Regeringens skrivelse 2021/22:141
| Riksrevisionens rapport om tillämpningen av | Skr. |
| det finanspolitiska ramverket 2021 | 2021/22:141 |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 7 april 2022
Magdalena Andersson
Max Elger (Finansdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2021 (RiR 2021:31). I sin rapport framför Riksrevisionen bl.a. att det i budgetpropositionen för 2022 tydligare borde ha framgått att den marginal som finns till utgiftstaket 2023 behövs för att hantera en normal osäkerhet, och att det under utgiftstaket inte finns utrymme för ytterligare utgiftsökningar. Myndigheten anser vidare att planen för återgång till överskottsmålet i budgetpropositionen för 2022 uppfyller kraven i det finanspolitiska ramverket, men att det vore önskvärt med en mer utvecklad plan. Enligt Riksrevisionen saknas det i planen, liksom i övriga delar av budgetpropositionen, en strukturerad redovisning av vilka åtgärder som är permanenta och vilka som är tillfälliga, samt en översiktlig bild av vilka krisåtgärder som fasas ut. Sådan information är enligt myndigheten nödvändig för att en utomstående bedömare ska kunna ta ställning till hur regeringens politik påverkar det strukturella sparandet på kort och på medellång sikt. Riksrevisionen menar också att regeringens prognosjämförelser kan bli mer informativa.
Regeringen delar flera av Riksrevisionens bedömningar och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionen i den riktning som myndigheten rekommenderar. Däremot instämmer regeringen inte i myndighetens bedömning när det gäller planen för återgången till överskottsmålet. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.
1
Skr. 2021/22:141
2
Innehållsförteckning
2.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens
| till regeringen ..................................................................... | 4 |
3.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens
4.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens
| till regeringen ..................................................................... | 9 |
5.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens
| iakttagelser och rekommendation..................................... | 10 | ||
| 6 | Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens | ||
| iakttagelser och rekommendationer ................................................ | 10 | ||
| Bilaga | Det finanspolitiska ramverket – regeringens | ||
| tillämpning 2021 (RiR 2021:31) ...................................... | 11 | ||
| Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 april 2022 ........... | 56 | ||
| 1 | Ärendet och dess beredning | Skr. 2021/22:141 |
Riksrevisionen granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Myndigheten har bl.a. granskat 2021 års ekonomiska vårproposition (prop. 2020/21:100) och budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1) i syfte att samlat bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken. Granskningen har resulterat i rapporten Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2021 (RiR 2021:31), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 16 december 2021. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport.
2Utrymmet för utgiftsökningar
2.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen
Riksrevisionen anser att det inte tydligt framgår i budgetpropositionen för 2022 att det råder ett obefintligt utrymme för varaktiga utgiftsökningar redan 2022, om de inte motsvaras av minskningar av andra utgifter. Enligt myndigheten är denna brist på transparens särskilt problematisk med hänsyn till att den parlamentariska situationen kan medföra förändringar i regeringens förslag till budget.
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att i de ekonomiska propositionerna tydliggöra utrymmet för utgiftsökningar under kommande år.
2.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation
Regeringen gör en bedömning av befintligt utrymme för nya utgiftsreformer i samband med varje budgetproposition. I budgetpropositionen för 2022 bedömde regeringen att det i förhållande till utgiftstaket fanns utrymme för utgiftsreformer motsvarande 58 miljarder kronor för 2023. Med dessa reformer inräknade uppgick budgeteringsmarginalen till
30 miljarder kronor eller 2,0 procent av de takbegränsade utgifterna, vilket är i linje med riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek. Budgeteringsmarginalen framgår av en tabell i budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. tabell 4.2).
Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det därutöver inte fanns en tydlig beskrivning i budgetpropositionen av utrymmet för utgiftsreformer kommande år. Regeringen kommer att sträva efter att utveckla beskrivningen av budgeteringsmarginaler i de ekonomiska propositionerna.
3
| Skr. 2021/22:141 | 3 | Planen för återgång till överskottsmålet |
3.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen
Riksrevisionen bedömer att det i 2021 års ekonomiska vårproposition saknades en plan för återgång till överskottsmålet. Myndigheten menar att regeringen presenterade en sådan plan först i budgetpropositionen för 2022. Enligt Riksrevisionen uppfyller planen i budgetpropositionen för 2022 de krav som finns i det finanspolitiska ramverket. Samtidigt hade en mer utvecklad plan varit önskvärd.
Riksrevisionen rekommenderar att regeringen presenterar en plan för återgång till överskottsmålet även i den ekonomiska vårpropositionen, om det finns en tydlig avvikelse från överskottsmålet.
3.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation
Regeringen bedömde i 2021 år ekonomiska vårproposition att Sverige kommer att befinna sig i en lågkonjunktur t.o.m. 2022. Under såväl 2020 som 2021 bedömdes lågkonjunkturen vara mycket djup. Prognoser för konjunkturlägets utveckling är i allmänhet mycket svåra att göra. Prognosen för konjunkturutvecklingen var under denna period dessutom ovanligt osäker på grund av pandemin. Det var viktigt att finanspolitiken även kommande år skulle kunna anpassas till det rådande konjunkturläget. Regeringen ansåg därför att det i 2021 års ekonomiska vårproposition inte var lämpligt att ange en plan för en återgång till överskottsmålet på annat än en övergripande nivå. Regeringen anförde i propositionen att man avsåg återföra det strukturella sparandet till överskottsmålets nivå när de ekonomiska förhållandena medger det (prop. 2020/21:100 s. 54).
I budgetpropositionen för 2022 preciserade regeringen den övergripande planen. Regeringen anförde då att man avsåg återföra det strukturella sparandet till överskottsmålets nivå 2023. Samtidigt konstaterades att prognoser för konjunkturlägets utveckling fortsatt var mycket svåra att göra, och att pandemin medförde att prognosen var ovanligt osäker. Regeringen bedömde att finanspolitiken kunde behöva anpassas till ett konjunkturläge som avviker från det som prognostiserats i budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 4.1).
Sammanfattningsvis bedömer regeringen att avvikelsen från överskottsmålet hanterats i linje med det finanspolitiska ramverket, inte minst mot bakgrund av den prognososäkerhet som pandemin innebar.
4
| 4 | Redovisningen av budgeteffekterna av | Skr. 2021/22:141 |
finanspolitiska åtgärder
4.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen
Riksrevisionen anser att budgetpropositionen för 2022 saknar en strukturerad redovisning av vilka åtgärder som är permanenta, vilka som är tillfälliga och i vilken takt krisstöden kommer att fasas ut. Myndigheten menar att den informationen är nödvändig för att en utomstående bedömare ska kunna ta ställning till hur regeringens politik påverkar det strukturella sparandet på kort och på medellång sikt samt att det skulle ge en tydligare bild av hur planen för att återgå till överskottsmålet 2023 faktiskt ser ut.
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att förtydliga redovisningen av budgeteffekter för föreslagna och aviserade åtgärder så att omfattningen av tillfälliga respektive permanenta åtgärder framgår.
4.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation
Regeringen redovisar budgeteffekterna av nya reformer enligt två olika perspektiv. Enligt det ena perspektivet beskrivs hur kostnaderna för den nya politiken för ett visst år ökar eller minskar jämfört med det föregående året. I den redovisningen ingår alla finanspolitiska åtgärder, både reformer och besparingar, som träder i kraft under ett visst år, oavsett när de aviserades, föreslogs eller beslutades. Denna redovisning av den aktiva finanspolitikens effekter ingår som en del i beskrivningen av hur de statliga utgifterna och inkomsterna samt den offentliga sektorns finanser beräknas utvecklas över tiden. Redovisning enligt detta perspektiv kallas ibland för horisontell redovisning, och innebär att man vid ett specifikt bedömningstillfälle redogör för utvecklingen över tiden under en viss tidsperiod. I en tabell i budgetpropositionen för 2022 redovisas budgeteffekterna för den offentliga sektorns finansiella sparande av finanspolitiska åtgärder i det horisontella perspektivet (prop. 2021/22:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. tabell 8.4). Tabellen sammanfattar hur de åtgärder som riksdagen tidigare har beslutat om samt de åtgärder som regeringen föreslagit och aviserat bidrar till förändringen av det finansiella sparandet över tiden för de år som det medelfristiga perspektivet omfattar. I tabell 4.1 återges ett utdrag ur den nämnda tabellen i budgetpropositionen för 2022.
5
Skr. 2021/22:141
6
Tabell 4.1 Samlade budgeteffekter av tidigare beslut och nu aktuella förslag och aviseringar i förhållande till föregående år
Offentliga sektorns finansiella sparande. Miljarder kronor
| 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Utgifts- och inkomst- | ||||||
| förändringar, effekt på | ||||||
| offentliga sektorns finansiella | ||||||
| sparande | 67 | 46 |
Källa: Tabell 8.4 i budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 8.2).
Av tabell 4.1 framgår bl.a. att den offentliga sektorns finansiella sparande försvagades med 64 miljarder kronor 2021 jämfört med 2020 till följd av finanspolitiska åtgärder. Med andra ord var den beräknade samlade budgeteffekten för det finansiella sparandet av alla åtgärder som riksdagen hade beslutat och som regeringen föreslagit och aviserat 64 miljarder kronor större 2021 än 2020. På motsvarande sätt är den beräknade samlade budgeteffekten för alla åtgärder 67 miljarder kronor mindre 2022 än 2021.
I det andra perspektivet beskrivs budgeteffekterna av de åtgärder som riksdagen har beslutat och som regeringen föreslagit och aviserat sedan den föregående ekonomiska propositionen. Redovisning på detta sätt kallas ibland vertikal redovisning, och innebär att man för varje år i det medelfristiga perspektivet redogör för skillnaden mellan två olika bedömningstillfällen. I budgetpropositionen för 2022 redovisas budgeteffekterna för den offentliga sektorns finansiella sparande av finanspolitiska åtgärder enligt det vertikala perspektivet i en tabell (prop. 2021/22:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. tabell 8.5). Motsvarande tabell återkommer varje år i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen, vilket gör att det går att följa hur budgeteffekterna av nya finanspolitiska åtgärder påverkar ett enskilt år. I tabell 4.2 återges ett utdrag ur den nämnda tabellen i budgetpropositionen för 2022 och ur motsvarande tabeller från de tidigare ekonomiska propositionerna fr.o.m. budgetpropositionen för 2020.
Tabell 4.2 Budgeteffekter av föreslagna och aviserade åtgärder sedan föregående ekonomiska proposition
Offentliga sektorns finansiella sparande. Miljarder kronor
| 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Budgetpropositionen för 2022 | 29 | |||||
| 2021 års ekonomiska | ||||||
| vårproposition | 7 | 0 | ||||
| Budgetpropositionen för 2021 | ||||||
| 2020 års ekonomiska | ||||||
| vårproposition | ||||||
| Budgetpropositionen för 2020 |
Källor: Tabell 8.5 i Budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 8.2), tabell 8.5 i 2021 års ekonomiska vårproposition (prop. 2020/21:100), tabell 9.5 i budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 9.1), tabell
9.7i 2020 års ekonomiska vårproposition (prop. 2019/20:100) och tabell 8.1 i budgetpropositionen för 2020 (prop. 2019/20:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 8.1).
Av tabell 4.2 framgår att de åtgärder som regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2020 försvagade det finansiella sparandet med 25 miljarder kronor 2020. Budgetpropositionen för 2020 lämnades av regeringen och behandlades av riksdagen under hösten 2019, dvs. före spridningen av sjukdomen
I början av 2020 spreds
| initiativ från | riksdagen (prop. 2019/20:132, bet. 2019/20:FiU51, | ||
| rskr. |
prop. 2019/20:136, | bet. 2019/20:FiU52, | |
| rskr. 2019/20:188, | prop. 2019/20:142, | bet. 2019/20:FiU54, | |
| rskr. 2019/20:195, | prop. 2019/20:146, | bet. 2019/20:FiU56, | |
| rskr. |
prop. 2019/20:151, | bet. 2019/20:FiU55, | |
| rskr. 2019/20:204, | prop. 2019/20:99, | bet. 2019/20:FiU21, | |
| rskr. 2019/20:340 | och | bet. 2019/20:FiU49, | rskr. |
Åtgärderna var i huvudsak tillfälliga för 2020 och inriktade på att hantera de direkta konsekvenserna av pandemin. De sammanlagda budgeteffekterna av åtgärderna uppgick till 9 miljarder 2021 samt till 5 miljarder kronor 2022 och 2023.
När budgetpropositionen för 2021 beslutades hade riksdagen beslutat om och regeringen föreslagit ytterligare åtgärder för 2020 som sammanlagt uppgick till 101 miljarder kronor, utöver de åtgärder för 2020 som redovisades i 2020 års ekonomiska vårproposition (prop. 2020/21:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 9.1). Åtgärderna var inriktade på att hantera pandemin och ingick i de extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget som regeringen hade lämnat till riksdagen före budgetpropositionen och i propositionen Höständringsbudget
| för 2020, som | lämnades i samband | med | budgetpropositionen | |
| (prop. 2019/20:166, | bet. 2019/20:FiU59, | rskr. |
||
| prop. 2019/20:167, | bet. 2019/20:FiU60, | rskr. |
||
| prop. 2019/20:181, | bet. 2019/20:FiU61, | rskr. |
||
| prop. 2019/20:187, | bet. 2019/20:FiU62, | rskr. |
||
| prop. 2019/20:184, | bet. 2019/20:SoU26, | rskr. 2019/20:370, | ||
| prop. 2020/21:4, | bet. 2020/21:FiU32, | rskr. |
och | |
prop. 2020/21:2, bet. 2020/21:FiU11, rskr.
Skr. 2021/22:141
7
| Skr. 2021/22:141 | dessa åtgärder i huvudsak tillfälliga för 2020 och inriktade på att hantera | |||||
| de direkta konsekvenserna av pandemin. | ||||||
| Samtidigt föreslog och aviserade regeringen i budgetpropositionen för | ||||||
| 2021 åtgärder för |
||||||
| och att ta Sverige ur lågkonjunkturen. Budgeteffekten av dessa åtgärder | ||||||
| uppgick till 108 miljarder kronor för 2021, men minskade successivt till | ||||||
| 53 miljarder kronor 2023. Det fanns således ett starkt inslag av tillfällighet | ||||||
| även i åtgärderna i budgetpropositionen, eftersom den planerade utfas- | ||||||
| ningen eller minskningen i omfattning medförde att ungefär hälften av den | ||||||
| samlade budgeteffekten återstod 2023. De åtgärder som då kvarstod var i | ||||||
| huvudsak av permanent karaktär. | ||||||
| När 2021 års ekonomiska vårproposition beslutades hade riksdagen | ||||||
| beslutat och regeringen föreslagit åtgärder för 2021 för sammanlagt | ||||||
| 139 miljarder kronor, utöver de åtgärder för 2021 som redovisades i bud- | ||||||
| getpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:100 s. 112). Dessa åtgärder | ||||||
| ingick i extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget och | ||||||
| i propositionen Vårändringsbudget för 2021, som beslutades samtidigt | ||||||
| som vårpropositionen, och var, i likhet med tidigare åtgärder som | ||||||
| förslagits för innevarande budgetår, i huvudsak tillfälliga för 2021 och | ||||||
| inriktade på att hantera de direkta konsekvenserna av | pandemin | |||||
| (prop. 2020/21:45, | bet. 2020/21:FiU11, | rskr. |
||||
| prop. 2020/21:46, | bet. 2020/21:FiU36, | rskr. |
||||
| prop. 2020/21:77, | bet. 2020/21:FiU40, | rskr. |
||||
| prop. 2020/21:78, | bet. 2020/21:FiU41, | rskr. |
||||
| prop. 2020/21:83, | bet. 2020/21:FiU42, | rskr. |
||||
| prop. 2020/21:84, | bet. 2020/21:FiU43, | rskr. |
||||
| prop. 2020/21:121 | bet. 2020/21:FiU44, | rskr. |
||||
| prop. 2020/21:30, | bet. 2020/21:FöU4, | rskr. 2020/21:136, | ||||
| prop. 2020/21:166, | bet. 2020/21:FiU49, | rskr. |
och | |||
| prop. 2020/21:99, bet. 2020/21:FiU21, rskr. 2020/21:385). | ||||||
| När budgetpropositionen för 2022 beslutades, hade riksdagen beslutat | ||||||
| och regeringen föreslagit ytterligare tillfälliga åtgärder för 2021. Åtgär- | ||||||
| derna ingick i extra propositioner med förslag till ändringar i statens bud- | ||||||
| get och i propositionen Höständringsbudget för 2021, som beslutades | ||||||
| samtidigt som vårpropositionen, samt följde på initiativ från riksdagen | ||||||
| (prop. 2020/21:208, | bet. 2020/21:FiU52, | rskr. |
||||
| prop. 2020/21:182, | bet. 2020/21:SfU27, | rskr. 2020/21:347, | ||||
| prop. 2020/21:191, | bet. 2020/21:SfU28, | rskr. 2020/21:412, | ||||
| prop. 2021/22:2, | bet. 2021/22:FiU11, | rskr. |
och | |||
| bet. 2020/21:FiU46, | rskr. |
Regeringen | reviderade | |||
| också bedömningen av det faktiska utnyttjandet av tidigare beslutade | ||||||
| åtgärder för 2021, vilket medförde att den samlade bedömningen av | ||||||
| budgeteffekterna för 2021 reviderades ned med 29 miljarder kronor. | ||||||
| Samtidigt föreslog och aviserade regeringen i budgetpropositionen för | ||||||
| 2022 åtgärder för |
||||||
| till 74 miljarder kronor 2022 och var i huvudsak permanenta eftersom bud- | ||||||
| geteffekterna var ungefär desamma för 2024 som för 2022. | ||||||
| Av beskrivningen ovan framgår att regeringen har föreslagit och riks- | ||||||
| dagen beslutat om betydande tillfälliga åtgärder för 2020 och 2021 för att | ||||||
| hantera de direkta konsekvenserna av pandemin. Dessa åtgärder har i | ||||||
| 8 | huvudsak beslutats efter förslag i propositioner om ändringar i budgeten. | |||||
Åtgärdernas budgeteffekter har i huvudsak varit begränsade till det Skr. 2021/22:141 innevarande året. Även åtgärderna som ingick i budgetpropositionen för
2021 var i huvudsak av tillfällig karaktär. Detta var, som framgår av tabell 4.1, en starkt bidragande orsak till att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn beräknades försvagas med 196 miljarder kronor av finanspolitiska åtgärder 2020 jämfört med 2019 och med 64 miljarder kronor 2021 jämfört med 2020. Eftersom dessa åtgärder till stor del är tillfälliga och fasas ut eller minskar i omfattning till 2022 beräknas en betydande förstärkning av det finansiella sparandet ske 2022 jämfört med 2021. Samtidigt träder de åtgärder för 2022 som ingick i budgetpropositionen för 2022 i kraft, vilket i sig medför en försvagning av det finansiella sparandet 2022 jämfört med 2021 och motverkar den beräknade förstärkningen. Dessa förändringar bidrar sammantaget till förstärkningen av det finansiella sparandet 2022 med 67 miljarder kronor, som den aktiva finanspolitiken totalt sett beräknas medföra enligt tabell 4.1. På samma sätt kan förstärkningen av det finansiella sparandet 2023 jämfört med 2022 på 46 miljarder i tabell 4.1 till stor del hänföras till den utfasning och minskning i omfattning av åtgärder som aviserades i budgetpropositionen för 2021 som framgår av tabell 4.2.
Regeringen delar Riksrevisionens bedömning av vikten av att budgeteffekterna av föreslagna och aviserade åtgärder redovisas på ett sätt som tydliggör omfattningen av tillfälliga respektive permanenta åtgärder, så att utomstående bedömare kan ta ställning till hur regeringens politik påverkar utvecklingen av de offentliga finanserna. Det gäller särskilt i en situation som den nuvarande då regeringen har föreslagit och riksdagen beslutat om tillfälliga finanspolitiska åtgärder i stor omfattning.
Samtidigt redovisas, som framgått ovan, mycket av den information som Riksrevisionen efterfrågar i de ekonomiska propositionerna. I regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2020 finns en liknande genomgång av budgeteffekterna på budgetens utgiftssida (skr. 2020/21:145 s. 6).
5Jämförelser mellan olika prognoser
5.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen
Riksrevisionen anser att regeringens prognosjämförelser saknar tillräcklig analys för att ge en djupare förståelse till varför prognoserna i vissa fall skiljer sig åt från andra bedömare. Myndigheten menar att prognosjämförelser är viktiga för att utvärdera regeringens bedömningar och avvägningar. Jämförelsen av det strukturella sparandet lyfts fram som ett område där innehållsrika jämförelser skulle kunna göras förhållandevis enkelt.
Riksrevisionen rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att utveckla prognosjämförelserna så att de blir mer informativa.
9
| Skr. 2021/22:141 5.2 | Regeringens bedömning av Riksrevisionens |
| iakttagelser och rekommendation |
Regeringen delar Riksrevisionens bedömning av betydelsen av prognosjämförelser och bedömningen att regeringens redovisning av dessa kan fördjupas, i synnerhet när det gäller prognoser för det strukturella sparandet.
6Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer
Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket och bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar. I internationella sammanhang framhålls ofta Sveriges tydliga och effektiva finanspolitiska ramverk som ett föredöme.
Regeringen avser att fortsätta utveckla beskrivningen av utrymmet under utgiftstaket, redovisningen av budgeteffekter och redovisningen av prognosjämförelser i linje med Riksrevisionens rekommendationer.
När det gäller planen för återgången till överskottsmålet delar regeringen inte Riksrevisionens bedömning. Regeringen avser därför inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer i denna fråga.
I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.
10
Skr. 2021/22:141
Bilaga
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Det fnanspolitiska ramverket
– regeringens tillämpning 2021
rir 2021:31
11
Skr. 2021/22:141
Bilaga
Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten.
Riksrevisionen bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen.
riksrevisionen
isbn
omslagets originalfoto: tommy alven
tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2021
12
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
T I L L R I K S D A G E N
B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 1 2 - 0 2 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 2 1 - 0 1 9 0 R I R 2 0 2 1 : 3 1
Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:
Det finanspolitiska ramverket
–regeringens tillämpning 2021
Riksrevisionen har granskat om regeringens föreslagna finanspolitik i de ekonomiska propositionerna under 2021 varit utformad och redovisad i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen.
Riksrevisor Helena Lindberg har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Tomas Forsfält har varit föredragande. Enhetschef Håkan Jönsson, revisionsdirektörerna Jörgen Appelgren, Anna Brink, Krister Jensevik och Helena Knutsson har medverkat i den slutliga handläggningen.
Helena Lindberg
Tomas Forsfält
För kännedom:
Regeringskansliet; Finansdepartementet
R I K S R E V I S I O N E N
13
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
R I K S R E V I S I O N E N
14
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Innehåll
| Sammanfattning och rekommendationer | 5 | |
| Ordlista | 8 | |
| 1 | Inledning | 11 |
| 1.1 | Motiv till granskning | 11 |
| 1.2 | Övergripande revisionsfråga och avgränsningar | 12 |
| 1.3 | Bedömningsgrunder | 12 |
| 1.4 | Metod och genomförande | 16 |
| 2 | Överskottsmålet och finanspolitikens inriktning | 17 |
| 2.1 | Finanspolitiken byter kurs | 17 |
| 2.2 | Tydliga avvikelser mot överskottsmålet | 18 |
| 2.3 | Regeringen lämnar en godtagbar redogörelse för en återgång till målnivån 2023 | 20 |
| 2.4 | Finanspolitikens inriktning strider inte mot det finanspolitiska ramverket | 21 |
| 2.5 | Regeringens prognosjämförelser kan förbättras | 24 |
| 3 | Skuldankaret | 27 |
| 3.1 | Regeringens uppföljning av skuldankaret är kortfattad men tillräckligt transparent | 27 |
| 4 | Utgiftstaket | 29 |
| 4.1 | Mycket stora marginaler 2021 och 2022 | 29 |
| 4.2 | Utgiftstakets nivå 2023 medger i nuläget inte högre utgifter | 30 |
4.3Förslag till utgiftstak 2024 motiveras delvis men konsekvenser för skatteuttaget
| saknas | 31 | |
| 5 | Balanskravet | 35 |
| 5.1 | Transparent redovisning av uppföljningen av balanskravet | 35 |
| 5.2 | Oklart vad som ligger till grund för regeringens prognos för balanskravsresultatet | 36 |
| 6 | Slutsatser och rekommendationer | 37 |
| 6.1 | Slutsatser | 37 |
| 6.2 | Rekommendationer | 40 |
| Referenslista | 41 | |
R I K S R E V I S I O N E N
15
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
R I K S R E V I S I O N E N
16
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Sammanfattning och rekommendationer
Riksrevisionen har granskat regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna under 2021. Den övergripande slutsatsen är att den föreslagna finanspolitiken i stora delar har varit utformad och redovisad i enlighet med de regler och den praxis som ingår i ramverket. Att regeringen följer det finanspolitiska ramverket är en förutsättning för en långsiktigt hållbar och transparent finanspolitik.
Det borde dock tydligare framgått i budgetpropositionen för 2022 att det inte finns utrymme för ytterligare utgiftsökningar i närtid. Den marginal som finns till utgiftstaket 2023 behövs för att hantera en normal osäkerhet på två års sikt. I det rådande parlamentariska läget hade denna information varit särskilt viktig, för att riksdagens budgetbehandling inte ska riskera leda till att utgifterna överstiger utgiftstaket. Även i andra delar av de ekonomiska propositionerna kan redovisningen utvecklas och bli mer transparent.
2022 års beslutade budget
Riksdagens budgetomröstning den 24 november 2021 innebar att finansutskottets förslag, baserat på ett gemensamt förslag från M, SD och KD, antogs av riksdagen. Den framröstade budgeten har dock budgetpropositionen för 2022 som utgångspunkt. Prognoserna för den makroekonomiska utvecklingen och bedömningen av konjunkturläget är hämtade från budgetpropositionen.
Den sammantagna omfattningen på finanspolitiken är ungefär densamma som
i budgetpropositionen. Utgifterna i statens budget för 2022 är 1,1 miljarder konor lägre och inkomsterna är 1,5 miljarder kronor lägre än i regeringens förslag. Statens lånebehov ökar således med ungefär 0,4 miljarder kronor jämfört med regeringens beräkning
i budgetpropositionen. Förslagen till utgiftstak är samma som regeringens förslag. Marginalen till utgiftstaket ökar med 1,1 miljarder kronor 2022, men minskar 2023 med
2,9 miljarder kronor i förhållande till regeringens förslag.1 Marginalen 2023 uppgår därmed till 1,8 procent av de takbegränsade utgifterna. Det är mindre än budgeteringsmarginalens minsta rekommenderade storlek på två års sikt, enligt det finanspolitiska ramverket.
De slutsatser som Riksrevisionen har dragit efter att ha granskat regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i den ekonomiska vårpropositionen och
i budgetpropositionen, och den kritik Riksrevisionen därav lämnar, påverkas inte av de förändringar som skett i budgeten till följd av finansutskottets förslag.
1Bet. 2021/22:FiU1, s. 61.
| R I K S R E V I S I O N E N | 5 |
17
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
Granskningens resultat
Regeringen borde varit tydligare med att utgiftstaket 2023 inte medger ytterligare utgifter
Regeringen har i stort sett använt hela det utrymme som finns tillgängligt för statens utgifter 2023. Däremot framgår det inte tydligt i budgetpropositionen för 2022 att utrymme saknas för fler åtgärder som ökar de totala utgifterna.
Bristen på transparens i budgetpropositionen är särskilt problematisk givet det rådande parlamentariska läget. Det kan inte uteslutas att budgetbehandlingen i riksdagen leder till utgiftsökningar jämfört med regeringens förslag. Inga ytterligare ökningar av utgifterna 2022 bör dock föreslås om det även leder till ökade utgifter följande år. Den marginal som för närvarande finns till utgiftstaket 2023 behövs för att hantera en normal osäkerhet på två års sikt.
Utgiftstaket 2022 är däremot satt så högt att det tappat sin styrande förmåga. Regeringen motiverade tidigare att ett stort manöverutrymme behövdes för att möta ett ökat behov av krisåtgärder. När dessa uteblev saknas i praktiken den begränsning ett utgiftstak normalt bör ha. Det finns därmed enligt Riksrevisionen en risk för att prioriteringar bland utgifterna inte varit lika effektiv som med ett lägre utgiftstak.
En informativ plan för återgång till överskottsmålet saknas
I 2021 års ekonomiska vårproposition saknades en plan för återgång till överskottsmålet, som budgetlagen kräver när det finns en tydlig avvikelse mot målet. Regeringen presenterade en sådan plan först i budgetpropositionen för 2022.
Enligt Riksrevisionen uppfyller planen i budgetpropositionen för 2022 visserligen de krav som finns i det finanspolitiska ramverket. En mer utvecklad plan av återgången än den som regeringen redovisade vore dock önskvärd, eftersom denna plan kan bli praxis för framtiden.
I planen, liksom i övriga delar av budgetpropositionen, saknas en strukturerad redovisning av vilka åtgärder som är permanenta och vilka som är tillfälliga. Det behövs också en översiktlig bild av vilka krisåtgärder som fasas ut. Denna information är nödvändig för att en utomstående bedömare ska kunna ta ställning till hur regeringens politik påverkar det strukturella sparandet på kort och på medellång sikt.
6R I K S R E V I S I O N E N
18
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Finanspolitikens inriktning strider inte mot ramverkets regler
Det strukturella sparandet når överskottsmålet först 2023, trots att konjunkturläget förväntas vara balanserat redan 2022. Riksrevisionen konstaterar att det hade varit möjligt för regeringen att nå överskottsmålet redan 2022, genom att föreslå mindre omfattande reformer jämfört med budgetpropositionen för 2022. Dock har regeringen prioriterat andra politiska mål framför överskottsmålet. Enligt Riksrevisionen står dock inte den föreslagna inriktningen på finanspolitiken i strid med det finanspolitiska ramverket.
Prognosjämförelserna är onödigt förenklade
Regeringens prognosjämförelser saknar tillräcklig analys för att ge en djupare förståelse till varför prognoserna i vissa fall skiljer sig åt mellan regeringen och andra bedömare. Prognosjämförelser är viktiga för att utvärdera regeringens bedömningar och avvägningar. Granskningen visar att mer innehållsrika jämförelser av prognoserna för strukturellt sparande skulle kunna göras förhållandevis enkelt.
Rekommendationer
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att i de ekonomiska propositionerna:
•tydliggöra utrymmet för utgiftsökningar under kommande år
•presentera en plan för återgång till överskottsmålet även i de ekonomiska vårpropositionerna om det finns en tydlig avvikelse från målet
•förtydliga redovisningen av budgeteffekter för föreslagna och aviserade åtgärder så att omfattningen av tillfälliga kontra permanenta åtgärder framgår
•utveckla prognosjämförelserna så att de blir mer informativa.
| R I K S R E V I S I O N E N | 7 |
19
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
Ordlista
| Överskottsmål | Målsättning för den offentliga sektorns finansiella |
| sparande. Uttrycks i förhållande till BNP. Från och | |
| med 2019 är målet en tredjedels procent av BNP, | |
| i genomsnitt över en konjunkturcykel. | |
| Finansiellt sparande | Den offentliga sektorns finansiella sparande är |
| skillnaden mellan (periodiserade) inkomster och | |
| utgifter i hela den offentliga sektorn under ett år. | |
| Det omfattar staten, ålderspensionssystemet, | |
| kommunerna och regionerna. | |
| Strukturellt sparande | En beräkning av vad det finansiella sparandet skulle |
| vara vid ett balanserat resursutnyttjande (neutralt | |
| konjunkturläge) och en normal sammansättning av | |
| viktiga skattebaser. Används för att bedöma om | |
| överskottsmålet uppnås. | |
| Den procentuella skillnaden mellan faktisk och | |
| potentiell BNP. Ett mått på konjunkturläget och på | |
| hur högt resursutnyttjandet är i ekonomin. | |
| Potentiell BNP | Nivån på den produktion som skulle uppnås om det |
| hade varit ett fullt utnyttjande av de i dag | |
| tillgängliga produktionsfaktorerna arbete och | |
| kapital, och som på lång sikt är förenligt med en | |
| stabil löneökningstakt och inflationstakt. Det är | |
| alltså den nivå på BNP som skulle uppnås | |
| i avsaknad av konjunkturella fluktuationer. | |
| Sammansättningseffekter | Bedömningar av hur viktiga skattebaser avviker från |
| trenden, och hur det påverkar finansiellt sparande. | |
| Om exempelvis hushållens konsumtionsutgifter | |
| utgör en ovanligt hög andel av BNP blir också | |
| statens momsintäkter högre, i procent av BNP, än | |
| vad som kan förväntas med normal samman- | |
| sättning. Fördelningen av nationalinkomsten | |
| mellan löner och företagens vinster har också stor | |
| betydelse för skatteintäkterna. |
8R I K S R E V I S I O N E N
20
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
| Skuldankare | Ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade |
| bruttoskuld, den så kallade Maastrichtskulden, på | |
| 35 procent av BNP. | |
| Konsoliderad bruttoskuld | Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld |
| är summan av den konsoliderade statsskulden och | |
| kommunsektorns skulder på kapitalmarknaden, | |
| med avdrag för |
|
| obligationer. Konsoliderad innebär att skulder inom | |
| sektorn inte räknas med. Brutto används för att | |
| förtydliga att ingen avräkning gjorts för innehavet | |
| av finansiella tillgångar. | |
| Utgiftstak (för staten) | Den maximala nivån för statens utgifter, det vill |
| säga en gräns för hur mycket pengar staten får | |
| spendera varje år. Riksdagen fattar beslut om var | |
| gränsen ska ligga, på förslag av regeringen. | |
| Takbegränsade utgifter | De statliga utgifter som begränsas av utgiftstaket. |
| Alla utgifter ingår, med undantag för statsskulds- | |
| räntorna (utgiftsområde 26), men med tillägg för | |
| utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av | |
| statens budget. | |
| Budgeteringsmarginal | Utrymmet mellan utgiftstaket och de beräknade |
| takbegränsade utgifterna. | |
| Balanskrav | Kommunsektorns balanskrav innebär att |
| kommuner och regioner ska upprätta budgeten för | |
| nästa kalenderår så att intäkterna överstiger | |
| kostnaderna. Om underskott ändå uppstår ska det | |
| negativa resultatet balanseras med motsvarande | |
| överskott under de närmast följande tre åren. |
| R I K S R E V I S I O N E N | 9 |
21
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
10R I K S R E V I S I O N E N
22
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
1 Inledning
1.1 Motiv till granskning
Det finanspolitiska ramverket syftar till att säkerställa en långsiktigt hållbar och transparent finanspolitik. Ramverket innehåller fyra budgetpolitiska mål:
•målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet)
•skuldankaret
•utgiftstaket för staten
•det kommunala balanskravet.
Ramverket innehåller även principer för öppenhet och tydlighet i finanspolitiken. Principerna ska bidra till ökad transparens och till att den förda finanspolitiken får avsedd effekt. En stram statlig budgetprocess och extern uppföljning ingår också i de centrala delarna av det finanspolitiska ramverket.
Det finanspolitiska ramverket har en central funktion för att upprätthålla sunda offentliga finanser. Enligt Riksrevisionen är det därför motiverat att granska regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna. Denna granskning är en del av detta återkommande arbete. Det är också ett bidrag till den externa uppföljning som ingår i ramverket.
Förutsättningarna för finanspolitiken ändrades drastiskt under våren 2020. Pandemin krävde snabba beslut om ökade resurser till att bekämpa smittspridning och ställa om sjukvården. Omfattande ekonomiska stöd och andra åtgärder behövdes också för att begränsa de negativa effekterna för anställda och företag till följd av pandemin. Riksdagen tog därför beslut om kraftigt höjda utgiftstak och höjda anslag inom områden såsom hälso- och sjukvård, trygghetssystemen, kultur och fritid, arbetsmarknad, näringsliv och allmänna bidrag till kommuner och regioner.
Allt fler har vaccinerat sig och samhället har öppnat upp. Den ekonomiska aktiviteten är hög. Även om utvecklingen är ovanligt osäker är de flesta bedömare överens om att konjunkturläget kommer att vara mer eller mindre balanserat 2022, även om arbetslösheten fortsätter att vara hög. För finanspolitiken innebär det en omställning från krishantering till mer normala behov av reformer.
Många av regeringens krisåtgärder var tillfälliga, och i takt med att de fasas ut stärks de offentliga finanserna. Samtidigt har regeringen bedömt att det finns en risk med att strama åt budgeten för tidigt.
| R I K S R E V I S I O N E N | 11 |
23
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Granskningens övergripande revisionsfråga är om finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna under 2021 var utformad och redovisad i enlighet med det finanspolitiska ramverket.
Vi har granskat regeringens hantering av:
•avvikelser från överskottsmålet
•finanspolitikens inriktning
•avvikelser från skuldankaret
•utgiftstaket, hur det justerats och motiverats
•kommunsektorns balanskrav.
Granskningen avgränsas till de delar av de ekonomiska propositionerna där regeringen följer upp de budgetpolitiska målen och beskriver finanspolitikens föreslagna inriktning.
1.3 Bedömningsgrunder
Bedömningsgrunder är de kriterier som Riksrevisionen tillämpar för att värdera den information som har samlats in i granskningen. Bedömningsgrunderna för granskningen utgår från regeringens skrivelse ”Ramverket för finanspolitiken”. I skrivelsen beskriver regeringen de bestämmelser och den praxis som utgör det finanspolitiska ramverket. Ramverkets grundläggande delar utgörs av bestämmelser i regeringsformen, riksdagsordningen, budgetlagen (2011:203) och kommunallagen (2017:725). Ramverksskrivelsen har brett parlamentariskt stöd. Riksdagen har konstaterat att skrivelsen utgör bedömningsnorm för löpande uppföljningar av finanspolitiken och för den externa uppföljningen av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket.2
Nedan sammanfattas de konkreta bedömningsgrunder som vi använt i granskningen.
1.3.1 Transparent redovisning
För att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande för politiken, och för att finanspolitiken ska vara möjlig att följa upp, är det enligt ramverksskrivelsen viktigt att redovisningen av finanspolitiken är transparent.3 De bestämmelser och principer som styr hur finanspolitiken redovisas fokuserar på sakinnehållet i de ekonomiska propositionerna. Att exakt definiera hur finanspolitiken bör redovisas är dock inte möjligt.
2Skr. 2017/18: 207, bet. 2017/18:FiU32, rskr. 2017/18:334.
3Skr. 2017/18:207, s. 24.
12R I K S R E V I S I O N E N
24
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Riksrevisionen bedömer därför, liksom i tidigare granskningar, att en transparent redovisning bör vara heltäckande, rättvisande, tydlig och konsekvent. Samtidigt är det viktigt att det finns en balans så att inte strävan efter transparens leder till orimligt höga krav på detaljrikedom och dokumentation.
1.3.2 Överskottsmålet och finanspolitikens inriktning
Riksdagen har fastställt att målet för den offentliga sektorns finansiella sparande från och med 2019 ska uppgå till en tredjedels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel.4 Det finanspolitiska ramverket anger principer för hur överskottsmålet ska följas upp och hur eventuella målavvikelser ska definieras. Där finns också principer angivna för hur eventuella avvikelser från målet ska hanteras i olika konjunkturlägen.5
En avvikelse från överskottsmålet anses föreligga om det strukturella sparandet tydligt avviker från målnivån för det innevarande eller det närmast följande året, det vill säga budgetåret. Ramverket för finanspolitiken definierar inte hur stor avvikelsen ska vara för att den ska betraktas som tydlig. Riksrevisionen utgår från, liksom i tidigare granskningar, att det strukturella sparandet behöver avvika från målnivån med minst 0,5 procent av potentiell BNP för att avvikelsen ska anses vara tydlig.6
För att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts, och för att upptäcka systematiska avvikelser, används ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska finansiella sparandet. Det åttaåriga genomsnittet ska emellertid inte styra finanspolitiken på kort sikt. Nivån på överskottsmålet gäller tills vidare men ska ses över vart åttonde år.7
Om det föreligger en tydlig avvikelse från överskottsmålet är regeringen enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske.8 Ramverksskrivelsen betonar vikten av att ta konjunkturell hänsyn när en avvikelse ska korrigeras. Eftersom både variabeln som används för uppföljning och hanteringen av avvikelser beror av hur konjunkturläget bedöms konstaterar Riksrevisionen, liksom i tidigare granskningsrapporter, att prognosjämförelser med andra bedömare är av stor vikt.9
4Bet. 2017/18:FiU1, rskr. 2017/18:54.
5Skr. 2017/18:207, s.
6Se även Ds 2010:4, s.
7Prop. 2017/18:1, bet. 2017/18:FiU1, rskr. 2017/18:54.
82 kap. 1 a § budgetlagen (2011:203).
9Se exempelvis Riksrevisionen, Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2019, 2019.
| R I K S R E V I S I O N E N | 13 |
25
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
Riksrevisionen bedömer att regeringens hantering av överskottsmålet och finanspolitikens inriktning bör uppfylla följande krav:
•Regeringens bedömning av om det är en avvikelse från överskottsmålet ska följa principerna i det finanspolitiska ramverket.
•Regeringens föreslagna inriktning för finanspolitiken ska beakta det finanspolitiska ramverkets principer för hantering av avvikelser från överskottsmålet.
•Regeringen ska i de ekonomiska propositionerna se till att skillnaderna mellan regeringens och expertmyndigheternas prognoser för strukturellt sparande och konjunkturläge tydligt framgår och att större skillnader förklaras.
1.3.3 Skuldankaret
Det finanspolitiska ramverket kompletterades inför budgetåret 2019 med ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld på medellång sikt, det så kallade skuldankaret. Riksdagen har fastställt nivån på skuldankaret till
35 procent av BNP.10 Skuldankaret är inte ett operativt mål, och en avvikelse från skuldankaret föranleder därför inte någon omläggning av finanspolitiken. Skuldens nivå spelar dock en central roll i beslutet om överskottsmålets nivå och behöver därmed beaktas i de översyner av nivån på överskottsmålet som ska ske vart åttonde år.11
Regeringen ska årligen redogöra för den konsoliderade bruttoskuldens utveckling i den ekonomiska vårpropositionen. Om den konsoliderade bruttoskulden som andel av BNP avviker från skuldankaret med mer än 5 procentenheter, enligt utfallet i nationalräkenskaperna för det föregående året eller enligt prognoserna för det innevarande året eller budgetåret, ska regeringen lämna en skrivelse till riksdagen i samband med att den ekonomiska vårpropositionen lämnas.
I skrivelsen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen och hur regeringen avser att hantera den.12
Vår bedömning av regeringens hantering av skuldankaret utgår från det finanspolitiska ramverkets krav enligt ovan, och från bedömningskriterierna för transparent redovisning (se avsnitt 1.3.1).
1.3.4 Utgiftstaket
Utgiftstaket för staten innebär att de takbegränsade utgifterna inte får överstiga ett belopp som beslutats av riksdagen tre år tidigare. De utgifter som begränsas av taket utgörs av statsbudgetens utgifter, exklusive ränteutgifter, och utgifterna för
10Bet. 2017/18:FiU1, rskr. 2017/18:54.
11Skr. 2017/18:207, s.
12Skr. 2017/18:207, s. 17.
14R I K S R E V I S I O N E N
26
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
ålderspensionssystemet. Regeringen ska enligt budgetlagen vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till, eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder, om det finns risk för att ett fastställt utgiftstak överskrids.13
Nivån på utgiftstaket ska främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för nivån på det totala skatteuttaget och bidrar därmed till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Nivån på utgiftstaket ska därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara. Ett viktigt syfte med utgiftstaket är därför att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet, det vill säga att skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar finanspolitik.14
Utgiftstaket är också en viktig restriktion för de årliga budgetbesluten eftersom taket, tillsammans med prognoserna för utgiftsutvecklingen vid oförändrad politik och behovet av säkerhetsmarginaler, sätter en gräns för storleken på reformerna på budgetens utgiftssida eller anger storleken på besparingsbehovet om taket riskerar att överskridas.15
Enligt ramverksskrivelsen är det praxis att regeringen vid framtagandet av förslag till nya nivåer på utgiftstaket förhåller sig till följande faktorer:
•utgiftstakets relation till överskottsmålet
•utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP
•utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek över tid
•utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser.16
Tidigare fastställda utgiftstak ändras normalt endast vid budgettekniska omläggningar, så kallade tekniska justeringar, men det finns inga formella hinder för riksdagen att besluta om att ändra ett tidigare fastställt tak.17 Enligt ramverksskrivelsen skulle det annars kraftigt begränsa en ny regerings möjligheter att ändra finanspolitikens inriktning. Finanspolitiken skulle inte heller kunna anpassas till nya, helt ändrade yttre förutsättningar.18
Riksrevisionens bedömning av regeringens hantering av utgiftstaket utgår från det finanspolitiska ramverkets utgångspunkter enligt ovan, och från bedömningskriterierna för transparent redovisning (se avsnitt 1.3.1).
132 kap. 4 § budgetlagen (2011:203).
14Skr. 2017/18:207, s.
15Prop. 2013/14:173, s. 21.
16Skr. 2017/18:207, s. 19.
17Skr. 2017/18:207, s.
18Skr. 2017/18:207, s.18.
| R I K S R E V I S I O N E N | 15 |
27
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
1.3.5 Det kommunala balanskravet
Det kommunala balanskravet regleras i kommunallagen och anger att varje kommun och region ska budgetera så att intäkterna överstiger kostnaderna, såvida det inte finns synnerliga skäl för att budgetera för ett tillfälligt underskott.19 Kommunerna och regionerna ska enligt kommunallagen även ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i budgeten ange de finansiella mål som är av betydelse för denna.20 Kommunernas och regionernas årsredovisningar ska innehålla en redovisning av huruvida balanskravet och målet om god ekonomisk hushållning har uppnåtts.21
Det är praxis att regeringen redovisar den kommunalekonomiska utvecklingen
i de ekonomiska propositionerna, men det finns inga bestämmelser om att så ska ske. Då det kommunala balanskravet är en uttalad del av det finanspolitiska ramverket, är det enligt Riksrevisionens bedömning ett rimligt krav att regeringen följer upp balanskravets efterlevnad på aggregerad nivå i de ekonomiska propositionerna. Anledningen är att redovisningen av finanspolitiken ska kunna anses vara transparent och heltäckande och möjlig att följa upp.
I granskningen behandlar Riksrevisionen uppföljningen av balanskravet uteslutande som en fråga om transparens (se avsnitt 1.3.1).
1.4 Metod och genomförande
Vi har gått igenom redovisningen av finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna 202122 i syfte att undersöka om krav och praxis, såsom det beskrivs i skrivelsen om det finanspoliska ramverket, uppfylls. Förutom att studera ekonomiska propositioner och underlag till dessa har vi ställt skriftliga och muntliga frågor till tjänstemän vid Finansdepartementet.
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Tomas Forsfält (projektledare), Håkan Jönsson, Jörgen Appelgren, Anna Brink, Krister Jensevik, Helena Knutsson och Albin Magnusson (praktikant).
Tjänstemän vid Finanspolitiska rådets kansli har lämnat övergripande synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet) har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.
1911 kap. 5 § kommunallagen (2017:725).
2011 kap. 1 och 6 § kommunallagen (2017:725).
2111 kap. 8 och 10 § lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning.
22Prop. 2020/21:100 och prop. 2021/22:1.
16R I K S R E V I S I O N E N
28
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
2Överskottsmålet och finanspolitikens inriktning
Regeringen ska enligt budgetlagen redogöra för hur en återgång till målet ska ske, om det finns en tydlig avvikelse från överskottsmålet. En sådan tydlig avvikelse mot målet finns i de ekonomiska propositionerna som regeringen lämnat under 2021. Regeringen lämnar en plan för återgång till överskottsmålet
i budgetpropositionen för 2022 men inte i 2021 års ekonomiska vårproposition.
Regeringen avser att återföra det strukturella sparandet till överskottsmålets nivå 2023. Vi bedömer att det är förenligt med det finanspolitiska ramverkets handlingsregler, trots att konjunkturläget förväntas vara balanserat redan 2022. Det hade varit möjligt att nå målnivån 2022, men regeringen motiverar den föreslagna budgeten med att det finns en risk med att strama åt budgeten för snabbt.
Regeringens prognoser i budgetpropositionen avviker inte dramatiskt från expertmyndigheternas prognoser vid samma tidpunkt, men det finns skillnader. Regeringens redovisning av de skillnader som finns är dock onödigt förenklade.
2.1 Finanspolitiken byter kurs
Under 2020 och 2021 har finanspolitiken i första hand varit inriktad mot att hantera pandemins negativa effekter på folkhälsa och samhällsekonomi. Regioner och kommuner har fått utökade ekonomiska resurser för att säkra hälso- och sjukvård, äldreomsorg och smittskydd. Samtidigt har effekterna på samhällsekonomin mildrats genom tillfälliga stöd till bland annat företag, anställda och arbetslösa.
I budgetpropositionen för 2022 föreslår regeringen reformer om sammanlagt 74 miljarder kronor, vilket motsvarar 1,4 procent av BNP. Regeringen ändrar också sin huvudsakliga inriktning från krisåtgärder till reformer för att fler ska komma i arbete, välfärden ska stärkas, tryggheten ska öka och även takten
i klimatomställningen ska öka. Åtgärder för den fortsatta hanteringen av pandemin ges ett tillskott på 8,6 miljarder kronor. I jämförelse avsätter regeringen 17,8 miljarder kronor till direkta åtgärder för att fler ska komma i arbete.23
23Prop. 2021/22:1, s.
| R I K S R E V I S I O N E N | 17 |
29
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
2.2 Tydliga avvikelser mot överskottsmålet
Regeringen bedömer att det finns en tydlig avvikelse från överskottsmålet och att den varit motiverad av pandemin och dess effekter på ekonomin. Utgifterna för att hantera effekterna av pandemin har försvagat det strukturella sparandet. Det finns också behov av nya åtgärder för att återstarta ekonomin, enligt regeringens bedömning.
2.2.1Tydliga avvikelser mot överskottsmålet när budgetpropositionen togs fram
Regeringen följer löpande upp överskottsmålet i de ekonomiska propositionerna. Målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Det betyder att den löpande uppföljningen inte kan göras direkt mot utfallet för ett enskilt år.
I stället ska det strukturella sparandet användas i uppföljningen. Det innebär att en bedömning måste göras av konjunkturläget och dess effekt på det finansiella sparandet.24
I budgetpropositionen för 2022 bedömde regeringen att det strukturella sparandet tydligt avviker från överskottsmålet på en tredjedels procent av BNP, se tabell 1.
Regeringens bedömning att det rör sig om en tydlig avvikelse bedömer vi som rimlig. Det strukturella sparandet för innevarande och nästkommande budgetår avvek med mer än 0,5 procentenheter från målnivån, vilket är den gräns då vi bedömer att det finns en tydlig avvikelse mot överskottsmålet, se avsnitt 1.3.2. Prognoserna från regeringens expertmyndigheter som fanns tillgängliga för regeringen indikerade även de tydliga avvikelser mot överskottsmålet 2021. Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket beräknade det strukturella sparandet till
Tabell 1 Finansiellt sparande i den offentliga sektorn och indikatorer för överskottsmålet
Procent av BNP
| 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Finansiellt sparande | 0,4 | 0,7 | |||
| Bakåtblickande åttaårssnitt | |||||
| Strukturellt sparande* | 0,4 | 1,0 | |||
| 0,3 | 0,2 | 0,0 | |||
* Procent av potentiell BNP.
Källa: Budgetpropositionen för 2021, tabell 4.1.
24Skr. 2017/18:207, s. 14.
25Konjunkturinstitutet, Konjunkturläget juni 2021 och Ekonomistyrningsverket, Prognos september 2021.
18R I K S R E V I S I O N E N
30
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
2.2.2 I senare prognoser är avvikelsen inte lika tydlig
En vecka efter det att budgetpropositionen för 2022 lämnats till riksdagen publicerade Konjunkturinstitutet en uppdaterad prognos där myndigheten beaktat regeringens förslag till budget och tillkommande statistik. I prognosen beräknas det strukturella sparandet för 2021 och 2022 till
2.2.3 Bakåtblickande åttaårssnitt används inte
I regeringens uppföljning av överskottsmålet ingår även ett bakåtblickande genomsnitt av det finansiella sparandet under de senaste åtta åren. Regeringen bedömer att genomsnittet för perioden
Riksrevisionen har tidigare rekommenderat regeringen att den bör klarlägga
i vilket sammanhang och hur det bakåtblickande åttaårssnittet ska användas vid den löpande uppföljningen av överskottsmålet.28 Regeringen har därefter uttalat att det bakåtblickande åttaårssnittet inte ska styra finanspolitiken på kort sikt, utan i huvudsak användas för att vid nästa översyn utvärdera om målnivån, givet måluppfyllelsen och skuldutvecklingen, behöver anpassas för att säkerställa hållbarheten och marginalerna i de offentliga finanserna.29
Som vi påpekade i förra årets granskning av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket kommer åttaårssnittet, med en sådan tolkning, inte ha någon praktisk betydelse för utvärderingen innan nästa översyn genomförs 2027.
26Konjunkturinstitutet, Konjunkturläget september 2021, 2021.
27Skr. 2020/21:101, s. 18.
28Riksrevisionen, Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2019, 2019.
29Skr. 2019/20:153, s. 5.
| R I K S R E V I S I O N E N | 19 |
31
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
2.3Regeringen lämnar en godtagbar redogörelse för en återgång till målnivån 2023
Regeringen är skyldig att redogöra för hur en återgång till överskottsmålet ska ske, till följd av den tydliga avvikelsen mot överskottsmålet.
Regeringen avser att återföra det strukturella sparandet till överskottsmålets nivå 2023, men framhåller att prognoserna för ekonomins utveckling är mer osäkra än vanligt på grund av pandemin. Finanspolitiken kan därför, enligt regeringen, behöva anpassas till ett konjunkturläge som avviker från det som prognostiseras i budgetpropositionen för 2022.30
Regeringen framhåller vidare att penningpolitiken för tillfället har en begränsad möjlighet att stimulera ekonomin och att det ökar behovet av finanspolitisk stimulans. Därtill framhåller regeringen att flera internationella bedömare (Europeiska kommissionen, IMF och OECD) pekar på att det finns risker med att dra undan stimulanser för snabbt efter den djupa lågkonjunktur som pandemin förorsakat.31 Vi noterar att de ekonomiska utsikterna dock har blivit betydligt gynnsammare sedan dessa råd gavs.
Vi bedömer att regeringen i budgetpropositionen för 2022 lämnar en godtagbar redogörelse för en återgång till överskottsmålet. Det finns ett åtagande om att det strukturella sparandet ska nå målnivån 2023. I budgeten finns också en inriktning för 2022, att det strukturella sparandet ska stärkas jämfört med 2021. Däremot saknades en sådan redogörelse i 2021 års ekonomiska vårpropositionen.
2.3.1 I vårpropositionen lämnades ingen plan för återgång till målet
Om regeringen bedömer att det finns en avvikelse från överskottsmålet är den skyldig att redogöra för en återgång till överskottsmålet.32 Det ställs vissa krav på en sådan plan i det finanspolitiska ramverket. Planen bör vara tidsbestämd och normalt inledas under budgetåret, vanligtvis genom förslag i budgetpropositionen för nästkommande år. Om avvikelsen inte kan återtas under det närmaste året bör regeringens plan innehålla ett tydligt politiskt åtagande för det strukturella sparandet för budgetåret och åren därefter.33
I förra årets granskning av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket kritiserade Riksrevisionen regeringen för att den, trots en bedömd tydlig målavvikelse, inte redovisade någon plan för återgång till överskottsmålet.34 I 2021 års ekonomiska vårproposition konstaterade regeringen återigen att det
30Prop. 2021/22:1, s. 60.
31Prop. 2021/22:1, s.
322 kap. 1 a § budgetlagen (2011:203).
33Skr. 2017/18:207, s. 15.
34Riksrevisionen, Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020, 2020.
20R I K S R E V I S I O N E N
32
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
förelåg en avvikelse mot överskottsmålet och avsåg att återföra det strukturella sparandet till överskottsmålets nivå när de ekonomiska förhållandena medgav det.35 Formuleringen i 2021 års ekonomiska vårproposition var enligt vår bedömning för vag för att uppfylla ramverkets krav på en plan.
2.3.2I budgetpropositionen lämnades en godtagbar plan för återgång till målet
I budgetpropositionen för 2022 redovisar regeringen en plan för återgång till överskottsmålet. Regeringen avser att återföra det strukturella sparandet till överskottsmålets nivå 2023.36 Planen pekar också ut riktningen för 2022, att det strukturella sparandet ska stärkas jämfört med 2021. Återgången till målnivån är därmed tidsbestämd och inleds under budgetåret 2022.
Enligt regeringens budget stärks det strukturella sparandet som andel av potentiell BNP med 0,6 procentenheter mellan 2021 och 2022. Även om regeringen inte explicit uttrycker en önskvärd nivå för det strukturella sparandet 2022 bedömer vi att det finns ett tydligt politiskt åtagande för det strukturella sparandet både 2022 och 2023.
2.4Finanspolitikens inriktning strider inte mot det finanspolitiska ramverket
Hur vägen tillbaka till överskottsmålet ska utformas handlar om finanspolitikens inriktning. Den finanspolitiska inriktning som regeringen föreslår för 2022 medför att överskottsmålet inte nås, trots att konjunkturen är i balans. Den finanspolitiska inriktningen följer å andra sidan de regler för i vilken takt återgången ska ske, som finns i det finanspolitiska ramverket. Det vill säga, det strukturella sparandet stärks i måttlig takt mellan 2021 och 2022.
2.4.1 Målnivån nås inte när konjunkturen är i balans
Regeringens föreslagna politik bidrar till att
35Prop. 2020/21:100, s. 54.
36Prop. 2021/22:1, s. 60.
37Skr. 2017/18:207, s. 15.
| R I K S R E V I S I O N E N | 21 |
33
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
Vi konstaterar att regeringen prioriterar andra politiska mål framför en snabbare återgång till överskottsmålet, vilket inte är i strid med det finanspolitiska ramverket. Vi konstaterar vidare att det strukturella sparandet 2022 i regeringens prognos från juni 2021, där reformerna i budgetproposition för 2022 inte fanns med, beräknades till 0,2 procent av potentiell BNP, det vill säga ett sparande som låg nära målnivån.38 Det indikerar att målet hade varit möjligt att nå.
2.4.2 Det strukturella sparandet stärks i måttlig takt
Principerna för hur avvikelser från överskottsmålet ska hanteras syftar till att stimulanser och åtstramningar ska komma vid rätt konjunkturläge och på så sätt inte leda till att förstärka konjunktursvängningarna, så kallad procyklisk finanspolitik. I det finanspolitiska ramverket finns därför handlingsregler som beskriver hur eventuella avvikelser gentemot överskottsmålet ska hanteras beroende på hur regeringen bedömer det rådande resursutnyttjandet i ekonomin, se tabell 2.
Tabell 2 Konjunkturhänsyn vid hantering av målavvikelser
| Strukturellt sparande | Strukturellt sparande | |
| över målet | under målet | |
| Bra tider/högt | Saldoförsvagande åtgärder | Saldoförstärkande åtgärder |
| resursutnyttjande | när konjunkturen försämras | i snabb takt |
| Normala tider/normalt | Saldoförsvagande åtgärder | Saldoförstärkande åtgärder |
| resursutnyttjande | i måttlig takt | i måttlig takt |
| Dåliga tider/lågt | Saldoförsvagande åtgärder | Saldoförstärkande åtgärder |
| resursutnyttjande | i snabb takt | när resursutnyttjandet ökar |
Anm.: Normala tider definieras i ramverksskrivelsen som att
Källa: Skr. 2017/18:207, s. 16.
Regeringen gör bedömningen att
i budgetpropositionen bedöms
38Regeringskansliet, ”Finansdepartementets prognoser för den ekonomiska utvecklingen”, hämtad
39Intervju med företrädare för Finansdepartementet,
22R I K S R E V I S I O N E N
34
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Det läge som beskrivs ovan – med underskridande av överskottsmålet 2021
i kombination med normalt resursutnyttjande 2022 – ska enligt det finanspolitiska ramverket hanteras genom saldoförstärkande åtgärder i måttlig takt, se tabell 2. Den tumregel som anges är att avvikelser i normala konjunkturlägen bör minska i samma takt som vanligtvis sker i avsaknad av aktiva finanspolitiska beslut,41 vilket enligt förarbetena till ramverksskrivelsen motsvarar cirka 0,5 procent av BNP per år.42 Enligt budgetpropositionen för 2022 förbättras det strukturella sparandet med 0,6 procent av potentiell BNP, vilket alltså är i linje med vad som anges i ramverksskrivelsen.
2.4.3En översikt av tillfälliga kontra permanenta åtgärder samt krisåtgärder hade ökat transparensen
I likhet med förra årets granskning av tillämpning av det finanspolitiska ramverket bedömer vi att regeringens redovisning skulle bli mer transparent om det fanns en sammanställning av de budgeteffekter som tillfälliga kontra permanenta åtgärder ger upphov till.43 I budgetpropositionen för 2022 bedömer vi att det även hade varit värdefullt med en sammanställning av i vilken takt krisstöden fasas ut. Denna information är nödvändig för att en utomstående bedömare ska kunna ta ställning till hur regeringens politik påverkar det strukturella sparandet på kort och på medellång sikt. Den skulle också ge en tydligare bild av hur planen för att återgå till överskottsmålet 2023 faktiskt ser ut.
Regeringen anför stabiliseringspolitiska skäl till att överskottsmålet inte uppnås 2022 trots att ekonomin förväntas vara i balans. Samtidigt konstaterar vi att endast en fjärdedel av åtgärderna direkt inriktas mot att öka sysselsättningen, se avsnitt
2.1.Huvuddelen av utgiftsökningarna tolkar vi som olika förstärkningar av välfärdssystem och åtgärder som syftar till att öka takten i klimatomställningen.
Flera av de stöd som regeringen använt under krisen har varit rättighetsbaserade, vilket innebär att utfallet i stor utsträckning har styrts av behovet eller efterfrågan av stöd. Exempel på det är stöd vid korttidsarbete och omställningsstöd. Dessa stöd
40Bedömningen bygger på att reformer på 74 miljarder kronor motsvarar 1,4 procent av BNP, och att elasticiteten mellan reformer och BNP i normala fall är mindre än ett.
41Skr. 2017/18:207, s. 15.
42SOU 2016:67, s. 255. Mattson och Håkansson, Vägen mot en starkare uppföljning av överskottsmålet, 2016, s. 59.
43Riksrevisionen, Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020, 2020. Regeringen svarade att omfattningen av tillfälliga kontra permanenta åtgärder framgår av redovisningen av de takbegränsade utgifterna, med hänvisning till tabell 7.16 i budgetpropositionen för 2021, se
skr. 2020/21:145, s. 7. Finansutskottet ansåg, i likhet med Riksrevisionen, att regeringen i sin redovisning bör kunna vara något tydligare i detta fall. En sådan redovisning skulle enligt utskottet förenkla och underlätta förståelsen för de slutsatser och bedömningar som regeringen gör i de ekonomiska propositionerna, se bet. 2020/21:FiU20, s. 56.
| R I K S R E V I S I O N E N | 23 |
35
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
har innehållit en form av självrisk – företag och anställda har delat kostnaden med staten – vilket minskat risken för överutnyttjande.44 Användningen av de här stöden har varit svåra att göra prognoser på eftersom krisens omfattning varit svår att förutse. Antalet ansökningar har blivit lägre än vad regeringen först räknade med. Utgiftsprognoserna för stöden till näringslivet 2021 har reviderats ned kraftigt under året i takt med att ekonomin har stärkts.
2.5 Regeringens prognosjämförelser kan förbättras
Regeringens bedömning av det strukturella sparandet skiljer sig från bedömningar gjorda av expertmyndigheter såsom Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket. Regeringens prognosjämförelser är i årets ekonomiska propositioner allmänt hållna, med få konkreta förklaringar till varför prognoserna skiljer sig åt. De skillnader som finns bör, enligt Riksrevisionen, förklaras mer ingående.
Överskottsmålet ska följas upp med det strukturella sparandet för innevarande och nästkommande budgetår, enligt det finanspolitiska ramverket. Olika bedömningar kan därför leda till skilda uppfattningar om huruvida det finns en tydlig avvikelse från överskottsmålet, och hur finanspolitiken bör utformas i förhållande till målet. Det är därför viktigt att regeringen tydligt redogör för skillnaderna mellan prognoserna. En transparent redovisning gör det också möjligt att utvärdera regeringens prognoser över tid, vilket kan bidra till en minskad risk för systematiska fel i regeringens prognoser.
2.5.1 Regeringen är onödigt kortfattad när den jämför prognoser
I budgetpropositionen för 2022 jämför regeringen sin makroekonomiska bedömning med fyra andra bedömares. Prognosen för resursutnyttjandet 2021 och 2022, mätt med
Regeringens bedömning av det strukturella sparandet skiljer sig från Konjunkturinstitutets och Ekonomistyrningsverkets bedömningar. Den förklaring som regeringen lämnar i budgetpropositionen är följande: ”Detta kan bero dels på olika bedömningar av ekonomins potentiella
44Se Finanspolitiska rådet, Svensk finanspolitik, 2021, kap. 2.
45Prop. 2021/22:1, tabell 3.9.
24R I K S R E V I S I O N E N
36
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
i beräkningsmetoder”.46 Regeringen lämnar ingen mer specifik förklaring till de skillnader som finns. Detta gör det, enligt Riksrevisionen, svårt för en utomstående läsare att få en uppfattning om i vilken utsträckning skillnaderna kan hänföras till olika tidpunkter för prognosarbetet, samt vilka skillnader
i antaganden och metoder som har störst betydelse.
Tabell 3 Olika bedömningar av strukturellt sparande
Procent av potentiell BNP
| 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Regeringen (20 september) | 0,4 | 1,0 | ||
| Konjunkturinstitutet (23 juni) | 0,3 | (0,3) | (0,3) | |
| Ekonomistyrningsverket (10 september) | 0,8 | 1,4 | ||
| Europeiska kommissionen (12 maj) | 0,2 | – | – | |
Anm.: Konjunkturinstitutets bedömning
Källa: Budgetpropositionen för 2021, avsnitt 8.7.
I budgetpropositionen finns en detaljerad tabell på Finansdepartementets beräkning av det strukturella sparande, men ingen analys av denna återfinns i texten.47 Beräkningsmetoden som används är densamma för regeringen, Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket.48 Regeringen hade därför kunnat ta fram en jämförelsetabell för en mer detaljerad redovisning av de underliggande skillnaderna.
Tabell 4 nedan visar på hur en sådan jämförelsetabell skulle kunna se ut. För att ta fram tabellen har vi haft tillgång till icke publicerade data från Ekonomistyrningsverket.49 För att regeringen ska kunna göra en liknande jämförelse, och möjliggöra en extern granskning, behöver Ekonomistyrningsverket publicera dessa data.
Det strukturella sparandet beräknas som en konjunkturjustering av det finansiella sparandet. Regeringen förklarar skillnaderna mellan prognoserna för finansiellt sparande med att de olika bedömningarna har gjorts vid olika tidpunkter och kan bygga på olika antaganden om den framtida politiken.50 Den tabell som vi tagit fram visar att skillnaderna i prognoserna för strukturellt sparande förklaras av både skillnader i finansiellt sparande och olika bedömningar av konjunktursjusteringen.
46Prop. 2021/22:1, s. 149.
47Prop. 2021/22:1, bil. 2, tabell 2.14.
48Se Regeringskansliet, Metod för beräkning av strukturellt sparande i offentlig sektor, 2019 och Konjunkturinstitutet, A New Method for Constructing a Cyclically Adjusted Budget Balance: the Case of Sweden, 2004.
49Mejl från företrädare för Ekonomistyrningsverket,
50Prop. 2021/22:1, s.148.
| R I K S R E V I S I O N E N | 25 |
37
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
Konjunkturjusteringen är summan av fyra delar. Med denna tabell kan vi visa att varken
Den huvudsakliga förklaringen till skillnaderna i konjunkturjusteringen är olika bedömningar av så kallade sammansättningseffekter.51 Att de skiljer sig åt förklaras i sin tur framför allt av olika prognoser på hushållens kapitalskatter.52
Tabell 4 Beräkning av strukturellt sparande av olika prognosmakare
Procent av BNP
| Regeringen | Konjunkturinstitutet | Ekonomistyrnings- | ||||||
| (20 september) | (23 juni) | verket | ||||||
| (10 september) | ||||||||
| 2021 | 2022 | 2021 | 2022 | 2021 | 2022 | |||
| Finansiellt sparande (FS) | 0,3 | |||||||
| Strukturellt sparande (SS) | 0,3 | |||||||
| Konjunkturjustering |
0,6 | 0,1 | 1,0 | 0,2 | 0,3 | |||
| varav justering för: | ||||||||
| 0,7 | 0,6 | 0,6 | ||||||
| arbetslöshetsgap | 0,2 | 0,1 | 0,2 | 0,1 | 0,2 | 0,0 | ||
| sammansättningseffekter | 0,1 | 0,1 | 0,2 | |||||
| engångseffekter | 0,0 | 0,0 | 0,2 | 0,0 | 0,0 | |||
Anm.: Avrundade värden i tabellen.
Källor: Budgetpropositionen för 2021, Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket.
51Se ordlista.
52Intervju med företrädare för Finansdepartementet,
26R I K S R E V I S I O N E N
38
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
3 Skuldankaret
Regeringens uppföljning av skuldankaret är kortfattad men tillräckligt transparent, enligt vår bedömning. Det framgår av såväl 2021 års ekonomiska vårproposition som budgetpropositionen för 2022 att skuldkvoten inte kommer att överskrida toleransintervallets övre nivå på 40 procent av BNP. Regeringen kunde dock ha varit tydligare med att prognosen för skuldkvoten för 2021 skulle ha hamnat på 41 procent av BNP i den ekonomiska vårpropositionen om inte Riksbanken påbörjat en egenfinansiering av valutareserven. Enligt regeringens senare prognos i budgetpropositionen hamnar skuldkvoten inom toleransintervallet även utan de effekter på skuldkvoten som Riksbankens agerande medför.
3.1Regeringens uppföljning av skuldankaret är kortfattad men tillräckligt transparent
Skuldankaret infördes 2019 och utgör ett riktmärke för den önskade nivån på den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld som andel av BNP (skuldkvoten) på medellång sikt. Riktmärket för skuldankaret är 35 procent av BNP. Regeringen ska enligt det finanspolitiska ramverket följa upp utvecklingen av skuldkvoten i den ekonomiska vårpropositionen. Om skuldkvoten avviker från riktmärket med mer än 5 procentenheter, ska regeringen enligt det finanspolitiska ramverket lämna en skrivelse till riksdagen och redogöra för skälen till avvikelsen samt beskriva hur regeringen avser att hantera den.53
I 2021 års ekonomiska vårproposition gjorde regeringen bedömningen att skuldkvoten 2021 skulle ligga kvar på 2020 års nivå om 39,9 procent, det vill säga precis under den övre gränsen på 40 procent i skuldankarets toleransintervall. För kommande år förutsågs att skuldkvoten skulle sjunka betydligt för att nå
31,4 procent vid prognosperiodens slut 2024, se figur 1.
En viktig anledning till att inte skuldkvoten ökar under 2021 är att Riksbanken valt att inleda en egenfinansiering av valutareserven, vilket medfört att upplåningen via Riksgäldskontoret, och därmed statsskulden, minskar med uppskattningsvis
57 miljarder kronor under 2021. Enligt vår beräkning skulle skuldkvoten uppgått till 41 procent i 2021 års ekonomiska vårproposition om Riksbanken fortsatt att finansiera valutareserven via Riksgäldskontoret under 2021. Utan Riksbankens omläggning skulle således det övre gränsen i toleransintervallet ha överskridits.
53Skr. 2017/18:207 s. 17.
| R I K S R E V I S I O N E N | 27 |
39
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
Det har tidigare, i diskussionen runt skuldankaret som finanspolitiskt mål, påtalats att Riksbankens val av upplåningsform påverkar bruttoskulden.54 För 2021 tydliggjordes detta då Riksbankens agerande var avgörande för att skuldkvoten stannade inom toleransintervallet i stället för att hamna över gränsen.
I budgetpropositionen för 2022 är prognosen att skuldkvoten kommer att bli 37 procent 2021, väl inom skuldankarets toleransintervall på
i vårpropositionen. Liksom tidigare beräknas skuldkvoten sjunka varje år under prognosperioden och når 31,1 procent vid prognosperiodens slut 2024.
Figur 1 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld
Procent av BNP
| 50 | ||||||||||||||||||||||
| 45 | ||||||||||||||||||||||
| Övre gräns | ||||||||||||||||||||||
| 40 | ||||||||||||||||||||||
| 35 | ||||||||||||||||||||||
| 30 | ||||||||||||||||||||||
| Nedre gräns | ||||||||||||||||||||||
| 25 | ||||||||||||||||||||||
| 20 | ||||||||||||||||||||||
| 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | ||||||||
| Budgetprop. 2022 | Vårprop. 2021 | Skuldankare | ||||||||||||||||||||
Källor: SCB och budgetpropositionen för 2022.
Sammantaget är det Riksrevisionens bedömning att regeringens uppföljning av skuldankaret i 2021 års ekonomiska vårproposition är kortfattad men tillräckligt transparent. Regeringen redogör för att skuldkvoten skulle ha ökat om inte Riksbankens agerande påverkat statsskulden. Dock anser vi att regeringen i 2021 års ekonomiska vårproposition kunde varit tydligare med att toleransintervallets övre gräns skulle ha överträtts om inte Riksbanken valt att egenfinansiera valutareserven.
54Se exempelvis SOU 2016:67, En översyn av överskottsmålet, kap.8.
28R I K S R E V I S I O N E N
40
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
4 Utgiftstaket
Marginalen till utgiftstaket 2022 ser ut att vara mycket stor, men för att inte överskrida taket under följande år kan för närvarande inga ytterligare åtgärder som ökar utgifterna längre fram genomföras, utöver de som föreslagits
i budgetpropositionen för 2022. Att det i närtid inte finns utrymme för utgiftsökningar framgår inte i budgetpropositionen för 2022, vilket enligt vår bedömning är en brist på transparens.
Det är den minsta budgeteringsmarginalen under de kommande åren som avgör utrymmet för varaktiga utgiftsökningar även i närtid. Den budgeteringsmarginal som nu finns för 2023 behövs för att hantera den osäkerhet som normalt finns på två års sikt, enligt riktlinjerna för budgeteringsmarginalens storlek.
Regeringen har i budgetpropositionen för 2022 presenterat ett förslag till utgiftstak för 2024. Vi bedömer dock att det saknas en redogörelse från regeringen om vad som varit styrande för valet av utgiftstakets nivå.
Riksrevisionen har i tidigare granskningsrapporter påtalat behovet av att regeringen redovisar sin syn på utvecklingen av de offentliga utgifterna och skatteuttaget på längre sikt i de ekonomiska propositionerna. När nya utgiftstak föreslås bör synen på skatteuttaget åtfölja sådana förslag, i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Sådan redovisning saknas också denna gång.
4.1 Mycket stora marginaler 2021 och 2022
Trots mycket stora utgiftsökningar är budgeteringsmarginalerna 2021 och 2022 stora, se tabell 5. Riksdagen har, efter förslag från regeringen, tidigare kraftigt höjt utgiftstaken
Riksrevisionen har tidigare konstaterat att det är rimligt att man justerar utgiftstaken för att kunna ge plats för ökade utgifter med anledning av pandemin. Samtidigt har vi riktat kritik mot att höjningarna av utgiftstaken 2021 och 2022 varit alltför stora i förhållande till vad det finanspolitiska ramverket och den aktuella situationen medgivit.55 Budgeteringsmarginalerna för 2021 och 2022 är så stora att de ger stort manöverutrymme, så som regeringen önskat. Samtidigt utgör de stora marginalerna en risk för att prioriteringen bland utgifterna inte blir lika effektiv som den hade blivit om utgiftstaket tydligare utgjort en begränsning för de statliga utgifterna.
55Riksrevisionen, Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020, 2020.
| R I K S R E V I S I O N E N | 29 |
41
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
Tabell 5 Utgiftstaket
Miljarder kronor, om inget annat anges
| 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Ursprungligt beslutade utgiftstak | 1 471 | 1 430 | 1 502 | 1 539 | – |
| Teknisk justering | 10 | 6 | 2 | 0 | – |
| Reell justering av utgiftstaken | 262 | 259 | 130 | 0 | – |
| Nu beslutade eller föreslagna utgiftstak | 1 743 | 1 695 | 1 634 | 1 539 | 1 595 |
| Takbegränsade utgifter | 1 501 | 1 580 | 1 532 | 1 509 | 1 529 |
| Budgeteringsmarginal | 242 | 115 | 102 | 30 | 66 |
| i procent av takbegränsade utgifter | 16,1 | 7,3 | 6,7 | 2,0 | 4,3 |
Källa: Budgetpropositionen för 2022 s.
4.2Utgiftstakets nivå 2023 medger i nuläget inte högre utgifter
Marginalen till utgiftstaket 2023 uppgick i 2021 års ekonomiska vårproposition till 83 miljarder kronor men har, främst som en följd av regeringens förslag till åtgärder i budgetpropositionen för 2022, krympt till 30 miljarder kronor, se tabell 5. Marginalen uppgår därmed till 2,0 procent av de takbegränsade utgifterna, vilket är minsta möjliga marginal som krävs för att hantera den osäkerhet som omgärdar utvecklingen på två års sikt (se faktaruta).
Riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek
Regeringen följer en riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek som finns angiven i det finanspolitiska ramverket. Den innebär att det bör finnas en marginal på minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för innevarande år, minst 1,5 procent för det följande året (T + 1), minst 2 procent för det andra följande året (T + 2) och minst 3 procent för det tredje tillkommande året (T + 3).
Marginalerna till utgiftstaket 2022 är mycket stora, men för att inte överskrida taket 2023 kan för närvarande inga ytterligare varaktiga utgiftsökningar ske, utöver de som föreslagits i budgetpropositionen för 2022, om de inte motsvaras av lika stora minskningar av andra utgifter. Det är alltså den minsta marginalen under prognosperioden som avgör det nuvarande utrymmet för varaktiga tillkommande utgiftsökningar. Vi konstaterar att det i budgetpropositionen för 2022 inte framgår att det i närtid råder ett obefintligt utrymme för varaktiga utgiftsökningar.
Utgiftstakets nivå 2023 är ett verktyg för att återgå till överskott i de offentliga finanserna. Samtidigt innebär nivån också en begränsning gällande möjligheterna att genomföra ytterligare åtgärder som ökar statens utgifter, även om ett visst sådant utrymme uppstår nästa år när kravet lättar. Kravet på minsta storleken på
30R I K S R E V I S I O N E N
42
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
budgeteringsmarginalen minskar då med 0,5 procentenheter (se ovanstående faktaruta), vilket motsvarar 7,5 miljarder kronor.
4.3Förslag till utgiftstak 2024 motiveras delvis men konsekvenser för skatteuttaget saknas
Regeringen föreslår i budgetpropositionen att utgiftstaket 2024 uppgår till 1 595 miljarder kronor, vilket i förhållande till utgiftstaket 2023 innebär en höjning med 3,6 procent, i paritet med den bedömda utvecklingen av potentiell BNP 2024.
Eftersom åtgärderna som införts 2020 och 2021 till stor del är tillfälliga beräknas de takbegränsade utgifterna minska 2022 och 2023 i takt med att krisåtgärderna fasas ut, se tabell 5. Utgifterna börjar sedan öka igen, och 2024 ökar utgifterna med 1,3 procent utan ytterligare åtgärder.
Enligt ramverket är det praxis att regeringen vid framtagandet av förslag till nya nivåer på utgiftstaket förhåller sig till utgiftstakets relation till överskottsmålet, utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP, utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek över tid (se avsnitt 1.3.4).
Regeringen redovisar dessa förhållanden i huvudsak genom att presentera relevanta mått i en tabell.56 Vad gäller relationen till överskottsmålet skriver regeringen att ledigt utrymme under utgiftstaket inte ska tolkas som att det automatiskt finns utrymme för reformer. Sådana kommer, om det blir aktuellt, att föregås av en avstämning mot överskottsmålet. Det framgår hur det föreslagna utgiftstaket för 2024 förhåller sig till potentiell BNP via information i tabellen, men det framgår däremot inte huruvida utvecklingen av potentiell BNP eller andra faktorer har varit styrande för regeringens val av förslag till utgiftstak.
Regeringen för också ett resonemang om det maximala utrymmet för möjliga utgiftsökningar i budgeten för 2024, med hänsyn tagen till riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek (se faktaruta ovan).
Vidare anges det i ramverksskrivelsen57 att överskottsmålet tillsammans med utgiftstakets nivå på sikt är styrande för det totala skatteuttaget, och nivån ska därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara.
Riksrevisionen har i olika sammanhang tidigare58 påtalat behovet av att regeringen tydligt redovisar sin syn på utvecklingen av de offentliga utgifterna och skatteuttaget på längre sikt. Sådan redovisning saknas också denna gång. (Se faktaruta om takbegränsade utgifter och skattekvot nedan.)
56Prop. 2021/22:1, s. 63.
57Skr. 2017/18:207, s.
58Se exempelvis Riksrevisionen, Utgiftstaket – olika roll i olika tider, 2020.
| R I K S R E V I S I O N E N | 31 |
43
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
Takbegränsade utgifter och skattekvot
De budgetpolitiska målen ska tillsammans bidra till stabila offentliga finanser. Överskottsmålet, det kommunala balanskravet och utgiftstaket sätter var för sig restriktioner på den offentliga sektorns inkomster och utgifter. Hur målen samverkar kan vara svårt att se, bland annat beroende på att de använder olika statistiska källor med olika redovisningsprinciper.
Överskottsmålet avser det finansiella sparandet som återfinns i nationalräkenskaperna, och avser hela den offentliga sektorn, balanskravet avser resultatet enligt kommunernas årsredovisning och utgiftstaket avser statens och ålderspensionssystemets utgifter, exklusive ränteutgifter, enligt statens budget.59 Balanskravet och utgiftstaket gäller dessutom årligen medan överskottsmålet avser genomsnittet över en längre period utan tydlig gräns.
Lite förenklat kan sambandet mellan de tre målvariablerna illustreras genom följande ekvation:60
Finansiellt sparande, offentlig sektor = Skattekvot × BNP – Takbegränsade utgifter + + Kommunernas resultat – Kommunalskatter + Räntenetto + Restpost
Utgiftstaket är normalt sett givet inför ett budgetår. Det sätter en begränsning på de takbegränsade utgifterna vilket sätter en nedre gräns för det finansiella sparandet, allt annat lika. Om denna begränsning leder till ett finansiellt sparande i linje med överskottsmålet är dock inte säkert. Ekvationen visar att skattekvoten är avgörande för om överskottsmålet nås, för en viss nivå på de takbegränsade utgifterna, om kommunsektorns finanser är i balans, och räntorna kända.
Av ekvationen framgår att skatteintäkter och takbegränsade utgifter behöver följas åt över tiden för att nå ett finansiellt sparande i nivå med överskottsmålet, givet kommunal balans och räntenetto. Figur 2 visar att det finns ett positivt samband mellan de takbegränsade utgifterna och skattekvoten under perioden
59Den stora skillnaden mellan bokföringsmässigt resultat och finansiellt sparande är hur utgifterna för investeringar redovisas. Kostnaden för förslitet kapitel, det vill säga avskrivningarna, tas upp
iresultaträkningen. I det finansiella sparandet räknas anskaffningskostnaden för investeringarna direkt det år då investeringen görs.
60Se Riksrevisionen, Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken – regeringens redovisning, 2007. Skattekvoten är lika med hela den offentliga sektorns intäkter från skatter och sociala avgifter, i procent av BNP. Kommunalskatterna ingår också i kommunernas resultat, och för att inte dubbelräkna behöver därför kommunalskatterna ingå med ett minustecken i ekvationen.
61Förutom att det finansiella sparandet avviker från målet enskilda år kan skillnaden mellan statsbudgetens och nationalräkenskapernas redovisning av utgifterna skilja sig åt ganska mycket, och variera mellan åren på ett ganska svårbegripligt sätt. Det kan sägas vara en del av restposten
iekvationen.
32R I K S R E V I S I O N E N
44
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Figur 2 Skattekvot och takbegränsade utgifter
Skattekvot
| 49 | 1999 | ||||||||||
| 2000 | 1997 | ||||||||||
| 48 | 1998 | ||||||||||
| 47 | |||||||||||
| 2005 | 2001 | ||||||||||
| 46 | 2006 | 2004 | |||||||||
| 45 | 2003 | ||||||||||
| 2007 | 2002 | ||||||||||
| 44 | 2017 | 2016 | 2008 | ||||||||
| 2018 | 2009 | ||||||||||
| 43 | 2010 | ||||||||||
| 2019 | 2013 | 2020 | |||||||||
| 2015 | |||||||||||
| 2021 | |||||||||||
| 2024 | |||||||||||
| 2014 | |||||||||||
| 42 | |||||||||||
| 2023 | 2022 | ||||||||||
| 2011 2012 | |||||||||||
| 41 | |||||||||||
| 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 |
Takbegränsade utgifter
Anm.: Utfall till och med 2020. Streckad linje visar ett skattat linjärt samband för
Källor: Ekonomistyrningsverket, SCB, budgetpropositionen för 2022 och egna beräkningar.
För det sista året i de ekonomiska propositionerna gäller dock normalt följande:
•Konjunkturen är ofta i eller nära balans, och
•Den genomsnittliga kommunalskattesatsen är på dagens nivå.
•Det kommunala balanskravet är uppfyllt.
•Ålderspensionssystemets utgifter och avgiftsinkomster är förutbestämda.
Att konjunkturen är nära balans innebär att det strukturella sparandet är ungefär lika med det finansiella sparandet. Beräkningsförutsättningarna innebär också att det finansiella sparandet i kommunsektorn och ålderspensionssystemet i stora drag är givet, i förhållande till BNP (betingat på den makroekonomiska utvecklingen).
Tillsammans innebär det att det strukturella sparandet i stor utsträckning kommer att bestämmas av det finansiella sparandet i staten. Om överskottsmålet ska nås innebär det att differensen mellan statens inkomster och utgifter är given. Det medför att differensen mellan skatteintäkterna och de takbegränsade utgifterna är konstant om övriga inkomster och ränteutgifter är konstanta. I figur 3 illustreras detta genom den
| R I K S R E V I S I O N E N | 33 |
45
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
Figur 3
Skattekvot
Skattekvot och takbegränsade utgifter 2024, procent av BNP
45
| Utgiftstak | Överskottsmål |
| & kommunal | |
| balans |
44
43
C
Nuvarande
prognos A
42
B
41
| 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 |
Takbegränsade utgifter
Anm.: Förutsätter att den genomsnittliga kommunalskattesatsen och kommunernas skatteunderlag samt ålderspensionssystemets inkomster och utgifter utvecklas så som i nuvarande prognos.
Källor: Budgetpropositionen för 2022 och egna beräkningar.
Utgiftstaket 2024 är 1 595 miljarder kronor, vilket motsvarar 26,7 procent av BNP 2024. Det visas som en vertikal linje i figuren. De takbegränsade utgifterna motsvarar
25,6 procent av BNP, enligt regeringens bedömning.62
Det strukturella sparandet bedöms uppgå till 1,0 procent 2024, beräknat på nuvarande regler och de förslag som aviserats i budgetpropositionen. Det ger en marginal på knappt 0,7 procentenheter till överskottsmålet. Det innebär att statens utgifter i princip kan öka med motsvarande 0,7 procent av BNP (punkt A), eller att skattekvoten kan sänkas med 0,7 procentenheter (punkt B), eller med en kombination av utgiftsökningar och skattesänkningar (skuggat område i figuren).
Om hela budgeteringsmarginalen 2024 används, så att utgifterna ökar till utgiftstakets nivå, kommer dock överskottsmålet inte nås utan att skatterna höjs. Det krävs i så fall en höjning av skattekvoten med 0,4 procentenheter (punkt C).
Det är dock inte förenligt med praxis att teckna in hela budgeteringsmarginalen i förväg. Det ska vara en säkerhetsmarginal på 3 procent av de takbegränsade utgifterna för 2024, se faktarutan ”Riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek” i kapitel 3. Det motsvarar drygt 0,7 procent av BNP.
62Prop. 2021/22:1, tabell 4.4.
34R I K S R E V I S I O N E N
46
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
5 Balanskravet
Enligt Riksrevisionen redovisar regeringen sin uppföljning av kommunernas och regionernas balanskrav på ett transparent sätt. Kommunsektorn som helhet klarade balanskravet 2020, och förhållandevis få kommuner och inga regioner redovisade negativa balanskravsresultat. Regeringen bedömer att kommunsektorn som helhet kommer att klara balanskravet även
5.1Transparent redovisning av uppföljningen av balanskravet
Det kommunala balanskravet är tänkt att stödja överskottsmålet på så sätt att välskötta finanser i kommuner och regioner bidrar till att överskottsmålet nås. I ramverksskrivelsen framhåller regeringen att den därför noga följer den kommunalekonomiska utvecklingen och redovisar denna i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen.
I 2021 års ekonomiska vårproposition fanns ännu inga tillgängliga uppgifter för kommunsektorns resultat 2020. Vår bedömning baseras därför enbart på regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2022.
Regeringen bedömer att kommunsektorn som helhet uppfyllde balanskravet med god marginal 2020. Balanskravsresultatet uppgick för kommunsektorn som helhet till 38 miljarder kronor, varav kommunerna svarade för drygt 26 miljarder kronor.
Kommuner och regioner får reservera överskott till en resultatutjämningsreserv som kan användas för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel. Enligt regeringen uppgick resultatutjämningsreserverna 2020 till 31 miljarder kronor. Det är en ökning med drygt 12 miljarder kronor från 2019. Två tredjedelar av kommunerna och hälften av regionerna har avsatt medel till en resultatutjämningsreserv.
Enligt regeringen redovisade 11 kommuner och ingen region ett negativt balanskravsresultat för 2020. Det är förhållandevis få jämfört med tidigare år. Ett negativt balanskravsresultat ska som huvudregel regleras under de tre närmast följande åren.63 Om det finns synnerliga skäl får fullmäktige dock besluta att en reglering inte ska göras.64 Av de 11 kommuner som 2020 redovisade ett negativt balanskravsresultat var det, enligt regeringen, 4 kommuner som anförde synnerliga skäl för att inte behöva återställa hela eller delar av det negativa
6311 kap. 12 § kommunallagen (2017:725).
6411 kap. 13 § kommunallagen (2017:725).
| R I K S R E V I S I O N E N | 35 |
47
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
resultatet. Det var dessutom en region som anförde synnerliga skäl för att inte behöva återställa hela eller delar av tidigare års negativa resultat.65 Vidare var det, enligt regeringen, 20 kommuner och två regioner som vid utgången av 2020 hade ett negativt resultat kvar att återställa.
Riksrevisionens bedömning av transparensen i redovisningen avser regeringens uppföljning av balanskravets efterlevnad på aggregerad nivå. Vi bedömer att denna redovisning är transparent.
5.2Oklart vad som ligger till grund för regeringens prognos för balanskravsresultatet
Regeringen bedömer att kommunsektorn som helhet kommer att redovisa ett positivt balanskravsresultat under prognosperioden
I avsnittet om kommunsektorns finanser framgår att prognosen för kommunsektorns finanser baseras på en utgiftspolitik som är förenlig med balanskravet. På några års sikt antas i normalfallet att kommunsektorn som helhet även redovisar ett resultat som bedöms vara i linje med en god ekonomisk hushållning. Det innebär, enligt regeringen, i regel ett högre resultat än vad som följer av balanskravet.67
Enligt vår bedömning finns det en viss diskrepans mellan de två avsnitten i hur regeringen förklarar sin bedömning av att balanskravet klaras
Den otydlighet som finns i regeringens redovisning av bedömningen av balanskravet
65Detta har förtydligats av Finansdepartementet, se
66Prop. 2021/22:1, avsnitt 4.3.
67Prop. 2021/22:1, avsnitt 8.5.
36R I K S R E V I S I O N E N
48
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
6 Slutsatser och rekommendationer
Riksrevisionen har granskat regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna under 2021. Den övergripande slutsatsen är att den föreslagna finanspolitiken i stora delar varit utformad och redovisad i enlighet med de regler och den praxis som ingår i ramverket.
I höstens budgetproposition för 2022 redovisade regeringen för första gången en plan för en återgång till överskottsmålet, som budgetlagen kräver när det finns en tydlig avvikelse från målet. Riksrevisionen bedömer dock att budgetlagens krav på en plan även borde tillgodosetts i 2021 års ekonomiska vårproposition.
Riksrevisionen bedömer också att det finns vissa delar av de ekonomiska propositionerna där redovisningen kan utvecklas och bli mer transparent. Det framgår inte tydligt i budgetpropositionen för 2022 att det råder ett obefintligt utrymme under utgiftstaket för ytterligare utgiftsökningar, vilket är en särskild brist givet det budgetarbete som tar vid i riksdagsbehandlingen av budgetpropositionen.
6.1 Slutsatser
6.1.1 En informativ plan för återgången till överskottsmålet saknas
Det strukturella sparandet 2021 är tydligt under överskottsmålets nivå på en tredjedels procent av BNP, enligt regeringens bedömning i budgetpropositionen för 2022. Budgetlagen kräver att regeringen då presenterar en plan för återgång till målet. Regeringen har presenterat en sådan plan för återgången till överskottsmålet i budgetpropositionen för 2022. Riksrevisionen bedömer att planen uppfyller kraven som finns i det finanspolitiska ramverket. Det är viktigt att en plan presenteras så att regeringens intention om att nå överskottsmålet tydliggörs. Riksrevisionens bedömning är därför att det borde funnits med en sådan plan redan i 2021 års ekonomiska vårproposition.
Riksrevisionen bedömer att en mer utvecklad plan av återgången än den som regeringen redovisade vore önskvärd. I ramverksskrivelsen finns i dag ingen precisering av vad en plan ska innehålla, annat än att den ska vara tidsatt och normalt inledas under budgetåret. Omfattningen av den plan som regeringen nu presenterar för återgång efter en omfattande krissituation kan därför komma att bli praxis för framtiden.
Planen är översiktlig och ger enligt Riksrevisionen inte någon större vägledning om hur överskottsmålet ska nås. En strukturerad redovisning av vilka åtgärder som är permanenta och vilka som är tillfälliga saknas i budgetpropositionen, och det skulle också behövas en översiktlig bild av de krisåtgärder som fasas ut 2021
| R I K S R E V I S I O N E N | 37 |
49
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
och 2022. Denna information är nödvändig för att en utomstående bedömare ska kunna ta ställning till hur regeringens politik påverkar det strukturella sparandet på kort och på medellång sikt. Det skulle också ge en tydligare bild av hur planen för att återgå till överskottsmålet faktiskt ser ut.
Det faktum att utgiftstaket för 2023 är satt på ungefär samma andel av BNP som före pandemin är en annan faktor som skulle kunna ha bidragit till att ge planen ett mer informativt innehåll.
6.1.2Finanspolitikens inriktning strider inte mot ramverkets handlingsregler
I budgetpropositionen för 2022 stärks det strukturella sparandet i måttlig takt mellan 2021 och 2022, och regeringen bedömer att resursutnyttjandet är normalt 2022. Det innebär att finanspolitiken följer det finanspolitiska ramverkets handlingsregler i de fall när det strukturella sparandet är under målet. Det är samtidigt i strid med principen att ett åtagande normalt bör utformas så att den målsatta nivån för sparandet nås när konjunkturen är i balans, enligt ramverket, vilket skulle kräva en snabbare återgång än vad handlingsreglerna säger. Det finns således en potentiell konflikt mellan ramverkets regler.
Det borde ha framgått tydligare i budgetpropositionen att det förstärkta sparandet framför allt beror på att krisåtgärder fasas ut. De föreslagna åtgärderna på
74 miljarder kronor verkar sammantaget i motsatt riktning och minskar det strukturella sparandet. Riksrevisionen konstaterar att det hade varit möjligt för regeringen att nå överskottsmålet redan 2022, men regeringen har valt att prioritera andra politiska mål.
6.1.3 Prognosjämförelserna är onödigt förenklade
Prognosjämförelser är viktiga för att utvärdera regeringens bedömningar. Riksrevisionen bedömer att redovisningen av prognosjämförelserna saknar tillräcklig analys och att förklaringarna är allmänt hållna och inte förklarar avvikelser enstaka år.
Jämförelser mellan prognoser för strukturellt sparande som regeringen och de svenska expertmyndigheterna tagit fram är viktiga, särskilt för att riksdagen ska kunna ta ställning till regeringens prognoser. Granskningen visar att mer innehållsrika prognosjämförelser skulle kunna göras förhållandevis enkelt, då samma metod för att beräkna strukturellt sparande används av regeringen, Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket.
38R I K S R E V I S I O N E N
50
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
6.1.4Regeringen borde varit tydligare med att utgiftstaket 2023 inte medger ytterligare utgifter
Det framgår inte tydligt i budgetpropositionen för 2022 att det råder ett obefintligt utrymme för varaktiga utgiftsökningar redan 2022, om de inte motsvaras av minskningar av andra utgifter. Enligt Riksrevisionen är denna brist på transparens särskilt problematisk med hänsyn till det rådande läget i riksdagen, där det inte kan uteslutas att den parlamentariska situationen kan medföra förändringar i förhållande till regeringens förslag till budget för 2022.
Utgiftstaket 2022 är satt så högt att det inte har varit styrande för regeringens förslag. Regeringens motivering när utgiftstaket höjdes under pandemin var att ett stort manöverutrymme behövdes ifall behovet av krisåtgärder blev större. När så inte blev fallet saknas i praktiken den begränsning för reformer på utgiftssidan som ett utgiftstak normalt bör ha. Det finns därmed enligt Riksrevisionen en risk för att prioriteringar bland utgifterna inte varit lika effektiv som med ett lägre utgiftstak.
För reformer som höjer utgifterna mer permanent är det utgiftstaket för 2023 som utgör den hårda restriktionen. Regeringen har använt hela det utrymme som finns tillgängligt för varaktiga utgiftsökningar. Budgeteringsmarginalen är 2,0 procent av de takbegränsade utgifterna för 2023, vilket också är marginalens minsta storlek enligt det finanspolitiska ramverket. Återstoden av marginalen behövs för att härbärgera osäkerhet på två års sikt, enligt de riktlinjer som finns i ramverket.
I nästa års budgetproposition finns det bara ett mindre utrymme för ytterligare reformer under 2023, som uppkommer i och med att kravet på budgeteringsmarginalens minsta storlek minskar med cirka 7,5 miljarder kronor. Större ökningar av utgifterna måste då följas av lika stora minskningar av andra utgifter.
6.1.5 Det saknas inriktning för skattepolitiken
Regeringen har i budgetpropositionen för 2022 presenterat ett förslag till utgiftstak för 2024. Riksrevisionen konstaterar att det saknas en redogörelse från regeringen om vad som varit styrande för valet av utgiftstakets nivå.
Riksrevisionen har tidigare, i olika granskningar, påtalat behovet av att regeringen redovisar sin syn på utvecklingen av de offentliga utgifterna och skatteuttaget på längre sikt i de ekonomiska propositionerna. När nya utgiftstak föreslås bör synen på skatteuttaget åtfölja sådana förslag, i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Riksrevisionen konstaterar att en sådan redovisning saknas också denna gång.
| R I K S R E V I S I O N E N | 39 |
51
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
6.1.6 Transparent redovisning av skuldankare och balanskrav
Regeringens uppföljning av skuldankaret i 2021 års ekonomiska vårproposition är kortfattad men tillräckligt transparent. Enligt Riksrevisionen kunde dock regeringen varit tydligare med att toleransintervallets övre gräns skulle ha överträtts om inte Riksbanken valt att egenfinansiera valutareserven.
Riksrevisionen konstaterar att regeringens uppföljning av kommunernas och regionernas balanskrav redovisas på ett transparent sätt. Regeringen bedömer att kommunsektorn som helhet kommer att klara balanskravet även
6.2 Rekommendationer
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att i de ekonomiska propositionerna:
•tydliggöra utrymmet för utgiftsökningar under kommande år
•presentera en plan för återgång till överskottsmålet även i de ekonomiska vårpropositionerna om det finns en tydlig avvikelse från målet
•förtydliga redovisningen av budgeteffekter för föreslagna och aviserade åtgärder så att omfattningen av tillfälliga kontra permanenta åtgärder framgår
•utveckla prognosjämförelserna så att de blir mer informativa.
40R I K S R E V I S I O N E N
52
Skr. 2021/22:141
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Referenslista
Utredningar och rapporter
Ds 2010:4, Utvärdering av överskottsmålet.
Ekonomistyrningsverket, Prognos. Statens budget och de offentliga finanserna, september 2021, ESV 2021:34, 2021.
Finanspolitiska rådet, Svensk finanspolitik, Finanspolitiska rådets rapport 2020, 2020.
Finanspolitiska rådet, Svensk finanspolitik, Finanspolitiska rådets rapport 2021, 2021.
Konjunkturinstitutet, A New Method for Constructing a Cyclically Adjusted Budget Balance: the Case of Sweden, Working paper 90, Konjunkturinstitutet, 2004.
Konjunkturinstitutet, Konjunkturläget juni 2021, 2021.
Konjunkturinstitutet, Konjunkturläget september 2021, 2021.
Mattson, I. och Håkansson, M., Vägen mot en starkare uppföljning av överskottsmålet, Underlagsrapport till Kommittén om översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (Fi 2015:06), 2016.
Regeringskansliet, Metod för beräkning av strukturellt sparande i offentlig sektor, april 2019, Finansdepartementet, Fi2019/01486/E2.
Riksrevisionen, Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken
–regeringens redovisning, RiR 2007:22, 2007.
Riksrevisionen, Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2019,
RiR 2019:38, 2019.
Riksrevisionen, Utgiftstaket – olika roll i olika tider, RiR 2020:28, 2020.
Riksrevisionen, Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020,
RiR 2020:29, 2020.
SOU 2016:67, En översyn av överskottsmålet.
Riksdagstryck
Bet. 2017/18:FiU1, Statens budget 2018 Rambeslutet, rskr. 2017/18:54.
Prop. 2013/14:173, En utvecklad budgetprocess.
Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018.
| R I K S R E V I S I O N E N | 41 |
53
Skr. 2021/22:141
Bilaga
D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1
Prop. 2020/21:100, 2021 års ekonomiska vårproposition, bet. 2020/21 FiU20, rskr. 2020/21:384.
Prop. 2021/22:1, Budgetpropositionen för 2022, bet. 2021/22 FiU1, rskr. 2021/22:46.
Skr. 2017/18:207, Ramverket för finanspolitiken, bet. 2017/18:FiU32, rskr. 2017/18:334.
Skr. 2019/20:153, Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2019, bet. 2019/20:FiU44, rskr. 2019/20:343.
Skr. 2020/21:101, Årsredovisning för staten 2020, bet. 2020/21:FiU30, rskr. 2020/21:387.
Skr. 2020/21:145, Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2020, bet. 2020/21:FiU20, rskr. 2020/21:384.
Lagar och förordningar
Budgetlag (2011:203).
Kommunallag (2017:725).
Lag (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning.
Regeringsform.
Riksdagsordning.
Webbsidor
Regeringskansliet, ”Finansdepartementets prognoser för den ekonomiska utvecklingen”,
42R I K S R E V I S I O N E N
54
Skr. 2021/22:141
Bilaga
det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2021
Riksrevisionen har granskat regeringens tillämpning av det fnanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna under 2021. Att regeringen följer det fnanspolitiska ramverket är en förutsättning för en långsiktigt hållbar och transparent fnanspolitik.
Den övergripande slutsatsen är att den föreslagna fnanspolitiken i stora delar har varit utformad och redovisad i enlighet med de regler och den praxis som ingår i ramverket. Regeringen har dock inte varit tydliga med att budgetpropositionen för 2022 inte medger några ökningar av statens utgifter 2022, om det även leder till ökade utgifter följande år. Budgetpropositionen lämnar inte något utrymme för ytterligare utgiftsökningar under utgiftstaket 2023, vilket borde framgått tydligare.
Det saknades även en plan för återgång till överskottsmålet i 2021 års ekonomiska vårproposition, vilket är i strid med budgetlagen. En sådan plan gavs först i budgetpropositionen för 2022, den hade dock kunnat varit mer utvecklad.
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att i de ekonomiska propositionerna:
•tydliggöra utrymmet för utgiftsökningar under kommande år
•presentera en plan för återgång till överskottsmålet även i de ekonomiska vårpropositionerna om det fnns en tydlig avvikelse från målet
•förtydliga redovisningen av budgetefekter för föreslagna och aviserade åtgärder så att omfattningen av tillfälliga kontra permanenta åtgärder framgår
•utveckla prognosjämförelserna så att de blir mer informativa.
ISSN
ISBN
riksrevisionen
box 6181
s:t eriksgatan 117, 102 33 stockholm
55
Skr. 2021/22:141
56
Finansdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 april 2022
Närvarande: statsminister Andersson, ordförande, och statsråden Hallengren, Shekarabi, Ygeman, Ekström, Strandhäll, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Hallberg, Nordmark, Sätherberg, Thorwaldsson, Gustafsdotter, Axelsson Kihlblom, Elger, Farmanbar, Danielsson, Karkiainen
Föredragande: statsrådet Elger
Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2021