|
Utrikesutskottets betänkande
|
Förbättrade rättsliga förutsättningar för att kunna ta emot militärt stöd från andra stater
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till ändring i lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland, lag om ändring i skyddslagen och lag om ändring i luftfartslagen.
Lagändringarna syftar till att förbättra förutsättningarna för Sverige att ta emot operativt militärt stöd i form av militära styrkor från stater som är medlemmar i Europeiska unionen eller i Nordatlantiska fördragsorganisationen.
Vid riksdagens beslut ska 10 kap. 8 § regeringsformen (RF) tillämpas när det gäller ändringar i lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland, eftersom beslutet avser överlåtelse av myndighetsutövning till en annan stat, dvs. beslutet ska i enlighet med 10 kap. 6 § andra stycket RF fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande, och mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för förslaget (förslagspunkt 1).
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 19 maj 2022.
Utskottet föreslår att ärendet avgörs trots att det varit tillgängligt kortare tid än två vardagar före den dag då det behandlas.
I betänkandet finns ett särskilt yttrande (V, MP).
Behandlade förslag
Proposition 2021/22:246 Förbättrade rättsliga förutsättningar för att kunna ta emot militärt stöd från andra stater.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Ändring i lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:246 punkt 1.
|
2. |
Lagförslaget i övrigt |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i skyddslagen (2010:305),
2. lag om ändring i luftfartslagen (2010:500),
Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:246 punkterna 2 och 3.
Utskottet föreslår att ärendet avgörs trots att det har varit tillgängligt kortare tid än två vardagar före den dag då det behandlas.
Stockholm den 17 maj 2022
På utrikesutskottets vägnar
Hans Wallmark
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Hans Wallmark (M), Olle Thorell (S), Hans Rothenberg (M), Markus Wiechel (SD), Jamal El-Haj (S), Kerstin Lundgren (C), Håkan Svenneling (V), Björn Söder (SD), Diana Laitinen Carlsson (S), Gudrun Brunegård (KD), Alexandra Völker (S), Joar Forssell (L), Aron Emilsson (SD), Magnus Ek (C), Helena Storckenfeldt (M), Anders Österberg (S) och Camilla Hansén (MP).
Ärendet och dess beredning
I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2021/22:246 Förbättrade rättsliga förutsättningar för att kunna ta emot militärt stöd från andra länder. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Inga följdmotioner har väckts med anledning av propositionen.
Expeditions- och rättschef Maria Diamant från Försvarsdepartementet höll en föredragning i ärendet för utskottet den 17 maj 2022.
Bakgrund
Riksdagen antog den 8 september 2020 regeringens förslag till lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland, lag om ändring i skyddslagen och lag om ändring i luftfartslagen (prop. 2019/20:110, bet. 2019/20:UFöU5, rskr 2020/21:3)
Försvarsmakten har i en skrivelse till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) (Fö2020/01229) hemställt om att de rättsliga förutsättningarna för Sverige att ta emot militärt stöd från andra stater ska ses över. Inom Försvarsdepartementet har en promemoria med förslag om ändringar i lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland, skyddslagen (2010:305) och luftfartslagen (2010:500) utarbetats. Lagändringarna syftar till att i det uppkomna säkerhetspolitiska läget skyndsamt effektivisera och därmed stärka Sveriges förmåga att ta emot militärt stöd i form av väpnade styrkor från en stat som är medlem i Europeiska unionen (EU) eller i Nordatlantiska fördragsorganisationen (Nato). Promemorian har remissbehandlats och remissvaren finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (Fö2020/01229).
Enligt regeringen omfattas endast de lagförslag som avser skyddslagen och luftfartslagen av Lagrådets granskningsområde. Lagförslagen är enligt regeringens bedömning författningstekniskt och även i övrigt av sådan art att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte begärt Lagrådets yttrande.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Rysslands invasion av Ukraina den 24 februari i år har tydliggjort att Ryssland inte anser sig bundet av den regelbaserade världsordningen som Sverige bygger sin säkerhet på. Det råder ett nytt och försämrat säkerhetspolitiskt läge i Europa. I ljuset av förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön ser Sverige över hur den egna säkerheten kan stärkas. I det uppkomna läget föreslås vissa lagändringar för att skyndsamt effektivisera Sveriges möjligheter att ta emot militärt stöd. Lagändringarna syftar till att förbättra förutsättningarna för Sverige att ta emot operativt militärt stöd i form av militära styrkor från stater som är medlemmar i EU eller i Nato.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 19 maj 2022.
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag.
Propositionen
Regeringen ska enligt förslag i propositionen ha befogenhet att, om Sverige är i krig eller krigsfara, begära stöd av en stat som är medlem i EU eller i Nato i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot Sverige. Regeringen ska för detta ändamål få överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd.
Regeringen ska även ha befogenhet att begära stöd av en stat som är medlem i EU eller i Nato i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen ska även för detta ändamål få överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd.
I enlighet med vad som anges i avsnitt 5.1 i propositionen är det möjligt att överlåta till en annan stat att utföra förvaltningsuppgiften att med väpnade styrkor på svenskt territorium möta fientliga styrkor vid ett väpnat angrepp mot Sverige. Riksdagen kan genom lag bemyndiga regeringen att besluta om sådan överlåtelse.
För att effektivisera Sveriges förmåga att ta emot operativt militärt stöd i det uppkomna läget bör regeringens befogenhet utsträckas till att även omfatta möjlighet att begära operativt militärt stöd från andra stater än Finland. Regeringen bör även kunna överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar stöd. Genom att riksdagen bemyndigar regeringen att fatta denna typ av beslut skapas bättre förutsättningar att kunna försvara Sverige. Om Sverige är utsatt för ett väpnat angrepp står Sveriges suveränitet på spel, och det ligger i Sveriges intresse att så snabbt som möjligt kunna ta emot militärt stöd även från andra stater än Finland. De stater som bedöms aktuella för sådant stöd är samtliga medlemmar i EU eller i Nato.
Bemyndigandet bör infogas i den befintliga lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland. Lagen ska byta namn till lagen om operativt militärt stöd. Ändringen bör utformas på så sätt att det befintliga bemyndigandet justeras till att omfatta även andra stater än Finland, nämligen stater som är medlemmar i EU eller i Nato. Regeringen ska således ges befogenhet att, om Sverige är i krig eller krigsfara, begära stöd i form av väpnade styrkor av en stat som är medlem i EU eller en stat som är medlem i Nato för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot Sverige. Vidare bör det framgå att regeringen för detta ändamål får överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd. De förvaltningsuppgifter som avses är de som ingår i att möta ett väpnat angrepp mot Sverige (jfr 1 § förordningen [2007:1266] med instruktion för Försvarsmakten).
Vad gäller det som Försvarsmakten anfört om andra utländska militära styrkors än Finlands befogenheter i förhållande till enskilda, t.ex. möjligheten att kunna anlita dem som skyddsvakter enligt skyddslagen (2010:305), så krävs ytterligare överväganden. Några förslag i detta avseende presenteras därför inte i propositionen.
Ett bemyndigande bör enligt regeringens förslag utformas på så sätt att regeringen bemyndigas att begära stöd av en stat som är medlem i EU eller i Nato, i form av väpnade styrkor, för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater, och att regeringen för detta ändamål får överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd. Det kan röra sig om kränkningar av svenska landområden, svenskt sjöterritorium eller det svenska luftrummet med t.ex. örlogsfartyg, inklusive undervattensfarkoster, militära flygfarkoster, markfordon eller trupper.
De förvaltningsuppgifter som avses är de som ingår i uppgiften att hindra kränkningar av svenskt territorium och som Försvarsmakten för närvarande har, dvs. att upptäcka och avvisa främmande stats kränkningar av svenskt territorium (se 15 kap. 13 § RF och Förordning (1982:756) om försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, den s.k. IKFN-förordningen). Regeringen ska även ha befogenhet att begära stöd av en stat som är medlem i EU eller i Nato i form av militära styrkor, för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen ska för detta ändamål få överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd.
På motsvarande sätt som redan gäller för finska styrkor bör, anser regeringen, sådana områden där utländska militära styrkor från en annan stat som är medlem i EU eller från en stat som är medlem i Nato lämnar operativt militärt stöd med att hindra en kränkning av Sveriges territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet kunna beslutas vara skyddsobjekt. Detsamma bör gälla för t.ex. förläggningsområden för utländska styrkor som är förlagda utanför ett operationsområde. Det förstärkta skyddet är motiverat med hänsyn till den vikt den aktuella verksamheten, dvs. operativt militärt stöd till Sverige, har för försvaret av Sverige samt behovet av att skydda allmänheten mot skada till följd av militär verksamhet. De inskränkningar i rörelsefriheten som kan följa är enligt propositionen motiverade med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten och är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.
I dagsläget gäller att ett utländskt statsluftfartyg som huvudregel ska följa bestämmelserna om civil luftfart och framföras enligt anvisningarna från svensk flygtrafikledning (14 kap. 4 § luftfartsförordningen (2010:770). Försvarsmakten har dock, med stöd av 14 kap. 5 § respektive 12 § luftfartslagen, bemyndigats att meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om utländsk militär luftfarts verksamhet i Sverige som bedrivs inom ramen för övning med svenska förband enligt regeringens medgivande eller inom ramen för internationell militär test-, utbildnings- och övningsverksamhet samt om finsk militär luftfarts verksamhet i Sverige när stöd lämnas enligt 2 eller 3 § lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland (14 kap. 3 § luftfartsförordningen). Försvarsmaktens föreskrifter i detta avseende innebär att berörda utländska luftfartyg i Sverige kan framföras enligt reglerna för militär luftfart. Mot denna bakgrund bör bemyndigandet i 14 kap. 5 § luftfartslagen justeras så att det omfattar den flygverksamhet som bedrivs när stöd lämnas enligt den föreslagna ändringen i lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland.
Med utökade beslutsbefogenheter för regeringen att begära militärt stöd från en annan stat som är medlem i EU eller i Nato är det viktigt att riksdagens behov av insyn och inflytande säkerställs. Detta säkerställs framför allt genom att regeringen informerar och överlägger med Utrikesnämnden enligt 10 kap. 11 § RF. Regeringen anför att i den utsträckning det är möjligt bör dock information lämnas till berört utskott. Information till riksdagen kan även lämnas genom skrivelser och muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde i kammaren. Riksdagen kan dessutom få sakinformation från regeringen genom kontakter mellan utskotten och departementen.
Regeringen konstaterar att rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen kan genom beslut av riksdagen överlåtas till en annan stat, en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen har även möjlighet att i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse (10 kap. 8 § första stycket RF). Uppgifter som inte innefattar myndighetsutövning får överlåtas genom beslut med enkel majoritet. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning ska riksdagens beslut fattas i den ordning som anges i 10 kap. 6 § andra stycket RF. Det innebär att det krävs att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det. Beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag (se 8 kap. 14 § RF). Att tillåta att stödjande utländsk militär på svenskt territorium går i strid med invaderande fiendesoldater eller använder vapenmakt för att hindra kränkningar av svenskt territorium bör enligt regeringen anses vara en sådan överlåtelse som ska beslutas av riksdagen i den ordning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF.
Bakgrund
Riksdagen antog den 8 september 2020 regeringens förslag till lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland, lag om ändring i skyddslagen och lag om ändring i luftfartslagen (prop. 2019/20:110, bet. 2019/20:UFöU5, rskr 2020/21:3). I samband med beredningen av ärendet föreslogs det i motionsyrkanden (M, KD, L) att regelverket för operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland ska utvidgas till att omfatta fler länder och organisationer. Med fler länder och organisationer åsyftades enligt motionärerna EU och Nato och samtliga deras medlemsländer. Utskottet avstyrkte motionsyrkandena med hänvisning till att det inte hade utretts till fullo i vilken mån, och i förhållande till vilka andra länder, det vore befogat att utvidga regeringens bemyndigande att lämna respektive ta emot militärt stöd från andra länder. Ledamöterna från Moderaterna, Centerpartiet, Kristdemokraterna och Liberalerna reserverade sig mot utskottets beslut i denna del. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag.
Utskottets ställningstagande
Utskottet välkomnar regeringens förslag om förbättrade rättsliga förutsättningar för att kunna ta emot militärt stöd från andra stater. Lagändringarna bemyndigar regeringen att fatta vissa beslut om att begära stöd av en stat som är medlem i EU eller i Nato.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland. Utskottet tillstryker även regeringens förslag till ändring i skyddslagen respektive ändring i luftfartslagen.
Vid riksdagens beslut om lagen om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland ska 10 kap. 8 § RF tillämpas, eftersom beslutet avser överlåtelse av myndighetsutövning till en annan stat, dvs. beslutet ska i enlighet med 10 kap. 6 §, andra stycket i RF fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande, och mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för förslaget.
Håkan Svenneling (V) och Camilla Hansén (MP) anför:
Regeringen föreslår i proposition 2021/22:246 en förändring av den lagstiftning som i dag enbart reglerar det fördjupade militära samarbetet mellan Sverige och Finland, i syfte att den även ska omfatta stater som är medlemmar i EU eller Nato. Lagändringen beskrivs som en justering, men måste betraktas som en större förändring. Beredningen av frågan har skett sällsynt skyndsamt med en förkortad motionstid och beredningsprocess.
Den föreslagna lagstiftningen är ett försök att täcka upp för den ökade säkerhetspolitiska risk det innebär att befinna sig i ansökningsprocessen till Nato. Det är en förhöjd oro som våra partier tar på största allvar.
Våra partier ser i stället att den nu föreslagna lagstiftningen utgör ett alternativ för att trygga tillgången till militärt stöd från andra stater i händelse av ett angrepp. Denna lagstiftning skapar den möjligheten utan att vi samtidigt förbinder oss till att ingå i en kärnvapenallians. Vi har därför valt att inte reservera oss mot utskottets förslag till riksdagsbeslut.
Utgångspunkten för Sveriges försvars- och säkerhetspolitik ska vara att värna vårt lands säkerhet. Den svenska försvars- och säkerhetspolitiken ska utgå från en självständig analys och strategi som syftar till att skapa trygghet för Sverige och våra medborgare.
Den ryska invasionen av Ukraina är inte bara oprovocerad, olaglig och oförsvarlig. Den innebär även att vi har ett fullskaligt krig mitt i Europa och därmed ett nytt säkerhetspolitiskt läge, det gäller även för Sverige. Det utmanar den europeiska säkerhetsordningen och ställer nya krav på de enskilda länderna i Europa. Rysslands aggression kan inte tolereras, Ukraina måste ha omvärldens stöd, och Sverige måste stärka sitt totalförsvar.
Den negativa utvecklingen i Ryssland har pågått under lång tid. Putins regim har länge utgjort ett säkerhetspolitiskt hot – inte minst mot alla i Ryssland som motsätter sig regimen eller som inte passar in i det samhälle som Putin vill bygga. Rysslands politik utgör också ett direkt hot mot befolkningen i flera grannländer såsom Ukraina, Belarus, Georgien, Moldavien och länderna i Centralasien. Men även mot oss och våra grannländer.
Sveriges försvars- och säkerhetspolitik har byggt på en doktrin som går ut på att vi genom att inte ingå i militära allianser har bättre möjligheter att skapa trygghet för vår befolkning och hålla svenskt territorium utanför krig. Sverige har varit militärt alliansfritt och bevarat det militära självbestämmandet just för att i ett sådant säkerhetspolitiskt läge vi ser nu kunna fatta självständiga beslut som gynnar svensk säkerhet och trygghet. Våra partier säger därför nej till ett svenskt medlemskap i Nato. Vi vill att vi i Sverige även i framtiden själva ska kunna välja våra samarbetspartner när det gäller säkerhetspolitiska frågor.
Ett medlemskap i Nato innebär att Sverige skriver under på att använda kärnvapen som hot, som en del i en försvarsstrategi. Att aktivt arbeta för kärnvapennedrustning samtidigt som vårt försvar bygger på kärnvapen, blir betydligt svårare. Ett Natomedlemskap skulle också kunna påverka Sveriges möjligheter att fortsätta främja våra grundvärden som demokrati och mänskliga rättigheter i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Vi skulle inte längre verka från den militärt alliansfria plattformen utan från en helt annan plattform som Natoland, och Sveriges roll som medlare i vissa sammanhang lär ifrågasättas.
Sverige bör också stifta en lag mot kärnvapen på svenskt territorium i likhet med Finland, Litauen och Spanien i såväl freds- som krigstid. Sverige bör också öka sina ansträngningar för kärnvapennedrustning och skriva under FN:s kärnvapenkonvention för att fortsätta att tillhöra de länder som tydligast förespråkar en kärnvapenfri värld.
Vi bär också en oro över den demokratiska tillbakagång vi ser i flera länder i dag, även bland de länder som är medlemmar i Nato. Grundläggande mänskliga rättigheter utmanas alltmer. Det är en oroande trend som måste brytas. Den feministiska utrikes- och utvecklingspolitik som Sverige har som verktyg i sitt förebyggande arbete för fred skulle kunna bli ifrågasatt. Vi anser att ett så avgörande beslut som detta behöver föregås av en djupare analys och en längre och bredare demokratisk förankring där också befolkningen har fått en möjlighet att ta del av både för- och nackdelar med ett svenskt Natomedlemskap i en samhällelig debatt.
Världen och Sverige befinner sig i ett nytt säkerhetspolitiskt läge. Det territoriella försvaret av Sverige är centralt. Vårt land, vatten eller luftrum ska inte kränkas av andra stater. Utgångspunkten måste vara att alltid stödja förslag och beslut som ökar skyddet av Sverige och de svenska medborgarna. Sverige ska ha ett starkt och folkligt förankrat totalförsvar med förmåga att möta de olika former av hot som vårt land kan ställas inför – ytterst en väpnad konflikt.
Vi ser således att det finns behov av en förändrad lagstiftning i syfte att stärka Sveriges säkerhet. Sverige kan inför ett fullskaligt angrepp inte försvaras enbart med ett nationellt militärt försvar. Samarbetet med länderna i vårt närområde skulle i ett sådant läge vara avgörande. Diplomati och internationella samarbeten av olika slag kommer att vara nödvändigt. Vi tror att vi i Sverige bäst avgör själva hur dessa samarbeten ska utformas och med vilka. För att det vid en eventuell kris ska finnas handlingsutrymme är det rimligt att regeringen har mandat av Sveriges riksdag att besluta om Sveriges säkerhetspolitik.
För att möta de hot vi står inför krävs ett gott samarbete med våra grannländer, framför allt våra närmaste nordiska grannländer, men även länderna runt Östersjön. Internationellt samarbete måste alltid bygga på att Sverige fattar självständiga beslut, men att vi har en nära kontakt och planerar och övar tillsammans med andra länder.
Sverige har ett långtgående försvarssamarbete med Finland och samarbetet har en särställning i svensk försvars- och säkerhetspolitik. Vårt militära försvarssamarbete med Finland ska ses i en särskild kontext. Genom att skapa en handlingsfrihet att agera gemensamt är tanken att höja tröskeln för incidenter och angrepp. Vi har både historiska och geopolitiska skäl till ett sådant samarbete. Att överföra ramarna för ett sådant samarbete till att gälla alla länder inom EU eller Nato är förenat med vissa frågor. Dessutom medför den skyndsamma processen som skett med denna lagstiftning att det får anses befogat att en mer permanent lagstiftning tas fram med det förberedande arbete som krävs.
Det hade därför varit mer rimligt om lagen varit tillfällig till dess att en mer permanent lagstiftning kunnat komma på plats. Det förefaller också förknippat med viss osäkerhet i vilka lägen lagstiftningen ska kunna användas. Ett förtydligande behövs om att det uteslutande är i krigstillstånd och då svensk säkerhet hotas som en permanent lagstiftning ska kunna användas.
Avslutningsvis vill vi betona att den nu föreslagna lagstiftningen enligt vår mening utgör ytterligare ett argument för att ett svenskt medlemskap i Nato inte per definition kan anses vara nödvändigt med hänsyn till Sveriges trygghet och säkerhet.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2021/22:246 Förbättrade rättsliga förutsättningar för att kunna ta emot militärt stöd från andra stater:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skyddslagen (2010:305).
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500).
Riksdagen beslutar att förkorta motionstiden till en dag.
Bilaga 2
