En samlad straffrättslig terrorismlagstiftning

Regeringens proposition 2021/22:133

En samlad straffrättslig terrorismlagstiftning	Prop.
	2021/22:133

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 24 februari 2022

Magdalena Andersson

Morgan Johansson (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Det finns i dag tre lagar som reglerar brott kopplade till terrorism. För att göra regleringen mer ändamålsenlig, effektiv och överskådlig föreslår regeringen en ny terroristbrottslag. Den nya lagen ska ersätta de nuvarande lagarna och reglera straffansvar för terroristbrott, samröre med en terrorist- organisation, finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet. Därutöver föreslås bl.a. följande:

•Uppräkningen av vilka brottsliga gärningar som kan bedömas som terroristbrott tas bort. I stället ska alla svenska uppsåtliga brott och straffbelagda försök till brott kunna vara terroristbrott, förutsatt att de allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation och begås med terrorismsyfte.

•Ett av terrorismsyftena ändras till att vara att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en del av en befolkning, i stället för en befolk- ning eller en befolkningsgrupp. Därigenom kommer grupper som asyl- sökande, hbtqi-personer eller personer av ett visst kön med säkerhet att omfattas.

•Straffbestämmelserna i övrigt förenklas och kompletteras.

•Straffet skärps för de flesta av de brott som förs in i den föreslagna lagen.

•Svensk domstol ska kunna döma över samtliga brott i den föreslagna lagen oavsett vem som har begått brottet och var det har begåtts.

1	Förslag till riksdagsbeslut	Prop. 2021/22:133

Regeringens förslag:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till terroristbrottslag.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i brottsbalken.

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångs- balken.

4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.

5.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor.

6.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensions- instituts verksamhet i Sverige.

7.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

8.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder.

9.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

10.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämp- ning.

11.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

12.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.

13.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

14.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skyddslagen (2010:305).

15.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610).

16.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i radio- och tv- lagen (2010:696).

17.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster.

18.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i försäkrings- rörelselagen (2010:2043).

19.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2011:755) om elektroniska pengar.

20.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunika- tion i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.

21.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter.

22.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer.

23.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i tullagen

(2016:253).	7

2	Lagtext	Prop. 2021/22:133

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till terroristbrottslag

Härigenom föreskrivs1 följande.

Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om terrorism och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Ord och uttryck i lagen

2 § Med särskilt allvarlig brottslighet avses i denna lag

1.mord, dråp, misshandel, grov misshandel, synnerligen grov miss- handel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mord- brand och grov mordbrand, om gärningen utförs mot någon sådan inter- nationellt skyddad person som avses i konventionen den 14 december 1973 om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer,

2.människorov och olaga frihetsberövande, om avsikten med gärningen är att tvinga någon att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd,

3.mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott, och spridande av gift eller smitta, grovt brott, om brottet riktas mot en allmän plats, en offentlig anläggning, ett allmänt transportsystem eller en infrastrukturanläggning,

4.grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplats- sabotage,

5.följande brott, i sådana fall som avses i artikel 7 i konventionen den 3 mars 1980 om fysiskt skydd av kärnämne och artikel 2 i den internationella konventionen den 13 april 2005 för bekämpande av nukleär terrorism:

a) allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott, och spridande av gift eller smitta, grovt brott,

b) uppsåtligt brott enligt 25 § första stycket 1 och 2 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt motsvarande grova brott enligt 25 a § samma lag, och

c) uppsåtligt brott enligt 9 kap. 2 § 1 strålskyddslagen (2018:396) som avser tillståndsplikt enligt 6 kap. 1 § samma lag avseende sådan verk- samhet som avses i 1 kap. 7 § 1 och 2 samma lag, samt

6.uppsåtligt brott enligt någon annan lag än denna som begås med en sådan avsikt som avses i 4 §.

1Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring

av rådets beslut 2005/671/RIF, i den ursprungliga lydelsen.

Prop. 2021/22:133

3 § Med terroristorganisation avses i denna lag en sammanslutning av personer som begår eller på annat sätt medverkar till terroristbrott eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott.

Ansvar

4 § För terroristbrott döms den som begår eller försöker begå ett uppsåtligt brott om

1.gärningen allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation, och

2.gärningen begås i avsikt att

a)injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en del av en befolk- ning,

b)otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en mellanstatlig organi- sation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller

c)allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konsti- tutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i ett land eller i en mellan- statlig organisation.

Straffet är fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller på livstid.

Om brottet är mindre grovt, döms till fängelse i lägst två och högst sex år.

Om ett högre lägsta straff för gärningen har föreskrivits i annan lag, gäller vad som sägs där i fråga om lägsta straff.

5 § För samröre med en terroristorganisation döms, om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation, den som

1.för terroristorganisationen tar befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel,

2.upplåter lokal eller mark till terroristorganisationen, eller

3.lämnar annat liknande stöd till terroristorganisationen.

Straffet är fängelse i högst fyra år.

Om brottet är grovt, döms till fängelse i lägst ett år och sex månader och högst sju år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt be- aktas om gärningen har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller om den på annat sätt har varit av särskilt farlig art.

Ringa fall utgör inte brott.

6 § För finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet döms den som samlar in, tar emot eller tillhandahåller pengar eller annan egendom i avsikt att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas

1. för att begå eller på annat sätt medverka till

a)terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till terrorist- brott, eller

b)särskilt allvarlig brottslighet eller brott som avses i 5 § eller någon av 7–10 §§, eller

2. av

a)en person som begår eller på annat sätt medverkar till terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök,

förberedelse eller stämpling till terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet,

b)en terroristorganisation, eller

c)en sammanslutning av personer som begår eller på annat sätt med- verkar till särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet.

Straffet är fängelse i högst tre år.

Om brottet är grovt, döms till fängelse i lägst ett och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen 1. har avsett brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller

för egendom av särskild betydelse,

2. har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfatt- ning,

3. har avsett betydande värde, eller

4. på annat sätt har varit av särskilt farlig art. Ringa fall utgör inte brott.

7 § För offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet döms den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller på annat sätt söker förleda till terroristbrott, särskilt allvarlig brotts- lighet eller brott som avses i 5 eller 6 § eller någon av 8–10 §§.

Straffet är fängelse i högst tre år.

Om brottet är grovt, döms till fängelse i lägst ett och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen

1.har avsett brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse,

2.har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större om- fattning, eller

3.på annat sätt har varit av särskilt farlig art.

Ringa fall utgör inte brott.

8 § För rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet döms den som, i annat fall än som avses i 7 §, söker förmå någon annan att begå eller på annat sätt medverka till

1.terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till terrorist- brott, eller

2.särskilt allvarlig brottslighet eller brott som avses i 5 eller 6 §. Straffet är fängelse i högst tre år.

Om brottet är grovt, döms till fängelse i lägst ett och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen

1.har avsett brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse,

2.har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större om- fattning, eller

3.på annat sätt har varit av särskilt farlig art.

Ringa fall utgör inte brott.

9 § För utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet döms den som

1.till någon annan meddelar eller söker meddela instruktioner om till- verkning eller användning av sådana hjälpmedel eller om sådana metoder

Prop. 2021/22:133

eller tekniker som är särskilt ägnade att användas vid terroristbrott, särskilt allvarlig brottslighet eller brott som avses i 6 §, i avsikt att instruktionerna ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå eller på annat sätt medverka till sådan brottslighet, eller

2.tar del av sådana instruktioner som avses i 1 i avsikt att använda dem för att begå eller på annat sätt medverka till terroristbrott, särskilt allvarlig brottslighet eller brott som avses i 6 §.

Straffet är fängelse i högst tre år.

Om brottet är grovt, döms till fängelse i lägst ett och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen

1.har avsett brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse,

2.har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större om- fattning, eller

3.på annat sätt har varit av särskilt farlig art.

Ringa fall utgör inte brott.

10 § För resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet döms den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land i avsikt att

1.begå eller på annat sätt medverka till terroristbrott, särskilt allvarlig brottslighet eller brott som avses i 6 § eller göra sig skyldig till förberedelse eller stämpling till terroristbrott, särskilt allvarlig brottslighet eller brott som avses i 6 §, eller

2.begå brott som avses i 5 eller 9 §.

Straffet är fängelse i högst två år. Ringa fall utgör inte brott.

Första stycket gäller inte den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till Sverige.

11 § Om skälet till att ett terroristbrott inte har fullbordats endast är att det krav som följer av 4 § första stycket 1 inte är uppfyllt, döms det till ansvar för försök till terroristbrott enligt 23 kap. brottsbalken. För förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott samt för försök till brott som avses i 5 eller 6 § döms det också till ansvar enligt samma kapitel.

Försvårande omständighet

12 § Om någon har begått ett brott enligt annan lag ska det som en för- svårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp och enligt bestämmelserna i 29 kap.

2§ brottsbalken, beaktas om brottet har begåtts med uppsåt att främja brott som avses i någon av 4–10 §§.

Förverkande

13 § Om det inte är uppenbart oskäligt, ska följande egendom förklaras förverkad:

1.pengar eller annan egendom som har varit föremål för brott som avses

i6 § eller försök till sådant brott,

2.utbyte av brott enligt denna lag, och

3.vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett brott enligt denna lag, om mottagandet utgör brott enligt lagen.

I stället för egendomen får dess värde förklaras förverkat.

I 36 kap. 5 § brottsbalken finns bestämmelser om hos vem förverkande får ske. Förverkande enligt första stycket 1 får dock ske hos gärnings- mannen eller hos den som har medverkat till brottet, även om egendomen vid brottet tillhörde någon annan.

14 § Egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna lag får förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det finns andra särskilda skäl. Detsamma gäller

1.egendom som har varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt denna lag, om brottet har fullbordats eller om förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse eller stämpling, och

2.egendom som någon har tagit befattning med på ett sätt som utgör brott enligt denna lag.

I stället för egendomen får dess värde förklaras förverkat.

I 36 kap. 5 § brottsbalken finns bestämmelser om hos vem förverkande får ske.

Penningbeslag

15 § Egendom i form av pengar, en fordran eller en annan rättighet som skäligen kan antas vara föremål för brott som avses i 6 § eller försök till sådant brott får tas i beslag (penningbeslag). I stället för egendomen får motsvarande värde tas i beslag.

Penningbeslag får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.

16 § Undersökningsledaren eller åklagaren beslutar om penningbeslag. Penningbeslag får avse endast sådan egendom som finns tillgänglig.

Avser penningbeslaget en fordran eller en annan rättighet, ska gälde- nären eller någon annan förpliktad meddelas förbud att fullgöra sin för- pliktelse till någon annan än Polismyndigheten.

För penningbeslag gäller i övrigt bestämmelserna om beslag i rättegångs- balken.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

2.Genom lagen upphävs

a)lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall,

b)lagen (2003:148) om straff för terroristbrott,

c)lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Prop. 2021/22:133

Prop. 2021/22:133 2.2

Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 och 4 §§ och 35 kap. 2 § brottsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

2 kap.

3 §

Svensk domstol är i följande fall behörig att döma över brott som har begåtts utanför Sverige:

Anknytningsfaktum	Behörighetens omfattning
1. Svenskt fartyg m.m.	Brott som har begåtts
	a) ombord på ett svenskt fartyg,
	b) ombord på ett svenskt luftfartyg,
	c) i tjänsten av befälhavaren eller någon
	annan som tillhörde besättningen på ett
	svenskt fartyg eller luftfartyg, eller
	d) på en inrättning som med stöd av lag
	har tillkommit i Sveriges ekonomiska zon
	eller på Sveriges kontinentalsockel.

2.Svensk gärningsman m.m. Brott som har begåtts

a)av någon som vid gärningstillfället var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige,

b)av någon som när åtal väcks för brottet är svensk medborgare eller har hemvist i Sverige,

c)av någon som finns i Sverige och det på brottet enligt svensk rätt kan följa fängelse i mer än sex månader, eller

d)i utövningen av ett svenskt företags näringsverksamhet och det är fråga om givande av muta, grovt givande av muta eller handel med inflytande enligt 10 kap.

		5 d § 2.
3.	Svenskt enskilt intresse	Brott som har riktat sig mot
		a) en svensk medborgare eller någon som
		har hemvist i Sverige, eller
		b) en svensk juridisk person.
4.	Svenskt allmänt intresse	Brott som har
		a) riktat sig mot rikets säkerhet, allmän
		verksamhet eller annat av rättsordningen
		särskilt skyddat svenskt intresse, eller
		b) begåtts i utövningen av tjänst eller
		uppdrag som innefattar svensk allmän
		ställning.
5.	Härledd jurisdiktion	Brott som har begåtts av någon som
		befinner sig i Sverige, om

a)en annan stat har begärt att lagföringen för brottet ska överföras till Sverige,

b)en begäran från en annan stat om utlämning eller överlämnande för brottet har lämnats utan bifall, eller

c)brottet omfattas av en internationell överenskommelse eller annan förplikt- else som är bindande för Sverige och en- ligt vilken det finns skyldighet att utan undantag pröva frågan om åtal om den

	misstänkte inte utlämnas eller över-
	lämnas.
6. Vissa internationella brott	Brott som
	a) avses i lagen (2014:406) om straff för
	vissa internationella brott, dock inte agg-
	ressionsbrott	enligt	11 a §	eller	försök,
	förberedelse eller stämpling till eller
	underlåtenhet att avslöja eller förhindra
	sådant brott,
	b) avses i 13 kap. 5 a § (kapning och sjö-
	eller luftfartssabotage) eller försök till
	sådana brott,
	c) avses i	13 kap.	5 b §	(flygplats-
	sabotage) eller försök till sådant brott,
	d) avses i 15 kap. 4 b § (osann eller ovar-
	sam utsaga inför en internationell dom-
	stol),
	e) avses i 16 kap. 5 § (uppvigling) och
	som bestått i en omedelbar och offentlig
	uppmaning till att begå folkmord,
	f) avses i 2 § lagen (2003:148) om straff
	för terroristbrott eller försök, förbered-
	else eller stämpling till sådant brott, samt
	5 § samma lag,
	g) riktats mot Internationella brottmåls-
	domstolens rättskipning, eller
	h) omfattas	av tortyrbegreppet			enligt
	artikel 1 i Förenta nationernas konvention
	den 10 december 1984 mot tortyr och
	annan grym, omänsklig eller förnedrande

behandling eller bestraffning, eller försök till sådant brott.

Prop. 2021/22:133

Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §1

Svensk domstol är i följande fall behörig att döma över brott som har begåtts utanför Sverige:

	Anknytningsfaktum	Behörighetens omfattning
	1. Svenskt fartyg m.m.	Brott som har begåtts
		a) ombord på ett svenskt fartyg,
		b) ombord på ett svenskt luftfartyg,
		c) i tjänsten av befälhavaren eller någon
		annan som tillhörde besättningen på ett
		svenskt fartyg eller luftfartyg, eller
		d) på en inrättning som med stöd av lag
		har tillkommit i Sveriges ekonomiska zon
		eller på Sveriges kontinentalsockel.
	2. Svensk gärningsman m.m.	Brott som har begåtts
		a) av någon som vid gärningstillfället var
		svensk medborgare eller hade hemvist i
		Sverige,
		b) av någon som när åtal väcks för brottet
		är svensk medborgare eller har hemvist i
		Sverige,
		c) av någon som finns i Sverige och det
		på brottet enligt svensk rätt kan följa
		fängelse i mer än sex månader, eller
		d) i utövningen av ett svenskt företags
		näringsverksamhet och det är fråga om
		givande av muta, grovt givande av muta
		eller handel med inflytande enligt 10 kap.
		5 d § 2.
	3. Svenskt enskilt intresse	Brott som har riktat sig mot
		a) en svensk medborgare eller någon som
		har hemvist i Sverige, eller
		b) en svensk juridisk person.
	4. Svenskt allmänt intresse	Brott som har
		a) riktat sig mot rikets säkerhet, allmän
		verksamhet eller annat av rättsordningen
		särskilt skyddat svenskt intresse, eller
		b) begåtts i utövningen av tjänst eller
		uppdrag som innefattar svensk allmän
		ställning.
	5. Härledd jurisdiktion	Brott som har begåtts av någon som
		befinner sig i Sverige, om
		a) en annan stat har begärt att lagföringen
		för brottet ska överföras till Sverige,
16	1 Senaste lydelse 2021:1014.

b)en begäran från en annan stat om Prop. 2021/22:133 utlämning eller överlämnande för brottet

har lämnats utan bifall, eller

c)brottet omfattas av en internationell

	överenskommelse eller annan förplikt-
	else som är bindande för Sverige och en-
	ligt vilken det finns skyldighet att utan
	undantag pröva frågan om åtal om den
	misstänkte inte utlämnas eller över-
	lämnas.
6. Vissa internationella brott	Brott som
	a) avses i lagen (2014:406) om straff för
	vissa internationella brott, dock inte agg-
	ressionsbrott	enligt	11 a §	eller	försök,
	förberedelse eller stämpling till eller
	underlåtenhet att avslöja eller förhindra
	sådant brott,
	b) avses i 13 kap. 5 a § (kapning och sjö-
	eller luftfartssabotage) eller försök till
	sådana brott,
	c) avses i	13 kap.	5 b §	(flygplats-
	sabotage) eller försök till sådant brott,
	d) avses i 15 kap. 4 b § (osann eller ovar-
	sam utsaga inför en internationell dom-
	stol),
	e) avses i 16 kap. 5 § (uppvigling) och
	som bestått i en omedelbar och offentlig
	uppmaning till att begå folkmord,
	f) avses i terroristbrottslagen (2022:000)
	eller som avses i annan lag och begås
	med sådant uppsåt som avses i 12 §
	terroristbrottslagen,
	g) riktats mot Internationella brottmåls-
	domstolens rättskipning, eller
	h) omfattas	av tortyrbegreppet			enligt
	artikel 1 i Förenta nationernas konvention
	den 10 december 1984 mot tortyr och
	annan grym, omänsklig eller förnedrande
	behandling eller bestraffning, eller försök
	till sådant brott.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §2

Särskilda bestämmelser om svensk domstols behörighet att döma över vissa brott som har begåtts utanför Sverige finns i

1. 29 kap. 13 § miljöbalken,

2 Senaste lydelse 2021:1014.

Prop. 2021/22:133 2. 14 § lagen (1966:314) om kontinentalsockeln,

3.10 kap. 10 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg,

4.5 § lagen (1982:963) om rymdverksamhet,

5.51 a § jaktlagen (1987:259),

6.17 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon,

7.49 § fiskelagen (1993:787),

8.5 § lagen (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia,

9.6 § lagen (2002:444) om straff

för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall,

10.9 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, re- krytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet,


11.	13 kap.		11 § luftfartslagen			9. 13 kap.		11 § luftfartslagen
(2010:500),						(2010:500),
12.	17 kap.		2 §	radio- och	tv-	10. 17 kap.		2 §	radio- och	tv-
lagen (2010:696),						lagen (2010:696),
13.	2 §	lagen		(2012:179)	om	11. 2 §	lagen		(2012:179)	om
straff för olovlig befattning med						straff för olovlig befattning med
klusterammunition, och						klusterammunition, och
14. 17 §		lagen		(2014:406)	om	12. 17 §	lagen		(2014:406)	om
straff för vissa internationella brott.						straff för vissa internationella brott.

35 kap.

2 §3

Bestämmelserna i detta kapitel om bortfallande av påföljd gäller inte för

1.mord eller dråp enligt 3 kap. 1 eller 2 §,

2.våldtäkt eller grov våldtäkt enligt 6 kap. 1 § första eller tredje stycket, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt arton år,

3.våldtäkt mot barn eller grov våldtäkt mot barn enligt 6 kap. 4 §,

4.brott enligt 2 § första eller tredje stycket lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt arton år,

5.folkmord, brott mot mänskligheten, grov krigsförbrytelse eller aggressionsbrott enligt 1, 2, 11 eller 11 a § lagen (2014:406) om straff för vissa internationella brott,

	6. terroristbrott enligt 3 § 1 eller	6. terroristbrott	enligt	4 §
	2 jämförd med 2 § lagen	terroristbrottslagen	(2022:000)
	(2003:148) om straff för terrorist-	som inte är mindre grovt, eller
	brott, eller
	7. försök till brott som avses i 1, 5 eller 6.
	Har någon begått brott som avses i första stycket innan han eller hon
	fyllt arton år, gäller dock bestämmelserna om bortfallande av påföljd i
	detta kapitel.
18	3 Senaste lydelse 2021:1103.


Prop. 2021/22:133 2.3	Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs att 27 kap. 18 och 33 §§ rättegångsbalken ska ha
följande lydelse.
Lydelse enligt prop. 2021/22:119		Föreslagen lydelse

27 kap.

18 §

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innebär att meddel- anden, som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har över- förts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, i hemlighet av- lyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av inne- hållet i meddelandet.

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas vid en förundersökning om

1.brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två

år,

2.sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § brottsbalken,

3.mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

4.uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken,

5.högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, obehörig befatt- ning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 10, 10 a eller 10 b § brotts- balken,

6.företagsspioneri enligt 26 § lagen (2018:558) om företagshemlig- heter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,

7. terroristbrott enligt 2 § lagen	7. terroristbrott, samröre med en
(2003:148) om straff för terrorist-	terroristorganisation,		finansiering
brott, brott enligt 3 eller 3 a § lagen	av terrorism eller särskilt allvarlig
(2002:444) om straff för finansier-	brottslighet,	offentlig	uppmaning
ing av särskilt allvarlig brottslighet	till terrorism eller särskilt allvarlig
i vissa fall eller brott enligt lagen	brottslighet, rekrytering till terror-
(2010:299) om straff för offentlig	ism eller särskilt allvarlig brottslig-
uppmaning, rekrytering och utbild-	het, utbildning för terrorism eller
ning avseende terroristbrott och	särskilt allvarlig brottslighet eller
annan särskilt allvarlig brottslig-	resa för terrorism eller särskilt all-
het,	varlig brottslighet enligt 4, 5, 6, 7,
	8, 9 eller 10 § terroristbrottslagen
	(2022:000),
8. försök, förberedelse eller stämpling till		brott som avses i
1–7, om en sådan gärning är belagd med straff, eller

9. annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att Prop. 2021/22:133 brottets straffvärde överstiger fängelse i två år.

Ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ger också rätt att vidta åtgärder som anges i 19 §.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

27kap.

33 §1

Om det gäller sekretess enligt 15 kap. 1 eller 2 §, 18 kap. 1, 2 eller 3 § eller 35 kap. 1 eller 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för upp- gifter som avses i 32 §, ska en underrättelse enligt 31 § skjutas upp till dess att sekretess inte längre gäller.

Om det på grund av sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse inom ett år från det att förundersökningen avslutades, behöver under- rättelsen inte lämnas.

En underrättelse enligt 31 § ska inte lämnas, om förundersökningen angår

1.brott som avses i 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

2.brott som avses i 13 kap. 4 eller 5 § brottsbalken,

3.brott som avses i 18 kap. 1, 3, 5 eller 6 § eller 19 kap. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 10 a, 10 b, 12 eller 13 § brottsbalken,

4.brott som avses i 3 eller 4 kap. brottsbalken, om brottet är av det slag som anges i 18 kap. 2 § eller 19 kap. 11 § samma balk,

5.brott som avses i 26 § lagen (2018:558) om företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,

6. brott	som avses i 2 § lagen	6. brott som avses i 4, 5, 6, 7, 8, 9
(2003:148) om straff för terrorist-		eller 10 § terroristbrottslagen
brott, 3	eller 3 a § lagen	(2022:000), eller

(2002:444) om straff för finansier- ing av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avse- ende terroristbrott och annan sär- skilt allvarlig brottslighet, eller

7.försök, förberedelse eller stämpling till brott som anges i 1–6 eller underlåtenhet att avslöja sådant brott, om gärningen är belagd med straff.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

1 Senaste lydelse 2018:559.
Anmärkning: Ändring av 27 kap. 33 § har också föreslagits i propositionen	21
Utlandsspioneri (prop. 2021/22:55).	21

Prop. 2021/22:133 2.4	Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129)
	om rättspsykiatrisk vård
Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård1
ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		8 §2
Vid sluten rättspsykiatrisk vård enligt denna lag gäller, om inte annat
anges i	8 a §, i tillämpliga	delar bestämmelserna i 18–24 §§ lagen

(1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård.

I fråga om den som är anhållen, häktad eller intagen i eller ska förpassas till kriminalvårdsanstalt får Kriminalvården i särskilda fall, om det behövs från ordnings- eller säkerhetssynpunkt, besluta om särskilda inskränkning- ar i rätten att ta emot eller skicka försändelser, att ta emot besök eller att stå i förbindelse med utomstående genom elektronisk kommunikation. I fråga om den som är intagen i eller ska förpassas till ett särskilt ungdoms- hem till följd av en dom på sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § brotts- balken får Statens institutionsstyrelse fatta motsvarande beslut. För- sändelser som avses i 3 kap. 6 § häkteslagen (2010:611) från den som är häktad eller anhållen, försändelser som avses i 7 kap. 6 § fängelselagen (2010:610) från den som är intagen liksom brev som avses i 19 § andra stycket lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska dock alltid vidarebefordras utan föregående granskning.

I fråga om den som ges rätts-			I fråga om den som ges rätts-
psykiatrisk vård efter beslut av			psykiatrisk vård efter beslut av
domstol eller som är intagen i kri-			domstol eller som är intagen i kri-
minalvårdsanstalt får	regeringen i		minalvårdsanstalt får regeringen i
särskilda fall, om det behövs med			särskilda fall, om det behövs med
hänsyn till rikets säkerhet eller till			hänsyn till rikets säkerhet eller till
risken för att denne under vistelsen			risken för att denne under vistelsen
på sjukvårdsinrättningen medver-			på sjukvårdsinrättningen medver-
kar till terroristbrott enligt 2 § lag-			kar till terroristbrott enligt 4 § ter-
en (2003:148) om straff för terror-			roristbrottslagen (2022:000), be-
istbrott, besluta om särskilda in-			sluta om särskilda inskränkningar i
skränkningar i rätten att ta emot			rätten att ta emot eller skicka för-
eller skicka försändelser, ta emot			sändelser, ta emot besök eller stå i
besök eller stå i förbindelse med			förbindelse med utomstående gen-
utomstående genom		elektronisk	om elektronisk kommunikation.
kommunikation.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

22	1	Lagen omtryckt 2008:416.
22	2	Senaste lydelse 2014:523.

2.5	Förslag till lag om ändring i lagen (1998:112)	Prop. 2021/22:133
	om ansvar för elektroniska anslagstavlor

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor1

dels att 5 § ska upphöra att gälla, dels att 7 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

Om en användare sänder in ett meddelande till en elektronisk an- slagstavla ska den som tillhanda- håller tjänsten ta bort meddelandet från tjänsten eller på annat sätt för- hindra vidare spridning av med- delandet, om

1.meddelandets innehåll uppen- bart är sådant som avses i bestäm- melserna om

a) olaga hot i 4 kap. 5 § brotts- balken,

b) olaga integritetsintrång i

4 kap. 6 c § brottsbalken,

c)uppvigling i 16 kap. 5 § brotts- balken,

d)hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken,

e)barnpornografibrott i 16 kap. 10 a § brottsbalken,

f)olaga våldsskildring i 16 kap. 10 c § brottsbalken, eller

g)offentlig uppmaning till ter- rorism eller särskilt allvarlig brottslighet i 7 § terroristbrotts- lagen (2022:000), eller

2. det är uppenbart att an- vändaren har gjort intrång i upp- hovsrätt eller i rättighet som skyddas genom föreskrift i 5 kap. lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk genom att sända in meddelandet.

För att kunna fullgöra sin skyl- dighet enligt första stycket har den som tillhandahåller tjänsten rätt att

1 Senaste lydelse av 5 § 2018:1314.

Prop. 2021/22:133

ta del av meddelanden som före- kommer i tjänsten.

Skyldigheten enligt första stycket och rätten enligt andra stycket gäller också den som på tillhanda- hållarens uppdrag har uppsikt över tjänsten.

7 §2

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot 5 § första stycket döms till böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst två år. I ringa fall ska det inte dömas till

ansvar.
Första stycket tillämpas inte, om	Första stycket tillämpas inte, om
det för gärningen kan dömas till	det för gärningen kan dömas till
ansvar enligt brottsbalken, lagen	ansvar enligt brottsbalken, lagen
(1960:729) om upphovsrätt till lit-	(1960:729) om upphovsrätt till lit-
terära och konstnärliga verk eller	terära och konstnärliga verk eller
lagen (2010:299) om straff för of-	terroristbrottslagen (2022:000).
fentlig uppmaning, rekrytering och
utbildning avseende terroristbrott

och annan särskilt allvarlig brotts- lighet.

Brott enligt första stycket får i de fall meddelandets innehåll är sådant som avses i bestämmelsen i 4 kap. 6 c § brottsbalken om olaga integritets- intrång åtalas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

2Senaste lydelse 2018:1314.


2.6	Förslag till lag om ändring i lagen (1998:293)		Prop. 2021/22:133
	om utländska försäkringsgivares och
	tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 5 § lagen (1998:293) om utländska
försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige1 ska
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse

4kap. 5 §2

En försäkringsgivare från tredjeland ska beviljas koncession och dess företrädare ska godkännas, om ansökan uppfyller de krav som ställs i 4 § och

1.den planerade verksamheten kan antas komma att uppfylla kraven i denna lag och andra författningar som reglerar verksamheten,

2.den som kommer att ha ett sådant kvalificerat innehav i en för- säkringsgivare som avses i 1 kap. 15 och 16 §§ försäkringsrörelselagen (2010:2043) bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en försäkringsgivare, och

3.den som avses vara företrädare för försäkringsgivaren eller, i de fall där företrädaren är en juridisk person, vara dess ombud har tillräckliga in- sikter och erfarenheter för att delta i ledningen hos en försäkringsgivare och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift.

Vid bedömningen enligt första stycket 2 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att försäkringsgivarens verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författ- ningar som reglerar verksamheten, eller

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller	b) finansiering av terrorism
4 § lagen (2002:444) om straff för	enligt 6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig	(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser	brott, avseende terroristbrott enligt
brott enligt 2 § lagen (2003:148)	4 § samma lag.

om straff för terroristbrott.

Koncession får inte vägras av det skälet att det inte behövs någon ytterligare försäkringsgivare.

Koncession beviljas tills vidare eller, om det finns särskilda om- ständigheter, för bestämd tid, högst tio år, och därutöver till det löpande räkenskapsårets slut.

Koncession ska meddelas i enlighet med den indelning som anges i

2 kap. 11 och 12 §§ försäkringsrörelselagen.

1Senaste lydelse av lagens rubrik 2005:1123.

2 Senaste lydelse 2020:407.

2.7	Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225)								Prop. 2021/22:133
	om straff för smuggling
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling ska
ha följande lydelse.
Lydelse enligt prop. 2021/22:119					Föreslagen lydelse
				1 §1
Denna lag innehåller bestämmelser om ansvar m.m. för gärningar som
rör införsel till eller utförsel från landet av varor. Har det i lag eller annan
författning föreskrivits straff för den som bryter mot ett förbud mot eller
villkor för att föra in eller ut en vara, gäller i stället bestämmelserna i den
författningen om inget annat är föreskrivet.
I 19–22, 25 a–27, 29 a och 32 §§					I 19–22, 25 a–27, 29 a och 32 §§
finns särskilda		bestämmelser om			finns	särskilda bestämmelser om
befogenheter för att förhindra, ut-					befogenheter för att förhindra, ut-
reda och beivra brott enligt denna					reda och beivra brott enligt denna
lag eller brott, som rör införsel till					lag eller brott, som rör införsel till
eller utförsel från landet av varor,					eller utförsel från landet av varor,
enligt någon av de författningar					enligt någon av de författningar
som nämns i tredje stycket. Be-					som nämns i tredje stycket. Be-
fogenheterna gäller även vid så-					fogenheterna gäller även vid så-
dana brott enligt narkotikastraff-					dana brott enligt narkotikastraff-
lagen	(1968:64),		vapenlagen		lagen	(1968:64),	vapenlagen
(1996:67) och lagen (2010:1011) om					(1996:67) och lagen (2010:1011) om
brandfarliga och explosiva varor som					brandfarliga och explosiva varor som
avses i 12 § tredje stycket samt vid					avses i 12 § tredje stycket samt vid
sådana	terroristbrott som			avses i	sådana terroristbrott enligt 4 § terror-
3 § 21	jämförd	med	2 §	lagen	istbrottslagen (2022:000) som be-
(2003:148) om straff för terrorist-					gås genom smuggling, grov smugg-
brott. Befogenheten enligt 32 § att					ling, vapensmuggling, grov vapen-
väcka åtal eller besluta om för-					smuggling, synnerligen grov vapen-
verkande gäller dock inte vid brott					smuggling, smuggling		av	explosiv
enligt narkotikastrafflagen, vapen-					vara, grov smuggling av explosiv
lagen, lagen om brandfarliga och					vara eller synnerligen grov smugg-
explosiva varor eller lagen om					ling av explosiv vara eller försök till
straff för terroristbrott.					sådana brott. Befogenheten enligt
					32 § att väcka åtal eller besluta om
					förverkande gäller dock inte vid
					brott	enligt narkotikastrafflagen,
					vapenlagen, lagen om brandfarliga
					och explosiva varor eller terrorist-
					brottslagen.
De författningar som avses i andra stycket är lagen (1996:701) om Tull-
verkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Euro-
peiska unionen, lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter
m.m.	av alkoholvaror,			tobaksvaror och energiprodukter,				lagen
1 Senaste lydelse 2020:901.									27


2.8	Förslag till lag om ändring i lagen (2004:46)		Prop. 2021/22:133
	om värdepappersfonder
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 § och 11 kap. 3 och 7 §§ lagen (2004:46)
om värdepappersfonder1 ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §2

Vid bedömningen enligt 1 § 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att fondbolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet, eller

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a)penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller 4 §	b) finansiering av terrorism
lagen (2002:444) om straff för	enligt 6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig	(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser	brott, avseende terroristbrott enligt
brott enligt 2 § lagen (2003:148)	4 § samma lag.
om straff för terroristbrott.

Om den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i bolaget är ett blandat finansiellt holdingföretag ska det vid bedömningen av inne- havarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om bolaget har eller kan förväntas komma att få nära förbindelser med någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effek- tiv tillsyn av bolaget.

Om förvaringsinstitutet är en i Sverige etablerad filial till ett kredit- institut med säte i ett annat land inom EES, får Finansinspektionen som ett villkor för tillståndet föreskriva att de tillgångar som ingår i en värde- pappersfond ska förvaras här i landet. Detta gäller dock inte om tillgång- arna ska förvaras hos ett utländskt förvaringsinstitut enligt 3 kap. 2 § tredje stycket.

11kap. 3 §3

Tillstånd ska ges till förvärv som avses i 1 §, om förvärvaren bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett fondbolag och det kan antas att det tilltänkta förvärvet är ekonomiskt sunt. Hänsyn

1Senaste lydelse av lagens rubrik 2013:563.

2Senaste lydelse 2017:645.

3 Senaste lydelse 2017:645.

Prop. 2021/22:133

ska tas till förvärvarens sannolika påverkan på verksamheten i fond- bolaget.

Vid bedömningen enligt första stycket ska förvärvarens anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas

1.om den som till följd av förvärvet kommer att ingå i styrelsen för fondbolaget eller vara verkställande direktör i detta bolag eller vara er- sättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett fondbolag och även i övrigt är lämplig för en sådan upp- gift,

2.om det finns skäl att anta att förvärvaren kommer att motverka att fondbolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med denna lag och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet, och

3.om det finns skäl att anta att förvärvet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller 4 §	b) finansiering av terrorism
lagen (2002:444) om straff för	enligt 6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig	(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser	brott, avseende terroristbrott enligt
brott enligt 2 § lagen (2003:148)	4 § samma lag.
om straff för terroristbrott.

Om förvärvaren är ett blandat finansiellt holdingföretag, ska det vid bedömningen av förvärvarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan fondbolaget och någon annan, ska tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av bolaget.

7 §4

Finansinspektionen får besluta att ägaren till ett kvalificerat innehav av aktier vid stämman inte får företräda fler aktier än som motsvarar ett inne- hav som inte är kvalificerat

1.om ägaren motverkar eller kan antas komma att motverka att fond- bolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet,

2.om ägaren i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet,

3.om ägaren är ett blandat finansiellt holdingföretag och dess ledning inte uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglo- merat, eller

4.om det finns skäl att anta att innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, eller

4Senaste lydelse 2017:645.

Prop. 2021/22:133	2.9	Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297)
		om bank- och finansieringsrörelse
	Härigenom	föreskrivs att 3 kap.	2 § och	14 kap.	2	och	6 §§ lagen
	(2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ska ha följande lydelse.
	Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		3 kap.
		2 §1
	Ett svenskt företag ska ges tillstånd att driva bankrörelse eller
	finansieringsrörelse, om
	1. bolagsordningen, stadgarna eller reglementet stämmer överens med
	denna lag och andra författningar och i övrigt innehåller de särskilda be-
	stämmelser som behövs med hänsyn till omfattningen och arten av den
	planerade verksamheten,
	2. det finns skäl att anta att den planerade rörelsen kommer att drivas
	enligt bestämmelserna i denna lag och andra författningar som reglerar
	företagets verksamhet,
	3. den som har eller kan förväntas komma att få ett kvalificerat innehav
	i företaget bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över led-
	ningen av ett kreditinstitut,
	4. den som ska ingå i styrelsen för företaget eller vara verkställande
	direktör i det, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt
	och erfarenhet för att delta i ledningen av ett kreditinstitut och även i övrigt
	är lämplig för en sådan uppgift, och
	5. styrelsen i sin helhet har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för
	att leda företaget.
	Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om en innehavare är lämplig
	ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om
	det finns skäl att anta att
	1. innehavaren kommer att motverka att kreditinstitutets verksamhet
	drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författ-
	ningar som reglerar företagets verksamhet, eller
	2. innehavet har samband med eller kan öka risken för
	a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen-
	ningtvätt och finansiering av terrorism, eller
	b) brott	enligt 2 § 2, 3 § eller	b) finansiering			av	terrorism
	4 § lagen (2002:444) om straff för		enligt	6 §	terroristbrottslagen
	finansiering av särskilt allvarlig		(2022:000) eller försök till sådant
	brottslighet i vissa fall, såvitt avser		brott, avseende terroristbrott enligt
	brott enligt 2 § lagen (2003:148)		4 § samma lag.
	om straff för terroristbrott.
	Om den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget är ett
	finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag, ska
	det vid bedömningen av innehavarens anseende särskilt beaktas om dess
	ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt
	3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och
32	1 Senaste lydelse 2019:1248.

värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild Prop. 2021/22:133 tillsyn över finansiella konglomerat.

Om företaget har eller kan förväntas komma att få nära förbindelser med någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effek- tiv tillsyn av företaget.

14kap. 2 §2

Tillstånd ska ges till förvärv som avses i 1 §, om förvärvaren bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kredit- institut och det kan antas att det tilltänkta förvärvet är ekonomiskt sunt. Hänsyn ska tas till förvärvarens sannolika påverkan på verksamheten i kreditinstitutet.

Vid bedömningen enligt första stycket ska förvärvarens anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas

1.om den som till följd av förvärvet kommer att ingå i styrelsen för kreditinstitutet eller vara verkställande direktör i det, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i led- ningen av ett kreditinstitut och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift samt om styrelsen i sin helhet har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att leda institutet,

2.om det finns skäl att anta att förvärvaren kommer att motverka att kreditinstitutets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med denna lag och andra författningar som reglerar institutets verksamhet, och

3.om det finns skäl att anta att förvärvet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller	b) finansiering av terrorism
4 § lagen (2002:444) om straff för	enligt 6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig	(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser	brott, avseende terroristbrott enligt
brott enligt 2 § lagen (2003:148)	4 § samma lag.

om straff för terroristbrott.

Om förvärvaren är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansi- ellt holdingföretag ska det vid bedömningen av förvärvarens anseende sär- skilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan kreditinstitutet och någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en ef- fektiv tillsyn av institutet.

2 Senaste lydelse 2017:646.

Prop. 2021/22:133	6 §3
	Finansinspektionen får besluta att den som har ett kvalificerat innehav

av aktier eller andelar i ett kreditinstitut vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat

1. om innehavaren motverkar eller kan antas komma att motverka att kreditinstitutets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar institutets verksamhet,

2. om innehavaren i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldig- heter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet,

3. om innehavaren är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag och dess ledning inte uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglo- merat, eller

4. om det finns skäl att anta att innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller 4 §	b) finansiering av terrorism
lagen (2002:444) om straff för	enligt 6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig	(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser	brott, avseende terroristbrott enligt
brott enligt 2 § lagen (2003:148)	4 § samma lag.
om straff för terroristbrott.

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar inte har ansökt om tillstånd till ett förvärv som avses i 1 §, får Finansinspektionen besluta att innehavaren vid stämman inte får företräda aktierna eller andel- arna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.

Om någon i strid med ett beslut av Finansinspektionen har ett kvalifi- cerat innehav av aktier eller andelar, får innehavaren inte företräda aktier- na eller andelarna vid stämman till den del innehavet står i strid med be- slutet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

34	3 Senaste lydelse 2017:646.

2.10 Förslag till lag om ändring i lagen (2006:343) Prop. 2021/22:133 om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 §1

I denna lag finns bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till Polis- myndigheten och Säkerhetspolisen vid terrorismbekämpning i form av insatser som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda.

Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen får begära sådant stöd om

1. stödet behövs för att förhindra	1. stödet behövs för att förhindra
eller på annat sätt ingripa mot en	eller på annat sätt ingripa mot en
handling som kan utgöra brott en-	handling som kan utgöra terrorist-
ligt lagen (2003:148) om straff för	brott enligt 4 § terroristbrottslagen
terroristbrott,	(2022:000) eller försök, förbered-
	else eller stämpling till eller under-
	låtenhet att avslöja eller förhindra
	sådant brott,

2.ingripandet kräver resurser av särskilt slag som varken Polismyndig- heten eller Säkerhetspolisen har tillgång till, och

3.regeringen har lämnat sitt medgivande.

Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska samråda med varandra innan regeringens medgivande begärs.

Regeringens medgivande behövs inte i sådana brådskande fall som kan innebära fara för människors liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen ska i ett sådant fall omedelbart underrätta regeringen om att stöd har begärts. Den myndighet som begärt stödet ska även underrätta den andra myndigheten om detta. Regeringen ska pröva om beslutet att begära stöd ska undanröjas eller bestå.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

1 Senaste lydelse 2014:596.

Prop. 2021/22:133 2.11	Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528)
	om värdepappersmarknaden

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 2 §, 12 kap. 3 §, 19 kap. 4 § och 24 kap. 3 och 7 §§ lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

2 §1

Vid bedömningen enligt 1 § första stycket 4 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att värdepappersbolagets verksam- het drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a)penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller 4 §	b) finansiering av terrorism
lagen (2002:444) om straff för	enligt 6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig	(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser	brott, avseende terroristbrott enligt
brott enligt 2 § lagen (2003:148)	4 § samma lag.

om straff för terroristbrott.

Om den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i bolaget är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag ska det vid bedömningen av innehavarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om bolaget har eller kan förväntas komma att få nära förbindelser med någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effek- tiv tillsyn av värdepappersbolaget.

12 kap.

3 §2

Vid bedömningen enligt 2 § 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1. innehavaren kommer att motverka att börsens verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2. innehavet har samband med eller kan öka risken för

36	1	Senaste lydelse 2019:1250.
36	2	Senaste lydelse 2019:1250.

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- Prop. 2021/22:133 ningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller 4 §	b) finansiering av terrorism
lagen (2002:444) om straff för	enligt 6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig	(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser	brott, avseende terroristbrott enligt
brott enligt 2 § lagen (2003:148)	4 § samma lag.
om straff för terroristbrott.

19kap. 4 §3

Vid bedömningen enligt 3 § 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att clearingorganisationens verk- samhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a)penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller 4 §	b) finansiering av terrorism
lagen (2002:444) om straff för	enligt 6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig	(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser	brott, avseende terroristbrott enligt
brott enligt 2 § lagen (2003:148)	4 § samma lag.
om straff för terroristbrott.

24kap. 3 §4

Tillstånd ska ges till förvärv som avses i 1 §, om förvärvaren bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett värde- pappersbolag, en börs eller en clearingorganisation och det kan antas att det tilltänkta förvärvet är ekonomiskt sunt. Hänsyn ska tas till förvärvarens sannolika påverkan på verksamheten i värdepappersbolaget, börsen eller clearingorganisationen.

Vid bedömningen enligt första stycket ska förvärvarens anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas

1.om den som till följd av förvärvet kommer att ingå i styrelsen för värdepappersbolaget, börsen eller clearingorganisationen eller vara verk- ställande direktör i detta företag, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett värde- pappersbolag, en börs eller en clearingorganisation och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift samt om styrelsen i sin helhet har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att leda företaget,

2.om det finns skäl att anta att förvärvaren kommer att motverka att värdepappersbolagets, börsens eller clearingorganisationens rörelse drivs på

3Senaste lydelse 2019:1250.

4 Senaste lydelse 2017:650.

Prop. 2021/22:133

ett sätt som är förenligt med denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, och

3.om det finns skäl att anta att förvärvet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller 4 §	b) finansiering av terrorism
lagen (2002:444) om straff för	enligt 6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig	(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser	brott, avseende terroristbrott enligt
brott enligt 2 § lagen (2003:148)	4 § samma lag.
om straff för terroristbrott.

Om det är fråga om ett värdepappersbolag och förvärvaren är ett fi- nansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag ska det vid bedömningen av förvärvarens anseende särskilt beaktas om dess led- ning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om förvärvet av aktier i ett värdepappersbolag skulle leda till nära för- bindelser mellan bolaget och någon annan, ska tillstånd ges bara om för- bindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av bolaget.

7 §5

Finansinspektionen får besluta att ägaren till ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat

1.om ägaren motverkar eller kan antas komma att motverka att värde- pappersbolagets, börsens eller clearingorganisationens verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet,

2.om ägaren i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet,

3.om ägaren, när det är fråga om ett värdepappersbolag, är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag och dess ledning inte uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, eller

4.om det finns skäl att anta att innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller 4 §	b) finansiering av terrorism
lagen (2002:444) om straff för	enligt	6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig	(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser	brott, avseende terroristbrott enligt

5Senaste lydelse 2017:650.

Prop. 2021/22:133 2.12	Förslag till lag om ändring i lagen (2007:979)
	om åtgärder för att förhindra vissa särskilt
	allvarliga brott

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §1

Tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken, hemlig övervakning av elek- tronisk kommunikation enligt 27 kap. 19 § första och andra styckena rätte- gångsbalken eller hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. 20 a § första stycket rättegångsbalken får meddelas om det med hänsyn till omständig- heterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar

1.sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § brottsbalken,

2.mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

3.uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken,

4.högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6 eller 8 § eller 10 § andra stycket, 10 a § andra stycket eller 10 b § andra stycket brottsbalken,

5.företagsspioneri enligt 26 § lagen (2018:558) om företagshemlig- heter, om det finns anledning att anta att den brottsliga verksamheten kommer att utövas på uppdrag av eller understödjas av en främmande makt eller av någon som kommer att agera för en främmande makts räkning,

	1 Senaste lydelse 2018:560.
40	Anmärkning: Ändring av 1 § har också föreslagits i propositionen Utlandsspioneri (prop.
40	2021/22:55).

6. terroristbrott enligt 2 § lagen	6. terroristbrott, samröre med en
(2003:148) om straff för terrorist-	terroristorganisation,			grovt	brott,
brott, grovt brott enligt 3 § andra	finansiering av terrorism eller sär-
stycket lagen (2002:444) om straff	skilt allvarlig brottslighet,				grovt
för finansiering av särskilt allvarlig	brott,	offentlig	uppmaning till
brottslighet i vissa fall eller grovt	terrorism eller		särskilt allvarlig
brott enligt 6 § lagen (2010:299)	brottslighet, grovt brott, rekryter-
om straff för offentlig uppmaning,	ing till terrorism eller särskilt all-
rekrytering och utbildning avseen-	varlig	brottslighet,		grovt	brott,
de terroristbrott och annan särskilt	eller utbildning för terrorism eller
allvarlig brottslighet, eller	särskilt allvarlig brottslighet, grovt
	brott, enligt 4 §, 5 § tredje stycket,
	6 § tredje stycket, 7 § tredje stycket,
	8 § tredje stycket eller 9 § tredje
	stycket	terroristbrottslagen
	(2022:000), eller

7.mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, männi- skorov eller olaga frihetsberövande enligt 3 kap. 1, 2 eller 6 § eller 4 kap. 1 § eller 2 § första stycket brottsbalken i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan jour- nalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd.

Tillstånd enligt första stycket får också meddelas om det finns en påtag- lig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas brottslig verksamhet som avses i första stycket och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

Prop. 2021/22:133

Prop. 2021/22:133 2.13	Förslag till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 10 kap. 18 b och 22 a §§ och 35 kap. 10 c § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	10 kap.
	18 b §1

Sekretessen enligt 26 kap. 1 § hindrar inte att en uppgift som rör en

enskild lämnas till Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om
1. det på grund av särskilda om-	1. det på grund av särskilda om-
ständigheter finns risk för att den	ständigheter finns risk för att den
enskilde kommer att begå brott	enskilde kommer att begå
enligt	a) brott enligt 4–10 §§ terrorist-
a) lagen (2002:444) om straff för	brottslagen (2022:000), eller
finansiering av särskilt allvarlig	b) försök,	förberedelse	eller
brottslighet i vissa fall,	stämpling till	terroristbrott	enligt
b) 2 § lagen (2003:148) om straff	4 § samma lag,
för terroristbrott eller försök, för-
beredelse eller stämpling till så-
dant brott, eller

c)lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terrorist- brott och annan särskilt allvarlig brottslighet,

2. uppgiften kan antas bidra till att förhindra det, och

3. det med hänsyn till planerade eller pågående insatser för den enskilde eller av andra särskilda skäl inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut.

En uppgift som angår misstanke om ett begånget brott får dock lämnas endast under de förutsättningar som i övrigt anges i denna lag.

	22 a §2
	Sekretessen enligt 26 kap. 1 §	Sekretessen	enligt 26 kap. 1 §
	hindrar inte att en uppgift lämnas	hindrar inte att en uppgift lämnas
	till Polismyndigheten eller Säker-	till Polismyndigheten eller Säker-
	hetspolisen, om uppgiften angår	hetspolisen, om uppgiften angår
	misstanke om ett begånget brott	misstanke om
	1. enligt lagen (2002:444) om	1. ett begånget brott enligt någon
	straff för finansiering av särskilt	av 4–10 §§	terroristbrottslagen
	allvarlig brottslighet i vissa fall,	(2022:000), eller
	2. enligt 2 § lagen (2003:148) om	2. ett begånget försök eller en
	straff för terroristbrott eller försök,	begången förberedelse eller stämp-
	förberedelse eller stämpling till så-	ling till terroristbrott enligt 4 §
	dant brott, eller	samma lag.
42	1 Senaste lydelse 2020:575.
42	2 Senaste lydelse 2020:575.

3. enligt lagen (2010:299) om	Prop. 2021/22:133
straff för offentlig uppmaning, re-
krytering och utbildning avseende
terroristbrott och annan särskilt
allvarlig brottslighet.

35kap.

10 c §3

Sekretessen enligt 1 §	hindrar	Sekretessen	enligt 1 §	hindrar
inte att Polismyndigheten	lämnar	inte att Polismyndigheten		lämnar
uppgift om en enskild till en		uppgift om en enskild till en
kommunal myndighet inom social-		kommunal myndighet inom social-
tjänsten, om uppgiften kan antas		tjänsten, om uppgiften kan antas
bidra till att förebygga brott		bidra till att förebygga
1. enligt lagen (2002:444) om		1. brott enligt 4–10 §§ terrorist-
straff för finansiering av särskilt		brottslagen (2022:000), eller
allvarlig brottslighet i vissa fall,		2. försök,	förberedelse	eller
2. enligt 2 § lagen (2003:148) om		stämpling till	terroristbrott enligt
straff för terroristbrott eller försök,		4 § samma lag.
förberedelse eller stämpling till så-
dant brott, eller

3.enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, re- krytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

En uppgift får lämnas endast om intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

3 Senaste lydelse 2020:575.

2.15Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 11 § och 13 kap. 6 § fängelselagen (2010:610) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7kap. 11 §

Regeringen får när det gäller en	Regeringen får när det gäller en
viss intagen besluta om undantag	viss intagen besluta om undantag
från bestämmelserna i detta kapitel,	från bestämmelserna i detta kapitel,
om det behövs med hänsyn till	om det behövs med hänsyn till
rikets säkerhet eller risken för att	rikets säkerhet eller risken för att
den intagne under verkställigheten	den intagne under verkställigheten i
i anstalt medverkar till terroristbrott	anstalt medverkar till terroristbrott
enligt 2 § lagen (2003:148) om	enligt 4 § terroristbrottslagen
straff för terroristbrott.	(2022:000).

13kap. 6 §

Prop. 2021/22:133

Regeringen får när det gäller en viss intagen besluta att ett ärende om vistelse utanför anstalt ska överlämnas till regeringens pröv- ning, om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller risken för att den intagne under verkställig- heten medverkar till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

Prop. 2021/22:133 2.16	Förslag till lag om ändring i radio- och tv-lagen
	(2010:696)
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 14 § och 9 a kap. 3 § radio- och tv-lagen
(2010:696) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse

5 kap.

14 §1

Program som sänds över satellit enligt 1 kap. 3 § första stycket 2 eller

3 och som inte är avsedda att tas emot i Sverige får inte ha ett innehåll som uppmanar till terroristbrott, våld eller hat som omfattas av artikel 6 i AV-direktivet i lydelsen enligt direktiv (EU) 2018/1808 och som avses i bestämmelserna om

1.olaga hot i 4 kap. 5 § brottsbalken,

2.uppvigling i 16 kap. 5 § brottsbalken,

3.hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken, eller

4. brott	enligt	3 §	lagen	4. offentlig uppmaning till terror-
(2010:299) om straff för offentlig				ism eller särskilt allvarlig brotts-
uppmaning, rekrytering och utbild-				lighet i 7 § terroristbrottslagen
ning avseende terroristbrott och				(2022:000).
annan särskilt allvarlig brottslig-
het.

9 a kap.

3 §2

En leverantör av en videodelningsplattform ska vidta lämpliga åtgärder för att användargenererade videor, tv-program och audiovisuella kom- mersiella meddelanden på plattformen inte har ett innehåll som avses i bestämmelserna om

1.olaga hot i 4 kap. 5 § brottsbalken,

2.uppvigling i 16 kap. 5 § brottsbalken,

3.hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken,

4.barnpornografibrott i 16 kap. 10 a § brottsbalken,

5.olaga våldsskildring i 16 kap. 10 c § brottsbalken, eller

6. brott	enligt	3 §	lagen	6. offentlig uppmaning till terror-
(2010:299) om straff för offentlig				ism eller särskilt allvarlig brotts-
uppmaning, rekrytering och utbild-				lighet i 7 § terroristbrottslagen
ning avseende terroristbrott och				(2022:000).
annan särskilt allvarlig brottslig-
het.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

46	1	Senaste lydelse 2020:875.
46	2	Senaste lydelse 2020:875.

2.17	Förslag till lag om ändring i lagen (2010:751)		Prop. 2021/22:133
	om betaltjänster
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 7 § lagen (2010:751) om betaltjänster ska
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse

2 kap.

7 §1

Vid bedömningen enligt 3 § första stycket 4 och 6 § 3 av om en inne- havare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att betaltjänstverksamheten drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet,

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a)penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller 4 §	b) finansiering av terrorism
lagen (2002:444) om straff för	enligt 6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig	(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser	brott, avseende terroristbrott enligt
brott enligt 2 § lagen (2003:148)	4 § samma lag.
om straff för terroristbrott.

Om företaget har eller kan förväntas komma att få nära förbindelser med någon annan, får tillstånd enligt 1 § ges bara om förbindelserna inte hind- rar en effektiv tillsyn av företaget.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

1 Senaste lydelse 2019:1251.

Prop. 2021/22:133 2.18	Förslag till lag om ändring i försäkrings-
	rörelselagen (2010:2043)

Härigenom föreskrivs att 15 kap. 5 och 14 §§ försäkringsrörelselagen (2010:2043) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 kap.

5 §1

Vid bedömningen enligt 4 § ska följande beaktas:

1.förvärvarens anseende och kapitalstyrka,

2.om den som till följd av förvärvet kommer att ingå i styrelsen för för- säkringsaktiebolaget eller vara verkställande direktör i det, eller vara ersätt- are för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i led- ningen av ett försäkringsaktiebolag och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift,

3.om det finns skäl att anta att förvärvaren kommer att motverka att försäkringsaktiebolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med denna lag och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet, och

4.om det finns skäl att anta att förvärvet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller 4 §	b) finansiering av terrorism
lagen (2002:444) om straff för	enligt 6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig	(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser	brott, avseende terroristbrott enligt
brott enligt 2 § lagen (2003:148)	4 § samma lag.
om straff för terroristbrott.

14 §2

Finansinspektionen får besluta att ägaren till ett kvalificerat innehav av aktier vid stämman inte får företräda fler aktier än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat

1.om ägaren motverkar eller kan antas komma att motverka att försäk- ringsaktiebolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven

idenna lag och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet,

2.om ägaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverk- samhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet,

3.om ägaren är ett försäkringsholdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag och dess ledning inte uppfyller de krav som ställs på led- ningen i ett sådant företag enligt 19 kap. 63 § första stycket denna lag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, eller

1Senaste lydelse 2017:653.

2Senaste lydelse 2019:766.


Prop. 2021/22:133 2.19	Förslag till lag om ändring i lagen (2011:755)
	om elektroniska pengar
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 7 § lagen (2011:755) om elektroniska
pengar ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse

2 kap.

7 §1

Vid bedömningen enligt 3 § 3 och 6 § första stycket 3 av om en inne- havare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att verksamheten med utgivning av elektroniska pengar drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet,

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a)penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller 4 §	b) finansiering av terrorism
lagen (2002:444) om straff för	enligt 6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig	(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser	brott, avseende terroristbrott enligt
brott enligt 2 § lagen (2003:148)	4 § samma lag.
om straff för terroristbrott.

Om företaget har eller kan förväntas komma att få nära förbindelser med någon annan, får tillstånd enligt 1 § ges bara om förbindelserna inte hind- rar en effektiv tillsyn av företaget.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

50	1 Senaste lydelse 2019:1252.

7. samröre med en terroristorga- nisation, grovt brott, finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, grovt brott, offentlig uppmaning till terrorism eller sär- skilt allvarlig brottslighet, grovt brott, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, grovt brott, eller utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, grovt brott, enligt 5 § tredje stycket, 6 § tredje stycket, 7 § tredje stycket, 8 § tredje stycket eller 9 § tredje stycket terrorist- brottslagen (2022:000),


2.20	Förslag till lag om ändring i lagen (2012:278)		Prop. 2021/22:133
	om inhämtning av uppgifter om elektronisk
	kommunikation i de brottsbekämpande
	myndigheternas underrättelseverksamhet
Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2012:278) om inhämtning av upp-
gifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndighet-
ernas underrättelseverksamhet ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse

2 §1

Uppgifter får hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar

1.brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två

år,

2.sabotage enligt 13 kap. 4 § brottsbalken,

3.kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 5 a § första eller andra stycket eller 5 b § första stycket brotts- balken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

4.brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 5 § brottsbalken,

5.spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 5 eller 8 §, 10 § andra stycket, 10 a § andra stycket eller 10 b § andra stycket brottsbalken,

6.företagsspioneri enligt 26 § lagen (2018:558) om företagshemligheter, om det finns anledning att anta att den brottsliga verksamheten utövas på uppdrag av eller understöds av en främmande makt eller av någon som agerar för en främmande makts räkning,

7. grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet,

1 Senaste lydelse 2019:499.
Anmärkning: Ändring av 2 § har också föreslagits i propositionen Utlandsspioneri (prop.	51
2021/22:55).	51


2.21	Förslag till lag om ändring i lagen (2014:275)		Prop. 2021/22:133
	om viss verksamhet med konsumentkrediter
Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (2014:275) om viss verksamhet med
konsumentkrediter ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse

7 §1

Vid bedömningen enligt 6 § 3 av om en innehavare är lämplig ska inne- havarens anseende beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att företagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a)penningtvätt som avses i 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller 4 §	b) finansiering av terrorism
lagen (2002:444) om straff för	enligt 6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig	(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser	brott, avseende terroristbrott enligt
brott enligt 2 § lagen (2003:148)	4 § samma lag.
om straff för terroristbrott.

Om företaget har eller kan förväntas komma att få nära förbindelser med någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effek- tiv tillsyn av företaget.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

1 Senaste lydelse 2017:659.

Prop. 2021/22:133 2.22		Förslag till lag om ändring i lagen (2014:799)
		om sprängämnesprekursorer
	Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (2014:799) om sprängämnes-
	prekursorer ska ha följande lydelse.
	Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		14 §
	I ringa fall ska det inte dömas till ansvar enligt denna lag.
	Till	ansvar enligt 12 § första	Till	ansvar	enligt 12 § första
	stycket eller enligt 13 § döms det		stycket eller enligt 13 § döms det
	inte om ansvar för gärningen kan		inte om ansvar för gärningen kan
	dömas ut enligt brottsbalken, lagen		dömas ut enligt brottsbalken, lagen
	(2000:1225) om straff för smugg-		(2000:1225) om straff för smugg-
	ling eller lagen (2003:148) om		ling	eller	terroristbrottslagen
	straff för terroristbrott.		(2022:000).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

Prop. 2021/22:133 2.24	Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1024)
	om verksamhet med bostadskrediter

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §1

Vid bedömningen enligt 2 § första stycket 3 av om en innehavare är lämplig ska innehavarens anseende beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1.innehavaren kommer att motverka att företagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2.innehavet har samband med eller kan öka risken för

a)penningtvätt som avses i 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller 4 §		b) finansiering av terrorism
lagen (2002:444) om straff för		enligt 6 § terroristbrottslagen
finansiering av särskilt allvarlig		(2022:000) eller försök till sådant
brottslighet i vissa fall, såvitt avser		brott, avseende terroristbrott enligt
brott enligt 2 § lagen (2003:148)		4 § samma lag.
om straff för terroristbrott.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

56	1 Senaste lydelse 2019:1253.

Prop. 2021/22:133 2.26	Förslag till lag om ändring i lagen (2017:630)
	om åtgärder mot penningtvätt och finansiering
	av terrorism

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 7 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
1 kap.
	7 §
Med finansiering av terrorism av-	Med finansiering av terrorism av-
ses i denna lag insamling, tillhanda-	ses i denna lag sådan insamling
hållande eller mottagande av	eller sådant mottagande	eller
pengar eller annan egendom i syfte	tillhandahållande av pengar	eller
att egendomen ska användas eller	annan egendom som avses i 6 §
med vetskap om att den är avsedd	terroristbrottslagen (2022:000).
att användas

1.för att begå sådan brottslighet som avses i 2 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av sär- skilt allvarlig brottslighet i vissa fall,

2.av en person eller en samman- slutning av personer som begår så- dan brottslighet som avses i 2 § lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller med- verkan till sådan brottslighet, eller

3.för en sådan resa som avses i 5 b § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekryter- ing och utbildning avseende terror- istbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.


2.27	Förslag till lag om ändring i lagen (2020:968)		Prop. 2021/22:133
	med kompletterande bestämmelser till EU:s
	förordning om ömsesidigt erkännande av beslut
	om frysning och beslut om förverkande
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § lagen (2020:968) med kompletterande
bestämmelser till EU:s förordning om ömsesidigt erkännande av beslut om
frysning och beslut om förverkande ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse

2kap. 3 §

En åklagare får besluta om beslag	En åklagare får besluta om beslag
av egendom i form av pengar,	av egendom i form av pengar,
fordran eller någon annan rättighet	fordran eller någon annan rättighet
som skäligen kan antas vara före-	som skäligen kan antas vara före-
mål för brott enligt lagen	mål för finansiering av terrorism
(2002:444) om straff för finansie-	eller särskilt allvarlig brottslighet
ring av särskilt allvarlig brottslig-	enligt	6 § terroristbrottslagen
het i vissa fall eller lagen	(2022:000) eller försök till sådant
(2014:307) om straff för penning-	brott eller för brott enligt lagen
tvättsbrott, eller av ett motsvarande	(2014:307) om straff för penning-
värde (penningbeslag), trots att	tvättsbrott, eller av ett motsvarande
egendomen i fråga inte är tillgäng-	värde	(penningbeslag), trots att
lig vid beslutet, om egendomen	egendomen i fråga inte är tillgäng-
	lig vid beslutet, om egendomen

1.skäligen kan antas vara förverkad på grund av brott, och

2.kan antas komma att påträffas i en annan medlemsstat som är bunden av EU-förordningen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

Prop. 2021/22:133 2.28	Förslag till lag om ändring i lagen (2021:1171)
	om behandling av personuppgifter
	vid Försvarsmakten

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 § lagen (2021:1171) om behandling av personuppgifter vid Försvarsmakten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 kap.

6 §

Personuppgifter får behandlas för de ändamål som anges i 5 § endast om

1. personuppgifterna	är	nöd-	1. personuppgifterna	är	nöd-
vändiga för att kartlägga verksam-			vändiga för att kartlägga verksam-
het som innefattar brott som kan			het som innefattar brott som kan
hota Sveriges säkerhet		eller	hota Sveriges säkerhet		eller
terroristbrott enligt	2 §	lagen	terroristbrott enligt 4 §	terrorist-
(2003:148) om straff för terrorist-			brottslagen (2022:000) eller enligt
brott eller enligt motsvarande äldre			motsvarande äldre föreskrifter,
föreskrifter,

2.personuppgifterna är nödvändiga för att kartlägga underrättelse- verksamhet som riktas mot Försvarsmakten och dess säkerhetsintressen,

3.personuppgifterna är nödvändiga för att kartlägga annan säkerhets- hotande verksamhet än som avses i 1 och som innefattar brott eller åsido- sättande av skyldigheter i anställning hos Försvarsmakten, och det finns särskilda skäl till att uppgiften ska behandlas,

4.personuppgifterna är nödvändiga för att bedöma om en person som har lämnat uppgifter om säkerhetshotande verksamhet är trovärdig, eller

5.personuppgifterna är nödvändiga för att genomföra säkerhets- prövning enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) eller för att utföra en uppgift som rör säkerhetsskydd.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

3	Ärendet och dess beredning	Prop. 2021/22:133

Regeringen beslutade den 9 februari 2017 att en särskild utredare skulle genomföra en översyn av den straffrättsliga lagstiftningen för att bekämpa terrorism. Syftet var att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och över- skådlig reglering som samtidigt är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter (dir. 2017:14). Enligt tilläggsdirek- tiv som beslutades den 21 mars 2018 (dir. 2018:21) fick utredaren också i uppdrag att bl.a. överväga och föreslå förändringar i straffskalorna för brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism. Re- geringen beslutade därefter vid tre tillfällen ytterligare tilläggsdirektiv till utredningen som innebar att utredningstiden förlängdes (dir. 2019:1, 2019:8 och 2019:33). Utredningen, som antog namnet Terroristbrotts- utredningen, överlämnade i november 2019 betänkandet En ny terrorist- brottslag (SOU 2019:49).

En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och betänkandets lagförslag i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgäng- liga i Justitiedepartementet (Ju2019/03942).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 9 december 2021 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.

Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5, 6.2, 6.3, 7, 9.1, 17 och 18 samt i författningskommentaren. Regeringen följer i huvudsak Lagrådets synpunkter.

I förhållande till lagrådsremissen har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts.

4Den nuvarande straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism

Tre specialstraffrättsliga lagar mot terrorism

Det har under lång tid funnits bestämmelser i brottsbalken som kriminali- serar handlingar som kan utgöra terroristbrottslighet. Vid sidan om t.ex. bestämmelser i 3 kap. om brott mot liv och hälsa, 4 kap. om brott mot fri- het och frid och 13 kap. om allmänfarliga brott infördes med början under 1970-talet ett antal brott i samma balk, exempelvis kapning samt sjö- eller luftfartssabotage, som grundas på internationella överenskommelser i Förenta nationerna (FN), vilka ursprungligen tillkommit för att bekämpa olika former av terrorism. Det är en av anledningarna till att behovet av särskilda straffrättsliga bestämmelser om terroristbrott längre tillbaka i tiden ansågs vara begränsat.

Sedan den samordnade attacken den 11 september 2001 med flygplan mot World Trade Centers tvillingtorn i New York, attacken mot Pentagon

samt det tredje fallerade försöket som innebar att ett plan störtade i

Prop. 2021/22:133 Pennsylvania har antalet internationella initiativ för att få till stånd över- enskommelser om vad som utgör ett terroristbrott varit betydande. Där- efter har ett stort antal större eller mindre attacker ägt rum såväl i Europa som i övriga världen. Den specialstraffrättsliga lagstiftningen på terrorism- området har tillkommit bl.a. efter dessa händelser. Den består av tre sär- skilda lagar som införts vid olika tillfällen: lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansierings- lagen), lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen). Lagstiftningen på området är i ständig utveckling både internationellt och nationellt, vilket har resulterat i att den skärpts vid ett flertal tillfällen de senaste åren.

Den reglering lagarna innehåller tillkom huvudsakligen för att genom- föra olika internationella förpliktelser inom ramen för FN, Europarådet, Europeiska unionen (EU) och Financial Action Task Force (FATF).

För att genomföra FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (finansieringskonventionen) infördes finansier- ingslagen.

Lagen om straff för terroristbrott infördes för att genomföra EU-rättsliga åtaganden i rådets rambeslut om bekämpande av terrorism från 2002. Ter- rorismrambeslutet ändrades 2008. För att genomföra ändringen och Europarådets konvention om förebyggande av terrorism (terrorismkon- ventionen) infördes rekryteringslagen. Straffansvaret enligt rekryterings- lagen utvidgades 2016 för att genomföra bestämmelser i FN:s säkerhets- råds resolution 2178 (2014) med åtgärder mot s.k. utländska terrorist- stridande. Även finanseringslagen har ändrats med anledning av säkerhets- rådsresolutionen. Den har dessutom ändrats med anledning av ändringar i FATF:s standarder (rekommendation 5).

Terrorismrambeslutet ersattes 2017 av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF (terrorismdirektivet). De tre nämnda lagarna ändra- des 2018 i huvudsak i syfte att i svensk rätt genomföra terrorismdirektivet och tilläggsprotokollet till terrorismkonventionen från 2015. Genomför- andet innebar bl.a. att nästan alla straffbestämmelser i lagarna utvidgades.

Till följd av ett nationellt initiativ infördes den 1 mars 2020 i rekryter- ingslagen ett särskilt straffansvar för den som har visst samröre med en terroristorganisation och det blev samtidigt straffbart att offentligt upp- mana och rekrytera till sådant samröre samt att resa utomlands i avsikt att ha sådant samröre. Försök till brottet kriminaliserades också. Vidare in- fördes i finansieringslagen straffansvar för den som finansierar ett sådant samröre.

All straffrättslig reglering på terrorismområdet är, som redan nämnts, emellertid inte samlad i de nämnda lagarna. I brottsbalken finns bestäm- melser t.ex. om kapning och sjö- eller luftfartssabotage, som genomför olika FN-instrument på terrorismområdet. Vidare innehåller brottsbalken en bestämmelse om domsrätt för brott i lagen om straff för terroristbrott och en bestämmelse som undantar terroristbrott begånget genom mord eller dråp från preskription.

En vidsträckt kriminalisering på terrorismområdet

Det kan konstateras att det straffbara området när det gäller terrorist- brottslighet är vidsträckt.

Lagen om straff för terroristbrott innehåller bestämmelser om terrorist- brott och osjälvständiga former av terroristbrott samt en straffskärpnings- regel avseende vissa gärningar med terrorismsyfte.

I finansieringslagen och rekryteringslagen regleras straffansvaret för gärningar som har samband med terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet men där straffansvaret avser ett tidigare stadium. Begreppet särskilt allvarlig brottslighet används i båda lagarna och omfattar bl.a. vissa brott mot liv och hälsa, frihet och frid samt vissa allmänfarliga brott, när dessa begås i ett visst syfte såsom att injaga skräck i en befolkning. Det gäller t.ex. mord, människorov och sabotage. Vidare omfattas terrorist- brott och sådan brottslighet som avses i vissa angivna internationella in- strument på terrorismområdet. Definitionen är densamma i båda lagarna med den skillnaden att särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagen även avser vissa brott enligt finansieringslagen.

Rekryteringslagen omfattar till att börja med ett straffansvar för offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa. För dessa brott krävs att det kan bevisas att det finns en avsikt eller vetskap om att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet ska begås. Det krävs dock inte att brottet är preciserat i fråga om tidpunkt eller närmare tillvägagångssätt. Uppsåtet behöver alltså inte avse en viss bestämd gärning, utan det är till- räckligt att det finns uppsåt till att det förr eller senare ska begås terrorist- brott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Det samröresbrott som ock- så finns i rekryteringslagen omfattar att ta befattning med vapen, ammuni- tion, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel för en terrorist- organisation, att upplåta lokal eller mark till en sådan organisation eller att lämna annat liknande stöd till den. För straffansvar krävs att gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen. Samröre är som nämnts kriminaliserat även på försöksstadiet.

Därutöver är det enligt finansieringslagen straffbart att finansiera eller försöka finansiera olika slags terroristbrottslighet. Straffansvaret omfattar också att finansiera eller försöka finansiera en terrorist eller en terrorist- organisation oavsett syftet med finansieringen.

Utöver den nu nämnda regleringen finns det bestämmelser om domsrätt, förverkande eller penningbeslag i en eller flera av lagarna.

Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation

I det lagstiftningsärende som resulterade i straffansvaret för samröre med en terroristorganisation lämnades i en lagrådsremiss ett förslag om straff- ansvar för den som deltar i verksamheten i en terroristorganisation på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen. I lag- rådsremissen gjorde regeringen bedömningen att den föreslagna krimina- liseringen av deltagande i en terroristorganisations verksamhet inte inne- bar en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Lagrådet menade emellertid att övervägande skäl talade för att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisations verksamhet på det sätt som före- slogs i lagrådsremissen innebär en begränsning av föreningsfriheten. Lag- rådet konstaterade att frågan om huruvida det fanns förutsättningar att be-

Prop. 2021/22:133

Prop. 2021/22:133 gränsa föreningsfriheten enligt 2 kap. regeringsformen inte hade aktuali- serats i lagrådsremissen och ansåg sig inte kunna tillstyrka att förslaget lades till grund för lagstiftning. Regeringen gick inte vidare med förslaget. I stället lades alltså bl.a. förslag till straffansvar för samröre med en terror- istorganisation fram, vilket sedermera infördes i lagstiftningen den 1 mars 2020. I förarbetena till reformen uttalade regeringen att det fortfarande finns ett behov av att kunna ingripa mot deltagande i en terrorist- organisation som sådant bl.a. eftersom det finns en risk för att Sverige utan en straffbestämmelse om deltagande i en terroristorganisation kan upp- fattas ha en otillräcklig lagstiftning för motverkande av terrorister och terroristorganisationer (prop. 2019/20:36 s. 16).

Mot den bakgrunden har regeringen konstaterat att det finns ett behov av att överväga att ändra i regeringsformens reglering av förutsättningarna för att begränsa föreningsfriheten (2 kap. 24 § andra stycket regerings- formen) i syfte att möjliggöra en kriminalisering av varje form av deltag- ande i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. En parlamentariskt sammansatt kommitté, 2020 års grundlagskommitté, har därför haft i upp- drag att bl.a. bedöma om det bör införas utökade möjligheter att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten i förhållande till sådana sam- manslutningar. Kommittén, som redovisade sitt uppdrag i den delen den 16 mars 2021, föreslog att det i regeringsformen ska införas en bestäm- melse som ger möjlighet att i lag inskränka föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism (SOU 2021:15). Den 28 oktober 2021 beslutade regeringen propositionen För- eningsfrihet och terroristorganisationer (prop. 2021/22:42) som innehåller ett sådant förslag. Regeringen gav i april 2021 en utredare i uppdrag att lämna förslag som innebär att det införs ett särskilt straffansvar för del- tagande i en terroristorganisation (Ju 2021:B). Uppdraget ska redovisas senast den 11 april 2022.

5En ny lag med straffrättsliga bestämmelser mot terrorism

Regeringens förslag: En ny lag ska ersätta lagen om straff för terrorist- brott, finansieringslagen och rekryteringslagen. Den nya lagen ska be- nämnas terroristbrottslagen.

Brotten i lagen ska betecknas terroristbrott, samröre med en terrorist- organisation, finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslig- het, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslig- het, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbild- ning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och resa för terror- ism eller särskilt allvarlig brottslighet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens med undantag för utformningen av vissa brottsbeteckningar.

Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget om en ny lag. Enligt TU – Medier i Sverige är

den nuvarande lagstiftningen svåröverblickbar och tjänar på att regleras	Prop. 2021/22:133
gemensamt och sammanhållet med enhetliga begrepp. Malmö tingsrätt an-
ser att det är mycket viktigt med en samlad, överskådlig och effektiv lag-
stiftning på området. Enligt Riksdagens ombudsmän bör förslaget medföra
att området blir lättare att överblicka och det kan bidra till en enklare
tillämpning. Tullverket anför att en sammanhållen lag gör regleringen tyd-
ligare och mer överskådlig, vilket underlättar för tillämparen. Enligt
Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen förenklar en
samlad lagstiftning hanteringen av brotten, vilket torde underlätta såväl för
polis och åklagare som för misstänkta och deras försvarare. Stockholms
universitet påpekar att en samlad lagstiftning undviker de korshänvisning-
ar mellan lagar som finns i dag.
Vad gäller redaktionella frågor efterlyser Göteborgs tingsrätt en språk-
lig modernisering av vissa bestämmelser genom att ordet söker ersätts med
försöker. Stockholms universitet föreslår en underrubrik före paragrafen
om osjälvständiga brottsformer.
När det gäller förslagens förhållande till grundläggande fri- och rättig-
heter saknar Riksdagens ombudsmän (JO) en djupare analys. Rätten till
yttrandefrihet, informationsfrihet och föreningsfrihet skulle enligt JO be-
höva belysas ytterligare i relation till lagförslagen. Enligt Stockholms uni-
versitet saknas en beskrivning av hur lagförslagen är förenliga med grund-
läggande fri- och rättigheter. Civil Rights Defenders anser att förslaget i
sin helhet inte innehåller en tillfredsställande och tillräckligt djupgående
människorättsanalys. Diskrimineringsombudsmannen bedömer att de ma-
teriella ändringar som föreslås inte medför några nya risker för diskrimi-
nering. Remissinstanser lämnar också synpunkter på hur enskilda förslag
förhåller sig till de grundläggande fri- och rättigheterna. Dessa synpunkter
redovisas i samband med förslagen i fråga. Barnombudsmannen efterlyser
en analys ur ett barnrätts- och jämställdhetsperspektiv.
Skälen för regeringens förslag
Den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism behöver ses över
Varje år utförs åtskilliga terroristattentat i världen. Terrorism hotar inter-
nationell fred och säkerhet, nationell säkerhet och grundläggande fri- och
rättigheter och måste bekämpas med kraft. En grundläggande förutsättning
för all terrorismbekämpning är att mänskliga rättigheter och rättsstatens
principer respekteras. Ett framgångsrikt arbete mot terrorism bygger även
på effektiva förebyggande åtgärder mot våldsbejakande extremism. Att det
finns en ändamålsenlig strafflagstiftning är naturligtvis av avgörande be-
tydelse.
Det internationella samarbetet mot terrorism har pågått under lång tid
och resulterat i ett stort antal straffrättsliga instrument som har genomförts
i svensk rätt. Det faktum att den straffrättsliga terrorismlagstiftningen i
mycket stor utsträckning grundas på åtaganden som har tagits fram i olika
internationella forum under skilda tider har medfört bl.a. bristande kongru-
ens och varierande konkretionsgrad såväl i instrumenten som i den nation-
ella lagstiftningen. Det har också tillkommit flera internationella instru-
ment på terrorismområdet under den tid de relevanta lagarna har varit i
kraft och som en konsekvens av bl.a. detta har straffansvaret utvidgats i
flera omgångar.	65

Prop. 2021/22:133 Lagstiftningen som helhet har dock inte setts över, och det regelverk som finns i dag kan med rätta beskrivas som komplicerat. Det är i viss mån en oundviklig följd av de bakomliggande internationella åtagandena, men även lagstiftningstekniken bidrar till att helheten är svår att överblicka. Att regleringen är uppsplittrad i flera olika lagar har t.ex. som konsekvens att det förekommer hänvisningar mellan lagarna, en omständighet Stockholms universitet framhåller som ett problem. En ytterligare följd av att regel- verket är uppdelat är att det i sig komplicerade begreppet särskilt allvarlig brottslighet har behövt ges något olika innebörd i de två lagar där det före- kommer.

Lagstiftningens bristande överskådlighet har i samband med tidigare lagändringar påpekats både av remissinstanser och Lagrådet. Enligt reger- ingens uppfattning står det klart att det finns ett behov av en översyn på området för att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering.

En ny lag med straffrättsliga bestämmelser mot terrorism bör införas

Det är en given utgångspunkt att, som utredningen föreslår, föra samman de tre lagarna till ett regelverk. Som framgår i de följande avsnitten anser regeringen också att vissa förändringar i den materiella regleringen bör göras. När det gäller den samlade lagstiftningens placering är i praktiken två lösningar tänkbara: att införa en ny specialstraffrättslig lag eller att ar- beta in bestämmelserna i brottsbalken.

Vid införandet av den nuvarande regleringen anfördes i respektive lag- stiftningsärende skäl för att de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna skulle genomföras i form av en ny lag (prop. 2001/02:149 s. 54 f., prop. 2002/03:38 s. 74 och prop. 2009/10:78 s. 52 f.). Vad gäller lagen om straff för terroristbrott pekades det bl.a. på att terroristbrottet omfattar gärningar som återfinns i specialstraffrättslig lagstiftning och att regleringen var täm- ligen omfattande. Det förstnämnda skälet gör sig mindre starkt gällande i och med regeringens förslag om att terroristbrottet inte längre ska inne- hålla en brottskatalog (se avsnitt 6.2). Däremot kommer regleringen även fortsättningsvis att vara relativt omfattande och ha inslag som passar mindre väl in i brottsbalken, t.ex. särskilda regler om förverkande och de- finitioner som har betydelse för flera av bestämmelserna. Även om regel- verket har vissa kopplingar till brottsbalken anser regeringen mot den bak- grunden att regleringen bör införas i en ny specialstraffrättslig lag som er- sätter lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekry- teringslagen.

Lagens rubrik bör vara terroristbrottslagen. Lagrådet anser att den föreslagna rubriken är snäv och inte ger uttryck för att lagen innehåller straffbestämmelser som inte relaterar till terrorism. Enligt Lagrådet måste det ifrågasättas om det är godtagbart att hänföra t.ex. varje finansiering eller rekrytering till olaga frihetsberövande under rubriken terroristbrott. Regeringen anser att en ny författningsrubrik bör vara så kort och informativ som möjligt. Det kan diskuteras om rubriken borde vara mer informativ än vad som föreslås med tanke på att lagen föreslås innehålla andra brott än terroristbrottet. Som Lagrådet konstaterar är det dock inte lätt att konstruera en rubrik som blir både rättvisande och hanterlig. Samtliga straffbestämmelser har vidare anknytning till terrorism, även om

den enskilda gärningen inte behöver ha koppling till terroristbrott utan i stället kan vara inriktad på sådan särskilt allvarlig brottslighet som avses i internationella överenskommelser på terrorismområdet. Av betydelse är också, som framgår under nästa rubrik, att ingen kommer att dömas för ett brott med ordet terrorism i rubriceringen om inte gärningen i det konkreta fallet är inriktad på terroristbrott. Enligt regeringens uppfattning får rubriken terroristbrottslagen mot denna bakgrund anses tillräckligt informativ för att kunna godtas.

Brotten i lagen bör ha beteckningar

Som framgår av de följande avsnitten föreslår regeringen att brotten i de nuvarande tre lagarna med vissa ändringar ska föras över till terrorist- brottslagen. Terroristbrott har en särskild brottsbeteckning och hänvis- ningar till den beteckningen förekommer i flera andra författningar. Brotten i finansieringslagen och rekryteringslagen har däremot inga så- dana särskilda beteckningar. En samlad straffrättslig lagstiftning bör vara konsekvent utformad i detta avseende och regeringen anser därför att de brott som i dag inte har en brottsbeteckning bör ges en sådan.

En brottsbeteckning bör utformas så att den är kort, informativ och inte förväxlingsbar med andra brottsbeteckningar. Det särskilda straffansvaret för samröre med en terroristorganisation bör betecknas som samröre med en terroristorganisation. Som utredningen föreslår bör beteckningarna på övriga ansvarsformer anknyta till det sammanfattande uttrycket terrorism, vilket är lämpligt att använda i de fall gärningarna är inriktade på terrorist- brott. I fall där gärningarna i stället är inriktade på särskilt allvarlig brotts- lighet anser regeringen dock att uttrycket terrorism är mindre lämpligt. Som utredningen anför är det visserligen så att regleringen av särskilt all- varlig brottslighet motsvarar brott enligt FN:s internationella konventioner på terrorismbekämpningens område. Däremot innehåller inte konvention- ernas kriminaliseringsförpliktelser eller regleringen av särskilt allvarlig brottslighet i alla delar krav på terrorismsyfte. Det bör därför införas alter- nativa brottsbeteckningar, t.ex. finansiering av terrorism eller särskilt all- varlig brottslighet, vilket gör det möjligt att välja den rubricering som mot- svarar vad brottsligheten i det enskilda fallet ytterst är inriktad på. Om finansieringen ytterst är inriktad på terroristbrott, ska rubriceringen finans- iering av terrorism väljas. Detsamma gäller om finansieringen gäller sam- röre med en terroristorganisation. Om finansieringen i stället ytterst är inriktad på särskilt allvarlig brottslighet ska rubriceringen finansiering av särskilt allvarlig brottslighet väljas. I de fall den är inriktad på något annat brott i lagen får rubriceringen avgöras av vad det brottet ytterst syftar till.

Mot ovanstående bakgrund anser regeringen att brotten i den föreslagna lagen lämpligtvis kan betecknas som terroristbrott, samröre med en terror- istorganisation, finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslig- het, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och resa för terrorism eller sär- skilt allvarlig brottslighet. Däremot anser regeringen inte att brottens i förekommande fall grova eller mindre grova grader bör åsättas egna brotts- beteckningar.

Prop. 2021/22:133

Några redaktionella och terminologiska frågor

Var och en av de nuvarande lagarna inleds med en paragraf som upplyser om att lagen innehåller bestämmelser för genomförande av vissa unions- rättsliga eller andra internationella instrument som anges i paragrafen. Den nya lagen föreslås innehålla bestämmelser som säkerställer att Sverige lever upp till de straffrättsliga kraven i samma instrument som de nu- varande lagarna. Samtidigt tillgodoser lagen nationella behov av en effek- tiv och ändamålsenlig straffrättslig lagstiftning på terrorismområdet och den är inte begränsad till att enbart genomföra de internationella förpliktel- serna. Enligt allmänna principer ska nationella författningar tolkas i för- dragsvänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning. På unionsrättens område gäller motsvarande krav på en direktivkonform tolkning. Det finns inte något uttryckligt krav på att i alla sammanhang redovisa samtliga interna- tionella åtaganden som lagstiftningen genomför för att säkerställa att lag- stiftningen tolkas mot bakgrund av innehållet i relevanta internationella instrument. En sådan förteckning skulle i detta fall också bli mycket omfat- tande och knappast tjäna till ytterligare vägledning. Någon motsvarighet till de nuvarande lagarnas inledande paragraf bör därför inte införas. Där- emot anser regeringen att lagen bör inledas med en upplysning om att den innehåller bestämmelser om terrorism och annan särskilt allvarlig brotts- lighet. Detta anger ramarna för innehållet i lagstiftningen.

Vad gäller lagens terminologi kan det konstateras att det i dagens regel- verk finns inkonsekvenser när det gäller hur krav på ett överskjutande upp- såt uttrycks. I terroristbrottet och vissa brott i rekryteringslagen talas om en avsikt, medan ordet syfte används i finansieringsbrotten samt i finansi- eringslagens och rekryteringslagens definitioner av särskilt allvarlig brottslighet. Regeringen anser liksom utredningen att ordet avsikt genom- gående bör användas i dessa sammanhang. I likhet med vad utredningen föreslår bör vidare ordet annars genomgående ändras till uttrycket på annat sätt i straffbestämmelserna.

I fråga om offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning föreslår Göteborgs tingsrätt för att modernisera språket att ”söker” förleda, förmå respektive meddela ska ersättas med ”försöker” förleda, förmå och med- dela. Eftersom bestämmelserna inte avser försök enligt 23 kap. 1 § brotts- balken framstår en sådan ändring emellertid som mindre lämplig. I sam- manhanget bör det vidare beaktas att regleringen om offentlig uppmaning inte är tillämplig på det område som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och att uppmaningsgärningar på det om- rådet i stället får lagföras som tryck- och yttrandefrihetsbrottet uppvigling. För att de olika regleringarna med säkerhet ska vara sakligt och systemat- iskt sammanhängande även i fortsättningen bör samma uttryckssätt använ- das i båda regleringarna. Ordet söker bör mot den här bakgrunden finnas kvar i bestämmelserna.

När det gäller rubriksättningen i lagen anser Stockholms universitet att bestämmelsen om osjälvständiga former av vissa brott av tydlighetsskäl bör få en egen rubrik. Bestämmelsen finns under rubriken Ansvar tillsam- mans med bestämmelserna om brott, vilket regeringen tycker är en lämplig placering. Däremot bör bestämmelsen om straffskärpning för vissa brott med terrorismsyfte, som också finns under den rubriken, placeras under en egen rubrik med lydelsen Försvårande omständighet.

Den nya lagens förhållande till grundläggande fri- och rättigheter	Prop. 2021/22:133
Några remissinstanser, bl.a. Riksdagens ombudsmän och Stockholms uni-
versitet, efterlyser en analys av hur förslagen förhåller sig till grund-
läggande fri- och rättigheter. Barnombudsmannen efterlyser en analys ur
ett barnrätts- och jämställdhetsperspektiv.
Regeringen kan konstatera att flera av bestämmelserna i den föreslagna
terroristbrottslagen innebär begränsningar av de grundläggande fri- och
rättigheter som skyddas av regeringsformen och två konventioner som
gäller som lag i Sverige, den europeiska konventionen angående skydd för
de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon-
ventionen) och FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonven-
tionen). I dessa regelverk finns exempelvis ett skydd för yttrandefriheten.
Eftersom regleringen till stora delar genomför EU-rätt aktualiseras också
EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.
Enligt vad regeringen föreslår i de kommande avsnitten ska det straff-
bara området utvidgas i vissa avseenden, något som får konsekvenser t.ex.
för möjligheterna att använda tvångsmedel när brotten utreds. Ändringarna
innebär att det, precis som vid tidigare utvidgningar av lagstiftningen,
måste göras en förnyad prövning av de föreslagna bestämmelsernas för-
enlighet med grundläggande fri- och rättigheter. Detta behöver göras i
fråga om varje ändring som innebär en ytterligare rättighetsbegränsning.
Regeringens bedömningar redovisas därför i samband med de enskilda
förslagen.

6Terroristbrott

6.1De kvalificerande rekvisiten

Regeringens förslag: I terroristbrottets objektiva och subjektiva rekvisit ändras ordet stat till land. I de subjektiva rekvisiten ändras ordet befolkningsgrupp till uttrycket del av en befolkning och det klargörs att avsikten att tvinga inte behöver gälla mer än ett offentligt organ.

En gärning ska därmed bedömas som terroristbrott om

1.den allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation (det objektiva rekvisitet), och

2.den begås i avsikt att

a)injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en del av en befolkning,

b)otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller

c)allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i ett land eller i en mellanstatlig organisation (de subjektiva rekvisiten).

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Säkerhetspolisen
och Åklagarmyndigheten, tillstyrker förslaget eller har inga invändningar
mot det.	69

Prop. 2021/22:133 Några remissinstanser, bl.a. Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen, anser att definitionen av terroristbrott sedan tidigare är oklar eller för allmänt hållen. Svenska Journalistförbundet ser en risk för att lagstiftningen kan missbrukas till följd av detta. Sveriges advokat- samfund anser att rekvisitens räckvidd hade kunnat tydliggöras på ett bättre sätt i utredningen. Även om samfundet har förståelse för frågans komplexitet kvarstår tidigare kritik om att lagstiftningen är svårtillämpad.

Stockholms universitet anser att ändringen av ordet befolkningsgrupp till uttrycket del av en befolkning förefaller överflödig. Om tanken är att för- tydliga att bl.a. minoritetsgrupper ska få ett förstärkt skydd bör enligt uni- versitetet detta framgå redan av lagtexten, som bör ge exempel på vad som menas med befolkningsgrupp. Sveriges advokatsamfund tillstyrker för- slaget om att byta ut ordet befolkningsgrupp endast under förutsättning att förslaget om att slopa den nuvarande brottskatalogen inte genomförs. För- slagen i förening kan enligt samfundet innebära en inte obetydlig utvidg- ning av det straffbara området. Riksförbundet för homosexuellas, bisexu- ellas, transpersoners, queeras och intersexpersoners rättigheter (RFSL) välkomnar förslaget att införa uttrycket del av en befolkning.

Skälen för regeringens förslag

Straffansvar för terroristbrott enligt gällande rätt

För terroristbrott döms enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott den som begår en gärning som anges i 3 §, om de s.k. kvalificerande rekvisiten är uppfylla. Enligt det objektiva rekvisitet ska gärningen allvarligt kunna skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Vidare ska avsikten med gärningen vara den som framgår av något av de subjektiva rekvisiten, dvs. en avsikt att

1.injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp,

2.otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisa- tion att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller

3.allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konsti- tutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellan- statlig organisation.

Bestämmelserna om terroristbrott infördes för att genomföra bestäm- melsen om terroristbrott i EU:s dåvarande terrorismrambeslut (2002/475/RIF). Regleringen har utformats i nära överensstämmelse med rambeslutet och EU:s terrorismdirektiv. Efter införandet av lagen om straff för terroristbrott har det tillkommit flera EU-rättsakter om internationellt rättsligt samarbete, som för sin avgränsning bl.a. hänvisar till de unions- rättsliga bestämmelserna om terroristbrott.

Det objektiva rekvisitet bör i allt väsentligt vara oförändrat

När terroristbrottet infördes uttalades i förarbetena att det objektiva rekvisitet är en nödvändig avgränsning som säkerställer den restriktiva tillämpning av rambeslutet som medlemsstaterna enats om, dvs. att endast de för samhället farligaste gärningarna bedöms som terroristbrott (prop. 2002/03:38 s. 58 f.).

Regeringen konstaterar att det även i en reformerad lagstiftning måste

finnas ett objektivt rekvisit som tydligt avgränsar terroristbrottet från

annan brottslighet och som säkerställer att brottet enbart omfattar mycket allvarliga gärningar. Som Åklagarmyndigheten framhåller är det viktigt att terroristbrottet inte urvattnas, och i det avseendet fyller det objektiva rekvi- sitet en viktig funktion. Mot den bakgrunden bör det objektiva rekvisitet även fortsättningsvis innebära ett krav på att gärningen allvarligt ska kunna skada de intressen terroristbrottet avser att skydda.

När det gäller frågan hur det objektiva rekvisitet i övrigt närmare bör vara formulerat är det viktigt att säkerställa att det omfattar sådana intressen och samhällsvärden som lagstiftningen bör skydda samtidigt som det avgränsar terroristbrottet på ett adekvat sätt.

För straffansvar krävs inte att viss skada har orsakats utan det är tillräck- ligt att gärningen kan orsaka sådan skada. Det rör sig alltså om s.k. abstrakt fara. Det objektiva rekvisitet har vidare getts en vid innebörd och rymmer ett brett spektrum av allmänintressen, samhällsfunktioner och försörj- ningsmöjligheter. Enligt de ursprungliga förarbetena är det inte begränsat till gärningar som kan hota de grundläggande strukturerna i en stat eller som är av sådan omfattning att de kan få landsomfattande konsekvenser utan innefattar också gärningar som, även om de inte direkt kan anses hota de grundläggande strukturerna, allvarligt kan skada ett väsentligt allmän- intresse eller orsaka allvarliga störningar i en stats samhällsfunktioner eller försörjningsmöjligheter. Det anses också inrymma sådana för medborg- arna väsentliga gemensamma intressen som värnandet av det öppna och säkra samhället. Vad gäller mellanstatliga organisationer får gärningar som kan skada deras förmåga eller möjlighet att fullgöra sina uppgifter anses utgöra en svår påfrestning och därmed vara sådana att de kan allvar- ligt skada organisationen. (Prop. 2002/03:38 s. 86.)

Formuleringen av det objektiva rekvisitet kritiserades vid dess införande av Lagrådet och flera remissinstanser för att vara mycket allmänt hållet på ett sätt som stod i mindre god överensstämmelse med legalitetsprincipen (prop. 2002/03:38 s. 54 och 148 f.). I samband med införandet av ett sär- skilt straffansvar för resor i terrorismsyfte uttalade Lagrådet att terrorist- brottet innehöll allmänt hållna och oklara rekvisit (prop. 2015/16:78 s. 113). Flera remissinstanser framför liknande synpunkter i detta lagstift- ningsärende.

Regeringen kan för sin del konstatera att det objektiva rekvisitets all- mänt hållna utformning är en konsekvens av en uttalad ambition att ut- forma regleringen i nära överensstämmelse med unionsrätten. Bland annat av det skälet motsatte sig Lagrådet inte att det objektiva rekvisitet fick den utformning det har i lagen om straff för terroristbrott (prop. 2002/03:38

s.149). Det måste också beaktas att de skyddsintressen som terroristbrottet avser att täcka är breda och olikartade. Vidare måste det beaktas att de förhållanden som är av betydelse för bedömningen av om ett land allvarligt kan skadas kan förändras över tid, inte minst som en följd av samhälls- utvecklingen. Av dessa skäl skulle det vara svårt att helt undvika allmänt hållna begrepp i lagtexten. Även om det skulle vara möjligt att konkreti- sera bestämmelsen något, t.ex. genom att nämna skada på vissa närmare angivna samhällsstrukturer, skulle det som utredningen konstaterar också behövas en öppnare hänvisning till grundläggande samhällsintressen. Det kan ifrågasättas vad som utifrån legalitetshänsyn skulle vinnas med en så- dan lösning. Med det sagt ser regeringen dock inte att legalitetsprincipen kräver att det objektiva rekvisitet ändras. Som utredningen anför ger rätts-

Prop. 2021/22:133

Prop. 2021/22:133 praxis inte vid handen att rekvisitet har fått ett annat tillämpningsområde än som kan anses vara avsett, lämpligt eller annars ändamålsenligt.

När det gäller kravet på fara instämmer regeringen med utredningen i att terroristbrottet även fortsättningsvis bör vara utformat med ett abstrakt farerekvisit. Som uttalas i de ursprungliga förarbetena till den nuvarande regleringen begränsar den lydelse det objektiva rekvisitet har fått i den bakomliggande unionsrätten det nationella utrymmet för genomförande, varför det inte är möjligt att låta det omfatta endast konkret fara (prop. 2002/03:38 s. 59). Till detta kommer att konkret fara ofta torde vara svårt att utreda och bevisa. Det kan också noteras att abstrakta farerekvisit före- kommer i annan reglering där avsikten är att skydda viktiga samhälls- intressen, t.ex. i bestämmelsen om spioneri (19 kap. 5 § brottsbalken). En- ligt regeringen bör därför terroristbrottet även fortsättningsvis vara ut- format med ett abstrakt farerekvisit.

Mot den bakgrunden anser regeringen att det objektiva rekvisitet bör föras över till den föreslagna lagen i huvudsak oförändrat.

Regeringen gör dock i likhet med utredningen bedömningen att uttrycket stat bör ersättas med uttrycket land. Land, som används i EU-rätten, speglar bättre det förhållandet att terroristbrottslighet ofta riktar sig mot samhället i bred bemärkelse och inte enbart mot statliga funktioner eller myndigheter.

De subjektiva rekvisiten bör justeras bl.a. så att delar av en befolkning säkert skyddas

Som framgår ovan är det en förutsättning för straffansvar för terroristbrott att gärningen begåtts i avsikt att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, att otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd eller att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, kon- stitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellan- statlig organisation (de tre alternativa subjektiva rekvisiten). Även i denna del har den nuvarande regleringen utformats i nära anslutning till den bakomliggande unionsrätten och garanterar, tillsammans med det objek- tiva rekvisitet, att endast de för samhället farligaste gärningarna bedöms som terroristbrott (prop. 2002/03:38 s. 58 f.). I stort sett framstår den nu- varande regleringen i denna del som lämpligt utformad, varför den i huvudsak bör ligga till grund för den nya lagstiftningen.

Hotet från terrorismen är emellertid mångskiftande i flera avseenden, bl.a. när det gäller syftet med handlingarna. En ändamålsenlig definition av terroristbrott måste formuleras så att den täcker gärningar som riktas såväl mot slumpvis drabbade personer som mot en utvald personkrets. Även attacker som syftar till att injaga skräck hos en mindre del av befolk- ningen kan i vissa fall allvarligt skada en stat. För att säkerställa att skyddet i detta avseende är heltäckande finns det skäl att se över det första sub- jektiva rekvisitet, som omfattar en avsikt från gärningsmannen att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp. Begreppet befolkningsgrupp saknar, till skillnad från befolkning, motsvarighet i den bakomliggande unionsrätten och förarbetena berör inte skälen bakom tillägget. I författningskommentaren förtydligas dock att uttrycket en be-

folkning eller en befolkningsgrupp avser såväl en större del av befolkning-

en som en mindre personkrets, t.ex. en etnisk minoritet eller ett visst folk- Prop. 2021/22:133 slag (prop. 2002/02:38 s. 88). Den nuvarande regleringen får anses be-

häftad med viss osäkerhet i fråga om vilka grupper som omfattas av be- greppet befolkningsgrupp. Exempelvis har det diskuterats om asylsökande utgör en befolkningsgrupp i bestämmelsens mening. För att säkerställa att terroristbrottet inte blir för snävt i nu aktuellt avseende anser regeringen i likhet med utredningen att uttrycket befolkningsgrupp bör ersättas med det mer generella uttrycket del av en befolkning. Med del av befolkning bör exempelvis avses en etnisk minoritet, ett visst folkslag, personer av ut- ländsk härkomst, personer med viss religiös tillhörighet, personer av ett visst kön och hbtqi-personer. Till skillnad från Stockholms universitet an- ser regeringen inte att det är nödvändigt eller önskvärt att i terrorismlag- stiftningen, på motsvarande sätt som i hatbrottslagstiftningen, särskilt peka ut vissa kollektivt bestämda grupper som ska omfattas av regleringen. Terrorismlagstiftningen syftar till skillnad från hatbrottslagstiftningen inte till att ge ett särskilt skydd för vissa grupper utan skyddar det öppna och säkra samhället. Rätten till detta tillkommer alla delar av befolkningen lika. Eftersom en ändring till uttrycket del av en befolkning främst syftar till att klargöra tillämpningsområdet instämmer regeringen inte med Sveriges advokatsamfund som menar att ändringen i kombination med förslaget att slopa brottskatalogen (se avsnitt 6.2) innebär en betydande utvidgning av det straffbara området.

Det andra subjektiva rekvisitet omfattar avsikten att otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd. Liksom utredningen anser regeringen att hänvisningen till offentliga organ bör ändras till ett offentligt organ. Den nuvarande pluralformen kan riskera att uppfattas som ett krav på att gärningsmannens uppsåt ska omfatta fler än ett offentligt organ, något som uppenbarligen inte har varit avsikten. En användning av singular står också i överens- stämmelse med utformningen av motsvarande rekvisit i terrorism- direktivet.

I det tredje subjektiva rekvisitet bör ordet stat ändras till ordet land av samma skäl som när det gäller det objektiva rekvisitet.

6.2Vilka brott som ska kunna utgöra terroristbrott

Regeringens förslag: Uppräkningen av brott som kan utgöra terrorist- brott tas bort. Alla uppsåtliga brott och försök till brott, när det är belagt med straff, ska kunna betraktas som terroristbrott, under förutsättning att det objektiva och minst ett av de subjektiva kvalificerande rekvisiten är uppfyllda.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Utredningens förslag är dock inte uttryckligen begränsat till uppsåtliga
brott.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Säkerhetspolisen
och Åklagarmyndigheten, tillstyrker förslaget eller har inga invändningar
mot det. Polismyndigheten tror att det kommer att bidra till en mer ända-
målsenlig och långsiktigt hållbar lagstiftning. Åklagarmyndigheten anger
att det skulle framstå som svårförståeligt om en gärning som uppfyller de	73

Prop. 2021/22:133 kvalificerande rekvisiten inte skulle anses vara ett terroristbrott för att den inte ingår i brottskatalogen. Myndigheten menar dock att det finns en viss

	otydlighet i om oaktsamhetsbrott kan omfattas av terroristbrottet.
	Ett antal remissinstanser ifrågasätter förslaget att slopa den nuvarande
	uppräkningen av vilka brott som kan utgöra terroristbrott. Enligt Svenska
	sektionen av Amnesty International öppnar den föreslagna ordningen upp
	för en godtycklig rättstillämpning, bl.a. med hänsyn till att det objektiva
	rekvisitet är tämligen öppet. Organisationen efterfrågar utförligare resone-
	mang beträffande grundläggande rättssäkerhet. Enligt Civil Rights
	Defenders, som avstyrker förslaget, är det ur ett rättssäkerhetsperspektiv
	viktigt med en lättöverskådlig lag, men detta intresse får inte gå ut över
	legitimitets- och förutsebarhetsprincipen. Det är enligt organisationen
	viktigt att det i lagen tydligt anges vilka allvarliga brott som avses. Riks-
	dagens ombudsmän (JO) för fram liknande synpunkter och anser att det
	inte är godtagbart att låta straffansvaret begränsas enbart av allmänt hållna
	brottsrekvisit med stort utrymme för tolkning. Enligt JO skulle förslaget
	behöva kompletteras med ytterligare kvalificerande rekvisit eller en all-
	män beskrivning av vilka gärningar som kan utgöra terroristbrott. Den
	föreslagna lagstiftningen uppfyller enligt JO inte grundläggande krav på
	tydlighet och förutsebarhet. Svea hovrätt ifrågasätter om förslaget på ett
	tillräckligt tydligt och förutsägbart sätt avgränsar det straffbara området
	med hänsyn till hur allmänt hållna de kvalificerande rekvisiten är. Hov-
	rätten förordar antingen att den föreslagna regleringen förses med ytter-
	ligare kvalificerande moment, förslagsvis att endast sådana brott för vilka
	det är föreskrivet ett visst lägsta minimistraff och försök till sådana brott
	omfattas, eller att det i straffbestämmelsen beskrivs vilka gärningar som –
	om de kvalificerande rekvisiten är uppfyllda – kan utgöra terroristbrott.
	Sveriges advokatsamfund motsätter sig förslaget, då det enligt samfundet
	kan leda till en betydande, icke avsedd utvidgning av det straffbara om-
	rådet för terroristbrott utan att innebära någon väsentlig förenkling av
	regelsystemet. Även i en reformerad lagstiftning måste det enligt sam-
	fundet finnas rekvisit som tydligt avgränsar terroristbrottet från annan
	brottslighet och som säkerställer att brottet enbart omfattar mycket all-
	varliga gärningar. Vidare anser samfundet att det i princip saknas negativa
	erfarenheter av tillämpningen av den nuvarande brottskatalogen. Ett
	slopande av brottskatalogen kan enligt samfundet lätt leda till att ett ökat
	antal brottsliga gärningar genom en praxisglidning stämplas som terrorist-
	brott. Enligt samfundet bidrar den nuvarande ordningen vidare till tydlig-
	het i genomförandet av terrorismdirektivet och den kan också underlätta
	det internationella samarbetet. Stockholms universitet avstyrker förslaget
	att slopa brottskatalogen och anser att terroristbrottet ska reserveras för de
	allvarligaste brotten, vilka bör anges i lagen. Universitetet befarar annars
	en urvattning av begreppet terroristbrott. Dessutom pekar universitetet på
	att förslaget innebär ett terroristbrott som är vidare än i andra länder, vilket
	kan få negativa konsekvenser för internationell rättslig hjälp. Integritets-
	skyddsmyndigheten efterfrågar en helhetsanalys av förslagets effekter på
	behandlingen av personuppgifter i annan lagstiftning.
	Förslaget om att försök till brott ska kunna utgöra fullbordade terrorist-
	brott är enligt Åklagarmyndigheten ändamålsenligt. Attunda tingsrätt till-
	styrker förslaget men anser att modellen är teoretiskt komplicerad. Den
74	kan enligt tingsrätten även innebära gränsdragnings- och tillämpnings-

problem, men dessa torde inte vara större än att de kan hanteras i den prak- Prop. 2021/22:133 tiska rättstillämpningen på ett tillfredsställande sätt. Stockholms universi-

tet och Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen av- styrker förslaget. De anser att en sådan lösning strider mot systematiken i svensk straffrätt, som gör en tydlig skillnad mellan försök till brott och fullbordade brott, och pekar på skillnaderna i straff för terroristbrott och försök till terroristbrott. Universitetet anför också att förslaget inte heller bidrar till att göra regleringen mer överskådlig utan riskerar att skapa tillämpningssvårigheter, bl.a. mot bakgrund av att försök till terroristbrott föreslås vara straffbart även i fortsättningen. Vidare påpekar universitet att förslaget skulle tidigarelägga placeringen av när ett terroristbrott är begånget.

Skälen för regeringens förslag

Brott som kan utgöra terroristbrott

Enligt nuvarande reglering kan följande gärningar, som räknas upp i 3 § lagen om straff för terroristbrott, utgöra terroristbrott under förutsättning att det objektiva och minst ett av de subjektiva rekvisiten är uppfyllda:

1.mord, 3 kap. 1 § brottsbalken,

2.dråp, 3 kap. 2 § brottsbalken,

3.grov misshandel och synnerligen grov misshandel, 3 kap. 6 § brotts- balken,

4.människorov, 4 kap. 1 § brottsbalken,

5.olaga frihetsberövande, 4 kap. 2 § brottsbalken,

6.grovt dataintrång, 4 kap. 9 c § andra stycket brottsbalken,

7.grov skadegörelse, 12 kap. 3 § brottsbalken,

8.mordbrand och grov mordbrand, 13 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken,

9.allmänfarlig ödeläggelse, 13 kap. 3 § brottsbalken,

10.sabotage och grovt sabotage, 13 kap. 4 och 5 §§ brottsbalken,

11.kapning och sjö- eller luftfartssabotage, 13 kap. 5 a § brottsbalken,

12.flygplatssabotage, 13 kap. 5 b § brottsbalken,

13.spridande av gift eller smitta, 13 kap. 7 § brottsbalken,

14.olovlig befattning med kemiska vapen, 22 kap. 6 a § brottsbalken,

15.vapenbrott, grovt vapenbrott och synnerligen grovt vapenbrott, 9 kap. 1 § första stycket och 1 a § vapenlagen (1996:67),

16.brott enligt 29 a § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva

varor,

17.uppsåtligt brott enligt 25 och 26 §§ lagen (1992:1300) om krigs- materiel, som avser kärnladdningar, radiologiska, biologiska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anordningar för spridning av radio- logiska, biologiska eller kemiska stridsmedel samt speciella delar och substanser till sådant material,

18.brott enligt 18, 18 a och 20 §§ lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, som avser sådana produkter eller sådant tekniskt bistånd som kan användas för att framställa kärnladdningar, biologiska eller kemiska vapen,

19.uppsåtligt brott enligt 25 § första stycket 1 och 2 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt motsvarande grova brott enligt 25 a § samma lag,

Prop. 2021/22:133 20. uppsåtligt brott enligt 9 kap. 2 § 1 strålskyddslagen (2018:396) som avser tillståndsplikt enligt 6 kap. 1 § samma lag avseende sådan verksam- het som avses i 1 kap. 7 § 1 och 2 samma lag,

21.smuggling, grov smuggling, vapensmuggling, grov vapensmugg- ling, synnerligen grov vapensmuggling, smuggling av explosiv vara, grov smuggling av explosiv vara och synnerligen grov smuggling av explosiv vara, 3, 5, 6 a och 6 b §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling, om brottet avser sådana varor som omfattas av 15–20,

22.olaga hot och grovt olaga hot, 4 kap. 5 § brottsbalken, som innefattar hot om att begå någon av de gärningar som avses i 1–21.

Listan utgår från motsvarande reglering i unionsrätten. Vid terrorist- brottets införande övervägdes, med anledning av en synpunkt från Lag- rådet, en enklare och mer generell uppräkning. Det ansågs dock vara ange- läget att terroristbrottet tydligt avgränsades i förhållande till annan brotts- lighet. Ett skäl till detta var att en gärningsman som dömts för terroristbrott riskerar att stämplas som farlig för allmän säkerhet. Till detta kom legali- tetsaspekter och att en motsvarande lagstiftningsteknik valts i våra nord- iska grannländer (prop. 2002/03:38 s. 57 f.).

Uppräkningen över vilka brottsliga gärningar som kan utgöra terroristbrott bör slopas

Utredningen föreslår att den brottskatalog som anger vilka brott som kan utgöra terroristbrott ska tas bort. Enligt utredningens förslag ska alla svenska brott kunna vara terroristbrott, förutsatt att de kvalificerande rekvisiten är uppfyllda. Detsamma ska gälla försök till brott, när det är straffbelagt. Förslaget innebär därmed en utvidgning av terroristbrottets tillämpningsområde. Däremot innebär förslaget inte att det kriminalisera- de området som helhet utökas, eftersom alla gärningar som ska kunna vara terroristbrott måste vara straffbara enligt någon annan straffbestämmelse.

Den nuvarande lagstiftningstekniken har vissa fördelar, främst genom att den tydligt avgränsar terroristbrottet från annan brottslighet. Som Sveriges advokatsamfund framhåller bidrar detta till ett tydligt genom- förande av den bakomliggande unionsrätten.

Liksom utredningen anser regeringen emellertid att den nuvarande brottskonstruktionen även är förenad med flera väsentliga nackdelar. Det är till att börja med en otillfredsställande ordning att en uttömmande upp- räkning av i huvudsak mycket allvarliga brott innehåller brottstyper som sedda för sig i princip aldrig skulle kunna uppfylla de kvalificerande rekvisiten för ett fullbordat terroristbrott. Det gäller t.ex. vapenbrott och smuggling. Terrorismdirektivets krav innebär att det inte är möjligt att ut- mönstra sådana brott från regleringen, på samma sätt som direktivet med- för att en uppräkning av brott med nödvändighet blir relativt omfattande.

En uttömmande katalog innebär också att brott som uppfyller de kvalifi- cerande rekvisiten kan komma att falla utanför straffansvaret för terrorist- brott, inte minst med beaktande av att morgondagens terrorism kan ta sig uttryck som ingen föreställer sig i dag. Som Lagrådet anförde i samband med att terroristbrottet infördes kan det vara svårt att förstå varför en straff- belagd gärning som begås med ett sådant uppsåt som krävs för terrorist- brott och dessutom uppfyller det objektiva rekvisitet i vissa fall inte ska

betecknas som terroristbrott (prop. 2002/03:38 s. 149).

Till detta kommer att konstruktionen med en brottskatalog kan leda till mindre tillfredsställande resultat när det gäller att bedöma en terrorist- attack som helhet. I attacken kan det ingå flera olika gärningar, däribland sådana som faller utanför den nuvarande katalogen. Enligt regeringens uppfattning är det rimligt att i princip alla brott som ingår i händelseförloppet vid ett terroristattentat kan ingå i bedömningen av om den samlade attacken uppfyller de kvalificerande rekvisit som terroristbrottet ställer upp.

Det kan också konstateras att det är en ovanlig lösning att i en straff- bestämmelse uttömmande peka ut vissa specifika brottsliga gärningar som under särskilda omständigheter ska kunna betraktas som mer kvalificerade brott. Andra brott med jämförbart skyddsintresse, särskilt de allmänfarliga brotten i 13 kap. brottsbalken men även högmålsbrotten och brotten mot Sveriges säkerhet i 18 respektive 19 kap. samma balk, har med något en- staka undantag inte en sådan konstruktion.

Även om en brottskatalog är det tydligaste sättet att avgränsa terrorist- brottet från annan brottslighet kan regeringen inte instämma med de re- missinstanser som anser att uppräkningen är nödvändig för att regleringen ska vara så tydlig och förutsebar att den lever upp till legalitetsprincipens krav. Regeringen delar inte heller Svenska sektionen av Amnesty Inter- nationals uppfattning att ett terroristbrott utan brottskatalog riskerar att leda till en godtycklig rättstillämpning. Som Lagrådet framhöll vid terrorist- brottets införande – som skäl för att överväga om uppräkningen inte kunde göras enklare och mer generell – ligger den väsentligaste begränsningen av vad som utgör terroristbrott i de generella kriterierna för terroristbrott (prop. 2002/03:38 s. 149 f.). Som framgår ovan i avsnitt 6.1 föreslår reger- ingen att de kvalificerande rekvisiten överförs i allt väsentligt oförändrade till den nya lagens reglering av terroristbrottet. På samma sätt som i dag kommer t.ex. den föreslagna lagens objektiva rekvisit, dvs. att gärningen ska kunna allvarligt skada ett land eller en mellanstatlig organisation, typ- iskt sett att träffa gärningar som innebär att fara framkallas för människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller för mycket omfattande skador på miljö eller egendom av särskild betydelse. Det innebär att det inte heller fortsättningsvis kan komma i fråga att anse att t.ex. ett förtalsbrott skulle kunna uppfylla det objektiva rekvisitet.

Det är vidare inte terroristbrottets uttryckliga begränsning till vissa brott som säkerställer att exempelvis sådana fall av civil olydnad som belysts i tidigare förarbeten, t.ex. aktioner mot olika byggprojekt, transporter av far- ligt gods, utvinning av naturtillgångar och provsprängningar av kärnladd- ningar, inte är att bedöma som terroristbrott (prop. 2002/03:38 s. 61). Så- dana aktioner kan innefatta t.ex. sabotage eller grov skadegörelse, som omfattas av den nuvarande uppräkningen i terroristbrottet. På motsvarande sätt kan det i samband med t.ex. demonstrationer förekomma brott som ingår i brottskatalogen, t.ex. grov misshandel eller grov skadegörelse. Så- dana gärningar torde mycket sällan begås med den avsikt som krävs för ansvar för terroristbrott. Att slopa brottskatalogen skulle alltså inte inne- bära någon ändring i fråga om hur terroristbrottet förhåller sig till gärning- ar begångna inom ramen för civil olydnad eller i samband med demonstra- tioner. Precis som i dag skulle i de allra flesta fall sådana gärningar inte vara att bedöma som terroristbrott.

Det förtjänar också att påpekas att det finns flera exempel på straff- bestämmelser i brottsbalken vars tillämpningsområden helt eller delvis be-

Prop. 2021/22:133

Prop. 2021/22:133 stäms utifrån syftet med en handling eller den skada eller fara för skada som handlingen innebär. Det gäller t.ex. uppror och sabotagebrottslighet.

	Ett i sammanhanget särskilt intressant exempel är bestämmelsen om hög-
	förräderi som, utan begränsning till vissa tillvägagångssätt, omfattar hand-
	lingar som begås med uppsåt att hela eller delar av riket på visst sätt t.ex. ska
	läggas under främmande makt eller lösryckas, om handlingen innebär en
	fara för uppsåtets förverkligande. Till sin uppbyggnad uppvisar det brottet
	på många sätt likheter med utredningens förslag till ett förändrat terrorist-
	brott.
	Det bör även framhållas att terrorismdirektivet inte hindrar att medlems-
	staterna väljer mer långtgående lösningar än i direktivet, vilket regeringen
	anser att ett genomförande av utredningens förslag skulle innebära. Enligt
	Lagrådet skapar emellertid den omständigheten att vissa brott upptas i
	brottskatalogen ett utrymme för att bedöma de brotten som terroristbrott
	och Lagrådet ifrågasätter om inte den föreslagna brottskonstruktionen
	innebär att det lilla utrymme som finns att hävda att ett exempelvis ett
	vapenbrott kan utgöra terroristbrott i praktiken kommer att försvinna helt.
	Frågan om hur svensk rätt förhåller sig till direktivet (och rambeslutet) bör
	enligt Lagrådet övervägas i den fortsatta beredningen.
	Enligt Lagrådet indikerar brottskatalogen tydligt att t.ex. vapenbrott ska
	kunna utgöra terroristbrott. Tanken måste enligt Lagrådet uppenbarligen
	vara att det brott som vapenbrottet syftar till – inte vapenbrottet i sig – har
	de egenskaper som krävs, dvs. kan skada en stat etc., även om detta är svårt
	att få ihop med lagtexten. Om däremot alla uppsåtliga brott teoretiskt sett
	kan grunda ansvar för terroristbrott finns det enligt Lagrådet inget stöd för
	att hävda något sådant. Lagrådet har i sak inget att erinra mot denna
	förändring, men frågan kan enligt Lagrådet väckas om detta steg bort från
	en kriminalisering som omfattar bl.a. vapenbrott i terrorismsyfte kan anses
	förenligt med bl.a. terrorismdirektivets artikel om terroristbrott. Det kan
	enligt Lagrådet noteras att det varken i terrorismdirektivet eller det ur-
	sprungliga rambeslutet okvalificerat talas om att de utpekade gärningarna
	ska kunna skada ett land eller en mellanfolklig organisation, utan om att
	de till följd av sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land
	osv. Enligt Lagrådet kan man därför inte, i vart fall inte utan närmare över-
	väganden, utgå ifrån att direktivets hänvisningar till bl.a. vapenbrott inte
	är avsedda att ha någon praktisk betydelse.
	Regeringen konstaterar att brottskatalogen i det nuvarande terrorist-
	brottet bygger på den uppräkning av brott som finns i terrorismdirektivet.
	Vad avsikten med att inkludera bl.a. vapenbrott i listan var och vilka prak-
	tiska situationer EU-lagstiftaren såg framför sig är inte känt, men reger-
	ingen anser att det skulle föra för långt att i EU-regleringen läsa in ett krav
	på att ett vapenbrott ytterst ska syfta till att ett annat brott begås. Det saknar
	täckning i direktivets ordalydelse. Ett sådant krav bör enligt regeringens
	uppfattning inte heller läsas in i den svenska lagstiftningen. Följden av en
	sådan läsning skulle, som Lagrådet uppmärksammar, bli att man i vissa
	situationer antingen måste tolka bestämmelsen mycket extensivt eller ock-
	så anse att legalitetsprincipen hindrar att den tillämpas. Det sagda innebär
	emellertid inte att regeringen anser att vapenbrottet saknar relevans för
	terroristbrottet eller att dagens reglering är omotiverad. Även om det i
	praktiken är svårt att föreställa sig att ett vapenbrott ensamt skulle kunna
78	utgöra terroristbrott, kan ett vapenbrott förekomma tillsammans med

exempelvis allvarliga våldsbrott inom ramen för det händelseförlopp som utgör ett terroristdåd. Om vapenbrottet tillsammans med de andra gärning- arna uppfyller de kvalificerande rekvisiten kan det ingå i ett terroristbrott som även innefattar annan brottslighet. I sådana situationer finns det alltså redan i dag ett utrymme att döma för terroristbrott genom vapenbrott, medan utrymmet i fall där vapenbrottet förekommer ensamt måste anses som teoretiskt. Detta förändras inte genom regeringens förslag. Att slopa brottskatalogen förändrar inte de grundläggande förutsättningarna för att döma för terroristbrott och den prövning som ska göras blir alltså den- samma som i dag. Enligt regeringens uppfattning påverkar den föreslagna ändringen därmed inte genomförandet av unionsrätten.

Till skillnad från Sveriges advokatsamfund och Stockholms universitet kan regeringen inte heller se att en bredare lösning än den i direktivet skulle vara problematisk i förhållande till det internationella samarbetet. Som utredning- en belyser förekommer det redan i dag betydande variationer i genomföran- det, något som överlag är vanligt på straffrättens område.

Mot bakgrund av det som sägs ovan anser regeringen att den nuvarande brottskatalogen varken framstår som nödvändig för att avgränsa terrorist- brottet mot annan brottslighet eller som den i övrigt mest ändamålsenliga lagstiftningstekniken.

Som ett alternativ till utredningens förslag om att helt slopa brottskata- logen nämner Riksdagens ombudsmän och Svea hovrätt möjligheten att i straffbestämmelsen allmänt beskriva vilka handlingar som, om de begås med sådana särskilda avsikter som krävs och dessutom allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation, kan utgöra terroristbrott. Det är dock inte okomplicerat att i lagtext på ett uttömmande och samtidigt någorlunda precist sätt fånga in de handlingar som bör kunna utgöra ett terroristbrott. Eftersom regleringen måste uppfylla kriminaliseringskraven i terrorismdirektivet, som räknar upp brott av skilda slag, skulle beskriv- ningen med nödvändighet också bli relativt omfattande och sannolikt inte alltför olik den nuvarande brottskatalogen. Regeringen har mot denna bak- grund svårt att se att en beskrivande text skulle vara en framkomlig väg. Vidare konstaterar regeringen att en allmänt hållen beskrivning skulle innehålla begrepp som behöver tolkas. Bestämmelsen skulle därmed riskera att ge upphov till tillämpningssvårigheter som inte uppkommer vare sig med dagens ordning eller med utredningens förslag, och det fram- står av det skälet som tveksamt om denna lösning innebär några vinster i legalitetshänseende i förhållande till utredningens förslag.

Ett annat sätt att begränsa straffansvaret om brottskatalogen tas bort skulle, som Svea hovrätt framhåller, kunna vara att endast låta brott med ett visst minimistraff ingå i terroristbrottet. Eftersom flera av brotten i den nuvarande brottskatalogen har böter i straffskalan skulle en sådan begräns- ning dock riskera att leda till att regleringen inte lever upp till de krav på kriminalisering som följer av terrorismdirektivet. Regeringen bedömer därför att en avgränsning utifrån brottets straffskala inte är möjlig. Detta innebär dock inte att det skulle bli aktuellt att tillämpa en straffbestäm- melse utan brottskatalog på ett händelseförlopp som enbart består av mindre allvarliga gärningar. Av det objektiva rekvisitets krav på att gär- ningen ska kunna orsaka allvarlig skada följer att händelseförloppet även i fortsättningen skulle behöva inbegripa mycket allvarliga brott, i praktiken endast vissa av de brott som finns i den nuvarande brottskatalogen och andra

Prop. 2021/22:133

Prop. 2021/22:133 i fråga om allvar jämförbara brott. Mindre allvarliga brott skulle däremot tillsammans med mer allvarliga brott kunna ingå som ett led i ett händelse- förlopp som sammantaget bedöms som ett terroristbrott. Som framgår ovan anser regeringen att det är en fördel att händelseförloppet kan be- dömas som helhet. Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att en slopad brottskatalog visserligen formellt sett innebär en betydande utvidg- ning av terroristbrottets tillämpningsområde men att brottskonstruktionen i övrigt innebär att straffansvaret även fortsättningsvis bara skulle träffa de för samhället allra farligaste gärningarna.

Enligt regeringens uppfattning har utredningens förslag sådana fördelar i förhållande till både dagens reglering och de alternativ som har övervägts att förslaget bör genomföras. Regeringen anser alltså att brottskatalogen bör slopas och ersättas med en generell hänvisning till brott enligt svensk lag.

Terroristbrottet bör omfatta uppsåtliga brott och försök till brott

Straffansvar för terroristbrott bör även fortsättningsvis komma i fråga endast vid uppsåtliga gärningar. Enligt utredningen följer en sådan av- gränsning av att det för straffansvar krävs att minst ett av de tre avsikts- uppsåten (de subjektiva rekvisiten) är uppfyllt. Regeringen instämmer dock med Åklagarmyndigheten i att det finns en viss osäkerhet om huru- vida de subjektiva rekvisiten alltid får den effekten. Ett fall där frågan ställs på sin spets är när någon avser att döda så många människor som möjligt. Enligt regeringens uppfattning kan det diskuteras om inte ett av- siktsuppsåt att t.ex. injaga allvarlig fruktan hos en befolkning kan tänkas inrymma även vissa i och för sig oaktsamma gärningar som förekommer i ett händelseförlopp som syftar till urskillningslöst dödande. Under ett så- dant händelseförlopp kan det förekomma att många människoliv sätts i fara. I vissa fall kan det då röra sig om försök till mord, medan det i andra fall i stället blir fråga om att bedöma gärningen som det oaktsamma brottet framkallande av fara för annan (jfr Stockholms tingsrätts dom den 7 juni 2018 i mål B 4708-17, där attentatet på Drottninggatan i Stockholm be- dömdes som terroristbrott genom mord i fem fall och allmänfarlig öde- läggelse, försök till terroristbrott genom försök till mord i 119 fall samt framkallande av fara för annan vid 24 tillfällen). Av tydlighetsskäl bör det därför klargöras att endast uppsåtliga brott kan utgöra terroristbrott.

Liksom utredningen anser regeringen att även försöksbrott bör kunna ingå i ett terroristbrott. Fördelen med en sådan ordning är att den gör det möjligt att betrakta en till tid och rum sammanhängande terroristattack där även försöksbrott ingår som ett terroristbrott. Enligt Stockholms universitet innebär förslaget om att låta försöksbrott ingå i det fullbordade terrorist- brottet en tidigareläggning av straffansvaret för terroristbrott. Det är kor- rekt på så vis att exempelvis ett försök till mord, ensamt eller som en del i ett händelseförlopp som innefattar flera brottsliga gärningar, därmed kan bedömas som ett fullbordat terroristbrott eller en del av ett sådant brott medan mordförsöket i dag skulle rubriceras som försök till terroristbrott. Däremot förändras inte den omständigheten att gärningen, eller gärningar- na tillsammans, enligt det objektiva rekvisitet ska kunna allvarligt skada ett land eller en mellanstatlig organisation. Terroristbrottet som sådant kommer alltså att förbli ett i alla delar självständigt brott där fullbordans- punkten sammanfaller med kravet på att en viss (abstrakt) fara (terrorist-

brottets objektiva rekvisit) uppkommit på grund av en viss brottslig hand- ling. I det avseendet sker alltså inte någon tidigareläggning av straffansvar- et. Det bör också påpekas att avsikten inte heller är att utvidga straffan- svaret till att omfatta försök till sådana brott som inte är straffbelagda på försöksstadiet.

Enligt Lagrådet brukar man, när ord som försöker eller söker används i straffbestämmelser, syfta på ordets allmänna mening och inte som i det här fallet på ett straffbart försök enligt 23 kap. 1 § brottsbalken. Lagrådet ser emellertid inget hinder mot att använda ordet på det sättet. Bestämmelsen om terroristbrott bör därmed utformas så att den avser den som begår eller försöker begå ett uppsåtligt brott.

Att man i den självständiga straffbestämmelsen lägger in ett försök enligt 23 kap. 1 § brottsbalken blir emellertid enligt Lagrådet problemat- iskt när man samtidigt kriminaliserar försök till terroristbrott. Lagrådet föreslår en lösning i den bestämmelse som reglerar försöksansvar. Reger- ingen anser att bestämmelsen om försöksansvar bör ändras och återkom- mer till detta i avsnitt 6.3.

Regeringen kan inte instämma med Stockholms universitet och Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen i att det skulle strida mot den straffrättsliga systematiken att låta försöksgärningar ingå i ett full- bordat terroristbrott. En motsvarande lösning finns i straffbestämmelsen om olaga förföljelse i 4 kap. 4 b § brottsbalken, enligt vilken försök till misshandel och försök till skadegörelse kan ingå i det fullbordade brottet. Som Attunda tingsrätt och Stockholms universitet pekar på kan förslaget innebära vissa gränsdragningsproblem. Regeringen instämmer dock med tingsrätten i att de inte torde vara större än att de kan hanteras i den prak- tiska rättstillämpningen på ett tillfredsställande sätt.

Förslagets konsekvenser för behandling av personuppgifter kan godtas

Integritetsskyddsmyndigheten uppmärksammar att en utvidgning av ter- roristbrottets tillämpningsområde får betydelse för behandlingen av per- sonuppgifter enligt lagar som innebär att åtgärder får vidtas vid misstanke om terroristbrott. Myndigheten efterfrågar en helhetsanalys av förslagets effekter på behandlingen av personuppgifter i annan lagstiftning än avse- ende hemliga tvångsmedel. I avsnitt 17 redogörs för regeringsformens och Europakonventionens skyddsregler av relevans för intrång i den person- liga integriteten. Där görs också en bedömning av hur dessa regler förhål- ler sig till den utvidgade möjlighet till användning av bl.a. hemliga tvångs- medel som följer av den utvidgade kriminalisering regeringen föreslår. Även annan reglering som hänvisar till terroristbrottet kan dock innebära personuppgiftsbehandling. Som framgår av betänkandet förekommer vissa hänvisningar i förordningar. När det gäller hänvisningar i lagar ger av- snitt 18 en i det närmaste heltäckande bild av vilka lagar som innehåller hänvisningar till terroristbrott enligt den svenska lagstiftningen. Till detta kommer hänvisningar till terroristbrott i säkerhetsskyddslagen (2018:585) och lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndig- heter som inte behandlas här eftersom bestämmelserna inte hänvisar till lagar och det därför inte krävs någon följdändring. Utan intresse i det här sammanhanget är däremot författningar som hänvisar till terroristbrott enligt EU:s terrorismdirektiv och därmed inte påverkas av förslaget, bl.a.

Prop. 2021/22:133

Prop. 2021/22:133 lagen (2018:1180) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen som Integritetsskyddsmyndigheten nämner som exempel. Regeringen gör när det gäller reglering som i olika utsträckning kan föranleda personuppgifts- behandlingar ingen annan bedömning än som görs beträffande sådan tvångsmedelsanvändning som behandlas i avsnitt 17. Där konstateras sam- manfattningsvis att förslagen inte innebär någon kraftig utvidgning av det kriminaliserade området och att förslagen inte begränsar skyddet för den personliga integriteten på ett sätt som går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett dem och att förslagen även i övrigt är förenliga med regeringsformen och Europakonventionen.

6.3Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott

Regeringens förslag: Försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott ska även fortsätt- ningsvis vara straffbart. Försöksansvaret ändras på så sätt att det ska dömas för försök om skälet till att ett terroristbrott inte har fullbordats endast är att det objektiva rekvisitet inte är uppfyllt.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inte någon ändring av försöksansvaret.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. När det gäller underlåtenhet att avslöja brott pekar Svenska Röda Korset på den sedvanerättsliga regel i folkrätten som ger Internationella Rödakorskommittén en rätt att neka att vittna eller lämna information i samband med en rättsprocess. Det finns enligt organi- sationen även situationer där vittnesimmunitet för bl.a. Svenska Röda Korset, som grundar sin verksamhet på samma principer som Internation- ella Rödakorskommittén, skulle vara önskvärd.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 § lagen om straff för terrorist- brott döms det till ansvar för försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott enligt 23 kap. brotts- balken. Bestämmelsen infördes mot bakgrund av terrorismrambeslutets bestämmelser om brott som begås av en terroristgrupp och försök till terroristbrott. Den del som avser underlåtenhet att förhindra brott lades till i samband med att denna form av straffansvar infördes i svensk rätt.

Kriminaliseringen av osjälvständiga brottsformer är alltjämt motiverad och bör föras över till den nya lagen. Terroristbrottet är ett brott av mycket allvarligt slag och föregås i många fall av noggrann planering där det kan vara flera personer som deltar. Vidare svarar regleringen mot unionsrätts- liga åtaganden. Mot bakgrund av regeringens förslag att försök till brott ska kunna utgöra fullbordat terroristbrott kan det framhållas att förslaget inte innebär att det skulle saknas behov av en särskild försökskriminali- sering i den nya lagen. Ett straffansvar för försök till terroristbrott får även fortsättningsvis betydelse när en gärning har begåtts med en sådan avsikt som avses i något av de subjektiva rekvisiten utan att något av det objek-

tiva rekvisitets krav är uppfyllt, dvs. när det ännu inte har uppstått någon Prop. 2021/22:133 fara för allvarlig skada på ett land eller en mellanstatlig organisation.

Enligt Lagrådet innebär den valda lagstiftningstekniken att försök enligt bestämmelsen om försöksansvar läggs på försök enligt bestämmelsen om terroristbrott. Kriminaliseringen av försök till terroristbrott innebär näm- ligen enligt Lagrådet att det straffbara området kommer att omfatta den som påbörjar utförandet av det påbörjande som är straffbelagt såsom full- bordat terroristbrott. En sådan lagstiftning är enligt Lagrådet inte godtag- bar. Inte heller framstår det enligt Lagrådet som rimligt att genom bestäm- melsen om försök till terroristbrott kriminalisera den som misslyckats med att ha den enligt terroristbrottet relevanta avsikten. Däremot anser Lag- rådet att det framstår som rationellt med ett försöksansvar i fall där gär- ningen inte har varit sådan att den kunnat skada ett land eller en mellan- statlig organisation. Ansvar för försök till terroristbrott kan då aktualiseras om det har förelegat fara för att gärningen skulle ha sådana egenskaper eller om detta har varit uteslutet endast på grund av tillfälliga omständig- heter. Lagrådet föreslår mot den bakgrunden att tillämpningsområdet för bestämmelsen om försök till terroristbrott inskränks till de fall där skälet till att ett fullbordat terroristbrott inte har uppstått har varit att gärningen inte kunnat allvarligt skada ett land eller en mellanstatlig organisation. Re- geringen instämmer i att försöksansvaret bör begränsas till fall där det brister i det objektiva rekvisitets krav, vilket är den situation regeringen anser motiverar att försöksansvaret bibehålls trots den ändring som görs i terroristbrottet. Bestämmelsen om försök till terroristbrott bör utformas i huvudsak enligt Lagrådets förslag.

Med anledning av Svenska Röda Korsets önskemål om vittnesimmunitet konstaterar regeringen att straffansvaret för underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott förutsätter att det gäller ett förestående eller pågående brott. Det träffar alltså inte uppgiftslämnande i en rättsprocess.

7En tydligare reglering av särskilt allvarlig brottslighet

Regeringens förslag: Regleringen om särskilt allvarlig brottslighet ändras så att den genomgående hänvisar till svenska brott. Med särskilt allvarlig brottslighet ska i terroristbrottslagen avses

2.människorov och olaga frihetsberövande, om avsikten med gär- ningen är att tvinga någon att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd,

3.mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott, och spridande av gift eller smitta, grovt brott, om brottet riktas mot en

Prop. 2021/22:133

allmän plats, en offentlig anläggning, ett allmänt transportsystem eller en infrastrukturanläggning,

4.grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplats- sabotage,

5.följande brott, i sådana fall som avses i artikel 7 i konventionen den 3 mars 1980 om fysiskt skydd av kärnämne och artikel 2 i den inter- nationella konventionen den 13 april 2005 för bekämpande av nukleär terrorism:

a) allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott, och spridande av gift eller smitta, grovt brott,

b) uppsåtligt brott enligt 25 § första stycket 1 och 2 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt motsvarande grova brott enligt 25 a § samma lag, och

c) uppsåtligt brott enligt 9 kap. 2 § 1 strålskyddslagen (2018:396) som avser tillståndsplikt enligt 6 kap. 1 § samma lag avseende sådan verksamhet som avses i 1 kap. 7 § 1 och 2 samma lag, samt

6.uppsåtligt brott enligt någon annan lag än denna som begås med en sådan avsikt som avses i bestämmelsen om terroristbrott.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att regleringen i större utsträckning ska hänvisa till svenska brott utan ytterligare begränsningar. Utredningens förslag i frågan om punkt 6 är inte heller uttryckligen begränsat till uppsåtliga brott.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Civil Rights Defenders och Sveriges advokatsamfund, tillstyrker eller har inga invänd- ningar mot förslaget.

Säkerhetspolisen anser att den svenska terrorismlagstiftningen även med utredningens förslag blir svår att förstå och tillämpa. Detta medför att syftet med översynen av lagstiftningen – att föreslå en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering – inte uppnås fullt ut. Svea hovrätt ställer sig positiv till utredningens ambition att förenkla regleringen genom att, i den mån det är möjligt, hänvisa till svenska brott i stället för bestäm- melser i internationella konventioner. Hovrätten ifrågasätter dock om ut- redningens förslag i vissa delar är tillräckligt väl avgränsat och menar att förslaget får konsekvenser för den övriga regleringen som bör övervägas ytterligare. Bland annat skulle en sammanslutning av personer som utan koppling till terrorism begår t.ex. människorov i utpressningssyfte vara att definiera som en terroristorganisation. Enligt hovrätten kan vidare uttryck- et särskilt allvarlig brottslighet framstå som något missvisande, varför det kan övervägas om annan särskilt allvarlig brottslighet vore en mer rätt- visande benämning. Enligt Åklagarmyndigheten tycks det finnas en mot- sägelse mellan att utredningen inte avsett att utvidga det kriminaliserade området och frånvaron av kvalificerande rekvisit (förutom i punkt 6). Myndigheten ifrågasätter om inte en så utformad lagstiftning skulle om- fatta brott som inte är av så kvalificerad art att de ska bedömas som särskilt allvarlig brottslighet inom ramen för terrorismlagstiftningen. Otydligheten kan enligt myndigheten få långtgående konsekvenser eftersom reglerna om samröre och finansiering är kopplade till begreppet särskilt allvarlig brottslighet. Riksdagens ombudsmän (JO) välkomnar utredningens metod att hänvisa till svenska brott och inte till internationella konventioner. JO ifrågasätter dock om utredningens förslag, möjligen oavsiktligt, blivit för

brett eftersom det med ett undantag saknas rekvisit som knyter an till Prop. 2021/22:133 terrorism.

Attunda tingsrätt ifrågasätter när det gäller punkt 4 utredningens bedöm- ning att en uppräkning av samtliga gärningar som omfattas av diplomat- skyddskonventionen skulle bli mycket omfattande och anser att det ur legalitetssynpunkt är att föredra att uppräkningen sker i lag.

Skälen för regeringens förslag

Begreppet särskilt allvarlig brottslighet svarar mot konventionsåtaganden

I finansieringslagen och rekryteringslagen finns bestämmelser om ett sär- skilt straffansvar för finansiering respektive offentlig uppmaning, rekry- tering, utbildning och resa avseende terroristbrott och annan särskilt allvar- lig brottslighet. Bestämmelserna genomför straffrättsliga åtaganden i FN:s finansieringskonvention, Europarådets terrorismkonvention med tilläggs- protokoll, FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) och EU:s terrorism- direktiv samt uppfyller FATF:s rekommendation 5.

Regleringen om särskilt allvarlig brottslighet har sin bakgrund i de åtaganden som följer av finansieringskonventionen och terrorismkonven- tionen. Enligt dessa instrument har Sverige åtagit sig att kriminalisera vissa gärningar med anknytning till annan brottslighet, t.ex. finansiering av vissa brott. Den brottsligheten, som i huvudsak är densamma enligt båda konventionerna, benämns i terrorismkonventionen som terroristbrott. Till skillnad från terrorismdirektivet, som innehåller liknande bestämmel- ser, saknar konventionerna en självständig definition av vad som ska ut- göra terroristbrott. Den brottslighet som finansieringskonventionen och terrorismkonventionen förhåller sig till utgörs i stället av de brott som om- fattas av ett tiotal utpekade FN-överenskommelser som syftar till att be- kämpa terrorism. Begreppet särskilt allvarlig brottslighet har i sin tur ut- formats så att det omfattar brotten enligt de överenskommelserna. Dess- utom ingår terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott i defini- tionen av särskilt allvarlig brottslighet. Det innebär att straffansvaret för t.ex. offentlig uppmaning i rekryteringslagen avser uppmaning till såväl terroristbrott som annan särskilt allvarlig brottslighet.

Regleringen om särskilt allvarlig brottslighet i finansieringslagen och rekryteringslagen är med ett undantag likalydande. Enligt 2 § finansier- ingslagen avses i lagen med särskilt allvarlig brottslighet:

1.mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, män- niskorov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta om syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd,

2.terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott, grovt sabo- tage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage,

3.sådan brottslighet som avses i

a)artikel 1 i den internationella konventionen den 17 december 1979 mot tagande av gisslan,

b)artikel 7 i konventionen den 3 mars 1980 om fysiskt skydd av kärn-

ämne,

Prop. 2021/22:133 c) artikel 2 i den internationella konventionen den 15 december 1997 om bekämpande av bombattentat av terrorister, och

d)artikel 2 i den internationella konventionen den 13 april 2005 för bek- ämpande av nukleär terrorism, samt

4. mord, dråp, misshandel, grov misshandel, synnerligen grov miss- handel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mord- brand, grov mordbrand samt hot om sådana brott, om gärningen utförs mot sådana internationellt skyddade personer som avses i konventionen den 14 december 1973 om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer.

I rekryteringslagen finns dessutom en femte punkt som avser brott enligt

3 § finansieringslagen.

Punkt 1 i definitionen av särskilt allvarlig brottslighet motsvarar artikel

2.1b i finansieringskonventionen. De brottsbalksbrott som upptas i punkt 2 motsvarar vad som ska anses utgöra brott enligt konventionen för be- kämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg (Haagkonventionen), konventionen för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet (Montrealkonventionen) jämte tilläggsprotokoll (protokoll för bekämp- ande av våldsbrott på flygplatser som används för civil luftfart i inter- nationell trafik) och konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet (Romkonventionen) jämte tilläggsprotokoll (protokoll om be- kämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på konti- nentalsockeln). Terroristbrott lades till i punkten i samband med tillkomst- en av lagen om straff för terroristbrott, då det ansågs naturligt att även det skulle omfattas av finansieringslagens bestämmelser (prop. 2002/03:38 s. 74 f.). Med hänvisning till den bedömningen ansågs vid införandet av rekryteringslagen att detsamma skulle gälla rekryteringslagen (prop. 2009/10:78 s. 41). I punkt 3 hänvisas direkt till vissa artiklar i angivna internationella konventioner (de s.k. gisslan- och terroristbombningskon- ventionerna i punkt a respektive c samt konventionerna om fysiskt skydd av kärnämne och bekämpande av nukleär terrorism i punkterna b respek- tive d). Brotten i punkt 4 motsvarar artikel 2 i den s.k. diplomatskyddskon- ventionen. Hänvisningen i punkt 5, som alltså enbart finns i rekryterings- lagen, infördes med anledning av att finansieringskonventionens brott in- går i terrorismkonventionens definition av terroristbrott.

Det behövs en reglering av särskilt allvarlig brottslighet men den bör förenklas

Som framgår ovan följer det av finansieringskonventionen och terrorism- konventionen att straffansvaret för finansiering, offentlig uppmaning, re- krytering, utbildning och resa ska gälla i förhållande till de brott som om- fattas av vissa angivna internationella instrument på terrorismbekämp- ningens område. Regeringen instämmer därför med Brottsförebyggande rådet, Civil Rights Defenders, Svea hovrätt och Säkerhetspolisen i att det inte är möjligt att förenkla regleringen genom att låta straffansvaret vara tillämpligt enbart i förhållande till terroristbrottet. Med en sådan lösning skulle Sverige uppfylla sina åtaganden enligt EU:s terrorismdirektiv men inte enligt de båda konventionerna. Denna bedömning är i linje med tyd- liga ställningstaganden i samband med att konventionerna skulle genom-

föras (prop. 2001/02:149 s. 26, 43 och 106 f. samt prop. 2009/10:78 Prop. 2021/22:133 s. 28 f.).

Även om en reglering av särskilt allvarlig brottslighet alltså behövs, kon- staterar regeringen att den nuvarande utformningen är en bidragande orsak till att den samlade straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism brister i överskådlighet. Detta har till viss del att göra med att det, vid sidan om bestämmelsen om terroristbrott i terroristbrottslagen, i två lagar finns nästan men inte helt likadana definitioner av särskilt allvarlig brottslighet och att det förekommer korshänvisningar mellan lagarna. Detta kommer att avhjälpas genom att all reglering samlas i en och samma lag. Dock har definitionerna av särskilt allvarlig brottslighet i sig en komplicerad utform- ning med hänvisningar till såväl utpekade brott enligt svensk rätt, med eller utan tillkommande rekvisit, som brottslighet enligt flera olika internation- ella instrument, liksom kombinationer däremellan. För att avgöra vad som är straffbart måste ledning sökas i relevanta internationella överenskom- melser, som i sin tur är olikartade, komplicerade och omfångsrika. Sedan regleringen om särskilt allvarlig brottslighet tillkom har också straff- ansvaret enligt såväl finansieringslagen som rekryteringslagen utvidgats i flera omgångar, vilket har gjort att regelverket i stort både har blivit mer komplext och fått större praktisk betydelse. Enligt regeringens uppfattning talar rättssäkerhetsskäl starkt för att i en reformerad lagstiftning försöka definiera begreppet särskilt allvarlig brottslighet på ett så enkelt och trans- parent sätt som möjligt.

Regleringen bör genomgående hänvisa till svenska brott men begränsas till sådana fall som avses i de bakomliggande konventionerna

Regeringen delar som utgångspunkt utredningens bedömning att den lämpligaste metoden för att åstadkomma en förenklad reglering är att er- sätta de nuvarande hänvisningarna till internationella överenskommelser med hänvisningar till befintliga svenska brott. Flera av de överenskom- melser som definitionen av särskilt allvarlig brottslighet hänvisar till inne- håller mycket omfattande brottsbeskrivningar. Det är i dag nödvändigt att gå till äldre förarbeten för att veta vilken svensk brottslighet som anses motsvara exempelvis artikel 2 i terroristbombningskonventionen. En defi- nition som i stället utgår från hänvisningar till svenska brott innebär därför en, som Sveriges advokatsamfund uttrycker det, enklare och tydligare av- gränsning av straffansvaret.

Som Riksdagens ombudsmän och Åklagarmyndigheten uppmärksam- mar innebär utredningens förslag en viss utvidgning av regleringen av sär- skilt allvarlig brottslighet. I en del av regleringen är det fråga om en ut- vidgning som regeringen ser som önskvärd. Som utvecklas nedan in- stämmer regeringen med utredningen i att alla brott med terrorismsyfte bör anses som särskilt allvarlig brottslighet om de inte omfattas av den före- slagna lagen. I övrigt handlar det dock om utvidgningar som följer av den ändrade hänvisningstekniken. Det är här fråga om hänvisningar till svenska brott som inte har införts för att Sverige ska leva upp till de aktu- ella överenskommelsernas kriminaliseringskrav. Om hänvisning görs till sådana brott utan några ytterligare begränsningar, blir tillämpningsom- rådet vidare än vad som följer av nuvarande hänvisningar till de bakomlig-

gande överenskommelserna. Utredningen föreslår att regleringens tillämp-

Prop. 2021/22:133 ningsområde i flera fall ska snävas in genom att hänvisningarna till svenska brott kompletteras med begränsningar till sådana fall som avses i

	de bakomliggande instrumenten. Enligt regeringens bedömning bör detta
	göras genomgående så att oönskade utvidgningar undviks. Med en sådan
	hänvisningsteknik kommer regleringen av särskilt allvarlig brottslighet att
	sluta mycket nära till kriminaliseringskraven i de bakomliggande överens-
	kommelserna samtidigt som den blir tydligare och mer användarvänlig än
	regleringens nuvarande utformning.
	Riksdagens ombudsmän och Åklagarmyndigheten ifrågasätter om inte
	avsaknaden av rekvisit som knyter an till terrorism får till följd att reg-
	leringen blir för bred och pekar på att detta får långtgående konsekvenser
	för den övriga regleringen. Svea hovrätt för fram liknande synpunkter och
	menar att den av utredningen föreslagna lagstiftningen inte överensstäm-
	mer med vad som allmänt kan anses utgöra terrorism. Regeringen konsta-
	terar att gärningar utan egentlig anknytning till terrorism i stor utsträckning
	redan omfattas av regleringen av särskilt allvarlig brottslighet och därmed
	av straffbestämmelserna i finansieringslagen och rekryteringslagen. Den
	ordningen har sin bakgrund i hur kriminaliseringskraven i de bakomligg-
	ande internationella överenskommelserna på området är utformade. Dessa
	överenskommelser har i större eller mindre utsträckning tillkommit för att
	bekämpa terrorism, samtidigt som de omfattar brott som inte kan anses ha
	– som det uttrycktes i samband med införandet av finansieringslagen –
	terroristisk karaktär. Ett exempel på detta är den s.k. terroristbombnings-
	konventionen. Trots att konventionen redan enligt vad som framgår av
	dess titel handlar om bekämpande av bombattentat av terrorister, är kon-
	ventionens centrala brott konstruerat med ett uppsåt att orsaka dödsfall,
	allvarlig kroppsskada eller omfattande förstörelse. Det finns alltså inte
	något som liknar terroristbrottets subjektiva rekvisit och det saknas även
	krav motsvarande det objektiva rekvisitet. För att fullt ut uppfylla finansi-
	eringskonventionens kriminaliseringskrav i den del det gällde terrorist-
	bombningskonventionen infördes det, på inrådan av Lagrådet, inte någon
	begränsning till sådana fall där handlingarna typiskt sett är att betrakta som
	rena terrordåd (prop. 2001/02:149 s. 42 f.). Regeringen anser att den be-
	dömningen även fortsättningsvis har goda skäl för sig. Det bör därför inte
	införas ett generellt krav på terrorismsyfte i regleringen om särskilt all-
	varlig brottslighet.
	Eftersom regleringen av särskilt allvarlig brottslighet inte bör innehålla
	något generellt krav på anknytning till terrorism är det enligt regeringens
	uppfattning inte heller lämpligt att i den föreslagna lagen använda ut-
	trycket terrorism om gärningar med inriktning på särskilt allvarlig brotts-
	lighet. Som framgår i avsnitt 5 anser regeringen att beteckningarna på
	brotten i den föreslagna lagen ska göras alternativa så att t.ex. ett finansi-
	eringsbrott allt efter omständigheterna i det enskilda fallet kan rubriceras
	som finansiering av terrorism eller finansiering av särskilt allvarlig brotts-
	lighet beroende på vilken brottslighet finansieringsgärningen ytterst syftar
	till.
	Flera remissinstanser pekar på att definitionen av särskilt allvarlig
	brottslighet har betydelse för avgränsningen av straffansvaret för samröre
	med en terroristorganisation. Som framgår av avsnitt 8.1 föreslår regering-
	en att straffansvaret inskränks så att det endast omfattar samröre med
88	organisationer med inriktning på terroristbrott.

Några ytterligare utgångspunkter för en förenklad reglering

Innan regeringen övergår till att i tur och ordning gå igenom överenskom- melserna bör det uppmärksammas att dessa i varierande utsträckning även omfattar förfälts- och medverkansgärningar samt hot i förhållande till överenskommelsernas huvudbrott. Finansieringslagen och rekryterings- lagen lägger sedan till ytterligare kriminaliseringar i olika lager som inne- bär att det t.ex. är straffbart att rekrytera någon för att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet (som i sin tur formellt innehåller förstadiegärningar).

Det framstår inte som rimligt att vid sidan av ett särskilt föreskrivet straffansvar för att t.ex. rekrytera någon att begå eller medverka till huvud- brotten i respektive överenskommelse också låta straffansvaret tillämpas direkt även i förhållande till förstadier till huvudbrotten eller hot om så- dana brott. Av punkt 49 i den förklarande rapporten till terrorismkonven- tionen framgår att definitionen av terroristbrott måste läsas med beaktande av konventionens allmänna syfte och proportionalitetsprincipen. Vidare framgår att kriminaliseringskravet avser handlande med potential att leda till terroristbrott men inte handlande som enbart har en teoretisk koppling till sådana brott. Det kan vidare konstateras att den nuvarande lagstiftning- en inte framstår som konsekvent i nu aktuellt hänseende. I de fall en sär- skild straffbestämmelse har införts för att genomföra huvudbrotten i den aktuella FN-överenskommelsen har en hänvisning i regleringen om sär- skilt allvarlig brottslighet enbart gjorts till den bestämmelsen, dvs. kap- ning, sjö- och luftfartssabotage samt flygplatssabotage. Någon ytterligare hänvisning har inte gjorts till de osjälvständiga brottsformer som i före- kommande fall gäller eller till hot om sådan brottslighet.

Regeringen anser, i likhet med utredningen, att övervägande skäl talar för att låta straffansvaret för finansiering m.m. i den föreslagna lagen om- fatta endast de aktuella överenskommelsernas huvudbrott. En sådan ord- ning framstår som rimlig och godtagbar.

Eftersom såväl terroristbrott som finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet kommer att ingå som brott i den föreslagna lagen bör de inte upptas i katalogen över vad som ska utgöra särskilt allvarlig brotts- lighet. I stället får specifika hänvisningar till de brottstyperna göras löp- ande i lagstiftningen.

Svea hovrätt anför att särskilt allvarlig brottslighet framstår som något missvisande som beteckning på brottsligheten. Enligt hovrätten leder ut- trycket tankarna till att det rör sig om brottslighet som är allvarligare än terroristbrott, trots att det som utgångspunkt rör sig om brott som är mindre allvarliga än om motsvarande brott begås i terrorismsyfte. Regeringen konstaterar att särskilt allvarlig brottslighet är en väl inarbetad beteckning och att den tar sikte på brott som till sin typ är särskilt allvarliga. Risken för att beteckningen ska uppfattas som att den uttrycker en jämförelse med terroristbrottet framstår därför som liten. Särskilt allvarlig brottslighet bör alltså behållas som beteckning på regleringen.

Haag-, Montreal- och Romkonventionen

För att genomföra Haagkonventionen, Montrealkonventionen och dess tilläggsprotokoll samt Romkonventionen och dess tilläggsprotokoll har brotten kapning, sjö- respektive luftfartssabotage samt flygplatssabotage

Prop. 2021/22:133

Prop. 2021/22:133 införts i svensk rätt. Den nuvarande regleringen hänvisar till dessa brott och grovt sabotage (2 § 2 finansieringslagen och rekryteringslagen). I den nya regleringen om särskilt allvarlig brottslighet bör hänvisningarna till dessa brott behållas. Brotten föreslås utgöra den fjärde punkten i defini- tionen av särskilt allvarlig brottslighet.

Terroristbombningskonventionen

Enligt artikel 2.1 i terroristbombningskonventionen ska det betraktas som ett brott att rättsstridigt och uppsåtligt leverera, placera, avlossa eller spränga ett sprängämne eller en annan livsfarlig anordning i, in i eller mot en allmän plats, en statlig eller annan offentlig anläggning, ett allmänt transportsystem eller en infrastrukturanläggning med uppsåt att orsaka dödsfall eller allvarlig kroppsskada, eller med uppsåt att orsaka omfattande förstörelse av sådan plats, anläggning eller system, om förstörelsen leder till eller är ägnad att leda till betydande ekonomisk skada. Det ska vidare betraktas som brottsligt att försöka begå ett sådant brott som anges i punkt 1 (enligt artikel 2.2), att medverka till ett sådant brott som anges i punkt 1 eller 2 (artikel 2.3 a), att värva eller instruera andra för att dessa ska begå ett sådant brott som anges i punkt 1 eller 2 (artikel 2.3 b) eller att på annat sätt bidra till att en grupp personer som handlar med ett gemensamt syfte begår ett eller flera sådana brott som anges i punkt 1 eller 2 om detta sker uppsåtligt och med något av vissa närmare angivna syften (artikel 2.3 c).

I samband med att Sverige tillträdde terroristbombningskonventionen gjordes bedömningen att de handlingar som utgör brott enligt konvention- en redan var straffbelagda enligt svensk rätt, varför det inte behövdes några lagändringar för att tillgodose konventionens krav. Kriminaliserings- åtagandet ansågs framför allt motsvara våldsbrott eller allmänfarliga brott enligt 3 kap. respektive 13 kap. brottsbalken antingen i gärningsmanna- skap eller, allt efter omständigheterna i det enskilda fallet, som osjälv- ständiga brottsformer (prop. 2000/01:86 s. 19 f.).

I den nuvarande regleringen om särskilt allvarlig brottslighet görs en hänvisning till sådan brottslighet som avses i artikel 2 i terroristbomb- ningskonventionen (2 § 3 c finansieringslagen och rekryteringslagen). Vid dess införande uttalades att sådana gärningar framför allt torde kunna rubriceras som mord, dråp, grov misshandel, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och grovt sabotage (prop. 2001/02:149 s. 59 och prop. 2009/10:78 s. 58).

De allmänfarliga brott som närmast motsvarar brotten enligt terrorist- bombningskonventionen får enligt regeringen anses vara mordbrand, all- mänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta. Mot bakgrund av terroristbombningskonventionens syfte att bekämpa inter- nationell terrorism, de uppsåt med vilka gärningarna ska begås och de mål mot vilka de ska riktas för att omfattas av konventionen delar regeringen utredningens uppfattning att det framstår som rimligt att låta hänvisningen i denna del enbart omfatta grova fall av allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta. Det framstår inte som nödvändigt att därutöver låta sådana brott mot person som också kan innefattas i ett brott mot terroristbombningskonventionen ingå i regleringen om särskilt allvar- lig brottslighet.

För att knyta regleringen närmare till konventionens kriminaliserings- Prop. 2021/22:133 krav anser regeringen, till skillnad från utredningen, att brotten endast bör

omfattas i den mån de riktas mot något av de mål som anges i artikel 2.1 i konventionen, dvs. en allmän plats, en offentlig anläggning, ett allmänt transportsystem eller en infrastrukturanläggning. Det finns däremot inte något behov av att särskilt återge artikelns krav på uppsåt i lagtexten. De aktuella brotten innehåller farerekvisit som ligger mycket nära de omstän- digheter som artikelns uppsåtskrav avser. Eftersom det krävs uppsåt till faran är de svenska brotten, när det gäller uppsåtet, i praktiken avgränsade på samma sätt som konventionens gärningar.

Den nuvarande hänvisningen till brott enligt artikel 2 i terroristbomb- ningskonventionen bör alltså – med undantag för grovt sabotage som föreslås ingå i den fjärde punkten – ersättas med hänvisningar till mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott och spridande av gift eller smitta, grovt brott, om brottet riktas mot en allmän plats, en offentlig anläggning, ett allmänt transportsystem eller en infrastrukturanläggning. Dessa brott föreslås utgöra den tredje punkten i definitionen av särskilt allvarlig brottslighet.

Gisslankonventionen

Det ska enligt artikel 1.1 i gisslankonventionen vara straffbart att gripa eller inspärra och hota att döda, skada eller fortsätta att hålla inspärrad en annan person (”gisslan”) i syfte att tvinga en tredje part, nämligen en stat, en internationell mellanstatlig organisation, en fysisk eller juridisk person eller en grupp personer, att utföra eller avstå från att utföra en handling såsom ett uttryckligt eller underförstått villkor för att gisslan ska släppas. Därutöver ska det enligt artikel 1.2 vara brottsligt att försöka utföra en handling som innebär tagande av gisslan eller att medverka i egenskap av medbrottsling till någon annan som utför eller försöker utföra en sådan handling.

I den nuvarande regleringen om särskilt allvarlig brottslighet görs en hänvisning till sådan brottslighet som avses i artikel 1 i gisslankonvention- en (2 § 3 a finansieringslagen och rekryteringslagen).

I samband med att Sverige tillträdde gisslankonventionen samt vid inför- andet av finansieringslagen och rekryteringslagen bedömdes att bestraff- ningen av de gärningar som beskrivs i konventionen företrädesvis kunde ske enligt bestämmelserna i 4 kap. brottsbalken, särskilt människorov och olaga frihetsberövande (prop. 1980/81:56 s. 7 f., prop. 2001/02:149 s. 42 och 57 f. och prop. 2009/10:78 s. 57). Mot den bakgrunden anser reger- ingen att regleringen om särskilt allvarlig brottslighet i denna del bör ut- göras av en hänvisning till bestämmelserna om människorov och olaga fri- hetsberövande. För att regleringen inte ska bli alltför omfattande i för- hållande till gisslankonventionens kriminaliseringskrav bör, som utred- ningen föreslår, hänvisningen dock kompletteras med ett subjektivt rekvi- sit som motsvarar det i konventionen. Den bör därmed begränsas till gär- ningar som sker i syfte att tvinga någon att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd. Som Svea hovrätt uppmärksammar omfattar en sådan formu- lering människorov eller olaga frihetsberövande som sker t.ex. i utpress- ningssyfte. Regeringen konstaterar att detta redan omfattas av dagens hän-

visning till konventionen. Detta förhållande blir dock tydligare genom att

Prop. 2021/22:133 hänvisningen till konventionen byts mot en hänvisning till de svenska brotten. Som framgår ovan anser regeringen att det inte bör införas ett ge- nerellt krav på anknytning till terrorism i regleringen om särskilt allvarlig brottslighet. Däremot bör, som anges i avsnitt 5, brottsbeteckningarna ut- formas så att en gärning med inriktning på särskilt allvarlig brottslighet inte ges en rubricering som innehåller ordet terrorism.

Den nuvarande hänvisningen till brott enligt artikel 1 i gisslankonven- tionen bör alltså ersättas med hänvisningar till människorov och olaga fri- hetsberövande, om avsikten med gärningen är att tvinga någon att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd. Dessa brott föreslås utgöra den andra punkten i definitionen.

Diplomatskyddskonventionen

Enligt artikel 2 i diplomatskyddskonventionen förbinder sig staterna att straffbelägga mord, människorov eller annat angrepp på en internationellt skyddad person eller mot dennes frihet liksom våldsamt angrepp mot en sådan persons tjänsteställe, privata bostad eller transportmedel, om angrep- pet är ägnat att äventyra dennes person eller frihet. Kriminaliseringskravet omfattar även hot om att företa sådant angrepp liksom försök och medhjälp till sådant angrepp. Vilka personer som är internationellt skyddade anges uttömmande i artikel 1 i konventionen. Bland annat avses statsöverhuvuden, regeringschefer och utrikesministrar.

I samband med att Sverige tillträdde konventionen uttalades att konven- tionens kriminaliseringskrav svarade mot flera straffbestämmelser i bl.a. 3, 4 och 13 kap. brottsbalken (prop. 1975:71 s. 17 f.). I den nuvarande reg- leringen om särskilt allvarlig brottslighet hänvisas till mord, dråp, miss- handel, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mordbrand, grov mordbrand samt hot om sådana brott, om gärningen utförs mot sådana internationellt skyddade personer som avses i diplomatskyddskonventionen (2 § 4 finan- sieringslagen och rekryteringslagen).

Utredningen föreslår att regleringen ska göras enklare och mer generell. Enligt utredningen bör den anknyta till utformningen av diplomatskydds- konventionen och omfatta mord, människorov, grov skadegörelse, mordbrand eller annat allvarligt våldsamt angrepp som utförs mot en stats- eller regerings- chef, en utrikesminister eller annan internationellt skyddad person som be- finner sig utomlands. Enligt utredningen skulle en uppräkning av samtliga gär- ningar som omfattas av konventionen i de fall de riktas mot särskilt skyddade personer riskera att bli mycket omfattande och den skulle inte bidra till över- skådligheten i regelverket. Attunda tingsrätt anser däremot att det är svårt att se att en uppräkning av samtliga gärningar som omfattas av konventionen skulle bli mycket omfattande. Tingsrätten förordar utifrån legalitetsynpunkt att uppräkningen sker i lag.

När det gäller hänvisningen till de gärningar som ska omfattas konsta- terar regeringen att den nuvarande lagtexten till skillnad från utredningens förslag lever upp till ambitionen att hänvisa till befintliga svenska brott. Uppräkningen av brott i lagtexten kan inte anses vara så omfattande att regleringen därigenom brister i överskådlighet. Det har inte heller fram- kommit något som tyder på att uppräkningen är för snäv och behöver ut- vidgas genom ett sådant mer generellt rekvisit som utredningen föreslår. I

detta avseende noterar regeringen särskilt att de exempel på annat allvar- Prop. 2021/22:133 ligt våldsamt angrepp som nämns i utredningens författningskommentar

uteslutande är brott som i dag nämns i lagtexten. Mot den här bakgrunden anser regeringen att bestämmelsen alltjämt bör hänvisa till svenska brott.

Liksom enligt gällande rätt bör hänvisningen begränsas till fall där brottsligheten utförs mot sådana personer som omfattas av diplomat- skyddskonventionen. Som framgår av utredningens författningskommen- tar är detta avsikten också med utredningens förslag, även om detta inte anges i lagtexten. Regeringen anser att den nuvarande hänvisningen till diplomatkonventionen anger den skyddade personkretsen på ett tydligare sätt än utredningens förslag. Den bör därför behållas i lagtexten.

Sammanfattningsvis anser regeringen att den nuvarande regleringen i princip bör föras över till den föreslagna definitionen, där den bör utgöra den första punkten. I linje med utgångspunkten att straffansvaret bör om- fatta de aktuella överenskommelsernas huvudbrott bör den nuvarande hän- visningen till hot om brott dock inte föras över till den föreslagna lagen. Eftersom brott enligt konventionen kan riktas mot en enda person finns det vidare anledning att justera lagtexten till att avse ”någon sådan internation- ellt skyddad person” som avses i konventionen.

Konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och konventionen för bekämpande av nukleär terrorism

Enligt artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne, i dess lyd- else efter 2005 års ändring av konventionen (se SÖ 2012:37), ska vissa uppsåtliga former av befattning med kärnämnen utan lagligt tillstånd vara straffbara. Vidare ska vissa rättsstridiga sätt att komma i besittning av kärnämne omfattas av straffansvar. Det ska också vara straffbart att utan lagenligt tillstånd t.ex. skicka in eller flytta ut kärnämne ur staten. Därtill omfattas vissa angrepp mot kärntekniska anläggningar. För vissa av gär- ningarna förutsätts för straffbarhet att förövaren har en viss avsikt eller insikt i fråga om handlingens följder när det gäller olika typer av skada eller sannolikhet för sådan skada. I några fall ska gärningen vara straffbar även när den begås i avsikt att tvinga en fysisk eller juridisk person, en internationell organisation eller en stat att utföra eller att avstå från att ut- föra en handling. Artikeln omfattar slutligen även vissa hot samt försök och olika former av medverkan till de andra brotten.

Enligt artikel 2 i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism ska det betraktas som brottsligt att med uppsåt att orsaka dödsfall eller allvarlig kroppsskada eller omfattande sak- eller miljöskada rättsstridigt utföra vissa gärningar med anknytning till det som i konventionen avses med radioaktivt material eller anordningar. Det handlar t.ex. om innehav, till- verkning och viss användning. Vissa av gärningarna ska vara straffbara även när de begås med uppsåt att förmå en fysisk eller juridisk person, en internationell organisation eller en stat att utföra eller underlåta att utföra en handling. Konventionen reglerar också ansvar för vissa hot- och tvångs- gärningar samt för försök och olika slags medverkansgärningar.

I den nuvarande regleringen om särskilt allvarlig brottslighet görs en hänvisning till sådan brottslighet som avses i artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och enligt artikel 2 i konventionen för bekämp-

Prop. 2021/22:133 ande av nukleär terrorism (2 § 3 b och d finansieringslagen och rekryter-

	ingslagen).
	Vid införandet av finansieringslagen uttalades i förarbetena att de hand-
	lingar som beskrivs i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne är kri-
	minaliserade i första hand genom bestämmelserna i lagen (1984:3) om
	kärnteknisk verksamhet. Lagrådet anmärkte att det vid en jämförelse
	mellan bestämmelserna i konventionen och lagen framgår att lagen om-
	fattar en rad mindre kvalificerade förfaranden som inte täcks av konven-
	tionen. Vidare anförde Lagrådet att konventionens straffbestämmelse ock-
	så behandlar olika kvalificerade förfaranden (rån, bedrägeri, olaga hot
	m.m.) som inte utan vidare kan anses täckta genom en hänvisning till den
	aktuella lagen. Lagrådet förordade därför att det i finansieringslagen skulle
	göras en direkt hänvisning till den brottslighet som avses i konventionen.
	Regeringen följde Lagrådets rekommendation. (Prop. 2001/02:149
	s. 43 f.) I författningskommentaren förtydligades vilka straffbestämmelser
	som berördes av artikel 7 i konventionen, i dess dåvarande lydelse. Det
	handlade om straffbestämmelserna i 25 och 25 a §§ lagen om kärnteknisk
	verksamhet och brottsbalkens straffbestämmelser om mord, dråp, grov
	misshandel, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage, grovt sabotage, sjö- eller
	luftfartssabotage, flygplatssabotage, spridande av gift eller smitta, för-
	göring, stöld, grov stöld, rån, grovt rån, bedrägeri, grovt bedrägeri, för-
	skingring, grov förskingring, olaga tvång, och olaga hot (a. prop. s. 58).
	Dessa ställningstaganden låg även till grund för införandet av motsvarande
	reglering i rekryteringslagen (prop. 2009/10:78 s. 38 f. och 57 f.).
	I samband med Sveriges tillträde till konventionen för bekämpande av
	nukleär terrorism ansågs att de brott som motsvarar åtagandena i konven-
	tionen inte fullt ut täcktes av den dåvarande regleringen av särskilt allvar-
	lig brottslighet (prop. 2013/14:212 s. 15 f.). Därför lades brott enligt kon-
	ventionens artikel 2 till i uppräkningen i 2 § 3 rekryteringslagen. Enligt
	författningskommentaren motsvaras konventionens kriminaliseringskrav i
	svensk rätt bl.a. av bestämmelser i lagen om kärnteknisk verksamhet och
	strålskyddslagen (numera 2018:396) samt terroristbrott, olaga hot, rån,
	grovt rån och utpressning. Motsvarande reglering infördes i finansierings-
	lagen utan att det fanns något internationellt åtagande att kriminalisera
	finansiering av brott enligt konventionen om nukleär terrorism. Detta
	skedde i samband med kriminaliseringen av resor i terrorismsyfte. I och
	med att resebrottet skulle införas i rekryteringslagen skulle det komma att
	omfatta finansiering av resor i syfte att begå brott enligt konventionen för
	bekämpande av nukleär terrorism. Att låta straffansvaret för finansiering
	av en resa som syftar till brott enligt konventionen vara mer omfattande än
	straffansvaret för finansiering av brottsligheten i sig ansågs otillfreds-
	ställande, och det ansågs också rimligt att kriminalisera finansiering av
	brott enligt konventionen. Konventionens förhållande till svenska brott be-
	skrevs i lagstiftningsärendet på motsvarande sätt som i förarbetena till
	finansieringslagen. (Prop. 2015/16:78 s. 44 och s. 66 f.)
	I tidigare lagstiftningsärenden har det alltså bedömts att de straffrättsliga
	åtagandena i konventionerna bl.a. motsvaras av bestämmelser i lagen om
	kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen. Som konstaterades i sam-
	band med utvidgningen av terroristbrottet till att omfatta vissa brott enligt
	de nämnda lagarna är varje befattning med kärnämne, kärnavfall eller
94	ämnen som avger joniserande strålning tillstånds- eller anmälningspliktig

enligt antingen kärntekniklagen eller strålskyddslagen och straffansvar Prop. 2021/22:133 kan aktualiseras vid överträdelser av bestämmelserna (prop. 2017/18:174

s. 46 f.). Det gäller även i sådana fall där någon fått ett sådant ämne eller avfall i sin besittning genom t.ex. stöld, bedrägeri eller olaga hot. Även införsel till och utförsel ur riket omfattas. När det sedan gäller de angrepp mot kärnteknikanläggningar som omfattas av de här aktuella konvention- erna borde alla praktiskt tänkbara fall av sådana gärningar – utöver even- tuella brott mot den specialstraffrättsliga lagstiftningen på området – kunna utgöra terroristbrott, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage eller sprid- ande av gift eller smitta, dvs. brott som omfattas av ett särskilt straffansvar enligt den föreslagna lagen eller redan på annan grund av regleringen om särskilt allvarlig brottslighet.

Sammantaget instämmer regeringen i utredningens bedömning att en hänvisning till regleringen i kärntekniklagen och strålskyddslagen tillsam- mans med brottsbalksbrotten allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott, grovt sabotage och spridande av gift eller smitta, grovt brott, väl uppfyller de krav som kan ställas. Som Lagrådet påpekade vid införandet av finansier- ingslagen omfattar straffbestämmelserna i kärntekniklagen en rad mindre kvalificerade förfaranden som inte måste vara kriminaliserade enligt kon- ventionen om fysiskt skydd av kärnämne. Samma sak gäller straffbestäm- melserna i strålskyddslagen. På motsvarande sätt som i den nuvarande be- stämmelsen om terroristbrott bör hänvisningarna därför i huvudsak be- gränsas till sådana brott som avser bedrivande av kärnteknisk verksamhet eller verksamhet med joniserande strålning utan tillstånd. För att utforma reg- leringen i närmare anslutning till konventionerna än utredningen föreslår anser regeringen att hänvisningen till svenska brott bör avgränsas till så- dana fall som avses i artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärn- ämne och artikel 2 i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism. På det sättet träffas de utpekade svenska brotten bara i de fall dessa begås med de särskilda krav på t.ex. uppsåt och orsakande av skada som anges i konventionerna.

De nuvarande hänvisningarna till brott enligt artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och artikel 2 i konventionen för bekämp- ande av nukleär terrorism bör alltså ersättas med hänvisningar till följande uppsåtliga brott, i sådana fall som avses i artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och artikel 2 i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism: allmän farlig ödeläggelse, grovt brott, spridande av gift och smitta, grovt brott, uppsåtligt brott enligt 25 § första stycket 1 och 2 lagen om kärnteknisk verksamhet samt motsvarande grova brott enligt 25 a § samma lag samt uppsåtligt brott enligt 9 kap. 2 § 1 strålskyddslagen som avser tillståndsplikt enligt 6 kap. 1 § samma lag avseende sådan verk- samhet som avses i 1 kap. 7 § 1 och 2 samma lag. Dessa brott föreslås ingå i den femte punkten i definitionen. En hänvisning till grovt sabotage bör som redan nämnts finnas i definitionens fjärde punkt.

Artikel 2.1 b i finansieringskonventionen

Som framgår ovan finns i finansieringskonventionen en förpliktelse att kri- minalisera finansiering av brott enligt vissa internationella överenskom- melser. Därutöver innehåller konventionen en självständig beskrivning av

gärningar som det ska vara brottsligt att finansiera. Denna reglering finns

Prop. 2021/22:133 i artikel 2.1 b, som avser någon annan gärning än de gärningar som utgör brott enligt överenskommelserna och som är avsedd att orsaka en civilper-

	son eller någon annan person som inte aktivt deltar i fientligheterna vid
	väpnad konflikt död eller allvarlig kroppsskada. Artikeln är tillämplig när
	uppsåtet med gärningen på grund av dess beskaffenhet eller det samman-
	hang i vilket den utförs är att injaga skräck i en befolkning eller att förmå
	en regering eller en internationell organisation att vidta eller avstå från att
	vidta en åtgärd.
	För att genomföra artikel 2.1 b i finansieringskonventionen och terror-
	ismkonventionens kriminaliseringskrav med anknytning till finansierings-
	konventionen infördes regleringen i 2 § 1 finansieringslagen och rekryter-
	ingslagen. Enligt den är mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov
	misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång,
	mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och
	spridande av gift eller smitta särskilt allvarlig brottslighet, om syftet med
	gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp
	eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller
	avstå från att vidta en åtgärd.
	Det kan konstateras att den brottslighet som omfattas av 2 § 1 finansier-
	ingslagen och rekryteringslagen till stora delar omfattas av terroristbrottets
	tillämpningsområde. En skillnad mellan bestämmelserna i 2 § 1 och terror-
	istbrottet är att den förstnämnda regleringen för sin tillämpning inte kräver
	att gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation
	(det objektiva rekvisitet). För att med säkerhet uppfylla de internationella
	åtagandena i finansieringskonventionen och terrorismkonventionen bör
	därför, som utredningen föreslår, en motsvarighet till den nuvarande reg-
	leringen i 2 § 1 finansieringslagen och rekryteringslagen behållas i lagstift-
	ningen. Utformningen av den regleringen bör i ett samlat regelverk knyta
	an till det föreslagna terroristbrottets konstruktion och omfatta brott som
	begås med sådan avsikt som avses i terroristbrottet (de subjektiva rekvisit-
	en), men utan krav på att gärningen allvarligt ska kunna skada t.ex. ett land
	(det objektiva rekvisitet). För att undvika konkurrens med bestämmelser i
	den nya terroristbrottslagen bör endast brott i annan lag omfattas.
	Regeringen ser däremot inte anledning att i övrigt begränsa regleringen
	till vissa brott, med det undantaget att den, av de skäl som gäller för terror-
	istbrottet (se avsnitt 6.2), endast bör omfatta uppsåtliga brott. Alla brott
	som begås med den nämnda avsikten måste betraktas som ytterst straff-
	värda. Det är därför motiverat att införa ett straffansvar för t.ex. finansier-
	ing av alla sådana brott, vilket blir följden av att låta brotten omfattas av
	begreppet särskilt allvarlig brottslighet. En generell reglering i detta avse-
	ende är också i konsekvens med förslaget att alla uppsåtliga brott ska
	kunna utgöra terroristbrott. Enligt Lagrådet är den föreslagna regleringen
	i denna del mycket vid eftersom det – vid sidan av hänvisningen till att det
	ska vara fråga om ett uppsåtligt brott – överhuvudtaget inte finns någon
	”objektiv” begränsning i punkten. Lagrådet anser att även om det finns ett
	undantag för ringa fall i de bestämmelser som hänvisar till paragrafen (se
	6–10 §§) så kan det ifrågasättas om det straffbara området har avgränsats
	på ett godtagbart sätt. Enligt Lagrådet framstår en mer allmän hänvisning
	till att frågan kan hanteras på ett förnuftigt sätt i rättstillämpningen som
	otillräcklig. Regeringen konstaterar att regleringen visserligen är vid i
96	teorin men anser att det kan ifrågasättas om det är ett problem i praktiken.

Det torde ytterst sällan förekomma att någon t.ex. rekryterar någon annan Prop. 2021/22:133 för att personen ska begå ett rent bagatellartat brott som syftar till att

exempelvis injaga allvarlig fruktan i en del av en befolkning eller tvinga ett offentligt organ till en åtgärd. I praktiken torde det saknas anledning att t.ex. rekrytera till en gärning som till sin natur är sådan att den inte skulle kunna få de följder som ett terrorismsyfte handlar om. Enligt regeringens uppfattning är det därför svårt att se att förslaget skulle leda till tillämp- ningssvårigheter eller att det straffbara området skulle bli för vidsträckt. Det gäller inte minst med beaktande av att gärningar som omfattas av be- stämmelserna om samröre, finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa i ringa fall inte ska utgöra brott.

Den nuvarande hänvisningen till vissa uppräknade brott som begås i syfte att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd bör alltså som utredningen föreslår ersättas med en mer generell hänvisning till brott enligt någon annan lag än terroristbrottslagen som begås med en sådan avsikt som avses i bestämmelsen om terrorist- brott. På samma sätt som i bestämmelsen om terroristbrott bör dock endast uppsåtliga brott omfattas. Dessa brott föreslås utgöra sjätte punkten i definitionen av särskilt allvarlig brottslighet.

8Samröre, finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa

8.1Samröre med en terroristorganisation och definitionen av terroristorganisation

Regeringens förslag: Straffansvaret för samröre med en terrorist- organisation ska även i fortsättningen omfatta den som, om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation,

1.för terroristorganisationen tar befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel,

2.upplåter lokal eller mark till terroristorganisationen, eller

3.lämnar annat liknande stöd till terroristorganisationen.

Med terroristorganisation ska avses en sammanslutning av personer som begår eller på annat sätt medverkar till terroristbrott eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott.

Försök till samröre med en terroristorganisation ska som tidigare vara straffbart.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förutom i fråga om definitionen av terroristorganisation. Utredningen föreslår att terroristorganisation ska avse en sammanslutning av personer som begår terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet.

Prop. 2021/22:133	Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Stockholms tings-
	rätt och Polismyndigheten, tillstyrker förslaget eller har inga invändningar
	mot det.
	Sveriges advokatsamfund, som avstyrker förslaget, anser att samröres-
	brottet är alltför oklart formulerat även efter de omarbetningar som gjordes
	efter Lagrådets synpunkter i det lagstiftningsärende där brottet infördes.
	På motsvarande sätt anser Attunda tingsrätt att rekvisitet annat liknande
	stöd trots förtydligande skrivningar är så vagt att det kan leda till tillämp-
	ningsproblem. Även Publicistklubben anser att rekvisitet är för allmänt
	hållet och framhåller särskilt gränsdragningsproblem i förhållande till
	journalistisk verksamhet. Publicistklubben anser att utrymmet för straffri-
	het i ringa fall är nödvändigt men otillräckligt och att det bör införas ett
	uttryckligt undantag, i form av ett försvarlighetsrekvisit, för opinions-
	yttranden och gärningar som utgör led i anskaffning av uppgifter. Liknan-
	de synpunkter framförs av Svenska Journalistförbundet, som föreslår ett
	tydligt undantag för journalistisk verksamhet. TU – Medier i Sverige vill
	att det med tydlighet klargörs och säkerställs att journalister och medie-
	företag inte träffas av regleringen.
	Brottsförebyggande rådet noterar att bestämmelsen knappast kan tilläm-
	pas på stöd till ensamagerande. Enligt rådet bör dock frågan om föränd-
	ringar, t.ex. att inkludera stöd till ensamagerande, avvakta bättre underlag.
	När det gäller definitionen av terroristorganisation är Säkerhetspolisen
	positiv till att begreppet föreslås få en tydlig definition. Attunda tingsrätt
	menar däremot på att det kan bli svårt att avgöra vad som ska betraktas
	som en terroristorganisation i bestämmelsens mening och vilket handlande
	som ska tillskrivas den. Brottsförebyggande rådet anser att ribban har satts
	lågt för vad som ska anses som en organisation i och med att inte enbart
	juridiska personer utan även mer eller mindre varaktiga grupperingar och
	nätverk omfattas. Enligt Civil Rights Defenders är definitionen av terrorist-
	brott alltför bred och leder till att begreppet terroristorganisation också blir
	för vitt och inte tillräckligt konkretiserat. Det innebär gränsdragnings-
	svårigheter som i sin tur riskerar att leda till godtyckliga bedömningar.
	Stockholms universitet anser att den föreslagna definitionen inte är tillräck-
	ligt precis för att leva upp till legalitetsprincipens krav och befarar att den
	dels skulle kunna användas på ett felaktigt sätt i ett annat politiskt känsligt
	läge, dels kan få effekter på andra rättsområden. Eftersom det på interna-
	tionell nivå inte finns någon konsensus kring hur terrorism ska definieras
	är universitetet tveksamt till att Sverige på nationell nivå inför en defini-
	tion av terroristorganisation. Universitetet avstyrker definitionen och anser
	att den bör ses över. Hovrätten för Västra Sverige pekar på att det i Sverige
	i dag finns flera mer eller mindre organiserade sammanslutningar av per-
	soner som begår särskilt allvarlig brottslighet av det slag som anges i för-
	slaget. Inte sällan är det enligt hovrätten fråga om olika rivaliserande, tungt
	kriminella nätverk som begår allvarliga våldsbrott mot varandra. Med den
	föreslagna bestämmelsen kommer enligt hovrätten sådana kriminella nät-
	verk att definieras som terroristorganisationer. Mot bakgrund av detta kan
	det enligt hovrättens uppfattning finnas anledning att närmare avgränsa
	den föreslagna bestämmelsen på så sätt att den särskilt allvarliga brottslig-
	heten måste begås i terrorismsyfte för att sammanslutningen ska kunna de-
	finieras som en terroristorganisation. Även Riksdagens ombudsmän (JO)
98	ser problem med förslaget i detta avseende. JO pekar på att stora delar av

den föreslagna regleringen av särskilt allvarlig brottslighet saknar rekvisit	Prop. 2021/22:133
som knyter an till terrorism. Konsekvensen av hänvisningen till den regler-
ingen kan därmed enligt JO bli att även sådana kriminella grupperingar
som saknar koppling till terrorism definieras som terroristorganisationer,
något som i sin tur skulle kunna aktualisera straffansvar enligt flera be-
stämmelser i den föreslagna terroristbrottslagen. Det skulle t.ex. kunna
handla om ett mc-gäng vars medlemmar idkar utpressning genom olaga
frihetsberövande. Liknande synpunkter framförs av Svea hovrätt som an-
ser att avsikten inte kan vara att den föreslagna lagstiftningen ska vara
tillämplig i sådana situationer. Enligt hovrätten överensstämmer en sådan
tillämpning inte heller med vad som allmänt kan anses utgöra terrorism.
Åklagarmyndigheten, som anser det i sig lämpligt att i lagtext definiera
begreppet terroristorganisation, pekar också på nämnda problematik i för-
hållande till regleringen av särskilt allvarlig brottslighet.
Ekobrottsmyndigheten anser att den språkliga innebörden av de i för-
slaget använda orden begår och gör är att det är fråga om en pågående
verksamhet. Om avsikten är att bestämmelsen också ska omfatta verksam-
het som tidigare har ägt rum men som inte pågår för stunden, kan gräns-
dragningsfrågor förutses vid den praktiska tillämpningen. För att minska
denna risk föreslår myndigheten att förslaget kompletteras med orden har
begått och gjort.
Skälen för regeringens förslag
Straffansvaret för samröre enligt gällande rätt bör ingå i den föreslagna
lagen
Den 1 mars 2020 infördes i 2 b § rekryteringslagen ett särskilt straffansvar
för den som har någon av vissa former av samröre med en terroristorgani-
sation om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja terrorist-
organisationen. De former av samröre som avses är att ta befattning med
vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel
för terroristorganisationen eller att upplåta lokal eller mark eller lämna
annat liknande stöd till organisationen. Samtidigt infördes i 2 a § en legal-
definition av begreppet terroristorganisation. Enligt denna avser terrorist-
organisation i rekryteringslagen en sammanslutning av personer som be-
går särskilt allvarlig brottslighet – ett begrepp som i rekryteringslagen om-
fattar även terroristbrott och sådan terrorismfinansiering som avses i 3 §
finansieringslagen – eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämp-
ling eller medverkan till sådan brottslighet. Vidare kriminaliserades försök
till samröre. Som redogörs för i kommande avsnitt straffbelades även
offentlig uppmaning och rekrytering till samröre, resa utomlands i avsikt
att ha samröre samt finansiering av samröre.
Remissinstansernas synpunkter på förslaget att föra över samröresbrot-
tet till den nya lagen motsvarar till stor del sådana synpunkter som lämna-
des och bemöttes i samband med att brottet infördes. Det gäller t.ex. önske-
målen om undantag för bl.a. journalistisk verksamhet (prop. 2019/20:36
s. 34). Regeringen gör ingen annan bedömning än i det tidigare lagstift-
ningsärendet när det gäller behovet eller utformningen av straffbestäm-
melsen om samröre med en terroristorganisation och kriminaliseringen av
försök till samröresbrottet. Dock föreslår regeringen den ändring av defini-
tionen av särskilt allvarlig brottslighet som behandlas nedan.	99

Prop. 2021/22:133 För ansvar ska det alltjämt krävas att samröret sker för eller till en sådan sammanslutning av personer som är att betrakta som en terroristorganisa- tion. Vidare ska det även fortsättningsvis i subjektivt hänseende krävas uppsåt, dvs. åtminstone likgiltighetsuppsåt, bl.a. till de omständigheter som gör att sammanslutningen är en terroristorganisation. Brottsförebygg- ande rådet antar att en person inte kan fällas till ansvar för samröre med en terroristorganisation om den personen samtidigt är en förutsättning för att det ska vara fråga om en terroristorganisation i bestämmelsens mening. Regeringen konstaterar dock att någon sådan begränsning inte följer av lagtexten utan att även en person som ingår i sammanslutningen i fråga kan göra sig skyldig till samröresbrott. Det är i ett sådant fall inte fråga om att bestraffa medlemskapet i organisationen som sådant, vilket rådet menar att det i praktiken handlar om, utan endast vissa former av samröre med organisationen enligt de förutsättningar som anges i bestämmelsen.

100

Attunda tingsrätt uppmärksammar att det straffbara området inte omfat- tar att förse en terroristorganisation med information i allmänhet och ställer sig mot den bakgrunden tveksam till om förslaget kriminaliserar det som krävs enligt EU:s terrorismdirektiv. Regeringen vill mot den bak- grunden förtydliga att samröresbrottet inte syftar till att genomföra direk- tivets bestämmelse om brott med anknytning till en terroristgrupp (arti- kel 4). Den motsvaras i svensk rätt av försök, förberedelse, stämpling och medverkan till terroristbrott (prop. 2017/18:174 s. 71 f.). Därmed blir det inte heller aktuellt med en direktivkonform tolkning av samröresbestäm- melsen, något som enligt Stockholms universitet skulle kunna gå utöver lagtextens ordalydelse. Enligt universitetet är det nämligen tveksamt om tre personer, vilket är ett tillräckligt antal för att utgöra en terroristgrupp i direktivets mening, språkligt kan betraktas som en organisation. I denna fråga vill regeringen, trots att direktivets begreppsbildning inte är av- görande för tolkningen, anmärka att det begrepp som används i själva de- finitionen är sammanslutning. Hur många personer en sammanslutning måste bestå av berörs inte i förarbetena till rekryteringslagen. I förarbetena till finansieringslagens bestämmelse om finansiering av en terroristorgani- sation (3 § första stycket 2), som innehåller i princip samma beskrivning av en terroristorganisation som rekryteringslagen, hänvisas som vägled- ning för tolkningen dels till Financial Action Task Forces (FATF) defini- tion (en grupp av personer som uppfyller kriterierna för en terrorist), dels till skrivningen om ”mer än två personer” i definitionen av terroristgrupp i det rambeslut som föregick terrorismdirektivet (prop. 2015/16:78 s. 49). Tolkningen av begreppen är dock ytterst en fråga för rättstillämpningen.

Definitionen av terroristorganisation ändras

Trots att såväl finansieringslagen som rekryteringslagen innehåller en be- stämmelse om gärningar med anknytning till terroristorganisationer är det bara rekryteringslagen som definierar begreppet terroristorganisation. När det infördes ett särskilt straffansvar för att finansiera en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till så- dan brottslighet – dvs. en terrorist eller en terroristorganisation – gjorde regeringen bedömningen att det inte borde införas någon legaldefinition av begreppen terrorist och terroristorganisation och att begreppen inte

heller borde användas i lagtext (prop. 2015/16:78 s. 50). Vid införandet av straffansvaret för vissa former av samröre med en terroristorganisation an- sågs emellertid begreppet terroristorganisation vara så centralt för av- gränsningen av det straffbara handlandet att det med hänsyn till rättssäker- heten och förutsebarheten borde definieras i lag (prop. 2019/20:36 s. 25 f.).

Som framgår ovan avses med terroristorganisation i rekryteringslagen en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Utredningen föreslår att denna definition ska använ- das även i den nya lagen, kompletterad med en hänvisning till terroristbrott som inte längre ska ingå i begreppet särskilt allvarlig brottslighet. Någon hänvisning till vissa finansieringsgärningar, som ingår i rekryteringslagens definition av särskilt allvarlig brottslighet, föreslås däremot inte.

Regeringen instämmer i att den nu föreslagna lagen bör innehålla en de- finition av terroristorganisation. Därmed kan begreppet även fortsättnings- vis användas i samröresbestämmelsen och det kan också införas i finan- sieringsbestämmelsen. När det gäller innehållet i en sådan definition gör regeringen i grunden ingen annan bedömning än i ovan redovisade lagstift- ningsärenden. Definitionen av en terroristorganisation bör således anknyta till utförandet av straffbara gärningar på det sätt den gör i rekryterings- lagen.

Frågan är emellertid vilka de relevanta gärningarna bör vara. Som flera remissinstanser, bl.a. Riksdagens ombudsmän och Åklagarmyndigheten, påpekar saknas i stora delar av den föreslagna regleringen av särskilt all- varlig brottslighet rekvisit som knyter an till terrorism. Den träffar därmed brott som begås av kriminella grupperingar utan koppling till terrorism. Detta är i stor utsträckning fallet redan i dag. Det är dock mindre tydligt eftersom särskilt allvarlig brottslighet till viss del definieras genom hän- visning till internationella instrument till skillnad från i regeringens förslag där hänvisning genomgående sker till svenska brott. Mot bakgrund av kri- minaliseringskraven i de bakomliggande internationella instrumenten är det, som utvecklas i avsnitt 7, inte möjligt att enbart låta regleringen av särskilt allvarlig brottslighet omfatta brott som begås i terrorismsyfte eller liknande.

Den omständigheten att regleringen av särskilt allvarlig brottslighet inte i alla delar är begränsad till brott som begås i terrorismsyfte kan ses som problematisk i förhållande till straffansvaret för samröre med en terrorist- organisation. En kriminalisering av samröresgärningar är motiverad när det gäller sammanslutningar med inriktning på terroristbrott men är svår- are att motivera inom ramen för terrorismlagstiftningen när verksamheten avser t.ex. mordbrand eller olaga frihetsberövande som inte har koppling till terrorism. Några närmare överväganden kring valet att låta definitionen av terroristorganisation hänvisa till särskilt allvarlig brottslighet gjordes inte när den nuvarande regleringen i rekryteringslagen infördes. Det kan dock konstateras att en sådan lösning framstår som naturligare i rekryter- ingslagen. Där ingår terroristbrottet i begreppet särskilt allvarlig brottslig- het, vilket det inte föreslås göra i den nya lagen. När det gäller samröres- brottet kan det vidare konstateras att det inte finns något bakomliggande internationellt åtagande som ställer krav på att definitionen av terrorist- organisation ska hänvisa till vad som i svensk rätt motsvaras av reglering- en av särskilt allvarlig brottslighet. Mot denna bakgrund anser regeringen

Prop. 2021/22:133

101

Prop. 2021/22:133 till skillnad från utredningen att definitionen av terroristorganisation inte bör hänvisa till regleringen om särskilt allvarlig brottslighet utan enbart till terroristbrottet. Därmed kan samröresbrottet begränsas till att enbart avse sammanslutningar med inriktning på terroristbrott. Se avsnitt 8.2 för re- geringens överväganden kring straffansvaret för finansiering.

Definitionen bör vidare justeras språkligt så att den tar hänsyn till att även gärningsmannaskap och medgärningsmannaskap utgör en form av medverkan. Med en terroristorganisation ska således avses en samman- slutning av personer som begår eller på annat sätt medverkar till terrorist- brott eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott.

Ekobrottsmyndigheten föreslår att definitionen inte enbart ska avse sam- manslutningar av personer som begår eller gör sig skyldiga till relevant brottslighet utan även sammanslutningar av personer som har begått och gjort sig skyldiga till sådan brottslighet. Enligt regeringen är detta inte nöd- vändigt eftersom det inte kan anses uteslutet att tillämpa regleringen på organisationer vars senaste relevanta brottsliga gärningar ligger en tid till- baka. Som framgår av tidigare överväganden måste frågan om huruvida en organisation inte längre är en terroristorganisation avgöras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. En omständighet som kan vara av betydelse är om organisationen har tagit tydligt, offentligt och tro- värdigt avstånd från tidigare brottsliga handlingar och helt övergått till annan verksamhet. (Prop. 2019/20:36 s. 28.)

8.2Finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet

Regeringens förslag: Straffansvaret för finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ska regleras på i huvudsak samma sätt som hittills. Straffansvaret för finansiering av att begå eller medverka till förstadier till brott ska enbart gälla förstadier till terroristbrott. Det ska därmed omfatta den som samlar in, tar emot eller tillhandahåller pengar eller annan egendom i avsikt att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas

1. för att begå eller på annat sätt medverka till

a)terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till terrorist- brott, eller

b)särskilt allvarlig brottslighet, samröre med en terroristorganisation, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet eller resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, eller

2. av

a)en person som begår eller på annat sätt medverkar till terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet,

b)en terroristorganisation enligt den nya definitionen av detta, eller

102

c)en sammanslutning av personer som begår eller på annat sätt medverkar till särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet.

Försök till finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ska även fortsättningsvis vara straffbart.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock inte att det ska vara straffbart med finansiering av att begå eller på annat sätt medverka till försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar mot det. Attunda tingsrätt anser att regleringen är svåröverskådlig och överlappande varför det finns behov av att renodla den. För att uppfylla terrorismdirektivets krav anser tingsrätten dock, mot bakgrund av hur direktivets artikel om brott med anknytning till en terror- istgrupp hanterats i svensk rätt, att finansiering för att begå eller annars medverka till försök, förberedelse och stämpling till bl.a. terroristbrott bör vara straffbart. Åklagarmyndigheten menar att de otydligheter myndig- heten pekat på avseende den föreslagna regleringen av särskilt allvarlig brottslighet kan få långtgående konsekvenser för finansieringsreglerna. Myndigheten pekar på att en person som samlar in pengar till en allmän- farlig ödeläggelse skulle kunna komma att dömas för finansiering av terrorism. Enligt Svenska Röda Korset bör det tydligt framgå att finansi- ering av opartiska humanitära organisationer inte omfattas av straffansvar.

Skälen för regeringens förslag

Straffansvaret för finansiering enligt gällande rätt bör i huvudsak behållas oförändrat

Av 3 § första stycket finansieringslagen följer ett straffansvar för den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas

1.för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet,

2.av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämp- ling eller medverkan till sådan brottslighet, eller

3.för samröre med en terroristorganisation enligt rekryteringslagen. Straffansvaret omfattar bl.a. finansiering av terroristbrott, eftersom detta

omfattas av finansieringslagens definition av särskilt allvarlig brottslighet. Straffbestämmelsen i 3 a § samma lag gäller motsvarande finansierings- handlingar när de sker i syfte att egendomen ska användas eller med vet- skap om att den är avsedd att användas för att begå eller annars medverka till brotten offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning eller resa i rekry-

teringslagen.

Av 4 § finansieringslagen följer att det för försök till brott enligt lagen döms till ansvar enligt 23 kap. 1 § brottsbalken.

Den särskilda regleringen av finansiering av särskilt allvarlig brottslig- het infördes i samband med tillträdet till FN:s finansieringskonvention. Regleringen i finansieringslagen har därefter byggts ut allteftersom inter-

Prop. 2021/22:133

103

Prop. 2021/22:133 nationella instrument på området tillkommit. Utöver finansieringskonven- tionen genomför den nuvarande regleringen FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014), FATF:s rekommendation 5 om kriminalisering av finansi- ering av terrorism (se 3 § första stycket 2 som tar sikte på att finansiera en terrorist eller terroristorganisation), tilläggsprotokollet till Europarådets terrorismkonvention och EU:s terrorismdirektiv. Den 1 mars 2020 utvid- gades kriminaliseringen till finansiering av samröre med en terroristorganisa- tion samt finansiering av någons resa i syfte att ha samröre med en terrorist- organisation liksom finansiering av offentlig uppmaning och rekrytering till sådant samröre.

Den straffrättsliga lagstiftningen mot finansiering av terrorism eller sär- skilt allvarlig brottslighet motsvarar kriminaliseringskraven i bakom- liggande internationella instrument och får anses innebära en heltäckande kriminalisering av gärningar med anknytning till terrorism. Det finns där- med inget behov av att ytterligare utöka det straffbara området och med några mindre ändringar anser regeringen att regleringen i sak bör överföras oförändrad till den nya terroristbrottslagen.

Regleringen om finansiering av försök, förberedelse och stämpling bör behållas men endast gälla i förhållande till terroristbrottet

Kriminaliseringen av finansiering av att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet in- fördes till följd av terrorismdirektivets krav på kriminalisering av finansi- ering av brott enligt artikel 4 i direktivet, s.k. brott med anknytning till en terroristgrupp. När direktivet genomfördes bedömde regeringen att ge- nomförandet i den delen borde anknyta till de svenska brott som har be- dömts motsvara artikel 4, dvs. medverkan, försök, förberedelse och stämp- ling till terroristbrott (prop. 2017/18:174 s. 67 f.).

Utredningen bedömer att det i den föreslagna lagen inte finns något be- hov av en sådan kriminalisering för att uppfylla terrorismdirektivets krav. Detta motiveras huvudsakligen med att kriminaliseringen överlappar med annan reglering. Det handlar delvis om straffansvaret för finansiering av samröre med en terroristorganisation, som har tillkommit efter genom- förandet av direktivet, men även om straffansvaret för bl.a. finansiering av en terrorist eller terroristorganisation (se vidare avsnitt 7.7.2 i betänkan- det). För att direktivets krav på kriminalisering av finansiering av att bidra till brott enligt artikel 4 med säkerhet ska vara uppfyllt även i fortsättning- en, föreslår utredningen emellertid att finansiering av medverkan till sam- röre med en terroristorganisation ska göras straffbart.

Regeringen delar utredningens bedömning att det finns en inte oväsent- lig överlappning mellan den nuvarande regleringen av finansiering av för- sök, förberedelse och stämpling till särskild allvarlig brottslighet och de andra bestämmelser som utredningen pekar på. Som utredningen anför kan det, ur det perspektivet, ifrågasättas om den nämnda kriminaliseringen av finansiering av förstadier till brott bör behållas. Enligt regeringen kan det emellertid godtas att regleringen i vissa delar överlappar när det krävs för att den på ett konsekvent och sammanhängande sätt ska genomföra terror- ismdirektivet. Det är angeläget att genomförandet inte bara är heltäckande utan även att det är tydligt för den som tar del av lagstiftningen att så är

fallet. Regeringen anser därför, i likhet med Attunda tingsrätt, att regler-

104

ingen om finansiering av försök, förberedelse och stämpling för närvaran- Prop. 2021/22:133 de bör behållas i den föreslagna lagen i förhållande till terroristbrott. Efter-

som terroristbrott inte ska ingå i den nya lagens definition av särskilt all- varlig brottslighet ska hänvisningen i stället ske endast till straffbestäm- melsen om terroristbrott.

Som nämns i avsnitt 4 gav regeringen i april 2021 en utredare i uppdrag att lämna förslag som innebär att det införs ett särskilt straffansvar för del- tagande i en terroristorganisation. Ett framtida deltagandebrott, som kan antas påverka genomförandet av artikel 4 i terrorismdirektivet i svensk rätt, kan komma att ge förutsättningar att ytterligare förenkla finansierings- brottet i enlighet med vad utredningen föreslår.

I och med att regleringen avseende förstadier till terroristbrott behålls är det på grund av terrorismdirektivet inte nödvändigt att kriminalisera finan- siering av medverkan till samröre med en terroristorganisation, som utred- ningen förslår. Finansiering av medverkan är dock kriminaliserat i för- hållande till samtliga andra brott som finansieringen kan avse. Att finansi- era medverkan till samröre kan inte heller ses som mindre allvarligt än att finansiera medverkan till t.ex. resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet. Detta, sammantaget med intresset av en sammanhållen lag- teknisk lösning, innebär enligt regeringens uppfattning att förslaget i denna del ändå bör genomföras.

Regleringen bör föras ihop till en bestämmelse

Som redovisas ovan är den nuvarande regleringen, med undantag för för- söksansvaret, uppdelad i två olika paragrafer. Bestämmelserna har dock i princip samma konstruktion och samtliga finansieringsgärningar är vidare straffbara på försöksstadiet. Även om straffskalan för grovt brott i dag en- dast är tillämplig på gärningar enligt 3 § finansieringslagen, kan det efter de utvidgningar av straffansvaret som skett i olika omgångar inte längre hävdas att de gärningar som omfattas av 3 a § i alla situationer är mindre straffvärda än gärningarna enligt 3 §. Som framgår av avsnitt 9 föreslår regeringen också att det grova brottet ska omfatta samtliga fall av finansi- ering. Det framstår under dessa förutsättningar inte som motiverat att i ett nytt samlat regelverk behålla en uppdelning av straffansvaret för finansier- ing i två olika paragrafer.

I avsnitt 8.1 föreslår regeringen att definitionen av en terroristorganisa- tion ändras så att den endast träffar sammanslutningar med inriktning på terroristbrott. Straffansvaret för finansiering av en terroristorganisation (3 § första stycket 2 finansieringslagen) bör dock alltjämt omfatta finansi- ering även av sammanslutningar som inriktar sig på särskilt allvarlig brottslighet (jfr bedömningen i prop. 2015/16:78 s. 48 om att ”terrorist- handlingar” i FATF:s rekommendation 5 bör motsvara begreppet särskilt allvarlig brottslighet i finansieringslagen). Lagtexten bör när det gäller sammanslutningar därför hänvisa dels till en terroristorganisation enligt den föreslagna definitionen i 3 §, dels till en sammanslutning av personer som begår eller på annat sätt medverkar till särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet.

När det gäller Åklagarmyndighetens synpunkter på regleringen av sär-

skilt allvarlig brottslighet och dess konsekvenser för finansieringsbrottet

105

Prop. 2021/22:133 ska det beaktas dels att regeringen när det gäller definitionen av särskilt allvarlig brottslighet föreslår en snävare hänvisningsteknik än utredningen (se avsnitt 7), dels att regeringen till skillnad från utredningen föreslår al- ternativa brottsbeteckningar utifrån vilken brottslighet t.ex. en finansier- ingsgärning ytterst syftar till (se avsnitt 5). Som myndigheteten påpekar innebär utredningens förslag att den som samlar in pengar till en allmän- farlig ödeläggelse utan koppling till terrorism skulle kunna dömas för finansiering av terrorism. Genom de ändringar som regeringen föreslår skulle däremot personen i ett sådant fall dömas för ett finansieringsbrott endast om det rör sig om allmänfarlig ödeläggelse under sådana omstän- digheter som avses i vissa internationella överenskommelser. Vidare skulle en finansieringsgärning kopplad till det brottet vara att rubricera som finansiering av särskilt allvarlig brottslighet och inte som finansiering av terrorism.

Svenska Röda Korset önskar ett förtydligande av att finansiering av opartiska humanitära organisationer inte omfattas av straffansvar. Reger- ingen anser, liksom vid införande av straffansvaret för finansiering av en terroristorganisation, att det inte bör vara tillåtet att lämna bidrag till en organisation eller sammanslutning som ägnar sig åt terroristbrott eller sär- skilt allvarlig brottslighet, även om de är avsedda att användas till humani- tär verksamhet (prop. 2015/16:78 s. 52 f.). En opartisk humanitär organi- sation som Röda Korset utgör dock uppenbart inte en sådan samman- slutning.

8.3Offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet

Regeringens förslag: Straffansvaret för offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ska som hittills omfatta den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller på annat sätt söker förleda till terroristbrott, särskilt allvarlig brottslighet, samröre med en terroristorganisation eller finansiering av terrorism eller särskilt all- varlig brottslighet. Därutöver ska det omfatta offentlig uppmaning till rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet eller resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller

har inte några invändningar mot det. Åklagarmyndigheten tillstyrker att straffansvaret utvidgas till att även avse offentlig uppmaning till rekry- tering, utbildning och resa men pekar på att myndighetens synpunkter avseende begreppet särskilt allvarlig brottslighet gör sig gällande även här. Civil Rights Defenders avstyrker en utvidgning av straffansvaret. Pub- licistklubben föreslår ett försvarlighetsrekvisit som innebär ett uttryckligt undantag för opinionsyttringar. Svenska sektionen av Amnesty Inter- national efterlyser en tydligare motivering kring hur utvidgningen av straffansvaret är förenlig med Europakonventionen och 2 kap. regerings-

106

formen. Även Riksdagens ombudsmän anser att lagförslagets förhållande Prop. 2021/22:133 till grundläggande fri- och rättigheter behöver belysas ytterligare.

Skälen för regeringens förslag

Det finns fortfarande skäl för en särskild bestämmelse om offentlig uppmaning

Straffansvaret enligt 3 § rekryteringslagen omfattar den som i ett meddel- ande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt all- varlig brottslighet eller till samröre med en terroristorganisation. I straff- ansvaret ingår offentlig uppmaning till terroristbrott och vissa former av terrorismfinansiering, eftersom det omfattas av begreppet särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagen.

Bestämmelsen infördes för att genomföra kriminaliseringsåtaganden i Europarådets terrorismkonvention och EU:s terrorismrambeslut i 2008 års lydelse. Bestämmelsen utformades med förebild i brottsbalkens bestäm- melse om uppvigling i 16 kap. 5 §, och vid införandet konstaterades att kriminaliseringskravet i konventionen och rambeslutet på många sätt väl motsvarades av det straffbudet. Det ansågs dock råda viss osäkerhet be- träffande uppviglingsbrottets eventuella nationella begränsningar, varför lagstiftningsåtgärder ansågs nödvändiga. (Prop. 2009/10:78 s. 29 f.) I sam- band med att rambeslutet ersattes av EU:s terrorismdirektiv konstaterade regeringen att det numera får anses att uppviglingsbrottet inte omfattas av sådana nationella begränsningar som diskuterades när bestämmelsen om offentlig uppmaning infördes och att det därför kunde diskuteras om det fanns anledning att behålla rekryteringslagens särreglering. Uppmanings- bestämmelsen ansågs dock alltjämt fylla en viktig funktion genom att sär- kriminaliseringen betonar det särskilda allvaret i den brottslighet som upp- maningarna avser. Vidare ansågs straffskalan, som är strängare än den för uppvigling, bättre återspegla det klandervärda i det slags uppmaningar som omfattas av brottet. (Prop. 2017/18:174 s. 76.) Enligt regeringens uppfatt- ning gör sig skälen för ett särskilt uppmaningsbrott fortfarande gällande. En bestämmelse om offentlig uppmaning bör därför finnas även i den nya lagen.

Straffansvaret för offentlig uppmaning bör omfatta även rekrytering, utbildning och resa

Som framgår ovan är straffansvaret för offentlig uppmaning enligt gällande rätt tillämpligt i förhållande till terroristbrottet, särskilt allvarlig brottslighet, samröre med en terroristorganisation och finansiering, men inte i förhållande till rekrytering, utbildning och resa. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det finns starka skäl att låta uppmaningsbrottet omfatta offentlig uppmaning till alla brott i den nya lagen.

Offentlig uppmaning till rekrytering, utbildning och resa framstår i fråga om straffvärde som likvärdigt med offentlig uppmaning till vissa gärningar som redan i dag omfattas av straffansvaret. Enligt regeringens uppfattning är det svårt att motivera att det i ett samlat och sammanhängande regelverk ska vara särskilt straffbelagt att offentligt uppmana till finansiering av samröre med en terroristorganisation men inte att uppmana till rekrytering till samröre med en sådan organisation – eller för den delen att uppmana

107

Prop. 2021/22:133 till rekrytering till terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet. En ut- vidgning av bestämmelsen om offentlig uppmaning skulle också bidra till

	att i den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism på ett mer heltäckande
	sätt fånga upp budskap och propaganda med inriktning på särskilda former
	av stöd till terrorism, t.ex. uppmaningar att utbilda sig i olika vapen- och
	sprängämnestekniker för att begå terroristbrott. Regeringen anser att det är
	angeläget att även sådana uppmaningsgärningar kan lagföras med stöd av
	terroristbrottslagen, eftersom de därmed kommer att omfattas av den
	strängare straffskala som gäller när en gärning bedöms som offentlig upp-
	maning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet jämfört med vad
	som gäller när enbart straffbestämmelsen om uppvigling är tillämplig.
	Till detta kommer att det genom bestämmelsen om uppvigling i 16 kap.
	5 § brottsbalken alltså redan är straffbart att uppmana eller annars söka
	förleda till rekrytering, utbildning eller resa. Att offentlig uppmaning inte
	är kriminaliserat i förhållande till vissa av brotten i terrorismlagstiftningen
	kan därför innebära svåra överväganden i fråga om huruvida ett med-
	delande som innefattar en offentlig uppmaning till terroristbrottslighet ut-
	gör brott enligt bestämmelsen om offentlig uppmaning eller ska bestraffas
	enligt bestämmelsen om uppvigling. Som framhölls när offentlig upp-
	maning till samröre med en terroristorganisation lades till i den nuvarande
	bestämmelsen är det nämligen sannolikt att en offentlig uppmaning i prak-
	tiken många gånger tar sig uttryck i någon form av allmänt stöd till terror-
	ism (prop. 2019/20:36 s. 43). En kriminalisering av offentlig uppmaning
	som omfattar uppmaning till alla brott enligt terroristbrottslagen skulle
	därmed innebära en ökad tydlighet. När det gäller Åklagarmyndighetens
	synpunkter avseende konsekvenserna av regleringen av särskilt allvarlig
	brottslighet för straffbestämmelsen om offentlig uppmaning kan det hän-
	visas till vad regeringen anför i anslutning till myndighetens motsvarande
	synpunkter i avsnitt 8.2 om finansieringsbrottet.
	Som Svenska sektionen av Amnesty International och Riksdagens om-
	budsmän påminner om är det nödvändigt att pröva hur den kriminalisering
	som övervägs förhåller sig till grundläggande fri- och rättigheter. Det kan
	konstateras att en utvidgning av tillämpningsområdet för straffbestäm-
	melsen om offentlig uppmaning innebär en motsvarande inskränkning av
	yttrandefriheten och informationsfriheten enligt 2 kap. 1 § första stycket 1
	och 2 regeringsformen. Yttrandefriheten och informationsfriheten får be-
	gränsas genom lag med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet och allmän ordning
	och säkerhet under de förutsättningar som anges i 2 kap. regeringsformen.
	En begränsning får göras bara för att tillgodose ett ändamål som är god-
	tagbart i ett demokratiskt samhälle och får inte gå längre än vad som är
	nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. Inskränkningen
	får inte heller gå så långt att den innebär ett hot mot den fria åsiktsbild-
	ningen som en av grundvalarna för vårt statsskick. Inskränkningen får inte
	göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan
	åskådning. Vid bedömningen av vilka begränsningar som får göras ska
	dessutom vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i
	bl.a. politiska och religiösa angelägenheter särskilt beaktas (2 kap. 20 §
	första stycket, 21 § och 23 § första och andra styckena regeringsformen).
	I sammanhanget ska också Europakonventionen beaktas. Artikel 10 i
	Europakonventionen slår fast en rätt till yttrandefrihet, vilket innefattar
108	åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan

offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Prop. 2021/22:133 Dessa friheter får underkastas inskränkningar som är föreskrivna i lag

under förutsättning att de är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott.

Terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, det fria ut- övandet av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utveck- lingen. Den utvidgning av uppmaningsbrottet som nu föreslås träffar klart straffvärda gärningar och syftar i förlängningen till att förhindra bl.a. terroristbrott, med andra ord ytterst samhällsfarlig brottslighet. Enligt re- geringens mening står det klart att detta är ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle.

Vid den proportionalitetsbedömning som ska göras är det enligt reger- ingen av stor betydelse att det finns en kriminalisering av uppvigling som innebär att det som uppvigling redan är straffbart att uppmana eller på annat sätt söka förleda till rekrytering, utbildning eller resa. Den föreslagna utvidgningen av det straffbara området för offentlig uppmaning utökar så- ledes inte det straffbara området i förhållande till vad som redan följer av brottsbalkens bestämmelse om uppvigling till brott. Som regeringen redo- visar ovan finns det därutöver sakliga skäl som med styrka talar för en utvidgning av uppmaningsbrottet. Med hänsyn till detta anser regeringen att den föreslagna utvidgningen av straffansvaret för offentlig uppmaning utgör en nödvändig och proportionerlig begränsning av yttrandefriheten, som är förenlig med såväl regeringsformen som med Europakonventionen (jfr prop. 2009/10:78 s. 42 f. och prop. 2019/20:36 s. 43 f.).

Mot denna bakgrund anser regeringen att offentlig uppmaning till terror- ism eller särskilt allvarlig brottslighet i den föreslagna lagen bör vara straffbart även i förhållande till brotten rekrytering, utbildning och resa. Eftersom bestämmelsen är tillämplig på uppmaningar till brott och inte på legitima opinionsyttringar saknas anledning att införa ett sådant försvarlig- hetsundantag som Publicistklubben föreslår. Det finns för övrigt inte något sådant undantag från det mer vidsträckta straffansvaret för uppvigling.

8.4Rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet

Regeringens förslag: Straffansvaret för rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet inskränks på så vis att rekrytering till att begå eller på annat sätt medverka till förstadier till brott enbart ska gälla förstadier till terroristbrott. Det ska därmed omfatta den som, i annat fall än som anges i bestämmelsen om offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, söker förmå någon annan att begå eller på annat sätt medverka till

1.terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till terrorist- brott, eller

2.särskilt allvarlig brottslighet, samröre med en terroristorganisation eller finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet.

109

Prop. 2021/22:133	Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
	Utredningen föreslår dock inte att det ska vara straffbart med rekrytering
	till att begå eller på annat sätt medverka till försök, förberedelse eller
	stämpling till terroristbrott.
	Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller
	har inte några invändningar mot det. Attunda tingsrätt anser att det, för att
	terrorismdirektivets kriminaliseringskrav ska uppfyllas, bör vara straffbart
	med rekrytering för att begå eller annars medverka till försök, förberedelse
	eller stämpling till bl.a. terroristbrott. Åklagarmyndigheten ställer sig posi-
	tiv till att straffansvaret för rekrytering renodlas, men påpekar att den före-
	slagna ordalydelsen innebär att en person som begår stämpling till mord-
	brand skulle kunna göra sig skyldig till rekrytering till terrorism på grund
	av den problematik myndigheten påtalat avseende regleringen av särskilt
	allvarlig brottslighet.
	Skälen för regeringens förslag: Straffansvaret för rekrytering enligt
	4 § rekryteringslagen avser den som förmår någon annan, i annat fall än
	som anges i rekryteringslagens bestämmelse om offentlig uppmaning, att
	begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök,
	förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet eller att ha samröre med
	en terroristorganisation. Eftersom särskilt allvarlig brottslighet i rekryter-
	ingslagen omfattar terroristbrott och viss terrorismfinansiering inbegriper
	straffansvaret rekrytering till de brotten.
	Bestämmelsen om rekrytering infördes för att genomföra åtaganden en-
	ligt Europarådets terrorismkonvention samt EU:s terrorismrambeslutet i
	2008 års lydelse. För att uppfylla kraven i EU:s terrorismdirektiv utvid-
	gades straffansvaret för rekrytering bl.a. genom tillägget om försök,
	förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet (prop.
	2017/18:174 s. 50 f.). Den 1 mars 2020 utvidgades straffansvaret ytter-
	ligare till att också omfatta rekrytering till samröre med en terrorist-
	organisation.
	Det har inte framkommit något behov av ytterligare utvidgningar av det
	straffbara området beträffande rekrytering. Liksom enligt nuvarande reg-
	lering bör rekryteringsbrottet vara subsidiärt till brottet offentlig upp-
	maning.
	Utredningen föreslår att kriminaliseringen av rekrytering till att begå
	eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till det som
	i dag utgör särskilt allvarlig brottslighet ska slopas. Regleringen infördes
	mot bakgrund av terrorismdirektivets krav på kriminalisering av rekry-
	tering till brott med anknytning till en terroristgrupp (artikel 4 i direktivet).
	Liksom när det gäller finansieringsbrottet anser utredningen att regler-
	ingen inte behövs för att uppfylla direktivets krav. Av de skäl som reger-
	ingen redovisar avseende finansieringsbrottet (avsnitt 8.2) bör rekry-
	teringsbrottet även i fortsättningen hänvisa till de osjälvständiga former av
	terroristbrottet som motsvarar Sveriges genomförande av artikel 4. Precis
	som när det gäller finansiering bör kriminaliseringen dock inskränkas så
	att den enbart omfattar försök, förberedelse och stämpling till terroristbrott
	och inte till de brott som föreslås utgöra särskilt allvarlig brottslighet i den
	nya lagen.
	Med anledning av Åklagarmyndighetens synpunkt noterar regeringen att
	bestämmelsen inte innebär ett stämplingsansvar, även om rekryterings-
110	brottet har likheter med den osjälvständiga brottsformen stämpling. När

det gäller myndighetens synpunkter avseende konsekvenserna av regler- Prop. 2021/22:133 ingen av särskilt allvarlig brottslighet för straffbestämmelsen om rekryter-

ing kan det hänvisas till vad regeringen i avsnitt 8.2 anför i anslutning till myndighetens motsvarande synpunkter om finansieringsbrottet. En följd av de ändringar som föreslås beträffande begreppet särskilt allvarlig brottslighet (se avsnitt 7) är alltså att rekrytering till mordbrand kommer att omfattas av den nu aktuella straffbestämmelsen endast under särskilt angivna omständigheter och då betecknas som rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet.

8.5Utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet

Regeringens förslag: Straffansvaret för att utbilda för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet utvidgas så att det inte enbart omfattar den som har vetskap om mottagarens brottsliga syfte utan även den som själv har ett sådant syfte.

Vidare utvidgas straffansvaret, såväl för den som utbildar som för den som tar del av utbildning, genom att uppräkningen av de hjälpmedel som utbildningen ska avse görs mer generell.

Straffansvaret för utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ska därmed omfatta den som

1.till någon annan meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana hjälpmedel eller om sådana metoder eller tekniker som är särskilt ägnade att användas vid terrorist- brott, särskilt allvarlig brottslighet eller finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, i avsikt att instruktionerna ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå eller på annat sätt medverka till sådan brottslighet, eller

2.tar del av sådana instruktioner som avses i 1 i avsikt att använda dem för att begå eller på annat sätt medverka till sådan brottslighet.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Polismyndigheten

och Stockholms tingsrätt, tillstyrker förslaget eller har inte några invänd- ningar mot det. Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas, trans- personers, queeras och intersexpersoners rättigheter (RFSL) anför att meddelandet av instruktioner till någon i avsikt att dessa ska användas för terroristbrott bör innebära att utbildning inom nynazistiska och andra grupper i metoder och tekniker för att exempelvis bruka våld med syfte att injaga allvarlig fruktan hos en grupp, som hbtqi-personer, kan rymmas inom brottet.

Svenska Journalistförbundet avstyrker förslaget att det inte längre ska krävas att den som utbildar har vetskap om att mottagaren har för avsikt att använda instruktionerna för att begå terroristbrott. Enligt förbundet innebär förslaget i praktiken att det blir svårt att sprida information om terroristers arbetsmetoder, vilket i förlängningen riskerar att försvåra möj- ligheterna att bekämpa terrorism. Förbundet anser att en så pass omfattan-

de inskränkning av bl.a. yttrandefriheten inte står i proportion till nyttan

111

Prop. 2021/22:133 av regleringen. Liknande synpunkter framförs av TU – Medier i Sverige, som också avstyrker förlaget och påpekar att den föreslagna regleringen riskerar att träffa spridning och inhämtande av kunskap om hur terrorister agerar. Enligt TU innebär den föreslagna utvidgningen begränsningar av den allmänna yttrandefriheten som i ett senare led också kan påverka mediers informations- och kunskapsinhämtning.

Stockholms universitet avstyrker förslaget om en generell reglering av utbildning avseende hjälpmedel. Enligt universitetet är förslaget i den delen dels oklart och riskerar att leda till tillämpningssvårigheter, dels så pass vagt formulerat att det kan ifrågasättas om det i alla delar är förenligt med legalitetsprincipen.

Svenska sektionen av Amnesty International efterlyser ett tydligare resonemang kring förslagets förenlighet med Europakonventionen och 2 kap. regeringsformen och vad som utgör ett legitimt syfte för utbildning. Civil Rights Defenders nämner utvidgningen av straffansvaret för den som tar del av utbildning som ett exempel på att handlingar som typiskt sett är lagliga och som inte negativt inverkar på andra människor och deras rättig- heter straffbeläggs i ännu större utsträckning än tidigare. I och med att det är den subjektiva avsikten som gör handlingen kriminell ligger förslaget enligt Civil Rights Defenders nära en kriminalisering av den fria tanken. Civil Rights Defenders anser också att straffbeläggande av denna typ av handlingar, som ligger långt från den fullbordade terroristhandlingen, inte

	kan anses vara proportionerligt.
	Skälen för regeringens förslag
	Utbildningsbestämmelserna genomför internationella åtaganden och är i
	huvudsak ändamålsenliga
	Straffansvaret för att utbilda avser enligt 5 § rekryteringslagen den som
	meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller använd-
	ning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som
	är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om
	andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål,
	om gärningen har begåtts med vetskap om att mottagaren har för avsikt att
	använda instruktionerna för att begå eller annars medverka till särskilt all-
	varlig brottslighet, ett begrepp som i rekryteringslagen inbegriper terrorist-
	brott och viss terrorismfinansiering.
	Bestämmelsen infördes för att genomföra utbildningsbestämmelserna i
	Europarådets terrorismkonvention och EU:s terrorismrambeslut i 2008 års
	lydelse. I samband med genomförandet av EU:s terrorismdirektiv ändra-
	des bestämmelsen för att förtydliga att den även kan omfatta fall där ut-
	bildaren har vetskap om att mottagarens avsikt är att medverka till (inte
	enbart begå) terroristbrott. (Prop. 2017/18:174 s. 52 f.)
	Straffansvaret för att ta del av utbildning enligt 5 a § rekryteringslagen
	träffar den som tar del av sådana instruktioner som avses i 5 § i avsikt att
	använda dem för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brotts-
	lighet.
	Bestämmelsen har sin huvudsakliga bakgrund i FN:s säkerhetsråds reso-
	lution 2178 (2014) som innehåller ett krav på kriminalisering av en resa i
	syfte att erhålla terroristträning. Kriminaliseringen av mottagande av ut-
112	bildning utformades för att så långt som möjligt spegla den då gällande 5 §

rekryteringslagen om att utbilda någon annan (prop. 2015/16:78 s. 29). I Prop. 2021/22:133 huvudsak för att uppfylla kraven i terrorismdirektivet utvidgades bestäm-

melsen bl.a. på så sätt att den straffbara handlingen ändrades från att ”ta emot” till att ”ta del av” instruktioner enligt 5 § rekryteringslagen. Själv- studier och deltagande i legitima utbildningar kom därmed att omfattas av straffansvaret (prop. 2017/18:174 s. 54 f.).

Regleringen om att utbilda och utbilda sig uppfyller således Sveriges internationella åtaganden och är enligt regeringens uppfattning i huvudsak ändamålsenlig. Som framgår i det följande anser regeringen, i likhet med utredningen, dock att den bör ändras i två avseenden.

Bestämmelsen om att utbilda för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ska även omfatta den som meddelar instruktioner med viss avsikt

Straffansvaret för att utbilda förutsätter att det finns en avsedd mottagare av instruktionerna, dvs. någon som utbildas eller som utbildaren söker ut- bilda. Vidare krävs en vetskap hos den som utbildar om att den som tar emot utbildningen har en viss brottslig avsikt. Det är således inte straffbart enligt 5 § att med terrorismavsikt sprida instruktioner t.ex. över internet om hur man tillverkar en bomb, om det inte sker med vetskap om att det finns en mottagare som har för avsikt att använda instruktionerna för att föröva terroristbrott eller något av de andra relevanta brotten (prop. 2009/10:78 s. 61). Däremot är det enligt 5 a § straffbart att ta del av instruktioner som har spritts under sådana förhållanden för den som har avsikt att använda dem för att begå eller annars medverka till ett sådant brott (prop. 2017/18:174 s. 106 f.).

Att det ska finnas någon som tar emot eller är tänkt att ta emot utbild- ningen är ett grundläggande inslag i brottskonstruktionen som bör behål- las. Däremot anser regeringen att det subjektiva rekvisitet med fördel kan justeras något. Som några remissinstanser påpekade vid införandet av ut- bildningsbrottet kan kravet på vetskap (hos utbildaren) om vad kunskap- erna ska användas till (hos mottagaren) leda både till bevissvårigheter och till att bestämmelsen inte träffar alla straffvärda handlingar (prop. 2009/10:78 s. 47). Vad särskilt gäller risken för att straffvärda gärningar faller utanför straffansvaret konstaterar regeringen att brottet i dag inte om- fattar utbildning som sker med avsikten att mottagaren ska använda kun- skaperna för att begå t.ex. ett terroristbrott. Enligt regeringens uppfattning kan detta inte ses som mindre allvarligt än en vetskap om att den utbildade avser att begå ett sådant brott. En avsikt är i sig ett mer kvalificerat uppsåt än en vetskap (insikt). Dessutom kan ett uppsåt till att brott ska begås betraktas som mer kvalificerat än ett uppsåt till att någon avser att begå ett brott.

När lagstiftningen nu ses över ur systematisk synvinkel framstår det inte heller som motiverat att i subjektivt hänseende göra åtskillnad mellan den som med exempelvis terrorismsavsikt meddelar vissa instruktioner och den som med samma avsikt tar del av instruktionerna. En jämförelse kan också göras med bestämmelsen om förberedelse till brott i 23 kap. 2 § brottsbalken, som har likheter med utbildningsbrotten på så vis att den bl.a. avser att lämna respektive att ta emot något som är särskilt ägnat att an-

vändas som hjälpmedel vid ett brott. I den bestämmelsen är det, liksom i

113

Prop. 2021/22:133 bestämmelsen om att utbilda sig för terrorism eller särskilt allvarlig brotts- lighet, avsikten hos den som vidtar åtgärden som, på den subjektiva sidan, avgränsar det straffbara området.

Mot denna bakgrund anser regeringen att det subjektiva rekvisitet bör kompletteras så att straffansvaret för att utbilda kan komma i fråga inte bara när utbildaren har vetskap om ett terrorismsyfte hos den som utbildas utan även när utbildarens egen avsikt är att den utbildade ska använda kun- skaperna till terrorism. Ett nytt subjektivt rekvisit kan lämpligen utformas som ett krav på avsikt hos utbildaren att de meddelade instruktionerna ska användas för att begå eller på annat sätt medverka till sådan brottslighet som omfattas av bestämmelsen, t.ex. terroristbrott. Det bör vara alternativt till det befintliga rekvisitet att instruktionerna meddelas med vetskap om att de är avsedda att användas i detta syfte. Ett sådant tillägg medför ett behov av att i lagtexten förtydliga att det ska finnas en avsedd mottagare av instruktionerna. Det kan lämpligen göras genom att det anges att straff- ansvaret ska omfatta den som ”till någon annan” meddelar eller söker meddela instruktioner.

Enligt Svenska Journalistförbundet och TU – Medier i Sverige riskerar ändringen att försvåra för bl.a. journalister att inhämta kunskaper och in- formera om hur terrorister agerar. Den ändring regeringen vill göra är att låta straffansvaret träffa den som utbildar någon i avsikt att instruktionerna ska användas för t.ex. terroristbrott, som ett alternativ till det nuvarande kravet på vetskap om att den som utbildas avser att använda instruktion- erna på motsvarande sätt. Någon sådan brottslig avsikt torde journalister eller forskare som regel inte ha med sin rapportering. Liksom dagens lag- stiftning utesluter en så utformad bestämmelse straffansvar för meddel- ande av utbildning i legitima syften och det straffbara området avgränsas också till gärningar som är straffvärda. Regeringen delar därför inte far- hågorna att förslaget i praktiken skulle innebära att det blir svårt att sprida information och kunskap, t.ex. inom ramen för forskning eller journa- listiskt arbete, om terroristers arbetsmetoder.

Uppräkningen av vissa typer av kvalificerade hjälpmedel bör ersättas av en mer generell reglering

De nuvarande bestämmelserna om straffansvar för utbildning omfattar instruktioner om tillverkning eller användning av vissa utpekade typer av hjälpmedel eller om andra metoder och tekniker som är särskilt ägnande att användas för bl.a. terroristbrott. De kvalificerade typer av hjälpmedel som omfattas är sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnande att användas för den relevanta brottslig- heten. Uppräkningen är uttömmande. Med sprängämnen avses explosiva varor, t.ex. brandbomber, granater och minor, medan vapen innefattar bl.a. skjutvapen samt biologiska och kemiska vapen. Till farliga eller skadliga ämnen räknas bl.a. gift, giftgas, smittämnen som kan vara farliga för liv eller hälsa och radioaktiva ämnen. (Prop. 2009/10:78 s. 61.)

Givetvis kommer terroristbrottslighet även i framtiden att begås med an- vändande av vapen och sprängämnen. De senaste årens händelseutveck- ling har dock visat att attentat kan genomföras med andra hjälpmedel, exempelvis flygplan eller motorfordon. Till detta kommer att det ökade

beroendet av elektronisk kommunikation och digitala informations- och

114

styrsystem har öppnat nya vägar för välplanerade och riktade terrorist- angrepp mot centrala samhällsfunktioner och försörjningssystem. Vid så- dana attacker kan kunskaper om framtagande och användning av immate- riella objekt såsom datavirus och annan programvara vara centrala för brottets genomförande. Detta talar för en mindre kasuistisk och begräns- ande utformning av utbildningsbrotten i den del de avser hjälpmedel.

Den nuvarande uppräkningen bör enligt regeringens uppfattning ersättas av ett mer generellt rekvisit. Utgångspunkten bör även fortsättningsvis vara att endast bestraffa sådan kunskapsöverföring som är särskilt farlig med hänsyn till riskerna för förövande av bl.a. terroristbrottslighet. Av det skälet är det lämpligt att låta bestämmelserna avse instruktioner om till- verkning eller användning av hjälpmedel som är särskilt ägnade att använ- das vid de för straffansvaret relevanta brotten. Avgränsningen av de hjälp- medel som omfattas görs då på samma sätt som i bestämmelsen om för- beredelse i 23 kap. 2 § brottsbalken. Förberedelse kan bl.a. bestå i att någon, med uppsåt att utföra eller främja brott, tar visst slags befattning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid ett brott.

Mot bakgrund av hur förberedelsebrottet tillämpas kan det konstateras att utbildningsbrotten med denna utformning skulle avse instruktioner om tillverkning och användning av samtliga de hjälpmedel som omfattas av den nuvarande regleringen. Därutöver skulle exempelvis immateriella objekt kunna utgöra relevanta hjälpmedel, t.ex. programvara som är fram- ställd för att kunna förstöra eller störa för samhället centrala digitala infor- mations- och styrsystem. Bestämmelserna skulle således vara bättre an- passade till hur terroristbrottsligheten kan se ut i dag, samtidigt som de även skulle täcka instruktioner om hjälpmedel som kan aktualiseras i fram- tiden. Till detta kommer att regleringen skulle blir mer konsekvent, efter- som den del som avser instruktioner om andra metoder och tekniker redan har en generell utformning.

Att låta en ny, mer allmänt hållen lydelse bygga på den väl inarbetade regleringen om förberedelse till brott skulle också på ett väsentligt sätt bi- dra till en förutsebar rättstillämpning. Regeringen delar därför inte Stockholms universitets uppfattning att en sådan utformning är så oklar att den riskerar att leda till tillämpningssvårigheter eller för vag för att leva upp till legalitetsprincipens krav. Dessutom konstaterar regeringen att ett rekvisit med förebild i straffansvaret för förberedelse inte skulle träffa varje hjälpmedel utan enbart mera kvalificerade sådana. För att något ska anses vara särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid brott i förbe- redelsebestämmelsens mening krävs nämligen allmänt sett att det är av någorlunda central betydelse för brottets genomförande och typiskt sett lämpat för det aktuella brottet. Mera vardagliga föremål omfattas inte. Med en motsvarande tillämpning i det nu aktuella sammanhanget skulle utbild- ning i användningen av vanliga motorfordon falla utanför straffansvaret. Däremot skulle ett motorfordon som utrustats på ett särskilt sätt för att åstadkomma en mer omfattande skada kunna anses som särskilt ägnat att användas vid terroristbrott. Att utbilda eller utbilda sig i användningen av ett sådan fordon skulle därmed kunna bestraffas enligt en utvidgad reg- lering avseende hjälpmedel.

Prop. 2021/22:133

115

Prop. 2021/22:133

116

Ett utvidgat straffansvar är förenligt med regeringsformen och Europakonventionen

De ovan behandlade utvidgningarna av utbildningsbrotten innebär en be- gränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten enligt 2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 regeringsformen och artikel 10 i Europakonven- tionen (se vidare avsnitt 8.3 ovan).

Det är angeläget att hindra personer från att tillhandahålla eller ta del av instruktioner beträffande hjälpmedel eller tekniker som kan användas för att föröva terroristbrott. Som konstaterades när straffansvaret för själv- studier infördes resulterar inhämtning av sådan information, t.ex. av ensamagerande, i en kunskapsökning som i sin tur innebär en ökad risk för att t.ex. terroristbrott ska begås och det finns en väsentlig risk för att den som utbildar sig stärks i sin övertygelse att begå brott. Vissa ensam- agerande kan ha en långsiktig agenda och förbereda sina dåd i tysthet men med stor beslutsamhet. Ensamagerande personer, men även personer med koppling till grupperingar, kan komma att utgöra ett allvarligt hot mot Sverige redan när de ökar sina kunskaper genom självstudier eller genom att delta i organiserad utbildning. (Prop. 2017/18:174 s. 58.)

De ändringar som nu är i fråga utvidgar befintliga rekvisit men innebär inte någon förändring av utbildningsbrottens grundläggande karaktär. Straffansvaret kommer alltjämt att vara avgränsat till påtagligt straffvärda gärningar som avgränsas genom krav på ett terrorismsyfte. Vad gäller be- stämmelsen om att meddela utbildning görs kopplingen till gärnings- mannens syften till och med tydligare. Utbildning i legitima syften är som tidigare otvetydigt uteslutet från straffansvaret både för att utbilda och ut- bilda sig. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att intresset av att hind- ra att personer utbildar eller tar del av utbildning för terrorism motiverar de ytterligare begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten som utvidgningarna skulle innebära och att den lagstiftning som föreslås är förenlig med regeringsformen och Europakonventionen.

Straffansvaret för utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet bör föras ihop till en paragraf

Sammanfattningsvis föreslår regeringen till att börja med att straffansvaret för att utbilda förändras på så sätt att det även ska vara straffbart att med- dela sådana instruktioner som avses i bestämmelsen i avsikt att dessa ska användas för att begå eller på annat sätt medverka till sådana brott som i nuvarande lagstiftning betecknas som särskilt allvarlig brottslighet, dvs. enligt den nya lagen särskilt allvarlig brottslighet, terroristbrott, och finan- siering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet. Samtidigt förtyd- ligas kravet på att det ska finnas en avsedd mottagare av instruktionerna genom att det anges att straffansvaret ska omfatta den som ”till någon annan” meddelar eller söker meddela instruktioner.

Vidare föreslår regeringen att den uttömmande uppräkningen av hjälp- medel som finns i bestämmelsen om att utbilda, och genom hänvisning också ingår i bestämmelsen om att ta del av utbildning, ersätts med en skrivning om hjälpmedel som är särskilt ägnade att användas vid de ovan- nämnda brotten.

Regeringens förslag innebär att utbildningsbrotten i högre grad än tidig- are kommer att spegla varandra när det gäller kravet på avsikt med gär-

ningen. Det framstår som lämpligt att i den nya lagen föra ihop regleringen Prop. 2021/22:133 om att utbilda och att utbilda sig för terrorism eller särskilt allvarlig brotts-

lighet till en paragraf.

8.6Resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet

Regeringens förslag: Straffansvaret för resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ska utformas på i princip samma sätt som hittills. Det ska omfatta den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land i avsikt att

1.begå eller på annat sätt medverka till terroristbrott, särskilt allvarlig brottslighet eller finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet eller göra sig skyldig till förberedelse eller stämpling till terroristbrott, särskilt allvarlig brottslighet eller finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, eller

2.begå något av brotten samröre med en terroristorganisation eller utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet.

Som tidigare ska straffansvaret inte gälla den som är svensk med- borgare och som reser eller påbörjar en resa till Sverige.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att regleringen av resa i avsikt att göra sig skyldig till stämpling till särskilt allvarlig brottslighet slopas och att resa i avsikt att begå osjälvständiga former av samröre kriminaliseras.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar mot det. Attunda tingsrätt invänder med hän- syn till terrorismdirektivet mot förslaget om att ta bort regleringen om stämpling.

Skälen för regeringens förslag: Straffansvaret för resa omfattar enligt

5 b § rekryteringslagen den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land i avsikt att begå särskilt allvarlig brottslighet eller göra sig skyldig till förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet, att ha samröre med en terroristorganisation eller att meddela eller ta del av instruktioner enligt bestämmelserna om att utbilda eller utbilda sig i 5 och 5 a §§ rekryteringslagen. Bestämmelsen gäller inte den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till Sverige. Eftersom terroristbrott och viss terrorismfinansiering ingår i rekryteringslagens defi- nition av särskilt allvarlig brottslighet omfattar straffansvaret resor i avsikt att begå dessa brott eller att göra sig skyldig till vissa osjälvständiga former av brotten.

Bestämmelsen om resa infördes för att genomföra den del av FN:s säker- hetsråds resolution 2178 (2014) som kräver att medlemsstaterna krimina- liserar vissa utlandsresor i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller ge eller få terroristträning. Den reglering som in- fördes avsåg att resa eller påbörja en resa till ett annat land än medborgar- skapslandet i avsikt att begå eller förbereda eller att meddela eller ta emot utbildning avseende särskilt allvarlig brottslighet. I samband med genom-

förandet av bestämmelserna om terrorismresor i tilläggsprotokollet till

117

Prop. 2021/22:133 Europarådets terrorismkonvention och EU:s terrorismdirektiv utvidgades regleringen till att omfatta resor även till resenärens medborgarskapsland,

	med undantag för svenska medborgares resor till Sverige. Vidare
	kompletterades straffbudet så att det numera även omfattar resor i avsikt
	att göra sig skyldig till stämpling eller medverkan till särskilt allvarlig
	brottslighet. Den 1 mars 2020 utvidgades straffansvaret ytterligare till att
	också omfatta resa i syfte att ha samröre med en terroristorganisation.
	Den nuvarande regleringen framstår som ändamålsenlig och regeringen
	ser inget behov av att lämna förslag till ytterligare utvidgningar av det
	straffbara området.
	Regleringen av resa i syfte att göra sig skyldig till stämpling till särskilt
	allvarlig brottslighet infördes mot bakgrund av terrorismdirektivets krav
	på kriminalisering av resa i syfte att begå brott enligt artikel 4 i direktivet,
	s.k. brott med anknytning till en terroristgrupp. Utredningen anser att den
	inte är nödvändig med hänsyn till direktivets krav och föreslår att den ska
	utgå. Samtidigt föreslår utredningen att samröre med en terroristorganisa-
	tion – ett brott som utredningen anser har betydelse för genomförandet av
	artikel 4 – ska läggas till i den punkt i bestämmelsen som bl.a. även före-
	slås omfatta resor i syfte att begå vissa osjälvständiga brottsformer. Av de
	skäl som redovisas i fråga om finansieringsbrottet (avsnitt 8.2) anser reger-
	ingen emellertid att hänvisningen till artikel 4 i direktivets resebestäm-
	melse bör avspeglas i det svenska resebrottet. De osjälvständiga former av
	terroristbrottet som motsvarar Sveriges genomförande av artikel 4 bör
	alltså omfattas av straffansvaret för resa. Ett undantag gäller för försök till
	terroristbrott, som vid genomförandet av direktivet inte bedömdes som
	relevant eftersom uppsåtskravet för försöksbrott innebär att en resa i avsikt
	att försöka begå ett brott i praktiken är detsamma som en resa i avsikt att
	begå ett fullbordat brott (prop. 2017/18:174 s. 64 f.). Detta innebär att
	straffansvaret för resa i avsikt att stämpla till terroristbrott bör finnas kvar.
	Eftersom terroristbrott i den nya lagen inte längre ska ingå i begreppet
	särskilt allvarlig brottslighet behöver vidare förberedelse, stämpling och
	medverkan till terroristbrott anges särskilt i lagtexten. Samtidigt bör, mot
	bakgrund av de överväganden som gjordes vid genomförandet av säker-
	hetsrådets resolution, straffansvaret för resa i avsikt att göra sig skyldig till
	förberedelse till särskilt allvarlig brottslighet finnas kvar (prop.
	2015/16:78 s. 34 f.). Vidare följer av terrorismkonventionens tilläggs-
	protokoll att resa i syfte att medverka till särskilt allvarlig brottslighet bör
	vara straffbart (prop. 2017/18:174 s. 64). För att lagtexten inte ska bli allt-
	för fragmenterad bör regleringen se likadan ut för samtliga osjälvständiga
	brottsformer som bestämmelsen omfattar. Det bör därför vara straffbart att
	resa i syfte att göra sig skyldig till förberedelse, stämpling och medverkan
	såväl till terroristbrott som särskilt allvarlig brottslighet och finansiering
	av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, vilket enligt vad regeringen
	föreslår inte längre ska omfattas av begreppet särskilt allvarlig brottslighet.
	Detta bör anges i en första punkt i bestämmelsen. Det finns med hänsyn
	till terrorismdirektivet inte skäl att kriminalisera resa i syfte att göra sig
	skyldig till osjälvständiga former av samröre med en terroristorganisation,
	och av de osjälvständiga brottsformer som nämns i bestämmelsen är det
	dessutom bara medverkan som är straffbart i förhållande till samröres-
	brottet. Samröre bör därför inte nämnas i den första punkten utan i stället
118	tas upp i en andra punkt som avser resa i syfte att begå samröre med en

terroristorganisation eller utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig Prop. 2021/22:133 brottslighet.

8.7Undantag från straffansvar

Regeringens förslag: Det ska alltjämt finnas undantag från straff- ansvaret för samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och resa för terrorism eller särskilt allvarlig brotts- lighet. Regleringen ska utformas på samma sätt för samtliga brott och innebära att ringa fall inte utgör brott.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller

har inte några invändningar mot det. Åklagarmyndigheten delar utredning- ens uppfattning att bedömningen av om en gärning är ringa inte ska göras beroende av en bedömning av hur stor faran varit för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet. Sparbankernas Riks- förbund är tveksamt till förslaget och anser att en mindre grov grad av brotten borde kunna komma i fråga i stället, på samma sätt som beträffande terroristbrottet. Därigenom skulle gränsdragningsproblem i fråga om vilka handlingar som ska medföra straffrihet undvikas.

När det gäller vissa av brotten efterlyser några remissinstanser utveck- lade resonemang om straffansvarets gränser eller uttryckliga undantag från straffbarhet för bl.a. opinionsyttringar och journalistisk verksamhet. Syn- punkterna behandlas i avsnitt 8.1, 8.3 och 8.5. Malmö tingsrätt ställer sig frågande till om avsikten är att samröre bestående i kortare innehav av vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor ska vara straffritt.

Skälen för regeringens förslag

Ett undantag från straffansvar i vissa fall bör finnas även i fortsättningen

Straffansvaret för terrorismrelaterade gärningar är långtgående och kan in- träda på ett tidigt stadium. Det är emellertid viktigt att straffansvaret enbart träffar straffvärda gärningar. För att kriminaliseringen inte ska träffa mer perifera företeelser och för att undvika orimliga resultat finns det i finan- sieringslagen och rekryteringslagen undantag från straffansvaret i vissa fall.

I finansieringslagen anges att det inte ska dömas till ansvar i ringa fall (3 § tredje stycket och 3 a § andra stycket). Regleringen i 7 § rekryterings- lagen skiljer sig åt för olika brott. När det gäller samröre med en terrorist- organisation ska ansvar inte dömas ut om samröret har varit obetydligt eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. När det gäller övriga brott är gärningen undantagen från straffansvar om det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa.

119

Prop. 2021/22:133 De ovan nämnda skälen för ett undantag från straffansvar för vissa gär- ningar gör sig alltjämt gällande. Regeringen föreslår därför att en sådan reglering ska ingå även i den föreslagna lagen. Därmed delar regeringen inte Sparbankernas Riksförbunds uppfattning att regleringen skulle kunna ersättas med en mindre grov grad av respektive brott. Detta skulle enligt regeringens uppfattning innebära en alltför vidsträckt kriminalisering som dessutom även den skulle innebära gränsdragningsproblem.

Undantag från straffansvar bör behållas och utformas med förebild i finansieringslagen och annan strafflagstiftning

När det gäller hur undantaget ska utformas kan det konstateras att det i finansieringslagen endast anges att det inte ska dömas till ansvar i ringa fall, vilket är i linje med hur sådana bestämmelser vanligen har utformats. I rekryteringslagen ges däremot exempel på vad som avses med ringa fall. Regeringen anser att det i ett nytt, sammanhållet regelverk finns skäl att välja en och samma lösning för samtliga brott.

Vidare anser regeringen att finansieringslagens mer generella reglering är att föredra framför en bestämmelse med exempel på ringa fall. Som skäl för detta lägger regeringen särskilt vikt vid svårigheten att förutse alla typer av situationer som inte kan anses så klandervärda att de bör bestraffas och att i lagtext uttrycka detta på ett någorlunda heltäckande sätt. Dagens reglering syftar inte heller till att uttömmande beskriva vilka fall som ska falla utanför straffansvaret, utan av förarbetena till såväl finansierings- lagen som rekryteringslagen framgår att avsikten är att en helhetsbedöm- ning av samtliga omständigheter alltid ska göras samt att undantagen är tänkta att omfatta flera skilda situationer (prop. 2001/02:149 s. 44 f., prop. 2009/10:78 s. 47 f., prop. 2015/16:78 s. 32 f. och prop. 2019/20:36 s. 70). Trots att de omständigheter som anges i rekryteringslagen alltså enbart är att se som exempel kan det emellertid inte uteslutas att sådana exempel i praktiken leder till en alltför stor försiktighet med att tillämpa regeln på andra omständigheter än de angivna. I förarbetena till rekryteringslagen framhölls också att ytterligare exemplifieringar, utöver faran för att gär- ningen leder till förövande av särskilt allvarlig brottslighet, borde undvikas i lagtext för att inte riskera en alltför snäv tillämpning av undantaget för ringa fall (prop. 2009/10:78 s. 48).

När det särskilt gäller faran för att handlingen ska leda till förövande av brott, instämmer regeringen med utredningen i att omständigheten, inom ramen för den helhetsbedömning som ska göras, torde behöva beaktas varje gång en prövning görs. Att nämna omständigheten särskilt framstår därför inte som nödvändigt, samtidigt som omnämnandet får den konse- kvensen att alla fall där faran för förövande av brott har varit obetydlig utesluts från straffansvar. Det gäller även situationer där faran varit obe- tydlig av en tillfällighet, helt oberoende av vad gärningsmannen insett, trott eller antagit eller gärningens beskaffenhet i övrigt. Detta framstår en- ligt regeringen inte som ändamålsenligt. Det kan också noteras att undan- taget för ringa fall i uppviglingsbestämmelsen, som har stått som förebild för regleringen, inte heller är utformad på det sättet och vidare att ingen av straffbestämmelserna i sig uppställer något krav på att det funnits fara för fullbordan av det brott man t.ex. avsett att rekrytera eller utbilda till.

120

Sammanfattningsvis bedömer regeringen att undantagen från straffan- Prop. 2021/22:133 svar i den föreslagna lagen bör utformas med förebild i regleringens ut-

formning i den nuvarande finansieringslagen och i princip all annan straff- rättslig lagstiftning där sådana undantag finns, dvs. utan angivande av omständigheter som särskilt ska beaktas vid prövningen av om ringa fall föreligger. I bestämmelsen bör därför anges att ringa fall inte utgör brott. I författningskommentaren utvecklas när en gärning kan anses utgöra ett ringa fall, t.ex. vid den form av samröre Malmö tingsrätt nämner. För att regleringen ska bli så överskådlig som möjligt bör undantagen för ringa fall placeras i respektive straffbestämmelse i stället för i en egen bestäm- melse.

9En höjd straffnivå för terroristbrottslighet

9.1	Straffskalorna för flera brott skärps

Regeringens förslag: Straffskalan för terroristbrott lämnas oförändrad.
Straffet ska alltså vara fängelse i lägst fyra och högst arton år, eller på
livstid. Är brottet mindre grovt ska straffet vara fängelse i lägst två och
högst sex år. Om ett högre lägsta straff för gärningen har föreskrivits i
annan lag, ska vad som sägs där gälla i fråga om lägsta straff.
För samröre med en terroristorganisation höjs straffmaximum för
brott av normalgraden samt straffminimum och straffmaximum för
grovt brott. Straffet för brott av normalgraden ska vara fängelse i högst
fyra år. Om brottet är grovt, ska straffet vara fängelse i lägst ett år och
sex månader och högst sju år.
För finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet,
offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, re-
krytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och utbildning
för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet höjs straffmaximum för
brott av normalgraden och straffminimum för grovt brott. Straffet för
brott av normalgraden ska vara fängelse i högst tre år. Om brottet är
grovt, ska straffet vara fängelse i lägst ett och högst sex år. När det gäller
finansieringsbrottet utvidgas den grova graden så att alla finansierings-
gärningar kan bedömas som grova.
Straffet för brottet resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet
ska som hittills vara fängelse i högst två år.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Polismyndigheten
och Stockholms tingsrätt, tillstyrker eller har inga invändningar mot för-
slaget. Flera remissinstanser, däribland Stockholms universitet, Svenska
avdelningen av Internationella juristkommissionen och Sveriges advokat-
samfund, ifrågasätter dock om det finns skäl för skärpta straff, bl.a. med
hänvisning till att lagstiftningen är förhållandevis ny och att rättspraxis är
begränsad. Samfundet, som avstyrker en skärpning av straffskalorna,
ifrågasätter om straffskärpningar är en effektiv metod att bekämpa terror-
ism. Även Civil Rights Defenders motsätter sig skärpta straffskalor. Säker-		121

Prop. 2021/22:133 hetspolisen välkomnar förslaget att höja straffskalorna men anser att det präglas av alltför stor försiktighet. Säkerhetspolisen framhåller straffskal- ornas signalvärde och befarar att Sveriges relativt låga straffsatser för terroristbrottslighet medför en påtaglig risk för att Sverige kan komma att anses som en fristad för våldsbejakande extremister. Enligt Säkerhets- polisen kommer inte den föreslagna höjningen av maximistraffen för brott av normalgraden i praktiken att leda till någon straffskärpning vid straff- mätningen. För att få en reell effekt av en straffskärpning anser Säkerhets- polisen att en höjning även av minimistraffen för brott av normalgraden bör övervägas.

När det särskilt gäller terroristbrottet framhåller Stockholms universitet att om den nuvarande brottskatalogen slopas så kan brott med en för- hållandevis låg straffskala komma att bestraffas betydligt strängare om brotten utgör terroristbrott. Universitetet ifrågasätter om det är propor- tionerligt, rimligt och nödvändigt att alla brott ska straffas så pass strängt som framgår av straffskalan för terroristbrott. Enligt universitetet bör det övervägas att t.ex. införa en reglering som innebär att straffskärpningen utgår från minimistraffet för grundbrotten och att ett visst påslag görs i olika intervaller beroende på straffskalan i brottets grundform. Enligt Åklagarmyndigheten skulle det, mot bakgrund av bedömningen att det finns skäl att se allvarligare på terroristbrottslighet, kunna invändas att straffminima för terroristbrott bör höjas. Mot detta talar dock enligt myn- digheten att straffskalan för terroristbrott inte avviker så mycket från straffskalorna i andra länder.

I fråga om samröre med en terroristorganisation är det enligt Sveriges advokatsamfund oklart vad som grundar uppfattningen att det är befogat att straffskalan för samröresbrottet är strängare än vid motsvarande svår- hetsgrader av de andra brotten i rekryteringslagen och finansieringslagen. Ekobrottsmyndigheten anför att ett straffminimum om ett år och sex må- naders fängelse är mycket ovanligt i straffrättslagstiftningen. Enligt myn- digheten är två års fängelse mera logiskt med hänsyn till de omständig- heter som enligt förslaget ska kvalificera brottet som grovt och med be- aktande av att straffskalan för normalbrottet föreslås bli dubblerad i för- hållande till nu gällande regelverk. Det möjliggör också användning av vissa tvångsmedel.

Brottsförebyggande rådet ifrågasätter om inte resa i terrorismsyfte, som kan jämföras med rekryteringsbrottet, borde ha ett högre straffmaximum än två år. Vad gäller finansierings- och rekryteringsbrotten saknas det en- ligt Åklagarmyndigheten inte argument för en ännu kraftigare straff-

	skärpning.
	Skälen för regeringens förslag
	Straffskalor enligt gällande rätt
	Den nu gällande straffskalan för terroristbrott är fängelse i lägst fyra och
	högst arton år, eller på livstid. Är brottet mindre grovt är straffet fängelse
	i lägst två och högst sex år. Om ett högre lägsta straff för gärningen har
	föreskrivits i brottsbalken, gäller vad som sägs där i fråga om lägsta straff.
	För samtliga brott av normalgraden enligt rekryteringslagen och finansi-
	eringslagen föreskrivs fängelse i högst två år. Med undantag för resa och
122	finansiering av offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa,

finns det för brott enligt dessa lagar också en särskild straffskala för grovt Prop. 2021/22:133 brott, fängelse i lägst sex månader och högst sex år (6 § första stycket rekryteringslagen och 3 § andra stycket finansieringslagen).

Det finns anledning att se allvarligare på terroristbrottslighet

Terrorismen hotar sådana förhållanden som att samhället ska präglas av öppenhet och respekt för mänskliga rättigheter, liksom demokratins grund- läggande värden. Terroristbrott leder ofta till enskilda individers död eller skada, skapar svåra trauman hos dem som drabbas, däribland naturligtvis närstående, och kan sprida allmän rädsla och fruktan. Terroristattentat medför ofta också svåra konsekvenser för ett samhälle i form av t.ex. om- fattande materiell förstörelse och påfrestningar för viktiga samhällsfunk- tioner. De intressen som den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism avser att skydda är således av väsentlig betydelse. Detta bör återspeglas i straffskalorna för de olika brottstyperna.

För att möta det hot som terrorism utgör och motverka terrorismens driv- och dragningskrafter krävs, som Sveriges advokatsamfund påminner om, såväl repressiva som förebyggande åtgärder. I syfte att förhindra att terror- istrelaterad brottslighet begås krävs bl.a. att den straffrättsliga lagstiftning- en är utformad så att den på ett trovärdigt och effektivt sätt kriminaliserar alla typer av straffvärda handlingar som har anknytning till terrorism. I detta ligger också att straffskalorna på ett adekvat sätt ska spegla brottslig- hetens allvar. Som Säkerhetspolisen framhåller har straffskalorna ett visst signalvärde och det är viktigt att Sverige inte framstår som en fristad för våldsbejakande extremister.

Straffskalorna för brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning har varit oförändrade sedan införandet av finansierings- lagen 2002 och rekryteringslagen 2010. Sedan dess har det emellertid skett en utveckling där bl.a. rekrytering till terroristorganisationer samt finansi- ering av och uppmaningar till terrorism har tagit sig nya uttryck. Exempel- vis har de internationella nätverken expanderat och användningen av inter- net har ökat, exempelvis för att sprida budskap med terrorisminnehåll. Rekrytering till terrorism eller finansiering av terrorism kan vara av sär- skild betydelse för möjligheten att bedriva terroristverksamhet, såsom vid mer organiserade och välplanerade terroristdåd inom ramen för terrorist- organisationer som deltar i väpnade konflikter utomlands. Det finns indi- vider både i Sverige och utomlands som betraktar terroristattentat mot mål i Sverige som legitima. Resandet från Sverige till utlandet för att ansluta sig till terroristorganisationer var omfattande under åren 2012–2016 och en sådan situation kan tyvärr uppstå igen. Enligt de brottsbekämpande myndigheterna finns i Sverige nu fler potentiella ensamagerande gärnings- män och expanderande nätverk av aktörer med avsikter att begå terrorist- brottslighet, även med internationella förtecken. Brottslighet som omfattas av terrorismlagstiftningen kan stärka såväl förmågan som övertygelsen hos dessa personer eller nätverk att begå terroristhandlingar. Utvecklingen över tid har enligt regeringens uppfattning varit sådan att det finns anled- ning att se allvarligare på terroristbrottslighet än tidigare.

Utredningens uppdrag att ta ställning till behovet av förändringar i straffskalorna var en del i den överenskommelse om åtgärder mot terror-

ism som slöts i juni 2017 mellan Socialdemokraterna, Moderaterna,

123

Prop. 2021/22:133 Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna (terrorismöverenskommelsen). I överenskommelsen anges att det för vissa brott finns behov av skärpta straff, och det är alltjämt regeringens uppfatt- ning. Att det som flera remissinstanser framfört är fråga om relativt ny lagstiftning och praxis är begränsad påverkar inte den bedömningen.

Straffet för terroristbrott och resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ligger på en lämplig nivå

Vid införandet av terroristbrottet uttalades att straffansvaret kan omfatta gärningar av vitt skilda slag och att straffvärdet därmed kan variera kraftigt. Det ansågs därför att straffskalan måste utformas så att den ger utrymme för att beakta de olika typer av gärningar som omfattas av brotts- beskrivningen. Vidare framhölls att straffansvaret för terroristbrott förut- sätter att gärningen begåtts i något av vissa angivna syften och dessutom är sådan att den allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisa- tion. I detta ansågs ligga att gärningen, oavsett av vilket slag den är, har ett högt straffvärde. (Prop. 2002/03:38 s. 65.) Enligt regeringen gör sig dessa överväganden alltjämt gällande, och de påverkas inte av förslaget att slopa katalogen över gärningar som kan utgöra terroristbrott. Maximistraffet för terroristbrott bör därför liksom hittills vara fängelse på livstid. När det gäller minimistraffet för terroristbrott kan denna nivå jämföras med straff- skalorna för andra mycket allvarliga brott som folkmord och brott mot mänskligheten. För dessa brottstyper föreskrivs också ett fängelse- minimum om fyra år. Minimistraffet för terroristbrott bör därför behållas oförändrat.

Som anges ovan tillämpas enligt den nuvarande regleringen en lindrig- are straffskala för mindre grova fall av terroristbrott. Vid terroristbrottets införande uttalades att sådana fall kan tänkas föreligga när gärningen inte inneburit fara för människors liv eller hälsa eller egendom av särskild be- tydelse eller om skador på egendom inte är alltför omfattande. Som exem- pel anges bl.a. hot om att begå terroristbrott eller olika former av olovligt hanterande av vapen eller sprängämnen. (Prop. 2002/03:38 s. 89.) Även med regeringens förslag kan det tänkas att vissa mindre allvarliga handling- ar kan komma att utgöra terroristbrott, om än bara i speciella undantagssitua- tioner. Den särskilda straffskala som gäller för mindre grovt terroristbrott bör därför behållas. En så utformad straffskala ger enligt regeringen till- räckligt goda möjligheter till en nyanserad straffvärdebedömning. Reger- ingen anser därför att det inte finns något behov av att, som Stockholms universitet förordar, låta straffskalan för terroristbrott bestämmas genom ett påslag i förhållande till minimistraffet för grundbrottet.

Med förebild i den nuvarande regleringen bör det vidare uttryckligen framgå att ett annat straffminimum än det i straffskalan för terroristbrottet ska tillämpas om det för grundbrottet gäller ett högre lägsta straff, vilket exempelvis är fallet för dråp och mord enligt brottsbalkens bestämmelser. Med den av regeringen föreslagna utformningen av terroristbrottet finns det dock skäl att låta den regleringen vara generell och omfatta lägsta straff för gärningen även i annan lag än brottsbalken.

Beträffande resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ifråga- sätter Brottsförebyggande rådet, bl.a. utifrån en jämförelse med rekryter-

ingsbrottet, om inte brottets straffmaximum borde vara högre. Resebrottet

124

är det enda brottet i rekryteringslagen som inte har en särskild straffskala Prop. 2021/22:133 för grovt brott, och när brottet infördes betonades det att brottet avser gär-

ningar på ett tidigt stadium (prop. 2015/16:78 s. 38). Regeringen anser att det även fortsättningsvis finns anledning att göra skillnad mellan resa och de andra brotten. Den nuvarande straffskalan om fängelse i högst två år får anses adekvat i förhållande till övriga brott i den föreslagna lagen, även med beaktande av de straffskärpningar som föreslås nedan, och de gär- ningar straffbudet avser. Det finns inte heller tillräckliga skäl att införa en grov variant av resebrottet med en strängare straffskala.

Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att straffskalorna för terror- istbrott och resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet inte bör ändras.

Straffet för samröresbrott bör höjas

En strängare syn på terroristbrottslighet bör till att börja med återspeglas i straffskalan för samröre med en terroristorganisation. Som framhölls vid införandet av samröresbrottet kan det förhållandet att flera personer gått samman för att utföra terroristbrottslighet medföra att risken för sådan brottslighet ökar (prop. 2019/20:36 s. 17). Vissa terroristorganisationer har en väl utvecklad organisation och avsevärda ekonomiska resurser. Sam- röre med sådana och andra terroristorganisationer upprätthåller och stärker organisationernas förmåga att begå mycket allvarlig brottslighet. I vissa fall kan stöd i form av exempelvis vapen vara välplanerat, omfattande och även på andra sätt avgörande för genomförande av organisationens brotts- liga verksamhet. Den brottsligheten kan i sin tur kan orsaka stort mänskligt lidande och allvarlig skada för sådana intressen som särskilt bör värnas i ett demokratiskt samhälle.

Mot den bakgrunden bör straffskalan för samröre med en terroristorgani- sation alltså skärpas. Det är vidare befogat att straffskalan för samröres- brottet är strängare än för motsvarande svårhetsgrader av brotten finansi- ering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt all- varlig brottslighet och resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet.

Ett effektivt sätt att åstadkomma generellt höjda straff för ett brott är att höja brottets straffminimum. Eftersom omständigheterna kring samröre med en terroristorganisation kan variera stort anser dock regeringen, i lik- het med utredningen och till skillnad från Säkerhetspolisen, att straffskalan för normalgraden av samröresbrottet även fortsättningsvis bör utgå från allmänna fängelseminimum.

Minimistraffet för grovt brott bör däremot höjas till en sådan nivå att allvaret i sådana brott tydligt markeras. Utredningen föreslår ett straffmini- mum om fängelse i ett år och sex månader, medan Ekobrottsmyndigheten anser att minimistraffet bör vara fängelse i två år. Enligt regeringen åter- speglar redan en höjning till ett år och sex månader på ett adekvat sätt den lägsta nivån av den brottstypens svårhet. En sådan höjning skulle innebära en uppgradering av de grova samröresbrotten i allmänhet, dvs. även de grova brott som har ett straffvärde som överstiger straffminimum. Som en följd av att minimistraffet för grova fall höjs får domstolarna vidare större

möjligheter att i praktiken straffmäta ett samröresbrott av normalgraden

125

Prop. 2021/22:133 till nivåer över det grova brottets nuvarande minimistraff om sex månader. Det kan också konstateras att en höjning till fängelse i två år skulle inne-

	bära att samröre med en terroristorganisation som är grovt fick samma
	minimistraff som terroristbrott som är mindre grovt, vilket bl.a. förutsätter
	att den brottsliga gärningen allvarligt kan skada ett land eller en mellan-
	statlig organisation. I sammanhanget bör det beaktas att samröresbrottet
	kan komma att påverkas av övervägandena av den utredning som har i
	uppgift att föreslå ett särskilt straffansvar för deltagande i en terrorist-
	organisation.
	Utredningen föreslår att maximistraffet för brottet samröre med en
	terroristorganisation av normalgraden ska sättas till fängelse i fyra år. För-
	slaget innebär att straffskalorna för brott av normalgraden och det grova
	brottet skulle överlappa varandra med så mycket som två och ett halvt år,
	i och med att intervallet från ett år och sex månader till och med fyra år
	skulle vara gemensamt för båda brottstyperna. Den överlappande delen av
	straffskalan tillämpas enbart när det finns omständigheter som påverkar
	straffmätningen men inte gradindelningen, exempelvis när det är fråga om
	ett sådant återfall som motiverar straffskärpning enligt 29 kap. 4 § brotts-
	balken. Som Säkerhetspolisen anför kan den föreslagna höjningen mot den
	bakgrunden i praktiken inte väntas ha någon större effekt på straffnivåerna
	i allmänhet, och normalt undviks så stora överlappningar mellan straff-
	skalorna som förslaget medför. Det är, som Lagrådet konstaterar, frågan
	om en överlappning som är ovanligt stor.
	Det är dock möjligt att föreställa sig fall där den del av straffskalan som
	överlappar straffskalan för det grova samröresbrottet kan komma till an-
	vändning. Ett exempel på det är om den tilltalade har avsett att brottet
	skulle få allvarligare följder än det faktiskt fått (29 kap. 2 § 1 brottsbalk-
	en), något som inte torde vara alltför ovanligt just vid samröre med en
	terroristorganisation. Det kan också noteras att det på andra ställen i straff-
	rätten förekommer straffskalor som, likt den föreslagna, sträcker sig från
	fängelseminimum till fängelse i högst fyra år, t.ex. i bestämmelserna om
	kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage i 13 kap. 5 a
	och b §§ brottsbalken. Beträffande de brottstyperna överlappar straff-
	skalorna för brott av normalgraden också i betydande utsträckning straff-
	skalorna för de grova brotten. Även om det, som Lagrådet anför, kan
	ifrågasättas om det är motiverat att ha ett maximistraff för brott av normal-
	graden som sträcker sig så långt över straffminimum för grovt brott, anser
	regeringen sammanfattningsvis att det inte finns något hinder mot att, som
	utredningen föreslår, sätta maximistraffet för normalgraden av samröres-
	brottet till fängelse i fyra år.
	Beträffande maximistraffet för grovt samröresbrott framstår utred-
	ningens förslag om höjning från fängelse i högst sex till högst sju år som
	väl avvägt. Ett sådant straffmaximum ger möjlighet till en differentierad
	straffvärdebedömning även i de allvarligaste fallen. En situation när det
	kan finnas behov av detta är exempelvis att den tilltalade under lång tid
	lämnat avgörande stöd till en särskilt farlig terroristorganisation som har
	begått allvarlig terroristbrottslighet utan att det går att bevisa att veder-
	börande deltagit som gärningsman eller annan medverkande till något
	specifikt terroristbrott. Det framstår som lämpligt även med hänsyn till de
	överväganden som kan komma att göras av den utredning som har i uppgift
126	att föreslå ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation.

Straffet för samröresbrott av normalgraden bör alltså vara fängelse i Prop. 2021/22:133 högst fyra år och straffet för grovt brott fängelse i lägst ett och sex månader

och högst sju år.

Även för finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning bör straffen höjas

Som redovisas ovan finns det skäl att i flera fall se allvarligare också på de flesta av de andra brott som i dag omfattas av finansieringslagen och re- kryteringslagen, något som bör återspegla sig i straffskalorna för brotten. Samtidigt måste straffskalorna även i framtiden vara förhållandevis vida för att kunna inrymma också mindre allvarliga fall. Det senare är angeläget inte minst av det skälet att regelverket under de senaste åren byggts ut till att omfatta exempelvis finansiering av en resa som syftar till att någon ska utbilda sig i vapentekniker och självstudier i sådana tekniker. Gärningar som dessa kan i vissa fall befinna sig på ett mycket tidigt stadium i för- hållande till ett fullbordat terroristbrott. Straffskalorna för normalgraden av samtliga nu aktuella brott bör därför även i fortsättningen börja på all- männa fängelseminimum.

Däremot bör minimistraffet för grova fall av brotten finansiering, offent- lig uppmaning, rekrytering och utbildning skärpas för att markera allvaret i brotten och för att åstadkomma en höjd straffnivå för samtliga fall av grova brott. Enligt regeringen framstår utredningens förslag om en höjning av straffminimum för de grova brotten till ett år som väl avvägt i för- hållande till den ovan föreslagna nivån beträffande minimistraffet för grovt samröresbrott. Liksom beträffande det grova samröresbrottet inne- bär höjningen av straffminimum en höjning även för de grova brott som har ett straffvärde som överstiger straffminimum. Höjningen utökar också domstolarnas möjligheter att i praktiken straffmäta exempelvis ett finansi- eringsbrott av normalgraden till nivåer över de sex månader som med dagens straffskalor i praktiken utgör ett tak i flertalet fall.

När det gäller finansieringsbrottet är det i dag inte möjligt att bedöma finansiering av andra brott enligt rekryteringslagen än samröre med en terroristorganisation som grovt brott. Som konstateras i avsnitt 8.2 kan det emellertid inte längre hävdas att sådana finansieringsgärningar i alla situa- tioner är mindre straffvärda än de finansieringsgärningar som omfattas av det grova brottet. Regeringen anser därför att samtliga fall av finansiering bör kunna vara grova. Denna bedömning påverkas inte av det förhållandet att även finansiering av en resa för terrorism eller särskilt allvarlig brotts- lighet därmed kommer att kunna utgöra grovt brott, trots att det inte finns någon grov grad av resebrottet. Det finns som framgår av avsnitt 8.2 sak- liga skäl att hålla samman alla former av finansiering i en bestämmelse, och på motsvarande sätt är det motiverat att hålla samman den grova graden av brottet. Det är också möjligt att själva finansieringsgärningen kan vara av särskilt kvalificerat slag när det som finansieras är en resa, även om utrymmet för att betrakta sådana former av finansiering som ett grovt brott många gånger dock torde vara begränsat.

Utredningen föreslår att maximistraffen för de brott av normalgraden som avser finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning höjs från två till tre års fängelse. På samma sätt som i fråga om samröres-

brottet ifrågasätter Lagrådet om det är motiverat att låta maximistraffet för

127

Prop. 2021/22:133 brott av normalgraden sträcka sig så långt över straffminimum för grovt brott som blir följden av förslaget. Som anförts i fråga om samröresbrottet blir effekten av höjningen i praktiken liten, eftersom den del av straff- skalan för normalgradsbrottet som överstiger straffminimum för det grova brottet bara används i vissa särskilda fall. Inte heller i det här fallet ser regeringen emellertid något hinder mot att förslaget genomförs. Av särskilt intresse är att det vid utformningen av straffskalorna i rekryteringslagen och finansieringslagen har tagits hänsyn till att lagstiftningen tar sikte på gärningar av förberedande karaktär. Straffet för förberedelse och stämp- ling till brott i 23 kap. 2 § brottsbalken har därför ansetts vara en naturlig utgångspunkt (prop. 2001/02:149 s. 46, prop. 2009/10:78 s. 49 och prop. 2015/16:78 s. 31 f.). Det bör därför beaktas att möjligheten att döma till mer än två års fängelse för förberedelse och stämpling utvidgades i juli 2016, så att fängelse i mer än två år numera kan dömas ut när fängelse i sex år eller mer, i stället för som tidigare åtta år eller mer, kan följa på det fullbordade brottet. Utredningens förslag kan sägas innebära att detta skärpta synsätt ges visst genomslag också beträffande straffskalorna för de brott i den föreslagna lagen som i många fall egentligen kan sägas utgöra förstadier till andra mycket allvarliga brott.

128

Det saknas anledning att höja maximistraffet för de grova brotten. Sammanfattningsvis bör straffskalan för normalgraden av brotten finan-

siering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppman- ing till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terror- ism eller särskilt allvarlig brottslighet och utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet vara fängelse i högst tre år. För grovt brott bör straffet vara fängelse i lägst ett och högst sex år. När det gäller finan- sieringsbrottet bör fortsättningsvis samtliga finansieringsgärningar kunna bedömas som grova.

Liksom beträffande undantagen för ringa brott blir det enligt regeringen mest överskådligt om de grova svårhetsgraderna för de nu aktuella brotten och samröresbrottet rent lagstiftningstekniskt placeras i anslutning till respektive straffbestämmelse.

Ett fängelsestraff bör normalt väljas

Terrorism utgör ett av de allvarligaste hoten mot demokratin och de aktu- ella brotten får därför anses särskilt angelägna att motverka. Terrorist- brottslighet består vidare av brottstyper som ofta är svåra att förebygga och upptäcka och det handlar i vissa fall om företeelser som har ökat i omfatt- ning under senare år. När det gäller val av påföljd anser regeringen att brottslighetens art är sådan att det finns anledning att bestämma påföljden till fängelse (30 kap. 4 § andra stycket brottsbalken). Regeringen ansluter sig därvid till den bedömning som tidigare gjorts i samband med in- förandet av straffansvaret för mottagande av utbildning, resa och samröre med en terroristorganisation (prop. 2015/16:78 s. 32 och 39 samt prop. 2019/20:36 s. 37). Vad som där anförts är relevant även för de andra brott i den nya lagen där straffskalan är sådan att brottets straffvärde i sig inte hindrar att en annan påföljd än fängelse kommer i fråga.

Regeringen anser således att brottslighetens art motiverar att påföljden för brotten samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppmaning till terrorism eller

särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terrorism eller särskilt allvar- Prop. 2021/22:133 lig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet

och resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet bestäms till fäng- else, även om straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet inte skulle moti- vera det. Styrkan i fängelsepresumtionen måste emellertid bestämmas av omständigheterna i det enskilda fallet.

9.2Kvalifikationsgrunderna för grova fall överförs i huvudsak oförändrade

Regeringens förslag: Vid bedömningen av om samröresbrott är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har ingått som ett led i en verk- samhet som har bedrivits i större omfattning eller om den på annat sätt har varit av särskilt farlig art.

Vid bedömningen av om ett finansieringsbrott är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har avsett brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om den har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning, om den har avsett betydande värde eller om den på annat sätt har varit av särskilt farlig art.

Vid bedömningen av om något av de brott som avser offentlig upp- maning, rekrytering eller utbildning är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har avsett brottslighet som innefattar fara för flera människo- liv eller för egendom av särskild betydelse, om den har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller om den på annat sätt har varit av särskilt farlig art.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget.

Skälen för regeringens förslag: För de brott i finansieringslagen och rekryteringslagen som har en grov grad anges omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt.

De kvalifikationsgrunder som anges i finansieringslagen är att brottet har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art.

För de brott i rekryteringslagen som har en grov grad ska det vid be- dömningen av om brottet är grovt särskilt beaktas om brottet har avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet har ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars har varit av särskilt farlig art.

Syftet med de straffskärpningar regeringen föreslår är inte att förändra bedömningen av vilka gärningar som ska bedömas som grova. Med några justeringar bör kvalifikationsgrunderna därför vara desamma som tidigare. Det är enligt regeringen naturligt att utgå från allvaret i den brottslighet som gärningsmannen söker finansiera eller uppmana, rekrytera eller ut- bilda till. Att rekrytera någon till ett terroristbrott som innefattar fara för flera människors liv bör t.ex. typiskt sett utgöra ett grovt brott. Vid bedöm-

ningen av om brotten – inklusive finansieringsbrottet – är grova bör det

129

Prop. 2021/22:133 således på det sätt som hitintills gällt enligt rekryteringslagen särskilt be- aktas om gärningen avsett brottslighet som innefattar fara för flera män- niskoliv eller för egendom av särskild betydelse. Det faktum att gärningen ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i en större omfattning bör även det fortsättningsvis beaktas särskilt vid bedömningen av om brottet är grovt. Regeringen anser också att kvalifikationsgrunden att gär- ningen på annat sätt varit av särskilt farlig art även fortsättningsvis bör anges för att fånga upp flera kvalificerande omständigheter som kan före- komma i samband med den aktuella brottsligheten, men som det inte finns skäl att lyfta fram som självständiga kvalifikationsgrunder. Det kan t.ex. handla om att brottsligheten har varit väl planerad eller förberedd eller att det finns betydande fara för att den leder till att brott av allvarligt slag begås.

Enligt regeringens uppfattning bör i princip samma bedömningsgrunder användas för såväl samröre, finansiering, offentlig uppmaning och rekry- tering som utbildning. Det finns dock anledning att i några avseenden göra skillnader mellan brotten. Beträffande finansieringsbrottet framstår det som naturligt att vid gradindelningen också fästa särskild vikt vid det be- lopp som finansieringen avsett. Med förebild i vissa av förmögenhets- brotten i brottsbalken bör den omständigheten att gärningen har avsett be- tydande värde kunna användas som kvalifikationsgrund. Som konstatera- des när samröresbrottet infördes förutsätter inte straffansvaret för samröre med en terroristorganisation att ett terroristbrott ska begås. Den kvalifika- tionsgrund som handlar om att brottet har avsett särskilt allvarlig brotts- lighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av sär- skild betydelse bör således inte gälla vid samröre.

	10	En särskild straffskärpningsgrund

	Regeringens förslag: Straffskärpningsgrunden görs generell. Det ska
	vara en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet om
	ett brott enligt annan lag har begåtts med uppsåt att främja brott enligt
	den föreslagna lagen.

	Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.
	Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller
	har inga invändningar mot det. Åklagarmyndigheten ser positivt på för-
	slaget och anför att det bl.a. gör det möjligt att särskilt beakta om en krigs-
	förbrytelse begås i syfte att främja något av brotten i lagen. Sveriges
	advokatsamfund motsätter sig förslaget. Civil Rights Defenders, som ock-
	så avstyrker förslaget, anför utifrån ett proportionalitets- och legitimitets-
	perspektiv att ytterligare generaliseringar inte är på sin plats. Stockholms
	universitet anser att det är oklart vilka brott enligt annan lag som skulle
	kunna komma i fråga och som inte omfattas av den föreslagna terrorist-
	brottslagen. Universitetet ifrågasätter därför det praktiska behovet av den
	föreslagna straffskärpningsgrunden. Riksdagens ombudsmän (JO) påpekar
	att brott som omfattas av straffskärpningsgrunden samtidigt kan utgöra
130	t.ex. förberedelse till terroristbrott och att de gränsdragningsproblem detta

kan ge upphov till enligt förslaget ska lämnas till rättstillämpningen. För-	Prop. 2021/22:133
utom att svårigheter kan uppstå i tillämpningen anser JO att förslaget
brister i tydlighet och förutsägbarhet för den enskilde och att ytterligare
vägledning behövs. JO menar vidare att det kan övervägas att införa ett
undantag motsvarande det som i dag gäller om gärningen omfattas av an-
svar enligt bestämmelserna om terroristbrott eller försök, förberedelse
eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terrorist-
brott eller medverkan till sådana brott.
Ett antal remissinstanser förordar att bestämmelsen placeras i 29 kap.
brottsbalken. JO och Stockholms universitet framhåller straffrättens sys-
tematik som skäl för detta. Enligt Ekobrottsmyndigheten motiveras en så-
dan placering av att det brott vars straffvärde ska räknas upp kan finnas i
brottsbalken eller i specialstraffrättslig lagstiftning. Göteborgs tingsrätt
för fram att en bestämmelse som placeras i brottsbalken bidrar till att reg-
leringen förblir samlad, enkel och överskådlig. Åklagarmyndigheten
understryker att en sådan placering kan vara att föredra framför allt av för-
utsebarhetsskäl.
Skälen för regeringens förslag
Straffskärpning för vissa brott med terrorismsyfte enligt gällande rätt
Enligt straffskärpningsregeln i 5 § första stycket lagen om straff för
terroristbrott ska det som försvårande omständigheter vid bedömningen av
straffvärdet, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp och
enligt bestämmelserna i 29 kap. 2 § brottsbalken, beaktas om någon med
visst uppsåt har begått något av vissa uppräknade brott. De brott som om-
fattas är för det första stöld- och rånbrottslighet med undantag för ringa
stöld (8 kap. 1 och 4–6 §§ brottsbalken), utpressning (9 kap. 4 § brotts-
balken) och försök till sådana brott. Det uppsåt som krävs är uppsåt att
främja terroristbrott. Vidare omfattas urkundsförfalskning och grov ur-
kundsförfalskning (14 kap. 1 och 3 §§ brottsbalken) samt brott enligt be-
stämmelsen om brukande av något förfalskat (14 kap. 10 § brottsbalken)
som avser något som framställts enligt bestämmelserna om urkundsför-
falskning och grov urkundsförfalskning, liksom försök till sådana brott. I
det här fallet ska uppsåtet vara att främja terroristbrott eller brott enligt
rekryteringslagens bestämmelse om resa.
Av andra stycket följer att straffskärpningsregeln inte gäller om gär-
ningen omfattas av ansvar enligt bestämmelserna om terroristbrott samt
försök, förberedelse eller stämpling till och underlåtenhet att avslöja eller
förhindra terroristbrott eller om det är frågan om medverkan till sådana
brott.
Straffskärpningsregeln tillkom mot bakgrund av terrorismrambeslutets
bestämmelse om att vissa gärningar med terrorismsyfte ska betraktas som
brott med anknytning till terroristverksamhet. Svensk rätt bedömdes i och
för sig uppfylla den bestämmelsens kriminaliseringskrav, men straffskärp-
ningsgrunden infördes efter förslag från Lagrådet som en lagteknisk lös-
ning för att uppfylla rambeslutets krav avseende domsrätt för gärningarna
i fråga. (Prop. 2002/03:38 s. 67 f. och 73.) Straffskärpningsgrunden har
ändrats med anledning av terrorismdirektivet, som innehåller en utvidgad
bestämmelse om gärningar med terrorismsyfte och liksom rambeslutet
ställer krav på domsrätt för gärningarna (artiklarna 12 och 19).	131

Prop. 2021/22:133

132

Det bör införas en generell straffskärpningsgrund

Det behövs också i framtiden en reglering som uppfyller terrorism- direktivets krav på domsrätt. Enligt regeringen är en straffskärpningsgrund även fortsättningsvis den lämpligaste lagstiftningstekniska lösningen. En sådan bestämmelse innebär ett tydligt genomförande av terrorismdirek- tivet och passar också systematiskt sett bättre in i den svenska lagstift- ningen än en reglering inom ramen för domsrättsreglerna.

Även om den nuvarande bestämmelsen har tillkommit för att genomföra unionsrättsliga åtaganden avseende domsrätt har den en bredare betydelse än så. Straffskärpningsgrunden innebär att vissa terrorismsyften ska be- aktas som försvårande. Visserligen följer det av 29 kap. 1 § andra stycket brottsbalken att den tilltalades avsikter eller motiv ska beaktas vid bedöm- ningen av straffvärdet, men en straffskärpningsregel av det nu aktuella slaget bidrar till att säkerställa att vissa syften uppmärksammas särskilt när brottets straffvärde bestäms. Mot den bakgrunden finns det anledning att överväga om straffskärpningsgrunden i en samlad, överskådlig och fram- tidssäkrad ny lagstiftning inte borde ges en mindre kasuistisk utformning.

När utgångspunkten inte enbart är att uppfylla terrorismdirektivets krav är det till att börja med svårt att motivera att straffskärpningsgrunden en- bart omfattar ett fåtal utpekade brott. Även brott av andra slag kan begås för att främja terroristbrottslighet. Det kan t.ex. handla om dataintrång, vapenbrott eller andra brott, t.ex. människohandel och narkotikabrott, som i vart fall i ett internationellt sammanhang begås för att främja terrorist- verksamhet. Till skillnad från Stockholms universitet ser regeringen därför ett klart praktiskt behov av en utvidgning. För att förenkla regleringen och ytterligare förstärka det straffrättsliga skyddet anser regeringen att straff- skärpningsgrunden bör göras generell på så sätt att den gäller alla brott enligt annan lag än den föreslagna lagen. Detta är i linje med utformningen av straffskärpningsgrunderna i 29 kap. 2 § brottsbalken, som inte är be- gränsade till vissa brott. Regeringen delar bl.a. mot den här bakgrunden inte Civil Rights Defenders uppfattning att en mer allmän bestämmelse skulle vara oproportionell.

Straffskärpningsgrunden bör också göras mer generell när det gäller de motiv som ska vara relevanta för bedömningen. Den tar i dag huvudsak- ligen sikte på brott som begås med uppsåt att främja terroristbrott, men i vissa fall omfattas även uppsåt att främja resa i terrorismsyfte, dvs. det brott som sett till straffskalan är det minst allvarliga brottet i terrorism- lagstiftningen. Om man ser bortom de unionsrättsliga åtagandena, saknas det enligt regeringens uppfattning sakliga skäl att begränsa straffskärp- ningsgrunden så att den enbart avser främjande av de två brotten. Den nya generella straffskärpningsgrunden bör i stället omfatta brott som begås med uppsåt att främja brott som omfattas av den föreslagna lagen. En så- dan ordning innebär att bestämmelsen blir tydligt avgränsad samtidigt som det försvårande inslaget i all brottslighet som syftar till att främja andra brott med koppling till terroristverksamhet ska beaktas. Som Åklagar- myndigheten påpekar kan bestämmelsen med den utformningen bl.a. tillämpas när en krigsförbrytelse begås i syfte att främja något av brotten i den nya lagen, något som t.ex. kan vara fallet när civila plundras på egen- dom för att egendomen ska säljas till förmån för en terroristorganisation.

Till skillnad från Ekobrottsmyndigheten, Göteborgs tingsrätt, Riks- Prop. 2021/22:133 dagens ombudsmän, Stockholms universitet och Åklagarmyndigheten an-

ser regeringen att straffskärpningsgrunden inte bör flyttas till 29 kap. brottsbalken utan finnas kvar i terrorismlagstiftningen. De nu aktuella om- ständigheterna förekommer endast i begränsad omfattning, vilket talar emot att placera straffskärpningsgrunden i brottsbalken. Viktigast är dock att en placering i den förslagna lagen bidrar till att hålla den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism samlad och lättöverskådlig. Att brott som kan bli aktuella inte är placerade i den föreslagna lagen, vilket Ekobrotts- myndigheten påpekar, är mot den bakgrunden av mindre betydelse.

Den nuvarande straffskärpningsgrunden är, enligt vad som uttryckligen anges i lagtexten, inte tillämplig om gärningen omfattas av ansvar för ter- roristbrott eller osjälvständiga former av det brottet. Bakgrunden till detta undantag är att brott som omfattas av straffskärpningsgrunden i vissa fall samtidigt kan utgöra t.ex. förberedelse, anstiftan eller medhjälp till terror- istbrott. I sådana situationer kan det finns anledning att döma för båda brotten i konkurrens, och omständigheten att handlingen har begåtts med uppsåt att främja t.ex. ett terroristbrott får då ofta tillräckligt genomslag vid rubriceringen av handlingen. Syftet med undantaget är således att und- vika att samma omständigheter beaktas flera gånger vid bedömningen av brottslighetens samlade straffvärde. Till skillnad från Riksdagens ombuds- män anser regeringen inte att det behöver införas någon uttrycklig regler- ing om detta i den nya lagen. Detta är något som kan lösas i rättstillämp- ningen. Liknande överväganden görs också i andra konkurrenssituationer utan att anvisningar om detta ges i lag. En särskild reglering i det här fallet skulle kunna uppfattas som ett uttryck för att det på andra områden råder ett motsatt förhållande.

Sammanfattningsvis anser regeringen att, om någon har begått ett brott enligt annan lag, det som en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp och enligt bestämmelserna i 29 kap. 2 § brottsbalken, ska beaktas om brottet har begåtts med uppsåt att främja brott som avses i någon av lagens straff- bestämmelser.

11	Förverkande

Regeringens förslag: Förverkande ska som tidigare kunna ske av egen-
dom som har varit föremål för finansiering av terrorism eller särskilt
allvarlig brottslighet eller försök till sådant brott, om det inte är uppen-
bart oskäligt.
Förverkanderegleringen i lagen om straff för terroristbrott överförs i
huvudsak till den nya lagen och görs tillämplig på samtliga brott. Utbyte
av och kostnadsersättning för brott enligt den föreslagna lagen ska
kunna förverkas, om det inte är uppenbart oskäligt.
Även egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt lagen
ska kunna förverkas, om det behövs för att förebygga brott eller om det
finns andra särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som har varit
avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt lagen, under vissa		133

Prop. 2021/22:133 förutsättningar, och egendom som någon har tagit befattning med på ett sätt som utgör sådant brott.

I stället för egendomen ska dess värde få förverkas.

Det införs en regel om att egendom som varit föremål för finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ska kunna förverkas hos gärningsmannen eller hos den som har medverkat till brottet, även om egendomen vid brottet tillhörde någon annan. I övrigt ska förverkande kunna ske hos samma personer som vid förverkande enligt brotts- balken, vilket den nya lagen ska upplysa om.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Åklagarmyndigheten anser att det är positivt att förverkandereglerna

föreslås gå något längre än i brottsbalken genom att egendom som varit föremål för finansiering av terrorism eller dess värde ska få förverkas hos gärningsmannen eller annan medverkande, även om egendomen vid brottet tillhörde en tredje person.

Skälen för regeringens förslag

Regleringen av förverkande av egendom som varit föremål för finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet förs över till den nya lagen

Enligt 7 § finansieringslagen ska egendom som varit föremål för brott en- ligt lagen förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt. I stället för egendomen kan värdet av den förklaras förverkat. Bakgrunden till reg- leringen är att FN:s finansieringskonvention bedömts ställa krav på att till- gångar ska kunna förverkas redan innan de har mottagits, dvs. att förverk- ande ska kunna ske redan vid försök till tillhandahållande eller försök till mottagande. Eftersom regleringen i 36 kap. 1 § brottsbalken om förverk- ande av utbyte av brott inte ansågs vara tillämplig innan egendomen i fråga har överlämnats, bedömdes ny lagstiftning krävas. (Prop. 2001/02:149 s. 49 f.) Den nuvarande regleringen bör föras över till den föreslagna lagen.

Lagen bör reglera förverkande av utbyte, kostnadsersättning, hjälpmedel och egendom som någon tagit befattning med på ett sätt som utgör brott

Enligt 6 § lagen om straff för terroristbrott ska utbyte av brott enligt lagen förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller vad någon tagit emot som ersättning för kostnader i samband med sådant brott, om mottagandet utgör brott enligt lagen. Där anges också att i stället för det mottagna får dess värde förklaras förverkat.

Enligt 7 § lagen om straff för terroristbrott får egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt lagen eller som frambringats genom sådant brott förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det finns andra särskilda skäl. Detsamma gäller

1.egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott en- ligt lagen, om brottet har fullbordats eller om förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse eller stämpling,

2.egendom vars användande utgör brott enligt lagen, eller

134

3.egendom som annars någon tagit befattning med på ett sätt som utgör sådant brott.

I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat. Bestämmelserna är avsedda att ha samma tillämpningsområde som be-

stämmelserna i 36 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken (prop. 2002/03:38 s. 93 och prop. 2004/05:135 s. 192).

Även 7 § finansieringslagen innehåller en bestämmelse om att utbyte av brott enligt lagen ska förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt.

Regleringen i 36 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken gäller i huvudsak även vid specialstraffrättsliga brott, om det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än ett år. Således skulle regleringen av förverkande av utbyte, kostnadser- sättning och hjälpmedel gälla utan särreglering i den föreslagna lagen. Det skulle emellertid inte brottsbalkens regler om förverkande av egendom med vilken någon tagit befattning på ett sätt som utgör brott enligt den föreslagna lagen (jfr 36 kap. 2 § fjärde stycket brottsbalken). Regeringen anser att ett förverkande av sådan egendom bör vara möjligt och att det bör gälla vid samtliga brott enligt lagen. En särreglering behöver därför in- föras. Som framgår ovan är det också nödvändigt med en särskild reglering av förverkande av egendom som varit föremål för finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet. Enligt regeringen blir det tydligast om de materiella förverkandereglerna samlas i den föreslagna lagen, även om det innebär viss dubbelreglering i förhållande till brottsbalken. En regler- ing som i huvudsak motsvarar 6 och 7 §§ lagen om straff för terroristbrott bör därför införas.

Det saknas däremot anledning att låta regleringen omfatta förverkande av egendom som frambringats genom brott enligt lagen eller vars använd- ande utgör sådant brott. Vid införandet av bestämmelsen om detta i lagen om straff för terroristbrott gjordes inga uttryckliga överväganden. För att något ska ansetts ha frambringats genom brott krävs att själva fram- bringandet varit brottsligt. Exempel på brottsprodukter som faller under bestämmelsen är framför allt falska mynt och sedlar och andra förfalskade föremål samt t.ex. genom spioneri tillkomna kartor (Bäcklund, Agneta m.fl., Brottsbalken m.m., 1 december 2021, JUNO, kommentaren till 36 kap. 2 §, under rubriken Andra stycket). Att några motsvarande brotts- produkter i den bemärkelsen skulle framställas genom brott som avses i den här föreslagna lagen framstår som uteslutet. Och i den mån det som frambringats kan anses vara särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid brott och även iordningsställts under förhållanden som medför att t.ex. en straffbar förberedelse föreligger torde produkten kunna förklaras för- verkad som hjälpmedel. När det gäller användande kan det konstateras att de ansvarsbestämmelser som ingår i den nya lagen inte i sig kriminaliserar användande av särskilda föremål på motsvarande sätt som t.ex. bilder eller filmer som omfattas av straffansvar enligt bestämmelserna om barnporno- grafibrott i 16 kap. 10 a § brottsbalken eller otillåten utlämning av teknisk upptagning i 10 d § samma kapitel. Regeringen anser mot bakgrund av det anförda och i likhet med utredningen att det i den föreslagna lagen inte finns något behov av en reglering om förverkande av något som fram- bringats genom brott eller vars användande utgör brott.

Prop. 2021/22:133

135

Prop. 2021/22:133 Förverkande bör i vissa fall kunna ske när egendomen tillhörde någon annan än den förverkandet sker hos

I 36 kap. 5 § brottsbalken regleras hos vem förverkade kan ske, t.ex. hos gärningsmannen eller annan som medverkat vid brottet eller den i vars ställe gärningsmannen eller annan medverkande var. Om egendomen inte vid brottet tillhörde någon av dem som anges i paragrafen, får den inte förverkas. Bestämmelsen är tillämplig inte bara vid brott enligt brottsbalk- en utan gäller i princip också på specialstraffrättens område. Om en för- fattning innehåller en föreskrift om att förverkande får ske i en vidare eller snävare personkrets, så gäller emellertid den specialbestämmelsen i stället för brottsbalksbestämmelsen. Det finns i dag ingen sådan bestämmelse i terrorismlagstiftningen.

Bestämmelsen i 36 kap. 5 § brottsbalken bör i allt väsentligt vara tillämplig vid alla former av förverkade som regleras i den föreslagna lagen. När det gäller förverkande av egendom som varit föremål för finan- siering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet eller dess värde in- stämmer regeringen emellertid med utredningen i att förverkande, till skill- nad från vad som gäller enligt brottsbalken, bör få ske hos gärningsmannen eller någon annan medverkande även om egendomen vid brottet tillhörde någon annan. Då kan förverkande ske t.ex. när den som finansierat terror- ism eller särskilt allvarlig brottslighet inte själv äger den egendom som har använts för finansieringen. Vidare möjliggörs förverkande när den som vidtar en åtgärd med egendomen endast agerar mellanhand och den som äger egendomen är okänd. En motsvarande reglering finns i 11 § lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott. För att undvika oskäliga re- sultat kan förverkande underlåtas i det enskilda fallet om det framstår som uppenbart oskäligt, t.ex. i sådana fall där egendomens ägare varit ovetande om användandet av densamma (jfr NJA 1977 s. 82 beträffande förverk- andereglering i annan lagstiftning). Dessutom gäller en dom, varigenom viss egendom förklaras förverkad, i regel endast i förhållande till den mot vilken talan om förverkande har förts. Om någon annan rätteligen var ägare till egendomen, är han eller hon alltså bibehållen vid sin rätt (jfr NJA 1991 s. 496).

Det är inte nödvändigt att införa en uttömmande bestämmelse om hos vem förverkande får ske. I den nya lagen bör det i stället upplysas om att det i 36 kap. 5 § brottsbalken finns bestämmelser om hos vem förverkande får ske.

12Penningbeslag

Regeringens förslag: Regleringen i den nuvarande finansieringslagen om penningbeslag överförs oförändrad till den nya lagen.

Därmed ska egendom i form av pengar, en fordran eller en annan rättighet som skäligen kan antas vara föremål för brottet finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet eller försök till sådant brott få tas i beslag. I stället för egendomen får motsvarande värde tas i be- slag. Penningbeslag ska få beslutas endast om åtgärden uppväger det

136

intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller	Prop. 2021/22:133
för något annat motstående intresse.
Det ska även i fortsättningen vara undersökningsledaren eller åklaga-
ren som beslutar om penningbeslag. Penningbeslag ska få avse endast
sådan egendom som finns tillgänglig. Avser penningbeslaget en fordran
eller en annan rättighet, ska gäldenären eller någon annan förpliktad
meddelas förbud att fullgöra sin förpliktelse till någon annan än Polis-
myndigheten. För penningbeslag ska i övrigt bestämmelserna om be-
slag i rättegångsbalken gälla.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget.
Skälen för regeringens förslag: I 8 och 9 §§ finansieringslagen finns
regler om penningbeslag. Enligt 8 § får egendom i form av pengar, en
fordran eller en annan rättighet som skäligen kan antas vara föremål för
brott enligt lagen, eller ett motsvarande värde, tas i beslag. Sådant penning-
beslag får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång
eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något
annat motstående intresse. I 9 § anges att undersökningsledaren eller åkla-
garen beslutar om penningbeslag. Enligt paragrafen får penningbeslag av-
se endast sådan egendom som finns tillgänglig. Avser penningbeslaget en
fordran eller en annan rättighet, ska gäldenären eller någon annan för-
pliktad meddelas förbud att fullgöra sin förpliktelse till någon annan än
Polismyndigheten. Som framgår av paragrafen gäller för penningbeslag i
övrigt bestämmelserna om beslag i rättegångsbalken.
Regleringen tillkom i samband med införandet av lagen (2014:307) om
straff för penningtvättsbrott. Då infördes utökade möjligheter att säkra
egendom som misstänkts vara föremål för penningtvätt eller finansierings-
brott. Finansieringslagen innehåller den del av regleringen som avser pen-
ningbeslag av egendom som skäligen kan antas vara föremål för brott en-
ligt den lagen.
Regeringen gör ingen annan bedömning än i tidigare lagstiftnings-
ärenden när det gäller behovet eller utformningen av en reglering om pen-
ningbeslag beträffande egendom som skäligen kan antas vara föremål för
finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet eller försök till
finansiering. Bestämmelser motsvarande de som nu finns i 8 och 9 §§
finansieringslagen bör därför föras över till den föreslagna lagen.

13Förhållandet till internationell humanitär rätt och andra frågor om grundläggande förutsättningar för lagens tillämpning

Regeringens bedömning: Frågan om huruvida ett visst handlande
under en väpnad konflikt inte bör leda till straffansvar enligt den före-
slagna lagen får avgöras i rättstillämpningen. Det finns inte behov av
att låta den föreslagna lagens förhållande till den internationella huma-
nitära rätten komma till uttryck i den föreslagna lagen.	137
	137

Prop. 2021/22:133

138

Det finns inte heller behov av att låta vissa andra grundläggande för- utsättningar för den föreslagna lagens tillämpning komma till tydligare uttryck i lagtext.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Försvarsmakten, in-

stämmer i utredningens bedömning i den del den avser förhållandet till den internationella humanitära rätten eller har ingen invändning mot den.

Stockholms universitet efterlyser en konsekvensanalys av förslagens för- hållande till den internationella humanitära rätten. Åklagarmyndigheten anser att det tydligt bör slås fast i förarbetena att det inte finns några hinder mot att tillämpa den föreslagna terroristbrottslagen på handlande under väpnad konflikt. Svenska Röda Korset understryker vikten av att det fram- går tydligt av förarbetena att opartiska humanitära organisationers verk- samhet inte omfattas av vissa straffbestämmelser. Försvarsmakten ser positivt på att utredningen tydligt klarlagt att den som tillhandahåller sjuk- vård inom ramen för en väpnad konflikt inte kan straffas för det, oavsett formen av deltagande. Islamic Relief Sverige anför att lagstiftningen inte får begränsa möjligheterna att bedriva humanitär verksamhet inom ramen för opartiska humanitära organisationer.

Flera remissinstanser yttrar sig angående den internationella humanitära rätten i icke-internationella väpnade konflikter. Enligt Försvarshögskolan ger den internationella humanitära rätten som är tillämplig i icke-inter- nationella väpnade konflikter inte en stats väpnade styrkor eller medlem- mar av organiserade väpnade grupper ett privilegium att använda våld eller på annat sätt direkt delta i fientligheterna på det sätt som är fallet med kombattanter i internationella väpnade konflikter. Det är vidare enligt För- svarshögskolan omtvistat om den internationella humanitära rätten som är tillämplig i icke-internationella väpnade konflikter tillåter användandet av våld eller att på andra sätt direkt delta i fientligheterna. Försvarshögskolan instämmer i utredningens slutsats att det inte behövs någon reglering av om ett visst handlande utgör en tillåten stridshandling och därför inte bör leda till straffansvar utan att detta får avgöras med tillämpning av respek- tive regelverk. Försvarshögskolan för även fram att det inte nödvändigtvis alltid uppkommer en normkonflikt mellan kriminaliseringen och en ”rätt” för väpnade styrkor och grupper att använda våld enligt den internationella humanitära rätten som är tillämplig i icke-internationella väpnade kon- flikter. Försvarsmakten understryker vikten av att behålla distinktionen mellan reguljära väpnade styrkor och organiserade väpnade grupper, där de senare kan ha status både som terroristorganisation och som part i en väpnad konflikt. Åklagarmyndigheten framhåller vikten av att det inter- nationella humanitärrättsliga regelverket ges genomslag vid prövningen av gärningar förövade av icke-statliga väpnade grupper, trots att det för så- dana grupper inte finns en uttrycklig rätt att företa stridshandlingar. Att lagföra stridshandlingar som inte strider mot detta regelverk som terrorist- brott, eller annan brottslighet riskerar att urholka väpnade gruppers respekt och incitament för att i sin krigsföring rätta sig efter regelverket. Enligt Svenska Röda Korset är det olyckligt att sådana handlingar som regleras av den humanitära rätten och som sker på ett sådant sätt att de inte strider mot den internationella humanitära rätten inte tydligt undantas från straff- ansvar, inbegripet handlingar av icke-statliga väpnade aktörer. Detta risk-

erar att underminera den internationella humanitära rätten och de incita- Prop. 2021/22:133 ment som finns att respektera den internationella humanitära rättens regler

samt motverka en ökad efterlevnad av reglerna.

När det gäller andra grundläggande förutsättningar för lagstiftningens tillämpning bör enligt Civil Rights Defenders lagstiftningen förtydligas för att säkerställa att den inte tillämpas i strid med bindande människorätts- normer. Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen anser att det finns risk för att terroristbegreppet tolkas alltför vitt liksom även att tolkningen av terroristbegreppet glider över till att motståndskämpar i en konflikt ses som terrorister och inte som kombattanter. Brottsförebygg- ande rådet och Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas, trans- personers, queeras och intersexpersoners rättigheter (RFSL) anför med anledning av utredningens uttalanden om motståndsrörelser att det är oklart i vilka fall allvarligt våld mot individer och samhällen ska kunna betraktas som terroristhandlingar, oberoende av våldets bakomliggande drivkrafter. Brottsförebyggande rådet anser att ett klargörande kan över- vägas och RFSL anför att ett sådant klagörande behövs.

Skälen för regeringens bedömning

Allmänt om den internationella humanitära rätten

Den internationella humanitära rätten innehåller regler som är tillämpliga under väpnade konflikter. De centrala delarna av den internationella huma- nitära rätten när det gäller internationella väpnade konflikter återfinns i Genèvekonventionerna I–IV från 1949. Till konventionerna antogs två tilläggsprotokoll 1977 och ett tredje tilläggsprotokoll 2005. Det finns ock- så folkrättslig sedvanerätt på området. Den internationella humanitära rätt- en reglerar bl.a. vilka stridsmetoder och stridsmedel som de stridande part- erna får använda samt ger ett särskilt skydd för sjuk- och själavård. Där- utöver innehåller den regler om särskilt skydd för representanter för t.ex. Röda Korset som ofta är viktiga aktörer i arbetet med att lindra effekterna av en väpnad konflikt. Dess primära syfte är att i största möjliga mån be- gränsa det lidande och de skador som en väpnad konflikt förorsakar såväl civila som stridande. Samtidigt finns det inom regelverket en acceptans för att det av militära skäl krävs handlingsfrihet för att försätta fiendesoldater ur stridbart skick och vinna konflikten med militära medel. De två begrep- pen humanitet och militär nödvändighet har genom en växelverkan format den internationella humanitära rättens regler och principer.

Det finns två olika typer av väpnade konflikter, internationella respek- tive icke-internationella. Det är fråga om en internationell väpnad konflikt när två eller flera stater använder väpnat våld mot varandra. En icke-inter- nationell väpnad konflikt äger rum mellan en stat och en eller flera organi- serade väpnade grupper eller mellan sådana grupper inom en stats territori- um. Bedömningen av vem som utgör part i en väpnad konflikt görs utifrån de faktiska förhållandena, främst intensiteten i våldsanvändningen och, när det gäller icke-internationella väpnade konflikter, mot bakgrund av om den inblandade gruppen kan anses uppfylla de krav på organisation och struktur som uppställs. En sådan sammanslutning av personer som utgör en terroristorganisation kan vara part i en icke-internationell väpnad kon- flikt.

139

Prop. 2021/22:133	För stridande i internationella väpnade konflikter, s.k. kombattanter,
	finns i den internationella humanitära rätten en uttrycklig rätt att genom
	stridshandlingar delta i den väpnade konflikten, dvs. att använda våld för
	eget försvar och mot fienden (artikel 43.2 i tilläggsprotokoll I till Genève-
	konventionerna). De åtnjuter därför immunitet för sina handlingar som
	kombattanter under förutsättning att de inte begår krigsbrott. När det gäller
	icke-internationella väpnade konflikter talas inte om kombattanter utan i
	stället om stridande i statliga väpnade styrkor eller i icke-statliga organi-
	serade väpnade grupper.
	Enligt utredningen kan en stats väpnade styrkor som deltar i en icke-
	internationell väpnad konflikt som utgångspunkt anses ha motsvarande
	rätt som kombattanter att företa stridshandlingar, även om de inte har
	samma privilegier, medan övriga stridande inte har sådan uttrycklig rätt.
	Motsvarande bedömning görs i betänkandet Straffrättsliga åtgärder mot
	deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation
	(SOU 2016:40 s. 81). Enligt Försvarshögskolan är det emellertid om-
	tvistat huruvida den internationella humanitära rätten som är tillämplig i
	icke-internationella väpnade konflikter över huvud taget tillåter använd-
	andet av våld eller annat direkt deltagande i fientligheter. Det kan dock
	konstateras att Högsta domstolen i avgörandet NJA 2019 s. 909, som
	gällde ansvar för offentlig uppmaning till särskilt allvarlig brottslighet i
	form av finansiering, har uttalat sig i linje med utredningen. Enligt Högsta
	domstolen kan således en stats väpnade styrkor som deltar i en icke-inter-
	nationell väpnad konflikt som utgångspunkt anses ha motsvarande rätt
	som kombattanter att företa stridshandlingar. Övriga stridande har dock
	enligt Högsta domstolen ingen sådan uttrycklig rätt. Dessa personer åt-
	njuter inte immunitet för sina handlingar ens när handlingarna är förenliga
	med den internationella humanitära rätten. Högsta domstolen konstaterar
	samtidigt att det från flera håll i den internationella debatten gjorts gällan-
	de att det internationella humanitärrättsliga regelverket bör ges genomslag
	och få betydelse för den nationellt straffrättsliga bedömningen även be-
	träffande stridande i andra styrkor än statliga i icke-internationella väp-
	nade konflikter. I detta sammanhang har det, enligt vad Högsta domstolen
	återger, framför allt framhållits att det, om det internationella humanitär-
	rättsliga regelverket inte beaktas vid en tillämpning av den nationella
	straffrätten, finns en påtaglig risk för att de stridandes incitament att följa
	den internationella humanitära rättens förbud minskar och att en sådan ut-
	veckling riskerar att leda till att civila i större omfattning utsätts för an-
	grepp. Även om det internationellt höjts röster för att även icke-statliga
	stridande parter i icke-internationella väpnade konflikter, på motsvarande
	sätt som kombattanter, ska omfattas av den internationella humanitära
	rätten med följd att vissa stridshandlingar är tillåtna, är rättsläget enligt
	Högsta domstolen inte sådant att det finns något klart stöd för att någon
	sådan rätt skulle finnas i nuläget. Enligt Högsta domstolen kan en sådan
	rätt till tillåtna stridshandlingar inte heller anses omfattas av den folkrätts-
	liga sedvanerätten.
	En grundläggande princip som kommit till uttryck i en mängd bestäm-
	melser inom den internationella humanitära rättens regelverk är att civila
	så långt som möjligt ska skonas från fientligheterna och aldrig utgöra mål
	för anfall, den s.k. distinktionsprincipen (se t.ex. den gemensamma artikel
140	3 i de fyra Genèvekonventionerna, vilken innehåller ett minimiskydd som

gäller vid icke-internationella väpnade konflikter). Därutöver finns ut- Prop. 2021/22:133 tryckliga förbud mot terrorhandlingar inom den internationella humanitära

rätten. Således finns det t.ex. i artikel 4.2 d i tilläggsprotokoll II ett förbud mot att utsätta personer som inte deltar i fientligheterna för terroristhand- lingar. Av artikel 13.2 i samma protokoll framgår att civila inte får utsättas för anfall och att våldshandlingar eller hot vars primära syfte är att sprida terror bland civilbefolkningen är förbjudna. Kännetecknande för terror- handlingar, såsom begreppet förstås inom den internationella humanitära rätten, är således att handlandet riktar sig mot eller i oproportionerlig om- fattning drabbar civila. Anfall mot kombattanter utgör därmed som huvud- regel inte en terrorhandling i den bemärkelsen, även om val av vapen och stridsmetoder kan föranleda att en gärning på den grunden bedöms som en krigsförbrytelse (NJA 2019 s. 909 p. 24).

I syfte att förhindra allvarliga överträdelser av den humanitära rätten är det sedan lång tid tillbaka fastställt att enskilda kan ådra sig ett straffrätts- ligt ansvar för sådana överträdelser. I de fall det finns stöd för det i traktater eller i nationell lagstiftning eller annars följer av internationell sedvanerätt kan enskilda lagföras för krigsförbrytelser. Alla överträdelser av den hu- manitära rätten utgör emellertid inte krigsförbrytelser enligt internationell rätt. Som utgångspunkt omfattar straffansvaret endast de mest allvarliga överträdelserna. Detta innebär emellertid inte att andra överträdelser av regelverket generellt sett är straffria. I dessa fall kan den nationella straff- lagstiftningen eller t.ex. militära disciplinåtgärder aktualiseras.

Förhållandet mellan terrorismlagstiftningen och den internationella humanitära rätten bör inte regleras särskilt

Lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryteringslagen innehåller inte någon reglering av brottens förhållande till den internation- ella humanitära rätten. Enligt utredningen bör det inte heller införas någon sådan reglering i den nya terroristbrottslagen.

Den internationella humanitära rätten inverkar på tillämpningen av terrorismlagstiftningen på flera sätt. En huvudsaklig frågeställning gäller strafflagstiftningens förhållande till sådan våldsutövning som sker i enlig- het med den internationella humanitära rätten. Att våldsanvändning är tillåten i högre grad under väpnade konflikter innebär att gärningar som under fredstid skulle utgöra terroristbrott under vissa omständigheter skulle kunna vara accepterade under en väpnad konflikt.

Frågeställningen berördes vid införandet av straffbestämmelsen om samröre med en terroristorganisation. Regeringen anförde då att Sverige som stat har ett folkrättsligt ansvar för att den internationella humanitära rätten följs. I propositionen angavs vidare – något som också Svenska Röda Korset och Åklagarmyndigheten framhåller i det nu aktuella lagstiftnings- ärendet – att det är viktigt att motverka att stridandes incitament att följa den humanitära rätten minskar. Det noterades också att den internationella humanitära rätten i allt väsentligt får anses förbjuda gärningar som kan utgöra terroristbrott och som riktas mot civila och andra skyddade per- soner. Även om den internationella humanitära rätten inte ansågs hindra en kriminalisering av samröre med en terroristorganisation, konstaterade regeringen att det i ett enskilt fall kan uppkomma en fråga om huruvida ett

visst handlande under en väpnad konflikt som utgör en tillåten strids-

141

Prop. 2021/22:133 handling och samtidigt innebär en överträdelse av förbudet mot samröre med en terroristorganisation bör bestraffas enligt den senare bestämmel-

	sen. I propositionen angavs att frågan då, på sedvanligt sätt, får lösas med
	ledning av tillämpliga regelverk, varvid det finns skäl att påminna om
	vikten av att upprätthålla respekten för den humanitära rätten. (Prop.
	2019/20:36 s. 22.)
	Som Försvarshögskolan uppmärksammar är det emellertid tveksamt i
	vilken utsträckning det i praktiken kan väntas uppkomma några egentliga
	normkonflikter mellan svensk terrorismlagstiftning och den internation-
	ella humanitära rätten. Många terroristhandlingar, om än inte alla, är till
	att börja med förbjudna inom den internationella humanitära rätten. När
	det sedan gäller vem som har rätt till våldsanvändning har Högsta dom-
	stolen, som framgår ovan, i rättsfallet NJA 2019 s. 909 konstaterat att
	rättsläget inte är sådant att det i nuläget finns något klart stöd för att icke-
	statliga stridande parter i icke-internationella väpnade konflikter skulle ha
	rätt att vidta vissa stridshandlingar. Att döma en stridande i en icke-statlig
	organiserad väpnad grupp innebär därmed inte att den stridande bestraffas
	för en gärning som har klart stöd i den internationella humanitära rätten.
	Som framgår av rättsfallet behöver också annan internationell rätt beaktas.
	I nämnda rättsfall gjorde Högsta domstolen överväganden även mot bak-
	grund av den internationella sedvanerätten och de internationella instru-
	menten bakom den svenska lagstiftningen, som inte är tillämpliga på väp-
	nade styrkors verksamhet under en väpnad konflikt. Enligt Högsta dom-
	stolen fanns det inte stöd för att tolka de aktuella svenska straffbestämmel-
	serna så att de – mot sin ordalydelse – ska anses innefatta ett undantag från
	det straffbara området för en offentlig uppmaning att ge finansiellt stöd för
	inköp av vapen till fronten åt en icke-statlig stridande part i en icke-inter-
	nationell väpnad konflikt.
	En konfliktsituation uppkommer däremot om en gärning som utgör brott
	enligt terrorismlagstiftningen begås under en väpnad konflikt av en kom-
	battant eller en stridande i en statlig väpnad styrka. I de situationerna bör,
	som anfördes i det tidigare lagstiftningsärendet, respekten för den inter-
	nationella humanitära rätten upprätthållas.
	Normkonflikter kan också uppkomma till följd av det uttryckliga förbud
	mot straffrättsliga sanktioner som finns i artikel 16.1 i 1977 års tilläggs-
	protokoll I till Genèvekonventionerna. Där anges att under inga omstän-
	digheter ska någon straffas för att ha utfört sjukvårdsuppgifter som är för-
	enliga med medicinska etiska principer oberoende av vem som kommer i
	åtnjutande av vården. Som Svenska Röda Korset påpekar gäller detta vid
	såväl icke-internationella som internationella väpnade konflikter. Den som
	under en väpnad konflikt utför sjukvårdsuppgifter som är förenliga med
	medicinska etiska principer får alltså inte straffas för det. Som konstatera-
	des vid införandet av samröresbrottet gäller detta även om sjukvårdsupp-
	gifterna utförs för en terroristorganisation och även om det skulle anses
	ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen på det sätt som
	avses i samröresbestämmelsen (prop. 2019/20:36 s. 66).
	En särskild frågeställning med anknytning till den internationella huma-
	nitära rätten gäller den humanitära verksamhet som bedrivs inom ramen
	för opartiska humanitära organisationer som erkänns av internationell rätt,
	inklusive internationell humanitär rätt. Som Svenska Röda Korset på-
142	minner om är det viktigt att terrorismlagstiftningen inte begränsar möjlig-

heterna att bedriva sådan verksamhet. Regeringen anser alltjämt att den Prop. 2021/22:133 humanitära verksamhet som sådana organisationer bedriver inte innebär

att organisationerna har straffbart samröre med en terroristorganisation även om deras insatser, direkt eller indirekt, skulle kunna komma terrorist- organisationen till godo (prop. 2019/20:36 s. 65 f.).

Regeringen konstaterar att frågor om förhållandet mellan terrorism- lagstiftningen och den internationella humanitära rätten dels har belysts i tidigare lagstiftningsärenden, dels har varit föremål för Högsta domstolens prövning. Regeringen ser inget behov av att genom lagstiftning ändra på rättsläget som det ser ut efter Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2019 s. 909. Inte heller bedömer regeringen att det av andra skäl bör införas bestämmelser i den nya lagen som reglerar lagens förhållande till den internationella humanitära rätten. Regelrätta normkonflikter kan, som utvecklats, väntas bli relativt sällsynta. I de fall en normkonflikt uppkom- mer bör konflikten, på det sätt som hittills gällt, avgöras i rättstillämp- ningen. För att detta ska gälla krävs ingen särskild reglering i lag, något som dessutom skulle framstå som främmande för svensk lagstiftnings- tradition. Regeringen instämmer därmed i utredningens bedömning att det inte finns behov av att låta den föreslagna lagens förhållande till den inter- nationella humanitära rätten komma till uttryck i lagtext.

Andra grundläggande förutsättningar för tillämpning av lagstiftningen – tidigare överväganden

Vid införandet av lagen om straff för terroristbrott diskuterades terrorist- brottets avgränsningar i förhållande till annan brottslighet. Övervägandena gjordes mot bakgrund av vissa skrivningar dels i skälsatser i EU:s då- varande terrorismrambeslut, dels i ett särskilt uttalande som togs till rådets protokoll i samband med antagandet av rambeslutet. Skälskrivningarna på- minde bl.a. om att EU grundar sig på principerna om demokrati och rätts- staten och slog fast att terrorism utgör en av de allvarligaste överträdel- serna av dessa principer. I rådsuttalandet förklarade rådet bl.a. att ram- beslutet omfattar handlingar som av alla medlemsstater betraktas som all- varliga överträdelser av deras straffrätt, begångna av personer vars syften utgör ett hot mot deras demokratiska samhällen, som respekterar rätts- staten och den civilisation på vilka dessa samhällen bygger. Enligt råds- uttalandet måste rambeslutet tolkas på detta sätt och inte så att man hävdar att beteendet hos dem som har arbetat för att bevara och återupprätta dessa demokratiska värden, vilket i synnerhet var fallet i några medlemsstater under andra världskriget, nu kan betraktas som terroristhandlingar. Det sades vidare att rambeslutet inte heller fick tolkas så att man på terrorist- grunder anklagar personer som utövar sin grundläggande rätt att lägga fram sina åsikter, även om de begår brott när de utövar en sådan rätt.

När lagen om straff för terroristbrott infördes uttalades mot den bak- grunden att olika handlingar som begås t.ex. av motståndsrörelser som i totalitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt samhällsskick inte ska betraktas som terroristbrott samt att olika former av civil olydnad som tar sig uttryck i brottsliga handlingar inte är avsedda att falla under definitionen av terroristbrott. Exempel på sådana handlingar kunde vara allmänna aktioner mot omdiskuterade projekt såsom t.ex. olika byggpro-

jekt, transporter av farligt gods, utvinning av naturtillgångar och prov-

143

Prop. 2021/22:133 sprängningar av kärnladdningar eller andra stridsmedel. Andra exempel kunde vara olika former av skadegörelse eller våldsbrott i samband med upplopp vid demonstrationer. Det angavs vidare att det måste säkerställas att innebörden av dessa motiv och uttalanden kommer till tydligt uttryck i svensk rätt och det klargjordes i författningskommentaren att lagens be- stämmelser ska tolkas mot bakgrund av dels rambeslutets skälsatser och artiklar, dels rådsuttalandet. Däremot genomfördes inte ett förslag om ut- formningen av lagens första paragraf. Enligt förslaget skulle paragrafen ange att syftet med lagen var att skydda grundvalarna för ett demokratiskt samhälle mot allvarliga angrepp. Vidare innebar förslaget att det skulle anges att lagen inte var avsedd att omfatta handlingar som innebär ett ut- övande av den grundläggande rättigheten att föra fram sin åsikt, även om ett brott begås när denna rättighet utövas. Förslaget hade mött omfattande remisskritik, som lagstiftaren tog fasta på, av innebörd att det skulle strida mot svensk lagstiftningstradition och ge upphov till tillämpningsproblem. Det hade bl.a. framhållits att de flesta terroristhandlingar i ett eller ett annat avseende innebär ett framförande av politiska åsikter. (Prop. 2002/03:38 s. 60 f. och 85.)

Det bör inte införas någon uttrycklig reglering av grundläggande förutsättningar för lagens tillämpning

I betänkandet övervägs behovet av att låta vissa grundläggande förutsätt- ningar för lagstiftningens tillämpning – t.ex. hänsynen till intresset av en fri åsiktsbildning och respekten för yttrandefriheten – komma till tydligare uttryck i lagstiftningen. Utredningen bedömer att det inte finns något sådant behov.

Regeringen konstaterar till att börja med att förutsättningarna för res- pektive brotts tillämpning kommer till uttryck i rekvisiten i de olika straff- bestämmelserna. Vid utformningen av det straffbara området har intresset av att bekämpa terrorism noga vägts mot de grundläggande fri- och rättig- heter som berörs av respektive bestämmelse. Förnyade sådana övervägan- den görs i detta lagstiftningsärende med anledning av regeringens förslag om ändringar i de materiella bestämmelserna. De inskränkningar i grund- läggande fri- och rättigheter som lagstiftningen innebär är, enligt den upp- fattning som har redovisats i de olika lagstiftningsärendena, förenliga med såväl svensk grundlag som internationella åtaganden på området.

I vissa situationer kan det dock vid tillämpningen av lagstiftningen finnas motstående intressen som måste vägas mot varandra. Detta kan ak- tualiseras vid bedömningen av gärningar som begås t.ex. av motstånds- rörelser som i totalitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt samhällsskick (prop. 2002/03:38 s. 60 f.). Ett annat exempel kan vara be- dömningen av om ett uttryck för sympati för terroristbrottslighet omfattas av straffansvaret för offentlig uppmaning till terrorism eller om det får tolereras med hänsyn till yttrandefrihetens intresse (prop. 2009/10:78 s. 59 och prop. 2017/18:174 s. 75). Sådana intresseavvägningsfrågor har kom- menterats i tidigare förarbeten, något som typiskt sett ger god vägledning för tillämpningen.

Att lösa de olika spänningarna inom terrorismlagstiftningen genom att i lagtexten föra in grundläggande förutsättningar för straffbestämmelsernas

tillämpning är enligt regeringen svårgörligt. Även om en lagbestämmelse

144

kan uppmärksamma vissa aspekter som kan vara av betydelse vid de in- Prop. 2021/22:133 tresseavvägningar som aktualiseras vid tillämpningen, är det svårt att ut-

forma en sådan bestämmelse så att den ger någon konkret vägledning när det gäller hur t.ex. yttrandefriheten eller intresset av att på vissa sätt kunna göra motstånd mot en totalitär regim ska beaktas i det enskilda fallet. Det är inte heller givet vilka värden en sådan bestämmelse skulle lyfta fram. Eftersom det numera är tydligt att den svenska terrorismlagstiftningen be- höver vara tillämplig även på handlingar som begås i länder som inte kan betraktas som demokratiska, torde det t.ex. vara uteslutet med en bestäm- melse av det slag som övervägdes när lagen om straff för terroristbrott in- fördes, dvs. en bestämmelse med innebörden att lagstiftningen är avsedd att skydda grundvalarna för ett demokratiskt samhälle mot allvarliga an- grepp.

Det framstår enligt regeringen inte heller som lämpligt att försöka balan- sera det skydd som tillhandhålls genom terrorismlagstiftningen mot andra intressen genom att införa ett undantag från straffansvar för gärningar som är försvarliga, exempelvis med hänsyn till syftet och övriga omständig- heter. Till att börja med avser terrorismlagstiftningen att skydda samhället mot allvarliga angrepp på grundläggande samhällsintressen och samtliga brott i den nya lagen karaktäriseras av ett krav på uppsåt av mycket allvar- lig karaktär. Vidare innehåller brottsbeskrivningarna i de internationella instrument som lagstiftningen genomför inte några sådana uttryckliga be- gränsningar. Det gör inte heller de nationella straffbestämmelser som regelverket delvis bygger på (t.ex. uppviglingsbrottet som har varit före- bild för bestämmelsen om offentlig uppmaning till terrorism). I samman- hanget finns det också anledning att uppmärksamma det undantag från straffansvar vid ringa fall som även i fortsättningen föreslås gälla för samt- liga brott utom terroristbrottet. Undantaget kan i vissa fall omfatta gär- ningar som främst får ses som ett led i opinionsbildningen.

Sammanfattningsvis instämmer regeringen med utredningen i att det inte finns något behov av att låta vissa grundläggande förutsättningar för lagstiftningens tillämpning komma till tydligare uttryck i lagtext. Reger- ingen delar alltså inte Civil Rights Defenders uppfattning att det i lagen bör anges exempelvis att inget i lagstiftningen ska tolkas som att den be- gränsar eller hindrar de grundläggande rättigheterna och friheterna.

Detta innebär att bestämmelsernas tillämpningsområde även fortsätt- ningsvis får avgöras på sedvanligt sätt mot bakgrund av straffbestämmels- ernas ordalydelse och syfte, varvid – enligt vedertagna tolkningsprinciper

–innehållet i de internationella instrument som lagstiftningen genomför ska beaktas. Beträffande syftet med EU-regleringen och dess förhållande till grundläggande fri- och rättigheter behöver det beaktas att terrorism- direktivet numera har ersatt rambeslutet. Direktivet innehåller dock be- stämmelser och skäl som i princip motsvarar regleringen i det tidigare terrorismrambeslutet. I artikel 23.1 finns således en bestämmelse om att direktivet inte ska medföra någon ändring i fråga om de skyldigheter att respektera grundläggande rättigheter och grundläggande rättsprinciper som stadgas i artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen. Exempel på rättigheter och skyldigheter som är relevanta i sammanhanget ges i skäl 35. Det gäller bl.a. yttrandefriheten, informationsfriheten och föreningsfri- heten. Direktivet innehåller också skäl som motsvarar innehållet terrorism-

rambeslutets skälsatser vad avser att EU bygger på de universella värdena

145

Prop. 2021/22:133 människans värdighet, frihet, jämlikhet och solidaritet samt respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (skäl 1) samt att terroristgärningar är en av de allvarligaste kränkningarna av dessa uni- versella värden och en av de grövsta formerna av angrepp på demokratin och rättsstatsprincipen (skäl 2).

Som framgår ovan uttalades det när lagen om straff för terroristbrott in- fördes att olika handlingar som begås t.ex. av motståndsrörelser som i to- talitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt samhällsskick inte ska betraktas som terroristbrott. Till skillnad från det rådsuttalande som dessa uttalanden utgick från, innehåller terrorismdirektivet inte några skrivningar med direkt bäring på frågan om huruvida sådana brott kan ut- göra terroristbrottslighet. Utredningen konstaterar att det under lång tid funnits stöd i förarbetena för att lagstiftningen i vissa fall inte ska tillämpas på olika handlingar som begås t.ex. av motståndsrörelser som i totalitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt samhällsskick. Samtidigt som utredningen ställer sig bakom den principiella utgångspunkten kon- staterar den att lagstiftningen måste ge utrymme för att i det enskilda fallet kunna betrakta allvarligt våld mot individer och samhällen som terrorist- handlingar, oberoende av våldets bakomliggande drivkrafter. Mot bak- grund av detta uttalande önskar Brottsförebyggande rådet och RFSL att det i förarbetena klargörs i vilka fall allvarligt våld mot individer och sam- hällen ska kunna betraktas som terroristhandlingar, oberoende av våldets bakomliggande drivkrafter. Enligt regeringens uppfattning är utredningens utgångspunkter rimliga och de tidigare förarbetsuttalandena därmed i huvudsak relevanta för frågan om den straffrättsliga terrorismlagstift- ningens tillämplighet på brott begångna av motståndsrörelser i totalitära stater. Lagstiftningen på området har inte tillkommit i syfte att tillämpas på gärningar liknande exempelvis sådan frihetskamp under andra världs- kriget som nämns i rådsuttalandet. Dock framstår det i dagens läge som problematiskt att kategoriskt fastslå att gärningar som begås inom ramen för motstånd mot totalitära regimer aldrig ska kunna betraktas som exem- pelvis terroristbrott, oavsett brottslighetens bakomliggande drivkrafter och vilka konsekvenser brottsligheten får för t.ex. civilbefolkningen. Reger- ingen anser att det bör vara upp till domstolarna att ta ställning till om en motståndsgärning trots sitt syfte i ett visst fall ska kunna bedömas som terroristbrottslighet.

	14	Konkurrens

	Regeringens bedömning: Det behövs inte någon generell reglering av
	frågor om konkurrens i den föreslagna lagen. Konkurrensfrågor får be-
	dömas enligt de allmänna principer som gäller i svensk rätt.

	Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.
	Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Åklagarmyndig-
	heten, instämmer i bedömningen eller har inga invändningar mot den. En-
	ligt Åklagarmyndigheten bör de konkurrensfrågor som kan uppstå hante-
146	ras enligt de allmänna principer som gäller i svensk rätt. Stockholms

universitet anser att det vore önskvärt att låta terroristbrottslagen klargöra Prop. 2021/22:133 konkurrensfrågor. Ett sätt att göra det kan enligt universitetet vara att låta

varje straffbestämmelse ange vilka andra brott i lagen som har företräde.

Skälen för regeringens bedömning

Bakgrund och gällande rätt

I både finansieringslagen (5 §) och rekryteringslagen (8 §) finns subsi- diaritetsregler som reglerar förhållandet till annan lagstiftning. Enligt dessa ska ansvar enligt respektive lag inte dömas ut om gärningen är be- lagd med samma eller strängare straff i brottsbalken eller lagen om straff för terroristbrott.

Regleringen har motiverats med att avsikten med straffbestämmelserna i de nämnda lagarna inte har varit att de ska ha företräde framför brotts- balken eller lagen om straff för terroristbrott utan att de ska komplettera befintlig lagstiftning i syfte att uppfylla Sveriges internationella åtaganden (prop. 2001/02:149 s. 47, prop. 2009/10:78 s. 50 och prop. 2015/16:78 s. 44).

Samröresbrottet omfattas inte av subsidiaritetsregeln i 8 § rekryterings- lagen. Vid införandet uttalades att detta straffbud, i likhet med brott enligt terroristbrottslagen, har delvis andra och vidare skyddsintressen än brotten i brottsbalken. Därmed kan det i vissa fall vara rimligt att döma i kon- kurrens, vilket ansågs tala mot att låta samröresbrottet omfattas av rekry- teringslagens subsidiaritetsbestämmelse (prop. 2019/20:36 s. 40 f.).

Utöver vad som följer av denna generella reglering har rekryterings- brottet uttryckligen gjorts subsidiärt till brottet offentlig uppmaning.

Frågor om konkurrens bör i princip inte regleras särskilt

Straffansvaret enligt den föreslagna terroristbrottslagen kan i vissa delar överlappa regleringen i brottsbalken eller specialstraffrätten, t.ex. straffan- svaret för mord, allmänfarlig ödeläggelse, mordbrand, vapenbrott, brott mot lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor eller krigsför- brytelse enligt lagen (2014:406) om straff för vissa internationella brott. Konkurrenssituationer kan även uppkomma inom den föreslagna lagen. Exempelvis kan en handling utgöra såväl förberedelse till terroristbrott som finansiering av ett terroristbrott.

Ibland har lagstiftaren avgjort hur en konkurrenssituation ska lösas, t.ex. genom sådana subsidiaritetsregler som finns i rekryteringslagen och finansieringslagen.

När det gäller förhållandet till brotten i brottsbalken har, som nämnts, subsidiaritetsregleringen i finansieringslagen och rekryteringslagen motiv- erats med att straffbestämmelserna inte ska ha företräde framför brotts- balken utan komplettera befintlig lagstiftning i syfte att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Enligt regeringen kan det ifrågasättas om det synsättet bör upprätthållas fullt ut. Straffbestämmelserna bidrar till att alla typer av straffvärda handlingar som har anknytning till terrorism krimina- liseras på ett trovärdigt och effektivt sätt. Särkriminaliseringen betonar också det särskilda allvar i den brottslighet som avses (jfr skälen för att behålla bestämmelsen om offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt

allvarlig brottslighet i lagstiftningen trots att samtliga uppmaningsgär-

147

Prop. 2021/22:133 ningar också utgör uppvigling, avsnitt 8.3). Som framgått har samröres- brottet också ansetts ha delvis andra och vidare skyddsintressen än brotten i brottsbalken, varför brottet inte omfattas av rekryteringslagens subsi- diaritetsreglering. Det kan också konstateras att det inte finns någon särskild reglering av de konkurrensfrågor som kan uppstå i förhållande till andra brott i specialstraffrätten.

När det gäller det inbördes förhållandet mellan brotten i den föreslagna terroristbrottslagen anser regeringen, till skillnad från Stockholms uni- versitet, att konkurrensfrågor bör kunna lösas i rättstillämpningen med ut- gångspunkt i allmänna principer. Konkurrensfrågorna är i dag i allmänhet oreglerade och det framstår som onödigt att införa en uttömmande reglering i den nya lagen.

Sammantaget anser regeringen att det i den nya lagen inte framstår som lämpligt att låta vissa av brotten omfattas av en uttrycklig subsidiaritets- regel i förhållande till brottsbalken eller andra brott i den föreslagna lagen. Frågan om konkurrens får därmed, som också Åklagarmyndigheten för- ordar, avgöras i det enskilda fallet med tillämpning av de allmänna prin- ciper som gäller i svensk rätt. I författningskommentaren lämnas exempel på vad som bör gälla i olika situationer. Som framgår av regeringens förslag i avsnitt 8.4 bör emellertid straffbestämmelsen om rekrytering även fortsätt- ningsvis vara uttryckligen subsidiär till den om offentlig uppmaning.

	15	Domsrätt

	Regeringens förslag: Domsrätten utvidgas för flera av brotten. Svensk
	domstol ska ha domsrätt över samtliga brott enligt den föreslagna lagen,
	oberoende av var gärningen begåtts och av vem (universell juris-
	diktion).

	Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.
	Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller
	har inga invändningar mot det. Enligt Svenska avdelningen av Internation-
	ella Juristkommissionen är en utsträckt möjlighet att utöva extraterritoriell
	domsrätt nödvändig för att förhindra att Sverige kan bli en tillflyktsort för
	terrorister. Sveriges advokatsamfund avstyrker förslaget med hänvisning
	till att det inte föranleds av något internationellt åtagande och att extra-
	territoriell behörighet bör användas med restriktivitet. Även Civil Rights
	Defenders avstyrker förslaget, med invändningen att förslaget inte är till-
	räckligt analyserat utifrån perspektiven nödvändighet, effektivitet och pro-
	portionalitet. Enligt Svea hovrätt är det svårt att överblicka konsekvenser-
	na av förslaget och om förslaget genomförs understryker hovrätten vikten
	av att kravet på åtalstillstånd utformas på ett sådant sätt att brott som har
	begåtts utomlands inte utreds och lagförs i större utsträckning än vad som
	är motiverat. Stockholms universitet menar att utredningens förslag inne-
	bär att möjligheterna att utöva extraterritoriell domsrätt utsträcks betydligt,
	vilket kan få till följd att Sverige i högre utsträckning får acceptera att
	andra stater utvidgar möjligheterna till extraterritoriell domsrätt på mot-
148	svarande sätt.

Skälen för regeringens förslag

Domsrätt för terrorismrelaterad brottslighet enligt gällande rätt

För brott som har begåtts utomlands krävs för svensk domsrätt, enligt den huvudregel som finns i 2 kap. 3 § brottsbalken, att det finns något anknyt- ningsfaktum till Sverige såsom att gärningsmannen har en viss anknytning till Sverige. Det handlar bl.a. om brott som begåtts av svenska medborgare, utlänningar med hemvist i Sverige och personer som efter brottet blivit medborgare eller tagit sin hemvist här. Under vissa förutsättningar är det dessutom tillräckligt att utlänningen finns här i riket. Bland annat i de nyss nämnda fallen krävs, med några undantag, att det föreligger dubbel straff- barhet, dvs. att gärningen är straffbar även på orten där den begicks.

I vissa fall är svensk domstol behörig att döma över brott som har begåtts utanför Sverige utan krav på något anknytningsfaktum eller att det före- ligger dubbel straffbarhet. Det gäller bl.a. om brottet är terroristbrott, för- sök, förberedelse eller stämpling till sådant brott eller brott som avses i straffskärpningsgrunden i 5 § lagen om straff för terroristbrott (t.ex. stöld som begås med uppsåt att främja terroristbrott), se 2 kap. 3 § 6 f brotts- balken. Bestämmelsen, som således omfattar samtliga brott enligt lagen om straff för terroristbrott utom underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott, innebär att svensk domstol är behörig att döma över brotten oavsett var brotten begåtts och vem som har begått dem. Det finns med andra ord en oinskränkt domsrätt, även kallad universell jurisdiktion.

I 2 kap. 4 § brottsbalken finns en upplysning om att det finns särskilda bestämmelser om svensk domstols behörighet att döma för vissa brott som har begåtts utanför Sverige i annan lagstiftning än brottsbalken, såsom domsrättsreglerna i finansieringslagen och rekryteringslagen.

Enligt 6 § finansieringslagen och 9 § rekryteringslagen är svensk dom- stol, även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 3 § brottsbalken, behörig att döma över brott enligt respektive lag om brottet har begåtts

1.av en svensk medborgare, av en utlänning med hemvist i Sverige eller av en utlänning som befinner sig här i landet,

2.till förmån för en juridisk person som är etablerad i Sverige, eller

3.mot en av Europeiska unionens institutioner eller mot en av dess byråer eller ett av dess organ, om byrån eller organet har säte i Sverige.

I de nämnda fallen uppställs inget krav på dubbel straffbarhet, utan svensk domstol är behörig även om gärningen inte är straffbar på orten där den begicks.

Bestämmelserna om domsrätt i finansieringslagen och rekryteringslagen gäller även om brottet i enlighet med subsidiaritetsregleringen i respektive lag ska bestraffas enligt brottsbalken eller lagen om straff för terroristbrott.

Brottsbalkens bestämmelse om universell jurisdiktion för bl.a. terrorist- brott tillkom för att uppfylla kraven i EU:s dåvarande terrorismrambeslut. I finansieringslagen och rekryteringslagen infördes, med syftet att i skilda delar uppfylla kraven i FN:s finansieringskonvention, Europarådets terror- ismkonvention och terrorismrambeslutet, i stället särskilda domsrättsreg- ler som undantar brottet i de två lagarna från kravet på dubbel straffbarhet. Dessa domsrättsregler utvidgades i samband med införandet av straff- ansvar för resor i terrorismsyfte till att avse flera brott (prop. 2015/16:78 s. 56 f.). Ytterligare utvidgningar av domsrätten skedde också som ett led i genomförandet av EU:s terrorismdirektiv, bl.a. genom att det infördes en

Prop. 2021/22:133

149

Prop. 2021/22:133 oinskränkt domsrätt även för förberedelse och stämpling till terroristbrott (prop. 2017/18:174 s. 78 f.).

Svensk domstol bör ha universell jurisdiktion över samtliga brott i den föreslagna lagen

De domsrättsregler som gäller för terrorismrelaterad brottslighet har som redovisas ovan tillkommit i olika sammanhang och det finns skillnader mellan regleringarna. Terroristbrott och försök, förberedelse eller stämp- ling till sådant brott, liksom brott enligt straffskärpningsgrunden i 5 § lagen om straff för terroristbrott, omfattas av universell jurisdiktion, dvs. svensk domsrätt oberoende av var gärningen har begåtts och av vem. Detta gäller dock inte brott mot finansieringslagen eller rekryteringslagen. I dessa lagar har det i stället införts särskilda bestämmelser om domsrätt som visserligen utvidgar domsrätten i förhållande till vad som annars skulle gälla men som ändå inte innebär att domsrätten är oinskränkt.

En utgångspunkt för övervägandena kring vilken domsrätt som ska gälla för brotten i den nya lagen är att det även fortsättningsvis bör finnas univer- sell jurisdiktion för de brott som omfattas av detta i dag. Vidare bör samt- liga brott i lagen precis som i dag vara undantagna från krav på dubbel straffbarhet. Det som bör övervägas är om den oinskränkta domsrätten i enlighet med utredningens förslag bör utvidgas så att den omfattar alla brott i lagen.

Dagens reglering om universell jurisdiktion i 2 kap. 3 § 6 brottsbalken har ansetts stödja sig på den s.k. universalitetsprincipen, som innebär att domsrätten grundar sig på brottets karaktär oberoende av vem som har be- gått det och var det har skett. Principen bygger på tanken att vissa brott är sådana att det ligger i hela världssamfundets intresse att de lagförs. Detta intresse gör att de kan anses ha anknytning till varje stat. I propositionen Aggressionsbrottet i svensk rätt och svensk straffrättslig domsrätt anför regeringen att 2 kap. 3 § 6 brottsbalken i princip bör begränsas till att om- fatta endast brott där det finns stöd i allmän folkrätt för att hävda universell jurisdiktion eller där det i vart fall enligt en internationell överenskom- melse som är bindande för Sverige finns en klar skyldighet eller rätt att utöva domsrätt i vidare omfattning än som följer av övriga domsrätts- principer (prop. 2020/21:204 s. 108).

Regeringen konstaterar att det är riktigt som Sveriges advokatsamfund anför att det inte finns något internationellt åtagande som kräver universell jurisdiktion för de nu aktuella brotten. Däremot råder det en förhållandevis bred internationell och regional samsyn om att de brott som ska ingå i den nu föreslagna lagen inte bara bör vara straffbara utan även bör omfattas av en vidsträckt domsrätt. Finansieringsbrottet och resebrottet grundar sig på förpliktelser inom ramen för främst FN, Europarådet och EU. Brotten offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning vilar på internationella bestämmelser inom framför allt Europarådet och EU. Bestämmelsen om samröre med en terroristorganisation kan, även om den inte syftar till att uppfylla något internationellt åtagande, i flera avseenden anses motsvaras av reglering inom EU och Europarådet. Kraven på domsrätt i den bakom- liggande internationella och unionsrättsliga regleringen går i flera avse- enden längre än vad som vanligtvis gäller enligt svensk rätt, vilket också

är skälet till att det redan i dag finns en vidsträckt domsrätt för brotten. Det

150

är i sammanhanget av särskilt intresse att EU:s terrorismdirektiv, som samtliga svenska brott utom samröre med en terroristorganisation delvis syftar till att genomföra, har en reglering avseende domsrätt som är den- samma för alla brott i direktivet, även om det svenska genomförandet ser olika ut beroende på i vilken av de nuvarande lagarna ett brott har pla- cerats. Dessutom finns det i den bakomliggande internationella reglering- en fakultativa bestämmelser om domsrätt som Sverige inte har genomfört men som ger uttryck för att en vidsträckt domsrätt för brotten i fråga är önskvärd. Mot den här bakgrunden ser regeringen inte att en utvidgning av domsrätten så att samtliga brott i den nya lagen omfattas av universell jurisdiktion skulle strida mot de principer som bör gälla på området.

Som Åklagarmyndigheten framhåller är terroristbrottsligheten i den föreslagna lagen i många fall kvalificerad och gränsöverskridande. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att Sverige inte blir en tillflyktsort för personer som begått sådan brottslighet och regeringen instämmer med Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen i att univer- sell jurisdiktion för samtliga brott kan bidra till att förhindra det.

Regeringen konstaterar också att flera av de brott som i dag inte omfattas av universell jurisdiktion har stora likheter med brott som gör det. Exem- pelvis liknar finansiering av ett terroristbrott i hög grad förberedelse till samma brott. En oinskränkt domsrätt för vissa av brotten har också över- vägts tidigare. I samband med införandet av rekryteringslagen uttalades att det kunde synas konsekvent att införa universell jurisdiktion för brotten enligt den lagen men att intresset av en enhetlig systematik då också skulle kräva att samma domsrätt skulle införas för förberedelse och stämpling till terroristbrott och för brott mot finansieringslagen. Det ansågs emellertid innebära en alltför långtgående behörighet för svenska domstolar. (Prop. 2009/10:78 s. 51) Numera finns dock en oinskränkt domsrätt beträffande förberedelse och stämpling till terroristbrott, och det framstår enligt reger- ingens uppfattning som följdriktigt att på motsvarande sätt utvidga doms- rätten för de återstående brotten eftersom de är av liknande karaktär. Enligt regeringen kan det också ifrågasättas om det är lämpligt att, när regelverket nu ses över, upprätthålla den skillnad i svenska domstolars behörighet mellan olika brott som beror på överväganden som har gjorts vid skilda tidpunkter mot bakgrund av kraven i olika internationella instrument. En sådan åtskillnad mellan brotten kan i ett samlat regelverk framstå som god- tycklig. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att flertalet brott, som nämns ovan, genomför terrorismdirektivet som ställer samma krav på domsrätten för alla brott. Detta talar för en enhetlig lösning. Det framstår i allmänhet också som angeläget att åstadkomma en förenkling av regler- ingen i förhållande till de komplicerade domsrättsreglerna i finansierings- lagen och rekryteringslagen som till viss del saknar motsvarighet i annan lagstiftning.

Mot ovanstående bakgrund bedömer regeringen, till skillnad från Sveriges advokatsamfund och Civil Rights Defenders, att samtliga brott enligt den föreslagna lagen bör omfattas av universell jurisdiktion. Som Svea hovrätt påminner om balanseras den formellt sett vida behörighet det innebär av det krav på särskilt åtalsförordnande för brott begångna utom- lands som finns i 2 kap. 7 § brottsbalken. Ett åtalsförordnande meddelas av riksåklagaren i första hand. Vid åklagarens prövning ska det särskilt beaktas om ett åtal här i landet är förenligt med Sveriges folkrättsliga för-

Prop. 2021/22:133

151

Prop. 2021/22:133 pliktelser, i vilken utsträckning brottsligheten eller den misstänkte har an- knytning till Sverige, om åtgärder för lagföring har inletts eller kommer att inledas i en annan stat eller vid en internationell domstol och vilka faktiska möjligheter det finns att utreda brottet och lagföra den misstänkte här (2 kap. 8 §).

Regleringen bör finnas i brottsbalken, där universell jurisdiktion för bl.a. terroristbrott regleras redan i dag. Som regeringen anför i propositionen Aggressionsbrottet i svensk rätt och svensk straffrättslig domsrätt bör domsrättsreglerna samlas i brottsbalken i den utsträckning det är möjligt. Ett uppsplittrat regelverk avseende terroristbrottslighet bör dessutom und- vikas. Bestämmelsen om universell jurisdiktion bör därför utvidgas så att den hänvisar till brott enligt terroristbrottslagen och brott enligt annan lag som begås med sådant uppsåt som avses i terroristbrottslagens straffskärp- ningsgrund. Till följd av förslagen att upphäva finansieringslagen och re- kryteringslagen bör hänvisningarna till de lagarna i upplysningsbestäm- melsen i 2 kap. brottsbalken utgå.

16Preskription

Regeringens förslag: Fler former av terroristbrott undantas från preskription. Samtliga former av terroristbrott som inte är mindre grova ska vara undantagna. Detsamma ska gälla försök till sådana brott.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande reglering

Regler om preskription finns huvudsakligen i 35 kap. brottsbalken och gäller även på specialstraffrättens område. Det finns två huvudformer av preskription, s.k. åtalspreskription och s.k. påföljdspreskription. Enligt huvudregeln om åtalspreskription i 35 kap. 1 § brottsbalken får påföljd inte ådömas om den misstänkte inte har häktats eller fått del av åtal inom viss tid från brottet. Preskriptionstiden är bestämd till olika antal år utifrån det straff som högst kan följa på brottet. Regeln avspeglar en grundlägg- ande princip om ett samband mellan brottets svårhet och preskriptions- tidens längd. Bestämmelserna om åtalspreskription kompletteras i 6 § av bestämmelser om s.k. absolut preskription. De innebär att sedan en viss tid förflutit från brottet, får det aldrig dömas till påföljd för brottet även om preskriptionsavbrott har skett. Bestämmelser om påföljdspreskription, som innebär att påföljden bortfaller om den inte börjar verkställas inom viss tid, finns i 7–11 §§.

De nu gällande reglerna om straffrättslig preskription motiveras främst av rättspolitiska, humanitära och praktiska skäl. De rättspolitiska och humanitära skälen för preskription väger dock mindre tungt ju allvarligare brott det är fråga om. Det är också därför det föreskrivs olika preskrip-

152

tionstider alltefter brottets svårhet. Enligt 35 kap. 2 § brottsbalken Prop. 2021/22:133 preskriberas inte vissa allvarliga brott, nämligen

1.mord eller dråp enligt 3 kap. 1 eller 2 § brottsbalken,

2.våldtäkt eller grov våldtäkt enligt 6 kap. 1 § första eller tredje stycket brottsbalken, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt arton år,

3.våldtäkt mot barn eller grov våldtäkt mot barn enligt 6 kap. 4 § brottsbalken,

4.brott enligt 2 § första eller tredje stycket lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt arton år,

5.folkmord, brott mot mänskligheten, grov krigsförbrytelse eller aggressionsbrott enligt 1, 2, 11 eller 11 a § lagen (2014:406) om straff för vissa internationella brott,

6.terroristbrott enligt 3 § 1 eller 2 jämförd med 2 § lagen om straff för terroristbrott (dvs. terroristbrott begånget genom mord eller dråp), och

7.försök till brott som avses i 1, 5 eller 6.

De första avstegen från utgångspunkten att brott ska preskriberas gjordes 2010. Vid bedömningen av vilka brott som borde undantas från preskrip- tion var utgångspunkten att brotten skulle innefatta uppsåtligt dödande. Därutöver undantogs vissa allvarliga brott enligt Romstadgan (jfr punkt 5). I propositionen konstaterades att terroristbrott är ett brott som i vissa fall kan innefatta uppsåtligt dödande och att de skäl som hade anförts för att mord och dråp inte borde preskriberas gällde även för terroristbrott i de fall gärningen begås genom sådana brott (prop. 2009/10:50 s. 17 f.).

Den 1 maj 2020 undantogs bl.a. våldtäktsbrott mot barn från preskrip- tion (punkterna 2–4). Regeringen bekräftade då den tidigare utgångs- punkten att brott ska preskriberas och att det endast är för vissa allvarliga brott som det kan finnas skäl att överväga förändringar. I propositionen anfördes att våldtäktsbrotten är de svåraste och mest integritetskränkande av sexualbrotten, något som återspeglas i straffskalorna (två till sex års fängelse för brott av normalgraden och fem till tio års fängelse för grovt brott). Regeringen beaktade bl.a. också att det för dessa brott finns både starka allmänna och enskilda intressen av att brottsligheten kan utredas och lagföras också sedan lång tid gått. Mot bakgrund av Lagrådets invänd- ningar lämnades inte något förslag om att avskaffa preskription för grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov som inte är mindre grovt, människohandel som inte är mindre grov, grov människo- exploatering och grovt rån, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt 18 år. Enligt regeringens mening fanns det dock i och för sig skäl som talar för att preskription bör avskaffas även för de brotten. (Prop. 2019/20:69 s. 34 f.)

Alla former av terroristbrott, som inte är mindre grova, bör undantas från preskription

Regeringens förslag till terroristbrott innebär at

	sprängämnesprekursorer..................................................	54
2.23	Förslag till lag om ändring i tullagen (2016:253) ............	55	3

14	Konkurrens...................................................................................		146	Prop. 2021/22:133
15	Domsrätt.......................................................................................		148
16	Preskription ..................................................................................		152
17	Användningen av utredningsverktyg ...........................................		155
18	Följdändringar..............................................................................		161
19	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................		167
20	Konsekvenser ...............................................................................		168
21	Författningskommentar ................................................................		171
	21.1	Förslaget till terroristbrottslag .......................................	171
	21.2	Förslaget till lag om ändring i brottsbalken ...................	203
	21.3	Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken............	206

	betaltjänster ...................................................................	226
21.18	Förslaget till lag om ändring
	i försäkringsrörelselagen (2010:2043) ...........................	226

Prop. 2021/22:133	21.20	Förslaget till lag om ändring i lagen (2012:278) om
		inhämtning av uppgifter om elektronisk
		kommunikation i de brottsbekämpande
		myndigheternas underrättelseverksamhet.......................	228
	21.21	Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:275) om
		viss verksamhet med konsumentkrediter........................	229
	21.22	Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:799) om
		sprängämnesprekursorer.................................................	230
	21.23	Förslaget till lag om ändring i tullagen (2016:253) ........	230
	21.24	Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1024) om
		verksamhet med bostadskrediter ....................................	231
	21.25	Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:496) om
		internationellt polisiärt samarbete ..................................	231
	21.26	Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:630) om
		åtgärder mot penningtvätt och finansiering av
		terrorism .........................................................................	232
	21.27	Förslaget till lag om ändring i lagen (2020:968) med
		kompletterande bestämmelser till EU:s förordning
		om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning
		och beslut om förverkande .............................................	233
	21.28	Förslaget till lag om ändring i lagen (2021:1171) om
		behandling av personuppgifter vid Försvarsmakten.........	233
	Bilaga 1	Sammanfattning av betänkandet En ny
		terroristbrottslag (SOU 2019:49)....................................	235
	Bilaga 2	Betänkandets lagförslag .................................................	244
	Bilaga 3	Förteckning över remissinstanserna ...............................	291
	Bilaga 4	Lagrådsremissens lagförslag ..........................................	292
	Bilaga 5	Lagrådets yttrande ..........................................................	344
	Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 februari
		2022 .....................................................................................	349

Innehållsförteckning			Prop. 2021/22:133
1	Förslag till riksdagsbeslut ................................................................		7
2	Lagtext	.............................................................................................	9
	2.1	Förslag till terroristbrottslag ..............................................	9
	2.2	Förslag till lag om ändring i brottsbalken ........................	14
	2.3	Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken.................	20

utländska försäkringsgivares och
tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige .................	25

Försvarsmaktens stöd till polisen vid
terrorismbekämpning.......................................................	35

	åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga
	brott .................................................................................	40
2.13	Förslag till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400) ...............................................	42
2.14	Förslag till lag om ändring i skyddslagen (2010:305) .....	44

Prop. 2021/22:133	2.24	Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1024) om
		verksamhet med bostadskrediter ......................................	56
	2.25	Förslag till lag om ändring i lagen (2017:496) om
		internationellt polisiärt samarbete ....................................	57
	2.26	Förslag till lag om ändring i lagen (2017:630) om
		åtgärder mot penningtvätt och finansiering av
		terrorism ...........................................................................	58
	2.27	Förslag till lag om ändring i lagen (2020:968) med
		kompletterande bestämmelser till EU:s förordning
		om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning
		och beslut om förverkande ...............................................	59
	2.28	Förslag till lag om ändring i lagen (2021:1171) om
		behandling av personuppgifter vid Försvarsmakten .........	60
3	Ärendet och dess beredning ............................................................		61
4	Den nuvarande straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism ............		61
5	En ny lag med straffrättsliga bestämmelser mot terrorism..............		64
6	Terroristbrott ...................................................................................		69
	6.1	De kvalificerande rekvisiten.............................................	69
	6.2	Vilka brott som ska kunna utgöra terroristbrott................	73
	6.3	Försök, förberedelse och stämpling till samt
		underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott ......	82
7	En tydligare reglering av särskilt allvarlig brottslighet ...................		83
8	Samröre, finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering,
	utbildning och resa ..........................................................................		97
	8.1	Samröre med en terroristorganisation och
		definitionen av terroristorganisation.................................	97
	8.2	Finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig
		brottslighet......................................................................	102
	8.3	Offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt
		allvarlig brottslighet .......................................................	106
	8.4	Rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig
		brottslighet......................................................................	109
	8.5	Utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig
		brottslighet......................................................................	111
	8.6	Resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet .....	117
	8.7	Undantag från straffansvar .............................................	119
9	En höjd straffnivå för terroristbrottslighet ....................................		121
	9.1	Straffskalorna för flera brott skärps................................	121
	9.2	Kvalifikationsgrunderna för grova fall överförs i
		huvudsak oförändrade ....................................................	129
10	En särskild straffskärpningsgrund.................................................		130
11	Förverkande ..................................................................................		133
12	Penningbeslag ...............................................................................		136
13	Förhållandet till internationell humanitär rätt och andra frågor
	om grundläggande förutsättningar för lagens tillämpning ............		137
4

Prop. 2021/22:133 2.14	Förslag till lag om ändring i skyddslagen
	(2010:305)
Härigenom föreskrivs att 1 § skyddslagen (2010:305) ska ha följande
lydelse.
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	1 §
Denna lag innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd
för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot
1. sabotage,
2. terroristbrott enligt 2 § lagen		2. terroristbrott enligt 4 § terror-
(2003:148) om straff för terrorist-		istbrottslagen (2022:000),
brott,