Miljö- och jordbruksutskottets betänkande

2021/22:MJU26

Ordning och reda på avfallet

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om ändringar i miljöbalken.

Förslagen innebär bl.a. ett förbättrat genomförande av EU:s utvinningsavfallsdirektiv och att nya bestämmelser i EU:s reviderade avfallsdirektiv genomförs. Lagändringarna innebär att det införs nya bestämmelser för säkerheter vid utvinningsverksamheter. Vidare införs en möjlighet att meddela föreskrifter om att den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt ska ställa säkerhet för kostnader för återställningsåtgärder. Lagändringarna innebär även vissa förändringar i en tillsynsmyndighets skyldighet att anmäla misstanke om brott och att det införs ett straffansvar för överlämning av avfall till någon som inte har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för avfallshanteringen. Vidare föreslås vissa förändringar när det gäller producentansvaret för förpackningar.

Ändringarna i de delar som gäller utvinningsverksamhet och följdändringar i dessa bestämmelser ska träda i kraft den 1 juli 2023. Övriga lagändringar ska träda i kraft den 1 januari 2023.

Utskottet föreslår en rättelse i 29 kap. 9 § miljöbalken.

Utskottet föreslår även ett tillkännagivande till regeringen. Enligt utskottet bör regeringen tillsätta en utredning som undersöker brister i tillsynsarbetet på avfallsområdet och lämnar förslag på vilka resurser och förstärkningar det finns behov av. Regeringen bör även låta utreda frågan om en vägledning om hur miljötillsynen ska gå till och om utformningen av en standardiserad miniminivå för denna tillsyn.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå övriga motionsyrkanden.

I betänkandet finns nio reservationer (M, SD, C, V, KD, MP).

Behandlade förslag

Proposition 2021/22:219 Ordning och reda på avfallet.

20 yrkanden i följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Ordning och reda på avfallet

Reservationer

1.Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall, punkt 1 (M, SD, KD)

2.Säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter, punkt 2 (M, C, KD)

3.En tillsynsmyndighets anmälan om brottsmisstanke, punkt 3 (C)

4.Straffansvar för överlämning av avfall till obehörig mottagare, punkt 4 (C)

5.Förändringar av producentansvaret för förpackningar, punkt 5 (M, C, KD)

6.Lagstiftningens framtida utformning, punkt 6 (M, KD)

7.Lagstiftningens framtida utformning, punkt 6 (V)

8.Lagstiftningens framtida utformning, punkt 6 (MP)

9.Arbetet mot systematiska miljöbrott, punkt 7 (M, KD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Bilaga 3
Utskottets lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Regeringens lagförslag

1.	Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken i de delar det avser 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35 och 36 a–36 c §§, 16 kap. 3 §, 19 kap. 5 §, 22 kap. 1, 1 d, 1 f, 13 a och 25 h §§ och 24 kap. 5 §.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:219 i denna del och avslår motion

2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkande 1.

Reservation 1 (M, SD, KD)

2.	Säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken i de delar det avser 26 kap. 13 a §.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:219 i denna del och avslår motionerna

2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkande 3 och

2021/22:4675 av Magnus Ek m.fl. (C) yrkande 5.

Reservation 2 (M, C, KD)

3.	En tillsynsmyndighets anmälan om brottsmisstanke

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken i de delar det avser 26 kap. 2 §.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:219 i denna del och avslår motion

2021/22:4675 av Magnus Ek m.fl. (C) yrkande 4.

Reservation 3 (C)

4.	Straffansvar för överlämning av avfall till obehörig mottagare

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken i de delar det avser 29 kap. 9 § med den ändringen att paragrafen ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:219 i denna del och avslår motion

2021/22:4675 av Magnus Ek m.fl. (C) yrkande 7.

Reservation 4 (C)

5.	Förändringar av producentansvaret för förpackningar

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken i de delar det avser 15 kap. 15, 16 b, 21 och 22 §§, 21 kap. 1 § och 27 kap. 5 §.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:219 i denna del och avslår motionerna

2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkande 7 och

2021/22:4675 av Magnus Ek m.fl. (C) yrkandena 1–3 och 6.

Reservation 5 (M, C, KD)

Lagstiftningens framtida utformning

6.	Lagstiftningens framtida utformning

Riksdagen avslår motionerna

2021/22:4669 av Elin Segerlind m.fl. (V),

2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkandena 4 och 6 samt

2021/22:4684 av Amanda Palmstierna och Maria Gardfjell (båda MP) yrkandena 1–4.

Reservation 6 (M, KD)

Reservation 7 (V)

Reservation 8 (MP)

Vissa övriga frågor om arbetet mot avfallsbrottslighet

7.	Arbetet mot systematiska miljöbrott

Riksdagen avslår motion

2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkande 2.

Reservation 9 (M, KD)

8.	Tillsynsarbetet

Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om tillsynsarbetet och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motionerna

2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkande 5 och

2021/22:4675 av Magnus Ek m.fl. (C) yrkande 8.

Stockholm den 9 juni 2022

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Kristina Yngwe

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Kristina Yngwe (C), Maria Gardfjell (MP), Jessica Rosencrantz (M), Hanna Westerén (S), Isak From (S), John Widegren (M), Runar Filper (SD), Magnus Manhammar (S), Elin Segerlind (V), Betty Malmberg (M), Martin Kinnunen (SD), Malin Larsson (S), Jakob Olofsgård (L), Staffan Eklöf (SD), Ulrika Heie (C), Markus Selin (S) och Kjell-Arne Ottosson (KD).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta ärende behandlar utskottet proposition 2021/22:219 Ordning och reda på avfallet. Lagförslagen har granskats av Lagrådet.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2.

Med anledning av propositionen har fyra motioner väckts med sammanlagt 20 yrkanden. Förslagen i motionerna redovisas även de i bilaga 1.

Vid utskottets sammanträde den 19 maj 2022 informerade Regeringskansliet (Miljödepartementet) om hur remissynpunkter har tagits om hand och om det efterföljande förordningsarbetet. Vid samma tillfälle informerade företrädare för Svenskt Producentansvar och Avfall Sverige utskottet om sin syn på förslagen i propositionen. Vid utskottets sammanträde den 2 juni 2022 informerade Sveriges Kommuner och Regioner och Återvinningsindustrierna om sin syn på förslagen i propositionen.

På grund av uppenbart förbiseende är regeringens lagförslag felaktigt. Utskottet föreslår därför att lagförslaget rättas enligt utskottets förslag i bilaga 3.

Bakgrund

Riksrevisionen har granskat det nuvarande systemet med säkerheter för gruvverksamheter (RiR 2015:20). I enlighet med rekommendationer i granskningen tillsatte regeringen en särskild utredare som i juni 2018 redovisade betänkandet Statens gruvliga risker (SOU 2018:59). Med utgångspunkt i förslagen i betänkandet tog Miljödepartementet fram promemorian Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall.

Under hösten 2020 påbörjade Miljödepartementet diskussioner med flera kommuner om författningsändringar som borde göras för att ge tillsynsmyndigheter större möjligheter att ingripa mot bristande avfallshantering (M2020/01615). Det resulterade i att Miljödepartementet tog fram promemorian Ordning och reda på avfallet.

Naturvårdsverket kom 2020 in med en skrivelse till regeringen om att se över förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar (M2020/00911). Därefter påbörjades en utredning inom Miljödepartementet, som resulterade i promemorian En förbättrad förpackningsinsamling – nya roller för kommuner och producenter.

Promemoriorna har remissbehandlats. I propositionen behandlas lagförslagen i promemoriorna.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen nya bestämmelser om hur säkerheter ska ställas vid utvinningsverksamheter. Förslagen innebär ett förbättrat genomförande av utvinningsavfallsdirektivet[1].

Regeringen lämnar även förslag som syftar till att förbättra avfallshanteringen. Det föreslås ett nytt bemyndigande som ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om att den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt ska ställa säkerhet för kostnaderna för de återställningsåtgärder som kan komma att behövas med anledning av verksamheten.

Det föreslås även att straff ska kunna utdömas när någon överlämnar avfall till någon som inte har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för avfallshanteringen. Det föreslås också vissa lagändringar som behövs för att genomföra nya bestämmelser i EU:s reviderade avfallsdirektiv[2]. I syfte att skapa förutsättningar för att producenterna ska kunna ansvara för insamling av förpackningsavfall från verksamheter föreslås att föreskrifter ska kunna meddelas om att en producentansvarsorganisation ska hantera mer avfall än vad som motsvarar organisationens marknadsandel. Om det har skett ska övriga producentansvarsorganisationer vara skyldiga att betala skälig ersättning till den ansvariga organisationen. Det föreslås också att det ska kunna meddelas föreskrifter om att en producentansvarsorganisations intäkter för förpackningar endast får användas för verksamhet som har samband med organisationens skyldigheter eller för att göra en utbetalning till de producenter som har anlitat organisationen.

Lagändringarna föreslås i de delar som gäller utvinningsverksamheter träda i kraft den 1 juli 2023 och i övrigt den 1 januari 2023.

Utskottets överväganden

Ordning och reda på avfallet

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken. Riksdagen avslår motionsyrkanden om att avslå delar av propositionen.

Riksdagen tillkännager för regeringen det som utskottet anför om att tillsätta en utredning om tillsynsarbetet. Utredningen ska bl.a. lämna förslag på vilka resurser och förstärkningar som behövs på avfallsområdet, en vägledning om hur miljötillsynen ska gå till och utformningen av en standardiserad miniminivå för miljötillsynen.

Riksdagen avslår motionsyrkanden om lagstiftningens framtida utformning och arbetet mot systematiska miljöbrott.

Jämför reservation 1 (M, SD, KD), 2 (M, C, KD), 3 (C), 4 (C), 5 (M, C, KD), 6 (M, KD), 7 (V), 8 (MP) och 9 (M, KD).

Propositionen

Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall

Bakgrund

På EU-nivå regleras verksamheter som hanterar utvinningsavfall i utvinningsavfallsdirektivet och sex beslut från kommissionen. Utvinningsavfallsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom förordningen (2013:319) om utvinningsavfall (utvinningsavfallsförordningen). Förordningen tillämpas på hanteringen av utvinningsavfall oavsett om avfallet kommer från täktverksamhet, gruvverksamhet eller prospektering.

Utvinningsavfall utgör avfall enligt 15 kap. 1 § miljöbalken och omfattas av miljöbalkens bestämmelser om avfall. För utvinningsavfall gäller dock inte avfallsförordningen (2020:614) utan i stället utvinningsavfallsförordningen. Utvinningsavfallsförordningen innehåller bestämmelser om försiktighetsmått för att förebygga eller i möjligaste mån begränsa skadliga effekter på människors hälsa och miljön som kan uppkomma till följd av hantering av avfall från utvinningsindustrin.

Den som driver en verksamhet som ger upphov till utvinningsavfall ska ha en avfallshanteringsplan. Avfallshanteringsplanen är en plan för hur man i verksamheten ska genomföra kraven i 22 § utvinningsavfallsförordningen. Av denna bestämmelse framgår att den som i sin verksamhet ger upphov till eller hanterar utvinningsavfall ska vidta avfallsförebyggande åtgärder, främja den återvinning av avfallet som är lämplig från miljösynpunkt och bortskaffa avfallet på ett sätt som är säkert för människors hälsa och miljön på kort och lång sikt.

Kravet på att ställa säkerhet ska ses mot bakgrund av principen om att förorenaren ska betala. Denna princip är väl etablerad både i EU-rätten och i internationella miljökonventioner och kommer till uttryck som en av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 8 § miljöbalken.

Säkerheter i samband med miljöfarlig verksamhet syftar till att skydda samhället från att behöva stå för kostnaden för efterbehandling i situationer där den ansvariga verksamhetsutövaren har försatts i konkurs eller av någon anledning inte kan fullfölja sina skyldigheter. I sådana situationer ska en ställd säkerhet kunna tas i anspråk.

Processen att ställa säkerhet i samband med att tillstånd meddelas omfattar flera moment och avgörs i två steg (jfr rättsfallet NJA 2011 s. 296):

1. om tillståndshavaren ska ställa säkerhet
2. säkerhetens storlek
3. om säkerheten kan ställas efter hand (successivt) enligt plan
4. vilken form av säkerhet som ska ställas
5. om säkerheten är betryggande.

Moment 1–3 utgör det första steget i processen och tas upp i samband med tillståndsprövningen. Dessa frågor regleras av tillståndsmyndigheten i villkor om ställande av säkerhet. Moment 4 och 5, dvs. vilken form av säkerhet som ska ställas och den sammanhängande frågan om säkerheten är betryggande, utgör det andra steget i processen. Dessa frågor avgörs av tillståndsmyndigheten i ett separat ärende först när tillståndshavaren genom tillståndsvillkoren fått klart för sig hur stor säkerheten ska vara och när den ska ställas.

En ny bestämmelse om säkerhet för utvinningsverksamhet

I propositionen föreslår regeringen att det ska införas en ny bestämmelse om införande av säkerhet som bör vara obligatorisk. För att bestämmelsen ska uppfylla kraven i utvinningsavfallsdirektivet bör den omfatta de verksamheter som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall. Regeringen föreslår därför att tillståndsmyndigheten endast ska få ge tillstånd enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av denna till en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten.

Regeringen bedömer i propositionen att det är lämpligt att kravet på säkerhet uttryckligen gäller de verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna och som omfattas av krav på att ha en avfallshanteringsplan. Därigenom säkerställs att kravet på säkerhet inte träffar fler eller andra verksamheter än de som omfattas av utvinningsavfallsdirektivet.

Regeringen föreslår vidare att de delar av verksamheten som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan inte ska få påbörjas innan säkerheten har godtagits.

Som skäl för förslaget anför regeringen att en finansiell säkerhet enligt utvinningsavfallsdirektivet ska krävas för alla skyldigheter enligt tillstånd som utfärdats i enlighet med direktivet (artikel 14.1 a). Vid en jämförelse mellan miljöbalkens bestämmelser om säkerhet och utvinningsavfallsdirektivets bestämmelser framgår enligt regeringen att miljöbalkens bestämmelser inte är tillräckliga. I Riksrevisionens granskningsrapport och betänkandet Statens gruvliga risker har även konstaterats att de säkerheter som ställs i dag inte är tillräckliga för att täcka efterbehandlingskostnaderna.

Av propositionen framgår att ett tillstånd kan omfatta både verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall och verksamhet som inte omfattas av ett sådant krav. Regeringen bedömer att den nya bestämmelsen endast bör tillämpas på de delar av verksamheten som omfattas av kravet på avfallshanteringsplan. För den övriga verksamheten kan tillståndsmyndigheten bestämma om en säkerhet ska ställas enligt 16 kap. 3 § miljöbalken. Det bör därför vara möjligt att meddela ett verkställighetsförordnande som ger möjlighet att påbörja den övriga verksamheten. Regeringen föreslår att detta klargörs genom att kravet på säkerhet enligt den nya bestämmelsen inte knyts till tillståndets giltighet. I stället bör det anges att ett tillstånd endast får ges om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet. Det bör även vara ett krav att en dom som omfattar tillstånd att bedriva verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan förenas med villkor om att säkerheten ska godtas innan den verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall påbörjas. Det bör därför förtydligas att det endast är den del av verksamheten som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan som inte får påbörjas.

Av propositionen framgår vidare att kravet i utvinningsavfallsdirektivet innebär att en säkerhet för de delar av en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan behöver vara obligatorisk och omfatta kostnaden för vissa utpekade åtgärder. Regeringen bedömer därför att kravet på sådan säkerhet bör regleras i en särskild bestämmelse. För de delar av verksamheten som inte omfattas av krav på avfallshanteringsplan för utvinningsavfall eller övriga särskilda krav på säkerhet i miljöbalken finns det möjlighet att ställa krav på säkerhet enligt 16 kap. 3 § miljöbalken. Det saknas enligt regeringen anledning att reglera utvinningsverksamheter strängare än övriga miljöfarliga verksamheter i de delar som inte regleras av utvinningsavfallsdirektivet. Regeringen anser därför inte att säkerhet för en gruvverksamhet bör ställas enligt samma bestämmelse för samtliga delar av verksamheten. Omfattningen av säkerheten bör anges vara fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten. Detta innefattar de skyldigheter som gäller enligt miljöbalken och utvinningsavfallsförordningen och de tillståndsvillkor som har meddelats för den verksamhet som omfattas av kravet på en avfallshanteringsplan.

Bestämmelser om säkerhet för täkter och för deponering av avfall

Regeringen föreslår att de nuvarande bestämmelserna om säkerhet för täkter och deponering av avfall inte ska gälla för de delar av verksamheten som omfattas av den nya bestämmelsen om säkerhet vid utvinningsverksamhet.

Vidare föreslår regeringen att bestämmelsen om skyldighet att ställa säkerhet i samband med tillstånd till täkt ska förtydligas så att det anges att tillstånd får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet. Även bestämmelsen om skyldighet att ställa säkerhet i samband med tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall föreslås förtydligas så att det anges att tillståndet får ges endast om det förenas med en skyldighet att ställa säkerhet eller om verksamhetsutövaren vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande.

Som skäl för förslaget anför regeringen att det i den nuvarande bestämmelsen om säkerhet för täkter anges att tillstånd till täkt får ges endast om det för uppfyllandet av de villkor som ska gälla för tillståndet ställs säkerhet enligt 16 kap. 3 § miljöbalken. Lagrådet framhöll att säkerhet numera ställs i ett senare led enligt praxis (jfr NJA 2011 s. 296). Regeringen anser därför, liksom Lagrådet, att bestämmelserna bör ändras så att det anges i bestämmelsen att tillstånd får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet eller om verksamhetsutövaren vid tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall vidtar någon annan lämplig åtgärd för säkerställandet.

Successiv säkerhet

Regeringen föreslår att tillståndsmyndigheten ska få medge att en säkerhet vid utvinningsverksamhet ställs efter hand enligt en plan som innebär att säkerheten vid varje tidpunkt tillgodoser det aktuella behovet.

Enligt utvinningsavfallsdirektivet ska säkerhetens storlek regelbundet anpassas till den rehabiliteringsverksamhet som behöver genomföras på det område som påverkats av avfallsanläggningen (artikel 14.3). Det innebär att det måste finnas bestämmelser som säkerställer att säkerheten vid varje tidpunkt är tillräckligt stor och som ger en möjlighet att anpassa säkerhetens storlek över tid. Det bör därför vara möjligt att ställa en säkerhet successivt, liksom enligt den allmänna bestämmelsen om säkerhet i 16 kap. 3 § miljöbalken.

Bedömningen av om en säkerhet kan godtas

Regeringen anför i propositionen att det finns fördelar med att prövningen av både säkerhetens storlek och dess form görs av samma myndighet. Regeringen föreslår därför att även säkerhetens form ska prövas av tillståndsmyndigheten.

Regeringen föreslår vidare att det ska införas ett krav på att säkerheten ska vara betryggande för sitt ändamål för att den ska godtas. Regeringen framhåller att det för gruvverksamhet kan behöva ställas säkerhet för stora belopp, varför det kan finnas behov av att ställa flera olika typer av säkerheter. Det bör därför framgå att kravet på betryggande säkerhet kan uppfyllas genom en kombination av olika typer av säkerheter. Regeringen bedömer vidare att frågan om vilka former av säkerheter som är möjliga inte bör begränsas i lag. Det bemyndigande som föreslås i propositionen gör det dock möjligt att införa ytterligare föreskrifter om vad som krävs för att en säkerhet ska kunna godtas.

Bemyndigande om att meddela föreskrifter om säkerheter

I propositionen föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om säkerheter för utvinningsverksamheter, i fråga om

1. hur säkerhetens storlek ska beräknas och vad underlaget för beräkningen av säkerhetens storlek ska innehålla
2. när och hur en säkerhet får tas i anspråk.

Enligt förslaget i propositionen ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer också få meddela ytterligare föreskrifter om vad som krävs för att en säkerhet ska kunna godtas.

Regeringen anför i propositionen att Riksrevisionens granskningsrapport och betänkandet Statens gruvliga risker pekade på vissa brister i systemet för ställande av säkerhet. För att komma till rätta med dessa brister krävs ytterligare reglering av säkerhetens storlek och form och frågor om ianspråktagande av säkerhet. Sådana mer detaljerade bestämmelser meddelas lämpligen på förordnings- eller föreskriftsnivå. Regeringen bedömer att det finns behov av föreskrifter om hur säkerhetens storlek ska beräknas, vad underlagen för beräkningen av säkerhetens storlek ska innehålla, vad som krävs för att en säkerhet ska kunna godtas och när och hur en säkerhet får tas i anspråk. Ett bemyndigande bör därför införas som möjliggör en sådan reglering.

Avfallshanteringsplanen ska ingå i en ansökan om tillstånd

Regeringen föreslår att en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall ska ingå i en ansökan om tillstånd till en verksamhet som omfattas av krav på att ha en sådan avfallshanteringsplan. Detta ska gälla även för de ärenden som prövas hos länsstyrelsens miljöprövningsdelegation.

I propositionen redovisas att det framgår av utvinningsavfallsdirektivet att en ansökan om tillstånd ska omfatta en avfallshanteringsplan (artikel 7.2 c). Enligt utvinningsavfallsförordningen ska den som ansöker om tillstånd informera tillståndsmyndigheten om innehållet i avfallshanteringsplanen. Verksamhetsutövaren ska vidare se över avfallshanteringsplanen så snart det finns anledning till det och minst vart femte år. Tillsynsmyndigheten ska pröva om planen uppfyller kraven i förordningen om planen inte har prövats inom ramen för en tillståndsprövning (28, 29 och 64 §§).

Som skäl för sitt förslag anför regeringen att det har framkommit behov av att stärka och förtydliga avfallshanteringsplanens roll för att planen ska få den betydelse som avses i utvinningsavfallsdirektivet. Regeringen anser dock att det, mot bakgrund av att uppgifter om avfallshanteringen ingår i miljökonsekvensbeskrivningen, inte finns skäl att införa krav på att även avfallshanteringsplanen ska godkännas genom ett formellt beslut inom ramen för tillståndsprövningen. Regeringen framhåller att ett sådant beslut skulle innebära att innehållet blir rättskraftigt avgjort. Enligt utvinningsavfallsdirektivet och utvinningsavfallsförordningen ska avfallshanteringsplanen ses över vart femte år och/eller i förekommande fall ändras för att ta hänsyn till väsentliga förändringar i driften av avfallsanläggningen eller av det avfall som ska deponeras (artikel 5.4 i direktivet och 29 § förordningen). Avfallshanteringsplanen ska lämnas in med ansökan för att vara ett underlag i prövningen som bl.a. ska användas för tillståndsmyndighetens bedömning av vilka villkor som ska ställas på verksamheten. Tillståndsmyndigheten har anledning att kontrollera att avfallshanteringsplanen innehåller de uppgifter som krävs enligt utvinningsavfallsförordningen för att säkerställa att det finns ett tillräckligt underlag för bedömning av hur avfallet ska hanteras och hur stor säkerhet som bör ställas.

Kravet i utvinningsavfallsdirektivet på att den behöriga myndigheten ska godkänna avfallshanteringsplanen bör i stället uppfyllas genom en skyldighet för tillsynsmyndigheten att pröva planen. Enligt utvinningsavfallsförordningen ska tillsynsmyndigheten pröva om planen uppfyller kraven i förordningen om inte avfallshanteringsplanen har prövats inom ramen för en tillståndsprövning (28 §). Bestämmelsen om tillsynsmyndighetens prövning ger sken av att avfallshanteringsplanen kan prövas inom ramen för en tillståndsprövning. Det finns dock inga bestämmelser som innebär att en sådan formell prövning ska göras inom tillståndsprövningen. Regeringen anser att det alltid bör vara tillsynsmyndigheten som bedömer om planen uppfyller kraven i förordningen och att detta bör förtydligas i utvinningsavfallsförordningen. Det bör även införas ett krav på att avfallshanteringsplanen ska överensstämma med det tillstånd som har meddelats. På så sätt säkerställs att avfallshanteringsplanen uppdateras utifrån eventuella villkor som kan ha meddelats i tillståndet.

Beräkning av säkerhetens storlek

Regeringen föreslår att en ansökan om tillstånd till en verksamhet som omfattas av ett obligatoriskt krav på säkerhet enligt miljöbalken ska innehålla en beräkning av vilket belopp säkerheten bör uppgå till och ett underlag för denna beräkning. Bestämmelsen föreslås tillämpas även i ärenden som prövas av länsstyrelsens miljöprövningsdelegation.

Regeringen framhåller att det är den som ansöker om tillstånd som måste visa att säkerhetens storlek är tillräcklig. Tillståndsmyndigheten och remissinstanserna kan utgå från denna beräkning, och övrig information som har tillförts ärendet, vid en bedömning av säkerheten och fastställande av villkor för säkerheten. Regeringen framhåller vidare att tillståndsmyndigheten inte är bunden av verksamhetsutövarens beräkning och att Riksgäldskontoret enligt förslaget i propositionen ska yttra sig över beräkningen av säkerhetens storlek i vissa fall.

Yttranden från Riksgäldskontoret i tillståndsprövningen

Regeringen föreslår att mark- och miljödomstolen, i mål om tillstånd till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall, ska hämta in ett yttrande från Riksgäldskontoret i fråga om beräkningen av storleken på säkerheten. Före prövningen av om säkerheten ska godtas ska ett yttrande i fråga om godtagandet hämtas in från Riksgäldskontoret.

Som skäl för förslaget anför regeringen att prövningen av en säkerhets storlek innehåller både ekonomiska och naturvetenskapliga bedömningar. När det gäller naturvetenskapliga bedömningar finns kompetens både hos tillståndsmyndigheten och hos eventuella remissinstanser. Riksgäldskontoret, som är statens garantimyndighet och har nödvändig kompetens för att analysera och hantera de risker som följer av statens sistahandsansvar inom gruvområdet, kan bidra med sin expertkompetens i ekonomiska frågor. Ett yttrande bör inhämtas när underlaget i målet är i sådant skick att det finns förutsättningar att beräkna storleken på den säkerhet som ska ställas. Eftersom prövningen av säkerhetens form ska göras av tillståndsmyndigheten bedömer regeringen att mark- och miljödomstolen även bör inhämta ett yttrande från Riksgäldskontoret i samband med prövningen av säkerhetens form, dvs. i fråga om godtagande av säkerheten. Yttrande bör alltså inhämtas från Riksgäldskontoret vid två tillfällen.

Regeringen framhåller vidare att den kompetens som kan tillföras ärendena genom Riksgäldskontorets yttrande garanterar väl underbyggda beslut, vilket i vissa fall kan effektivisera prövningen. Riksgäldskontoret ska enligt förvaltningslagen (2017:900) handlägga frågan om ett yttrande så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Regeringen bedömer därmed att det inte behövs ytterligare bestämmelser om tidsramar för myndighetens yttrande.

Ytterligare villkor i tillståndet

Regeringen föreslår att en dom som omfattar tillstånd att driva verksamhet som omfattas av kravet på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall ska innehålla villkor

– om det belopp som säkerheten ska uppgå till

– om att säkerheten därefter fortlöpande ska vara betryggande

– som behövs för att minimera verksamhetens påverkan på omgivningen vid oförutsedda avbrott i verksamheten.

Detta ska tillämpas även i ett ärende som prövas av länsstyrelsen.

Regeringen anför att det, för att det nya kravet på säkerhet ska ha avsedd effekt, uttryckligen bör framgå att en dom som omfattar tillstånd att driva en verksamhet som omfattas av kravet på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall alltid ska innehålla villkor om det belopp som säkerheten ska uppgå till.

Regeringen framhåller vidare att en säkerhet enligt utvinningsavfallsdirektivet ska fastställas så att alla skyldigheter enligt tillståndet har uppfyllts. Detta omfattar bestämmelser om åtgärder efter stängning. Genom säkerheten ska det alltid finnas tillräckliga medel tillgängliga för att rehabilitera det område som påverkats av avfallsanläggningen (artikel 14.1). I miljöbalken finns också en bestämmelse om villkor vad gäller avhjälpande av miljöskada. Enligt bestämmelsen ska en dom som omfattar tillstånd till att behandla avfall alltid innehålla bl.a. de villkor som behövs i fråga om åtgärder för att övervaka och kontrollera att de skyldigheter som gäller för verksamheten uppfylls, och de villkor som behövs i fråga om åtgärder för att avsluta verksamheten och för efterbehandling (22 kap. 25 a § 2 och 3). Bestämmelsen avser behandling av avfall och är tillämplig även när det gäller utvinningsavfall. Bedömningen av vilka åtgärder som krävs för att avsluta verksamheten och för efterbehandling ligger till grund för beräkningen av säkerhetens storlek.

När det gäller beräkningen av säkerhetens storlek anför regeringen att det enligt utvinningsdirektivet ska beaktas vilka merkostnader som kan uppstå om någon annan än verksamhetsutövaren kommer att bedöma situationen och utföra åtgärderna (artikel 14.2 b). Hänsyn ska också tas till de kostnader som kan uppkomma vid en tidigarelagd och oplanerad stängning (artikel 1.2 i kommissionens beslut 2009/335/EG av den 20 april 2009 om tekniska riktlinjer för upprättande av den finansiella säkerheten i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG om hantering av avfall från utvinningsindustrin).

Regeringen anför vidare att beräkningen av säkerhetens storlek bör innehålla ett osäkerhetspåslag för att uppfylla direktivets krav på att säkerheterna ska vara betryggande och att beräkningen av säkerheternas storlek bör ta hänsyn till framtida pris- och löneutveckling i fråga om material och tjänster. Regeringen framhåller att det genom det bemyndigande som föreslås kommer att finnas möjlighet att ytterligare precisera hur beräkningen ska gå till.

Regeringen framhåller även att vissa reningsanordningar behöver upprätthållas även om verksamheten tillfälligt upphör för längre eller kortare tid, för att begränsa påverkan på omgivningen och undvika stora kostnader för sanering. Det kan även finnas behov av att upprätthålla andra anordningar eller delar av verksamheten för att undvika skador på miljön. Det är lämpligt att sådana frågor behandlas i tillståndsvillkoren. Det bör därför finnas en skyldighet att förena tillståndet med sådana villkor när det behövs.

Beslut om säkerhet på verksamhetsutövarens bekostnad

Regeringen bedömer i propositionen att det inte bör införas en ny bestämmelse om möjlighet att besluta om säkerheter på verksamhetsutövarens bekostnad.

Av propositionen framgår att det i promemorian Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall föreslogs att det skulle införas en särskild bestämmelse i miljöbalken om att den myndighet som regeringen bestämmer ska få besluta om säkerheter på en verksamhetsutövarens bekostnad om verksamhetsutövaren inte uppfyller sina skyldigheter att ställa säkerhet. En sådan befogenhet skulle kunna bli aktuell om en tillsynsmyndighet har bedömt att den säkerhet som ställts inte längre är betryggande och verksamhetsutövaren inte följer tillsynsmyndighetens föreläggande om att ställa en ny säkerhet.

Regeringen redovisar i propositionen att det i 26 kap. 17 och 18 §§ miljöbalken finns bestämmelser om verkställighet och rättelse på den felandes bekostnad. Om en tillsynsmyndighet har meddelat ett föreläggande eller ett förbud enligt 9–13 §§ samma kapitel och det inte följs, ska Kronofogdemyndigheten efter ansökan av tillsynsmyndigheten verkställa beslutet (17 §). I stället för att begära verkställighet får tillsynsmyndigheten besluta att rättelse ska vidtas på den felandes bekostnad (18 §). Om tillsynsmyndigheten förelägger en verksamhetsutövare att ställa en ny säkerhet på grund av att den befintliga inte längre är betryggande och verksamhetsutövaren inte följer föreläggandet, kan myndigheten med stöd av dessa bestämmelser besluta om rättelse på verksamhetsutövarens bekostnad. Ett sådant beslut kan förenas med verkställighetsförordnande enligt 26 kap. 26 § miljöbalken. Det innebär att tillsynsmyndigheten kan ordna en säkerhet och kräva verksamhetsutövaren på kostnaden. I promemorian bedöms att det krävs en särskild bestämmelse om detta i miljöbalken eftersom tillsynsmyndigheten annars måste förskottera kostnaden för säkerheten. Även med en sådan bestämmelse som föreslås i promemorian kommer dock tillsynsmyndigheten att vara part i avtalet med den som ställer ut säkerheten och behöva betala kostnaden för säkerheten, för att därefter kräva verksamhetsutövaren på kostnaden. Regeringen anser således att en tillsynsmyndighet genom en tillämpning av befintliga bestämmelser kan åstadkomma samma resultat som avses med den bestämmelse som föreslås i promemorian. Regeringen bedömer därför att det inte behövs en sådan bestämmelse.

Ändring och omprövning

Regeringen föreslår att villkor om säkerhet ska kunna ändras om det kan antas att den säkerhet som ställts inte längre är tillräcklig eller är större än vad som behövs. Därutöver föreslår regeringen att en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall ska ingå i en ansökan om omprövning eller om tillstånd att ändra en verksamhet som omfattas av krav på att ha en avfallshanteringsplan.

Av propositionen framgår att ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet enligt bestämmelser i 16, 22 och 24 kap. miljöbalken får ändras eller omprövas och att detta kan göras både på en myndighets eller verksamhetsutövarens initiativ. Tillståndsmyndigheten får vidare ändra villkor om säkerhet om det kan antas att en säkerhet inte längre är tillräcklig eller är större än vad som behövs (24 kap. 5 § 12 miljöbalken). Ett ändringstillstånd får förenas med bestämmelser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen (24 kap. 8 § 1).

Regeringen anför att det, precis på samma sätt som säkerheter som ställs enligt befintliga bestämmelser i miljöbalken, bör gå att ändra villkor om säkerhet som beslutats med stöd av den nya bestämmelsen om det kan antas att en säkerhet inte längre är tillräcklig eller är större än vad som behövs. Regeringen bedömer att denna möjlighet till omprövning tillsammans med den regelbundna översyn av avfallshanteringsplanen som tillsynsmyndigheterna gör får anses tillräcklig. Regeringen anser därför att det inte bör regleras att en säkerhets storlek ska omprövas med viss regelbundenhet.

Regeringen anför vidare att en ansökan om ändringstillstånd, av samma skäl som anförts tidigare när det gäller en ansökan om tillstånd, bör innehålla en avfallshanteringsplan om en sådan krävs för verksamheten. Regeringen konstaterar att avfallshanteringsplanen är ett centralt verktyg som behövs för att bedöma verksamhetens miljöpåverkan i denna del. Om planen, som ska ses över med viss regelbundenhet, lämnas in får tillståndsmyndigheten en mer komplett bild av verksamheten. Regeringen anser inte att ett sådant krav kan anses vara betungande för verksamhetsutövaren. Regeringen framhåller att det för alla berörda, såväl för verksamhetsutövaren som för tillsynsmyndigheter och andra intressenter, är angeläget att kunna ha en samlad bild av de tillståndsvillkor och andra bestämmelser som gäller för en verksamhet, även om bestämmelserna har tillkommit vid olika tidpunkter (prop. 2017/18:243 s. 161).

Regeringen anser sammanfattningsvis att en avfallshanteringsplan alltid ska ingå i en ansökan om tillstånd att ändra en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan. Att en sådan lämnas in är således en förutsättning för att målet ska handläggas vidare, men planen ska inte godkännas av tillståndsmyndigheten.

Regeringen anför vidare att det är verksamhetsutövaren som är skyldig att ta fram och uppdatera avfallshanteringsplanen. Det bör därför inte införas något krav på att en avfallshanteringsplan ska ingå i en ansökan om omprövning när omprövningen görs på en myndighets initiativ. Vid ansökan om omprövning är dock verksamhetsutövaren skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen (22 kap. 2 a § miljöbalken).

Säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter

I propositionen föreslås att regeringen ska få meddela föreskrifter om att den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt ska ställa säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som kan komma att behövas med anledning av verksamheten. Föreskrifterna ska inte få avse staten, kommuner, regioner eller kommunalförbund.

Som skäl för sitt förslag anför regeringen att det under senare tid har uppmärksammats flera fall där verksamhetsutövare som hanterar avfall har upphört med verksamheten och där stora mängder avfall har funnits kvar på fastigheten där verksamheten har bedrivits. Kostnaden för att hantera detta avfall är i många fall hög. I vissa fall har det varit fråga om bolag som försatts i konkurs, och i dessa fall finns en stor risk för att skattebetalarna får bära kostnaden för att hantera avfallet och återställa fastigheten. Hantering av avfall innebär således en risk för att samhället får ta kostnaden för att hantera det avfall som lämnats på fastigheterna och åtgärda miljöskador.

Regeringen framhåller att det i dag är möjligt att koppla ett tillstånd till ett krav på ställande av säkerhet för avhjälpande av miljöskada eller andra återställningsåtgärder (16 kap. 3 § första stycket miljöbalken). Det finns dock ingen uttrycklig möjlighet att ställa motsvarande krav på säkerhet för en verksamhet som är anmälningspliktig.

Flera av de verksamheter som är anmälningspliktiga enligt 29 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251) är verksamheter där det finns behov av att fortlöpande frakta bort avfall. Mot bakgrund av vad som framkommit om de kostnader som har uppkommit i flera fall där verksamhetsutövare försatts i konkurs och efterlämnat fastigheter med stora mängder avfall bör det övervägas om det finns behov av att införa en möjlighet att ställa säkerhet även för anmälningspliktiga verksamheter. Detta gäller framför allt verksamheter som hanterar avfall.

En remissinstans har framhållit att förslaget kan drabba seriösa småföretag på ett olyckligt sätt eftersom det finns risk för att dessa inte kan bära kostnaderna för säkerheten och administrationen av denna. Regeringen konstaterar i propositionen att syftet med en säkerhet är att skattebetalarna inte ska behöva stå för kostnaden för efterbehandlingen i situationer där verksamhetsutövarna inte kan fullfölja sina skyldigheter. Det innebär också ett genomförande av principen om att förorenaren betalar. På samma sätt som när det gäller den nuvarande regleringen bör en säkerhet dock inte vara större än vad som behövs, och en utgångspunkt bör vara att en säkerhet tillåter att så mycket kapital som möjligt är kvar hos verksamhetsutövaren (jfr prop. 2006/07:95 s. 109 och 110). Regeringen anför vidare att det är rimligt att anta att en bestämmelse som ger möjlighet att ställa krav på säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter inte skulle tillämpas regelmässigt utan bara i de fall där det anses finnas ett stort behov. Regeringen framhåller vidare att ett alternativ skulle vara att göra fler verksamheter än i dag tillståndspliktiga. Det är dock mer tids- och kostnadskrävande både för verksamhetsutövaren och för tillståndsmyndigheten.

Av propositionen framgår vidare att flera remissinstanser har ifrågasatt om kommunerna har den ekonomiska och juridiska kompetens som behövs för att pröva frågorna om ekonomisk säkerhet och förordat att länsstyrelserna ska göra bedömningen av om verksamhetsutövaren ska ställa ekonomisk säkerhet. Regeringen anför i propositionen att den delar remissinstansernas bedömning att hanteringen av ekonomisk säkerhet ställer höga krav på juridisk och ekonomisk kompetens. En remissinstans anser vidare att det bör övervägas om möjligheten att ställa krav på ekonomisk säkerhet ska begränsas till verksamheter som avser avfallsbehandling. Regeringen bedömer i propositionen att bemyndigandet bör utformas på ett sätt som ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om att den som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt får föreläggas att ställa säkerhet. Till skillnad från förslaget i promemorian Ordning och reda på avfallet bör bemyndigandet utformas så att frågan om att bestämma vilken myndighet som ska bedöma frågorna om säkerhet även i fortsättningen ligger inom regeringens restkompetens. Om ett bemyndigande införs i miljöbalken finns det även möjlighet att på förordningsnivå avgränsa vilka verksamheter som ska omfattas.

En tillsynsmyndighets anmälan om brottsmisstanke

I propositionen föreslår regeringen att en tillsynsmyndighet skyndsamt ska anmäla överträdelser av bestämmelser i miljöbalken eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts.

Som skäl för sitt förslag anför regeringen att tillsynsmyndigheten som ett led i tillsynen, om det finns misstanke om brott, är skyldig att till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten anmäla de överträdelser av miljöbalkens regler och andra regler som har utfärdats med stöd av balken och som är straffbelagda (26 kap. 2 § första stycket miljöbalken). Tillsynsmyndigheten ska inte själv göra någon bedömning av om överträdelsen kan leda till en fällande dom eller om det är fråga om ett ringa brott utan anmäla de faktiska förhållandena så snart en straffbar överträdelse kan konstateras. Gärningens allvar, om det varit fråga om vårdslöshet eller uppsåt, vem som är ansvarig för överträdelsen i straffrättslig mening och liknande bedömningar ska göras i den efterföljande brottsutredningen (prop. 1997/98:45 del 2 s. 267).

Regeringen framhåller att den nuvarande formuleringen i 26 kap. 2 § miljöbalken, ”om det finns misstanke om brott”, inte återfinns i rättegångsbalken, som är det regelverk som styr brottsutredningar. Uttrycket ”om det finns anledning att anta” är tydligare och används även för att fastställa de förutsättningar som krävs för att en förundersökning ska inledas (23 kap. 1 § rättegångsbalken). Det är också den formulering som används i andra författningar som reglerar krav på att en brottsanmälan ska göras.

Uttrycket ”anledning att anta” har inte kommenterats närmare i förarbetena till rättegångsbalken. I rättegångsbalken används flera olika uttryck för vilken nivå på bevisningen som krävs i olika sammanhang. Anledning att anta (eller anledning förekommer) anses allmänt uttrycka den lägsta bevisnivån. Den inledande prövningen bör endast avse de objektiva rekvisiten för ett brott. De subjektiva rekvisiten, dvs. om en gärning har begåtts av oaktsamhet eller med uppsåt, är svårbedömd i ett tidigt skede av utredningen, och underlag för den prövningen finns ofta inte förrän förhör har hållits. Utredningen av de subjektiva rekvisiten ska därför göras av polis eller åklagare.

Tröskeln för att inleda en förundersökning är låg. Det räcker att det finns anledning att anta att brott har begåtts. Även förhållandevis oklara brottsmisstankar kan således utredas inom ramen för en förundersökning. Kravet på att det ska finnas anledning att anta att ett brott har begåtts innebär i och för sig att det måste finnas en i någon mån preciserad brottsmisstanke. Misstanken kan dock vara vag och gärningsmannen kan vara okänd (jfr prop. 1994/95:23 s. 76 och JO 1999/2000 s. 122). Regeringen konstaterar att denna beskrivning stämmer överens med den beskrivning av misstankenivån som görs i förarbetena till miljöbalken och att det därför finns skäl att justera rekvisiten så att utformningen av bestämmelsen i miljöbalken stämmer överens med rättegångsbalkens uttryckssätt. Därmed innebär ändringen inte någon egentlig förändring av rättsläget. Regeringen framhåller vidare att remissinstansernas synpunkter tyder på en varierande tillämpning, vilket ytterligare visar på behovet av att förtydliga bestämmelsen.

Av propositionen framgår vidare att remissinstanser har framfört invändningar i fråga om vilken ansvarsfördelning som bör gälla mellan tillsynsmyndigheten och den brottsutredande myndigheten. Att tillsynsmyndigheten ska anmäla överträdelser om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts tydliggör enligt regeringen att tillsynsmyndigheten ska bedöma om ett visst förfarande objektivt sett utgör ett brott. Ett sådant uttryckssätt är tydligare än dagens reglering. Precis som för andra myndigheter som har ett ansvar för att anmäla brott kan en tillsynsmyndighet på miljöområdet vidta en inledande utredning för att klarlägga om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. En brottsanmälan bör dock vara välgrundad, vilket bl.a. innebär att det bör framgå vilket brott det handlar om. Regeringen anser att det främst är andra faktorer än misstankegraden som påverkar kvaliteten på anmälningarna, exempelvis att det finns ett fungerande samarbete mellan polis, åklagare och tillsynsmyndighet om hur en anmälan bör utformas.

Av propositionen framgår att några remissinstanser har ifrågasatt om förslaget kommer att begränsa tillsynsmyndighetens möjligheter att agera vid oegentlig avfallshantering, även mot bakgrund av den bestämmelse i miljöbalken som trädde i kraft den 1 januari 2021 och som förbjuder föreläggande vid vite i en fråga som har samband med ett misstänkt brott (26 kap. 14 a § miljöbalken). Förutsättningarna för att förbudet mot vitesföreläggande ska inträda stämmer överens med regleringen av när en förundersökning ska inledas och med det som föreslås gälla i fråga om skyldigheten för tillsynsmyndigheten att göra en brottsanmälan, dvs. om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Regeringen understryker i propositionen att tillsynsmyndigheten även efter att ett brott har anmälts kan fatta beslut enligt 26 kap. miljöbalken, t.ex. vid en pågående miljöskada. Tillsynsmyndigheten kan, parallellt med en förundersökning, fatta beslut om förbud eller förelägganden enligt 26 kap. miljöbalken. Tillsynsmyndigheten kan också, utan att förena ett föreläggande med vite, begära in de uppgifter som behövs för att nödvändiga beslut ska kunna fattas. Det är dock viktigt att tillsynsmyndigheten har en dialog med polis eller åklagare om så sker, så att brottsutredningen inte riskerar att försvåras.

Av propositionen framgår vidare att flera remissinstanser ansett att ett uttryckligt skyndsamhetskrav inte bör införas, dels för att tillsynsmyndigheterna behöver tid på sig för sin utredning, dels för att åklagarna vill ha underbyggda anmälningar. Regeringen anför i denna del att förslaget inte innebär att en anmälan måste göras omedelbart. Syftet med ett skyndsamhetskrav är att åklagare ska kunna inleda en förundersökning och snabbt kunna vidta de bevissäkringsåtgärder som krävs, eftersom bevissäkringen under den första tiden efter att ett brott har begåtts ofta är av yttersta vikt. Regeringen framhåller att även om tillsynsmyndighetens utredningar kan användas i förundersökningen är den bevissäkring som ska göras inom ramen för en utredning av ett misstänkt brott en uppgift för polis och åklagare. Det faktum att bevissäkring bör göras i nära anslutning till att ett misstänkt brott har begåtts talar för att man bör införa ett uttryckligt skyndsamhetskrav. Ett sådant krav innebär inte att tillsynsmyndigheten ska anmäla det misstänkta brottet fortare än att den kan få fram ett tillräckligt underlag för anmälan. I vissa fall av pågående brott kan dock en kontakt med åklagare behöva tas mycket tidigt, och anmälan kan därefter kompletteras.

Regeringen anser sammanfattningsvis att det är befogat att misstankar om brott hanteras skyndsamt i förhållande till övriga tillsynsärenden, att handläggningen aktivt bör drivas framåt och att ett uttryckligt skyndsamhetskrav därför bör införas.

Straffansvar för överlämning av avfall till obehörig mottagare

Regeringen föreslår i propositionen att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken genom att lämna avfall till någon som inte har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för avfallshanteringen ska dömas till böter. Bestämmelsen ska endast gälla den som i yrkesmässig verksamhet producerar eller hanterar avfall.

Av propositionen framgår att det i avfallsförordningen finns ett beställaransvar som innebär att den som innehar avfall som har producerats eller hanterats i en yrkesmässig verksamhet endast får lämna avfallet till någon som har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för hanteringen. Den som lämnar avfallet ska också kontrollera att så är fallet, dvs. omfattas av en undersökningsplikt (5 kap. 18 §). Alla avfallsinnehavare som lämnar avfallet vidare för hantering omfattas av skyldigheten, även förmedlare och handlare. I dag finns inte några sanktioner mot överträdelser av beställaransvaret, förutom i fråga om att lämna avfall för transport till någon som saknar tillstånd (29 kap. 9 § första stycket 15 miljöbalken).

Det är enligt regeringen av grundläggande vikt för en effektiv och fungerande avfallshantering att alla delar i en yrkesmässig hantering kan kontrolleras och spåras samt att illegal verksamhet kan förebyggas och beivras. Otillåten hantering av avfall kan ge höga förtjänster samtidigt som upptäcktsrisken kan betecknas som låg. I kampen mot de olagligheter som förekommer inom de yrkesmässiga verksamheterna är det naturligt att fokusera på de som bedriver olagliga verksamheter. Alla företagare är dock beroende av sina kunder. Därför bör de som överlämnar eller överlåter avfall förmås att enbart anlita verksamhetsutövare som följer gällande regelverk. Att genom sanktioner hålla den ansvarig som överlämnar avfallet till någon som saknar tillstånd eller inte har gjort de anmälningar som krävs för avfallshanteringen är ett lämpligt instrument för att komma till rätta med missförhållanden inom avfallshanteringen.

Regeringen konstaterar vidare att beställaransvaret enligt avfallsförordningen enbart innefattar en skyldighet att kontrollera att avfallsmottagaren har de tillstånd eller har gjort de anmälningar som krävs för den hantering av avfallet som avfallslämnaren ger i uppdrag åt mottagaren – inte en kontroll av att verksamheten bedrivs i enlighet med meddelade tillstånd eller anmälningar. Regeringen anser därför inte att ansvaret är för omfattande. Att den som inte följer sitt beställaransvar riskerar att dömas för brott innebär inte att avfallslämnare får någon ytterligare administrativ börda utan är en nödvändig och proportionerlig åtgärd för att säkerställa att undersökningsplikten följs, mot bakgrund av de samhällsproblem som uppkommer vid felaktig hantering. Regeringen anser således att avfallsinnehavaren, oavsett om denne är avfallsproducent eller inte, bör kunna hållas ansvarig när mottagaren inte anmält eller har tillstånd för verksamheten. Det bör inte krävas att det uppkommit någon risk för miljön. I annat fall skulle en avfallslämnare kunna undgå ansvar genom överlåtelse i flera led. Även en förmedlare av avfallstjänster eller avfallsinnehavare i ett senare skede bör kunna hållas ansvarig om avfallet lämnas vidare till obehöriga mottagare.

Av propositionen framgår att avfall kan ha lämnats och behandlats av flera aktörer i olika led innan det är färdigbehandlat. Regeringen konstaterar att en ursprunglig avfallsproducent har ett ansvar för att se till att avfallet genomgår en fullständig behandling, om inget annat har avtalats eller är föreskrivet (15 kap. 11 a § miljöbalken). Den föreslagna straffbestämmelsen innebär dock inte att den ursprungliga avfallsproducenten får ett straffrättsligt ansvar för att se till att avfallet blir färdigbehandlat. Regeringen anser att en rimlig avgränsning av det straffrättsliga ansvaret är att avfallsproducenten ska se till att avfallet lämnas till en mottagare som är behörig att hantera avfallet på det sätt som avtalats mellan parterna. Om en avfallsproducent anlitar en insamlare för insamling av avfallet ska avfallsproducenten se till att insamlaren har det tillstånd eller har gjort de anmälningar som krävs för verksamheten. Insamlaren bör därefter vara ansvarig för att avfallet lämnas vidare för behandling till en behörig behandlare. Det straffrättsliga ansvaret bör således inte enbart omfatta den ursprungliga avfallsproducenten utan alla som hanterar avfallet i yrkesmässig verksamhet. I situationer där t.ex. en avfallsproducent ger i uppdrag åt en transportör att lämna avfallet till en viss aktör för behandling ska avfallsproducenten anses ha lämnat avfallet både till transportören och till den som transportören lämnar avfallet till, eftersom transportören endast agerar på uppdrag av avfallsproducenten. Detta kan förtydligas ytterligare i de föreskrifter som straffsanktioneras genom den föreslagna bestämmelsen.

Regeringen framhåller vidare att den som lämnar avfall till en obehörig mottagare har en undersökningsplikt. Det straffrättsliga ansvar som är kopplat till denna undersökningsplikt bör inte bara träffa personer som medvetet lämnar avfall till någon som inte har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för verksamheten utan också de som gör detta av oaktsamhet.

Oaktsamheten kan t.ex. bestå i att avfall lämnas till en obehörig mottagare trots att avfallslämnaren borde ha insett att mottagaren saknar tillstånd eller inte har gjort den anmälan som krävs för hanteringen av avfallet. Bedömningen av om en avfallslämnare varit oaktsam bör göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och med beaktande av hur föreskrifterna på området ser ut. I promemorian Ordning och reda på avfallet föreslås att bestämmelsen om avfallslämnarens ansvar i avfallsförordningen ska innehålla en skyldighet att kontrollera avfallsmottagaren i skälig utsträckning. Om det exempelvis är fråga om ett stort och väletablerat företag finns inte samma skäl att kontrollera mottagarens uppgifter om tillstånd för verksamheten som när det gäller en mindre etablerad aktör. Vilken kontroll som ska krävas och hur ofta en kontroll bör göras kan också vara beroende av hur avtalsförhållandet mellan parterna ser ut. Den straffbestämmelse som föreslås innebär inte att en bristande kontroll av mottagarens behörighet straffsanktioneras i sig. Det är enbart i en situation där olaglig avfallshantering förekommit som frågan om avfallslämnaren utfört vederbörlig kontroll eller inte blir aktuell.

Av propositionen framgår vidare att flera remissinstanser efterfrågar preciseringar av avfallslämnarens undersökningsplikt och även ett register för att det enkelt ska gå att kontrollera om avfallsmottagaren har tillstånd eller har anmält verksamheten. Regeringen anser dock inte att det går att göra några preciseringar av undersökningsplikten i författningstext utan att det bör finnas utrymme för bedömningar av uppsåt och oaktsamhet i det enskilda fallet. Regeringen framhåller även att länsstyrelserna har anordnat ett register för avfallstransporter enligt 5 kap. 16 § avfallsförordningen. Regeringen anser inte att frågan om ett register är en förutsättning för att införa straffansvar.

För att undvika en alltför långtgående kriminalisering bör inte ringa gärningar omfattas av straffansvar. För det nya brottet bör därför, liksom är fallet med den nuvarande straffbestämmelsen om att lämna avfall för transport till någon som saknar tillstånd, gälla att ansvar inte ska utdömas om gärningen är att anse som ringa (jfr 29 kap. 11 § första stycket miljöbalken).

Förändringar av producentansvaret för förpackningar

Bakgrund

I avfallsdirektivet finns bestämmelser om s.k. utökat producentansvar, vilket bl.a. innebär att producenter av produkter ansvarar för att ta emot det avfall som finns kvar när produkterna har använts och för efterföljande hantering av avfallet. Om medlemsstaterna inför ett system för utökat producentansvar ska de följa de allmänna minimikrav för sådana system som infördes genom en revidering av direktivet 2018. Ett system för utökat producentansvar är en uppsättning åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit för att säkerställa att produkters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel (artikel 3.21).

De allmänna minimikraven i avfallsdirektivet tar sikte på systemets uppbyggnad genom att kräva att det inrättas tydliga roller och ansvar för alla inblandade aktörer (artikel 8a.1 a), att det inrättas ett rapporteringssystem (artikel 8a.1 c) och att det säkerställs att viss information lämnas till avfallsinnehavare (artikel 8a.2). Avfallsinsamlingssystem ska tillhandahållas i lämplig omfattning och insamling utföras inom ett avgränsat täckningsområde utan att begränsa området till de områden där avfallsinsamling och avfallshantering är mest lönsamt (artikel 8a.3 a och b). De avfallshanteringstjänster som tillhandahålls ska vidare vara kostnadseffektiva (artikel 8a.4 c). Det ska också säkerställas att det hålls en dialog mellan relevanta aktörer (artikel 8a.6). Minimikraven reglerar vidare förhållandena mellan producenterna för att säkerställa likabehandling av produkters producenter (artikel 8a.1 d). Det krävs att det inrättas lämpliga system för egenkontroll (artikel 8a.3 d), att viss information offentliggörs (artikel 8a.3 e) och att de bidrag som betalas av producenterna vid kollektivt fullgörande av skyldigheterna, när så är möjligt, anpassas till enskilda produkter eller grupper av liknande produkter (artikel 8a.4 b).

Medlemsstaterna ska se till att producenterna står för kostnaderna för separat insamling, efterföljande transport och behandling av avfall, tillhandahållande av lämplig information till avfallsinnehavare och insamling och rapportering av uppgifter (artikel 8a.4 a). Medlemsstaterna ska se till att befintliga producentansvar anpassas efter minimikraven i avfallsdirektivet senast den 5 januari 2023 (artikel 8a.7). Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall (förpackningsdirektivet) ska medlemsstaterna ha infört ett producentansvar för förpackningar, som därmed ska uppfylla minimikraven, senast den 31 december 2024 (artikel 7.2). Eftersom Sverige redan har ett system för utökat producentansvar för förpackningar måste Sverige dock uppfylla minimikraven i avfallsdirektivet den 5 januari 2023.

Sverige har en lång tradition av producentansvar för förpackningar. År 1994 fattades det beslut om att ansvaret för förpackningsavfall skulle flyttas från kommunernas övergripande renhållningsansvar till producenterna. Detta gjordes utifrån principen att förorenaren betalar och syftade till att ge producenterna incitament att utforma förpackningarna på ett sätt som underlättade att de kunde materialåtervinnas samtidigt som mängden avfall minskade och återvinningen ökade.

Sedan producentansvaret infördes har ansvaret för insamling och behandling av förpackningsavfall legat på producenterna. Genom förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar infördes en möjlighet för kommunerna att ha kompletterande system för att samla in och behandla förpackningsavfall. Det delade ansvaret mellan kommuner och producenter har lett till att en fastighetsnära insamling frivilligt har införts av ca 70 kommuner och att de kommunmedborgare som bor i dessa kommuner betalar för detta via renhållningsavgifterna. Utöver det har flera frivilliga privata entreprenörer erbjudit fastighetsnära insamlingstjänster till flerbostadshus. Dessa tjänster kompletterar producenternas återvinningsstationer och bekostas delvis av fastighetsägarna. Verksamheternas förpackningsavfall samlas i dag in via ett antal mottagningsplatser eller via privata entreprenörer. Om en verksamhet innehar en mindre mängd förpackningsavfall kan den lämna det kostnadsfritt på någon av Förpackningsinsamlingens (FTI) mottagningsplatser (ca 90 runt om i landet). Dessa mottagningsplatser kan sammanfalla med återvinningscentraler (antingen en kommunal eller en återvinningsentreprenörs). I vissa kommuner kan det dock tas ut en avgift.

Under 2000-talet har det gjorts flera försök att effektivisera producentansvaret genom att förtydliga kraven på insamling av förpackningsavfall. Förändringarna har syftat till att bättre tillgodose medborgarnas behov av en lättillgänglig insamling och till att öka andelen avfall som materialåtervinns. Det har också föreslagits olika lösningar för hur producenternas kollektiva ansvarstagande skulle kunna regleras i lagstiftningen för att möjliggöra för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsyn över systemen. De förändringar av ansvaret som beslutades genom nya förordningar 2014 och 2018 har av olika anledningar inte kommit i tillämpning.

Den möjlighet som finns i dag för kommunerna att frivilligt tillhandahålla och bekosta insamlingssystem för förpackningsavfall är inte förenlig med avfallsdirektivet. Inte heller att fastighetsägare och verksamhetsutövare som producerar förpackningsavfall själva betalar för insamlingen av förpackningsavfallet är förenligt med bestämmelserna om kostnadsansvar i direktivet. En tydligare reglering av kostnadsansvaret kräver också en tydligare reglering av roller och ansvar. För att motsvara de allmänna minimikraven för utökat producentansvar i avfallsdirektivet måste de nuvarande bestämmelserna om producentansvar för förpackningar ändras.

Förutsättningar för att producenterna ska kunna ansvara för insamling

I propositionen föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för en producentansvarsorganisation att hantera mer avfall än vad som motsvarar organisationernas marknadsandel under förutsättning att hanteringen avser avfall som organisationen har rätt att få ersättning för.

Om det finns flera godkända producentansvarsorganisationer och en av dessa ska ansvara för insamling av förpackningsavfall från verksamheter och för information om avfallshanteringen föreslår regeringen att övriga producentansvarsorganisationer ska betala skälig ersättning till den ansvariga organisationen. Ersättningens storlek ska beräknas utifrån den ersättningsskyldiga organisationens marknadsandel.

Regeringen föreslår vidare att den myndighet som regeringen bestämmer ska få besluta hur stor en producentansvarsorganisations marknadsandel ska anses vara.

Av propositionen framgår att minimikraven i avfallsdirektivet omfattar krav på tydliga roller och ansvar liksom krav på att producenterna ska stå för alla kostnader som uppstår till följd av avfallshanteringen (artikel 8a.1 a och 8.4 a). Producenternas finansiering ska inte överstiga de kostnader som krävs för att tillhandahålla avfallshantering på ett kostnadseffektivt sätt (artikel 8a.4 c). Producenter eller producentansvarsorganisationer ska ge tillgång till avfallshanteringssystem i lämplig omfattning (artikel 8a.3 b).

I promemorian En förbättrad förpackningsinsamling – nya roller för kommuner och producenter föreslås att bestämmelserna om producentansvar för förpackningar ska anpassas efter direktivets krav så att producentansvarsorganisationerna bär ett gemensamt finansiellt ansvar för utbyggnad och drift av mottagningsstationer för förpackningsavfall från verksamheter som inte hämtas av kommunen på grund av samordning med hämtning från bostadsfastigheter. Eftersom det även i fortsättningen kommer att kunna finnas flera producentansvarsorganisationer föreslås att den största producentansvarsorganisationen ska ansvara för utbyggnad och drift av mottagningsstationer och även för att fördela kostnaderna och det insamlade avfallet mellan producentansvarsorganisationerna utifrån deras marknadsandelar. Regeringen anför i propositionen att den instämmer med promemorians förslag att detta bör vara utgångspunkten när det gäller insamling av verksamheternas förpackningsavfall. Utan ett sådant uppdrag kommer det, om inte staten eller kommunerna ska ansvara för insamlingen, att skapas parallella mottagningsplatser utan möjlighet att se till att avfallet fördelas rättvist mellan organisationerna. Det innebär enligt regeringen varken tydliga roller eller kostnadseffektivitet.

För att det ska vara möjligt för regeringen att föreskriva att en enda producentansvarsorganisation ska ansvara för att ta emot allt förpackningsavfall från verksamheter – dvs. även förpackningsavfall som inte motsvarar producentansvarsorganisationens marknadsandel – behöver det införas ett stöd för detta i miljöbalken. Sådana föreskrifter bör dock enbart få avse hantering av avfall som producentansvarsorganisationen har rätt att få ersättning för.

Eftersom det inte kan uteslutas att det kan krävas föreskrifter om en ansvarsfördelning mellan producentansvarsorganisationer även för andra producentansvar i framtiden bör bemyndigandet inte begränsas till producentansvaret för förpackningar. Genom begränsningen att föreskrifterna enbart får avse avfallshantering som producentansvarsorganisationen har rätt att få ersättning för säkerställs att regeringen också ser till att det finns ett ersättningssystem. Ett ersättningssystem kräver inte civilrättsliga bestämmelser utan skulle kunna vara av offentligrättslig karaktär. Det skulle t.ex. kunna vara utformat så att producenterna eller producentansvarsorganisationer åläggs att betala avgifter till en myndighet (15 kap. 12 § 2 miljöbalken) som sedan fördelar dessa till producentansvarsorganisationer.

Regeringen konstaterar i propositionen att de föreskrifter som ska kunna antas med stöd av bemyndigandet är en del av en näringsrättslig reglering. Bestämmelserna rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna och gäller skyldigheter för enskilda och ingrepp i ekonomiska förhållanden. Föreskrifterna avses att följas upp av en tillsynsmyndighet. Föreskriftsrätten kan därför delegeras till regeringen med stöd av 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen.

Regeringen anför vidare att det säkraste sättet att garantera att alla producenter bidrar till kostnaden för hanteringen och att fördelningen blir rättvis är en omfattande inblandning från en statlig myndighet som bedömer kostnaderna, fördelar dem mellan producentansvarsorganisationerna och hanterar flödet av betalningar. Ett sådant system skulle dock bli administrativt tungt och med stor sannolikhet mer kostnadskrävande för producenterna än om producentansvarsorganisationerna själva fick ansvar för att fördela kostnaderna. Regeringen anser därför att producentansvarsorganisationerna bör ges möjlighet att i samförstånd hantera den fördelning som krävs.

I propositionen anförs att ersättningsskyldigheten bör omfatta kostnaderna för drift av mottagningsplatser och för den information om avfallshanteringen som den ansvariga producentansvarsorganisationen kan vara skyldig att lämna till t.ex. verksamheter. Ersättningens storlek bör beräknas utifrån den ersättningsskyldiga organisationens marknadsandel. Vid behov bör den myndighet som regeringen bestämmer besluta hur stor en producentansvarsorganisations marknadsandel ska anses vara. Betalningsskyldigheten mellan producentansvarsorganisationer bör regleras genom lag eftersom den handlar om enskildas ekonomiska förpliktelser i förhållande till varandra (jfr 8 kap. 2 § 1 regeringsformen). En producentansvarsorganisation bör kunna åberopa skyldigheten mot en annan producentansvarsorganisation.

Förfarandet vid oenighet mellan producentansvarsorganisationer

Regeringen föreslår att mark- och miljödomstolen som första instans ska pröva mål om att en producentansvarsorganisation för förpackningar ska ersätta den producentansvarsorganisation som ansvarar för insamling av förpackningsavfall från verksamheter.

Som skäl för förslaget anför regeringen att förslaget om att en producentansvarsorganisation ska kunna kräva att få skälig ersättning från andra producentansvarsorganisationer kan leda till tvister. Regeringen anser att producentansvarsorganisationer, om de inte kommer överens, bör vara hänvisade till att väcka talan vid domstol. Regeringen framhåller vidare att de bedömningar som behöver göras kan inbegripa miljörättsliga aspekter och att den reglering som ger rätt till anspråket kommer att finnas i miljöbalken. Regeringen anser därför att denna typ av mål med fördel avgörs i mark- och miljödomstol.

Producentansvarsorganisationernas intäkter

Enligt förslaget i propositionen ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om att de intäkter som en producentansvarsorganisation för förpackningar har endast får användas för verksamhet som har samband med organisationens skyldigheter eller för att göra en utbetalning till de producenter som har anlitat organisationen.

Regeringen framhåller i propositionen att producentansvaret har införts utifrån principen att förorenaren betalar och syftar till att ge producenterna incitament att utforma förpackningar på ett sätt som gör att mängden avfall minskar och att förpackningarna blir lättare att materialåtervinna. En producentansvarsorganisation behöver se till att kostnaden för insamling och behandling av avfallet täcks av producenterna genom avgifter (s.k. förpackningsavgifter) och eventuella intäkter från försäljning av sekundär råvara. Förpackningsavgifterna kommer sannolikt att läggas på priset av förpackningarna eller de förpackade varorna, vilket innebär att de i slutändan betalas av konsumenterna.

I nästan alla medlemsstater i EU samarbetar de ansvariga producenterna för att etablera kollektiva system för hantering av förpackningsavfall. I de flesta systemen är användningen av producentansvarsorganisationernas intäkter reglerad, och det är ofta de ansvariga producenterna som är aktieägare i organisationen. En reglering av vad intäkterna får användas till hindrar inte att det finns flera producentansvarsorganisationer, men det ställs vissa krav på organisationerna. Eftersom lika villkor i detta avseende gäller för producentansvarsorganisationerna påverkas inte konkurrenssituationen. Regeringen framhåller vidare att det, om hanteringen av intäkterna inte regleras, skulle behövas en omfattande detaljreglering och kontroll som skulle kräva mycket kostsamma tillsynsinsatser.

Regeringen anför vidare att om producentansvarsorganisationen, efter att alla skyldigheter uppfyllts, får ett överskott bör detta gå tillbaka till de producenter som betalat för höga förpackningsavgifter. Om en producentansvarsorganisation bedrivs som ett aktiebolag bör det således inte vara tillåtet att betala ut vinst till aktieägarna. Utbetalning bör dock, med beaktande av likabehandlingsprincipen, kunna göras till producenter som också är aktieägare. Överskottet bör också kunna användas till nödvändiga investeringar eller sparas till kommande utgifter som producentansvarsorganisationen vet kommer att drabba organisationen. Överskottet kan också ge en signal om att nivån på avgifterna behöver justeras.

Regeringen framhåller vidare att de förpackningsavgifter som producenterna betalar till en producentansvarsorganisation belastar de konsumenter som köper förpackningarna. Regeringen anser att det är rimligt att förpackningsavgifterna sätts på en sådan nivå att de motsvarar de kostnader för bl.a. insamling och behandling som förväntas uppstå.

De föreskrifter som kan antas med stöd av det föreslagna bemyndigandet är näringsrättsliga (8 kap. 2 § 2 regeringsformen). Bemyndigandet ger möjlighet att reglera hur en producentansvarsorganisation ska bedriva sin verksamhet och hur intäkterna får användas. Sådana föreskrifter ska därmed inte kunna åberopas av en enskild gentemot en annan enskild och de ska inte kunna påverka t.ex. giltigheten av ett avtal mellan en producent och en producentansvarsorganisation. I stället bör det vara en tillsynsmyndighet som övervakar att bestämmelserna följs och som ingriper om en producentansvarsorganisation inte följer bestämmelserna. Regeringen bedömer att förslaget är förenligt med kraven i regeringsformen och Europakonventionen när det gäller egendomsskyddet.

Föreskrifter för att avfallshanteringen ska fungera när ansvaret delas

I propositionen föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldigheter för kommuner att vidta nödvändiga åtgärder för att avfallshanteringen ska fungera när ansvaret för hanteringen är uppdelat mellan kommunen och producenter eller producentansvarsorganisationer.

Som skäl för förslaget anför regeringen att kommunerna enligt förslaget i promemorian En förbättrad förpackningsinsamling – nya roller för kommuner och producenter ska ha ansvaret för insamlingen av förpackningsavfall från hushåll medan producentansvarsorganisationerna ska ansvara för behandlingen av detta avfall. Eftersom kommunerna och producentansvarsorganisationerna ska hantera samma avfall i olika skeden krävs det en reglering av hur överlämnandet ska gå till. Det bör därför införas ett särskilt bemyndigande i miljöbalken som ger möjlighet att meddela föreskrifter om skyldigheter för kommuner att vidta nödvändiga åtgärder för att avfallshanteringen ska fungera när ansvaret för hanteringen är uppdelat mellan kommunen och producenter eller producentansvarsorganisationer.

Regeringen framhåller vidare att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som motiverar den (14 kap. 3 § regeringsformen). Regeringen anför att bemyndigandet möjliggör för regeringen att ge kommunen nya arbetsuppgifter och därför kan innebära en inskränkning av den kommunala självstyrelsen när det gäller att vissa uppgifter ska utföras. Kommunerna kommer dock att ha stor frihet när det gäller hur arbetsuppgifterna ska utföras. Regeringen anser att den inskränkning av den kommunala självstyrelsen som de nya arbetsuppgifterna innebär är godtagbar eftersom avfallshantering är ett allmänintresse och vissa arbetsuppgifter måste utföras av kommunen för att helheten ska fungera. Det saknas möjligheter att uppnå syftet med bestämmelsen på ett sätt som är mindre ingripande för den kommunala självstyrelsen.

Regeringen framhåller vidare att det föreslagna bemyndigandet behövs för att det ska kunna införas skyldigheter för kommunerna när det gäller överlämning av förpackningsavfallet. Kommunerna kan t.ex. behöva rapportera insamlade mängder och överlämna avfall till producentansvarsorganisationerna på ett visst sätt.

Föreskrifter om kommunalt ansvar när det finns samordningsskäl

I propositionen föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att kommunen ska ansvara för avfall som omfattas av producentansvar och som av samordningsskäl bör hanteras tillsammans med sådant avfall som kommunen ansvarar för enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.

Regeringen framhåller som skäl för sitt förslag att det i promemorian En förbättrad förpackningsinsamling – nya roller för kommuner och producenter föreslås ett kommunalt ansvar för förpackningsavfall från verksamheter vars avfallshantering är samlokaliserad med hushållens i ett flerbostadshus. En verksamhet kan producera förpackningsavfall som är kommunalt avfall men också förpackningsavfall som inte är kommunalt avfall, dvs. avfall som till sin art och sammansättning inte liknar kommunalt avfall (jfr 15 kap. 3 § miljöbalken).

Regeringen får enligt miljöbalken meddela föreskrifter om att kommunen ska ansvara för annat avfall än sådant som kommunen redan ansvarar för enligt 15 kap. 20 § (15 kap. 22 §). Föreskrifterna får dock endast avse avfall som av hälso- eller miljöskäl behöver hanteras av kommunen. Det kan visserligen hävdas att en kommunal insamling av sådant förpackningsavfall som inte är kommunalt avfall från verksamheter vars avfallshantering är samlokaliserad med hushållens avfallshantering är motiverad av miljöskäl på grund av samordningsfördelar. För att tydliggöra detta är det dock lämpligt att uttryckligen ange i bemyndigandet att det ska finnas samordningsskäl för att kommunerna ska få åläggas att samla in avfall som omfattas av producentansvar men som inte är kommunalt avfall.

Regeringen anför vidare att ett tydligare bemyndigande när det gäller möjligheten att ålägga kommunerna en skyldighet att transportera bort avfall kan vara fördelaktigt även på andra områden. Regelverket blir tydligare om regeringen i de situationer där samordningsskäl finns använder ett bemyndigande som uttryckligen omfattar avfall som omfattas av producentansvar i stället för det befintliga bemyndigandet i 15 kap. 22 § miljöbalken.

I fråga om det föreslagna bemyndigandets förhållande till den kommunala självstyrelsen gäller detsamma som har redogjorts för tidigare under avsnittet om föreskrifter för att avfallshanteringen ska fungera när ansvaret delas av kommuner och producenter. Bemyndigandet ger möjligheter för regeringen att ge kommunen nya arbetsuppgifter, men kommunerna får bestämma hur deras verksamhet ska bedrivas eller hur verksamheten ska organiseras. Regeringen anser att den inskränkning av den kommunala självstyrelsen som de nya arbetsuppgifterna innebär är godtagbar eftersom avfallshantering är ett allmänintresse. Det saknas möjligheter att uppnå syftet med bestämmelsen på ett sätt som är mindre ingripande för den kommunala självstyrelsen.

Regeringen konstaterar att behövliga upplysningar och yttranden kommer att inhämtas från berörda myndigheter och kommuner om det skulle bli aktuellt med andra föreskrifter än de som föreslås i promemorian.

Regeringen framhåller vidare att flera remissinstanser anser att verksamheterna själva bör få välja vem som ska samla in förpackningsavfallet. I promemorian föreslås att marknadsdrivna återvinningssystem ska få samla in utsorterat förpackningsavfall som har producerats i en verksamhet. Enligt förslaget har dock inte verksamheter som har en avfallshantering som är samlokaliserad med hushåll i ett flerbostadshus möjlighet att lämna sitt förpackningsavfall till ett sådant system. Regeringen delar remissinstansernas bedömning att även dessa verksamheter bör kunna lämna sitt avfall till marknadsdrivna återvinningssystem. Regeringen avser att i den fortsatta beredningen av promemorians förslag närmare överväga hur kommunens ansvar bör se ut för att verksamheter inte ska tvingas lämna sitt avfall till kommunerna men samtidigt göra det möjligt för kommunerna att ha en förutsägbarhet vid planeringen av sin verksamhet. Det påverkar dock inte hur bemyndigandet i miljöbalken bör se ut.

Beräkning av renhållningsavgiften vid ett finansiellt producentansvar

Regeringen föreslår att ersättning för avfallshantering som producenter eller producentansvarsorganisationer betalar enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken ska räknas av från kommunens kostnader vid beräkning av renhållningsavgiften.

Regeringen redovisar i propositionen att miljöbalken innehåller ett bemyndigande för kommuner att meddela föreskrifter om s.k. renhållningsavgifter, dvs. avgifter för insamling, transport och behandling av avfall (27 kap. 4 §). Möjligheten att ta ut avgifter täcker avfallets hela hanteringskedja och avser allt avfall som kommunen hanterar. Avgiften ska bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för renhållningen. Från dessa kostnader ska kostnaderna för användning av anläggningar eller utrustning för andra ändamål än renhållningen räknas av (27 kap. 5 § andra stycket).

Som skäl för förslaget anför regeringen att kommunen enligt förslagen i promemorian En förbättrad förpackningsinsamling – nya roller för kommuner och producenter ska samla in förpackningsavfall från hushåll och vissa verksamheter. Kommunerna föreslås få ersättning för detta av producentansvarsorganisationerna. Den ersättning som kommunerna får från producentansvarsorganisationerna bör räknas av när kommunen fastställer renhållningsavgiften. Detta följer av den kommunala självkostnadsprincipen men är ändå lämpligt att tydliggöra.

Regeringen framhåller vidare att minimikraven i avfallsdirektivet innebär att kommunernas kostnader ska ersättas, vilket innebär att det enbart bör bli fråga om små mellanskillnader. Systemet måste ta vederbörlig hänsyn till att kostnaderna kan variera i olika kommuner beroende på förutsättningarna. För att ersättningssystemet inte ska bli alltför komplicerat och också uppmuntra till kostnadseffektivitet är det dock nödvändigt att utgå från schabloner. Att helt frånta kommunerna möjligheten att använda renhållningsavgiften för hantering av förpackningsavfallet är inte heller förenligt med att det måste vara möjligt att finansiera befintliga lösningar, som exempelvis sopsugar, som ibland drivs av kommunerna men inte bör bekostas av producenterna.

Regeringen framhåller vidare att promemorian innehåller förslag på flera bestämmelser om hur förpackningsavgiften (producent- och årsavgift) ska beräknas. Enligt förslaget ska den ersättning som producenterna betalar bl.a. beräknas utifrån kommunernas kostnader. Regeringen bedömer att förpackningsavgifterna – dvs. de avgifter som producenterna betalar till producentansvarsorganisationerna utifrån hur många förpackningar som släpps ut på marknaden – behöver justeras efter att det nya systemet införts. Kostnaden för mer avancerade insamlingslösningar bör enligt regeringen inte belasta producenterna. Den ersättning som föreslås gäller en normal insamlingsinfrastruktur.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att lagändringarna i de delar som gäller utvinningsverksamheter och följdändringar i dessa bestämmelser ska träda i kraft den 1 juli 2023. Övriga lagändringar ska träda i kraft den 1 januari 2023.

Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för mål eller ärenden om tillstånd som har inletts i en mark- och miljödomstol eller hos länsstyrelsens miljöprövningsdelegation före ikraftträdandet.

Motionerna

Regeringens lagförslag

I två motioner har det yrkats avslag på delar av propositionen. I kommittémotion 2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkas avslag på regeringens förslag om säkerheter vid hantering av utvinningsavfall (yrkande 1). Motionärerna invänder mot att avfallshanteringsplanen blir en processförutsättning för att få tillstånd, och därmed ska prövas i domstol, eftersom det kan innebära att avfallshanteringsplanen slås fast som ett villkor för tillståndet och därmed blir låst till detta. Det kan motverka en dynamisk planering och förbättring av hanteringen av avfallet. Förslaget innebär dessutom en risk för kostsamma överförsäkringar eftersom det redan i dag ställs krav på säkerhet för efterbehandling.

I samma motion yrkas även avslag på regeringens förslag om säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter (yrkande 3). Motionärerna anför att regeringens förslag bl.a. riskerar att leda till att även mindre företag, med begränsade ekonomiska resurser, måste ställa säkerhet för förhållandevis små mängder avfall. Det finns också en risk för att säkerhetens omfattning bedöms olika i olika kommuner.

Även i kommittémotion 2021/22:4675 av Magnus Ek m.fl. (C) yrkas avslag på regeringens förslag om säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter (yrkande 5). Motionärerna framhåller att det kvarstår flera osäkerheter i propositionen som behöver utredas vidare. Det rör t.ex. frågor om när en ekonomisk säkerhet ska krävas och hur beloppet ska räknas fram. Det är otydligt om redan befintliga verksamheter ska omfattas av kravet på en säkerhet och hur det ska beräknas. Vidare framgår det inte tydligt vilken myndighet det är som ska bedöma hur stor säkerheten bör vara.

I kommittémotion 2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkas vidare avslag på regeringens förslag om förändringar av producentansvaret för förpackningar (yrkande 7). Motionärerna anför att de värnar det sammanhållna producentansvaret, där producenterna står för kostnaderna för hanteringen samt har möjlighet att påverka dess utformning och har incitament att göra den mer effektiv. De förslag som regeringen lämnar i propositionen minskar denna möjlighet och innebär därför ett hot mot utvecklingen mot ett cirkulärt samhälle. Förslaget slår sönder dagens system, minskar möjligheterna till utveckling av teknik och affärsmodeller, motverkar målen med ökad cirkularitet och orsakar omfattande kostnader utan att leda till någon klar miljönytta.

Även i kommittémotion 2021/22:4675 av Magnus Ek m.fl. (C) yrkas avslag på regeringens förslag om förändringar av producentansvaret för förpackningar (yrkandena 1–3 och 6). Motionärerna anför att förslagen i propositionen är sammankopplade med och utgår från en kommunalisering av förpackningsinsamlingen som motionärerna motsätter sig. Motionärerna vill se ett bibehållet samlat producentansvar som i stället bör utvecklas för att möta behoven i en växande cirkulär ekonomi. Motionärerna framhåller att det bör vara prioriterat att minska förpackningars miljöpåverkan och öka deras cirkularitet men att det förslag som läggs fram i propositionen riskerar att leda till motsatsen eftersom det innehåller flera brister och riskerar att skapa ett långsiktigt ohållbart system.

I kommittémotion 2021/22:4675 av Magnus Ek m.fl. (C) yrkas avslag på regeringens förslag om en tillsynsmyndighets anmälan om brottsmisstanke (yrkande 4). Motionärerna framhåller att resursbristen hos polis och åklagare kan medföra att ett skyndsamhetskrav endast leder till att fler ärenden läggs på hög. Ett krav på snabbare anmälan kan också innebära att anmälningarna blir sämre underbyggda, vilket i sin tur leder till merarbete för polisen. Det är också oklart vad tillsynsmyndigheten får fortsätta att göra inom ramen för sitt ordinarie tillsynsarbete om en verksamhet eller del av verksamheten redan är föremål för en polisanmälan.

I samma motion yrkas även avslag på regeringens förslag om straffansvar för överlämning av avfall till en obehörig mottagare (yrkande 7). Motionärerna framhåller att det är otydligt vad en avfallslämnare ska kontrollera och hur detta ska göras samt vilka avfallslämnare som ska omfattas av straffansvaret. Skrivningarna i propositionen om hur långt beställaransvaret ska sträcka sig i efterföljande led riskerar också att skapa stora osäkerheter för den ursprungliga avfallslämnaren.

Lagstiftningens framtida utformning

Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) föreslår i kommittémotion 2021/22:4671 yrkande 4 att riksdagen riktar ett tillkännagivande till regeringen om att snarast återkomma med ett förslag till utformning av säkerheter som på ett mer ändamålsenligt sätt adresserar riskerna med storskalig hantering av avfall. Motionärerna anför vidare att regeringens förslag om straffansvar för att överlämna avfall till en obehörig mottagare riskerar att leda till ytterligare administration för beställare som ska bekräfta att mottagare av avfall har de behörigheter som krävs. I yrkande 6 i samma motion föreslås därför ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma med förslag till hur företag på ett icke betungande sätt ska kunna bekräfta att rätt behörighet att hantera avfall finns hos en mottagare av avfall.

I kommittémotion 2021/22:4669 av Elin Segerlind m.fl. (V) föreslås ett tillkännagivande till regeringen om att säkerhet vid utvinning av mineral och malm bör omfatta samtliga kostnader för efterbehandling och inte bara kostnaderna i relation till utvinningsavfall. Motionärerna framhåller att det är bra att regeringen föreslår en ny bestämmelse om säkerhet för utvinningsverksamhet men menar att förslaget inte är tillräckligt. Säkerhet vid utvinning av mineral och malm bör omfatta samtliga kostnader för efterbehandling, inte bara kostnaderna i relation till utvinningsavfall. Motionärerna framhåller att branschen, inte staten och skattebetalarna, ska stå för de ekonomiska kostnaderna vid efterbehandling av en nedlagd gruvverksamhet.

Amanda Palmstierna och Maria Gardfjell (båda MP) lägger i motion 2021/22:4684 fram flera förslag på framtida skärpningar av lagstiftningen när det gäller säkerhet vid hantering av utvinningsavfall. I yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att det redan vid tillståndsgivningen ska finnas en avfallshanteringsplan. Motionärerna framhåller att det av dagens lagstiftning framgår att det ska ingå en avfallshanteringsplan vid prövning av gruvverksamhet men att denna har en oklar roll i tillståndsprövningen. Planen behövs för att det ska gå att göra en väl underbyggd bedömning av säkerhetens storlek. Enligt yrkande 2 bör riksdagen tillkännage för regeringen att den ekonomiska säkerheten måste prövas och godkännas innan den samlade verksamheten kan påbörjas. Motionärerna framhåller att det i promemorian Säkerhet vid hantering av utvinningsavfall, till skillnad från i propositionen, föreslås att den ekonomiska säkerheten ska behövas för att tillståndet ska vara giltigt och att det är viktigt att den ekonomiska säkerheten prövas och godkänns innan den samlade verksamheten kan påbörjas. I yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om att införa en förtydligande bestämmelse om möjlighet att besluta om säkerheter på verksamhetsutövarens bekostnad. Motionärerna anför att det visserligen finns bestämmelser i miljöbalken om verkställighet och rättelse på den felandes bekostnad. Tillsynsmyndigheten måste dock förskottera den kostnaden och får i många fall antas sakna möjlighet att förskottera de stora belopp det kan röra sig om. Enligt yrkande 4 bör riksdagen rikta ett tillkännagivande till regeringen om att det bör tydliggöras i utvinningsavfallsförordningen att verksamhetsutövarens översyn ska avse att avfallshanteringsplanen är uppdaterad. Motionärerna framhåller att avfallshanteringsplanerna ska vara aktuella enligt utvinningsavfallsförordningen men att en genomgång visat att endast 10 av 19 granskade planer var uppdaterade.

Vissa övriga frågor om arbetet mot avfallsbrottslighet

Arbetet mot systematiska miljöbrott

I kommittémotion 2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att polis och åklagare ska prioritera systematiska miljöbrott. Motionärerna framhåller att polis och åklagare måste ta större ansvar för miljöbrott som begås systematiskt eller i organiserad form och att det ska vara svårt för den organiserade brottsligheten att etablera sig inom avfallsbranschen.

Tillsyn

I kommittémotion 2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkande 5 föreslås ett tillkännagivande om att utveckla vägledningen om hur miljötillsynen ska gå till samt en standardiserad miniminivå för detta. Motionärerna framhåller att tillsynsansvaret i dag ofta ligger på kommunerna, att det är ett omfattande och komplext arbete och att det förekommer brister i detta på grund av begränsad kunskap och eftersatta rutiner. Det är viktigt att kommuner har rätt förutsättningar och verktyg för att säkerställa att tillsynen, liksom eventuella anmälningar av överträdelser, är kvalitativ. Kommunerna behöver därför få en tydlig vägledning om hur miljöbalken ska användas. En standardiserad miniminivå på tillsynen och en vägledning där det preciseras hur myndigheten ska följa upp t.ex. vart avfall lämnas vidare skulle underlätta den löpande tillsynen och öka möjligheterna att upptäcka brott som kan anmälas.

Magnus Ek m.fl. (C) föreslår i kommittémotion 2021/22:4675 yrkande 8 ett tillkännagivande om att stärka och effektivisera tillsynen på avfallsområdet. Motionärerna framhåller att det, för att lösa de problem som lyfts i propositionen, krävs att tillsynen på avfallsområdet blir betydligt effektivare än i dag samt att myndighetssamverkan över kommungränserna utvecklas för att kunna spåra avfallsflöden. Det bör därför tillsättas en utredning som undersöker brister i tillsynsarbetet inom ramen för tillsynsmyndigheternas ordinarie verksamhet och som lämnar förslag på vilka resurser och förstärkningar som behövs.

Kompletterande uppgifter

För att öka takten i omställningen till en mer cirkulär och biobaserad ekonomi beslutade regeringen i juli 2020 om en nationell strategi för en cirkulär ekonomi som pekar ut inriktningen för det arbete som behöver göras för att ställa om till cirkulär produktion, konsumtion och affärsmodeller samt giftfria och cirkulära materialkretslopp. Visionen är ett samhälle där resurser används effektivt i giftfria cirkulära flöden och ersätter nya material. Strategin har fyra fokusområden:

1. cirkulär ekonomi genom hållbar produktion och produktdesign
2. cirkulär ekonomi genom hållbara sätt att konsumera och använda material, produkter och tjänster
3. cirkulär ekonomi genom giftfria och cirkulära kretslopp
4. cirkulär ekonomi som drivkraft för näringsliv och andra aktörer genom åtgärder som främjar innovation och cirkulära affärsmodeller.

Strategin följdes i januari 2022 upp av en nationell handlingsplan med mer än 100 åtgärder för en cirkulär omställning av Sverige. Handlingsplanen bygger på de fyra fokusområden som regeringen beslutade om i strategin. Handlingsplanen tar ett helhetsgrepp om alla fokusområden, och för varje fokusområde utvecklas vad regeringen avser med inriktningen för arbetet. I handlingsplanen presenterar regeringen aktuella styrmedel och de åtgärder som regeringen har beslutat om eller har för avsikt att besluta om. Det finns också åtgärder som enligt regeringen beskriver centrala pågående processer inom EU eller globalt där Sverige driver, eller avser att driva, vissa frågor som är extra relevanta i omställningen till en cirkulär ekonomi. Regeringen anför att vi befinner oss i början på omställningen och att handlingsplanen inte ska ses som hela lösningen utan som ett steg på vägen. Eftersom strategin är ett verktyg för att nå flera av riksdagens beslutade mål kommer uppföljningen av strategin och handlingsplanen, i likhet med uppföljningen av de nationella miljömålen, att redovisas i budgetpropositionen. Fokusområde 3 Cirkulär ekonomi genom giftfria och cirkulära kretslopp innehåller flera förslag för en förbättrad avfallshantering.

Genom budgetpropositionen för 2021 höjdes förvaltningsanslagen till Naturvårdsverket och länsstyrelserna för att säkerställa en effektiv miljöprövning och tillsyn. Anslaget 1:2 Naturvårdsverket inom utgiftsområde 20 ökades med 13 miljoner kronor och anslaget 5:1 Länsstyrelserna m.m. inom utgiftsområde 1 ökades med 58 miljoner kronor.

Genom budgetpropositionen för 2022 gjordes vidare en satsning på 50 miljoner kronor för att stärka arbetet vid flera myndigheter för att förebygga, förhindra och bekämpa brottslighet kopplad till avfall. Satsningen innefattar bl.a. förbättrad tillsyn, gränskontroll och förbättrat utredningsarbete. I budgetpropositionen (prop. 2021/22:1 utg.omr. 20) anförde regeringen att illegal avfallshantering är ett växande problem både nationellt och internationellt, vilket kan få stora konsekvenser för miljön och för människors hälsa. Satsningen innebar att ett antal myndigheters anslag ökades för att stärka myndigheternas arbete mot brottslighet inom avfallsområdet. Bland annat tillfördes Naturvårdsverket och Skatteverket vardera 5 miljoner kronor, Åklagarmyndigheten 8 miljoner kronor och länsstyrelserna 23 miljoner kronor.

Regeringen gav den 25 februari 2021 i uppdrag åt Naturvårdsverket, Kustbevakningen, länsstyrelserna i Gävleborgs, Norrbottens, Stockholms, Skåne och Västra Götalands län, Polismyndigheten, Tullverket och Åklagarmyndigheten att redovisa en lägesbild av illegal avfallshantering och dess omfattning samt att redovisa förslag på åtgärder för att ytterligare förebygga och förhindra brottslighet inom avfallsområdet. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt avfallshanteringens koppling till organiserad ekonomisk brottslighet eller annan organiserad brottslighet. Uppdraget skulle slutredovisas senast den 15 mars 2022 (M2021/00438).

Naturvårdsverket redovisade uppdraget den 7 mars 2022 i skrivelsen Förstärkta insatser mot brottslighet inom avfallsområdet (NV-02193-21). Av redovisningen framgår att myndigheterna ser problem i fråga om samverkan, tillsyn, gränskontroll och förebyggande av brott. Myndigheterna lämnar därför förslag på författningsändringar och nya uppdrag till myndigheter. Myndigheterna föreslår följande författningsändringar:

• Införande av krav på A-skylt för yrkesmässiga tillståndspliktiga avfallstransporter genom en ny bestämmelse i avfallsförordningen (2020:614), som i sin tur också innebär att det behövs ett nytt bemyndigande i 15 kap. miljöbalken. Det föreslås även en sanktionsbestämmelse kopplad till kravet på A-skylt.

• Tillägg i 2 kap. 28 a § miljötillsynsförordningen (2011:13) som innebär att de fem länsstyrelser som har ansvar för tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter även får ansvar för tillsyn av nationella avfallstransporter.

• Ändring i 1 kap. 4 § tullagen (2016:253) för att förenkla länsstyrelsernas åtkomst till uppgifter.

• Ändring i den sekretessbrytande bestämmelsen i 6 kap. 17 § avfallsförordningen för att underlätta för bl.a. Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten att hämta ut information från avfallsregistret.

Myndigheterna ger även förslag till följande uppdrag till myndigheter för att utreda möjliga regeländringar och förenklingar:

• Utreda möjlighet att ge de fem länsstyrelserna med ansvar för gränsöverskridande avfallstransporter möjlighet att hålla kvar avfallstransporter genom klampning (länsstyrelserna och Polismyndigheten).

• Utreda införande av vandelsprövning/bakgrundskontroll för verksamheter som hanterar avfall (Naturvårdsverket).

• Översyn av bestämmelserna om tillstånds- och anmälningsplikt för transport av avfall i 5 kap. avfallsförordningen (2020:614), bl.a. i syfte att förtydliga begreppet yrkesmässighet (Naturvårdsverket).

• Utreda förenklat informationsutbyte mellan samverkande myndigheter (länsstyrelserna i samverkan med Naturvårdsverket, Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen).

• Utreda möjlighet för tillsynsmyndigheter att stoppa avfallstransporter (länsstyrelserna i samverkan med Polismyndigheten).

• Se över kontroller vid inre gräns. En av frågorna i en sådan översyn är om Tullverket bör ha befogenheter att göra avfallskontroller vid gräns till annan medlemsstat i EU.

• Ge i uppdrag åt Brottsförebyggande rådet (Brå) att ta fram breddad och utvecklad statistik över miljöbrottslighet, i synnerhet avfallsbrottslighet.

• Ge i uppdrag åt Brå att ta fram en breddad och fördjupad lägesbild när det gäller brottslighet inom avfallsområdet.

Vid den allmänna frågestunden den 5 maj 2022 (prot. 2021/22:108) svarade klimat- och miljöminister Annika Strandhäll följande på en fråga om avfallsbrottslighet:

Myndigheter som till exempel polisen och Naturvårdsverket redovisade faktiskt alldeles nyligen en rapport där just miljöbrotten och den illegala avfallshanteringen pekades ut som ett stort och växande problem. Precis som ledamoten säger löper kriminella låg risk och kan tjäna stora pengar på det här området, och det finns också en tydlig koppling till organiserad brottslighet.

I rapporten föreslogs flera åtgärder för att komma åt detta, och vi ser nu över dem i Regeringskansliet.

Den 25 juni 2020 gav regeringen ett uppdrag till Naturvårdsverket att, som samordnande myndighet, tillsammans med Folkhälsomyndigheten, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, Jordbruksverket och länsstyrelserna utveckla samarbetsformer och genomföra ett antal åtgärder i syfte att främja en mer enhetlig och effektiv tillsyn enligt miljöbalken (M2020/01034/Me). Naturvårdsverket ska, som samordnare av uppdraget, slutredovisa uppdraget senast den 31 december 2023.

Den nationella strategin för miljöbalkstillsynen 2022–2024 har tagits fram i samverkan mellan Naturvårdsverket, Folkhälsomyndigheten, Jordbruksverket, Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten, Socialstyrelsen och Svenska kraftnät och är ett verktyg för att uppnå en effektiv och likvärdig tillsyn. Tillsynen är ett viktigt styrmedel för att säkerställa syftet med miljöbalken och därmed främja en hållbar utveckling utifrån miljömålen. Målgruppen för strategin är tillsynsmyndigheterna, dvs. kommuner, länsstyrelser och försvarsinspektören för hälsa och miljö. Strategin syftar till att främja tillsyn inom områden som ur ett nationellt perspektiv är extra angelägna under strategins period. En ökad tydlighet gynnar en effektivare användning av myndigheternas samlade resurser och kompetens, bidrar till en ökad likvärdighet i tillsynen och underlättar planering av tillsyn. I strategin konstateras att dagens tillsyn i många fall är välfungerande men att det också finns brister. Den nationella strategin är en viktig del i att stärka tillsynen, men fler åtgärder behöver utföras i samverkan för att utveckla miljöbalkstillsynen. Strategin innehåller sex tillsynsområden, och vart och ett av dessa har fokusområden med tillhörande preciseringar kopplade till sig. Fokusområdena är avfall, förorenade områden, hälsoskydd, miljöfarlig verksamhet, naturtillsyn och vattenverksamhet. Förutom att peka ut viss tillsyn under perioden lyfter strategin också fram andra åtgärder som stärker fokusområdena, exempelvis tillsynsvägledning. Till varje fokusområde finns ett nationellt effektmål för tillsynen.

Miljösamverkan Sverige är ett samverkansorgan för tillsynsvägledning, tillsyn och viss prövning inom miljöbalksområdet och närliggande lagstiftningar. Deltagare är Sveriges länsstyrelser, Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten. Organisationens arbete syftar till att leda till en ökad samsyn mellan länsstyrelserna, ge en mer enhetlig myndighetsutövning och stödja länsstyrelserna i rollen som tillsynsvägledare och som tillsyns- och prövningsmyndigheter. Miljösamverkans uppdrag är att samordna och effektivisera miljöbalkstillsynen och skapa gemensamma bedömningsgrunder för kommunernas och länsstyrelsernas tillsyn. Utbildning och fortbildning är också en viktig del av arbetet. Det praktiska arbetet handlar om att genomföra gemensamma tillsyns- och informationskampanjer, ta fram handläggarstöd och informationsmaterial samt ordna nätverksträffar och utbildningar. En eller flera samordnare leder arbetet inom respektive miljösamverkan.

Utöver Miljösamverkan Sverige finns det flera regionala samverkansorgan runt om i landet som alla strävar efter att effektivisera och stödja myndigheternas miljötillsyn. Den regionala samverkan består av kommunernas miljöförvaltningar tillsammans med andra i länet, vanligen länsstyrelse, regionförbund/kommunförbund och region. Organisationen ser lite olika ut från län till län. I ett par fall omfattas två län av samma miljösamverkan. Viss samverkan drivs i projektform under en förutbestämd tidsperiod, som sedan kan förlängas medan andra är tills vidare. Varje samverkansorgan leds av en styrgrupp som tar fram en verksamhetsplan med aktiviteter utifrån kommunernas och länsstyrelsernas behov. Styrgruppen består av representanter från de olika samverkande parterna.

Utskottets ställningstagande

Regeringens lagförslag

Illegal avfallshantering är ett växande problem, både nationellt och internationellt. Utskottet ser med oro på denna utveckling och välkomnar därför de förslag som regeringen nu lämnar i propositionen.

När det gäller frågan om säkerheter vid hantering av utvinningsavfall konstaterar utskottet att det framgår av propositionen att förändringar måste göras för att miljöbalkens bestämmelser om säkerhet ska stämma överens med bestämmelserna i utvinningsavfallsdirektivet och att de säkerheter som ställs i dag inte är tillräckliga. Utskottet noterar vidare att förslaget i propositionen inte innebär att avfallshanteringsplanen ska godkännas genom ett formellt beslut inom ramen för tillståndsprövningen, och att innehållet i planen därmed inte blir rättskraftigt avgjort i och med tillståndsprocessen.

Utskottet ser allvarligt på de fall där verksamhetsutövare som hanterat avfall har upphört med verksamheten och lämnat kvar stora mängder avfall på fastigheten där verksamheten bedrivits. Utskottet välkomnar därför regeringens förslag om att införa en möjlighet att kräva säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheteter. Utskottet noterar vidare att det bemyndigande som regeringen föreslår i propositionen ger regeringen möjlighet att bestämma vilken myndighet som ska bedöma frågan om säkerhet och att Miljödepartementet vid utskottets sammanträde den 19 maj 2022 uppgav att behovet av säkerhet ska bedömas av länsstyrelsen. Detta möjliggör enligt utskottets mening en samlad och likvärdig bedömning av dessa frågor.

Det är av största vikt att åklagare snabbt kan inleda en förundersökning och vidta de bevissäkringsåtgärder som krävs vid misstanke om avfallsrelaterad brottslighet. Utskottet delar därför regeringens bedömning att det är befogat att en tillsynsmyndighet ska hantera misstankar om brott skyndsamt i förhållande till övriga tillsynsärenden och att ett uttryckligt skyndsamhetskrav därför bör införas.

Utskottet delar även regeringens bedömning när det gäller frågan om att införa ett straffansvar för överlämning av avfall till en obehörig mottagare. Utskottet konstaterar att den som lämnar avfall till en mottagare har en undersökningsplikt och anser liksom regeringen att det är av grundläggande vikt för en effektiv och fungerande avfallshantering att alla delar i en yrkesmässig hantering kan kontrolleras och spåras samt att illegal verksamhet kan förebyggas och beivras.

När det gäller regeringens förslag om producentansvar noterar utskottet att Svenskt Producentansvar och Avfall Sverige vid utskottets sammanträde den 19 maj 2022 framhöll vikten av att riksdagen antar de föreslagna reglerna. När det gäller det fortsatta förordningsarbetet framhöll organisationerna vidare att ansvarsövergången bör ske för alla kommuner samtidigt och att övergångsreglerna bör skilja mellan ansvarsövergång och genomförandetid för att ge tid för ett ordnat genomförande. Vid samma sammanträde anförde Miljödepartementet även att ansvarsövergången för insamlingen av förpackningsavfall ska ske vid ett datum, den 1 januari 2024, att tiden för genomförande av den fastighetsnära insamlingen från hushållen senarelagts till den 1 januari 2027 i stället för den 1 januari 2026 och att alla verksamheter får ansvar för sitt förpackningsavfall, men att små verksamheter som är samlokaliserade med hushåll ska kunna välja kommunal insamling.

Vid beredningen av ärendet har det framkommit att regeringen i proposition 2021/22:167 Straffbestämmelser till EU:s förordning om fartygsåtervinning har föreslagit vissa ändringar i 29 kap. 9 § miljöbalken som ska träda i kraft den 1 september 2022, dvs. innan förslagen i den nu aktuella propositionen ska träda i kraft. Utskottet har ställt sig bakom regeringens förslag (bet. 2021/22:MJU29). Dessa förändringar återfinns dock inte i det nu aktuella lagförslaget. Utskottet anser därmed att regeringens förslag bör ändras så att det stämmer överens med den ändring som föreslagits i proposition 2021/22:167. Ändringen är av sådan art att Lagrådets granskning skulle sakna betydelse.

Mot bakgrund av det anförda och med hänvisning till de skäl som i övrigt redovisas i propositionen anser utskottet att riksdagen bör anta regeringens lagförslag. Utskottet tillstyrker således propositionen, med de ändringar som framgår av utskottets lagförslag i bilaga 3, och avstyrker motionerna 2021/22:4671 (M, KD) yrkandena 1, 3 och 7 och 2021/22:4675 (C) yrkandena 1–7.

Lagstiftningens framtida utformning

Som framgått ovan anser utskottet att regeringens proposition bör bifallas. Utskottet står bakom regeringens förslag och bedömningar när det gäller lagstiftningens utformning och avstyrker därmed motionerna 2021/22:4669 (V), 2021/22:4671 (M, KD) yrkandena 4 och 6 och 2021/22:4684 (MP) yrkandena 1–4.

Vissa övriga frågor om arbetet mot avfallsbrottslighet

Arbetet mot systematiska miljöbrott

Som utskottet anfört ovan är illegal avfallshantering ett växande problem, både nationellt och internationellt. Utskottet välkomnar därför de förslag som regeringen lämnat i propositionen och som syftar till att förbättra arbetet mot avfallsbrottslighet. Utskottet noterar vidare den satsning som gjorts genom budgetpropositionen för 2022 för att stärka arbetet vid bl.a. Åklagarmyndigheten när det gäller brottslighet kopplad till avfall. Naturvårdsverket m.fl. myndigheter har även nyligen redovisat ett regeringsuppdrag som syftar till att förstärka insatserna mot brottslighet inom avfallsområdet. Myndigheterna lämnade ett stort antal förslag på författningsändringar och ytterligare utredningsuppdrag. Förslagen bereds nu inom Regeringskansliet. Mot bakgrund av det arbete som pågår anser utskottet att motion 2021/22:4671 (M, KD) yrkande 2 kan lämnas utan åtgärd.

Tillsynsarbetet

För att komma till rätta med den allvarliga problematiken kring avfalls-brottsligheten är det utskottets uppfattning att tillsynen på avfallsområdet måste stärkas och effektiviseras. Det är av avgörande betydelse att tillsynsmyndigheterna har rätt förutsättningar och rätt verktyg för att genomföra sitt tillsynsuppdrag. Därutöver behöver myndighetssamverkan över kommungränserna utvecklas för att det ska gå att spåra avfallsflöden både geografiskt och över tid. Det finns i dag inga krav i miljötillsynsförordningen på vad som särskilt ska kontrolleras. En standardiserad miniminivå för miljötillsynen skulle enligt utskottets bedömning underlätta tillsynsarbetet. Utskottet ser också behov av en vägledning för att precisera och likforma tillsynsmyndigheternas arbete. Enligt utskottets bedömning skulle en sådan vägledning underlätta den löpande tillsynen och öka möjligheterna att upptäcka brott.

Regeringen bör mot denna bakgrund tillsätta en utredning som undersöker brister i tillsynsarbetet på avfallsområdet inom ramen för tillsynsmyndigheternas ordinarie verksamhet och lämnar förslag på vilka resurser och förstärkningar det finns behov av. Regeringen bör även låta utreda frågan om en vägledning om hur miljötillsynen ska gå till och om utformningen av en standardiserad miniminivå för denna tillsyn.

Detta bör riksdagen tillkännage för regeringen. Därmed tillstyrker utskottet motionerna 2021/22:4671 (M, KD) yrkande 5 och 2021/22:4675 (C) yrkande 8.

Reservationer

1.	Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall, punkt 1 (M, SD, KD)

av Jessica Rosencrantz (M), John Widegren (M), Runar Filper (SD), Betty Malmberg (M), Martin Kinnunen (SD), Staffan Eklöf (SD) och Kjell-Arne Ottosson (KD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken i de delar det avser 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35 och 36 a–36 c §§, 16 kap. 3 §, 19 kap. 5 §, 22 kap. 1, 1 d, 1 f, 13 a och 25 h §§ och 24 kap. 5 §.

Därmed bifaller riksdagen motion

2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkande 1 och

avslår proposition 2021/22:219 i denna del.

Ställningstagande

I takt med omställningen till ett fossilfritt samhälle ökar efterfrågan på de metaller och mineral som används i allt från bilbatterier till vindkraftverk. Sverige har unika möjligheter att bidra till att möta denna ökade efterfrågan. Sverige har dock blivit mindre attraktivt för gruvinvesteringar och rasat i internationella rankningar, vilket bl.a. beror på de alltför långdragna och komplicerade tillståndsprocesserna.

Vi har länge påpekat att tillståndsprocesserna behöver förenklas och att tiden för att handlägga ärenden måste förkortas. Miljökraven ska även fortsättningsvis vara höga, men det måste bli betydligt tydligare för verksamheter som söker tillstånd hur de ska leva upp till kraven, vilka underlag som krävs och hur processen för att bedöma dessa ser ut.

Vi kan konstatera att regeringen inte agerat i den riktningen utan i stället tillsatt utredningar som bl.a. syftar till att tidsbegränsa fler tillstånd och därmed öka antalet omprövningar. Förslagen om säkerheter vid hantering av utvinningsavfall och att avfallshanteringsplanen ska utgöra en processförutsättning i prövningen av gruv- och täktverksamheter är ytterligare exempel på förslag som ökar snarare än minskar komplexiteten och tiden för tillståndsgivning. Att det saknas tidsbegränsning för Riksgäldskontorets bedömning av storleken på säkerheten innebär ytterligare risk för förseningar i tillståndsprocessen.

För att öppna en gruva krävs i dag en rad olika kontroller och utredningar i syfte att klargöra hur miljön påverkas. Det är bra att dessa kontroller görs för att vi ska kunna vara trygga med att miljön inte tar skada. Brytning av mineral påverkar tveklöst miljön. Sverige har dock kommit långt i arbetet med att minska denna miljöpåverkan. Den svenska gruvnäringen ska, även med fler aktiva gruvor, vara miljömässigt hållbar.

Under 2017 presenterade Sveriges geologiska undersökning och Naturvårdsverket ett förslag på en strategi för hantering av gruvavfall. Det övergripande syftet med en sådan strategi bör vara att främja en långsiktigt hållbar svensk gruvnäring som tar hänsyn till både industrins förutsättningar och dess miljöpåverkan. Enligt strategin bör det finnas en tydligare koppling mellan gruvors avfallsplan och den ekonomiska säkerhet som gruvor måste ställa för kostnaderna vid en eventuell sanering.

Vi ser positivt på inriktningen att avfallshanteringen ska kopplas till säkerhetens utformning, men de förslag som regeringen nu presenterar går bortom detta. Att avfallshanteringsplanen biläggs en ansökan, och ligger till grund för beräkningen av den säkerhet som ska ställas, är rimligt. Men att avfallsplanen blir en processförutsättning för tillstånd – och därmed ska prövas i domstol – innebär att avfallshanteringsplanen kan komma att slås fast som villkor för tillståndet, vilket innebär att den blir låst till detta. Det kan motverka en dynamisk planering och förbättring av hanteringen av avfallet.

Förslaget om en ny typ av säkerhet innebär dessutom en risk för kostsamma överförsäkringar, eftersom det redan i dag ställs krav på säkerhet för efterbehandling. Detta skulle ytterligare hämma investeringar i gruvnäringen. De eventuella kostnader som kan uppstå för avfallshanteringen bör i stället kunna hanteras inom ramen för dagens krav på säkerheter för efterbehandling. Regeringen borde ha undersökt denna möjlighet i stället för att lägga ytterligare lager av komplexitet på redan långdragna tillståndsprocesser.

Vi anser därmed att förslagen i propositionen om säkerheter vid hantering av utvinningsavfall bör avslås.

2.	Säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter, punkt 2 (M, C, KD)

av Kristina Yngwe (C), Jessica Rosencrantz (M), John Widegren (M), Betty Malmberg (M), Ulrika Heie (C) och Kjell-Arne Ottosson (KD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken i de delar det avser 26 kap. 13 a §.

Därmed bifaller riksdagen motionerna

2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkande 3 och

2021/22:4675 av Magnus Ek m.fl. (C) yrkande 5 och

avslår proposition 2021/22:219 i denna del.

Ställningstagande

Att ställa krav på ekonomisk säkerhet är ett sätt att minska risken för att oseriösa aktörer etablerar sig inom avfallsområdet. Regeringens förslag är dock inte tillräckligt träffsäkert och riskerar att leda till en rad oönskade konsekvenser, samtidigt som det kvarstår flera oklarheter med förslaget. Vi anser därför att regeringens förslag om säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter bör avslås.

3.	En tillsynsmyndighets anmälan om brottsmisstanke, punkt 3 (C)

av Kristina Yngwe (C) och Ulrika Heie (C).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken i de delar det avser 26 kap. 2 §.

Därmed bifaller riksdagen motion

2021/22:4675 av Magnus Ek m.fl. (C) yrkande 4 och

avslår proposition 2021/22:219 i denna del.

Ställningstagande

I propositionen föreslår regeringen att ett skyndsamhetskrav ska införas för att ärenden ska kunna lämnas över till polis och åklagare fortare än i dag. Det är i grunden positivt, men det är inte utdragna åtalsanmälningar som gör att avfallsbrott inte utreds och beivras i högre utsträckning än i dag. Förslaget bygger på en övertro på hur arbetet hos polisen och Åklagarmyndigheten ser ut i denna typ av ärenden och hur det prioriteras. Det är två myndigheter som redan dras med stora resursbrister. Ett skyndsamhetskrav för anmälan om misstänkta avfallsbrott kommer endast att leda till att fler ärenden läggs på hög. Krav på snabbare anmälan kan också innebära att anmälningarna blir sämre underbyggda, vilket i sin tur leder till merarbete för polisen. Det är också oklart vad tillsynsmyndigheten får fortsätta att göra inom ramen för sitt ordinarie tillsynsarbete om en verksamhet eller del av verksamheten redan är föremål för en polisanmälan. Vi anser därför att regeringens förslag om en tillsynsmyndighets anmälan om brottsmisstanke bör avslås.

4.	Straffansvar för överlämning av avfall till obehörig mottagare, punkt 4 (C)

av Kristina Yngwe (C) och Ulrika Heie (C).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken i de delar det avser 29 kap. 9 §.

Därmed bifaller riksdagen motion

2021/22:4675 av Magnus Ek m.fl. (C) yrkande 7 och

avslår proposition 2021/22:219 i denna del.

Ställningstagande

Att införa sanktioner och ett straffansvar för den som överlämnar avfall till någon som saknar tillstånd eller inte gjort en anmälan till myndigheterna är i grunden ett bra förslag eftersom det tydliggör avfallslämnarens ansvar och har potential att motverka förekomsten av oseriösa aktörer på avfallsmarknaden. Samtidigt finns det även i detta förslag frågetecken och otydligheter som vi anser behöver redas ut framåt. Inte minst är det otydligt vad en avfallslämnare ska kontrollera och hur denna kontroll ska göras samt vilka avfallslämnare som ska omfattas av straffansvaret. Som dagens avfallshantering ser ut i en alltmer cirkulär ekonomi lämnas avfall sällan över i ett led utan snarare i flera olika led som kan inbegripa flera olika verksamhetsutövare. Skrivningarna i propositionen om hur långt beställaransvaret ska sträcka sig i efterföljande led riskerar också att skapa stora osäkerheter för den ursprungliga avfallslämnaren och det hade behövts ett mer precist resonemang redan i propositionen. Vi föreslår därför att förslagen i propositionen om straffansvar för överlämning av avfall till en obehörig mottagare avslås.

5.	Förändringar av producentansvaret för förpackningar, punkt 5 (M, C, KD)

av Kristina Yngwe (C), Jessica Rosencrantz (M), John Widegren (M), Betty Malmberg (M), Ulrika Heie (C) och Kjell-Arne Ottosson (KD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken i de delar det avser 15 kap. 15, 16 b, 21 och 22 §§, 21 kap. 1 § och 27 kap. 5 §.

Därmed bifaller riksdagen motionerna

2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkande 7 och

2021/22:4675 av Magnus Ek m.fl. (C) yrkandena 1–3 och 6 samt

avslår proposition 2021/22:219 i denna del.

Ställningstagande

Vi värnar ett sammanhållet producentansvar och anser att det är viktigt att producenterna kan påverka utformningen av regler och incitament vid anpassning till EU:s krav. Regeringens förslag motverkar detta. Det finns vidare flera svagheter i förslaget; det kommer bl.a. att kräva stora investeringar trots att det är tveksamt om det leder till någon resurs- eller miljönytta. Vi är också tveksamma till kravet på fastighetsnära insamling och menar att det måste gå att göra avsteg från detta krav med hänsyn till kommunernas olika förutsättningar. Vi vill i stället för regeringens förslag se ett samlat producentansvar som ges möjlighet att utvecklas med hänsyn till teknik och affärsmodeller för att möta behoven i en växande cirkulär ekonomi. Därför anser vi att riksdagen bör avslå förslagen i propositionen om förändringar av producentansvaret för förpackningar.

6.	Lagstiftningens framtida utformning, punkt 6 (M, KD)

av Jessica Rosencrantz (M), John Widegren (M), Betty Malmberg (M) och Kjell-Arne Ottosson (KD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkandena 4 och 6 samt

avslår motionerna

2021/22:4669 av Elin Segerlind m.fl. (V) och

2021/22:4684 av Amanda Palmstierna och Maria Gardfjell (båda MP) yrkandena 1–4.

Ställningstagande

Under de senaste åren har vi sett flera fall där oseriösa avfallsbolag hanterat stora mängder avfall felaktigt, hamnat på obestånd och lämnat efter sig omfattande miljöskulder. När kraven på återvinning ökar, ökar också incitamenten för oseriösa aktörer som vill sko sig på återvinning. I en myndighetsgemensam lägesbild över organiserad brottslighet från 2021 återges situationen med illegal avfallshantering i Sverige. Rapporten drar slutsatsen att kriminell avfallshantering har ökat såväl i Sverige som i resten av Europa de senaste åren.

Att kräva ekonomisk säkerhet för att avhjälpa en eventuell miljöskada är ett sätt att minska risken för att oseriösa aktörer etablerar sig. Regeringens förslag på detta område är dock inte tillräckligt träffsäkert utan för med sig en rad oönskade konsekvenser. Bland dessa finns risken att även mindre företag, med begränsade ekonomiska resurser, måste ställa ut säkerhet för förhållandevis små mängder avfall. Det finns också en risk att säkerhetens omfattning bedöms olika i olika kommuner, och flera kommuner påpekar också att de saknar kompetens på området.

Som framgår av reservation 2 menar vi därför att förslagen i propositionen om säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter bör avslås. Vi anser att regeringen i stället snarast ska återkomma med ett nytt förslag till utformning av säkerheter som på ett mer ändamålsenligt sätt adresserar riskerna i storskalig hantering av avfall.

Regeringen föreslår vidare i propositionen att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken genom att lämna avfall till någon som inte har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för avfallshanteringen ska dömas till böter. Vi välkomnar detta förslag och de förtydliganden som finns i propositionen om begränsning av beställaransvaret för att undvika en situation där beställaren blir ansvarig för eventuella senare överlämningar av avfallet. Vi menar samtidigt att förslaget riskerar att leda till ytterligare administration för beställare som ska bekräfta att en mottagare av avfall har de behörigheter som krävs. Detta gäller inte minst mindre företag. Vi vill därför att regeringen återkommer med förslag på hur företag på ett icke betungande sätt ska kunna bekräfta att rätt behörighet att hantera avfall finns hos mottagaren. Detta kan t.ex. ske genom vägledning om hur kontrollen ska utföras eller verktyg för att kontrollera behörighet.

7.	Lagstiftningens framtida utformning, punkt 6 (V)

av Elin Segerlind (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2021/22:4669 av Elin Segerlind m.fl. (V) och

avslår motionerna

2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkandena 4 och 6 samt

2021/22:4684 av Amanda Palmstierna och Maria Gardfjell (båda MP) yrkandena 1–4.

Ställningstagande

Regeringen föreslår i propositionen att en ny bestämmelse om säkerhet för utvinningsverksamhet läggs till i miljöbalken. Det är bra att krav på säkerhet ska ställas, men regeringens förslag är inte tillräckligt. Som Riksgäldskontoret har anfört bör säkerhet vid utvinning av mineral och malm omfatta samtliga kostnader för efterbehandling och inte bara kostnaderna i relation till utvinningsavfall. Vid efterbehandling av en nedlagd gruvverksamhet ska finansieringsformer säkerställa att branschen, inte staten och skattebetalarna, står för de ekonomiska kostnaderna. Gruvbrytning har en mycket stor påverkan på miljö och omgivande samhällen och efterbehandlingen innefattar allt från att avveckla anläggningar till att återställa området där gruvbrytningen skett till ett så tillfredsställande skick som möjligt. Gruvbolag ska, t.ex. vid en konkurs, inte kunna frångå sitt långsiktiga ansvar för de omfattande ingrepp i naturen som gruvor innebär. Säkerhet vid utvinning av mineral och malm bör därmed omfatta samtliga kostnader för efterbehandling och inte bara kostnaderna i relation till utvinningsavfall.

8.	Lagstiftningens framtida utformning, punkt 6 (MP)

av Maria Gardfjell (MP).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2021/22:4684 av Amanda Palmstierna och Maria Gardfjell (båda MP) yrkandena 1–4 och

avslår motionerna

2021/22:4669 av Elin Segerlind m.fl. (V) och

2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkandena 4 och 6.

Ställningstagande

Principen om att förorenaren betalar ska gälla för svensk miljölagstiftning. Den medför att bolag som de facto tar ansvar premieras och att oseriösa aktörer gallras bort. Riksrevisionen har konstaterat att de ekonomiska säkerheter som i dag ställs på gruvbolag inte täcker efterbehandlingskostnaderna. Ställda säkerheter för nuvarande gruvverksamheter uppgår till 2,6 miljarder kronor men skulle behöva uppgå till 6,3 miljarder kronor för att vara betryggande. Det har skett flera konkurser i Sverige där staten har fått stå för saneringskostnaderna, dvs. skattebetalarna har fått betala i stället för förorenaren.

Det är positivt att regeringen har lagt fram lagändringar på detta område, men de förslag som lagts fram är tyvärr otillräckliga. Förslaget bör skärpas med utgångspunkt i de förslag på lagtext och förordningar som återfinns i promemorian Säkerhet vid hantering av utvinningsavfall.

Av dagens lagstiftning framgår att det ska ingå en avfallshanteringsplan vid prövning av gruvverksamhet, men avfallshanteringsplanen har en oklar roll i tillståndsprövningen. Avfallshanteringsplanen behövs för att kunna göra en väl underbyggd bedömning av säkerhetens storlek. Det är med andra ord avgörande att avfallshanteringsplanen finns på plats innan tillstånd ges, dvs. den är en processförutsättning. Det ska därmed redan vid tillståndsgivningen finnas en avfallshanteringsplan.

I propositionen föreslås att tillståndet ska förenas med en skyldighet att ställa säkerhet och att säkerheten ska godtas innan verksamheten påbörjas, men att vissa delar av verksamheten kan påbörjas innan säkerheten finns på plats. I promemorian föreslås i stället att den ekonomiska säkerheten ska behövas för att tillståndet ska vara giltigt. Det är viktigt att den ekonomiska säkerheten prövas och godkänns innan den samlade verksamheten kan påbörjas.

Regeringen bedömer i propositionen att det inte bör införas en ny bestämmelse om möjlighet att besluta om säkerheter på verksamhetsutövarens bekostnad. Det finns förvisso redan bestämmelser i miljöbalken om verkställighet och rättelse på den felandes bekostnad. Men eftersom tillsynsmyndigheten måste förskottera den kostnaden, och det i fråga om säkerheter kan gälla stora belopp, får det antas att tillsynsmyndigheten i många fall saknar möjlighet att förskottera sådana belopp. Befogenheten bör därför regleras särskilt i lag. Det bör därmed införas en förtydligande bestämmelse om möjligheten att besluta om säkerheter på verksamhetsutövarens bekostnad.

Enligt utvinningsavfallsförordningen ska avfallshanteringsplanerna vara aktuella. En genomgång som Sveriges geologiska undersökning och Naturvårdsverket har gjort visar dock att endast 10 av 19 granskade avfallshanteringsplaner var uppdaterade enligt nu gällande förordning, som är från 2013. Det bör därmed tydliggöras i utvinningsavfallsförordningen att verksamhetsutövarens översyn ska avse att avfallshanteringsplanen är uppdaterad.

9.	Arbetet mot systematiska miljöbrott, punkt 7 (M, KD)

av Jessica Rosencrantz (M), John Widegren (M), Betty Malmberg (M) och Kjell-Arne Ottosson (KD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD) yrkande 2.

Ställningstagande

Under de senaste åren har vi sett flera fall där oseriösa avfallsbolag hanterat stora mängder avfall felaktigt, hamnat på obestånd och lämnat efter sig omfattande miljöskulder. När kraven på återvinning ökar, ökar också incitamenten för oseriösa aktörer som organiserad brottslighet som vill sko sig på återvinning. I en myndighetsgemensam lägesbild över organiserad brottslighet från 2021 återges situationen med illegal avfallshantering i Sverige. I rapporten dras slutsatsen att kriminell avfallshantering har ökat såväl i Sverige som i resten av Europa de senaste åren.

Regeringen har aviserat vissa förslag på området, men det är tydligt att ett större grepp behöver tas. Därför ser vi att ett antal åtgärder behöver genomföras skyndsamt för att redan tidigt möta den negativa utvecklingen och för att få bukt med brottsligheten. Bland annat måste polisen och Åklagarmyndigheten ta större ansvar för miljöbrott som begås systematiskt eller i organiserad form. Det ska vara svårt för den organiserade brottsligheten i Sverige att etablera sig inom avfallsbranschen. Därför bör polis och åklagare prioritera systematiska miljöbrott.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2021/22:219 Ordning och reda på avfallet:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.

Följdmotionerna

2021/22:4669 av Elin Segerlind m.fl. (V):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att säkerhet vid utvinning av mineral och malm bör omfatta samtliga kostnader för efterbehandling och inte bara kostnaderna i relation till utvinningsavfall, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

2021/22:4671 av Jessica Rosencrantz och Kjell-Arne Ottosson (M, KD):

1.Riksdagen avslår förslagen i propositionens avsnitt fyra (”Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall”).

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att polis och åklagare ska prioritera systematiska miljöbrott och tillkännager detta för regeringen.

3.Riksdagen avslår förslagen i propositionens avsnitt fem (”Säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter”).

4.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen snarast ska återkomma med ett förslag till utformning av säkerheter som på ett mer ändamålsenligt sätt adresserar riskerna i storskalig hantering av avfall, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

5.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att utveckla vägledning om hur miljötillsynen ska gå till samt en standardiserad miniminivå för denna och tillkännager detta för regeringen.

6.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen ska återkomma med förslag till hur företag på ett icke betungande sätt ska kunna bekräfta att rätt behörighet att hantera avfall finns hos en mottagare av avfall och tillkännager detta för regeringen.

7.Riksdagen avslår förslagen i propositionens avsnitt åtta (”Förändringar av producentansvaret för förpackningar för att uppfylla EU-rättens krav”).

2021/22:4675 av Magnus Ek m.fl. (C):

1.Riksdagen avslår regeringens förslag till ändring i 15 kap. 15, 21, 22 §§ miljöbalken (1998:808).

2.Riksdagen avslår regeringens förslag till 15 kap. 16b § miljöbalken (1998:808).

3.Riksdagen avslår regeringens förslag till ändring i 21 kap. 1 § miljöbalken (1998:808).

4.Riksdagen avslår regeringens förslag till ändring i 26 kap. 2 § miljöbalken (1998:808).

5.Riksdagen avslår regeringens förslag till 26 kap. 13a § miljöbalken (1998:808).

6.Riksdagen avslår regeringens förslag till ändring i 27 kap. 5 § miljöbalken (1998:808).

7.Riksdagen avslår regeringens förslag till ändring i 29 kap. 9 § miljöbalken (1998:808).

8.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att stärka och effektivisera tillsynen på avfallsområdet och tillkännager detta för regeringen.

2021/22:4684 av Amanda Palmstierna och Maria Gardfjell (båda MP):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att det redan vid tillståndsgivningen ska finnas en avfallshanteringsplan och tillkännager detta för regeringen.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att den ekonomiska säkerheten måste prövas och godkännas innan den samlade verksamheten kan påbörjas och tillkännager detta för regeringen.

3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att det bör införas en förtydligande bestämmelse om möjlighet att besluta om säkerheter på verksamhetsutövarens bekostnad och tillkännager detta för regeringen.

4.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att det bör tydliggöras i utvinningsavfallsförordningen att verksamhetsutövarens översyn ska avse att avfallshanteringsplanen är uppdaterad och tillkännager detta för regeringen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Utskottets lagförslag

Ändring i regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken

Lydelse enligt prop. 2021/22:167

Utskottets förslag

29 kap.

9 §

Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. bryter mot bestämmelsen i artikel 6.3 i förordning (EG) nr 338/97 om skyldighet att i en ansökan lämna uppgift om tidigare beslut om avslag,

2. bryter mot en föreskrift eller ett beslut i ett enskilt fall om tomgångskörning eller gatumusik som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 9 kap. 12 §,

3. bryter mot en föreskrift om skötsel av jordbruksmark som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 12 kap. 8 §,

4. bryter mot en föreskrift om hantering av gödsel som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 12 kap. 10 §,

5. vid en sådan odling av genetiskt modifierade organismer som omfattas av ett tillstånd enligt 13 kap. 12 § bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 13 kap. 11 §,

6. bryter mot en föreskrift om märkning av genetiskt modifierade organismer som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 13 kap. 18 §,

7. bryter mot en bestämmelse om spårbarhet eller märkning enligt artikel 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.6, 5.1 eller 5.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1830/2003 av den 22 september 2003 om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter som är framställda av genetiskt modifierade organismer och om ändring av direktiv 2001/18/EG,

8. bryter mot en bestämmelse om information, identifiering, dokumentation eller anmälan enligt artikel 6, 12 eller 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1946/2003 av den 15 juli 2003 om gränsöverskridande förflyttning av genetiskt modifierade organismer,

9. på marknaden släpper ut en kosmetisk produkt som inte uppfyller kraven om märkning enligt artikel 19.1 eller 19.2 i förordning (EG) nr 1223/2009, eller på marknaden tillhandahåller en kosmetisk produkt som inte uppfyller kraven om märkning enligt artikel 19.1 a, e eller g i samma förordning,

10. bryter mot skyldigheten att lämna information enligt artikel 9 i förordning (EG) nr 648/2004,

11. bryter mot en bestämmelse om information eller dokumentation enligt artikel 32, 34 eller 36 i förordning (EG) nr 1907/2006,

12. i fråga om ett växtskyddsmedel som är godkänt i ett annat land i Europeiska unionen men som inte är godkänt i Sverige bryter mot artikel 52 i förordning (EG) nr 1107/2009 genom att föra in medlet till Sverige, släppa ut det på marknaden eller använda det utan att medlet omfattas av ett sådant parallellhandelstillstånd som krävs enligt artikeln,

13. i fråga om en biocidprodukt som är godkänd i ett annat land i Europeiska unionen men som inte är godkänd i Sverige tillhandahåller produkten eller använder den utan att produkten omfattas av ett sådant parallellhandelstillstånd som avses i artikel 53 i förordning (EU) nr 528/2012,

14. bryter mot bestämmelsen i 15 kap. 24 § första stycket eller en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 39 § genom att yrkesmässigt eller annars i stor omfattning transportera avfall,

15. bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 30 § genom att för transport lämna avfall till den som inte har det tillstånd som krävs för en sådan transport,

15. bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 30 § genom att lämna avfall till någon som inte har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för avfallshanteringen,

16. i egenskap av fartygsägare lämnar oriktig eller vilseledande information om sitt fartyg som underlag till den återvinningsplan som den driftsansvariga ska ta fram för fartyget enligt artikel 7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1257/2013 av den 20 november 2013 om återvinning av fartyg och om ändring av förordning (EG) nr 1013/2006 och direktiv 2009/16/EG, eller

17. i egenskap av driftsansvarig på en sådan fartygsåtervinningsanläggning som avses i förordning (EU) nr 1257/2013 återvinner ett fartyg på ett sätt som inte överensstämmer med den återvinningsplan som har tagits fram för fartyget enligt artikel 7 i förordningen.

Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 §.

---

[1] Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG av den 15 mars 2006 om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG.

[2] Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och upphävande av vissa direktiv.