Skolans arbete med trygghet och studiero

Prop. 2021/22:160

2Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 28 kap. 11 § ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 28 kap. 11 § ska utgå,

dels att 4 kap. 3, 4 och 8 §§, 5 kap. 1, 3, 5–7, 9, 12–14 och 17–23 §§, 26 kap. 10 §, 28 kap. 1, 2 och 9 §§ och rubrikerna närmast före 4 kap. 8 § och 5 kap. 6, 13 och 21 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast efter 28 kap. 1 § ska lyda ”Överklagande till allmän förvaltningsdomstol” och rubriken närmast efter 28 kap. 11 § ska lyda ”Överklagande till Skolväsendets överklagandenämnd”,

dels att det ska införas nio nya paragrafer, 4 kap. 6 a §, 5 kap. 4 a–4 e och 21 a §§ och 26 kap. 3 a och 3 b §§, och närmast före 4 kap. 6 a § och 5 kap. 21 a § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4kap. 3 §

Varje huvudman inom skolväs-			Varje huvudman inom skol-
endet ska	på	huvudmannanivå	väsendet ska på huvudmannanivå
systematiskt och kontinuerligt pla-			systematiskt och kontinuerligt pla-
nera, följa upp och utveckla utbild-			nera och följa upp utbildningen,
ningen.			analysera orsakerna till uppfölj-
			ningens resultat och utifrån analy-
			sen genomföra insatser i syfte att
			utveckla utbildningen.
		4 §1
Sådan planering, uppföljning och			Sådan planering, uppföljning,
utveckling	av	utbildningen som	analys och utveckling av utbild-
anges i 3 § ska genomföras även på			ningen som anges i 3 § ska genom-
förskole- och skolenhetsnivå.			föras även på förskole- och skol-
			enhetsnivå.

Kvalitetsarbetet på enhetsnivå ska genomföras under medverkan av lärare, förskollärare, övrig personal och elever. Barn i förskolan, deras vårdnadshavare och elevernas vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta i arbetet.

Rektorn ansvarar för att kvalitetsarbete vid enheten genomförs enligt första och andra styckena.

1Senaste lydelse 2018:1303.

	Bemyndigande
	6 a §
	Regeringen eller den myndighet
	som regeringen bestämmer	får
	meddela föreskrifter om hur det
	systematiska kvalitetsarbetet	ska
	bedrivas.
Rutiner för klagomål	Huvudmannens
	klagomålshantering
	8 §

Prop. 2021/22:160

Huvudmannen ska ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen. Infor- mation om rutinerna ska lämnas på lämpligt sätt.

Huvudmannen ska ta emot och utreda klagomål mot utbildningen. När huvudmannen har tagit emot ett klagomål ska huvudmannen bekräfta detta, skyndsamt göra den utredning som behövs för att kunna hantera klagomålet och återkoppla till den som har framfört klago- målet. Huvudmannen ska ha skrift- liga rutiner för klagomålshante- ringen och aktivt verka för att rutinerna är kända bland elever, vårdnadshavare och personal.

5 kap.

1 §

I detta kapitel finns bestämmelser om

–tillämpningsområde (2 §),

– arbetsmiljö (3 och 4 §§),

– arbetsmiljö (3–4 e §§),

–ordningsregler (5 §),

–disciplinära och andra särskilda åtgärder (6–23 §§), och

–dokumentation (24 §).

3 §

Utbildningen ska utformas på ett sådant sätt att alla elever tillför- säkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero.

Alla elever ska tillförsäkras en skolmiljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero. Med studiero avses att det finns goda förutsättningar för eleverna att koncentrera sig på undervisningen.

Huvudmannen ska säkerställa att det på skolenheten bedrivs ett före- byggande arbete som syftar till att skapa trygghet och studiero.

Prop. 2021/22:160	Regeringen eller den myndighet
	som regeringen			bestämmer			får
	meddela föreskrifter om det före-
	byggande arbetet.
	4 a §
	Vid	undervisning			får	endast
	sådan användning av mobiltele-
	foner	och	annan		elektronisk
	kommunikationsutrustning						före-
	komma som
	1. sker enligt			lärarens		instruk-
	tioner i syfte att främja elevernas
	utveckling och lärande, eller
	2. utgör extra anpassningar eller
	särskilt stöd enligt 3 kap.
	Om det finns särskilda skäl får
	dock rektorn eller en lärare tillåta
	en enskild elev att använda en
	mobiltelefon eller annan elek-
	tronisk	kommunikationsutrustning
	även i andra fall än som avses i
	första stycket.
	Denna paragraf gäller inte för
	kommunal vuxenutbildning.
	4 b §
	Rektorn, en lärare eller en hand-
	ledare som avses i 21 kap. 13 § får
	omhänderta		mobiltelefoner				eller
	annan	elektronisk			kommunika-
	tionsutrustning för att förebygga
	störningar i undervisningen.
	Rektorn eller en lärare får om-
	händerta sådan utrustning även för
	att förebygga kränkande fotogra-
	fering	enligt	4 kap.		6 a §	brotts-
	balken eller annan kränkande foto-
	grafering eller filmning av någon
	som inför eller efter en idrotts-
	lektion befinner sig i ett omkläd-
	ningsrum, en dusch eller ett annat
	liknande utrymme.
	Rektorn eller en lärare får även i
	andra liknande situationer eller om
	det finns särskilda skäl omhänderta
	mobiltelefoner eller annan elek-
	tronisk	kommunikationsutrustning
	för att förebygga kränkande foto-
	grafering eller filmning.
8

Prop. 2021/22:160	munikationsutrustning		enligt	4 b–
	4 d §§. Rektorn beslutar om sådana
	rutiner.
5 §2
Ordningsregler ska finnas för	Ordningsregler	ska	finnas	för
varje skolenhet. De ska utarbetas	varje skolenhet. Ordningsreglerna
under medverkan av eleverna och	och hur de följs ska regelbundet
följas upp på varje skolenhet.	följas upp. Orsakerna till upp-
	följningens resultat ska analyseras.
	Ordningsreglerna	ska	utarbetas,
	följas upp och, vid behov, om-
	arbetas under	medverkan		av
	eleverna.

Rektorn beslutar om ordningsregler.

Denna paragraf gäller inte för kommunal vuxenutbildning.

Allmänna befogenheter för rektor		Allmänna befogenheter för
och lärare		personalen
	6 §3
Rektorn eller en lärare får vidta		Personalen får vidta de omedel-
de omedelbara och tillfälliga		bara och tillfälliga åtgärder som är
åtgärder som är befogade för att		befogade för att tillförsäkra elever-
tillförsäkra eleverna trygghet	och	na trygghet och studiero. Detta
studiero eller för att komma till		innefattar en befogenhet att ingripa
rätta med en elevs ordnings-		fysiskt för att avvärja våld, kränk-
störande uppträdande.		ningar eller andra ordningsstör-
		ningar.
		En åtgärd enligt första stycket får
		vidtas endast om den står i rimlig
		proportion till sitt syfte och övriga
		omständigheter.
Enligt de förutsättningar	som	Enligt de förutsättningar som
anges i 7–23 §§ får det beslutas om		anges i 7–23 §§ får det beslutas om
utvisning ur undervisningslokalen,		utvisning ur undervisningslokalen,
kvarsittning, tillfällig omplacering,		kvarsittning, tillfällig omplacering,
tillfällig placering vid en annan		tillfällig placering utanför den egna
skolenhet, avstängning och om-		skolenheten, avstängning och om-
händertagande av föremål.		händertagande av föremål. Även
		sådana åtgärder får vidtas endast
		om de står i rimlig proportion till
		sitt syfte och övriga omständig-
		heter.

En handledare som avses i 21 kap. 13 § får vidta de omedel-

10	2	Senaste lydelse 2020:446.
10	3	Senaste lydelse 2020:605.

bara och tillfälliga åtgärder som en lärare får vidta enligt första stycket och besluta om utvisning ur undervisningslokalen och om- händertagande av föremål enligt de förutsättningar som anges i 7 och 22 §§.

En åtgärd enligt första, andra eller tredje stycket får vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständig- heter.

		7 §
I grundskolan, grundsärskolan,		I grundskolan, grundsärskolan,
specialskolan, sameskolan,	gym-	specialskolan, sameskolan, gym-
nasieskolan och gymnasiesärskolan		nasieskolan och gymnasiesärskolan
får en lärare visa ut en elev från		får en lärare eller en handledare
undervisningslokalen för	högst	som avses i 21 kap. 13 § visa ut en
återstoden av ett undervisnings-		elev från undervisningslokalen för
pass, om		högst återstoden av ett under-
		visningspass, om

1. eleven stör undervisningen eller på annat sätt uppträder olämpligt, och

2. eleven	inte	har ändrat	sitt	2. eleven inte har ändrat sitt upp-
uppförande	efter	uppmaning	från	förande efter uppmaning från lära-
läraren.				ren eller handledaren.
				Om	läraren	eller	handledaren
				inte är närvarande i undervisnings-
				lokalen får annan personal visa ut
				en elev från lokalen under mot-
				svarande förutsättningar som
				anges i första stycket. I sådana fall
				ska	läraren	eller	handledaren
				underrättas i efterhand.

9 §

Om en elev i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, special- skolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan vid upp- repade tillfällen stört ordningen eller uppträtt olämpligt eller om eleven gjort sig skyldig till en allvarligare förseelse, ska rektorn se till att saken utreds. Samråd ska ske med elevens vårdnadshavare.

Om förutsättningarna för en	Om förutsättningarna för en
utredning om särskilt stöd enligt	utredning om särskilt stöd enligt
3 kap. 8 § är uppfyllda ska även en	3 kap. 7 § är uppfyllda ska även en
sådan utredning inledas.	sådan utredning inledas.

12 §

I förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, same- skolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får rektorn besluta att en elev ska följa undervisningen i en annan undervisningsgrupp än den eleven annars hör till eller undervisas på annan plats inom samma skolenhet om

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 åtgärderna som gjorts efter en sådan utredning som avses i 9 § första stycket inte varit tillräckliga eller om det annars är nödvändigt för att

tillförsäkra de andra eleverna trygghet och studiero.
		Ett beslut enligt första stycket får
		innebära att eleven ges enskild
		undervisning			eller undervisning i
		en	särskild		undervisningsgrupp
		enligt		3 kap.	11 §. De	förutsätt-
		ningar som anges i 3 kap. för sådan
		undervisning			behöver	inte	vara
		uppfyllda inför ett sådant beslut.
		Innan rektorn fattar ett beslut
		som innebär undervisning i en
		annan		undervisningsgrupp			ska
		rektorn bedöma hur åtgärden kan
		påverka övriga elevers utbildning i
		den gruppen.
Elevens vårdnadshavare ska informeras om rektorns beslut.
Endast om det finns synnerliga		En åtgärd som rektorn vidtagit
skäl får en åtgärd som rektorn		med stöd av första stycket får inte
vidtagit med stöd av första stycket		gälla för en längre tid än fyra
gälla under längre tid än två		veckor.
veckor. Åtgärden får dock inte gälla
för en längre tid än fyra veckor.
Tillfällig placering vid en annan		Tillfällig placering utanför den
skolenhet		egna skolenheten
	13 §
Om åtgärder enligt 12 § inte är		Om åtgärder enligt 12 § inte är
tillräckligt	ingripande eller på	tillräckligt ingripande för att till-
grund av	andra omständigheter	försäkra andra elever trygghet och
inte är möjliga att genomföra, får		studiero eller inte är möjliga att
rektorn besluta att en elev tillfälligt		genomföra, får rektorn besluta att
ska följa undervisningen vid en		en elev tillfälligt ska ges under-
annan skolenhet.		visning vid en annan skolenhet eller
		på en annan plats inom huvud-
		mannens organisation.
		Ett beslut enligt första stycket får
		innebära att eleven ges enskild
		undervisning			eller undervisning i
		en	särskild		undervisningsgrupp
		enligt		3 kap.	11 §. De	förutsätt-
		ningar som anges i 3 kap. för sådan
		undervisning			behöver	inte	vara
		uppfyllda inför ett sådant beslut.
		Innan rektorn fattar ett beslut
		som innebär undervisning i en
12		annan		undervisningsgrupp			ska

I grundskolan, specialskolan och sameskolan får rektorn besluta att stänga av en elev helt eller delvis om eleven agerar på ett sådant sätt att andra elevers eller personals säkerhet bedöms vara hotad.

Rektorn får även besluta att stänga av en elev helt eller delvis om

1. åtgärder enligt 13 § inte är tillräckligt ingripande eller inte är möjliga att genomföra eller det finns särskilda skäl med hänsyn till elevens beteende, och

2. det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero.

Beslutet om en sådan tillfällig placering fattas gemensamt med rektorn vid den mottagande skol- enheten. Elevens vårdnadshavare ska informeras om beslutet innan placeringen genomförs.

Endast om det finns synnerliga skäl får en åtgärd som rektorn vidtagit med stöd av första stycket gälla under längre tid än två veckor. Åtgärden får dock inte gälla för en längre tid än fyra veckor.

rektorn bedöma hur åtgärden kan Prop. 2021/22:160 påverka övriga elevers utbildning i

den gruppen.

Ett beslut om tillfällig placering vid en annan skolenhet fattas gemensamt med rektorn vid den mottagande skolenheten.

Elevens vårdnadshavare ska in- formeras om ett beslut enligt första stycket innan placeringen genom- förs.

En åtgärd som rektorn vidtagit med stöd av första stycket får inte gälla för en längre tid än fyra veckor.

14 §

I grundskolan, specialskolan och sameskolan får rektorn besluta att stänga av en elev helt eller delvis om

1. det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero,

2. syftet med åtgärder enligt 7,

8 och 11 §§ inte uppnåtts eller det finns andra särskilda skäl med hänsyn till elevens beteende, och

3.eleven erbjuds kompensation för den undervisning som han eller hon går miste om på grund av avstängningen.

	Eleven ska erbjudas kompen-
	sation för den undervisning som
	han eller hon går miste om på
	grund av avstängningen.
Rektorn får inte uppdra åt någon	Rektorn får inte uppdra åt någon
annan att fatta beslut enligt första	annan att fatta beslut enligt första
stycket.	eller andra stycket.
Ett beslut om avstängning gäller omedelbart om inte annat beslutas.		13

I gymnasieskolan, gymnasiesär- skolan och kommunal vuxenutbild- ning får huvudmannen eller rektorn besluta att stänga av en elev helt eller delvis om

1. eleven agerar på ett sådant sätt att andra elevers eller perso- nals säkerhet bedöms vara hotad,

2. eleven med otillåtna hjälp- medel eller på annat sätt försöker vilseleda vid bedömningen av elevens måluppfyllelse och kun- skaper,

3. eleven stör eller hindrar utbild- ningens bedrivande,

4. eleven utsätter någon annan elev eller av utbildningen berörd person för kränkande behandling,

5. eleven kan antas ha begått en brottslig handling inom skolans område, eller

6. elevens uppförande på annat sätt inverkar negativt på övriga elevers trygghet och studiero.

Huvudmannen eller rektorn får besluta att ett beslut om avstäng- ning ska gälla omedelbart.

En förutsättning för avstängning enligt första stycket 3, 4 eller 6 är att syftet med andra åtgärder inte har uppnåtts.

Rektorn får inte uppdra åt någon annan att fatta beslut enligt denna paragraf.

Prop. 2021/22:160

17 §4

I gymnasieskolan, gymnasie- särskolan och kommunal vuxen- utbildning får huvudmannen be- sluta att helt eller delvis stänga av en elev om

1. eleven med otillåtna hjälp- medel eller på annat sätt försöker vilseleda vid bedömningen av elevens måluppfyllelse och kun- skaper,

2. eleven stör eller hindrar utbild- ningens bedrivande,

3. eleven utsätter någon annan elev eller av utbildningen berörd person för kränkande behandling, eller

4. elevens uppförande på annat sätt inverkar negativt på övriga elevers trygghet och studiero.

Huvudmannen får besluta att ett beslut om avstängning ska gälla omedelbart.

Om det kan antas att någon av förutsättningarna för avstängning enligt första stycket 2–4 är upp- fyllda och beslutet är nödvändigt med hänsyn till elevernas trygghet och studiero, får rektorn besluta om omedelbar avstängning.

Rektorn får inte uppdra åt någon annan att fatta beslut enligt tredje stycket.

18 §5

Beslut enligt 17 § får inte avse avstängning under längre tid än två veckor under ett kalenderhalvår, om inte annat följer av andra stycket.

Avstängningen får förlängas om	Huvudmannen får besluta att
syftet med en kortare avstängnings-	förlänga avstängningen om syftet
tid inte har uppnåtts eller om det av	med en kortare avstängningstid inte
någon annan anledning bedöms	har uppnåtts eller om det av någon

4Senaste lydelse 2020:446.

5Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket tas bort.

som nödvändigt med hänsyn till elevens uppträdande. Ett beslut om avstängning enligt 17 § får dock inte avse längre tid än återstoden av pågående kalenderhalvår och tre ytterligare kalenderhalvår.

Rektorns beslut om omedelbar avstängning enligt 17 § tredje stycket gäller till dess huvud- mannen har prövat saken och får inte avse längre tid än en vecka. Om huvudmannens beslut inte kan avvaktas med hänsyn till andra personers säkerhet, får beslutet förlängas med ytterligare en vecka.

annan anledning bedöms som nöd- Prop. 2021/22:160 vändigt med hänsyn till elevens

uppträdande. Ett beslut om av- stängning enligt 17 § får dock inte avse längre tid än återstoden av pågående kalenderhalvår och tre ytterligare kalenderhalvår.

19 §6

Huvudmannen får besluta att helt	Huvudmannen eller rektorn får,
eller delvis stänga av en elev från	utöver vad som anges i 17 § första–
en viss utbildning i gymnasie-	tredje styckena, besluta att helt eller
skolan, gymnasiesärskolan eller	delvis stänga av en elev från en viss
kommunal vuxenutbildning, om	utbildning i gymnasieskolan, gym-
	nasiesärskolan eller kommunal
	vuxenutbildning, om

1.det i utbildningen ingår praktik eller delar av utbildningen är arbetsplatsförlagd, och

2.det är uppenbart olämpligt att eleven deltar i den praktiska tjänstgöringen.

Huvudmannen får besluta att ett	Huvudmannen eller rektorn får
beslut om avstängning ska gälla	besluta att ett beslut om avstäng-
omedelbart.	ning ska gälla omedelbart.
Om det kan antas att förut-
sättningarna för avstängning enligt
första stycket är uppfyllda och det
är nödvändigt på grund av bråd-
skande omständigheter, får rektorn
besluta om omedelbar avstängning.
Rektorn får inte uppdra åt någon	Rektorn får inte uppdra åt någon
annan att fatta beslut enligt tredje	annan att fatta beslut enligt denna
stycket.	paragraf.
20 §
Ett beslut om avstängning enligt	Huvudmannens beslut om av-
19 § ska avse viss tid eller gälla	stängning enligt 19 § ska avse viss
utan tidsbegränsning.	tid eller gälla utan tidsbegränsning.

6 Senaste lydelse 2020:446.

Prop. 2021/22:160 Rektorns beslut om omedelbar avstängning enligt 19 § tredje stycket gäller till dess att huvud- mannen har prövat saken och får inte avse längre tid än en vecka. Om huvudmannens beslut inte kan av- vaktas med hänsyn till andra personers säkerhet, får beslutet om omedelbar avstängning förlängas med ytterligare en vecka.

Rektorns beslut om avstängning enligt 19 § får inte avse längre tid än två veckor.

Inhämtande av yttrande	Inhämtande av yttrande samt
	informations- och samråds-
	skyldighet

21 §

Innan huvudmannen eller rektorn beslutar om avstängning enligt 17 eller 19 § ska eleven och elevens vårdnadshavare beredas tillfälle att yttra sig.

Innan huvudmannen fattar beslut
ska, om eleven är under 18 år, sam-
råd även ske med socialnämnden.
Rektorn ska informera huvud-	Rektorn ska informera huvud-
mannen när han eller hon har fattat	mannen när han eller hon har fattat
ett sådant beslut som avses i 17 §	ett beslut om avstängning enligt
tredje stycket och 19 § tredje	17 eller 19 §.
stycket. Om eleven är under 18 år
ska även socialnämnden infor-
meras om beslutet.
	Om eleven är under 18 år och
	den sammanlagda tiden för av-
	stängning under ett kalenderhalvår
	inte överstiger två veckor ska
	socialnämnden informeras om ett
	beslut enligt 17 eller 19 §.
	Om eleven är under 18 år ska
	samråd	ske	med	socialnämnden
	innan	ett	beslut	fattas enligt
	17 eller 19 § som innebär att den
	sammanlagda tiden för avstäng-

ning under ett kalenderhalvår över- stiger två veckor.

Prop. 2021/22:160

Om ett

föremål som har om-

Om ett föremål som har om-

händertagits enligt 22 § kan antas

bli förverkat

enligt 36 kap. 3 §

bli förverkat enligt 36 kap.

2 och

brottsbalken,

6 §

narkotika-

3 §§ brottsbalken, 6 §

narkotika-

strafflagen

(1968:64),

5 §

lagen

strafflagen

(1968:64),

5 §

lagen

(1988:254) om förbud beträffande

knivar och andra farliga föremål,

5 § lagen (1991:1969) om förbud

mot vissa

dopningsmedel,

9 kap.

mot vissa

dopningsmedel,

9 kap.

5 § vapenlagen (1996:67) eller 5 §

lagen (1999:42) om förbud mot

vissa hälsofarliga varor, ska rektorn

eller den som rektorn har bestämt

skyndsamt anmäla omhändertagan-

det till Polismyndigheten. Omhän-

dertagandet får i dessa fall bestå

tills frågan om föremålet ska tas i

beslag har prövats.

26 kap.

3 a §

Statens

skolinspektion

får

med

anledning

inkomna

uppgifter

från en enskild om en utbildning

inom skolväsendet inleda

tillsyn

som rör ett enskilt barn eller en

enskild elev endast om

1. den enskilde har anmält klago-

mål till huvudmannen och denne

har fått möjlighet att fullgöra sina

skyldigheter enligt 4 kap.

och

8 §§, eller

2. det finns särskilda skäl.

3 b §

Om Statens

skolinspektion

får

uppgifter från en enskild eller en

annan myndighet om en utbildning

inom skolväsendet och Skolinspek-

tionen inte inleder tillsyn får

myndigheten

överlämna

uppgift-

erna till huvudmannen för hante-

ring enligt 4 kap. 7 och 8 §§, om

sekretess inte hindrar det.

Lydelse enligt SFS 2022:115

Föreslagen lydelse

10 §

En tillsynsmyndighet får förelägga en huvudman som enligt denna lag

står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte

uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten Prop. 2021/22:160 eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet

eller beslutet om rätt till bidrag.

Statens skolinspektion får förelägga en utförare av utbildning där distansundervisning används i grundskolan, grundsärskolan, special- skolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan att fullgöra sina skyldigheter om distansundervisningen inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för undervisningen eller de villkor som

gäller för godkännandet som sådan utförare.
Ett beslut om föreläggande gäller omedelbart.
Ett föreläggande ska ange de	Ett föreläggande ska ange de
åtgärder som tillsynsmyndigheten	åtgärder	som	huvudmannen ska
anser nödvändiga för att avhjälpa	vidta för att avhjälpa de påtalade
de påtalade bristerna. Om bristerna	bristerna.	Om	bristerna bedöms
bedöms vara ett allvarligt miss-	vara ett allvarligt missförhållande
förhållande ska det anges. Om en	ska det anges. Om en analys enligt
analys enligt 2 § andra stycket ger	2 § andra stycket ger stöd för det,
stöd för det, kan åtgärderna omfatta	kan åtgärderna omfatta föränd-
förändringar i lärarresurserna.	ringar i lärarresurserna.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

28kap. 1 §

I detta kapitel finns bestämmelser om
– överklagande hos allmän för-	– överklagande		till allmän för-
valtningsdomstol (2–11 §§),	valtningsdomstol (2–11 §§),
– överklagande hos Skolväsen-	– överklagande		till	Skol-
dets överklagandenämnd (12–	väsendets	överklagandenämnd
17 §§), och	(12–17 §§), och
– överklagandeförbud (18 §).

Lydelse enligt SFS 2022:115

Föreslagen lydelse

2 §

Beslut av Statens skolinspektion får överklagas till allmän förvaltnings- domstol i fråga om

1.godkännande enligt 2 kap. 5 §, 22 kap. 9 § eller 24 kap. 3 a § eller återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13, 14, 14 b eller 15 §,

2.medgivande enligt 24 kap. 4 a § eller återkallelse av sådant med- givande enligt 26 kap. 13 eller 15 §,

3.förklaring om rätt till bidrag enligt 24 kap. 6 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 eller 15 §,

4.verksamhetsförbud enligt 26 kap. 16 a eller 16 b § eller upphävande av verksamhetsförbud enligt 16 d §,

5.statliga åtgärder för rättelse enligt 26 kap. 17 §,

6.tillfälligt förbud enligt 26 kap. 18 §, eller

7.vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §.

3	Ärendet och dess beredning	Prop. 2021/22:160

Riksdagen tillkännagav den 18 april 2018 för regeringen att den ställer sig bakom det som utbildningsutskottet anfört om att regeringen ska låta utreda regelverket gällande trygghet och studiero i skolan med inriktning mot en skärpning av skollagen (2010:800) och se till att det informeras om och vidtas lämpliga insatser för att underlätta tillämpningen av det aktuella regelverket bland lärare, rektorer och huvudmän (bet. 2017/18:UbU19 punkt 17, rskr. 2017/18:221).

Den 26 februari 2020 beslutade Regeringskansliet att en utredare skulle biträda Utbildningsdepartementet med att ta fram förslag till en nationell plan för skolans arbete med trygghet och studiero och lämna förslag som säkerställer ett fungerande regelverk om trygghet och studiero i skolan (U2020/00707/S). I utredarens uppdrag ingick bl.a. att kartlägga och analysera de olika delarna i skolans arbete med trygghet och studiero samt redovisa och analysera de övergripande utmaningarna i detta arbete. Utifrån kartläggning, analys och utmaningar skulle utredaren lämna förslag som ska ingå i den nationella planen för trygghet och studiero, som för skolväsendet ska ange riktningen för ett långsiktigt och systematiskt arbete. Uppdraget byggde på en överenskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna.

Utredaren redovisade sitt arbete i december 2020 och därefter bereddes förslagen vidare inom Regeringskansliet i samarbete med Centerpartiet och Liberalerna. I maj 2021 remitterades departementspromemorian Nationell plan för trygghet och studiero (Ds 2021:13). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remiss- yttrandena finns tillgängliga i Utbildningsdepartementet (U2021/02670).

Statens skolinspektion har getts tillfälle att yttra sig över utdrag ur ett utkast till lagrådsremiss som överensstämmer med förslaget i avsnitt 8.2. Skolinspektionen har inkommit med synpunkter som redovisas i nämnda delavsnitt. De inkomna synpunkterna finns tillgängliga i Utbildnings- departementet (U2021/02670).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 17 februari 2022 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissens förslag görs vissa språkliga och redaktionella ändringar.

I förhållande till lagrådsremissen har det även gjorts en ändring i 5 kap.

9 § skollagen. Ändringen, som behandlas i avsnitt 12.7, är författnings- teknisk och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över detta förslag.

Tillkännagivandet

Som framgår ovan har riksdagen tillkännagett för regeringen att rege- ringen ska låta utreda regelverket gällande trygghet och studiero i skolan

med inriktning mot en skärpning av skollagen och se till att det informeras

Prop. 2021/22:160 om och vidtas lämpliga insatser för att underlätta tillämpningen av det aktuella regelverket bland lärare, rektorer och huvudmän (bet. 2017/18:UbU19 punkt 17, rskr. 2017/18:221). Regeringen bedömer att tillkännagivandet är tillgodosett dels genom den utredning som har skett och de förslag till ändringar i skollagen som lämnas i denna proposition, dels genom ett uppdrag som regeringen denna dag beslutar att ge till Statens skolverk. Uppdraget avser – med förbehåll för att riksdagen beslutar i enlighet med förslagen i propositionen – bl.a. att ta fram stöd för skolans personal och informera om lagstiftningen (U2022/01325, se även avsnitt 11.4 i denna proposition).

	4	Trygghet och studiero utgör
		förutsättningar för elevers
		kunskapsutveckling
	En skola präglad av trygghet och studiero är en rättighet för alla elever och
	en grundförutsättning för lärande och utveckling. Den som är rädd eller
	otrygg har en försämrad förmåga till lärande. Många skolor bedriver redan
	i dag ett arbete kring trygghet och studiero som är av hög kvalitet men det
	finns också en rad konstaterade brister.
	Det finns stora variationer i elevers upplevelse av trygghet och studiero i
	skolan
	Ett flertal studier och undersökningar som rör elevers upplevelse av trygg-
	het i skolan visar att en stor majoritet av eleverna oftast eller alltid känner
	sig trygga i skolan och även trivs ganska eller mycket bra i skolan. Andelen
	elever som uppger att de känner sig rädda i skolan är liten men har ökat
	något sedan 2015.
	Elever i högstadiet uppger oftare än elever i mellanstadiet eller gym-
	nasieskolan att de är otrygga i skolan och svarar i högre utsträckning att
	vuxna inte agerar vid kränkningar, att det saknas ett respektfullt bemö-
	tande och att olikheter inte respekteras. De elever som svarar att de är
	otrygga har också en genomgående mer negativ upplevelse av skolan och
	skolarbetet än övriga. Andelen otrygga elever varierar från inga alls på
	vissa skolor till som mest en fjärdedel på andra.
	Flickor uppger i högre utsträckning än pojkar att de känner sig otrygga
	i skolan, en skillnad som ökar allt eftersom eleverna blir äldre. Flickor är
	också mer utsatta för kränkningar som är relaterade till deras kön,
	kränkningar på nätet samt för sexualbrott och hot medan pojkar oftare
	uppger att de utsatts för misshandelsbrott. Personer som tillhör sexuella
	minoriteter och personer med funktionsnedsättningar är särskilt utsatta för
	ovälkomna sexuella handlingar. Skolan är en av de vanligaste platserna
	där ungdomar utsätts för brott medan internet följt av skolan är de vanli-
	gaste platserna där de utsätts för hot.
	Undersökningar av elevers upplevelse av studiero visar liknande möns-
	ter som de som rör deras upplevelse av trygghet. En majoritet av eleverna
22	uppger	att de har studiero på de flesta eller alla lektioner men 10–

20 procent anser att de endast har studiero på några få eller inga lektioner. Även i denna fråga är det elever i årskurserna 7–9 som i lägst grad upplever att de har studiero och att det är trevlig och positiv stämning på skolan. Enligt Skolinspektionens rapport Skolenkäten 2010–2020 (Skolinspek- tionen 2021) har elevernas upplevelse av studiero inte förändrats nämnvärt över tid. Värt att notera är dock att även om elevernas upplevelse av studiero ligger på en relativt hög nivå så är det ändå, antalsmässigt, många elever som inte ges studiero i den omfattning som är önskvärd.

Det finns även när det gäller upplevelsen av studiero stora skillnader mellan olika skolor. Elever på skolor med mindre fördelaktig socioekono- misk sammansättning uppger i högre grad att deras studiero brister än vad elever på skolor där den socioekonomiska sammansättningen är mer fördelaktig gör. Skillnaden mellan könen vad gäller upplevelsen av studiero är däremot små, men t.ex. upplever pojkar i större utsträckning än flickor att de flesta eller alla lärare är bra på att skapa arbetsro (Attityder till skolan 2018, Skolverket 2019).

I gymnasieskolan finns också skillnader i elevernas upplevelse av studiero men här är skillnaderna mest tydlig mellan olika typer av pro- gram. Ungefär en tredjedel av eleverna på yrkesprogram eller introduk- tionsprogram uppger att de blir störda av andra elever på de flesta eller nästan alla lektioner. För elever på högskoleförberedande program är motsvarande andel 18 procent. Det finns en samvariation mellan upplevd trygghet och upplevd studiero. På skolor där eleverna i lägre utsträckning svarar att de är trygga, svarar de också i lägre utsträckning att de har studiero. Liksom för grundskolan är förändringarna över tid små i gymnasieskolan.

Kvaliteten på och systematiken i det förebyggande arbetet behöver förbättras

Grunden i skolans arbete med trygghet och studiero är det förebyggande arbetet. Detta arbete behöver vara systematiskt.

En återkommande brist i arbetet med att skapa trygghet är att arbetet med normer och värden alltför ofta sker avskilt från ordinarie undervisning och utan tillräcklig koppling till elevernas vardag. En hög personalom- sättning eller vuxna som inte är aktiva, engagerade och närvarande är andra delförklaringar till elevernas otrygghet. I vissa fall är dessutom närvaron av vuxna utanför undervisningen låg och detta innebär att risken för att kränkningar sker mellan lektioner ökar. Det förekommer också att elever uppfattar att vissa lärare låtsas att de inte hör eller vänder bort blicken när det sker en kränkning. Även om personalen ingriper mot kränkningar är skolornas arbete ofta reaktivt snarare än förebyggande. Ibland har skolor också svårt att få stopp på kränkningar och i vissa fall bagatelliseras de och ses som ett normalt inslag i skolans vardag.

En del av det förebyggande arbetet med fokus på studiero berör elever i behov av extra anpassningar och särskilt stöd. Om eleverna inte får det stöd och den anpassning av undervisningen som de behöver, och som alla elever som riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås har rätt till, kan studieron påverkas negativt. I Skolinspektionens skolenkät svarar till exempel vissa elever att de inte kan få hjälp från sina lärare när de behöver det. Dessa elever uppger också att de upplever en lägre grad av

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 studiero än övriga. Även i denna fråga finns ibland brister i analysen av problemens orsaker vilket till exempel kan leda till att man fattar snabba beslut om stödåtgärder utan att säkerställa att dessa motsvarar elevernas behov. I andra fall används inte elevhälsans kompetenser i tillräckligt hög utsträckning, till exempel beroende på att det saknas rutiner för hur elev- hälsan ska samarbeta med undervisande lärare eller för att elevhälsan är underdimensionerad. I vissa fall brister skolor även i uppföljningen av om åtgärderna haft önskvärda effekter.

Trygghet och studiero inkluderas inte alltid i det systematiska kvalitetsarbetet och det finns brister i skolornas analyser

I skollagen (2010:800) anges att huvudmannen och rektorn systematiskt och kontinuerligt ska planera, följa upp och utveckla utbildningen. Skol- inspektionen identifierar ofta brister i huvudmäns och skolors analyser. Sådana brister riskerar att försvåra skolornas arbete med att skapa effektiva arbetssätt för att måluppfyllelsen i utbildningen ska nås och för att kun- skapsresultaten ska förbättras. Om analysen inte heller omfattar de bakom- liggande orsakerna till de identifierade problemen finns risk att de för- bättringsåtgärder som prioriteras inte är de mest relevanta.

När det gäller kartläggning och analys av faktorer som påverkar elever- nas trygghet saknas ibland till exempel kartläggningar av var riskerna för att eleverna utsätts för kränkningar är som störst. I andra fall involveras inte eleverna i tillräckligt hög grad i arbetet, vilket kan påverka elevernas tillit till de vuxna negativt.

Bristande systematik är enligt Skolinspektionen ofta än större när det gäller skolors arbete med att skapa studiero. På skolor som inte lyckas i denna fråga saknas t.ex. ofta en heltäckande bild av nuläget och ett gemen- samt, skolövergripande angreppssätt. I stället kan ansvaret för studiero läggas på enskilda lärare vilket kan medföra att det finns stora skillnader i studiero inom samma skola.

Brister i analys av de bakomliggande orsakerna till identifierade prob- lem riskerar således att innebära att brister lämnas helt utan åtgärder, att de åtgärder som sätts in inte är de som är mest relevanta eller att beslut om prioriteringar vilar på felaktig grund. Det kan också leda till att huvud- mannen inte har ett tillräckligt underlag för att styra resurser.

Sammantaget leder en otillräcklig analys, bristande implementering och avsaknad av systematiskt arbete till att de åtgärder skolorna arbetar med för att förbättra tryggheten eller öka studieron inte får tillräcklig effekt. Ett fungerande systematiskt kvalitetsarbete är därmed avgörande för ett lång- siktigt och strategiskt arbete för trygghet och studiero.

Det nuvarande regelverket ger inte Skolinspektionen förutsättningar att utöva en effektiv tillsyn

För att Skolinspektionen ska kunna utöva en effektiv tillsyn, måste Skolinspektionen kunna använda sig av alla de verktyg som Skolinspek- tionen har enligt skollagen, bl.a. vitesföreläggande. Det framgår av domstolspraxis att vite inte kan dömas ut om den reglering som anger vad huvudmannen har för skyldigheter är alltför abstrakt samt att så är fallet när det gäller regleringen av det systematiska kvalitetsarbetet.

Brister i klagomålshanteringen kan påverka trygghet och studiero

När missförhållanden i form av t.ex. kränkande behandling eller otillräck- ligt stöd i undervisningen förekommer kan det påverka upplevelsen av trygghet och studiero negativt. I sådana fall kan vårdnadshavare vilja rikta klagomål mot utbildningen till huvudmannen, som enligt skollagen ska ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen och ska se till att nödvändiga åtgärder vidtas om det finns brister i verksam- heten.

Dagens system för klagomålshantering fungerar inte alltid på önskvärt sätt och vårdnadshavare väljer ganska ofta att vända sig direkt till Skol- inspektionen. Det kan bero på att det finns brister i huvudmannens klago- målshantering, t.ex. kan det saknas tydliga och kända rutiner för hur huvudmannens klagomålshantering går till och hur hanteringen av klago- målen följs upp. Det saknas i vissa fall också ett systematiskt arbete för att se till att ansvarsfördelningen blir känd bland rektorer och skolpersonal. Detta riskerar att leda till att klagomål faller mellan stolarna och därmed inte utreds och åtgärdas i tillräcklig omfattning. Inte heller sammanställs klagomålen i tillräcklig utsträckning, vilket leder till att huvudmannen inte har ett fullgott underlag för att identifiera långsiktiga utvecklingsområden för ett förebyggande arbete. Det kan också vara svårt för elever och vård- nadshavare att hitta information om hur de ska göra om de har ett klago- mål.

När klagomålet lämnas till Skolinspektionen i stället för till huvudman- nen minskar huvudmannens möjlighet att skyndsamt utreda och åtgärda klagomålet och på så sätt ta ansvar för eventuella brister i utbildningen. Syftet med klagomålshanteringen, att vara en del av huvudmannens lång- siktiga arbete för att bl.a. förbättra trygghet och studiero, kan därmed inte fullt ut uppfyllas. Att klagomål framförs direkt till en statlig myndighet i stället för att hanteras av huvudmannen kan leda till att hanteringen snarare sätts på paus i väntan på ett utlåtande från myndigheten än att åtgärder snabbt vidtas för att komma till rätta med eventuella brister i verksam- heten.

Arbetet med skolans ordningsregler behöver bli mer systematiskt

I skolors förebyggande arbete med att skapa trygghet och studiero ingår att varje skolenhet enligt skollagen ska ha ordningsregler. Det är rektor som beslutar om ordningsreglerna och dessa ska tas fram tillsammans med eleverna. I de fall det finns brister i framtagandet eller förankringen av ordningsregler finns det en risk att det påverkar elevernas upplevelse av trygghet och studiero negativt. Det kan t.ex. bli otydligt för elever och vårdnadshavare vilka förväntningar som skolan har på eleverna och vilka ramar som finns. Det kan också bli otydligt för eleverna och deras vårdnadshavare vad de kan förvänta sig av skolan. Brister i förankringen av befintliga ordningsregler kan också medföra att skolans personal saknar en gemensam hållning att agera utifrån om eller när värdegrunden bryts, vilket även kan medföra att de inte känner sig trygga i sina befogenheter att agera i dessa situationer.

I andra fall följs inte bestämmelsen om att skolan ska ta fram ordnings- regler tillsammans med eleverna. Endast en tredjedel av eleverna i årskurs 9 i grundskolan uppger att de får vara med och bestämma vilka ordnings-

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 regler skolan ska ha. I årskurs 4–6 är den siffran ännu lägre. Detta kan leda till att ordningsreglerna inte bidrar till förbättrad trygghet och ökad studiero, eftersom elever som uppfattar reglerna som konstiga eller som inte har förstått syftet med dem i högre utsträckning kan komma att ifrågasätta och bryta mot dem. I vissa fall finns det också brister i hur ordningsregler tas fram och följs upp vilket kan påverka ordningsreglernas användbarhet som verktyg för att skapa trygghet och studiero negativt.

Mobiltelefoner kan störa undervisningen

En anledning till att det uppstår brister i studieron är att elever blir störda på olika sätt och därmed får svårt att koncentrera sig på undervisningen. Ofta handlar det om milda, men frekventa, störningar som otillåtet prat, sen ankomst eller att elever sitter overksamma på lektionerna eller ägnar sig åt annat.

Mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning kan ibland påverka studieron negativt såväl för enskilda elever som för en hel grupp. När elever t.ex. inte kommer vidare i sitt skolarbete, eller måste invänta lärarens hjälp, uppstår en risk att de använder mobilen som distrak- tionsmedel och att de sedan kan få svårt att återgå till undervisningen. Sådan utrustning kan utöver användning som att skicka sms, spela spel eller göra inlägg på sociala medier, även störa undervisningen genom att de i vissa fall används till fusk eller till att förmedla information som kan vara kränkande för andra elever eller personal.

Att det i dag saknas en tydlig reglering kring mobiltelefoner i skolan kan leda till att värdefull undervisningstid går förlorad om lärare måste argu- mentera med elever om hur de använder sina mobiltelefoner.

Skolans personal saknar i vissa fall beredskap och mandat att agera i svåra situationer

I situationer när akuta situationer uppstår har lärare och rektorer befogen- het att använda vissa disciplinära åtgärder. De disciplinära åtgärder som finns reglerade i skollagen är utvisning ur klassrummet, kvarsittning, skriftlig varning, tillfällig omplacering, tillfällig placering vid annan skol- enhet, avstängning och omhändertagande av föremål. Syftet med de disciplinära åtgärderna är att säkra elevers trygghet och studiero (proposi- tionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och Trygghet, prop. 2009/10:165, s 324 ff.

Användningen av disciplinära åtgärder kan påverkas eller hindras av att skolan saknar rutiner för hur de kan användas eller att lärare inte har kunskaper om sina befogenheter. En stor andel lärare är osäkra på sina befogenheter och kan tveka att använda dem även om de känner till dem. Ett skäl till sådan tvekan är att de i vissa fall är rädda att bli anmälda till Skolinspektionen.

I vissa situationer kan de disciplinära åtgärder som finns dessutom vara svåra att tillämpa. Det kan t.ex. handla om att det i praktiken inte går att tillfälligt placera en elev vid en annan skolenhet om huvudmannen inte har andra skolenheter, eller att det upplevs som oklart om det i allvarliga situa- tioner kan vara möjligt att använda t.ex. omplacering eller avstängning utan att mindre ingripande åtgärder först har prövats.

Propositionens disposition	Prop. 2021/22:160
I denna proposition lämnas, efter en inledande redovisning av nuvarande
reglering (avsnitt 5), förslag som innebär tydligare krav på det före-
byggande arbetet för trygghet och studiero (avsnitt 6). Därefter lämnas
förslag om såväl tydligare krav på det systematiska kvalitetsarbetet som
ändringar i regelverket som syftar till en effektivare tillsyn (avsnitt 7). Det
föreslås vidare en bättre ordning för hantering av klagomål (avsnitt 8), en
tydligare reglering om ordningsregler (avsnitt 9), en reglering av använd-
ningen av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrust-
ning i skolan (avsnitt 10), förtydligande av personalens befogenheter för
att säkerställa trygghet och studiero (avsnitt 11) samt ändringar i
regleringen som ska underlätta tillfälliga omplaceringar och avstängningar
av elever (avsnitt 12).

5Nuvarande reglering

5.1	Kort om skollagen
I skollagen regleras dels skolväsendet, dels viss annan verksamhet. I skol-
väsendet ingår skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grund-
särskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och
kommunal vuxenutbildning. Fritidshem ingår i skolväsendet men är inte
en skolform (1 kap. 1 § skollagen). Förskolan, gymnasieskolan, gymnasie-
särskolan och kommunal vuxenutbildning är frivilliga skolformer. De
övriga skolformerna är obligatoriska.
Förskoleklassen var tidigare en frivillig skolform, men omfattas sedan
höstterminen 2018 av skolplikt. Grundsärskolan, specialskolan och same-
skolan kompletterar grundskolan. Grundsärskolan är en skolform som är
anpassad för elever med utvecklingsstörning (11 kap. 2 § skollagen). I
propositionen Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell
funktionsnedsättning (prop. 2021/22:162) föreslås dock att skolformen i
stället ska benämnas anpassad grundskola och att uttrycket utvecklings-
störning ska bytas ut mot intellektuell funktionsnedsättning. Specialskolan
är en skolform för barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller
andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan och
som har vissa i skollagen angivna funktionsnedsättningar (7 kap. 6 § och
12 kap.	2 § skollagen). Sameskolan ger en utbildning med samisk
inriktning som i övrigt motsvarar utbildningen i årskurserna 1–6 i
grundskolan (13 kap. 2 § skollagen). Elever från sameskolan läser årskurs
7–9 i grundskolan.
Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt förskole-
klass vid en skolenhet med specialskola eller sameskola. Övriga obliga-
toriska skolformer kan antingen ha en kommunal eller enskild huvudman.
En enskild kan bara vara huvudman om denne efter ansökan har godkänts
som sådan (2 kap. 5 § skollagen). Prövningen görs av Statens skolinspek-
tion när det gäller förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasie-
skola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet
med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Kommunen prövar		27

Prop. 2021/22:160 ansökningar om godkännande av enskild som huvudman för förskola (2 kap. 7 § skollagen). En vårdnadshavare kan framföra önskemål om att barnet ska bli placerat i en viss kommunal eller en viss fristående skola.

Skollagen inleds med skolformsövergripande kapitel (1–7 kap.). Bestämmelsernas tillämpningsområde framgår av respektive kapitel. Bestämmelserna i 6 kap. om åtgärder mot kränkande behandling, omfattar t.ex. även annan verksamhet som regleras i skollagen än skolväsendet. Därefter följer de s.k. skolformskapitlen som innehåller särskilda bestäm- melser för respektive skolform (8–20 kap.). Bestämmelser om bl.a. tillsyn finns i 26 kap. och bestämmelser om överklagande finns i 28 kap.

5.2Flera områden påverkar trygghet och studiero

För att upprätthålla studiero är det viktigt med hög kvalitet på under- visningen och att elever får stöd och särskilt stöd när de riskerar att inte uppnå målen för utbildningen. Ytterligare viktiga förutsättningar är bl.a. elevinflytande, välförankrade ordningsregler och god samverkan med vårdnadshavare. Ett väl fungerande förbyggande arbete och befogenhet att vid behov vidta disciplinära åtgärder är vidare en förutsättning för en hög grad av trygghet. Att eleverna känner sig trygga har avgörande betydelse för deras lärande och utveckling. De skolformsövergripande kapitlen i skollagen innehåller därför bestämmelser om bl.a. barns och elevers utveckling mot målen, stöd och särskilt stöd (3 kap.), bestämmelser om systematiskt kvalitetsarbete samt barns, elevers och vårdnadshavares in- flytande och samråd (4 kap.) och bestämmelser om trygghet och studiero (5 kap.). Även bestämmelserna i 6 kap. skollagen om åtgärder mot kränkande behandling har stor betydelse för arbetet med framför allt tryggheten i skolan. När huvudmäns och skolors arbete brister inom området är vidare en väl fungerande tillsyn av stor betydelse. Som nämnts ovan finns bestämmelser om tillsyn i 26 kap. skollagen.

5.3Skolans värdegrund

Skolans värdegrund regleras främst i två portalparagrafer i 1 kap. skol- lagen.

Enligt 1 kap. 4 § skollagen syftar utbildningen inom skolväsendet till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Utbild- ningen ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.

I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompe-

tenta och ansvarskännande individer och medborgare.

Prop. 2021/22:160 När det gäller barn och elever slås det fast att de ska ges inflytande över utbildningen samt att de ska stimuleras att ta aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen och hållas informerade i frågor som rör dem. Informationen och formerna för barnens och elevernas inflytande ska an- passas efter deras ålder och mognad. Eleverna ska alltid ha möjlighet att ta initiativ till frågor som ska behandlas inom ramen för deras inflytande över utbildningen. Elevernas och deras sammanslutningars arbete med inflytandefrågor ska även i övrigt stödjas och underlättas. I arbetsmiljö- lagen (1977:1160) finns bestämmelser om elevskyddsombud (4 kap. 9 § skollagen).

Elevföreträdare och övriga elever ska ges tillfälle att under skoltid behandla frågor av gemensamt intresse. Av 6 kap. 18 § arbetsmiljölagen följer att en elev som har utsetts till elevskyddsombud ska få den ledighet från skolarbetet som behövs för uppdraget. Detsamma ska gälla en elev som har utsetts till elevrådsrepresentant eller som har annat uppdrag att företräda andra elever i frågor om utbildningen. Elevskyddsombud, elev- rådsrepresentant och andra elevföreträdare ska erbjudas kompensation för den undervisning som de går miste om på grund av uppdraget (4 kap. 10 och 11 §§ skollagen).

Det finns även en skyldighet att erbjuda vårdnadshavare möjlighet till inflytande över utbildningen. Rektorn ansvarar för att det vid varje förskole- och skolenhet finns ett eller flera forum för samråd med barn, elever och vårdnadshavare. Där ska sådana frågor behandlas som är viktiga för enhetens verksamhet och som kan ha betydelse för barnen, eleverna och vårdnadshavarna. Inom ramen för ett eller flera sådana forum ska barnen, eleverna och vårdnadshavarna informeras om förslag till beslut i sådana frågor och ges tillfälle att komma med synpunkter innan beslut fattas. Rektorn ansvarar för att det finns forum och för att informations- och samrådsskyldigheten fullgörs. Den närmare utformningen av infly- tandet ska anges inom ramen för den planering av utbildningen som görs inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet och barnen, eleverna och föräldrarna ska informeras om vad som gäller i fråga om inflytande och samråd. De ska också informeras om huvuddragen i de bestämmelser som gäller för utbildningen. Det är rektorn som ansvarar för att sådan informa- tion lämnas. (4 kap. 12–14 §§).

Kommuner och regioner får inrätta lokala styrelser inom den del av skol- väsendet som kommunen eller regionen är huvudman för enligt bestäm- melserna om självförvaltningsorgan i 8 kap. 4–8 §§ kommunallagen (2017:725) om inte annat följer av skollagen. Rektorn får uppdra åt den lokala styrelsen, i vilken bl.a. företrädare för barnens eller elevernas vårdnadshavare ska ingå, att besluta om vissa frågor som rör skolenhetens inre organisation och fördelning av resurser inom enheten (4 kap. 15– 17 §§).

5.5Trygghet och studiero

Bestämmelser om trygghet och studiero finns i 5 kap. skollagen. Om inte annat anges i respektive paragraf gäller bestämmelserna alla skolformer utom förskolan. Vissa bestämmelser gäller också för fritidshemmet (2 §).

Det övergripande kravet i regleringen är att utbildningen ska utformas Prop. 2021/22:160 på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av

trygghet och studiero (5 kap. 3 §). Av förarbetena framgår att en trygg och stimulerande lärandemiljö är en av de viktigaste förutsättningarna för att barn och elever ska kunna inhämta och utveckla kunskaper och värden (prop. 2009/10:165 s. 319).

Det upplyses i 5 kap. 4 § skollagen dels om att det finns bestämmelser
om kraven på en god arbetsmiljö i arbetsmiljölagen, dels att det finns be-
stämmelser som rör arbetsmiljön även i skollagen.
Det finns också flera skrivningar i läroplanerna för skolväsendet som
berör området trygghet och studiero. Såväl lärarnas, elevernas och rek-
torernas ansvar för trygghet och studiero betonas i regleringen.
Det yttersta ansvaret för trygghet och studiero är huvudmannens då
huvudmannen enligt skollagen ansvarar för att utbildningen genomförs i
enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som meddelats med
stöd av lagen och bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra
författningar (2 kap. 8 § skollagen).
Ordningsregler
Skollagen ställer krav på att det ska finnas ordningsregler för varje skol-
enhet. Ordningsreglerna ska utarbetas under medverkan av eleverna och
följas upp på varje skolenhet. Det är rektorn som beslutar om ord-
ningsregler. Kravet på ordningsregler omfattar alla skolformer förutom
förskolan och den kommunala vuxenutbildningen (5 kap. 2 och 5 §§
skollagen).
Syftet med ordningsregler är att skapa arbetsro och en lugn och trygg
miljö i skolan. Enligt förarbetena är ordningsregler som tagits fram i sam-
verkan med elever och hem och som är ett levande dokument en bra grund
för en lugn och trygg studiemiljö, där det råder respekt för de gemen-
samma reglerna (Propositionen Förbättrad ordning, trygghet och studiero
i skolan, prop. 2006/07:69 s. 8 f.).
Disciplinära och andra särskilda åtgärder
Resten av 5 kap. skollagen består av bestämmelser om disciplinära och
andra särskilda åtgärder (6–24 §§). Allmänna befogenheter för rektor och
lärare regleras i 6 §. Enligt den paragrafen får rektorn, en lärare, eller en
handledare vid fjärrundervisning vidta de omedelbara och tillfälliga åt-
gärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero
eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande.
En sådan åtgärd får vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt
syfte och övriga omständigheter. Av förarbetena framgår att det inte är
möjligt att ange alla åtgärder som kan vidtas med stöd av denna paragraf,
men att det t.ex. kan handla om tillrättavisningar eller omflyttningar i
klassrummet för att sära på elever Bestämmelsen är därtill avsedd att
reglera situationer som när en rektor eller en lärare behöver sära på två
elever som bråkar eller förhindra elevers pågående skadegörelse (prop.
2009/10:165 s. 680).
Det finns också bestämmelser om åtgärder som har ansetts så ingripande
för eleven att de bör regleras särskilt (prop. 2009/10:165 s. 681). Dessa är
utvisning ur undervisningslokalen (7 §), kvarsittning (8 §), tillfällig om-	31
	31

5.6Åtgärder mot kränkande behandling och diskriminering

Åtgärder mot kränkande behandling

Som nämnt i avsnitt 5.3 anges i 1 kap. 5 § skollagen att var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Särskilda bestämmelser om åtgärder mot kränkande behandling finns i 6 kap. skollagen. Bestäm- melserna tillämpas på utbildning och annan verksamhet enligt skollagen (6 kap. 1 §). Med kränkande behandling avses ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt diskrimineringslagen (2008:567) kränker ett barns eller en elevs värdighet (6 kap. 3 §). Huvudmän inom skolväsendet har en skyldighet att vidta aktiva åtgärder mot sådan kränkande behandling (6 kap. 6–8 §§). I skollagen föreskrivs även ett förbud för huvudmannen och personalen att utsätta elever för kränkande behandling (6 kap. 9 §). Det finns vidare en anmälningsskyldighet för skolpersonalen och rektorn samt en utredningsskyldighet för huvudmannen (6 kap. 10 §). Ett barn eller en elev får inte utsättas för repressalier för att barnet eller eleven gjort en anmälan eller deltagit i en utredning (6 kap. 11 §). I 6 kap. 12 § regleras rätten till skadestånd för det fall huvudmannen eller personalen åsidosätter sina skyldigheter.

Skolinspektionen har tillsyn när det gäller de åtgärder mot kränkande behandling som regleras i 6 kap. skollagen (26 kap. 3 § skollagen). I en tvist om skadestånd får Skolinspektionen som part föra talan för ett barn eller en elev som medger det. För barn under 16 års ålder krävs vårdnads- havarens medgivande (6 kap. 15 § skollagen). Rättens avgörande i ett mål där Skolinspektionen för talan för ett barn eller en elev får överklagas av barnet eller eleven, om det får överklagas av myndigheten. När rättens avgörande i ett mål som avses i första stycket har vunnit laga kraft, får saken inte prövas på nytt på talan av vare sig barnet eller eleven eller Skolinspektionen (6 kap. 16 § skollagen).

Enligt förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspek- tion ska Barn- och elevombudet utföra de uppgifter som enligt 6 kap. skollagen ska ombesörjas av myndigheten när det gäller att tillvarata barns och elevers enskilda rätt (13 §). Barn- och elevombudet ska i detta arbete beakta myndighetens tillsyn enligt skollagen (14 §).

Åtgärder mot diskriminering

Av en inledande bestämmelse i skollagen framgår att alla – oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden – ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i skollagen (1 kap. 8 § skollagen). I samma bestämmelse hänvisas det vidare till diskrimineringslagen, där det finns bestämmelser som har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter inom utbildningsområdet oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.

I 2 kap. diskrimineringslagen finns bestämmelser om förbud mot diskri- minering och repressalier. Den som bedriver verksamhet som avses i skollagen (utbildningsanordnare) får inte diskriminera något barn eller

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 någon elev. Anställda och uppdragstagare i verksamheten ska likställas med utbildningsanordnaren när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget (2 kap. 5 §). Förbudet hindrar inte tillämpning av bestämmelser som tar hänsyn till ålder i fråga om utbildning i förskolan, förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, sameskolan, specialskolan eller fritidshemmet, eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen, eller särbehandling på grund av ålder, om den har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet (2 kap. 6 §). Om en utbildningsanordnare får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för trakasserier eller sexuella trakasserier i samband med verksamheten, är utbildnings- anordnaren skyldig att utreda omständigheterna kring de uppgivna trakasserierna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra trakasserier i framtiden (2 kap. 7 §).

En utbildningsanordnare ska inom ramen för sin verksamhet vidare bedriva ett arbete med aktiva åtgärder (3 kap. 16 §). Med aktiva åtgärder menas ett förebyggande och främjande arbete för att inom en verksamhet motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder (3 kap. 1 §). Arbetet med aktiva åtgärder innebär att det ska bedrivas ett förebyggande och främjande arbete genom att 1. undersöka om det finns risker för diskriminering eller repressalier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter i verksamheten, 2. analysera orsaker till upptäckta risker och hinder, 3. vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas, och 4. följa upp och utvärdera arbetet enligt 1–3 (3 kap. 2 §). Arbetet med aktiva åtgärder ska genomföras fortlöpande. Åtgärder ska tidsplaneras och genomföras så snart som möjligt (3 kap. 3 §). Vidare ska utbildningsanordnaren ha riktlinjer och rutiner för verksamheten i syfte att förhindra trakasserier och sexuella trakasserier. Utbildningsanordnaren ska också följa upp och utvärdera de riktlinjer och rutiner som finns enligt första stycket (3 kap. 18 §).

5.7Barnkonventionen och skollagen

Sedan den 1 januari 2020 gäller Förenta nationernas konvention om bar- nets rättigheter, nedan benämnd barnkonventionen, som svensk lag (lagen [2018:1197] om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter). Barn har enligt konventionen rätt till utbildning (artikel 28). I artikel 29 anges att barnets utbildning ska syfta till att bl.a. utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga samt förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle. Rätten till utbildning och övriga rättigheter i konventionen ska tolkas med vägled- ning av konventionens fyra grundprinciper, som kommer till uttryck i ar- tiklarna 2, 3, 6 och 12. I artikel 2 uttrycks principen om icke-diskrimine- ring, i artikel 3 principen om att barnets bästa i första hand ska beaktas vid alla åtgärder som rör barnet, i artikel 6 principen om barnets rätt till liv,

överlevnad och utveckling och i artikel 12 principen om barnets rätt att Prop. 2021/22:160 bilda egna åsikter och fritt utrycka dessa i alla frågor som rör barnet.

I artikel 3.1 anges att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, admi- nistrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Principen avser såväl åtgärder som rör ett enskilt barn som åtgärder som rör grupper av barn. Principen är en materiell rättighet som kan åberopas i domstol och även en rättslig tolk- ningsprincip som innebär att den tolkning som tillgodoser barnets bästa mest verkningsfullt ska ha företräde. Principen är också ett tillvägagångs- sätt i beslutsprocesser, som innebär att när ett enskilt barn eller en grupp barn kommer att påverkas av ett beslut, måste beslutsprocessen innehålla en utvärdering av eventuella positiva eller negativa konsekvenser för bar- net eller barnen.

Barnkonventionen har beaktats vid utformningen av skollagen. Exem- pelvis anges i 1 kap. 10 § skollagen att i all utbildning och annan verk- samhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Med barn avses varje människa under 18 år. Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska till- mätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

5.8Tillsyn

Den grundläggande regleringen av tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering på skolområdet finns i 26 kap. skol- lagen. Med tillsyn avses i lagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen (2 §).

Skolinspektionen har tillsyn över bl.a. skolväsendet och en kommun har tillsyn över bl.a. förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt (3–4 §§). Skolinspektionen ska också granska kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun (19–23 §§).

Skolinspektionen och kommuner har enligt skollagen möjlighet att till- gripa vissa sanktioner. Sanktionsmöjligheterna kan beskrivas som en sanktionstrappa, där utgångspunkten är att mindre ingripande åtgärder ska prövas först. Ingripanden måste också alltid stödjas på proportionalitets- principen, dvs. ett ingripande får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till frågans art och bristens omfattning. Vid allvarliga och bråd- skande missförhållanden finns möjlighet att hoppa över steg i sanktions- trappan. När det gäller tillsynen finns det i 26 kap. 10 § bestämmelser om föreläggande, vilket kan sägas vara den primära sanktionen när brister upptäcks inom tillsynen. Skolinspektionen får förelägga en huvudman som enligt lagen står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verk- samheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller

Prop. 2021/22:160 för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. Ett föreläggande ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Om Skolinspektionen konstaterar att det finns mindre allvarliga brister kan myndigheten tilldela huvudmannen en anmärkning i stället för ett föreläggande (11 §). Det finns även en möjlig- het för Skolinspektionen att avstå från att ingripa om överträdelsen är ringa, den vars verksamhet granskas vidtar nödvändig rättelse eller det i övrigt med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl mot ett ingripande (12 §). Skolinspektionen kan också återkalla ett godkännande för en enskild huvudman om ett föreläggande enligt 10 § inte följts och missförhållandet är allvarligt eller om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande (13–16 §§). När det gäller verk- samheter som bedrivs av en kommun eller en region kan Skolinspektionen besluta att staten på kommunens eller regionens bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, om kommunen eller regionen inte har följt ett föreläggande enligt 10 § och missförhållandet är allvarligt (17 §). Om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse enligt 13 § eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse enligt 17 § kommer att fattas, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning, får tillsynsmyndigheten förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt eller delvis, driva verksamheten vidare. Ett sådant beslut gäller omedelbart, om inte annat beslutas, och får gälla i högst sex månader (18 §).

Ett föreläggande som meddelas med stöd av bestämmelserna i 26 kap. får förenas med vite. Skolinspektionen ska förena ett föreläggande som avses i 10 § vid vite om det avser en eller flera brister som allvarligt för- svårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen, om det inte av särskilda skäl är obehövligt (27 §).

I propositionen Ökade möjligheter att stänga skolor med allvarliga brister (prop. 2021/22:45) föreslås ändringar i skollagen som syftar till att göra tillsynen enligt lagen mer effektiv och möjligheterna till ingripande så lika som möjligt för kommunala och enskilda huvudmän. Lagändringar- na föreslås träda i kraft den 1 juli 2022.

6 Det förebyggande arbetet för trygghet och studiero ska förstärkas

6.1 Det finns brister i det förebyggande arbetet – särskilt när det gäller studiero

	Arbetet med studiero har alltför ofta en bristande systematik
	Skolor lyckas överlag bättre med att säkerställa elevers trygghet än deras
	studiero. Då begreppen trygghet och studiero är relaterade till olika delar
	av skolans arbete bedömer Skolinspektionen att begreppen bör särskiljas i
	syfte att ge det förebyggande arbetet med trygghet och studiero en ökad
36	tydlighet. Trygghet kopplas framför allt samman med arbetet mot kränkan-
36

de behandling och arbetet med normer och värden, medan studiero är Prop. 2021/22:160 tydligt relaterat till undervisningens kvalitet, lärarens ledarskap och till-

gång till stöd (Skolors arbete med trygghet och studiero. En tematisk analys utifrån beslut fattade inom regelbunden kvalitetsgranskning 2018– 2019, Skolinspektionen 2020).

Arbetet med studiero begränsas av att begreppet inte är definierat

En förutsättning för att kunna arbeta systematiskt med studiero är att det är tydligt för elever, lärare, rektor och huvudman vad som avses med begreppet. Varken i skollagen, läroplaner eller i andra författningar finns en definition av studiero.

Det är vanligt att skolor eller huvudmän mäter elevers upplevelse av studiero genom enkäter där eleverna får ange i vilken utsträckning de upp- lever studiero. Det är dock svårt för skolan eller huvudmannen att vidta åtgärder utifrån ett sådant underlag om begreppet studiero inte är definie- rat. Avsaknaden av en tydlig definition begränsar därmed skolors möjlig- het att arbeta systematiskt med studiero och i förlängningen även huvud- mannens möjlighet att stödja skolorna.

Ett sätt att se på studiero är att fokusera på frånvaron av ordnings- störningar i undervisningen. En sådan snäv definition innebär att studiero kan anses råda om eleverna kommer i tid och sitter tysta på sina platser. Det kan medföra att arbetet för studiero begränsas till att framför allt mäta förekomsten av ordningsstörningar och åtgärda dessa. Även om det är viktigt att minimera ordningsstörningar visar en rapport från Skolinspek- tionen (Skolans arbete för att säkerställa studiero. Det räcker inte att det är lugnt, eleverna måste lära sig något också, Skolinspektionen 2016) att det är vanligare att elever sitter overksamma på lektionerna än att de aktivt stör andra. Att det finns elever som är overksamma innebär att möjligheten till ett effektivt lärande går förlorad, vilket har en negativ påverkan på elevernas möjligheter att utvecklas och nå målen för utbildningen. Proble- met med att elever sitter overksamma på lektionerna kan fångas in om skolan använder en bredare definition av studiero som innefattar elevernas möjlighet att fokusera på det som är syftet med undervisningen.

Avsaknaden av en definition av begreppet studiero påverkar även andra aktörer i utbildningssystemet. Problematiken har bl.a. lyfts i en dom från Förvaltningsrätten i Stockholm den 1 september 2020 (mål nr 28848–19). I det fallet hade Skolinspektionen förelagt en huvudman vid vite att åt- gärda brister i arbetet med studiero. Förvaltningsrätten konstaterar att den påtalade bristen från Skolinspektionen huvudsakligen utgör en ordagrann återgivning av 5 kap. 3 § skollagen. Enligt domstolen är denna bestäm- melse dock inte utformad så att det inte kan anses råda något tvivel om vilka åtgärder som en skolhuvudman ska vidta eller underlåta för att följa föreläggandet och därmed undvika att vitet döms ut. Förvaltningsrätten påpekar att det i lagen inte finns någon definition av begreppet studiero och att det även saknas närmare bestämmelser om vad som mer konkret krävs av en huvudman i detta avseende. Förvaltningsrätten upphävde före- läggandet eftersom det enligt förvaltningsrättens bedömning inte upp- fyllde kraven på precision och tydlighet. Att en alltför opreciserad regle- ring leder till att vite inte kan dömas ut framgår också av en dom från

Högsta förvaltningsdomstolen gällande brister i det systematiska kvalitets-

6.2Ansvaret för det förebyggande arbetet när det gäller trygghet och studiero och terminologin ska förtydligas

Regeringens förslag: Det ska anges i skollagen att alla elever ska tillförsäkras en skolmiljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero. Med studiero ska avses att det finns goda förutsättningar för eleverna att koncentrera sig på undervisningen.

Huvudmannen ska säkerställa att det på skolenheten bedrivs ett före- byggande arbete som syftar till att skapa trygghet och studiero.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om det förebyggande arbetet.

Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i allt väsent- ligt med regeringens förslag. I promemorian föreslås att regeringen ska bemyndigas att meddela ytterligare förskrifter om det förbyggande arbetet. Vidare formuleras de föreslagna bestämmelserna något annor- lunda.

Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Barnombudsmannen (BO), Myndigheten för delaktighet (MFD), Aneby, Boden, Gävle och Göteborgs kommuner, Academedia AB, Sveriges kommuner och regioner (SKR), Sveriges Skolledarförbund, Lärarnas Riksförbund, Sveriges Elevkårer, Sveriges Elevråd och Friends.

Flera remissinstanser, t.ex. Huddinge och Nacka kommuner, Högskolan i Gävle, Friskolornas riksförbund och Riksförbundet Attention bedömer att det är viktigt att dela upp begreppen trygghet och studiero och att definiera begreppet studiero i skollagen. Huddinge och Nacka framför bl.a. att definieringen av studiero är av stor vikt för att utveckla uppföljnings- arbetet. SPSM välkomnar också att begreppen trygghet och studiero delas upp, men framhåller att dess nära sammankoppling även fortsättningsvis bör betonas. Även Göteborgs universitet och Hässleholms kommun anser att förslaget om att dela upp begreppen och definiera studiero är bra, men framför att studiero är en individuell företeelse och rättighet och att det inte går att definiera detta för en grupp.

Statens skolverk, som huvudsakligen är positivt till förslaget i övrigt, anser dock att det inte är helt oproblematiskt att särskilja begreppen åt på det sätt som föreslås. Detta eftersom begreppen är starkt sammanlänkade och ofta förutsätter varandra. Skolverket anser att det tydligt bör framgå att det är viktigt att utbildningen i sin helhet präglas av såväl trygghet som studiero och att bestämmelsen bör utformas så att möjlighet att ställa krav på studiero inte enbart gäller i undervisningen. Myndigheten anser också att det är viktigt att begreppen är uppföljningsbara vilket enligt myndig- heten förutsätter en mer utvecklad definition än förslaget. Stiftelsen Tryggare Sverige ser en risk för att förslaget inte kommer att leda till en förändring och anser vidare att begreppet ”trygghet” har förväxlats med begreppet ”säkerhet” samt att lagtexten bör omformuleras.

Flera remissinstanser framhåller att det är positivt med ett förtydligat ansvar för huvudmannen avseende det förebyggande arbetet för trygghet

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 och studiero. Till dessa hör Skolverket som instämmer i att huvudmannens ansvar för trygghet och studiero behöver konkretiseras och framhåller vikten av att det förebyggande arbetet utgör en del av skolans systematiska kvalitetsarbete. Målet är enligt myndigheten att genomföra förebyggande insatser med utgångspunkt i den egna verksamhetens identifierade styrkor och svagheter. Academedia AB framför bl.a. att en välfungerande skol- miljö är av stor betydelse för att åtgärder av mer ingripande karaktär ska kunna undvikas, bolaget anser därför att lagändringen har ett viktigt signalvärde.

Skolinspektionen tillstyrker förslaget i sin helhet och framhåller särskilt att för att myndigheten ska kunna bedriva en effektiv tillsyn krävs att det föreslagna bemyndigandet används för att meddela tydliga föreskrifter kring det förbyggande arbetet. Även Alingsås kommun (kultur- och utbild- ningsnämnden) är positiva och framför t.ex. att ytterligare föreskrifter skapar förutsättningar för såväl stöd till den enskilde huvudmannen, som likvärdighet mellan huvudmän. Friends anser att det är viktigt att Skolverket skyndsamt tar fram föreskrifter för huvudmän och skolor om arbetet mot kränkande behandling och diskriminering.

Lärarförbundet anser förvisso att de förslag som syftar till att stärka det förebyggande arbetet är särskilt viktiga eftersom ett framgångsrikt preventivt arbete kan förhindra att problem alls uppstår, men förbundet ser samtidigt en påtaglig risk att ett genomförande efterföljs av ökade dokumentationskrav och arbetsbelastning även hos de huvudmän som redan har ett välfungerande arbete. Friskolornas riksförbund och Idéburna skolors riksförbund avstyrker den del av förslaget som gäller bemyndi- gande om ytterligare föreskrifter och Enköpings kommun framför att kommunen inte önskar mer toppstyrning på detaljnivå.

BO, och Friskolornas riksförbund framhåller betydelsen av stödmaterial eller kompetensutvecklingsinsatser, t.ex. med fokus på främjande och förebyggande arbete. Academedia AB, som befarar att förslaget inte kommer att leda till någon egentlig förändring, föreslår kompletterande

kompetensutvecklingsinsatser i form av ett ”Värdegrundslyft”.

När det gäller vad som är betydelsefullt för ett väl fungerande före- byggande arbete framför Diskrimineringsombudsmannen (DO), Jäm- ställdhetsmyndigheten, och Funktionsrätt Sverige att det finns fler per- spektiv och faktorer som bör lyftas fram på ett tydligare sätt. Exempel på detta är elevhälsans betydelse, jämställdhetsperspektiv och åtgärder mot trakasserier. Funktionsrätt Sverige, som avstyrker förslaget, anser att förslaget är otillräckligt och att det behöver tydliggöras att det före- byggande arbetet handlar om att skapa tillgängliga lärmiljöer för alla barn,

	vilket inkluderar fysisk, pedagogisk och social tillgänglighet.
	Skälen för regeringens förslag
	Begreppen trygghet och studiero bör särskiljas i skollagen
	Av skollagen framgår att utbildningen ska utformas på ett sådant sätt att
	alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero
	(5 kap. 3 §). Det är vanligt att begreppen trygghet och studiero nämns
	tillsammans på detta sätt även i andra sammanhang. Till viss del finns en
	ömsesidig påverkan dem emellan, men trygghet och studiero är olika saker
40	som berör och påverkas av olika delar av skolans arbete.

Regeringen anser, i likhet med vad som anges i promemorian, att studiero är nära sammankopplat med undervisningens kvalitet. För att undervisningen ska ge eleverna goda förutsättningar till lärande behöver den vara välplanerad och välstrukturerad så att det tydligt framgår för eleverna vad de ska göra och varför. För att eleverna ska hålla fokus på det som är syftet med undervisningen bör den vara differentierad och varierad. Det ska vidare finnas tillgång till stöd och stimulans. I arbetet för studiero är det även betydelsefullt att läraren har ett tydligt ledarskap och tar ansvar för ordningen i klassrummet. Lärare kan dock inte lämnas ensamma i detta. Om ansvaret i praktiken enbart ligger på de enskilda lärarna finns det risk för att studieron kommer att variera inom samma skola. Enligt 2 kap. 9 § skollagen ska det pedagogiska arbetet vid en förskole- eller skolenhet ledas och samordnas av rektorn som särskilt ska verka för att utbildningen utvecklas. Rektorn beslutar också om sin enhets inre organi- sation och ansvarar enligt 2 kap. 9 § för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 10 § skollagen). Som framgår av avsnitt 5 är dock det yttersta ansvaret för trygghet och studiero huvudmannens då huvudmannen enligt skollagen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar (2 kap. 8 § skollagen). Det är således huvudmannen som måste se till att rektorn har de resurser som krävs för att trygghet och studiero ska kunna tillförsäkras alla elever i enlighet med 5 kap. 3 § skollagen. Det är också huvudmannen som har ansvaret för att se till att den personal som har hand om utbildningen i den verksamhet som huvudmannen har ansvar för ges möjligheter till kompetensutveckling och som ska se till att all personal i den verksamhet som huvudmannen har ansvar för har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet (2 kap. 34 § skollagen). An- svaret för att säkerställa att det bedrivs ett förebyggande arbetet bör därför ligga på huvudmannen.

Ett arbete för trygghet är närmare sammankopplat med hur skolan ser till att förebygga och motverka kränkningar och att det finns ett främjande arbete med normer och värden. Det är viktigt att arbetet med detta sker på ett skolövergripande sätt och att skolans personal har ett gemensamt förhållningssätt. Som framgår av avsnitt 4 är det också viktigt att arbetet med detta inte bedrivs avskilt från undervisningen och utan tillräcklig koppling till elevers vardag. Det gäller således att se till att elever är trygga både i undervisningen och under övriga delar av skoldagen. Det finns gemensamma nämnare i arbetet för trygghet respektive studiero, vilket några remissinstanser också påpekar i sina remissvar. Skolverket ser det som problematiskt att dela upp begreppen då myndigheten anser att begreppen är tätt sammanlänkade och ofta förutsätter varandra. Rege- ringen instämmer i att begreppen hänger nära samman och vill framhålla att båda delarna främjas av att det t.ex. finns tillitsfulla relationer, samsyn bland personalen, ett systematiskt arbete och en hög delaktighet av eleverna. Trygghet och studiero är vidare sammankopplade på så vis att båda ger förutsättningar för lärande. Det innebär att om skolans trygghets- arbete brister kommer det leda till ett försämrat lärande för eleverna. Att eleverna är trygga är dock inte tillräckligt för att eleverna ska ha goda möjligheter till lärande. För att undervisningen ska präglas av ett effektivt

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 lärande behöver eleverna även ha studiero. I likhet med bl.a. SPSM, Skolinspektionen och SKR anser regeringen därmed att det finns nackdelar med att behandla trygghet och studiero som en begreppsmässig helhet. Som beskrivits tidigare är det framför allt skolors arbete med studiero som behöver en bättre systematik. Att trygghet och studiero behandlas som en enhet kan vara ett hinder för detta. När trygghet och studiero benämns ihop kan det leda till att arbetet stannar vid trygghet och att det uppfattas som att studieron därmed är omhändertagen.

I den elevenkät som Skolinspektionen genomför årligen besvaras också frågor om upplevelsen av trygghet respektive studiero var för sig. Skol- inspektionen har även genomfört särskilda kvalitetsgranskningar med bl.a. fokus på skolans arbete med studiero. Regeringen bedömer att en sådan hantering med specifikt fokus på studiero respektive trygghet ger värdefull information såväl på nationell nivå, som på huvudman- och skolenhets- nivå. Att skilja på begreppen kan därmed främja en fördjupad och mer precis nulägesbild och analys, där mer träffsäkra åtgärder inom t.ex. det förebyggande arbetet vidtas. Det kan även innebära att trygghet respektive studiero utgör egna områden i det systematiska kvalitetsarbetet där lika stor kraft läggas på att kartlägga nuläge, analysera orsaker och genomföra åtgärder såväl för trygghet som för studiero.

Många remissinstanser är också uttalat positiva till en uppdelning av begreppen, däribland Bromölla, Enköping och Gävle kommuner, Fri- skolornas riksförbund och Internationella Engelska Skolan i Sverige AB (IES), där IES framhåller att det är bra att förtydliga skillnader mellan trygghet och studiero för att på detta sätt konkretisera det förebyggande arbetet. Huddinge kommun är positiva till förslaget men anser att defini- tionen bör förtydligas ytterligare för att möjliggöra en stringent upp- följning. Regeringen anser dock att den föreslagna definitionen är till- räckligt tydlig och att kriterier för uppföljning av studieron snarare bör tas fram på lokal nivå. Stiftelsen Tryggare Sverige ser de förslag som redo- visas som helt otillräckliga för att tillskapa en nyordning på detta viktiga område. Stiftelsen är också kritiska till formuleringen i lagförslaget om att alla elever ska tillförsäkras en skolmiljö där utbildningen präglas av ”trygghet”. Stiftelsen anser att begreppet trygghet är för vagt och föreslår en omformulering där trygghet ersätts av ”säker”. Regeringen delar inte denna bedömning och kan konstatera att begreppet trygghet både är väl etablerat i sammanhanget och har en vidare betydelse än begreppet säker- het. Arbetet med trygghet i skolan innefattar såväl att skapa en säker miljö som att förebygga och motverka kränkningar och arbeta främjande med normer och värden.

Regeringen föreslår mot bakgrund av ovanstående att bestämmelsen i

5 kap. 3 § skollagen ska ändras så att det framgår att alla elever ska till- försäkras en skolmiljö där utbildningen präglas av trygghet och undervis- ningen av studiero. I skollagen avses med undervisning sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveck- ling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Utbildning avser den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål (1 kap. 3 § skollagen). Begreppet trygghet ska där- med knytas ihop med begreppet utbildning för att tydliggöra att elever ska vara trygga i alla delar som hör till utbildningen, medan studiero knyts

ihop med undervisning för att förtydliga att det är i den delen av utbild- Prop. 2021/22:160 ningen som handlar om undervisning som studiero ska uppnås.

Begreppet studiero bör definieras i skollagen

Som tidigare nämnts är det vanligare att skolor arbetar mer systematiskt med frågor som rör trygghet än med studiero. Av promemorian framgår att arbetet för att förbättra upplevelsen av trygghet sker t.ex. genom ett aktivt främjande och förebyggande arbete som syftar till att öka respekten för olikheter, förbättra den ömsesidiga respekten mellan elever och lärare och motverka kränkande behandling. En annan viktig faktor är att säker- ställa att vuxna agerar om en elev upplever sig utsatt. Som framgår av avsnitt 4 förekommer det att elever uppfattar att vissa lärare låtsas att de inte hör eller vänder bort blicken när det sker en kränkning. Sådant får inte hända. Skolinspektionen bedömer, trots detta, att skolor överlag har kommit längre i arbetet med trygghet än med studiero.

Regeringen delar den bild som framkommer i promemorian om att arbetet med studiero behöver bli mer systematiskt och att det då behövs en mer gemensam förståelse för vad begreppet studiero innebär.

I promemorian framgår att studiero i nuläget antingen kan uppfattas som likställt med frånvaro av ordningsstörningar eller som att studiero innebär att eleverna har goda möjligheter att fokusera på det som är syftet med undervisningen. I det kan förekomsten av ordningsstörningar vara en del, men det öppnar även upp för att andra aspekter som påverkar elevernas lärande ingår.

I likhet med promemorian vill regeringen framhålla att frånvaron av ordningsstörningar är en viktig aspekt av studiero. Det behövs bl.a. väl förankrade ordningsregler på skolan och ett gemensamt arbetssätt hos personalen för att upprätthålla dessa. Elevers möjlighet till studiero på- verkas dock av flera processer på skolan, och är tätt förknippat med faktorer som undervisningens kvalitet, lärarens ledarskap och skolans arbete med stöd. Dessa aspekter riskerar att inte fångas upp om skolan eller huvudmannen använder en snäv definition av studiero. En bredare defini- tion av studiero kan bidra till att skolan arbetar med ett mer omfattande spektrum av åtgärder som utgår från att ge eleverna bästa möjliga för- utsättningar till ett effektivt lärande. Det kan t.ex. leda till att skolan arbetar mer aktivt och långsiktigt med att identifiera elevernas behov och möta dessa med anpassningar, utmaningar eller stöd i stället för att riskera att hamna i ett åtgärdade och kortsiktigt arbete med disciplinära åtgärder. Ett arbetssätt som utgår från elevernas behov minskar sannolikt även före- komsten av ordningsstörningar då elever som är fokuserade på lärande tenderar att i mindre utsträckning störa andra. Hur huvudmän och skolor definierar studiero kan därmed påverka hur det systematiska kvalitets- arbetet inom området bedrivs, t.ex. vilket underlag som samlas in samt vilka analyser och åtgärder som genomförs. Den bredare definitionen av studiero har också stöd i Skolforskningsinstitutets metaöversikt Främja studiero i klassrummet – Lärares ledarskap (2021) där det konstateras att studiero sammanfattningsvis innebär att det finns goda förutsättningar för elevers utveckling och lärande. Institutet framhåller att ett effektivt ledar- skap i klassrummet kan bidra till att skapa en utvecklande klassrumsmiljö

som främjar lärande, vilket är en komplex uppgift samt att målet med

Prop. 2021/22:160 studiero är att ett lärande ska ske och det handlar alltså inte om att uppnå tystnad i klassrummet. Det kan vara tyst utan att det sker ett lärande på samma sätt som det kan ske ett lärande när det utåt sett kan se oroligt ut.

Avsaknaden av en definition av studiero, tillsammans med närmare regler om vad som mer konkret krävs av en huvudman i detta avseende, har även visat sig kunna utgöra en begränsning av Skolinspektionens möjligheter att agera mot de huvudmän som uppvisar brister i att ge eleverna en utbildning som präglas av trygghet och studiero (Förvaltnings- rätten i Stockholms dom i mål nr 28848–19). När en tillsynsmyndighet inte kan ställa krav på åtgärder kopplat till brister i studieron riskerar elevernas rätt till en god utbildning i stor utsträckning att påverkas negativt.

För att stärka arbetet med studiero anser regeringen i likhet med prome- morian att det bör vara tydligt för alla aktörer i skolsystemet vad studiero betyder. För att skolor och huvudmän ska kunna vidta träffsäkra åtgärder som ökar elevers studiero behöver de kunna utgå från en definition som kan fånga in en tillräcklig grad av komplexitet och som ger vägledning om vilken typ av underlag som behöver samlas in. Detta för att de bakom- liggande orsakerna till bristande studiero ska kunna identifieras och åtgärdas. Det är också viktigt ur ett tillsynsperspektiv att det är tydligt vad som avses med studiero.

Hur ska definitionen av studiero formuleras?

När det gäller frågan hur en definition av studiero ska formuleras finns det enligt regeringen starka skäl för den i promemorian föreslagna definition- en av studiero, dvs. ”Med studiero avses att det finns goda förutsättningar för eleverna att koncentrera sig på undervisningen”. Definitionen omfattar att undervisningen ska vara fri från ordningsstörningar. Att elever har goda förutsättningar för lärande innebär att de möter en lärmiljö som när så behövs är tyst och lugn. Men tysta klassrum är inte ett mål i sig och be- hovet av detta beror på vilken undervisning som bedrivs. Även om det t.ex. behövs en hög grad av tystnad för att eleverna ska kunna koncentrera sig vid läsning, så förutsätter arbetssätt där eleverna diskuterar frågor och arbetar i grupp en acceptans för en något högre ljudnivå. Vidare bör inte en undervisning där eleverna är tysta men overksamma anses vara en undervisning där det råder studiero. Skolans arbete för studiero ska inkludera att se till att eleverna möter en välplanerad och strukturerad undervisning som ger dem stöd, stimulans och utmaningar. En definition av studiero ska såldes omfatta samtliga dessa aspekter.

De flesta remissinstanser som har kommenterat förslaget stödjer definitionen. Exempelvis anför Umeå kommun att den föreslagna defini- tionen fångar in den komplexitet som åsyftas.

Hässleholms kommun och Göteborgs universitet delar bilden av att en definition är efterfrågad men anser att upplevelsen av studiero är individuell. Hässleholms kommun föreslår därför att definitionen av studiero i stället ska lyda ”Med studiero ska avses att det finns goda förutsättningar för varje enskild elev att koncentrera sig på under- visningen”. Göteborgs universitet framhåller att det är viktigt att beakta att studiero är individuellt och att elevernas upplevelse av studiero varierar. Universitetet anser även att det är olyckligt att blanda in elevers motivation

i tolkningen av begreppet då studiero är något som förväntas skapas i klassrumsmiljön, men motivation är något som kommer från eleven. Universitetet påpekar också att lärare hela tiden jobbar med att stärka elevers motivation genom planering av undervisning likväl som under själva undervisningen. Katrineholms kommun anser att det bör framgå att t.ex. lärares ledarskap påverkar studieron så att inte allt ansvar läggs på enskilda eller grupper av elever.

Regeringen delar visserligen bedömningen att studiero är kopplat till varje elevs situation, men konstaterar samtidigt att undervisningen i de flesta fall bedrivs för grupper av elever och att lärarens ledarskap påverkar studieron såväl på individ- som på gruppnivå, vilket promemorians förslag syftar till att synliggöra. Regeringen bedömer därmed att den föreslagna bestämmelsen är tillräckligt tydlig.

Skolverket anser att det är problematiskt att knyta definitionen av studie- ro till undervisningen och anför att det är viktigt att även delar av utbild- ningen utanför undervisningen är lugn och inte bara trygg. Exempelvis anser myndigheten att det bör finnas studiero även i bibliotek, grupprum och andra elevutrymmen även när undervisning inte pågår. Enligt Skol- verket bör därför den föreslagna bestämmelsen utformas så att möjlighet att ställa krav på studiero inte enbart gäller i undervisningen. Regeringen instämmer i att miljön i skolan även utanför undervisningen, utöver att vara trygg, i många fall bör vara lugn. Miljön i samtliga lokaler i skolan bör vara anpassad till den verksamhet som pågår. Regeringen anser dock att det är rimligt att begreppet studiero kopplas till undervisningen, dvs. sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden (1 kap. 3 § skollagen). Genom att knyta definitionen av begreppet studiero till undervisningen underlättas uppföljning och utveckling av centrala kvalitetsaspekter för undervisningen, i enlighet med vad som tidigare beskrivits. Att i stället exempelvis knyta begreppet studiero till hela utbildningen, dvs. den verksamhet inom vilken under- visning sker utifrån bestämda mål, riskerar leda till för långtgående krav på delar av verksamheten där eleverna inte behöver koncentrera sig på inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, t.ex. under raster. Regeringen vill dock framhålla att detta inte på något sätt förhindrar att skolor bedriver ett aktivt arbete för att det ska råda lugn i skolans lokaler även i de fall som undervisning inte pågår. Ett sådant arbete kan t.ex. bedrivas inom ramen för arbetet med skolans ordningsregler.

Regeringen föreslår därför att det i skollagen införs en bestämmelse som innebär att alla elever ska tillförsäkras en skolmiljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero och att det med studie- ro ska avses att det finns goda förutsättningar för eleverna att koncentrera sig på undervisningen.

Det behövs ett förtydligande i skollagen av huvudmannens ansvar för det förebyggande arbetet för både trygghet och studiero

Det framhålls i förarbetena till dagens bestämmelser att det förebyggande arbetet är centralt för att utbildningen ska präglas av trygghet och studiero (prop. 2009/10:165 s. 320). Regeringen delar i likhet med bl.a. SPSM, BO, Göteborgs kommun och Göteborgsregionen denna uppfattning. Även om

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 det finns en bred samsyn om det förebyggande arbetets betydelse, framgår det inte av skollagen vad ett förebyggande arbete för trygghet och studiero

	innebär och vilket ansvar som huvudmannen har för att skolor ska arbeta
	förebyggande.
	Regeringen anser, i likhet med promemorian, att ett förebyggande arbete
	för studiero innebär att skolan arbetar proaktivt med att ge eleverna goda
	förutsättningar till lärande genom att identifiera och undanröja hinder för
	lärande så att eleverna ska kunna ägna sig åt och koncentrera sig på under-
	visningen. Det kan bl.a. innebära att skolan förebygger ordningsstörningar
	genom väl förankrade ordningsregler och ett gemensamt förhållningssätt
	bland personalen och utveckling av det pedagogiska ledarskapet i klass-
	rummet. Men det kan även innebära ett fokus på att erbjuda en varierad
	undervisning av hög kvalitet och de extra anpassningar, särskilda stöd och
	utmaningar som eleverna behöver.
	På motsvarande sätt innebär ett förebyggande arbete för trygghet att
	skolan identifierar och undanröjer hinder i syfte att se till att eleverna är
	trygga under hela sin skoldag och därigenom har goda möjligheter till
	utveckling och lärande. Betydelsefulla delar i det förebyggande arbetet är
	hur skolan arbetar med normer och värden, inklusive jämställdhet, bl.a.
	genom att främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla
	former av kränkande behandling. Utifrån en uppföljning och analys av
	vilka behov som finns i verksamheten kan både mer generella och särskilt
	riktade åtgärder behöva vidtas.
	Det förebyggande arbetet behöver således, som framhålls av DO och
	Funktionsrätt Sverige, omfatta en rad olika faktorer och perspektiv som
	kan ha påverkan på det förebyggande och främjande arbetet för att skapa
	trygghet och studiero. Regeringen bedömer däremot inte att dessa
	perspektiv och faktorer bör regleras i skollagen, utan att de kan framgå av
	föreskrifter på lägre nivå.
	Brottsförebyggande rådet (Brå) framhåller att begreppet trygghet är
	komplext och ofta kopplat till en hel livssituation, med boende, ekonomi
	och hälsa som betydelsebärande parametrar. Myndigheten framhåller
	också att föräldrars trygghet och socioekonomiska förutsättningar inte
	sällan återspeglas hos barnen och deras skolupplevelse och skolprestation.
	Vidare framhåller myndigheten att flickor oftare upplever otrygghet och
	oro för brott än pojkar och att detta bör framhållas eftersom det påverkar
	vilka insatser ska genomföras. Brå bedömer att detta inte framgår till-
	räckligt tydligt i promemorian och framhåller att denna skillnad påverkar
	vilka insatser ska genomföras. Regeringen delar Brå:s uppfattning. Som
	nämnts i avsnitt 6.1 anges i Skolverkets PM Kartläggning av huvudmäns
	arbete med att motverka skolsegregation (2018) att det på huvudmanna-
	nivå uttalats att det talas för lite om trygghetsfrågan med koppling till
	skolsegregationen och dess utmaningar. I propositionen Ett mer likvärdigt
	skolval (prop. 2021/22:158) lämnas förslag om dels att skolhuvudmän,
	både offentliga och enskilda, ska verka för en allsidig social samman-
	sättning vid sina skolenheter, dels om i skollagen reglerade urvalsgrunder
	för de fall antalet elever som söker till en viss skola överstiger antalet
	platser på skolan. Sammansättningen av elever på olika skolenheter kan
	således vara en av de faktorer som ingår i de analyser som på huvud-
	mannanivå görs inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet med
46	trygghet och studiero.

När det gäller Brå:s uppfattning att flickor oftare än pojkar upplever otrygghet och oro för brott vill regeringen lägga till att det i promemorian framgår att sexuella trakasserier är förhållandevis vanligt bland äldre elever och att flickor samt personer som tillhör sexuella minoriteter och personer med funktionsnedsättningar är särskilt utsatta. Regeringen konstaterar att det förebyggande arbetet behöver inriktas mot bl.a. sådana problem, t.ex. genom att synliggöra bakomliggande normer och förhåll- ningssätt och konsekvent markera mot beteenden som inte är acceptabla. Det är viktigt att all personal har ett gemensamt förhållningsätt som ger eleverna förutsägbarhet i deras vardag samt att eleverna kan lita på att alla vuxna i skolan agerar vid olika former av kränkningar.

I sammanhanget bör det även framhållas att regeringen den 4 februari 2021 beslutade om förstärkta skrivningar i läroplanerna om jämställdhet och kunskapsområdet sexualitet, samtycke och relationer. Skolan har en viktig roll i att bidra till att skapa en samtyckeskultur, där sex bygger på ömsesidig frivillighet och sexuella trakasserier inte normaliseras. Därför har det i läroplanerna förtydligas t.ex. att skolan ska bidra till att eleverna utvecklar förståelse för egna och andras rättigheter och förmedla betydel- sen av att sexualitet och relationer präglas av samtycke. Alla som arbetar i skolan ska vidare utgå från ett normmedvetet förhållningssätt och elever- na i grundskolan ska få kännedom om hur de kan få hjälp om de känner sig otrygga i eller utanför skolan. Förändringarna innebär även nya skrivningar om hedersrelaterat våld och förtryck. Skolverket fick samtidigt i regleringsbrevet för 2021 ett uppdrag om att stärka det systematiska arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck. Ändringarna i läroplanerna ska tillämpas från och med höstterminen 2022 och Skolverket kommer att stödja lärare och rektorer i arbetet med att anpassa utbildningen bl.a. genom information och stöd på webben och uppdaterade webbutbild- ningar. De förstärkta skrivningarna i läroplanerna omfattar hela utbild- ningen och utgör därmed en utgångspunkt för såväl det förebyggande arbetet med trygghet och studiero som den konkreta undervisningen i ämnen.

I läroplanernas avsnitt om rektorns ansvar framgår att rektorn har ett särskilt ansvar för att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero. Som nämnts tidigare har dock huvudmannen enligt 2 kap. 8 § skollagen ansvar för att se till att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen samt andra föreskrifter och bestämmelser. Det innebär att även om rektorn har i uppdrag att säkerställa en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero så har huvudmannen det yttersta ansvaret för att rektorn genomför sitt uppdrag samt för att se till att rektorn har de förutsättningar som behövs för att rektorn ska kunna genomföra sitt uppdrag.

I arbetet med att motverka kränkande behandling har det i 6 kap. skollagen tydliggjorts att huvudmannen har skyldighet att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling. Arbetet mot kränkande behandling är grundläggande i skolors arbete för trygghet. Att huvudmannen i skollagen har ett utpekat ansvar för det förebyggande arbetet mot kränkande behandling kan vara en orsak till att skolors arbete med trygghet präglas av en högre grad av systematik jämfört med arbetet med studiero. I sådana fall skulle ett utpekat ansvar för huvudmannen inom det förebyggande arbetet för ökad studiero kunna bidra till att stärka detta

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 arbete. Som nämnts tidigare finns det ett behov av att särskilja begreppen trygghet och studiero i syfte att belysa dess olikheter och att olika åtgärder kan behöva vidtas inom det systematiska kvalitetsarbetet när det gäller trygghet respektive studiero. Samtidigt finns betydande beröringspunkter mellan områdena och regeringen anser därför att det är rimligt att ett utpekat ansvar för huvudmannen att vidta förebyggande åtgärder bör omfatta hela området trygghet och studiero.

De flesta remissinstanserna instämmer i att ansvaret för det förebyggan- de arbetet kring trygghet och studiero bör förtydligas. Till dessa hör Friends som är mycket positiva till förslaget. Även Academedia AB till- styrker förslaget och framhåller att en välfungerande skolmiljö är av stor betydelse för att åtgärder av mer ingripande karaktär ska kunna undvikas och att lagändringen därför har ett viktigt signalvärde. Samtidigt framför bolaget att lagändringen inte kommer att ändra något i sak. Regeringen instämmer i att huvudmannen redan har ansvar för det förebyggande arbetet men bedömer att förtydligade skrivningar synliggör detta ansvar och kan underlätta såväl huvudmännens egen uppföljning som Skol- inspektionens tillsyn inom området. Föräldraalliansen Sverige anser att det förebyggande arbetet är viktigt men att det sällan prioriteras på grund av resursbrister. Regeringen bedömer dock att de föreslagna för- ändringarna bör innebära att det förebyggande arbetet stärks och får en mer central ställning i det systematiska kvalitetsarbetet. Som tidigare framgått innefattar huvudmannens ansvar att skapa förutsättningar för rektorn att tillförsäkra alla elever en utbildning som präglas av trygghet och en under- visning som präglas av studiero. Faktorer som kan påverka dessa förut- sättningar är bl.a. huvudmannens fördelning av resurser och satsningar på kompetensutveckling. Även skolsegregationen och dess konsekvenser för elevsammansättningen utgör faktorer som kan påverka förutsättningarna för arbetet och därmed vara föremål för insatser från huvudmannens sida.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att det ska tydliggöras i skollagen att huvudmännen ska säkerställa att det på skolenheten bedrivs ett förebyggande arbete som syftar till att skapa trygghet och studiero.

Det behövs ett bemyndigande att meddela föreskrifter om det förebyggande arbetet för att åstadkomma en effektiv tillsyn

När det gäller frågan hur det förebyggande arbetet närmare ska gå till har det i promemorian föreslagits att det ska införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om det förebyggande arbetet. Skolinspektionen framhåller särskilt att för att myndigheten ska kunna bedriva en effektiv tillsyn krävs att det föreslagna bemyndigandet används för att meddela tydliga föreskrifter kring det förbyggande arbetet. Även Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden) är positiva och framför t.ex. att ytter- ligare föreskrifter skapar förutsättningar för såväl stöd till den enskilde huvudmannen, som likvärdighet mellan huvudmän. Friends anser att det är viktigt att Skolverket skyndsamt tar fram föreskrifter för huvudmän och skolor om arbetet mot kränkande behandling och diskriminering. Det finns dock även de som är kritiska mot förslaget. Exempelvis avstyrker Fri- skolornas riksförbund och Idéburna skolors riksförbund detta förslag och

Enköpings kommun framför att kommunen inte önskar mer toppstyrning

på detaljnivå. Det finns också remissinstanser som lyfter fram behovet av stödinsatser. Till dessa hör BO som bl.a. framhåller att det behövs stöd i att kunna göra väl avvägda bedömningar av vilka främjande och före- byggande insatser som är effektiva, när de ska sättas in, på vilket sätt, för vilka och i vilken kontext. Myndigheten bedömer att detta behov även gäller för skolhuvudmännens uppföljning och utvärdering av de genom- förda insatserna. Academedia AB efterfrågar generellt mer fokus på kompetensutvecklingsinsatser och konkret hjälp i att omvandla det skrivna till praktik, vilket skulle kunna ske genom ett ”värdegrundslyft”.

Regeringen kan i likhet med promemorian konstatera att Skolverket redan i dag tillhandahåller mycket stöd inom området samt att detta skulle kunna utvecklas ytterligare. Regeringen anser dock att det inte räcker med stödinsatser. Regeringen bedömer att det står klart av den rättspraxis som har utvecklats (se avsnitt 6.1 och 7.1) att det krävs en preciserad reglering för att Skolinspektionen ska kunna utfärda vitesförelägganden. Utöver att huvudmännens behov av stöd bör tillgodoses bedömer regeringen att en effektiv tillsyn är nödvändig för att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 § skollagen) och för att trygghet och studiero ska säkerställas för alla elever (5 kap. 3 § skollagen). Regeringen föreslår därför att det i skollagen ska införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om det förebyggande arbetet med trygghet och studiero. Regeringen delar vidare Skolinspektionens uppfattning att det för att myndigheten ska kunna bedriva en effektiv tillsyn krävs att det föreslagna bemyndigandet används för att meddela tydliga föreskrifter kring det förbyggande arbetet. För det arbetet kan såväl det stödmaterial som redan har tagits fram av Skolverket som Skolforskningsinstitutets metaöversikt Främja studiero i klassrummet

–lärares ledarskap (2021) utgöra ett underlag. Regeringen bedömer, i linje med vad som anförs av Alingsås kommun, att sådana föreskrifter i sig kan utgöra ett stöd för huvudmännen.

Genom detta förslag blir det tydligt att huvudmannen ska säkerställa att det på skolenheten bedrivs ett förebyggande arbete som syftar till att skapa trygghet och studiero. Det kommer inom ramen för de föreskrifter som meddelas att vara upp till varje huvudman att utifrån de behov och förut- sättningar som råder inom huvudmannens verksamhet besluta om den närmare utformningen av detta arbete. Huvudmannens ställningstagande bör bl.a. baseras på en analys av vilka behov och förutsättningar som finns på den aktuella skolenheten och vilka åtgärder som därmed bedöms vara effektiva. Detta bör hanteras inom det systematiska kvalitetsarbetet, vilket behandlas i avsnitt 7.

Lärarförbundet anser att förslag som syftar till att stärka det före- byggande arbetet är särskilt viktiga eftersom ett framgångsrikt preventivt arbete kan förhindra att problem alls uppstår. Förbundet framför dock även att det finns en påtaglig risk att förslaget leder till ökade dokumentations- krav och därmed dokumentation även hos de huvudmän som har ett väl- fungerande kvalitetsarbete. Effekten blir enligt förbundet då en opåkallad ökad arbetsbelastning. Regeringen vill här framhålla att ett förebyggande arbete redan enligt dagens bestämmelser ska bedrivas inom området och att det redan i dag finns ett dokumentationskrav (4 kap. 6 § skollagen, se avsnitt 5.3). Regeringen anser dock att det är viktigt att det i arbetet med

Prop. 2021/22:160

Skolinspektionen konstaterar i sin årsrapport för 2019 att i de skolor där myndigheten gjort skarpa ingripanden är en svag eller otillräcklig styrning utmärkande. Vidare är en av de vanligaste bristerna som framkommer i myndighetens tillsyn att det systematiska kvalitetsarbetet är otillräckligt. Det handlar om att det inte finns en tillräcklig uppföljning av skolornas resultat och situation, och ofta saknas tillräckliga analyser. Även i de fall en analys görs så kan den vara för ytlig, t.ex. genom att stanna vid att jämföra kunskapsresultat eller upplevelser av trygghet eller av studiero mellan flickor och pojkar, mellan årskurser och över tid, men att det inte görs någon ansats att ta reda på orsakerna till att dessa skillnader finns. Det medför att det inte finns ett tillräckligt underlag för att bedöma vad som är orsaker till bristande studiero eller trygghet bland eleverna. Huvudmän och rektorer saknar därmed också förutsättningar för att genomföra träffsäkra insatser som kan åtgärda bristerna, vilket leder till att dessa fortskrider.

Att det finns brister i analysen i det systematiska kvalitetsarbetet kan ha flera olika orsaker. En orsak kan vara att huvudmannen och rektorn inte har säkerställt att ett tillräckligt underlag samlas in, en annan orsak kan vara att kompetensen att göra analyser brister. Det kan också vara så att det inte är tillräckligt tydligt för alla huvudmän och rektorer vilka krav som finns kring att analysera verksamhetens resultat.

Tydliga krav är avgörande för en fungerande tillsyn

Av skollagen framgår att det både på huvudmannanivå och enhetsnivå ska bedrivas ett systematiskt kvalitetsarbete (4 kap. 3 och 4 §§ skollagen). I förarbetena till bestämmelserna om systematiskt kvalitetsarbete anges att värdegrundsfrågor, resultat och måluppfyllelse bör ingå i kvalitetsarbetet (se prop. 2009/10:165 s. 303 och 305). Däremot saknas mer specifika bestämmelser i författningarna om hur detta arbete ska bedrivas och vad som mer konkret krävs i det avseendet. Statens skolverk har förvisso allmänna råd med kommentarer om systematiskt kvalitetsarbete (Skol- verket, 2012), men det finns inte föreskrifter på myndighetsnivå som reglerar skarpa krav inom detta område.

Av förarbeten till dagens reglering framgår att nationell likvärdighet i ett decentraliserat system förutsätter att staten fastställer nationella mål och systematiskt följer upp och granskar att målen nås samt att ett systematiskt kvalitetsarbete utvecklas på lokal nivå (prop. 2009/10:165 s. 303). Det har tidigare funnits en mer detaljerad reglering av det systematiska kvalitetsarbetet i skollagen i form av kravet på kommunal skolplan och kvalitetsredovisning. Dessa krav avskaffades 2011 (prop. 2009/10:165 s. 304). I stället framgår att huvudmannen ska planera, följa upp och utveckla sin verksamhet på det sätt huvudmannen finner lämpli- gast. Det beskrivs vidare att skärpta krav på tätare och mer systematiska utvärderingar av skolans kvalitet, bl.a. genom utökad inspektion och fler nationella prov, innebar att det inte längre fanns samma behov av en detaljerad reglering av hur kvalitetsarbetet ska bedrivas lokalt (prop. 2009/10:165 s. 303).

Att en detaljerad reglering inte ansetts behövas mot bakgrund av de skärpta kraven genom utökad inspektion har dock visat sig problematiskt. Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) har i ett avgörande som gällde vites- föreläggande om att åtgärda brister i en skolhuvudmans systematiska

Prop. 2021/22:160

utvecklingsinsatser tar sin utgångspunkt i analysens resultat. Skolverket framför vidare att ett väl fungerande systematiskt kvalitetsarbete är avgörande för kvalitet och likvärdighet. Katrineholms kommun lyfter att det är särskilt positivt att det av lagtexten föreslås framgå att analysen ska leda till konkreta åtgärder. Funktionsrätt Sverige tillstyrker förslaget och anser att det kan bidra till att ge huvudmän och skolor bättre förutsättningar att ständigt förbättra och utveckla skolan. Organisationen anser även att det bör bli krav på att elevhälsan ska ingå i det systematiska kvalitetsarbetet. BO är positiv till förslaget i sin helhet och framför bl.a. att tydligare föreskrifter kan leda till ökad likvärdighet och skapa bättre förutsättningar för en effektiv tillsyn, vilket är positivt ur ett barnrätts- perspektiv. Sveriges Skolledarförbund anser att det finns skäl att problematisera flera resonemang kopplat till förslaget, men bedömer att en skärpt specificering bör kunna ge landets rektorer en bättre vägledning för det systematiska kvalitetsarbetet. Alingsås kommun (kultur- och utbild- ningsnämnden) framhåller att förslaget om att resultat ska analyseras är viktigt för likvärdigheten mellan huvudmän. Kommunen anför att ytter- ligare föreskrifter kan tydliggöra vad som bör ingå i skolenhetens respek- tive huvudmannens systematiska kvalitetsarbete, men att det är viktigt att föreskrifterna utformas på ett sådant sätt att det inte utökar den administra- tiva bördan för rektorer och lärare.

Några remissinstanser framhåller att lagändringen inte innebär någon förändring i sak. Academedia AB framför t.ex. att förslaget är en kodifie- ring av vad som anses gälla redan i dag medan Friskolornas riksförbund bedömer att detta rimligen redan ingår i de bestämmelser som gäller systematiskt kvalitetsarbete. Förbundet anser dock att det är möjligt att ett förtydligande kan leda till ett bättre resultat och ställer sig därför bakom förslaget. Academedia AB har inget att invända mot förslaget att i lag förtydliga regleringen men framhåller att det framför allt behöver finnas kompetens att analysera orsakerna till olika resultat och att identifiera adekvata utvecklingsåtgärder. Även Linköping och Mariestads kommuner framhåller vikten av vägledning, stöd och konkreta exempel för att för- bättra arbetet med uppföljning och analys.

Skolinspektionen tillstyrker förslaget i sin helhet och påpekar att det krävs att bemyndigandet utnyttjas och att tydliga föreskrifter meddelas så att Skolinspektionen kan bedriva en effektiv tillsyn. Förvaltningsrätten i Stockholm är tveksam till om det är möjligt att utforma ett vitesföre- läggande som med tillräcklig tydlighet klargör vilka åtgärder en huvudman ska vidta för att förändra exempelvis normer och föreställningar om kön. Domstolen anser att det därför kan ifrågasättas om syftet med förslaget uppnås. Då förslaget utgår från att lagstiftningen ska kunna kompletteras med mera specifika föreskrifter anser dock domstolen att det är tänkbart att en tillkommande reglering kan innefatta mera tydliga bestämmelser som möjliggör föreläggande förenade med viten i större utsträckning än vad som i dag är möjligt.

Flera remissinstanser, bl.a. Stockholms universitet, Enköping, Gävle och Norrköpings kommuner framför att förslaget kan innebära en detaljstyr- ning som inte är önskvärd. Helsingborgs kommun anser att den befintliga regleringen är tillräcklig. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Idéburna skolors riksförbund, Lärarförbundet, Bodens och Nacka kommuner avstyrker hela eller delar av förslaget. SKR förespråkar att

Prop. 2021/22:160

andra vägar än lagstiftning bör övervägas och bedömer vidare, vilket även Gävle och Mora kommuner gör, att den administrativa bördan riskerar att öka om förslaget genomförs. Lärarförbundet förespråkar att befintliga stödmaterial i stället förtydligas. Bodens kommun anser att skolhuvud- männen och rektorerna redan i dag har att förhålla sig till de allmänna råden där det framgår hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas och att resultaten ska analyseras innan åtgärder vidtas. Nacka kommun framhåller att huvudmän måste få utforma det systematiska kvalitets- arbetet utifrån lokala förutsättningar och behov.

Skälen för regeringens förslag

Det behövs tydligare krav på kvalitetsarbetet

Som tidigare nämnts anges i skollagen att huvudman och rektor ska följa upp och utveckla utbildningen (4 kap. 3 och 4 §§ skollagen). Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet ska vara att de mål som finns för utbildningen uppfylls (4 kap. 5 §). Av lagtexten framgår inte att det ska göras en analys, men vikten av att så sker poängteras i förarbetena (prop. 2009/10:165 s. 304). Som tidigare framgått visar dock Skolinspektionens tillsyn att det ofta finns brister i huvudmän och skolors analyser inom det systematiska kvalitetsarbetet. Skolverket och Skolinspektionen har åter- kommande konstaterat att många skolhuvudmän saknar kapacitet och nöd- vändigt underlag för att kunna analysera och åtgärda brister och problem i skolverksamheten (Skolverkets lägesbedömning 2017 och Skolinspek- tionens årsrapport 2019, Skillnader i skolors arbetssätt och huvudmäns ansvarstagande, dnr 2020:2478). Även Friends beskriver att de skolor de samarbetar med ofta har svårt att genomföra kartläggningar och analyser på egen hand.

Som framgår av avsnitt 7.1 framgår det av ett avgörande av HFD från 2020 (HFD 2020 ref. 28), som gällde ett vitesföreläggande om att åtgärda brister i en skolhuvudmans systematiska kvalitetsarbete, där HFD avslog Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite, att lagstiftningen inom detta område är allmänt hållen och att det saknas ett bemyndigande för Statens skolverk att komplettera lagstiftningen med föreskrifter som närmare skulle kunna reglera hur ett systematiskt kvalitetsarbete ska bedri- vas. HFD anför att om lagstiftningen är allmänt hållen och närmare föreskrifter saknas, begränsas myndighetens möjligheter att använda vites- förelägganden för att komma till rätta med konstaterade brister. Rege- ringen konstaterar att detta innebär att det på ett av de områden som är av stor betydelse för bl.a. utbildningens kvalitet och upplevelsen av trygghet och studiero, dvs. det systematiska kvalitetsarbetet, där både Skolverket och Skolinspektionen har konstaterat att många huvudmän har stora brist- er, saknar Skolinspektionen i dag tillräckliga förutsättningar att bedriva effektiv tillsyn. Regeringen behandlar nedan frågorna om kartläggningen, dvs. uppföljningen, och analysen och behovet av förtydligande och kompletterande reglering.

Uppföljningen är viktig

Steget före analysen är uppföljningen, dvs. det som Friends benämner som kartläggningen. Det är viktigt att den omfattar tillräckligt många områden, t.ex. kunskapsresultat och trygghet och studiero, och möjliggör analys

utifrån olika aspekter, t.ex. jämställdhets-, funktionshinder- och HBTQ- Prop. 2021/22:160 perspektiv. Kravet på uppföljning framgår redan i dag av lagtexten. I

förarbetena till dagens bestämmelser anges dock endast att värdegrunds- frågor, resultat och måluppfyllelse bör ingå i kvalitetsarbetet (se prop. 2009/10:165 s. 303 och 305). Som regeringen återkommer till nedan kan kompletterande föreskrifter på lägre nivå tydliggöra vilka delar som minst bör ingå i kartläggningen, vilket skapar bättre förutsättningar för ett mer likvärdigt uppföljningsarbete på landets skolor.

Det behövs tydligare krav på att analysera resultaten

Regeringen anser i likhet med remissinstanser som Skolverket, Enköping, och Nacka kommuner att det är väsentligt att utbildningens resultat analyseras i tillräcklig utsträckning för att adekvata utvecklingsåtgärder ska kunna vidtas. En sådan analys behöver utgå från uppföljningens resultat och kan inkludera olika aspekter och perspektiv utifrån de behov som framkommer i uppföljningen. Utifrån de områden som analysen gäller behöver relevanta personalkategorier involveras i arbetet, som t.ex. lärare och elevhälsans personal.

Flera remissinstanser, som t.ex. Skolverket, Stockholms universitet och Funktionsrätt Sverige ser positivt på att det i lagstiftningen förtydligas att orsakerna till uppföljningens resultat ska analyseras. Skolverket framför att det är väsentligt att det är utifrån en sådan analys som insatser i syfte att utveckla utbildningen genomförs. Även Gävle kommun är positiva till förslaget men anser att en fara är att den nivå som anses vara en tillräckligt fördjupande analys av faktorerna kan bli alltför omfattande. Regeringen vill här framhålla att innehållet såväl som omfattningen av analysen bör påverkas av vilka behov som finns i verksamheten och vad som krävs för att identifiera adekvata åtgärder. Detta arbete bör vidare utformas så att det inte leder till en onödig administrativ börda för olika personalkategorier.

Andra remissinstanser, t.ex. Academedia AB och Helsingborgs kommun, anser att de föreslagna ändringarna inte kommer att medföra någon egentlig skillnad eftersom analys redan ska ingå i kvalitetetsarbetet. SKR anser i sin tur att det inte finns några övertygande sakskäl till varför just lagkrav kommer att leda till ökad trygghet och studiero i skolan och anför att viktiga styrmedel som information, motivation och dialog bör övervägas i högre grad än lagstiftning. Flera remissinstanser framhåller även att det finns många tänkbara skäl till brister i det systematiska kvalitetsarbetet och att det inte är säkert att en tydligare reglering åtgärdar problemet. Sveriges Skolledarförbund framför bl.a. att en förklaring till de brister Skolinspektionen noterar kan vara att verksamheternas förutsätt- ningar leder till att huvudmän och rektorer gör andra prioriteringar av hur deras begränsade resurser bäst kan användas och att de därmed inte alltid redovisar sitt kvalitetsarbete på det sätt som Skolinspektionen kräver. Föräldraalliansen Sverige framhåller att problemet är att skolenheterna inte får de resurser och förutsättningar i övrigt som krävs för att hinna med att genomföra det systematiska kvalitetsarbetet. Högskolan i Gävle anser att även externa faktorer såsom ökad social segregation, ökade ojämlik- heter mellan skolor och elevgrupper eller brist på utbildade lärare bidrar till brister i utbildningskvalitet och möjligheter till att stärka trygghet och

studiero.

Prop. 2021/22:160 Regeringen är medveten om att det kan finnas flera orsaker till dagens brister. Vidare instämmer regeringen i att huvudmannen och rektorn redan med dagens system har ansvar att följa upp och utveckla utbildningen och att däri ligger, även om det inte uttryckligen framgår av lagbestämmelsen men väl av förarbetena till bestämmelsen, att även analysera utbildningen. Vidare är andra verktyg än lagstiftning i många sammanhang fullt adekvata. Givet att brister i analysen är vanligt förekommande är det dock enligt regeringens mening problematiskt att analysens betydelse i det systematiska kvalitetsarbetet inte uttryckligen framgår av skollagens bestämmelse. Regeringen anser att det är viktigt att bestämmelserna är tydliga och bidrar till att huvudmän och rektorer blir tryggare med vilka krav som gäller för verksamheten. Det innebär i detta fall att samtliga steg i ett kvalitetsarbete tydligt bör framgå av lagstiftningen, det vill säga planering, uppföljning, analys och genomförande av insatser i syfte att utveckla utbildningen. Som framgår ovan är vidare en tydlig reglering en förutsättning för en effektiv tillsyn.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att det i skollagen uttryckligen ska anges att huvudman och rektor ska analysera orsakerna till uppföljningens resultat samt utifrån analysen genomföra insatser i syfte att utveckla utbildningen.

Det behövs ett bemyndigande att meddela föreskrifter för att säkerställa en fungerande tillsyn

Som nämns ovan framgår det av domstolspraxis att en tydlig reglering där det framgår vilka krav som ställs på huvudmännen i fråga om det systema- tiska kvalitetsarbetet är avgörande för Skolinspektionens möjligheter att utöva tillsyn. Förvaltningsrätten i Stockholm är tveksam till om det är möjligt att utforma ett vitesföreläggande som med tillräcklig tydlighet klargör vilka åtgärder en huvudman ska vidta för att förändra exempelvis normer och föreställningar om kön. Eftersom förslaget i fråga utgår ifrån att mer specifika föreskrifter ska komplettera lagstiftningen anser dock förvaltningsrätten att det är tänkbart att en sådan tillkommande reglering kan innefatta tydligare bestämmelser som möjliggör föreläggande för- enade med viten i större utsträckning än vad som i dag är möjligt. Förvalt- ningsrätten avstyrker därför inte förslaget, men vill understryka att förut- sättningen för att vite ska kunna utdömas är att det tydligt framgår vilka konkreta åtgärder en huvudman ska vidta och att huvudmannen också ska ha faktiska möjligheter att vidta åtgärderna.

Som framgår av avsnitt 7.1 är det systematiska kvalitetsarbetet avgöran- de för en undervisning av hög kvalitet och för arbetet med olika aspekter av skolans verksamhet, t.ex. trygghet och studiero. Otrygghet och bristan- de studiero innebär att barnen får bristande förutsättningar för lärande och att de inte ges fulla förutsättningar för att de, såsom anges i 3 kap. 1 § skollagen, ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Regeringen anser, precis som förvaltningsrätten har lyft fram, att det är tydligt utifrån HFD:s avgörande att det behöver finnas en skarpare och mer specifik reglering än den nuvarande för att Skolinspektionen ska kunna agera kraftfullt mot de huvudmän som har ett otillräckligt systema- tiskt kvalitetsarbete, och därmed uppfylla sitt uppdrag som tillsyns-

myndighet. Ett sätt att göra detta är att införa ett bemyndigande som

möjliggör föreskrifter om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas. Regeringen kan samtidigt konstatera att det finns en gräns för hur detaljerade sådana föreskrifterna kommer att kunna vara. Det måste emellertid trots det vara möjligt för tillsynsmyndigheten att använda sig av förelägganden förenade med viten. Regeringen vill här framhålla att möjligheten att utfärda sådana förelägganden är ett viktigt verktyg för till- synsmyndigheters möjlighet att bedriva effektiv tillsyn. Som framhållits i avsnitt 6 är en effektiv tillsyn nödvändig för att utbildningen inom skol- väsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 § skollagen). Ytterst är det en fråga om barn och elevers rätt till en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Det kan konstateras att barns rätt till utbildning framgår såväl av FN:s barnkonvention, som utgör lag i Sverige (lagen [2018:1197] om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter), som beträffande de barn som har skolplikt, av 2 kap. 18 § regeringsformen (RF). Enligt 1 kap. 2 § RF ska det allmänna verka för att barns rätt tas till vara. Enligt artikel 4 i barnkonventionen ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga lagstift- ningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genom- föra de rättigheter som erkänns i denna konvention.

Sveriges Skolledarförbund anser att HFD:s avgörande visar på den inne- boende problematiken i försöken att förena mål- och resultatstyrning med skarp tillsyn med viten och att det föreliggande förslaget är ytterligare ett steg på den väg som staten redan anträtt och som leder bort från mål- styrningen mot en mer detaljstyrd verksamhet. Även SKR framför att de anser att det vore att införa en sorts regelstyrning inom ramen för mål- styrningen att i lag detaljera delarna i huvudmännens systematiska kvalitetsarbete. Regeringen vill i sammanhanget framföra att skolväsendet redan i dag styrs genom en kombination av mål- och resultatstyrning och mer specifika bestämmelser för verksamheten. Till de senare hör bl.a. hur arbetet ska bedrivas gällande åtgärder mot kränkande behandling.

Kritik mot en ökad detaljreglering framförs även av flera andra remiss- instanser, bl.a. Högskolan i Gävle som anser att förslagets ökade reglering av skolans systematiska arbete för trygghet och studiero bör övervägas noga mot de negativa effekterna som en ökad juridifiering av både under- visning och utbildning kan medföra för huvudman, skolpersonal, elever och vårdnadshavare. Vissa anför även att det finns en risk för att det kommunala självstyret försvagas, t.ex. Gävle kommun och Umeå kommun.

Regeringen kan delvis ha förståelse för dessa invändningar men bedöm- er att en skarpare och mer specifik reglering av det systematiska kvalitets- arbetet i förhållandevis stor utsträckning innebär att det arbetssätt som lyfts fram i förarbeten till skollagen och i Skolverkets allmänna råd i stället kommer att utgöra skarpa krav. För huvudmän och skolor som redan bedriver ett väl fungerande systematiskt kvalitetsarbete behöver förslaget därmed inte innebära någon större förändring. Regeringen delar dock Gävle och Umeå kommuners uppfattning att en skarpare och mer konkret reglering innebär att huvudmän och skolor inte ges samma möjlighet som i dag att själva besluta om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas. Regeringen anser att det förvisso finns ett värde i att huvudmän och skolor själva får bestämma och anpassa arbetet utifrån de förut- sättningar och specifika behov som råder inom deras verksamhet, men bedömer att det på grund av de brister som finns inom det systematiska

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 kvalitetsarbetet finns starka skäl för att i vissa delar tydliggöra hur detta arbete ska bedrivas. Dessa brister bedöms som allvarliga eftersom de i slutändan påverkar kvaliteten och likvärdigheten i elevernas utbildning negativt. De bedöms inte heller kunna avhjälpas inom ramen för de nu- varande bestämmelserna, bl.a. mot bakgrund av att skarpa och mer specifika bestämmelser krävs för att säkerställa en effektiv tillsyn inom området, vilket även Skolinspektionen framhåller i sitt remissvar.

Kompletterande föreskrifter kommer att utgöra ett stöd i hur kvalitetsarbete ska bedrivas

Utöver att kompletterande bestämmelser ger förutsättningar för statlig tillsyn kan den ökade tydligheten även utgöra ett stöd för skolor och huvudmän både i hur ett väl fungerande kvalitetsarbete ska bedrivas och vid prioritering av mål som ska följas upp. Mer specifika bestämmelser om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas innebär att det blir tydligare för huvudmän och skolor vad som förväntas av dem. Flera remissinstanser stödjer en sådan tydlighet, t.ex. framhåller Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden) att ytterligare föreskrifter kan tydliggöra vad som bör ingå i skolenhetens respektive huvudmannens systematiska kvalitetsarbete. BO framhåller att detta kan leda till ökad likvärdighet och Sveriges Skolledarförbund bedömer att en skärpt specificering bör kunna ge landets rektorer en bättre vägledning för det systematiska kvalitetsarbetet. Skolinspektionens tillstyrker förslaget och framför att centrala områden som kunskapsresultat, trygghet och studiero, arbete för att motverka kränkande behandling, värdegrundsarbete samt bedömning och betygssättning regelmässigt bör ingå i det systematiska kvalitetsarbetet.

Regeringen kan, i likhet med vad som framförs i promemorian, konsta- tera att det finns ett stort antal nationella mål och utan stöd för hur en prioritering kan göras i kvalitetsarbetet finns det en risk att huvudmän samlar in en mängd uppgifter som sedan inte används eller att underlaget som samlas in är för begränsat för att det ska kunna göras en ordentlig analys av verksamheten. Detta kan i sin tur leda till att kvalitetsarbetet uppfattas som administrativt tungt utan att syftet blir tydligt. Regeringen anser därför att det för att stärka likvärdigheten i det systematiska kvalitetsarbetet finns ett stort värde i att samlas kring ett antal nationella målsättningar.

I augusti 2018 beslutade den dåvarande regeringen nationella målsätt- ningar för höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet inom det svenska skolväsendet (U2018/03428). De nationella målen är ett antal utvalda förbättringsmål som tydligt anknyter till det nationella uppdraget för skolan. I september 2021 fick Skolverket även i uppdrag att bl.a. föreslå nationella målsättningar, delmål och indika- torer för de skolformer för vilka det i dag inte finns sådana och för fritidshemmet (U2018/02652 [delvis] och U2021/03837). Avsikten är att alla skolor och huvudmän ska utgå från dessa målsättningar och de mer konkreta delmålen och indikatorerna i sitt arbete med att följa upp och utveckla den svenska skolan. Dessa ska även ingå i de kvalitetsdialoger som Skolverket tillsammans med SPSM har fått i uppdrag att erbjuda

samtliga huvudmän inom skolväsendet. Inför dialogen ska det tas fram ett

analysunderlag som innehåller huvudmännens resultat i förhållande till delmål och indikatorer. På så sätt knyts de nationella målsättningarna, del- målen och indikatorerna till en nära dialog mellan stat och huvudmän för att underlätta huvudmännens eget arbete med planering, uppföljning och utveckling av verksamheten och att identifiera utvecklingsområden. Att Skolverket och SPSM utifrån resultatmått för en nära dialog med samtliga huvudmän inom skolväsendet är en viktig del i ett tydligare statligt ansvar för kvalitet och likvärdighet som kan ha stor betydelse för arbetet med att utveckla det systematiska kvalitetsarbetet. Vidare ska Skolverket inrätta flera nya kontor och därigenom åstadkomma större spridning och närvaro i landet.

En tydligare reglering av det systematiska kvalitetsarbetet kan tydlig- göra hur de nationella målsättningarna, delmålen och indikatorerna ska användas inom det systematiska kvalitetsarbetet. Det kan t.ex. innebära att det tydliggörs att uppföljningen på huvudmanna- och skolnivå ska göras med bl.a. delmålen och indikatorerna som utgångspunkt samt vilka resul- tatanalyser inom områdena som ska göras. På så sätt kan de nationella målsättningarna, delmålen och indikatorerna få en tydlig och samlande roll inom det systematiska kvalitetsarbetet bl.a. i frågor som rör trygghet och studiero. Då de nationella målsättningarna är utvalda förbättringsmål bör Skolverket även se över och utveckla befintligt stödmaterial för huvud- männen som de kan använda i sitt kvalitetsarbete utöver delmålen och indikatorerna för att huvudmännen ska hitta sådant som huvudmännen behöver utveckla i verksamheten utöver de delar som de nationella mål- sättningarna avser.

Vikten av olika former av stöd är också något som framhålls av flera remissinstanser, t.ex. anser Friends att det systematiska trygghetsarbetet blir mest effektivt när de utförs med stöd från exempelvis skolmyndigheter och aktörer i civilsamhället. Hässleholms kommun framför t.ex. att det finns behov av att ta fram ytterligare stödmaterial vad gäller särskilt analysdelen i det systematiska kvalitetsarbetet. BO anser att Skolverkets möjligheter att ge stöd till de lokala verksamheterna gällande det syste- matiska kvalitetsarbetet kan behöva tydliggöras och förstärkas. SKR m.fl. anser att det vore bättre att vid behov revidera de allmänna råden om systematiskt kvalitetsarbete samt andra för området relevanta stöd- material, än att införa mer reglering inom området.

Regeringen bedömer att en tydligare och mer specifik reglering av det hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas i sig självt kan utgöra ett bra stöd för arbetet. Vidare erbjuder Skolverket redan i dag omfattande stöd genom det nationella skolutvecklingsprogrammet Systematiskt kvalitetsarbete, där det bl.a. erbjuds ett analysverktyg för alla skolformer

–BRUK. Skolverket erbjuder dessutom en rad stöd specifikt kopplat till området trygghet och studiero. Vidare kommer de ovan beskriva kvalitets- dialogerna att innebära ett stöd för huvudmännens arbete inom området.

Några remissinstanser som t.ex. SKR och Mora kommun framhåller att det finns risk för att den administrativa bördan för huvudmän, rektorer och lärare ökar genom förslaget. Exempelvis framför SKR att det finns en påtaglig risk att förslaget efterföljs av ökade dokumentationskrav även hos de huvudmän som har ett välfungerande kvalitetsarbete. Regeringen anser i likhet med Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden) att före- skrifterna behöver utformas på ett sätt som beaktar den administrativa

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 bördan för inte minst rektorer och lärare. Eftersom det redan i dag finns krav på att ett systematiskt kvalitetsarbete ska genomföras och att detta arbete ska dokumenteras (4 kap. 2–6 §§ skollagen) anser regeringen dock att mer precisa bestämmelser inte behöver innebära en ökad ekonomisk eller administrativ belastning på huvudmän och skolor, utan kan utgöra ett stöd i hur ett väl fungerande arbete ska bedrivas. För de som redan bedriver ett väl fungerande arbete inom området behöver ytterligare bestämmelser därmed inte leda till ett mer omfattade arbete.

Regeringen kan mot ovanstående bakgrund konstatera att en noga av- vägning behöver göras kring vilka områden och på vilket sätt som mer detaljerade bestämmelser om det systematiska kvalitetsarbetet ska ut- formas. Dessa kan även behöva ändras och anpassas över tid.

Regeringen föreslår utifrån ovanstående dels att det ska anges i skol- lagen att huvudmannen och rektorn i det systematiska kvalitetsarbetet utöver att följa upp utbildningen även ska analysera orsakerna till uppföljningens resultat och utifrån analysen genomföra insatser i syfte att utveckla utbildningen, dels att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela föreskrifter om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas.

7.3Ett föreläggande ska ange de åtgärder som huvudmannen ska vidta

Regeringens förslag: Ett föreläggande för en huvudman att fullgöra sina skyldigheter ska ange de åtgärder som huvudmannen ska vidta för att avhjälpa de påtalade bristerna.

Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med regering- ens förslag.

Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Till dessa hör Statens skolinspektion, Statens skolverk, Göteborg, Huddinge, Katrineholm, Linköping och Malmö kommuner, Sveriges Skolledar- förbund, Lärarnas Riksförbund och Föräldraalliansen Sverige.

Kammarrätten i Stockholm är positiv till den föreslagna förändringen av 26 kap. 10 § skollagen eftersom utformningen av förelägganden enligt skollagen återkommande har varit föremål för prövning av domstol. Katrineholms kommun tillstyrker förslaget och anser att det är positivt att huvudmän tydligt och detaljerat får beskrivet vilka åtgärder som är ade- kvata för att avhjälpa de brister som påtalats. Även Internationella Engelska Skolan i Sverige AB (IES) är positiva till förslaget och framhåller att det är en viktig rättssäkerhetsaspekt att ett föreläggande tydligt anger vilka förbättringsåtgärder som förväntas. Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden) bedömer att det också kan leda till att eleverna snabbare får kvalitativ och likvärdig utbildning

Bromölla kommun anser att det kan vara rimligt att ange de åtgärder som huvudmannen ska vidta om hänsyn tas till att huvudmannens specifika förutsättningar påverkar hur genomförandet av påtalade brister verkställs. Även Göteborgs kommun, som tillstyrker förslaget, anser att det förvisso

finns en risk att tillsynsmyndigheten ålägger huvudmannen att genomföra åtgärder som inte utgår från lokala förutsättningar och behov, men fram- håller också att en precisering av tillsynsmyndighetens föreläggande ökar möjligheten för huvudmän att undvika att viten döms ut.

Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Bodens kommun och Acade- media AB anser att det inte går att garantera att de åtgärder som Skol- inspektionen pekar ut i sitt föreläggande rättar till bristerna. De framför också att det är oklart vad som händer om bristen kvarstår även om huvudmannen vidtar exakt de åtgärder som Skolinspektionen anger i före- läggandet.

Sveriges Skolledarförbund bedömer att det finns en risk att allt mer styrande anvisningar från Skolinspektionens sida kan riskera att bakbinda en rektor som inte sällan har en bättre övergripande förståelse för den aktuella situationen. Förbundet vill samtidigt framhålla vikten av att Skol- inspektionen, innan beslut fattas om föreläggande kopplat till tvingande insatser, samråder med såväl huvudman som ansvarig rektor så att alla perspektiv finns med. Göteborgs universitet ser en risk att den föreslagna skärpningen kan underminera professionell omdömes- och urskiljnings- förmåga medan Umeå kommun skulle föredra bibehållen valfrihet, som likt allmänna råd möjliggör utvecklande av innovativa lösningar på huvudmannanivå.

SKR, Friskolornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund Lärar- förbundet, Stockholms universitet och Boden, Gävle, Mora och Nacka kommuner avstyrker förslaget. SKR menar i likhet med övriga kommunala instanser som avstyrker förslaget att förslaget medför en oproportionerlig inskränkning i det kommunala självstyret. SKR bedömer också att det finns risk att ansvarsutkrävande försvåras samt att förslaget blir kostnads- drivande. Friskolornas riksförbund anser att det i och för sig är viktigt att Skolinspektionen har skarpa verktyg för att huvudmännen ska åtgärda eventuella brister. Förbundet menar dock att förslaget innebär att huvud- mannen fråntas sin egen utvärdering och analys av hur åtgärdandet av en brist sker på bästa sätt och på det vis som passar just denna skolenhet bäst. Lärarförbundet framför också att det finns en risk att skolledning och lärare avhänds mandat att anpassa insatser och förebyggande arbete efter lokala förutsättningar. Förbundet anser också att information, dialog och motivation alltid bör prövas före lagstiftning.

Skälen för regeringens förslag: Med tillsyn avses i skollagen en själv- ständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen (26 kap. 2 §). Den tillsyn som Skolinspektionen utövar handlar således om att granska att huvudmän uppfyller de författningskrav som gäller i syfte att verksamheten ska nå så hög kvalitet som möjligt samt att barn och elevers rättssäkerhet ska upprätthållas.

Som tidigare framgått får en tillsynsmyndighet enligt 26 kap. 10 § första stycket skollagen förelägga en huvudman som står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. Ett föreläggande enligt paragrafen får förenas med vite

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 (26 kap. 27 § skollagen). Enligt paragrafens fjärde stycke ska ett före- läggande ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för

	att avhjälpa de påtalade bristerna. I förarbetena till bestämmelsen anges att
	det är ett viktigt rättssäkerhetskrav att huvudmannen ges möjlighet att rätta
	till brister i verksamheten och att tillsynsmyndigheten på ett tydligt sätt
	anger vilka åtgärder som förväntas av huvudmannen när brister i verksam-
	heten konstaterats. Av rättssäkerhetsskäl är det angeläget att huvudmannen
	vet vad tillsynsmyndigheten anser måste göras för att föreläggandet ska
	anses vara uppfyllt. Bestämmelsen om att föreläggandet ska innehålla
	uppgifter om vilka åtgärder som är nödvändiga för att tillsynsmyndigheten
	ska anse att de påtalade bristerna är åtgärdade är dock endast en rekom-
	mendation till hjälp för huvudmannen. Inget hindrar att denne väljer ett
	annat sätt att avhjälpa bristen, om detta är möjligt (prop. 2009/10:165 s.
	547 och 898).
	Utifrån det tidigare nämnda avgörandet från Högsta förvaltningsdom-
	stolen (HFD 2020 ref. 28) kan regeringen, i likhet med Skolinspektionen
	och Förvaltningsrätten i Stockholm, konstatera att en förutsättning för att
	ett föreläggande ska kunna förenas med vite är att de åtgärder som ska
	vidtas anges i föreläggandet. Högsta förvaltningsdomstolen avslog i det
	aktuella målet en ansökan från Skolinspektionen om att döma ut ett vite
	mot en huvudman på grund av brister när det gäller det systematiska
	kvalitetsarbetet, och angav att ett vitesföreläggandes adressat inte har
	någon valrätt avseende vilka åtgärder som ska vidtas och alltså inte får
	välja andra sätt att nå det eftersträvade resultatet än genom de åtgärder som
	anges i föreläggandet. Det är enligt domstolen en annan sak att det ofta
	saknas anledning att begära att ett vite ska dömas ut om adressaten uppnått
	det avsedda resultatet på annat sätt än genom de åtgärder som anges i före-
	läggandet. Högsta förvaltningsdomstolens dom har följts av ett antal
	domar från Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Stockholm
	där Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite har avslagits eller
	inspektionens vitesföreläggande har upphävts därför att föreläggandet inte
	har ansetts vara tillräckligt tydligt. Kammarrätten i Stockholm har också i
	sitt remissyttrande framfört att den föreslagna förändringen är positiv
	eftersom utformningen av förelägganden enligt skollagen återkommande
	har varit föremål för prövning av domstol.
	Flera remissinstanser argumenterar på olika sätt för att beslut om åt-
	gärder bör fattas inom verksamheten för att bättre kunna anpassas utifrån
	lokala förutsättningar och behov. Lärarförbundet anser t.ex. att det blir
	problematiskt om skolledning och lärare avhänds mandat att anpassa in-
	satser och förebyggande arbete efter lokala förutsättningar och Friskol-
	ornas riksförbund anser att förslaget fråntar huvudmannen möjligheten till
	sin egen utvärdering och analys av hur åtgärdandet av en brist sker på bästa
	sätt och på det vis som passar just denna skolenhet bäst. SKR anser även
	att det finns en risk att huvudmännen kan komma att se dessa åtgärder som
	en högstanivå för förbättringsarbetet och därmed begränsa sig till att enbart
	vidta dessa. Å andra sidan framhåller Göteborgs kommun att en effektiv
	och väl fungerande tillsyn av huvudmännens skolverksamhet utgör en
	viktig del i arbetet med att tillförsäkra alla elever möjlighet till en under-
	visning av hög kvalitet och en likvärdig utbildning. Regeringen instämmer
	i detta och anser, i likhet med bl.a. IES och Alingsås (kultur- och utbild-
62	ningsnämnden) och Södertälje kommuner, att det är positivt att före-

lägganden anger vilka åtgärder som ska vidtas, så att huvudmän får en Prop. 2021/22:160 tydlig bild av vilka förbättringsåtgärder som förväntas. Alingsås kommun

(kultur- och utbildningsnämnden) anser att ett sådant föreläggande min- skar risken för att en huvudman vidtar åtgärder som tillsynsmyndigheten inte anser vara tillräckliga och kan leda till att elever snabbare får kvalitativ och likvärdig utbildning.

Regeringen vill även uppmärksamma att ett föreläggande från en till- synsmyndighet aktualiseras först när myndigheten bedömer att en huvud- man inte uppfyller författningskrav som ställs på verksamheten. I första hand är det alltid inom respektive verksamhet och inte minst inom det systematiska kvalitetsarbetet som brister bör uppmärksammas och, utifrån en analys, beslut om lämpliga åtgärder fattas. När väl en brist har konsta- terats av en tillsynsmyndighet finns det inte heller några hinder för att myndigheten och huvudmannen, inför tillsynsmyndighetens beslut, för en dialog om vilka åtgärder som kan leda till att bristen avhjälps, vilket bl.a. SKR, Sveriges skolledarförbund och Bromölla kommun menar är lämpligt. En sådan dialog mellan myndighet och huvudman skulle även kunna minska risken för att brister kvarstår även om huvudmannen vidtagit de åtgärder som myndigheten angett, vilket bl.a. SKR och Academedia AB framför farhågor om.

Några remissinstanser, som SKR och Mora kommun, anser att förslaget innebär en inskränkning i det kommunala självstyret. Regeringen bedömer att den föreslagna anpassningen av skollagens bestämmelse endast i begränsad utsträckning innebär en inskränkning av det kommunala själv- styret och vill här även påminna om att redan i dag ska ett föreläggande ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna (26 kap. 10 § skollagen). På samma sätt som i dag kommer en brist som inte avhjälpts efter ett föreläggande att kunna föranleda ytterligare ingripanden från tillsynsmyndighetens sida. En till- synsmyndighet kan dock även avstå från ingripanden om överträdelsen är ringa, den vars verksamhet granskas vidtar nödvändig rättelse, eller det i övrigt med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl mot ett ingripande (26 kap. 12 § skollagen). Som framgår ovan är förslaget däre- mot en nödvändig anpassning till rättspraxis för att tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att utöva en effektiv tillsyn.

Regeringen föreslår utifrån ovanstående att ett föreläggande för en huvudman att fullgöra sina skyldigheter ska ange de åtgärder som huvud- mannen ska vidta för att avhjälpa de påtalade bristerna.

7.4Statens skolinspektion ska vara part i domstol i fler fall

7.4.1Skolinspektionen kan i dag bara vara part i vissa fall

Det är viktigt att domstolarna har ett fullgott underlag för sitt avgörande

Genom de förslag som lämnas i avsnitt 7.2 och 7.3 tydliggörs kraven på det systematiska kvalitetsarbetet, samtidigt som Skolinspektionens förut-

sättningar att bedriva en effektiv tillsyn förbättras. Detta är enligt rege-

Prop. 2021/22:160

ringen viktigt för kvaliteten i utbildningen och därmed även för området trygghet och studiero. I de fall Skolinspektionens beslut överklagas till domstol är det vidare viktigt att domstolen får ett fullgott underlag för sitt avgörande. Därigenom kan en väl underbyggd praxis utvecklas, vilket generellt är av betydelse för utbildningens kvalitet, inklusive arbetet med trygghet och studiero.

Skolinspektionen är i dag bara part i vissa fall

Skolinspektionen har i en skrivelse till Utbildningsdepartementet (U2017/04004) framställt önskemål om att myndigheten ska vara motpart till en offentlig huvudman i domstolsprocesser där den offentliga huvud- mannen har överklagat myndighetens beslut. För att Skolinspektionen ska kunna ta till vara de allmänna intressen som myndigheten har att bevaka enligt skollagen och för att kunna utföra sitt tillsynsuppdrag på ett fullgott sätt är det enligt myndigheten nödvändigt att den får ställning som part i ifrågavarande domstolsprocesser. Skolinspektionen anger att Högsta förvaltningsdomstolens (HFD) praxis innebär att Skolinspektionen inte har partsställning när en offentlig huvudman överklagar ett beslut av Skolinspektionen enligt skollagen. Skolinspektionen har däremot parts- ställning när en enskild huvudman överklagar ett beslut.

Det finns bestämmelser om vem som är part i förvaltningsprocesslagen

Enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291) gäller att om en enskild över- klagar en förvaltningsmyndighets beslut till en allmän förvaltningsdomstol ska den myndighet som först beslutade i ärendet vara den enskildes mot- part sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen (7 a § första stycket). I förarbetena till bestämmelsen påpekas att myndigheten däri- genom enligt 33 § förvaltningsprocesslagen får rätt att överklaga dom- stolens beslut om det har gått myndigheten emot (propositionen Tvåparts- process m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna, prop. 1995/96:22, s. 72 f.). Förvaltningsprocesslagen är subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning, dvs. om det i lag eller förordning har meddelats en be- stämmelse som avviker från förvaltningsprocesslagen så gäller den be- stämmelsen (2 §).

Av förvaltningsprocesslagen framgår det vidare att en allmän förvalt- ningsdomstol normalt ska ge motparten i ett mål i domstolen tillfälle att yttra sig över en ansökan, ett överklagande eller en annan handling som inleder ett mål och det som hör till handlingen. Sökanden eller klaganden ska ges tillfälle att ta del av motpartens svar och det som hör till svaret och att inom viss tid yttra sig skriftligen över detta, om det inte är obehövligt. Domstolen ska vidare, om det behövs, inhämta yttrande från den förvalt- ningsmyndighet som tidigare beslutat i saken (10, 12 och 13 §§).

Vissa av Skolinspektionens beslut får enligt skollagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol

Skolinspektionen har tillsyn över bl.a. skolväsendet, särskilda utbildnings- former och annan pedagogisk verksamhet enligt skollagen (26 kap. 3 § skollagen). Det är också Skolinspektionen som handlägger ärenden om godkännande av enskild som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som

anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grund- Prop. 2021/22:160 särskola (2 kap. 7 § första stycket skollagen). Skolinspektionen hand-

lägger även ärenden om godkännande av enskild eller kommun som huvudman för en internationell skola på grundskolenivå och om förklaring om rätt till bidrag för en enskild huvudman för en internationell skola på gymnasienivå (24 kap. 3 a, 4 a och 6 §§ skollagen). Skolinspektionen får återkalla ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag och får som tillsynsmyndighet också besluta om föreläggande, anmärkning, statliga åtgärder för rättelse och tillfälligt verksamhetsförbud för en skolhuvudman

(26 kap. 10, 11, 13, 17 och 18 §§ skollagen). Ett föreläggande kan, och i vissa fall ska, förenas med vite (26 kap. 27 § skollagen).

Enligt skollagen får Skolinspektionens beslut i fråga om godkännande av enskilda som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grund- särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller myndighetens beslut i fråga om godkännande av enskild eller kommun som huvudman för en inter- nationell skola på grundskolenivå samt om återkallelse av ett sådant god- kännande. Även Skolinspektionens beslut i fråga om förklaring om rätt till bidrag för en enskild huvudman för en internationell skola på gymnasienivå och om återkallelse av en sådan rätt får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Det finns också bestämmelser om att Skol- inspektionens beslut i fråga om att en kommun eller ett landsting ska bekosta statliga åtgärder för rättelse, om tillfälligt verksamhetsförbud för en skolhuvudman och om vitesföreläggande får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 § skollagen).

Skolinspektionen kan vara motpart när en kommun har överklagat

Skolinspektionens beslut i fråga om godkännande av en enskild som huvudman får alltså enligt skollagen överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. I förarbetena till lagen anges att det av 7 a § förvaltnings- processlagen följer att om Skolinspektionens beslut att inte godkänna en enskild som huvudman för t.ex. en fristående skola överklagas av den enskilde blir Skolinspektionen den enskildes motpart i domstolen (prop. 2009/10:165 s. 587). Om Skolinspektionen däremot godkänner den enskilde och kommunen överklagar beslutet blir den enskilde, och inte Skolinspektionen, kommunens motpart (jfr rättsfallet RÅ 2008 ref. 4). För att Skolinspektionen ska kunna ta till vara de allmänna intressen som myndigheten har till uppgift att bevaka bör den enligt förarbetena ges ställning som part i domstolsprocessen även i de fall en kommun överklagar ett beslut att godkänna en enskild som huvudman (prop. 2009/10:165 s. 587). En bestämmelse om att förutom den enskilde också Skolinspektionen ska vara kommunens motpart i sådana fall infördes därför i skollagen (28 kap. 11 §).

I andra fall är dock Skolinspektionen inte motpart när en offentlig huvudman har överklagat myndighetens beslut. HFD har upphävt ett beslut från Skolinspektionen om att förelägga en kommun vite. Eftersom den klagande kommunen inte kunde betraktas som enskild i den mening som avses i 7 a § förvaltningsprocesslagen hade Skolinspektionen enligt domstolen inte ställning som part i domstolsprocessen (HFD 2017 ref. 50).

Prop. 2021/22:160 7.4.2	Skolinspektionen ska alltid vara motpart när
	myndighetens beslut överklagas

Regeringens förslag: När ett beslut av Statens skolinspektion över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol enligt skollagen ska Skolinspek- tionen alltid vara motpart i domstolen.

Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens förslag, men bestämmelsen formuleras något annorlunda.

Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Till dem som tillstyrker hör Statens skolinspektion, Statens skolverk, Kammarrätten i Stockholm, Aneby, Göteborg och Mora kommuner, Internationella Engelska skolan i Sverige AB (IES), Sveriges kommuner och Regioner (SKR), Sveriges Skolledarförbund, Lärarförbundet, Lärarnas Riks- förbund, Idéburna skolors riksförbund (ISR) och Göteborgsregionen.

Det är förhållandevis få remissinstanser som har kommenterat sitt ställ- ningstagande men Friskolornas riksförbund, Katrineholms kommun och SKR anser att det är rimligt att det gäller samma villkor för Skolinspek- tionens partsställning oavsett om det är en fristående eller kommunal huvudman som överklagar ett beslut. Kammarrätten i Stockholm anser att förslaget är en välkommen komplettering till regelverket.

Kammarrätten i Göteborg har inga invändningar mot förslaget i sak, men vill bl.a. lyfta fram att det redan i dag finns förutsättningar för dom- stolen att inhämta yttrande från Skolinspektionen även om myndigheten inte är motpart. Kammarrätten ifrågasätter därför argumentet att motparts- ställningen behövs för att garantera att domstolarna får ett fullständigt underlag. De påpekar även att det saknas övergångsbestämmelser i för- slaget liksom överväganden avseende behovet av sådana.

Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden) avstyrker förslaget eftersom syftet med Skolinspektionens partsställning inte är klargjord och eftersom myndighetens yttranden inte kan ses som objektiv sakkunskap om myndigheten har partsställning. Helsingborgs kommun avstyrker också förslaget och anser att frågan bör föregås av en utredning som analyserar vilka effekter detta skulle få på rättssystemet som helhet.

Skälen för regeringens förslag: Om en enskild överklagar en förvalt- ningsmyndighets beslut till en allmän förvaltningsdomstol ska, som nämn- ts, den myndighet som först beslutade i saken enligt 7 a § förvaltnings- processlagen vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Det är enligt förarbetena till paragrafen angeläget att skapa goda förutsättningar för prejudikatbildning på för- valtningsprocessens område. Det innebär bl.a. att man uppnår en mer likformig rättstillämpning. I förarbetena anges också att det får anses vara ett allmänt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blir bestående. En möjlighet för en myndighet att få en ändring till stånd när ett dom- stolsavgörande är materiellt oriktigt kan leda till stora samhällsekono- miska vinster. Vidare anges att utredningsmaterialet blir fylligare i en två- partsprocess. Genom att parterna i en tvåpartsprocess sörjer för ett bättre utredningsmaterial avlastas domstolen en del av arbetet för att sakfrågorna i målet blir tillräckligt utredda (prop. 1995/96:22 s. 73 f.).

Regeringen kan konstatera att eftersom Skolinspektionen inte är motpart när en offentlig huvudman överklagar ett beslut har Skolinspektionen inte någon formell rätt att yttra sig över överklagandet i domstolsprocessen. Domstolen kan ge myndigheten möjlighet att yttra sig i målet. En skyldig- het att göra det inträder emellertid först om domstolen anser att det behövs (13 § förvaltningsprocesslagen). Skolinspektionen kan inte heller över- klaga ett domstolsavgörande som går myndigheten emot eftersom myn- digheten inte är part i domstolsprocessen (33 § andra stycket förvaltnings- processlagen).

En grundläggande utgångspunkt i skollagen är att det i princip ska gälla lika villkor för offentliga och enskilda skolhuvudmän. Regeringen bedöm- er därför att det är önskvärt att det inte görs någon skillnad mellan offen- tliga och fristående huvudmän vid ett överklagande av ett tillsynsbeslut. Flera av remissinstanser, bl.a. Göteborgs kommun och Internationella Engelska skolan i Sverige AB är positiva till att förslaget bidrar till lika villkor.

Kammarrätten i Göteborg och Alingsås kommun (kultur- och utbild- ningsnämnden) lyfter olika aspekter av att domstolarna redan i dag kan inhämta yttranden från Skolinspektionen även om myndigheten inte är motpart. Kammarrätten ifrågasätter mot bakgrund av denna möjlighet argumentet att motpartsställningen behövs för att garantera att domstol- arna får ett fullständigt underlag medan Alingsås kommun bedömer att yttranden från Skolinspektionen som part riskerar att inte komma att ses som sådan objektiv sakkunskap som det hade gjort om domstolen endast inhämtat yttrande från Skolinspektionen i dess egenskap av sakkunnig enligt 24 § förvaltningsprocesslagen. Helsingborgs kommun framför att det faktum att en kommun inte är part i förvaltningsdomstol inte bara gäller inom skolan utan är en generell processrättslig princip och anser att om kommuner ska vara part i större utsträckning bör frågan föregås av en utredning om vilka effekter detta skulle få på rättssystemet som helhet.

Förvaltningsprocesslagen är subsidiär till annan lag eller förordning (2 §). Det innebär att det redan när lagen tillkom förutsattes att det kan finnas behov av specialreglering på olika områden. Flera av de skäl som i förvaltningsprocesslagens förarbeten anförs för att en myndighet ska vara motpart när en enskild överklagar en myndighets beslut är relevanta även i situationen att en kommun som är huvudman för utbildning enligt skol- lagen överklagar Skolinspektionens beslut, t.ex. att en tvåpartsställning medför att man uppnår en mer likformig rättstillämpning, att det får anses vara ett allmänt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blir bestående, att en möjlighet för en myndighet att få en ändring till stånd när ett domstolsavgörande är materiellt oriktigt kan leda till stora samhälls- ekonomiska vinster, att utredningsmaterialet blir fylligare i en tvåparts- process och att domstolen, genom att parterna i en tvåpartsprocess sörjer för ett bättre utredningsmaterial, avlastas en del av arbetet för att sakfrå- gorna i målet blir tillräckligt utredda.

En enskild som godkänns som huvudman enligt 2 kap. 5 § skollagen ska till allra största delen tillämpa samma bestämmelser i skollagen och andra författningar som en kommunal huvudman. Utöver att det är en generell princip på skolområdet att det ska gälla så lika förutsättningar som möjligt för kommunala och enskilda huvudmän, så anges i skollagen att utbild- ningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §). Så kan inte bli fallet om Skolinspektionen bara tillåts vara motpart när en enskild huvudman överklagar Skolinspektionens beslut om åtgärder för att komma till rätta med brister i huvudmannens verksamhet som drabbar barn eller elever, och inte när en kommunal huvudman överklagar Skolinspektionens beslut om åtgärder för att komma till rätta med brister i huvudmannens verksamhet som drabbar barn och elever. Regeringen konstaterar att den nuvarande ordningen inte bara medför att Skolinspektionen bara får bidra med sin sakkunskap i de fall domstolen begär in ett yttrande från myn- digheten utan även att Skolinspektionen inte får överklaga ett beslut som går Skolinspektionen emot. På så vis begränsas möjligheterna att få en rättspraxis på skolområdet som ytterst utformas av HFD.

Regeringen bedömer att Skolinspektionen i egenskap av tillsynsmyndig- het för skolväsendet och andra verksamheter enligt skollagen är den främ- sta systemkontrollanten när det gäller lagen. Myndigheten är därmed den som i många fall är bäst lämpad att bistå förvaltningsdomstolarna med nödvändig sakkunskap när det gäller mål enligt skollagen eftersom dom- stolarna vid sin handläggning av målen mer sällan själva torde ha tillgång till särskild sakkunskap på området. Precis som remissinstanserna påpekar ska domstolen inhämta yttrande från myndigheten om det behövs (13 § förvaltningsprocesslagen). Regeringen anser emellertid att de beslut som Skolinspektionen fattar och som får överklagas enligt skollagen är av sådan betydelse, såväl för enskilda barn och elever och huvudmän som för samhället i stort, att Skolinspektionen bör ges ställning som part och därmed alltid ska kunna bidra till domstolarnas underlag inför sin prövning av besluten. Regeringens bedömning är därmed att domstolarna alltid bör ha tillgång till detta underlag, vilket blir fallet om Skolinspektionen alltid är motpart. Regeringen anser inte heller att förslaget påverkar domstolars möjlighet att anlita Skolinspektionen som sakkunnig, som Alingsås kom- mun fört fram, eftersom den möjligheten inte torde finnas i dag. Den som anlitas som sakkunnig får enligt 24 § förvaltningsprocesslagen och 40 kap. 2 § rättegångsbalken inte stå i sådant förhållande till saken att dess till- förlitlighet därigenom kan anses förringad. Även om regeringen anser att det är viktigt att Skolinspektionen får möjlighet att som part bidra med sin sakkunskap i ett mål där myndighetens beslut har överklagats av en kom- mun anser regeringen inte att den som har fattat ett beslut i den fråga som ett mål avser torde kunna anlitas formellt som sakkunnig i målet. Som anförs ovan innebär också ett förslag att Skolinspektionen ska vara mot- part när en kommun överklagar myndighetens beslut att Skolinspektionen får överklaga ett beslut som går myndigheten emot. Det innebär det skapas bättre förutsättningar för en mer heltäckande rättspraxis i viktiga frågor på skolområdet. Regeringen anser således, i likhet med Förvaltningsrätten i Stockholm, att förslaget att Skolinspektionen alltid ska vara motpart när myndighetens beslut överklagas är en välkommen komplettering till regel- verket. Regeringen föreslår att förslaget genomförs.

Kammarrätten i Göteborg påpekar att det i promemorian inte föreslås några övergångsbestämmelser och att överväganden avseende behovet av sådana bestämmelser i förhållande till bl.a. nu aktuellt förslag saknas. Regeringen återkommer till frågan om övergångsbestämmelser i avsnitt 13.

Regeringen föreslår mot bakgrund av ovanstående att det i skollagen ska Prop. 2021/22:160 införas en bestämmelse om att Skolinspektionen ska vara motpart i allmän förvaltningsdomstol när ett beslut av myndigheten överklagas hos dom-

stolen.

8En bättre hantering av klagomål

8.1	Dagens system för att hantera klagomål har
	flera brister
Att huvudmannen tydligt tar ansvar för att förebygga och åtgärda brister i
utbildningen har stor betydelse för det strategiska arbetet med att säker-
ställa en god lärmiljö för alla elever. Därmed har en välfungerande klago-
målshantering betydelse för huvudmannens långsiktiga arbete med såväl
trygghet och studiero som andra områden.
Det är mycket viktigt för elevernas utveckling och välbefinnande att hu-
vudmannen säkerställer att brister i utbildningen skyndsamt blir åtgärdade.
Områden där det är vanligt att elever och vårdnadshavare framför klago-
mål till Statens skolinspektion är bl.a. kränkande behandling och särskilt
stöd (Årsrapport, Skolinspektionen 2019). Brister inom dessa områden ger
konsekvenser i klassrummet för både elever och lärare och är nära förknip-
pade med förutsättningar för en utbildning präglad av trygghet och studie-
ro.
Dagens bestämmelser om huvudmannens klagomålshantering infördes
för att elever och vårdnadshavare i högre utsträckning skulle vända sig till
huvudmannen om de är missnöjda med utbildningen, i stället för att direkt
anmäla detta till Skolinspektionen (prop. 2009/10:165 s. 309). Av Skolin-
spektionens kvalitetsgranskning Lokal klagomålshantering – för snabb
hjälp till eleverna (2017) framgår dock att informationen till elever och
föräldrar om möjligheten att lämna klagomål i många fall är svår att hitta.
Skolinspektionen konstaterar att ett skäl till att elever och vårdnadshavare
inte vänder sig till huvudmannen med sitt klagomål är att de inte känner
till att denna möjlighet finns. Granskningen visar att tre av tio av dem som
gör en anmälan inte känner till denna möjlighet. Utifrån sin tillsyn bedö-
mer Skolinspektionen att bättre information till elever och vårdnadshavare
om deras möjlighet att lämna klagomål är ett prioriterat område för att höja
kvaliteten på klagomålshanteringen. Det handlar om att tydligare infor-
mera om vem som är huvudman, vilket ansvar huvudmannen har och vad
som händer när ett klagomål på utbildningen lämnas. En annan anledning
till att elever och vårdnadshavare inte vänder sig till huvudmannen kan
enligt myndigheten även bero på en brist på förtroende för huvudmannens
sätt att hantera klagomål.
Skolinspektionen lyfter även fram att det råder oklarheter hos flera hu-
vudmän angående vilket ansvar huvudmannen respektive skolan har för
att hantera klagomål. Hos ett flertal huvudmän finns inte heller ett syste-
matiskt arbete för att se till att ansvarsfördelningen blir känd bland rektorer
och skolpersonal. Detta riskerar att leda till att klagomål faller mellan sto-
larna och därmed inte utreds och åtgärdas i tillräcklig omfattning. Slutligen		69

Prop. 2021/22:160 konstaterar Skolinspektionen att klagomålen sällan sammanställs vilket le- der till att huvudmannen inte har ett fullgott underlag för att identifiera långsiktiga utvecklingsområden för ett förebyggande arbete (Lokal klago- målshantering – för snabb hjälp till eleverna, Skolinspektionen 2017).

I en uppföljande kvalitetsgranskning har Skolinspektionen granskat huvudmännens organisation och tillvägagångssätt vid klagomålshante- ring. Resultatet av granskningen visar att en majoritet av de granskade huvudmännen inte tydliggör vilka frågor som ska hanteras och utredas som klagomål. Det finns också behov av en tydligare åtskillnad mellan syn- punkter och klagomål. Huvudmän klargör inte heller sin egen del i arbetet, t.ex. när frågor inte ska behandlas av rektor utan av förvaltningen eller den enskilda huvudmannen (Klagomål mot utbildningen - Huvudmäns organisation och tillvägagångssätt, Skolinspektionen, 2020).

Även Statskontoret har identifierat liknande utmaningar och menar att huvudmannens klagomålshantering i flera fall är okänd för elever och vårdnadshavare, vilket är en anledning till att de inte vänder sig till huvud- mannen vid klagomål. Statskontoret menar även att nuvarande system har flera brister ur ett effektivts- och resursperspektiv. Till dessa räknas att vårdnadshavare kan framföra klagomål till flera instanser samtidigt, att incidenter överdokumenteras och att det går åt mycket resurser till att lämna de uppgifter som Skolinspektionen begär vid en utredning.

Att klagomål framförs direkt till en statlig myndighet i stället för att han- teras av huvudmannen kan även leda till försämrade relationer mellan skola och vårdnadshavare då en anmälan riskerar att bryta kontakten mel- lan vårdnadshavare och skola. Att brister anmäls till Skolinspektionen i stället för att hanteras av huvudmannen kan i vissa fall leda till att hante- ringen av dessa snarare sätts på paus i väntan på ett utlåtande från myndigheten i stället för ett snabbt åtgärdande. Det är därför enligt Statskontoret av stor betydelse att klagomålshanteringen är både välfunge- rande och välkänd bland elever och vårdnadshavare (Klagomålshantering- en i skolan. Förslag till ett mer ändamålsenligt system., Statskontoret 2020)

Även i de dialoger som utredningen genomfört framhölls brister i befintligt system för klagomålshantering från flera håll. Att det finns en hög benägenhet att anmäla klagomål och att dessa direkt utreds av en stat- lig myndighet medför att många lärare oroas för den process som en sådan utredning innebär. Det finns även exempel på att vårdnadshavare ibland uttrycker ett missnöje med utbildningen genom att anmäla, eller hota med att anmäla, skolan till Skolinspektionen. Detta uppfattas ha lett till vad som beskrivs som en skev maktfördelning, där skolor inte vågar agera i vissa situationer utan att först ha en mycket omfattande dokumentation. Befint- ligt system för anmälning och hantering av klagomål på utbildningen anses därmed ha skapat en betungande administrativ börda och oro bland skolans personal. Det framkommer också att mängden kontakter och påverkans- försök från vårdnadshavare gentemot lärare och rektorer ökar. Även detta leder till en ökad administrativ belastning för skolans personal.

8.2	Huvudmannen ska ha ett tydligare ansvar för	Prop. 2021/22:160
	klagomålshantering

Regeringens förslag: I skollagen ska det, liksom hittills, anges att en huvudman inom skolväsendet ska ta emot och utreda klagomål mot ut- bildningen och ha skriftliga rutiner för klagomålshanteringen. Bestäm- melsen om att information om rutinerna ska lämnas ska förtydligas genom att det införs ett krav på att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna är kända bland elever, vårdnadshavare och personal. Det ska vidare anges i skollagen att när huvudmannen har tagit emot ett klagomål ska huvudmannen bekräfta detta, skyndsamt göra den utredning som behövs för att kunna hantera klagomålet och återkoppla till den som har framfört klagomålet.

Statens skolinspektion ska med anledning av inkomna uppgifter från en enskild om en utbildning inom skolväsendet få inleda tillsyn som rör ett enskilt barn eller en enskild elev endast om den enskilde har anmält klagomål till huvudmannen och denne genom sin klagomålshantering har fått möjlighet att hantera frågan och se till att nödvändiga åtgärder vidtas, eller om det finns särskilda skäl.

Om Skolinspektionen får uppgifter från en enskild eller en annan myndighet om en utbildning inom skolväsendet och Skolinspektionen inte inleder tillsyn får myndigheten överlämna uppgifterna till huvud- mannen för hantering inom huvudmannens klagomålshantering, om sekretess inte hindrar det.

Departementspromemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I departementspromemorian föreslås inte att en huvudman ska bekräfta att denne har tagit emot ett klagomål. Vidare föreslås att huvudmannen ska återkoppla på ett lämpligt sätt. I promemo- rian används i de förslag som avser Skolinspektionen formuleringen ”utre- da klagomål” i stället för formuleringen ”inleda tillsyn”. Det föreslås inte att den begränsning för Skolinspektionen att inleda tillsyn som föreslås gälla om det inte finns särskilda skäl endast ska gälla i fråga om synpunkter som lämnats av enskilda som inte har lämnat ett klagomål till huvud- mannen och att begränsningen bara ska avse tillsyn som rör ett enskilt barn eller enskild elev. I promemorian föreslås att Skolinspektionen, om myn- digheten inte utreder ett klagomål, ska överlämna uppgifterna till huvud- mannen. Däremot föreslås inte att om Skolinspektionen får uppgifter från en enskild eller en annan myndighet om en utbildning inom skolväsendet och Skolinspektionen inte inleder tillsyn får myndigheten överlämna upp- gifterna till huvudmannen för hantering inom huvudmannens klagomåls- hantering, om sekretess inte hindrar det.

Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Till dem som tillstyrker hör Statens skolinspektion, Statskontoret, Specialpeda- gogiska skolmyndigheten (SPSM), Barnombudsmannen (BO), Myndig- heten för delaktighet, Göteborgs, Mora och Norrköpings kommuner, Friskolornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, Sveriges Skolledarförbund, Lärarförbundet, Lärarnas riksförbund och Rädda barnen.

Prop. 2021/22:160 Många av remissinstanserna anser att förslaget bidrar till mer effektiva arbetsmetoder och förbättrade kunskaper om den egna organisationen. Statskontoret framhåller t.ex. att förslaget bidrar till ett mer ändamålsenligt system medan Sveriges Skolledarförbund tror att förslaget bör kunna bromsa en anmälningskultur som de anser breder ut sig på många håll. Friskolornas riksförbund, Myndigheten för delaktighet och Göteborgs kommun bedömer att förslaget kan gynna eleverna genom bl.a. att missförhållanden upptäcks och att det kan bli snabbare lösningar, bättre dialog och kortare handläggningstider. Myndigheten för delaktighet anser också att det blir tydligare för elever och vårdnadshavare var de ska vända sig med klagomål mot utbildningen.

Statskontoret framför att förslaget bör bidra till minskad dokumenta- tionsbörda, vilket även Umeå kommun framhåller. Andra remissinstanser såsom t.ex. Bromölla, Enköpings, Gävle, Mora, Norrköping och Salems kommuner tillstyrker förslaget men bedömer att det kan bli resurskrävande för huvudmännen.

Även Statens skolverk tillstyrker förslaget, förutom den del av förslaget som innebär att elever och vårdnadshavare ska få återkoppling från huvud- mannen eller rektorn först när ett klagomål har utretts. Myndigheten påpekar att behov av återkoppling även kan finnas när klagomålet är under utredning och anser dessutom att det behöver tydliggöras när elever och vårdnadshavare av särskilda skäl ska kunna vända sig direkt till Skol- inspektionen med klagomål. Rädda barnen tillstyrker också förslaget, men önskar att regeringen än mer tydliggör att Skolinspektionen kan påbörja en utredning om den anser att skyndsamhetskravet inte är uppfyllt i ett ärende.

Sveriges kommuner och regioner (SKR) och Nacka kommun ställer sig även de positiva till förslaget och påpekar vikten av att huvudmännen har möjlighet att själva bestämma hur interna rutiner för klagomålshante- ringen ska utformas. Även Alingsås kommun (barn- och ungdoms- nämnden) ser positivt på att huvudmannen utreder klagomål innan even- tuella brister granskas av Skolinspektionen men anser att huvudmannen måste vara fri att utforma på vilket sätt en sådan utredning går till och dokumenteras. Göteborgs kommun, som tillstyrker förslaget, framför även att det behöver vara tydligt vad som är huvudmannens ansvar i förhållande till Skolinspektionens ansvar gällande omfattningen och hanteringen av huvudmannens klagomålsutredning och att Skolinspektionen inte bör kunna styra huvudmannens hantering.

Skolinspektionen tillstyrker förslaget men anser att det är angeläget att begreppet ”utreda klagomål” ersätts med en terminologi som överensstäm- mer med regleringen av myndighetens tillsyn eftersom det finns skillnader mellan att hantera klagomål och genomföra tillsyn. Myndigheten önskar dessutom att det ska vara frivilligt för dem att överlämna uppgifter till huvudmännens klagomålshantering samt att det behöver förtydligas hur lagförslaget förhåller sig till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i de fall Skolinspektionen överlämnar uppgifter till huvudmännen. Skol- inspektionen önskar slutligen att det under den fortsatta beredningen förs resonemang kring vilka krav staten kan ställa när det gäller hur huvud- mannens klagomålshantering kan skötas opartiskt, särskilt i de fall där rektor och huvudman kan vara en och samma person.

Även Friskolornas riksförbund m.fl. påpekar att det kan uppstå problem i de fall huvudmannen också är rektor, tillika skolchef då det kommer att innebära att huvudmannen utreder sig själv. Förbundet framför också att det inte framgår vad som ska gälla avseende klagomål mot förskole- verksamhet hos fristående huvudmän, där kommunerna idag är ansvariga för tillsynen. Funktionsrätt Sverige anser att möjligheten att vända sig till Skolinspektionen och Barn- och elevombudet ska finns kvar på samma sätt som nu. De ser bl.a. positivt på att kommunens utredning behöver ske skyndsamt och vara opartisk men tycker inte att det faktum att kom- munerna är part i målet problematiseras tillräckligt. Även Riksförbundet Attention anser att det är problematiskt att klagomålshanteringen kommer att hanteras av en instans som är part i målet. Katrineholms kommun instämmer delvis i förslaget men anser att huvudmannen bör kunna skicka klagomål till rektorn och att det inte tydligt framgår om den föreslagna återremitteringen av klagomål ska omfatta såväl klagomål på utbild- ningens kvalitet som kränkande behandling.

Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden) avstyrker den del av förslaget som innebär att Skolinspektionen vid särskilda skäl ska få utreda klagomål utan att huvudmannen fått möjlighet att hantera klago- målet. Helsingborgs kommun avstyrker den del av förslaget som innebär att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna är kända. De anser att det redan i dagens bestämmelser framgår att huvudmannen ska ta emot och utreda klagomål och informera om rutinerna och bedömer i likhet med Mora kommun att förslaget att huvudmän aktivt ska verka för att rutinerna för klagomålshantering är kända riskerar att uppmuntra till klagomål.

Som nämnts i avsnitt 3 har Skolinspektionen getts tillfälle att yttra sig över ett utdrag ur ett utkast till lagrådsremiss som överensstämmer med förslaget i rutan ovan. Skolinspektionen anför att det av förslaget framgår att för det fall Skolinspektionen bedömt att sekretess föreligger i för- hållande till huvudmannen avseende uppgifter om en enskild elev, så kan ett överlämnande till huvudmannen endast ske om den eleven/elevens vårdnadshavare samtycker till ett sådant överlämnande. Skolinspektionen vill dock lyfta att myndigheten även får in uppgifter som kan omfattas av sekretess rörande andra personer än den enskilde eleven, t.ex. andra elever, personal eller helt andra personer. Om sådana uppgifter inte är relevanta för den fråga som ska lämnas över tolkar Skolinspektionen den föreslagna bestämmelsen som att myndigheten kan maska dessa uppgifter och därefter överlämna uppgifterna till huvudmannen. Det förekommer dock att uppgifterna är relevanta för den aktuella frågan. Det kan t.ex. röra sig om att en elev (A) till Skolinspektionen uppger sig ha blivit utsatt för kränkande behandling av en elev (B) och en lärare (C). Om uppgifter avseende B och C maskas innan ett överlämnande sker får huvudmannen enligt Skolinspektionen inte del av all relevant information i frågan, för att direkt kunna hantera uppgifterna inom sin klagomålshantering. Skol- inspektionen framhåller att denna sekretessprövning liksom inhämtande av samtycke kommer att bli resurskrävande för myndigheten.

Prop. 2021/22:160

Skälen för regeringens förslag

Huvudmannens klagomålshantering är en underutnyttjad resurs för att åtgärda brister och utveckla utbildningen

När bestämmelsen om huvudmannens klagomålshantering infördes i skollagen var syftet att elever och vårdnadshavare i högre utsträckning skulle vända sig med sina klagomål till huvudmannen i stället för till Skol- inspektionen. Som tidigare framgått är dock Skolinspektionens erfaren- heter att många elever och vårdnadshavare i första hand ändå vänder sig till Skolinspektionen när de är missnöjda med utbildningen.

När elever och vårdnadshavare inte vänder sig till huvudmannen med sina klagomål missar huvudmannen en viktig informationskälla i sitt utvecklingsarbete. Sådan information kan bl.a. handla om att det finns brister i elevernas trygghet och studiero. Regeringen anser i likhet med flera remissinstanser, t.ex. Skolverket, Skolinspektionen, Statskontoret, SPSM, Myndigheten för delaktighet, Umeå kommun, Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd, att det är positivt om klagomål i så stor utsträckning som möjligt hanteras av huvudmannen i stället för av Skolinspektionen. Skolverket och Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden) fram- håller bl.a. att klagomålen i sig är en viktig del i huvudmannens systema- tiska kvalitetsarbete. Även Föräldraalliansen Sverige anser att klagomåls- hanteringen bör vara en naturlig del i det systematiska kvalitetsarbetet. Regeringen instämmer i detta och anser i likhet med Friskolornas riks- förbund att en hantering inom huvudmannens organisation ger bättre möjlighet till snabbare lösning för eleven i fråga samt att det kan bidra till att skapa en bättre dialog mellan skola och vårdnadshavare. Regeringen vill också betona att ett förfarande där brister fångas upp inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet kan bidra till att skapa förutsättningar för att goda exempel på hur klagomål har hanterats och brister har åtgärdats kan spridas mellan huvudmannens skolor eller – genom de kvalitets- dialoger som Skolverket tillsammans med SPSM har fått i uppdrag att anordna med samtliga huvudmän (U2018/02652 [delvis] och U2021/03837) – mellan huvudmän. På så sätt kan en väl fungerande klago- målshantering leda till en mer generell utveckling av utbildningen vilket kan gynna samtliga barn och elever hos olika huvudmän.

Att fler klagomål hanteras direkt av huvudmannen innebär ett bättre resursutnyttjande

Statskontoret bedömer i sin rapport om klagomålshantering (2020) att huvudmännen kan utreda klagomål och åtgärda brister i verksamheten snabbare och på ett mer flexibelt sätt än Skolinspektionen samt att en sådan hantering ger upphov till mindre dokumentation för lärare och rektorer. Regeringen instämmer med Statskontoret i denna slutsats och konstaterar att detta kan vara till nytta för alla barn och elever eftersom förskollärare, lärare och rektorer får mer tid för undervisning eller för insatser som utvecklar kvaliteten i verksamheten om de inte behöver lägga tid på att t.ex. sammanställa och överlämna dokumentation i klagomålsärenden till Skolinspektionen.

Det finns dock ett antal remissinstanser som framför oro för att prome- morians förslag om att huvudmannen ska ha ett tydligare ansvar för klago- målshantering kommer att innebära ökad belastning på huvudmännens

organisation. Vissa remissinstanser, som t.ex. Academedia AB bedömer att bl.a. den administrativa bördan kommer att öka utan att antalet anmäl- ningar till Skolinspektionen kommer att minska, utan enbart fördröjas, medan andra, som t.ex. Bromölla, Mora, Norrköping och Salems kom- muner framför oro för att förslaget är kostnadsdrivande eller på andra sätt resurskrävande. Mora och Salems kommuner framför bl.a. farhågor om att antalet klagomål kommer att öka.

Regeringen instämmer i att en förbättrad klagomålshantering bör leda till att fler upplevda missförhållanden initialt rapporteras till huvudman- nen. Regeringen anser dock, i likhet med Statskontoret, att detta skulle innebära ett bättre resursutnyttjande och leda till minskad administration för skolpersonalen i relation till om klagomålet i stället blir föremål för en utredning hos Skolinspektionen. Om klagomålet hanteras inom huvud- mannens organisation och av dem som har bäst kännedom om barnets eller elevens situation kan det innebära en enklare och mindre administrativ hantering. En förbättrad klagomålshantering där klagomål systematiskt omhändertas och utgör en del i kvalitetsarbetet bör enligt regeringen på sikt även leda till färre missförhållanden som behöver åtgärdas och därmed också färre klagomål. Även ur ett administrativt och resursutnyttjande perspektiv finns det alltså skäl att vidta åtgärder för att förbättra klago- målshanteringen hos huvudmannen.

Huvudmannen bör fortsatt kunna utforma klagomålshanteringen efter lokala förutsättningar och behov genom skriftliga rutiner

Som tidigare nämnts ska en huvudman inom skolväsendet ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen. Information om rutinerna ska lämnas på lämpligt sätt (4 kap. 8 § skollagen). I för- arbetena till dagens bestämmelse (prop. 2009/10:165 s. 309) anges att det bör överlämnas till varje huvudman att bestämma hur klagomålshante- ringen ska organiseras och hur informationen om klagomålsrutinerna ska lämnas. Vidare framgår att rutinerna bör innehålla en intern ansvarsför- delning hos huvudmannen. Regeringen anser i likhet med flera remiss- instanser att det finns goda skäl för att varje huvudman ska kunna utforma sin klagomålshantering så att den är anpassad utifrån huvudmannens förutsättningar och behov. Till dessa remissinstanser hör SKR som anser att det är viktigt att det med ett tydligare ansvar även följer tydliga be- fogenheter och därmed rika möjligheter att utforma varje system för klagomålshantering utifrån lokala förutsättningar och behov.

Några remissinstanser, t.ex. Friskolornas Riksförbund och Skolinspek- tionen, bedömer att det finns risker i fråga om huvudmannens opartiskhet vid hantering av klagomål mot den egna verksamheten. Skolinspektionen pekar särskilt på att det kan uppstå sådana problem avseende mindre huvudmän, där rektor och huvudman kan vara en och samma person. Friskolornas riksförbund framhåller dock att även om vårdnadshavarna inte alltid är nöjda med att huvudmannen utreder sig själv så kan skyldig- heten för huvudmannen att faktiskt göra en sådan utredning vara en hjälp för den klagande att förstå såväl vilka åtgärder som vidtagits som att klagomålet har beaktats. Alingsås kommun (kultur- och utbildnings- nämnden) konstaterar att huvudmannen själv beslutar om sin organisation och var olika kompetenser och funktioner är anställda inom organisa-

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 tionen. Kommunen anför vidare att kommunala tjänstemän lyder under de förvaltningsrättsliga principerna saklighet, objektivitet och proportiona-

	litet samt regler om jäv och att eventuell problematik att tjänsteman utreder
	klagomål riktat mot egen tjänsteutövning därmed inte ska uppstå.
	Att sedvanliga jävsregler ska tillämpas i en huvudmans organisation
	anser regeringen är självklart. Exempelvis ska en lärare inte sätta betyg på
	sitt eget barn. När det gäller en huvudmans klagomålshantering är dock
	syftet inte bara att huvudmannen genom uppgifter från elever och vård-
	nadshavare ska få information som innebär att missförhållanden uppdagas
	som huvudmannen kan vidta åtgärder mot, utan också att huvudmannen
	ska få information som kan leda till att huvudmannen anser att det finns
	skäl att ompröva ett beslut som har fattats eller t.ex. utvärdera eller
	omvärdera olika arbetssätt i den organisationen som huvudmannen an-
	svarar för. Enligt förvaltningslagen får en myndighet ändra ett beslut som
	den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt
	på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan
	anledning. Det finns dock bara begränsade möjligheter att ändra ett beslut
	som är gynnande för någon enskild till den enskildes nackdel (37 §). En
	myndighet har dessutom skyldighet att ändra ett beslut som den har med-
	delat som första instans om den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i
	något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya om-
	ständigheter eller av någon annan anledning och beslutet kan ändras snabbt
	och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part (38 §).
	Det sagda innebär att bestämmelserna om att en huvudman ska ha en
	klagomålshantering fyller en funktion även i fall när t.ex. en huvudman för
	en fristående skola innehar flera roller, t.ex. också är rektor för skolan.
	Bestämmelserna i 37 och 38 §§ förvaltningslagen är visserligen bara
	tillämpliga på offentliga huvudmän och inte på enskilda huvudmän, men
	enligt 4 kap. 7 § skollagen ska en huvudman, om det vid uppföljning,
	genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i
	verksamheten, se till att nödvändiga åtgärder vidtas. Sammanfattningsvis
	anser regeringen att man i fråga om en huvudmans klagomålshantering
	inte kan ställa samma krav på opartiskhet som man t.ex. kan göra på en
	tillsynsmyndighets agerande i förhållande till en huvudman. Det innebär
	inte att en huvudmans klagomålshantering är oviktig. Tvärtom anser rege-
	ringen att huvudmannens klagomålshantering fyller en viktig funktion i
	enlighet med vad som har anförts tidigare. Det ska också beaktas att en
	elev eller vårdnadshavare som har anmält klagomål till en huvudman
	fortfarande har en möjlighet att vända sig till Skolinspektionen, om de inte
	är nöjda med hur huvudmannen har hanterat klagomålet.
	Nacka och Norrköpings kommuner efterlyser, för att effektivisera och
	möjliggöra en skyndsam handläggning, en tydligare distinktion mellan
	begreppen klagomål och synpunkter. Norrköpings kommun framhåller att
	avsaknaden av en tydlig definition av klagomål skapar en förvirring om
	vad huvudmännen enligt lagstiftningen är skyldiga att hantera i enlighet
	med bestämmelserna. Regeringen delar bedömningen att inte alla uttryck
	av missnöje bör betraktas som ett klagomål som ska hanteras inom ramen
	för klagomålshanteringen. Ett sätt att tydliggöra detta kan vara att i
	rutinerna för klagomålshanteringen klargöra hur klagomål på utbildningen
	ska lämnas in. Regeringen bedömer att rutiner för hur ett klagomål ska
76	lämnas kan underlätta den gränsdragningsproblematik som annars kan

uppstå om t.ex. alla synpunkter yttrade av elever och vårdnadshavare, som Prop. 2021/22:160 skolans personal tar del av, skulle kunna utgöra ett potentiellt klagomål

som ska hanteras. Det är samtidigt viktigt att säkerställa att klagomåls- hanteringen är tillgänglig och t.ex. kan användas av personer med olika språkliga förutsättningar och funktionsnedsättningar.

Regeringen anser således att det även framöver är lämpligt att huvud- mannen hanterar en rad frågor om den närmare utformningen av klago- målshanteringen inom ramen för sina skriftliga rutiner. Bestämmelsen i

4 kap. 8 § första meningen skollagen, som nu anger att huvudmannen ska ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen, bör dock förtydligas så att det framgår att en huvudman inom skolväsendet ska ta emot och utreda klagomål mot utbildningen och ha skriftliga rutiner för klagomålshanteringen. Regeringen anser att även ytterligare krav bör ställas på huvudmannen i skollagen enligt nedan.

Huvudmannen ska aktivt verka för att rutinerna för klagomålshantering är kända

Enligt dagens regelverk ska en huvudman inom skolväsendet lämna information om sina rutiner för klagomålshantering på lämpligt sätt (4 kap.

8 § andra meningen skollagen). Som tidigare framgått visar dock gransk- ningar från Skolinspektionen på brister i hur huvudmannen informerar om möjligheten att lämna klagomål. Även Barnombudsmannen (BO), Föräldraalliansen Sverige och Riksförbundet Attention framför att det i dag är ett problem att barn och unga respektive vårdnadshavare ofta inte vet var de ska vända sig.

För att vårdnadshavare och elever ska känna tillit och vilja vända sig till huvudmannen vid missnöje måste klagomålshanteringen vara känd vilket betonas av t.ex. BO, Myndigheten för delaktighet (MFD) och Funktions- rätt Sverige. Även Skolverket framhåller att det är avgörande att rutinerna för klagomålshantering är kända, tydliga och transparenta för alla inblan- dade parter. Regeringen instämmer i att det är en grundläggande förut- sättning att rutinerna är kända för elever och vårdnadshavare om de ska kunna vända sig till huvudmannen vid upplevda brister i utbildning. Det är även viktigt att rutinerna är kända för skolans personal så att de vet hur de ska agera om t.ex. en vårdnadshavare vänder sig till dem med ett klago- mål. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara att, som föreslås i prome- morian, införa krav på att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna är kända bland elever, vårdnadshavare och personal.

Helsingborgs kommun avstyrker denna del av förslaget. Kommunen ser i likhet med Mora kommun en risk för att förslaget upplevs som att huvud- män ska uppmuntra till klagomål. Regeringen konstaterar att huvud- männen redan i dag har ansvar för att lämna information om sina rutiner för att ta emot och utreda klagomål på lämpligt sätt, men att detta inte alltid sker. Hur elever och vårdnadshavare uppfattar den information som huvudmannen lämnar beror naturligtvis på hur den är utformad. Det är viktigt att den är saklig och tydlig. Som tidigare har anförts finns det mycket att vinna på att elever och föräldrar som är missnöjda med något inom utbildningen i första hand vänder sig till huvudmannen och känner förtroende för att de kommer att bli tagna på allvar. Det innebär inte att

alla klagomål är berättigade och ska leda till åtgärder, men den dialog som

Prop. 2021/22:160 förs med anledning av ett klagomål är viktig för att upprätthålla eller skapa ett förtroende mellan eleven eller vårdnadshavaren och huvudmannen. Det ska vidare beaktas att även om kravet på huvudmannen att informera om sina rutiner för klagomålshantering skärps, så att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna är kända för elever, vårdnadshavare och personal, så kommer varje huvudman att bestämma över hur rutinerna ska utformas. Det är t.ex. möjligt att utforma rutinerna så att synpunkter kopplade till undervisningen för en enskild elev i första hand ska framföras till ansvarig lärare, i andra hand till skolans rektor, och först därefter genom ett klago- mål till huvudmannen. När det gäller kravet på aktivitet från huvud- mannens sida vill regeringen understryka att det inte ska betraktas som tillräckligt att huvudmannen genom sin personal vid ett enstaka tillfälle har lämnat muntlig information om rutinerna, t.ex. vid ett föräldramöte eller att rutinerna endast finns tillgängliga på skolan webbplats. För att kravet på att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna för klago- målshanteringen är kända bland elever, vårdnadshavare och personal ska vara uppfyllda kommer huvudmannen att behöva kombinera olika kommunikationssätt och lämna informationen vid upprepade tillfällen.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att huvudmannens ansvar skärps, från att på lämpligt sätt lämna information om huvud- mannens rutiner för klagomålshantering, till att aktivt verka för att rutiner- na är kända bland elever, vårdnadshavare och personal.

Huvudmannen ska bekräfta att denne tagit emot ett klagomål, skyndsamt utreda och hantera klagomålet samt återkoppla

Som tidigare har konstaterats har klagomålshanteringen inte fungerat på önskvärt sätt med nuvarande reglering. I promemorian anges att en orsak till att elever och vårdnadshavare inte vänder sig till huvudmannen kan vara brist på förtroende för huvudmannens sätt att hantera klagomål. Statskontoret anger i sin rapport Klagomålshanteringen i skolan – Förslag till ett mer ändamålsenligt system (2020) att det förtroende mellan huvud- man och vårdnadshavare som krävs för att klagomålshanteringen ska fungera kan byggas upp genom att huvudmannen skyndsamt utreder och återkopplar utfallet av klagomålet. Detta är en förutsättning för att elever och vårdnadshavare med tillförsikt ska vända sig till huvudmannen vid behov. Regeringen delar denna bedömning och anser att ett sätt att åstad- komma detta kan vara att i enlighet med förslaget i promemorian skärpa kraven inom området.

Skolverket ställer sig bakom förslaget att huvudmannen ska åläggas att skyndsamt utreda inkomna klagomål och Rädda barnen bedömer att just skyndsamheten är av yttersta vikt när det gäller klagomål som rör barn, då dessas tidsperspektiv är ett annat än för vuxna. Samtidigt delar såväl rege- ringen som Rädda barnen bedömningen i promemorian om att det inte kan ställas upp en fast tidsgräns, då skyndsamhet kan vara olika beroende på ärendets allvarlighet och komplexitet. Regeringen vill dock understryka att hanteringen, för att agerandet ska betraktas som skyndsamt, bör på- börjas utan dröjsmål och att återkoppling ska ske så snart som ärendet är utrett. Regeringen vill dessutom betona att skyndsamheten är viktig för att hållbara lösningar för eleven snabbt ska kunna identifieras och problemet

som gav upphov till klagomålet ska kunna lösas.

Regeringen kan även konstatera att alla klagomål inte kräver lika om- fattande utredning. I vissa fall kan det krävas en mer djuplodad utredning där såväl rektor som lärare, elevhälsa eller annan personal involveras. I andra fall kan t.ex. ett samtal mellan rektorn och eleven eller elevens vårdnadshavare vara tillräckligt för att få det underlag som behövs. Regeringen anser därför att det bör vara tydligt att huvudmannen ska göra den utredning som behövs.

Att den som anmält ett klagomål får återkoppling angående hur klago- målet hanterats och vilka åtgärder det föranlett är en viktig del av klago- målshanteringen. Återkopplingen förväntas innebära att fler vårdnads- havare och elever upplever att deras klagomål omhändertas och är därmed en viktig del av en framgångsrik klagomålshantering som även kan främja en god relation och bygga ett förtroende mellan t.ex. vårdnadshavare och skolan. De flesta remissinstanserna kommenterar inte denna del av för- slaget men Skolverket som ställer sig bakom förslaget, ifrågasätter att elever och vårdnadshavare ska få återkoppling från huvudmannen eller rektorn först när ett klagomål har utretts, eftersom de anser att behov av återkoppling även kan finnas när klagomålet är under utredning. Rege- ringen anser att det är viktigt att en huvudman som får ett klagomål be- kräftar att denne har tagit emot klagomålet och informerar om att det kommer att utredas skyndsamt, så att eleven eller vårdnadshavarna känner att de tas på allvar. Regeringen instämmer vidare i att det kan finnas till- fällen när återkopplingen behöver ske mer kontinuerligt och inte enbart efter att ett klagomål utretts och hanterats. Eftersom klagomål har olika karaktär och är olika allvarliga är det dock inte rimligt att i samtliga fall kräva att återkoppling ska ske såväl under utredning och hantering som i efterhand. Regeringen bedömer att huvudmannen själv bör avgöra om ytterligare återkoppling behövs.

Regeringen anser även att huvudmannen utifrån ärendets karaktär bör göra en avvägning kring på vilket sätt som återkoppling ska ske. Om det är ett klagomål som gäller en allvarlig brist kan det krävas både skriftlig och muntlig återkoppling. För ett klagomål som berör något mindre all- varligt kan det räcka med en kort skriftlig eller muntlig återkoppling. När det gäller på vilket sätt som återkopplingen sker bör även hänsyn tas till den enskildes förmåga att tillgodogöra sig information, som t.ex. om det förekommer begränsade språkkunskaper eller en funktionsnedsättning.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att det ska framgå av skollagen att huvudmannen ska bekräfta att denne har mottagit ett klagomål, skyndsamt ska göra den utredning som behövs för att kunna hantera klago- målet och återkoppla till den som har framfört klagomålet.

Bestämmelserna om tillsyn ska förutsätta att huvudmannen har fått en möjlighet att hantera frågan först, om det inte finns särskilda skäl

Det finns i dag inte någon skyldighet för Skolinspektionen att inleda tillsyn med anledning av inkomna uppgifter om missförhållanden men myndig- heten behöver däremot göra en bedömning av vad som är en lämplig hante- ring. Skolinspektionen kan t.ex. välja att inleda tillsyn i det enskilda fallet eller att använda informationen som ett underlag i sin regelbundna tillsyn. Alla uppgifter om missförhållanden som ges in till Skolinspektionen moti- verar inte en vidare hantering av myndigheten.

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 Som tidigare nämnts var syftet när dagens bestämmelser om huvud- mannens klagomålshantering infördes i skollagen att främja att elever och vårdnadshavare i högre utsträckning skulle vända sig till huvudmannen om de är missnöjda med utbildningen, i stället för att direkt anmäla detta till Skolinspektionen (prop. 2009/10:165 s. 309). Regeringen konstaterar dock att många anmälningar fortfarande görs direkt till Skolinspektionen, inklusive Barn- och elevombudet (se avsnitt 5.6), utan att det upplevda missförhållandet först har hanterats av huvudmannen.

Regeringen anser att det är viktigt att Skolinspektionens resurser an- vänds effektivt. Som Statskontoret (2020) framhåller kan omfördelade resurser från tillsyn i individärenden till bl.a. riktad och regelbunden tillsyn bidra till att höja kvaliteten i verksamheten för fler elever än i dag. Det kan i sin tur förebygga framtida brister och klagomål. Som tidigare framgått anser regeringen dessutom att det är viktigt att säkerställa att elever och vårdnadshavare med tillförsikt kan vända sig med klagomål till huvud- mannen.

Regeringen bedömer, i likhet med bl.a. Statskontoret, att ett sätt att tyd- liggöra att det är huvudmannen som har det huvudsakliga ansvaret för att hantera klagomål mot verksamheten är, som föreslås i promemorian, att införa bestämmelser om att Skolinspektionens möjlighet att inleda tillsyn begränsas i de fall då huvudmannen inte har fått möjlighet att hantera klagomålet inom sin klagomålshantering.

Skolinspektionen anser att en bestämmelse som begränsar myndighetens möjlighet att inleda tillsyn är viktig men har vissa synpunkter på den före- slagna utformningen. Skolinspektionen anser bl.a. att begreppet ”utreda klagomål” kan skapa osäkerhet. Myndigheten anför att dess verksamhet bedrivs utifrån tillsyn och kvalitetsgranskning. Vid tillsyn kontrollerar Skolinspektionen om skolverksamheten uppfyller författningarnas krav. De klagomål mot utbildningen som huvudmännen ska motta och utreda enligt 4 kap. skollagen kan dock gälla frågor som inte omfattas av Skol- inspektionens tillsyn, exempelvis klagomål mot utbildningen som om- fattas av andra myndigheters tillsyn eller kvalitativa aspekter på utbild- ningen. Begreppet klagomål är därmed ett vidare begrepp än begreppet tillsyn och bör därför inte användas då Skolinspektionens tillsyn regleras. Skolinspektionen betonar också att det är myndigheten som självständigt avgör när en tillsyn ska inledas. Myndigheten har därmed ingen skyldighet att utreda klagomål enligt nuvarande lagstiftning och någon sådan skyl- dighet föreslås inte heller i departementspromemorian. Användandet av ordet ”klagomål” kan enligt Skolinspektionen leda till att enskilda kan komma att uppfatta Skolinspektionen som en överinstans till huvud- mannens klagomålshantering och därmed förvänta sig att myndigheten ska vara skyldig att pröva enskildas klagomål mot utbildningen. Skolinspek- tionen anser sammantaget att det är angeläget att begreppet ”utreda klago- mål” ersätts med en terminologi som överensstämmer med regleringen av Skolinspektionens tillsyn enligt 26 kap. skollagen. Skolinspektionen fram- håller vidare att den föreslagna begränsningen av när Skolinspektionen får inleda tillsyn endast bör gälla inledande av tillsyn rörande uppgifter om enskilda. I övrigt bör myndigheten fortfarande ha full frihet att inleda en tillsyn rörande uppgifter om missförhållanden på systemnivå, utan att dessa först hanterats av huvudmannens klagomålshantering eller att sär-

skilda skäl föreligger. Detta för att möjliggöra för myndigheten att även fortsättningsvis bedriva en effektiv tillsyn.

Regeringen delar de synpunkter som Skolinspektionen lyfter fram. Den terminologi som ska användas bör överensstämma med Skolinspektionens tillsynsuppdrag. Regeringen föreslår därför att det begrepp som ska an- vändas i bestämmelsen bör vara ”inleda tillsyn” och inte ”utreda klago- mål”. Regeringen anser vidare att det är viktigt att den föreslagna huvud- regeln endast avser en begränsning av i vilket skede Skolinspektionen kan inleda tillsyn av individärenden. Bestämmelsen ska inte heller innebära en begränsning av myndighetens möjligheter att med anledning av inkomna uppgifter inleda tillsyn om missförhållanden på systemnivå när myndig- heten anser att det är befogat.

Myndigheten för delaktighet och SPSM tillstyrker förslaget men fram- håller att det är viktigt att det fortfarande finns möjlighet att i vissa fall kunna få ett klagomål prövat av en oberoende tillsynsmyndighet och Funk- tionsrätt Sverige anser att möjligheten att vända sig till Skolinspektionen och Barn- och elevombudet ska finns kvar på samma sätt som nu. Som tidigare framgått anser regeringen att det finns goda skäl för att huvud- mannen i de flesta fall ska ha fått möjlighet att hantera uppgifter om miss- förhållanden innan Skolinspektionen involveras i ärendet. Regeringen instämmer dock i att det är viktigt att det även fortsatt finns en möjlighet att vända sig direkt till en oberoende tillsynsmyndighet i vissa fall, bl.a. eftersom huvudmännen inte alltid självmant och i tillräcklig grad åtgärdar brister i sin verksamhet. Även framöver finns det därför anledning att ge Skolinspektionen möjlighet att i vissa fall utreda uppgifter om missför- hållanden rörande enskilda barn och elever utan att huvudmannen först har fått möjlighet att hantera frågan. Ett sätt att möjliggöra det kan vara att, såsom föreslås i promemorian, införa en möjlighet för Skolinspektionen att inleda tillsyn, även om huvudmannen inte har fått möjlighet att hantera klagomålet inom sin klagomålshantering, om det finns särskilda skäl.

Ett antal remissinstanser har synpunkter gällande det förslagna undan- taget. Skolverket efterfrågar ett förtydligande av begreppet särskilda skäl och framhåller att det är viktigt bl.a. för att bättre kunna tillgodose eleve- rnas rättssäkerhet och motverka risken för att brådskande ärenden inte åt- gärdas i tid. Även Rädda barnen önskar att det tydliggörs att Skolinspek- tionen kan påbörja en utredning om den anser att skyndsamhetskravet inte är uppfyllt i ett ärende. Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnd- en) anser däremot att undantaget riskerar att leda till längre processer och försämrade relationer mellan skola och elev/vårdnadshavare och avstyrker därför den delen av förslaget.

Ett särskilt skäl för Skolinspektionen att inleda tillsyn kan vara att myn- digheten bedömer att den behöver inleda tillsyn av hur en viss situation hanteras, t.ex. för att det är fråga om pågående och allvarliga brister när det gäller en elevs rätt till utbildning i en trygg miljö. Det kan också vara så att Skolinspektionen bedömer att huvudmannens hantering av ärendet, inbegripet vidtagande av åtgärder, förefaller ta för lång tid givet ärendets karaktär och att det därför finns särskilda skäl för myndigheten att inleda tillsyn. Regeringen vill med anledning av Alingsås kommuns (kultur- och utbildningsnämnden) synpunkt framhålla att särskilda skäl innebär att Skolinspektionen endast i undantagsfall ska inleda tillsyn trots att huvud- männen inte har fått möjlighet att fullt ut hantera uppgifterna inom ramen

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 för sin klagomålshantering. Regeringen anser således att Skolinspektionen inte bör vara förhindrad att inleda tillsyn om det framstår som att huvud- mannen inte vidtar adekvata åtgärder för att hantera ärendet. Regeringen anser vidare, i likhet med Skolinspektionen, att bedömningen av om det föreligger särskilda skäl ska få omfatta all information som Skolinspek- tionen har om huvudmannen och inte endast den som senast har inkommit. Utifrån den information som Skolinspektionen bedömer som relevant i det enskilda fallet får myndigheten avgöra om det föreligger särskilda skäl att inleda tillsyn.

Friskolornas riksförbund saknar information om vad som ska gälla för klagomål på förskoleverksamhet hos fristående huvudmän, där kommu- nerna i dag är ansvariga för tillsynen. Regeringen konstaterar att det inte finns några förslag om att ändra bestämmelserna när det gäller tillsyn av sådan verksamhet och att kommunerna därmed även fortsättningsvis ansvarar för tillsynen över bl.a. förskoleverksamhet som den har beviljat godkännande för. Det innebär att de fristående huvudmännen ansvarar för klagomålshanteringen inom sina verksamheter och att efterlevnaden av denna följs upp av kommunen. Något behov av att begränsa kommunernas möjlighet att inleda tillsyn när det gäller uppgifter om missförhållanden i en förskoleverksamhet med fristående huvudman har inte framkommit.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att Skolinspektionen med an- ledning av inkomna uppgifter från en enskild om en utbildning inom skolväsendet ska få inleda tillsyn som rör ett enskilt barn eller enskild elev endast om den enskilde har anmält klagomål till huvudmannen och denne genom sin klagomålshantering har fått möjlighet att hantera frågan och se till att nödvändiga åtgärder vidtas, eller om det finns särskilda skäl.

Skolinspektionen ska få överlämna uppgifter till huvudmannen…

Skolinspektionen ska enligt förslaget i promemorian i de fall myndigheten inte utreder ett klagomål mot en utbildning inom skolväsendet därför att huvudmannen inte har fått möjlighet att hantera klagomålet, överlämna klagomålet till huvudmannen. Skolinspektionen, som ser positivt på en lag- stadgad möjlighet att överlämna uppgifter om missförhållanden till huvud- mannen, såväl rörande enskilda elever som på systemnivå, framför att det bör vara frivilligt för myndigheten att överlämna uppgifter till huvud- männens klagomålshantering och anser därför att ordet ”ska” i den före- slagna bestämmelsen bör ersättas. Skälet till detta är att myndigheten ibland kan bedöma att det är olämpligt att skicka vissa uppgifter till huvud- männen, exempelvis om det skulle försvåra en oanmäld tillsyn, eller då det finns risk för att den som lämnat uppgifterna utsätts för repressalier av huvudmannen. Regeringen anser i likhet med Skolinspektionen att myn- digheten bör få bedöma i vilka fall uppgifter bör lämnas till huvudmannen och har förståelse för att det i vissa fall kan vara olämpligt med ett över- lämnande, t.ex. om det skulle försvåra en oanmäld tillsyn. Regeringen anser dock att det är bekymmersamt att Skolinspektionen inte skulle agera i ett fall där Skolinspektionen bedömer att det finns risk för att anmälaren blir utsatt för repressalier om det blir känt att denna tagit upp frågor om upplevda missförhållanden med Skolinspektionen. Om Skolinspektionen känner till omständigheter avseende huvudmannen som gör att Skol- inspektionen bedömer att det finns en sådan risk anser regeringen att det

kan vara fråga om ett fall där det finns särskilda skäl för Skolinspektionen att inleda tillsyn. Som tidigare framgått är detta något som Skolinspek- tionen får avgöra i varje enskilt fall. Regeringen anser vidare att möjlig- heten för Skolinspektionen att överlämna inkomna uppgifter för hantering inom huvudmannens klagomålshantering bör gälla uppgifter som rör enskilda och uppgifter på systemnivå och att överlämnande ska få ske oavsett om det är en enskild eller en annan myndighet som inkommit med uppgifterna.

Ett sätt att låta Skolinspektionen bedöma när uppgifter bör överlämnas till huvudmannen är att föreskriva att Skolinspektionen får överlämna uppgifter om en utbildning inom skolväsendet som inkommit till myndig- heten från en enskild eller en annan myndighet till huvudmannen för hantering inom huvudmannens klagomålshantering, om Skolinspektionen inte inleder tillsyn. Skolinspektionen kan då överlämna uppgifter i sådana fall där myndigheten anser att det är lämpligt. Som regeringen återkommer till nedan kan det dock finnas hinder på grund av sekretess.

Södertälje kommun anser att det är viktigt att Skolinspektionen, innan myndigheten överlämnar klagomål till huvudmannen för hantering, gör en individuell bedömning i varje enskilt fall. Kommunen påpekar att det finns mindre fristående huvudmän där huvudmannen även sitter med i skol- ledningen, och att det ibland inkommer klagomål som gäller huvudman- nen, vilket enligt kommunen gör en hantering av huvudmannen olämplig. Kommunen anser således att det är viktigt att Skolinspektionen innan över- lämning av klagomål säkerställer att Skolinspektionen inte ber huvud- mannen utreda sig själv. Regeringen delar inte denna uppfattning. Som regeringen anfört tidigare ska såväl offentliga huvudmän som enskilda huvudmän besitta förmågan att ompröva sina beslut och ageranden när de har hört hur en elev eller vårdnadshavare har upplevt situationen. Som nämnts har myndigheter enligt förvaltningslagen möjligheter att ompröva sina beslut om myndigheten anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning och i vissa fall har de t.o.m. en skyldighet att ompröva sina beslut (37 och 38 §§ förvaltningslagen). Som nämnts gäller inte dessa bestämmelser för en- skilda huvudmän men enligt 4 kap. 7 § skollagen ska en huvudman, om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten, se till att nödvändiga åtgärder vidtas. Som regeringen har anfört anser regeringen att man i fråga om en huvudmans klagomålshantering inte kan ställa samma krav på opartiskhet som man t.ex. kan göra på en tillsynsmyndighets agerande i förhållande till en huvudman. Det innebär inte att en huvudmans klagomålshantering är ovik- tig. Tvärtom anser regeringen att huvudmannens klagomålshantering fyller en viktig funktion. Det finns mycket att vinna på att elever och föräldrar som är missnöjda med något inom utbildningen i första hand vänder sig till huvudmannen och känner förtroende för att de kommer att bli tagna på allvar. Som nämnts är klagomålen i sig en viktig del i huvud- mannens systematiska kvalitetsarbete. En hantering inom huvudmannens organisation ger bättre möjlighet till en snabbare lösning för eleven i fråga och kan bidra till att skapa en bättre dialog mellan skola och vårdnads- havare. Det innebär inte att alla klagomål är berättigade och ska leda till åtgärder, men den dialog som förs med anledning av ett klagomål är viktig för att huvudmannen ska få en chans att ompröva de beslut eller ageranden

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 som eleven eller vårdnadshavarna är kritiska till och i vissa fall kan elever och vårdnadshavare få större förståelse för varför huvudmannen, trots informationen väljer att vidhålla t.ex. ett visst arbetssätt. I den mån kontakten mellan eleven eller vårdnadshavarna leder till att situationen hanteras på ett sätt som alla är nöjda med kan vidare detta vara till nytta för alla barn och elever eftersom förskollärare, lärare och rektorer får mer tid för undervisning eller för insatser som utvecklar kvaliteten i verk- samheten om de inte behöver lägga tid på att t.ex. sammanställa och över- lämna dokumentation i klagomålsärenden till Skolinspektionen. Det ska också beaktas att en elev eller vårdnadshavare som har anmält klagomål till en huvudman fortfarande har en möjlighet att vända sig till Skol- inspektionen, om de inte är nöjda med hur huvudmannen har hanterat klagomålet.

När Skolinspektionen t.ex. överlämnar uppgifter som myndigheten har fått från en enskild till huvudmannen därför att den enskilde inte har lämnat ett klagomål till huvudmannen eller låtit denne genom sin klago- målshantering få en möjlighet att hantera frågan och se till att nödvändiga åtgärder vidtas, är det därefter upp till huvudmannen att besluta om den vidare hanteringen. Därmed ska inte Skolinspektionen, som Göteborgs kommun lyft, i detta skede kunna styra huvudmannens hantering av klago- målet, såvida inte Skolinspektionen senare anser att det finns särskilda skäl att inleda tillsyn.

Katrineholms kommun önskar ett förtydligande om den föreslagna åter- remitteringen av klagomål ska omfatta såväl klagomål på utbildningens kvalitet som kränkande behandling. Regeringen vill med anledning av detta förtydliga att Skolinspektionen kan lämna över uppgifter till huvud- mannen gällande klagomål på alla aspekter av utbildningen, även frågor om kränkande behandling. Det framgår av 6 kap. skollagen att huvud- mannen har en skyldighet att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling. Enligt 4 kap. 7 § skollagen ska huvud- mannen, om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten, se till att nödvändiga åtgärder vidtas. Detta gäller även klagomål avseende kränkande behand- ling. Förslaget påverkar inte Skolinspektionens möjlighet att hantera upp- gifter och inleda tillsyn efter det att uppgifterna har hanterats inom huvud- mannens klagomålshantering. Förslaget påverkar inte heller möjligheten för elever att få skadestånd om kränkande behandling har skett.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att om Skolinspektionen får uppgifter från en enskild eller en annan myndighet om en utbildning inom skolväsendet och Skolinspektionen inte inleder tillsyn får myndigheten överlämna uppgifterna till huvudmannen för hantering enligt bestäm- melserna om klagomålshantering och åtgärder vid brister i verksamheten (4 kap. 7 och 8 §§). Som närmare utvecklas nedan föreslås dock detta gälla endast om sekretess inte hindrar ett överlämnande.

…om det inte finns hinder på grund av sekretess

Skolinspektionen lyfter i sitt remissvar att det inte framgår hur förslaget om överlämnande av uppgifter till huvudmannen förhåller sig till bestäm- melserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL.

Enligt OSL gäller sekretess i tillsynsverksamhet hos Skolinspektionen för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende (23 kap. 7 § OSL). Vidare gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer hos Statens skolinspektion i ärende enligt 6 kap. skollagen (33 kap. 1 § OSL). Den senare sekretessen är mer omfattande då den även omfattar uppgifter i beslut.

Enligt OSL gäller sekretess inte bara i förhållande till enskilda utan också i förhållande till andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL lag hänvisar till (8 kap. 1 § OSL). Den ovan nämnda tillsynssekretessen i 23 kap. 7 § OSL innebär t.ex. att en uppgift inte får lämnas ut om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men av att uppgiften röjs. Det finns dock särskilda sekre- tessbrytande bestämmelser i 10 kap. OSL. Där anges bl.a. i 28 § att sekre- tess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om upp- giftsskyldighet följer av lag eller förordning. Vidare får en uppgift som omfattas av sekretess, med vissa här inte relevanta undantag, enligt den s.k. generalklausulen i 27 § första stycket lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Om det i lag eller förordning har föreskrivits att uppgifter ”bör” eller ”får” lämnas från en myndighet till en annan myndighet anses det finnas särskild anledning att anse att general- klausulen är tillämplig. Riksdagens eller regeringens föreskrifter bör ju vara grundade på den bedömningen att intresset av att uppgifter lämnas mellan myndigheterna har företräde framför sekretessintresset (Offent- lighets- och sekretesslagen – en kommentar, Norstedts juridik, Lenberg m.fl. s. 10:27:05).

Ovan har regeringen tagit ställning för att Skolinspektionen, om Skolinspektionen får uppgifter från en enskild eller en annan myndighet om en utbildning inom skolväsendet och myndigheten inte inleder tillsyn, ska få överlämna uppgifterna till huvudmannen för hantering enligt 4 kap. 7 och 8 §§ skollagen. Då bestämmelsen inte innebär en skyldighet att lämna över uppgifter har den inte sekretessbrytande effekt i förhållande till de huvudmän som är myndigheter enligt 10 kap. 28 § första stycket OSL. Då bestämmelsen inte enbart riktar sig till myndigheter utan även till enskilda huvudmän bör den inte heller särskilt beaktas vid tillämpning av generalklausulen. Det kan dock finnas anledning att förtydliga att bestäm- melsen inte har sekretessbrytande effekt. Den föreslås därför ges lydelsen att om Skolinspektionen får uppgifter från en enskild eller en annan myndighet om en utbildning inom skolväsendet och Skolinspektionen inte inleder tillsyn får myndigheten överlämna uppgifterna till huvudmannen för hantering enligt 4 kap. 7 och 8 §§ skollagen om sekretess inte hindrar det. Frågan är då vilken effekt en sådan bestämmelse får i praktiken.

Den första frågan som kan ställas är om det gäller någon tillsynssekre- tess enligt 23 kap. 7 § OSL i de fall Skolinspektionen väljer att inte inleda tillsyn. Sekretessen gäller enligt bestämmelsen i tillsynsverksamhet hos Skolinspektionen för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. Bestämmelsen infördes 2006 i 7 kap. 36 § i den dåvarande sekretesslagen (1980:100),

	därför att den bestämmelse om överföring av sekretess som då fanns i
	13 kap. 1 § sekretesslagen, och som numera finns i 11 kap. 1 § OSL, inte
	bedömdes vara tillräcklig. Enligt sistnämnda bestämmelse blir en sekre-
	tessbestämmelse som gäller hos en myndighet som lämnar uppgifter till en
	tillsynsmyndighet tillämplig på uppgifterna även hos tillsynsmyndigheten.
	Uppgifter som lämnades direkt från enskilda till den dåvarande tillsyns-
	myndigheten på skolområdet, Statens skolverk, saknade dock sekretes-
	skydd. I förarbetena till 7 kap. 36 § sekretesslagen, som nu finns i 23 kap.
	7 § OSL, anfördes att frånvaron av ett sekretesskydd kan medföra att
	enskilda avstår från att skicka in uppgifter som är väsentliga för att ärendet
	ska kunna utredas på ett fullgott sätt. Om uppgifterna ändå skickas in
	riskerar de att bli offentliga vilket kan leda till stort obehag för den en-
	skilde. En ny sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om enskildas
	personliga förhållanden som skulle gälla i Skolverkets tillsynsverksamhet,
	oavsett vem som lämnade uppgifterna, bedömdes därför behöva införas.
	När det gäller styrkan på sekretessen angavs att insynsintresset i Skol-
	verkets tillsynsverksamhet får anses vara stort och att sekretessen till
	skydd för enskildas personliga förhållanden därför bör gälla med ett rakt
	skaderekvisit, dvs. presumtionen bör vara att uppgifterna är offentliga.
	Sekretess bör således gälla endast om det kan antas att den enskilde eller
	någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Syftet med
	sekretessen är att skydda typiskt sett känsliga uppgifter om enskildas
	personliga förhållanden. Uppgifter om betyg och studieresultat är sådana
	uppgifter som typiskt sett inte omfattas av sekretess. Som exempel på upp-
	gifter som kan omfattas av sekretessen nämns känsliga uppgifter i läkar-
	intyg, psykologutlåtanden m.m. som skickas in av enskilda till stöd för en
	anmälan (propositionen Sekretessfrågor – Skyddade adresser, m.m., prop.
	2005/06:161, s. 63–66). Sekretessbestämmelsen ändrades 2008 till att
	gälla i Skolinspektionens tillsynsverksamhet i samband med att den myn-
	digheten inrättades (se propositionen Nya skolmyndigheter, prop.
	2007/08:50, s. 40–42).
	Enligt Skolinspektionen bedrivs all verksamhet inom Skolinspektionen
	utifrån tillsyn och kvalitetsgranskning. En enskild som skickar in uppgifter
	till Skolinspektionen kan inte veta om Skolinspektionen kommer att inleda
	ett tillsynsärende i det enskilda fallet. Även med regeringens förslag finns
	det möjligheter för Skolinspektionen att direkt inleda tillsyn i ett enskilt
	fall, om det finns särskilda skäl. Regeringen bedömer därför att en uppgift
	som skickas in till Skolinspektionen i avsikt att Skolinspektionen ska
	undersöka ärendet finns i myndighetens tillsynsverksamhet även om
	myndigheten väljer att inte inleda ett tillsynsärende i det enskilda fallet.
	Annars skulle sekretessen inte fylla sitt syfte, nämligen att skydda upp-
	gifter om enskildas personliga förhållanden om de väljer att vända sig
	direkt till tillsynsmyndigheten.
	Om Skolinspektionen inte inleder tillsyn och bedömer att inkomna upp-
	gifter inte omfattas av sekretess i förhållande till huvudmannen får
	myndigheten enligt regeringens förslag överlämna uppgifter om en
	utbildning inom skolväsendet till berörd huvudman för hantering enligt
	4 kap. 7 och 8 §§ skollagen. Om Skolinspektionen däremot bedömer att
86	uppgifterna omfattas av sekretess i förhållande till huvudmannen krävs att

en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig för att Skolinspektionen Prop. 2021/22:160 ska få överlämna uppgifterna som omfattas av sekretess. Att sekretess till

skydd för en enskild inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet, om den enskilde samtycker till det, följer av 12 kap. OSL och gäller med de begränsningar som anges där. Om Skol- inspektionen bedömer att det föreligger sekretess gentemot huvudmannen, men Skolinspektionen ändå bedömer att uppgifterna bör lämnas över bör således Skolinspektionen fråga den som skyddas av sekretessen om uppgifterna får överlämnas med dennes samtycke. Om den enskilde sam- tycker kan ett överlämnande ske och om den enskilde inte samtycker kan ett överlämnande inte göras. Det får i sistnämnda situation vara upp till den enskilde om han eller hon vill kontakta huvudmannen och anföra sitt klagomål själv eller inte.

Som nämnts i avsnitt 3 har Skolinspektionen getts tillfälle att yttra sig över ett utdrag ur ett utkast till lagrådsremiss som överensstämmer med förslaget i rutan. Skolinspektionen lyfter att myndigheten inte bara får in uppgifter om den enskilde eleven utan även kan få in uppgifter som kan omfattas av sekretess rörande andra personer än den enskilde eleven, t.ex. andra elever, personal eller helt andra personer. Om sådana uppgifter inte är relevanta för den fråga som ska lämnas över tolkar Skolinspektionen den föreslagna bestämmelsen som att myndigheten, efter att ha fått sam- tycke från eleven/vårdnadshavaren, kan maska uppgifter om andra person- er och därefter överlämna uppgifterna till huvudmannen. Om inkomna uppgifter om andra personer är relevanta för ärendet och maskas innan ett överlämnande sker får dock huvudmannen enligt Skolinspektionen inte del av all relevant information i frågan för att direkt kunna hantera upp- gifterna inom sin klagomålshantering. Skolinspektionen framhåller att denna sekretessprövning liksom inhämtande av samtycke kommer att bli resurskrävande för myndigheten. Regeringen konstaterar inledningsvis att bestämmelsen är konstruerad så att det är frivilligt för Skolinspektionen att tillämpa bestämmelsen. Om Skolinspektionen bedömer att huvud- mannen bör få kännedom om inkommen information, t.ex. ett klagomål avseende kränkande behandling, och den som har gjort anmälan samtycker till att sekretessbelagda uppgifter om denne lämnas över till huvudmannen, kan det vara av värde för huvudmannen att få del av den informationen även om vissa sekretessbelagda uppgifter om andra personer är sekretess- markerade (jfr 3 kap. 5 § OSL). Huvudmannen får då börja med att konta- kta den som gjort klagomålet och får hantera ärendet från den utgångs- punkten. Regeringen anser att det är viktigt att det genom den föreslagna bestämmelsen blir tydligt för såväl den som lämnar in ett klagomål till Skolinspektionen, som för Skolinspektionen och huvudmannen, vilka möjligheter Skolinspektionen har att vidarebefordra inkomna klagomål till huvudmannen.

Särskilt om offentlighet och sekretess hos huvudmännen

Då den föreslagna regleringen innebär att enskilda i första hand ska vända sig till huvudmannen med sitt klagomål är frågan vilken sekretess som gäller hos huvudmannen. För förskolan finns en sekretessbestämmelse i

23 kap. 1 § OSL. När det gäller förskoleklassen, grundskolan, grundsär-

skolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesär-

Prop. 2021/22:160 skolan finns det bestämmelser om sekretess som gäller med olika styrka beroende på i vilken del av de olika verksamheterna inom utbildningen uppgifterna förekommer (23 kap. 2 § OSL). En särskild bestämmelse om sekretess i fritidshemmet finns i 23 kap. 3 § OSL och sekretessen i den kommunala vuxenutbildningen regleras i 23 kap. 5 § OSL. OSL gäller dock bara för offentliga huvudmän. För enskilda huvudmän gäller i stället en bestämmelse om tystnadsplikt i 29 kap. 14 § skollagen.

Huvudmannens klagomålshantering får anses vara integrerad i de olika delarna av huvudmannens verksamhet. I den mån ett klagomål berör ett område hos huvudmannen där det inte gäller sekretess eller tystnadsplikt enligt ovan nämnda bestämmelser kommer således inte heller uppgifter i klagomålet att omfattas av sekretess.

	9	Ökad delaktighet vid framtagande av
		skolans ordningsregler och bättre
		uppföljning
	9.1	Det finns brister i tillämpningen av skollagens
		bestämmelser om ordningsregler
	Välfungerande ordningsregler är en viktig del i skolors förebyggande
	arbete för trygghet och studiero. Tydliga ordningsregler skapar förvänt-
	ningar och ramar för samvaron i skolan. För att ordningsreglerna ska bidra
	till elevers upplevelse av trygghet och studiero behöver lärare, rektor och
	elever arbeta tillsammans för att se till att de är förankrade och följs av
	eleverna (Ordningsregler och disciplinära åtgärder. En kartläggning av
	skolors arbete. Statens skolverk 2018). Ordningsreglerna bör även vara
	förutsägbara och får inte inskränka elevernas fri- och rättigheter.
	Statens skolinspektion bedömer att ordningsregler bidrar positivt till
	trygghet och studiero när dessa är ett resultat av ett välfungerande före-
	byggande arbete i stort (Skolans arbete för att säkerställa studiero – det
	räcker inte att det är lugnt, eleverna måste lära sig något också, Skol-
	inspektionen 2016). Även Skolkommissionen framhåller vikten av ord-
	ningsregler och att det är centralt att skolans personal tillämpar ordnings-
	reglerna på ett enhetligt sätt. Skolans ledning behöver vara tydlig med
	vilka ordningsregler som ska gälla på skolan för att därmed ge personalen
	förutsättningar att enas i arbetet med att säkerställa att dessa följs. Det kan
	t.ex. handla om att gemensamt utarbeta rutiner för skolans arbete med
	ordningsfrågor (Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och
	likvärdighet, SOU 2017:35).
	Trots att elever följer ordningsreglerna i större utsträckning om dessa
	har utarbetats gemensamt med eleverna och de har förstått vad ordnings-
	reglerna innebär finns det brister i många skolors arbete inom området.
	Skolverket anger t.ex. att endast hälften av eleverna i årskurs 4–6 i
	grundskolan svarar att de får vara med och bestämma om vilka ordnings-
	regler	som ska gälla (Attityder till skolan 2018, Skolverket 2019).
88	Skolinspektionen uppger att bara en tredjedel av eleverna i årskurs 9 i

grundskolan svarar att de får vara med och bestämma vilka ordningsregler Prop. 2021/22:160 skolan ska ha (Skolenkäten våren 2020, Skolinspektionen 2020).

Att det går att ytterligare utveckla skolors arbete med ordningsregler visas även av Skolinspektionens tidigare nämnda kvalitetsgranskning (2016). På en tredjedel av skolorna i den granskningen bedömer Skol- inspektionen att rektorn behöver förbättra arbetet med ordningsreglerna och även i denna rapport framgår att många elever inte känner sig delaktiga i framtagandet av ordningsreglerna. Dessutom uppger såväl elever som lärare att ordningsreglerna inte alltid följs. På flera av skolorna saknas även en skolövergripande diskussion som syftar till att utveckla en samsyn gällande normer och värden.

Det finns alltså konstaterade brister i tillämpningen av skollagens be- stämmelser om ordningsregler. Förutom det som nämnts ovan kan brister även bestå i att skolor lägger fram i princip färdiga förslag till ordnings- regler för eleverna. Eleverna är därmed inte delaktiga i arbetet med att ta fram ordningsreglerna och som en följd blir dessa inte ordentligt förank- rade. Detta kan vara en förklaring till att ordningsreglerna får ett svagt genomslag på många skolor.

9.2	Elevernas delaktighet i arbetet med
	ordningsreglerna ska säkerställas och hur de
	följs ska följas upp

Regeringens förslag: Ordningsregler ska, liksom hittills, finnas för
varje skolenhet, beslutas av rektorn och följas upp. Det ska förtydligas
att ordningsreglerna och hur dessa följs ska följas upp regelbundet och
att orsakerna till uppföljningens resultat ska analyseras. Eleverna ska
inte bara vara delaktiga i utarbetandet av ordningsreglerna utan även i
uppföljningen och, vid behov, omarbetningen av dem.

Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i allt väsent-
ligt med regeringens förslag. I promemorian framgår inte uttryckligen att
omarbetning av ordningsreglerna ska ske under medverkan av eleverna
och bestämmelserna har också formulerats något annorlunda.
Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat
sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Till dem
som tillstyrker hör Statens skolverk, Statens skolinspektion, Special-
pedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Sameskolstyrelsen, Barnombuds-
mannen (BO), Myndigheten för delaktighet, Bodens, Bromöllas och
Norrköpings kommuner, Internationella Engelska Skolan (IES), Sveriges
kommuner och regioner (SKR), Lärarnas Riksförbund, Sveriges Elevkårer
och Sveriges Elevråd.
Flera remissinstanser, bl.a. BO, SKR, Sveriges Elevkårer och Sveriges
Elevråd, framhåller att förslaget stärker barns rätt till delaktighet i enlighet
med barnkonventionen. Även Nackas, Norrköpings och Umeås kommuner
ser positivt på att eleverna är delaktiga i både framtagandet och uppfölj-
ningen av ordningsreglerna och Aneby kommun framhåller att elevmed-
verkan i rektorns beslut alltid är bra för att öka förståelsen. Några remiss-
instanser, t.ex. BO, Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd, betonar		89

Prop. 2021/22:160 dessutom att samsyn och samverkan mellan elever och skolpersonal när det gäller ordningsregler är en viktig del av det främjande och före- byggande arbetet.

Skolverket tillstyrker förslaget och framhåller vikten av att innehåll och tillvägagångssätt i uppföljningen är tydligt för huvudmän och rektorer. Skolverket betonar att uppföljningen för att få avsedd effekt behöver utgöra en del av det systematiska kvalitetsarbetet där eleverna kontinuer- ligt är delaktiga. Även Gävle kommun och Göteborgs universitet är positiva till förtydligandet att ordningsregler ska följas upp. Katrineholms kommun betonar särskilt att det är positivt att lagstiftningen förstärks så att eleverna ihop med skolans personal även är delaktiga i uppföljning och analys av hur väl ordningsreglerna fungerar och följs.

SPSM tillstyrker förslaget men anser att det i det främjande arbetet vore mer önskvärt att tala om trivselregler i stället för ordningsregler, eftersom uttrycket trivselregler i högre grad ger uttryck för positiva förväntningar om önskat gemensamt beteende. Även Föräldraalliansen Sverige stödjer förslaget men framför bl.a. att även föräldrar bör involveras i processen kring ordningsreglerna, så att det i bästa fall kan utvecklas en samsyn mellan skola och hem om vilka regler som man kommit överens om.

Sveriges Skolledarförbund har inget att invända mot förslaget och anser att elevernas engagemang och ansvar för såväl utformning som uppfölj- ning och åtföljande av skolans ordningsregler är en mycket bra utgångs- punkt för en fungerande arbetsmiljö som förbundet menar att landets skol- ledare är införstådda med.

Gävle kommun är å ena sidan tveksam till om den del av förslaget som rör delaktighet kommer att göra någon skillnad för grundskolans del då det redan är formulerat i skollagen att eleverna ska delta. Å andra sidan ser kommunen positivt på förslaget för gymnasieskolans del där kommunen bedömer att det kommer att göra skillnad. Även Enköpings kommun och Friskolornas riksförbund menar att det framgår av nuvarande reglering att eleverna ska vara delaktiga i arbetet med ordningsreglerna och att ordningsreglerna ska följas upp. Friskolornas riksförbund tillstyrker dock förslaget eftersom de anser att för det fall någon huvudman eller rektor svävar i ovisshet om detta, är det ändå lämpligt med ett förtydligande.

Helsingborgs kommun ställer sig tveksam till om de föreslagna förtydligandena kommer att ha någon effekt på tryggheten och studieron.

Academedia AB anser att förslaget visar på ett missriktat fokus och fram- håller att det förebyggande arbetet måste fokusera på värdegrundsarbetet, snarare än ordningsregler. Bolaget anser att ett lyckat värdegrundsarbete leder till att efterlevnaden av ordningsreglerna förbättras.

Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden) och Idéburna skolors riksförbund avstyrker förslaget. Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden) anser att förslaget medför en oproportionerlig ökning av den administrativa bördan för rektorer i förhållande till de för- bättringar för eleverna som förslaget medför. ISR menar i stället att för- slaget kan innebära att elever ska utvärdera hur deras kamrater följer skolans ordningsregler vilket förbundet anser riskerar att bli utpekande för vissa elever.

Skälen för regeringens förslag

Ordningsregler kan utgöra en viktig del i ett förebyggande arbete

Som framgår av avsnitt 5.5 anges i skollagen att det ska finnas ordnings- regler för varje skolenhet. De ska utarbetas under medverkan av eleverna och följas upp på varje skolenhet. Det är rektorn som beslutar om ord- ningsreglerna (5 kap. 5 §). Någon skrivning om vad uppföljningen ska innefatta och att eleverna även ska vara delaktiga i uppföljningen av ord- ningsreglerna finns inte. Elevernas rätt till inflytande understryks dock i skollagen där det anges att barn och elever ska ges inflytande över ut- bildningen och fortlöpande stimuleras att ta aktiv del i arbetet med att vidareutveckla den (4 kap. 9 §).

I promemorian konstateras att elever ofta upplever att det finns brister när det gäller delaktighet och kännedom om ordningsreglerna samt även när det gäller processen kring framtagandet av ordningsregler och upp- följningen av hur beslutade ordningsregler följs. Som framgår av avsnitt

9.1angav i en undersökning 2018 endast hälften av eleverna i årskurs 4–6 i grundskolan att de fick vara med och bestämma om vilka ordningsregler som ska gälla (Attityder till skolan 2018, Skolverket 2019). Motsvarande siffra för eleverna i årskurs 9 i grundskolan var 2019 en tredjedel (Skolenkäten våren 2020, Skolinspektionen 2020).

Regeringen anser i likhet med bl.a. BO, Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd att ett väl utvecklat arbete med ordningsregler där elever och skolans personal samverkar kan utgöra en viktig del av det främjande och förebyggande arbetet på skolan. Genom arbetet kan en samsyn nås om gemensamma förhållningssätt, vilket även är kopplat till de normer och värden som ska prägla skolmiljön. På så sätt kan arbetet med ordnings- reglerna även bidra till det övergripande värdegrundsarbetet. Regeringen delar således Academedia AB:s syn på betydelsen av ett väl fungerande övergripande värdegrundsarbete utifrån läroplanernas skrivningar om skolans värdegrund och uppdrag, men anser att arbetet med att ta fram, förankra och utvärdera ordningsreglerna kan utgöra en värdefull del av ett sådant arbete. Elevernas förståelse för vilka förväntningar som finns på dem kan öka och riskerna för att ordningsreglerna inte följs minska när arbetet med att ta fram ordningsreglerna ingår som en del i det före- byggande arbetet på skolan. Genom arbetet med ordningsreglerna kan dessutom en skolgemensam hållning kring t.ex. hur man ska agera när värdegrunden eller ordningsreglerna bryts utvecklas vilket kan bidra till att personalen blir trygga i sina befogenheter att agera. Förankrade ordningsregler kan även ge stöd i arbetet mot kränkande behandling som t.ex. bör innefatta att identifiera mer dold problematik som lågintensivt våld, sexuella trakasserier, kränkningar på nätet samt hedersrelaterat våld och förtryck.

Regeringen bedömer i likhet med promemorian att elevers delaktighet i skolans arbete med ordningsregler har en viktig funktion för att ordnings- reglerna ska följas och därmed få avsedd effekt för trygghet och studiero. Ett ändamålsenligt arbete med väl förankrade ordningsregler bidrar till att det blir tydligt för elever och vårdnadshavare vilka förväntningar som skolan har på eleverna, vad eleverna kan förvänta sig av skolan samt vilka ramar som finns. Regeringen kan vidare, i likhet med Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd, konstatera att eleverna kan tillföra en inblick i hur

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 skolmiljön ser ut och fungerar och därmed bidra med viktiga synpunkter i arbetet med ordningsreglerna. Utöver att skapa möjlighet till delaktighet vill regeringen, i likhet med vad SPSM framhållit, också lyfta fram vikten av att säkerställa att alla elever har förstått vad ordningsreglerna innebär. Som t.ex. SKR, BO och Göteborgs kommun framför är det vidare i linje med FN:s konvention om barnens rättigheter (barnkonventionen) att eleverna är delaktiga i arbetet med att ta fram ordningsreglerna. Enligt 1 kap. 10 § skollagen ska barnets, med vilket avses varje människa under 18 år, inställning så långt det är möjligt klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne och barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Regeringen bedömer sammantaget att ett framtagande av ordningsregler tillsammans med eleverna kan utgöra en viktig del i det förebyggande arbetet och bidra till att färre incidenter som kräver reaktiva åtgärder uppstår. Detta förutsätter dock att arbetet med ordningsreglerna bedrivs på ett systematiskt sätt.

Som Föräldraalliansen Sverige framhåller kan även vårdnadshavare in- volveras i arbetet med ordningsreglerna. Regeringen bedömer att risken att elever bryter mot ordningsreglerna kan minska om såväl elever, vårdnads- havare och personal har en gemensam bild av vilka regler som gäller och vikten av att dessa följs. Enligt bestämmelser i 4 kap. skollagen ska vård- nadshavare för barn i förskolan och för elever i förskoleklassen, grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och fritidshemmet erbjudas möjlighet till inflytande över utbildningen. Vid varje förskole- och skolenhet ska det finnas ett eller flera forum för samråd med barnen, eleverna och vårdnadshavarna där sådana frågor ska behandlas som är viktiga för enhetens verksamhet och som kan ha betydelse för barnen, eleverna och vårdnadshavarna. Sådana frågor kan t.ex. vara skolans ord- ningsregler. Inom ramen för ett eller flera sådana forum ska barnen, ele- verna och vårdnadshavarna informeras om förslag till beslut i sådana frågor som ska behandlas där och ges tillfälle att komma med synpunkter innan beslut fattas. Rektorn ansvarar för att det finns forum för samråd och för att informations- och samrådsskyldigheten fullgörs (12 och 13 §§). Det kan konstateras att dessa övergripande bestämmelser redan idag komplet- teras, för elevernas del, med mer preciserade bestämmelser om ordnings- regler.

Det är viktigt att uppföljning av ordningsreglerna och hur de följs sker regelbundet och att det analyseras vad eventuella brister beror på

Som framgår ovan anges det redan i dag i skollagen att det ska finnas ordningsregler för varje skolenhet, att de ska utarbetas under medverkan av eleverna och följas upp på varje skolenhet samt att det är rektorn som beslutar om ordningsreglerna (5 kap. 5 §). Någon skrivning om vad upp- följningen ska innefatta och att eleverna inte bara ska vara delaktiga i framtagandet av ordningsreglerna utan även i uppföljningen av dessa finns dock inte.

I promemorian framkommer att det finns skolor där vissa ordningsregler varken följs av elever eller personal. Regeringen bedömer, i likhet med

promemorian, att det kan vara värre för arbetet med trygghet och studiero

om en skola har en eller flera ordningsregler som inte följs än att skolan inte alls har ordningsregler. Om elever och personal uppfattar att eleverna på ett systematiskt sätt inte följer skolans ordningsregler riskerar det att skapa en kultur där det är acceptabelt att bryta mot ordningsregler och andra normer för uppförande.

Regeringen delar, tillsammans med flera remissinstanser bl.a. BO, IES och Umeå kommun, uppfattningen i promemorian att det är viktigt att eleverna inte bara är delaktiga i framtagandet av ordningsreglerna utan även i uppföljningen av dem. För att ordningsreglerna ska kunna utgöra en del av skolans förebyggande arbete för trygghet och studiero anser rege- ringen att det är nödvändigt att dessa återkommande diskuteras. Det är också viktigt att elever i nya årskurser på skolan inkluderas i samtal om ordningsreglerna för att de ska bli delaktiga i det förebyggande arbetet och förstå skolans ordningsregler även om det just då inte pågår framtagande av nya regler. Det finns därför skäl att i enlighet med förlaget i prome- morian förtydliga i skollagen att ordningsreglerna ska följas upp regel- bundet, att orsakerna till uppföljningens resultat ska analyseras samt att eleverna inte bara ska vara delaktiga i utarbetandet av ordningsreglerna utan även i uppföljningen av dem. I likhet med Skolverket anser regeringen vidare att det är viktigt att uppföljningsprocessen utgör en del av det systematiska kvalitetsarbetet. Om uppföljningen visar att det finns brister i verksamheten framgår det redan av dagens bestämmelser att huvud- mannen ska se till att nödvändiga åtgärder vidtas (4 kap. 7 §).

Det är vidare viktigt att det är tydligt för huvudmän och rektorer vad som ska följas upp. Enligt regeringen är det centralt att fokusera på hur ord- ningsreglerna följs och, i förekommande fall, ta reda på vad som orsakar brister i hur dessa följs. På så sätt kan relevanta åtgärder för att komma till rätta med orsakerna till problemen sättas in. Att elever inte följer ordnings- reglerna kan ha en rad olika orsaker, exempelvis kan elevernas delaktighet i framtagande och uppföljning ha varit för ytlig eller så kan det finnas skillnader i personalens syn på hur arbetet med att få eleverna att följa reglerna ska gå till. En annan orsak till att ordningsreglerna inte följs kan vara att deras innehåll inte upplevs som relevant. Funktionsrätt Sverige anför att ordningsregler ibland innehåller förbud mot t.ex. keps och luva på lektionerna trots att dessa kan användas för att stänga ute intryck hos elever som har en funktionsnedsättning inom det kognitiva området. För- bundet menar att reglerna behöver upplevas som rimliga och fylla ett reellt syfte för att få den legitimitet som behövs. Ytterligare en faktor som kan påverka personalens möjlighet att upprätthålla ordningsreglerna är deras antal. I promemorian anges att ju fler regler som skolan strävar efter att upprätthålla, desto fler överträdelser kommer sannolikt att inträffa och desto fler sanktioner kommer de vuxna behöva använda.

Genom att specifikt följa upp hur ordningsreglerna följs och analysera orsakerna till uppföljningens resultat kan skolan få viktig återkoppling på hur arbetet med ordningsreglerna har fungerat. Om det finns ordnings- regler som fungerar mindre väl ur vissa avseenden, t.ex. för elever med vissa funktionsnedsättningar, eller som följs i låg utsträckning bör skolan utreda orsakerna till detta och antingen förändra reglerna eller implemen- tera dem mer kraftfullt, om det anses viktigt att ha kvar dem, eller ta bort dem, om de vid en närmare analys inte anses behövas. När ordningsregler

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 varken följs av personal eller elever är det en signal på att arbetet med att

	ta fram och förankra dessa i grunden behöver ses över och utvecklas.
	Några remissinstanser, t.ex. Gävle kommun och Friskolornas riksför-
	bund konstaterar att det redan i dag ingår i rektors ansvar att säkerställa att
	ordningsregler tas fram under medverkan av eleverna. Dessa remissins-
	tanser framför bl.a. att befintlig lagstiftning är tillräcklig och att förslaget
	riskerar att få mycket liten eller ingen effekt på tryggheten och studieron.
	Regeringen håller med om att det framgår av skollagen att ordningsregler
	ska tas fram under medverkan av eleverna. Som nämnts ovan framgår det
	dock inte av skollagen att även uppföljningen ska ske under medverkan av
	eleverna. Som framgår av avsnitt 9.1 angav i en undersökning 2018 endast
	hälften av eleverna i årskurs 4–6 i grundskolan att de fick vara med och
	bestämma om vilka ordningsregler som ska gälla (Attityder till skolan
	2018, Skolverket 2019). Motsvarande siffra för eleverna i årskurs 9 i
	grundskolan var 2019 en tredjedel (Skolenkäten våren 2020, Skolinspek-
	tionen 2020). Som anförts ovan kan en uppföljning under medverkan av
	eleverna vara viktigt för att elever i nya årskurser på skolan ska inkluderas
	i samtal om ordningsreglerna och för att de ska bli delaktiga i det före-
	byggande arbetet och förstå skolans ordningsregler även om det just då
	inte pågår framtagande av nya regler. De blir då även delaktiga i eventuella
	omarbetningar av ordningsreglerna, i den utsträckning som uppföljningen
	och analysen av vad som orsakar brister i hur dessa följs leder till att regler-
	na revideras.
	Idéburna skolors riksförbund, som avstryker förslaget, anser att för-
	slaget kan leda till att elever i uppföljningen ska utvärdera hur deras kam-
	rater följer skolans ordningsregler och att det riskerar att leda till utpe-
	kande av t.ex. elever som har svårigheter med att följa ordningsreglerna.
	Regeringen har viss förståelse för den oro förbundet ger uttryck för och
	vill understryka att skolans personal har ett stort ansvar för att säkerställa
	att elevernas delaktighet i bl.a. uppföljningen genomförs på ett sätt som
	inte kränker eller pekar ut enskilda elever.
	Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden) avstyrker förslaget
	eftersom kommunen bedömer att förslaget innebär en ökad administrativ
	börda för rektorer som är oproportionerlig i förhållande till de förbättringar
	för eleverna som förslaget medför. Regeringen delar inte uppfattningen att
	de förtydligade kraven är oproportionerliga i förhållande till vilka för-
	bättringar de innebär utan bedömer i stället att välfungerande ordnings-
	regler är en mycket viktig del i arbetet för att förbättra tryggheten och
	studieron på skolorna. Att såväl utarbetandet av ordningsreglerna som
	uppföljningen och, vid behov, omarbetningen av dem sker under med-
	verkan av eleverna är en del av värdegrundsarbetet på skolan och centralt
	för att eleverna såväl ska förstå reglerna som uppleva dem som menings-
	fulla. Ett mer effektivt arbete för ökad trygghet och studiero kan även leda
	till färre incidenter som kräver reaktiva åtgärder.
	SPSM anser att det vore bättre att använda uttrycket trivselregler i stället
	för ordningsregler eftersom det i högre grad ger uttryck för positiva
	förväntningar om önskat gemensamt beteende. Regeringen bedömer dock
	att ordningsregler är ett inarbetat begrepp som tydliggör att det handlar vad
	man får och inte får göra i skolan.
	Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att den befintliga
94	regleringen om att ordningsregler ska finnas för varje skolenhet, utarbetas

under medverkan av eleverna, beslutas av rektorn och följas upp på skol- Prop. 2021/22:160 enheten, ska förtydligas så att det framgår att ordningsreglerna och hur

dessa följs ska följas upp regelbundet, att orsakerna till uppföljningens resultat ska analyseras samt att eleverna inte bara ska vara delaktiga i utarbetandet av ordningsreglerna utan även i uppföljningen och, vid behov, omarbetningen av dem.

10Användningen av mobiltelefoner i skolan ska regleras

10.1 Mobiltelefoner kan störa elevernas lärande

Mobiltelefoner kan distrahera eleverna

Det finns olika uppfattningar om mobiltelefoner i skolan ska ses som ett verktyg för lärande eller som ett störningsmoment. I den departements- promemoria som ligger till grund för denna proposition (se avsnitt 3) redovisas resultatet av olika studier som rör användning av mobiltelefoner i skolan. Det finns studier som t.ex. visar att elever ofta ser mobiltelefoner som ett stöd i skolarbetet och som ett verktyg för att kunna delta i det sociala umgänget. Samtidigt finns en risk att elever kan bli störda av mobiltelefoner och att de kan behöva övning i att använda dem på ett bättre sätt. Lärare ser i större utsträckning mobilen som ett störningsmoment och kan ha svårt att veta om mobilen används i skolarbetet eller för ett privat ändamål. Exempel på situationer som kan riskera att bli störande är när elever inte kommer vidare i sitt skolarbete, eller måste invänta lärarens hjälp. Om de då använder mobilen som distraktionsmedel kan de sedan få svårt att återgå till undervisningen. Dessutom beskrivs i promemorian att elever använder mobiler i skolan både till skolarbete och till sådant som inte är skolarbete. Situationer där mobiler kan störa undervisningen är om de används till fusk eller att under lektionstid skicka sms eller använda sociala medier och spel. Det kan även störa undervisningen om mobil- telefonerna i skolan används för att till exempel fotografera eller filma under lektionstid trots att det inte ingår i undervisningen.

I de dialoger som genomfördes i samband med framtagandet av prome-
morian framkommer det att värdefull undervisningstid går förlorad när lä-
rare måste argumentera med elever om hur de använder sina mobiltelefo-
ner. För att undvika bl.a. detta finns det skolor som i dag har infört mobil-
förbud. Sådana skolor ser fördelar med ett förbud, då de beskriver att det
bidragit till ökad koncentration och effektivitet i undervisningen. De be-
dömer att detta beror på att det är lättare för eleverna att fokusera om mo-
biltelefonerna inte finns tillgängliga.
Mobiltelefoner kan påverka kunskapsresultaten negativt
Det finns i dag inte någon entydig bild av hur ett mobilförbud i skolan kan
påverka kunskapsresultaten. Det finns studier som visar att blotta närvaron
av mobiltelefoner i vissa fall kan störa koncentrationen och försämra
elevernas arbetsminne och därmed ha en negativ påverkan på lärandet.	95
	95

Prop. 2021/22:160 Detta gäller särskilt om mobiltelefonen ligger synlig, men även i viss ut- sträckning om den finns avstängd i närheten. Att mobiltelefoner kan försämra arbetsminnet innebär att elevernas förmåga att bearbeta informa- tion och koppla samman den med långtidsminnet kan försämras. Om denna process blir störd tar det tid och kraft att komma tillbaka till ett tidigare fokus. Mobiltelefoner kan därmed påverka elevernas förutsätt- ningar för lärande. Det påverkar dock inte alla elever på samma sätt vilket t.ex. framgår av forskning som indikerar att framför allt lågpresterande elever presterar något bättre i skolor med ett förbud, medan högpres- terande elever däremot lyckas lika bra i en skolmiljö med mobiltelefoner som i en skolmiljö utan. En slutsats av detta är att ett mobilförbud kan vara en kostnadseffektiv åtgärd för att öka studieresultaten, särskilt för vissa elevgrupper.

Mobiltelefoner kan dock även vara användbara som verktyg i skolan, om användningen är genomtänkt. Det kan i sammanhanget även vara värt att framhålla att det svenska utbildningssystemet sedan lång tid har välkomnat ett digitalt lärande och att internationella erfarenheter och forskning kanske inte är överföringsbara till en svensk kontext.

Även om det finns olika uppfattningar på vilket sätt som mobiltelefoner påverkar kunskapsresultaten i skolan är det tydligt att mobiltelefoner kan utgöra ett störningsmoment och påverka elevers koncentration. För att ge elever bästa möjliga förutsättningar till lärande och studiero är det därför viktigt att allt som kan utgöra en störning i undervisningen begränsas.

Mobiltelefoner i skolan och kränkningar på nätet

En ständig tillgång till internet gör att gränsdragningen mellan att vara uppkopplad eller inte är närmast obefintlig och att nätet blir en del av skol- miljön. Elevernas interaktion via nätet står ofta utan insyn från vuxenvärl- den, vilket gör att kränkningar på nätet kan vara svåra att upptäcka och utreda (Skolors arbete mot trakasserier och kränkande behandling på nätet, Skolinspektionen, 2016). Av de barn i åldrarna 10–16 år som deltog i en undersökning utförd på uppdrag av Friends uppger 35 procent att de har blivit utsatta för kränkningar på nätet det senaste året (könsuppdelad statistik finns inte tillgänglig) (Friends nätrapport, 2017).

Det finns olika uppfattningar om hur ett mobiltelefonförbud kan påverka förekomsten av nätkränkningar. En del lärare anser att mobilförbud i skolan vore positivt och att de främsta fördelarna med ett sådant förbud är arbetsro i klassrummet samt färre fall av nätmobbning och nätkränkningar. En positiv konsekvens av ett mobilförbud kan också vara att eleverna um- gås mer med varandra.

Ett aktivt förebyggande arbete är av största vikt för att motverka kränk- ningar, oavsett om de sker digitalt eller inte. Även om mobiltelefoner inte är tillåtna i undervisningen eller utbildningen innebär det i sig inte att kränkningar automatiskt upphör. Det är dock betydelsefullt för elevernas lärande att de är fredade från kränkningar när undervisning pågår.

10.2Närmare om nuvarande reglering

I avsnitt 5 redogörs för två bestämmelser i 5 kap. skollagen som kan vara relevanta i fråga om användning av mobiltelefoner i utbildningen. Det är dels bestämmelsen om omhändertagande av föremål (22 §), dels bestäm- melsen om ordningsregler (5 §).

Den förstnämnda bestämmelsen innebär att föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen eller som kan utgöra en fara för säker- heten i denna får omhändertas av rektorn eller en lärare. En rektor får inte uppdra åt någon annan att fatta ett sådant beslut. Av 5 kap. 6 § tredje stycket skollagen framgår att ett omhändertagande enligt 5 kap. 22 § också får vidtas av en handledare som avses i 21 kap. 13 §, dvs. en handledare vid fjärrundervisning. Med stöd 5 kap. 22 § kan t.ex. en lärare eller en sådan handledare omhänderta en mobiltelefon som används på ett störande sätt under en lektion.

Som har behandlats i avsnitt 9 ska det enligt skollagen finnas ordnings- regler för varje skolenhet. I förarbetena till bestämmelsen om ordnings- regler (5 kap. 5 §) anges att en ordning som innebär att eleverna i före- byggande syfte ges möjlighet att lämna ifrån sig t.ex. mobiltelefoner i samband med lektionspassets början inte är att betrakta som ett omhänder- tagande från skolans sida, eftersom ett sådant överlämnande sker på fri- villig grund (prop. 2006/07:69 s. 16). Rektorn kan således tillsammans med lärare och elever i arbetet med att gemensamt ta fram ordningsregler på vissa skolor bestämma att mobiltelefoner inte får användas i klassrum eller på skolan. Om en elev vägrar att lämna in sin mobil i enlighet med en sådan ordningsregel finns det dock ingen möjlighet för lärare eller rektor att omhänderta mobilen. En sådan möjlighet finns bara om de förutsätt- ningar för omhändertagande som anges i 5 kap. 22 § skollagen är upp- fyllda, det vill säga att mobiltelefonen används på ett sätt som är störande för utbildningen eller som kan utgöra en fara för säkerheten i denna. Detta har bl.a. klargjorts i ett beslut från Statens skolinspektion (dnr 41– 2018:8264). Beslutet rörde ett fall när en huvudman hade infört ett mobilförbud och omhändertagit en mobiltelefon som vid det tillfället inte störde. Skolinspektionen framhåller i beslutet att mobiltelefoner inte kan omhändertas om de inte aktivt är störande. Enligt beslutet räcker det därmed inte att en elev i strid mot en ordningsregel har med sig en mobiltelefon, utan det krävs att eleven faktiskt har använt mobiltelefonen på ett sätt som är störande.

Ett föremål som har omhändertagits enligt 5 kap. 22 § därför att det har använts på ett sätt som är störande för utbildningen eller som kan utgöra en fara för säkerheten i denna ska återlämnas till eleven senast vid den tidpunkt skoldagen är slut för eleven. Om eleven vid upprepade tillfällen tagit med sig föremål som omfattas av 22 § eller om det med hänsyn till föremålets beskaffenhet finns särskild anledning att inte återlämna det, behöver dock inte föremålet lämnas tillbaka förrän elevens vårdnads- havare har informerats om omhändertagandet. Ett omhändertagande får dock inte bestå längre än till och med fjärde dagen efter verkställandet av omhändertagandet (5 kap. 23 § första stycket).

Om ett föremål som har omhändertagits enligt 22 § kan antas bli förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken (BrB), 6 § narkotikastrafflagen (1968:64), 5 § lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra

Prop. 2021/22:160

Prop. 2021/22:160 farliga föremål, 5 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopnings- medel, 9 kap. 5 § vapenlagen (1996:67) eller 5 § lagen (1999:42) om för- bud mot vissa hälsofarliga varor, ska rektorn eller den som rektorn har bestämt skyndsamt anmäla omhändertagandet till Polismyndigheten. Omhändertagandet får i dessa fall bestå tills frågan om föremålet ska tas i beslag har prövats (5 kap. 23 § andra stycket).

Om en åtgärd har vidtagits enligt 22 § och föremålet inte återlämnas efter lektionens slut ska åtgärden dokumenteras skriftligt. En åtgärd enligt 23 § ska alltid dokumenteras skriftligt (5 kap. 24 §).

10.3Mobiltelefoner ska i regel inte få användas i klassrummet

Regeringens förslag: I förskoleklassen, grundskolan och motsvarande skolformer, fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska användning av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikations- utrustning vid undervisningen endast få förekomma

–efter lärarens instruktion i syfte att främja elevernas utveckling och lärande, eller

–som stöd i form av extra anpassningar eller särskilt stöd enligt 3 kap. skollagen.

Om det finns särskilda skäl får dock rektorn eller en lärare tillåta en enskild elev att använda mobiltelefon eller annan elektronisk kom- munikationsutrustning även i andra fall än som anges ovan.

Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens förslag, med vissa språkliga och redaktionella justeringar.

Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Till dem som tillstyrker hör Statens skolinspektion, Statens skolverk, Högskolan i Gävle, Anebys, Bodens, Bromöllas, Göteborgs och Katrineholms kommu- ner, Internationella Engelska Skolan i Sverige AB (IES), Sveriges Kom- muner och Regioner (SKR), Friskolornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, Sveriges Skolledarförbund och Lärarnas Riksförbund.

SKR anser att förslaget är motiverat samt väl underbyggt och förankrat i beprövad och internationell erfarenhet samt i gällande lagstiftning och rättspraxis. Katrineholms kommun anser att resonemanget som förs utifrån förslaget är mycket väl avvägt. Linköping och Umeå kommuner framhåller att frånvaron av mobiltelefoner under skoldagen sannolikt är gynnsam för framför allt lågpresterande elevers skolresultat. Göteborgs kommun menar att ett tydligare lagstöd ökar lärarens möjlighet att upprätthålla redan befintliga regler. Sveriges Skolledarförbund ser fördelar med att ge skolans personal ett tydligt lagstöd för att göra professionella bedömningar i frågor gällande arbetsmiljö och lärandeförutsättningar. Förbundet ser särskilt positivt på att det föreslås att lärarens beslut i dessa frågor inte ska omfattas av några särskilda formkrav eller möjligheter till överklagande, vilket även Bromölla kommun framhåller. Förvaltningsrätten i Stockholm ser inte skäl att ifrågasätta bedömningen att det är konstitutionellt möjligt att reglera

mobilanvändningen i skolan även i förebyggande syfte och Huddinge	Prop. 2021/22:160
kommun ser inga hinder för att genomföra det mobilförbud som föreslås.
Ett flertal remissinstanser, t.ex. Nacka kommun och Unizon ser positivt
på möjligheten till undantag för att elever med behov av särskilt stöd ska
kunna använda sina mobiltelefoner som ett tekniskt hjälpmedel.
Myndigheten för delaktighet och Funktionsrätt Sverige berör också sådana
aspekter men menar att det bör framgår att elever med funktions-
nedsättning som använder mobiltelefoner som ett hjälpmedel eller extra
anpassning har rätt att inneha och använda sina mobiltelefoner i under-
visningen även när det inte finns någon risk för att eleven, som det anges
i 3 kap. 5 § skollagen, inte kommer nå de kunskapskrav som gäller.
Flera remissinstanser, t.ex. SKR, Mariestads och Moras kommuner
menar att det vore bättre att endast använda en mer teknikneutral skrivning
som t.ex. elektronisk kommunikationsutrustning i stället för att peka ut
mobiltelefoner specifikt.
Stockholms universitet är tveksamt till förslagen om reglering av mobil-
telefoner i skolan då universitetet bl.a. menar att det är skolan som ska
tillhandahålla de verktyg och läromedel som ska användas i undervis-
ningen och att privata mobiltelefoner därmed egentligen inte alls ska an-
vändas. Enköpings kommun ställer sig tveksam till behovet att ytterligare
reglera användandet av mobiltelefoner och framför att kommunen anser
att fokus behöver skifta från förbud till hur mobiler ska kunna användas
på ett sätt som främjar lärandet. Alingsås kommun (barn- och ungdoms-
nämnden) anser att varje klass tillsammans med rektor och lärare bör ut-
arbeta former för mobilanvändandet vid respektive skola och att detta ska
hanteras i samband med övriga ordningsregler.
Barnombudsmannen (BO), Specialpedagogiska skolmyndigheten
(SPSM), Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden), Sveriges
Elevkårer, Sveriges Elevråd och Föräldraalliansen Sverige avstyrker
förslaget. Flera av dem bedömer att lärare redan har befogenhet att avgöra
om och när mobiltelefoner kan användas i skolsituationer genom t.ex.
lokala ordningsregler. BO anser att frågan inte är tillräckligt utredd och
framför också att de absolut viktigaste trygghetsskapande åtgärderna i
skolan är de främjande och förebyggande insatserna. Sveriges Elevkårer
och Sveriges Elevråd menar att förslaget medför att risken för konfron-
tation och konflikter som stör andra elevers studiero landar i händerna på
lärarna och ledarskapet i klassrummet. De anser att förbud är fel väg att gå
eftersom ett konstruktivt samarbete mellan skolans parter och eleverna ger
den bästa utvecklingen.
Skälen för regeringens förslag
En reglerad användning av mobiltelefoner vid undervisningen ger bättre
förutsättningar för lärande och ökad trygghet och studiero
En skola präglad av trygghet och studiero är en rättighet för alla elever och
en grundläggande förutsättning för lärande och utveckling. För att främja
elevers kunskapsutveckling anser regeringen att det är centralt att säker-
ställa en lärmiljö som ger eleverna de bästa förutsättningarna till lärande
där elevernas uppmärksamhet i största möjliga utsträckning riktas mot det
som är syftet med undervisningen. Privat användning av mobiltelefoner
bör inte förekomma under lektioner. Förutom att den elev som använder	99

Prop. 2021/22:160 mobiltelefonen inte använder lektionstiden till lärande så kan elevens användning av mobiltelefonen störa andra elevers koncentration och

	därmed utgöra ett hinder i deras lärande. I en undervisningssituation kan
	det dock finnas tillfällen då en lärare anser att det kan främja lärandet om
	eleverna använder en mobiltelefon. Det kan t.ex. handla om att göra en
	digital omröstning, söka information eller att fotografera något till en upp-
	gift. I dessa fall bör läraren kunna besluta att eleverna får använda mobil-
	telefoner eller annan elektronisk kommunikationsutrustning. Det kan
	också vara så att en elev som har en funktionsnedsättning behöver använda
	en mobiltelefon eller annat elektroniskt hjälpmedel som särskilt stöd. Det
	är dock betydelsefullt att lärare inte ska behöva konkurrera med elevers
	mobiltelefoner om elevernas uppmärksamhet. Lärare ska inte heller
	behöva använda värdefull undervisningstid till att argumentera med elever
	om hur de använder sina mobiltelefoner och om dessa ska anses vara
	störande eller inte. Läraren bör i stället ha en tydlig lagstiftning att luta sig
	mot som klargör att det är läraren som styr hur, när och om mobiltelefoner
	ska användas under lektionstid. Regeringen anser därför att starka skäl
	talar för att införa en reglering i skollagen som innebär att användning av
	mobiltelefoner vid undervisning i skolan endast ska få förekomma efter
	lärarens instruktion i syfte att främja elevernas utveckling och lärande eller
	som stöd i form av extra anpassningar eller särskilt stöd enligt 3 kap.
	skollagen. Som regeringen återkommer till nedan bör rektorn eller en
	lärare även få tillåta en enskild elev att använda mobiltelefon eller annan
	elektronisk kommunikationsutrustning om det finns särskilda skäl.
	Regeringen konstaterar också att en majoritet av de remissinstanser som
	har yttrat sig över förslaget tillstyrker det eller inte har något att invända
	mot det. Det gäller bl.a. Statens skolinspektion, Statens skolverk, SKR,
	Myndigheten för delaktighet, Friskolornas riksförbund, Idéburna skolors
	riksförbund, Internationella Engelska Skolan i Sverige AB, Sveriges Skol-
	ledarförbund och Lärarnas Riksförbund.
	Flera remissinstanser anser dock att frågan om användning av mobiler
	under undervisningstid bör kunna hanteras i samband med arbetet med
	ordningsregler (se avsnitt 8). Detta gäller SPSM, Helsingborgs kommun,
	Alingsås kommun (barn- och ungdomsnämnden), Lärarförbundet, Funk-
	tionsrätt Sverige och Föräldraalliansen Sverige. BO framför att de absolut
	viktigaste trygghetsskapande åtgärderna i skolan är de främjande och
	förebyggande insatserna och Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd
	anser att ett konstruktivt samarbete mellan skolans parter och eleverna ger
	den bästa utvecklingen. Även Stockholms universitet framhåller att det
	finns exempel på hur skolor redan i dag hanterar mobiltelefoner väl och
	saknar ett resonemang om hur lagstiftningen ska omsättas i skolans eget
	arbete med ordningsregler. Regeringen delar uppfattningen att det före-
	byggande arbetet och arbetet med ordningsregler är mycket viktigt (se
	avsnitt 6 och 9). Undervisning är dock kärnan i skolans verksamhet.
	Utbildning anses så viktig för den enskilde och för samhället i stort att
	elever har skolplikt från förskoleklassen t.o.m. högstadiet i grundskolan,
	grundsärskolan och specialskolan. Som framgår av avsnitt 10.1 kan en
	rektor eller en lärare inte omhänderta en mobiltelefon enbart med hän-
	visning till ordningsreglerna. Om en elev vägrar att lämna ifrån sig en
	mobiltelefon i början av en lektion i strid med ordningsreglerna saknar
100	således läraren mandat att omhänderta telefonen. Så kan endast ske senare

under lektionen om mobiltelefonen då används på ett sätt som är störande. Som framhållits ovan ska en lärare inte behöva använda värdefull under- visningstid till att argumentera med elever om hur de använder sina mobil- telefoner och om dessa ska anses vara störande eller inte. Ordningsregler beslutas vidare av rektorn på varje skolenhet. Genom en nationell lagstift- ning kan det säkerställas att lärare alltid har mandat att besluta om när mobiltelefoner ska få användas på lektionstid utifrån ett pedagogiskt syfte. Därmed tydliggörs även att elever inte ska använda mobiltelefoner för privata syften vid undervisningen. Inom ramen för en sådan nationell reglering kan andra frågor gällande mobiltelefoner hanteras genom skolans ordningsregler, t.ex. användning under raster.

Göteborgs universitet påpekar bl.a. att det ännu inte finns tydlig evidens i frågor som rör digital teknik i undervisningen. Universitetet anser att förslaget är för begränsande och i stället tydligt bör betona att använd- ningen får ske enligt och efter lärarens instruktion även om det sker utan specifikt syfte att främja elevernas utveckling och lärande. Regeringen som i och för sig instämmer i att det inte finns tydlig evidens när det gäller digital teknik i undervisningen, anser dock, i likhet med Sveriges Skol- ledarförbund, att förslaget ger skolans personal ett tydligt lagstöd för att göra professionella bedömningar i frågor gällande lärandeförutsättningar. Regeringen ser inte behov av att utvidga förslaget till att avse sådant an- vändande av mobiltelefoner under undervisningstid som inte syftar till att främja elevernas utveckling och lärande, såvida inte det finns särskilda skäl (se vidare nedan).

BO, som avstyrker förslaget, anser att frågan om hur regleringen av mo- biltelefoner ska hanteras behöver utredas mer. BO anser i likhet med SPSM att förslaget behöver ha tydligare förankring i barn och ungas erfarenheter och perspektiv. SPSM anser att förslagen skulle behöva belysas ytterligare utifrån olika elevgruppers perspektiv, däribland elever med funktions- nedsättning, innan bestämmelser om mobilanvändande införs. Regeringen instämmer i att elevers erfarenheter och perspektiv är viktiga och konsta- terar att t.ex. elevorganisationer har deltagit i de dialoger som har genom- förts som ett led i framtagandet av promemorian bl.a. med syfte att belysa elevperspektiven. Elevorganisationer har även varit remissinstanser. Att barn, varmed avses alla människor under 18 år, enligt såväl skollagen som barnkonventionen har en rätt att komma till tals och att deras åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till deras ålder och mognad, innebär inte att deras uppfattningar är utslagsgivande. Det kan behöva göras en av- vägning mellan olika aspekter, t.ex. mellan olika perspektiv som är viktiga för alla barn eller mellan perspektiv som är viktiga för vissa barn, men inte för andra. Regeringen återkommer nedan till hur de behov som elever med funktionsnedsättningar har kan och ska beaktas. Regeringen anser inte att ytterligare utredning är nödvändig.

I promemorian anförs som ytterligare ett skäl för förslaget att en viktig del i att elever inte ska använda sina mobiltelefoner i undervisningen, utom i de fall som anges ovan, är att under undervisningstid freda elever från digitala kränkningar. BO är kritiskt till att frånvaro av mobiltelefon i klassrummet skulle kunna minska kränkningar eftersom de viktigaste trygghetsskapande åtgärderna är de främjande och förebyggande insatser- na, tillitsfulla relationer samt närvarande vuxna som ser och agerar vid kränkningar. Regeringen instämmer till fullo i att dessa faktorer är mycket

Prop. 2021/22:160

101

Prop. 2021/22:160 viktiga. Nätkränkningar kan dock vara svåra för läraren att upptäcka och därmed agera mot. Att en elev känner sig trygg under lektionstid anser regeringen vara av grundläggande betydelse för att eleven ska kunna kon- centrera sig på undervisningen och därmed ha studiero (jfr avsnitt 6.2). Regeringen delar således den uppfattning som kommer till uttryck i promemorian att en reglering av mobilanvändandet vid undervisning är motiverad även för att säkerställa att elever inte utsätts för digitala kränk- ningar som kan störa elevens koncentration under lektionstid.

102

Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd anser bl.a. att ett införande av mobilförbud är en kränkning mot elevers integritet och egendom, som inte skulle vara tillåtet på en arbetsplats. Regeringen håller med om att det normalt inte finns reglering avseende mobilanvändande på arbetsplatser. Regeringen anser dock att deltagande i undervisning, i vissa skolformer under skolplikt, inte kan jämföras med arbete på en arbetsplats. Som fram- går av avsnitt 10.1 kan mobiltelefoner påverka elevernas förutsättningar för lärande. Alla elever påverkas inte på samma sätt vilket t.ex. framgår av forskning som indikerar att framför allt lågpresterande elever presterar något bättre i skolor med ett förbud, medan högpresterande elever däremot lyckas lika bra i en skolmiljö med mobiltelefoner som i en skolmiljö utan. En reglerad mobilanvändning kan därmed vara särskilt gynnsam för de elever som är i störst behov av studiero och, i vissa fall, extra anpassningar och särskilt stöd för att nå målen för utbildningen. Enligt 1 kap. 4 § skollagen ska utbildningen inom skolväsendet bl.a. främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära och i utbild- ningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Ett reglerat användande av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning kan inte heller anses utgöra ett intrång i den personliga integriteten. Mot denna bakgrund anser regeringen att en reglering i enlighet med vad som har angivits ovan är motiverad i skolan.

Sammanfattningsvis anser regeringen att det är motiverat med en regle- ring som innebär att mobiltelefoner vid undervisning i skolan som huvud- regeln inte ska användas, utan endast ska få användas efter lärarens instruktion. Detta eftersom det kan bidra till en förbättrad lärmiljö, ökad studiero, ökad trygghet och därmed ge bättre förutsättningar för att elever- na ska nå högre kunskapsresultat. Om mobiltelefoner förekommer under lektionstid bör det vara motiverat av undervisningsskäl, ske enligt lärarens instruktion och i syfte att främja elevernas utveckling och lärande.

Möjligheter att använda mobiltelefoner som extra anpassningar eller särskilt stöd enligt 3 kap. skollagen och möjlighet för rektorn eller en lärare att tillåta en enskild elev att använda mobiltelefon eller annan elektronisk kommunikationsutrustning om det finns särskilda skäl behandlas nedan.

Även annan elektronisk kommunikationsutrustning bör omfattas

Såväl regeringen som många av remissinstanserna konstaterar, i likhet med promemorian, att det inte bara är användningen av mobiltelefoner som kan innebära en störning i undervisningen. Det är inte heller själv- klart, vilket bl.a. SKR och Aneby kommun noterar, var gränsen ska dras mellan en dator, läsplatta, smart klocka och mobiltelefon eller andra

digitala verktyg och det pågår dessutom en snabb teknisk utveckling inom området. Göteborgs kommun framför att det är välkommet att förslaget framställs som teknikneutralt, det vill säga inte bara omfattar mobil- telefoner. Flera remissinstanser som t.ex. SKR, Mariestads och Moras kommuner, påpekar dock att det kan vara onödigt att specifikt ange mobil- telefoner och att det vore bättre att enbart använda ett vidare uttryck som t.ex. elektronisk kommunikationsutrustning. Lärarförbundet framhåller att det inte är långsiktigt hållbart att detaljreglera tekniska lösningar efter- som teknikutvecklingen går fort. Regeringen delar remissinstansernas syn på att begreppet mobiltelefon är för snävt för att täcka in alla digitala verktyg som avses. Mobiltelefonen är emellertid sannolikt det privata digitala verktyg som är vanligast att elever har med sig till skolan och regeringen bedömer därför att det är betydelsefullt att det särskilt nämns. Regeringen anser därför att formuleringen ”mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning” bör användas i regleringen.

Begreppet annan elektronisk kommunikationsutrustning omfattar alla former av digitala föremål eller verktyg som elever kan använda som t.ex. smarta klockor, surfplattor och andra digitala medier. I likhet med SKR anser regeringen att fördelen med detta begrepp är att det är etablerat och finns i t.ex. rättegångsbalken (propositionen Förstärkt rättssäkerhet och effektivitet i förundersökningsförfarandet, prop. 2015/16:68).

Alingsås kommun anser att det bör framgå att förslaget avser privata digitala verktyg eller teknik som inte har bäring på elevens hälsa, behov av stöd eller motsvarande. Regeringens förslag omfattar alla former av digitala verktyg. Exempelvis omfattas skolans datorer av bestämmelsen. Det innebär att lärarens beslut kan innebära t.ex. att privata mobiltelefoner inte ska användas men att skolans datorer eller andra digitala verktyg får användas i undervisningen i enlighet med lärarens instruktion i syfte att främja elevernas utveckling och lärande. Frågan om användning av mobil- telefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning som särskilda anpassningar och särskilt stöd vid undervisning behandlas nedan.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att regleringen ska avse ”mobil- telefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning”.

Mobiltelefoner ska få användas vid undervisning som extra anpassning eller särskilt stöd

Det finns situationer när en enskild elev kan behöva använda exempelvis en mobiltelefon utanför lärarens generella instruktion för klassen t.ex. när elever behöver använda mobiltelefonen som en extra anpassning eller ett särskilt stöd. Regeringen bedömer i likhet med promemorian att mobil- telefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning, särskilt för elever med funktionsnedsättning, kan vara ett hjälpmedel som bidrar till en förbättrad lärsituation. SPSM har enligt promemorian framfört att mobiltelefoner kan anses vara ett för eleverna mer accepterat och mindre stigmatiserande hjälpmedel jämfört med andra verktyg. Flera remiss- instanser, bl.a. BO, Diskrimineringsombudsmannen (DO) och Funktions- rätt Sverige, stödjer förslaget att mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning ska få användas som ett hjälpmedel inom ramen för extra anpassningar eller särskilt stöd. DO anser att detta kan utgöra en viktig insats för ökad tillgänglighet för elever med vissa funk-

Prop. 2021/22:160

103

Prop. 2021/22:160 tionsnedsättningar. Regeringen delar denna uppfattning och föreslår i likhet med promemorian att det av bestämmelsen om användning av mobiltelefoner eller annan kommunikationsutrustning vid undervisning ska framgå att sådan utrustning får användas som stöd i form av extra anpassningar eller särskilt stöd enligt 3 kap. skollagen.

Göteborgs universitet efterfrågar ett tydliggörande om det är rektor eller lärare som är ytterst ansvarig i att fatta ett sådant beslut och undrar vilken inverkan vårdnadshavare ska ha i frågan. Vem som fattar beslut om stöd regleras i 3 kap. skollagen. Där framgår att det är rektorn som fattar beslut om utredning om särskilt stöd samt att ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. Det är rektorn som fattar beslut om åtgärdsprogram och det finns begränsningar i rektorns möjligheter att överlåta sin beslutanderätt om åtgärdsprogram till någon annan. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när ett åtgärds- program utarbetas (3 kap. 7 och 9 §§). Något krav på att beslut om extra anpassning ska fattas av rektorn finns inte i 3 kap. 5 §. Sådana anpass- ningar vidtas normalt av läraren. Av förarbetena framgår att t.ex. digital teknik med anpassade programvaror som huvudregel anses falla inom ramen för stöd i form av extra anpassningar (propositionen Tid för under- visning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram, prop. 2013/14:160 s. 36). I de årskurser i grundskolan och motsvarande skol- former där skriftliga individuella utvecklingsplaner upprättas ska extra anpassningar sammanfattas i dem (se t.ex. 10 kap. 13 § skollagen). Att en elev ska få använda sig av en mobiltelefon eller annan elektronisk kommu- nikationsutrustning vid undervisningen kan också ingå som en åtgärd vid särskilt stöd.

SPSM, Myndigheten för delaktighet och Funktionsrätt Sverige fram- håller att det finns elever som har behov av att använda mobiltelefonen som hjälpmedel i undervisningen utan att det är kopplat till extra an- passningar eller särskilt stöd enligt 3 kap. skollagen. De efterfrågar för- tydliganden angående hur dessa elever ska få sina behov tillgodosedda i och med den föreslagna bestämmelsen. Regeringen instämmer i att det är viktigt att lärare och rektor tar hänsyn till elevers förutsättningar och behov samt anpassar undervisningen efter dessa. Därför ska en elev som har be- hov av att använda mobiltelefon eller annan elektronisk kommunikations- utrustning som extra anpassning eller särskilt stöd vid undervisningen få använda sådan utrustning. Om en elev bedöms ha behov av mobiltelefon eller liknande som ett pedagogiskt hjälpmedel utan att det finns någon koppling till bestämmelserna om extra anpassning och särskilt stöd i 3 kap. skollagen får användning i enlighet med den föreslagna bestämmelsen ske enligt lärarens instruktioner i syfte att främja elevernas utveckling och lärande.

Det ska vara möjligt att tillåta användning av mobiltelefoner om det finns särskilda skäl

I promemorian framgår att det kan finnas situationer när en elev vid ett enstaka tillfälle behöver ha tillgång till sin mobiltelefon eller att en elev kontinuerligt behöver använda sin mobiltelefon av personliga skäl som inte är kopplat till elevens utveckling och lärande. Det kan exempelvis

104

handla om medicinska skäl eller att vårdnadshavare behöver kunna nå eleven vid en viss tidpunkt.

Regeringen anser, i likhet med promemorian och t.ex. BO och Bromölla kommun, att det är viktigt att det finns möjlighet för rektorn eller en lärare att tillåta användning av mobiltelefoner om det finns särskilda skäl. Linköpings kommun framför att det finns elever som av exempelvis medicinska skäl måste ha tillgång till telefonen under hela dagen och bedö- mer att det även kan finnas risker som rör elevers och vårdnadshavares trygghet som medför att de behöver kunna ha kontakt under skoldagen. Regeringen anser att en möjlighet för rektorn eller en lärare att tillåta användning av mobiltelefoner eller annan elektronisk kommunikations- utrustning vid undervisning, om det finns särskilda skäl, är ett sätt att hantera sådan problematik.

När det gäller elever och vårdnadshavares möjlighet att komma i kontakt med varandra i största allmänhet så bör detta i normalfallet kunna hanteras på annat sätt, t.ex. genom att mobiltelefoner får användas på raster eller via skolans allmänna kontaktvägar, vilket Bromölla kommun betonar. Det kan dock finnas situationer där vårdnadshavare har ett särskilt skäl att vid en viss tidpunkt kunna nå eleven, eller att en elev t.ex. på grund av psykisk ohälsa, har särskilda skäl att vid olika tillfällen snabbt kunna kontakta vårdnadshavaren. Regeringen vill dock understryka att en möjlighet till undantag ska användas restriktivt och inte innebär en möjlighet att ge undantag för hela undervisningsgrupper.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att rektorn eller en lärare ska få tillåta en enskild elev att använda mobiltelefon eller annan elektronisk kommunikationsutrustning om det finns särskilda skäl.

Förslaget ska gälla vid alla former av undervisning utom i de fall elev och lärare är åtskilda både i rum och tid

För att den föreslagna regleringen om användning av mobiltelefoner eller annan elektronisk kommunikationsutrustning vid undervisning ska kunna tillämpas krävs att det finns en avgränsad lektionstid när undervisning bedrivs eller att det är fråga om en annan i tid avgränsad lärarledd aktivitet. Bestämmelserna blir således tillämpliga på både s.k. närundervisning där elever och lärare inte är åtskilda i rum eller tid, och fjärrundervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid (1 kap. 3 § skollagen). Vid distans- undervisning där elev och lärare är åtskilda i både rum och tid (1 kap. 3 § skollagen) saknas tydliga gränser för när undervisningen pågår och den föreslagna regleringen om användning av mobiltelefoner eller annan elektronisk kommunikationsutrustning vid undervisning kan då inte till- ämpas, utom i de delar inom ramen för en distansundervisning som inne- bär när- eller fjärrundervisning, dvs. när elever och lärare inte är åtskilda i rum och tid, eller är åtskilda i rum men inte i tid (se 22 kap. 2 § andra stycket skollagen).

Förslaget ska gälla för samtliga skolformer utom förskolan och kommunal vuxenutbildning

Regeringens förslag avser, i likhet med förslaget i promemorian, samtliga obligatoriska skolformer och fritidshemmet samt gymnasieskolan och

Prop. 2021/22:160

105

Prop. 2021/22:160 gymnasiesärskolan. Förskolan och komvux omfattas inte. Förskolan inklu- deras inte då det är sällsynt att barn i de åldrarna har egna mobiltelefoner. Komvux omfattas inte eftersom vuxna förväntas ha utvecklat strategier och ta ansvar för hur de använder sina mobiltelefoner. Komvux omfattas heller inte av de befintliga bestämmelserna i skollagen om ordningsregler och omhändertagande av föremål.

Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden) avstyrker den del av förslaget som rör reglerad användning av mobiltelefon och annan elektronisk kommunikationsutrustning vid undervisning i gymnasieskola och gymnasiesärskola. Kammarrätten i Göteborg bedömer att det inte analyserats tillräckligt om regleringen behövs för gymnasieelever som i många fall är över 18 år.

Regeringen anser att problematiken med elevers privata användande av mobiltelefoner på lektionstid även finns i gymnasieskolan och gymnasie- särskolan. Merparten av eleverna i dessa två skolformer är under 18 år och därmed barn i skollagens och barnkonventionens mening (1 kap. 10 § skollagen). Regeringen anser att samma bestämmelser bör gälla samtliga elever inom respektive skolform. Det skulle inte vara önskvärt eller i praktiken möjligt att upprätthålla olika regler för elever inom samma skolform, ofta i samma klass, beroende på vilka elever som vid varje till- fälle är myndiga eller inte. Det kan vidare konstateras att de befintliga be- stämmelserna i skollagen om ordningsregler och om omhändertagande av föremål gäller gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som helhet. Som ovan nämnts gäller dessa bestämmelser inte för komvux.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att regleringen om användning av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikations- utrustning ska gälla samtliga obligatoriska skolformer samt fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, men inte förskola eller kommu- nal vuxenutbildning.

Några särskilda krav på dokumentation ska inte finnas

När det gäller lärares och rektors möjlighet att tillåta mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning vid undervisningen bedö- mer regeringen att sådana beslut, liksom andra pedagogiska beslut, inte bör omfattas av några särskilda formkrav eller möjlighet till överklagande. Som nämnts finns det dock särskilda bestämmelser om dokumentation av extra anpassningar i vissa fall och om beslut och upprättade av åtgärds- program vid särskilt stöd enligt 3 kap. skollagen. När en elev får använda mobiltelefon eller annan elektronisk kommunikationsutrustning vid undervisningen inom ramen för en sådan åtgärd gäller därmed befintliga bestämmelser.

Skolans uppdrag att utveckla elevernas digitala kompetens påverkas inte

Skolan har ett viktigt uppdrag att ge elever möjlighet att utveckla sin för- måga att använda digital teknik, vilket framgår av läroplaner, kursplaner och ämnesplaner för grundskolan och gymnasieskolan. Det övergripande målet i den nationella digitaliseringsstrategin för skolväsendet (U2017/04119) är också att det svenska skolväsendet ska vara ledande i att använda digitaliseringens möjligheter på bästa sätt för att uppnå en hög

106

digital kompetens hos barn och elever och för att främja kunskapsut- veckling och likvärdighet.

Regeringen vill i sammanhanget framhålla att förslagen om en reglerad mobilanvändning handlar om att begränsa ett privat användande av bl.a. mobiltelefoner vid undervisningstillfällen och ska därmed inte ses som en begränsning av användandet av digital teknik som en del i undervisningen. Flera remissinstanser, t.ex. Katrineholms och Anebys kommuner, kom- menterar förslaget i förhållande till elevernas behov av att kunna använda digitala verktyg. Vidare konstaterar SPSM att elever enligt skollagen ska ha tillgång till de lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning. Regeringen vill med anledning av detta framhålla att mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning kan vara användbara verk- tyg i undervisningen som främjar såväl elevernas lärande som deras digi- tala kompetens. Regeringen bedömer dock att förslaget om att lärare ska kunna fatta beslut om hur och när mobiltelefoner får användas i under- visningen inte begränsar elevernas möjlighet att utveckla sin digitala kompetens. Förslaget syftar varken till att begränsa elevernas tillgång till sådana lärverktyg som behövs för att syftet med undervisningen ska uppfyllas eller deras tillgång till en lärarledd användning av dessa verktyg. Avsikten med förslaget är i stället att användningen av t.ex. mobiltelefoner ska ske med medvetenhet och med syfte att stödja elevernas lärande och utveckling.

Stockholms universitet framhåller att privata mobiltelefoner egentligen inte alls ska användas i skolan eftersom det är skolan som ska tillhanda- hålla de verktyg och läromedel som ska användas i undervisningen. Rege- ringen konstaterar att det av 2 kap. 35 § skollagen framgår att det för ut- bildningen ska finnas den utrustning som behövs för att syftet med utbild- ningen ska kunna uppfyllas. Om ett moment i undervisningen förutsätter viss digital teknik så behöver läraren därför säkerställa att alla elever har tillgång till sådan teknik så att de kan delta i undervisningen.

En reglerad användning av mobiltelefoner är förenlig med barnkonventionen

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Principen om barnets bästa enligt barnkonventionen ska alltså vara vägledande för regleringen. Vid bedömningen av vad som ska anses utgöra barnens bästa ska barns rätt till utbildning vara en viktig omständighet.

BO delar inte promemorians bedömning att barns rättigheter enligt barn- konventionen, däribland rätten till utbildning (artikel 28) och barnets bästa (artikel 3), motiverar en reglerad användning av mobiltelefoner vid under- visningen i skolan utifrån det underlag som presenterats i promemorian. Som nämnts anser BO och SPSM att det saknas synpunkter från barn och unga i promemorian och BO framhåller även att bedömningen av barnets bästa måste ske i enlighet med artikel 12 i barnkonventionen, dvs. barnets rätt att bilda och uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i alla frågor som berör honom eller henne. Som framgår ovan har elevorganisationer del- tagit i de dialoger som har förts under framtagandet av promemorian och de har även varit remissinstanser. Att barn, varmed avses alla människor

Prop. 2021/22:160

107

Prop. 2021/22:160 under 18 år, enligt såväl skollagen som barnkonventionen har en rätt att komma till tals och att deras åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till deras ålder och mognad innebär, som nämnts tidigare, inte att deras uppfattningar är utslagsgivande. Det kan behöva göras en avvägning mel- lan olika aspekter, t.ex. mellan olika perspektiv som är viktiga för alla barn eller mellan perspektiv som är viktiga för vissa barn, men inte för andra. Som lyfts tidigare indikerar forskning att barn reagerar olika på sådana störningar som användning av mobiltelefoner och annan elektronisk utrustning kan innebära. En reglerad användning av mobiltelefoner kan således gynna vissa elever mer än andra. Enligt 1 kap. 4 § skollagen ska i utbildningen hänsyn tas till barns och elevers olika behov och en strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Förslaget är också utformat för att hänsyn ska kunna tas till elever som har behov av tillgång till mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning som extra anpassningar eller som särskilt stöd, eller av annan anledning. Regeringen anser alltså att kraven i artikel 12 är uppfyllda. Regeringen bedömer att förslagen om en reglerad användning av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunika- tionsutrustning vid undervisning är ägnat att främja elevers trygghet och studiero och att förslagen därmed kan leda till att barn i de berörda skol- formerna får en bättre utbildning med högre måluppfyllelse. Regeringen anser att den föreslagna regleringen på så sätt är motiverad för att stärka elevernas rätt till utbildning vilket är i enlighet med principen om barnets bästa.

	10.4	Möjligheterna att omhänderta mobiltelefoner
		och ha mobilfria skoldagar ska öka

	Regeringens förslag: I förskoleklassen, grundskolan och motsvarande
	skolformer, fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska
	rektorn, en lärare eller en handledare vid fjärrundervisning, få om-
	händerta en mobiltelefon eller annan elektronisk kommunikations-
	utrustning för att förebygga störningar i undervisningen.
	Rektorn eller en lärare ska även få omhänderta en mobiltelefon eller
	annan elektronisk kommunikationsutrustning för att förebygga krän-
	kande fotografering enligt 4 kap. 6 a § brottsbalken eller annan krän-
	kande fotografering eller filmning av någon som inför eller efter en
	idrottslektion befinner sig i ett omklädningsrum, dusch eller ett annat
	liknande utrymme. Rektorn eller en lärare får även i andra liknande
	situationer eller om det finns särskilda skäl omhänderta sådan utrust-
	ning för att förebygga kränkande fotografering eller filmning.
	Den som får omhänderta mobiltelefoner eller annan elektronisk kom-
	munikationsutrustning ska även få uppdra åt någon annan att göra detta.
	Ett föremål som omhändertagits enligt ovan ska återlämnas till eleven
	senast i samband med att undervisningspasset har avslutats för eleven,
	i nära anslutning till att eleven har lämnat det berörda utrymmet,
	respektive när skälet för omhändertagande har upphört.
	I förskoleklassen, grundskolan och motsvarande skolformer samt fri-
108	tidshemmet ska rektorn få besluta att mobiltelefoner och annan elektro-

nisk kommunikationsutrustning ska samlas in vid skoldagens början och återlämnas senast vid skoldagens slut. Rektorns beslut får avse högst ett år i taget. Rektorn eller en lärare ska få göra undantag från ett sådant beslut för sådan användning av utrustningen som är tillåten vid undervisning, eller för en enskild elev om det finns särskilda skäl.

Det ska för varje skolenhet finnas skriftliga rutiner för hanteringen av sådana omhändertaganden som anges ovan. Rektorn beslutar om sådana rutiner.

Det ska förtydligas i skollagen att den befintliga befogenhet som rektorn, en lärare eller en handledare vid fjärrundervisning har att från en elev omhänderta föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen eller som kan utgöra en fara för säkerheten i denna, även innefattar en befogenhet att omhänderta föremål som används på ett sätt som är kränkande för elever eller personal.

Rektorn eller den som rektorn har bestämt ska skyndsamt anmäla till Polismyndigheten om ett föremål som har omhändertagits kan antas bli förverkat på den grunden att det har använts som hjälpmedel vid brott.

Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I departementspromemorian föreslås att rektorn eller en lärare, utöver inför eller efter en idrottslektion, även i andra fall ska få omhänderta mobiltelefoner eller annan elektronisk kommunika- tionsutrustning för att förebygga kränkande fotografering enligt 4 kap. 6 a § brottsbalken eller annan kränkande fotografering eller filmning. Att det ska vara andra liknande situationer eller finnas särskilda skäl anges inte som en förutsättning för omhändertagandet. Det anges inte heller att rektorn, en lärare eller en handledare får uppdra åt någon annan att omhänderta föremål i förebyggande syfte. I promemorian föreslås inte heller någon begränsning av rektorns beslut att mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning ska samlas in vid skoldagens början till att avse högst ett år i taget. I promemorian föreslås att rektorn eller en lärare, om det finns särskilda skäl, ska få besluta om undantag för en enskild elev från rektorns beslut att mobiltelefoner och annan elektro- nisk kommunikationsutrustning ska samlas in vid skoldagens början. Det föreslås däremot inte att undantag även ska få göras för sådan användning som är tillåten vid undervisning. Det föreslås inte heller att skriftliga rutiner ska tas fram för hanteringen av omhändertaganden.

Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Till dem som tillstyrker hör Statens skolverk, Kammarrätten i Stockholm, Marie- stad, Moras, Nackas och Umeås kommuner, Sveriges kommuner och reg- ioner (SKR), Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Sveriges Skolledar- förbund, Friskolornas riksförbund och Idéburna skolors riksförbund (ISR).

SKR tillstyrker förslaget och framför att det är problematiskt att det saknas lagstöd för att omhänderta ett föremål för att förebygga störning eller kränkning, men anser att begreppet mobiltelefon inte explicit ska nämnas i lagtext utan endast begreppet elektronisk kommunikationsutrust- ning. Sveriges Skolledarförbund framför är att dessa frågor i de flesta fall hanteras på ett bra sätt i dag men att det uppenbarligen finns behov av denna lagstiftning på vissa enstaka håll. Internationella Engelska Skolan

Prop. 2021/22:160

109

Prop. 2021/22:160 (IES) menar att frånvaro av mobiltelefoner under skoldagen har förbättrat deras elevers möjligheter att koncentrera sig på sina studier och ökat

	interaktionen mellan eleverna under raster. IES anser också att det minskat
	risken för trakasserier via sociala medier.
	Norrköpings kommun anser att intentionen med förslaget är god men
	ställer sig tveksam till att det kommer att ge önskad effekt. Kommunen
	bedömer att risken för konfrontation är uppenbar och lyfter i stället fram
	behovet av förebyggande insatser.
	Kammarrätten i Göteborg konstaterar att bestämmelsen ska gälla gym-
	nasieelever som ofta är över 18 år men att behovet av reglering för denna
	grupp inte närmare analyserats. Förvaltningsrätten i Stockholm ifrågasät-
	ter att omhändertagandet inte ska behöva dokumenteras och anser att detta
	inte tydligt framgår av lagtexten. Förvaltningsrätten noterar att det inte
	föreslås någon möjlighet att överklaga beslutet och påpekar att det inte
	kommer finnas någon dokumentation av beslutet om en elev vill rikta
	klagomål till t.ex. Riksdagens ombudsmän (JO). Vidare anser förvalt-
	ningsrätten att bestämmelsen om att rektor kan besluta att samla in mobil-
	telefoner vid skoldagens början kan behöva förtydligas så att det framgår
	att beslutet kan gälla tillsvidare och inte endast avse en enstaka skoldag.
	Ett sådant generellt beslut anser förvaltningsrätten även behöver skriftligt
	dokumenteras.
	Katrineholms kommun anser att förslagen är motsägelsefulla då det dels
	framgår att rektor kan besluta att mobiltelefoner ska samlas in vid skolda-
	gens början och återlämnas vid skoldagens slut, dels att rektor, lärare eller
	handledare får omhänderta mobiltelefoner i förebyggande syfte som då
	måste återlämnas vid undervisningspassets slut. Kommunen anför också
	att det kommer bli påtryckningar mot rektorer om att samma beslut ska
	gälla i en huvudmans alla skolor samt, vilket SKR även framhåller, att ett
	generellt beslut om insamling av mobiltelefoner kan medföra en adminis-
	trativ börda.
	Diskrimineringsombudsmannen (DO), Riksdagens ombudsmän (JO)
	och Statens skolinspektion tar inte ställning till förslaget. Skolinspektionen
	lyfter dock att det inte är helt tydligt vem som får omhänderta den
	elektroniska utrustningen då det å ena sidan anges att det gäller rektor,
	lärare och i vissa fall handledare vid fjärrundervisning och å andra sidan
	att annan skolpersonal kan verkställa ett förebyggande omhändertagande.
	Skolinspektionen anser att det bör övervägas att tydliggöra lagtexten. JO
	anser att omhändertagande av t.ex. en mobiltelefon kan vara en väl så
	ingripande åtgärd och menar att det bör finnas stödmaterial som ger stöd i
	de komplexa frågor som omhändertagandet kan medföra, bl.a. att regle-
	ringen inte innebär någon befogenhet att använda fysiskt tvång samt även
	frågor som rör t.ex. skolans förvaring och hantering av omhändertagna
	föremål. SKR m.fl. framhåller också behovet av information, stöd och väg-
	ledning till kommunerna om förslaget genomförs.
	Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) tillstyrker de delar av för-
	slaget som rör kränkande fotografering men avstyrker förslaget i övrigt.
	SPSM anför att det, eftersom eleverna ska ha tillgång till lärverktyg som
	behövs för en tidsenlig utbildning, inte bör vara möjligt att omhänderta
	sådana för att förebygga störningar i undervisningen.
	Barnombudsmannen (BO) menar att förslaget inte är tillräckligt utrett.
110	Till dem som avstyrker eller ställer sig tveksamma till förslaget hör även

Sveriges Elevkårer, Sveriges Elevråd, Enköpings kommun och Föräldra-	Prop. 2021/22:160
alliansen Sverige. Enköpings och Helsingborgs kommuner samt Föräldra-
alliansen Sverige anser att dagens reglering är tillräcklig. Alingsås kom-
mun (kultur- och utbildningsnämnden) avstyrker förslaget och anför att det
finns risker med omhändertagande av mobiltelefoner i förebyggande syfte,
t.ex. kan elever som använder mobil som anpassning komma att pekas ut.
Kommunen menar också att det finns risk för att omhändertagande av
mobiltelefoner blir den enda åtgärden som görs för att minska kränkande
fotografering. Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd anser att det inte
är rättfärdigat att ta en annan persons ägodel mot deras vilja. De önskar
vidare att skiljelinjer mellan grundskola och den frivilliga gymnasieskolan
ses över i det fortsatta arbetet och framför dessutom att det är viktigt att
elever ska känna sig säkra på att föremålen förvaras säkert.
Skälen för regeringens förslag
Det ska vara möjligt att omhänderta mobiltelefoner för att förebygga
störningar i undervisningen
Genom förslagen i avsnitt 10.3 införs bestämmelser om en reglerad an-
vändning av mobiltelefoner i undervisningen. Utgångspunkten är att det
råder ett mobiltelefonförbud under lektionstid, men att lärare får besluta
att mobiltelefoner får användas i undervisningen när det finns ett peda-
gogiskt syfte. Som framgår av promemorian är det dock inte säkert att alla
elever klarar av att låta bli att använda sin mobiltelefon på lektionstid, om
denna är lättillgänglig. Om en elev i strid med lärarens instruktioner an-
vänder sin mobiltelefon på en lektion får detta anses som störande för ut-
bildningen och mobiltelefonen kan därmed omhändertas enligt befintliga
bestämmelser om omhändertagande av störande föremål (5 kap. 22 § skol-
lagen). Regeringen bedömer att dagens bestämmelser är användbara men
anser också att det är önskvärt att lärare har mandat att agera proaktivt för
att undvika att situationer uppstår där mobiltelefoner behöver omhändertas
för att de stör elevernas koncentration. Ett sätt att göra detta kan vara att i
skollagen förtydliga att läraren i förbyggande syfte kan samla in mobil-
telefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning vid undervis-
ning. På så sätt kan även risken att läraren inte uppmärksammar att vissa
elever går miste om undervisning eftersom de använder sina mobiltele-
foner undvikas, liksom risken att elever kommunicerar med varandra,
ibland på ett kränkande sätt, utan att läraren märker det. Vidare undviks på
så sätt att upprepade störningar uppstår. Eftersom gällande bestämmelser
bara kan tillämpas mot den elev som orsakar störningen innebär dagens
reglering att olika elevers mobiltelefoner kan plinga till under olika delar
av lektioner och att läraren kan behöva samla in en mobiltelefon i taget
allteftersom störningar uppstår. Om så sker uppnås inte syftet med det i
avsnitt 10.3 lämnade förslaget om reglerad användning av mobiltelefoner
och annan elektronisk kommunikationsutrustning vid undervisning. Rege-
ringen anser således att det, som föreslås i promemorian, finns starka skäl
för att införa en ny bestämmelse som innebär att rektorn, en lärare eller en
handledare vid fjärrundervisning (se 21 kap. 13 § skollagen) ska kunna
omhänderta sådan utrustning för att förebygga störningar i undervis-
ningen. Många remissinstanser, t.ex. Skolverket, SKR, Göteborgs univer-
sitet, Göteborgs, Huddinge och Mariestads kommuner samt Lärar-	111

Prop. 2021/22:160 förbundet är också positiva till förslaget. SKR anser att förslaget är väl underbyggt och förankrat i beprövad och internationell erfarenhet samt i

	gällande lagstiftning och rättspraxis.
	Aneby, Mora och Göteborgs kommuner samt SKR framhåller att kom-
	munerna behöver ha information, stöd och vägledning om förslaget ge-
	nomförs. Några av dem anför att det vore önskvärt om Skolverket eller
	annan lämplig myndighet tog fram stöd- och informationsmaterial för
	vårdnadshavare, rektor, lärare och handledare. Enligt Skolverket är det
	också viktigt att elever och vårdnadshavare är införstådda med vad som
	gäller kring ovan nämnda befogenhet. Regeringen instämmer i att det kan
	finnas behov av stöd och vägledning till såväl skolans personal som till
	elever och vårdnadshavare. Regeringen konstaterar att Skolverket har ett
	generellt uppdrag enligt myndighetens instruktion att i nära samarbete med
	kommuner och andra huvudmän stödja dem i deras utbildningsverksamhet
	(förordning [2015:1047] med instruktion för Statens skolverk).
	Några remissinstanser, t.ex. Myndigheten för delaktighet och Norr-
	köpings kommun, bedömer att förslaget riskerar att leda till fler konfronta-
	tioner och minskad tillit mellan elever och lärare i stället för att bidra till
	ökad trygghet och studiero. Även Mora kommun befarar att förslaget even-
	tuellt kan leda till ökade konflikter med elever och vårdnadshavare. Myn-
	digheten för delaktighet konstaterar i likhet med regeringen att det redan i
	dag finns, möjlighet att låta elever på frivillig grund i samband med lek-
	tionspassens början lämna ifrån sig t.ex. mobiltelefoner. Regeringen anser
	att det är bra att huvudmän och skolor utifrån lokala behov och förut-
	sättningar arbetar på olika sätt med att skapa trygghet och studiero i alla
	klassrum. Att behandla frågan inom ramen för arbetet med ordningsregler
	är ett sätt. Regeringen kan dock konstatera att det har klargjorts i det i av-
	snitt 10.2 nämnda beslutet från Statens skolinspektion (dnr 41–2018:8264)
	att enbart ordningsregler inte kan ligga till grund för ett omhändertagande
	av t.ex. en mobiltelefon, om en elev vägrar att följa dessa regler. Rege-
	ringen anser därför, i likhet med bl.a. Nacka kommun, att det behöver fin-
	nas ett tydligt mandat för rektorer, lärare och handledare vid fjärr-
	undervisning att kunna omhänderta mobiltelefoner i förebyggande syfte.
	Det ska vidare beaktas att förslaget inte är tvingande. Det är frivilligt för
	rektor, en lärare eller en handledare vid fjärrundervisning att omhänderta
	mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning i före-
	byggande syfte. Det kan finnas andra sätt att se till att mobiltelefoner och
	annan kommunikationsutrustning vid undervisning bara används efter
	instruktion eller beslut från rektorn eller en lärare, t.ex. att inom ramen för
	arbetet med ordningsregler överenskomma med eleverna om att de ska
	ställa in mobiltelefonerna på flygplansläge när de går in i klassrummet.
	Om detta efterföljs kan rektorn och lärarna bedöma att detta räcker. Rege-
	ringen vill dock betona att det inte behöver ha uppstått något problem för
	att bestämmelsen om omhändertagande av mobiltelefoner och annan elek-
	tronisk kommunikationsutrustning ska kunna tillämpas. Bestämmelsen är
	ett av flera olika verktyg som en skola kan använda sig av för att arbeta
	proaktivt för att se till att det råder studiero under lektionerna.
	Skolinspektionen framför att det bör övervägas att i lagtexten uttryck-
	ligen ange att annan personal än rektor, lärare och handledare vid fjärr-
	undervisning ska kunna verkställa ett beslut om omhändertagande. Rege-
112	ringen delar uppfattningen att det är viktigt att det finns en möjlighet för

rektorn, lärare och handledare vid fjärrundervisning att få hjälp med att exempelvis samla in mobiltelefoner inför en lektion. Regeringen, som anser att ett omhändertagande av mobiltelefoner inför undervisning är ett s.k. faktiskt handlande, föreslår därför att det av lagtexten ska framgå att rektorn, en lärare eller en handledare, kan uppdra åt någon annan att omhänderta mobiltelefoner eller annan elektronisk kommunikations- utrustning i nu aktuella situationer. Det innebär att en lärare t.ex. kan be en lärarassistent om hjälp med att samla in mobiltelefoner eller att uppdra åt lärarassistenten att samla in dem. Vidare kan rektorn t.ex. uppdra åt någon ur en viss personalkategori att genomföra insamlande av mobil- telefoner inför ombyte till lektioner i idrott och hälsa. Det är viktigt att rektorn, läraren eller handledaren är tydliga med vilka omhändertaganden som den som får uppdraget kan genomföra och att alla elever så långt som möjligt behandlas förutsägbart och lika.

Katrineholms kommun framför att det behöver bli tydligare vilken status personalkategorier som t.ex. fritidspedagoger med lärarlegitimation respektive personal på fritidshem som saknar lärarutbildning ska ha i förhållande till den föreslagna bestämmelsen. Regeringen kan inlednings- vis konstatera att när det gäller lärare är huvudregeln i skollagen att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisningen (2 kap. 13 § första stycket). Vidare får som huvudregel endast den som har legitimation anställas som lärare eller förskollärare i skolväsendet utan tidsbegränsning (2 kap. 20 § första stycket). Det finns dock undantag från dessa bestämmelser i 2 kap. skollagen. Med lärare avses i nu aktuellt sammanhang personer som är anställda som lärare eller som vikarierar som lärare. Personer med en grundlärarexamen med inriktning mot arbete fritidshem kan anställas som lärare.

SPSM avstyrker förslaget och framhåller bl.a. att eleverna enligt skolla- gen har rätt till de lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning, att dessa inte bör kunna omhändertas för att förebygga störningar i under- visningen, och att störningar i stället bör förebyggas genom anpassningar av studiemiljön. Myndigheten framför också att det behöver säkerställas att elevernas rättssäkerhet inte påverkas då det finns risker för sköns- mässiga bedömningar där omhändertaganden i det enskilda fallet kan påverkas av andra överväganden än att förebygga ordningsstörningar. Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden) befarar att omhänder- tagandet kan vara utpekande eller kränkande för en elev som saknar mobil- telefon eller har en mobiltelefon av äldre modell och för elever som an- vänder mobiltelefonen som anpassning. Regeringen vill här framhålla att möjligheten för bl.a. rektorer och lärare att omhänderta t.ex. mobiltelefo- ner i förebyggande syfte ska användas utifrån deras professionella omdöme. I detta ingår att t.ex. insamling av mobiltelefoner inte genomförs på ett sätt som blir onödigt utpekande för enstaka elever. Det är även viktigt att skolan på olika sätt arbetar för att förebygga och motverka såväl störningar i undervisningen som kränkande behandling, t.ex. genom att elever får det stöd och den stimulans som de behöver och genom ett arbete kring normer och värden. Regeringen bedömer dock att sådana åtgärder inte alltid är tillräckliga för att skapa trygghet och studiero. Lärare och annan personal behöver därför ha befogenhet att vidta andra åtgärder för att säkerställa en god lärmiljö. En sådan åtgärd kan enligt regeringen vara

Prop. 2021/22:160

113

Prop. 2021/22:160 att omhänderta mobiltelefoner i förebyggande syfte. Denna åtgärd kommer sannolikt oftast att avse t.ex. en hel klass eller en grupp elever som ska genomföra ett visst undervisningsmoment och regeringen bedömer därför att risken för att omhändertagandet sker av andra överväganden än att bidra till trygghet och studiero är liten. Regeringen anser vidare inte att förslaget innebär en inskränkning i elevernas rätt till tidsenliga lärverktyg eftersom läraren får tillåta att elektronisk kommu- nikationsutrustning används i undervisningen när det främjar elevernas ut- veckling och lärande. När t.ex. datorer, lärplattor eller annan elektronisk kommunikationsutrustning behövs i undervisningen ska skolan säkerställa att alla elever har tillgång till sådan utrustning.

Regeringen föreslår mot bakgrund av ovanstående att det i skollagen ska införas en befogenhet för rektorn, en lärare eller en handledare vid fjärr- undervisning att omhänderta eller uppdra åt någon annan att omhänderta mobiltelefoner eller annan elektronisk kommunikationsutrustning för att förebygga störningar i undervisningen. Ett sådant förebyggande om- händertagande ska kunna ske i direkt anslutning till att en lektion inleds eller mellan olika moment under en lektion.

Det ska vara möjligt att omhänderta mobiltelefoner för att förebygga kränkande fotografering och filmning

Förutom vid undervisningen finns det vissa andra situationer där det finns starka skäl för att mobiltelefoner ska få omhändertas i förebyggande syfte. Den tekniska utvecklingen sedan skollagens tillkomst har inneburit helt nya möjligheter att med olika typer av hjälpmedel fotografera och filma var som helst, när som helst och under vilka förhållanden som helst. Tek- niken är lättillgänglig även för barn och elever. Utvecklingen har även skapat nya förutsättningar att missbruka tekniken och kan, som framgår av promemorian, vara en källa till otrygghet för elever i skolan. Flera remiss- instanser håller med om att tillgång till exempelvis mobilkameror kan skapa oro hos eleverna. Brottsförebyggande rådet (Brå) nämner t.ex. i sitt remissvar att omklädningsrum på skolor kan vara ett område där många elever kan känna sig otrygga, eller snarast rädda, för att utan vetskap bli fotograferade eller filmade. Brå framhåller att en följd av detta kan vara att elever undviker idrotts- och simlektioner.

Regeringen konstaterar att det för att stärka straffskyddet för vissa fall av sådant missbruk har införts en ny bestämmelse i BrB som tar sikte på fotografering som sker olovligen och i hemlighet i privata situationer (4 kap. 6 a § BrB). Paragrafen har införts genom propositionen Kränkande fotografering (prop. 2012/13:69) och trädde i kraft den 1 juli 2013. Bestämmelsen innebär att den som olovligen med tekniskt hjälpmedel i hemlighet tar upp bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande utrymme, döms för kränkande fotografering till böter eller fängelse i högst två år. Även om brottet benämns kränkande fotografering omfattar det även filmning.

En förutsättning för att det ska vara fråga om kränkande fotografering är att den som fotograferas eller filmas är omedveten om detta. Att filma någon på ett påträngande sätt eller att filma en naken person så att denne märker det kan sedan tidigare utgöra ett sådant hänsynslöst agerande som

kan föranleda straffansvar för ofredande enligt 4 kap. 7 § BrB. Att sprida

114

vissa bilder eller andra uppgifter kan också vara brottsligt. Brottet olaga integritetsintrång enligt 4 kap. 6 c § BrB tar sikte på intrång i någon annans privatliv genom spridning av vissa bilder eller andra uppgifter, om spridningen är ägnad att medföra allvarlig skada för den som bilden eller uppgiften rör. Det kan röra sig om spridning av bild på att någon utsatts för ett brott som innefattar ett angrepp mot person, frihet eller frid, bild på någon som befinner sig i en mycket utsatt situation, eller bild på någons helt eller delvis nakna kropp. Med ”bilder” avses såväl stillbilder som rörliga bilder oavsett vilken teknik som används.

I skolmiljön förekommer flera platser där ett skydd mot kränkande foto- grafering är motiverat. Det är t.ex. fråga om utrymmen som är avsedda för mycket privata förehavanden, som användning av toaletten, av- och på- klädning, duschning och liknande. Som huvudregel måste alltså fotogra- fering eller filmning på sådana platser anses kränkande. Detta oavsett huruvida fotograferingen eller filmningen sker i hemlighet eller helt öppet mot den andra elevens vilja. Det behöver därmed inte vara fråga om krän- kande fotografering i den mening som avses i 4 kap. 6 a § BrB.

En återkommande situation i skolan är ombyten och duschningar som sker före och efter idrottslektioner. Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser, bl.a. Gävles och Nackas kommuner, att det bör vara möj- ligt att omhänderta mobiltelefoner och dylik utrustning i syfte att före- bygga kränkande fotografering eller filmning t.ex. när elever befinner sig i ett omklädningsrum, dusch eller ett annat liknande utrymme. Regeringen bedömer att ombyten inför och efter idrottslektioner är den absolut van- ligaste situationen där omhändertagande av mobiltelefoner för att före- bygga kränkande fotografering eller filmning kan behöva förekomma. Det finns enligt regeringen därmed skäl att för tydlighets skull särskilt lyfta fram denna situation i lagtexten. Regeringen konstaterar dock, i likhet med Göteborgs universitet, att det även finns andra situationer där fotografering eller filmning framstår som särskilt kränkande för enskilda personers integritet. Det kan t.ex. vara när ombyte sker i andra sammanhang än inför och efter en idrottslektion, bl.a. vid vissa praktiska moment i en utbildning, vid deltagande i en teaterpjäs eller under friluftsdagar, eller i samband med att eleverna befinner sig i vissa utrymmen, som toaletter eller liknande. Det kan också vara i andra situationer som rektorer eller lärare identifierar ett behov av omhändertagande i förebyggande syfte.

Förvaltningsrätten i Stockholm undrar om syftet är att reglera en generell rätt att omhänderta telefoner för att förebygga kränkande situa- tioner och om situationen med idrottslektioner i så fall behöver special- regleras eller om den situationen i stället kan nämnas i författnings- kommentaren. Om syftet i stället är att i första hand reglera situationer kring idrottslektioner och att omhändertagande i övrigt endast ska kunna ske vid speciella situationer, t.ex. om det föreligger särskilda skäl eller liknande, anser förvaltningsrätten att detta behöver tydliggöras i bestäm- melsen.

Som tidigare framgått bedömer regeringen att ombyten inför och efter en idrottslektion är den absolut vanligaste situationen där mobiltelefoner kan behöva omhändertas för att förebygga kränkande fotografering eller filmning, men att det samtidigt finns andra liknande situationer där samma behov kan finnas. Sådana andra likande situationer kan t.ex. röra sig om situationer då eleverna inför eller efter en annan lektion än en idrotts-

Prop. 2021/22:160

115

Prop. 2021/22:160 lektion befinner sig i ett omklädningsrum, en dusch eller ett annat liknande utrymme. Andra liknande situationer kan också föreligga vid exempelvis

	friluftsdagar om ombyte sker eller om det finns behov av att förebygga
	kränkande fotografering eller filmning på toaletter. Härutöver kan det även
	finnas andra fall då det, i likhet med vad förvaltningsrätten anför, på grund
	av särskilda skäl finns behov av att kunna omhänderta elektronisk kommu-
	nikationsutrustning för att förebygga kränkande fotografering eller film-
	ning. Det kan t.ex. finnas situationer som inte är kopplat till ett utrymme
	som omklädningsrum och toaletter där rektorn eller lärare gör bedöm-
	ningen att det finns särskilda skäl för att omhänderta mobiltelefoner. Så
	kan t.ex. vara fallet om det inom det förebyggande arbetet för trygghet har
	identifierats att elever använder mobiltelefoner på raster för att fotografera
	eller filma andra personer utan deras samtycke på ett sätt som skapar
	otrygghet. Regeringen anser att bestämmelsen ytterligare bör anpassas till
	detta. Regeringen anser därför att det finns skäl för att i skollagen införa
	bestämmelser som innebär att rektorn eller en lärare dels ska få omhänder-
	ta mobiltelefoner eller annan elektronisk kommunikationsutrustning för att
	förebygga kränkande fotografering enligt 4 kap. 6 a § BrB eller annan
	kränkande fotografering eller filmning av någon som inför eller efter en
	idrottslektion befinner sig i ett omklädningsrum, en dusch eller ett annat
	liknande utrymme, dels även i andra liknande situationer eller om det finns
	särskilda skäl. Även vid dessa omhändertaganden kan det finnas behov för
	rektorn eller en lärare att uppdra åt någon annan att genomföra exempelvis
	en insamling av mobiltelefoner inför den situationen som kräver ett om-
	händertagande.
	Norrköpings kommun tillstyrker förslaget i promemorian men framför i
	likhet med Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden) att det
	krävs förebyggande insatser på skolorna och att eleverna måste medve-
	tandegöras om allvaret i att utsätta andra för filmning eller fotograferade
	på ett sådant sätt att det kan anses kränkande, förnedrande eller olämpligt.
	Regeringen instämmer i att det förebyggande arbetet är betydelsefullt och
	att elevernas medvetenhet om varför de inte ska fotografera eller filma
	andra personer som inte har godkänt det behöver öka. Regeringen anser
	dock att det t.ex. finns situationer som är så känsliga för den personliga
	integriteten och där individen har ett så starkt intresse av att vara skyddad
	mot intrång i den privata sfären, att det inte alltid är tillräckligt med ett väl
	utvecklat värdegrundsarbete. Regeringen anser, i likhet med promemorian
	att det inte är rimligt att mobiltelefoner i dessa sammanhang först ska ha
	använts för att fotografera eller filma någon för att de ska kunna omhänder-
	tas.
	Nacka kommun delar promemorians problembeskrivning och framhåller
	att det är av stor vikt att lämplig skolmyndighet tillhandahåller stöd och
	vägledning för att tydliggöra och exemplifiera hur bestämmelsen kan til-
	lämpas. Som nämnts tidigare har Skolverket ett generellt uppdrag enligt
	sin instruktion som innebär att myndigheten i nära samarbete med kommu-
	ner och andra huvudmän ska stödja dem i deras utbildningsverksamhet.
	Regeringen bedömer därmed att det kommer att finnas tillgängligt stöd för
	huvudmän och skolor att använda sig av i arbetet med att implementera de
	nya bestämmelserna.
	Föräldraalliansen Sverige är kritiska till förslaget och framför att det
116	t.ex. inte förbjuder fotografering med analog utrustning. Regeringen in-

stämmer i att användning av t.ex. analoga kameror inte omfattas av förs- Prop. 2021/22:160 laget. Sådana kameror förekommer dock sällan i skolan och sådan utrus-

tning förutsätter dessutom att bilderna först framkallas varför det inte är lika enkelt att snabbt sprida fotografier och filmer som tagits med analog utrustning. Regeringen bedömer därför att sådan utrustning inte behöver omfattas av den föreslagna bestämmelsen.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att det i skollagen ska införas bestämmelser som innebär att rektorn eller en lärare ska få om- händerta en mobiltelefon eller annan elektronisk kommunikationsutrust- ning för att förebygga kränkande fotografering enligt 4 kap. 6 a § BrB eller annan kränkande fotografering eller filmning av någon som inför eller efter en idrottslektion befinner sig i ett omklädningsrum, dusch eller ett annat liknande utrymme. Rektorn eller en lärare ska även i andra liknande situationer eller om det finns särskilda skäl få omhänderta mobiltelefoner eller annan elektronisk kommunikationsutrustning för att förebygga sådan fotografering eller filmning. Rektorn eller lärare ska även få uppdra åt någon annan att göra sådana omhändertaganden.

Det ska vara tydligt att mobiltelefoner kan omhändertas för att stoppa en pågående kränkande användning

Förutom de situationer som beskrivs ovan anser regeringen att det även bör vara tydligt i skollagen att det går att omhänderta föremål för att stoppa en pågående kränkning. Det bör därför förtydligas i lagtexten att den gene- rella befogenhet som rektorn och en lärare har enligt 5 kap. 22 § att om- händerta föremål från en elev som används på ett sätt som är störande för utbildningen eller som kan utgöra en fara för säkerheten i utbildningen, även innefattar en befogenhet att omhänderta föremål som används på ett sätt som är kränkande för elever eller personal. Ett sådant omhänder- tagande ska bl.a. kunna komma i fråga för att stoppa fotografering eller filmning som innebär kränkande fotografering eller ofredande i brottsbal- kens mening (4 kap. 6 a och 7 §§ BrB). Omhändertaganden enligt denna bestämmelse kan även ske för att stoppa filmning eller fotografering som, utan att vara brottsligt, kan anses kränkande, förnedrande eller olämplig.

Om ett föremål som omhändertas enligt 5 kap. 22 § kan antas bli förver- kat enligt vissa straffrättsliga bestämmelser, bl.a. 36 kap. 3 § BrB, ska rektorn eller den som rektorn har bestämt skyndsamt anmäla omhänder- tagandet till Polismyndigheten. Omhändertagandet får i dessa fall bestå tills frågan om föremålet ska tas i beslag har prövats (5 kap. 23 § andra stycket). Förverkande får enligt 36 kap. 3 § BrB ske bl.a. om föremålet på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning. Bestämmelsen i 5 kap. 23 § skollagen hänvisar i dag inte till 36 kap. 2 § BrB. Enligt den bestämmelsen får egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt BrB för- klaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt BrB, om brottet har fullbordats eller om förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar för- beredelse eller stämpling.

Någon anmälan till Polismyndigheten behöver inte ske om en elev t.ex.

har använt sin mobiltelefon på ett sätt som kan utgöra kränkande fotogra-

117

Prop. 2021/22:160 fering eller ofredande i brottsbalkens mening men där det inte finns någon risk för brottslig användning av materialet t.ex. därför att eleven frivilligt har raderat bilderna. Telefonen ska i dessa fall återlämnas till eleven senast vid den tidpunkt skoldagen är slut för eleven. Om eleven däremot inte vill radera bilderna är det inte en tillfredsställande ordning att låta eleven återfå sin telefon, som han eller hon har använt som hjälpmedel vid brott och som kan innehålla mycket integritetskränkande bilder av en annan elev. För att komma till rätta med detta bör anmälningsskyldigheten för rektorn eller den som rektorn bestämt utsträckas till att även avse fall när ett föremål som har omhändertagits kan antas bli förverkat på den grunden att det har använts som hjälpmedel vid brott. Detta innebär att anmälan till Polismyndigheten ska göras t.ex. när rektorn eller en lärare har om- händertagit en mobiltelefon som har använts på ett sätt som kan utgöra kränkande fotografering enligt 4 kap. 6 a § brottsbalken eller ofredande enligt 4 kap. 7 § brottsbalken.

118

Som regeringen närmare kommer att utveckla i avsnitt 11.4 föreslås där att bestämmelsen i 5 kap. 22 § ska utvidgas så att all personal ska få om- händerta föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen, kränkande för elever eller personal eller som kan utgöra en fara för säker- heten i utbildningen. Om ett föremål som annan personal än rektorn, en lärare eller en handledare som avses i 21 kap. 13 § har omhändertagit inte omedelbart kan lämnas tillbaka, innebär dock förslaget att föremålet utan onödigt dröjsmål ska överlämnas till rektorn, en lärare eller en handledare vid fjärrundervisning för prövning av hur länge omhändertagande av föremålet bör bestå enligt 5 kap. 23 § skollagen.

Förutsättningar för ett förebyggande omhändertagande ska vara enkla

Regeringens förslag innebär att det inte ska behöva finnas någon konkret risk i det enskilda fallet för att en mobiltelefon eller annan elektronisk kommunikationsutrustning ska användas störande eller för kränkande fotografering eller filmning för att den ska få omhändertas i förebyggande syfte, utan det ska räcka att lärarens syfte med åtgärden är att den ska ha förebyggande effekt. En lärare kan t.ex. välja att regelmässigt samla in elevernas mobiltelefoner vid provtillfällen, vid lektioner där mobil- telefonerna inte ska användas i undervisningen, eller inför ombyte till varje lektion i idrott och hälsa. Myndigheten för delaktighet framför att hänsyn behöver tas till de förutsättningar som gäller för somliga elever med funk- tionsnedsättning. Myndigheten menar att undantag bör kunna göras för elever som på grund av exempelvis en intellektuell eller neuropsykiatrisk funktionsnedsättning känner otrygghet eller har svårigheter att hantera en skolsituation som kräver återkommande kollektiv insamling av personliga tillhörigheter utan att det för den skulle ställs krav på att eleven behöver mobiltelefonen som hjälpmedel.

Ett omhändertagande av mobiltelefoner i förbyggande syfte kommer oftast att avse en hel grupp elever, t.ex. en klass eller grupp elever som ska genomföra ett visst undervisningsmoment. När mobiltelefoner ska omhändertas för en grupp elever kan dock undantag göras, bl.a. för elever som enligt förslaget i avsnitt 10.3 i denna proposition behöver använda sin mobiltelefon i undervisningen som en extra anpassning eller som särskilt stöd, eller om det finns andra särskilda skäl, t.ex. sådana skäl som

Myndigheten för delaktighet anför ovan. Detta behöver dock inte anges i Prop. 2021/22:160 bestämmelserna om omhändertagande då de inte är tvingande utan fakul-

tativa, dvs. de är utformade så att rektorn eller läraren, och i vissa fall en handledare vid fjärrundervisning, eller någon som fått ett sådant uppdrag får vidta de olika förebyggande åtgärderna. Det är såldes upp till rektorn, läraren, och i vissa fall en handledare vid fjärrundervisning, att göra de undantag som de bedömer vara befogade. Ett undantag ska dock ske på objektiva grunder. Det ska även vara möjligt att i förebyggande syfte omhänderta en enskild elevs mobiltelefon när så är befogat. Det kan t.ex. vara aktuellt om en enskild elev ska skriva ett prov eller på annat sätt utföra en egen uppgift. Regeringen vill också understryka att omhändertagandet givetvis inte får inskränka elevens rätt till utbildning. Det innebär att när mobiltelefoner eller annan elektronisk kommunikationsutrustning, enligt den i avsnitt 10.3 föreslagna nya bestämmelsen, ska användas i under- visningen i enlighet med lärarens instruktion så måste alla elever få till- gång till den utrustning som behövs. Det innebär även att om det är beslutat att en elev ska ha en mobiltelefon som extra anpassning eller särskilt stöd så kan inte denna omhändertas i undervisningssituationer där det finns behov av detta hjälpmedel.

Förslagen ger ingen rätt till tvång, kroppsvisitation eller undersökning av en elektronisk kommunikationsutrustnings innehåll

Förslagen om ett omhändertagande av mobiltelefoner eller annan elektro- nisk kommunikationsutrustning i förebyggande syfte innebär inte några befogenheter att använda fysiskt tvång eller våld om eleven vägrar ge ifrån sig föremålet. I avsnitt 11.4 föreslås dock att det ska tydliggöras att den allmänna befogenheten i 5 kap. 6 § första stycket att vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygg- het och studiero innefattar en befogenhet att ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar. Att vid tillsägelse vägra lämna ifrån sig en mobiltelefon är en ordningsstörning. Enligt 6 § fjärde stycket får dock en åtgärd enligt bl.a. samma paragrafs första stycke vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omstän- digheter. Det innebär att när det gäller att omhänderta mobiltelefoner i förebyggande syfte bör tillsägelser vara tillräckliga. Om en elev vägrar lämna ifrån sig sin mobil och den ligger framme kan i så fall läraren ta den. Om eleven håller mobilen i handen kan en mer adekvat reaktion vara att utvisa eleven ur klassrummet om han eller hon inte lämnar ifrån sig mobil- telefonen.

Ovan föreslås även att den reaktiva befogenhet som rektorn och en lärare enligt 5 kap. 22 § har att omhänderta föremål från en elev som används på ett sätt som är störande för utbildningen eller som kan utgöra en fara för säkerheten i utbildningen, även innefattar en befogenhet att omhänderta föremål som används på ett sätt som är kränkande för elever eller personal. Ett sådant omhändertagande ska bl.a. kunna komma i fråga för att stoppa fotografering eller filmning som innebär kränkande fotografering eller ofredande i brottsbalkens mening (4 kap. 6 a och 7 §§ BrB). Omhänder- taganden enligt den utvidgade 22 § kan även ske för att stoppa filmning eller fotografering som, utan att vara brottsligt, kan anses kränkande,

förnedrande eller olämplig. Om en elev efter tillsägelse inte slutar

119

Prop. 2021/22:160 fotografera eller filma i en sådan situation kan det finnas skäl att ingripa fysiskt. Även i ett sådant fall får dock ett fysiskt ingripande vidtas endast om det står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter, se vidare avsnitt 11.4.

De bestämmelser som ger befogenhet att omhänderta mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning i förebyggande syfte inne- fattar inte heller en rätt att eftersöka mobiltelefoner bland elevers privata tillhörigheter, vilket innebär att ett föremål som är dolt i t.ex. en väska eller ett klädesplagg inte kan omhändertas (prop. 2009/10:165 s. 691 och prop. 2006/07:69 s. 16). Om en elev vägrar att lämna ifrån sig ett föremål kan bestämmelserna om disciplinära åtgärder i 5 kap. skollagen aktualiseras, t.ex. utvisning ur undervisningslokalen.

Friskolornas riksförbund påtalar att förslaget inte innehåller någon lösning om det inte också går att kontrollera innehållet i utrustningen och/eller radera sådant innehåll som är kränkande. Regeringen delar inte denna uppfattning utan vill framhålla att förslagen i huvudsak syftar till att förebygga att en sådan bild- eller filmupptagning sker. Regeringen konsta- terar vidare att förslagen visserligen inte medför en rätt för skolan att t.ex. radera kränkande innehåll eller ta del av uppgifter i en omhändertagen mobiltelefon, men väl en möjlighet att omhänderta föremål och, om föremålet kan antas bli förverkat enligt bl.a. 36 kap. 2 § BrB, en skyldighet för rektorn eller den han eller hon bestämmer att skyndsamt anmäla omhändertagandet till Polismyndigheten. I dessa fall får omhänder- tagandet bestå till dess frågan om föremålet ska tas i beslag har prövats, se vidare nedan.

Mobiltelefonerna ska som huvudregel återlämnas i samband med att situationen som föranledde omhändertagandet upphör

Ovan föreslås bl.a. att en mobiltelefon eller annan elektronisk kommunika- tionsutrustning ska få omhändertas i förebyggande syfte vid undervisning. Som tidigare framgått definieras undervisning i skollagen som sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kun- skaper och värden (1 kap 3 §). Det innebär att den föreslagna bestäm- melsen inte ger stöd för att ha mobiltelefoner omhändertagna när det är rast eller vid andra tidpunkter då undervisningen inte sker. När en mobil- telefon har omhändertagits för att förebygga störningar i undervisningen ska denna därför som huvudregel återlämnas till eleven senast i samband med att undervisningspasset har avslutats, dvs. när undervisningen inte längre pågår. Om flera schemalagda lektioner övergår i varandra kan undervisningspasset sträcka sig över flera lektioner, men när eleverna har rast så upphör undervisningen och eleverna ska få tillbaka sina mobil- telefoner. När undervisningspasset har avslutats kan även variera för olika elever. I de flesta fall blir det när läraren har avslutat passet, men en elev kan av olika skäl behöva lämna en lektion i förtid och ska i sådana fall i samband med det få tillbaka mobiltelefonen. Det finns inget som hindrar att eleverna frivilligt väljer att låta sina mobiltelefoner fortsätta att vara omhändertagna över rasten, t.ex. för att de annars ska samlas in igen vid nästa lektions början.

120

På motsvarande sätt ska en mobiltelefon som har omhändertagits enligt de föreslagna bestämmelserna om omhändertagande för att förebygga kränkande fotografering eller filmning av någon som inför eller efter en idrottslektion befinner sig i ett omklädningsrum, dusch eller ett annat liknande utrymme som huvudregel återlämnas till eleven senast i nära anslutning till att eleven har lämnat utrymmet. Det behöver inte vara precis vid utgången till omklädningsrummet, men när eleven har bytt om och lämnar platsen så ska mobiltelefonen återlämnas till eleven i nära an- slutning till detta tillfälle. När mobiltelefoner i andra fall omhändertas för att förebygga kränkande fotografering eller filmning ska föremålet åter- lämnas till eleven senast när skälet för omhändertagandet har upphört. Även i detta fall kan det handla om att eleverna lämnar en plats där de har bytt om inför t.ex. praktiska inslag i en utbildning eller ett gemensamt utrymme med toaletter och dylikt eller när det annars inte längre föreligger en sådan situation som föranlett omhändertagandet.

Som nämnts ovan föreslås vidare att det ska förtydligas att den befintliga befogenhet som rektorn och en lärare har enligt 5 kap. 22 § att omhänderta föremål från en elev som används på ett sätt som är störande för utbild- ningen eller som kan utgöra en fara för säkerheten i utbildningen, även innefattar en befogenhet att omhänderta föremål som används på ett sätt som är kränkande för elever eller personal. För föremål som har omhänder- tagits enligt 22 § finns det möjlighet att omhänderta föremålet under längre tid än som anges ovan enligt de förutsättningar som anges i 5 kap. 23 §.

Katrineholms kommun anser att det bör vara möjligt att omhänderta mobiltelefoner under längre tidperioder än ett undervisningspass. De för- slag som behandlas ovan avser förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola samt fritidshemmet. Regeringen anser att ovan gjorda avvägningar är lämpliga för alla dessa verksamheter. När det gäller de obligatoriska skolformerna återkommer dock regeringen senare i avsnittet med ytterligare förslag.

I de obligatoriska skolformerna ska en rektor även kunna besluta att mobiltelefoner ska omhändertas under hela skoldagen

Som nämnts i avsnitt 9 förekommer det att rektorn tillsammans med lärare och elever utarbetar ordningsregler om användandet av mobiltelefoner. På flera skolor innebär detta att mobiltelefonerna samlas in vid skoldagens början och lämnas tillbaka vid skoldagen slut.

Regeringen anser att det finns flera fördelar med att eleverna inte har tillgång till sina mobiltelefoner under hela skoldagen, dvs. även under raster. Enligt 1 kap. 4 § skollagen syftar utbildningen inom skolväsendet till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värde- ringar som det svenska samhället vilar på. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. Utbildningen i bl.a. grundskolan ska även bl.a. främja allsidiga kontakter och social gemenskap (10 kap. 2 § tredje stycket). Vidare ska det enligt 1 kap. 11 § skollagen för varje skolform och för

Prop. 2021/22:160

121

Prop. 2021/22:160 fritidshemmet gälla en läroplan som utgår från bestämmelserna i skol- lagen. Läroplanen ska bl.a. ange utbildningens värdegrund och uppdrag. Enligt läroplanerna för grundskolan och motsvarande skolformer ska skolan sträva efter att vara en levande social gemenskap som ger trygghet och vilja och lust att lära. Vidare framgår att skolan är en social och kulturell mötesplats, som har både en möjlighet och ett ansvar för att stärka denna förmåga hos alla som verkar där. Eleverna i dessa skolformer har således ett behov av att umgås med varandra för att lära sig mer om normer och utveckla förmågor när det gäller det sociala samspelet. Detta kan försvåras av ett omfattande användande av mobiltelefoner under raster. Enligt 1 kap. 5 § skollagen ska vidare var och en som verkar inom utbildningen aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Som tidigare framgått finns det ett problem med kränkningar som sker i sociala medier, som kan vara särskilt svåra för personalen att upptäcka och hantera, vilket utgör ett skäl att begränsa elevernas användning av mobiltelefoner under hela skoldagen. På så sätt minskar risken för sådana kränkningar under skoldagen, vilket kan främja elevers trygghet och därmed även deras lärande och kunskapsutveckling. Det finns också praktiska skäl för en sådan hantering kopplat till in- och utlämningen av mobiltelefoner. Det är viktigt att det praktiska arbetet hanteras på ett sätt som inte tar för mycket tid i anspråk från undervisningen eller bidrar till lärares administrativa arbete. Om mobiltelefonerna endast lämnas in och ut en gång per skoldag så underlättas denna hantering. Regeringen anser således att det finns skäl för att rektorer inom de obligatoriska skol- formerna, dvs. förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskolan, inklusive fritidshemmet, ska ha stöd i lag för att besluta att mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning ska läm- nas in i början av varje skoldag och lämnas tillbaka i slutet av varje skol- dag.

Frågan är då om högstadiet ska undantas från möjligheten att omhän- derta mobiltelefoner under hela skoldagen, detta med anledning av elever- nas förhållandevis höga ålder. Som framgått i promemorian visar dock undersökningar att elever i grundskolans årskurs 9 (respektive årskurs 7–

9)har en mer negativ upplevelse av trygghet i skolan jämfört med andra elever i grundskolan och gymnasieskolan. De eleverna svarar i högre utsträckning att det inte finns ett respektfullt bemötande, att olikheter inte respekteras och att vuxna inte agerar vid kränkningar. De elever som svarar att de är otrygga har också en genomgående mer negativ upplevelse av skolan och skolarbetet (Resultat från Skolenkäten 2017–2018, Skol- inspektionen, 2019 samt Attityder till skolan 2018, Skolverket 2019). Regeringen anser därför att det även i högstadiet finns starka skäl att under skoldagarna kunna freda eleverna från en användning av mobiltelefoner som kan innebära en kränkning, t.ex. genom negativa inlägg i sociala medier eller att de mot sin vilja blir fotograferande eller filmade. Detta innebär dock inte att problemet med otrygghet skulle vara löst. Som flera remissinstanser har lyft, inte minst BO, är de viktigaste trygghetsskapande åtgärderna de främjande och förebyggande insatserna, tillitsfulla relationer samt närvarande vuxna som ser och agerar vid kränkningar. Det är således viktigt att det t.ex. finns vuxna närvarande under rasterna även i de fall skolans rektor har valt att besluta att mobiltelefoner och annan elektronisk

122

kommunikationsutrustning ska lämnas in i början av varje skoldag och lämnas tillbaka i slutet av varje skoldag.

Det kan dock finnas betydande skillnader mellan skolor. Till skillnad mot ett privat användande av mobiltelefoner vid undervisningen kan det inte alltid antas att elevers användning av mobiltelefoner på raster innebär ett problem. Ovan lämnas vissa förslag som avser omhändertagande av mobiltelefoner i förebyggande syfte även utanför lektionstid, t.ex. inför ombyte i samband med idrottslektioner. Utöver det bör ett beslut om huru- vida elever ska ha tillgång till sina mobiltelefoner under hela skoldagen fattas på skolnivå och inte på nationell nivå. Det bör således vara rektorn för en skolenhet inom en obligatorisk skolform eller för fritidshemmet som avgör om elevernas mobiltelefoner ska omhändertas under hela skoldagen eller inte.

Regeringen konstaterar att de flesta remissinstanser stödjer förslagen om omhändertaganden av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunika- tionsutrustning under hela skoldagen, Detta gäller bl.a. Skolverket, Friskolornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, Sveriges Skol- ledarförbund, Lärarförbundet, och Lärarnas Riksförbund. SKR har inga invändningar mot förslaget så länge det är fråga om en möjlighet och inte en skyldighet. Internationella Engelska Skolan (IES) anför att frånvaro av mobiltelefoner under skoldagen har förbättrat deras elevers möjligheter att koncentrera sig på sina studier och ökat interaktionen mellan eleverna under raster. IES anser också att det minskat risken för trakasserier via sociala medier.

Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd önskar en översyn av skilje- linjer mellan grundskola och den frivilliga utbildningen på gymnasie- skolan. Regeringen anser inte att någon ytterligare översyn behövs men konstaterar att när det gäller gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, som omfattas av de förslag som lämnas ovan om omhändertagande av mobil- telefoner i förebyggande syfte, finns det skäl att resonera annorlunda när det gäller omhändertagande av mobiltelefoner och annan elektronisk kom- munikationsutrustning under hela skoldagen. Här måste beaktas att med elevernas stigande ålder och mognad kan de förväntas ta ett större eget ansvar. Enligt bl.a. barnkonventionen ska barnets, varmed avses alla individer under 18 år, åsikt beaktas utifrån barnets ålder och mognad i alla beslut som rör barnet. Det vanligaste är att elever fyller 16 år det kalender- år som de påbörjar en gymnasial utbildning och att de blir myndiga innan de har avslutat denna utbildning. Regeringen bedömer att det inte finns tillräckligt starka skäl för att införa en generell möjlighet att omhänderta mobiltelefoner under hela skoldagen i gymnasie- och gymnasiesärskolan. Det finns dock inget som hindrar att rektorn, lärare och elever inom ramen för ordningsreglerna i dessa skolformer tar fram gemensamma förhåll- ningssätt som kan innebära att eleverna frivilligt lämnar ifrån sig sina mobiltelefoner under skoldagen, se mer om ordningsregler nedan.

Katrineholms kommun anser bl.a. att den föreslagna bestämmelsen kom- mer att innebära att rektorer utsättas för påtryckningar om att samma beslut ska gälla inom en huvudmans skolor. Kommunen anser att beslutet bör tas efter en analys och bygga på att det finns så omfattande problem på skolan att elevernas rätt till trygghet och studiero inte kan upprätthållas. Rege- ringen anser att det, som i övrigt inom det systematiska kvalitetsarbetet, behövs en analys av rådande situation för att komma fram till om ett beslut

Prop. 2021/22:160

123

Prop. 2021/22:160 att omhänderta t.ex. mobiltelefoner under hela skoldagen är en relevant åtgärd. I och med att en del av syftet med bestämmelsen är att förebygga

	problem anser dock regeringen att ett beslut om att omhänderta mobil-
	telefoner under hela skoldagen inte endast ska kunna fattas om det redan
	finns omfattande problem. Ett sådant beslut kan också vara en proaktiv
	åtgärd. Regeringen vill dock betona att den föreslagna bestämmelsen inte
	bara avser att förebygga problem och skapa trygghet och studiero. Den
	syftar också till att barn i högre utsträckning ska umgås med varandra för
	att lära sig mer om normer och utveckla förmågor när det gäller det sociala
	samspelet. Utifrån det syftet kan ett beslut om omhändertagande av mobil-
	telefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning hela skoldagen
	fattas även om skolan uppfattas som trygg. När det gäller påtryckningar på
	rektorer kan konstateras att det redan i dag är rektorn som beslutar om
	ordningsregler på skolan. Skillnaden är att rektorn framöver kommer att
	kunna fatta ett beslut som avser att mobiltelefoner och annan elektronisk
	kommunikationsutrustning ska omhändertas under hela skoldagen med
	stöd av lag. Ett sådan beslut är dock av den betydelsen att frågan först bör
	behandlas vid ett sådant forum för samråd med barnen, eleverna och vård-
	nadshavare som enligt 4 kap. 13 § skollagen ska finnas vid varje förskole-
	och skolenhet. Inom ramen för ett eller flera sådana forum ska eleverna
	och vårdnadshavarna informeras om förslag till beslut i sådana frågor som
	är viktiga för enhetens verksamhet och som kan ha betydelse för eleverna
	och vårdnadshavarna. De ska ges tillfälle att komma med synpunkter innan
	beslut fattas. Detta innebär att även om det inte finns något som hindrar att
	rektorerna för en huvudmans skolenheter samordnar sig, så kan rektorerna
	komma att fatta olika beslut då olika skolor inom samma huvudman kan
	ha olika förutsättningar. Detta kan rektorerna förväntas kunna hantera
	inom ramen för sin profession.
	Göteborgs universitet välkomnar utredningens förslag i denna del men
	tycker inte att det är tydligt om enskilda lärare fortfarande kan välja att
	använda elevers mobiltelefoner i sin undervisning om rektorn beslutat om
	att mobiltelefoner ska samlas in. Enligt 2 kap. 9 § skollagen ska det peda-
	gogiska arbetet vid en förskole- eller skolenhet ledas och samordnas av en
	rektor. Regeringen anser att rektorerna lokalt behöver föra en dialog med
	lärarna om och i så fall i vilken utsträckning privata mobiltelefoner och
	annan elektronisk kommunikationsutrustning ska kunna användas i under-
	visningen trots att rektorn avser att besluta att all sådan utrustning ska
	omhändertas under skoldagen. Som framgått tidigare kan vissa elever vara
	i behov av elektronisk utrustning som extra anpassningar eller särskilt
	stöd. Vissa elever, t.ex. elever med neuropsykiatriska funktionsnedsätt-
	ningar, kan också ha behov av sådan utrustning av andra skäl. Som rege-
	ringen återkommer till nedan anser regeringen att det bör införas ett
	uttryckligt undantag i lagtexten för sådan reglerad mobilanvändning som
	har föreslagits i avsnitt 10.3. Regeringen vill dock betona att eleverna en-
	ligt skollagen utan kostnad ska ha tillgång till sådana lärverktyg som
	behövs för en tidsenlig utbildning (se t.ex. 10 kap. 10 §). Det innebär att
	skolan alltid har en skyldighet att se till att eleverna har den utrustning som
	behövs för utbildningen och därmed inte ska vara beroende av privat
	utrustning.
	Några remissinstanser, som SKR och Katrineholms kommun, befarar att
124	förslaget kommer medföra en ökad administrativ börda i form av t.ex.

dokumentationskrav. Regeringen delar inte bilden av att den administra- tiva bördan kommer att öka eftersom det inte föreslås några särskilda krav på t.ex. dokumentation, vilket närmare beskrivs nedan. Regeringen vill i likhet med SKR också understryka att förslaget om att rektorn ska kunna besluta om att mobiltelefoner ska kunna omhändertas under hela skol- dagen är en möjlighet och inte ett tvång.

Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd anser att det inte är rättfärdigat att ta en annan persons ägodel mot deras vilja. Regeringen vill här fram- hålla att i de fall eleven inte vill lämna sin mobiltelefon till skolans per- sonal så finns även möjlighet att inte ta med mobiltelefonen till skolan. Som framgår ovan innebär vidare de nya bestämmelserna om om- händertagande av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikations- utrustning inte i sig några utökade befogenheter att använda fysiskt tvång eller våld om eleven vägrar ge ifrån sig föremålet. I avsnitt 11.4 föreslås i och för sig att det ska tydliggöras att den allmänna befogenheten i 5 kap. 6 § första stycket att vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero innefattar en befogenhet att ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar. Att vid tillsägelse vägra lämna ifrån sig en mobil- telefon är en ordningsstörning. Enligt 6 § fjärde stycket får dock en åtgärd enligt bl.a. samma paragrafs första stycke vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. Det innebär att när det gäller att omhänderta mobiltelefoner i förebyggande syfte bör tillsägelser vara tillräckliga eller tillämpning av andra bestämmelser om disciplinära åtgärder i 5 kap. skollagen, t.ex. utvisning ur undervisningslokalen.

Förvaltningsrätten i Stockholm anser att den i promemorian föreslagna bestämmelsen kan behöva förtydligas. Förvaltningsrätten anser att be- stämmelsens utformning ger intryck av att detta är ett beslut som ska avse en enstaka skoldag. Av skälen framgår dock att detta är något som är avsett att kunna gälla tillsvidare. Domstolen anser att bestämmelsen kan behöva justeras för att tydliggöra att detta är avsikten. Regeringen delar förvalt- ningsrättens uppfattning att lagtexten behöver förtydligas. Enligt rege- ringens mening bör det av lagtexten framgå att en rektor i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och fritidshem- met får besluta att mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikations- utrustning ska samlas in vid varje skoldags början och att föremålet i sådant fall ska återlämnas senast vid varje skoldags slut. Ett sådant beslut bör inte gälla tillsvidare. Rektorns beslut bör få avse högst ett år i taget. Rektorn kan uppdra åt andra personalkategorier att verkställa beslutet och omhänderta t.ex. mobiltelefoner genom att sköta den praktiska hante- ringen av in- och utlämnande. En sådan möjlighet behöver inte regleras i bestämmelsen. Det är dock en fråga som bör omhändertas i de rutiner som enligt vad som kommer föreslås nedan ska finnas.

Det ska finnas möjlighet till undantag för pedagogisk användning av elektronisk utrustning vid undervisning och för enskilda elever

Rektorns beslut att samla in mobiltelefoner eller annan elektronisk kom- munikationsutrustning kommer inte avse enskilda elever utan gälla gene- rellt på skolan. Det kan därför finnas skäl att, vilket även föreslås i prome- morian, införa en möjlighet för rektorn eller en lärare att göra undantag för

Prop. 2021/22:160

125

Prop. 2021/22:160 en enskild elev om det finns särskilda skäl. Detta kan t.ex. vara att elevens vårdnadshavare behöver kunna komma i kontakt med eleven en viss dag.

	Det kan vidare vara fråga om elever som har behov av mobiltelefonen av
	medicinska skäl. Vissa elever, t.ex. elever med neuropsykiatriska
	funktionsnedsättningar, kan också ha behov av sådan utrustning av andra
	skäl.
	Flera remissinstanser, t.ex. SPSM, DO och Funktionsrätt Sverige be-
	dömer att förslaget riskerar att få negativa konsekvenser för elever med
	funktionsnedsättning som använder t.ex. sin mobiltelefon som ett verktyg
	i undervisningen. De befarar bl.a. att förslaget skulle kunna innebära att
	dessa elevers möjlighet att få använda relevanta hjälpmedel i undervis-
	ningen skulle minska. Regeringen anser att det är viktigt att förslaget inte
	får sådana negativa konsekvenser och vill framhålla att ett beslut om att
	samla in t.ex. mobiltelefoner vid skoldagens början inte får inskränka på
	elevernas rätt till utbildning. Som regeringen har påpekat ovan kan vissa
	elever vara i behov av elektronisk kommunikationsutrustning som extra
	anpassningar eller särskilt stöd. Som SPSM, Myndigheten för delaktighet
	och Funktionsrätt Sverige framhåller finns det också elever som har behov
	av att använda mobiltelefonen som hjälpmedel i undervisningen utan att
	det är kopplat till extra anpassningar eller särskilt stöd enligt 3 kap.
	skollagen. Regeringen har i avsnitt 10.3, när det gäller förslaget om regle-
	rad användning av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunika-
	tionsutrustning vid undervisning, anfört att om en elev bedöms ha behov
	av mobiltelefon eller liknande som ett pedagogiskt hjälpmedel utan att det
	finns någon koppling till bestämmelserna om extra anpassning och särskilt
	stöd i 3 kap. skollagen får en användning ske enligt lärarens instruktioner
	i syfte att främja elevernas utveckling och lärande. Ovanstående innebär
	att rektorn bör föra en dialog med lärarna om hur eventuella behov av
	mobiltelefoner eller annan elektronisk kommunikationsutrustning under
	lektionstid ska hanteras när rektorn avser att fatta ett generellt beslut att
	privat sådan utrustning ska omhändertas under hela skoldagen. Även om
	rektorn enligt skollagen leder och samordnar det pedagogiska arbetet vid
	en skolenhet är det inte realistiskt att rektorn ska kunna överblicka alla
	tillfällen när en lärare kan ha skäl att använda mobiltelefoner eller annan
	elektronisk kommunikationsutrustning i undervisningen. För att
	tydliggöra hur förslaget om en möjlighet för en rektor för en skolenhet
	inom de obligatoriska skolformerna och fritidshemmet att fatta beslut om
	omhändertagande av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunika-
	tionsutrustning under hela skoldagen hänger ihop med förslaget om en
	reglerad användning av elektronisk kommunikationsutrustning vid under-
	visning, anser regeringen att det finns skäl i den förstnämnda bestäm-
	melsen – utöver möjligheten för rektorn eller en lärare att göra ett undantag
	för en enskild elev om det finns särskilda skäl – ange att rektorn eller en
	lärare även får göra undantag för sådan användning av elektronisk kom-
	munikationsutrustning som följer av förslaget om reglerad användning av
	sådan utrusning vid undervisning.
	Sammanfattningsvis föreslår regeringen att en rektor i förskoleklassen,
	grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och fritidshem-
	met ska få besluta att mobiltelefoner och annan elektronisk kommunika-
	tionsutrustning ska samlas in vid varje skoldags början. I sådana fall ska
126	föremålet återlämnas senast vid varje skoldags slut. Ett sådant beslut ska

få avse högst ett år. Rektorn eller en lärare ska få göra undantag för sådan Prop. 2021/22:160 användning av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikations-

utrustning som följer av förslaget om reglerad användning av sådan utrustning vid undervisning, eller för en enskild elev om det finns särskilda skäl.

Rektorn ska besluta om skriftliga rutiner för omhändertagande i förebyggande syfte av mobiltelefoner och annan elektronisk utrustning

När ett föremål omhändertas är det skolans ansvar att förvara det på ett säkert sätt tills det lämnas tillbaka. I förarbetena till dagens bestämmelser om omhändertagande av föremål anges att det är viktigt att omhändertagen egendom förvaras på ett betryggande sätt och att om egendomen skadas under den tid som skolan förvarar den kan skolan bli skadeståndsskyldig (propositionen Förbättrad ordning, trygghet och studiero i skolan, prop. 2006/07:69, s. 12). Bland andra Skolverket anser att ytterligare översyn kan behövas av skolans ansvar för omhändertagna mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning, exempelvis kring frågor som rör försäkring och förvaring. Göteborgs kommun noterar att ett utökat omhändertagande av mobiltelefoner ställer ökade krav på att skolorna har goda rutiner och säker förvaring för dessa. Kommunen framhåller även att det saknas vägledning och klargörande om detta i förslaget. JO lyfter fram att frågor som rör t.ex. skolans förvaring och hantering av omhändertagna föremål kan behöva behandlas i stödmaterial.

Regeringen delar uppfattningen att det krävs goda rutiner för omhänder- tagande av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikations- utrustning och säker förvaring av omhändertagna föremål. Av rutinerna bör bl.a. framgå hur omhändertagandet av utrustningen ska gå till, t.ex. hur föremålen ska förvaras på ett betryggande sätt och hur insamlandet av utrustningen ska ske så att det framgår till vem varje föremål ska åter- lämnas, vilket t.ex. kan ske med stöd av ett nummerlappssystem. Rutinerna bör även omhänderta sådana aspekter som att det inte ska föreligga någon osäkerhet om huruvida ett föremål har omhändertagits eller huruvida det har lämnats tillbaka. Det bör enligt regeringen vara rektorn som beslutar om sådana rutiner med utgångpunkt i de förutsättningar som finns vid den berörda skolenheten. Frågan kan dock med fördel hanteras inom ramen för arbetet med skolans ordningsregler i syfte att utforma och förankra rutinerna med personal, elever och föräldrar.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i skollagen ska anges att det för varje skolenhet ska finnas skriftliga rutiner för hanteringen av omhändertaganden av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunika- tionsutrustning och att det ska vara rektorn som ska besluta om sådana rutiner.

Det behöver inte införas någon bestämmelse om dokumentations- skyldighet i skollagen

I 29 kap. 10 § skollagen anges vilka bestämmelser i förvaltningslagen som ska tillämpas i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild enligt skollagen hos en kommun, en region eller en enskild huvudman. Som exempel kan nämnas att bestämmelserna om dokumentation av beslut

och om underrättelse om innehållet i beslut (31 och 33 §§ förvaltnings-

127

Prop. 2021/22:160	lagen) ska tillämpas i sådana ärenden. Bestämmelserna är alltså tillämpliga
	både för kommunala och enskilda huvudmän.
	Ovan har föreslagits att de nya bestämmelserna om omhändertagande av
	mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning ska inne-
	bära att ett föremål som har omhändertagits för att förebygga störningar i
	undervisningen ska återlämnas till eleven senast i samband med att under-
	visningspasset har avslutats för eleven, att ett föremål som har omhänder-
	tagits för att förebygga kränkande fotografering eller filmning i samband
	med ombyte före eller efter idrottslektioner eller duschning efter sådana
	lektioner ska återlämnas till eleven senast i nära anslutning till att eleven
	har lämnat utrymmet efter idrottslektionen, att föremål som har om-
	händertagits för att förebygga kränkande fotografering eller filmning i
	andra fall ska återlämnas till eleven senast när skälet för omhändertagandet
	har upphört samt att föremål som har omhändertagits under hela skoldagen
	ska lämnas tillbaka senast vid skoldagens slut. Som regeringen har anfört
	ovan anser regeringen att dessa omhändertagande i förebyggande syfte
	utgör s.k. faktiskt handlande.
	Enligt regeringens bedömning utgör dock ett beslut av rektorn om att
	viss utrustning ska samlas in vid varje skoldags början ett sådant beslut
	som avser myndighetsutövning mot enskild och som alltså omfattas av
	regleringen i 29 kap. 10 § skollagen, och därmed vissa bestämmelser i
	förvaltningslagen. Det innebär bl.a. att ett sådant beslut med fördel
	dokumenteras skriftligt och att elever och vårdnadshavare ska underrättas
	om innehållet i beslutet i enlighet med förvaltningslagens bestämmelser.
	En sådan underrättelse kan t.ex. ske genom att beslutet skickas ut per e-
	post.
	De omhändertaganden som sker med stöd av rektorns beslut utgör
	emellertid inte beslut utan faktiskt handlande och omfattas därför inte av
	de nyss nämnda kraven. Fråga är då om det finns skäl att införa andra krav
	på dokumentation av sådana omhändertaganden och sådana omhänder-
	tagande som sker i förebyggande syfte.
	I 5 kap. 24 § skollagen finns ett dokumentationskrav som avser vissa
	åtgärder, bl.a. åtgärder i form av reaktiva omhändertaganden av föremål
	med stöd av 22 eller 23 §. Skyldigheten att dokumentera åtgärden skriftigt
	föreligger endast om föremålet inte har återlämnats efter lektionens slut. I
	promemorian föreslås att det inte ska finnas någon motsvarande dokumen-
	tationsskyldighet vid omhändertagande av mobiltelefoner och annan elek-
	tronisk kommunikationsutrustning som sker i förebyggande syfte. För-
	valtningsrätten i Stockholm ifrågasätter förslaget ur rättsäkerhetssynvinkel
	då domstolen anser att detta är fråga om betungande myndighetsutövning
	mot enskild där elever ska vara skyldiga att lämna ifrån sig - ofta dyrbara
	- mobiler i flera olika situationer. Förvaltningsrätten noterar även, i likhet
	med Alingsås kommun (kultur- och utbildningsnämnden), att någon
	möjlighet att överklaga beslutet inte föreslås. Sammantaget innebär
	förslaget enligt förvaltningsrätten att om en elev vill rikta klagomål till
	exempelvis JO rörande ett omhändertagande kommer det inte finnas någon
	dokumentation av beslutet. Domstolen bedömer därför att ett beslut om
	omhändertagande för att tillgodose grundläggande krav på rättssäkerhet i
	vart fall bör dokumenteras.
	Som framgår ovan anser regeringen att de omhändertaganden som kan
128	ske med stöd av antingen ett beslut av en rektor att samla in utrustning

Prop. 2021/22:160

130

De föreslagna bestämmelserna om omhändertagande av mobiltelefoner är förenliga med Europakonventionen och barnkonventionen

I avsnitt 10.3 görs bedömningen att förslaget om att mobiltelefoner och annan kommunikationsutrustning endast ska användas efter lärarens instruktion när undervisning pågår är förenligt med barnkonventionen.

BO framför att förslagen som gäller mobilförbud och omhändertagande samt förebyggande omhändertagande av telefoner är av sådan karaktär, och av betydelse för elever, att elever borde ha involverats mer under fram- tagandet av promemorian. Ett sådant förfarande hade enligt BO förbättrat förutsättningarna att bedöma förslaget i förhållande till barnets bästa. BO anser att frågan om hur regleringen av mobiltelefoner ska hanteras behöver utredas mer och ha tydligare förankring i barn och ungas erfarenheter och perspektiv. Regeringen kan konstatera att i arbetet med promemorian har dialoger ägt rum med bl.a. Sverige Elevkårer och Sverige elevråd. Dessa har också varit remissinstanser. Regeringen bedömer att ytterligare utred- ning inte är nödvändig. Regeringen vill också understryka att ändamålet med regleringen är att främja elevers utveckling och lärande.

I sammanhanget vill regeringen också framhålla att i all utbildning enligt skollagen ska barnets bästa vara utgångpunkt och barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas (1 kap. 10 § skollagen). Vidare ska elever ges inflytande över utbildningen (4 kap. 9 § skollagen). Även vårdnads- havare för elever i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, special- skolan, sameskolan och fritidshemmet ska erbjudas möjlighet till infly- tande över utbildningen (4 kap. 12 § skollagen). Som regeringen har lyft tidigare bedömer regeringen att t.ex. ett beslut av en rektor för en skolenhet inom de obligatoriska skolformerna om att mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning ska omhändertas hela skoldagen är ett beslut av den betydelsen att frågan först bör behandlas vid ett sådant forum för samråd med barnen, eleverna och vårdnadshavare som enligt 4 kap. 13 § skollagen ska finnas vid varje förskole- och skolenhet. Inom ramen för ett eller flera sådana forum ska eleverna och vårdnadshavarna informeras om förslag till beslut i sådana frågor som är viktiga för enhetens verksamhet och som kan ha betydelse för eleverna och vårdnadshavarna. De ska ges tillfälle att komma med synpunkter innan beslut fattas.

När det gäller förslaget om omhändertagande av mobiltelefoner och an- nan kommunikationsutrustning i syfte att förebygga kränkande fotografe- ring enligt 4 kap. 6 a § brottsbalken eller annan kränkande fotografering eller filmning är syftet att elever, som t.ex. måste byta om för att kunna delta i idrottslektioner, inte ska behöva oroa sig för att de, när de byter kläder eller klär av sig nakna och duschar inför andra, ska bli utsatta för en kränkande fotografering eller filmning som i förlängningen kan komma att läggas ut på internet. Visserligen kan såväl en sådan fotografering eller filmning som en spridning av bilderna vara brottslig, men det utesluter inte att elever ändå kan ha en befogad oro för att sådant kan ske. Även rektorns befogenhet att i obligatoriska skolformer besluta om att mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning ska omhändertas under hela skoldagen syftar till att eleverna ska tillförsäkras en skolmiljö där de kan känna sig trygga och inte behöva känna oro mellan lektioner, eller på en lektion, inför den kommande rasten. En sådan trygghetsskapande åtgärd främjar elevernas utveckling och lärande och skapar förutsättningar för att

de ska kunna inhämta och utveckla kunskaper och värden i enlighet med Prop. 2021/22:160 utbildningens mål. Som regeringen har framfört ovan syftar det förslaget

också till att barn i högre utsträckning ska umgås med varandra för att lära sig mer om normer och utveckla förmågor när det gäller det sociala samspelet.

De föreslagna bestämmelserna om omhändertagande av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning får, även om det är fråga om tillfälliga omhändertaganden under kort tid, anses innefatta en viss begränsning av skyddet för enskild egendom enligt artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europa- konventionen, (jfr lagrådets yttranden i prop. 2006/07 s. 39 och prop. 2009/10:165 s. 1313). I artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen anges att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom samt att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Enligt andra stycket inskränker emellertid dessa bestämmelser inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med bl.a. det allmännas intresse. Föreskrifter som begränsar rättigheter enligt Europakonventionen ska vara klara och tydliga och inte öppen för alltför vida tolkningar. De föreslagna begränsningarna föreslås i syfte att unga personer ska ha möjlighet att tillgodogöra sig den utbildning de har rätt till och deras rätt att känna sig trygga i skolmiljön. Regeringen anser utifrån dessa utgångspunkter att den föreslagna regleringen är förenlig med Europakonventionen.

När det gäller förslagets förenlighet med barnkonventionen görs, mot bakgrund av de överväganden som redovisas i avsnitt 10.3 och i detta avsnitt, bedömningen att den föreslagna regleringen är förenlig med vad som får anses vara barnets bästa.

De föreslagna bestämmelsernas förhållande till ordningsreglerna

Som tidigare framgått ska ordningsreglerna ska enligt skollagen tas fram under medverkan av eleverna. Regeringen bedömer att en hög delaktighet av eleverna i arbetet med ordningsregler ger bättre förutsättningar för att dessa följs, vilket även gäller mobiltelefonanvändning. Flera remiss- instanser, bl.a. SKR och Huddinge kommun, konstaterar att det redan i dag finns skolor och huvudmän som hanterar frågan om mobiltelefoner genom skolans ordningsregler.

Även regeringen anser att det finns fördelar med att behandla frågan om mobilanvändning i skolans ordningsregler. När det gäller undervisnings- situationen kommer dock både skolans personal och elever framöver att behöva utgå från den föreslagna lagstiftningen, det vill säga utgångs- punkten kommer att vara ett mobiltelefonförbud under lektionstid, men med möjlighet för lärare att besluta om viss användning av mobiltelefoner. För undervisningssituationen kommer det således bara att finnas ett begränsat utrymme att besluta om frågan genom ordningsregler.

När det gäller den föreslagna befogenheten för rektorn att i vissa skol- former besluta om att mobiltelefoner ska omhändertas under hela skolda-

gen finns det ingenting som hindrar att regler om ett sådan omhänder-

131

Enligt Lärarförbundets rapport anser sju av tio grundskolelärare och sex Prop. 2021/22:160 av tio gymnasielärare att det inte är tydligt vilken befogenhet de har och

att de har tvekat att agera vid situationer när elever stör studieron, därför att de är osäkra på sina befogenheter. Denna otydlighet och osäkerhet får konsekvenser för arbetsmiljön på skolan för såväl lärare och annan personal som eleverna. Att lärare och annan personal ingriper i stökiga situationer är en förutsättning för ett väl fungerande arbete med trygghet och studiero.

11.2 Rättsläget på området

Personalen har en tillsynsplikt

Alla barn och elever har rätt att lära och utvecklas i en trygg och stimuler- ande miljö. Lärare och annan personal har såväl en möjlighet som en skyldighet att ingripa i situationer där det är motiverat för att säkerställa elevernas trygghet och studiero. I vissa fall kan detta innebära att personalen behöver ingripa fysiskt för att avvärja en situation som invol- verar våld, kränkningar eller annat ordningsstörande uppträdande.

Vårdnadshavares tillsynsplikt regleras i 6 kap. 2 § föräldrabalken. Enligt
bestämmelsen ska en vårdnadshavare se till att barnet får den tillsyn som
behövs med hänsyn till barnets ålder, mognad och övriga omständigheter.
Vårdnadshavaren ska hindra barnet från att skada andra genom att se till
att barnet står under uppsikt eller att andra lämpliga åtgärder vidtas. Vidare
har vårdnadshavaren en bestämmanderätt ifråga om barnets personliga an-
gelägenheter, men ska ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och
önskemål i takt med barnets stigande ålder och utveckling (6 kap. 11 §
föräldrabalken).
Till skillnad från vårdnadshavarens tillsynsplikt är skolans tillsyns-
ansvar för eleverna inte författningsreglerat. Av rättspraxis framgår dock
att personalen övertar tillsynsansvaret från vårdnadshavarna under den tid
som eleverna vistas i skolan. Detta är bl.a. en skadeståndsrättslig fråga,
som innebär att huvudmannen kan bli skyldig att ersätta en skada som
vållats genom att personalen inte utövat adekvat tillsyn över barnen eller
eleverna. I ett avgörande från Högsta domstolen prövades frågan om
personalen vid ett kommunalt fritidshem uppfyllt sitt tillsynsansvar när ett
barn skadat ett annat barn (NJA 1984 s. 764). Domstolen slog fast att barn
och deras vårdnadshavare har befogade anspråk gentemot kommunen på
att miljön i fritidshemmen är säker och tillsynen betryggande. Kommunen
ansågs genom försummelse ha framkallat risk för skada.
Tillsynsansvaret innebär att det är personalen som under vistelsen i
skolan avgör hur tillsynen ska utövas. I anslutning till personalens ansvar
för tillsynen uppkommer frågan vilka åtgärder personalen får vidta för att
uppfylla sitt ansvar och om dessa åtgärder omfattar det som i rättspraxis
kommit att kallas ”fysiska ingripanden”.
Det finns en allmän möjlighet att ingripa fysiskt på grund av
bestämmelserna om nödvärn och nöd
Brottsbalkens bestämmelser om nödvärn och nöd utgör grunder för an-
svarsfrihet som kortfattat innebär att vem som helst under vissa omständig-	133
	133

Prop. 2021/22:160 heter får ingripa fysiskt eller med våld på ett sätt som, i fall dessa om- ständigheter inte hade förelegat, skulle ha utgjort brott.

En gärning som någon begår i nödvärn utgör brott endast om den med hänsyn till angreppets beskaffenhet, det angripnas betydelse och omständ- igheterna i övrigt är uppenbart oförsvarlig. Rätt till nödvärn föreligger mot ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person eller egendom. Sådan rätt föreligger även mot den som med våld eller hot om våld eller på annat sätt hindrar att egendom återtas på bar gärning, den som olovligen trängt in i eller försöker tränga in i rum, hus, gård eller fartyg, eller den som vägrar att lämna en bostad efter tillsägelse (24 kap. 1 § brottsbalken).

En gärning som någon begår i nöd utgör brott endast om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständig- heterna i övrigt är oförsvarlig. Nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse (24 kap. 4 § brottsbalken).

Om det uppstår en situation i skolan, där t.ex. en elev brukar våld mot en annan elev på ett sådant sätt att det är fråga om ett påbörjat brottsligt angrepp har alltså personal, som vem som helst, möjlighet att ingripa fysiskt för att avvärja detta angrepp.

Utöver denna möjlighet att ingripa fysiskt på grund av brottsbalkens be- stämmelser om nödvärn och nöd, anses personalen i skolan ha en ytterliga- re möjlighet att ingripa fysiskt, som grundar sig på deras tillsynsplikt. I det följande redovisas hur denna ytterligare möjlighet har kommit till uttryck i svensk rättspraxis.

En särskild befogenhet att ingripa fysiskt har slagits fast i straffrättspraxis

Den möjlighet att utöva kroppslig bestraffning i skolan, som fanns fram till 1958, kan bedömas ha omfattat en befogenhet till det som i dag benämns fysiska ingripanden med anledning av tillsynsplikten. När befog- enheten avseende kroppslig bestraffning togs bort, lämnades befogenheten att ingripa fysiskt på grund av tillsynsplikten formellt oreglerad. Detta ledde till att frågan om en sådan befogenhets eventuella existens, trots av- saknaden av uttryckliga bestämmelser, blev föremål för domstolsprövning i rättsfallet ”Äppelkastningen” (NJA 1988 s. 586). Detta fall gällde frågan om en lärare gjort sig skyldig till ringa misshandel när han tagit ett grepp om nacken på en elev för att förmå eleven att följa med till rektors- expeditionen efter att eleven kastat äpplen i ett kapprum. Ingripandet be- dömdes ha orsakat eleven en inte helt obetydlig smärta och ömhet samt även gett upphov till vissa rodnader på elevens nacke. Riksåklagaren argu- menterade för att regeringsformen (RF) innebar att all våldsanvändning från företrädare för det allmänna (t.ex. skolpersonal) gentemot enskilda är förbjuden, om den inte uttryckligen är tillåten enligt lag. Föredragande revisionssekreterare anförde i sitt förslag till avgörande däremot att det fortfarande borde anses finnas en befogenhet för lärare att ingripa fysiskt för att upprätthålla ordningen i skolan, baserat på en typ av sedvanerätt och äldre föreskrifter som inte direkt upphävts av lagstiftaren. I domskälen analyserade inte Högsta domstolen bristen på uttrycklig lagreglering om fysiska ingripanden i förhållande till RF:s bestämmelser. Domstolen

uttryckte i stället att det får förutsättas att en lärare vid utövning av sin

134

tillsynsplikt inte kan vara avskuren från varje möjlighet till kroppsligt Prop. 2021/22:160 ingrepp mot en elev även då det inte är fråga om en nödvärns- eller

nödsituation. Det som Högsta domstolen här benämner tillsynsplikt, inne- bar alltså enligt domstolen en befogenhet att företa en fysisk åtgärd som inte syftade till att direkt avvärja skada på person eller egendom, utan som snarare får betecknas som en rent ordningsskapande åtgärd.

Det fysiska ingripande som läraren i det aktuella fallet hade gjort, ansågs av Högsta domstolen dock inte falla inom ramen för vad en lärare får vidta på grund av tillsynsplikten. Skolpersonalens möjlighet att ingripa fysiskt på grund av tillsynsplikten kan enligt Högsta domstolen, med hänsyn till lagstiftarens inställning att aga inte får förekomma, inte omfatta sådana förfaranden som faller under straffbestämmelsen för misshandel. Läraren dömdes därför för ringa misshandel.

Även i rättsfallet ”Läraren och elevassistenten” NJA 2009 s. 776 har Högsta domstolen slagit fast att tillsynsplikten kan utgöra en grund för straffrättslig ansvarsfrihet om lärare och annan personal i skolverksamhet ingriper fysiskt, trots att uttryckligt lagstöd saknas. Domstolen noterade bristen på lagstiftning som gav en uttrycklig befogenhet till skolpersonal att företa kroppsliga ingrepp gentemot barn och elever. Domstolen upprätthöll dock prejudikatet från 1988 som slog fast att tillsynsplikten utgör en grund för straffrättslig ansvarsfrihet.

Högsta domstolen har därmed slagit fast att det finns oskrivna regler om straffrättslig ansvarsfrihet som innebär att personal i skolverksamhet som ingripit fysiskt under vissa omständigheter inte ska anses ha begått brott. Denna typ av oskrivna regler, som innebär att en annars otillåten gärning ska bedömas som tillåten, kallas inom straffrätten social adekvans. Ansvarsfrihet enligt principen om social adekvans kan aktualiseras i situa- tioner där det framstår som orimligt och oavsiktligt att ett straffrättsligt ingripande sker (se bl.a. rättsfallen ”Omskärelsen” NJA 1997 s. 636, ”Studenternas förtalsbrott” NJA 2014 s. 808, ”Cross-checking” NJA 2018 s. 591 och ”Fåtöljen” NJA 2018 s. 1051).

Befogenheterna för rektor, lärare och handledare vid fjärrundervisning har till viss del tydliggjorts i skollagen

I den nu gällande skollagen från 2010 finns en bestämmelse i 5 kap. 6 § första stycket, som saknar motsvarighet i 1985 års skollag. Enligt denna bestämmelse får rektorn eller en lärare vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande. En sådan åtgärd får endast vidtas om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter (5 kap. 6 § fjärde stycket). Av förarbetena framgår att åtgärden ska vara inriktad på att förbättra elevens framtida uppträdande och inte vara en bestraffning för något som denne har gjort (se propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, prop. 2009/10:165 s. 323 och 681). Vidare framgår att avsikten med be- stämmelsen bl.a. är att de principer om skolpersonalens möjlighet att in- gripa fysiskt som framgår av avgörandena ”Äppelkastningen” NJA 1988 s. 586 och ”Läraren och elevassistenten” NJA 2009 s. 776 ska komma till uttryck i lag (prop. 2009/10:165 s. 680 f.).

135

Prop. 2021/22:160

136

I samband med att fjärrundervisning 2020 reglerades i 21 kap. skollagen infördes i 5 kap. 6 § tredje stycket en bestämmelse om att även en sådan handledare vid fjärrundervisning som avses i 21 kap. 13 § har sådana befogenheter som anges i samma paragrafs första stycke. Någon uttrycklig befogenhet för annan personal att vidta denna typ av åtgärder för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero finns däremot inte i skolför- fattningarna.

Befogenheten att ingripa fysiskt till följd av tillsynsplikten har även aktualiserats i fråga om kränkande behandling

Efter den nuvarande skollagens ikraftträdande har befogenheten att ingripa fysiskt till följd av tillsynsplikten behandlats även i rättsfall som avsett skadestånd på grund av kränkande behandling enligt 6 kap. skollagen.

I ”Örfilen” NJA 2016 s. 596 hade Högsta domstolen att ta ställning till om en elev som fått en örfil av en lärare hade blivit utsatt för sådan kränkande behandling som enligt 6 kap. 9 och 12 §§ skollagen berättigar till skadestånd. Högsta domstolen refererade till den befogenhet att vidta omedelbara och tillfälliga åtgärder för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero som framgår av 5 kap. 6 § första stycket skollagen samt till hän- visningen i lagens förarbeten till de i rättspraxis uttryckta principerna om fysiska ingripanden inom ramen för tillsynsplikten. Högsta domstolen bedömde att situationen i det aktuella fallet var sådan att ett visst kroppsligt ingrepp var befogat, dock inte en örfil. Domstolen uttalade vidare bl.a. att ett otillåtet kroppsligt ingrepp av en lärare som utgångspunkt utgör kränkande behandling i skollagens mening.

Även Högsta domstolens dom i rättsfallet ”Soffan i rasthallen” NJA 2020 s. 578 gällde frågan om en skolhuvudmans skadeståndsskyl- dighet enligt 6 kap. skollagen. Målet gällde en situation där eleven hade placerat en soffa i skolans rasthall, så att den stod i vägen för en central passage, och inte flyttade på sig när han blev ombedd, varpå en lärare hade tagit ett ”brottargrepp” om hans hals och nacke och lyft upp honom ur soffan. Även i detta fall gjorde Högsta domstolen bedömningen att 5 kap. 6 § skollagen ger en viss, begränsad, rätt för en lärare att inom ramen för sin tillsynsplikt göra fysiska ingripanden – kroppsliga ingrepp – mot en elev. Högsta domstolen framhöll att ett grepp om en elevs nacke i regel är ett fysiskt ingripande av sådant slag att det utgör en kränkande behandling, men bl.a. eftersom det i detta fall varit ett mycket kortvarigt och för situa- tionen anpassat fysiskt ingripande, som objektivt sett inte kan ha lett till annat än ett högst tillfälligt obehag, bedömde domstolen att eleven inte hade utsatts för kränkande behandling i skollagens mening och att någon skadeståndsskyldighet inte förelåg.

Fysiska ingripanden berör rättighetsskyddet

I 2 kap. RF finns bestämmelser om skydd mot bl.a. påtvingat kroppsligt ingrepp och frihetsberövande gentemot det allmänna. Personal i utbildning som bedrivs av kommuner, regioner och staten utgör representanter för det allmänna i förhållande till sina elever och därför kan ett fysiskt ingripande i skolan aktualisera detta grundlagsskydd.

Enligt 2 kap. 6 § RF är var och en också gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i andra fall. Detta skydd får enligt

2 kap. 20 § RF begränsas genom lag och i övrigt under de särskilda förut- sättningar som anges i RF.

I rättsfallet ”Äppelkastningen” NJA 1988 s. 586 hänvisade Riksåkla- garen till vissa resonemang om omfattningen av skyddet mot kroppsliga ingripanden i 1981 års polisberednings betänkande Polislag (SOU 1982:63). I betänkandet anges bl.a. att skyddet bör anses gälla mot sådana handlingar vilka är straffbara som misshandel enligt brottsbalken, dvs. att tillfoga annan person kroppsskada, sjukdom eller smärta eller att försätta honom i vanmakt eller annat sådant tillstånd. Vidare anges att förarbetena till RF närmast ger vid handen att även varje annan våldsanvändning som riktas mot person är ett integritetsintrång enligt RF. Som personellt våld kan man beteckna varje omedelbar inverkan på person genom kroppsligt våld eller genom hjälpmedel. Den som rycker i, knuffar eller håller fast någon annan utövar alltså våld (betänkandet s. 84, jfr också betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter regeringsformen, SOU 1975:75, s. 356 och 363 f. samt propositionen med förslag till polislag m.m., prop. 1983/84:111, s. 81 f.). I domskälen berördes inte rättighetsskyddets om- fattning enligt RF.

Enligt 2 kap. 8 § RF är var och en gentemot det allmänna också skyddad mot frihetsberövanden. Även detta skydd får enligt 2 kap. 20 § RF begränsas genom lag och i övrigt under de särskilda förutsättningar som anges i RF.

I rättsfallet ”Läraren och elevassistenten” NJA 2009 s. 776 var frågan om en lärare och en elevassistent, som hade tvingat in en elev på en toalett och därefter låst dörren, hade gjort sig skyldiga till misshandel och olaga frihetsberövande vid ett tillfälle och om elevassistenten gjort sig skyldig till misshandel vid ett annat tillfälle. Högsta domstolen tog upp att det i 2 kap. RF finns bestämmelser som gentemot det allmänna ger medbor- garna skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp. Med anledning av att begränsningar av skyddet i 2 kap. 6 § RF kräver stöd i lag, uttryckte Högsta domstolen att det måste anses vara en mycket angelägen uppgift för lagstiftaren att i samband med lagregleringen av olika allmänna verk- samheter, bl.a. på skolområdet, ta klar ställning till frågan om tillåtligheten av kroppsliga ingrepp och vid behov införa uttryckliga regler om detta. Högsta domstolen resonerade inte om RF:s skydd mot frihetsberövande.

Rättsfallet ”Fåtöljen” NJA 2018 s. 1051 gällde frågan om en sjuk- sköterska på ett kommunalt vård- och omsorgsboende skulle dömas för olaga frihetsberövande, mindre grovt brott, på grund av att han berövat en boende, som led av demenssjukdom, friheten genom att blockera dörren till hennes bostadsrum med en fåtölj. Högsta domstolen uttalade i det fallet att det följer av domstolens praxis att det trots regleringen i RF finns ett visst utrymme för en tillämpning av oskrivna regler om social adekvans även när det gäller kroppsliga ingrepp eller frihetsberövanden som sker inom ramen för det allmännas verksamhet, varvid domstolen hänvisade till rättsfallen ”Läraren och elevassistenten” (NJA 2009 s. 776) och ”Äppelkastningen” (NJA 1988 s. 586).

Utöver bestämmelserna i RF, får personalens befogenhet att ingripa fysiskt även anses beröra rättighetsskyddet i Europakonventionen. Rätten till privatliv finns i artikel 8, skyddet mot frihetsberövanden i artikel 5 och rörelsefriheten i artikel 2 i konventionens fjärde tilläggsprotokoll. Till skillnad från vad som föreskrivs i RF, krävs enligt Europakonventionen

Prop. 2021/22:160

137

Prop. 2021/22:160 inte att en rättighetsbegränsning framgår av en lag som stiftats av riks- dagen. Däremot är det viktigt att en rättighetsbegränsande föreskrift är klar och tydlig och inte öppen för alltför vida tolkningar.

Befogenheten berör även vissa bestämmelser i barnkonventionen, vilket kommer att behandlas närmare i avsnitt 11.4.

11.3 Personalens befogenheter att ingripa fysiskt är inte tillräckligt tydliga

All personal omfattas av tillsynsplikten men endast vissa personalkategorier har getts befogenhet att ingripa

	Det kan konstateras att det i skolan och på fritidshemmen i dag finns
	många olika personalkategorier utöver rektorer och lärare. Bland de
	personalkategorier som arbetar direkt gentemot eleverna finns exempelvis
	elevassistenter, lärarassistenter, skolbibliotekarier och personal inom elev-
	hälsan. I skolans lokaler finns normalt även t.ex. vaktmästare och matsals-
	personal. Alla dessa vuxna kan, i varierande grad, anses ha ett tillsyns-
	ansvar gentemot de barn och elever som vistas i skolan. Det är dock inte
	helt tydligt vilka befogenheter som dessa personalkategorier har för att
	tillförsäkra eleverna trygghet och studiero.
	I förarbetena till 5 kap. 6 § anförs att det i rättspraxis har utvecklats
	principer om skolpersonalens rätt att enligt allmänna principer ingripa
	fysiskt inom ramen för sin tillsynsplikt och att dessa principer kommer till
	uttryck i lag genom denna paragraf. I samband med detta uttalande hän-
	visas till rättsfallen ”Äppelkastningen” (NJA 1988 s. 586) och ”Läraren
	och elevassistenten” (NJA 2009 s. 776). Vid Lagrådets behandling av
	förslaget till 5 kap. 6 § skollagen ifrågasatte Lagrådet begränsningen av
	behörigheten till rektor och lärare och efterlyste förtydliganden. Rege-
	ringen framhöll att det redan finns möjlighet för all skolpersonal och även
	andra att med stöd av straffrättsliga regler om nödvärn och nöd ingripa mot
	elever som t.ex. slåss eller begår skadegörelse. Med hänsyn till bestäm-
	melsens syfte ansåg regeringen att begränsningen till rektor och lärare,
	med den möjlighet för rektorn att delegera sin befogenhet som följer av
	2 kap. 10 § andra stycket skollagen, var en lämplig avvägning. En even-
	tuell utvidgning av kretsen behöriga beslutsfattare enligt 5 kap. 6 § skol-
	lagen skulle enligt regeringens mening behöva föregås av ytterligare
	överväganden (prop. 2009/10:165 s. 681).
	I rättsfallet ”Läraren och elevassistenten” gjordes dock bedömningen av
	lärarens och elevassistentens befogenheter utifrån 1985 års skollag som
	saknade en bestämmelse motsvarande nuvarande 5 kap. 6 § skollagen, och
	alltså inte föreskrev någon skillnad i lärares respektive övrig personals
	allmänna befogenheter. I avgörandet från 2009 gjordes därför ingen åt-
	skillnad mellan den åtalade lärarens respektive elevassistentens befogen-
	heter. I stället konstaterade Högsta domstolen att det som ett led i den
	tillsynsplikt som lärare och annan personal i skolverksamhet har kan ingå
	att genomföra åtgärder för ordningens upprätthållande som att hålla kvar
	en elev i ett klassrum eller avvisa eleven från detta eller att ta med eleven
	till rektor för samtal. Det saknas prejudicerande avgöranden avseende
138	övrig personals befogenhet att ingripa fysiskt efter den nuvarande skol-
138

lagens ikraftträdande, och rättsläget är därmed inte klarlagt när det gäller Prop. 2021/22:160 hur befogenheten i skollagen förhåller sig till den äldre, i praxis uttryckta

grunden för ansvarsfrihet.

I de dialoger som genomfördes som ett led i framtagandet av den departementspromemoria som ligger till grund för denna proposition framgick att det finns en osäkerhet hos personal i skolan om vilka yrkes- grupper som har en faktisk befogenhet att ingripa på olika sätt, bl.a. genom fysiska ingripanden. En sådan osäkerhet riskerar leda till att personalen inte alltid ingriper i situationer där så krävs för att upprätthålla trygghet och studiero.

I utsatta situationer förekommer det att väktare anlitas i skolan. En väk- tare har inga andra befogenheter att ingripa än övriga personer i samhället och ska bedömas tillhöra personalen om denne har en anställning eller är uppdragstagare på en skola. Ordningsvakter däremot utbildas och för- ordnas av polisen och har enligt 29 § tredje stycket polislagen särskilda befogenheter. Dessa behandlas inte närmare i denna proposition.

Det finns en osäkerhet om vilka ingripanden som får och bör göras

Det råder i dag en viss osäkerhet i fråga om vilken typ av ingripanden som är tillåtna och i vilka situationer. Tillsynsplikten innebär att personal i skolan får, och i vissa fall ska, ingripa för att säkerställa trygghet och studiero. Samtidigt får ett ingripande inte ske på ett sådant sätt att de elever som blir föremål för ingripandet utsätts för kränkande behandling (6 kap. 9 § skollagen). Att lärare anser att befogenheten är oklar framgick i ovan nämnda dialoger och framgår även av den i avsnitt 11.1 nämnda rapporten från Lärarförbundet (2019) där en majoritet av de lärare som svarade uppgav att det inte är tydligt vilken befogenhet de har och att de har tvekat att agera vid situationer när elever stör studieron, därför att de är osäkra på sina befogenheter. Lärarförbundet anser att lärare har otydliga och otill- räckliga befogenheter att utöva tillsynsansvaret. Omkring en tredjedel i den nämnda undersökningen känner sig exempelvis osäkra på hur de ska agera när en elev vägrar lämna ifrån sig sin mobil eller andra föremål (könsuppdelad statistik finns inte tillgänglig).

Under dialogerna har även framförts att det finns lärare som känner oro för att bli anmäld till Statens skolinspektion och Barn- och elevombudet, och att oron styr hur de väljer att agera i vissa situationer. En liknande bild beskrivs i Lärarförbundets rapport (2019) där det framgår att 43 procent av lärarna i undersökningen anger att de överdokumenterar för att mini- mera risken att bli anmäld till Skolinspektionen för kränkande behandling. Enligt Lärarförbundet har mer än hälften av de lärare som svarade på enkäten, och sex av tio grundskollärare, tvekat att agera när elever stör studieron på grund av rädsla för att bli anmäld.

Regeringen anser att det är allvarligt att lärare och annan personal ibland avstår från att ingripa i en stökig situation på skolan på grund av en osäker- het över vilka befogenheter de har och av rädsla för att bli anmälda. Lärare måste både kunna upprätthålla studieron i klassrummet och avstyra bråk för att skydda eleverna. Att lärare och annan personal ingriper vid stökiga situationer är även viktigt för att bygga tillitsfulla relationer till alla elever, då ett ingripande visar att ett visst beteende inte är godtagbart och att -

139

Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås inte någon redaktionell ändring när det gäller proportionalitetsprincipen och i promemorian an- vänds begreppet skolpersonal i stället för personal. Promemorian har även en annan lagteknisk lösning när det gäller omhändertagande av föremål. Det föreslås inte heller att överlämnandet från annan personal än rektorn, en lärare eller en handledare vid fjärrundervisning till någon i dessa personalkategorier ska göras utan onödigt dröjsmål. I promemorian tydlig- görs inte heller att annan personal får visa ut en elev från undervisnings- lokalen under vissa förutsättningar.

Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Till dem som tillstyrker hör Statens skolverk, Myndigheten för delaktighet, Anebys, Bodens, Linköpings och Malmös kommuner, Internationella Engelska Skolan (IES), Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Friskolornas riks- förbund, Idéburna skolors riksförbund, Sveriges Skolledarförbund, Lärar- nas Riksförbund och Föräldraalliansen Sverige.

SKR anser att det är angeläget att skolpersonalen ska få vidta de omedel- bara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. SKR bedömer att förslaget sammantaget har goda förutsättningar att förbättra såväl elevernas trygghet som personalens arbetsmiljö. Lärarnas Riksförbund välkomnar förslaget som bl.a. gör det tydligare hur ansvarsfördelningen ska se ut och vilka befogenheter lärare har att agera när trygghet och studiero hotas. Skolverket tillstyrker för- slaget medan Statens skolinspektion inte tar ställning. Båda myndigheterna betonar dock att förtydliganden av skolpersonalens allmänna befogenheter inte i tillräcklig utsträckning kommer att kunna klargöra den gränsdrag- ningsproblematik som finns på området. Skolinspektionen bedömer att personalens befogenhet kommer att behöva klargöras genom fortsatt praxisbildning. Myndigheten tillstyrker dock en kodifiering av praxis då det kan ge ökad tydlighet vid tillämpningen.

Både Skolverket och Skolinspektionen tillstyrker även den del av förs- laget som rör omhändertagande av föremål. Skolverket anser att en över- syn av skolans ansvar för omhändertagna föremål bör övervägas. Skolinspektionen lyfter fram att det behöver bli tydligare vad som avses med begreppet ”utan dröjsmål”. Katrineholms kommun framhåller bl.a. att det är positivt att förslagen står i samklang med barnkonventionen, men framför, i likhet med Skolinspektionen, att begreppet ”utan dröjsmål” är otydligt och föreslår att det ersätts med ”så snart det utifrån lokala förut- sättningar är möjligt”. Kommunen anser även att begreppet ”skolpersonal” bör preciseras. Många remissinstanser, t.ex. Specialpedagogiska skol- myndigheten (SPSM), SKR och flera kommuner efterfrågar stöd för skolpersonal att hantera svåra situationer och är positiva till att Skolverket föreslås få ett uppdrag att ta fram sådant stöd. Riksdagens ombudsmän (JO) anser t.ex. att förslaget kan kräva svåra avvägningar som måste hanteras snabbt och att det därför är angeläget med ett stöd för skol- personalens ansvar och agerande.

Barnombudsmannen (BO), Sameskolstyrelsen, SPSM, Funktionsrätt Sverige, Riksförbundet Attention, Rädda barnen, Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd avstyrker förslaget. BO delar bedömningen att all skolpersonal kan behöva agera trygghets- och ordningsskapande men

Prop. 2021/22:160

141

Prop. 2021/22:160 framhåller bl.a. att fysiska ingripanden endast ska vidtas i undantagsfall när andra mindre ingripande insatser redan prövats och situationen kräver det, eller att situationen är så allvarlig att det framstår som den enda möjliga åtgärden. BO anser att de förslagna bestämmelserna riskerar att missbrukas och överanvändas samt leda till såväl en ökad användning av våld mot barn som att barn utsätts för ingripanden som kan betraktas som kränkande behandling enligt 6 kap. skollagen. Både BO och Rädda barnen bedömer att den befogenhet som ges i förslaget går emot bl.a. vad barn- konventionen föreskriver om att vidta alla lämpliga åtgärder för att för- hindra våld mot barn. Rädda barnen föreslår även att det ska införas krav på att rapportera fysiska ingripanden så att dessa kan följas upp och miss- bruk motverkas.

SPSM anser att skolpersonal förvisso behöver stöd gällande förutsätt- ningar att ingripa i akuta situationer men anser inte att den föreslagna bestämmelsen innebär ett förtydligande av var gränsen går för vilka fysiska ingripanden som är lagliga. SPSM lyfter precis som BO flera risker med förslaget, bl.a. nämns risken att personal kan missförstå beteenden och ingripa fysiskt mot exempelvis elever med funktionsnedsättning trots att det varken är en lämplig eller befogad åtgärd. Även Funktionsrätt Sverige och Riksförbundet Attention avstyrker förslaget och menar bl.a. att fysiska ingripanden i princip alltid eskalerar en situation. I likhet med Sveriges Elevråd och Sveriges Elevkårer framför de också att fokus bör ligga på förebyggande insatser som t.ex. samarbete och delaktighet samt tillgängliga skolmiljöer och adekvat stöd, och inte ökade befogenheter för skolpersonal att ingripa fysiskt. Detta framhålls även av Rädda barnen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

All personal ska ha befogenhet att vidta omedelbara och tillfälliga åtgärder

Som framgått anges i skollagen att rektorn, en lärare eller en handledare vid fjärrundervisning får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande (5 kap. 6 § skollagen). Med omedelbara och tillfälliga åtgärder avses ingripanden under en kort och begränsad tid och som syftar till att komma till rätta med en akut situation (prop. 2009/10:165 s. 680). Regeringen instämmer i vad som anges i promemorian angående att all skolpersonal inom ramen för sina roller behöver kunna bidra i arbetet med att tillförsäkra elever trygghet och studiero. Detta gäller inte minst om personalen uppmärksammar situationer som behöver hanteras skyndsamt, som pågående våld eller kränkande behandling. När det gäller studieron faller visserligen ett naturligt ansvar på den lärare som ansvarar för undervisningen. Även andra personalkategorier som elevassistenter och annan resurspersonal kan dock i vissa fall behöva ingripa för att upprätthålla studieron, t.ex. i ett grupprum där elever tillfälligt arbetar i lärares frånvaro. Även med hänsyn till lärares arbetsbelastning är det viktigt att övrig personal i den mån det är möjligt kan vidta trygghets- och ordningsskapande åtgärder, t.ex. på raster och i skolmatsalen. Regeringen anser att övrig personal som exempelvis uppmärksammar ett bråk mellan elever bör kunna ingripa och

142

inte, i brist på tydliga befogenheter, uppleva ett behov av att hänföra hanteringen till en lärare.

Alla personalkategorier i skolan har vidare i olika utsträckning ett till- synsansvar som innebär att de, skadeståndsrättsligt, skulle kunna anses ha en skyldighet att ingripa för att hindra att eleverna kommer till skada. Regeringen anser därför att det är rimligt att all personal får en mer allmän, uttrycklig befogenhet att ingripa för att uppfylla denna tillsynsplikt.

Det behöver också ur elevernas perspektiv vara tydligt att de kan vända sig till alla vuxna i skolan för att få hjälp vid exempelvis kränkande behandling. Som framgår i promemorian finns det elever, särskilt elever i högstadiet, som upplever att vuxna inte agerar vid kränkningar. De elever som svarar att de är otrygga har också en genomgående mer negativ upplevelse av skolan och skolarbetet (Resultat från Skolenkäten 2017– 2018, Skolinspektionen, 2019 samt Attityder till skolan 2018, Skolverket 2019). Regeringen anser att detta inte är acceptabelt och ett starkt skäl för att det ska vara tydligt i skollagen att all personal får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero.

I förarbetena till 5 kap. 6 § första stycket anges att det inte är möjligt att ange alla åtgärder som kan vidtas med stöd av den allmänna befogenheten, men att det t.ex. kan handla om tillrättavisningar eller omflyttningar i klassrummet för att sära på elever. Bestämmelsen är därtill avsedd att reglera situationer som när en rektor eller en lärare behöver sära på två elever som bråkar eller förhindra elevers pågående skadegörelse (prop. 2009/10:165 s. 680).

Även utvisning ur klassrummet eller kvarsittning är enligt förarbetena till 5 kap. 6 § första stycket i och för sig också åtgärder som kan vidtas inom ramen för den allmänna befogenheten. De har dock enligt förarbetena för tydlighetens skull reglerats i egna paragrafer (prop. 2009/10:165 s. 680). De paragrafer som avses är 5 kap. 7 och 8 §§. I 7 § anges att i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan får en lärare visa ut en elev från undervisningslokalen för högst återstoden av ett undervisningspass, om

1.eleven stör undervisningen eller på annat sätt uppträder olämpligt, och

2.eleven inte har ändrat sitt uppförande efter uppmaning från läraren. Enligt 8 § får, under samma förutsättningar som i 7 §, en lärare eller rektor i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasie- skolan eller gymnasiesärskolan besluta att en elev ska stanna kvar i skolan under uppsikt högst en timme efter att skoldagens undervisning har avslutats eller infinna sig i skolan högst en timme innan undervisningen börjar.

När det gäller undervisningssituationen anser regeringen, i likhet med promemorian, att det kan finnas skäl att skilja mellan situationen att en lärare är närvarande och inte. Läraren ansvarar för undervisningen och är därmed den som leder och fattar beslut i undervisningssituationen. Denna ordning bör kvarstå. Regeringen anser därför att ett beslut om att t.ex. placera om elever under en lektion endast bör kunna fattas av annan personal, som elev- eller lärarassistenter, i de fall när läraren inte är när- varande.

Det bör även i första hand vara läraren som bör kunna använda sig av den mer undervisningsnära särskilda befogenheten utvisning. Detta efter-

Prop. 2021/22:160

143

Prop. 2021/22:160 som den är nära sammankopplad med lärarens ledning av undervisningen och en pedagogisk bedömning kring behovet av att ta igen undervisning.

	Som nämnts anges i förarbetena att utvisning ur undervisningslokalen i
	och för sig är en åtgärd som kan vidtas inom ramen för den allmänna
	befogenheten, men att denna för tydlighetens skull regleras i en egen
	bestämmelse. Regeringen anser att när det gäller utvisning ur under-
	visningslokalen är detta en åtgärd som i vissa fall all personal ska kunna
	vidta. Så kan vara fallet när läraren inte är närvarande, t.ex. om en
	ordningsstörande situation uppstår när undervisning sker i mindre grupper
	och vissa elever befinner sig tillsammans med en elev- eller lärarassistent.
	Det är i dessa fall rimligt att den personal som befinner sig med eleverna
	vid behov kan visa ut en elev från undervisningslokalen.
	Även kvarsittning kan enligt förarbetena utgöra en sådan åtgärd som
	ryms inom den allmänna befogenheten, men som har reglerats i en egen
	paragraf. Som framgår av 5 kap. 6 § första stycket ska de åtgärder som
	vidtas vara omedelbara, tillfälliga och befogade för att tillförsäkra eleverna
	trygghet och studiero. De ska också stå i rimlig proportion till sitt syfte och
	övriga omständigheter. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att kvar-
	sittning, som innebär att en elev ska stanna kvar i skolan efter skoldagens
	slut eller infinna sig i skolan innan undervisningen börjar, bör vara en
	åtgärd som endast kan beslutas av rektorn eller en lärare.
	Den nuvarande lydelsen i 5 kap. 6 § första stycket innebär att de
	omedelbara och tillfälliga åtgärder som får vidtas ska vara befogade för att
	tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med
	en elevs ordningsstörande uppträdande (5 kap. 6 §). Som framgått av
	avsnitt 6 är åtgärder mot ordningsstörande uppträdanden motiverade både
	för att upprätthålla den generella tryggheten i utbildningen och, om sådana
	uppträdanden förekommer i en undervisningssituation, för att upprätthålla
	studieron. Därmed bedöms att en befogenhet att ingripa vid ordnings-
	störande uppträdanden följer av befogenheten att vidta åtgärder för att
	tillförsäkra eleverna trygghet och studiero, och att den förstnämnda be-
	fogenheten därför inte behöver nämnas uttryckligen i bestämmelsen.
	Regeringen anser således att det finns starka skäl att ändra 5 kap. 6 §
	första stycket skollagen så att det där framgår att personalen får vidta de
	omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra
	eleverna trygghet och studiero samt att förtydliga att även annan personal
	än lärare i vissa fall har befogenhet att visa ut en elev från en
	undervisningslokal.
	Regeringen konstaterar att majoriteten av remissinstanser tillstyrker
	eller inte har något att erinra mot förslaget. Detta gäller bl.a. Skolverket,
	Myndigheten för delaktighet, flera kommuner, Internationella Engelska
	Skolan, SKR, Friskolornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund,
	Sveriges Skolledarförbund, Lärarnas Riksförbund och Föräldraalliansen
	Sverige. SKR menar att förslaget sammantaget har goda förutsättningar att
	förbättra såväl elevernas trygghet som personalens arbetsmiljö.
	Internationella Engelska Skolan framhåller att alla som arbetar i skolan har
	ett gemensamt ansvar för att säkerställa trygghet och studiero och därför
	behöver kunna ingripa för att avvärja våld, kränkningar eller andra
	ordningsstörningar.
	BO delar promemorians bedömning att all skolpersonal kan behöva
144	agera trygghets- och ordningsskapande men anser inte att all skolpersonal

ska omfattas av den föreslagna allmänna befogenheten. BO framhåller att icke-pedagogisk personal redan har befogenhet att ingripa utifrån nöd- och nödvärnsbestämmelser samt utifrån vad som följer av tillsynsplikten och bedömer att ytterligare befogenhet bör vara begränsad till pedagogisk personal, som kan förväntas ha större kompetens att göra de bedömningar som krävs. Myndigheten framhåller att detta särskilt gäller för de fall ingripanden sker mot elever med funktionsnedsättning som kan ha särskilda behov av en viss typ av bemötande i situationer där eleven stör tryggheten eller studieron. Även Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd avstyrker förslaget om att ge övrig skolpersonal så som vaktmästare och elevassistenter ytterligare befogenhet då de, enligt organisationerna, saknar den utbildning och kompetens som möjliggör för ett välinformerat beslut i svåra situationer.

Regeringen har viss förståelse för argumentet att lärare kan anses ha större kompetens att göra de bedömningar som krävs, men regeringen anser samtidigt att nuvarande reglering är inkonsekvent. I förarbetena till 5 kap. 6 § första stycket skollagen hänvisas till rättspraxis avseende en generell befogenhet att vida åtgärder som avser all personal, men ändå avgränsas lagtexten till att endast gälla rektor och lärare och – sedan 21 kap om fjärrundervisning infördes i skollagen – till handledare vid fjärrundervisning. Det kan dock konstateras att en rektor eller en lärare eller en sådan handledare som avses i 21 kap. 13 § inte alltid är närvarande när det uppstår behov i skolan av att en vuxen person ingriper. Det kan vidare konstateras att all personal har ett tillsynsansvar. Regeringen anser att det under sådana förutsättningar inte är acceptabelt att det inte står klart för alla att t.ex. en lärarassistent som har rastvakt får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygg- het. Som framgått ovan avses med ”omedelbara och tillfälliga åtgärder” ingripanden under en kort och begränsad tid och som syftar till att komma till rätta med en akut situation.

Regeringen anser vidare att jämförelse kan göras med sådana handledare vid fjärrundervisning som avses i 21 kap. 13 § skollagen. Som nämnts ovan får en sådan handledare vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som en lärare får vidta enligt 5 kap. 6 § första stycket. En sådan handledare får också besluta om utvisning ur undervisningslokalen och omhänder- tagande av föremål enligt de förutsättningar som anges i 7 och 22 §§ (5 kap. 6 § tredje stycket skollagen). När denna bestämmelse infördes anförde regeringen att det vid fjärrundervisning, som är en interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid (1 kap. 3 § skollagen), kan uppstå situationer som läraren inte ser eller har möjlighet att uppfatta i sin helhet, och där det finns behov av ett snabbt och resolut ingripande. Regeringen ansåg att ett beslut om att vidta disciplinära och andra sär- skilda åtgärder i dessa fall skulle försvåras och försenas om handledaren först måste informera läraren och avvakta dennes beslut. Regeringen ansåg därför att en handledare som närvarar vid fjärrundervisning ska få vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som en lärare får vidta och som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande. Regeringen tog även ställning för att handledaren borde få besluta om utvisning ur undervisningslokalen och omhändertagande av föremål (prop.

Prop. 2021/22:160

145

Prop. 2021/22:160 2019/20:167, s. 64 och 65). Regeringen anser att motsvarande argument kan anföras för att t.ex. en elevassistent eller en vaktmästare kan ingripa på rasten eller att en elevassistent, när läraren inte är närvarande och det uppstår en ordningsstörande situation i ett klassrum, vid behov kan visa ut en elev från undervisningslokalen.

Regeringen har dock förståelse för argumentet att elever med funk- tionsnedsättning kan ha särskilda behov av en viss typ av bemötande i situationer där eleven stör tryggheten eller studieron. Regeringen anser dock att det får ingå i det förebyggande arbetet och det systematiska kvalitetsarbetet att diskutera hur man kan bemöta elever utifrån deras förutsättningar. Det är vidare viktigt att uppmärksamma att huvudmannen enligt 2 kap. 34 § första meningen skollagen ska se till att personalen som har hand om utbildningen i den verksamhet som huvudmannen har ansvar för enligt denna lag ges möjligheter till kompetensutveckling. Begreppet utbildning, som används i denna bestämmelse, är vidare än begreppet undervisning. Sistnämnda begrepp avser sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, medan begreppet utbildning avser den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål (1 kap. 3 § skollagen). Begreppet utbildning omfattar således utöver undervisningen i princip all verksamhet, både i den inre och yttre miljön, som anordnas av huvudmannen och vanligtvis äger rum under skoldagen. Härigenom kommer t.ex. den verksamhet som sker under skolmåltider och på skolgården under raster att omfattas av definitionen (prop. 2009/10:165 s. 633). Förutom att huvudmannen ska se till att all personal ges fortbildning ska huvudmannen enligt 2 kap. 34 § andra stycket skollagen också se till att all personal i den verksamhet som huvudmannen har ansvar för enligt denna lag har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet.

Umeå kommun anser att ett borttagande av formuleringen ”eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande” från lag- texten riskerar den tydlighet som åsyftas i förslaget. Regeringen anser dock att lagtexten i dess nuvarande lydelse kan ge intrycket av att ett ordningsstörande beteende saknar betydelse för arbetet med trygghet och studiero. Som framgår av avsnitt 6 är så inte fallet. Det skulle i och för sig kunna hävdas att det, när det gäller ordningsstörningar, inte är fråga om ingripanden under en kort och begränsad tid och som syftar till att komma till rätta med en akut situation. Om man ska uppnå trygghet och studiero är det dock av vikt att vuxna regelmässigt reagerar på ordningsstörande beteenden. Alla sådana beteenden bör bemötas omgående. Det framgår av 5 kap. 6 § fjärde stycket att en åtgärd enligt bl.a. första stycket får vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständig- heter. Det innebär att en åtgärd mot en ordningsstörning i normalfallet är en tillsägelse. Det kan dock inte uteslutas att även ordningsstörningar kan motivera mer ingripande åtgärder, jfr det i avsnitt 11.2 omnämnda rättsfallet ”Soffan i rasthallen” (NJA 2020 s. 578). Regeringen anser sammantaget att den föreslagna formuleringen ”Personalen får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero” även innefattar regelmässiga åtgärder för att komma till rätta med ordningsstörningar.

146

Mot ovanstående bakgrund föreslår regeringen att 5 kap. 6 § skollagen Prop. 2021/22:160 ändras så att det i en första mening anges att personalen ska få vidta de

omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. Regeringen återkommer nedan till förtydli- ganden av lagtexten som avser fysiska ingripanden.

Regeringen föreslår även att det i 5 kap. 7 § skollagen, som reglerar förutsättningarna för att utvisa en elev ur en undervisningslokal, införs ett nytt andra stycke som innebär att om läraren eller handledaren inte är närvarande i undervisningslokalen får annan personal utvisa en elev från lokalen under motsvarande förutsättningar som gäller för läraren eller handledaren. I sådana fall ska läraren eller handledaren underrättas i efterhand.

Närmare om begreppet personal och berörda verksamheter

Aneby och Katrineholms kommuner efterfrågar förtydliganden av begrep- pet skolpersonal eftersom det finns personal som arbetar i skolan men som har sin anställning i annan förvaltning eller på bostadsbolag. Det finns inte någon allmän definition av begreppet i de inledande bestämmelserna i

1kap. skollagen. Begreppet personal definieras dock i 6 kap. skollagen om åtgärder mot kränkande behandling. Där anges att i kapitlet avses med personal anställda och uppdragstagare i verksamhet enligt skollagen (6 kap. 3 §). Eftersom denna definition överensstämmer med vilken per- sonal som avses i förslaget anser regeringen att samma begrepp ska användas i 5 kap. skollagen. Begreppet personal i den nu aktuella bestäm- melsen ska tolkas på motsvarande sätt som i 6 kap. 3 §. Begreppet omfattar alltså både anställda och uppdragstagare i de verksamheter som omfattas

av 5 kap. skollagen. Det kan dock noteras att bestämmelserna i 5 och 6 kap. skollagen har olika tillämpningsområden. Bestämmelserna i 6 kap. om åtgärder mot kränkande behandling tillämpas på utbildning och annan verksamhet enligt skollagen (6 kap. 2 §), dvs, även på verksamhet som faller utanför skolväsendet (se 1 kap. 1 och 2 §§ skollagen). Bestämmel- serna i 5 kap. om trygghet och studiero gäller dock bara inom skol- väsendet. I 5 kap. 2 § anges att bestämmelserna i det kapitlet, om inte annat anges i respektive paragraf, gäller alla skolformer utom förskolan. Bestäm- melserna i 5 kap. 1–6 och 22–24 §§ gäller också för fritidshemmet.

Bestämmelsen om de allmänna befogenheterna i 5 kap. 6 § första
stycket är således i dag inte tillämplig i förskolan. Förskolans verksamhet
skiljer sig på betydande punkter från skolans och fritidshemmens. Det
gäller sättet att bedriva utbildningen, barnens mognadsnivå och inslagen
av rent fysisk omsorg i förskolepersonalens arbete. Bestämmelserna i
skollagen om trygghet och studiero, med fokus på disciplinära åtgärder,
passar därför inte för förskolans verksamhet. Regeringen anser mot denna
bakgrund att förskolan, liksom hittills, inte bör omfattas av bestämmelsen
i 5 kap. 6 § första stycket.
En uttrycklig befogenhet att ingripa fysiskt ska införas i skollagen
Som tidigare framgått anser regeringen att det viktigaste fundamentet för
en utbildning som präglas av trygghet och studiero är det förebyggande,
långsiktiga och systematiska arbetet. Det är angeläget, såväl med hänsyn
till personalens arbetsmiljö som till barns och elevers rättssäkerhet, att	147
	147

Prop. 2021/22:160 huvudmän och rektorer tydligt prioriterar det förebyggande arbetet och tillhandahåller de personella resurser och organisatoriska förutsättningar som kan minska behovet av reaktiva åtgärder.

Om skolans personal ofta behöver ingripa för att hantera uppkomna situationer kan det vara en signal om brister i verksamheten och en anled- ning till att genomföra utredningar om hur skolmiljön kan förbättras. Det kan också framhållas att kränkningar och ordningsstörande uppträdande, utöver möjligheten att ingripa enligt de allmänna befogenheterna i 5 kap. 6 § skollagen, också kan aktualisera andra åtgärder, t.ex. disciplinära åt- gärder enligt 5 kap. skollagen.

I en situation när ett ingripande trots det förebyggande arbetet visar sig nödvändigt är det viktigt för alla i skolan att det finns ett tydligt lagstöd för de befogenheter som gäller för personalen. Om nuvarande rättspraxis om befogenheten att ingripa fysiskt kommer till uttryck i lagtext medför det att personalens befogenheter blir tydligare både för skolans personal och för elever och vårdnadshavare.

En fråga som uppkommer i sammanhanget är om all personal bör omfattas av en särskild befogenhet att ingripa fysiskt, eller om en sådan befogenhet endast bör tillfalla rektorn och lärare. Som tidigare framgått bör all personal, utifrån sina roller, bidra i arbetet med att skapa en trygg skolmiljö som präglas av studiero. All personal omfattas dessutom i någon mån av tillsynsplikten vilket innebär att de i vissa situationer kan ha en skyldighet att ingripa. All personal har vidare rätt att ingripa om det är fråga om nöd eller nödvärn. Utöver rektorn och lärare kan därmed även övrig personal behöva ingripa fysiskt för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. Det är viktigt att all personal har tydliga befogenheter att ingripa t.ex. vid konflikter mellan elever och vid skadegörelse. Det är inte rimligt att vissa personalkategorier känner tveksamhet över att ingripa vid exempelvis ett slagsmål mellan elever, på grund av en osäkerhet över sina befogenheter. Det ska också vara tydligt för eleverna att all personal kan ingripa när det behövs. Det är vidare lämpligare att gränserna för denna befogenhet att ingripa regleras i lag för alla personalkategorier, än att området lämnas oreglerat för vissa grupper. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att det finns starka skäl för att förtydliga lagtexten i skollagen när det gäller befogenheten för personal att ingripa fysiskt. Eftersom den befintliga bestämmelsen om allmänna befogenheter för rektor och lärare, 5 kap. 6 § första stycket skollagen, enligt lagens för- arbeten är avsedd att omfatta även fysiska ingripanden, är det naturligt att ett sådant förtydligandet görs i denna paragraf. Som regeringen närmare kommer att utveckla nedan bör en förtydligad befogenhet innefatta att ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordnings- störningar. Det följer redan av 5 kap. 6 § fjärde stycket att en sådan åtgärd får vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter.

Regeringen konstaterar att majoriteten av remissinstanserna tillstryker eller inte har något att erinra även när det gäller detta förslag. Detta gäller Skolverket, Myndigheten för delaktighet, flera kommuner, Internationella Engelska Skolan, SKR, Friskolornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, Sveriges Skolledarförbund, Lärarnas Riksförbund och Föräldraalliansen Sverige.

148

SPSM, BO, Sameskolstyrelsen, Funktionsrätt Sverige, Riksförbundet Attention, Rädda barnen, Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd avstyrker dock förslaget eftersom de bedömer att det medför risker. SPSM betonar bl.a. risken för att personal ingriper fysiskt mot elever med funk- tionsnedsättning även i situationer där det varken är en lämplig eller be- fogad åtgärd. Sameskolstyrelsen anser att förslaget inte är rätt väg att gå och framhåller att det inte ligger inom pedagogernas utbildningsområde att ingripa fysiskt. Myndigheten befarar att förslaget kan leda till skador på personal och elever. Riksförbundet Attention och Funktionsrätt Sverige anser att det är omdömeslöst att införa en befogenhet att ingripa fysiskt för skolpersonal som lärare, elevassistenter och bespisningspersonal. De understryker att fysiska ingripanden i princip alltid eskalerar en situation och framhåller att detta riskerar att göra skolmiljön mer otrygg, oförutsägbar och att farliga situationer kan uppstå. Rädda Barnen fram- håller att skolpersonal redan har befogenhet att ingripa fysiskt för att skydda barnet från att skada sig själv, andra eller egendom i och med att lärare har rätt att agera i nöd och nödvärn samt utifrån tillsynsansvaret. Organisationen anser att den föreslagna regleringen går utöver de befogen- heter som tillkommer enligt tillsynsansvaret och att det går emot barn- konventionen. Rädda barnen föreslår även att det ska införas krav på att rapportera fysiska ingripanden.

Regeringen anser dock i likhet med Sveriges Skolledarförbund att det är en orossignal som måste tas på allvar att skolans personal är osäkra på sitt mandat. Som framgått ovan upplever också elever att vuxna inte reagerar på kränkningar samt att detta skapar en otrygghet hos eleverna som i för- längningen kan påverka deras kunskapsresultat. När det gäller frågan vilka åtgärder som får vidtas syftar förslaget bara till att låta de befogenheter att ingripa fysiskt som framgår av förarbetena till bestämmelsen och rätts- praxis att komma till klart uttryck i lagtexten. Avsikten är således inte att gå längre än rättspraxis. Regeringen vill också erinra om att Högsta dom- stolen i rättsfallet ”Läraren och elevassistenten” (NJA 2009 s. 776) ut- tryckt att det måste anses vara en mycket angelägen uppgift för lagstiftaren att i samband med lagregleringen av olika allmänna verksamheter, bl.a. på skolområdet, ta klar ställning till frågan om tillåtligheten av kroppsliga ingrepp och vid behov införa uttryckliga regler om detta. Regeringen be- dömer därför att det är angeläget att befogenheten att ingripa fysiskt kommer till tydligare uttryck i lagtexten än vad som nu är fallet samt att det framgår direkt av lagtexten vad samtlig personal i skolan får göra.

Regeringen har dock förståelse för synpunkten att det måste finnas särskild medvetenhet om att det finns elever med funktionsnedsättningar och att all personal inte har samma kompetens. Som regeringen har påtalat ovan ingår det dock i det förebyggande arbetet och det systematiska kvalitetsarbetet att diskutera hur man kan bemöta elever utifrån deras förutsättningar. Vidare ska huvudmannen enligt 2 kap. 34 § första meningen skollagen se till att personalen som har hand om utbildningen i den verksamhet som huvudmannen har ansvar för enligt skollagen ges möjligheter till kompetensutveckling. Som framgått ovan omfattar begrep- pet utbildning, utöver undervisningen, i princip all verksamhet, både i den inre och yttre miljön, som anordnas av huvudmannen och vanligtvis äger rum under skoldagen, t.ex. den verksamhet som sker under skolmåltider och på skolgården under raster (prop. 2009/10:165 s. 633). Huvudmannen

Prop. 2021/22:160

149

Prop. 2021/22:160 ska därutöver enligt 2 kap. 34 § andra meningen se till att all personal i den verksamhet som huvudmannen har ansvar för enligt skollagen har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet.

Regeringen vill även betona att om ett fysiskt ingripande anses påkallat ska det vara så lindrigt och pågå under så kort tid som möjligt. Det är också viktigt att beakta att det finns gränser för vilka fysiska ingripanden som kan vara befogade, exempelvis får de inte utgöra en bestraffning och de får endast ske i omedelbar anknytning till den situation som uppstått och i syfte att avvärja den. Lindrigare former av fysisk kraft mot en elev kan vara tillåtet för att övervinna dennes motstånd – t.ex. ta ett stadigt tag om en elevs arm för att leda ut eleven ur klassrummet – men det bör framhållas att befogenheten inte ger rätt att ingripa fysiskt på ett sätt som faller under straffbestämmelsen för misshandel (se 3 kap. 5 § BrB). Det finns också skäl att återigen framhålla vikten av skolans förebyggande arbete, t.ex. mot kränkande behandling och för tillitsfulla relationer. Om skolan genom ett sådant arbete har tydliggjort för såväl personal som elever och vårdnadshavare vilka åtgärder som vid behov kan vidtas bedömer regeringen dels att risken för att fysiska ingripanden behöver användas minskar, dels att sådana ingripanden när de ändå krävs inte behöver upplevas som lika oförutsägbara eller negativa.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår således regeringen att bestäm- melserna i 5 kap. 6 § första stycket skollagen sammantaget ska lyda ”Personalen får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. Detta inne- fattar en befogenhet att ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar.” Regeringen vill betona att den aktuella befogenheten i 5 kap. 6 § skollagen reglerar vilka ingripanden som får göras. Det föreslagna förtydligandet är inte avsett att utöka eller förstärka personalens eventuella skyldighet att ingripa för att förhindra att barn eller elever kommer till skada. En skyldighet att ingripa enligt tillsynsansvaret följer inte av skollagens bestämmelser, utan av skadeståndsrättsliga principer (se t.ex. NJA 1984 s. 764).

Närmare om ingripanden mot elevers våld och kränkningar mot andra elever och personal

Skolan har en långtgående skyldighet att säkerställa att eleverna inte blir utsatta för våld eller andra kränkningar under skoldagen. Huvudmannen har enligt 6 kap. 7 § skollagen en skyldighet att se till att det genomförs åtgärder för att förebygga och förhindra att elever utsätts för kränkande behandling. Med kränkande behandling avses enligt 6 kap. 3 § skollagen ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt diskriminerings- lagen (2008:567) kränker ett barns eller en elevs värdighet. Enligt för- arbetena ska uppträdandet således inte ha samband med någon diskri- mineringsgrund. Exempelvis avses mobbning och liknande beteenden som kan utgöras t.ex. av tillmälen om övervikt, hårfärg eller att någon råkar vara en ”plugghäst”. Kränkande behandling kan även anses ha förekommit utan att den som kränker anger någon specifik egenskap hos det barn eller den elev som utsätts för kränkningar. Att utan verbala nedsättande omdömen om exempelvis någons hårfärg eller klädsel genom att t.ex.

knuffa eller rycka någon i håret eller sätta krokben för personen i fråga kan

150

också anses utgöra kränkande behandling i lagens mening. Även psykiska kränkningar genom t.ex. utfrysning omfattas av uttrycket kränkande behandling (prop. 2009/10:165 s. 693). Som tidigare framhållits finns även en skadeståndsrättslig skyldighet för personalen att utöva en viss tillsyn över eleverna för att se till att de inte kommer till skada.

Regeringen anser att det är angeläget att personalen i skolan ska kunna ingripa för att förhindra att elever utsätter varandra för våld eller kränk- ningar. Södertälje kommun välkomnar ett förtydligande kring åtgärder för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero och anser att fysiska ingri- panden för att avvärja våld i vissa situationer kan vara nödvändigt. Kom- munen framhåller dock att fysiska ingripanden behöver används med stor varsamhet och att det bör ses över om bl.a. kränkningar och ordnings- störningar ska ingå i möjligheten till fysiska ingripanden. Regeringen som konstaterar att det redan följer av det i avsnitt 11.2 nämnda rättsfallet ”Soffan i rasthallen” (NJA 2020 s. 578) att fysiska ingripanden p.g.a. ord- ningsstörningar ingår i den allmänna befogenheten återkommer till ingri- panden om sådana störningar nedan. Kommunen påpekar också att i en bredare definition av våld kan såväl fysiskt som socialt och psykiskt våld ingå. Regeringen instämmer i att ingripanden som utgångspunkt i första hand bör ske genom t.ex. verbala tillrättavisningar eller på andra sätt som inte innebär ett fysiskt ingripande. Det kan dock finnas situationer där sådana åtgärder inte har önskad effekt, där det är uppenbart att de inte kommer att ha effekt eller där en skada eller påtaglig kränkning är så överhängande att det inte finns tid eller möjlighet att pröva andra åtgärder. Det kan vara fråga om att eleverna använder våld mot varandra, men det kan också vara nödvändigt att ingripa för att förhindra att en konflikt urartar till våldsamheter eller allvarliga kränkningar. Det kan i en sådan situation bli aktuellt för personalen att t.ex. ingripa fysiskt för att hålla isär två elever eller förmå dem att gå åt olika håll. Begreppet ”kränkningar” i förslaget till förtydligande av lagtexten i 5 kap. 6 § första stycket ovan av- ser främst sådant som utgör kränkande behandling enligt 6 kap. skollagen eller trakasserier enligt diskrimineringslagen (2008:567). Med trakasserier avses enligt diskrimineringslagen ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder (1 kap. 4 §). Det kan således bli aktuellt att ingripa t.ex. om någon elev verbalt uttrycker sig på ett sätt som uppfattas som kränkande till en annan elev och trots tillsägelser inte upphör med kränkningarna. Personalen kan då behöva t.ex. fysiskt förmå eleven att lämna platsen, exempelvis genom att ta ett stadigt tag om armen och leda eleven ut ur rummet. Det kan också vara fråga om att en elev ägnar sig åt kränkande fotografering enligt 4 kap. 6 a § brottsbalken eller annan kränkande fotografering eller filmning och inte slutar vid tillsägelse och att en lärare behöver ta ifrån eleven mobiltelefonen (se vidare om omhändertaganden nedan). Regeringen bedömer att en bestämmelse som innebär att fysiska ingripanden endast får användas för att avvärja våld riskerar att bli för begränsande, och att fysiska ingripanden därför ska få vidtas för att avvärja både våld och kränkningar.

Som framgår är begreppet kränkningar vidare än begreppet kränkande behandling. Personalen ska inte för att kunna ingripa behöva göra en

Prop. 2021/22:160

151

Prop. 2021/22:160 bedömning av om en elevs handling är sådan att den vid en rättslig prövning skulle bedömas utgöra en kränkning av någons värdighet i enlighet med definitionen i 6 kap. 3 § skollagen eller trakasserier enligt diskrimineringslagen. Personalen ska kunna ingripa fysiskt för att avvärja sådant beteende som typiskt sett är att uppfatta som kränkande.

152

Lärarförbundet anser att det inte är tillräckligt utrett vad som är en kränkning mellan personal och önskar att den definitionen förtydligas. Regeringen konstaterar att befogenheten att ingripa fysiskt gäller oavsett om det är en elev eller personal som är föremål för våldet eller kränk- ningen. Rätten att ingripa för att avvärja våld, omfattar även situationen där en elev behöver hindras från att skada sig själv. Kränkningar mellan personalen är dock inte föremål för behandling i denna proposition.

Närmare om ingripanden mot andra ordningsstörningar

Som framgått ovan ska utgångspunkten givetvis vara att ordningsstör- ningar i skolan – eller andra situationer som innebär att elever inte till- försäkras trygghet och studiero – i första hand hanteras på annat sätt än genom att ingripa fysiskt. Regeringen konstaterar att det trots detta kan uppstå situationer av ordningsstörande karaktär där en viss grad av fysiskt ingripande kan vara befogat. Om det regelbundet uppstår situationer där personalen behöver använda reaktiva åtgärder bör detta dock beaktas i skolans systematiska kvalitetsarbete i syfte att förebygga att liknande situationer uppstår igen.

Av rättspraxis framgår att befogenheten att ingripa fysiskt inte är be- gränsad till situationer där det finns risk för att elever kommer till skada eller skadar andra, utan även gäller mer allmänt ordningsstörande situa- tioner. Det har uppstått situationer där det har bedömts som rimligt att ingripa fysiskt, t.ex. när fortsatta tillsägelser med anledning av en ordningsstörning bedöms bli resultatlösa (se ”Soffan i rasthallen” NJA 2020 s. 578 p. 15). Högsta domstolen har i ett rättsfall som handlar om situationer där en elev stör ordningen och där tillsägelser visat sig vara verkningslösa t.ex. uttalat att det i det fallet hade varit befogat att ta ett stadigt tag om elevens arm för att leda ut eleven ur klassrummet (”Örfilen” NJA 2016 s. 596 p. 15). Högsta domstolen har även uttalat att en elev kan hållas kvar i ett klassrum eller tas med till rektorn för samtal (”Läraren och elevassistenten” NJA 2009 s. 776). Det kan vidare uppstå behov för perso- nalen att förhindra elevers pågående skadegörelse (jfr prop. 2009/10:165

s.680).

Ordningsstörningar kan inträffa i undervisningssituationer, där ett in-

gripande kan vara befogat för att säkerställa studieron. De kan också in- träffa utanför undervisningen. På samma sätt som en vårdnadshavare kan behöva ingripa fysiskt på grund av ett barns ”ordningsstörande” beteende i offentliga miljöer, genom att t.ex. leda ut ett störande barn från en affär, kan personalen i skolan, som övertagit vårdnadshavares tillsynsansvar, behöva ingripa till följd av detta ansvar i t.ex. skolmatsalen, under raster, på utflykt osv. Det kan noteras att de tre ovan nämnda rättsfallen ”Äppelkastningen”, ”Läraren och elevassistenten” och ”Soffan i rast- hallen” alla rörde situationer utanför undervisningen.

Skolinspektionen påpekar att begreppet ordningsstörning innefattar en rad olika uppträdanden och att en ordningsstörning kan vara mer eller

mindre allvarlig. Därmed kvarstår för personalen att göra svåra bedömnin- gar om vid vilka tillfällen ett fysiskt ingripande står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. Myndigheten anser därför att det är viktigt i den fortsatta beredningen att begreppsformuleringen om ord- ningsstörningar inte öppnar upp för en vidare tolkning än intentionen i förslaget, t.ex. att den skulle kunna uppfattas som att personal vid alla typer av ordningsstörningar omedelbart får ingripa fysiskt. Som tidigare framgått anser även Södertälje kommun att det bör ses över om begreppen kränkning och ordningsstörning ska ingå i bestämmelsen.

Det finns med anledning av detta skäl att understryka att det förslag till lagtext som har lämnats ovan inte är avsett att innebära en möjlighet att ingripa fysiskt som går längre än praxis. Däremot bör den praxis som redan finns, men som inte alla känner till, som innebär att det i vissa fall finns möjligheter att ingripa fysiskt komma till uttryck i lagtext och inte bara i förarbetsuttalanden. Som nämnts tidigare framgår det av 5 kap. 6 § fjärde stycket att en åtgärd enligt bl.a. första stycket endast får vidtas om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. Regeringen anser att det är viktigt att det tydligt framgår av skollagen att en sådan proportionalitetsprincip gäller vid bl.a. fysiska ingripanden. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen om att en åtgärd inom ramen för den all- männa befogenheten får vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter flyttas upp så att den placeras i direkt anslutning till bestämmelsen om den allmänna befogenheten och att en motsvarande bestämmelse också placeras i anslutning till bestämmelsen om att andra disciplinära och särskilda åtgärder (dvs. utvisning ur undervisningslokalen, kvarsittning, tillfällig omplacering, tillfällig place- ring utanför den egna skolenheten [se avsnitt 12.4], avstängning och om- händertagande av föremål) särregleras, se 5 kap. 6 § andra stycket och 7– 23 §§.

Gränsdragningsfrågor kan behöva klargöras genom rättspraxis och personalen behöver även stöd i tillämpningen av bestämmelserna

Även med den föreslagna bestämmelsen konstaterar regeringen, i likhet med flera remissinstanser, att det framöver kan uppstå situationer som innebär svåra gränsdragningar. Skolverket anser att det redan framgår i bestämmelserna att rätt att ingripa fysiskt kan finnas, men inte med tydlig- het under vilka omständigheter detta får göras och framhåller att det gör det svårt att uttolka hur en domstol skulle bedöma ett fall med delvis andra omständigheter. Academedia AB bedömer förvisso att förslaget kan undanröja viss otydlighet men framhåller att det oavsett hur lagtexten är formulerad kommer att finnas risk för rättsliga efterspel i form av anmäl- ningar till Skolinspektionen eller Barn- och elevombudet och viss rädsla för att göra fel. Lärarförbundet bedömer att förslagen inte ger ett tillräck- ligt tydligt regelverk för hur lärare förväntas ingripa och framhåller att det är ett stort problem att lärare tvekar på sina befogenheter kopplat till bl.a. disciplinära åtgärder av rädsla för att bli anmälda. Sveriges Elevkårer och Sveriges Elevråd framför att de är rädda att den otydlighet som beskrivs kring hur praxis används i nuläget kommer att förflyttas i takt med att lagstiftningen blir allt mer tillåtande och att problemet därmed endast kom- mer att flyttas.

Prop. 2021/22:160

153

Prop. 2021/22:160 Regeringen konstaterar att den föreslagna bestämmelsen anger att be- fogenhet att ingripa fysiskt gäller i situationer där personal behöver avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar. Detta får enligt regering- en anses utgöra ett tydligare stöd kring i vilka situationer som fysiska ingripanden kan vara berättigade än vad som gäller i dag. Det är däremot, enligt regeringen, inte möjligt att i lag exakt reglera de konkreta situationer där fysiska ingripanden kan vara berättigade. De exakta gränserna för befogenheten kan därmed, vilket även Skolinspektionen framför, komma att behöva klargöras genom rättspraxis.

Utövandet av tillsynsansvaret som åvilar skolans personal måste med nödvändighet i stor utsträckning vila på den kunskap och erfarenhet som skolans professioner tillägnat sig genom utbildning och praktisk erfaren- het. Även om svåra gränsdragningar kommer att behöva göras bedömer regeringen att förslaget om att befogenheten att ingripa fysiskt skrivs in i skollagen tydliggör att personalen har denna möjlighet att tillgå och även klargör förutsättningar och ramar för denna. Ett sätt att ytterligare underlätta för de bedömningar som personalen kommer behöva göra är att ta fram ett stöd för skolans personal när det gäller deras befogenhet och ansvar att agera i svåra situationer. Att sådant stöd behövs framhålls av flera remissinstanser, bl.a. JO, SKR samt Bromölla, Göteborg och Huddinge kommuner samt Myndigheten för delaktighet. Sistnämnda myn- dighet betonar vikten av att ett sådant stöd innehåller kompetensutveckling om hur elever med vissa funktionsnedsättningar bör bemötas. JO betonar det angelägna i att det tas fram ett tillfredsställande stöd för personalens ansvar och agerande, där det tydliggörs bl.a. att ett fysiskt ingripande inte får ha ett bestraffande syfte.

Regeringen instämmer i remissinstansernas synpunkter att det finns be- hov av att ta fram stöd för skolans personal när det gäller deras befogenhet och ansvar att agera i svåra situationer. Ett sådant material kan utgöra ett stöd för lokalt utvecklingsarbete och syfta till att lärare och annan personal, genom kollegialt lärande, får ökad kunskap om och säkerhet i hur de kan och bör agera. Regeringen bedömer därför att det är lämpligt att Skolverket får i uppdrag att ta fram ett sådant stöd.

I ett sådant material kan även disciplinära åtgärder i övrigt ingå, som rektors befogenhet att tillfällig omplacera eller stänga av en elev (5 kap. 7–23 §§ skollagen), se vidare avsnitt 12.

Som tidigare framgått får en omedelbar och tillfällig åtgärd, inklusive fysiska ingripanden, som vidtas för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero endast vidtas om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. Förslaget har utformats för att stå i överens- stämmelse med domstolspraxis. Regeringen avser vidare att i uppdraget till Skolverket att ta fram ett stödmaterial särskilt lyfta fram vikten av att mindre ingripande åtgärder i första hand används ska belysas. Regeringen bedömer att det blir tydligare för personalen vilka befogenheter som de har att ingripa fysiskt, som en möjlig konsekvens kan därmed sådana ingripanden ske i något större utsträckning än i dag. Det finns därför skäl att även ge Skolverket i uppdrag att följa utvecklingen inom området, bl.a. vad gäller förekomsten av fysiska ingripanden och disciplinära åtgärder i övrigt.

154

Ett fysiskt ingripande måste stå i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter

Personalens befogenhet att ingripa fysiskt begränsas av behovs- och pro- portionalitetsprinciperna. Som nämnts tidigare framgår det av 5 kap. 6 § fjärde stycket skollagen att en åtgärd enligt bl.a. samma paragrafs första stycket endast får vidtas om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. Som framgår ovan föreslår regeringen även en redaktionell ändring som tydliggör att detta gäller såväl vid fysiska ingripanden som vid andra disciplinära och särskilda åtgärder. Ett fysiskt ingripande får således inte gå utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå syftet med ingripandet (dvs. att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar), den minst ingripande av flera möjliga åtgärder ska väljas och den eventuella negativa effekt som ingripandet har på den berörda eleven får inte stå i missförhållande till nyttan med ingripandet. I normalfallet innebär detta att den första åtgärden är en eller flera tillsägelser. I vissa fall kan dock tillsägelser bedömas vara otill- räckliga, t.ex. för att stoppa en pågående våldshandling eller skadegörelse. Ett sådant ingripande kan t.ex. vara att ta tag i elevens arm om denne på väg att slå en annan elev eller förstöra ett föremål. I vissa fall kan ett fysiskt ingripande även vara påkallat som en förstahandsåtgärd för att stoppa en pågående eller omedelbart förestående kränkning av en elev, t.ex. genom att fysiskt ta en mobiltelefon från en elev som filmar en annan elev som befinner sig i en mycket utsatt situation.

Om ett fysiskt ingripande anses påkallat, t.ex. för att sära på två elever som slåss eller när fortsatta tillsägelser med anledning av en ordnings- störning bedöms bli resultatlösa, ska det vara så lindrigt och pågå under så kort tid som möjligt. Mera långtgående ingripanden bör endast komma i fråga vid mer allvarliga situationer (jfr ”Soffan i rasthallen”, NJA 2020 s. 578 p. 14–16). Det obehag som ett fysiskt ingripande kan medföra för eleven får inte vara så stort att det står i missförhållande till syftet med ingripandet. Ju längre ett ingrepp varar, desto större är normalt risken för skada och för att elevens integritet och värdighet ska bli kränkt på ett sätt som inte står i proportion till ingripandets syfte. Vid ett val mellan ett fysiskt ingripande som får förväntas leda till ett kortare förlopp och ett som kan förväntas leda till ett längre, finns det därför ofta anledning för personalen att välja det tidigare. Detta anknyter till Högsta domstolens resonemang i ovan nämnda rättsfall där domstolen uttalade att även om ett grepp om en elevs nacke i regel är ett fysiskt ingripande av sådant slag att det utgör kränkande behandling, så skulle ett grepp om elevens arm, med hänsyn till omständigheterna i fallet, sannolikt ha lett till ett mer utdraget förlopp. Åtgärden bedömdes, bl.a. mot denna bakgrund och då det varit ett mycket kortvarigt fysiskt ingripande som objektivt sett inte kan ha lett till annat än ett högst tillfälligt obehag, ligga inom ramen för vad som är tillåtet.

I promemorian anges att för att ett fysiskt ingripande generellt sett ska anses acceptabelt kan det inte krävas att ingripandet är den för ändamålet lämpligaste åtgärden utan endast att det inte är oförsvarligt med hänsyn till omständigheterna. En motsvarande bedömning framfördes av Lagrådet avseende när ingripanden av personal som vårdar demenssjuka ska anses ansvarsfria (Lagrådets yttrande den 18 december 2012 över lagrådsremiss-

Prop. 2021/22:160

155

Prop. 2021/22:160 en God vård och omsorg om personer med demenssjukdom samt regler för skydd och rättssäkerhet). BO menar att denna skrivning är olämplig och

	ger uttryck för att acceptera fler ingripanden än formuleringen om att åt-
	gärderna som vidtas ska vara proportionerliga i förhållande till syfte och
	övriga omständigheter. BO ställer sig också frågande till hur detta förhåller
	sig till skolpersonals agerande i situationer där en elevs funktionsnedsätt-
	ning kan kräva att personalen agerar på ett specifikt sätt. BO understryker
	vidare att alla åtgärder som rör barn ska utgå från en bedömning om
	barnets bästa och att en utgångspunkt bör vara att ett fysiskt ingripande
	endast vidtas i undantagsfall när andra mindre ingripande insatser redan
	prövats och situationen kräver det, eller att situationen är så allvarlig att
	det framstår som den enda möjliga åtgärden. Även Friends framför att
	principen om barnets bästa bör tas i beaktande när det gäller skolpersonal-
	ens befogenheter att ingripa.
	Regeringen har förståelse för invändningen och vill framhålla att för-
	slaget innebär att ett fysiskt ingripande ska stå i rimlig proportion till sitt
	syfte och övriga omständigheter, vilket innebär att fysiska ingripanden
	endast ska ske i undantagsfall. Samtidigt så anser regeringen i likhet med
	promemorian att det inte går att kräva att ingripanden i efterhand alltid kan
	bedömas som det mest ändamålsenliga handlingsalternativet, utan att det
	behöver finnas utrymme för snabba bedömningar vid hantering av en
	plötsligt uppkommen och i vissa fall akut situation. Det bör även nämnas
	att det är viktigt att beakta vad som är gynnsamt för alla elever och att ett
	fysiskt ingripande t.ex. kan förhindra att en elev skadar en annan elev.
	Detta behöver tillsammans med andra omständigheter beaktas vid
	bedömningen av om ett fysiskt ingripande i det enskilda fallet var
	berättigat givet omständigheterna.
	Det finns vidare gränser för vilka fysiska ingripanden som kan vara
	befogade. En viktig sådan är att ett fysiskt ingripande inte får utgöra en
	bestraffning. Detta framgår av barnkonventionens bestämmelser, vilket
	behandlats närmare nedan. Det framgår också av rättspraxis, t.ex.
	”Örfilen”, där Högsta domstolen konstaterar att en örfil till sin natur är en
	bestraffande åtgärd och därmed aldrig tillåten. Det gäller enligt domstolen
	även om ingreppet i det enskilda fallet syftar till att komma till rätta med
	ett oacceptabelt beteende av en elev och även om eleven provocerar
	läraren. Riksförbundet Attention framför att även om det påpekas att
	fysiskt våld inte ska vara bestraffande eller kränkande så blir gränserna
	subjektiva. Regeringen är, som tidigare beskrivits medveten om att det
	finns gränsdragningsproblematik som är svår eller omöjlig att undvika via
	lagstiftning men vill också understryka att ett ingripande enbart får ske i
	omedelbar anknytning till den situation som uppstått och i syfte att avvärja
	den. Ett fysiskt ingripande får därmed inte ske efter att eleven har upphört
	med sitt beteende.
	En annan gräns som framgår av praxis är att befogenheten att ingripa
	fysiskt, när det inte är fråga om en nödvärns- eller nödsituation, inte om-
	fattar rätten att bruka våld eller fysisk kraft av ett sådant slag att det når
	upp till det som faller under straffbestämmelsen för misshandel (3 kap. 5 §
	brottsbalken). Detta slogs fast av Högsta domstolen i ”Äppelkastningen”
	NJA 1988 s. 586, där Högsta domstolen uttalade att det inte synes uteslutet
	att vissa lindrigare förfaringssätt, som i och för sig kan betecknas som
156	"våld" enligt bestämmelsen om olaga tvång i 4 kap 4 § BrB eller "hand-

gripligen antastar" enligt bestämmelsen om ofredande i 7 § samma kapitel, ibland kan vara befogade. Domstolen ansåg dock att det med hänsyn till lagstiftarens inställning till aga var helt uteslutet att sätta gränsen så högt att även förfaranden vilka faller under straffbestämmelsen för misshandel anses försvarliga.

Som framgår ovan och som också har nämnts i avsnitt 11.2 kan det även föreligga nödvärns- eller nödvärnssituationer. Brottsbalkens bestämmelser om nödvärn och nöd innebär att vem som helst under vissa omständigheter får ingripa fysiskt eller med våld på ett sätt som, i fall dessa omständigheter inte hade förelegat, skulle ha utgjort brott (24 kap. 1 och 4 §§). Exempelvis föreligger rätt till nödvärn mot ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person eller egendom. En gärning som någon begår i nödvärn utgör brott endast om den med hänsyn till angreppets beskaffenhet, det angripnas betydelse och omständigheterna i övrigt är uppenbart oför- svarlig (se vidare avsnitt 11.2). I allvarliga situationer där en elev t.ex. misshandlar en elev eller personal kan en högre grad av våldsanvändning än vad som faller under den föreslagna bestämmelsen om fysiska ingripan- den i 5 kap. 6 § skollagen vara berättigat i enlighet dessa bestämmelser.

En fråga som inte har berörts i någon större utsträckning i rättspraxis är om befogenheten att ingripa fysiskt kan omfatta en rätt att begränsa en elevs rörelsefrihet (skyddet mot frihetsberövanden behandlas i 2 kap 8 § RF). Detta kan bli aktuellt mot bakgrund av att fysiska ingripanden som att föra undan en elev för enskilt samtal eller för att få eleven att lugna ner sig, i praktiken kan komma att genomföras på ett sådant sätt att det kan karaktäriseras som ett frihetsberövande. Detta var fallet i rättsfallet ”Läraren och elevassistenten” (NJA 2009 s. 776), där personalen var åtalade bl.a. för olaga frihetsberövande. Högsta domstolen bedömde att det i och för sig fick anses ha varit befogat att av ordningsskäl föra undan eleven för att tala honom till rätta, men att det framstod som minst sagt tveksamt om det för att utföra uppgiften varit nödvändigt att använda så mycket tvång och våld som personalen gjort och att det i vart fall var helt klart att tvånget och våldet stått i missförhållande till syftet med ingreppet. Högsta domstolen uttalade alltså inte att fysiska ingripanden med inslag av frihetsberövande karaktär alltid är otillåtna, utan att gränsen för det tillåtna får avgöras med hänsyn framför allt till proportionalitetsprincipen.

Regeringen bedömer i enlighet med detta avgörande att möjligheten till fysiska ingripanden som innefattar en begränsning av rörelsefriheten, även fortsättningsvis bör begränsas genom proportionalitetsprincipen, precis som när det gäller fysiska ingripanden i övrigt. Vid bedömningen av vad som kan anses proportionerligt bör beaktas om det fysiska ingripandet står i proportion till syftet.

Befogenheten ska omfatta en möjlighet att kortvarigt ta ifrån en elev ett farligt eller störande föremål

Enligt nuvarande reglering i skollagen får rektorn eller en lärare från en elev omhänderta föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen eller som kan utgöra en fara för säkerheten i denna (5 kap. 22 § första stycket). En sådan handledare vid fjärrundervisning som avses i 21 kap. 13 § har samma befogenhet (5 kap. 6 § tredje stycket). I avsnitt 10.4 i denna proposition föreslås att beskrivningen i 22 § av när ett föremål

Prop. 2021/22:160

157

Prop. 2021/22:160 får omhändertas från en elev ska utökas till att även avse att ett föremål används på ett sätt som är kränkande för elever eller personal. Det föreslås

	också en ny bestämmelse som ger samma personalkategorier möjlighet att
	omhänderta mobiltelefoner eller annan elektronisk kommunikations-
	utrustning om det behövs för att förebygga störningar i utbildningen samt
	nya bestämmelser som ger rektorer och lärare möjlighet att omhänderta
	sådan utrustning för att förebygga kränkande fotografering eller filmning
	samt slutligen en ny bestämmelse som ger rektorer för skolenheter inom
	de obligatoriska skolformerna möjlighet att besluta att sådan utrustning
	ska samlas in i början av varje skoldag och lämnas tillbaka vid slutet av
	varje skoldag.
	Varken de befintliga eller de föreslagna bestämmelserna om omhänder-
	tagande av föremål ger alltså en sådan befogenhet att omhänderta föremål
	för annan personal än rektor, lärare och en handledare vid fjärrunder-
	visning. Ovan föreslås dock i detta avsnitt dels att det ska förtydligas att
	de allmänna befogenheterna i 5 kap. 6 § första stycket att vidta de omedel-
	bara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna
	trygghet och studiero inkluderar en möjlighet att ingripa fysiskt för att
	avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar, dels att denna
	befogenhet ska omfatta all personal.
	Enligt 5 kap. 6 § andra stycket skollagen får det enligt de förutsättningar
	som anges i 7–23 §§ beslutas om utvisning ur undervisningslokalen, kvar-
	sittning, tillfällig omplacering, tillfällig placering vid en annan skolenhet,
	avstängning och omhändertagande av föremål. Detta innebär att dessa
	åtgärder, bl.a. omhändertagande av föremål, har specialreglerats i för-
	hållande till den allmänna befogenheten att vidta åtgärder som kommer till
	uttryck i första stycket.
	Vid tillkomsten av skollagen påtalade Lagrådet vid granskningen av
	bestämmelsen om omhändertagande av föremål i 5 kap. 22 §, att det kan
	uppstå akuta situationer där rektor eller lärare inte är på plats och annan
	personal inte har befogenhet att omhänderta t.ex. en kniv eller en spray-
	burk. Lagrådet ifrågasatte om detta är tillfredsställande med hänsyn till
	ändamålet med bestämmelsen. Regeringen framhöll med anledning av
	detta att det med stöd av straffrättsliga regler om nödvärn och nöd kan
	finnas möjlighet för all skolpersonal och även andra att ingripa mot elever
	vid t.ex. pågående skadegörelse i skolan (prop. 2009/10:165 s. 691).
	Regeringen anser, i likhet med promemorian att det inte är lämpligt att
	den reglering i skollagen som avser reaktiva omhändertaganden bara avser
	delar av skollagens personal. I promemorian föreslås att det ska införas ett
	nytt tredje stycket i 5 kap. 6 § med lydelsen ”Föremål som annan personal
	än rektorn, en lärare eller en handledare som avses i 21 kap. 13 § har
	omhändertagit med stöd av första stycket och som inte omedelbart kan
	lämnas tillbaka, ska utan dröjsmål överlämnas till rektorn, en lärare eller
	en sådan handledare för prövning enligt 22 §”. Regeringen anser dock att
	detta förslag innefattar två förbiseenden, dels att omhändertaganden är
	specialreglerade i 22 §, där det anges att bara rektorn, en lärare eller en
	handledare vid fjärrundervisning från en elev omhänderta föremål som
	används på ett sätt som är störande för utbildningen eller som kan utgöra
	en fara för säkerheten i denna, dels att när någon annan i personalen har
	tagit ifrån en elev ett föremål finns det inte längre något att pröva enligt
158	22 §. Det som kan prövas är däremot hur länge omhändertagandet ska

bestå enligt 23 §. Regeringen anser därför att de ändringar som bör göras i regleringen avseende reaktiva omhändertaganden bör göras i 22 § i stället för i 6 §. Regeringen föreslår således att det i 22 § ska anges att ”Personal får från en elev omhänderta föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen, kränkande för elever eller personal eller som kan utgöra en fara för säkerheten i utbildningen. Föremål som annan personal än rektorn, en lärare eller en handledare som avses i 21 kap. 13 § har omhändertagit ska, om det inte omedelbart kan lämnas tillbaka, utan onödigt dröjsmål överlämnas till rektorn, en lärare eller en sådan handledare för prövning av när föremålet ska lämnas tillbaka enligt 23 §”.

I vissa fall kan både 22 § och 6 § första stycket behöva tillämpas, exempelvis om en elev inte vid tillsägelse lämnar ifrån sig ett föremål som en lärare eller någon annan i personalen avser att omhänderta med stöd 22 §. I så fall kan personalen med stöd av 6 § första stycket ingripa fysiskt för att säkerställa omhändertagandet enligt 22 §. Det kan också vara en så brådskande situation att en lärare eller annan personal t.ex. bara rycker ett farligt föremål ur handen på en elev utan att först säga till för att t.ex. avvärja pågående våld mot en annan elev eller lärare. Hur en situation ska hanteras beror på omständigheterna i det enskilda fallet och bestämmelsen i 6 § om att en åtgärd får vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter ska alltid beaktas. Som framgår ovan kan även brottsbalkens bestämmelser om nödvärn och nöd aktualiseras i vissa fall.

Vid utformningen av förslaget ovan har hänsyn tagits till synpunkter från Skolinspektionen och Katrineholms kommun på den i promemorian använda formuleringen att föremål som annan skolpersonal än rektorn, en lärare eller en handledare som avses i 21 kap. 13 § har omhändertagit med stöd av första stycket och som inte omedelbart kan lämnas tillbaka ”utan dröjsmål” ska överlämnas till rektorn, en lärare eller en sådan handledare. Skolinspektionen lyfter att det bör tydliggöras att personal inte är i dröjs- mål, om överlämnandet inte kan ske genast på grund av att de måste stanna med elever eller invänta annan personal, för att eleverna inte ska lämnas utan tillsyn. Katrineholms kommun anser att begreppet ska ersättas med ”så snart det utifrån lokala förutsättningar är möjligt”. Som framgår ovan ger det förslag som lämnas här endast stöd för att andra personalkategorier är rektorer, lärare eller handledare vid fjärrundervisning omhändertar ett föremål kortvarigt. Om t.ex. en vaktmästare eller en elevassistent tar ifrån en elev ett olämpligt föremål, måste personen alltså, om inte föremålet direkt kan återlämnas på grund av att det störande eller farliga i föremålet inte har avvärjts genom ingripandet, uppsöka rektor, lärare eller hand- ledare och överlämna föremålet. Endast dessa personalkategorier kan pröva om omhändertagandet bör bestå ytterligare tid enligt 5 kap. 23 § skollagen. Regeringen delar Skolinspektionens uppfattning att det inte kan anses att personalen är i dröjsmål om överlämnandet inte kan ske genast t.ex. därför att de måste stanna med elever eller invänta annan personal, för att eleverna inte ska lämnas utan tillsyn. Personalen måste emellertid överlämna föremålet så fort det är möjligt med hänsyn till omstän- digheterna i det enskilda fallet. Ett sätt att tydliggöra detta är som ovan föreslås föreskriva att överlämnandet ska ske ”utan onödigt dröjsmål”.

Prop. 2021/22:160

159

Prop. 2021/22:160

160

Skollagens bestämmelser om en handledares befogenhet flyttas

Som tidigare framgått anges i 5 kap. 7–22 §§ skollagen de disciplinära åt- gärder som ansetts så ingripande för eleven att de reglerats särskilt (prop. 2009/10:165 s. 681). Av bestämmelserna framgår att rektor, lärare och huvudman har dessa befogenheter i olika utsträckning. Av 5 kap. 6 §, som reglerar de allmänna befogenheterna, framgår dock av tredje stycket att en handledare vid fjärrundervisning får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som en lärare får vidta enligt första stycket och besluta om utvisning ur undervisningslokalen (5 kap. 7 § skollagen) och omhänder- tagande av föremål (5 kap. 22 § skollagen). Att en handledare har be- fogenhet att besluta om dessa disciplinära åtgärder framgår inte av 5 kap. 7 och 22 §§ skollagen där dessa befogenheter i övrigt regleras. En hand- ledares befogenheter regleras därmed samlat i 5 kap. 6 § tredje stycket skollagen.

Som tidigare framgått föreslås att personkretsen för de allmänna befogenheterna i 5 kap. 6 § första stycket skollagen utvidgas till att avse all personal. Regeringen bedömer att eftersom en handledare vid fjärr- undervisning därigenom omfattas av denna befogenhet saknas skäl att behålla den samlade regleringen av handledares befogenheter i det tredje stycket. Detta innebär att befogenheterna för en handledare vid fjärrunder- visning att utvisa en elev ur undervisningslokalen (5 kap. 7 § skollagen) och omhänderta föremål (5 kap. 22 § skollagen) bör flyttas från 5 kap. 6 § tredje stycket till de bestämmelser i lagen som i övrigt reglerar dessa åtgärder (5 kap. 7 och 22 §§). Regeringen bedömer att lagstiftningen därmed blir tydligare genom att det i de paragrafer där åtgärderna utvis- ning ur undervisningslokalen respektive omhändertaganden av föremål beskrivs, också uttömmande anges vilka som har befogenhet att besluta om dessa åtgärder.

Ett fysiskt ingripande som håller sig inom ramen för befogenheten att ingripa fysiskt utgör inte kränkande behandling

Samtidigt som personalen kan ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar får själva ingripandet inte inne- bära att personalen utsätter en elev för kränkande behandling. Frågan om när ett fysiskt ingripande blir sådant att det utgör kränkande behandling i skollagens mening, är inte helt okomplicerad. Det finns därför anledning att titta närmare på frågan och de bestämmelser i 6 kap. som syftar till att motverka kränkande behandling av elever.

Som tidigare nämnts definieras kränkande behandling i skollagen som ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt diskriminerings- lagen kränker en elevs värdighet (6 kap. 3 §). Huvudmannen eller perso- nalen får enligt skollagen inte utsätta en elev för kränkande behandling (6 kap. 9 §). Om huvudmannen eller personalen åsidosätter sina skyldig- heter enligt bl.a. 6 kap. 9 § ska huvudmannen dels betala skadestånd till eleven för den kränkning som detta innebär, dels ersätta annan skada som har orsakats av åsidosättandet (6 kap. 12 §).

Definitionen av kränkande behandling i 6 kap. 3 § skollagen motsvarar definitionen av samma begrepp i 14 a kap. 3 § i 1985 års skollag. Av förarbetena till denna bestämmelse framgår bl.a. att även om en elev kan uppleva exempelvis en tillrättavisning av en lärare som en kränkning så

kan den vara nödvändig för att skapa arbetsro. En elev kan alltså uppleva sig kränkt även om det i sammanhanget är berättigat med en tillsägelse. Det är inte rimligt att varje beteende som en elev subjektivt upplever som en kränkning ska kunna leda till rättslig prövning (propositionen Trygghet, respekt och ansvar – om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever, prop. 2005/06:38, s. 103). Av detta följer att kränkande behandling i skollagens mening inte är samma sak som en elevs subjektiva upplevelse av kränkthet.

Den omständigheten att personalen har en skyldighet att anmäla och huvudmannen en skyldighet att utreda, redan när en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling (6 kap. 10 § skollagen) innebär givetvis inte att kränkande behandling faktiskt har ägt rum. Elevens upplevelse har betydelse, men är inte ensamt avgörande för vad som utgör kränkande behandling i skollagens mening.

En annan fråga är vilken betydelse som ska tillmätas den ingripande personalens eventuella avsikt att kränka eller insikt om att ingripandet är kränkande. I fallet ”Örfilen” NJA 2015 s. 596 ansåg kommunen att läraren inte hade för avsikt att kränka eleven, utan att läraren endast handlade reflexmässigt när läraren gav eleven en örfil efter att eleven spottat på läraren. Högsta domstolen fann dock, med hänsyn till att örfilen vid en objektiv bedömning bedömdes ha inneburit en inte obetydlig kränkning av elevens integritet ägnad att hos eleven framkalla negativa känslor, att den fick anses ha utgjort kränkande behandling. Med hänvisning till detta angav Högsta domstolen i avgörandet ”Soffan i rasthallen” (NJA 2020 s. 578) att bedömningen av om en lärare utsatt en elev för kränkande behandling i regel ska göras objektiverat; lärarens avsikter och insikter är inte avgörande för att ett handlande ska anses kränkande. Skolans huvud- man kan alltså bli skadeståndsskyldig även om kränkningen inte är åsyftad (p. 24). Detta bör även fortsättningsvis gälla. Därtill kan läggas till att som ovan nämnts är inte heller elevens upplevelse avgörande för om det är fråga om en kränkning. En elev kan uppleva sig kränkt även om det i sammanhanget är berättigat med en tillsägelse. Vad som är att anse som en kränkning avgörs alltså varken av lärarens avsikter eller insikter eller av elevens subjektiva upplevelse, utan frågan huruvida det föreligger en kränkning ska bedömas objektivt.

Högsta domstolen har i ovan nämnda rättsfall uttalat att ett otillåtet kroppsligt ingrepp som utgångspunkt utgör kränkande behandling i skol- lagens mening. Med hänsyn till den lagreglering som föreslås i denna proposition bedömer således regeringen att ett fysiskt ingripande som inte går utöver vad som är tillåtet enligt den föreslagna nya lydelsen av 5 kap. 6 § första stycket skollagen inte kommer att utgöra kränkande behandling. Ett fysiskt ingripande som går utöver vad som är tillåtet enligt föreslagna bestämmelsen, och faller utanför bestämmelserna om nödvärn och nöd (24 kap. 1 och 4 brottsbalken), kommer att utgöra kränkande behandling.

Lärarförbundet vill se en förändrad lagstiftning som innebär att om en elev orsakat en ordningsstörning och en lärare agerat nödvändigt och proportionerligt ska inte Barn- och elevombudet kunna yrka på skade- stånd. Regeringen konstaterar att ett ingripande som ligger inom ramen för skollagen är tillåtet och därmed, i enlighet med bedömningen ovan, inte kränkande behandling i skollagens mening och därmed inte heller skade- ståndsgrundande (”Soffan i rasthallen”). Som framgår av tidigare avsnitt,

Prop. 2021/22:160

161

Prop. 2021/22:160 kan ett fysiskt ingripande ligga utanför ramen för befogenheten enligt 5 kap. 6 § första stycket, t.ex. om ingripandet är av bestraffande karaktär, om det innefattar våld som utgör misshandel eller om det annars är olämpligt eller oproportionerligt i förhållande till sitt syfte. Enligt rege- ringens mening finns det inte skäl att införa en bestämmelse som begränsar Barn- och elevombudets möjlighet att yrka skadestånd. Däremot kommer ombudets möjlighet att få bifall till sitt yrkande att bero på om personalens agerande är tillåtet eller otillåtet enligt skollagen.

Förslaget om fysiska ingripanden är förenligt med FN:s barnkonvention, regeringsformen och Europakonventionen

Barnkonventionen sätter vissa gränser för vilka typer av fysiska ingrip- anden som får göras. I konventionen anges i artikel 28.2 att konventions- staterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med barnkonvention (artikel 28.2). Detta innebär att upprätthållandet av trygghet och studiero i skolan måste ske med beaktande av samtliga bestämmelser i konventionen. Vidare framgår av artikel 37 att konventionsstaterna ska säkerställa att inget barn får utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 19 anger att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, inklusive sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavarens eller annan persons vård.

Rädda Barnen anser att förslaget går emot vad barnkonventionen före- skriver om att vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra våld mot barn. BO avstyrker förslaget om att införa en uttrycklig befogenhet för all skol- personal att ingripa fysiskt i skollagen, med beaktande av i första hand artikel 3, artikel 19, artikel 28 och artikel 37 i barnkonventionen. BO bedömer att det finns risk att den föreslagna bestämmelsen missbrukas och överanvänds, när personal ska agera omgående i stressiga situationer och att detta kan leda till en ökad användning av våld mot barn. Myndigheten anser att detta är i strid med artikel 19 i barnkonventionen. Dessutom bedömer myndigheten att bestämmelsen riskerar att leda till att barn utsätts för ingripanden från personal som kan vara att betrakta som kränkande behandling enligt 6 kap. och att förslaget riskerar drabba elever med funktionsnedsättningar särskilt hårt.

Regeringen vill i detta sammanhang inledningsvis återigen framhålla att avsikten med att lagfästa befogenheten att ingripa fysiskt inte är att utöka de situationer där fysiska ingripandena kan genomföras. När det gäller frågan om bestämmelsen förenlighet med barnkonventionen kan väg- ledning hämtas i de allmänna kommentarer som utfärdats av FN:s kom- mitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén). Även om dessa kommentarer inte är juridiskt bindande kan de ge vägledning för tolkning och tillämpning av barnkonventionen. I artikel 3 stadgas att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara

barnets bästa. Av artikel 19, 28.2 och 37 följer att konventionsstaterna ska

162

vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld och att kroppslig bestraffning i skolan ska vara förbjuden. I barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 8 (2006) anges följande definition av bestraffning: ”Kommittén definierar kroppslig bestraffning eller fysisk bestraffning som varje form av straff med användande av fysiskt våld och som är avsedd att orsaka en viss grad av smärta eller obehag, hur ringa den än är.” (p. 11). Som regeringen har framhållit ovan faller ett fysiskt ingripande som utförs i bestraffande syfte utanför för den föreslagna lydelsen av 5 kap. 6 § skollagen och är därmed inte tillåtet enligt skollagen.

Ibarnrättskommitténs allmänna kommentar nr 8 punkt 13–15 anges vidare bl.a. att den omständigheten att kommittén förkastar varje rätt- färdigande av våld och förödmjukande som metoder att straffa barn, inte innebär att kommittén i någon mening förkastar det positiva begreppet disciplin. Kommittén uttrycker även att den erkänner att föräldraansvar och omsorg om barn, framför allt spädbarn och småbarn, ofta kräver åter- kommande fysiska åtgärder och ingripanden för att skydda dem, vilket skiljer sig helt från avsiktlig och repressiv användning av våld för att till- foga barnet ett visst mått av smärta, obehag och förödmjukelse. Kom- mittén uttrycker också att det finns särskilda omständigheter då lärare och andra kan råka ut för farligt beteende som motiverar användningen av skäligt tvång för att kontrollera detta beteende. Även i detta fall finns enligt kommittén en tydlig skillnad mellan den användning av våld som är motiverad på grund av behovet att skydda ett barn eller andra människor och användningen av våld i bestraffningssyfte.

Kommittén anger vidare i punkt 18 i den allmänna kommentaren nr. 8 i anslutning till artikel 19: ”Det finns inga tvetydigheter: Ordalydelsen ’alla former av fysiskt eller psykiskt våld’ lämnar inget utrymme för någon form av legaliserat våld mot barn. Kroppslig bestraffning och andra grymma eller förnedrande bestraffningar innebär våld, och staterna måste vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder och administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att avskaffa dem.”. Dessför- innan, i punkt 14–15, anges dock att det är acceptabelt med vissa fysiska ingrepp i beskyddande syfte. En språklig distinktion har gjorts i det engelska originalets punkt 14–15, där det talas om tillåten ”use of force”, medan artikel 19 i konventionen och punkt 18 i kommentaren talar om förbudet mot ”violence”. Distinktionen förekommer även t.ex. i FN:s officiella franska version av kommentaren (”l’usage de la force” i punkt 15 respektive ”violence” i punkt 18 och konventionens artikel 19), men är svår att fånga i svenska termer. I t.ex. den officiella svenska översättningen av Förenta nationernas stadga översätts ”use of force” i artikel 2(4) med ”bruk av våld”.

I den inledande definitionen av våld i kommentar nr 13 påpekar barn- rättskommittén att med begreppet våld förstås i allmänt språkbruk ofta enbart fysisk skada och/eller avsiktlig skada, men att kommittén ytterst kraftfullt understryker att valet av begreppet våld i denna allmänna kom- mentar inte på något sätt får tolkas som ett förringande av den påverkan som icke-fysiska och/eller icke avsiktliga former av skada (exempelvis vanvård och psykisk misshandel) har på barnet, och inte heller av behovet av att åtgärda dem (p. 4). Hänvisningen till vanvård får anses vara ett

Prop. 2021/22:160

163

Prop. 2021/22:160 uttryck för omvårdnadspersoners tillsynsansvar. Detta ansvar berörs också senare i barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13, när det anges att

	”våld” omfattar fysisk vanvård i form av en underlåtenhet att skydda
	barnet från skada, bl.a. genom brist på tillsyn (p. 20 a).
	I den allmänna kommentaren nr 13 finns också en icke-uttömmande för-
	teckning över former av våld. Avseende fysiskt våld har barnrätts-
	kommittén valt att ange att detta omfattar a) all kroppslig bestraffning och
	alla andra former av tortyr, grym, omänsklig eller förnedrande behandling
	eller bestraffning och b) fysisk mobbning och pennalism utförd av vuxna
	och av andra barn (p. 22).
	Mot bakgrund av dessa uttalanden från barnrättskommittén gör rege-
	ringen bedömningen att barnkonventionen begränsar, men inte innefattar
	ett absolut förbud mot, möjligheten för personal att ingripa fysiskt i
	beskyddande och ordningsskapande syfte. Barnkonventionen får anses
	innebära att omsorgspersoner, såsom personal i skolan, har ett ansvar att
	skydda barn från att skadas eller i övrigt fara illa. Detta omfattar rimligen
	ett ansvar att skydda barn från att skadas eller kränkas av andra barn.
	Konventionen erkänner också behovet av disciplin i skolan, men tydliggör
	att behovet av ordning och disciplin inte får innebära att barn utsätts för
	kroppslig bestraffning eller annan förnedrande behandling. Ordning får
	inte skapas genom åtgärder som har en direkt avsikt att orsaka smärta,
	obehag eller förödmjukelse.
	Befogenheten att ingripa fysiskt som föreslås komma till uttryck i 5 kap.
	6 § utesluter bl.a. sådana ingripanden som är en form av bestraffning, som
	innefattar våld som inte omfattas av straffrättslig ansvarsfrihet eller som
	innefattar ett obehag för den berörda eleven som inte står i proportion till
	behovet att uppnå trygghet och studiero. Dessa ramar för fysiska in-
	gripanden bedöms mot bakgrund av ovanstående innebära att befog-
	enheten överensstämmer med barnkonventionens bestämmelser. Av
	artikel 28.2 följer att konventionsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för
	att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är för-
	enligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med barn-
	konventionen. Regeringen bedömer att förslaget till förtydligande av
	5 kap. 6 § skollagen är förenligt med denna artikel. Att en elev som har
	blivit föremål för ett fysiskt ingripande som går utöver nu nämnda befog-
	enhet kan ha rätt till skadestånd enligt 6 kap., bedöms också vara förenligt
	med artikeln.
	När det gäller förslagets förenlighet med RF och Europakonventionen
	kan följande framhållas. I avsnitt 11.2 redogörs för de bestämmelser i RF
	och Europakonventionen som har relevans i fråga om förslaget om fysiska
	ingripanden. Som framgår där kan personalens fysiska ingripanden utgöra
	sådana påtvingade kroppsliga ingrepp eller frihetsberövanden som
	enskilda är skyddade mot enligt 2 kap. 6 § respektive 8 § RF. Även rätten
	till privatliv i Europakonventionens artikel 8, skyddet mot frihets-
	berövanden i artikel 5 och rörelsefriheten i artikel 2 i konventionens fjärde
	tilläggsprotokoll berörs. Begränsningar av rättigheter enligt RF kräver
	enligt 2 kap. 20 § RF stöd i lag. Enligt 2 kap. 21 § RF får begränsningar
	enligt 20 § göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett
	demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är
	nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte
164	heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen

	säkerställa trygghet och studiero ...................................	140
12 Tillfällig placering och avstängning ska underlättas ....................		165
12.1	Tillfälliga placeringar kan vara svåra att genomföra .....	165
12.2	Rektorerna är försiktiga med avstängningar ..................	166
12.3	Närmare om nuvarande reglering ..................................	167

	stängas av omedelbart när säkerheten
	bedöms hotad................................................	186
12.5.2	Det ska bli enklare att besluta om
	avstängning i upp till två veckor i de
	frivilliga skolformerna ..................................	196

		om placering av elever vid skolenheter .........................	201
	12.7	Korrigering av en bestämmelse i skollagen ...................	203
13	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................		204
14	Konsekvenser ...............................................................................		205
	14.1	Vilka berörs av förslagen?.............................................	205
	14.2	Konsekvenser för kommunerna.....................................	206
	14.3	Konsekvenser för enskilda huvudmän...........................	215
	14.4	Konsekvenser för staten ................................................	215
	14.5	Konsekvenser för barn, elever och skolans personal .....	216
	14.6	Konsekvenser för jämställdhet ......................................	223
	14.7	Konsekvenser för integrationen.....................................	224

Prop. 2021/22:160	14.9	Konsekvenser för Sveriges medlemskap i
		Europeiska unionen ........................................................	225
15	Författningskommentar.................................................................		226
Bilaga 1		Sammanfattning av Nationell plan för trygghet och
		studiero (Ds 2021:13).....................................................	255
Bilaga 2		Departementspromemorians lagförslag ..........................	261
Bilaga 3		Förteckning över remissinstanserna ...............................	274
Bilaga 4		Lagrådsremissens lagförslag ..........................................	275
Bilaga 5		Lagrådets yttrande ..........................................................	290
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 mars 2022 .......			291

Prop. 2021/22:160	När ett beslut överklagas är
	Skolinspektionen motpart i dom-
	stolen.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	9 §
Beslut av en rektor får överklagas	Beslut av en rektor får överklagas
hos allmän förvaltningsdomstol i	till allmän förvaltningsdomstol i
fråga om	fråga om
1. avstängning av en elev enligt	1. avstängning av en elev enligt
5 kap. 14 §, 17 § tredje stycket eller	5 kap. 14, 17 eller 19 §, och

1	Förslag till riksdagsbeslut .................................................................		5
2	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ...........................		6
3	Ärendet och dess beredning ............................................................		21
4	Trygghet och studiero utgör förutsättningar för elevers
	kunskapsutveckling.........................................................................		22
5	Nuvarande reglering........................................................................		27
	5.1	Kort om skollagen ............................................................	27
	5.2	Flera områden påverkar trygghet och studiero .................	28
	5.3	Skolans värdegrund ..........................................................	28

	samt barns, elevers och vårdnadshavares inflytande ........	29
5.5	Trygghet och studiero.......................................................	30

		diskriminering ..................................................................	33
	5.7	Barnkonventionen och skollagen .....................................	34
	5.8	Tillsyn ..............................................................................	35
6	Det förebyggande arbetet för trygghet och studiero ska
	förstärkas.........................................................................................		36

		förtydligas ........................................................................	39
7	Det systematiskt kvalitetsarbete ska förbättras och en effektiv
	tillsyn säkerställas ...........................................................................		50
	7.1	Det finns brister i det systematiska kvalitetsarbetet .........	50

	7.4.2	Skolinspektionen ska alltid vara motpart
		när myndighetens beslut överklagas................	66
8	En bättre hantering av klagomål .....................................................		69

	brister................................................................................	69
8.2	Huvudmannen ska ha ett tydligare ansvar för
	klagomålshantering ..........................................................	71
9 Ökad delaktighet vid framtagande av skolans ordningsregler
och bättre uppföljning .....................................................................		88

9.1	Det finns brister i tillämpningen av skollagens	Prop. 2021/22:160
	bestämmelser om ordningsregler .....................................	88

	ska säkerställas och hur de följs ska följas upp ...............	89
10 Användningen av mobiltelefoner i skolan ska regleras..................		95
10.1	Mobiltelefoner kan störa elevernas lärande.....................	95
10.2	Närmare om nuvarande reglering ....................................	97

	mobilfria skoldagar ska öka...........................................	108
11 Personalens allmänna befogenheter för att säkerställa trygghet
och studiero ska förtydligas .........................................................		132
11.1	Det finns risk att personal i skolan inte ingriper om
	deras befogenheter är otydliga.......................................	132
11.2	Rättsläget på området ....................................................	133