligger statschefen eller anknyter till statschefsämbetet. Årsredovisningen kommer även innehålla en exemplifiering av vilka sorters utgifter som ingår i dessa belopp.
Vårt betänkande beskriver hur anslaget och dess redovisning utvecklats framför allt från
48
Förteckning över remissinstanserna (SOU 2021:74)
Prop. 2021/22:232 Bilaga 2
Efter remiss har yttrande lämnats av Arbetsgivarverket, Diskrimineringsombudsmannen, Domstolsverket, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Försvarshögskolan, Försvarsmakten, Försäkringskassan, Integritetsskyddsmyndigheten, Jämställdhetsmyndigheten, Kommittén Demokrati 100 år, Konstnärsnämnden, Kungl. biblioteket, Kungl. hovstaterna, Kungl. Maj:ts Ordens kansli, Kungl. Musikaliska Akademien, Kungl.
Karolinska institutet, Kungl. Tekniska högskolan, Kungl. Vetenskapsakademien, Landsorganisationen i Sverige, Linköpings universitet, Länsstyrelsen i Stockholm län, Nämnden för hemslöjdsfrågor, Riksdagens ombudsmän, Sametinget, Svenska Journalistförbundet, Sveriges akademikers centralorganisation och Sveriges Kommuner och Regioner har avstått från att yttra sig.
Frivilliga försvarsorganisationernas samarbetskommitté, Judiska centralrådet, Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd, Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien, Kungl. Konsthögskolan, Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien, Rikshemvärnsrådet, Riksidrottsförbundet, Styrelsen för Samefonden, Svenska Akademien, Svenskt Näringsliv, Sveriges hembygdsförbund, Sveriges ungdomsorganisationer, Tjänstemännens centralorganisation och Uppsala universitet har inte svarat på remissen.
Yttranden har också inkommit från Svenska Faleristiska Föreningen, Föreningen Samtal med rättsstaten, Patriotiska Studentförbundet och några enskilda personer.
49
Prop. 2021/22:232 Bilaga 3
Sammanfattning av promemorian Behandling av känsliga personuppgifter hos Kungl. Maj:ts Orden vid handläggning av belöningsärenden (Ju2022/00710)
I promemorian föreslås förordningsbestämmelser om behandling av känsliga personuppgifter vid Kungl. Maj:ts Orden. De föreslagna bestämmelserna syftar till att komplettera det förslag till ny förordning om vissa statliga utmärkelser som Kommittén om det offentliga belöningssystemet, de allmänna flaggdagarna och utformningen av anslaget till hovet (Förtjänstutredningen) lämnar i sitt betänkande Ett modernt belöningssystem, de allmänna flaggdagarna och redovisningen av anslaget till hovet (SOU 2021:74).
Förordningen föreslås träda i kraft den 1 januari 2023.
50
Justitiedepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 april 2022
Närvarande: statsminister Andersson, ordförande, och statsråden Johansson, Hallengren, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Axelsson Kihlblom, Elger, Farmanbar, Karkiainen
Föredragande: statsrådet Johansson
Regeringen beslutar proposition Ett modernt offentligt belöningssystem och de allmänna flaggdagarna
Prop. 2021/22:232
51