Utgiftsområde 26
Statsskuldsräntor m.m.
1
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26
Utgiftsområde 26 – Statsskuldsräntor m.m.
Innehållsförteckning
3.2Regeringens riktlinjebeslut och utvärdering av Riksgäldskontorets
2
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Utgiftsområde
1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringens förslag:
1.Riksdagen anvisar anslagen för budgetåret 2022 inom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor enligt tabell 1.1.
| Tabell 1.1 | Anslagsbelopp | |
| Tusental kronor | ||
| Anslag | ||
| 1:1 Räntor på statsskulden | 12 000 000 | |
| 1:2 Oförutsedda utgifter | 10 000 | |
| 1:3 Riksgäldskontorets provisionsutgifter | 145 200 | |
| Summa anslag inom utgiftsområdet | 12 155 200 | |
3
2Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m.
2.1Utgiftsområdets omfattning
Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattar räntor på statsskulden, oförutsedda utgifter och Riksgäldskontorets provisionsutgifter i samband med upplåning och skuldförvaltning. Utgiftsområdet omfattas inte av utgiftstaket för staten.
2.2Utgiftsutveckling
Kostnaderna för statsskulden påverkas i första hand av skuldens storlek och räntenivåerna vid de tidpunkter som skuldinstrumenten ges ut. En del av statsskulden är exponerad mot utländsk valuta, varför valutakursrörelser också påverkar kostnaderna. För realskulden påverkas kostnaderna på motsvarande sätt av hur konsumentprisindex utvecklas. Därutöver kan Riksgäldskontorets upplåningsstrategi och upplåningsteknik få stora effekter enskilda år, vilket kan medföra att de sammantagna utgifterna varierar kraftigt över tid, eftersom statsskuldsräntorna redovisas kassamässigt. I en kostnadsmässig redovisning, där in- och utbetalningar periodiseras över lånens löptider, är variationen betydligt mindre.
Utgifterna för utgiftsområdet beräknas bli lägre 2021 än enligt den beslutade budgeten. Den lägre prognosen beror delvis på att Riksgäldskontoret beräknas emittera en större volym av obligationer till s.k. överkurs (se vidare avsnitt 2.5.1). Det gör att räntebetalningarna minskar initialt och att staten i stället betalar en högre årlig ränta under obligationernas återstående löptid. Den nedjusterade prognosen beror även på förväntade valutavinster under året. Även i kostnadstermer beräknas statsskuldsräntorna 2021 bli något lägre än vad som beräknades i budgetpropositionen för 2021.
För 2022 beräknas statsskuldsräntorna sammantaget uppgå till 12,0 miljarder kronor. I likhet med 2021 beräknas kassamässiga effekter uppstå till följd av överkurser vid nyemissioner, men de är betydligt lägre än under föregående år. Samtidigt beräknas utbetalningarna för inhemska räntor öka jämfört med 2021.
Under 2023 beräknas utgifterna för inhemska räntor åter minska. Lägre kurs- och valutaförluster utgör ytterligare en förklaring till att utgifterna för statsskuldsräntor beräknas bli betydligt lägre under 2023 och 2024 jämfört med 2022. De beräknade utgifterna för statsskuldsräntor redovisas närmare i tabell 2.5.
5
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26
Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m.
Miljoner kronor
| Utfall Budget Prognos Förslag Beräknat Beräknat | ||||||
| 2020 | 20211 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| 1:1 Räntor på statsskulden | 19 463 | 10 | 12 000 | 8 000 | 7 000 | |
| 1:2 Oförutsedda utgifter | 2 | 10 | 10 | 10 | 10 | |
| 1:3 Riksgäldskontorets provisionsutgifter | 127 | 145 | 116 | 145 | 145 | 145 |
| Totalt för utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor | ||||||
| m.m. | 19 592 | 165 | 12 155 | 8 155 | 7 155 | |
1Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2021 och förslag till ändringar i samband med denna proposition.
I denna proposition föreslås att utgiftsområdet 2022 ökas med 12,0 miljarder kronor, jämfört med vad som anvisades för 2021, till 12,2 miljarder kronor. Utgifterna under utgiftsområdet beräknas 2023 uppgå till 8,2 miljarder kronor, och för 2024 till
7,2 miljarder kronor.
Tabell 2.2 Förändringar av utgiftsramen
Miljoner kronor
| 2022 | 2023 | 2024 | |
| Anvisat 20211 | 165 | 165 | 165 |
| Beslutade, föreslagna och aviserade reformer | |||
| varav BP22 | |||
| Överföring till/från andra utgiftsområden | |||
| Övrigt | 11 990 | 7 990 | 6 990 |
| Ny utgiftsram | 12 155 | 8 155 | 7 155 |
1Statens budget enligt riksdagens beslut i december 2020 (bet. 2020/21:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget.
2.3Mål för utgiftsområdet
Målet för statsskuldsförvaltningen är att skulden ska förvaltas så att kostnaden för den långsiktigt minimeras, samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer (5 kap. 5 § budgetlagen [2011:203]).
2.4Resultatredovisning
Vartannat år lämnar regeringen en skrivelse till riksdagen med en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning. Åren däremellan redovisar regeringen sin preliminära syn på den genomförda statsskuldsförvaltningen i budgetpropositionen. En sådan redovisning lämnas i avsnitt 3.
6
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Utgiftsområde
2.5Budgetförslag
2.5.11:1 Räntor på statsskulden
Tabell 2.3 Anslagsutveckling 1:1 Räntor på statsskulden
Tusental kronor
| 2020 | Utfall | 19 462 935 | Anslagssparande | 10 037 065 |
| 2021 | Anslag | 10 0001 | Utgiftsprognos | |
| 2022 | Förslag | 12 000 000 | ||
| 2023 | Beräknat | 8 000 000 | ||
| 2024 | Beräknat | 7 000 000 | ||
1Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2021 och förslag till ändringar i samband med denna proposition.
Ändamål
Anslaget får användas för utgifter för räntor på statskulden.
Faktorer som påverkar utgifterna
Ränteutgifterna påverkas av storleken på statsskulden, svenska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs mot andra valutor. Även Riksgäldskontorets upplåningsteknik har stor betydelse för utgifterna för räntor på statsskulden.
Statsskulden och statens budgetsaldo
Statsskuldens storlek förändras i takt med statens budgetsaldo och ändrade skulddispositioner m.m. En skulddisposition kan exempelvis bestå av en omvärdering av valutaskulden till aktuella valutakurser.
Statens lånebehov har ökat 2020 och 2021 med anledning av beslutade eller föreslagna åtgärder för att motverka konsekvenserna av spridningen av sjukdomen
Ränte- och valutakursutveckling
Statsobligationsräntorna i Sverige har sjunkit under
Värdet på den svenska kronan påverkar ränteutgifterna för lån i utländsk valuta. En svagare krona ökar ränteutgifterna för lån i utländsk valuta och en starkare krona minskar utgifterna. Dessutom påverkas ränteutgifterna av realiserade valutakursdifferenser, som uppstår när lån i utländsk valuta förfaller. Om kronan stärkts sedan lånet togs uppstår en valutavinst, och vice versa.
Historiska slutkurser 2020 samt prognoser för perioden
7
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26
Tabell 2.4 Urval av räntor och växelkurser
Procent, om inte annat anges
| 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Statsskuldväxel 6 månaders | 0,0 | ||||
| Statsobligation |
0,2 | 0,6 | 1,0 | ||
| Statsobligation |
0,0 | 0,4 | 0,6 | 0,9 | 1,2 |
| Tyskland |
0,1 | 0,5 | |||
| USA 6 månaders | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,7 | 1,1 |
| Växelkurs SEK/EUR | 10,0 | 10,1 | 10,2 | 10,2 | 10,2 |
| Växelkurs SEK/USD | 8,2 | 8,4 | 8,3 | 8,2 | 8,1 |
| Källa: Egna beräkningar. |
Upplåning
Den upplåningsteknik som Riksgäldskontoret väljer kan på kort sikt få betydande effekter på ränteutgifterna, främst genom att utgifterna omfördelas över tid, t.ex. genom över- eller underkurser i samband med emissioner av statsobligationer.
Överkurser uppstår om marknadsräntan understiger obligationens kupongränta vid emissionstillfället. Köparen av obligationen är då beredd att betala ett högre pris eftersom detta kompenseras av en högre löpande avkastning fram till dess att obligationen förfaller. På motsvarande sätt uppstår underkurser om marknadsräntan överstiger obligationens kupongränta vid emissionstillfället.
Kursförluster uppstår när Riksgäldskontoret köper tillbaka obligationer och marknadsräntan vid köptillfället understiger kupongräntan. Valutakursförluster uppstår på instrument i utländsk valuta om värdet på den svenska kronan är lägre vid förfallotidpunkten än då kontraktet ingicks.
Statsskulden kan delas in i lån i svenska kronor respektive i utländsk valuta. För skulden i svenska kronor görs vidare en indelning i nominella och reala låneinstrument.
Närmare två tredjedelar av statsskulden är finansierad med nominella lån i svenska kronor. De två låneinstrument som används är i huvudsak statsobligationer och statsskuldväxlar. Statsskuldväxlar har en löptid som normalt uppgår till högst sex månader. En statsskuldväxel är ett s.k. nollkuponginstrument. Räntan utgörs av skillnaden mellan det belopp som staten erhåller när växeln emitteras och det belopp som staten återbetalar vid förfall. Den korta löptiden på statsskuldväxlar innebär att de refinansieras relativt ofta, vilket medför att en förändring av räntenivån relativt snabbt påverkar räntekostnaderna.
Statsobligationer har en fast årlig kupongränta, vilket innebär att räntan betalas ut årligen med ett lika stort belopp varje gång. Normalt finns omkring tio olika statsobligationer utfärdade samtidigt, med en löptid på mellan 1 och 15 år. År 2009 emitterades dock en
Riksgäldskontoret har tidigare även lånat direkt från privatpersoner och mindre investerare genom premieobligationer. I december 2016 beslutade dock myndigheten att tills vidare inte emittera några nya sådana obligationer.
8
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Utgiftsområde
Förenklat uttryckt får den som köper en realobligation en real ränta plus kompensation för inflation. Kupongräntan för realobligationer räknas upp med inflationen, liksom det lånade beloppet som återbetalas på förfallodagen. Det innebär att en stor del av räntan betalas först när lånet förfaller. I likhet med vad som gäller för nominella obligationer uppstår det i samband med detta över- och underkurser, som utöver skillnaden mellan kupongräntan och marknadsräntan även är beroende av inflationen.
På den internationella kapitalmarknaden kan Riksgäldskontoret låna stora belopp på kort tid. Det finns skäl att regelbundet låna i utländsk valuta, även när lånebehovet är litet, eftersom det bidrar till att upprätthålla beredskapen att vid behov låna större belopp.
Riksgäldskontorets styrelse fastställer varje år ett riktmärke som anger hur fördelningen mellan olika valutor ska vara. Riktmärket förändrades 2015 från en procentuell fördelning av exponeringen till en exponering mätt som nominella belopp uttryckta i respektive valuta.
Statsskuldsräntornas utveckling
De utgiftsmässiga statsskuldsräntorna för
Tabell 2.5 Utgiftsmässiga statsskuldsräntor
Miljarder kronor
| 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Räntor på lån i svenska kronor | 23,0 | 10,0 | 14,5 | 9,5 | 9,0 |
| Räntor på lån i utländsk valuta | 0,0 | ||||
| Summa räntor | 11,9 | 6,0 | 7,0 | 7,5 | |
| Räntor på in- och utlåning | |||||
| 2,4 | 2,5 | 1,0 | 0,0 | ||
| 6,0 | 4,5 | 5,0 | 2,0 | 2,0 | |
| Övrigt | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Summa ränteutgifter | 19,4 | 12,0 | 8,0 | 7,0 | |
| Källor: Riksgäldskontoret och egna beräkningar. |
Av tabell 2.6 framgår de kostnadsmässigt redovisade statsskuldsräntorna, som bl.a. används vid beräkningen av statens finansiella sparande. Kostnadsmässig redovisning innebär att räntorna periodiseras över lånens löptid. Redovisningen i tabell 2.6 utgår från posten Summa räntor i tabell 2.5, varefter en kostnadsjusteringspost har lagts till. De realiserade valutakurs- och kursförlusterna, som påverkar ränteutgifterna, beaktas således inte vid beräkningen av de kostnadsmässiga räntorna. Inte heller orealiserade omvärderingar av statsskulden som härrör från ändringar i marknadsräntor eller växelkurser tas upp som kostnader för statsskulden. De kostnadsmässiga statsskuldsräntorna har en jämnare utveckling över tiden än de utgiftsmässiga räntorna.
Tabell 2.6 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor
Miljarder kronor
| 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Summa räntor enligt tabell 3.3 | 11,9 | 6,0 | 7,0 | 7,5 | |
| Summa kostnadsjustering | 10,0 | 0,0 | 0,0 | 0,5 | |
| Summa räntekostnader | 3,3 | 5,5 | 6,0 | 7,0 | 8,0 |
| Källor: Riksgäldskontoret och egna beräkningar. |
9
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26
Diagram 2.1 visar de utgiftsmässiga statsskuldsräntornas utveckling över en längre tidsperiod i förhållande till BNP. Under
Diagram 2.1 Utgifter för statsskuldsräntor
Procent av BNP
5
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.
Skälen för regeringens förslag
Regeringen beslutar om den övergripande styrningen av statsskuldens förvaltning i årliga riktlinjebeslut senast den 15 november varje år. Riksgäldskontoret lämnar förslag till riktlinjer som remitteras till Riksbanken. I riktlinjebeslutet fastställs bl.a. skuldens löptid samt fördelningen mellan de tre skuldslagen nominell skuld i svenska kronor, real skuld i svenska kronor och valutaskuld. Inom de ramar som regeringen fastställer har Riksgäldskontoret mandat att fatta beslut om hur statsskulden ska förvaltas. Utgångspunkterna för statsskuldsförvaltningen är det av riksdagen beslutade målet för statsskuldspolitiken, att kostnaderna för statsskulden långsiktigt minimeras samtidigt som risker beaktas, och att förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. De risker som avses beskrivs närmare i avsnitt 3.1.
Tabell 2.7 Förändringar av anslagsnivån
Tusental kronor
| 2022 | 2023 | 2024 | |
| Anvisat 20211 | 10 000 | 10 000 | 10 000 |
| Beslutade, föreslagna och aviserade reformer | |||
| Makroekonomisk utveckling | |||
| Volymer | |||
| Överföring till/från andra anslag | |||
| Övrigt | 11 990 000 | 7 990 000 | 6 990 000 |
| Förslag/beräknat anslag | 12 000 000 | 8 000 000 | 7 000 000 |
1Statens budget enligt riksdagens beslut i december 2020 (bet. 2020/21:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget.
Utgifterna för räntor på statsskulden beräknas till 12,0 miljarder kronor för 2022. Regeringen föreslår att 12 000 000 000 kronor anvisas under anslaget 1:1 Räntor på statsskulden för 2022. För 2023 och 2024 beräknas anslaget till 8 000 000 000 kronor respektive 7 000 000 000 kronor.
10
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Utgiftsområde
2.5.21:2 Oförutsedda utgifter
Tabell 2.8 Anslagsutveckling 1:2 Oförutsedda utgifter
Tusental kronor
| 2020 | Utfall | 2 124 | Anslagssparande | 7 876 |
| 2021 | Anslag | 10 0001 | Utgiftsprognos | |
| 2022 | Förslag | 10 000 | ||
| 2023 | Beräknat | 10 000 | ||
| 2024 | Beräknat | 10 000 | ||
1Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2021 och förslag till ändringar i samband med denna proposition.
Ändamål
Anslaget får användas för oförutsedda utgifter inklusive utgifter för ersättningar till enskilda för skador av statlig verksamhet enligt en dom som fått lagakraft eller efter uppgörelse samt för utgifter för skador inom landet som uppkommit under tidigare krigsförhållanden. Medel från anslaget tas i anspråk efter beslut av regeringen i varje enskilt fall.
Skälen för regeringens förslag
Tabell 2.9 Förändringar av anslagsnivån
Tusental kronor
| 2022 | 2023 | 2024 | |
| Anvisat 20211 | 10 000 | 10 000 | 10 000 |
| Beslutade, föreslagna och aviserade reformer | |||
| Överföring till/från andra anslag | |||
| Övrigt | |||
| Förslag/beräknat anslag | 10 000 | 10 000 | 10 000 |
1Statens budget enligt riksdagens beslut i december 2020 (bet. 2020/21:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget.
Regeringen bedömer att det även fortsättningsvis behövs ett anslag för oförutsedda utgifter och för vissa speciella ändamål om andra medel inte står till förfogande (jfr prop. 1997/98:1 utg.omr. 26 avsnitt 4). Kammarkollegiet bör därför efter beslut av regeringen även fortsättningsvis få betala ut ersättningar av detta slag. Regeringen kommer i efterhand redovisa för riksdagen vilka utgifter som täckts genom att medel från anslaget tagits i anspråk. Finansiering av utgifter från anslaget ska ske genom indrag från annat anslag. Användningen av anslaget och beslutade indrag med anledning av detta redovisas i årsredovisningen för staten.
Regeringen föreslår att 10 000 000 kronor anvisas under anslaget 1:2 Oförutsedda utgifter för 2022. För 2023 och 2024 beräknas anslaget till 10 000 000 kronor respektive
10 000 000 kronor.
11
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26
2.5.31:3 Riksgäldskontorets provisionsutgifter
Tabell 2.10 Anslagsutveckling 1:3 Riksgäldskontorets provisionsutgifter
Tusental kronor
| 2020 | Utfall | 126 571 | Anslagssparande | 18 629 |
| 2021 | Anslag | 145 2001 | Utgiftsprognos | 116 400 |
| 2022 | Förslag | 145 200 | ||
| 2023 | Beräknat | 145 200 | ||
| 2024 | Beräknat | 145 200 | ||
1Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2021 och förslag till ändringar i samband med denna proposition.
Ändamål
Anslaget får användas för utgifter för Riksgäldskontorets provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning.
Provisionsutgifternas utveckling
Riksgäldskontoret betalar företrädesvis ut provisioner till olika marknadsaktörer för att de upprätthåller infrastrukturen i marknaden genom att sälja, marknadsföra och lösa in Riksgäldskontorets produkter.
Samtliga provisionsutgifter i samband med upplåning och skuldförvaltning redovisas utanför utgiftstaket, vilket innebär att de behandlas på samma sätt som ränteutgifterna på statsskulden. Anslaget omfattas också av ett särskilt bemyndigande i budgetlagen som är beloppsmässigt obegränsat för att säkerställa att regeringen alltid ska kunna fullgöra sina åtaganden gentemot långivarna.
Provisionsutgifterna varierar över tid. Det beror på att volymerna för upplåning via olika instrument och metoder skiljer sig åt mellan åren. Provisionsutgifterna styrs till största delen av vilka upplåningskanaler som används. Vissa upplåningsinstrument ger inte upphov till rörliga kostnader, medan andra gör det. För de största upplåningsvolymerna är försäljningsprovisionerna fasta. En upplåning via syndikering, dvs. genom att Riksgäldskontoret anlitar en grupp av banker som genomför försäljningen, leder till höga provisioner, som är beroende av volymen. Avvägningen mellan vilka instrument som ska användas görs av Riksgäldskontoret inom de ramar som regeringen gett genom riktlinjerna för statsskuldens förvaltning. Avvägningen inkluderar alla kostnader som är förknippade med upplåningen, inklusive räntekostnaden och eventuella provisioner. I det avseendet utgör provisionerna en kostnad som alla andra inom upplåningsverksamheten. Sammantaget beräknas provisionsutgifterna för de lån Riksgäldskontoret hanterar bli 116,4 miljoner kronor 2021, 86,8 miljoner kronor 2022, 86,8 miljoner kronor 2023 samt 86,8 miljoner kronor 2024.
12
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26 Utgiftsområde
Skälen för regeringens förslag
Tabell 2.11 Förändringar av anslagsnivån
Tusental kronor
| 2022 | 2023 | 2024 | |
| Anvisat 20211 | 145 200 | 145 200 | 145 200 |
| Beslutade, föreslagna och aviserade reformer | |||
| Överföring till/från andra anslag | |||
| Övrigt | |||
| Förslag/beräknat anslag | 145 200 | 145 200 | 145 200 |
1Statens budget enligt riksdagens beslut i december 2020 (bet. 2020/21:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget.
Med stöd av 3 kap. 9 § budgetlagen får regeringen besluta att anslaget 1:1 Räntor på statsskulden samt andra utgifter för upplåning och skuldförvaltning får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden. Bemyndigandet utnyttjades senast 2009, då utfallet på anslaget uppgick till 212 miljoner kronor, vilket var 52 miljoner kronor högre än vad som anvisats av riksdagen. De relativt höga variationerna mellan olika år, och det faktum att risken är asymmetrisk, dvs. att utgifterna kan avvika mer uppåt än nedåt, beaktas vid beredningen av budgetförslaget.
Regeringen föreslår att 145 200 000 kronor anvisas under anslaget 1:3 Riksgäldskontorets provisionsutgifter för 2022. För 2023 och 2024 beräknas anslaget till 145 200 000 kronor respektive 145 200 000 kronor.
13
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26
3Preliminär utvärdering av statsskuldsförvaltningen
3.1Utvärdering av statsskuldsförvaltningen
Regeringen utvärderar den förda statsskuldspolitiken i en skrivelse till riksdagen vartannat år och åren mellan skrivelserna redovisas en preliminär utvärdering i budgetpropositionen. Nedan redovisas den preliminära utvärderingen av statsskuldspolitiken för perioden 2016‒2020. Eftersom målet för statsskuldsförvaltningen är långsiktigt utvärderas förvaltningen över rullande femårsintervall.
Våren 2020 överlämnade regeringen skrivelsen Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning
3.1.1Mål, ansvarsfördelning och styrning av statsskulden
Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer (5 kap. 5 § budgetlagen [2011:203]).
Utifrån målet beslutar regeringen årliga riktlinjebeslut om den övergripande styrningen. Riksgäldskontoret ansvarar för att upplåning och förvaltning görs i enlighet med målet och inom ramen för de riktlinjer som regeringen beslutat. Till grund för regeringens beslut ligger bl.a. Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer som Riksbanken yttrar sig över.
Målet för statsskuldsförvaltningen innebär att regeringens riktlinjebeslut baseras på en avvägning mellan långsiktig kostnad och risk. Avvägningen görs främst genom valet av löptid och statsskuldens sammansättning.
3.2Regeringens riktlinjebeslut och utvärdering av Riksgäldskontorets upplåning och skuldförvaltning
3.2.1Små förändringar i statsskuldens sammansättning
Statsskulden är fördelad på flera skuldslag i syfte att minska risken i statsskuldsförvaltningen utan att öka kostnaderna. En exponering mot flera skuldslag sprider
15
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26
riskerna, då kostnaderna för de olika skuldslagen vanligtvis inte varierar på samma sätt över tiden. Statsskulden består framför allt av nominella lån i kronor, men även av real skuld i kronor och valutaskuld. Enligt riktlinjerna för statsskuldens sammansättning 2020 skulle andelen real kronskuld långsiktigt utgöra 20 procent av den totala skulden, exponeringen i utländsk valuta skulle vara oförändrad jämfört med 2019 och resterande statsskuld skulle bestå av en nominell kronskuld. Att valutaexponeringen skulle lämnas oförändrad innebar en förändring jämfört med riktlinjerna för 2019, där det angavs att valutaskulden skulle minska med högst 30 miljarder kronor per år. I övrigt var riktlinjerna oförändrade.
Andelen real kronskuld var över riktvärdet under hela 2019, men sjönk under 2020. Genom de planerade emissionsvolymerna av realobligationer de närmaste åren bedömer Riksgäldskontoret att andelen kommer att närma sig 20 procent det tredje kvartalet 2023. Den reala kronskulden är svår att styra på kort sikt, eftersom marknaden är liten, likviditeten är sämre än för andra skuldslag och andelen inte på samma sätt som för valutaskulden kan anpassas med hjälp av derivat. Förändringar på kort sikt kan därför medföra omotiverat stora kostnader.
Valutaexponeringen minskade successivt t.o.m. november 2019, men har därefter varit oförändrad i enlighet med riktlinjerna. För 2019 skulle valutaskulden minska med högst 30 miljarder kronor per år och Riksgäldskontoret köpte därför utländsk valuta för sammanlagt 18,5 miljarder kronor i jämn takt under året. Valutaväxlingar ska präglas av förutsägbarhet och tydlighet, vilket medför att valutaexponeringen tidvis kan avvika från målet.
Upplåningen på privatmarknaden är under avveckling och vid utgången av 2020 återstod endast premieobligationer om 2,9 miljarder kronor. Under 2020 förföll de sista produkterna i Riksgäldsspar med fast ränta, vilket innebär att sparformen därmed är helt avvecklad.
Både den faktiska sammansättningen och löptiderna har varit relativt nära regeringens riktlinjer båda åren, vilket innebär att statsskuldens sammansättning sammanfattningsvis bedöms vara i linje med riktlinjerna (se tabell 3.1).
Tabell 3.1 Andel av skuld och löptid per skuldslag har varit inom riktlinjerna
| Riktlinjer 2019 | Faktiskt utfall 2019 | Riktlinjer 2020 | Faktiskt utfall | ||||
| 2020 | |||||||
| Andel av | Löptiden1 | Andel | Snitt | Andel av Löptiden1 | Andel | Snitt | |
| skulden | av | löptid | skulden | av | löptid | ||
| skulden | skulden | ||||||
| Real kronskuld | 20 % | 24,3 % | 20 % | 21,5 % | 5,8 | ||
| Nominell | |||||||
| kronskuld | Resterande | 63,2 % | Resterande | 68,0 % | 5,3 | ||
| Kronskulden2 | 5,9 | 5,5 | |||||
| Minskning | |||||||
| med högst | |||||||
| Valutaskuld | 30 mdr | 12,5 % | 0,1 | Oförändrad | 10,6 % | 0,1 | |
| Statsskulden | 4,9 | ||||||
1Mätt som Macaulayduration med enheten år.
2I riktlinjerna för 2019 slogs löptidsstyrningen för real och nominell kronskuld ihop till ett gemensamt intervall.
3I riktlinjerna för 2020 slogs löptidsstyrningen ihop för kronskulden och valutaskulden till ett gemensamt intervall. Källa: Riksgäldskontoret.
16
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26
Premiär för statliga gröna obligationer
Under 2020 emitterade Riksgäldskontoret för första gången statliga gröna obligationer. Gröna obligationer utgör ett komplement till de traditionella statsobligationerna. De pengar som lånas upp kopplas till utgiftsposter i statens budget som rör hållbara investeringar och projekt. Valet av utgifter görs utifrån Sveriges miljö- och klimatmål. Eftersom målet för statsskuldsförvaltningen är att minimera den långsiktiga kostnaden för hela statsskulden, är det svårt att dra slutsatser av en enskild emission i ett enskilt skuldinstrument. Det kan dock konstateras att räntan kunde sättas 0,01 procentenhet lägre än räntan på en traditionell statsobligation med motsvarande löptid, eftersom efterfrågan på obligationen var hög. Den lägre räntan bidrar till lägre lånekostnader för staten. Budvolymen var dessutom mer än dubbelt så stor som de 20 miljarderna som emitterades. Gröna obligationer innebär samtidigt högre administrativa kostnader än traditionella obligationer. De ökade kostnaderna består dels av engångskostnader kopplade till framtagandet av det gröna ramverket, dels av kostnader för återrapporteringen till investerare. De gröna obligationerna attraherade en handfull nya investerare och bidrog på så sätt till en breddning av investerarbasen, vilket är i enlighet med regeringens riktlinje om att Riksgäldskontoret ska sträva efter en bred investerarbas. Riksgäldskontoret bedömer att de gröna obligationerna även bidragit till att stärka förtroendet för svenska staten som emittent.
3.2.2En mer renodlad styrning av statsskuldens löptid
Valet av löptider för statsskuldens olika skuldslag har betydelse för avvägningen mellan kostnad och risk i statsskuldsförvaltningen. En kortare löptid har tidigare medfört lägre räntekostnader, samtidigt som risken ökar eftersom en större del av skulden i sådana fall varje år måste omsättas till villkor som på förhand är okända. De senaste årens låga, och bitvis även negativa, räntor har medfört att kostnadsfördelen med att välja kortare räntor har minskat. Investerarna har anpassat sina förväntningar om att reporäntan ska vara låg under en längre tid, vilket medför en liten skillnad mellan räntor med lång och kort löptid.
I riktlinjerna för statsskuldens förvaltning för 2018 påbörjade regeringen en renodling av styrningen av statsskulden. Regeringen tydliggjorde den övergripande risknivån i riktlinjerna för 2019 och 2020. Denna flexibilitet bedöms vara av särskild vikt för att hålla nere upplåningskostnaderna när lånebehovet ökar. I riktlinjerna för 2018 infördes ett volymmål för hela den nominella kronskulden och i riktlinjerna för 2019 infördes en gemensam löptidsstyrning för den reala och den nominella skulden. Slutligen infördes ett gemensamt löptidsmål för hela statsskulden i riktlinjerna för 2020, som därmed innefattar både kronskulden och valutaskulden. Enligt riktlinjerna för 2019 och 2020 ska löptiden, mätt som
Trots stora förändringar i upplåningsbehovet under 2020 var statsskuldens löptid, i likhet med 2019, inom riktlinjernas styrintervall under hela året. Förändringarna mot en mer övergripande löptidsstyrning medförde en flexibilitet så att Riksgäldskontoret våren 2020 snabbt kunde anpassa de separata styrintervallen och upplåningen. När statsskulden ökade kraftigt anpassade Riksgäldskontoret de interna riktlinjerna för den nominella kronskulden, då den stora förändringen i lånebehovet som myndigheten prognostiserade i maj 2020 skulle ha lett till en betydligt kortare löptid. När budget-
17
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26
saldot förbättrades uteblev en stor del av den kortfristiga upplåningen, vilket bidrog till att löptiden för den nominella kronskulden blev lägre än vad myndigheten först beräknat. De kraftiga svängningarna i lånebehovet under 2020 innebar således utmaningar för styrningen av löptiden i den nominella kronskulden. Eftersom likviditetsförvaltningen är en del av skuldslaget påverkas kronskulden mer av variationer i lånebehovet än övriga skuldslag. I diagram 3.1 visas statsskulden uppdelat på skuldslag.
| Diagram 3.1 | Statsskuldens löptider uppdelat på skuldslag | |||
| År | År | |||
| 8 | 0,25 | |||
| 7 | ||||
| 6 | 0,20 | |||
| 5 | 0,15 | |||
| 4 | ||||
| 3 | 0,10 | |||
| 2 | 0,05 | |||
| 1 | ||||
| 0 | 0,00 | |||
| 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 |
| Nominell kronskuld | Real kronskuld | Valutaskuld (höger axel) | ||
Anm.: Löptiden mäts som Macaulayduration med enheten år.
Källa: Riksgäldskontoret.
3.2.3Positionstagande resulterade i vinster 2019 och 2020
För att sänka den förväntade kostnaden och minska riskerna i förvaltningen kan Riksgäldskontoret, i begränsad omfattning, justera exponeringen av taktiska skäl genom s.k. positionstagning i valutor och räntor. Positionsmandatet var oförändrat både 2019 och 2020 jämfört med 2018 och Riksgäldskontorets positionstagning var inom mandatet båda åren. För både 2019 och 2020 visade den löpande positionstagningen på en vinst. Det totala riskutnyttjandet 2020 uppgick till 3,3 miljoner kronor, vilket motsvarade 20 procent av riskmandatet för den löpande positionstagningen. I maj 2018 beslutade Riksgäldskontoret att ta en position för en starkare krona i syfte att sänka kostnaden för statsskulden. Enligt beslutet skulle positionen tas stegvis vid olika nivåer på kronkursen mot euron och som mest uppgå till 7 miljarder kronor. Vid utgången av 2020 omfattade positionen 6,8 miljarder kronor och det orealiserade resultatet visade på en vinst. Det slutliga resultatet kan beräknas först när positionen är avslutad.
18
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26
Tabell 3.2 Resultat av positionstagningen visar vinst de senaste åren
Miljoner kronor
| 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | Totalt | |
| Intern | 13 | 11 | 14 | 39 | 76 | |
| Extern1 exkl. | 44 | 0 | 0 | |||
| förvaltningsavgifter | ||||||
| Extern inkl. | 28 | 0 | 0 | |||
| förvaltningsavgifter | ||||||
| Totalt exkl. | 43 | 14 | 39 | |||
| förvaltningsavgifter | ||||||
| Totalt inkl. | 27 | 14 | 39 | |||
| förvaltningsavgifter | ||||||
| Position för en | 73 | 20 | 278 | 371 | ||
| starkare krona | ||||||
1Sedan mars 2018 har Riksgäldskontoret ingen extern positionstagning. Källa: Riksgäldskontoret.
Av tabell 3.2 framgår att resultaten av positionstagningen varierar mellan åren. Till följd av detta utvärderas positionstagningen i femårsperioder. Resultatet för hela femårsperioden
3.2.4Marknads- och skuldvård för att uppnå det långsiktiga målet
Riksgäldskontoret ska genom marknads- och skuldvård bidra till att statspappersmarknaderna fungerar väl, i syfte att uppnå det långsiktiga målet om kostnadsminimering med beaktande av risk. Strategierna är fokuserade på att dels bibehålla en god likviditet och infrastruktur på marknaden, dels kommunicera tydligt, med en hög transparens, och att agera förutsägbart. Riksgäldskontoret publicerar bl.a. prognoser över lånebehovet och upplåningens fördelning på olika skuldslag och instrument tre gånger per år.
Varje år genomför Riksgäldskontoret en extern undersökning av svenska och utländska investerares och återförsäljares bedömning av myndighetens strategier och agerande, vilket kan tolkas som en bedömning av marknadsaktörernas generella förtroende för statsskuldsförvaltningen.
Utvärderingen för 2020 visar att förtroendet för Riksgäldskontoret är högt, sammantaget ca 4 på en skala från 1 till 5 hos myndighetens återförsäljare, internationella investerare och svenska investerare. Förtroendet hos Riksgäldskontorets återförsäljare sjönk från ca 4,3 under perioden
3.3Kostnaden för statsskulden
Kostnaden för statsskulden påverkas i första hand av skuldens storlek och marknadsräntorna vid varje lånetillfälle, men även av valutakursrörelser, eftersom en del av statsskulden är exponerad mot utländsk valuta. På motsvarande sätt påverkas real-
19
Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26
skuldens kostnad av hur konsumentprisindex utvecklas. Utöver detta påverkar regeringens riktlinjer och Riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden också skuldens kostnader och risker.
Sedan 2018 redovisar Riksgäldskontoret kostnaden för statsskulden utifrån värderingsprincipen upplupet anskaffningsvärde (se tabell 3.3) Metoden följer internationell standard för redovisning av finansiella skulder som hålls till förfall och innebär att instrumenten värderas till sin emissionsränta med löpande omvärdering av inflations- och valutakursrörelser.
Kostnaden för statsskulden uppgick 2020 till 6 miljarder kronor, eller 0,1 procent av BNP, vilket var 8 miljarder kronor lägre än för 2019 och 9 miljarder kronor lägre än genomsnittet för den senaste femårsperioden. Det var framför allt den starkare kronan som bidrog till minskade kostnader för valutaskulden, i och med att en starkare krona minskar värdet på lånen. Även kostnaderna för realskulden har minskat till följd av en lägre inflation.
Tabell 3.3 Kostnaden för statsskulden
Miljarder kronor
| Skuldslag | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | Snitt 5 år | Standard- |
| avvikelse | |||||||
| Nominell | 4 | 6 | 8 | 6 | 6 | 6 | 1,3 |
| kronskuld | |||||||
| Real | 11 | 8 | 7 | 6 | 2 | 7 | 2,9 |
| kronskuld | |||||||
| Valutaskuld | 8 | 5 | 2 | 2 | 4,1 | ||
| Totalt | 23 | 12 | 20 | 14 | 6 | 15 | 6,0 |
Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan.
Källa: Riksgäldskontoret.
3.3.1Den genomsnittliga effektiva räntan har minskat
För att ställa kostnaden för statsskulden i relation till statsskuldens storlek redovisar Riksgäldskontoret sedan 2018 måttet genomsnittlig effektiv ränta. Måttet följer värderingsprincipen upplupet anskaffningsvärde, som beskrivs ovan. I tidigare utvärderingar har måttet genomsnittlig emissionsränta använts, som visar den genomsnittliga emissionsräntan i auktionerna respektive år.
Diagram 3.2 visar hur den genomsnittliga effektiva räntan har utvecklats för de olika skuldslagen och sammantaget för hela statsskulden sedan 2016. Kostnaden mätt som den genomsnittliga effektiva räntan är i genomsnitt lägst för den nominella kronskulden. Kostnaden för den reala kronskulden har minskat i takt med en allt lägre inflation. Kostnaden för valutaskulden varierar till följd av valutakurssvängningar.
20
| Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 26 | ||||||||||||||||
| Diagram 3.2 | Genomsnittlig effektiv ränta per skuldslag | |||||||||||||||
| Procent | ||||||||||||||||
| 6 | ||||||||||||||||
| 5 | ||||||||||||||||
| 4 | ||||||||||||||||
| 3 | ||||||||||||||||
| 2 | ||||||||||||||||
| 1 | ||||||||||||||||
| 0 | ||||||||||||||||
| 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | ||||||||||||
| Nominell kronskuld | Real kronskuld | Valutaskuld | ||||||||||||||
| Källa: Riksgäldskontoret. | ||||||||||||||||
3.4Risker i statsskuldsförvaltningen
Risken i statsskuldsportföljen definieras på övergripande nivå i termer av variationer i statsskuldens kostnader. De riskfaktorer som driver kostnaden är förändringar i räntor, inflation och valutakurser, men även statsskuldens storlek påverkar variationen i räntekostnaderna. Statsskuldens löptider och sammansättning styr exponeringen mot dessa risker.
I tabell 3.3 redovisas risken i termer av standardavvikelse för kostnaden de senaste fem åren. Kostnadsvariationen är högst för valutaskulden. Det beror främst på variationer i valutakurser, men även på den kortare löptiden i valutaskulden. Kostnadsvariationen är högre för den reala kronskulden än för den nominella kronskulden, vilket beror på att den förra skulden även påverkas av förändringar i inflationen. Detta motverkas något av att löptiden för realskulden är längre än för den nominella kronskulden.
Det finns även andra typer av risker i statsskuldsförvaltningen, bl.a. refinansieringsrisken, som avser risken för att förfallande lån inte kan ersättas med nya lån annat än till märkbart högre kostnader. Refinansieringsrisken anses vanligtvis bli högre ju större lån som förfaller den närmaste tiden. Risken ökade under 2020, dels till följd av två större obligationsförfall i slutet av 2020, dels till följd av att Riksgäldskontoret i större utsträckning använde kortfristig upplåning för att hantera det ökade lånebehovet under året. Detta bedöms dock inte ha påverkat kostnaderna för statsskulden. Ytterligare risker i statsskuldsförvaltningen är finansieringsrisken, som avser risken att det blir svårt eller kostsamt att ta upp nya lån, och motpartsrisken, som avser risken att en motpart inte fullgör sina förpliktelser i en transaktion.
21