Hårdare regler för nya nikotinprodukter

Regeringens proposition
2021/22:200
Hårdare regler för nya nikotinprodukter	Prop.
	2021/22:200

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 31 mars 2022

Magdalena Andersson

Anna Ekström (Socialdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag till en ny lag om tobaksfria nikotin- produkter. Lagen innehåller bestämmelser om produktanmälan, produkt- krav, försäljning och marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter och syftar till att begränsa de hälsorisker och olägenheter som är förenade med bruk av sådana produkter. Förslagen har utformats för att även omfatta nikotinprodukter som ännu inte har utvecklats. De nya reglerna föreslås huvudsakligen träda i kraft den 1 augusti 2022. Bestämmelserna om produktkrav, märkning med tillhörande straffbestämmelse och informa- tionsinsamlingssystem föreslås dock träda i kraft den 1 januari 2023 och bestämmelserna om produktanmälan och rapporteringsskyldighet den

1januari 2024. Tobaksfria nikotinprodukter som har tillverkats eller över- gått till fri omsättning före den 1 januari 2023 och som inte uppfyller vissa av lagens krav ska under vissa villkor få tillhandahållas på marknaden till och med den 1 juli 2023. En produktanmälan ska göras senast den

1februari 2024 för de produkter som tillhandahållits konsumenter på marknaden före den 1 januari 2024.

Vidare förslås ändringar i lagen om tobak och liknande produkter samt radio- och tv-lagen som bl.a. innebär att marknadsföringsreglerna på tobaksområdet förtydligas. Det föreslås även ett förbud mot tillsatser i e- vätskor som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. Förslagen föreslås träda i kraft den 1 augusti 2022. Vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter och som har tillverkats eller övergått till fri omsättning före ikraftträdandet ska dock få fortsätta att tillhandahållas konsumenter på marknaden till och med den 1 januari 2023. Snusliknande produkter föreslås jämställas med livsmedel i vissa

avseenden. Det förslaget föreslås träda i kraft den 1 januari 2023.

Prop. 2021/22:200 2

Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till lag om tobaksfria nikotinprodukter

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens syfte och innehåll

1 § Denna lag syftar till att begränsa de hälsorisker och olägenheter som är förenade med bruk av tobaksfria nikotinprodukter.

2 § Denna lag innehåller bestämmelser om produktanmälan, produkt- krav, försäljning och marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter.

Uttryck i lagen

3 § I denna lag avses med

1.tobaksfri nikotinprodukt: en produkt utan tobak som innehåller niko- tin för konsumtion,

2.detaljhandel: försäljning till konsumenter,

3.försäljningsställe: ett fysiskt försäljningsställe eller en webbplats för detaljhandel,

4.fysiskt försäljningsställe: en viss lokal eller ett annat avgränsat ut- rymme för detaljhandel.

Förhållandet till andra lagar

4 § Denna lag ska inte tillämpas på

1.produkter som omfattas av lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter,

2.produkter som är klassificerade som narkotika enligt narkotikastraff- lagen (1968:64) eller som hälsofarliga varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, eller

3.läkemedel eller medicintekniska produkter som omfattas av läke- medelslagen (2015:315) eller lagen (2021:600) med kompletterande be- stämmelser till EU:s förordning om medicintekniska produkter.

Produktanmälan

5 § Tillverkare och importörer ska till Folkhälsomyndigheten anmäla alla tobaksfria nikotinprodukter som de avser att tillhandahålla konsumen- ter på marknaden. En ny anmälan ska lämnas in för varje väsentlig ändring av produkten. Anmälan ska lämnas in senast sex månader innan produkten är avsedd att tillhandahållas konsumenter på marknaden. Anmälan ska även göras när produkten återkallas från marknaden av tillverkaren eller importören.

Tobaksfria nikotinprodukter får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden om en sådan anmälan inte har gjorts. Detsamma gäller om an-

mälan inte uppfyller de föreskrifter om produktanmälan som har med- delats med stöd av 48 § 1.

Produktkrav

6 § Tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ansvarar för att produkterna uppfyller de krav som följer av föreskrifter om innehåll och utformning som har meddelats med stöd av 48 § 2.

Tobaksfria nikotinprodukter som inte uppfyller kraven får inte till- handahållas konsumenter på marknaden.

Märkning

7 § Förpackningar till tobaksfria nikotinprodukter ska förses med en innehållsdeklaration och en text som upplyser om nikotinets skadeverk- ningar (hälsovarning).

Tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ansvarar för att förpackningarna uppfyller kraven i första stycket.

Om en förpackning inte uppfyller kraven, får produkten inte tillhanda- hållas konsumenter på marknaden. Detsamma gäller om innehållsdeklara- tionen eller hälsovarningen inte uppfyller de föreskrifter om innehåll och utformning som har meddelats med stöd av 48 § 3 och 4.

8 § Märkningen på tobaksfria nikotinprodukter eller på sådana pro- dukters förpackningar får inte

1.antyda att en viss tobaksfri nikotinprodukt är mindre skadlig än andra sådana produkter, eller

2.likna ett livsmedel eller en kosmetisk produkt.

Marknadsföring

9 § Vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter till konsumenter ska särskild måttfullhet iakttas. Reklam eller andra marknadsföringsåt- gärder får inte vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av tobaksfria nikotinprodukter.

Hänvisning till produktens smak får endast göras om det är motiverat av konsumentens behov av produktinformation.

Marknadsföringen får inte riktas särskilt till eller skildra barn eller ung- domar som inte har fyllt 25 år.

10 § En hälsovarning ska på ett tydligt sätt återges vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter till konsumenter genom kommersiella annonser i

1.periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfri- hetsförordningen är tillämplig,

2.andra tryckta skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig,

eller

3.informationssamhällets tjänster.

Om det finns flera hälsovarningar, ska minst en av dem återges. Vid upprepad annonsering ska de olika hälsovarningarna användas omväx- lande och om möjligt i lika stor omfattning.

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200 Första stycket 2 gäller inte marknadsföring inne på fysiska försäljnings- ställen.

11 § Det är förbjudet att marknadsföra tobaksfria nikotinprodukter till konsumenter genom kommersiell reklam i tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar.

En leverantör av en videodelningsplattform får inte tillhandahålla sådan reklam som avses i första stycket före, under eller efter användargenere- rade videor eller tv-program på plattformen.

12 § Tillverkare, partihandlare och importörer får inte sponsra evene- mang eller verksamheter dit allmänheten har tillträde om sponsringen främjar tobaksfria nikotinprodukter.

Bestämmelser om förbud mot sponsring i tv, radio och på videodelnings- plattformar och produktplacering i tv och på videodelningsplattformar finns i radio och tv-lagen (2010:696).

13 § En marknadsföringsåtgärd som strider mot någon av 8–11 §§ och 12 § första stycket ska, vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknads- föringslagen (2008:486), anses vara otillbörlig mot konsumenter. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 11 § kan medföra marknads- störningsavgift enligt bestämmelserna i 29–36 §§ marknadsföringslagen.

Rapporteringsskyldighet

14 § Tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter ska varje år till Folkhälsomyndigheten lämna in

1.fullständiga uppgifter om försäljningsvolymer, och

2.uppgifter om preferenserna hos olika konsumentgrupper, inbegripet barn eller ungdomar som inte fyllt 25 år.

Tobaksfria nikotinprodukter får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden om den rapporteringsskyldighet som följer av första stycket eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av 48 § 5 inte har upp- fyllts.

Produktkontroll

15 § Tillverkare, importörer och distributörer av tobaksfria nikotinpro- dukter ska upprätta och upprätthålla ett system för att samla in information om alla misstänkta skadliga effekter som dessa produkter har på männi- skors hälsa.

Informationen ska på begäran lämnas till Folkhälsomyndigheten.

16 § Om en tillverkare, importör eller distributör av tobaksfria nikotin- produkter anser, eller har skäl att anta, att en sådan produkt inte är säker eller av god kvalitet eller att den på annat sätt inte är förenlig med denna lag eller anslutande föreskrifter, ska denne omedelbart

1. vidta de korrigerande åtgärder som är nödvändiga för att den berörda produkten ska bli förenlig med denna lag,

2. dra tillbaka produkten, eller

3. återkalla produkten.

När en åtgärd enligt första stycket vidtas, ska Folkhälsomyndigheten Prop. 2021/22:200 omedelbart underrättas om produktens brister, vilken åtgärd som vidtagits

och resultaten av åtgärden.

Anmälan om försäljning

17 § En näringsidkare får inte bedriva detaljhandel med tobaksfria niko- tinprodukter utan att först ha gjort en anmälan om försäljningen.

En näringsidkare som har säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i Sverige ska göra en anmälan till den kommun där det fysiska försäljningsstället är beläget. Om ett fysiskt försäljningsställe saknas, ska anmälan göras till den kommun där företaget har sitt säte eller, om före- taget saknar säte inom landet, till den kommun där företaget har ett fast driftställe.

Saknar näringsidkaren säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i Sverige ska anmälan göras till Folkhälsomyndigheten.

Egenkontroll

18 § Den som bedriver detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter ska utöva egenkontroll över försäljningen och hanteringen i övrigt av tobaksfria nikotinprodukter och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram.

Till anmälan om försäljning enligt 17 § ska egenkontrollprogrammet och de övriga uppgifter som behövs för kommunens och Folkhälso- myndighetens tillsyn bifogas. Ändrade uppgifter ska utan dröjsmål an- mälas till kommunen respektive Folkhälsomyndigheten.

Ålderskrav

19 § Tobaksfria nikotinprodukter får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut en sådan produkt ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått den åldern.

Om det finns särskild anledning att anta att produkten är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år, får den inte lämnas ut.

På försäljningsställen ska det finnas ett tydligt och klart synbart meddelande med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut tobaksfria nikotinprodukter till den som inte har fyllt 18 år.

20 § Tobaksfria nikotinprodukter som säljs till konsumenter ska till- handahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat eller distans- försäljning eller på liknande sätt.

21 § Tobaksfria nikotinprodukter får föras in i landet endast av den som har fyllt 18 år.

Prop. 2021/22:200 Tillsyn

22 § Folkhälsomyndigheten ansvarar för tillsynsvägledning när det gäller kommunens tillsyn enligt 24 § första stycket 1–4 och kommunens och Polismyndighetens tillsyn enligt 25 §.

Konsumentverket ansvarar för tillsynsvägledning när det gäller kom- munens tillsyn enligt 24 § andra stycket.

23 § Länsstyrelsen utövar tillsyn inom länet enligt 24 och 25 §§. I till- synen ingår att

1.följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med in- formation och råd, och

2.främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan till- synsmyndigheter och andra.

24 § Kommunen utövar tillsyn på fysiska försäljningsställen över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1.produktanmälan enligt 5 §,

2.produktkrav enligt 6 §,

3.innehållsdeklaration, hälsovarning och märkning enligt 7 och 8 §§,

och

4.rapporteringsskyldighet enligt 14 §.

Kommunen utövar även tillsyn på eller i anslutning till fysiska försälj- ningsställen över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller marknadsföring enligt 9 och 10 §§.

25 § Kommunen och Polismyndigheten utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1.anmälan om försäljning och egenkontroll enligt 17 och 18 §§ när näringsidkaren har säte eller fast försäljningsställe för näringsverksamhet

iSverige, och

2.ålderskrav enligt 19 och 20 §§.

26 § Folkhälsomyndigheten utövar tillsyn över att denna lag och an- slutande föreskrifter följs när det gäller

1.produktanmälan, produktkrav, rapporteringsskyldighet och produkt- kontroll enligt 5, 6 och 14–16 §§, i andra fall än som avses i 24 § första stycket,

2.innehållsdeklaration, hälsovarning och märkning enligt 7 och 8 §§, i andra fall än som avses i 24 § första stycket, och

3.anmälan om försäljning och egenkontroll enligt 17 och 18 §§ när näringsidkaren saknar säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i Sverige.

27 § Konsumentverket utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller marknadsföring enligt 9–11 §§ och 12 § första stycket, i andra fall än som avses i 24 § andra stycket.

Vid Konsumentverkets tillsyn tillämpas bestämmelserna i marknads- föringslagen (2008:486).

Befogenheter

28 § En tillsynsmyndighet som anges i 24–26 §§ får i sin tillsynsverk- samhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att denna lag och anslutande föreskrifter ska följas.

29 § Vid allvarliga eller upprepade överträdelser av denna lag får kom- munen förbjuda den som bedriver detaljhandel med tobaksfria nikotinpro- dukter att fortsätta försäljningen eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela varning. Kommunens beslut gäller omedel- bart, om inte något annat anges i beslutet.

Ett förbud får meddelas för en tid av högst sex månader.

30 § Om Folkhälsomyndigheten konstaterar eller har rimliga skäl att anta att en typ av eller specifika tobaksfria nikotinprodukter kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa, trots att produkten uppfyller kraven i denna lag, får myndigheten förbjuda att produkterna tillhandahålls konsu- menter på marknaden.

Om sådana produkter har tillhandahållits konsumenter på marknaden, får Folkhälsomyndigheten förelägga tillverkaren, importören eller distri- butören av produkterna att dra tillbaka eller återkalla dessa.

31 § Beslut enligt 28 och 30 §§ får förenas med vite. Vitet får inte om- vandlas till fängelse.

Rätt till upplysningar och tillträde

32 § En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för myndighetens tillsyn enligt denna lag.

33 § För att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag har en tillsyns- myndighet rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som berörs av denna lag eller anslutande föreskrifter och får där göra undersökningar och ta prover. För uttagna prover betalas inte ersättning.

34 § Polismyndigheten ska på begäran av en annan tillsynsmyndighet lämna den hjälp som behövs vid tillämpningen av 33 §.

En begäran enligt första stycket får göras endast om

1.det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller

2.det annars finns synnerliga skäl.

Underrättelser

35 § Kommunen och Polismyndigheten ska underrätta varandra om för- hållanden som de i sin verksamhet får kännedom om och som är av betydelse för tillsynen.

En kommun som har fattat beslut i ett ärende enligt denna lag ska skicka en kopia av beslutet till Folkhälsomyndigheten, Polismyndigheten och den länsstyrelse som berörs av beslutet.

Prop. 2021/22:200

36 § Kommunen ska underrätta Folkhälsomyndigheten om den i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för Folkhälso- myndighetens tillsyn.

Kontrollköp

37 § Kommunen får genomföra kontrollköp i syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut tobaksfria nikotinpro- dukter om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har fyllt 18 år. Vid ett sådant köp får kommunen endast anlita en person som har fyllt 18 år.

Ett kontrollköp får genomföras utan att näringsidkaren underrättas i för- väg om kontrollköpet. Kommunen ska snarast efter ett genomfört kontroll- köp underrätta näringsidkaren om kontrollköpet.

38 § Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för kommunen att meddela föreläggande, förbud eller varning enligt 28 eller 29 §.

Tystnadsplikt

39 § Den som har tagit befattning med något ärende enligt denna lag får inte obehörigen röja eller på annat sätt utnyttja vad han eller hon då har fått veta om yrkeshemligheter eller affärsförhållanden.

I det allmännas verksamhet tillämpas bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Avgifter

40 § En kommun får ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig försäljning enligt 17 §.

41 § Folkhälsomyndigheten får ta ut avgifter av tillverkare och im- portörer av tobaksfria nikotinprodukter för att ta emot, lagra, hantera, analysera och offentliggöra de uppgifter som enligt 5 § lämnas till myndigheten.

Folkhälsomyndigheten får ta ut avgifter av tillverkare och importörer för att ta emot, lagra, hantera och analysera de uppgifter som enligt 14 § lämnas till myndigheten samt för att offentliggöra att rapporteringsskyl- digheten har uppfyllts.

Folkhälsomyndigheten får ta ut avgifter för sin tillsyn av den som be- driver anmälningspliktig försäljning enligt 17 §.

Överklagande

42 § Beslut enligt denna lag eller anslutande föreskrifter får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Straffbestämmelser och förverkande

43 § Den som uppsåtligen i strid med 7 § tredje stycket tillhandahåller konsumenter tobaksfria nikotinprodukter som inte uppfyller kraven på innehållsdeklaration eller hälsovarning, ska dömas för olovlig hantering av tobaksfria nikotinprodukter till böter eller fängelse i högst sex månader.

Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.

44 § Den som uppsåtligen säljer tobaksfria nikotinprodukter i strid med ett förbud som har meddelats med stöd av 29 §, ska dömas för olovlig försäljning av tobaksfria nikotinprodukter till böter eller fängelse i högst sex månader.

Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.

45 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter i strid med 17 § eller säljer eller lämnar ut tobaksfria nikotinprodukter i strid med 19 § första eller andra stycket, ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.

46 § Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för den eller de gärningar som om- fattas av föreläggandet eller förbudet.

47 § Tobaksfria nikotinprodukter som varit föremål för brott enligt denna lag eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras för- verkade, om det inte är uppenbart oskäligt.

Bemyndiganden

48 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.produktanmälan enligt 5 §,

2.produktinnehåll och utformning av tobaksfria nikotinprodukter enligt

6 §,

3.innehållet i och utformningen av en innehållsdeklaration enligt 7 §,

4.hur en hälsovarning ska utformas och återges enligt 7 och 10 §§,

5.fullgörandet av rapporteringsskyldigheten enligt 14 §,

6.systemet för informationssamling enligt 15 §,

7.underrättelseskyldigheten enligt 16 § andra stycket,

8.utformningen av egenkontrollprogram enligt 18 §,

9.genomförandet av kontrollköp enligt 37 §, och

10.storleken på avgifterna enligt 41 §.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023 i fråga om 6–8, 10, 15 och 43 §§, den 1 januari 2024 i fråga om 5 och 14 §§, samt i övrigt den 1 augusti 2022.

2.Tobaksfria nikotinprodukter som har tillverkats eller övergått till fri omsättning före den 1 januari 2023 och som inte uppfyller produktkraven enligt 6 § eller kraven på märkning enligt 7 och 8 §§ får fortsätta att tillhandahållas konsumenter på marknaden efter den 1 januari 2023 om de

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200 2.3	Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701)
	om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns
	mot ett annat land inom Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogen- heter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §1

Lagen är tillämplig endast på följande varor:

1.krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,

2.narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),

3.skjutvapen, ammunition och ljuddämpare som avses i vapenlagen (1996:67) samt sådana vapen och andra föremål som anges i 1 kap. 3 § samma lag,

4.injektionssprutor och kanyler,

5.dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,

6.springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nit- handskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,

7.kulturföremål som avses i 5 kap. kulturmiljölagen (1988:950),

8.hundar och katter för annat ändamål än handel,

9. spritdrycker, vin, starköl och		9. spritdrycker, vin, starköl och
andra jästa alkoholdrycker, teknisk		andra jästa alkoholdrycker, teknisk
sprit	och alkoholhaltiga preparat	sprit	och alkoholhaltiga preparat
enligt alkohollagen (2010:1622),		enligt	alkohollagen (2010:1622),
samt tobaksvaror och elektroniska		tobaksvaror och elektroniska ciga-
cigaretter och påfyllningsbehållare		retter och påfyllningsbehållare vid
vid	kontroll av åldersgränsen i	kontroll av åldersgränsen i 5 kap.
5 kap. 20 § lagen (2018:2088) om		19 § lagen (2018:2088) om tobak
tobak och liknande produkter,		och liknande produkter samt to-
		baksfria nikotinprodukter vid kon-
		troll av åldersgränsen i 21 § lagen

(2022:000) om tobaksfria nikotin- produkter,

10.nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler,

11.andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller fel- aktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda,

18	1 Senaste lydelse 2022:136.

Prop. 2021/22:200 2.4	Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen
	(2006:804)
Härigenom föreskrivs att 3 § livsmedelslagen (2006:804) ska ha följande
lydelse.
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		3 §
Lagen gäller alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distribu-
tionskedjan för livsmedel.
Med livsmedel jämställs i lagen
1. vatten, från och med den punkt		1. vatten, från och med den punkt
där det tas in i vattenverken till den		där det tas in i vattenverken till den
punkt där värdena skall iakttas		punkt där värdena ska iakttas enligt
enligt artikel 6 i rådets direktiv		artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG
98/83/EG av den 3 november 1998		av den 3 november 1998 om
om	kvaliteten på dricksvatten,	kvaliteten	på dricksvatten, ändrat
ändrat genom Europaparlamentets		genom Europaparlamentets			och
och rådets förordning (EG) nr		rådets	förordning	(EG)	nr
1882/2003, och		1882/2003,
2. snus och tuggtobak.		2. snus,	snusliknande	produkter
		och tuggtobak.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2.5	Förslag till lag om ändring i radio- och tv-lagen Prop. 2021/22:200
	(2010:696)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 §, 7 kap. 2 §, 8 kap. 13 §, 9 a kap. 5 och 12 §§ och 15 kap. 5 och 9 §§ och rubrikerna närmast före 8 kap. 13 § och 15 kap. 5 § radio- och tv-lagen (2010:696) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

2 §1

Iprogram i tv-sändningar eller i beställ-tv får det inte förekomma pro- duktplacering av

1.alkoholdrycker och tobaksvaror,

2.andra produkter som kommer från företag vars huvudsakliga verk- samhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller tobaksvaror,

3.receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination,

4.modersmjölksersättning,

5.spelprodukter från ett företag som inte har nödvändig licens enligt spellagen (2018:1138),

6.sådana elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som avses

ilagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter och andra pro- dukter som kommer från företag vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehål- lare, eller

7.alkoholdrycksliknande prepa-

rat enligt alkohollagen (2010:1622).

6.sådana elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som avses

7.alkoholdrycksliknande prepa-

rat enligt alkohollagen (2010:1622), eller

8.tobaksfria nikotinprodukter enligt lagen (2022:000) om tobaks- fria nikotinprodukter.

7kap. 2 §2

Program i tv-sändningar, sökbar text-tv eller i beställ-tv får inte sponsras av någon vars huvudsak- liga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller alkohol- drycksliknande preparat enligt alkohollagen (2010:1622), tobaks- varor eller sådana elektroniska

Program i tv-sändningar, sökbar text-tv eller i beställ-tv får inte sponsras av någon vars huvudsak- liga verksamhet är att tillverka eller sälja

1.alkoholdrycker eller alkohol- drycksliknande preparat enligt alkohollagen (2010:1622),

1	Senaste lydelse 2020:875.	21
2	Senaste lydelse 2019:354.	21

Prop. 2021/22:200 cigaretter och påfyllningsbehållare som avses i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter.

2.tobaksvaror eller sådana elektroniska cigaretter och påfyll- ningsbehållare som avses i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, eller

3.tobaksfria nikotinprodukter enligt lagen (2022:000) om tobaks- fria nikotinprodukter.

8 kap.

Reklam för alkohol och tobak Reklam för alkohol, tobak och nikotinprodukter

13 §3

Bestämmelser om förbud mot re- klam för alkoholdrycker, alkohol- drycksliknande preparat, tobaksva- ror samt elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) re- spektive i 4 kap. 1–4 §§ lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter.

Bestämmelser om förbud mot re- klam för alkoholdrycker, alkohol- drycksliknande preparat, tobaksva- ror, elektroniska cigaretter och på- fyllningsbehållare samt tobaksfria nikotinprodukter finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622), 4 kap. 1 och 3 §§ lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter och 11 § lagen (2022:000) om tobaks- fria nikotinprodukter.

9 a kap.

5 §4

En leverantör av en videodelningsplattform får inte ingå eller främja avtal om produktplacering i användargenererade videor och tv-program om

1. produktplaceringen avser såd-	1. produktplaceringen avser såd-
ana varor och tjänster som räknas	ana varor och tjänster som räknas
upp i 6 kap. 2 § 1–7, eller	upp i 6 kap. 2 § 1–8, eller

2.videon eller programmet huvudsakligen riktar sig till barn under tolv

år.

12 §5

Bestämmelser om förbud mot marknadsföring finns även i alko- hollagen (2010:1622), lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och till-

skottsnäring, läkemedelslagen (2015:315), spellagen (2018:1138) och lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter.

Bestämmelser om förbud mot marknadsföring finns även i alko- hollagen (2010:1622), lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och till-

skottsnäring, läkemedelslagen (2015:315), spellagen (2018:1138), lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter och lagen

	3	Senaste lydelse 2019:354.
22	4	Senaste lydelse 2020:875.
22	5	Senaste lydelse 2020:875.

(2022:000) om tobaksfria nikotin- Prop. 2021/22:200 produkter.

15 kap.

Reklam för alkohol och tobak Reklam för alkohol, tobak och nikotinprodukter

5 §6

9 §7

Program i ljudradiosändning får inte sponsras av någon vars huvud- sakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat enligt alkohollagen (2010:1622), tobaksvaror eller sådana elektro- niska cigaretter och påfyllningsbe- hållare som avses i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter.

Program i ljudradiosändning får inte sponsras av någon vars huvud- sakliga verksamhet är att tillverka eller sälja

1.alkoholdrycker eller alkohol- drycksliknande preparat enligt alkohollagen (2010:1622),

2.tobaksvaror eller sådana elek- troniska cigaretter och påfyll- ningsbehållare som avses i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, eller

3.tobaksfria nikotinprodukter enligt lagen (2022:000) om tobaks- fria nikotinprodukter.

Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2022.

6	Senaste lydelse 2019:354.	23
7	Senaste lydelse 2019:354.	23

Prop. 2021/22:200 2.6	Förslag till lag om ändring i lagen (2018:2088)
	om tobak och liknande produkter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter

dels att rubriken närmast efter 2 kap. 6 § ska utgå,

dels att nuvarande 5 kap. 14–21 §§ ska betecknas 5 kap. 13–20 §§, dels att 1 kap. 2 och 3 §§, 4 kap. 1–4 och 8 §§, 5 kap. 1, 3 och de nya

14, 16–18 §§, 6 kap. 1 §, 7 kap. 3–5, 8 och 10 §§, 8 kap. 2 §, 10 kap. 2 och 4 §§, 11 kap. 6, 12 och 13 §§ och rubriken till 4 kap. ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 8 kap. 4 § ska lyda ”Avgift för produktan- mälan och inrapporterade uppgifter”,

dels att rubrikerna närmast före 5 kap. 14–18 och 21 §§ ska sättas närm- ast före 5 kap. 13–17 respektive 20 §,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 2 kap. 6 a §, 4 kap. 9–11 §§ och 8 kap. 5 §, och närmast före 2 kap. 6 a § och 4 kap. 11 § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

Denna lag innehåller bestämmelser om tobak, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare, örtpro- dukter för rökning och om använd- ningen av njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rök- ning men som inte innehåller tobak.

Denna lag innehåller bestämmelser om tobak, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare, örtpro- dukter för rökning och om använd- ningen av andra produkter som till användningssättet motsvarar rök- ning men som inte innehåller tobak. Lagen innehåller även bestämmel- ser om nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter.

I lagen finns bestämmelser om

–produktkrav och rapporteringsskyldighet (2 kap.),

–märkning och förpackning (3 kap.),

– marknadsföring (4 kap.),	– marknadsföring	av tobaks-
	varor, elektroniska	cigaretter och
	påfyllningsbehållare (4 kap.),

–handel (5 kap.),

–rökfria miljöer (6 kap.),

–tillsyn (7 kap.),

–avgifter (8 kap.),

–överklagande (9 kap.),

–straffbestämmelser och förverkande (10 kap.), och

–bemyndiganden (11 kap.).

3 §

I denna lag avses med

1.elektronisk cigarett: produkt som kan användas för konsumtion av nikotinånga via ett munstycke, eller beståndsdel av den produkten, inbegripet en patron, en tank och anordningen utan patron eller tank,

2.påfyllningsbehållare: be- hållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan an- vändas för att fylla på en elektro- nisk cigarett,

1.elektronisk cigarett: en pro- dukt som kan användas för kon- sumtion av nikotinånga via ett munstycke, eller beståndsdel av den produkten, inbegripet en patron, en tank och anordningen utan patron eller tank,

2.påfyllningsbehållare: en be- hållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan an- vändas för att fylla på en elektro- nisk cigarett,

Prop. 2021/22:200

3. örtprodukter för rökning: pro-	3. örtprodukt för rökning: en pro-
dukter som är baserade på växter,	dukt som är baserad på växter, örter
örter eller frukter som inte inne-	eller frukter som inte innehåller
håller tobak och som kan förbrukas	tobak och som kan förbrukas via
via förbränning,	förbränning,

4.detaljhandel: försäljning till konsumenter,

5.partihandel: annan försäljning än detaljhandel,

6.försäljningsställe: en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel,

6.försäljningsställe: ett fysiskt försäljningsställe eller en webb- plats för detaljhandel,

7.fysiskt försäljningsställe: en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel,

8.sponsring: varje form av offentliga eller privata bidrag till ett evenemang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en vara eller produkt,

Prop. 2021/22:200	2 kap.
	Elektroniska cigaretter och
	påfyllningsbehållare
	Förbud mot smaksättning
	6 a §
	Vätskor som är avsedda att kon-
	sumeras genom elektroniska ciga-
	retter får inte tillhandahållas kon-
	sumenter på marknaden om väts-
	korna innehåller tillsatser som
	leder till en tydligt märkbar doft
	eller smak av något annat än tobak.
4 kap. Marknadsföring	4 kap. Marknadsföring av
	tobaksvaror, elektroniska
	cigaretter och
	påfyllningsbehållare
	1 §1

En näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter får inte använda kommersiella annon- ser i

1.periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryck- frihetsförordningen är tillämplig,

2.tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar, eller

3.andra överföringar eller tek- niska upptagningar på vilka yttran- defrihetsgrundlagen är tillämplig.

Det är förbjudet att marknadsföra tobaksvaror till konsumenter.

Förbudet i första stycket gäller dock inte uppgifter i

1.periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryck- frihetsförordningen är tillämplig, förutom när det är fråga om kommersiella annonser,

2.andra tryckta skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är till- lämplig,

3.tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar, förutom när det är fråga om kommersiella annonser, eller

4.andra överföringar eller tek- niska upptagningar på vilka yttran- defrihetsgrundlagen är tillämplig.

2 §

Även annan marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter än som avses i 1 § är förbjuden.

Det gäller dock inte

1.i tryckta skrifter på vilka tryck- frihetsförordningen är tillämplig eller i överföringar eller tekniska

Inne på fysiska försäljnings- ställen är det tillåtet att använda sådana kommersiella meddelanden för tobaksvaror som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. Så- dana kommersiella meddelanden

26	1 Senaste lydelse 2020:877.

upptagningar på vilka yttrandefri- hetsgrundlagen är tillämplig,

2.marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaks- varor för försäljning, eller

3.kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak.

Kommersiella meddelanden en- ligt första stycket 3 ska i den om- fattning det är möjligt placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.

ska, i den omfattning det är möjligt, Prop. 2021/22:200 placeras så att de inte är synliga

från utsidan av försäljningsstället.

3 §

En näringsidkare som marknadsför elektroniska cigaretter eller påfyll- ningsbehållare till konsumenter får inte använda kommersiella an- nonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är till- lämplig.

Det är förbjudet att marknadsföra elektroniska cigaretter eller påfyll- ningsbehållare till konsumenter genom kommersiella meddelanden i

1.periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryck- frihetsförordningen är tillämplig,

2.informationssamhällets tjäns- ter, och

3.tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar.

Första stycket gäller inte upp- gifter på vilka tryckfrihetsförord- ningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen är tillämplig, förutom när det är fråga om kommersiella annon- ser.

4 §2

En näringsidkare får inte mark- nadsföra elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare till kon- sumenter

1.inom informationssamhällets tjänster, eller

2.tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar.

Förbudet i första stycket gäller dock inte

1.marknadsföring som endast består i att tillhandahålla elektro-

Inne på fysiska försäljningsställen är det tillåtet att använda sådana kommersiella meddelanden för elektroniska cigaretter och på- fyllningsbehållare som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av sådana pro- dukter.

2 Senaste lydelse 2020:877.

Prop. 2021/22:200 niska cigaretter eller påfyllnings- behållare för försäljning, eller

2.marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig, med undantag för mark- nadsföring genom kommersiella annonser.

			8 §
Tillverkare,	partihandlare	och	Sponsring som främjar tobaks-
importörer av tobaksvaror, elektro-			varor, elektroniska cigaretter eller
niska cigaretter eller påfyllnings-			påfyllningsbehållare			är förbjuden
behållare får inte sponsra ett			om den kan antas få gränsöver-
evenemang eller en verksamhet dit			skridande effekter.
allmänheten har tillträde eller som
kan antas	få gränsöverskridande
effekt, om sponsringen kan antas
medföra att avsättningen av to-
baksvaror,	elektroniska cigaretter
eller påfyllningsbehållare främjas.
Bestämmelser om förbud		mot
sponsring av program i radio och
tv samt om produktplacering i tv
finns i radio- och tv-lagen
(2010:696).
			9 §
			Tillverkare,	partihandlare			och
			importörer får inte sponsra nation-
			ella evenemang eller verksamheter
			dit allmänheten har tillträde om
			sponsringen	främjar		tobaksvaror,
			elektroniska cigaretter eller påfyll-
			ningsbehållare.
			10 §
			Bestämmelser		om	förbud	mot
			sponsring i radio, tv och på video-
			delningsplattformar samt om pro-
			duktplacering i tv och på videodel-
			ningsplattformar finns i radio- och
			tv-lagen (2010:696).
			Kompletterande bestämmelser om
			marknadsföring
			11 §
			Bestämmelserna		i	marknadsfö-
			ringslagen (2008:486) ska tilläm-

pas på marknadsföring som strider Prop. 2021/22:200 mot någon av 1–9 §§ vid

1.Konsumentverkets tillsyn en- ligt 7 kap. 8 §, eller

2.talan som har väckts av en sådan näringsidkare eller samman- slutning som avses i 47 § 2 och 3 marknadsföringslagen.

En marknadsföringsåtgärd som strider mot någon av 1–9 §§ eller 3 kap. 3 eller 4 § ska, vid tillämp- ningen av 5, 23 och 26 §§ mark- nadsföringslagen, anses vara otill- börlig mot konsumenter. En mark- nadsföringsåtgärd som strider mot 1 § första stycket och som vidtas i ett medium som avses i andra stycket 3 eller 4, eller strider mot

3	§ första	stycket	1 eller	3 eller
5	§ 2 eller	3 kan	medföra	mark-

nadsstörningsavgift enligt bestäm- melserna i 29–36 §§ marknads- föringslagen.

5kap. 1 §

Endast den som har tillstånd får bedriva detaljhandel eller partihandel med tobaksvaror.

Tillstånd krävs inte för detalj- eller partihandlare som varken har säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i Sverige.

Ett tillstånd kan gälla för viss tid	Ett tillstånd kan gälla för viss tid
eller tills vidare. Om den som an-	eller tills vidare. Om den som an-
söker om tillstånd avser att bedriva	söker om tillstånd avser att bedriva
detaljhandel från ett försäljnings-	detaljhandel från ett fysiskt försälj-
ställe, ska tillståndet avse försälj-	ningsställe, ska tillståndet avse det
ningsstället.	stället.

3§

En ansökan om tillstånd ska vara skriftlig.

Tillstånd för detaljhandel medde- las av den kommun där försälj- ningsstället är beläget. Om försälj- ningsställe saknas meddelas till- stånd av den kommun där det före- tag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe.

Tillstånd för detaljhandel medde- las av den kommun där försälj- ningsstället är beläget. Om ett fysiskt försäljningsställe saknas, meddelas tillstånd av den kommun där det företag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe.

Prop. 2021/22:200 Tillstånd för partihandel meddelas av den kommun där det företag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe.

15 §

En näringsidkare som har säte eller fast driftställe för näringsverk- samhet i Sverige får inte bedriva detaljhandel med elektroniska ciga- retter eller påfyllningsbehållare utan att först ha anmält försälj- ningen till den kommun där försälj- ningen ska ske.

14 §

Anmälan ska göras till den kommun där det fysiska försälj- ningsstället är beläget. Om ett fysiskt försäljningsställe saknas, ska anmälan göras till den kommun där företaget har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, till den kommun där företaget har ett fast driftställe.

17 §

Den som bedriver försäljning enligt 15 eller 16 § ska utöva egenkontroll över försäljningen och hanteringen i övrigt av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram.

Till anmälan om försäljning enligt 15 § eller registrering enligt 16 § ska egenkontrollprogrammet och de övriga uppgifter som behövs för kommunens och Folkhälso- myndighetens tillsyn bifogas. Änd- rade uppgifter ska utan dröjsmål anmälas till kommunen respektive Folkhälsomyndigheten.

18 §

Tobaksvaror, elektroniska cigaret- ter och påfyllningsbehållare får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut en sådan vara eller produkt ska för- vissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder.

16 §

Den som bedriver försäljning enligt 14 eller 15 § ska utöva egenkontroll över försäljningen och hanteringen i övrigt av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram.

Till anmälan om försäljning enligt 14 § eller registrering enligt 15 § ska egenkontrollprogrammet och de övriga uppgifter som behövs för kommunens och Folkhälsomyn- dighetens tillsyn bifogas. Ändrade uppgifter ska utan dröjsmål an- mälas till kommunen respektive Folkhälsomyndigheten.

17 §

Om det finns särskild anledning att anta att varan eller produkten är Prop. 2021/22:200 avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år, får den inte

lämnas ut.
På försäljningsställen ska det			På försäljningsställen ska			det
finnas en tydlig och klart synbar			finnas ett tydligt och klart synbart
skylt med information om förbudet			meddelande med information			om
mot att sälja eller lämna ut sådana			förbudet mot att sälja eller lämna ut
varor eller produkter som avses i			sådana varor eller produkter som
första stycket till den som inte har			avses i första stycket till den som
fyllt 18 år.			inte har fyllt 18 år.
19 §			18 §
Tobaksvaror,	elektroniska	ciga-	Tobaksvaror,	elektroniska	ciga-
retter och påfyllningsbehållare som			retter och påfyllningsbehållare som
säljs till konsumenter ska tillhanda-			säljs till konsumenter ska tillhanda-
hållas på ett sådant sätt att det går			hållas på ett sådant sätt att det går
att kontrollera	mottagarens	ålder.	att kontrollera	mottagarens	ålder.
Detta gäller även när försäljningen			Detta gäller även när försäljningen
sker genom automat, via postorder,			sker genom automat, distansförsälj-
distansförsäljning eller på liknande			ning eller på liknande sätt.
sätt.

6 kap.

1 §

Med rökning avses vid tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel

1.rökning av tobak,

2.inhalering efter förångning eller annan upphettning av tobak,

3.användning av elektroniska cigaretter,

4.rökning av örtprodukter för rökning, och

5.användning av njutningsmedel som till användningssättet mot- svarar rökning men som inte inne- håller tobak.

5.användning av andra pro- dukter som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.

7 kap.

3 §

Kommunen utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

		1. förbudet mot att tillhandahålla
		smaksatta vätskor enligt		2 kap.
		6 a § på fysiska försäljningsställen,
1. hälsovarningar,	produkt-	2. hälsovarningar,	produkt-
presentation och identitets- och		presentation och identitets- och
säkerhetsmärkning enligt 3 kap. 1,		säkerhetsmärkning enligt 3 kap. 1,
3, 4 och 7 §§ på försäljningsställen,		3, 4 och 7 §§ på fysiska försälj-
		ningsställen,
2. tillhandahållande	av elektro-	3. tillhandahållande	av	elektro-
niska cigaretter och påfyllningsbe-		niska cigaretter och påfyllningsbe-
hållare enligt 2 kap. 7–9 §§ och		hållare enligt 2 kap. 7–9 §§ och
3 kap. 2, 5 och 6 §§ på försäljnings-		3 kap. 2, 5 och 6 §§ på fysiska för-
ställen,		säljningsställen,		31

Prop. 2021/22:200 3. marknadsföring enligt 4 kap. 1, 2 och 5–7 §§ när det gäller mark- nadsföringsåtgärder på eller i an- slutning till försäljningsställen, och

4. rökfria miljöer som avses i

6 kap. 2 § och som inte är upplåtna enbart för personal samt lokaler som avses i 6 kap. 3 §.

4.marknadsföring enligt 4 kap. 1, 2 och 4–7 §§ när det gäller mark- nadsföringsåtgärder på eller i an- slutning till fysiska försäljnings- ställen, och

5.rökfria miljöer som avses i 6 kap. 2 § och som inte är upplåtna enbart för personal samt lokaler som avses i 6 kap. 3 §.

4 §

Kommunen och Polismyndigheten utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1. tillhandahållande				av	nya	1. tillhandahållande				av	nya
tobaksvaror	enligt		2 kap. 3 §		på	tobaksvaror	enligt		2 kap. 3 §		på
försäljningsställen,						fysiska försäljningsställen,
2. försäljning		av	tobaksvaror, i			2. försäljning		av	tobaksvaror, i
andra fall än när det gäller gräns-						andra fall än när det gäller gräns-
överskridande		distansförsäljning,				överskridande		distansförsäljning,
enligt 5 kap. 1, 6–10, 12 och 14 §§,						enligt 5 kap. 1, 6–10, 12 och 13 §§,
3. anmälan	om		försäljning		av	3. anmälan	om		försäljning		av
elektroniska cigaretter och påfyll-						elektroniska cigaretter och påfyll-
ningsbehållare samt egenkontroll, i						ningsbehållare samt egenkontroll, i
andra fall än när det gäller gräns-						andra fall än när det gäller gräns-
överskridande		distansförsäljning,				överskridande		distansförsäljning,
enligt 5 kap. 15 och 17 §§, och						enligt 5 kap. 14 och 16 §§, och
4. åldersgräns		enligt		5 kap.	18	4. åldersgräns		enligt		5 kap.	17
och 19 §§.						och 18 §§.

5 §

Folkhälsomyndigheten utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1.produktkrav och rapporteringsskyldighet, i andra fall än som avses i 4 §, enligt 2 kap. 1 § första och andra styckena och 2 kap. 2–11 §§,

2.förbud mot smaksättning, i andra fall än som avses i 3 §, enligt 2 kap. 6 a §,

2. hälsovarningar,	produktpre-	3. hälsovarningar,	produktpre-
sentation och medföljande inform-		sentation och medföljande inform-
ation, i andra fall än som avses i		ation, i andra fall än som avses i
3 §, enligt 3 kap. 1–6 §§,		3 §, enligt 3 kap. 1–6 §§,
3. registrering enligt 5 kap. 5 och		4. registrering enligt 5 kap. 5 och
16 §§ vid gränsöverskridande di-		15 §§ vid gränsöverskridande di-
stansförsäljning och	egenkontroll	stansförsäljning och	egenkontroll
enligt 5 kap. 6, 7 och 17 §§ vid så-		enligt 5 kap. 6, 7 och 16 §§ vid så-
dan distansförsäljning, och		dan distansförsäljning, och
4. förbud mot sådan tillverkning		5. förbud mot sådan tillverkning
eller införsel som avses enligt före-		eller införsel som avses enligt före-
skrifter meddelade med stöd av		skrifter meddelade med stöd av
11 kap. 5 §.		11 kap. 5 §.

		8 §3		Prop. 2021/22:200
Konsumentverket utövar		tillsyn	Konsumentverket	utövar tillsyn
över att denna lag och anslutande			över att denna lag och anslutande
föreskrifter följs när det gäller			föreskrifter följs när det gäller
marknadsföring, i andra fall än som			marknadsföring, i andra fall än som
avses i 3 § enligt 4 kap. 1–8 §§.			avses i 3 §, enligt 4 kap. 1–9 §§.
Vid	Konsumentverkets	tillsyn
tillämpas bestämmelserna i mark-
nadsföringslagen (2008:486).
En	marknadsföringsåtgärd som
strider mot 3 kap. 3 eller 4 § eller
4 kap.	1–8 §§ ska, vid	tillämp-
ningen av 5, 23 och 26 §§ mark-
nadsföringslagen, anses vara otill-
börlig mot konsumenter. En mark-
nadsföringsåtgärd som strider mot
4 kap. 1 § 2 eller 3, 3 §, 4 § första
stycket 2 eller 5 § 2 eller 3 kan med-
föra	marknadsstörningsavgift

enligt bestämmelserna i 29–36 §§ marknadsföringslagen.

10 §

En kommun får återkalla ett försäljningstillstånd om

1.tillståndet inte längre utnyttjas,

2.tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde för tillståndets meddelande,

3. det med tillståndshavarens vet-	3. det med tillståndshavarens vet-
skap har förekommit brottslig verk-	skap har förekommit brottslig verk-
samhet på försäljningsstället, eller i	samhet på det fysiska försäljnings-
anslutning till detta, eller annars	stället, eller i anslutning till detta,
inom den tillståndspliktiga verk-	eller annars inom den tillstånds-
samheten utan att tillståndshavaren	pliktiga verksamheten utan att till-
har ingripit, eller	ståndshavaren har ingripit, eller

4.tillståndshavaren har tilldelats varning utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till.

8 kap.

2 §

En kommun får ta ut avgifter för sin	En kommun får ta ut avgifter för sin
tillsyn av den som bedriver till-	tillsyn av den som bedriver till-
ståndspliktig försäljning enligt	ståndspliktig		försäljning	enligt
5 kap. 1 § och av den som bedriver	5 kap. 1 §, av den som bedriver an-
anmälningspliktig försäljning en-	mälningspliktig försäljning			enligt
ligt 5 kap. 15 §.	5 kap.	14 §	och av den som be-
	driver	försäljning av nikotinfria
	vätskor	som	är avsedda att kon-
3 Senaste lydelse 2020:344.				33

Prop. 2021/22:200	sumeras genom elektroniska ciga-
	retter.
	5 §
	Folkhälsomyndigheten får ta ut av-
	gifter av tillverkare och importörer
	av tobaksvaror för att ta emot,
	lagra, hantera, analysera och of-
	fentliggöra de uppgifter som enligt
	2 kap. 2 och 6 §§ lämnas till myn-
	digheten.

10 kap.

2 §

Den som uppsåtligen i strid med förbudet i 3 kap. 1 § tredje stycket till- handahåller tobaksvaror som saknar föreskrivna hälsovarningar, ska dömas för olovlig tobakshantering till böter eller fängelse i högst sex månader.

Detsamma gäller den som upp-	Detsamma gäller den som upp-
såtligen eller av oaktsamhet säljer	såtligen eller av oaktsamhet säljer
eller lämnar ut tobaksvaror i strid	eller lämnar ut tobaksvaror i strid
med 5 kap. 18 § första eller andra	med 5 kap. 17 § första eller andra
stycket.	stycket.

Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.

		4 §
	Den som uppsåtligen bryter mot 3 kap. 2 § tredje stycket eller 6 § tredje
	stycket, eller säljer elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare i strid
	med ett förbud som har meddelats enligt 7 kap. 13 §, ska dömas till böter
	eller fängelse i högst sex månader.
	Detsamma gäller den som upp-	Detsamma gäller den som upp-
	såtligen eller av oaktsamhet bryter	såtligen eller av oaktsamhet bryter
	mot 5 kap. 15 eller 16 §, eller säljer	mot 5 kap. 14 eller 15 §, eller säljer
	eller lämnar ut elektroniska ciga-	eller lämnar ut elektroniska ciga-
	retter eller påfyllningsbehållare i	retter eller påfyllningsbehållare i
	strid med 5 kap. 18 § första eller	strid med 5 kap. 17 § första eller
	andra stycket.	andra stycket.
	Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.
	11 kap.
		6 §
	Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela
	föreskrifter om	1. tillsatser enligt 2 kap. 6 a §,
		1. tillsatser enligt 2 kap. 6 a §,
	1. hur en anmälan enligt 2 kap.	2. hur en anmälan enligt 2 kap.
	7 § ska vara utformad och vad den	7 § ska vara utformad och vad den
	ska innehålla,	ska innehålla,
	2. produktinnehåll och utform-	3. produktinnehåll och utform-
	ning av elektroniska cigaretter och	ning av elektroniska cigaretter och
	påfyllningsbehållare enligt 2 kap.	påfyllningsbehållare enligt 2 kap.
34	8 §,	8 §,

3.fullgörandet av den rapporte- ringsskyldighet som anges i 2 kap. 9 §,

4.det system för informationsin- samling som anges i 2 kap. 10 § första stycket,

5.underrättelseskyldigheten enligt 2 kap. 11 § andra stycket,

6.vilka uppgifter informations- blad enligt 3 kap. 5 § ska innehålla och hur de ska utformas, och

7.innehållet i och utformningen

av innehållsdeklarationen enligt 3 kap. 6 §.

4. fullgörandet av den rapporte- Prop. 2021/22:200

ringsskyldighet som anges i 2 kap. 9 §,

5. det system för informationsin- samling som anges i 2 kap. 10 § första stycket,

6. underrättelseskyldigheten enligt 2 kap. 11 § andra stycket,

7. vilka uppgifter informations- blad enligt 3 kap. 5 § ska innehålla och hur de ska utformas, och

8. innehållet i och utformningen av innehållsdeklarationen enligt 3 kap. 6 §.

12 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utform- ningen av egenkontrollprogram som anges i 5 kap. 6 och 17 §§.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utform- ningen av egenkontrollprogram som anges i 5 kap. 6 och 16 §§.

13 §

Regeringen får, utöver de krav som	Regeringen får, utöver de krav som
följer av 5 kap. 14 §, meddela ytter-	följer av 5 kap. 13 §, meddela ytter-
ligare föreskrifter om styckförpack-	ligare föreskrifter om styckförpack-
ningar för cigaretter och rulltobak.	ningar för cigaretter och rulltobak.

1.Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2022.

2.Vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter och som har tillverkats eller övergått till fri omsättning före ikraftträ- dandet, får fortsätta att tillhandahållas konsumenter på den svenska mark- naden trots att de innehåller tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak, dock längst till och med den 1 januari 2023.

Prop. 2021/22:200 3

Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 6 februari 2020 att ge en särskild utredare i upp- drag att analysera de svenska reglerna om marknadsföring och sponsring av tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det ingick i uppdraget att analysera hur den svenska regleringen om marknadsföring och sponsring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare förhåller sig till relevanta EU-regler. Vidare fick utredaren i uppdrag att analysera och ta ställning till om regelverket kring e-cigaretter och påfyllningsbehållare bör skärpas samt analysera och ta ställning till hur tobaksfria nikotinprodukter bör regleras. Slutligen fick utredaren i uppdrag att analysera behovet av en reglering av tobaks- och nikotinfria produkter som används på ett likartat sätt som tobaksvaror och, om det bedömdes lämpligt, lämna förslag på en sådan reglering. I uppdraget ingick att föreslå nödvändiga författnings- ändringar.

I samband med riksdagens behandling av propositionen Ny lag om tobak och liknande produkter (prop. 2017/18:156) tillkännagav riksdagen för regeringen att regeringen bör återkomma till riksdagen med lagförslag om marknadsföring av tobaksvaror på internet, omnumreringar i lagtexten och eventuella ytterligare följdändringar (bet. 2018/19:SoU3 punkt 4 c, rskr. 2018/19:61). Mot bakgrund av riksdagens tillkännagivande ingick det i utredningens uppdrag att analysera vilket utrymme det finns att tillåta marknadsföring av dessa produkter på internet och hur en ändamålsenlig reglering bör utformas. Genom förslagen i denna proposition är tillkänna- givandet slutbehandlat.

Utredningen antog namnet Utredningen om översyn av vissa frågor på tobaksområdet och överlämnade i mars 2021 betänkandet Hårdare regler för nya nikotinprodukter (SOU 2021:22). Betänkandet behandlar frågor om bl.a. förbud mot smaksättning av e-vätskor, nya regler om tobaksfria nikotinprodukter avseende t.ex. marknadsföring, ålderskrav, anmälnings- krav och produktkrav samt en översyn över marknadsföringsreglerna på tobaksområdet. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehand- lats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En samman- ställning av remissvaren finns tillgänglig hos Socialdepartementet (S2021/02982).

Folkhälsomyndigheten lämnade i juni 2021 en hemställan till regeringen om ändring av avgiftsnivåerna och avgiftsmodellen för tobaksvaror och elektroniska cigaretter samt påfyllningsbehållare enligt förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter (S2021/04826). I hemställan föreslås justeringar av avgifterna med syftet att de bättre ska motsvara myndighetens faktiska kostnader enligt självkostnadsprincipen. Reglerna för avgiftsuttag föreslås även harmoniseras mellan de olika produkt- kategorierna, för en mer transparent avgiftsmodell. Hemställan finns i bilaga 4. Hemställan har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 5. I denna proposition behandlas betänkandets förslag och Folkhälsomyndighetens hemställan. Regeringen har under hand inhämtat Folkhälsomyndighetens synpunkter på förslagen så som de var utformade i lagrådsremissen. Myndigheten för press, radio och tv har

under beredningen fått ta del av förslagen om videodelningsplattformar. Prop. 2021/22:200 Myndigheterna har inte haft några synpunkter på att förslagen införs.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 24 februari 2022 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7.

Regeringen följer Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.3.1, 5.3.3, 10.6, 10.12.2 och 10.20 samt i författningskommen- taren. I förhållande till lagrådsremissen har dessutom vissa mindre språk- liga ändringar gjorts.

4Folkhälsopolitiska mål utifrån kunskap om nikotin

4.1Nuvarande kunskap om nikotin

Tobakens belönande och beroendeframkallande effekter har kopplats till nikotinet, som också är det aktiva ämnet i e-cigaretter och andra tobaksfria nikotinprodukter, såsom tobaksfritt snus.

Nikotin har en komplex påverkan på människokroppen och är genom sin påverkan på kroppens belöningssystem ett starkt beroendefram- kallande ämne. Abstinenssymtom för personer som t.ex. slutar röka är ett typiskt tecken på fysiskt beroende. Användning av nikotin kan också leda till toleransutveckling för ämnet. Hos en del personer sker utvecklingen av ett nikotinberoende mycket snabbt. Hjärnan hos barn och ungdomar är särskilt känslig för nikotinets beroendeframkallande egenskaper.

När det gäller kopplingen mellan själva nikotinet och risken för cancer hos människor finns i dagsläget inte tillräcklig kunskap från studier på människor som tyder på att nikotinet i sig självt har cancerframkallande egenskaper. Det har dock visats i cellförsök att nikotin aktiverar en rad signalsubstanser i cellerna som är relevanta för att främja cancerutveckling när cancern redan är igångsatt av andra cancerframkallande ämnen. Det finns också djurstudier som visar att nikotin kan främja en redan pågående cancerutveckling.

Nikotinets akuta effekter på hjärt-kärlsystemet är väldokumenterade. Nikotinet ökar hjärtfrekvens och blodtryck samt känsligheten för insulin. När det gäller reproduktiv hälsa finns det studier som visar att nikotin under graviditeten har skadliga effekter på lungutvecklingen och lung- funktionen hos djur. Det finns också djurstudier som visar att nikotin har en rad immunologiska effekter. Nikotin passerar moderkakan, tas upp av fostret och kan påverka fosterutvecklingen. Djurstudier har också visat att de skador på lungorna som orsakas av nikotin kan överföras på nästa generation. Vissa studier på människor ger stöd för att det finns ett sam- band mellan användning av nikotin och att barnet föds för tidigt, har låg födelsevikt eller inte överlever graviditeten, men forskningsläget är inte entydigt.

Prop. 2021/22:200 Nikotinexponeringens roll när det gäller åderförkalkning och akuta hjärtsjukdomar är mer oklar. Det finns dock forskningsresultat som visar att risken för att dö i hjärtinfarkt kan halveras om man slutar att använda snus. Forskningen tyder också på att själva nikotinet ger en ökad kärlstyv- het vid användning av e-cigaretter.

4.2Folkhälsopolitiska mål

Det övergripande målet för folkhälsopolitiken är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen och sluta de påverkbara hälsoklyftorna inom en generation (prop. 2002/03:35, bet. 2002/03:SoU7, rskr. 2002/03:145). Arbetet för en god hälsa i befolk- ningen ska ske utifrån regeringens ambition vad gäller jämställdhet mellan kvinnor och män respektive flickor och pojkar.

Vid sidan av det nationella folkhälsomålet styrs tobakspolitiken av Världshälsoorganisationens (WHO) ramkonvention om tobakskontroll som antogs 2003. Konventionen ratificerades av Sverige år 2005, vilket ledde till att den dåvarande tobakslagen (1993:581) skärptes. Ramkonven- tionen innehåller metoder och strategier med vetenskapligt stöd för att minska efterfrågan på och tillgången till tobak. Den ger stöd för att vidta åtgärder för att förebygga och minska alla former av tobaksbruk, nikotin- beroende och passiv rökning. Den svenska tobakspolitiken påverkas också av EU eftersom stora delar av regleringen på området är harmoniserad.

Barnkonventionen, som numera gäller som svensk lag, innehåller också bestämmelser som ska beaktas när förändringar av regelverket på tobaks- området övervägs. Enligt artikel 24 i konventionen har barn rätt till en god hälsa. Vid alla beslut som rör barn ska dessutom barnets bästa komma i första rummet enligt artikel 3. FN:s barnrättskommitté har uttryckt oro över det inflytande som marknadsföring av ohälsosamma produkter och livsstilar har på ungdomars hälsa och utveckling. Barnrättskommittén har därför uppmanat konventionsstaterna att reglera eller förbjuda information om och marknadsföring av ämnen som alkohol och tobak, särskilt när mål- gruppen är barn och ungdomar (CRC/GC/2003 nr 4, punkt 25).

Tobaksrökningen är fortfarande en av de största riskfaktorerna för sjukdom och förtida död som går att förebygga. Det är därför av stor vikt att det preventiva arbetet som syftar till att minska tobaksrökningen fortgår. Problembilden har dock blivit mer komplex.

Tobaksrökningen har successivt minskat, vilket givetvis är mycket positivt ur folkhälsosynpunkt. Samtidigt har det aldrig funnits så många nikotinprodukter på marknaden som nu. Det har skett en snabb utveckling av e-cigaretter, men också av andra tobaksfria nikotinprodukter t.ex. i form av s.k. vitt snus. Dessa produkter marknadsförs och smaksätts på ett sätt som kan attrahera unga. I Centralförbundet för alkohol- och narkotika- upplysnings (CAN) senaste nationella skolundersökning från 2021 fram- går att snusningen har ökat bland skolelever och att en förhållandevis stor grupp som provat s.k. vitt snus varken hade rökt, snusat traditionellt snus eller använt e-cigaretter tidigare. Det finns en uppenbar risk att dessa produkter kan fungera som inkörsport och rekrytera nya personer in i ett

nikotinberoende. Barn och unga är fortsatt en särskilt skyddsvärd grupp i Prop. 2021/22:200 det folkhälsopolitiska arbetet.

Oavsett vad framtida forskning utvisar om nikotinets farlighet kan det konstateras att alla produkter som innehåller nikotin uppvisar samma beroendeframkallande och belönande egenskaper som sedan lång tid har uppmärksammats hos tobaksvaror. Det är därför viktigt att det folkhälso- politiska arbetet omfattar alla produkter som innehåller nikotin.

5Marknadsföring av tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare

5.1Nuvarande marknadsföringsregler i lagen om tobak och liknande produkter

Enligt 4 kap. 1 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter får en näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter inte använda kommersiella annonser i

1.periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryck- frihetsförordningen är tillämplig,

2.tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar, eller

3.andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrande- frihetsgrundlagen är tillämplig.

Genom 4 kap. 2 § omfattas även annan marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter av marknadsföringsförbudet. Detta gäller dock inte

1.i tryckta skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig eller i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrund- lagen är tillämplig,

2.marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaksvaror för försäljning, eller

3.kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak.

Kommersiella meddelanden enligt punkt 3 ska i den omfattning det är möjligt placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.

Enligt 4 kap. 3 § får en näringsidkare vid marknadsföring av elektron- iska cigaretter och påfyllningsbehållare inte använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryck- frihetsförordningen är tillämplig.

Enligt 4 kap. 4 § första stycket får en näringsidkare inte marknadsföra elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter

1.inom informationssamhällets tjänster, eller

2.i tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar.

Förbudet i första stycket gäller dock inte

1.marknadsföring som endast består i att tillhandahålla elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare för försäljning, eller

2.marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig, med undantag för marknadsföring

genom kommersiella annonser.	39

Prop. 2021/22:200 Bestämmelserna innehåller alltså marknadsföringsförbud för tobaks- varor, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Från förbuden görs vissa undantag. Bestämmelserna om reklam och annan marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare är överförda i sak oför- ändrade från tobakslagen (1993:581) och lagen (2017:425) om elektron- iska cigaretter och påfyllningsbehållare.

5.1.1 Kommissionens synpunkter på nuvarande marknadsföringsregler och regeringens svar

	I samband med införandet av lagen om tobak och liknande produkter
	anmäldes de nya bestämmelserna till Europeiska kommissionen i enlighet
	med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9
	september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska före-
	skrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster
	(anmälningsdirektivet). Kommissionen beslutade att anta ett detaljerat
	utlåtande. Kommissionen ifrågasatte bl.a. undantagsbestämmelsen i 4 kap.
	4 § lagen om tobak och liknande produkter eftersom de ansåg att de
	svenska bestämmelserna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyll-
	ningsbehållare strider mot artikel 20.5 a, b och e i Europaparlamentets och
	rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av med-
	lemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation
	och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upp-
	hävande av direktiv 2001/37/EG (tobaksproduktdirektivet).
	Undantaget i 4 kap. 4 § andra stycket punkten 1 gäller marknadsföring
	som endast består i tillhandahållande för försäljning, även kallat passivt
	saluhållande eller passiv saluföring. Motsvarande undantag finns för
	tobaksvaror i 4 kap. 2 § första stycket 2.
	Undantaget i 4 kap. 4 § andra stycket 2 gäller marknadsföring i över-
	föringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är
	tillämplig, utom marknadsföring genom kommersiella annonser. Det
	kallas i det följande för YGL-undantaget. En liknande bestämmelse finns
	för tobaksvaror i 4 kap. 1 § 3.
	Kommissionen ansåg att eftersom syftet med marknadsföring är att sälja
	en produkt innebär undantaget om saluhållande i den svenska bestäm-
	melsen att kommersiella meddelanden vars direkta eller indirekta effekt är
	att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare tillåts, vilket är förbjudet
	enligt artikel 20.5 a, b och e i tobaksproduktdirektivet. I den utsträckning
	som 4 kap. 4 § andra stycket tillåter marknadsföring av e-cigaretter och
	påfyllningsbehållare inom informationssamhällets tjänster, i pressen och
	andra tryckta publikationer, i radio och audiovisuella medier på vilka
	Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003
	om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om
	reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror (tobaksreklam-
	direktivet) är tillämpligt är bestämmelsen enligt kommissionen inte för-
	enlig med direktivet.
	Regeringen framhöll i sitt svar att bestämmelsen inte tillåter marknads-
	föring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare inom informationssam-
	hällets tjänster, i pressen och andra tryckta publikationer, i radio och
40	audiovisuella medier på vilka tobaksreklamdirektivet är tillämpligt.
40

Förbud mot marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare finns Prop. 2021/22:200 i 4 kap. 3 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Enligt 4 kap.

3 §, som överförs utan ändring från 12 § lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare, får en näringsidkare som marknadsför e- cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter inte använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig.

Vidare anförde regeringen att det i det svenska marknadsförings- begreppet innefattas även själva saluhållandet av en vara, även om salu- hållandet är rent passivt. Utan det undantag som finns i 4 kap. 4 § andra stycket 1 skulle ett passivt tillhandahållande av e-cigaretter eller påfyll- ningsbehållare för försäljning på internet omöjliggöras, vilket inte är syftet med tobaksproduktdirektivets marknadsföringsrestriktioner. Denna be- stämmelse bedöms därför inte vara oförenlig med artikel 20.5 a, b eller e i tobaksproduktdirektivet.

När det gäller YGL-undantaget i 4 kap. 4 § andra stycket 2 anförde regeringen att det infördes för att inte marknadsföringsförbudet skulle komma i konflikt med den svenska yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt yttrandefrihetsgrundlagen går det att förbjuda kommersiella annonser i grundlagsskyddade medier. Kommersiellt meddelande är dock ett vidare begrepp än kommersiell annons. Detta innebär att sådana kommersiella meddelanden som inte kan anses vara kommersiella annonser måste vara tillåtna i grundlagsskyddade medier i Sverige. Det som är tillåtet är ex- empelvis att nämna ett produktnamn eller visa upp en e-cigarett i en film, så länge det inte anses vara en kommersiell annons. Redaktionellt innehåll omfattas inte heller av begreppet kommersiell annons. Regeringen be- dömde att detta inte strider mot tobaksproduktdirektivet.

Trots regeringens svar höll kommissionen fast vid sin ståndpunkt.

5.1.2 Bakgrunden till undantaget för passivt saluhållande

För att förstå de överväganden som föranledde utformningen av undan-
tagsbestämmelsen för passivt saluhållande i 4 kap. 4 § första stycket lagen
om tobak och liknande produkter måste man gå tillbaka till marknads-
föringsbegreppet i lagen (1970:412) om otillbörlig marknadsföring, även
kallad 1970 års marknadsföringslag. I förarbetena framhölls beträffande
lagens allmänna inriktning att generalklausulen om otillbörlig marknads-
föring borde vara tillämplig på reklamåtgärder och andra handlingar som
företas vid marknadsföring av vara eller tjänst. I begreppet marknadsföring
låg att det skulle vara fråga om åtgärder som syftade till att främja av-
sättning av varor eller tjänster. Hit hörde i första hand framställningar och
andra handlingar som vände sig till allmänheten eller en viss grupp av
intressenter, exempelvis annonser och säljfrämjande åtgärder av allmän in-
riktning. Termen marknadsföring täckte också åtgärder inriktade på enskilda
individer, såsom en försäljares säljargument vid förhandling med en
enskild kund. Däremot omfattades inte framställningar i inköpsverksam-
het. Den från praktisk synpunkt mest betydelsefulla typen av marknads-
föringsåtgärd ansågs vara framställningar i ord, bild etc., framför allt i
form av reklam som riktade sig till en större krets personer (prop. 1970:57	41
	41

Prop. 2021/22:200 s. 64). I specialmotiveringen angavs att regeln inte kunde tas till intäkt för ett förbud mot försäljning av en viss vara på grund av att den är av under-

	målig kvalitet eller inte uppfyllde vissa säkerhetskrav eller på grund av att
	det över huvud taget inte ansågs önskvärt att varor av ifrågavarande slag
	bjöds ut på marknaden (samma prop. s. 88). I förarbetena till marknads-
	föringslagen (1975:1418), även kallad 1975 års marknadsföringslag,
	gjordes tillägget att redan själva saluhållandet, även om det är rent passivt,
	borde anses vara en sådan marknadsföringsåtgärd (prop. 1975/76:34
	s. 124).
	I förarbetena till marknadsföringslagen (1995:450), 1995 års marknads-
	föringslag, gavs marknadsföringsbegreppet en ännu vidare innebörd, så att
	det också omfattade åtgärder som syftade till att främja näringsidkarens
	tillgång till produkter, främst inköpsreklam (prop. 1994/95:123 s. 164).
	Den 6 juli 1998 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv
	98/43/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författ-
	ningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror (1998 års
	tobaksreklamdirektiv). I propositionen Indirekt tobaksreklam m.m. (prop.
	1999/2000:111) föreslogs bl.a. att en ny 14 a § skulle införas i dåvarande
	tobakslagen (1993:581), där marknadsföring av tobaksvaror till konsu-
	menter förbjöds. Förbudet skulle dock inte omfatta saluhållande. Det var
	alltså här som ett förslag till undantag för passivt saluhållande introdu-
	cerades. Förslaget motiverades med att all marknadsföring inte kunde
	förbjudas, utan i vart fall måste själva saluhållandet tillåtas. Regeringen
	ansåg att det var lämpligt att utgå från begreppet marknadsföring. Å andra
	sidan angavs i författningskommentaren att 14 a § var avsedd att ha samma
	innebörd som reklamförbudet i artikel 3, punkterna 1, 4 och 5, och att
	definitionerna av tobaksvaror och av reklam skulle ha samma innebörd som
	artikel 2.1 2 i direktivet (samma prop. s. 44).
	EG-domstolen ogiltigförklarade emellertid 1998 års tobaksreklamdirektiv
	i oktober 2000 i mål C-376/98 Tyskland mot parlamentet och rådet
	(EU:C:2000:544). Regeringen återkallade då propositionen.
	Den 26 maj 2003 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv
	2003/33/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författ-
	ningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror (tobaks-
	reklamdirektivet). Det svenska genomförandet år 2005 präglades av delvis
	andra överväganden än de som gjorts i 1999 års proposition och ledde till
	att bestämmelsen om marknadsföring av tobaksvaror fick den lydelse som
	fortfarande gäller, innefattande undantaget för passivt saluhållande. Änd-
	ringarna genomfördes i 14 § andra stycket i 1993 års tobakslag och har
	sedan överförts till 4 kap. 2 § lagen om tobak och liknande produkter. I
	författningskommentaren till 14 § i 2005 års proposition förklaras att i
	princip all marknadsföring av tobaksvaror förbjuds. Vidare angavs att be-
	greppet marknadsföring i tobakslagen har samma innebörd som i 1995 års
	marknadsföringslag. Ett skäl för det var att tobakslagen hänvisade till
	sanktionsbestämmelser om förbud, vite och marknadsstörningsavgift i
	marknadsföringslagen (prop. 2004/05:118 s. 59 och 32–33). Här avviker
	2005 års proposition alltså från vad som angavs i 1999 års proposition, där
	regeringen i stället hänvisade till definitionerna i direktivet.
	När tobaksproduktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter skulle
	genomföras angavs i författningskommentaren att begreppet marknads-
42	föring har samma innebörd som i marknadsföringslagen, vilket föranledde

behov av ett undantag för passivt saluhållande (prop. 2016/17:132 s. 89). Prop. 2021/22:200 Marknadsföringsförbudet för e-cigaretter, liksom undantaget för passivt

saluhållande, fick också en utformning som i stort motsvarar bestäm- melsen för tobaksvaror. När reglerna i tobakslagen och lagen om elektron- iska cigaretter och påfyllningsbehållare upphävdes och ersattes av lagen om tobak och liknande produkter anfördes på nytt att med marknadsföring enligt tobakslagen avses samma sak som i 3 § i den nu gällande marknads- föringslagen (2008:486) (prop. 2017/18:156 s. 80 och 83).

5.1.3Bakgrunden till YGL-undantaget

Tryckfrihetsförordningen, förkortad TF, ger ett grundlagsskydd för yttrandefriheten i böcker, tidningar och andra tryckta skrifter samt tryckta bilder. Yttrandefrihetsgrundlagen, förkortad YGL, innehåller motsvarande bestämmelser för yttrandefriheten i ljudradio, tv och vissa liknande över- föringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar.

Enligt 1 kap. 12 § första punkten TF hindrar inte tryckfrihetsförord- ningen att det i lag meddelas föreskrifter om förbud mot kommersiella annonser vid marknadsföring av alkoholdrycker eller tobaksvaror. Be- stämmelsen tillkom genom en grundlagsändring år 1974.

1 kap. 12 § tredje punkten TF tillkom inför Sveriges EU-medlemskap och medger förbud i lag mot kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa och miljö enligt en förpliktelse som följer av EU- medlemskapet.

Bestämmelserna avser inte endast totalförbud mot vissa annonser utan ger även möjlighet att t.ex. ställa upp villkor för annonseringen eller andra begränsningar som är mindre långtgående än ett fullständigt förbud.

1 kap. 18 § YGL hänvisar till 1 kap. 12 § TF, vars bestämmelser också gäller i fråga om program och om innehållet i tekniska upptagningar. I 1 kap. 19 § YGL medges förbud mot kommersiell reklam i program eller villkor för sådan reklam.

Begreppet kommersiell annons är snävare än begreppet marknadsföring. Innebörden är att inte all marknadsföring omfattas av de skrivna undan- tagen. Marknadsföring som hamnar utanför dessa skrivna undantag kan dock undantas efter en tolkning av syftet med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Här måste en gränsdragning göras mellan å ena sidan åtgärder av utpräglat kommersiell natur, och å andra sidan nyhets- förmedling och åsiktsbildning i samhället. Redan vid införandet av 1970 års marknadsföringslag betraktades det som etablerat att ingripanden mot reklam i tryckt skrift kunde ske utan stöd i tryckfrihetsförordningen. Uppgifter av rent kommersiell natur, dvs. en näringsidkares affärs- verksamhet eller där tillhandahållna varor och tjänster, ansågs inte åtnjuta skydd enligt tryckfrihetsförordningen.

Marknadsdomstolen påpekade i MD 2007:31 att gränsen för marknads- föringslagens räckvidd såvitt avser internet bestäms enligt samma kriterier som i förhållande till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen. För att ett ingripande enligt marknadsföringslagen ska kunna ske mot marknadsföring på webbplatser krävs därför att marknadsföringen är av utpräglat kommersiell natur, dvs. har vidtagits i kommersiell verksam-

Prop. 2021/22:200

het och i kommersiellt syfte samt har rent kommersiella förhållanden till föremål. Så är fallet om framställningarna avser näringsidkarens affärs- verksamhet eller däri tillhandahållna produkter, som har ett rent kommers- iellt, vanligtvis avsättningsfrämjande syfte. Ingripanden kan däremot inte ske mot framställningar som är inriktade på att bibringa allmänheten vissa värderingar eller påverka dess beteende i viss riktning.

Ett förbud mot kommersiell annonsering av tobaksvaror i radio och tv infördes år 1991 genom ändring i 2 § lagen (1978:764) med vissa bestäm- melser om marknadsföring av tobaksvaror. Den motsvarade materiellt nu- varande 4 kap. 1 § 2 lagen om tobak och liknande produkter.

Ett förbud mot kommersiell annonsering i periodiska skrifter m.m. för tobaksvaror togs år 1994 in i 12 § i 1993 års tobakslag. Den motsvarade materiellt nuvarande 4 kap. 1 § 1 lagen om tobak och liknande produkter.

Genom ändringar år 2005, när 2003 års tobaksreklamdirektiv genom- fördes, fick bestämmelserna (då 14 § i 1993 års tobakslag) i allt väsentligt sin nuvarande lydelse, enligt vad som i dag stadgas i 4 kap. 1 och 2 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Då utökades förbudets tillämpningsområde så att kommersiella annonser förbjöds även i andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrund- lagen är tillämplig. Det innebar en skärpning såtillvida att t.ex. filmer och videogram kom att omfattas av förbudet. Samtidigt tillkom det s.k. YGL- undantaget. Regeringen anförde då följande (prop. 2004/05:118 s. 36):

Regeringen menar att ett undantag som är nödvändigt gäller marknadsföring i tryckta skrifter, överföringar och tekniska upptag- ningar som skyddas av TF respektive YGL. Det grundlagsskyddade området kan inte inskränkas genom ett allmänt förbud mot marknads- föring av tobak. En författare skall, trots förbudet ha rätt att nämna ett cigarettmärke i sin roman. Vidare är det fortfarande tillåtet att visa ett cigarettpaket av visst märke i en film.

I författningskommentaren (samma prop. s. 59) anfördes:

Enligt andra stycket punkten 1 gäller marknadsföringsförbudet inte i tryckta skrifter på vilka TF är tillämplig eller överföringar eller tekniska upptagningar på vilka YGL är tillämplig. Härigenom tillåts marknads- föring som består i positiva framställningar av tobak i s.k. redaktionell text samt utgivning av skrifter som förespråkar en livsstil som inbegriper rökning. Andra exempel som omfattas av undantag 1. är s.k. produkt- placering på film och omnämnande av ett visst cigarettmärke i en roman.

Sedan uttalandet har det införts förbud mot produktplacering av tobaks- varor, e-cigaretter och påfyllningsbehållare i radio- och tv-lagen i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i med- lemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audio- visuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster), det s.k. AV-direktivet.

I förslaget till den nu gällande marknadsföringslagen påpekades följande (prop. 2007/08:115 s. 58):

Allmän enighet råder t.ex. om att efterhandsingripanden mot fram- ställningar som är av utpräglad kommersiell natur och har rent

kommersiella syften och som är otillbörliga mot konsumenter och näringsidkare kan göras utanför TF:s ram. Detta innebär alltså att marknadsföringsåtgärder kan bedömas enligt marknadsföringslagen utan hinder av TF. Det anses också möjligt att föreskriva om informationsskyldighet såväl i reklam som i andra meddelanden om kommersiella förhållanden. Vissa typer av åtgärder ter sig emellertid mer tveksamma när man ska bedöma om de är förenliga med TF eller inte. Det gäller generella förbud mot kommersiell reklam för vissa varor, generella förbud mot kommersiell reklam i vissa slags tryckta skrifter eller begränsningar av reklamens volym. För att undanröja sådana tvek- samheter finns det särskilda undantag i TF. Dessa bestämmelser återfinns i 1 kap. 9 § TF (nuvarande 1 kap. 12 § TF).

Det har tydliggjorts när grundlagsfrågorna varit föremål för bredare genomlysningar under de senaste åren att 1 kap. 12 § TF medger ett mer generellt reklamförbud. Mediegrundlagskommittén sammanfattade rätts- läget enligt följande i sitt betänkande (SOU 2016:58 s. 446–447):

Reklam och annan kommersiell marknadsföring förekommer ofta i tryckta skrifter, vilket innebär att sådan marknadsföring i princip omfattas av TF:s regler. Det har dock bedömts falla utanför TF:s syfte att skydda en näringsidkares ekonomiska intressen. Därför anses exempelvis reklam under vissa förutsättningar ligga utanför det materiella tillämpningsområdet. Enligt praxis gäller detta undantag framställningar som är av utpräglat kommersiell natur, dvs. sådana som vidtagits i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte samt har rent kommersiella förhållanden till föremål (se Högsta domstolen i bl.a. NJA 1975 s. 589 och 1999 s. 749). En konkret innebörd av undantaget är att TF inte hindrar att marknadsföring kan bedömas och bli föremål för åtgärder enligt marknadsföringslagen (2008:486). Däremot har det an- setts tveksamt om det går att förena TF:s bestämmelser med generella förbud mot kommersiell reklam för vissa varor, generella förbud mot kommersiell reklam i vissa slags tryckta skrifter eller begränsningar av reklamens volym (jfr prop. 2007/08:115 s. 58). För att undanröja sådana tveksamheter finns det särskilda undantag i 1 kap. 9 § TF. I denna bestämmelse anges bl.a. att kommersiella annonser kan förbjudas genom lag i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkohol- haltiga drycker eller tobaksvaror (punkt 1 och 2). Vidare anges att kommersiella annonser kan förbjudas genom lag om förbudet har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt förpliktelse som följer av anslutning till Europeiska gemenskaperna (punkt 3). Bestämmelsen ger alltså möjligheter att genom lag förbjuda kommersiella annonser om förbudet syftar till att skydda människors hälsa enligt föreskrifter i t.ex. ett EU-direktiv. Bestämmelsen i TF tillämpas även på YGL:s område (1 kap. 12 § YGL, nuvarande 1 kap. 19 §). När det gäller radioprogram har dock det uttryckliga undantaget för reklam gjorts något vidare. Detta ger större möjligheter att i lag meddela föreskrifter om kommersiell reklam och s.k. sponsring. De nämnda bestämmelserna i 1 kap. 9 § 1–3 TF avser dock inte endast totalförbud mot vissa annonser utan ger även möjlighet att t.ex. ställa upp villkor för annonseringen eller andra begränsningar som är mindre långtgående än ett fullständigt förbud (prop. 1973:123 s. 47). Det bör noteras att begreppet ”kommersiell annons” som används i bestämmelsen är snävare än begreppet

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200 ”marknadsföring”, vilket förekommer i andra delar av lagstiftningen. Innebörden är att inte all marknadsföring omfattas av de skrivna undantagen i punkt 1–3. Marknadsföring som hamnar utanför dessa skrivna undantag kan dock undantas efter en tolkning av syftet med TF och YGL, t.ex. på det sätt som gäller för många av de frågor som behandlas i marknadsföringslagen.

Kravet på att ett yttrande måste falla inom grundlagarnas materiella tillämpningsområde, och inte bara inom det formella tillämpningsområdet, för att åtnjuta skydd, återkommer i propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49 s. 170–171).

Grundlagsfrågorna fick ny aktualitet vid genomförandet av tobaksprodukt- direktivets bestämmelser om e-cigaretter. Regeringen gjorde med hän- visning till tidigare lagstiftningsärenden bedömningen att någon grund- lagsändring inte behövdes (prop. 2016/17: 132 s. 40–41). Genom 11 och 12 §§ i lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare fick marknadsföringsförbuden och YGL-undantaget sin nuvarande utform- ning. Bestämmelserna överfördes sedan oförändrade till 4 kap. 3–4 §§ lagen om tobak och liknande produkter.

5.2Dagens marknadsföringsbegrepp i ljuset av harmoniseringslagstiftningen

Med marknadsföring avses enligt 3 § marknadsföringslagen (2008:486) reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter. Här inbegrips en närings- idkares handlande, underlåtenhet eller någon annan åtgärd eller beteende i övrigt före, under eller efter försäljning eller leverans av produkter till konsumenter eller näringsidkare.

I den utsträckning marknadsföring förekommer som begrepp i bakom- liggande EU-lagstiftning måste begreppet som utgångspunkt tolkas EU- autonomt, vilket framgår av t.ex. EU-domstolens dom i C-544/13 Abcur, (EU:C:2015:481 punkt 45). Detsamma gäller om begreppet marknads- föring har valts i stället för ett annat motsvarande begrepp i unionslagstift- ningen vid det svenska genomförandet.

Bestämmelser om marknadsföring förekommer i lagen om tobak och liknande produkter. Mot bakgrund av att såväl tobakslagstiftningen som marknadsföringslagstiftningen är harmoniserad ska marknadsföringsbe- greppet få sitt innehåll utifrån en direktivkonform tolkning på tobaksområdet. För att förstå marknadsföringsbegreppet i tobakslagstiftningen är det därför avgörande att se vilka begrepp från direktiven som ryms under marknadsföringsbegreppet och hur de har tolkats av EU-domstolen.

5.2.1Tobaksreklamdirektivet

Genom tobaksreklamdirektivet harmoniseras bestämmelser om reklam för tobaksvaror och främjandet av dessa varor i tidningar och andra tryckta publikationer, i radiosändningar och i informationssamhällets tjänster. Direktivets artiklar 2–4 har följande lydelse:

Artikel 2	Prop. 2021/22:200
Definitioner
I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som
här anges:

a)tobaksvaror: alla varor som är avsedda att rökas, snusas, sugas på eller tuggas, om de är tillverkade, även delvis, av tobak.

b)reklam: varje form av kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara.

c)sponsring: varje form av offentligt eller privat bidrag till ett evenemang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara.

d)informationssamhällets tjänster: tjänster enligt definitionen i artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter.

Artikel 3

Reklam i tryckta medier och informationssamhällets tjänster

1.Reklam i tidningar och andra tryckta publikationer är bara tillåten i publikationer som endast är avsedda för personer som är yrkesverk- samma inom tobaksbranschen och i publikationer som trycks och ges ut i tredje land, när dessa publikationer inte i första hand är avsedda för gemenskapsmarknaden.

2.Övrig reklam i tidningar och andra tryckta publikationer skall vara förbjuden. Reklam som inte är tillåten i tidningar och andra tryckta publikationer skall inte vara tillåten i informationssamhällets tjänster.

Artikel 4

Radioreklam och sponsring

1.Alla former av radioreklam för tobaksvaror skall vara förbjudna.

2.Radioprogram får inte sponsras av företag vilkas huvudsakliga verk- samhet är tillverkning eller försäljning av tobaksvaror.

Av särskild betydelse är begreppen reklam, informationssamhällets tjänster, kommersiella meddelanden och tryckta publikationer. Dessa begrepp diskuteras nedan med utgångspunkt i sekundärlagstiftning och praxis.

Reklam och tryckta publikationer

EU-domstolen har klargjort att förbudet mot reklam i tryckta publikationer i artikel 3 i tobaksreklamdirektivet inte är avsett att omfatta alla typer av

Prop. 2021/22:200 publikationer. Uttrycket tryckta publikationer kan endast anses omfatta sådana publikationer som tidningar, tidskrifter och magasin, men inte föreningsblad för lokala föreningar, program för kulturevenemang, affischer, telefonkataloger samt olika flyg- och reklamblad (mål C-380/03 Tyskland mot parlamentet och rådet, EU:C:2006:772, punkterna 83–85). Vidare uttalade EU-domstolen i samma avgörande att även om förbuden mot reklam eller sponsring, som föreskrivs i artiklarna 3 och 4 i direktivet, får till verkan att de indirekt försvagar yttrandefriheten, förblir den journalistiska yttrandefriheten okränkt. Följaktligen påverkas inte det redaktionella arbete som journalister utför (punkt 156).

Informationssamhällets tjänster

Informationssamhällets tjänster definieras i artikel 1.1 b i Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, vilket upp- hävde och ersatte direktiv 98/34 enligt följande:

b)tjänst: alla informationssamhällets tjänster, det vill säga tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare.

I denna definition avses med

i)på distans: tjänster som tillhandahålls utan att parterna är närvarande samtidigt,

ii)på elektronisk väg: en tjänst som sänds vid utgångspunkten och tas emot vid slutpunkten med hjälp av utrustning för elektronisk behandling (inbegripet digital signalkomprimering) och lagring av uppgifter, och som i sin helhet sänds, befordras och tas emot genom tråd, radio, optiska medel eller andra elektromagnetiska medel,

iii)på individuell begäran av en tjänstemottagare: en tjänst som till- handahålls genom överföring av uppgifter på individuell begäran.

Begreppet informationssamhällets tjänster finns också i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (e-handelsdirektivet). I skäl 18 i e- handelsdirektivet preciseras att begreppet omfattar en mängd närings- verksamheter som bedrivs online. Dessa verksamheter kan särskilt bestå i försäljning av varor online. Sådana verksamheter som själva leveransen av varor eller tillhandahållandet av offlinetjänster omfattas inte. Vad som utgör informationssamhällets tjänster har varit föremål för prövning flera gånger av EU-domstolen. Reklam online kan enligt EU-domstolen utgöra en informationssamhällets tjänst (mål C-339/15 Vanderborght, EU:C:2017:335, punkt 37). TV-sändningar hör däremot inte till informa- tionssamhällets tjänster (mål C-89/04 Mediakabel, EU:C:2005:348, punkterna 38 och 39).

Kommersiella meddelanden

Begreppet kommersiella meddelanden ingår som en underordnad del av reklambegreppet i tobaksreklamdirektivet (”reklam: varje form av kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara”). Begreppet har tolkats av EU-domstolen med avseende på samma eller liknande begrepp i annan sekundärlagstiftning. I artikel 2 f i e-handelsdirektivet anges att med kommersiellt meddelande avses varje form av meddelande som syftar till att direkt eller indirekt främja varor eller tjänster från ett företag, en organisation eller en person som bedriver handels-, industri- eller hantverksverksamhet, eller utövar reglerad yrkesverksamhet, eller till att direkt eller indirekt främja ovan nämnda företags, organisationers eller personers anseende. I annan sekundärlagstiftning förekommer också en liknande definition genom begreppet ”marknadskommunikation”, se artikel 4.12 i Europaparla- mentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden. EU-domstolen har fastslagit att en mark- nadskommunikation i den mening som avses i denna bestämmelse inte bara omfattar traditionell reklam, utan även andra former av reklam och tillhandahållande av information som är avsedda att attrahera nya kunder (mål C 119/09 Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, EU:C:2011:208, punkt 33). Kommersiellt meddelande i artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 december 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel förstås så att det bland annat avser ett meddelande i form av reklam för livsmedel som syftar till att direkt eller indirekt marknadsföra dessa livsmedel (mål C-19/15 Verband Sozialer Wettbewerb, EU:C:2016:563, punkterna 25–29).

Passivt saluhållande och tobaksreklamdirektivet

Sammanfattningsvis finns det inget som tyder på att tobaksreklam- direktivets förbudsbestämmelser skulle omfatta själva saluförandet. Tvärt- om bygger systematiken i direktivet på att tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare får säljas, medan marknadsföringen däremot i princip förbjuds.

5.2.2Tobaksproduktdirektivet

Tobaksproduktdirektivet antogs 2014. Artikel 20.5 a, b och e har följande lydelse:

5.Medlemsstaterna ska se till att

a)kommersiella meddelanden inom informationssamhällets tjänster, i pressen och andra tryckta publikationer, vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare är förbjudna, med undantag för publikationer avsedda ute- slutande för personer som är yrkesverksamma inom handeln med elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare och för publikationer som trycks och publiceras i tredjeländer, när dessa publikationer inte huvudsakligen är avsedda för unionsmarknaden,

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200	b) kommersiella meddelanden i radion, vars syfte eller direkta eller
	indirekta effekt är att främja elektroniska cigaretter och påfyllnings-
	behållare, är förbjudna,
	e) audiovisuella kommersiella meddelanden på vilka Europaparlamentets
	och rådets direktiv 2010/13/EU är tillämpligt är förbjudna för elektron-
	iska cigaretter och påfyllningsbehållare.
	Liksom i tobaksreklamdirektivet är begreppen informationssamhällets
	tjänster, tryckta publikationer och kommersiella meddelanden viktiga för
	en förståelse av tobaksproduktdirektivet. Hur innebörden av dessa begrepp
	har tolkats i praxis har redovisats ovan.
	Punkt e ovan får delvis sitt innehåll genom förbudsbestämmelser i AV-
	direktivet. Alla former av audiovisuella kommersiella meddelanden för
	cigaretter och andra tobaksvaror, liksom för e-cigaretter och påfyllnings-
	behållare är förbjudna enligt artikel 9.1 d i Europaparlamentets och rådets
	direktiv (EU) 2018/1808 av den 14 november 2018 om ändring av direktiv
	2010/13/EU om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i
	medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av
	audiovisuella medietjänster (AV-direktivet), mot bakgrund av ändrade
	marknadsförhållanden (ändringsdirektivet). Ändringsdirektivet utökar
	även AV-direktivets tillämpningsområde till att omfatta s.k. videodelnings-
	plattformar (prop. 2019/20:168). Ett audiovisuellt kommersiellt meddel-
	ande definieras genom ändringsdirektivet som bilder med eller utan ljud
	som är utformade för att direkt eller indirekt marknadsföra varor eller
	tjänster tillhandahållna av en fysisk eller juridisk person som bedriver
	ekonomisk verksamhet eller för att främja dennes anseende. Sådana bilder
	åtföljer eller ingår i ett program eller i en användargenererad video mot
	betalning eller liknande ersättning eller i form av egenreklam. Till de olika
	formerna av audiovisuella kommersiella meddelanden hör bl.a. tv-reklam,
	sponsring, teleshopping och produktplacering (artikel 1 h i AV-direktivet
	genom ändringsdirektivet).

5.2.3 Direktivet om otillbörliga affärsmetoder

Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets för- ordning (EG) nr 2006/2004 (direktivet om otillbörliga affärsmetoder) är av central betydelse för en mer allmän förståelse av marknadsförings- lagens marknadsföringsbegrepp. Direktivet är genomfört i svensk rätt genom 2008 års marknadsföringslag och vissa ändringar i andra för- fattningar på det marknadsrättsliga området. Uttrycket affärsmetod är enligt förarbetena till marknadsföringslagen jämställt med begreppet marknadsföring (prop. 2007/08:115 s. 62–63).

I artikel 2 d i direktivet om otillbörliga affärsmetoder definieras affärs- metoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter som en näringsidkares handling, underlåtenhet, beteende, företrädande eller kommer-

siella meddelande (inklusive reklam och saluföring) i direkt relation till Prop. 2021/22:200 marknadsföring, försäljning eller leverans av en produkt till en konsument.

Direktivet om otillbörliga affärsmetoder kännetecknas enligt praxis från EU-domstolen av ett vidsträckt materiellt tillämpningsområde. Det inne- fattar samtliga affärsmetoder i direkt anknytning till marknadsföring, för- säljning eller leverans av en produkt till en konsument (mål C-540/08 Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag, EU:C:2010:660, punkt 21 samt EU-domstolens beslut i mål C-288/10 Wamo, EU:C:2011:443). Som framgår av skäl 6 i direktivet är det således endast sådan nationell lag- stiftning om otillbörliga affärsmetoder som ”enbart” skadar konkurrenters ekonomiska intressen, eller som gäller transaktioner mellan näringsidkare, som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. Enligt EU- domstolen omfattar begreppet affärsmetoder således inte bara beslut om att förvärva eller inte förvärva en produkt, utan också beslut som har en direkt koppling till sådana beslut, såsom exempelvis ett beslut att gå in i en butik.

Genom direktivet om otillbörliga affärsmetoder genomförs, i princip, en fullständig harmonisering på gemenskapsnivå av reglerna om näringsid- kares otillbörliga affärsmetoder gentemot konsumenter. Såsom uttryck- ligen föreskrivs i artikel 4 i direktivet får medlemsstaterna inte vidta åt- gärder som är mer restriktiva än vad som föreskrivs i direktivet, även om detta sker i syfte att säkerställa en högre konsumentskyddsnivå.

Direktivet om otillbörliga affärsmetoder kan dock få stå tillbaka om det finns unionsrättslig speciallagstiftning. I skäl 10 tredje meningen i direktivet anges att direktivet endast tillämpas i den mån det saknas särskild gemenskapslagstiftning beträffande vissa aspekter av otillbörliga affärs- metoder, exempelvis informationskrav och regler för hur informationen ska delges konsumenterna.

5.2.4Direktivet om vilseledande och jämförande reklam

I Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/114/EG av den 12 december 2006 om vilseledande och jämförande reklam finns bestäm- melser som skyddar näringsidkare från vilseledande reklam och anger under vilka förutsättningar jämförande reklam är tillåten.

Artikel 2 a i direktivet definierar reklam som varje form av framställning i samband med närings- eller affärsverksamhet, hantverk eller yrkes- utövning för att främja tillhandahållandet av varor eller tjänster, däribland fast egendom, rättigheter och skyldigheter.

Av EU-domstolens avgörande i mål C-112/99 Toshiba Europe, EU:C:2001:566, punkt 28 framgår att reklambegreppet i direktiv 84/450 (numera direktiv 2006/114) har en vid definition och att reklam kan vara av mycket varierande slag. Den begränsas enligt mål C-657/11 Belgian Electronic Sorting Technology (EU:C:2013:516, punkt 35) inte alls till de klassiska reklamformerna. Reklambegreppet i direktiv 2006/114 har även uttolkats av EU-domstolen i Belgian Electronic Sorting Technology, punkt 36. EU-domstolen uttalade då att begreppet reklam ska tolkas utifrån syftet med direktivet, som bl.a. är att skydda näringsidkarna mot vilseledande reklam och de otillbörliga följderna av denna. Vidare uttalade EU-

domstolen att unionslagstiftarens avsikt varit att genom dessa direktiv

Prop. 2021/22:200 skapa en heltäckande ram för varje form av reklamyttring, oavsett om den leder till ett avtal eller inte, i syfte att undvika att sådan reklam leder till skada för såväl konsumenter som näringsidkare och till en snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden (punkt 38).

5.2.5 Humanläkemedelsdirektivet

	Marknadsföringsbegreppet finns även på läkemedelsområdet i läke-
	medelslagen. Där har något uttryckligt undantag för saluhållande inte
	gjorts från marknadsföringsförbudet i lagen.
	Unionslagstiftning om marknadsföring av läkemedel finns i Europa-
	parlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om
	upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel (humanläke-
	medelsdirektivet). Enligt artikel 87.1 i humanläkemedelsdirektivet ska
	medlemsstaterna förbjuda varje marknadsföring av läkemedel för vilka ett
	godkännande för försäljning enligt gemenskapslagstiftningen inte har
	beviljats. Artikel 88.1 i direktivet förbjuder bl.a. reklam riktad till allmän-
	heten för receptbelagda läkemedel. Motsvarande förbud saknas ifråga om
	receptfria läkemedel, och artikel 89 i direktivet innehåller bestämmelser
	om hur läkemedelsreklam som riktas till allmänheten får utformas.
	Ovan nämnda bestämmelser om marknadsföring är fullständigt
	harmoniserade. Humanläkemedelsdirektivet innehåller särskilda bestäm-
	melser om läkemedelsreklam och utgör en specialreglering i förhållande
	till de allmänna bestämmelserna om reklam.
	Enligt den systematik som kännetecknar humanläkemedelsdirektivet
	behöver information om läkemedel inte vara av marknadsföringskaraktär,
	tvärtom finns det uttryckliga informationsskyldigheter enligt direktivet.
	Vidare görs också i direktivet en tydlig åtskillnad mellan försäljning och
	marknadsföring. Det står alltså klart att försäljning av läkemedel är en sak
	och marknadsföring en annan.
	Innebörden av marknadsförings- och reklambegreppen i humanläke-
	medelsdirektivet, liksom skillnaden mellan reklam och ren information,
	har tolkats flera gånger av EU-domstolen.
	Information som endast är tillgänglig för dem som söker efter den och
	endast består i ett troget återgivande av läkemedelsförpackningen och ett
	ordagrant och fullständigt återgivande av bipacksedelns text eller av den
	av läkemedelsmyndigheten godkända sammanfattningen av produktens
	egenskaper utgör inte reklam. Det är däremot förbjudet att på en webbplats
	sprida information om ett läkemedel där tillverkaren har valt ut eller om-
	arbetat informationen, vilket endast kan förklaras med ett reklamsyfte (mål
	C-316/09 MSD Sharpe & Dohme, EU:C:2011:275).
	Det finns ett krav i artikel 87.2 i humanläkemedelsdirektivet att
	marknadsföringen av ett läkemedel till alla delar måste överensstämma
	med de uppgifter som anges i sammanfattningen av produktens egen-
	skaper.
	EU-domstolen har i ett avgörande slagit fast att en utomståendes
	spridning av information om ett läkemedel kan betraktas som marknads-
	föring, även om den utomstående agerar på eget initiativ och, rättsligt och
	faktiskt, är helt oberoende av tillverkaren och säljaren av läkemedlet. Av-
52	görande är om spridningen utgör en form av information vid uppsökande
52

försäljning, lokala reklamkampanjer eller förmånserbjudanden som syftar Prop. 2021/22:200 till att främja förskrivning, leverans, försäljning eller konsumtion av läke-

medel (mål C-421/07 Damgaard, EU:C:2009:222).

I 12 kap. 1 § läkemedelslagen finns förbud mot marknadsföring av icke godkända läkemedel, receptbelagda läkemedel och marknadsföring riktad till barn. I enlighet med bestämmelserna i humanläkemedelsdirektivet görs i 1 § tredje stycket ett undantag för kampanjer för vaccination av människor mot infektionssjukdomar. Däremot saknas undantag för passiv saluföring av läkemedel och för marknadsföring i överföringar eller tek- niska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig mot- svarande undantagen i 4 kap. 2 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Receptbelagda läkemedel får inte marknadsföras, men informa- tion om dem förekommer i en rad publikationer och databaser såsom Nationellt Produktregister för Läkemedel, artikelregistret FASS, medicinska tidskrifter och journalistiska publikationer. Det kan noteras att humanläke- medelsdirektivet gör en tydlig åtskillnad mellan begreppen marknads- föring och information.

5.3Förslag och bedömningar för tydligare marknadsföringsbestämmelser

5.3.1Särskilda marknadsföringsbestämmelser för tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare

Regeringens förslag: Bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska förtydligas i lagen om tobak och liknande produkter.

Marknadsföringslagen ska tillämpas på marknadsföring som strider mot de särskilda bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare.

Regeringens bedömning: Bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska förstås genom direktivkonform tolkning av relevanta EU-direktiv.

Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med
regeringens.
Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, däribland Regelrådet,
Sveriges advokatsamfund, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och
Region Dalarna instämmer i alternativt tillstyrker utredningens förslag om
bl.a. en direktivkonform tolkning av relevanta EU-direktiv. Ett antal andra
remissinstanser, däribland Svensk Handel, Företagarna och Haypp
Group, avstyrker dock förslaget med motiveringen att marknadsförings-
begreppet kommer att få delvis olika innebörd i närbesläktade lagar vilket
kan leda till tillämpningsproblem.
Konsumentverket delar utredningens uppfattning om att en enhetlig för-
ståelse och tillämpning av de olika marknadsföringsbegreppen som an-
vänds i tobakslagstiftningen är av grundläggande betydelse och instämmer
i att marknadsföringsbegreppen bör tolkas utifrån relevanta EU-direktiv.
En fortsatt tydlighet i lagförarbeten är särskilt viktig då begreppen får en	53
	53

Prop. 2021/22:200 viss annan betydelse än den nationella tolkningen och definitionen av be- greppen samt för att undvika att regleringen skapar en osäkerhet kring huruvida försäljningen av produkterna fortsatt är tillåten. Stockholms tingsrätt (Patent- och marknadsdomstolen) framför att förslaget att samma begrepp får delvis olika innebörd i närbesläktade lagar kan medföra tillämpningsproblem och att det bör analyseras vidare om det finns alter- nativa lösningar samt överväga möjligheten att införa en definition av marknadsföringsbegreppet i lagen om tobak och liknande produkter. Svea hovrätt (Patent- och marknadsöverdomstolen) är tveksam till förslaget då det är svårt att överblicka vilka konsekvenser olika marknadsförings- begrepp kan få och menar att dessa frågor bör göras till föremål för en fördjupad analys där det kan övervägas att utforma bestämmelserna i när- mare anslutning till direktivens begrepp ”reklam” och ”kommersiellt meddelande” alternativt behålla marknadsföringsbegreppet och införa självständiga bestämmelser om att det är tillåtet att tillhandahålla tobaks- varor respektive e-cigaretter och påfyllningsbehållare för försäljning. Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) betonar att lagstift- aren normalt inte ska luta sig mot direktivkonform tolkning i införlivnings- skedet men inser att förevarande situation är synnerligen komplex och har därför inget att invända mot utredningens förslag. Sieps delar utredningens uppfattning att de föreslagna ändringarna medför att svensk rätt överens-

	stämmer med unionsrätten i förhållande till det resultat som ska uppnås.
	Skälen för regeringens förslag och bedömning
	Reglerna om marknadsföring av tobaksvaror
	När det gäller tobaksvaror finns omfattande förbud mot marknadsföring i
	lagen om tobak och liknande produkter. Av 4 kap. 1 § framgår att en
	näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter inte får an-
	vända kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara
	skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig. Näringsidkaren får
	inte heller använda kommersiella annonser i tv-sändningar, beställ-tv eller
	ljudradiosändningar eller i andra tekniska upptagningar på vilka yttrande-
	frihetsgrundlagen är tillämplig. Genom 4 kap. 2 § omfattas även annan
	marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter av marknadsförings-
	förbudet.
	Från regeln om att även annan marknadsföring är förbjuden har vissa
	undantag gjorts. I 4 kap. 2 § första stycket 1 undantas marknadsföring i
	tryckta skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig eller i över-
	föringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är
	tillämplig. I 4 kap. 2 § första stycket 2 undantas marknadsföring som endast
	består i att tillhandahålla tobaksvaror för försäljning, s.k. passivt saluhåll-
	ande. I 4 kap. 2 § första stycket 3 och andra stycket finns bestämmelser om
	tillåtna kommersiella meddelanden inne på fysiska försäljningsställen.
	Reglerna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare
	När det gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare finns också omfattande
	förbud mot marknadsföring i lagen om tobak och liknande produkter. Av
	4 kap. 3 § framgår att en näringsidkare inte får marknadsföra e-cigaretter
54	eller påfyllningsbehållare till konsumenter genom kommersiella annonser i

periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsför- ordningen är tillämplig. Av 4 kap. 4 § framgår att det råder ett förbud för näringsidkare mot att marknadsföra e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter inom informationssamhällets tjänster, eller i tv- sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar. Från förbudet finns i 4 kap. 4 § andra stycket 1 ett undantag för marknadsföring som endast består i att tillhandahålla e-cigaretter eller påfyllningsbehållare för försälj- ning, s.k. passivt saluhållande. I 4 kap. 4 § andra stycket 2 undantas även marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig, med undantag för marknadsföring genom kommersiella annonser.

Problemet med ett generellt marknadsföringsbegrepp som styr marknadsföringen på tobaksområdet

Marknadsföring används i dag närmast som ett svenskt samlingsbegrepp för en rad olika unionsrättsliga begrepp. Av redogörelsen ovan i avsnitt

5.2framgår att begreppet marknadsföring i lagen om tobak och liknande produkter ska få sitt innehåll utifrån vissa begrepp i tobaksreklamdirek- tivet och tobaksproduktdirektivet, samt från AV-direktivet. Det centrala uttrycket i unionsrätten är kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja en tobaksvara. Bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror ska därför, som Lagrådet framför, utgå från detta begrepp som ska förstås utifrån en direktivkonform tolkning.

Av avsnitt 5.1.1 framgår att Europeiska kommissionen har synpunkter på Sveriges genomförande av tobaksproduktdirektivet. Kommissionen har framfört att marknadsföring syftar till att sälja den berörda produkten och att undantaget för passivt saluhållande öppnar upp för användandet av kommersiella meddelanden, vars direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det är förbjudet enligt artikel 20.5 a, b och e i tobaksproduktdirektivet.

Yttrandet gäller endast bestämmelserna om e-cigaretter och påfyllnings- behållare, men skulle kunna omfatta även bestämmelserna om tobaksvaror eftersom de är utformade på ett liknande sätt. Sverige har gjort gällande att undantaget behövs eftersom det svenska marknadsföringsbegreppet innefattar passivt saluhållande och att all försäljning skulle bli förbjuden utan undantaget.

Marknadsföringen av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare styrs av tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirektivet. Dessa direktiv utgör sektorsspecifik EU-reglering som har företräde framför mer generella regler i enlighet med principen om lex specialis. I direktiven är det centrala begreppet inte marknadsföring, utan kommersiellt meddel- ande, se avsnitt 5.2.1 och 5.2.2. I tobaksreklamdirektivet förbjuds olika former av reklam för tobaksvaror, som enligt artikel 2 b definieras som varje form av kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara. I artikel 20.5 a och b i tobaks- produktdirektivet ställs krav på att medlemsstaterna förbjuder kommer- siella meddelanden i vissa medier när syftet eller den direkta eller indirekta effekten är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Även i artikel 20.5 e i samma direktiv är det centrala begreppet kommersiellt meddelande. Det kan alltså konstateras att bestämmelserna om marknads-

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200 föring i tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirektivet inte är kopp- lade till ett generellt marknadsföringsbegrepp.

Marknadsföringslagen är en generell lagstiftning som omfattar en mängd företeelser och som kompletteras av särskilda marknadsförings- regler för olika områden, t.ex. tobaksområdet. Marknadsföringslagen genomför direktivet om otillbörliga affärsmetoder, men har också fått sin utformning genom nationell rättsutveckling som har pågått under lång tid. Syftet med marknadsföringslagen är att främja konsumenternas och när- ingslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och närings- idkare (se 1 § nämnda lag). Reglerna på tobaksområdet har ett delvis annat syfte, att åstadkomma ett skydd för folkhälsan. Det gäller även bestäm- melserna om marknadsföring i lagen om tobak och liknande produkter. Att göra en generell koppling mellan marknadsföringsbegreppet i marknads- föringslagen och marknadsföringsbegreppet som avser tobaksvaror, e- cigaretter och påfyllningsbehållare riskerar mot denna bakgrund att leda till oklarheter. Det kan också ifrågasättas om en sådan generell koppling är förenlig med principen om lex specialis eftersom den kan sägas leda till att mer specifika bestämmelser om tobak, e-cigaretter och påfyllnings- behållare får stå tillbaka för mer generella bestämmelser om marknads- föring.

Sammanfattningsvis har konsekvensen av att marknadsföringsbegreppet på tobaksområdet kopplats till det mer allmänna marknadsförings- begreppet i marknadsföringslagen lett till en situation där Sveriges genom- förande av tobaksproduktdirektivet ifrågasätts. Det beror på att den marknadsföring som avses i tobakreklamdirektivet och tobaksprodukt- direktivet tar sikte på kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja produkten. Ett rent passivt saluhållande är inte marknadsföring enligt dessa direktiv. Bestämmelserna om passivt saluhållande och kopplingen till det svenska marknadsföringsbegreppet leder därmed till oklarheter.

Hur kan den uppkomna situationen lösas?

Begreppet marknadsföring förekommer inte i de centrala bestämmelserna i tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirektivet. De begrepp som i stället används är reklam och kommersiellt meddelande. En lösning på problemet med användandet av marknadsföringsbegreppet skulle kunna vara att begreppet marknadsföring helt utmönstras ur lagen om tobak och liknande produkter. Det skulle i så fall kunna ersättas av begreppen reklam och kommersiellt meddelande.

Marknadsföring är dock ett vedertaget begrepp i svensk rätt och används i många lagar som reglerar situationer där näringsidkare säljer produkter till konsumenter. För att bibehålla en konsekvent och sammanhållen reglering framstår det inte som ändamålsenligt att ersätta begreppet på tobaks- området.

En annan lösning är att behålla marknadsföringsbegreppet i lagen om tobak och liknande produkter, men åstadkomma en ordning där det tydligt framgår att begreppet får sitt innehåll från i första hand tobaksreklam- direktivet, tobaksproduktdirektivet och annan mer specifik reglering som AV-direktivet.

Regeringen har även, som efterfrågas av Patent- och marknadsdom- Prop. 2021/22:200 stolen, övervägt att införa en definition av marknadsföringsbegreppet i

lagen om tobak och liknande produkter som kopplar marknadsförings- begreppet till direktivets definitioner av reklam, kommersiella meddelan- den och informationssamhällets tjänster. Marknadsföringsbegreppet på tobaksområdet påverkas dock av olika begrepp i flera EU-direktiv vilket leder till stora författningstekniska utmaningar. Exempelvis ska en tolk- ning utifrån tobaksreklamdirektivet göras när problematiken gäller tobaks- reklam, medan tolkningen ska utgå från tobaksproduktdirektivet när det gäller e-cigaretter. Rättsläget kan dessutom förändras genom exempelvis ny praxis från EU-domstolen. Det är därför inte lämpligt att införa en sådan definition.

Kopplingen till det generella marknadsföringsbegreppet bryts

Bestämmelserna om marknadsföring i lagen om tobak och liknande produkter utgör särskilda regler om marknadsföring av tobaksvaror, e- cigaretter och påfyllningsbehållare. Regeringen föreslår att det klargörs genom att rubriken i 4 kap. ändras till ”Marknadsföring av tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare”. Bestämmelserna om marknadsföring i 4 kap. blir därmed bestämmelser om marknadsföring som avser nyss nämnda produkter.

Det marknadsföringsbegrepp som styr hur näringsidkare får marknadsföra tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska inte ha samma inne- börd som i marknadsföringslagen. Det är i stället fråga om ett begrepp som omfattar nyss nämnda produkter och som i första hand ska få sitt innehåll utifrån tobaksreklamdirektivet, tobaksproduktdirektivet och annan mer specifik reglering såsom AV-direktivet. Det utesluter inte att även mer generella regelverk, såsom direktivet om otillbörliga affärsmetoder, kan få betydelse för innehållet i marknadsföringsbegreppet som avser tobaks- varor, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. I enlighet med principen om lex specialis ska särskilda regler gå före mer generella. Det gäller både på nationell nivå och på EU-nivå.

Vad blir resultatet?

Tobaksområdet är harmoniserat. Rättstillämparen ska därför redan i dag tolka lagen om tobak och liknande produkter på ett direktivkonformt sätt med beaktande av principen om lex specialis. I den mån svenska för- arbeten strider mot hur ett visst begrepp används i tobaksreklamdirektivet eller tobaksproduktdirektivet ska begreppen förstås utifrån direktiven.

Genom att bryta kopplingen till det allmänna marknadsföringsbegreppet kommer lagtext och förarbeten att stämma bättre överens med EU-rätten och de åtaganden som följer av Sveriges medlemskap i EU. Det gör också att Sverige undgår de konsekvenser som kan uppstå vid ett bristfälligt genomförande av ett EU-direktiv. Dessutom blir undantaget för passivt saluhållande överflödigt och kan tas bort, se förslag nedan. Ändringen bedöms bidra till en tydligare reglering av marknadsföringen på tobaks- området.

Prop. 2021/22:200

Förhållandet till marknadsföringslagen

Förslaget påverkar endast marknadsföringen av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Lagen om tobak och liknande produkter innehåller även bestämmelser om örtprodukter för rökning och s.k. njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak. I avsnitt 8.6 föreslås begreppet njutningsmedel ersättas med andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning. Örtprodukter för rökning regleras av tobaksproduktdirektivet, men direktivets bestämmelser rör endast regler om märkning och rapport- ering av ingredienser, se artiklarna 21 och 22. Marknadsföringen avseende dessa produkter styrs inte av detta direktiv. Marknadsföringen av de s.k. njutningsmedlen styrs inte heller av tobaksproduktdirektivet eller tobaks- reklamdirektivet. Det innebär att marknadsföring av dessa produkter även fortsättningsvis måste hanteras utifrån mer allmänna regelverk såsom marknadsföringslagen. Det generella marknadsföringsbegreppet i mark- nadsföringslagen kommer därmed även fortsättningsvis att vara centralt vid marknadsföringen av dessa produkter.

Även när det gäller marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och på- fyllningsbehållare kommer bestämmelserna i marknadsföringslagen fort- farande att behöva tillämpas. Marknadsföringslagen är ett generellt regel- verk som bl.a. innehåller bestämmelser om tillsyn, sanktioner och process- uella bestämmelser. De ska alltjämt gälla, men de mer specifika bestäm- melserna om marknadsföring i lagen om tobak och liknande produkter har företräde i enlighet med principen om lex specialis. Det bör därför införas en bestämmelse som tydliggör att bestämmelserna i marknadsföringslagen även fortsättningsvis ska tillämpas vid överträdelser av marknadsförings- bestämmelserna i lagen om tobak och liknande produkter.

Som några remissinstanser påpekar, däribland Patent- och marknads- domstolen, Patent- och marknadsöverdomstolen samt Företagarna, kan det inte uteslutas att det förhållandet att marknadsföringsbegreppet får delvis olika innebörd i olika lagar medför vissa svårigheter vid tillämp- ningen. Regeringen anser dock att risken för sådana svårigheter inte bör överdrivas. Mot bakgrund av de överväganden som görs ovan bedömer regeringen att den angivna lösningen, även med beaktande av risken för eventuella svårigheter vid tillämpningen, är den mest ändamålsenliga. Detta utifrån både de EU-rättsliga kraven och nationella aspekter.

I 7 kap. 8 § tredje stycket lagen om tobak och liknande produkter anges att vissa marknadsföringsåtgärder ska anses vara otillbörliga mot konsu- menter och att vissa marknadsföringsåtgärder kan medföra marknads- störningsavgift. Bestämmelsen, som har placerats i en paragraf om Konsumentverkets tillsyn, omfattar regler som kan åberopas inte bara av tillsynsmyndigheten, utan även av en annan berörd näringsidkare eller vissa sammanslutningar (se 47 § 2 och 3 marknadsföringslagen). Be- stämmelserna bör därför flyttas till kapitlet om marknadsföring.

5.3.2

Undantagen för passivt saluhållande tas bort

Prop. 2021/22:200

Regeringens förslag: Undantagen för marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllnings- behållare för försäljning ska tas bort.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig är positiva till förslaget.

Skälen för regeringens förslag: I 4 kap. 2 § första stycket 2 och 4 § andra stycket 1 lagen om tobak och liknande produkter finns bestämmelser som undantar marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllnings- behållare som endast består i att tillhandahålla produkterna för försäljning. Bakgrunden till dessa bestämmelser är ett förarbetsuttalande (prop. 2004/05:118 s. 59) som gjordes i samband med en ändring i den numera upphävda tobakslagen (1993:581). Enligt förarbetsuttalandet har begrep- pet marknadsföring på tobaksområdet samma innebörd som i den då- varande marknadsföringslagen (1995:450). Det ledde till att själva salu- hållandet också omfattas av marknadsföringsbegreppet och att undantaget för passivt saluhållande behövdes för att det skulle vara möjligt att sälja tobaksvaror över huvud taget.

Som framgått är lagstiftningen om marknadsföring av tobak och liknande produkter harmoniserad genom bestämmelser i tobaksreklam- direktivet, tobaksproduktdirektivet och AV-direktivet. Direktivet om otill- börliga affärsmetoder samt direktivet om vilseledande och jämförande reklam kompletterar de tre förstnämnda direktiven. Eftersom marknads- föringsbegreppet på tobaksområdet måste få sitt innehåll från en direktiv- konform tolkning saknas utrymme för egna svenska tolkningar.

Genomgången av praxis från EU-domstolen i avsnitt 5.2 visar att begreppen informationssamhällets tjänster, reklam och kommersiella meddelanden i den tobaksspecifika unionslagstiftningen har tolkats för- hållandevis brett. Praxis ger dock hittills inget stöd för att tolka in passivt saluhållande i något av dessa begrepp. Tvärtom framgår det av system- atiken i den tobaksspecifika unionslagstiftningen att försäljning av tobaks- varor, e-cigaretter och påfyllningsbehållare tillåts, medan flertalet åtgärder för att marknadsföra produkterna är förbjudna.

Vidare talar de tolkningar som EU-domstolen gjort på läkemedels- området tydligt emot att det skulle kunna sättas likhetstecken mellan för- säljning och marknadsföring.

Ovan föreslås att marknadsföringen av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska regleras genom särskilda bestämmelser i lagen om tobak och liknande produkter. Bestämmelserna om marknadsföring ska inte längre utgå från det allmänna marknadsföringsbegreppet i marknads- föringslagen. Marknadsföringsbegreppet på tobaksområdet ska i stället få sitt innehåll direktivkonformt utifrån relevanta EU-direktiv, särskilt tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirektivet. Det innebär att mark- nadsföring närmast får förstås som användning av kommersiella med- delanden vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja en viss produkt (artikel 2 b, artikel 3 och artikel 4.1 i tobaksreklamdirektivet och artikel 20.5 a, b och e i tobaksproduktdirektivet). Denna ändring innebär

Prop. 2021/22:200 att passivt saluhållande inte längre omfattas av det marknadsförings- begrepp som gäller för tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det finns därför inte längre något behov av undantag för passivt salu- hållande av dessa produkter. Undantagen för marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare för försäljning bör därmed tas bort.

5.3.3Begreppen försäljningsställe och fysiskt försäljningsställe definieras

Regeringens förslag: Den befintliga definitionen av begreppet försälj- ningsställe ska ersättas med definitionen ”ett fysiskt försäljningsställe eller en webbplats för detaljhandel”. Det nya begreppet fysiskt försälj- ningsställe ska definieras som ”en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel”.

Uttrycket försäljningsställe ska bytas ut mot fysiskt försäljningsställe i de fall inte någon materiell förändring är avsedd.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Konsumentverket, som är den enda remissinstans som yttrat sig över förslaget, är positivt till förslaget om definition av fysiskt försäljningsställe och framför att det undanröjer den osäkerhet kring vem som har tillsyn över marknadsföring av tobaksvaror på webb- platser som har uppkommit i praxis.

	Skälen för regeringens förslag
	Nuvarande reglering och praxis kring försäljningsställe
	I 1 kap. 3 § 6 lagen om tobak och liknande produkter definieras försälj-
	ningsställe som en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detalj-
	handel. Av förarbetena till den nämnda lagen framgår att begreppet försälj-
	ningsställe inte är definierat i något tobaksrättsligt sammanhang och att
	några uttalanden om tolkningen av begreppet inte heller finns i förarbetena
	till den äldre tobakslagen (prop. 2017/18:156 s. 86–87). Av författnings-
	kommentaren till 1 kap. 3 § 6 framgår att det som avses med definitionen
	är fysiska försäljningsställen för detaljhandel, t.ex. omfattas inte webb-
	sidor och inte heller lokaler eller utrymmen där det bedrivs partihandel
	(samma prop. s. 174).
	I Konsumentverkets allmänna råd för marknadsföring av tobaksvaror till
	konsumenter (KOVFS 2019:3) framgår att de anser att definitionen av
	försäljningsställe som en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för
	detaljhandel ska tolkas som att det är fysiska försäljningsställen som avses.
	Det innebär att webbsidor enligt Konsumentverkets allmänna råd inte ut-
	gör ett försäljningsställe.
	I en dom från Patent- och marknadsdomstolen (PMT 4895-20) där mark-
	nadsföring av tobaksvaror i en webbutik samt via e-post prövades har
	domstolen ansett att en webbplats faller under definitionen av ett försälj-
	ningsställe. Domstolen konstaterade att det inte entydigt framgår av orda-
60	lydelsen i vare sig 4 kap. 2 § första stycket 3 eller 1 kap. 3 § 6 lagen om
60

tobak och liknande produkter att försäljningsställe endast avser fysiska Prop. 2021/22:200 butiker. Enligt domstolen utesluter inte den språkliga utformningen av

1 kap. 3 § 6 att en webbutik skulle kunna omfattas av definitionen. Av den lagstiftningsprocess som ledde fram till lagen om tobak och liknande produkter framgår att regeringen föreslog att möjligheten att marknadsföra tobaksvaror på internet genom kommersiella meddelanden skulle tas bort, men att socialutskottet inte ställde sig bakom regeringens förslag i den delen. I stället föreslog utskottet att 4 kap. 2 § skulle ges samma innehåll som 14 § i den tidigare tobakslagen vilket riksdagen valde att bifalla (2018/19:SoU3 s. 21 och 35). Domstolen framförde vidare att den av riks- dagen åsyftade regleringen framstår som svårförenlig med vad som uttalas i författningskommentaren till 1 kap. 3 § 6, dvs. att försäljningsställe avser en fysisk lokal. I avsaknad av en tydlig lagbestämmelse liksom precisa och entydiga uttalanden i lagmotiven kom domstolen fram till att digitala försäljningsställen inte är exkluderade från undantaget i 4 kap. 2 § första stycket 3 om kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen.

Tydligare definitioner av försäljningsställen

Det har alltså kommit att råda en osäkerhet kring huruvida en webbplats för detaljhandel med tobaksvaror ska anses utgöra ett försäljningsställe eller inte. Regeringen anser att de begränsande marknadsföringsreglerna som ska gälla på tobaksområdet ska vara så teknikneutrala som möjligt. I avsnitt 7.3.3 föreslås att kravet på att det ska finnas en tydlig och klart synbar skylt om åldersgräns på fysiska försäljningsställen ska göras mer teknikneutralt genom att ändras till ett krav om ett tydligt och klart synbart meddelande och utvidgas till att även omfatta webbplatser för detalj- handel. Det kan dock i vissa fall finnas behov av att ange om en reglering gäller specifikt för fysiska försäljningsställen eller om den gäller även för webbplatser. Det är fallet t.ex. avseende vem som har tillsynsansvaret på de olika försäljningsställena.

För att undanröja den osäkerhet som råder föreslår regeringen att försäljningsställe bör definieras som ett fysiskt försäljningsställe eller en webbplats för detaljhandel. Som Lagrådet framhåller ska en webbplats för detaljhandel innefatta alla digitala försäljningsmiljöer, oavsett vilken teknisk lösning som används vid försäljningen. Det förtydligas även i författningskommentaren. Det bör dessutom införas ett nytt begrepp, fysiskt försäljningsställe, som definieras som en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel. I det begreppet omfattas således inte webbplatser. Inget av begreppen omfattar partihandel. Lagen bör justeras så att det nya begreppet används när endast fysiska försäljningsställen avses.

Genom de föreslagna ändringarna får det gamla begreppet försäljnings- ställe en ny mer teknikneutral betydelse och omfattar både fysiska för- säljningsställen och webbplatser där det bedrivs detaljhandel. Dessutom ges möjlighet att förtydliga i lagen vilka bestämmelser som gäller specifikt för fysiska försäljningsställen.

Som en följd av den ändrade begreppsanvändningen görs följdändringar i lagen. De innebär att det gamla begreppet försäljningsställe byts ut mot fysiskt försäljningsställe i de fall inte någon materiell förändring är avsedd.

Prop. 2021/22:200 5.3.4

YGL-undantaget för kommersiella annonser

Regeringens bedömning: Undantaget för marknadsföring av elektron- iska cigaretter och påfyllningsbehållare i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig, med undantag för marknadsföring genom kommersiella annonser, är förenligt med tobaksproduktdirektivet.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Svea hovrätt (Patent- och marknadsöverdom- stolen), som är den enda remissinstans som uttalat sig över förslaget, har inga invändningar när det gäller bedömningen av YGL-undantagets för- enlighet med tobaksproduktdirektivet. Patent- och marknadsöverdom- stolen bedömer i likhet med utredningen att bestämmelserna om mark- nadsföring i tobaksproduktdirektivet inte bör inkräkta på den grundlags- skyddade yttrandefriheten och att det alltjämt finns ett behov av att i den svenska lagstiftningen undanta företeelser som omfattas av den.

Skälen för regeringens bedömning

Marknadsföringsförbudet och YGL-undantaget

Av 4 kap. 3 § lagen om tobak och liknande produkter framgår att en näringsidkare inte får marknadsföra e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter genom kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig. Av 4 kap. 4 § framgår att det råder ett förbud för näringsidkare mot att marknadsföra e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter inom informationssamhällets tjänster samt i tv-sändningar, beställ-tv och ljud- radiosändningar. I 4 kap. 4 § andra stycket 2 undantas marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrund- lagen, förkortad YGL, är tillämplig, med undantag för marknadsföring genom kommersiella annonser. Undantagen kallas för YGL-undantaget.

Genom 4 kap. 3 och 4 §§ genomförs bestämmelserna om marknads- föring i artikel 20.5 a, b och e. Artikel 20.5 a innebär att medlemsstaterna ska förbjuda kommersiella meddelanden inom informationssamhällets tjänster, i pressen och andra tryckta publikationer, vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Publikationer avsedda uteslutande för personer som är yrkesverksamma inom handeln med e-cigaretter och påfyllningsbehållare och publikationer som trycks och publiceras i tredjeländer, när dessa publikationer inte huvudsakligen är avsedda för unionsmarknaden, är dock undantagna. Artikel 20.5 b innebär att medlemsstater ska förbjuda kommersiella meddelanden i radion, vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Artikel 20.5 e innebär att medlemsstaterna ska se till att audiovisuella kommersiella meddelanden på vilka AV-direktivet är tillämpligt är förbjudna för e-cigaretter och på- fyllningsbehållare.

Förhållandet mellan tobaksproduktdirektivet och YGL

Det kan konstateras att kommersiell annons är ett centralt begrepp i 4 kap. 3 och 4 §§, medan kommersiellt meddelande är det centrala begreppet i artikel 20.5 a, b och e. Det har lett till att Europeiska kommissionen har ifrågasatt Sveriges genomförande av direktivbestämmelserna. Kommis- sionen anser att skillnaden riskerar att öppna upp för marknadsföring av e- cigaretter och påfyllningsbehållare som inte är tillåten enligt direktiv- bestämmelserna. Sverige har bemött kommissionens synpunkter genom att hänvisa till att kommersiella meddelanden, som inte kan anses vara kommersiella annonser, måste vara tillåtna i grundlagsskyddade medier i Sverige och att det inte kan anses strida mot direktivet. För en närmare beskrivning av kommissionens synpunkter, se avsnitt 5.1.1.

IEU-domstolens avgörande i mål C-380/03 Tyskland mot parlamentet och rådet (EU:C:2006:772) gällande artikel 3 i tobaksreklamdirektivet fastslås att uttrycket tryckta publikationer endast kan anses omfatta sådana publikationer som tidningar, tidskrifter och magasin, men inte förenings- blad för lokala föreningar, program för kulturevenemang, affischer, tele- fonkataloger samt olika flyg- och reklamblad. Vidare uttalade EU- domstolen i samma avgörande att även om förbuden mot reklam eller sponsring, som föreskrivs i artiklarna 3 och 4 i tobaksreklamdirektivet, får till verkan att de indirekt försvagar yttrandefriheten, förblir den journalistiska yttrandefriheten okränkt. Alltså påverkas inte det redaktion- ella arbete som journalister utför. Liknande överväganden har gjorts i av- görandet i mål C-391/12 RLvS (EU:C:2013:669) som gällde en annons- tidning som en veckotidning publicerat, där det ingick två artiklar som publicerats mot ersättning från sponsorer.

I detta sammanhang bör också skäl 59 i tobaksproduktdirektivet upp- märksammas. Enligt det ska skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna (2012/C 326/02) inte förändras genom direktivet. I artikel 11 i unionens stadga ges var och en rätt till yttrandefrihet. Den innefattar åsikts- frihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Dessutom ska mediernas frihet och mångfald beaktas. Bestämmelserna om mark- nadsföring i tobaksproduktdirektivet får alltså inte inskränka yttrandefri- heten.

Det innebär att Sverige får undanta företeelser som omfattas av den grundlagsskyddade yttrandefriheten, men att undantaget inte får vara vidare än det grundlagsskyddade området.

Genom yttrandefrihetsgrundlagen är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt att offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst när det sker i ljudradio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar (1 kap. 1 § YGL). Normhierarkiskt står yttrandefrihetsgrundlagen över vanlig lag, vilket innebär att det endast är möjligt att inskränka den grundlagsskyddade yttrandefriheten om det finns ett utrymme för det i grundlag.

Genom 1 kap. 12 § 3 tryckfrihetsförordningen, förkortad TF, är det möjligt att i vanlig lag meddela förbud mot kommersiella annonser som

Prop. 2021/22:200

har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av medlemskapet i Europeiska unionen. I 1 kap. 12 § 4 TF medges att det meddelas sådana föreskrifter när det gäller införande och utform- ning av varningstext, innehållsdeklaration eller annan liknande produkt- information, om syftet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd. I 1 kap. 18 § YGL stadgas att det som sägs om kommersiella annonser och produktinformation i 1 kap. 12 § TF också ska gälla i fråga om program och om innehållet i tekniska upptagningar.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att utrymmet för att inskränka yttrandefriheten på tobaksområdet när det gäller program och tekniska upptagningar är begränsat till sådana företeelser som utgör kommersiella annonser.

Bakgrunden till begreppet kommersiell annons

Begreppet kommersiell annons har en lång tradition inom tryck- och yttrandefriheten. Redan på 1970-talet infördes möjligheter att inskränka tryckfriheten i fråga om alkohol- och tobaksreklam. Den bestämmelse som infördes öppnade upp för att i vanlig lag förbjuda användning av kommers- iella annonser för alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror. I förarbetena framkommer att möjligheten att inskränka tryckfriheten har utformats så att journalistiken inte drabbas (prop. 1973:123 s. 46).

Ändringen i tryckfrihetsförordningen på 1970-talet föregicks av en utredning, Massmedieutredningen (SOU 1972:49). Massmedieutred- ningen föreslog att en definition av begreppet kommersiell annons skulle införas enligt vilken begreppet skulle omfatta ”annonser eller andra jäm- ställda meddelanden”. Begreppet skulle användas för att avgränsa det område inom vilket inskränkningar av tryckfriheten får göras genom vanlig lag. Utredningen ansåg att det därigenom skulle vara möjligt att hantera meddelanden som inte har formen av en annons. Föredraganden ansåg dock att det inte var behövligt att i tryckfrihetsförordningen särskilt definiera uttrycket kommersiell annons eftersom risken för att uttrycket skulle ge upphov till tillämpningssvårigheter inte torde vara stor om undantaget begränsas till att avse alkohol- och tobaksreklam. Samtidigt delade föredraganden i allt väsentligt utredningens mening om hur begreppet ska tolkas (prop. 1973:123 s. 12 och 46).

I och med den omfattande digitaliseringen i nutid har reklam i tryckta tidningar blivit mindre intressant ur marknadsföringssynpunkt. Numera förekommer marknadsföring på internet i en mängd kanaler som inte har formen av en tidning med redaktionell text och annonser. Möjligheten att inskränka tryckfriheten, som ursprungligen endast skulle avse alkohol- och tobaksreklam, har dessutom utvidgats till att avse en rad andra förete- elser, däribland e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

Kommersiella meddelanden

Begreppet kommersiella meddelanden används i EU-rättslig marknads- föringslagstiftning. Begreppet innefattar traditionell reklam, men omfattar även andra former av reklam och tillhandahållande av information som är avsedda att attrahera nya kunder.

Den traditionella reklamen fångas upp av förbudet i lagen om tobak och liknande produkter mot kommersiella annonser i periodiska skrifter eller

andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig. Så långt kan det konstateras att begreppen har samma innebörd. Fråga kan ställas om vad som gäller för annonser i redaktionell form. Ett exempel kan vara att en dagstidning ger ut en annonsbilaga eller en annonstidning för e-cigaretter. Patent- och marknadsdomstolen har i ett nyligen avgjort mål mellan Konsumentombudsmannen och Philip Morris AB (mål nr PMT 18027-20) tagit ställning till om en annons, som var utformad som en artikel, stred mot lagen om tobak och liknande produkter. Domstolen fann att artikeln utgjorde ett medel för marknadsföring och ansåg att syftet med annonsen var att påverka konsumenters bild av företaget positivt och bilden av dess produkter på ett säljfrämjande sätt. Domstolen ansåg därför att annonsen stred mot lagen om tobak och liknande produkter och förbjöd Philip Morris AB att marknadsföra tobaksvaror på sätt som skett till konsumenter i tidningsannonser.

Av förarbetena till 1 kap. 12 § TF (prop. 1973:123 s. 10) framgår att bestämmelsen inte är avsedd att inskränka journalistiken. Gränsen bör dras så snävt att endast meddelanden som har rent kommersiell karaktär faller utanför tryckfrihetsförordningen. Reportage från vinprovningar och restauranger omfattas inte. Det ska vara fråga om annonser som syftar till avsättning av varor eller tjänster.

Massmedieutredningen uttalade att med annons menas ”sådan annons eller därmed jämställt meddelande som syftar till att främja avsättning av vara eller tjänst och som avser näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållen vara eller tjänst”. I förarbetena till ändringarna i tryck- frihetsförordningen framfördes att utanför tillämpningsområdet faller annonser vars ändamål är att vinna anslutning till en idé eller till religiösa, politiska eller andra ideella sammanslutningar, dvs. att redaktionell text är tryggad av tryckfrihetsförordningen. Vidare framfördes att enligt grund- reglerna för reklam står klart att man ska kunna skilja mellan annons och annan tidningstext. Avgörande bör vara om själva publiceringen av reklamen skett i näringsidkarens intresse (samma prop. s. 10–11).

I detta sammanhang ska det även nämnas att det i svensk rätt finns en uttrycklig regel om reklamidentifiering i 9 § marknadsföringslagen. Det innebär att dold reklam inte är tillåten.

Vid genomförandet av direktivet om otillbörliga affärsmetoder angavs i prop. 2007/08:115 s. 82 att principen om reklamidentifiering kommer till uttryck i ett flertal av direktivets bestämmelser, bl.a. artikel 7.2. Reklam som döljs som redaktionell text (utan att det framgår att det är fråga om annonsinnehåll) innebär en överträdelse av marknadsföringslagen.

Bestämmelserna om periodiska och jämförbara skrifter i tobaksprodukt- direktivet är genomförda på ett fullgott sätt

I 4 kap. 3 § lagen om tobak och liknande produkter finns ett förbud för näringsidkare att marknadsföra e-cigaretter och påfyllningsbehållare till konsumenter genom kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig. En periodisk skrift är enligt 1 kap. 4 § TF en tryckt skrift som enligt utgivningsplanen ska ges ut under en bestämd titel och med minst fyra nummer eller häften årligen. Dessutom omfattar begreppet löpsedlar och bilagor som hör till skriften.

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200 De aktuella bestämmelserna infördes i lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare och fördes över oförändrade till lagen om tobak och liknande produkter (prop. 2017/18:156 s. 188). Av för- fattningskommentarerna till bestämmelserna i den upphävda lagen fram- går att uttrycket andra jämförbara skrifter tar sikte på ordningen för skriftens utgivning, vilket medför att annonsförbudet även är tillämpligt på tidningar och tidskrifter som kommer ut mer sällan än fyra gånger per år. Förbudet mot kommersiella annonser i den aktuella bestämmelsen om- fattar däremot inte affischer, reklambroschyrer, folders, etiketter, förpack- nings- och emballagetryck, prislistor och liknande tryckalster (prop. 2016/17:132 s. 90).

Som framförts ovan har EU-domstolen slagit fast att den journalistiska friheten inte ska inskränkas av bestämmelserna om tobaksreklam. Av skäl 59 i tobaksproduktdirektivet följer dessutom att skyldigheten att respektera yttrandefriheten i Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna går före bestämmelserna om marknadsföring i tobaksproduktdirektivet. Bestämmelsen i 20.5 a i tobaksproduktdirektivet om förbud mot kommersiella meddelanden i pressen och andra tryckta publikationer får alltså inte inskränka den journalistiska yttrandefriheten.

Utredningen anför att skillnaden mellan en annons och ett meddelande i detta sammanhang inte är så stor. Begreppet kommersiell annons får enligt utredningen snarast förstås som ett begrepp som används för att avgränsa det område som åtnjuter ett grundlagsskydd. Samtidigt är det inte möjligt att utforma meddelanden med rent kommersiella syften som redaktionell text. Sådana meddelanden faller utanför tryckfrihetsförordningens materiella tillämpningsområde och skyddas inte av tryckfrihetsförord- ningen. Dessutom finns som ovan nämnts en uttrycklig regel om reklam- identifiering i 9 § marknadsföringslagen, vilken innebär att reklam som döljs som redaktionell text kan vara att anse som otillbörlig enligt mark- nadsföringslagen.

Sammantaget konstaterar utredningen att begreppen kommersiellt med- delande och kommersiell annons har tillkommit i olika sammanhang. Det förra begreppet har tillkommit inom ramen för EU och uttolkas av EU- domstolen. Det senare har tillkommit långt före EU-medlemskapet och har utvecklats i en svensk kontext. Samtidigt har inte några företeelser kunnat identifieras som är otillåtna kommersiella meddelanden, men som inte ryms inom begreppet kommersiell annons. Sveriges genomförande tillåter alltså inte mer än vad som medges av bestämmelsen i 20.5 a i tobaks- produktdirektivet om förbud mot kommersiella meddelanden i pressen och andra tryckta publikationer.

Mot bakgrund av det som anförs ovan bedömer regeringen att Sverige genom bestämmelserna om förbud mot kommersiella annonser i period- iska skrifter eller andra jämförbara skrifter i 4 kap. 3 § lagen om tobak och liknande produkter, tillsammans med kravet på reklamidentifiering i 9 § marknadsföringslagen, har genomfört bestämmelsen i 20.5 a i tobaks- produktdirektivet på ett fullgott sätt.

Bestämmelserna om informationssamhällets tjänster är genomförda på ett fullgott sätt

Kommissionen har även anmärkt på Sveriges genomförande av bestäm- melsen i artikel 20.5 a i tobaksproduktdirektivet om förbud mot kommers- iella meddelanden i informationssamhällets tjänster. Den är genomförd genom 4 kap. 4 § första stycket 1 lagen om tobak och liknande produkter. Anledningen till att genomförandet ifrågasätts är att det generella förbudet inte omfattar marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar som inte utgörs av kommersiella annonser, se 4 kap. 4 § andra stycket 2.

I avsnitt 5.2.1 redogörs för innebörden av begreppet informations- samhällets tjänster. Detta begrepp förekommer både i det s.k. anmälnings- direktivet och det s.k. e-handelsdirektivet och har behandlats av EU- domstolen i mål C-339/15 Vanderborght (EU:C:2017:335, punkt 37) och mål C-89/04 Mediakabel (EU:C:2005:348, punkterna 38–39). Reklam online kan enligt EU-domstolen utgöra en informationssamhällets tjänst, medan tv-sändningar däremot inte hör till informationssamhällets tjänster. Av praxis från EU-domstolen framgår också att artikel 20.5 i tobaks- produktdirektivet inte förbjuder försäljning av e-cigaretter på internet, utan överlåter åt medlemsstaterna att förbjuda eller, under vissa villkor, tillåta gränsöverskridande distansförsäljning, inbegripet försäljning av e- cigaretter och påfyllningsbehållare på internet (mål C-477/14 Pillbox 38, EU:C:2016:324, punkt 117). I artikel 1.1 b i anmälningsdirektivet framgår att informationssamhällets tjänster är sådana tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare. Det innebär att reklam på internet kan vara en del av informationssamhällets tjänster.

Ovan beskrivs att Massmedieutredningen föreslog en definition av begreppet kommersiell annons enligt vilken begreppet skulle omfatta ”annonser eller andra jämställda meddelanden”. En sådan definition infördes inte, men lagstiftaren tog inte heller avstånd ifrån att även andra meddelanden som inte har formen av en annons i exempelvis en tidning ska kunna falla utanför grundlagsskyddet.

Webbutiker är ett exempel på informationssamhällets tjänster. Ett av de mest betydelsefulla exemplen på marknadsföring som regleras genom direktivbestämmelsen om kommersiella meddelanden är reklam för e- cigaretter och påfyllningsbehållare på internet. Utredningen konstaterar att webbsidor normalt sett inte omfattas av skydd enligt yttrandefrihetsgrund- lagen, men enligt reglerna om databaser i 1 kap. 4–7 §§ YGL kan ett fri- villigt grundlagsskydd i vissa fall åstadkommas genom en ansökan om utgivningsbevis. Dessutom får vissa databaser grundlagsskydd utan att det finns utgivningsbevis för verksamheten, t.ex. i de fall en medieredaktion med automatiskt grundlagsskydd också driver en webbutik. För att en webbutik ska skyddas krävs dock att innehållet omfattas av yttrandefri- hetsgrundlagens materiella tillämpningsområde. Även här kan det upp- märksammas att 9 § marknadsföringslagen om reklamidentifiering gäller. Det är alltså inte tillåtet att maskera en kommersiell annons som redaktion- ellt innehåll. Vidare konstaterade utredningen att EU-domstolens mål C- 380/03 Tyskland mot parlamentet och rådet (EU:C:2006:772, punkterna 83–85) samt skäl 59 i tobaksproduktdirektivet medför att yttrandefriheten ska vara oinskränkt.

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200 Öppningen för marknadsföring i tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig i 4 kap. 4 § andra stycket 2 gäller inte kommersiella annonser. De kommersiella meddelanden som inte om- fattas av yttrandefriheten ska i princip alltid betraktas som kommersiella annonser. Mot bakgrund av att direktivbestämmelsen inte får inskränka yttrandefriheten får den svenska regleringen anses överensstämma med bestämmelsen i artikel 20.5 a om förbud mot kommersiella meddelanden i informationssamhällets tjänster.

Hittills har bestämmelserna om marknadsföring i lagen om tobak och liknande produkter tolkats utifrån det allmänna marknadsföringsbegreppet i marknadsföringslagen. I avsnitt 5.3.1 föreslås att marknadsförings- begreppet i stället ska förstås utifrån en direktivkonform tolkning, i det här fallet främst tobaksproduktdirektivet. Enligt artikel 20.5 a i tobaks- produktdirektivet ska sådana kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter eller påfyllnings- behållare förbjudas.

Rent kommersiella meddelanden omfattas inte av yttrandefrihetsgrund- lagens materiella tillämpningsområde. Samtidigt kan det finnas meddel- anden som faller inom yttrandefrihetsgrundlagens materiella tillämpnings- område, men som indirekt kan främja e-cigaretter och påfyllnings- behållare. Till exempel skulle en rent journalistisk text om e-cigaretter kunna få en sådan effekt. Det illustrerar att det grundlagsskyddade området som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen kan påverkas av förbuden mot användning av kommersiella meddelanden i tobaksproduktdirektivet. Det finns därför ett behov av undantag för marknadsföring som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen i de nationella reglerna om marknadsföring.

I och med att bestämmelserna i tobaksproduktdirektivet inte ska in- skränka den grundläggande yttrandefriheten får Sverige undanta sådana uppgifter som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen från marknadsför- ingsförbudet inom informationssamhällets tjänster. Genom att använda begreppet kommersiell annons, som är ett väletablerat begrepp inom tryck- och yttrandefrihetsområdet i Sverige, åstadkoms en avgränsning som gör att endast sådant som faller in under skyddet för yttrandefriheten i yttrandefrihetsgrundlagen undantas.

Sammantaget bedömer regeringen att förbudet i artikel 20.5 a i tobaks- produktdirektivet mot att använda kommersiella meddelanden i informa- tionssamhällets tjänster har genomförts i enlighet med direktivet. De svenska reglerna medger inte ett större utrymme för kommersiella med- delanden än vad som avsetts i direktivet. Några ytterligare författnings- ändringar bedöms därför inte behövas.

Tv-sändningar, beställ-tv, ljudradiosändningar och videodelningsplatt- formar

I artikel 20.5 b i tobaksproduktdirektivet finns en bestämmelse om att kommersiella meddelanden i radion, vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare, ska vara för- bjudna. Enligt artikel 20.5 e ska även audiovisuella kommersiella meddel- anden på vilka AV-direktivet är tillämpligt vara förbjudna. Av artikel 1 a i AV-direktivet framgår att de medier som direktivet omfattar är tv-sänd- ningar och audiovisuella medietjänster som tillhandahålls på begäran, dvs.

beställ-tv. Sedan 2018 omfattas ytterligare en typ av tjänster, s.k. Prop. 2021/22:200 videodelningsplattformar av AV-direktivets tillämpningsområde (änd-

ringsdirektivet och prop. 2019/20:168). En videodelningsplattform är även en tjänst inom informationssamhällets tjänster enligt e-handelsdirektivet. Förbudet mot marknadsföring till konsumenter inom informations- samhällets tjänster i lagen om tobak och liknande produkter omfattar videodelningsplattformar.

Övriga bestämmelser i artikel 20.5 b och e i tobaksproduktdirektivet har genomförts genom 4 kap. 4 § första stycket 2 som förbjuder marknads- föring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare i tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar. YGL-undantaget i 4 kap. 4 § andra stycket 2 gäller även vid sådan marknadsföring.

Här kan det föras ett resonemang som motsvarar det som förs ovan när det gäller informationssamhällets tjänster. Bestämmelserna i artikel 20.5 b och e i tobaksproduktdirektivet ska inte inskränka den grundlagsskyddade yttrandefriheten. YGL-undantaget ger inte större utrymme än vad bestäm- melserna i tobaksproduktdirektivet medger och genom kravet på reklam- identifiering i 9 § marknadsföringslagen saknas utrymme att dölja rent kommersiella meddelanden som redaktionell text. Regeringen bedömer att Sverige därmed har genomfört bestämmelserna i artikel 20.5 b och e på ett fullgott sätt.

5.3.5Bestämmelserna om marknadsföring ses över

Regeringens förslag: Bestämmelserna om förbud mot marknadsföring av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska utgå från begrep- pet kommersiellt meddelande i stället för begreppet kommersiell annons.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Stockholms tingsrätt (Patent- och marknadsdom-

stolen), som är den enda remissinstans som uttalat sig över förslaget, framför att det skulle underlätta tillämpningen om det i författnings- kommentarerna utvecklades hur begreppen kommersiella meddelanden och kommersiella annonser förhåller sig till varandra.

Skälen för regeringens förslag
Den nuvarande regleringen av marknadsföring av tobaksvaror
I 4 kap. 1 § finns ett förbud mot användning av kommersiella annonser i
vissa specificerade medier. Det rör sig om periodiska skrifter eller jämför-
bara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig. Dessutom om-
fattar förbudet tv-sändningar, beställ-tv, ljudradiosändningar och andra
överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen
är tillämplig.
Genom 4 kap. 2 § utvidgas marknadsföringsförbudet för tobaksvaror.
Utvidgningen gör att även annan marknadsföring än kommersiella
annonser i de medier som omfattas av 1 § är förbjuden. Denna utvidgning
av marknadsföringsförbudet är generell och omfattar all marknadsföring	69
	69

Prop. 2021/22:200

av tobaksvaror till konsumenter som inte är grundlagsskyddad, med två undantag: undantaget för passivt saluhållande och undantaget för särskilt måttfulla kommersiella meddelanden inne på fysiska försäljningsställen. I avsnitt 5.3.2 föreslås att undantaget för passivt saluhållande tas bort.

När den numera upphävda tobakslagen (1993:581) antogs utgick marknadsföringsbestämmelserna från ett rekvisit om särskild måttfullhet vid tobaksreklam (prop. 1992/93:185 s. 4). Det generella förbudet mot tobaksreklam infördes i och med att Sverige anslöt sig till Världshälso- organisationens (WHO) ramkonvention om tobakskontroll. I förarbetena till ändringarna i tobakslagen framgår att syftet var att skapa en svensk reglering som gick så långt som tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen tillåter. Lösningen blev ett generellt förbud mot kommers- iella annonser och en utvidgning av förbudets tillämpningsområde till att omfatta alla överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefri- hetsgrundlagen är tillämplig (prop. 2004/05:118 s. 34–35). Bestäm- melserna flyttades sedan i stort sett oförändrade över till den nuvarande lagen om tobak och liknande produkter.

Reglerna som avser marknadsföring av tobaksvaror ändras redaktionellt

Utgångspunkten nu är densamma som vid Sveriges tillträde till WHO:s ramkonvention – att marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter ska vara förbjuden, med undantag för det område som skyddas av tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Den nuvarande regleringen av marknadsföringen med en första paragraf som reglerar marknadsföring i vissa medier, som sedan kompletteras med en andra paragraf som innehåller ett generellt förbud är inte helt tydlig. Det kan ge intrycket av att regleringen tillåter mer än vad den egentligen gör.

Mot bakgrund av ovanstående finns ett behov av en redaktionell översyn av regleringen av marknadsföring av tobaksvaror. Den bör utgå från en generell förbudsbestämmelse som kompletteras med dels undantag för det område som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen, dels ett undantag för kommersiella meddelanden som upp- fyller kraven på särskild måttfullhet inne på fysiska försäljningsställen. Genom att samla bestämmelserna i en paragraf blir regleringen mer lättillgänglig och överskådlig. Ändringarna är endast redaktionella och författningstekniska. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Marknadsföringsförbudet för e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska utgå från begreppet kommersiellt meddelande

I avsnitt 5.1 finns en utförlig redogörelse för 4 kap. 3 och 4 §§ som reglerar marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Reglerna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare inleds med 3 § som innehåller ett förbud mot kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig. I 4 § regleras marknadsföringen inom informationssamhällets tjänster, tv-sändningar, beställ-tv och ljudradio. I 4 § finns också undantag för s.k. passivt saluhållande och marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig, med undantag för kommersiella annonser. I avsnitt 5.3.2 föreslås att undan- taget för passivt saluhållande tas bort.

Marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare styrs av artikel 20.5 a, b och e i tobaksproduktdirektivet. Artikel 20.5 förbjuder an- vändning av kommersiella meddelanden i vissa medier. Det finns alltså inget generellt förbud mot att marknadsföra e-cigaretter och påfyllnings- behållare, utan begränsningarna av marknadsföringen är knutna till olika medier. Regleringen är därmed inte lika restriktiv som för tobaksvaror.

I 4 kap. 3 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter används i stället begreppet kommersiell annons. Skillnaden mellan begreppet annons och meddelande är i detta sammanhang inte så stor. Begreppet kommersiell annons får snarast förstås som ett begrepp som i lagen om tobak och liknande produkter används för att avgränsa det område som åtnjuter ett grundlags- skydd. Samtidigt är det enligt svensk rätt inte möjligt att utforma med- delanden med rent kommersiella syften som redaktionell text. Sådana meddelanden skyddas nämligen inte av tryckfrihetsförordningen. Dessutom finns i 9 § marknadsföringslagen en uttrycklig regel som innebär att reklam som döljs som redaktionell text kan innebära en överträdelse av marknads- föringslagen. Trots att det är fråga om två olika begrepp har inte några företeelser kunnat identifieras som är otillåtna kommersiella meddelanden, men som inte ryms inom begreppet kommersiell annons. Tobaksprodukt- direktivet är dock utgångspunkten för den svenska regleringen av marknads- föring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. De svenska bestämmelserna om förbud mot marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare bör därför utgå från begreppet kommersiellt meddelande i stället för begreppet kommersiell annons.

Det kan noteras att begreppet kommersiellt meddelande också används i en mer allmän betydelse. I förarbetena till införandet av 4 kap. 2 § första stycket 3 och andra stycket lagen om tobak och liknande produkter anges t.ex. varulistor och prislistor för tobaksvaror som sådana kommersiella meddelanden som är tillåtna i fysiska butiker (prop. 2004/05:118 s. 59). Bestämmelserna om förbud mot kommersiella meddelanden vid mark- nadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare utgår inte från denna mer allmänna betydelse. I stället får begreppet, när det används i detta sammanhang, förstås utifrån hur det används i tobakproduktdirektivet och andra relevanta EU-direktiv.

Reglerna som avser marknadsföring av e-cigaretter och påfyllnings- behållare ändras redaktionellt

Bestämmelserna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyllnings- behållare är svåröverskådliga. Det behövs därför en redaktionell översyn av dessa. Det område som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör även fortsättningsvis undantas från mark- nadsföringsförbudet för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Om det är fråga om en kommersiell annons, ska dock inte undantagen tillämpas. Det innebär att bestämmelserna om marknadsföring av e-cigaretter och på- fyllningsbehållare får en systematik som liknar den som föreslås avseende tobaksvaror ovan. Genom att samla bestämmelserna i en enda paragraf blir regleringen dessutom mer överskådlig. De föreslagna ändringarna är endast redaktionella och författningstekniska. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200	6	Sponsring av tobaksvaror
		och e-cigaretter
	6.1	Den unionsrättsliga regleringen av sponsring
	Reglerna om sponsring som äger rum i flera medlemsstater eller som på
	något annat sätt har gränsöverskridande verkan eller effekt är harmoni-
	serade genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den
	26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författ-
	ningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror (tobaks-
	reklamdirektivet) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU
	av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra
	författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror
	och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG
	(tobaksproduktdirektivet).
	Artikel 2 c i tobaksreklamdirektivet har följande lydelse:
	I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som
	här anges:
	c) sponsring: varje form av offentligt eller privat bidrag till ett evene-
	mang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller
	indirekta verkan att främja en tobaksvara.
	Artikel 5 i tobaksreklamdirektivet har följande lydelse:
	Sponsring av evenemang
	1. Sponsring av evenemang och verksamhet som berör eller äger rum i
	flera medlemsstater eller på något annat sätt har gränsöverskridande
	verkan skall vara förbjuden.
	2. All gratisutdelning av tobaksvaror i samband med sponsring av
	sådana evenemang som avses i punkt 1 vars syfte eller direkta eller
	indirekta verkan är att främja sådana produkter skall vara förbjuden.
	Artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet har följande lydelse:
	Medlemsstaterna ska se till att
	d) alla former av offentliga eller privata bidrag till något evenemang,
	någon verksamhet eller enskild person, som har som syfte eller direkt
	eller indirekt effekt att främja elektroniska cigaretter och påfyllnings-
	behållare och involverar eller äger rum i flera medlemsstater eller på
	annat sätt har gränsöverskridande effekter, är förbjudna.
	Någon praxis från EU-domstolen där innebörden av artiklarna 2 och 5 i
	tobaksreklamdirektivet och artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet närmare
	utvecklas med avseende på de frågor som är aktuella har inte kunnat
	identifieras.
	Utifrån	ordalydelsen i de unionsrättsliga bestämmelserna kan det
72	konstateras att det rör sig om två bestämmelser med i stort sett samma

lydelse, där sponsring innefattar alla former av offentliga eller privata Prop. 2021/22:200 bidrag till ett evenemang, en verksamhet eller en person med syftet eller

den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara eller e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

Uttrycket ”offentligt eller privat bidrag” överensstämmer med andra språkversioner av direktivet. Det kan jämföras med artikel 1 k i Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster), det s.k. AV- direktivet, i den lydelse det getts genom ändringsdirektivet som inleds: ”sponsring: varje bidrag som ges av offentliga eller privata företag eller fysiska personer …”.

6.2Den svenska regleringen av sponsring

Enligt 4 kap. 8 § första stycket lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter får tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror, e- cigaretter eller påfyllningsbehållare inte sponsra ett evenemang eller en verksamhet dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöver- skridande effekt, om sponsringen kan antas medföra att avsättningen av tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllningsbehållare främjas.

I paragrafens andra stycke påminns om att bestämmelser om förbud mot sponsring av program i radio och tv samt om produktplacering i tv finns i radio- och tv-lagen (2010:696).

I samband med införandet av lagen om tobak och liknande produkter anmäldes de nya bestämmelserna till Europeiska kommissionen i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska före- skrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmälningsdirektivet). Kommissionen beslutade att anta ett detaljerat utlåtande. Kommissionen framförde att bestämmelsen i första stycket är oförenlig med artikel 5 i tobaksreklamdirektivet och artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet. Med utgångspunkt i ordalydelsen i de nämna artiklarna framförde kommissionen tre invändningar:

–För det första att sponsring inte är definierat i den svenska lagtexten med följden att det inte är klart om termen har samma tillämpnings- område som i direktiven.

–För det andra att i strid mot artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet och artikel 5 i tobaksreklamdirektivet gäller inte förbudet i 4 kap. 8 § första stycket för enskilda personer.

–För det tredje att förbudet mot sponsring i 4 kap. 8 § första stycket begränsas till tillverkare, partihandlare och importörer vilket i sin tur begränsar tillämpningsområdet i förhållande till artikel 5 i tobaks- reklamdirektivet och artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet, i vilka ett allmänt förbud fastställs mot alla former av berörda offentliga eller privata bidrag.

Prop. 2021/22:200 6.3	Bakgrunden till den svenska regleringen av
	sponsring

Sponsringsförbudet i den dåvarande tobakslagen (1993:581) infördes 2005 i samband med Sveriges tillträde till Världshälsoorganisationens (WHO) ramkonvention om tobakskontroll. I förarbetena till bestämmelsen framgår att sponsringsförbudet ska omfatta dels evenemang och verksam- heter som berör eller äger rum i flera medlemsstater, dels evenemang dit allmänheten har tillträde. Vidare ska sponsringsförbudet omfatta tobaks- industrin såsom begreppet ska förstås enligt WHO:s ramkonvention, dvs. tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror. En anledning till denna begränsning var att regeringen ansåg att det varken var meningsfullt eller önskvärt att förbjuda att en lokal handlare ger ett bidrag till ortens idrotts- eller ungdomsverksamhet. En sådan handlare säljer oftast inte endast tobak, utan även andra produkter i exempelvis en livsmedelsbutik (prop. 2004/05:118 s. 40).

I förarbetena till bestämmelsen om förbud mot sponsring av tobaksvaror framgår också att den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten var en orsak till att bestämmelserna om förbud mot sponsring har utformats på ett annat och mindre generellt sätt än i tobaksreklamdirektivet. Ett mer generellt förbud kunde dessutom göra att även annan sponsring än spons- ring av tobaksmärken, t.ex. olika former av företagsrelaterad sponsring, skulle bli otillåten. Regeringen valde därför att begränsa regeln till att gälla sponsring som kan anses medföra att avsättningen av en tobaksvara främjas (samma prop. s. 40–41).

Sponsringsförbudet för e-cigaretter och påfyllningsbehållare infördes 2017 i den dåvarande lagen om elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare. I förarbetena görs liknande överväganden som när sponsrings- förbudet för tobaksvaror infördes. Även vid detta tillfälle konstateras att den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten gör att de svenska reglerna om förbud mot sponsring måste utformas på ett annat och mindre generellt sätt än i direktivet. Det förs samma resonemang om vilka subjekt och vilka företeelser som ska omfattas av sponsringsförbudet. Det framgår att med evenemang avses en organiserad händelse, särskilt av kulturellt eller idrottsligt slag, t.ex. konserter, idrottstävlingar, enstaka teaterföre- ställningar och festivaler. Med verksamhet avses fortlöpande aktiviteter, t.ex. driften av idrottsanläggningar, ungdomsgårdar, museer och teatrar (prop. 2016/17:132 s. 46–47).

Bestämmelserna om förbud mot sponsring av tobaksvaror respektive e- cigaretter och påfyllningsbehållare har förts samman och placerats i 4 kap. 8 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter. Bestämmelserna i denna paragraf motsvarar de tidigare bestämmelserna.

6.4En definition av och förbud mot sponsring införs

Regeringens förslag: Sponsring ska definieras i lagen om tobak och liknande produkter. Definitionen ska omfatta varje form av offentliga eller privata bidrag till ett evenemang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaks- vara, en elektronisk cigarett eller en påfyllningsbehållare.

Sponsring som främjar tobaksvaror, elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare ska vara förbjuden om den kan antas få gränsöver- skridande effekter. Tillverkare, partihandlare och importörer ska inte heller få sponsra nationella evenemang eller verksamheter dit allmän- heten har tillträde om sponsringen främjar tobaksvaror, elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens, men utredningen har inte föreslagit att ”varje form av” ska ingå i definitionen av sponsring.

Remissinstanserna: Konsumentverket ser positivt på förslaget att införa en definition av sponsring i lagen om tobak och liknande produkter. Stockholms tingsrätt (Patent- och marknadsdomstolen) välkomnar utred- ningens förslag om att införa en definition, men anser att det på motsvar- ande sätt som i artikel 2 c i tobaksreklamdirektivet kan klargöras att sponsring omfattar varje form av offentligt eller privat bidrag. Sveriges advokatsamfund instämmer i betänkandets analys, bedömning och förslag angående sponsring av tobaksvaror och e-cigaretter. Göteborgs kommun menar att det bör förtydligas att med verksamhet dit allmänheten har till- träde också ska förstås näringsverksamheter såsom butiker.

Skälen för regeringens förslag

Regleringen av sponsring med gränsöverskridande effekt är harmoniserad

Både artikel 5 i tobaksreklamdirektivet och artikel 20.5 d i tobaksprodukt- direktivet förbjuder sponsring som äger rum i flera medlemsstater eller som på något annat sätt har gränsöverskridande verkan eller effekt. När det gäller sponsring på rent nationell nivå kan av skälen till direktiven uttryck- ligen och motsatsvis läsas att sådan sponsring inte regleras i direktiven (se skäl 5 i tobaksreklamdirektivet och skäl 43 i tobaksproduktdirektivet).

Medlemsstaterna är alltså skyldiga att införa bestämmelser om spons- ring som äger rum i flera medlemsstater eller som på något annat sätt har gränsöverskridande verkan eller effekt och medlemsstaterna är i princip förhindrade att införa egna regler på detta område. Medlemsstaterna har däremot möjlighet att införa nationella regler om sponsring som inte har gränsöverskridande verkan eller effekt.

Genomförandet i lagen om tobak och liknande produkter

I 4 kap. 8 § lagen om tobak och liknande produkter finns ett förbud mot sponsring som omfattar tillverkare, partihandlare och importörer av

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200 tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Förbudet avser spons- ring av evenemang eller verksamheter dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöverskridande effekt, om sponsringen kan antas medföra att avsättningen av tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllnings- behållare främjas.

Förbudet mot sponsring har inte begränsats till evenemang eller verk- samheter med gränsöverskridande effekt. Därmed omfattar sponsrings- förbudet även inhemsk sponsring. Samtidigt valde Sverige att begränsa reglerna om sponsring till att omfatta tillverkare, partihandlare och importörer samt att sponsringen måste kunna antas medföra en ökad om- sättning av varorna. Några uttryckliga bestämmelser om sponsring till personer infördes inte heller, trots att bidrag till en person omfattas av sponsringsbegreppet enligt artikel 2 c i tobaksreklamdirektivet och artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet.

En definition av sponsring ska införas

Artikel 2 c i tobaksreklamdirektivet innehåller en definition av sponsring som överensstämmer med hur begreppet används i tobaksprodukt- direktivet. I 1 kap. 3 § lagen om tobak och liknande finns definitioner av begrepp som används i lagen. Det är lämpligt att en definition som mot- svarar artikel 2 c i tobaksreklamdirektivet förs in i 1 kap. 3 § lagen om tobak och liknande produkter. Genom att definiera sponsring i lagen om tobak och liknande produkter på ett sätt som överensstämmer med hur begreppet används i direktiven tydliggörs att bestämmelserna om gräns- överskridande sponsring även omfattar sponsring av fysiska personer.

Patent- och marknadsdomstolen anser att det på motsvarande sätt som i artikel 2 c i tobaksreklamdirektivet bör klargöras att sponsring omfattar varje form av offentligt eller privat bidrag.

Även om definitionen som utredning föreslår inte begränsas till någon speciell form av offentliga eller privata bidrag bör tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirektivet följas så långt som möjligt. ”Varje form av” ska därför läggas till framför offentliga och privata bidrag för att inga skillnader i ordalydelsen mellan den svenska och EU-rättsliga definitionen ska föreligga. Det innebär dock ingen skillnad i sak från utredningens förslag till definition.

Regleringen av inhemsk sponsring ska inte ändras

Det svenska genomförandet av artiklarna 2 c och 5 i tobaksreklam- direktivet och artikel 20.5 d i tobaksproduktdirektivet har lett till oklar- heter kring vad som gäller i fråga om sponsring av tobaksvaror, e- cigaretter och påfyllningsbehållare. Det finns flera tänkbara lösningar på detta problem. 4 kap. 8 § lagen om tobak och liknande produkter kan justeras så att både inhemsk sponsring och gränsöverskridande sponsring regleras på ett sätt som motsvarar direktivbestämmelserna. Fördelen med en sådan lösning är att regleringen blir enhetlig och följer den föreslagna definitionen. Samtidigt skulle det vara att gå längre än vad Sverige behöver. Bakgrunden till den svenska regleringen är bl.a. att det bedömdes olämpligt att införa ett mer generellt förbud mot sponsring. En av anled- ningarna till det var att lokala handlare ska ha möjlighet att lämna bidrag

till ortens idrotts- eller ungdomsverksamhet. Denna form av sponsring torde i normala fall sakna gränsöverskridande inslag.

De bestämmelser som avser inhemsk sponsring bedöms vara ändamåls- enliga med de begränsningar som har införts och fungerar väl i ett nation- ellt perspektiv. Regeringen gör ingen annan bedömning än när bestäm- melserna infördes. Den nuvarande regleringen om inhemsk sponsring bör därför behållas. Det innebär att förbudet mot inhemsk sponsring begränsas i förhållande till den definition av sponsring som föreslås, på så sätt att detaljhandlare och bidrag till en person inte omfattas av förbudet.

Däremot ska bestämmelsen också justeras på så sätt att begränsningen om att sponsringen kan antas medföra en ökad omsättning av varorna tas bort, på motsvarande sätt som görs för den gränsöverskridande spons- ringen nedan. Det räcker att sponsringen har till syfte eller den direkta eller indirekta verkan att främja tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllnings- behållare. Denna justering antas inte medföra någon skillnad i praktiken. Det behövs också göras vissa följdändringar av bestämmelserna om inhemsk sponsring i och med att den gränsöverskridande sponsringen får en särskild bestämmelse. Dessa ändringar är endast författningstekniska.

Göteborgs kommun framför i detta sammanhang att det bör förtydligas att med verksamhet dit allmänheten har tillträde också ska förstås närings- verksamheter såsom butiker. Bakgrunden är att de uppmärksammat en omfattande handel med så kallade marknadsföringsplatser, där tobaks- bolag tecknar avtal med enskilda butiker eller butikskedjor som innebär att de betalar butiken för att marknadsföra deras tobaksvaror.

Begreppet verksamhet definieras inte i tobaksproduktdirektivet. Av tidigare förarbeten kring sponsringsförbudet framgår att med verksamhet avses i detta sammanhang fortlöpande aktiviteter, t.ex. driften av idrotts- anläggningar, ungdomsgårdar, museer och teatrar (prop. 2004/05:118 s. 60–61 och prop. 2016/17:132 s. 46–47). Exemplen på verksamheter i förarbetena till sponsringsförbudet tar sikte på aktiviteter snarare än speci- fika platser.

I andra sammanhang kan butiker utgöra en plats dit allmänheten har tillträde. Av exemplen i äldre förarbeten framgår dock inte att avsikten har varit att butiker ska anses vara sådan verksamhet som omfattas av sponsringsförbudet. Regeringen gör ingen annan bedömning nu. Givetvis ska bidrag i form av reklammaterial etc. som visas upp i butikerna följa marknadsföringsreglerna för tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Sådana företeelser får i stället hanteras genom bestämmelserna om mark- nadsföring i lagen om tobak och liknande produkter.

Förbudet mot gränsöverskridande sponsring ska justeras så att det överensstämmer med de båda EU-direktiven

När det gäller gränsöverskridande sponsring är bestämmelserna harmoni- serade och det saknas utrymme att reglera sådan sponsring på annat sätt än vad som medges av bestämmelserna i tobaksreklamdirektivet och tobaks- produktdirektivet. Det bör därför införas en särskild bestämmelse om förbud mot gränsöverskridande sponsring som innebär att förbudet anpassas till EU-rätten och följer den föreslagna definitionen av sponsring.

Bestämmelsen ska omfatta sponsring av fysiska personer. Det innebär att den nya bestämmelsen om gränsöverskridande sponsring kommer ett

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200 förbjuda sponsring av såväl ett evenemang och en verksamhet som en fysisk person. Vidare ska begränsningen av tillämpningsområdet i förhåll- ande till tillverkare, partihandlare och importörer tas bort för att nå över- ensstämmelse med den harmoniserade EU-rätten på området. Det innebär att även detaljhandeln omfattas av det gränsöverskridande förbudet om sponsring. Varken en tillverkare, partihandlare, importör eller detalj- handlare får alltså sponsra ett evenemang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara, e-cigarett eller påfyllningsbehållare.

Förslaget innebär inte att butiker som främst förknippas med andra produkter än tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllningsbehållare förbjuds att sponsra t.ex. ett idrottsevenemang eller liknande evenemang eller verksamhet. Det avgörande är om sponsringen syftar till eller med direkt eller indirekt verkan främjar en tobaksvara, e-cigarett eller påfyllnings- behållare. När t.ex. en livsmedelsbutik sponsrar ett idrottsevenemang torde syftet vanligtvis vara att främja varumärket i stort och inte enskilda produkter som ingår i butikens sortiment. I de fall varumärket bland allmänheten främst förknippas med t.ex. livsmedelsförsäljning bör sådan sponsring inte anses ha syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara, e-cigarett eller påfyllningsbehållare. Butiker och kedjor som kan förknippas med tillverkning eller handel med tobak, e- cigaretter eller påfyllningsbehållare ska dock inte tillåtas sponsra ett evenemang, en verksamhet eller en person.

Slutligen tas även begränsningen om att sponsringen måste kunna antas medföra en ökad omsättning av varorna bort. I stället ska begränsningen i enlighet med EU-rätten vara att sponsringen inte ska ha till syfte eller den direkta eller indirekta verkan att främja tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Det räcker alltså att konstatera att sponsringen främjar tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Denna ändring antas inte medföra någon större skillnad i praktiken.

De nya bestämmelserna är förenliga med tryck- och yttrandefriheten

Ett förbud mot gränsöverskridande sponsring får inte inskränka den svenska tryck- eller yttrandefriheten på ett otillåtet sätt. Tryckfrihets- förordningen ger ett grundlagsskydd för yttrandefriheten i böcker, tid- ningar och andra tryckta skrifter samt tryckta bilder. Yttrandefrihetsgrund- lagen innehåller motsvarande bestämmelser för yttrandefriheten i ljud- radio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upp- tagningar.

En reglering av sponsring innebär närmast en reglering av en handling, nämligen att lämna någon form av bidrag till ett evenemang, en verksam- het eller en person. Det kan givetvis finnas andra åtgärder som en närings- idkare kan vilja vidta för att visa att sponsringen har skett, t.ex. att tryckt reklam sätts upp vid ett evenemang, men det är något annat än själva sponsringen. Sådana företeelser kan dessutom oftast hanteras genom bestämmelserna om marknadsföring som finns i lagen om tobak och liknande produkter.

Av förarbetena till bestämmelserna om sponsring i lagen om tobak och liknande produkter framgår att de evenemang och verksamheter som

regleras typiskt sett inte omfattas av tryckfrihetsförordningen eller Prop. 2021/22:200 yttrandefrihetsgrundlagen, men att det inte går att i förväg ange gränsen

för bestämmelsernas omfattning. Denna fråga får i stället överlämnas till rättstillämpningen (prop. 2004/05:118 s. 60 och prop. 2016/17:132 s. 90).

I och med att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen normhierarkiskt står över lagen om tobak och liknande produkter så kan bestämmelserna om sponsring inte anses inskränka det område som skyddas av dessa grundlagar. Förslagen bedöms därför vara förenliga med den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten.

I detta sammanhang ska också noteras att EU-domstolen i mål C-380/03 Tyskland mot parlamentet och rådet (EU:C:2006:772, punkterna 83–85) har slagit fast att även om förbuden mot reklam eller sponsring, som före- skrivs i artiklarna 3 och 4 i tobaksreklamdirektivet, får till verkan att de indirekt försvagar yttrandefriheten, förblir den journalistiska yttrande- friheten okränkt. I skälen i de båda EU-direktiven framgår dessutom att skyldigheterna att respektera de grundläggande rättigheterna och rätts- principerna i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna respekteras.

I artikel 11 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna (2012/C 326/02) ges var och en rätt till yttrandefrihet. Den inne- fattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighetsinblandning och oberoende av territoriella gränser. Dessutom ska mediernas frihet och mångfald beaktas. Bestäm- melserna om sponsring i tobaksreklamdirektivet och tobaksprodukt- direktivet anses därför inte medföra någon skyldighet att förbjuda sådant som omfattas av grundläggande regler om tryck- och yttrandefrihet.

7Marknadsföring och försäljning på internet

Regeringen lämnade förslag till reglering av marknadsföring av tobaksvaror i propositionen Ny lag om tobak och liknande produkter (prop. 2017/18:156). I fysiska butiker föreslog regeringen att det skulle införas ett förbud mot kommersiella meddelanden med undantag för upp- visandet av tobaksförpackningen och varu- och prislistor. Vidare föreslogs att kravet på att den tillåtna marknadsföringen inte får vara uppsökande, påträngande eller uppmana till bruk av tobak skulle behållas. När det gäller internet föreslog regeringen ett förbud mot marknadsföring av tobaks- varor, med undantag för YGL-skyddade webbsidor. Riksdagen beslutade att inte anta förslagen till ändrade bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror och tillkännagav för regeringen att den bör återkomma till riksdagen med lagförslag om marknadsföring av tobaksvaror på internet, omnumreringar i lagtexten och eventuella ytterligare följdändringar (bet. 2018/19:SoU3 punkt 4 c, rskr. 2018/19:61). Orsaken var att riksdagen bedömde att förslagen skulle leda till att handel med tobaksvaror, som t.ex. snus, försvåras eftersom webbutiker inte skulle få visa bilder på förpack- ningarna. Det ansågs också leda till diskriminering av webbutiker i för- hållande till fysiska butiker.

Prop. 2021/22:200

7.1Marknadsföring och försäljning av tobak, e-cigaretter och tobaksfria nikotinprodukter – en översikt

7.1.1Digitaliserad handel med tobaksvaror, e-cigaretter och tobaksfria produkter

Handeln på internet har växt med närmare 20 procent per år mellan 2004 och 2017 enligt Konsumentverkets underlagsrapport 2020:3, Vår omvärld 2019. En konsekvens av det är att handeln har blivit mer globaliserad. I och med att köpen inte görs på ett fysiskt försäljningsställe kan köpen göras från företag som befinner sig utomlands. Det gäller även tobaksvaror, e- cigaretter och tobaksfritt snus.

Det är vanligt att tobak, e-cigaretter och tobaksfria produkter säljs genom webbplatser som är specialiserade på denna typ av produkter. Många av webbplatserna är renodlade försäljningsställen, men vissa inne- håller även artiklar och material av mer opinionsbildande karaktär.

Vanligtvis levereras de varor som köps genom postförsändelse. Det finns dock även exempel på andra försäljningssätt. Exempelvis finns det webbplatser som mer liknar nattöppna kiosker med hemleverans. Det finns också traditionella livsmedelsbutiker som säljer tobaksvaror och tobaks- fritt snus med hemleverans genom sina webbplatser.

7.1.2Nya möjligheter att nå ut med reklam

Den ökade digitaliserade handeln ger nya möjligheter att skräddarsy och nå ut med reklam. Med hjälp av artificiell intelligens och algoritmer kan konsumenternas beteenden fångas upp och förutsägas. Genom profilering kan företagen skräddarsy marknadsföring och personliga erbjudanden till specifika personer.

Sociala medier är numera en integrerad del i företagens marknadsföring och det är mer effektivt att bygga sitt varumärke i sociala medier än att försöka styra trafik till företagets webbplats på andra sätt. Marknadsföring genom s.k. influencers är också ett effektivt sätt att nå ut till potentiella kunder (Konsumentverkets underlagsrapport 2020:3, Vår omvärld 2019,

s.24).

I och med den digitalisering som skett har det alltså blivit möjligt för

företag att förutse våra beteenden och nå ut med reklam på ett sätt som inte var möjligt tidigare. I betänkandet Ett reklamlandskap i förändring – konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld (SOU 2018:1) dras slutsatsen att framför allt de digitala marknadsföringskanalerna är problematiska ur ett konsumentperspektiv och det pekas på problem som är förknippade med personaliserad och dold reklam. Det lyfts särskilt att det kan få konsekvenser för sårbara konsumenter. Det är t.ex. möjligt att tänka att företag kan rikta reklam till personer som profileras som nikotin- beroende och som vill sluta använda sådana produkter. Personaliserad och dold reklam finns dock inom hela konsumentområdet och gäller såväl handel som sker genom webbutiker som handel som sker genom fysiska butiker.

Även om de digitala kanalerna lett till en stor utveckling av mark- Prop. 2021/22:200 nadsföringen så påverkas såväl handeln på fysiska försäljningsställen som

på webbplatser. Exempelvis kan en konsument som går in i en fysisk butik påverkas av traditionell reklam, men senare välja att köpa varan genom en webbplats till ett lägre pris. En konsument kan också nås av marknads- föring genom t.ex. en influencer och sedan köpa varan i en fysisk butik eller bli rekommenderad en vara av en bekant som har köpt den efter en påverkan genom personaliserad reklam på internet.

Den tekniska utvecklingen har påverkat konsumenterna i hög utsträck- ning – både vad gäller handel som sker genom internet och handel som sker genom en fysisk butik.

7.1.3Det finns inte några större skillnader mellan marknadsföring och försäljning i fysisk butik och webbutik

Det finns några skillnader mellan försäljning genom en webbutik och försäljning i en fysisk butik som kan vara värda att notera. Själva leve- ransen av produkten vid handel på internet kan göra att det uppstår frågor om åldersverifiering som inte finns på samma sätt vid handel i en fysisk butik. En annan skillnad är att webbutiker ofta innehåller funktioner som gör det möjligt för konsumenter att kommentera och betygssätta produkter, vilket kan få en marknadsföringseffekt. Slutligen verkar webb- sidor som säljer tobaksvaror, e-cigaretter och tobaksfria nikotinprodukter innehålla en hel del information som inte handlar om specifika produkter som säljs på sidan. Ibland är det fråga om information av förhållandevis neutral karaktär, medan det ibland är fråga om information av mer opinionsbildande karaktär. Sådan information förekommer inte på samma sätt i de fysiska butikerna.

Trots dessa skillnader kan det konstateras att det inte finns några tydliga gränser mellan försäljningen som sker genom en webbutik och försälj- ningen i en fysisk butik. Utformningen av förpackningarna i kombination med smaksättningen av produkten är förmodligen det som skapar störst efterfrågan – oavsett om produkten säljs på internet eller i en fysisk butik. Genom logotyper, färger och bilder på förpackningarna går det att skapa ett varumärke som attraherar en viss målgrupp. Förpackningarnas utform- ning kan således få en stor roll ur marknadsföringssynpunkt. Det framstår mot denna bakgrund inte som meningsfullt att försöka upprätthålla gränsen mellan den marknadsföring och försäljning som sker på internet och den som sker i fysiska butiker.

7.2Regleringen av marknadsföring på internet

7.2.1 Tobaksreklam på internet

Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj
2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar
om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror (tobaksreklam-
direktivet) harmoniseras bestämmelser om reklam för tobaksvaror i bl.a.	81
	81

Prop. 2021/22:200

informationssamhällets tjänster. Direktivets artiklar 2–3 har följande lyd- else i nu aktuella delar:

Artikel 2

Definitioner

I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

a)tobaksvaror: alla varor som är avsedda att rökas, snusas, sugas på eller tuggas, om de är tillverkade, även delvis, av tobak.

b)reklam: varje form av kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara.

Artikel 3

Reklam i tryckta medier och informationssamhällets tjänster

1.Reklam i tidningar och andra tryckta publikationer är bara tillåten i publikationer som endast är avsedda för personer som är yrkes- verksamma inom tobaksbranschen och i publikationer som trycks och ges ut i tredje land, när dessa publikationer inte i första hand är avsedda för gemenskapsmarknaden.

Övrig reklam i tidningar och andra tryckta publikationer skall vara förbjuden.

2.Reklam som inte är tillåten i tidningar och andra tryckta publikationer skall inte vara tillåten i informationssamhällets tjänster

Bestämmelsen i artikel 3 innebär som huvudregel ett totalförbud för tobaksreklam, utom i branschtidningar och publikationer avsedda för marknader utanför EU.

EU-domstolen har i mål C-380/03 Tyskland mot parlamentet och rådet (EU:C:2006:772, punkterna 76, 150 och 151) uttalat att artikel 3.2 i direktivet föreskriver förbud mot reklam för tobaksvaror i informations- samhällets tjänster. I samma avgörande slog domstolen fast att förbudet mot reklam för tobaksvaror i informationssamhällets tjänster och i radio- program inte kan anses vara oproportionerligt, och att det för övrigt kan motiveras med önskan att hindra att det förbud som gäller inom ramen för tryckta publikationer kringgås, till följd av mediakonvergensen, genom att dessa två medier utnyttjas i ökad utsträckning.

De undantag som finns från förbudet mot tobaksreklam avser, som fram- går direkt av ordalydelsen i artikel 3, reklam i publikationer riktade till branschfolk och publikationer riktade till marknader utanför EU. Enligt

ovan nämnda avgörande från EU-domstolen undantas även den journalist- iska yttrandefriheten. Följaktligen påverkas inte det redaktionella arbete som journalister utför.

Av särskild betydelse för en förståelse av förbudet mot tobaksreklam på internet är begreppen reklam, informationssamhällets tjänster och kommersiella meddelanden. Dessa begrepp har redan diskuterats i av- snitt 5. I det följande diskuteras begreppen med avseende på just reklam på internet.

Vad som utgör informationssamhällets tjänster har varit föremål för prövning ett flertal gånger av EU-domstolen. Reklam online kan enligt EU-domstolen utgöra en informationssamhällets tjänst (mål C-339/15 Vanderborght, EU:C:2017:335, punkt 37). TV-sändningar hör däremot inte till informationssamhällets tjänster (mål C-89/04 Mediakabel, EU:C:2005:348, punkterna 38–39).

Begreppet kommersiella meddelanden ingår som en underordnad del av reklambegreppet i tobaksreklamdirektivet (”reklam: varje form av kom- mersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara”). Begreppet har tolkats av EU-domstolen med av- seende på samma eller liknande begrepp i annan sekundärlagstiftning och har ansetts omfatta inte bara traditionell reklam, utan även andra former av reklam och tillhandahållande av information som är avsedda att att- rahera nya kunder (mål C 119/09 Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, EU:C:2011:208, punkt 33). Reklam som syftar till att direkt eller indirekt marknadsföra livsmedel utgör ett kommersiellt meddelande (mål C-19/15 Verband Sozialer Wettbewerb, EU:C:2016:563, punkterna 25–29).

Det står alltså klart att reklam på internet för tobaksvaror ska vara förbjuden i medlemsstaterna enligt artikel 3 i tobaksreklamdirektivet.

Av avgörandet i mål C-649/18 A, Reklam för och försäljning av läkemedel online (EU:C:2020:764) framgår dock att en åtskillnad måste göras mellan reklam för en viss webbplats och reklam för en viss produkt. Målet gällde gränsöverskridande reklam för en apotekskedja. Reklam för receptbelagda läkemedel riktad till allmänheten är förbjuden enligt avdelning VII i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläke- medel (humanläkemedelsdirektivet) medan reklam för receptfria läke- medel är reglerad i olika avseenden enligt direktivets avdelning VIIIA. Där finns alltså en parallell till förbudet mot tobaksreklam. I målet vid den nationella domstolen var det fråga om en apotekskedjas reklamkampanj för sina tjänster online som skedde både med hjälp av fysiska medier såsom reklambrev och via reklam på sin webbplats. Såvitt framgår var det inte fråga om reklam för något visst läkemedel, utan reklam som syftade till att locka potentiella kunder till en webbplats där receptfria läkemedel såldes.

EU-domstolen kom fram till att bestämmelserna i humanläkemedels- direktivet inte syftar till att harmonisera sektorn för marknadsföring av handelstjänster online avseende läkemedel, utan syftar till att reglera inne- hållet i reklambudskapet och formerna för reklam för vissa läkemedel.

Den slutsats som kan dras analogt av avgörandet är att en webbplats där tobaksvaror säljs inte kan anses förbjuden i sig. Förbudsregleringen avser reklam för själva tobaksvarorna. Detta är också helt i linje med att med- lemsstaterna har ett eget utrymme att lagstifta om förbud mot gränsöver-

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200 skridande distansförsäljning av tobaksvaror enligt artikel 18 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om till- närmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om till- verkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter (tobaksproduktdirektivet).

Iavgörandet ovan utvecklade EU-domstolen också ytterligare sin tolkning av begreppet informationssamhällets tjänster med avseende på såväl reklam online som på fysisk reklam. Informationssamhällets tjänster är ”tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare” och omfattar en mängd näringsverksamheter som bedrivs online, såsom försäljning av varor online. En tjänst för försäljning online av läkemedel kan utgöra en av informationssamhällets tjänster (samma avgörande, punkterna 31 och 33). EU-domstolen ställdes också inför frågan om huruvida reklam som delvis sker med fysiska medel (reklamblad) omfattas av kraven på reklam online i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (e-handelsdirektivet). EU- domstolen fann att apotekskedjans reklam framstod som en underordnad och oskiljaktig del av apotekskedjans tjänst för försäljning av läkemedel online, vilken ger reklamen ekonomisk mening. Under dessa omständig- heter skulle det vara onaturligt att anse att den del av reklamen som sker online omfattas av det ”samordnade området” och att undanta den del av reklamen som sker via fysiska medier från detta område (samma avgörande, punkterna 56–57).

7.2.2 Reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare på internet

Medlemsstaterna ska förbjuda reklam för e-cigaretter och påfyllnings- behållare enligt artikel 20.5 a i tobaksproduktdirektivet, som har följande lydelse:

Medlemsstaterna ska se till att:

a) kommersiella meddelanden inom informationssamhällets tjänster, i pressen och andra tryckta publikationer, vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare är förbjudna, med undantag för publikationer avsedda uteslutande för personer som är yrkesverksamma inom handeln med elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare och för publikationer som trycks och publiceras i tredjeländer, när dessa publikationer inte huvudsakligen är avsedda för unionsmarknaden,

Genom bestämmelsen förbjuds alltså kommersiella meddelanden för e-cigaretter och deras påfyllningsbehållare, om meddelandenas syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja dessa produkter.

	Begreppet ”kommersiella meddelanden” definieras inte i tobaks-
	produktdirektivet, men innebörden har uttolkats i andra sammanhang och
	har då ansetts omfatta inte bara traditionell reklam, utan även andra former
84	av reklam och tillhandahållande av information som är avsedda att
84

attrahera nya kunder (mål C 119/09 Société fiduciaire nationale Prop. 2021/22:200 d’expertise comptable, EU:C:2011:208, punkt 33). Som tidigare redo-

gjorts för kan reklam online enligt EU-domstolen utgöra en informations- samhällets tjänst (mål C-339/15 Vanderborght, EU:C:2017:335, punkt 37).

Det står alltså klart att reklam på internet för e-cigaretter och påfyllnings- behållare ska vara förbjuden i medlemsstaterna enligt artikel 20.5 a i tobaks- produktdirektivet.

Enligt EU-domstolen (mål C-477/14 Pillbox 38, EU:C:2016:324, punkt

117)förbjuder däremot inte artikel 20.5 i tobaksproduktdirektivet försälj- ning av e-cigaretter på internet. Det finns nämligen ingenting i bestämmel- sens lydelse som antyder att den syftar till att förbjuda försäljning på internet. Tvärtom framgår det av artikel 20.6 att direktivet inte föreskriver ett sådant förbud, utan överlåter åt medlemsstaterna att förbjuda eller, under vissa villkor, tillåta gränsöverskridande distansförsäljning, inbegripet försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare på internet.

7.2.3 E-handelslagen och e-handelsdirektivet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (e-handelsdirektivet) har berörts i avsnitt 5.2.1. Det återkommer dock nu med avseende på den s.k. ursprungslandsprincipen. E-handelsdirektivet har genomförts genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handelslagen).

Enligt e-handelsdirektivet har den medlemsstat där tjänsterna har sitt ursprung ansvaret för tillsynen. Informationssamhällets tjänster bör inom det samordnade området i princip vara underkastade rätten i den medlemsstat där tjänsteleverantören är etablerad. Av skäl 19 i e-handelsdirektivet fram- går att tjänsteleverantörens etableringsort bör fastställas i enlighet med EU-domstolens rättspraxis, enligt vilken etableringsbegreppet omfattar det faktiska bedrivandet av näringsverksamhet med hjälp av ett fast driftställe under obestämd tid. För ett företag som tillhandahåller tjänster via en webbplats på internet är etableringsorten inte den ort där utrustningen för webbplatsen finns eller den ort från vilken det går att nå webbplatsen, utan den ort där det utövar sin näringsverksamhet. Artikel 3 i e-handelsdirektivet ger uttryck för denna princip, som vid det svenska genomförandet har kallats för ursprungslandsprincipen. EU-domstolen verkar dock inte hittills ha använt begreppet ursprungslandsprincipen när domstolen disku- terar artikel 3 i e-handelsdirektivet.

E-handelsdirektivet bör inte påverka tillämpningen av tobaksreklam- direktivet utan kompletterar de krav på information som fastställs i tobaks- reklamdirektivet (skäl 11 i e-handelsdirektivet läst tillsammans med skäl 16 i tobaksreklamdirektivet).

Artikel 3.1 i e-handelsdirektivet har inte karaktären av en lagvalsregel. De medlemsstater där tjänsteleverantören inte är etablerad är i princip fria att i sin internationella privaträtt peka ut de materiella regler som ska vara tillämpliga, förutsatt att de inte hindrar friheten att tillhandahålla tjänster

inom elektronisk handel (EU-domstolens dom i eDate Advertising m.fl.,

Prop. 2021/22:200 punkterna 61–62).

Som huvudregel innebär artikel 3 i e-handelsdirektivet att leverantören av en tjänst inom elektronisk handel inte kan underkastas strängare regler än de som föreskrivs i den medlemsstat där leverantören är etablerad (samma avgörande, punkterna 67–68).

Ie-handelslagen har ursprungslandsprincipen lagtekniskt delats upp i två bestämmelser, 3 § och 5 §.

Bestämmelsen i 3 § innebär att svensk marknadsföringslagstiftning som huvudregel inte ska tillämpas när tjänsteleverantören är etablerad i en annan EES-stat. I förarbetena framhålls att bestämmelsen bygger på principen om ömsesidigt erkännande och innebär att tillämpningen av svensk lagstiftning begränsas (prop. 2000/01:150 s. 111).

Det finns dock ett undantag i 3 § såtillvida att en domstol eller annan myndighet med stöd av lag får vidta en åtgärd som begränsar den fria rörligheten för en sådan tjänst, om det är nödvändigt för att skydda allmän ordning och säkerhet, folkhälsan eller konsumenter. Undantaget i 3 § speglar huvuddragen i e-handelsdirektivets artikel 3.4, som även innehåller procedurbestämmelser. Det krävs bl.a. en uppmaning till den andra medlemsstaten att vidta rättelse och en anmälan till Europeiska kommissionen.

Om utländska företag riktar sig till svenska konsumenter med reklam på internet, kan det alltså i undantagsfall bli fråga om att tillämpa svensk marknadsföringsrätt, t.ex. för att skydda folkhälsan.

För företag som är etablerade i Sverige kan tillämpning av lagstiftningen

ien annan EES-stat aktualiseras enligt samma undantagsregel i e- handelsdirektivet, förutsatt att det finns sådan nationell lagstiftning i en annan EES-stat.

Bestämmelsen i 5 § e-handelslagen stadgar att inom det samordnade regelområdet ska svensk rätt gälla för de informationssamhällets tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer med Sverige som etableringsstat, även om tjänsterna helt eller delvis riktar sig mot tjänstemottagare i någon annan stat inom EES. I förarbetena anges att även om en tjänsteleverantör t.ex. har sina tjänster utformade på det franska språket och anger att det endast är i Frankrike bosatta personer som får utnyttja tjänsterna, ska tjänsterna uppfylla de krav som ställs i svensk rätt om tjänsteleverantören är etablerad här (prop. 2001/02:150 s. 113).

7.2.4 Effektlandsprincipen

	Effektlandsprincipen innebär att de svenska marknadsföringsreglerna kan
	tillämpas på marknadsföring som huvudsakligen får anses riktad mot den
	svenska marknaden. Om så är fallet får avgöras efter en helhetsbedömning
	i det enskilda fallet. Principen är inte lagfäst utan härleds från förarbets-
	uttalanden och praxis (prop. 1970:57 s. 92–93, prop. 1992/93:75 s. 34–35,
	prop. 2009/10:125 s. 90 och MD 2015:7). Förhållandet mellan effekt-
	landsprincipen och ursprungslandsprincipen i e-handelslagen kan inte
	anses helt klarlagt.
	Högsta domstolen diskuterade effektlandsprincipen i NJA 2008 s. 1135
	och bedömde att det står klart att det territoriella tillämpningsområdet
86	utvidgades genom e-handelslagen. I målet var det fråga om ett svenskt
86

företags olovliga handel online med läkemedel riktat till konsumenter Prop. 2021/22:200 utanför Sverige. Svensk domstol ansågs behörig att utan åtalsförordnande

döma över i Sverige bedriven internetbaserad läkemedelshandel, även i de delar gärningar företagits utanför riket. Läkemedelshandeln har ansetts utgöra brott enligt svensk lag trots att den enbart har riktats mot konsu- menter utanför Sverige.

7.2.5Omfattas snus av direktivens reklamförbud?

Artiklarna 1 c och 17 i tobaksproduktdirektivet förbjuder försäljning av tobaksvaror för användning i munnen i EU, men Sverige har medgetts ett undantag från förbudet. Förbudet går tillbaka till ett tidigare direktiv och EU-domstolen har vid prövning ansett att det är giltigt (artikel 8 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om till- närmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om till- verkning, presentation och försäljning av tobaksvaror samt EU-dom- stolens dom i mål C-210/03 Swedish Match, EU:C:2004:802).

Tobaksvaror definieras enligt artikel 2 a i tobaksreklamdirektivet som alla varor som är avsedda att rökas, snusas, sugas på eller tuggas om de är tillverkade, även delvis, av tobak. Snus är därmed en tobaksvara. Det undantag som Sverige har från förbudet att sälja snus inom EU återspeglas inte i tobaksreklamdirektivet när det gäller tobaksreklam. Snus omfattas således av förbuden mot tobaksreklam.

7.3Förslag och bedömningar kring marknadsföring och försäljning på internet

7.3.1Förbud mot tobaksreklam i webbutiker

Regeringens bedömning: Det saknas möjlighet att på webbplatser tillåta kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara. Det bör därför inte införas ytterligare bestämmelser om kommersiella meddelanden på webbplatser.

Konsumenternas behov av information om produkterna kan tillgodo- ses på annat sätt än genom reklam.

Produktförpackningar som inte främjar tobaksprodukten får visas på webbplatser.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: En övervägande del av de remissinstanser som har
yttrat sig, däribland Emab, Företagarna och Svensk Handel, är tveksamma
till bedömningen eftersom de anser att ett förbud mot tobaksreklam i web-
butiker snedvrider konkurrensen mellan e-handel och fysiska butiker.
Konsumentverket anser att förbudet för kommersiella meddelanden i
informationssamhällets tjänster enligt artikel 3 i tobaksreklamdirektivet
innebär att det inte finns något utrymme att tillåta kommersiella meddel-
anden för tobaksvaror i informationssamhällets tjänster. Vilka åtgärder
som i praktiken ryms i en passiv saluhållning får lämnas till rättstillämp-
ningen att avgöra, men huruvida sådan information ska anses innefatta	87

Prop. 2021/22:200 bilder på saluförda produkter bör framgå av lagmotiven samt överens- stämma med vad som gäller för försäljning av e-cigaretter och påfyllnings- behållare. Stockholms tingsrätt (Patent- och marknadsdomstolen) välkom- nar de förtydliganden som föreslås i betänkandet, men anser att det kan uppkomma gränsdragningsfrågor mellan vad som utgör tillåten måttfull marknadsföring inne på fysiska försäljningsställen och ren konsument- information som överhuvudtaget inte utgör marknadsföring. Cancer- fonden tillstyrker utredningens bedömning om förbud mot tobaksreklam i webbutiker. Sveriges kommuner och regioner (SKR) instämmer i behovet av fortsatt förbud mot reklam för tobaksvaror då konsumenternas behov av information om produkter på webbplatser kan tillgodoses på annat sätt

	än genom reklam.
	Skälen för regeringens bedömning
	Möjligheten att använda kommersiella meddelanden i fysiska butiker
	I 4 kap. 2 § första stycket 3 lagen om tobak och liknande produkter finns
	en bestämmelse som möjliggör kommersiella meddelanden inne på för-
	säljningsställen, så länge de inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar
	till bruk av tobak. I andra stycket samma paragraf framgår att med-
	delandena, i den omfattning det är möjligt, ska placeras så att de inte är
	synliga från utsidan av försäljningsstället. Med försäljningsställe avses en
	viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel, se 1 kap. 3 §
	6 lagen om tobak och liknande produkter. Av förarbetena framgår att
	webbsidor inte omfattas av begreppet försäljningsställe (prop. 2017/18:156
	s. 174).
	Möjligheterna att marknadsföra tobaksvaror är kraftigt begränsade
	genom bl.a. bestämmelserna i 4 kap. 1 och 2 §§ lagen om tobak och
	liknande produkter. Möjligheten att använda kommersiella meddelanden
	inne på försäljningsställen infördes när Sverige tillträdde Världshälso-
	organisationens (WHO) ramkonvention om tobakskontroll. Av förarbetena
	i propositionen Tobakskontroll – genomförande av WHO:s ramkonven-
	tion om tobakskontroll m.m. (prop. 2004/05:118) framgår att skälen till att
	undantaget infördes var att det utifrån tobaksköparens synpunkt kan finnas
	en informativ funktion med kommersiella meddelanden inne på försälj-
	ningsställen. Det ansågs vidare rimligt att inte helt hindra en varumärkes-
	havare från att utnyttja varumärket. Samtidigt kan kunder som inte har för
	avsikt att köpa tobak träffas av de kommersiella meddelandena. Meddel-
	andena behöver därför vara utformade på ett måttfullt sätt. Undantaget för
	kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen bör dock tolkas
	restriktivt, eftersom huvudregeln är att reklam och marknadsföring av
	tobaksvaror till konsumenter inte alls är tillåten (prop. 2004/05:118 s. 36).
	När det gäller vilken information som tillåts genom undantaget anges
	vidare i förarbetena att neutral information om att man säljer tobaksvaror
	måste godtas, liksom varulistor, prislistor och liknande. Det medges där-
	med en möjlighet att lämna kommersiella meddelanden eller märkningar
	som endast fyller funktionen att göra det möjligt för konsumenter att skilja
	mellan olika tobaksvaror. Det kan vara fråga om en återhållsam expo-
	nering av varumärken som endast fyller en särskiljande funktion på det
88	ställe i butiken där varorna saluförs. Det kan vidare gälla symboler för olika
88

varor på en tobaksvaruautomat. Ytterligare ett skäl som nämns i för- arbetena är konsumenternas rätt till god prisinformation (samma prop.

s.37).

I författningskommentaren utvecklas att reklamskyltar av måttfull

karaktär och diskreta logotyper på exempelvis kyldiskar för snusförpack- ningar tillåts. Det anges också att de kommersiella meddelandena endast bör förekomma på den plats där tobaksvarorna säljs. Annars torde meddel- andena ses som uppsökande (samma prop. s. 59).

Det saknas utrymme att införa en möjlighet att tillåta måttfulla kommer- siella meddelanden på internet för tobaksvaror

Kommersiella meddelanden kan fylla en informativ funktion, såväl i en fysisk butik som i en webbutik. Konsumenter som handlar tobaksvaror från en webbsida har samma behov som konsumenter i en fysisk butik av att kunna särskilja produkterna från varandra, få tillgång till god pris- information m.m. Det kan också finnas ett behov för näringsidkaren att använda varumärken även på internet. Till detta kommer att utvecklingen av handeln på internet har ökat kraftigt. Denna form av handel kommer med all sannolikhet att vara mycket betydelsefull även i framtiden.

Av genomgången av unionsrättslig lagstiftning och praxis ovan framgår att Sverige enligt EU-rätten är skyldig att upprätthålla ett förbud mot reklam på internet för tobaksvaror. Utanför förbudet faller reklam i publikationer riktade till branschfolk och publikationer riktade till mark- nader utanför EU. Det redaktionella arbete som journalister utför utgör normalt sett inte reklam.

Bestämmelserna i 4 kap. 1 och 2 §§ lagen om tobak och liknande produkter genomför bestämmelser i tobaksreklamdirektivet. Av artikel 3 i direktivet framgår att reklam i informationssamhällets tjänster i princip är förbjuden. Det hindrar därmed Sverige från att tillåta reklam inom informationssamhällets tjänster, vilket innefattar internet inklusive web- butiker. De enda undantag som medges är de som avser branschpress och publikationer som trycks och ges ut utanför EU. Med reklam avses enligt artikel 2 b i tobaksreklamdirektivet varje form av kommersiella meddel- anden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaks- vara.

Tobaksreklamdirektivet medger alltså inte att Sverige inför en regel om marknadsföring ens genom särskilt måttfulla kommersiella meddelanden vid handel på internet. Det saknas därmed utrymme för att utvidga regeln till att även avse handel i webbutiker.

Det finns ett visst utrymme för att exponera tobaksvaror på internet

Som konstaterats ovan ska bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror få sitt innehåll från i första hand tobaksreklamdirektivet, tobaksproduktdirektivet och annan mer specifik unionsrättslig reglering som AV-direktivet, se avsnitt 5.3.1. I tobaksreklamdirektivet används begreppet reklam vilket i artikel 2 b definieras som varje form av kommers- iella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara. Utanför marknadsföringsbegreppet avseende tobaksvaror bör därmed falla sådan marknadsföring som varken syftar till, eller som får som direkt eller indirekt effekt, att tobaksvaror främjas. Det

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200 finns alltså ett utrymme för näringsidkare att använda kommersiella meddelanden som inte främjar tobaksvaran.

Frågan är vilket utrymme möjligheten att använda kommersiella meddelanden som inte främjar tobaksprodukten ger. Undantaget för kommersiella meddelanden i fysiska butiker tillåter enligt förarbetena i vart fall neutral information om att man säljer tobaksvaror, varulistor, pris- listor och liknande. Vidare tillåts en återhållsam exponering av varumärket som endast fyller en särskiljande funktion (prop. 2004/05:118 s. 37).

Den bedömning som tidigare har gjorts för fysiska butiker bör även gälla för webbutiker. Det innebära att kommersiella meddelanden på en webb- plats i vart fall ska tillåta neutral information om att man säljer tobaks- varor, varulistor, prislistor och liknande. En återhållsam exponering som endast fyller en särskiljande funktion kan också tillåtas, så länge den inte leder till att tobaksprodukten främjas.

Samtidigt ska det betonas att utrymmet att tillåta kommersiella meddel- anden på internet som ges genom den direktivkonforma tolkningen är mindre än det som medges på fysiska försäljningsställen genom undan- taget i 4 kap. 2 § första stycket 3 lagen om tobak och liknande produkter.

Konsumenternas behov får tillgodoses på annat sätt än genom reklam

Sammantaget kan konsumenternas behov av att veta vilka varor som säljs i webbutiken, vad de kostar samt annan saklig och neutral information om produkterna uppfyllas genom det utrymme som ges för näringsidkare att använda kommersiella meddelanden som inte främjar tobaksvaran. Vidare tillåts en återhållsam exponering av produkterna, så länge exponeringen endast har som funktion att göra det möjligt för konsumenterna att särskilja produkterna från varandra. Däri kan t.ex. uppvisandet av en bild på produktens förpackning rymmas. Detta förutsätter att den ifrågavarande åtgärden inte främjar produkten i fråga.

Var den exakta gränsen går mellan å ena sidan saklig och neutral information och å andra sidan otillåtna kommersiella meddelanden är inte möjligt att ange. Det får bli en fråga för rättstillämpningen. Det gäller även gränsen för vad som ska anses vara tillåten exponering av varumärken genom t.ex. produktbilder. Bedömningen kan bli strängare när en närings- idkare tillhandahåller information utan att den efterfrågas av konsumenten, jämfört med när en konsument aktivt söker efter informationen.

I avsnitt 7.1.3 framgår att den marknadsföring som sker genom att visa upp produktens förpackning kan få en stor reklameffekt, särskilt i kombi- nation med exempelvis utformningen av logotyper och smakpåståenden. Frågan om huruvida marknadsföringen av en viss produkt är tillåten får därmed avgöras genom en sammantagen bedömning av marknadsför- ingens effekter, där det sätt genom vilket produkten exponeras i web- butiken kan vara en av flera faktorer som behöver beaktas.

Marknadsföringsåtgärder som består i att endast återge produktens för- packning kan alltså leda till att det blir fråga om otillåtna kommersiella meddelanden, t.ex. om en tobaksvaras förpackning har en associations- skapande eller mer utstuderad exponering av bilder eller slogans. Sam- tidigt finns det utrymme för att visa upp produktförpackningar i web- butiker, så länge det sker på ett sätt som inte främjar tobaksprodukten.

7.3.2Förbud mot reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare i webbutiker

Regeringens bedömning: Det saknas möjlighet att på webbplatser tillåta kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Det bör därför inte införas ytterligare bestämmelser om kommersiella medde- landen på webbplatser.

Konsumenternas behov av information om produkterna kan tillgodo- ses på annat sätt än genom reklam.

Produktförpackningar som inte främjar e-cigaretter eller påfyllnings- behållare får visas på webbplatser.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Det råder delade meningar bland de remiss- instanser som har uttalat sig. Cancerfonden tillstyrker utredningens bedömning om förbud mot reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehåll- are i webbutiker. Sveriges kommuner och regioner (SKR) instämmer i bedömningen om förbud mot reklam för e-cigaretter och påfyllnings- behållare då konsumenternas behov av information om produkter på webbplatser kan tillgodoses på annat sätt än genom reklam. British American Tobacco Sweden AB, Haypp Group och Svensk Handel av- styrker bedömningen och framhåller bl.a. att ett förbud mot reklam för e- cigaretter och påfyllningsbehållare i webbutiker kommer att snedvrida konkurrensen mellan e-handeln och fysiska butiker.

Skälen för regeringens bedömning

Möjligheten att använda kommersiella meddelanden i fysiska butiker

I 4 kap. 2 § första stycket 3 lagen om tobak och liknande produkter finns en bestämmelse som möjliggör kommersiella meddelanden som avser tobak inne på fysiska försäljningsställen, så länge de inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk. Något motsvarande undantag finns inte för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. När det gäller dessa produkter finns dock inte något generellt förbud mot marknadsföring, utan endast en begränsning av marknadsföringen i förhållande till vissa angivna medier, se 4 kap. 3 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Det finns därför redan ett förhållandevis stort utrymme att använda kommers- iella meddelanden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare i fysiska butiker. För en närmare beskrivning av undantaget för kommersiella med- delanden för tobaksvaror på fysiska försäljningsställen, se avsnitt 5.3.1.

Det saknas utrymme att införa en möjlighet att tillåta måttfulla kommer- siella meddelanden på internet för e-cigaretter eller påfyllningsbehållare

De svenska marknadsföringsbestämmelserna som avser e-cigaretter och påfyllningsbehållare styrs av tobaksproduktdirektivet, vilket harmoniserar medlemsländernas regler. Artikel 20.5 a innehåller ett förbud mot kommersiella meddelanden inom informationssamhällets tjänster vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och på-

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200 fyllningsbehållare. Det hindrar därmed Sverige från att tillåta kommers- iella meddelanden inom informationssamhällets tjänster, vilket innefattar internet inklusive webbutiker. De enda undantag som medges är de som avser branschpress och publikationer som trycks och ges ut utanför EU. Det motsvarar vad som gäller för tobaksvaror, se avsnittet ovan. Det saknas alltså utrymme att tillåta kommersiella meddelanden på internet som syftar till, eller får som direkt eller indirekt effekt, att e-cigaretter eller på- fyllningsbehållare främjas. Det bör därför inte införas några ytterligare regler på detta område.

Det finns ett visst utrymme för att exponera e-cigaretter och påfyllnings- behållare på internet

Ett resonemang om utrymmet för att exponera produkter på internet motsvarande det som förs för tobaksvaror ovan kan föras även för e- cigaretter och påfyllningsbehållare. Även här kan konsumenternas behov av saklig och neutral information om produkterna uppfyllas genom att marknadsföringsbegreppet får sitt innehåll från i första hand tobaks- produktdirektivet, tobaksreklamdirektivet och annan mer specifik regler- ing som AV-direktivet. Det finns alltså ett utrymme även när det gäller e- cigaretter och påfyllningsbehållare för t.ex. information om vilka produkter som tillhandahålls, prislistor och liknande saklig och neutral information som inte främjar produkten. En återhållsam exponering som endast fyller en särskiljande funktion tillåts också, t.ex. genom produktbilder. Även när det gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare kan bedömningen av vad som är tillåtet bli strängare när en näringsidkare tillhandahåller in- formation som inte efterfrågas.

Eftersom det inte finns utrymme att tillåta kommersiella meddelanden som främjar e-cigaretter och påfyllningsbehållare på internet kommer det att vara en viss skillnad i regleringen för fysiska försäljningsställen och på internet. Mot bakgrund av det utrymme för saklig information som ändå finns på internet bedöms skillnaden inte leda till någon större risk för sned- vriden konkurrens på sätt som British American Tobacco Sweden AB med flera remissinstanser påpekar.

Även i fråga om e-cigaretter och påfyllningsbehållare kan uppvisandet av produktens förpackning få stor reklameffekt, särskilt i kombination med exempelvis utformning av logotyper och smakpåståenden. Det kan finnas utrymme för att visa upp produktförpackningar i webbutiker, så länge det sker på ett sätt som inte främja e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Frågan om vilken marknadsföring som är tillåten blir dock upp till rätts- tillämpningen att avgöra.

7.3.3Förslag och bedömningar i anslutning till kravet på ålderskontroll

Regeringens förslag: Kravet på att det ska finnas en tydlig och klart synbar skylt på fysiska försäljningsställen med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare till den som inte har fyllt 18 år ska ändras till ett krav om ett tydligt och klart synbart meddelande med sådan information och utvidgas till att även omfatta webbplatser för detaljhandel.

Regeringens bedömning: Kravet på att tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska säljas på ett sätt som gör att det går att kontrollera mottagarens ålder gäller även vid försäljning genom internet.

Kommunen bör inte ges befogenhet att genomföra kontrollköp på internet med fingerade personnummer.

Folkhälsomyndigheten kan genom befintligt bemyndigande att före- skriva om egenkontrollprogram meddela närmare föreskrifter om ålderskontrollen.

Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har även föreslagit att det ska införas ett nytt bemyndigande för Folkhälsomyndigheten att meddela närmare före- skrifter om ålderskrav.

Remissinstanserna: Folkhälsomyndigheten är positiv till att få bemyndigande att föreskriva om ålderskontrollen men ser en problematik med utformningen av bestämmelsen. Göteborgs kommun instämmer i att kravet på ålderskontroll ska gälla med samma styrka vid distansförsäljning och framför att ansvarsfrågan vid leveranser måste klargöras. Region Dalarna och British American Tobacco Sweden AB anser att de begränsande marknadsföringsregler som ska gälla på tobaksområdet ska vara så teknikneutrala som möjligt. Svensk Handel och Svensk dagligvaru- handel lyfter fram att det är oklart vad som gäller vid marknadsföring som visas på digitala skärmar. En digital skärm är en informationskanal som fyller samma principiella funktion som till exempel en skylt och ett kommersiellt meddelande kan inte per automatik anses påträngande, uppsökande eller uppmanande bara för att det visas på en digital skärm. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) instämmer i att ålderskontroll ska omfatta webbplatser för detaljhandel och att de begränsande marknads- föringsregler som ska gälla på tobaksområdet ska vara så teknikneutrala som möjligt. Vårdförbundet framför att det är viktigt med åldersgräns för inköp av produkterna, att detta gäller oavsett om inköpen görs på en fysisk plats eller via webbsidor samt att kontroll och uppföljning av detta är angeläget.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Reglerna om mottagarens ålder

Av 5 kap. 18 § lagen om tobak och liknande produkter framgår att tobaks- varor, e-cigaretter och påfyllningsbehållare inte får lämnas ut i närings- verksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Om det finns särskild

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200 anledning att anta att varan eller produkten är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år, får den inte lämnas ut. På försäljningsställen ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt om förbudet att lämna ut produkterna till den som inte fyllt 18 år. Med försäljningsställe avses en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel, se 1 kap. 3 § 6.

Av 5 kap. 19 § framgår att tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllnings- behållare som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försälj- ningen sker genom automat, via postorder, distansförsäljning eller på liknande sätt.

Reglerna om ålderskontroll bör kompletteras av myndighetsföreskrifter och uttrycket postorder tas bort

Barn och unga är en särskilt sårbar grupp som förtjänar ett starkt skydd. Det har att göra med att denna grupp är särskilt känslig för nikotinets beroendeframkallande egenskaper och riskerar att drabbas av skador i större utsträckning jämfört med vuxna. Reglerna som säkerställer att ålders- kravet kan uppfyllas är därför några av de viktigaste i lagen om tobak och liknande produkter.

Det finns ett generellt krav på att näringsidkare som säljer tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare till konsumenter ska se till att verksamheten är ordnad på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottag- arens ålder. Det gäller oavsett om varorna säljs i en fysisk butik eller på internet. I en fysisk butik kan kontrollen göras förhållandevis enkelt genom uppvisandet av en giltig legitimation. På internet får andra lös- ningar användas. Det finns exempelvis elektroniska tjänster för legitimer- ing. I detta sammanhang kan det vara värt att notera att kravet på ålders- kontroll enligt 5 kap. 18 § lagen om tobak och liknande produkter avser mottagaren och inte den som beställer varan.

Även om det är något svårare att kontrollera mottagarens ålder i en web- butik är ålderskravet en så viktig del av den svenska tobaksregleringen att det inte finns anledning att sänka kraven för handel som sker genom internet. De näringsidkare som säljer tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyll- ningsbehållare genom en webbutik har alltså ansvar för att verksamheten utformas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Arbetet med egenkontroll är en del i att se till att ålderskraven följs. Kraven på egenkontrollprogram finns i 5 kap. 6 § och 17 §.

Göteborgs kommun framför att ansvarsfrågan vid leveranser till följd av distansförsäljning måste klargöras och att det är alltför stora och komplexa frågor för att de ska kunna hanteras inom ramen för en myndighets- föreskrift. Kommunen bedömer att det i lagen måste klargöras om en säljare kan bli föremål för administrativ sanktion för något ett ombud gjort, om ett ombud kan bli föremål för straffrättsliga åtgärder och om samma krav på egenkontroll ska gälla vid försäljning som sker via ombud.

Regeringen är medveten om de svårigheter och den komplexitet som följer av att krav på ålderskontroll även gäller vid handel som sker genom internet. Folkhälsomyndigheten har emellertid ställt sig positiv till att meddela föreskrifter om detta. Motsvarande föreskrifter om egenkontroll har utfärdats av Läkemedelsverket avseende egenkontroll vid försäljning

av receptfria läkemedel. Där framgår bl.a. att egenkontrollprogrammet ska innehålla en instruktion för hur bestämmelserna om åldersgräns vid köp av receptfria läkemedel ska följas och att en verksamhetsutövare som anlitar underleverantör har ansvar för att underleverantören utför upp- draget i enlighet med gällande bestämmelser på området (17 och 18 §§ LVFS 2009:20). Regeringen anser därför att det i dagsläget saknas anled- ning att utgå från att dessa frågor inte kan hanteras genom myndighets- föreskrifter.

Uppräkningen i 5 kap. 19 § som innehåller försäljning genom postorder har blivit omodern. Uppräkningen omfattar redan distansförsäljning och försäljning på liknande sätt, i vilket försäljning genom postorder får sägas ingå. Det saknas därför behov av att uttryckligen ange försäljning genom postorder.

Folkhälsomyndigheten bör utfärda föreskrifter om hur mottagarens ålder ska kontrolleras

Folkhälsomyndigheten framför att de är positiva till att meddela närmare föreskrifter om ålderskontrollen, men att de ser en problematik med den av utredningen föreslagna utformningen av bestämmelsen. Genom att ge myndigheten bemyndigande att föreskriva om hur mottagarens ålder ska kontrolleras förskjuts ansvaret för att säkerställa mottagarens ålder till myndigheten. De tekniska lösningarna för att säkerställa vem som utför ett köp är många, utvecklas snabbt och är knutna till specifika aktörer. Det riskerar därför att bli en snedvriden konkurrens om föreskrifterna ska styra vilka tekniska lösningar som ska godtas. Problematiken kring ålders- kontrollen består inte främst av vilken teknisk lösning som används utan att rutinen för ålderskontroll är otydlig när det gäller vem som tar emot en beställd vara. Myndigheten bedömer att bemyndigandet att föreskriva om egenkontrollprogram är tillräckligt för att de ska kunna vägleda om hur mottagarens ålder kan kontrolleras och hur verksamheten kan anpassas för en fullgod kontroll.

Vid försäljning genom fysiska butiker kontrolleras åldern normalt sett genom uppvisande av giltig legitimation. Vid försäljning på internet kan ålderskontrollen åtminstone delvis behöva ske genom olika tekniska lös- ningar och andra åtgärder. Då kan frågor om vilka tekniska lösningar och åtgärder som uppfyller kraven på ålderskontroll i 5 kap. 18 och 19 §§ uppstå.

Som Folkhälsomyndigheten påpekar bör det inte främst vara valet av teknisk lösning för ålderskontroll som avgör om en fullgod ålderskontroll utförs. Det viktiga är att ålderskontrollen är ändamålsenlig och säkerställer att tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare inte lämnas ut till den som inte har fyllt 18 år. Det framgår av lagen att det är näringsidkaren som är ansvarig för att tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare lämnas till rätt person. Detta gäller även om näringsidkaren anlitar en underleverantör. Hur mottagarens ålder ska kontrolleras och hur verksam- heten ska anpassas så att kontrollen kan ske på ett fullgott sätt bör däremot Folkhälsomyndigheten meddela närmare föreskrifter om. Enligt Folk- hälsomyndigheten finns det utrymme att ge vägledning i frågan om ålders- kontroll genom bemyndigandet att föreskriva om egenkontrollprogram. Regeringen håller med om att Folkhälsomyndigheten redan har rätt att

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200 föreskriva om kraven på ålderskontrollen genom bemyndigandet om egen- kontroll. Det behövs därför inte något särskilt bemyndigande om ålders- kontrollen. Regeringen vill dock poängtera att det är viktigt att reglerna som säkerställer att ålderskravet kan uppfyllas tydliggörs genom före- skrifter så att barn och unga kan skyddas från dessa produkter.

Det saknas skäl att ge kommunen befogenhet att genomföra köp på internet med fingerade personnummer

Tillsynsmyndigheterna har i 7 kap. ett flertal befogenheter som kan användas för att se till att ålderskravet följs. Kommunen har bl.a. möjlighet att med stöd av 7 kap. 22 § genomföra kontrollköp för att få underlag till att föra en dialog med den som lämnar ut tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Av praktiska skäl är det svårare att genomföra kontrollköp på internet jämfört med i fysiska butiker. Det finns därför anledning att se om kommunens befogenheter bör utökas på något sätt.

Kommunernas befogenhet att genomföra kontrollköp finns i 7 kap. 22 § lagen om tobak och liknande produkter. Den omfattar även detaljhandel som sker genom internet.

Befogenheten att genomföra kontrollköp infördes 2014 för tobak, folköl och receptfria läkemedel. Av förarbetena (prop. 2013/14:56) framgår att en utgångspunkt för all myndighetsverksamhet är att den ska bedrivas i enlig- het med lagarna och att myndighetsutövning ska bedrivas i öppna och för medborgarna iakttagbara former. Vissa former av myndighetsutövning behöver dock innefatta dolda moment för att kunna vara effektiv. Kontroll- köpet är en sådan form av myndighetsutövning. De dolda inslagen ska dock begränsas i så hög utsträckning som möjligt. Frågan blir därför hur långt kommunens befogenhet egentligen sträcker sig, om det t.ex. är möjligt att använda oriktiga personuppgifter för att beställa en vara för att kontrollera om en näringsidkare kontrollerar åldern på mottagaren av varan.

Av 5 § Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd om kontrollköp av folköl och tobaksvaror (FoHMFS 2015:1) framgår att kontrollköpet ska genomföras utan att kontrollköparen lämnar felaktiga eller vilseledande uppgifter eller utövar andra påtryckningar vid köpet. Det ligger i linje med att myndighetsutövning ska ske i öppna och för med- borgarna iakttagbara former. För att det ska vara möjligt att uppge oriktiga personuppgifter skulle det krävas ett uttryckligt lagstöd, vilket saknas i dag. Det är alltså inte möjligt att använda oriktiga personuppgifter för att beställa en vara i en webbutik. Frågan är om det bör införas en sådan möjlighet.

Det har nyligen införts en befogenhet för bl.a. Konsumentombuds- mannen att köpa produkter under dold identitet om det är nödvändigt för tillsynen av marknadsföringslagen, se 44 a § nyss nämnda lag. Av för- arbetena (prop. 2019/20:120 s. 61) framgår följande. Köp i butik leder vanligen inte till några praktiska svårigheter när det gäller att dölja syftet med köpet eller att skydda anonymiteten hos den som gör själva köpet. Det omvända gäller vid köp på internet. Då är det ofta nödvändigt att köparen uppger både namn och adress för att betalning och leverans ska kunna ske. I många fall är det nödvändigt att köparen legitimerar sig för att kunna hämta ut en vara och ibland är försäljningen organiserad så att en beställ-

ning kräver att personnummer anges. För att köp ska kunna ske dolt måste myndigheten i sådana fall uppge oriktiga personuppgifter.

Det kan konstateras att när det gäller testköp enligt marknadsföringslagen framgår det uttryckligen av lagtexten att köpen får ske under dold identitet. Tjänstemän vid myndigheten får uppge ett påhittat namn och andra neutrala kontaktuppgifter. Det gäller dock inte fingerade personnummer. Denna möjlighet har hittills framför allt varit förbehållen Polismyndig- heten och Försvarsmaktens underrättelseverksamhet. Regeringen ansåg i ovan nämnd proposition (samma prop. s. 62) att den restriktiva hållning som finns i Sverige när det gäller att verka under annan identitet gjorde att det varken framstod som rimligt eller lämpligt att konstruera ett system där myndigheter får tillgång till fingerade personuppgifter för att genomföra testköp.

Mot bakgrund av ålderskravet är det troligt att de flesta webbutiker kräver personnummer innan varorna skickas till mottagaren. För att tjänstemännen inte ska behöva använda sina privata personnummer skulle det behövas ett system med fingerade personnummer som myndigheten kan använda för att det ska vara möjligt att genomföra en beställning. Det kan därmed i och för sig sägas finnas ett behov av att använda fingerade personnummer för att undersöka om näringsidkare kontrollerar mottag- arens ålder vid handel på internet. Med hänsyn till den restriktiva hållning som finns i svensk rätt anser regeringen dock att det inte framstår som lämpligt att i detta sammanhang föreslå att kommunerna ska få tillgång till fingerade personnummer.

Utan en möjlighet att använda fingerade personnummer torde det sällan vara möjligt att använda andra oriktiga personuppgifter, såsom exempelvis namn och adress, för att genomföra en beställning. Det saknas därmed skäl att utvidga kommunens möjligheter till att använda andra oriktiga person- uppgifter.

I detta sammanhang kan det noteras att regeringen har argumenterat för att det vid testköp på miljöområdet i och för sig inte kan krävas av enskilda myndighetsanställda att de ska utföra myndighetsutövning genom att använda sina egna personuppgifter, men att det inte heller finns något som hindrar att så sker (prop. 2019/20:137 s. 62). I propositionen Anpassningar till EU:s marknadskontrollförordning (prop. 2020/21:189) föreslogs att en marknadskontrollmyndighet ska ha befogenhet att införskaffa varuprover under dold identitet om det är nödvändigt för att uppnå syftet med kontrollen. Det konstaterades att det inte finns någon lagstadgad möjlighet för marknads- kontrollmyndigheter att använda fingerade personnummer för att införskaffa varuprover och att det inte fanns tillräckligt underlag att införa någon sådan möjlighet (samma prop. s. 41–42). Eftersom användandet av privata personuppgifter inte innebär att några oriktiga personuppgifter används skulle motsvarande resonemang kunna föras i fråga om kontrollköp. Huru- vida det är lämpligt att genomföra kontrollköp på detta sätt är en fråga som slutligen får avgöras av myndigheten och den enskilda tjänstemannen.

Det ska finnas ett tydligt och klart synbart meddelande

Kravet på att det ska finnas en tydlig och klart synbar skylt på försäljnings- stället om förbudet att lämna ut tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllnings- behållare infördes som en del i att skärpa regleringen kring ålderskravet

Prop. 2021/22:200

Prop. 2021/22:200 (prop. 2004/05:118 s. 22). Detta krav gjordes dock inte teknikneutralt, utan omfattar endast fysiska butiker.

Försäljningen av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare sker numera i hög utsträckning genom internet. Ett krav på att upplysa om att produkterna inte får lämnas ut till någon som inte har fyllt 18 år kan vara påkallat även vid handel som sker genom internet. Det gör både den som köper och den som säljer produkten uppmärksam på ålderskraven. Det framstår vidare som ändamålsenligt att samma krav gäller i fysiska butiker som i webbutiker, även om de tekniska lösningarna kan komma att se olika ut.

Regeringen anser därför att kravet på att det ska finnas en tydlig och klart synbar skylt på fysiska försäljningsställen bör ändras till ett krav om ett tydligt och klart synbart meddelande på försäljningsställena. I avsnitt

5.3.3föreslås definitioner av begreppen försäljningsställe och fysiskt försäljningsställe. Att orden skylt ändras till meddelande och fysiskt för- säljningsställe till försäljningsställe innebär att bestämmelsen anpassas och görs teknikneutral så att den omfattar såväl fysiska butiker som webb- butiker.

8Riskerna med e-cigaretter och behovet av en skärpt reglering

8.1Riskerna med e-cigaretter

8.1.1Vad är en e-cigarett?

På EU-nivå regleras e-cigaretter huvudsakligen genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter (tobaksproduktdirektivet). I direktivets artikel 2 definieras e-cigaretter och påfyllningsbehållare på följande sätt:

Elektronisk cigarett: en produkt som kan användas för konsumtion av nikotinånga via ett munstycke, eller beståndsdel av den produkten, inbegripet patron, en tank och anordningen utan patron eller tank. Elektroniska cigaretter kan vara avsedda för att användas endast en gång eller vara påfyllningsbara med hjälp av en påfyllningsbehållare och en tank, eller laddningsbara med engångspatroner.

Påfyllningsbehållare: en behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en elektronisk cigarett.

Definitionerna ligger till grund för de svenska reglerna om e-cigaretter och påfyllningsbehållare som finns i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter och är därmed centrala för vad som ska betraktas som en e-cigarett respektive en påfyllningsbehållare.

Vid användning av e-cigaretter förångas en vätska som, förutom nikotin, även innehåller en rad andra ämnen. E-vätskan som används i e-cigaretter

innehåller i normala fall organiska lösningsmedel, nikotin, smakämnen och Prop. 2021/22:200 andra tillsatser. De lösningsmedel som ofta används är glycerol och propy-

lenglykol, men även andra ämnen förekommer. E-vätskan säljs i en mängd olika smaker. Det rör sig om smaker som frukt, godis och mint, men det finns även e-vätska som smakar tobak.

8.1.2Nuvarande kunskapsnivå om riskerna

E-cigaretterna är fortfarande förhållandevis nya på marknaden och de långsiktiga effekterna på hälsan är fortfarande osäkra. Riskerna med att använda e-cigaretter behandlas i rapporten Electronic Nicotine Delivery Systems and Electronic Non-Nicotine Delivery Systems (ENDS/ENNDS) från Världshälsoorganisationen (WHO) som publicerades 2016. Vidare presenterade Europeiska kommissionen nyligen rapporten Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks (SCHEER) Final Opinion on electronic cigarettes om riskerna med att använda dessa produkter. Vissa slutsatser om riskerna för att utveckla sjukdomar kan dras utifrån nu tillgängliga data.

E-cigaretter innehåller nikotin som är ett giftigt och starkt beroende- framkallande ämne. En dos på omkring 60 mg nikotin är dödlig för människor, så all hantering av detta ämne medför en uppenbar risk för för- giftning. När det gäller nikotinets beroendeframkallande egenskaper är de framför allt kopplade till ämnets förmåga att påverka kroppens belönings- system i form av främst ökad frisättning av dopamin. Efter upprepad expo- nering ökar nikotinreceptorerna i antal och den stimulerande effekten tilltar, samtidigt som en tolerans mot nikotinets negativa effekter i form av illa- mående och yrsel snabbt utvecklas. Nikotinet innebär risk för att utveckla beroende, kan påverka fostrets utveckling under graviditeten och miss- tänks kunna främja utveckling av cancertumörer. Risken för långsiktiga effekter på hjärnans utveckling finns inte bara hos foster, utan även hos ungdomar.

Den e-vätska som används i e-cigaretter innehåller, förutom nikotin, en rad andra tillsatser. En mängd aktörer tillverkar e-vätskorna och det finns flera tusen olika produkter på marknaden. Nivåer av giftiga ämnen varierar kraftigt både mellan varumärken och även mellan produkter inom samma varumärke. Det är därför svårt att få en enhetlig bild av riskerna med att använda e-cigaretter. Det är dock sedan länge känt att vissa tillsatser kan leda till skador på lungornas celler och tecken på påverkan av luftvägarna har kunnat påvisas efter användning. I vissa fall kan riskerna med tillsatser i form av exempelvis smaksättning till och med innebära större risker än de risker som är förknippade med nikotinet.

Ångorna som skapas av e-cigaretter innehåller ämnen inom gruppen aldehyder som är mycket reaktiva. De kan orsaka irritation, oxidation och är giftiga både på kort och lång sikt. Vid normal användning av e-cigaretter bedöms det som troligt att ångorna från e-cigaretter är mindre giftiga än röken från vanliga cigaretter. Samtidigt är e-cigaretterna sannolikt inte ofarliga och efter en längre tids användning kan en ökad risk för kroniska obstruktiva lungsjukdomar, lungcancer och hjärtkärlsjukdomar förväntas. Nivån av dessa risker är troligen lägre vid användning av e-cigaretter

jämfört med de risker som tobaksrök medför. Det saknas dock tillräcklig

Prop. 2021/22:200 forskning för att kvantifiera risknivåerna och det är därmed inte möjligt att jämföra e-cigaretter med röktobak.

8.1.3Särskilt om riskerna för barn och unga

Barn och unga är särskilt känsliga för skador av nikotin. Europeiska kommissionen konstaterar i ovan nämnda rapport att nikotinet kan orsaka permanenta förändringar i hur signalsystemet fungerar i hjärnan hos ung- domar, vilket potentiellt kan få allvarliga konsekvenser när det gäller beroende, kognition och känsloreglering. Det är också tydligt att ungdomar uppskattar att det är fråga om en ny produkt medan vuxna använder e- cigaretter för att de vill sluta röka. Smaksättningen av e-cigaretter attraherar både ungdomar och vuxna eftersom smakerna minskar intrycket av att det är fråga om farliga produkter och ökar viljan att prova dem. Bland tonår- ingar är smaken en av de viktigaste faktorerna till att de provar och fort- sätter att använda e-cigaretter. E-cigaretter som smakar tobak uppfattas bland ungdomar som farligare än e-cigaretter med fruktsmaker eller söta smaker. E-cigaretterna kan dessutom fungera som en inkörsport till bruk av andra produkter inklusive tobak genom att attrahera tonåringar och unga vuxna, som inte annars skulle använda nikotinprodukter. Enligt ovan nämnd rapport är sannolikheten att börja använda vanliga cigaretter 30,4 procent för den som någon gång har rökt e-cigaretter, jämfört med 7,9 procent för den som aldrig har använt e-cigaretter. Denna typ av produkter riskerar därmed att motverka de restriktiva åtgärder som många länder vidtar inom tobaksområdet.

Användningen av e-cigaretter bland ungdomar har följts i Central- förbundet för alkohol- och narkotikaupplysnings (CAN) nationella skol- undersökning om ungas erfarenheter av alkohol, tobak, narkotika och spel om pengar sedan år 2014. Fram till och med åren 2018–2019 syntes en kraftig ökning av andelen som någon gång använt e-cigaretter. År 2019 uppgav 33 procent av eleverna i årskurs nio att de någon gång provat e- cigaretter. När det gäller elever i årskurs två i gymnasiet var det 37 procent som hade provat e-cigaretter samma år. År 2021 hade det minskat till 24 procent av niondeklassarna och 35 procent av gymnasieeleverna som någon gång använt e-cigaretter. Samtidigt har snusningen ökat och upp- gången var 2021 särskilt stor bland flickor, som också i stor utsträckning har använt tobaksfritt nikotinsnus. I undersökningen 2019 fick eleverna även uppge varför de använt e-cigaretter. Den absolut vanligaste anled- ningen var att de var nyfikna och ville testa och omkring 80 procent svarade att de provat e-cigaretter på grund av nyfikenhet. Endast 4 procent av eleverna svarade att de provade produkten för att sluta röka eller snusa (CAN:s nationella skolundersökning 2019 och 2021, rapport 187 och 205).

Unga har alltså visat sig vara öppna för att använda andra nikotin- produkter än cigaretter, däribland e-cigaretter. Genom att smaksätta produkterna på olika sätt kan de riktas in mot olika grupper. Fruktsmak- erna och de söta smakerna är särskilt intressanta för personer som inte har rökt tidigare. Unga vuxna föredrar söta smaker och smaker av mentol och körsbär. Icke-rökare föredrar särskilt kaffe och mentolsmaker. Även vuxna föredrar söta smaker, medan de undviker bittra och skarpa smaker.

100

Vuxna rökare, särskilt män, föredrar framför allt tobakssmaker men även Prop. 2021/22:200 mentol och fruktsmaker kan attrahera denna grupp.

Det är inget nytt att industrier som tillverkar produkter för mänsklig konsumtion använder olika sorters smaksättning för att attrahera använd- are, särskilt då sötare smaker. Det har t.ex. förekommit att alkoholindustrin har utvecklat olika söta drycker som har varit attraktiva för ungdomar. Söta lukter, särskilt de som associeras med frukt, kan göra produkter med alkohol mer välsmakande. På liknande sätt används söta smaktillsatser för att få nikotinprodukten att bli mer välsmakande.

De flesta vuxna som röker har påbörjat rökningen innan de fyllt 18 år. Det innebär att rökningen har påbörjats under en tid då preferensen för söta smaker fortfarande är väldigt hög. Vanligtvis upplever den som provar att röka tobak för första gången illamående, hosta eller yrsel. Om det är möjligt att maskera den naturliga skarpheten i tobakssmaken, så kan denna upplevelse bli mindre negativ. Tobak smakar närmast bittert, vilket är den smak som är minst uppskattad hos alla ålderskategorier.

8.1.4E-cigaretter är skadliga produkter

Sammantaget kan det sägas att e-cigaretter utan tvekan är en skadlig produkt. De innehåller nikotin, som är ett starkt beroendeframkallande ämne. E-cigaretternas attraktionskraft hos unga gör att det finns en risk för att de fungerar som en inkörsport till ett nikotinberoende. Det riskerar i sin tur att motverka de ansträngningar som har gjorts på folkhälsoområdet. Det finns därför anledning att inta en restriktiv hållning till e-cigaretter och påfyllningsbehållare och att överväga skärpta regleringar av dessa produk- ter.

8.2Ingen tillståndsplikt vid handel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare

Regeringens bedömning: Det bör inte införas en tillståndsplikt vid handel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: I motsats till utredningens bedömning ser en majoritet av remissinstanserna, däribland ett flertal kommuner, Euro- brands Distribution AB och Riksförbundet Visir, ett behov av att införa tillståndsplikt vid handel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Region Dalarna anser att det kan behöva övervägas på nytt om en tillståndsplikt bör införas.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att anmälningsplikt för partihandel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare bör övervägas. Sveriges advokatsamfund instämmer i utredningens analys och bedömning att till- ståndsplikt vid handel inte ska införas för e-cigaretter.

101

Prop. 2021/22:200 Skälen för regeringens bedömning

Nuvarande krav på anmälan av handel med e-cigaretter och påfyllnings- behållare

Det finns i dag ett krav på att en näringsidkare inte får bedriva detaljhandel med e-cigaretter eller påfyllningsbehållare utan att först ha anmält försäljningen till den kommun där försäljningen ska ske. Ett skäl för införandet av anmälningsplikten var att tillsynen underlättas genom att till- synsmyndigheten underrättas om verksamheten. När reglerna om anmäl- ningsplikt infördes efterfrågade ett flertal remissinstanser att krav på tillstånd skulle införas i stället. Regeringen bedömde dock då att skäl saknades för att införa ett sådant krav (prop. 2016/17:132 s. 61). Sedan dess har tillståndsplikt införts för detalj- och partihandel med tobaksvaror och det finns därför anledning för regeringen att på nytt ta ställning till om tillståndsplikt bör införas även för e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

Det saknas tillräckliga skäl för att införa ett tillståndskrav för e- cigaretter

När tillståndsplikten för detalj- och partihandel med tobaksvaror infördes var ett avgörande skäl att motverka illegal handel av tobaksvaror. Den illegala handeln bedömdes som problematisk av flera skäl, såsom minskade skatteintäkter, ökade inkomster för kriminella aktörer samt osund konkurrens mellan hederliga och ohederliga handlare. I och med att varorna säljs utan punktskatt undermineras ett av regeringens mest effekt- iva verktyg i det tobaksförebyggande arbetet och varorna blir mer över- komliga, inte minst för barn och ungdomar. Den illegala försäljningen bedömdes därför som ett hot mot de folkhälsopolitiska målen. Regeringen ansåg att det var ändamålsenligt att införa en tillståndsreglering som inne- fattar en möjlighet att på förhand pröva näringsidkarens lämplighet och vandel samt en möjlighet att senare återkalla tillståndet. Därigenom kan de illegala och oseriösa inslagen i detaljhandeln begränsas. Möjligheten att återkalla tillståndet ger dessutom tillståndsmyndigheterna tillgång till en mer ingripande sanktion som kan få en viktig preventiv effekt (prop. 2017/18:156 s. 56–57).

De främsta nackdelarna med tillståndsplikten som lyftes fram var den ökade administrationen och de ökade kostnaderna som en sådan skulle innebära för tillsynsmyndigheterna, i vart fall i ett initialt skede. En annan nackdel som nämndes var att det finns en risk för att tillsynsmyndigheterna får mindre tid för faktisk tillsyn (samma prop. s. 57–58).

Flera remissinstanser efterfrågar ett krav på tillstånd för försäljning även för e-cigaretter och påfyllningsbehållare, eftersom kontrollen kring dessa produkter enligt deras mening behöver skärpas på olika sätt.

102

Det finns skäl som talar för att införa ett krav på tillstånd vid handel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare, som t.ex. att lättare kunna kontrollera handlarna på förhand och kunna återkalla ett tillstånd. Det saknas dock säkra uppgifter om i vilken utsträckning det förekommer illegal försäljning av e-cigaretter. När det gäller ålderskravet finns problem med att e-cigaretter och påfyllningsbehållare överlåts till minderåriga, men det är svårt att dra några slutsatser om det beror på langning mellan privatpersoner eller om huruvida det beror på bristande ålderkontroll från näringsidkares sida vid

försäljning. Det är därför svårt att avgöra om införandet av en tillstånds- Prop. 2021/22:200 plikt skulle medföra någon påtaglig förbättring.

I detta sammanhang bör det också beaktas att e-cigaretter än så länge är produkter som används av förhållandevis få personer. Med hänsyn till att marknaden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare får anses vara förhåll- andevis liten, och att det är osäkert hur stort behov det finns av en ökad kontroll av försäljningen, anser regeringen att det i dagsläget saknas till- räckliga skäl för att införa en tillståndsplikt. Det är dock av stor betydelse att skydda barn och unga från att utveckla ett nikotinberoende. Utveck- lingen avseende dessa produkter bör därför följas noggrant och det är inte uteslutet att regeringen kan behöva överväga på nytt om en tillståndsplikt bör införas.

Anmälningsplikten gäller för detaljhandeln. Det finns för tillfället inte skäl att utvidga den till att även gälla partihandeln, såsom Länsstyrelsen i Stockholms län framfört. Även regleringen av partihandlarens roll kan dock behöva ses över beroende på utvecklingen av marknaden.

8.3	Anmälan om försäljning till den kommun
	där näringsidkaren är etablerad

Regeringens förslag: Näringsidkare ska göra en anmälan om försäljning
av e-cigaretter och påfyllningsbehållare till den kommun där det fysiska
försäljningsstället är beläget. Om ett fysiskt försäljningsställe saknas, ska
anmälan göras till den kommun där företaget har sitt säte eller, om före-
taget saknar säte inom landet, till den kommun där företaget har ett fast
driftställe.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Folkhälsomyndigheten tillstyrker förslaget, men
anser att det bör göras ett tillägg i lag eller förordning med en skyldighet
för kommunerna att underrätta Folkhälsomyndigheten om vilka närings-
idkare som anmält försäljning via webbplats för att underlätta myndig-
hetens kunskap om vilka detaljhandlare den ska utöva tillsyn över.
Sveriges Kommuner och Regioner instämmer i att näringsidkaren ska
anmäla försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare till den
kommun där näringsidkaren är etablerad.
Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande 5 kap. 15 § lagen om
tobak och liknande produkter måste en näringsidkare som har säte eller
fast driftställe för näringsverksamhet i Sverige anmäla detaljhandel med e-
cigaretter och påfyllningsbehållare till den kommun där försäljningen ska
ske.
Det har framkommit att näringsidkare som bedriver detaljhandel med e-
cigaretter och påfyllningsbehållare gör en anmälan om försäljning till små
kommuner med begränsade resurser att bedriva tillsyn, trots att större delen
av försäljningen sker till konsumenter i storstadsregionerna. Detta problem
finns vid handel på internet. Det finns därför anledning att se över om
ordningen med anmälan bör ändras på något sätt.
När det gäller försäljningstillstånd för detaljhandel med tobaksvaror kan
det konstateras att det enligt 5 kap. 3 § andra stycket är kommunen där		103

Prop. 2021/22:200 försäljningsstället är beläget som ska meddela sådant tillstånd. Om försälj- ningsställe saknas, meddelas tillstånd av den kommun där det företag som vill bedriva detaljhandel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe.

Kommunen har i första hand ett ansvar för tillsyn vid de fysiska försäljningsställena, se 7 kap. 3 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Enligt regeringens mening är det därför lämpligt att anmälan om försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare i första hand görs till den kommun där det finns ett fysiskt försäljningsställe. På motsvarande sätt som vid en ansökan om tillstånd för detaljhandel med tobaksvaror är det lämpligt att, för det fall att det saknas ett fysiskt försäljningsställe, föreskriva att anmälan ska göras till den kommun där företagets säte är beläget. Om företagets säte är beläget utomlands, görs anmälan lämpligen till den kommun i vilken företaget har en anknytning i form av ett fast driftställe.

För att förhindra att företag som bedriver detaljhandel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare genom internet undgår ändamålsenlig tillsyn bör en ordning som motsvarar den som gäller vid ansökan om tillstånd för detaljhandel med tobaksvaror införas vid anmälan om detaljhandel med e- cigaretter och påfyllningsbehållare. Det skapar dessutom en enhetlig ordning för ansökningar om tillstånd och anmälningar om försäljning på tobaksområdet.

Det finns för närvarande inte beredningsunderlag för att införa en skyldighet för kommunerna att underrätta Folkhälsomyndigheten om vilka näringsidkare som anmält försäljning via webbplats. Regeringen håller dock med Folkhälsomyndigheten om att en sådan ordning skulle kunna underlätta deras tillsyn. Regeringen kan därför behöva återkomma i denna fråga.

	8.4	Omedelbar verkställbarhet av beslut

	Regeringens bedömning: Folkhälsomyndighetens beslut om att för-
	bjuda, dra tillbaka eller återkalla elektroniska cigaretter och på-
	fyllningsbehållare bör inte gälla omedelbart.

	Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens.
	Remissinstanserna: Ingen remissinstans har uttalat sig om förslaget.
	Skälen för regeringens bedömning: Det förekommer en omfattande
	försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare på internet. Det kan
	vara svårt för tillsynsmyndigheterna att få vetskap om och kontrollera
	dessa varor, vilket även gör det svårt att förutse vilka produkter som kan
	hamna på marknaden och vilka krav som behöver ställas för att upprätt-
	hålla ett högt skydd för konsumenterna. I 7 kap. 14 § lagen om tobak och
	liknande produkter finns därför en bestämmelse som gör det möjligt för
	Folkhälsomyndigheten att ingripa mot produkter som, trots att de uppfyller
	kraven i lagen, kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa. Den ger
	Folkhälsomyndigheten en möjlighet att förbjuda att produkten tillhanda-
	hålls konsumenter på marknaden och att förelägga tillverkaren, importören
104	eller distributören att dra tillbaka eller återkalla produkten. Besluten kan

avse såväl vissa typer av produkter som vissa specifika produkter. Dessa beslut gäller dock inte omedelbart.

Utredningen föreslår att Folkhälsomyndighetens beslut om e-cigaretter och påfyllningsbehållare som kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa, trots att produkten uppfyller kraven i lagen, ska gälla omedelbart om inte något annat anges i beslutet. Om en produkt är förenad med sådana risker anser utredningen att det är av stor betydelse att myndighetens beslut om förbud, tillbakadragande eller återkallelse kan verkställas utan att laga kraft behöver inväntas. Det kan i detta sammanhang noteras att kommun- ens beslut att förbjuda fortsatt försäljning eller meddela varning vid all- varliga eller upprepade överträdelser av lagens bestämmelser gäller omedelbart, se 7 kap. 13 § lagen om tobak och liknande produkter.

I 35 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om verk- ställighet av förvaltningsmyndigheters beslut. Enligt huvudregeln i första stycket får beslut som kan överklagas inom en viss tid verkställas när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats. Tredje stycket innebär en möjlighet för myndigheten att verkställa beslut omedelbart om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten ska i så fall först noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild, att verkställigheten inte kan åter- gå om ett överklagande av beslutet leder till att det upphävs eller någon annan omständighet.

Av förarbetena till bestämmelsen i förvaltningslagen framgår att syftet med att låta verkställighet ske först efter laga kraft är att skydda enskilda när verkställigheten kan riskera att urholka rätten att överklaga beslutet. Reglerna om omedelbar verkställighet bör i första hand ta sikte på sådana situationer där det finns ett angeläget allmänt eller enskilt intresse som kräver omedelbar verkställighet, t.ex. upprätthållande av allmän ordning och säkerhet samt avvärjande av omedelbar fara för andras liv eller hälsa. Myndigheten ska i så fall bedöma att skyddet av intresset verkligen kräver att beslutet verkställs omedelbart. Det måste med andra ord finnas en viss fara för att en försening leder till beaktansvärda skadeverkningar i dessa fall. Om ett visst beslut medför mycket ingripande verkningar för någon enskild, kan det finnas skäl att avvakta med verkställigheten till dess att överklagandetiden har gått ut. Bedömningen bör, liksom i andra samman- hang, göras med beaktande av bl.a. den allmänna proportionalitets- principen (prop. 2016/17:180 s. 211–218).

En förutsättning för besluten som Folkhälsomyndigheten kommer att fatta med stöd av den aktuella bestämmelsen är att myndigheten har konstaterat, eller har rimliga skäl att anta, att produkterna utgör en allvarlig risk för människors hälsa. Om en produkt är förenad med sådana risker, är det givetvis av stor betydelse att myndighetens beslut om förbud, tillbaka- dragande eller återkallelse kan verkställas utan att laga kraft behöver inväntas. Med utgångspunkt i de uttalanden som görs i förarbetena till förvaltningslagen anser regeringen att det i de situationer då förut- sättningarna för Folkhälsomyndigheten att besluta om förbud, tillbaka- dragande och återkallelse är uppfyllda i många fall också bör finnas ett stöd för tillämpning av 35 § förvaltningslagen med hänvisning till folk- hälsan som ett viktigt allmänt intresse. Även om en omedelbar verkställig- het kan leda till ingripande verkningar för den näringsidkare som beslutet

Prop. 2021/22:200

105

Prop. 2021/22:200 riktar sig mot, är intresset av att skydda konsumenternas hälsa många gånger så starkt att näringsidkarens intresse – efter en proportionalitets- bedömning – måste stå tillbaka. Redan mot den bakgrunden kan det ifråga- sättas om det, som utredningen föreslår, finns behov av en ny bestämmelse om omedelbar verkställighet i lagen om tobak och liknande produkter. Som regeringen konstaterade i förarbetena till den lagen bör det samtidigt framhållas att det på tobaksområdet inte lika ofta som på t.ex. alkohol- området finns behov i det enskilda fallet av att förelägganden eller förbud ska gälla omedelbart (jfr prop. 2017/18:156 s. 133). Vid en samlad bedöm- ning anser regeringen alltjämt att den möjlighet som finns att tillämpa 35

106

§förvaltningslagen och på den grunden förordna att beslut ska verkställas omedelbart är tillräcklig för de aktuella fallen.

8.5Förbud mot försäljning av e-vätska med en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak

Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för lagen om tobak och liknande produkter ska utvidgas till att omfatta nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter.

Vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter ska inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden om vätskorna innehåller tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av något annat än tobak.

Kommunen ska utöva tillsyn över att bestämmelserna följs på fysiska försäljningsställen, medan Folkhälsomyndigheten ska utöva tillsyn över att förbudet mot smaksättning följs i andra fall än på fysiska försäljningsställen.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om tillsatser.

Kommunen ska få möjlighet att ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver försäljning av nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens, men utredningen har använt begreppet smaktillsatser i stället för tillsatser.

Remissinstanserna: Drygt hälften av de remissinstanser som uttalar sig, däribland Cancerfonden, Tobaksfakta samt flera kommuner, länsstyrelser och regioner, ser positivt på införandet av ett förbud mot försäljning av e- vätska med en tydlig märkbar doft eller smak av annat än tobak. De remiss- instanser som är positiva till förslaget framhåller bl.a. att det är av särskild vikt att minska attraktiviteten för dessa produkter hos barn, unga och personer som inte tidigare använt nikotin för att bromsa det ökade använd- andet av e-cigaretter som på sikt riskerar att öka användandet av nikotin hos befolkningen som helhet. Flera remissinstanser, däribland A non smoking generation, Folkhälsomyndigheten, Kemikalieinspektionen och Svensk dagligvaruhandel framför att smakförbudet bör utvidgas till att även omfatta andra tobaksfria nikotinprodukter.

Knappt hälften av remissinstanserna, däribland Eurobrands Distribution Prop. 2021/22:200 AB, Livsmedelsföretagen och Svenska tobaksleverantörsföreningen, är

emot förslaget om förbud mot smaksättning av e-vätskor. Branschorga- nisationen för Elektroniska Cigaretter, British American Tobacco Sweden AB och Philip Morris International Sweden framför bl.a. att en reglering som förbjuder eller kraftigt begränsar smaksättningen för att göra dessa produkter mindre lockande innebär att e-cigarettanvändare återgår till att röka och att färre rökare byter till e-cigaretter. Förslaget kommer därför sannolikt att orsaka skadliga effekter på folkhälsan. Samtidigt drabbas de företag som säljer e-cigaretter, e-vätska och tillbehör av stora ekonomiska konsekvenser och förslaget är diskriminerande då karakteristiska smaker är tillåtna i nya tobaksvaror och snus men otillåtna i e-cigaretter. Ett smak- förbud kan även innebära en inskränkning av den fria rörligheten av varor inom EU. Consumer Choice Center, Föreningen Svenska Vejpare (FSV), NNA Sweden och EU for snus framför att försäljningen av e-vätskor som smakar annat än tobak riskerar att flytta över till en svart marknad som inte går att kontrollera. Det finns frågor kring hur smaksättningen i e-vätskan ska kontrolleras då rekvisitet tydligt märkbar doft eller smak utgör en subjektiv bedömning.

Folkhälsomyndigheten tillstyrker förslaget om förbud mot smaksättning
av e-vätskor men avstyrker förslaget gällande bedömningen av smak- eller
dofttillsatser och att myndigheten ska bemyndigas att föreskriva vilka till-
satser som ska vara förbjudna. Vidare bör begreppet ”smaktillsatser” er-
sättas med ”tillsatser”. Kemikalieinspektionen stöder förslaget men anser
att det bör utvidgas till andra tobaksfria nikotinprodukter då det finns en
risk för att ett barn stoppar produkten i munnen och drabbas av akut förgift-
ning om en nikotinprodukt doftar eller smakar gott.
Skälen för regeringens förslag
Regleringen av smak i tobaksproduktdirektivet
Av artikel 7.1 i tobaksproduktdirektivet framgår att medlemsländerna ska
förbjuda att tobaksvaror med karakteristisk smak släpps ut på marknaden.
Med karakteristisk smak avses enligt artikel 2.25 en tydligt märkbar doft
eller smak av annat än tobak, till följd av en tillsats eller kombination av
tillsatser, som kan inkludera men som inte begränsas till frukt, kryddor,
örter, alkohol, karamell, mentol eller vanilj och som är märkbar före eller
under användningen av en tobaksvara. Förbudet har genomförts i Sverige
bl.a. genom 2 kap. 1 § första stycket lagen om tobak och liknande
produkter som innebär att det inte är tillåtet att tillhandahålla cigaretter och
rulltobak med karakteristisk smak till konsumenter på marknaden.
När det gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare regleras inte smak-
sättningen genom tobaksproduktdirektivet. I stället lämnas det till med-
lemsstaterna att bestämma om smaksättningen av dessa produkter. I
direktivets inledning anges att det skulle kunna vara till nytta för medlems-
staterna att tillåta utsläppandet av smaksatta produkter på marknaden, men
att dessa produkters potentiella attraktionskraft för ungdomar och icke-
rökare bör uppmärksammas (se skäl 47 i tobaksproduktdirektivet).
Finland har sedan en tid förbjudit försäljning av vätska med karakter-
istiska dofter och smaker för användning i e-cigaretter. Förbudet omfattar	107
	107

Prop. 2021/22:200 både vätska som innehåller nikotin och vätska som inte innehåller nikotin, se 24 § 2 och 25 § i den finska tobakslagen (549/2016). Av de finska för- arbetena (den finska regeringens proposition till riksdagen med förslag till tobakslag och till vissa lagar som har samband med den, RP 15/2016 rd) framgår att syftet med att förbjuda karakteristiska dofter och smaker i vätskor som används i e-cigaretter är att göra produkterna mindre lockande för barn och unga och att förhindra att produkterna blir en inkörsport till nikotinberoende för minderåriga. Däremot kan vuxna rökare som vill övergå till att använda e-cigaretter göra det också i fortsättningen. Ett annat skäl till att begränsa smaksättningen är att förhindra att små barn drabbas av nikotinförgiftning, eftersom det är troligare att de spottar ut en vätska som smakar tobak jämfört med om den har en mer tilltalande smak. Andra skäl som nämns i de finska förarbetena är att e-cigaretter kan användas av ungdomar för att konsumera narkotika och att vissa smaktillsatser kan innebära hälsorisker.

Det ska införas ett förbud mot att sälja e-vätskor med tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak

Av Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysnings (CAN) nationella skolundersökning om ungas erfarenheter av bl.a. tobak syntes fram till och med åren 2018–2019 en kraftig ökning av andelen elever som någon gång använt e-cigaretter. År 2021 hade andelen minskat, men fort- farande var det 24 procent av niondeklassarna och 35 procent av gymnasieeleverna som någon gång använt e-cigaretter, se avsnitt 8.1.3. E- cigaretter ska inte användas av barn och unga som befinner sig i en period i livet då de är särskilt känsliga för nikotinets beroendeframkallande egen- skaper. I USA har e-cigaretterna blivit den vanligaste nikotinprodukten bland ungdomar och majoriteten uppger att de använder icke-traditionella smaker såsom frukt eller godis. Genom smaksättningen kan upplevelsen för någon som inte är en van nikotinanvändare bli mer tilltalande. Frukt- smaker och söta smaker kan dessutom göra att produkterna uppfattas som mindre farliga. E-cigaretternas popularitet bland unga i USA har på senare tid föranlett åtgärder som riktar in sig på smaksättningen av produkterna.

Det är angeläget att utvecklingen med en ökad användning av e-ciga- retter bland barn och unga bromsas. En ökad användning av nikotin hos ungdomar riskerar på sikt att leda till en ökad nikotinanvändning hos befolkningen som helhet. Det finns även anledning att beakta e-ciga- retternas attraktionskraft hos icke-rökare (jfr skäl 47 i tobaksprodukt- direktivet).

108

Smaksättningen tillsätts i den vätska som konsumeras genom e-ciga- retten. För att e-cigaretter ska kunna utgöra ett alternativ för användare av röktobak bör det även i fortsättningen vara tillåtet att sälja vätska som smakar tobak. Det är också denna smak som vuxna rökare är vana vid och som är tillåten på tobaksvaror. Däremot bör det inte vara tillåtet att använda tillsatser av smakämnen som gör e-cigaretterna attraktiva för barn, unga och icke-rökare. Viss smaksättning är särskilt problematisk, t.ex. när det är fråga om sötare smaker av frukt eller godis. För att begränsa användningen av produkter som innehåller nikotin för konsumtion är det motiverat att ställa upp krav på smaksättningen av e-cigaretter. Det innebär att det bör införas ett förbud mot att på marknaden tillhandahålla vätska

som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter om vätskan innehåller tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. Ett sådant krav kan dessutom minska risken för förgiftningsfall hos barn, eftersom det bidrar till att vätskorna som innehåller nikotin smakar på ett mindre tilltalande sätt. Skälen för att införa ett smakförbud och då särskilt behovet av att skydda barn och unga väger tyngre än risken att någon e-cigarettanvändare, som flera remissinstanser påpekar, till följd av smakförbudet väljer att återgå till att röka eller att färre rökare byter till e- cigaretter.

Utredningen har föreslagit att det bör införas ett förbud mot att sälja e- vätskor med smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. Folkhälsomyndigheten anser att det är olämpligt att använda begreppet ”smaktillsatser” och att det generella begreppet ”till- satser” bör användas i stället. Exempelvis kan andra tillsatser än just smak- tillsatser utgöra en smakförstärkare.

För att inte tillsatser som kan leda till en förstärkning av smaker, trots att de i sig inte utgör smaktillsatser, ska falla utanför regleringen föreslår regeringen att det ska införas ett förbud mot att sälja e-vätskor med tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak.

Vilka tillsatser omfattas av förbudet?

Förbudet omfattar de tillsatser, eller kombinationer av tillsatser, som påverkar smaken på ett sådant sätt att produkterna blir intressanta för andra målgrupper än rökare. Användningen av sådana ingredienser som behövs för att kunna tillverka vätska för konsumtion genom e-cigaretter, dvs. för sin funktion, omfattas dock inte.

Nikotinet är en beståndsdel som används framför allt för dess påverkan på det centrala nervsystemet. Det innebär att nikotinet inte ska betraktas som en tillsats som påverkar smaken, utan som en tillsats som används främst för dess funktion.

Vid sidan av nikotinet innehåller vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter i normala fall även organiska lösningsmedel och andra tillsatser. Detta är tillsatser som används främst för sin funktion och är då inte att betrakta som smakämnen.

För att avgöra vilka ämnen som ska betraktas som tillsatser som ger e- vätskan en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak bör i första hand den smak- eller doftpåverkan som ämnet har beaktas. Om ämnet, eller kombinationen av ämnen, leder till en tydligt märkbar doft- eller smakpåverkan bör det betraktas som en sådan tillsats. Bedömningen blir dock svårare om tillsatsen används både för att påverka produktens smak eller doft och dess funktion. Avgörande blir då ämnets huvudsakliga användningsområde och om det finns alternativa tillsatser som fyller samma funktion utan att påverka produktens smak. Endast det faktum att tillverkaren hävdar att tillsatsen används för dess funktion är inte till- räckligt för att undanta tillsatsen från förbudet.

För att avgöra vilket huvudsakligt användningsområde som en tillsats har kan det finnas anledning att jämföra med vilka tillsatser som typiskt sett används i e-cigaretter, men det kan också finnas skäl att se hur till- satsen används utanför tobaksområdet. Om en tillsats även används för

Prop. 2021/22:200

109

Prop. 2021/22:200 smaksättning av livsmedel, talar det starkt för att tillsatsen ska betraktas som en tillsats som påverkar smaken. Det kan också finnas skäl att beakta vad tillverkare hittills har angett om olika tillsatser när de anmält produkt- erna till Folkhälsomyndigheten.

När det har konstaterats att en eller flera tillsatser har använts för att påverka smaken behöver det bedömas om tillsatserna leder till en tydligt märkbar smak eller doft av annat än tobak. Om så är fallet innebär det att vätskan är förbjuden och inte får tillhandahållas konsumenter på mark- naden.

Folkhälsomyndigheten avstyrker förslaget om bedömning av smak eller dofttillsatser då det är en mycket komplicerad bedömning och ett in- effektivt sätt att reglera smaksättningen. Folkhälsomyndigheten föreslår i stället att alla tillsatser som avger doft eller smak av annat än tobak för- bjuds.

Målsättningen med regeringens förslag är att det inte ska få säljas e- vätskor som doftar eller smakar annat än tobak. Ett totalförbud mot till- satser som har en smak eller doft är dock inte möjligt, då vissa av dessa tillsatser även kan ha en annan funktion. Avgörande blir då, som framgår ovan, tillsatsens huvudsakliga användningsområde. Dessutom bör det vara tillåtet med en vätska som smakar tobak för att e-cigaretter ska kunna utgöra ett alternativ för användare av röktobak. Det kommer alltså att behöva göras bedömningar av vilka tillsatser som avger alternativt leder till att e-vätskor får en doft eller smak av annat än tobak. Såsom flera remissinstanser som är emot förslaget framför är regeringen medveten om att sådana bedömningar kan vara komplicerade. Det kan betonas att det endast är sådana tillsatser som krävs för e-cigarettens funktion eller som ger vätskan en tobakssmak som ska vara tillåtna.

Folkhälsomyndigheten avstyrker också förslaget om att myndigheten ska bemyndigas att föreskriva vilka tillsatser som ska vara förbjudna. Regeringen håller med om att det är mycket svårt att peka ut exakt vilka tillsatser som ska vara förbjudna. En lista av sådant slag kan aldrig bli full- ständig. För att tillverkare och importörer ska ha möjlighet att avgöra vilka produkter som är tillåtna på marknaden kan det dock behövas föreskrifter om de tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak och hur bedömningen av smak eller doftpåverkan ska göras. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om tillsatser.

110

Tillsynen på tobaksområdet över fysiska försäljningsställen sköts van- ligen av kommunen. Regeringen anser att detta bör gälla även i fråga om smaksättning av vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter. Övrig tillsyn bör lämpligen skötas av Folkhälsomyndigheten.

Förbudet mot smak ska även omfatta nikotinfria vätskor

Lagen om tobak och liknande produkter omfattar i dag e-cigaretter och påfyllningsbehållare, se 1 kap. 2 §. Med påfyllningsbehållare avses en behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en e-cigarett, se 1 kap. 3 § 2 nyss nämnda lag. Av 2 kap. 9 § 1 förordningen (2019:223) framgår dessutom att vätska som innehåller nikotin endast får tillhandahållas konsumenter i ändamålsenliga påfyllningsbehållare.

Det är vanligt att smakämnen respektive den nikotinhaltiga vätskan säljs separat. Smakämnen kan t.ex. säljas i behållare med plats för att tillsätta nikotinhaltig vätska, s.k. shortfills. Den nikotinfria vätskan som innehåller smakämnen omfattas inte av begreppet påfyllningsbehållare och regleras därigenom inte av bestämmelserna om påfyllningsbehållare. De nikotin- fria vätskorna omfattas därmed inte av tobaksproduktdirektivet. Samtidigt framgår det av skäl 47 i tobaksproduktdirektivet att medlemsländerna får anta regler om smaksättning av produkterna. När bestämmelserna om e- cigaretter och påfyllningsbehållare infördes i svensk rätt så framförde ett flertal remissinstanser att även e-cigaretter utan nikotin borde omfattas av regleringen, bl.a. eftersom de efterliknar och kan normalisera rökning.

Regeringen anser inte att det är meningsfullt att anta regler om smak- sättning om dessa inte också omfattar nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter. Sådana regler skulle enbart leda till att smaksättningen tillhandahålls separat. Skäl 47 i tobaksdirektivet bör upp- fattas på ett sådant sätt att det medger att medlemsländerna antar regler om smaksättning som även omfattar andra vätskor än sådana som innehåller nikotin.

De föreslagna reglerna medför ett förbud mot att tillhandahålla vissa smaksatta vätskor för konsumtion genom e-cigaretter, oavsett om de inne- håller nikotin eller inte. Det innebär att reglerna även omfattar produkter som kan användas utan nikotin. Trots att sådana produkter saknar de skad- liga egenskaper som är förknippade med nikotinet är det produkter som kan leda till en normalisering av rökning bland barn och unga. Det är inte heller möjligt att förhindra att nikotinfri vätska blandas med nikotinhaltig vätska. För att regler om smaksättning ska få genomslag är det därför nöd- vändigt att låta reglerna omfatta all vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter. Tillämpningsområdet för lagen ska därmed utvidgas i detta hänseende till att omfatta nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter.

Folkhälsomyndigheten har framfört att det bör införas en definition av begreppet nikotinfri vätska.

I 1 kap. 3 § lagen om tobak och liknande produkter definieras bl.a. begreppen elektronisk cigarett och påfyllningsbehållare. Det finns ingen definition av vätskan som sådan, vare sig den innehåller nikotin eller inte. Då förbudet mot smaksättning föreslås omfatta all vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter anser regeringen inte att det finns behov av att införa en definition av de olika typerna av vätska.

Vidare framför Folkhälsomyndigheten att det bör läggas till en straff- bestämmelse gällande förbud att tillhandahålla smaksatta e-vätskor. Regeringen saknar i dagsläget underlag för att föreslå en sådan straff- bestämmelse.

Kommunen ska utöva tillsyn över att bestämmelserna följs på fysiska försäljningsställen, medan Folkhälsomyndigheten ska utöva tillsyn i övrigt över att förbudet mot smaksättning följs. Kommunen har enligt 8 kap. 2 § lagen om tobak och liknande produkter rätt att ta ut avgifter för sin tillsyn över den som bedriver anmälningspliktig försäljning enligt 5 kap. 15 § (nya 14 §). Det innebär att kommunen får ta ut avgifter för tillsynen över vätskor med nikotin som säljs i påfyllningsbehållare. Kommunen bör även få möjlighet att finansiera sin tillsyn över den som bedriver försäljning av nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter.

Prop. 2021/22:200

111

Prop. 2021/22:200 8.6

Begreppet njutningsmedel ska ersättas

Regeringens förslag: Njutningsmedel som till användningssättet mot- svarar rökning ska benämnas ”andra produkter som till användnings- sättet motsvarar rökning”.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig över förslaget.

Skälen för regeringens förslag: I och med de förändringar som föreslås i lagen om tobak och liknande produkter finns det skäl att se över begreppsanvändningen i stort när det gäller olika produkter.

I 6 kap. 1 § 5 lagen om tobak och liknande produkter framgår att vid tillämpningen av bestämmelserna om rökfria miljöer omfattas även njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak. Tobaksrökningen riskerar att leda till sjukdom och en förtida död. Det är därför olyckligt att använda begreppet njutnings- medel för produkter som associeras med tobaksrökning. Regeringen anser därför att produkter som tidigare benämnts njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak i stället ska benämnas andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak. Det innebär att begreppet njutningsmedel ersätts i lagen.

	8.7	Krav på särskild måttfullhet vid
		marknadsföring av e-cigaretter och
		påfyllningsbehållare på fysiska
		försäljningsställen

	Regeringens förslag: Kommersiella meddelanden för elektroniska
	cigaretter och påfyllningsbehållare inne på fysiska försäljningsställen
	ska inte få vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av
	sådana produkter.
	Kommunen ska utöva tillsyn över att bestämmelserna om kommer-
	siella meddelanden för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare
	på fysiska försäljningsställen följs.
	Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
	Remissinstanserna: Konsumentverket och Uppsala kommun, som är de
	enda remissinstanser som uttalat sig, är positiva till förslaget.
	Skälen för regeringens förslag
	Regleringen av marknadsföring på fysiska försäljningsställen
	Reglerna om marknadsföring av tobaksvaror är restriktiva. I 4 kap. 1 §
	lagen om tobak och liknande produkter finns ett förbud mot användning
	av kommersiella annonser för tobaksvaror i vissa specificerade medier.
112	Detta	förbud utvidgas genom 4 kap. 2 § till att omfatta även annan

marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter än den som avses i 4 kap. 1 §. I 4 kap. 2 § finns dock ett undantag för sådana kommersiella med- delanden inne på försäljningsställen som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. De ska i den omfattning det är möjligt placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.

Bestämmelserna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyllnings- behållare omfattar kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter och marknadsföring inom informationssamhällets tjänster, ljudradiosändningar, tv-sändningar och beställ-tv, se 4 kap. 3 och 4 §§. Däremot finns inget generellt förbud mot marknadsföring. Det finns inte heller några särskilda regler om marknadsföringen avseende e- cigaretter och påfyllningsbehållare på fysiska försäljningsställen.

E-cigaretter och påfyllningsbehållare regleras genom tobaksprodukt- direktivet. Direktivet harmoniserar dock inte alla aspekter av dessa produkter. Av skäl 48 framgår t.ex. att det inte harmoniserar bestämmelser om inhemska försäljningsarrangemang, inhemsk reklam eller varumärkes- utvidgning. En medlemsstat är därmed fri att anta regler om vilken reklam som ska vara tillåten på fysiska försäljningsställen som är belägna i den aktuella medlemsstaten. Tobaksproduktdirektivet innebär alltså inte något hinder mot att införa regler om vilken marknadsföring som ska vara tillåten på ett fysiskt försäljningsställe.

Behovet av att reglera marknadsföringen på fysiska försäljningsställen

Som framgått ovan saknas särskilda regler som begränsar den marknads- föring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare som sker på fysiska försäljningsställen. Det kan jämföras med reglerna om marknadsföring av tobaksvaror, där huvudregeln är marknadsföringsförbud som kompletteras av ett undantag som möjliggör särskilt måttfull marknadsföring på fysiska försäljningsställen.

Som framgått ovan är e-cigaretter och påfyllningsbehållare produkter som är tilltalande för barn och unga. Barn och unga är särskilt känsliga för nikotinets beroendeframkallande egenskaper. Ur ett folkhälsoperspektiv finns också anledning att anta en restriktiv hållning i förhållande till e- cigaretter och påfyllningsbehållare, eftersom de på sikt riskerar att leda till ett ökat nikotinberoende bland befolkningen. Användningen av e- cigaretter har dessutom ökat bland barn och unga under senare år. Det är mot denna bakgrund som ett förbud mot smaksättning av dessa produkter föreslås, se avsnitt 8.5.

Även om förbudet mot smaksättning kan antas minska den attraktions- kraft som e-cigaretter och påfyllningsbehållare får på barn, unga och icke- rökare har näringsidkarna möjlighet att använda förhållandevis långt- gående marknadsföringsåtgärder i fysiska butiker. I och med att det är fråga om relativt nya produkter som i allt högre utsträckning används av barn och unga så kan det vara motiverat att införa särskilda begränsningar av marknadsföringen på fysiska försäljningsställen för e-cigaretter och påfyllningsbehållare.

E-cigaretter och påfyllningsbehållare kan dessutom säljas i butiker som också säljer andra varor. Det innebär att marknadsföringen kan nå personer som kanske inte har för avsikt att köpa produkter som innehåller nikotin. Det finns därmed en risk för att marknadsföringen bidrar till ett ökat

Prop. 2021/22:200

113

Prop. 2021/22:200 nikotinberoende. Mot denna bakgrund bör det ställas måttfullhetskrav på den marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare som sker på fysiska försäljningsställen.

Av folkhälsoskäl är det motiverat att förhindra att e-cigaretter och påfyllningsbehållare leder till ett nikotinberoende. Det är rimligt att ställa liknande krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare i fysiska butiker som de krav som redan gäller för tobaksvaror. Regeringen anser därför att det bör införas krav på att kommersiella meddelanden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare inne på fysiska försäljningsställen inte ska få vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av sådana produkter. Då det saknas särskilda regler som begränsar marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare genom utomhusreklam, se även avsnitt 8.8, finns det inte skäl att införa begränsningar av synligheten från utsidan på motsvarande sätt som för tobaksvaror.

Kommersiella meddelanden består typiskt sett av reklam som faller utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens mater- iella tillämpningsområden. En näringsidkares rent kommersiella intressen skyddas i princip inte av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Näringsidkare kan därför få tåla vissa inskränkningar i dennes kommersiella intressen när det är motiverat utifrån starka samhälls- intressen, t.ex. folkhälsan. Tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihets- grundlagen hindrar därmed inte att krav på särskild måttfullhet införs vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare i butik.

Kravet på måttfullhet kan däremot anses innebära en begränsning av yttrandefriheten i 2 kap. regeringsformen, förkortad RF. En sådan be- gränsning får enligt 2 kap. 20 och 23 §§ RF göras genom lag för att till- godose vissa angivna ändamål. Annars får begränsningar av yttrandefri- heten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Av regleringen följer dock att friheten att yttra sig i näringsverksamhet får begränsas.

Den föreslagna begränsningen motiveras av ändamålet att skydda människor, särskilt barn och unga, från nikotinets beroendeframkallande egenskaper och på så sätt skydda folkhälsan. Det är fråga om ett godtagbart ändamål i ett demokratiskt samhälle, och begränsningen går inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till detta ändamål (2 kap. 21 § RF). Förslaget bedöms därför vara förenligt med regeringsformens bestäm- melser om yttrandefrihet. Även enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (Europakonventionen), som gäller som lag i Sverige, finns en rätt till yttrandefrihet i artikel 10. Enligt artikel 10.2 i Europakonventionen får begränsningar i yttrandefriheten göras om de är nödvändiga bl.a. med hänsyn till skydd för hälsa eller moral. Av samma skäl som redogörs för ovan avseende förenligheten med regeringsformen bedöms förslaget vara förenligt med bestämmelsen om yttrandefrihet i Europakonventionen.

På tobaksområdet är det kommunerna som ansvarar för tillsynen på fysiska försäljningsställen, vilket bl.a. beror på att kommunerna har bäst lokalkännedom. Regeringen anser därför att kommunerna bör få ansvar för tillsynen över att bestämmelserna om kommersiella meddelanden för e- cigaretter och påfyllningsbehållare på fysiska försäljningsställen följs.

114

Vad innebär kravet på särskild måttfullhet vid marknadsföring på fysiska	Prop. 2021/22:200
försäljningsställen?

Kraven på särskild måttfullhet införs för att skydda folkhälsan och för att förhindra att barn och unga börjar använda nikotin. Reglerna bör därför tolkas restriktivt. Det rör sig dessutom om samma reglering som redan i dag gäller för tobaksvaror. De förarbetsuttalanden som gjordes i samband med att reglerna som avser tobaksvaror infördes är därmed aktuella även här.

Av förarbetena (prop. 2004/05:118 s. 36–37) framgår följande. Skyltar och affischer inne på försäljningsstället som inte syns utifrån är i princip tillåtna, men måste utformas med hänsyn till det restriktiva undantaget för sådana kommersiella meddelanden. Aggressiv, inbjudande eller påträng- ande marknadsföring kan inte accepteras. Detsamma gäller marknads- föring som är ägnad att uppmuntra till bruk av produkterna eller till ökad konsumtion av dessa. Gratisutdelning, erbjudanden om förmåner m.m. uppfyller inte heller dessa krav. Marknadsföring som tilltalar barn eller ungdomar kan över huvud taget inte anses vara tillåten med hänsyn till gällande åldersgräns för köp av produkterna i fråga.

I och med att samma reglering föreslås för e-cigaretter och påfyllnings- behållare blir ovanstående förarbetsuttalanden aktuella även i fråga om dessa produkter. Viss köpinformation måste dock tillåtas. Som exempel på marknadsföring som i normala fall är tillåten kan nämnas neutral informa- tion om att e-cigaretter och påfyllningsbehållare säljs på det fysiska för- säljningsstället samt varulistor, prislistor och liknande. Det ska också finnas möjlighet till återhållsam exponering av varumärken som endast fyller en särskiljande funktion på det ställe i butiken där produkterna salu- förs.

8.8Det är inte möjligt att införa ett generellt måttfullhetskrav vid marknadsföring av e- cigaretter och påfyllningsbehållare

Regeringens bedömning: Det bör inte införas ett krav på måttfullhet vid marknadsföring av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som ska gälla i alla medier. Det finns inte något behov av ytterligare begränsningar av marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllnings- behållare.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Konsumentverket anser att det kan finnas ett utrymme för att införa ett generellt måttfullhetskrav vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare, så länge denna enbart träffar inhemsk reklam. Regleringen riskerar att bli inkonsekvent då ett totalt marknadsföringsförbud redan finns i vissa medier och ett särskilt måttfull- hetskrav förslås för marknadsföring inne på fysiska försäljningsställen, samtidigt som utomhusreklam och liknande lämnas oreglerad. En sådan ordning tillåter exempelvis reklam i kollektivtrafiken och på andra platser dit allmänheten har tillträde. En konsekvens av den föreslagna regleringen

115

Prop. 2021/22:200 kan därför bli att marknadsföring utomhus ökar i samband med att marknadsföring på fysiska försäljningsställen begränsas. Riksförbundet

	Visir anser att alla tobaks- och nikotinprodukter bör vara reglerade på
	samma sätt för att skydda barn och ungdomar.
	Skälen för regeringens bedömning: Medlemsstaternas möjligheter att
	reglera marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare styrs av
	tobaksproduktdirektivet. Artikel 20.5 a, b och e i tobaksproduktdirektivet
	föreskriver hur medlemsstaterna ska reglera marknadsföring i informa-
	tionssamhällets tjänster, i pressen och andra tryckta publikationer, i radion
	och genom audiovisuella kommersiella meddelanden. Direktivets bestäm-
	melser om marknadsföring är genomförda i svensk rätt. Med de justeringar
	som framgår i avsnitt 5.3 anser regeringen att direktivbestämmelserna är
	korrekt genomförda. Tobaksproduktdirektivet harmoniserar dock inte in-
	hemska försäljningsarrangemang, se skäl 48 i direktivet. Det är mot denna
	bakgrund som regeringen i avsnittet ovan föreslår att det ska införas ett
	krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring på fysiska försäljnings-
	ställen. Frågan är om det finns behov av ytterligare reglering av marknads-
	föringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare.
	I 4 kap. 3 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter finns regler
	om förbud mot marknadsföring i periodiska skrifter eller andra jämförbara
	skrifter, informationssamhällets tjänster, radio- och tv och vid marknads-
	föring i överföringar eller tekniska upptagningar. Dessa regler följer av
	tobaksproduktdirektivet. Det innebär i princip att det inte är möjligt att
	införa några marknadsföringsregler i dessa medier som avviker från vad
	som följer av direktivet, om det inte kan motiveras av att det är fråga om
	inhemska försäljningsarrangemang. I så fall krävs det dessutom att det går
	att påvisa ett tydligt behov av reglering.
	När det gäller marknadsföring genom tryckta skrifter finns det i dag
	endast ett förbud som avser periodiska eller andra jämförbara skrifter. Det
	innebär att det är tillåtet att marknadsföra e-cigaretter och påfyllnings-
	behållare genom andra tryckta skrifter. Till exempel är det tillåtet att
	använda reklamaffischer utomhus för sådana produkter, vilket inte är till-
	åtet när det gäller tobaksvaror, jämför med 4 kap. 2 § 1 lagen om tobak
	och liknande produkter.
	I och med att regleringen av marknadsföring i ett flertal medier är
	direktivstyrd bedömer regeringen att det saknas möjlighet att på ett
	generellt sätt reglera marknadsföring av e-cigaretter och påfyllnings-
	behållare. En sådan reglering skulle riskera att hamna i konflikt med
	tobaksproduktdirektivet genom att felaktigt förmedla intrycket att mark-
	nadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare är laglig i medier där
	det i själva verket råder marknadsföringsförbud. Undantagen i 4 kap. 4 §
	lagen om tobak och liknande produkter har gett upphov till en sådan tolk-
	ningsproblematik, se avsnitt 5.1.1.
	Det skulle i och för sig gå att införa regler för vissa specifika medier för
	vilka det saknas direktivbestämmelser, om det på ett klart sätt går att
	avgränsa dessa regler så att det avser inhemska försäljningsarrangemang.
	Det borde alltså vara möjligt att reglera utomhusreklam för e-cigaretter
	och påfyllningsbehållare utan att komma i konflikt med tobaksprodukt-
	direktivet. Det förutsätter dock en tydlig problembeskrivning. Det har inte
	framkommit att det i dag finns ett problem med marknadsföring av e-
116	cigaretter och påfyllningsbehållare i andra tryckta skrifter än i periodiska

skrifter eller andra jämförbara skrifter. Det har t.ex. inte framkommit att Prop. 2021/22:200 reklamaffischer används i någon nämnvärd utsträckning i den offentliga

miljön. Med hänsyn till detta anser regeringen att det saknas skäl att föreslå ytterligare begränsningar av marknadsföringen av e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare. Om det i framtiden skulle visa sig att det finns ett konkret behov av en sådan reglering, kan regeringen få anledning att återkomma i frågan.

9Ändrat avgiftsuttag för tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare

Regeringens förslag: Det ska införas en bestämmelse som förtydligar att Folkhälsomyndigheten får ta ut avgifter av tillverkare och importörer av tobaksvaror för att ta emot, lagra, hantera, analysera och offent- liggöra de uppgifter om ingredienser, utsläpp, marknadsundersök- ningar, konsumentgruppers preferenser och försäljningsvolymer som lämnas till myndigheten.

Hemställans förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens, men i hemställan föreslås inte någon ändring i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter.

Remissinstanserna: Drygt hälften av de remissinstanser som svarat tillstyrker alternativt anger att de inte har några synpunkter på förslagen.

Kommerskollegium bedömer att förslagen inte behöver anmälas enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 om ett informa- tionsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande före- skrifter för informationssamhällets tjänster (anmälningsdirektivet) eller Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet). Regelrådet anser att konsekvens- utredningen inte uppfyller kraven då det finns brister i redovisning av om förslagen har koppling till EU-rätten och dess påverkan på företagens verksamhet och konkurrensförhållanden. Näringslivets regelnämnd anser att förslagen ska kompletteras och remitteras på nytt, då det finns brister i bl.a. redogörelsen av myndighetens kostnader och alternativa avgifts- modeller så som timdebitering eller efterhandsdebitering.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande avgifter för tobaksvaror

Folkhälsomyndigheten får enligt 8 kap. 3 § lagen om tobak och liknande produkter ta ut avgifter för sin tillsyn över att tillverkare och importörer av tobaksvaror uppfyller sina skyldigheter avseende produktkrav och rappor- teringsskyldighet enligt 2 kap. 1, 2 och 6 §§ samma lag. Enligt 11 kap. 17 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- dela ytterligare föreskrifter om avgifterna. Avgiftsnivåerna regleras i

117

Prop. 2021/22:200 7 kap. 2 och 3 §§ förordningen (2019:223) om tobak och liknande produk- ter.

Enligt 7 kap. 2 § förordningen om tobak och liknande produkter ska till- verkare och importörer av tobaksvaror eller örtprodukter för rökning som lämnar uppgifter om ingredienser i dessa produkter till Folkhälsomyndig- heten för varje märke och typ betala en avgift till Folkhälsomyndigheten om

1. 21 200 kr avseende cigaretter,

2. 17 200 kr avseende rulltobak,

3. 13 200 kr avseende tobak för användning i munnen, och

4. 13 600 kr avseende tobaksvaror som inte omfattas av 1–3.

Enligt 7 kap. 3 § samma förordning uppgår den årliga avgiften för rapport- ering av marknadsföringskostnader till

1. 23 000 kr avseende cigaretter,

2. 21 500 kr avseende rulltobak,

3. 900 kr avseende tobak för användning i munnen, och

4. 2 700 kr avseende tobaksvaror som inte omfattas av 1–3.

Nuvarande avgifter för e-cigaretter och påfyllningsbehållare

Folkhälsomyndigheten får enligt 8 kap. 4 § lagen om tobak och liknande produkter ta ut avgifter av tillverkare och importörer av e-cigaretter och påfyllningsbehållare för att ta emot, lagra, hantera och analysera uppgifter om produktanmälan som lämnas till myndigheten. Enligt 11 kap. 18 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om avgifterna. Avgiftsnivåerna regleras i 7 kap. 5 och 6 §§ förordningen om tobak och liknande produkter.

Enligt 7 kap. 5 § förordningen om tobak och liknande produkter ska till- verkare och importörer av e-cigaretter och påfyllningsbehållare, som anmäler en produkt som är avsedd att tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden, till Folkhälsomyndigheten betala en avgift om 3 000 kr för varje märke och typ.

Enligt 7 kap. 6 § samma förordning uppgår avgiften för en anmälan om en väsentlig ändring av en produkt till 2 500 kr för varje märke och typ.

Enligt 7 kap. 7 § ska avgifterna för e-cigaretter och påfyllningsbehållare betalas på det sätt som Folkhälsomyndigheten anvisar. Handläggningen av anmälan påbörjas när betalningen har kommit myndigheten till handa och en anmälan får avvisas om betalningen inte har kommit myndigheten till handa inom 30 dagar från det att myndigheten har anvisat hur betalningen ska ske.

Folkhälsomyndigheten ska enligt 7 kap. 9 § varje år se över och, vid behov, senast den 1 september till regeringen (Socialdepartementet) före-

	slå ändringar av de avgifter som avses i 5 och 6 §§.
	Behovet av enhetlig reglering av olika produktkategorier
	Som framgår ovan finns det skillnader i nuvarande utformning av reglerna
	om avgifter för tobaksvaror respektive e-cigaretter och påfyllningsbehåll-
	are. Skillnaderna har delvis sin grund i vilka möjligheter till avgiftsuttag
	som ges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3
	april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författ-
118	ningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och

relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG (tobaks- produktdirektivet) avseende de olika produktkategorierna.

Rätten att ta ut avgifter över bestämmelserna om e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare regleras genom artikel 20.2 tredje stycket i tobaksprodukt- direktivet. Där framgår att proportionella avgifter får tas ut av tillverkarna och importörerna för att ta emot, lagra, hantera och analysera de uppgifter som lämnats i en anmälan av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Artikeln ger dock inte utrymme för att ta ut en årlig avgift för tillsynen över dessa produkter. Regleringen i 8 kap. 4 § om avgifter för e-cigaretter och påfyllningsbehållare har utformats med utgångspunkt från tobaks- produktdirektivet.

Möjligheten att ta ut avgifter över bestämmelserna om tobaksvaror är större än för e-cigaretter och påfyllningsbehållare enligt tobaksprodukt- direktivet. Av bl.a. artiklarna 5.8 och 7.13 framgår att proportionella avgifter får tas ut för att ta emot, lagra, hantera, analysera och offentliggöra uppgifter om ingredienser, utsläpp, marknadsundersökningar, studier och försäljningsvolymer som lämnas in till myndigheten samt för tillsynen över karakteristisk smak och förbjudna tillsatser.

När det gäller tobaksvaror har i det 8 kap. 3 § lagen om tobak och liknande produkter däremot endast angetts att avgift får tas ut av tillverkare och importörer för tillsynen över kraven om produktkrav och rapport- eringsskyldighet. Av förarbetena till den aktuella regleringen framgår dock att avsikten med bestämmelsen var att Folkhälsomyndigheten skulle kunna ta ut avgifter för att täcka kostnader för verifikationen av utsläpp- smätningar och för att ta emot, lagra, hantera, analysera och offentliggöra uppgifter om ingredienser, utsläpp, analyser, marknadsundersökningar och försäljningsvolymer som lämnas in till myndigheten. Avgifter skulle även kunna tas ut för att täcka kostnader för sakkunnigbedömning av de rapporter som ges in enligt den utökade rapporteringsskyldigheten för vissa tillsatser i cigaretter och rulltobak. Dessutom skulle Folkhälso- myndigheten kunna ta ut en avgift för tillsynen av vad som utgör en karakteristisk smak och vilka ingredienser som ska förbjudas (prop. 2015/16:82 s. 61–63).

Folkhälsomyndigheten anser att nuvarande bestämmelser inte speglar deras avgiftsfinansierade verksamhet och påpekar att bestämmelserna bör förtydligas och harmoniseras i förhållande till e-cigaretter och påfyllnings- behållare.

Regeringen håller med om att bestämmelsen om Folkhälsomyndig- hetens rätt att ta ut avgifter för tobaksvaror är otydlig. Bestämmelsens begränsning till tillsyn överensstämmer inte med avsikten när den in- fördes. Mot bakgrund av de harmoniserade reglerna i tobaksprodukt- direktivet och uttalandena i förarbeten bör därför bestämmelserna om Folkhälsomyndighetens rätt till avgiftsuttag förtydligas. Det ska därför, utöver nuvarande bestämmelse, införas en ny paragraf som innehåller bestämmelser om att Folkhälsomyndigheten får ta ut avgift för att ta emot, lagra, hantera, analysera och offentliggöra uppgifter om ingredienser, utsläpp, marknadsundersökningar, studier av konsumentgruppers prefe- renser och försäljningsvolymer som lämnas till myndigheten.

Närmare föreskrifter som behövs om hur betalning ska ske kan meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utifrån regeringens rätt att meddela verkställighetsföreskrifter. Till exempel kan

Prop. 2021/22:200

119

Prop. 2021/22:200 föreskrifter behövas om när betalningen ska ske och vad som sker i de fall en tillverkare eller importör inte betalar avgifterna. Vidare kan det behövas regler om uppföljning och översyn av avgifterna motsvarande dagens reglering avseende e-cigaretter i 7 kap. 9 § förordningen om tobak och liknande produkter.

Ändrade avgiftsnivåer

Av hemställan om ändring av avgiftsnivåerna för tobaksvaror samt e- cigaretter och påfyllningsbehållare framgår att myndigheten vid utgången av år 2020 hade ett ackumulerat överskott från avgifterna på ca 12,7 miljoner kronor. Överskottet härrör från avgifterna för tobak, medan verksamheten för e-cigaretter och påfyllningsbehållare hade ett under- skott.

Folkhälsomyndigheten påtalar att avgiftsuttagen inte speglar deras faktiska kostnader i dag. Myndigheten har utvecklat ett it-system som syftar till att underlätta administration, hantering och tillsyn av inkomna rapporter. Därutöver har de avsatt personalresurser för hantering av de arbetsuppgifter som får finansieras av avgifter. De kostnader som avgifterna ska täcka för att myndigheten ska uppnå full kostnadstäckning är lönekostnader, resekostnader, kostnader för köpta tjänster samt kostnader för it-system och andra indirekta verksamhetskostnader.

I hemställan föreslås därför att avgifterna för tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare ändras så att de bättre speglar de faktiska kostnader myndigheten har. Det innebär att avgiften för e-cigaretter och påfyllningsbehållare föreslås höjas medan de flesta avgifter som rör tobaksområdet bör sänkas.

Utgångspunkten för avgiftsnivåerna är att myndigheten ska ges full kostnadstäckning och att avgifterna ska återspegla de faktiska kostnader som myndigheten har. Genom bemyndigandet i 11 kap. 17 § får rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer se till att dessa nivåer anpassas efter Folkhälsomyndighetens kostnader. Regeringen kan därför behöva återkomma i förordning för att meddela föreskrifter om nivån på avgifterna.

120

10	Regleringen av tobaksfria	Prop. 2021/22:200
	nikotinprodukter

10.1Utvecklingen av nya nikotinprodukter

10.1.1Ökning av nya nikotinprodukter

Tobaksbrukets skadliga inverkan på folkhälsan har varit känd under en lång tid och många begränsande åtgärder har införts för att minska tobaks- bruket. Sveriges ansträngningar inom det tobakspreventiva arbetet har fått effekt. Av Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysnings (CAN) rapport Tobaksvanor i Sverige 2003–2019 framgår att cigarettkonsum- tionen har minskat med drygt en tredjedel sedan 2003. Ur folkhälso- synpunkt är det en mycket positiv utveckling.

Samtidigt finns det uppgifter om att försäljningen av tobaksfria nikotin- produkter ökar. Som redogörs för i det följande riskerar den ökade använd- ningen av nya nikotinprodukter att leda till ett ökat nikotinberoende, vilket i sin tur kan leda till en negativ utveckling för folkhälsan.

10.1.2Det tobaksfria snuset

Det tobaksfria snuset lanserades 2016 och är den vanligast förekommande produkten bland de tobaksfria nikotinprodukterna. Det marknadsförs som vitt snus som inte missfärgar tänderna under benämningar som ”all white” eller ”all white portions” för att särskilja produkten från torrare varianter av portionssnus som innehåller tobak. Ett annat namn för denna produkt- kategori är nikotinportioner.

Lanseringen av produkten var framgångsrik och i en beskrivning anger tillverkaren att marknaden för tobaksfritt snus har vuxit från 13 miljoner dosor 2018 till 60 miljoner dosor 2019, varav strax över 42 miljoner dosor såldes i Skandinavien. Dessa siffror avser endast en av flera stora till- verkare av tobaksfritt snus. En annan stor återförsäljare av snus på internet beskriver utvecklingen under 2019 som att försäljningen av tobaksfritt snus exploderade. Försäljningen av denna produktkategori tredubblades och det tobaksfria snuset utgjorde vid årets slut 14 procent av allt deras sålda snus.

Tobaksfritt snus förekommer i en mängd olika smaker och styrkor och säljs genom ett flertal webbplatser som riktar sig mot svenska konsu- menter. Trots att det är en relativt ny produkt finns det likheter med vissa nikotinläkemedel som har funnits en längre tid och som regleras under läkemedelslagstiftningen.

Tillgången till tobaksfritt snus är stor. Det säljs både i butik av de flesta stora matvarukedjorna och på internet genom webbplatser som speciali- serat sig på nya tobaksfria nikotinprodukter. Det säljs också på webb- platser som saluför både tobaksvaror och tobaksfria nikotinprodukter. Det finns en stor variation av tobaksfritt snus på marknaden. En av de största näthandlarna av tobaksfritt snus har åtminstone ett 50-tal olika produkter att välja emellan. Det tobaksfria snuset består av något material, vanligen växtfibrer, till vilket nikotin och olika smakaromer tillförts.

121

Prop. 2021/22:200 I och med att produkten inte innehåller tobak är möjligheterna att styra produktens smak betydligt större jämfört med vanligt snus. Det innebär att produkterna kan utvecklas och marknadsföras mot målgrupper som inte attraheras av de egenskaper som finns hos traditionella tobaksvaror. Såväl namnen på produkterna som designen av logotyper och förpackningar visar att de som utvecklar denna typ av produkter lägger ner mycket tid på att skapa positiva associationer och som kan attrahera olika målgrupper. De flesta tobaksfria nikotinprodukter säljs i förpackningar som har formen av en snusdosa, men det finns också produkter som har en mer neutral förpackning som påminner om en pastillask.

Det tobaksfria snuset har ofta smaker av mint, frukt, bär eller godis, men möjligheten att kombinera olika smaksättningar är stor och ökar möjlig- heterna att rikta in sig mot nya målgrupper.

Intresseorganisationen A Non Smoking Generation har uppmärksammat att flera stora tillverkare av tobaksfritt snus använder sig av reklam- kampanjer på sociala medier med s.k. influencers. Det kan röra sig om artister och andra personer som är kända bland ungdomar som poserar med dosor på ett sätt som ger intryck av att influencern själv använder produkten. I en del fall har marknadsföringen utformats på ett sätt som tydligt riktar sig mot yngre. Som exempel kan nämnas en ung kvinna som poserar bredvid en skateboard. Det finns också exempel på hur stora till- verkare av tobaksfritt snus erbjuder sig att kostnadsfritt skicka en dosa av deras produkt till den som registrerar sig och svarar på tre korta frågor.

Nikotinkoncentrationen hos tobaksfritt snus varierar kraftigt, från cirka

3 mg/g till 50 mg/g. Som jämförelse kan nämnas att några vanliga snus- sorter som innehåller tobak har en nikotinkoncentration på omkring 8 mg/g. En av de starkaste nikotinkoncentrationerna hos produkter som består av tobak ligger på omkring 45 mg/g, det vill säga något under koncentrationen hos det starkaste tobaksfria snuset.

10.1.3Framtida utveckling av tobaksfria nikotinprodukter

Utvecklingen av tobaksfritt snus har skett i en snabb takt och aktörer i branschen ser en potential att expandera försäljningen. Det är svårt att dra några säkra slutsatser om framtiden men mycket talar för en ökad försälj- ning av tobaksfritt snus.

Den framtida utvecklingen av andra tobaksfria produkter är svårare att förutse, men det finns läkemedelsföretag som går från att tillverka nikotin- läkemedel till att utveckla tobaksfria nikotinprodukter utanför läkemedels- området. Bland nikotinläkemedlen finns inhalatorer, munspray, tuggum- min och olika former av tabletter. Det är inte osannolikt att sådana produkter i framtiden kan dyka upp även utanför läkemedelsområdet.

	10.2	De nya nikotinprodukternas roll som inkörsport
		till ett nikotinberoende
	CAN:s senaste nationella skolundersökning om ungas erfarenheter av bl.a.
122	tobak visar att snusningen har ökat bland skolelever under de senaste åren.

I 2021 års undersökning ställdes för första gången frågor om tobaksfritt nikotinsnus, s.k. vitt snus. I nian uppgav 19 procent av flickorna och 17 procent av pojkarna att de någon gång provat vitt snus. I gymnasiet var det 37 procent av flickorna och 31 procent av pojkarna som hade provat vitt snus. Tvärtemot vad som gäller för traditionellt snus var det vanligare med vitt snus bland flickor. Det är dock fortfarande betydligt vanligare att snusa bland pojkar. En förhållandevis stor grupp uppgav att de varken hade rökt, snusat traditionellt snus eller använt e-cigaretter innan de provade vitt snus (CAN:s nationella skolundersökning 2021, Rapport 205). I CAN:s tidigare rapport om skolelevers drogvanor från 2019 framgår att det även har skett en signifikant ökning av antalet ungdomar i Sverige som någon gång har provat e-cigaretter (CAN, Skolelevers drogvanor 2019, Rapport 187).

Mätningen av allmänhetens attityder till tobak som företaget Novus gör på uppdrag av intresseorganisationen A Non Smoking Generation har visat att användningen av tobaksfritt snus har ökat bland ungdomar. År 2019 var det 7 procent av ungdomarna i ålderskategorin 14–18 år som uppgav att de har använt tobaksfritt snus. Denna siffra hade ökat till 19 procent 2020.

Det är enligt regeringens mening mycket allvarligt att användningen av nikotinprodukter ökar bland barn och ungdomar. Nikotinets beroende- framkallande egenskaper är särskilt starka hos barn och unga. Barn och unga använder i mycket liten omfattning produkterna för rökavvänjning. Det finns också tecken på att användare av nya nikotinprodukter inte stannar vid att använda produkten i fråga. Det finns t.ex. studier som talar för att sannolikheten att börja röka vanliga cigaretter är betydligt större för den som använt e-cigaretter än den som aldrig prövat sådana (Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, SCHEER, Final Opinion on electronic cigarettes). Även om det ännu saknas studier om det tobaksfria snusets roll som inkörsport till nikotinberoende och användning av tobak så finns det sådana studier för e-cigaretter. Eftersom e-cigaretter och tobaksfritt snus på många sätt liknar varandra är det stor risk att även tobaksfritt snus kan fungera som en inkörsport till annat nikotinbruk.

Tobaksfritt snus smaksätts med smaker som t.ex. mint, frukt, bär eller godis. Frukt- och godissmaker kan attrahera användare som t.ex. inte skulle ha provat tobakssnus. Efter en tids användning utvecklas en tolerans mot de negativa effekterna av nikotin, såsom illamående och yrsel. När det gäller smaksättningen påverkar den även hur vi uppfattar riskerna med att använda produkterna. När det gäller e-cigaretter har i avsnitt 8.1.3 redo- gjorts för att e-cigaretter som smakar tobak uppfattas som farligare bland ungdomar än e-cigaretter med fruktsmaker eller söta smaker. Smaksätt- ningens betydelse för produkternas attraktivitet har uppmärksammats på tobaksområdet och det finns bl.a. krav på förbud mot att tillhandahålla cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak till konsumenter (2 kap. 1 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter).

Sammanfattningsvis finns det en risk att den ökade försäljningen av tobaksfria nikotinprodukter leder till ett ökat nikotinberoende, vilket i sin tur kan leda till en ökad användning av andra nikotinprodukter inklusive tobaksvaror.

Prop. 2021/22:200

123

Prop. 2021/22:200 10.3	Nuvarande reglering av tobaksfria
	nikotinprodukter

10.3.1 Det finns inget särskilt regelverk för tobaksfria nikotinprodukter

Tobaksfria nikotinprodukter är produkter utan tobak men som innehåller nikotin. Nikotin är den substans som främst identifierats som den aktiva och beroendeframkallande substansen i produkter som innehåller tobak. Tobaksprodukter kan alltså kategoriseras som en form av nikotin- produkter. Dessa produkter regleras dock redan av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presenta- tion och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upp- hävande av direktiv 2001/37/EG (tobaksproduktdirektivet) och av lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. E-cigaretter, påfyllnings- behållare och nikotinhaltiga vätskor som konsumeras genom e-cigaretter omfattas också av dessa regelverk, även om dessa produkter inte innehåller tobak.

I dagsläget finns det inget särskilt regelverk avseende en stor del av de tobaksfria nikotinprodukterna på marknaden. Möjligheten att marknads- föra och smaksätta dessa produkter är därför stor. Som framgår ovan har utvecklingen av dessa produkter skett i snabb takt och försäljningen ökar.

10.3.2 EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet

	Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/95/EG av den 3 december
	2001 om allmän produktsäkerhet innehåller bestämmelser som syftar till
	att säkerställa att de produkter som släpps ut på marknaden är säkra och
	ska tillämpas på produkter som är avsedda för konsumenter som tillhanda-
	hålls i kommersiell verksamhet (artiklarna 1 och 2 a). Det innebär att
	direktivet omfattar tobaksfria nikotinprodukter som säljs till konsumenter.
	EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet har i huvudsak två syften, dels
	att förbättra funktionen hos den inre marknaden genom att undanröja
	handelshinder, dels att säkerställa en hög skyddsnivå för konsumenternas
	hälsa och säkerhet (se skäl 2–6 i ingressen). Bakgrunden till direktivet är
	att det är mycket svårt att anta gemenskapslagstiftning för varje produkt
	som existerar eller som kan komma att utvecklas. Det behövs därför ett
	omfattande regelverk av övergripande karaktär som kan täppa igen luckor
	och komplettera speciallagstiftningen för de olika produkterna (se skäl 5 i
	ingressen).
	Det är i första hand medlemsstaternas uppgift att vidta åtgärder mot
	farliga produkter inom det egna territoriet, men det måste ske i överens-
	stämmelse med fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-
	fördraget). Om medlemsstaterna har olika sätt att hantera risker hos vissa
	produkter kan det medföra oacceptabla variationer i konsumentskyddet
	och innebära ett hinder för handeln inom gemenskapen (skäl 29 och 30).
	EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet syftar till att säkerställa att de
	produkter som släpps ut på marknaden är säkra (artikel 1.1). Bestäm-
124	melserna i direktivet är subsidiära. De ska endast tillämpas om det saknas
124

specifika bestämmelser om säkerheten hos de berörda produkterna i Prop. 2021/22:200 gemenskapslagstiftning med samma syfte. Direktivet fyller också ut när

det finns aspekter, risker eller riskkategorier som inte omfattas av säker- hetskraven i de specifika bestämmelserna (artikel 1).

Tillverkare får bara släppa ut säkra produkter på marknaden. Om det saknas gemenskapsbestämmelser om säkerheten hos en produkt, ska den betraktas som säker om den uppfyller de specifika reglerna i den nationella lagstiftningen i den medlemsstat på vars territorium den saluförs. Det förutsätter att de nationella reglerna är upprättade i överensstämmelse med EUF-fördraget (artikel 3.1 och 3.2). Artikel 34 i EUF-fördraget ställer upp ett förbud mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med mot- svarande verkan. Artikel 36 i EUF-fördraget medger undantag från detta förbud om det grundas på hänsyn till bl.a. skydd för människors hälsa. Det får dock inte innebära godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

Artikel 3 i direktivet innehåller bestämmelser som styr hur säkerhets- bedömningen ska göras. Direktivet innehåller även andra bestämmelser om skyldigheter för tillverkare och distributörer (artikel 5) och bestäm- melser om skyldigheter och befogenheter för medlemsstaterna (artiklarna 6–10). Direktivet omfattar också utbyte av information och situationer som kräver ett snabbt ingripande (artiklarna 11–13) och om kommitté- förfaranden (artiklarna 14 och 15).

10.3.3Produktsäkerhetslagen

Produktsäkerhetslagen (2004:451) syftar till att säkerställa att varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person. Genom bestämmelserna om varor genomförs EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet. När det gäller de tobaksfria nikotinprodukterna är det endast bestämmelserna om varor som är aktuella.

Produktsäkerhetslagens bestämmelser om säkra varor ska enligt 4 § första stycket inte tillämpas när det gäller risker som omfattas av särskilda säkerhetskrav i någon annan författning eller i en EU-förordning. Konsumentverket är den myndighet som utövar tillsyn över att produkt- säkerhetslagen följs. Andra myndigheter som har tillsynsansvar över efter- levnaden av särskilda bestämmelser om produktsäkerhet i fråga om vissa varor, tjänster eller risker är dock tillsynsmyndighet även enligt produkt- säkerhetslagen (3 § produktsäkerhetsförordningen [2004:469]). Lagen tillämpas på varor som tillhandahålls i näringsverksamhet om varan är av- sedd för konsumenter eller kan antas komma att användas av konsumenter. Det innebär att tobaksfria nikotinprodukter som säljs till konsumenter om- fattas av produktsäkerhetslagen.

Produktsäkerhetslagen innehåller ett allmänt säkerhetskrav som innebär att varor som tillhandahålls av näringsidkare ska vara säkra. En vara är säker i produktsäkerhetslagens mening, om den vid normal eller rimligen förutsägbar användning och livslängd inte för med sig någon risk för människors hälsa och säkerhet eller bara en låg risk. Risken måste vara godtagbar med beaktande av hur varan eller tjänsten används och ska vara förenlig med en hög skyddsnivå när det gäller människors hälsa och säker-

het. Om en vara inte motsvarar dessa krav, är den att anse som farlig. Vid

125

Prop. 2021/22:200 bedömningen av om en risk hos en vara ska anses vara godtagbar finns vissa kriterier som det ska tas särskild hänsyn till. Däribland finns egen- skaper, utförande, säkerhetsinformation, inverkan på andra varor samt risker för vissa konsumentgrupper, särskilt barn och äldre. Se 7–10 §§ produktsäkerhetslagen.

Harmoniserade standarder fyller en avgörande funktion vid bedöm- ningen av om en vara är säker. I den mån en vara uppfyller en standard som det hänvisas till i Europeiska unionens officiella tidning ska den enligt 11 § anses säker i fråga om sådana risker som omfattas av standarden. När sådana standarder saknas ska enligt 12 § särskilt följande beaktas vid säkerhetsbedömningen: andra svenska standarder, rekommendationer från kommissionen, god sed för produktsäkerhet i den berörda branschen, den aktuella vetenskapliga och tekniska kunskapsnivån och den skyddsnivå som konsumenterna rimligen kan förvänta sig.

Produktsäkerhetslagen innehåller bestämmelser om näringsidkares skyldigheter att lämna säkerhets- och varningsinformation, att återkalla vara, att vidta skadeförebyggande åtgärder och att samarbeta med andra näringsidkare och tillsynsmyndigheten samt att underrätta tillsynsmyndig- heten om en vara som denne tillhandahåller eller har tillhandahållit har visat sig vara farlig. Se 13–23 §§.

Tillsynsmyndigheterna har möjlighet att meddela förelägganden och förbud som ska förenas med vite om det inte av särskilda skäl är obehöv- ligt. Se 26–29 och 31 §§.

Den näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot vissa skyldigheter enlig produktsäkerhetslagen ska enligt 37 § första stycket åläggas att betala en sanktionsavgift.

Beslut om förelägganden eller förbud kan enligt 44 § överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

10.3.4Allmänna regler om marknadsföring

När det gäller utrymmet för att marknadsföra tobaksvaror är det kraftigt begränsat genom bestämmelserna i 4 kap. 1 och 2 §§ lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Någon motsvarande reglering finns inte för tobaksfria nikotinprodukter, men däremot finns det allmänna regler om marknadsföring.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets för- ordning (EG) nr 2006/2004 (direktivet om otillbörliga affärsmetoder) syftar till att bidra till att den inre marknaden fungerar korrekt och till att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå genom att tillnärma medlems- staternas lagar och andra författningar avseende otillbörliga affärsmetoder som skadar konsumenternas ekonomiska intressen (artikel 1). Direktivet syftar till en fullständig harmonisering av bestämmelserna om konsument- ers skydd mot otillbörliga affärsmetoder m.m. inom hela EU. Direktivet ska fungera som ett allmänt ramverk. Finns det gemenskapsbestämmelser

126

som reglerar vissa specifika aspekter av otillbörliga affärsmetoder har Prop. 2021/22:200 dessa företräde framför direktivets bestämmelser.

Marknadsföringslagen (2008:486) genomför direktivet om otillbörliga affärsmetoder. Lagen har en generell räckvidd och kompletteras med särskild reglering av marknadsföring av vissa produkter samt använd- ningen av vissa försäljningssätt och medier. Den täcker hela marknadens utbud och efterfrågan av produkter och omfattar alla former av medier. Enligt 1 § tillämpas marknadsföringslagen när näringsidkare marknadsför eller själva efterfrågar produkter i sin näringsverksamhet. Av 3 § framgår att med marknadsföring avses reklam och andra åtgärder i närings- verksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter. Marknadsföringsbegreppet sträcker sig från tiden före köpet till tiden efter leverans av produkten.

Ett centralt begrepp i marknadsföringslagen är otillbörlig marknads- föring. En näringsidkare vars marknadsföring är otillbörlig får enligt 23 § förbjudas att fortsätta med marknadsföringen eller någon annan liknande åtgärd. Förbud och ålägganden ska enligt 26 § förenas med vite om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Den näringsidkare som bryter mot vissa angivna bestämmelser i marknadsföringslagen kan även åläggas att betala en marknadsstörningsavgift eller skadestånd.

Talan om förbud eller föreläggande får enligt 47 § väckas av Konsumentombudsmannen, en näringsidkare som berörs av marknads- föringen eller en sammanslutning av konsumenter, näringsidkare eller löntagare. Av 1 kap. 4 § 3 lagen (2016:188) om patent- och marknadsdom- stolar följer att talan ska väckas vid Patent- och marknadsdomstolen.

Av 5 § marknadsföringslagen framgår att marknadsföring ska stämma överens med god marknadsföringssed. Om den inte gör det, är den enligt 6 § att anse som otillbörlig om den i märkbar mån påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut. Det är inte heller tillåtet att använda sig av aggressiva affärsmetoder eller vilse- ledande marknadsföring.

Marknadsföring som är vilseledande är otillbörlig om den inte uppfyller vissa angivna krav enligt 8 §. Översiktligt kan det sägas att dold reklam, felaktiga påståenden och vilseledande framställningar är förbjudna, se 9, 10 och 12–17 §§.

Konsumentverket är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har ansvar för att utöva tillsyn och annan kontroll över att marknadsför- ingslagen följs.

10.3.5Reach- och CLP-förordningarna

De tobaksfria nikotinprodukterna är produkter som innehåller kemiska tillsatser i form av nikotin, men som även kan innehålla smakämnen och andra ämnen. Ett centralt regelverk på kemikalieområdet är Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemi- kalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets

direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG,

127

Prop. 2021/22:200	93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (Reach-förordningen). Syftet
	med Reach-förordningen är att garantera en hög skyddsnivå för
	människors hälsa och miljön samt att ämnen fritt kan cirkulera på den inre
	marknaden. Förordningen är omfattande och är tillämplig på i stort sett
	alla kemikalier som finns på marknaden. I artikel 2 i förordningen finns
	det undantag för viss användning. Tobaksfria nikotinprodukter faller inte
	in under något av undantagen, vilket innebär att bestämmelserna i Reach-
	förordningen gäller fullt ut för de ämnen som ingår i produkterna.
	Registrering av ämnen utgör grunden i Reach-förordningen. Den som
	tillverkar eller importerar ett ämne i vissa kvantiteter är skyldig att
	registrera ämnet hos den europeiska kemikaliemyndigheten Echa. I
	registreringsanmälan redovisar tillverkaren eller importören information
	om ämnet. Anmälningarna utvärderas av Echa. Tillstånd krävs för att få
	använda ämnen med särskilt farliga egenskaper eller släppa ut sådana
	ämnen på marknaden. Ett ämne, en blandning eller en vara kan även bli
	föremål för begränsningar. En begränsning som är relevant i detta
	sammanhang är förbudet mot försäljning till konsumenter av ämnen eller
	blandningar som är klassificerade som cancerframkallande, foster-
	skadande eller skadliga för arvsmassan (könscellmutagena) i enlighet med
	kriterierna i CLP-förordningen, vilket utvecklas nedan. Förbudet innebär
	att tobaksfria nikotinprodukter som säljs till konsument inte får innehålla
	ämnen som omfattas av förbudet i en koncentration som medför att
	blandningen som sådan klassificeras som cancerframkallande, foster-
	skadande eller skadlig för arvsmassan. I praktiken handlar detta om att
	sådana ämnen inte får tillsättas avsiktligt.
	Närbesläktad med Reach-förordningen är Europaparlamentets och
	rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om
	klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar,
	ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt
	ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 (CLP-förordningen). CLP är en
	förkortning av förordningens engelska namn, Classification, Labelling and
	Packaging of substances and mixtures. Syftet med CLP-förordningen är
	att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för miljön.
	Vidare ska förordningen säkerställa fri rörlighet för ämnen och
	blandningar. Förordningen harmoniserar kriterier för klassificering och
	märkning av ämnen och blandningar. Vidare innehåller den en skyldighet
	för leverantörer att klassificera och märka ämnen och blandningar i enlig-
	het med kriterierna. CLP-förordningen är tillämplig på alla ämnen och
	blandningar oavsett användningsområde, med undantag för ämnen och
	blandningar som används i läkemedel, veterinärläkemedel, kosmetiska
	produkter, medicintekniska produkter, livsmedel och foder.
	Ett grundläggande krav i CLP-förordningen är att tillverkare och
	importörer som släpper ut ett ämne eller en blandning på marknaden ska
	klassificera ämnet eller blandningen utifrån dess farliga egenskaper.
	Klassificeringen förutsätter att tillverkaren eller importören utvärderar all
	tillgänglig information om ämnet eller blandningen utifrån de klassifice-
	ringskriterier som anges i förordningen. Kriterierna i CLP-förordningen
	baseras på det globala harmoniserade systemet för klassificering och
	märkning som antogs av FN 2002 (GHS). Klassificeringen avser fysi-
	kaliska faror (t.ex. brandfarlighet och explosivitet), hälsofaror (t.ex. akut
128	toxiskt, allergiframkallande, cancerframkallande) och miljöfaror. Det

finns detaljerade regler för hur klassificeringen av ämnen ska gå till och hur blandningar som innehåller farliga ämnen ska klassificeras. Det är tillverkarna och importörerna av ämnena och blandningarna som själva ska se till att klassificering sker, s.k. självklassificering. För vissa farliga ämnen kan emellertid beslut om klassificering fattas på EU-nivå, s.k. harmoniserad klassificering. Leverantörerna av ett ämne måste följa den harmoniserade klassificeringen. Om ett ämne eller en blandning har klassificerats som farlig, ska leverantörerna enligt artikel 4.4. i CLP- förordningen säkerställa att ämnet eller blandningen märks och förpackas i enlighet med avdelningarna III och IV i förordningen, innan ämnet eller blandningen släpps ut på marknaden. Klassificeringen utgör grunden för den information om risker som lämnas via förpackningsmärkning och säkerhetsdatablad. Vidare har klassificeringen betydelse för de krav som ställs på användare i andra rättsakter, t.ex. i EU:s regler om klassificering av avfall, regler om åtgärder mot olyckor inom kemikalieindustrin (Seveso) och kraven på registrering m.m. i Reach-förordningen. CLP- förordningen har även betydelse för tillämpningen av de bestämmelser i tobaksproduktdirektivet som reglerar innehåll av cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska ämnen.

Nikotin har en harmoniserad klassificering som akut toxisk i kategori 2 och som giftigt för vattenlevande organismer i kategori 2 enligt CLP- förordningen. Det innebär att förpackningar till produkter som innehåller nikotin som sådant eller blandningar som innehåller nikotin i en viss halt ska märkas med bl.a. en dödskallesymbol och frasen ”Dödligt vid för- täring”. Kravet gäller även förpackningar som innehåller tobaksfria nikotinprodukter.

Reach- och CLP-förordningarna är horisontella förordningar som är tillämpliga på alla ämnen och blandningar oavsett användningsområde, om de inte omfattas av något undantag. Nationella regler som ansluter till CLP-förordningen är förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Kemikalieinspektionen har också meddelat före- skrifter (KIFS 2017:7) om kemiska produkter och biotekniska organismer som kompletterar CLP-förordningen och den nationella förordningen om kemiska produkter. De tobaksfria nikotinprodukter som är aktuella att reglera i detta lagstiftningsärende är inte undantagna från förordningarnas tillämpningsområde. Förordningarna är harmoniserande, vilket innebär att möjligheten att besluta nationell lagstiftning i samma syfte är starkt begränsad. Förordningen hindrar dock inte medlemsstaterna att besluta om begränsningar och förbud som motiveras av andra syften än syftena med förordningarna.

Förslagen om märkning av tobaksfria nikotinprodukter i avsnitten 10.10 och 10.11 motiveras av syftet att skydda folkhälsan och enskilda människors hälsa, då särskilt från nikotinets beroendeskapande egen- skaper. Reach- och CLP-förordningarna hindrar inte reglering med det syftet.

Prop. 2021/22:200

129

Prop. 2021/22:200 10.3.6 Nationella bestämmelser om särskilt farliga kemiska produkter

I förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer finns bestämmelser om tillstånd för privat hantering och yrkes- mässig överlåtelse av kemiska produkter som anses vara särskilt farliga. Till kategorin särskilt farliga kemiska produkter hör bl.a. ämnen och blandningar som är klassificerade som akut toxiska i kategori 1, 2 och 3 enligt CLP-förordningen.

Frågor om tillstånd prövas av länsstyrelsen. Tillstånd till privat hanter- ing får endast ges till den som har fyllt 18 år och som behöver produkterna för ett konstnärligt, tekniskt, vetenskapligt eller liknande ändamål. Till- ståndskraven gäller inte vid yrkesmässig överlåtelse från den som har rätt att driva detaljhandel med läkemedel till konsument. Tillståndskraven gäller inte heller produkter som omfattas av livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter eller läkemedelslagen.

Klassificeringskriterierna i CLP-förordningen innebär att blandningar som innehåller nikotin över en viss nivå ska klassificeras som akut toxiska i kategori 2. De omfattas då även av ett krav på tillstånd för privat hanter- ing och yrkesmässig överlåtelse enligt förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer.

10.3.7WTO-regelverken

Världshandelsorganisationen (WTO) är den internationella organisation som har hand om regler för internationell handel. WTO fungerar även som ett förhandlingsforum om gemensamma regler i syfte att underlätta handel mellan organisationens 164 medlemsländer. Organisationen administrerar också ett tvistlösningssystem som är gemensamt för de olika avtalen. WTO:s övergripande mål är att, genom ömsesidigt gynnsamma handels- arrangemang, bidra till ökad levnadsstandard, full sysselsättning och effektivt resursutnyttjande i enlighet med principen om en hållbar utveck- ling.

130

Sverige är medlem i WTO både i sin egen rätt och i egenskap av EU- medlem då även EU, som enda tullunion, är medlem i WTO. Genom avtalet om upprättande av världshandelsorganisationen har både Sverige och EU bundit sig att följa WTO-avtalen (EUT L, 336/1, 23.12.94, s. 3). Den lagstiftning som EU eller Sverige antar måste därför i största möjligaste mån vara förenlig med våra WTO-rättsliga förpliktelser.

Principen om icke-diskriminering är central och ett WTO-land måste behandla alla WTO-länder på lika villkor. En annan princip är den om nationell behandling som innebär att importerade varor måste behandlas lika förmånligt som motsvarande inhemska varor.

WTO:s allmänna tull- och handelsavtal (General Agreement on Tariffs and Trade, Gatt-avtalet) reglerar handeln med varor. Principen om icke diskriminering, den.sk. mest gynnad nations principen (MGN), regleras i avtalets artikel I och innebär att om en WTO-medlem ger en annan medlem en handelsförmån ska förmånen utsträckas till samtliga medlem- mar. En medlem får alltså inte favorisera enskilda medlemmar när det gäller import eller export av en vara. Principen om nationell behandling

regleras i artikel III och innebär att importerade och inhemska varor ska Prop. 2021/22:200 behandlas lika. Såväl direkt som indirekt diskriminering av importerande

varor är otillåten.

En medlem i WTO får göra undantag från ovan nämnda principer. Det kan exempelvis gälla då en medlem inför en handelshindrande åtgärd som är nödvändig för att skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa. Artikel XX i Gatt-avtalet innehåller de kriterier som en medlem måste uppfylla för att en handelshindrande åtgärd ska vara tillåten. Sådana åtgärder får dock varken ha en diskriminerande effekt eller utgöra ett för- täckt handelshinder.

WTO:s avtal om tekniska handelshinder (Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT-avtalet) syftar till att hitta en balans mellan staters rätt att reglera och undvika onödiga hinder för den internationella handeln för varor. Ett land har enligt artikel 2.2 i TBT-avtalet möjlighet att anta regler som kan ha en handelshindrande effekt om det är nödvändigt för att uppnå legitima mål, såsom hälso- eller miljöskydd och nationell säkerhet. När det gäller skydd för folkhälsan har WTO i fråga om Australiens regelverk kring neutrala tobaksförpackningar (plain packaging) slagit fast att förbud mot bland annat varumärken, symboler, logotyper och färger för att på så sätt få ner konsumtionen av tobak är förenligt med TBT-avtalet och övriga WTO-regelverk.

Medlemmar är enligt artikel 2.9.2 i TBT-avtalet skyldiga att anmäla sin lagstiftning till WTO innan den kan antas i de fall det inte finns en inter- nationell standard på området eller lagstiftningen inte är i enlighet med internationella standarder. En sådan anmälan krävs dock endast om lag- stiftningen kan ha en väsentlig påverkan på internationell handel.

10.4	En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter ska
	införas

Regeringens förslag: Det ska införas en ny lag som omfattar tobaksfria
produkter som innehåller nikotin för konsumtion. Syftet med lagen är
att begränsa de hälsorisker och olägenheter som är förenade med bruk
av tobaksfria nikotinprodukter.
Lagen ska innehålla bestämmelser om produktanmälan, produktkrav,
försäljning och marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens,
men utredningen har inte uttryckt syftet med lagen.
Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna,
däribland Folkhälsomyndigheten, British American Tobacco Sweden AB,
Haypp Group, Konsumentverket och Livsmedelsverket, ser positivt på att
tobaksfria nikotinprodukter regleras. Flera remissinstanser anser dock att
den föreslagna regleringen av tobaksfria nikotinprodukter bör tas in i lagen
om tobak och liknande produkter i stället för i en egen lag. Folkhälso-
myndigheten tillstyrker en ny lag med regler för tobaksfria
nikotinprodukter men anser att syftet med lagstiftningen bör framgå.
Lärare mot tobak framför att namnet på lagen är missvisande då produkt-
erna är ett resultat av bearbetning av tobak och således inte tobaksfria.		131

Prop. 2021/22:200 Länsstyrelsen i Örebro län anser att det kan ifrågasättas om produkter som innehåller nikotin som har sitt ursprung från tobak kan betraktas som

	tobaksfria.
	Några remissinstanser, däribland Företagarna och Svensk Handel, av-
	styrker förslagen i sin helhet med hänvisning till att en ny ANDT-strategi
	som beaktar riksdagens tillkännagivande om det övergripande målet för
	tobak och nikotin bör vara antagen innan nya lagförslag behandlas.
	Skälen för regeringens förslag: Hälsoriskerna med bruk av tobak är
	välkända sedan länge och det har tagits många initiativ för att begränsa
	skadorna som tobaken orsakar, både nationellt och internationellt.
	Världshälsoorganisationens (WHO) ramkonvention om tobakskontroll
	antogs 2003 och ratificerades av Sverige 2005. Konventionen syftar bl.a.
	till att motverka tobaksindustrins ansträngningar att värva nya rökare, ofta
	kvinnor och ungdomar. På EU-nivå har begränsande regler införts genom
	bl.a. Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU om tillnärmning
	av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning,
	presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och
	om upphävande av direktiv 2001/37/EG (tobaksproduktdirektivet) samt
	Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003
	om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om
	reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror (tobaksreklamdirek-
	tivet).
	Tobaksproduktdirektivet har genomförts i Sverige genom lagen
	(2018:2088) om tobak och liknande produkter, vilken kompletteras av
	förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter. Lagen inne-
	håller omfattande krav i fråga om bl.a. produkternas innehåll, märkning av
	produkterna och om uppgiftsskyldighet. För att få bedriva handel med
	tobaksvaror krävs i normala fall tillstånd och den som inte följer tobaks-
	lagens krav kan drabbas av flera olika påföljder.
	På läkemedelsområdet har det sedan tidigare funnits portionsförpackat
	nikotin för användning i munnen, även kallat munhålepulver. Dessa
	produkter omfattas av krav i bl.a. läkemedelslagen (2015:315). Numera
	säljs dock liknande produkter utanför läkemedelsområdet och de omfattas
	därför inte av läkemedelslagens krav. Produkterna marknadsförs inte som
	läkemedel utan som ett tobaksfritt alternativ till snus.
	I och med att de nya nikotinprodukterna inte innehåller tobak omfattas
	de inte heller av reglerna om tobak och liknande produkter, utan endast av
	allmänna regler om produktsäkerhet, kemikalier och marknadsföring. Det
	är regler som gäller vid försäljning av en mängd olika konsument-
	produkter, t.ex. leksaker, skaljackor och hygienprodukter. Reglerna inne-
	håller inga krav på åldersgräns vid försäljning och medger en omfattande
	marknadsföring av dessa produkter. Den nuvarande ordningen gör det
	alltså möjligt att utveckla nya nikotinprodukter som har samma belönande
	och beroendeframkallande egenskaper som tobak, men som endast om-
	fattas av vissa generella regler för konsumentprodukter i stort. Ur ett
	folkhälsoperspektiv anser regeringen att det är mycket olyckligt.
	Som Lärare mot tobak och Länsstyrelsen i Örebro län påpekar kan det
	ifrågasättas om produkter som innehåller nikotin som utvunnits från tobak
	kan betraktas som tobaksfria. Regeringen anser dock att med tobaks-
	produktdirektivets definition av tobak som utgångspunkt kan produkter
132	som innehåller nikotin kategoriseras som tobaksfria för en enhetlig

begreppsanvändning, även om nikotinet har sitt ursprung i tobaksväxter. Se vidare överväganden i avsnitt 10.6.

Som framgår av redogörelsen ovan har det skett en snabb utveckling av nya tobaksfria nikotinprodukter. Det tobaksfria snuset finns numera att köpa i de flesta större matvarubutiker och på internet finns ett stort antal produkter att välja mellan. Tobaksfritt snus har inte sällan frukt- eller godissmaker och marknadsförs på ett sätt som tilltalar ungdomar. I och med att produkterna inte smakar tobak kan de lättare användas av någon som inte är van vid att använda tobak. Det finns dessutom tecken på att användningen av dessa produkter ökar i ålderskategorin 14–18 år. Denna utveckling är särskilt oroande eftersom det finns indikationer på att nikotinet kan påverka hjärnans utveckling hos barn och unga samt att hjärnan är särskilt känslig för nikotinets beroendeframkallande egenskaper under denna period i livet. Denna grupp behöver därför skyddas särskilt. Det finns dessutom visst stöd för att nikotin kan leda till fosterskador. Det råder en viss osäkerhet kring de långsiktiga effekterna hos vuxna vid användning av tobaksfria nikotinprodukter, vilket beror på att nikotin är ett ämne som har en komplex påverkan på människokroppen och att det tar tid att genomföra studier på människor. Forskningen har dessutom under lång tid fokuserat på tobaksvaror som innehåller många andra ämnen vid sidan av nikotinet. Alla produkter som innehåller nikotin har dock samma beroendeframkallande och belönande egenskaper som tobaksvaror.

Då all konsumtion av nikotin är förknippad med risker anser regeringen att det finns ett stort behov av att införa en lag som omfattar produkter som innehåller nikotin för konsumtion, oavsett vilken form produkten har eller på vilket sätt nikotinet tillförs människokroppen. Syftet med lagen föreslås vara att begränsa de hälsorisker och olägenheter som är förenade med bruk av tobaksfria nikotinprodukter. Lagen ska därför innehålla de över- gripande krav som ska få ställas på de tobaksfria nikotinprodukterna för att skydda människor från de tobaksfria nikotinprodukternas skadliga och beroendeframkallande egenskaper och på så sätt skydda folkhälsan. Förslagen till reglering kan även motverka att nya grupper utvecklar ett nikotinberoende.

Flera remissinstanser har framfört att den föreslagna regleringen av tobaksfria nikotinprodukter bör tas in i lagen om tobak och liknande produkter i stället för i en egen lag. T.ex. framför Göta hovrätt att då regleringen av tobaksfria nikotinprodukter har likheter med lagstiftningen som berör tobaksvaror samt då reglerna om t.ex. hälsovarning och inne- hållsdeklaration fyller väsentligen samma syfte skulle en inkludering av regleringen av tobaksfria nikotinprodukter i lagen om tobak och liknande produkter underlätta tillämpningen.

Regeringen kan hålla med om att reglerna även skulle passa i lagen om tobak och liknande produkter. Den lagen är dock redan relativt omfattande och då vissa av de föreslagna regleringarna för tobaksfria nikotinprodukter skiljer sig från övriga produkter, t.ex. vad gäller marknadsförings- regleringen, finns det skäl att inte tynga den lagen med ytterligare bestäm- melser. Dessutom är de produkter som nu regleras inte harmoniserade genom EU-rättsakter, vilket produkterna i lagen om tobak och liknande produkter är. De tobaksfria nikotinprodukterna är nya på marknaden, men mycket tyder på att försäljningen kommer att öka kraftigt. Ur folkhälso-

Prop. 2021/22:200

133

Prop. 2021/22:200 synpunkt är det motiverat att följa utvecklingen av dessa produkter. I takt med att kunskapsläget blir bättre kan behovet av att införa nya begräns- ande regler behöva ses över. Även av det skälet finns det fördelar med att hålla reglerna separerade i en särskild lag.

Några remissinstanser, däribland Företagarna och Svensk Handel, framför att regeringen först bör ta fram en ny strategi avseende alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken, den s.k. ANDT-strategin, som beaktar riksdagens tillkännagivande om att det övergripande målet för tobakspolitiken bör omformuleras för att ta hänsyn till de varierande skadeverkningar som olika tobaks- och nikotinprodukter kan orsaka. Regeringen har tagit emot riksdagens tillkännagivande och avser att åter- komma i frågan. Då syftet med den nu föreslagna lagen är att begränsa hälsorisker och olägenheter förenade med användandet av nikotin- produkter, särskilt bland barn och ungdomar, och förslagen utgår från den kunskap som i dag finns kring nikotinet bedöms de inte vara avhängiga den kommande ANDTS-strategin.

	10.5	Lagens förenlighet med unionsrättsliga och
		internationella regelverk

	Regeringens bedömning: De unionsrättsliga och internationella regel-
	verken hindrar inte Sverige från att införa en sådan reglering av tobaks-
	fria nikotinprodukter som behövs för att skydda människor från de
	tobaksfria nikotinprodukternas skadliga och beroendeframkallande
	egenskaper och på så sätt skydda folkhälsan.

	Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege-
	ringens, men utredningen har inte gjort någon bedömning av förslagens
	förenlighet med WTO:s regelverk.
	Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen framför att utrymmet att
	införa nationella begränsningar är mycket begränsat enligt Reach-
	förordningen och saknar en grundlig analys av gränsdragningen mellan
	den föreslagna lagstiftningen om tobaksfria nikotinprodukter, den
	gällande tobakslagstiftningen och kemikalielagstiftningen. Skruf snus AB
	efterlyser en analys av om förpackningar för nikotinportioner också ska
	märkas i enlighet med CLP-förordningen med faroangivelse, taktil varning
	osv. Kommerskollegium är positivt till att en utförlig EU-rättslig bedöm-
	ning av förslagen har gjorts, dock saknar myndigheten en bedömning av
	förslagens förenlighet med WTO:s regelverk, t.ex. General Agreement on
	Tariffs and Trade (Gatt-avtalet) och Agreement on Technical Barriers to
	Trade (TBT-avtalet).
	Skälen för regeringens bedömning
	Reach- och CLP-förordningarna
	Reach-förordningen syftar till att skydda både människors hälsa och
	miljön från farorna med kemikalier. Regeringens förslag utgår från folk-
134	hälsoaspekter och syftar till att skydda konsumenter, framför allt barn och

unga, från nikotinets beroendeskapande egenskaper. I förlängningen syftar Prop. 2021/22:200 förslagen till att minska nikotinberoendet i samhället, vilket påverkar

konsumtionen av både tobaksvaror och tobaksfria nikotinprodukter. Syftet med förslagen är därför av annat slag än de syften som avgör Reach- förordningens tillämpningsområde.

Regeringen bedömer sammanfattningsvis att Reach- och CLP-förord- ningarna inte omfattar nikotinprodukters beroendeskapande egenskaper. Varken Reach- eller CLP-förordningen bedöms hindra Sverige från att införa regler om sådant som anmälningsplikt, uppgiftsskyldighet, produkt- krav, skyldighet att informera konsumenterna om risker med produkterna, skyldighet att ange produktinnehåll, ålderskrav, marknadsföring och tillsyn av tobaksfria nikotinprodukter samt straffansvar så länge kraven motiveras av att skydda människor från nikotinets beroendeskapande egenskaper.

Skruf snus AB efterlyser en analys av om förpackningar för nikotin- portioner också ska märkas i enlighet med CLP-förordningen. Det är inte aktuellt för regeringen att ta ställning till denna fråga. Frågan om huruvida nikotinportioner är att anse som en blandning i CLP-förordningens mening är ytterst en fråga för EU-domstolen.

WTO-regelverken

Som framgår av avsnitt 10.3.7 reglerar Världshandelsorganisationens (WTO) allmänna tull- och handelsavtal (General Agreement on Tariffs and Trade, Gatt-avtalet) handeln med varor. Två av WTO:s grundläggande principer regleras i Gatt-avtalet: mest gynnad nationsprincipen (artikel I) och principen om nationell behandling (artikel III). Principerna innebär att de krav som införs ska vara icke-diskriminerande samt att importerade och inhemska varor behandlas lika. I Gatt-avtalet finns även en viktig princip om ett allmänt avskaffande av kvantitativa restriktioner (artikel XI) vilket innebär att ett totalt importförbud för en viss vara inte får införas. Det finns möjlighet att göra undantag från ovan nämnda principer om det finns legi- tima skäl, t.ex. för att skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa (artikel XX) så länge åtgärderna kan anses vara nödvändiga och inte är förtäckta handelshinder.

Den allmänna undantagsregeln förtydligas genom WTO:s avtal om tekniska handelshinder (Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT- avtalet) som syftar till att hitta en balans mellan staters rätt att reglera och undvika onödiga handelshinder.

De föreslagna reglerna om tobaksfria nikotinprodukter har till syfte att skydda folkhälsan och enskilda människors hälsa. Reglerna om t.ex. produktkrav och märkning gäller oavsett om det är frågan om importerade eller inhemska varor. Även kravet på anmälan om försäljning gäller lika oavsett från vilket land som handeln sker. Åldersgränsen tillämpas lika vid försäljning inom landet som vid in- och utförsel och innebär inget import- förbud. Kraven är därmed icke-diskriminerande, uppfyller principen om nationell behandling och innebär inte kvantitativa restriktioner. Vissa krav kan dock ha effekter på handeln och behöver anmälas enligt TBT-avtalet, se vidare avsnitt 12.

135

Prop. 2021/22:200 10.6		Uttryck i lagen

	Regeringens förslag: Begreppen tobaksfria nikotinprodukter, detalj-
	handel, försäljningsställe och fysiskt försäljningsställe ska definieras i
	lagen.
	Med tobaksfria nikotinprodukter ska avses produkter utan tobak som
	innehåller nikotin för konsumtion.
	Med detaljhandel ska avses försäljning till konsumenter.
	Med försäljningsställe ska avses ett fysiskt försäljningsställe eller en
	webbplats för detaljhandel.
	Med fysiskt försäljningsställe ska avses en viss lokal eller ett annat
	avgränsat utrymme för detaljhandel.
	Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens,
	men utredningen har föreslagit att sponsring ska definieras i lagen.
	Remissinstanserna: Stockholms tingsrätt (Patent- och marknadsdom-
	stolen) anser att det på motsvarande sätt som i artikel 2 c i tobaksreklam-
	direktivet kan klargöras att sponsring omfattar varje form av offentligt
	eller privat bidrag. Folkhälsomyndigheten anser att det även bör införas en
	definition av importör.
	Skälen för regeringens förslag: Den nya lagen ska omfatta tobaksfria
	nikotinprodukter. Nikotin tillverkas vanligen av tobak. Det kan därför
	ifrågasättas om produkter som innehåller nikotin som utvunnits från tobak
	kan betraktas som tobaksfria. För att uppnå en enhetlig begreppsanvänd-
	ning finns det dock anledning att utgå ifrån tobaksproduktdirektivets
	definition av tobak. Enligt direktivet är tobak definierat som ”blad och
	andra naturliga, bearbetade eller obearbetade delar av tobaksväxter
	inklusive expanderad och rekonstituerad tobak” (artikel 2.1). Tobaks-
	produktdirektivets definition utgår alltså ifrån att det ska vara fråga om
	blad och andra naturliga delar av tobaksväxter. Med denna definition som
	utgångspunkt kan produkter som innehåller nikotin kategoriseras som
	tobaksfria även om nikotinet har sitt ursprung i tobaksväxter. Det förut-
	sätter givetvis att nikotinet har skiljts från tobaksväxten med en metod som
	gör att inga blad eller andra växtdelar finns kvar.
	Nikotinet i tobaksfria nikotinprodukter förekommer i olika former. Även
	om formen kan ha viss betydelse för hur ämnet tas upp i kroppen avses
	med nikotin både nikotin i dess grundform och som nikotinsalter.
	Nikotinet ska vara avsett att konsumeras. Produkter som innehåller
	nikotin och som är avsedda för andra ändamål än konsumtion ska inte om-
	fattas av denna lag och räknas därför inte till de tobaksfria nikotinprodukt-
	erna. Som exempel på produkter som inte omfattas kan nämnas kemiskt
	närbesläktade bekämpningsmedel inom jordbruket (s.k. neonikotinoider).
	Sammanfattningsvis avses alltså med tobaksfria nikotinprodukter
	produkter utan tobak som innehåller nikotin för konsumtion.
	Detaljhandel definieras i lagen om tobak och liknande produkter som
	försäljning till konsumenter. Begreppet ska ha samma betydelse i denna
	lag.
	Enligt 1 kap. 3 § 6 lagen om tobak och liknande produkter avses med
	försäljningsställe en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för
136	detaljhandel. Av förarbetena framgår att webbplatser inte omfattas av

begreppet försäljningsställe (prop. 2017/18:156 s. 174). Som framgår i Prop. 2021/22:200 avsnitt 5.3.3 har det dock kommit att råda en osäkerhet kring huruvida en

webbplats för detaljhandel med tobaksvaror ska anses utgöra ett försälj- ningsställe eller inte. Därför föreslås att begreppet försäljningsställe ska göras teknikneutralt och utvidgas till att även omfatta webbplatser för detaljhandel. Som en följd av ändringen av innebörden av försäljnings- ställe föreslås dessutom att det ska införas ett nytt begrepp, fysiskt försäljningsställe.

Försäljningsställe föreslås definieras som ”ett fysiskt försäljningsställe eller en webbplats för detaljhandel”. Som Lagrådet framhåller ska en webbplats för detaljhandel innefatta alla digitala försäljningsmiljöer. Det förtydligas även i författningskommentaren. Fysiskt försäljningsställe föreslås definieras som ”en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel”. Begreppen ska ha samma innebörd i den nu föreslagna lagen om tobaksfria nikotinprodukter som de föreslås få genom ändringen i lagen om tobak och liknande produkter.

I avsnitt 6.4 föreslås att sponsring ska definieras i lagen om tobak och liknande produkter. Definitionen ska omfatta varje form av offentliga eller privata bidrag till ett evenemang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara, en e- cigarett eller en påfyllningsbehållare. Bestämmelsen motsvarar artikel 2 c och 20.5 d i tobaksreklamdirektivet respektive tobaksproduktdirektivet. Utredningen har föreslagit att en motsvarande definition ska införas i den nya lagen om tobaksfria nikotinprodukter.

Den föreslagna definitionen av sponsring i lagen om tobak och liknande produkter införs för att överensstämma med den harmoniserade EU-rätten på området och tar avstamp i den gränsöverskridande sponsringen. Det finns inga harmoniserade regler för tobaksfria nikotinprodukter på EU- nivå. Det föreslagna sponsringsförbudet för tobaksfria nikotinprodukter begränsas i förhållande till den definitionen som föreslås, på så sätt att detaljhandel och sponsring till en person inte omfattas av förbudet. Den föreslagna definitionen fyller därför ingen större funktion i den nya lagen. Någon sådan definition bör därför inte införas i lagen om tobaksfria nikotinprodukter.

10.7Lagens förhållande till andra lagar

Regeringens förslag: Lagen ska inte omfatta produkter som omfattas av lagen om tobak och liknande produkter. Lagen ska inte heller omfatta produkter som enligt annan lagstiftning är klassificerade som läkemedel, medicintekniska produkter, narkotika eller hälsofarliga varor.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens, men utredningen har också föreslagit att det ska tas in en upplysnings- bestämmelse om att produktsäkerhetslagen innehåller bestämmelser som syftar till att säkerställa att varor som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person.

137

Prop. 2021/22:200 Remissinstanserna: Folkhälsomyndigheten tillstyrker reglerna om undantag från lagens tillämpningsområde men anser att det bör förtydligas att örtprodukter för rökning som innehåller nikotin ska regleras enligt den nya lagen om tobaksfria nikotinprodukter. Kemikalieinspektionen saknar en närmare analys av hur den föreslagna lagstiftningen, den befintliga tobakslagstiftningen och kemikalielagstiftningen förhåller sig till varandra. Stockholms tingsrätt (Patent- och marknadsdomstolen) bedömer att gränsdragningsproblem kan uppstå mellan tillämpningsområdet för förslaget till lagen om tobaksfria nikotinprodukter och lagen om tobak och liknande produkter.

Skälen för regeringens förslag

Produkter som omfattas av annan reglering ska undantas från lagens tillämpningsområde

Vissa produkter som skulle kunna omfattas av förslaget till ny lag om tobaksfria nikotinprodukter omfattas redan i dag av annan reglering. Det rör sig t.ex. om läkemedel för rökavvänjning vilka faller inom lagstiftningen på läkemedelsområdet. För att det ska vara tydligt vilken lagstiftning som reglerar olika produkter och för att undvika tillämpnings- problem anser regeringen att nedanstående produkter bör undantas från den nya lagens tillämpningsområde.

Läkemedel

Med läkemedel avses enligt 2 kap. 1 § läkemedelslagen varje substans eller kombination av substanser som tillhandahålls med uppgift om att den har egenskaper för att förebygga eller behandla sjukdom hos människor eller djur (läkemedel genom presentation). Vidare avses substanser som kan användas på eller tillföras människor eller djur i syfte att återställa, korri- gera eller modifiera fysiologiska funktioner genom farmakologisk, immunologisk eller metabolisk verkan eller för att ställa diagnos (läke- medel genom funktion).

Högsta förvaltningsdomstolen har genom rättsfallet HFD 2016 ref. 9 fastställt att e-cigaretter som innehåller nikotin inte ska anses vara läke- medel i läkemedelslagens mening, trots att nikotin är ett ämne som på- verkar kroppens funktioner. Ett resonemang motsvarande det som Högsta förvaltningsdomstolen förde i fråga om e-cigaretter skulle kunna föras även i fråga om produkter inom kategorin tobaksfritt snus. Det finns nikotinläkemedel för rökavvänjning som faller under läkemedelslag- stiftningen. Om tobaksfria nikotinprodukter marknadsförs med medicin- ska påståenden, skulle de i vissa fall kunna klassificeras som läkemedel genom funktion och omfattas av regelverket för läkemedel. De bör därför regleras genom bestämmelserna på läkemedelsområdet i stället för genom den föreslagna lagen om tobaksfria nikotinprodukter.

Medicintekniska produkter

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/745 av den 5 april 2017 om medicintekniska produkter, om ändring av direktiv 2001/83/EG, förordning (EG) nr 178/2002 och förordning (EG) nr 1223/2009 och om

138

upphävande av rådets direktiv 90/385/EEG och 93/42/EEG innehåller till- sammans med lagen (2021:600) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om medicintekniska produkter bestämmelser som om- fattar ett mycket brett område av produkter som är avsedda att användas inom hälso- och sjukvård. Produkter som enligt tillverkarens uppgift ska användas för att kunna tillgodogöra sig en substans som är klassificerad som ett läkemedel utgör en medicinteknisk produkt. Det skulle exempelvis kunna handla om en inhalator eller sprayflaska som är avsedd för att användaren ska kunna tillgodogöra sig en tobaksfri nikotinprodukt som klassificeras som ett läkemedel. Som en följd av att det föreslås ett undan- tag för produkter som omfattas av läkemedelslagstiftningen bör det också föreslås ett undantag för produkter som utgör medicintekniska produkter.

Narkotika och hälsofarliga varor

Med en tobaksfri nikotinprodukt avses en produkt utan tobak som inne- håller nikotin för konsumtion. Denna definition utesluter inte att produkten även kan innehålla ämnen som omfattas av narkotikastrafflagen (1968:64) eller lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Det finns exempel på att e-cigaretter har använts för att konsumera narkotika och det är inte uteslutet att även andra tobaksfria nikotinprodukter skulle kunna användas för sådana ändamål.

Produkter som omfattas av narkotikastrafflagen eller lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor omfattas redan av en ändamålsenlig reglering. Sådana produkter bör därför undantas från den nya lagens tillämpnings- område.

Produkter som omfattas av lagen om tobak och liknande produkter

Av artikel 2 i tobaksproduktdirektivet framgår att tobaksvaror är produkter som kan förbrukas och som helt eller delvis består av tobak, även genetiskt modifierad sådan. Av samma artikel framgår att e-cigaretter är en produkt som kan användas för konsumtion av nikotinånga via ett munstycke eller en beståndsdel av produkten. Påfyllningsbehållare är en behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en e-cigarett. Direktivet omfattar även örtprodukter för rökning, som definieras som en produkt baserad på växter, örter eller frukter som inte innehåller tobak och som kan förbrukas via förbränning. Tobaksprodukt- direktivet genomförs i Sverige genom lagen om tobak och likande produkter. Lagen innehåller också bestämmelser om njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak. Begreppet njutningsmedel föreslås dock ersättas med ”andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning”, se avsnitt 8.6.

Tobaksvaror omfattas inte av den föreslagna lagens tillämpnings- område. Övriga produkter som omfattas av lagen om tobak och liknande produkter kan däremot utgöra tobaksfria nikotinprodukter. I och med att de redan omfattas av lagstiftningen på tobaksområdet bör de dock undan- tas från den föreslagna lagens tillämpningsområde.

Folkhälsomyndigheten har påpekat att det bör förtydligas att ört- produkter för rökning som innehåller nikotin bör regleras enligt den nya lagen om tobaksfria nikotinprodukter. Dessa produkter omfattas i dag av lagen om tobak och liknande produkter, men produkterna har fri smak-

Prop. 2021/22:200

139

Prop. 2021/22:200 sättning och är undantagna från ett flertal bestämmelser. Till exempel är de undantagna från åldersgränsen, förbud mot innehåll av vissa tillsatser och omfattas heller inte av någon anmälningsplikt för försäljning.

Ett viktigt syfte med den nu föreslagna lagen är att täppa till de luckor i tidigare reglering som lett till att vissa tobaksfria produkter som innehåller nikotin inte omfattas av skyddslagstiftningen på tobaksområdet. För att uppnå det syftet måste det tydligt framgå hur örtprodukter för rökning som innehåller nikotin och andra tobaksfria produkter som till användnings- sättet motsvarar rökning ska regleras. Då dessa produkter sedan tidigare omfattas av lagen om tobak och liknande produkter anser regeringen att de även fortsättningsvis ska omfattas av den lagstiftningen. Det kan dock finnas skäl för regeringen att återkomma i frågan om vilka krav som bör ställas på örtprodukter för rökning.

Patent- och marknadsdomstolen framför att gränsdragningsproblem kan uppstå mellan tillämpningsområdet för lagen om tobaksfria nikotin- produkter och lagen om tobak och liknande produkter, beroende på om produkten till användningssättet motsvarar rökning eller inte. Problem kan uppstå mellan lagarnas tillämpningsområde exempelvis i samband med att nya typer av tobaksfria nikotinprodukter kommer ut på marknaden.

Om det vid tillämpningen av den nya lagen visar sig finnas gräns- dragningssvårigheter mellan de två lagarnas tillämpningsområden vad gäller produkter som till användningssättet motsvarar rökning, kan det enligt regeringens mening finnas anledning att återkomma i frågan. Även vad gäller örtprodukter för rökning finns det anledning att följa utveck- lingen för att få underlag till eventuell skärpt reglering av denna produkt- kategori.

Kemikalielagstiftningen

Det saknas enligt Kemikalieinspektionen en närmare analys av hur den föreslagna lagstiftningen, den befintliga tobakslagstiftningen och kemikalielagstiftningen förhåller sig till varandra.

140

De tobaksfria nikotinprodukterna är produkter som innehåller kemiskt tillsatt nikotin och andra ämnen, t.ex. smakämnen. Det har därför gjorts överväganden kring vad reglerna på kemikalieområdet i form av Reach- och CLP-förordningarna innebär för de tobaksfria nikotinprodukterna. Nationella regler som ansluter till CLP-förordningen finns i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Kemi- kalieinspektionen har också meddelat föreskrifter (KIFS 2017:7) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Där regleras bl.a. ett till- ståndskrav både för privat hantering och yrkesmässig överlåtelse av särskilt farliga kemiska produkter.

Regeringen bedömer i avsnitt 10.5 att varken Reach- eller CLP- förordningen hindrar Sverige från att införa regler om sådant som anmäl- ningsplikt, uppgiftsskyldighet, produktkrav, skyldighet att informera konsumenterna om risker med produkterna, skyldighet att ange produkt- innehåll, ålderskrav, marknadsföring, tillsyn av tobaksfria nikotin- produkter och straffansvar så länge kraven motiveras av att skydda människor från nikotinets beroendeskapande egenskaper. Inte heller WTO:s regelverk bedöms hindra införandet av sådana regler, se avsnitt 10.5.

Både CLP-förordningen, nu gällande tobakslagstiftning och den före- Prop. 2021/22:200 slagna nya lagen om nikotinprodukter ställer krav på den som hanterar

produkter som innehåller nikotin. Vissa regler överlappar varandra, exempelvis krav på produktanmälan, informationskrav och regler kring förpackningens utformning vad gäller nikotinvätskor för användning i e- cigaretter. Den som hanterar dessa produkter måste därmed uppfylla krav på bl.a. anmälan och rapportering både till Folkhälsomyndigheten och till Kemikalieinspektionen.

Då syftet med den nya lagen åtminstone delvis vad gäller skyddet för folkhälsan är ett annat än syftet med kemikalielagstiftningen bedömer regeringen att det är motiverat att införa bestämmelserna.

Produktsäkerhetslagen

Produktsäkerhetslagen (2004:451) innehåller bestämmelser som syftar till att säkerställa att varor som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person. Produktsäkerhetslagen kompletterar den nu föreslagna lagen om nikotinprodukter.

Utredningen har föreslagit att det bör tas in en upplysning i den nya lagen om att bestämmelser även finns i produktsäkerhetslagen. Som fram- går ovan finns det dock bestämmelser även på t.ex. kemikalieområdet som kompletterar förslagen i den nya lagen om tobaksfria nikotinprodukter. De kompletterande regleringarna tillämpas i de fall nu föreslagen special- lagstiftning inte fullt ut reglerar de aktuella produkterna. Till skillnad från utredningen anser regeringen därför att det inte bör tas in en upplysning i den nya lagen om att bestämmelser om produktsäkerhet finns i produkt- säkerhetslagen.

10.8	Produktanmälan

Regeringens förslag: Tillverkare och importörer av tobaksfria nikotin-
produkter ska göra en anmälan till Folkhälsomyndigheten av alla
sådana produkter som de avser att tillhandahålla konsumenter på mark-
naden.
Anmälan ska lämnas in senast sex månader innan produkten är
avsedd att tillhandahållas konsumenter på marknaden. En ny anmälan
ska lämnas in för varje väsentlig ändring av produkten. En anmälan ska
även göras när produkten återkallas från marknaden.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få
meddela närmare föreskrifter om produktanmälan.
Tobaksfria nikotinprodukter ska inte få tillhandahållas konsumenter
på marknaden om anmälan saknas eller om anmälan inte uppfyller de
föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Folkhälsomyndigheten är positiv till att det införs
krav på produktanmälan för tobaksfria nikotinprodukter och att myndig-
heten ska offentliggöra uppgifterna, men framför att endast de uppgifter
som är relevanta för regelefterlevnad och upplysning om produktens inne-
håll gentemot konsumenter bör omfattas av anmälningsskyldigheten.		141

Prop. 2021/22:200 Vidare anser de att en bestämmelse motsvarande 13 kap. 1 § alkohollagen (2010:1622) ska införas i den nya lagen för att det ska bli tydligt att Folkhälsomyndigheten har det rättsliga stödet att föra register över anmälningarna och ta emot anmälningarna elektroniskt. Länsstyrelsen i Stockholms län och några kommuner vill att det införs krav på att detaljhandlare kontrollerar produktanmälan hos Folkhälsomyndigheten. Skruf Snus AB och Swedish Match avstyrker att anmälan ska lämnas sex månader innan produkten är avsedd att tillhandahållas konsumenter på marknaden och anser att åtta veckor är en mer ändamålsenlig tidsfrist för produktanmälan.

Skälen för regeringens förslag

Krav på anmälan av produkter

Av 2 kap. 3 och 7 §§ lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter framgår att tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska anmälas till Folkhälsomyndigheten innan de tillhandahålls på den svenska mark- naden. Regeringen har bedömt att uppgiften att ta emot anmälan av nya tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska ligga på Folkhälso- myndigheten.

Utvecklingen av nya tobaksfria nikotinprodukter har skett i en snabb takt och med stor sannolikhet kommer denna utveckling att fortsätta. Nikotin är starkt beroendeframkallande. Användningen av tobaksfria nikotin- produkter kan därför vara förenad med risker. Det finns därför ett behov av att införa ett förfarande som gör det möjligt att överblicka vilka produkter som utvecklas och säljs till konsumenter på marknaden.

Genom att låta tobaksfria nikotinprodukter omfattas av ett krav på an- mälan till Folkhälsomyndigheten skapas en enhetlig ordning för anmälan av alla nikotinprodukter. Det ger dessutom Folkhälsomyndigheten, som är den centrala myndigheten på folkhälsoområdet, en helhetsbild av utveck- lingen på området. Det bör därför införas en skyldighet för tillverkare och importörer att göra en anmälan till Folkhälsomyndigheten av alla tobaks- fria nikotinprodukter som de avser att tillhandahålla konsumenter.

Som Folkhälsomyndigheten påpekar bör de få ta emot anmälningar elektroniskt och föra register över produktanmälningarna. Det kan uppnås genom en bestämmelse i förordning. Motsvarande och liknande bestäm- melser finns för tobaksvaror samt e-cigaretter och påfyllningsbehållare i förordningen om tobak och liknande produkter. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreslås bemyndigas att meddela närm- are föreskrifter om produktanmälan, se nedan. Det kan därför finnas anledning för regeringen att återkomma i frågan om bestämmelser i förordning för de nya produkterna.

142

Skruf Snus AB och Swedish Match har framfört att produktanmälan bör lämnas åtta veckor innan produkten släpps ut på marknaden. Som skäl anges att för tobaksvaror gäller den kortare perioden på åtta veckor och att tobaksfria nikotininnehållande produkter är relativt okomplicerade jämfört med e-cigaretter.

Enligt nuvarande regler ska tillverkare och importörer lämna uppgifter till Folkhälsomyndigheten om ingredienser och utsläpp från tobaksvaror senast åtta veckor innan en tobaksvara tillhandahålls konsumenter på

marknaden. Vad gäller nya tobaksvaror och e-cigaretter ska en produkt- Prop. 2021/22:200 anmälan lämnas sex månader innan produkten är avsedd att tillhandahållas

konsumenter på marknaden, se 2 kap. 3 och 7 §§ lagen om tobak och liknande produkter och Folkhälsomyndighetens föreskrifter HSLF-FS 2016:45.

Då regeringens förslag till ny reglering omfattar produkter som är
relativt nya på marknaden och nikotinprodukter som kan komma att lan-
seras i framtiden bedömer regeringen att produktanmälan bör lämnas sex
månader innan produkten är avsedd att tillhandahållas konsumenter på
marknaden. Det ger Folkhälsomyndigheten tillräckligt med tid att hantera
anmälningarna innan nya produkter släpps ut på marknaden, på mot-
svarande sätt som redan gäller för nya tobaksvaror och e-cigaretter. Varje
väsentlig ändring av produkten bör föranleda en ny anmälan. Produkter
som inte har anmälts eller som har föregåtts av en ofullständig anmälan
ska inte få släppas ut på marknaden.
Utformningen av produktanmälan
Anmälan ska innehålla de uppgifter som behövs för att Folkhälso-
myndigheten ska kunna övervaka utvecklingen av de tobaksfria nikotin-
produkterna och för att myndigheten ska kunna bedöma riskerna med de
olika produkterna och om det behöver vidtas några åtgärder.
Anmälans närmare utformning och innehåll regleras lämpligast i före-
skrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska
därför bemyndigas att meddela föreskrifter om detaljerna kring hur
anmälan ska vara utformad och vad den ska innehålla. Genom
bemyndigandet kan föreskrifter meddelas om att inte både tillverkare och
importörer behöver anmäla samma produkt och att anmälan ska ske på en
webbplats.
Länsstyrelsen i Stockholms län och några kommuner anser att det bör
införas ett krav på att detaljhandlare kontrollerar produktanmälan hos
Folkhälsomyndigheten. Något sådant krav uppställs inte i lagen om tobak
och liknande produkter och det finns inte heller anledning att ställa upp ett
sådant krav i denna lag. Reglerna om att en produkt inte får tillhandahållas
konsumenter när en anmälan saknas får anses vara tillräckliga för att
skydda konsumenterna.
Offentliggörande av uppgifter i produktanmälan
Av 2 kap. 8 § förordningen om tobak och liknande produkter framgår att
Folkhälsomyndigheten på en webbplats ska offentliggöra de uppgifter som
har lämnats till myndigheten genom kravet på att anmäla e-cigaretter och
påfyllningsbehållare enligt 2 kap. 7 § lagen om tobak och liknande
produkter. Uppgifter som utgör affärshemligheter ska inte offentliggöras.
Utredningen har föreslagit att det på motsvarande sätt i förordning ska
regleras att Folkhälsomyndigheten även ska offentliggöra uppgifter om to-
baksfria nikotinprodukter som har lämnats i en produktanmälan. Bestäm-
melsen om att offentliggöra uppgifter har sitt ursprung i tobaksprodukt-
direktivet. Tobaksproduktdirektivet ställer inte upp några krav på offent-
liggörande av uppgifter i fråga om tobaksfria nikotinprodukter. Samtidigt
kan det finnas ett behov av att allmänheten får del av uppgifter om de pro-
dukter som har anmälts och därmed tillhandahålls konsumenter på mark-	143
	143

Prop. 2021/22:200 naden. Konsumenter kan sägas ha ett berättigat intresse av information om de produkter som tillhandahålls. Uppgifter om produkterna som har an- mälts kan också vara värdefulla för andra tillsynsmyndigheter, t.ex. kommunerna. Genom att offentliggöra uppgifter om de produkter som har anmälts ges såväl allmänheten som andra tillsynsmyndigheter möjlighet att på ett enkelt sätt kontrollera om en produkt får tillhandahållas konsu- menter på marknaden. Det kan därför finnas anledning för regeringen att i förordning återkomma kring frågan om bestämmelser om offentliggörande av uppgifter som lämnas i produktanmälan.

Med tanke på att en produktanmälan kan innehålla känsliga uppgifter har utredningen föreslagit att det i förordning ska framgå att en tillverkare eller importör som lämnar in produktanmälan ska ange om den anser att några uppgifter utgör företagshemligheter eller annars är konfidentiella. Folkhälsomyndigheten avstyrker det förslaget och framför att erfarenheter avseende tillämpning av motsvarande regler för tobaksvaror och e-ciga- retter visar att möjligheten att ange om uppgifter utgör företagshemligheter eller annars är konfidentiella har missbrukats och därmed inte uppfyllt sitt syfte.

Utredningens förslag utgår från att det underlättar myndighetens hanter- ing vid en begäran om utlämnande att den som lämnar uppgiften anger om den anser att någon av uppgifterna ska sekretessbeläggas. Av Folkhälso- myndighetens remissvar framgår dock att liknande reglering avseende andra produkter inte fyllt sitt syfte. Regeringen anser inte att det är meningsfullt att införa en reglering som redan på förhand inte bedöms upp- fylla sitt syfte.

Utgångspunkten är att de uppgifter som lämnas i en produktanmälan ska vara offentliga. Det kan därför finnas skäl att inte tynga anmälan med upp- gifter som inte är relevanta för regelefterlevnaden av bestämmelsen eller fyller någon upplysande funktion om produkten för konsumenten. På så sätt behöver inte anmälan omfatta onödiga uppgifter som kan utgöra företagshemligheter och därmed behöva skyddas av sekretess. Det skapar en förutsägbarhet för företagen samtidigt som det underlättar myndig- hetens administration kring tillgängliggörande av uppgifter. Vilka upp- gifter som är relevanta kan, med ny kunskap om produkterna och produkt- utvecklingen, variera över tid. Det kan regleras genom kompletterande föreskrifter i enlighet med förslaget ovan att regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela föreskrifter om produktanmälan. Folkhälsomyndigheten har fortfarande ansvaret att värdera uppgifterna i en anmälan och se till att de uppgifter som utgör företagshemligheter eller annars är konfidentiella skyddas.

144

1	Förslag till riksdagsbeslut .................................................................		7
2	Lagtext	..............................................................................................	8
	2.1	Förslag till lag om tobaksfria nikotinprodukter..................	8

	produktförpackningarna .................................................	148
10.11	Övriga krav på märkning................................................	153
10.12	Marknadsföring ..............................................................	155
	10.12.1 Krav vid marknadsföring...............................	155
	10.12.2 Förbud mot kommersiell reklam i tv,
	radio och på videodelningsplattformar ..........	165
	10.12.3 Förbud mot sponsring och
	produktplacering............................................	170
	10.12.4 Krav på att återge en hälsovarning vid
	marknadsföring i vissa medier.......................	175
	10.12.5 Vissa regelbrott ska anses utgöra
	otillbörlig marknadsföring.............................	178
10.13	Rapporteringsskyldighet.................................................	179
10.14	Produktkontroll...............................................................	182
10.15	Anmälan om försäljning och krav på egenkontroll ........	185
10.16	Ålderskrav ......................................................................	191

10.17	Tillsyn............................................................................	194	Prop. 2021/22:200
10.18	Tillsynsmyndigheternas befogenheter att ingripa..........	198
10.19	Rätt till upplysningar och tillträde .................................	203
10.20	Underrättelseskyldighet mellan myndigheterna ............	204
10.21	Kontrollköp ...................................................................	206
10.22	Sekretess och tystnadsplikt............................................	208
10.23	Avgifter .........................................................................	210
10.24	Överklagande.................................................................	213
10.25	Straffansvar och förverkande.........................................	214
10.26	Behandling av personuppgifter......................................	217
11 Tobaksfria produkter jämställs med livsmedel ............................		219
11.1	Snus och tuggtobak jämställs med livsmedel ................	220

		livsmedelslagstiftningen ................................................	220
12	Förslagens påverkan på den fria rörligheten och
	anmälningsplikt till Europeiska kommissionen ...........................		223
13	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................		230
14	Konsekvenser...............................................................................		234
	14.1	Problembeskrivning och målsättning ............................	234
	14.2	Vilka berörs av förslagen?.............................................	235

	effekterna på den kommunala självstyrelsen.................		235
14.4	Finansiering av kostnaderna för staten och
	kommunerna..................................................................		242
14.5	Konsekvenser för företagen...........................................		245
	14.5.1	Konsekvenser för tillverkare, importörer
		och detaljhandlare.........................................	245

		tobak och liknande produkter ...........................................	24
3	Ärendet och dess beredning ............................................................		36
4	Folkhälsopolitiska mål utifrån kunskap om nikotin........................		37
	4.1	Nuvarande kunskap om nikotin........................................	37
	4.2	Folkhälsopolitiska mål .....................................................	38
5	Marknadsföring av tobak, e-cigaretter och
	påfyllningsbehållare........................................................................		39

	saluhållande.....................................................	41
5.1.3	Bakgrunden till YGL-undantaget ....................	43

av harmoniseringslagstiftningen.......................................		46
5.2.1	Tobaksreklamdirektivet...................................	46
5.2.2	Tobaksproduktdirektivet..................................	49
5.2.3	Direktivet om otillbörliga affärsmetoder.........	50

	reklam..............................................................	51
5.2.5	Humanläkemedelsdirektivet ............................	52

5.3.4	YGL-undantaget för kommersiella	Prop. 2021/22:200
	annonser..........................................................	62
5.3.5	Bestämmelserna om marknadsföring ses
	över.................................................................	69

6 Sponsring av tobaksvaror och e-cigaretter .....................................		72
6.1	Den unionsrättsliga regleringen av sponsring..................	72
6.2	Den svenska regleringen av sponsring ............................	73

	sponsring .........................................................................	74
6.4	En definition av och förbud mot sponsring införs ...........	75
7 Marknadsföring och försäljning på internet ...................................		79

	cigaretter och tobaksfria produkter.................	80
7.1.2	Nya möjligheter att nå ut med reklam ............	80

		mellan marknadsföring och försäljning i
		fysisk butik och webbutik...............................	81
7.2	Regleringen av marknadsföring på internet.....................		81
	7.2.1	Tobaksreklam på internet ...............................	81

	påfyllningsbehållare på internet......................	84
7.2.3	E-handelslagen och e-handelsdirektivet .........	85
7.2.4	Effektlandsprincipen.......................................	86

	försäljning på internet......................................................		87
	7.3.1	Förbud mot tobaksreklam i webbutiker..........	87
	7.3.2	Förbud mot reklam för e-cigaretter
		och påfyllningsbehållare i webbutiker............	91
	7.3.3	Förslag och bedömningar i anslutning till
		kravet på ålderskontroll ..................................	93
8 Riskerna med e-cigaretter och behovet av en skärpt reglering.......			98
8.1	Riskerna med e-cigaretter................................................		98
	8.1.1	Vad är en e-cigarett?.......................................	98
	8.1.2	Nuvarande kunskapsnivå om riskerna ............	99
	8.1.3	Särskilt om riskerna för barn och unga.........	100
	8.1.4	E-cigaretter är skadliga produkter ................	101

	där näringsidkaren är etablerad......................................	103
8.4	Omedelbar verkställbarhet av beslut .............................	104

	märkbar doft eller smak av annat än tobak....................	106
8.6	Begreppet njutningsmedel ska ersättas..........................	112

	och påfyllningsbehållare.................................................		115
9 Ändrat avgiftsuttag för tobak, e-cigaretter och
påfyllningsbehållare......................................................................			117
10 Regleringen av tobaksfria nikotinprodukter..................................			121
10.1	Utvecklingen av nya nikotinprodukter ...........................		121
	10.1.1	Ökning av nya nikotinprodukter....................	121
	10.1.2	Det tobaksfria snuset .....................................	121
	10.1.3	Framtida utveckling av tobaksfria
		nikotinprodukter ............................................	122

	ett nikotinberoende.........................................................		122
10.3	Nuvarande reglering av tobaksfria nikotinprodukter......		124
	10.3.1	Det finns inget särskilt regelverk för
		tobaksfria nikotinprodukter ...........................	124
	10.3.2	EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet .....	124
	10.3.3	Produktsäkerhetslagen...................................	125
	10.3.4	Allmänna regler om marknadsföring.............	126
	10.3.5	Reach- och CLP-förordningarna ...................	127
	10.3.6	Nationella bestämmelser om särskilt
		farliga kemiska produkter..............................	130
	10.3.7	WTO-regelverken..........................................	130
10.4	En ny lag om tobaksfria nikotinprodukter ska införas....		131

	internationella regelverk.................................................	134
10.6	Uttryck i lagen................................................................	136
10.7	Lagens förhållande till andra lagar .................................	137
10.8	Produktanmälan..............................................................	141
10.9	Produktkrav ....................................................................	145

	män................................................................................	259
14.8	Konsekvenser för barn och unga ...................................	260
14.9	Alternativa lösningar .....................................................	261
15 Författningskommentar................................................................		261
15.1	Förslaget till lag om tobaksfria nikotinprodukter ..........	261

	Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett
	annat land inom Europeiska unionen.............................	288
15.4	Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen
	(2006:804) .....................................................................	289

Prop. 2021/22:200	15.6	Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:2088) om
		tobak och liknande produkter .........................................	293
	Bilaga 1	Sammanfattning av betänkandet Hårdare regler för
		nya nikotinprodukter (SOU 2021:22).............................	310
	Bilaga 2	Lagförslag i betänkandet Hårdare regler för nya
		nikotinprodukter (SOU 2021:22) ...................................	317
	Bilaga 3	Förteckning över remissinstanser avseende
		betänkandet Hårdare regler för nya nikotinprodukter
		(SOU 2021:22) ...............................................................	343
	Bilaga 4	Hemställan om ändring av avgifter för tobaksvaror
		samt elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare....	345
	Bilaga 5	Förteckning över remissinstanser avseende
		Folkhälsomyndighetens hemställan om ändring av
		avgifter för tobaksvaror samt elektroniska cigaretter
		och påfyllningsbehållare.................................................	370
	Bilaga 6	Lagrådsremissens lagförslag ..........................................	371
	Bilaga 7	Lagrådets yttrande ..........................................................	399
	Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 mars 2022.......		402

2.2	Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1551) Prop. 2021/22:200
	om frihet från skatt vid import, m.m.

8. gränsöverskridande distans-	9. gränsöverskridande distans-
försäljning: försäljning där, vid tid-	försäljning: försäljning där, vid tid-
punkten för beställningen av varan	punkten för beställningen av varan
eller produkten, konsumenten finns	eller produkten, konsumenten finns
i Sverige och återförsäljningsstället	i Sverige och återförsäljningsstället
i ett annat land, eller där återförsälj-	i ett annat land, eller där återförsälj-
ningsstället finns i Sverige och kon-	ningsstället finns i Sverige och kon-
sumenten i en annan medlemsstat,	sumenten i en annan medlemsstat,
och
9. medlemsstat: en stat som är	10. medlemsstat: en stat som är
medlem i Europeiska unionen eller	medlem i Europeiska unionen eller
en annan stat som omfattas av av-	en annan stat som omfattas av av-
talet om Europeiska ekonomiska	talet om Europeiska ekonomiska
samarbetsområdet (EES) och som	samarbetsområdet (EES) och som
har genomfört bestämmelserna i	har genomfört bestämmelserna i
direktiv 2014/40/EU i nationell rätt.	direktiv 2014/40/EU i nationell rätt.