|
Konstitutionsutskottets betänkande
|
Utlandsspioneri
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Utskottet föreslår att riksdagen beslutar att behandlingen av regeringens förslag till lag om ändring i brottsbalken, rättegångsbalken, lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet får skjutas upp till 2022/23 års riksmöte.
Regeringens förslag innebär att brotten utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete införs i brottsbalken. Därigenom blir det straffbart att under vissa omständigheter t.ex. obehörigen röja hemliga uppgifter som förekommer inom Sveriges internationella samarbeten och som kan skada Sveriges förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. En gärning ska inte utgöra brott om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig.
Förslagen innebär vidare att straffbestämmelserna om obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift samt vårdslöshet med hemlig uppgift utvidgas så att de även omfattar gärningar som har sin grund i utlandsspioneri.
Förslagen innebär dessutom att utlandsspioneri samt de former av obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift som har sin grund i utlandsspioneri kriminaliseras även som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Meddelarfriheten och anskaffarfriheten begränsas när det gäller utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri.
Förslagen innebär även att spioneribrottet och vissa anknytande brott utvidgas så att syftet ska vara att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2023.
Utskottet föreslår att riksdagen avslår samtliga motionsyrkanden.
I betänkandet finns två reservationer (V, L).
Behandlade förslag
Proposition 2021/22:55 Utlandsspioneri.
Tre yrkanden i följdmotioner.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
1.Avslag på propositionen, punkt 1 (V)
2.Avslag på propositionen, punkt 1 (L)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Bilaga 3
Justitieutskottets yttrande 2021/22:JuU3y
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Avslag på propositionen |
Riksdagen avslår motionerna
2021/22:4287 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) och
2021/22:4305 av Tina Acketoft m.fl. (L) yrkandena 1 och 2.
Reservation 1 (V)
Reservation 2 (L)
|
2. |
Grundlagsförslagen |
Riksdagen antar som vilande regeringens förslag till
1. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen,
2. lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:55 punkterna 1 och 2.
|
3. |
Lagförslagen i övrigt |
Riksdagen beslutar att behandlingen av regeringens förslag till
1. lag om ändring i brottsbalken,
2. lag om ändring i rättegångsbalken,
3. lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott,
4. lag om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet
får skjutas upp till 2022/23 års riksmöte.
Stockholm den 31 mars 2022
På konstitutionsutskottets vägnar
Karin Enström
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Karin Enström (M), Marie Granlund (S), Lars Jilmstad (M), Matheus Enholm (SD), Per-Arne Håkansson (S), Per Schöldberg (C), Ida Drougge (M), Fredrik Lindahl (SD), Tuve Skånberg (KD), Camilla Hansén (MP), Erik Ottoson (M), Sofie Eriksson (S), Alexander Ojanne (S), Jessica Wetterling (V), Lars Andersson (SD) och Nina Lundström (L).
Ärendet och dess beredning
I betänkandet behandlas regeringens proposition 2021/22:55 Utlandsspioneri. I propositionen föreslår regeringen ändringar i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen, brottsbalken, rättegångsbalken, lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.
Regeringen redovisar i propositionen ärendets beredning fram till dess att propositionen beslutades. Av redogörelsen framgår att regeringen den 2 juni 2016 beslutade att en särskild utredare skulle ges i uppdrag att analysera om det finns ett behov av att stärka skyddet för uppgifter av betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i, t.ex. genom straffrättslig reglering. Vidare skulle utredaren ta ställning till om ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är nödvändiga (dir. 2016:42). Till utredningen, som antog namnet Utlandsspioneriutredningen, knöts en parlamentarisk referensgrupp. Utredningen överlämnade i september 2017 betänkandet Förstärkt skydd för uppgifter av betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i (SOU 2017:70). Betänkandet har remissbehandlats och remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet.
Regeringen har för att komplettera beredningsunderlaget remissbehandlat ett utkast till lagrådsremiss. I utkastet till lagrådsremiss behandlas förslagen i betänkandet. Det lämnas också kompletterande förslag.
Lagrådet har granskat förslagen. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets synpunkter.
I betänkandet behandlas även två följdmotioner med anledning av propositionen.
En förteckning över de behandlade förslagen finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
Konstitutionsutskottet har gett justitieutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och följdmotionerna. Yttrandet finns i bilaga 3.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslår regeringen att brotten utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete införs i brottsbalken. Därigenom blir det straffbart att under vissa omständigheter t.ex. obehörigen röja hemliga uppgifter som förekommer inom Sveriges internationella samarbeten och som kan skada Sveriges förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. En gärning ska inte utgöra brott om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig.
Regeringen föreslår vidare att straffbestämmelserna om obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift samt vårdslöshet med hemlig uppgift utvidgas så att de även omfattar gärningar som har sin grund i utlandsspioneri.
Regeringen föreslår dessutom att utlandsspioneri samt de former av obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift som har sin grund i utlandsspioneri kriminaliseras även som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Meddelarfriheten och anskaffarfriheten begränsas när det gäller utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri.
Regeringen föreslår även att spioneribrottet och vissa anknytande brott utvidgas så att syftet ska vara att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2023.
Utlandsspioneri m.m.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Riksdagen beslutar att behandlingen av regeringens förslag till lag om ändring i brottsbalken, rättegångsbalken, lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet får skjutas upp till 2022/23 års riksmöte.
Riksdagen avslår samtliga motionsyrkanden.
Jämför reservation 1 (V) och 2 (L).
Gällande rätt
Spioneri
För spioneri döms enligt 19 kap. 5 § brottsbalken den som, för att gå en främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer en uppgift om försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut eller något förhållande i övrigt vars uppenbarande för en främmande makt kan medföra men för Sveriges säkerhet. Detsamma gäller om någon i samma syfte obehörigen framställer eller tar befattning med en skrift, en teckning eller något annat föremål som innefattar en sådan uppgift. Spioneribestämmelsen tar alltså sikte bl.a. på röjande av känsliga uppgifter som sker för att gynna en främmande makt och som kan skada Sverige.
En främmande makt är för det första en självständig stat. Det kan dock också röra sig om andra sammanslutningar, som delstater, exilregeringar och motstånds- eller upprorsgrupper, när de har en sådan faktisk maktställning och sådan politisk betydelse att diplomatiska angelägenheter är möjliga i förhållandet mellan sammanslutningen och Sverige. Också en mellanstatlig organisation som FN, EU eller Nato kan vara en främmande makt (prop. 2013/14:51 s. 21 och s. 38 f.).
Regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen
Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet och informationsfrihet. Yttrandefriheten och informationsfriheten är inte absoluta utan får begränsas genom lag (2 kap. 20 § första stycket 1 regeringsformen). Begränsningar får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Den får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § regeringsformen). Yttrande- och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (2 kap. 23 § första och andra styckena regeringsformen).
I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, i tv och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt i tekniska upptagningar gäller i stället tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
En av de grundläggande principerna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är principen om ensamansvar. Den innebär att endast en av de oftast många personer som deltagit i tillkomsten av en grundlagsskyddad framställning bär det straffrättsliga ansvaret för innehållet i framställningen och att andra medverkande alltså är fria från ansvar. När det t.ex. gäller tryckta skrifter som är periodiska är det i första hand den ansvariga utgivaren som ska hållas ansvarig. Detsamma gäller i fråga om publiceringar i program i radio och tv. Några andra särdrag i regleringen är att Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott och att målen som huvudregel prövas genom en juryrättegång där ett friande utslag från juryn, till skillnad från ett fällande, inte kan ändras av rättens juristdomare eller i högre rätt.
En del av tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för meddelare består av meddelarfriheten och anskaffarfriheten (1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 10 § yttrandefrihetsgrundlagen). Meddelarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett medium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. I vissa undantagsfall kan dock meddelaren straffas för uppgiftslämnandet enligt vanlig lag, s.k. meddelarbrott (7 kap. 22 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen). Det gäller bl.a. om lämnandet av uppgifter innefattar något av vissa särskilt uppräknade grövre brott mot Sveriges säkerhet, t.ex. spioneri, grovt spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter i syfte att publicera dem i ett medium som omfattas av grundlagarna. Undantag gäller om anskaffandet innefattar något av de grova brott mot Sveriges säkerhet som utgör meddelarbrott. I de fallen kan anskaffaren dömas enligt bestämmelserna i brottsbalken, s.k. anskaffarbrott (7 kap. 23 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 5 § yttrandefrihetsgrundlagen).
Propositionen
En utvidgad spioneribestämmelse
Det avsiktsuppsåt som krävs för spioneri bör omfatta att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda
I propositionen föreslår regeringen att straffansvaret för spioneri utvidgas så att det avsiktsuppsåt som krävs omfattar att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda. Det utvidgas också på så sätt att spionerihandlingen ska kunna avse en uppgift vars uppenbarande för en främmande makt eller motsvarande kan medföra men för Sveriges säkerhet. Regeringen föreslår vidare att en skrivning om att straffansvaret gäller oavsett om uppgiften är riktig eller inte stryks.
Som skäl för sin bedömning när det gäller utvidgningen av spioneribrottet anför regeringen att en terroristgrupp eller en annan kriminell organisation i vissa fall kan ha samma maktställning inom ett geografiskt område som exempelvis en stat. Ett exempel på det är den makt som Daesh utövade i sitt s.k. kalifat. Eftersom det normalt inte kommer i fråga att ha diplomatiska angelägenheter med en kriminell organisation, torde sådana organisationer enligt regeringen emellertid falla utanför begreppet främmande makt. En person som anskaffar uppgifter som är känsliga med hänsyn till rikets säkerhet i syfte att vidarebefordra dessa till t.ex. en terroristorganisation med statsliknande kontroll över ett geografiskt område kan alltså inte straffas med stöd av spioneribestämmelsen. Enligt regeringen är detta inte en tillfredsställande ordning. För att förstärka skyddet mot underrättelseverksamhet som sker i syfte att gynna sådana typer av grupperingar bör därför straffansvaret utvidgas enligt regeringen.
I överensstämmelse med synpunkter från Lagrådet föreslår regeringen att utvidgningen sker genom att lagtexten ändras så att den hänvisar till främmande makt eller motsvarande. Vidare anför regeringen att straffansvaret bör utvidgas på så sätt att spionerihandlingen ska kunna avse en uppgift vars uppenbarande för en främmande makt eller motsvarande kan medföra men för Sveriges säkerhet. Genom att orden eller motsvarande läggs till efter främmande makt omfattas enligt regeringen även grupperingar eller sammanslutningar som intar en faktisk maktposition som kan liknas vid den som innehas av en främmande makt.
I enlighet med Lagrådets förslag föreslår regeringen även en redaktionell ändring. Av lagtexten framgår att bestämmelsen gäller oavsett om den uppgift som befattningen avser är riktig eller inte. Som framgår nedan föreslår regeringen inte någon motsvarande skrivning i förslaget till en ny straffbestämmelse om utlandsspioneri. Regeringen konstaterar i anslutning till det förslaget att även osanna uppgifter omfattas, eftersom det inte görs någon begränsning till uppgifter som är korrekta. Till undvikande av missförstånd anser Lagrådet att motsvarande skrivning i spioneribestämmelsen bör kunna strykas. Regeringen instämmer i detta och föreslår alltså att skrivningen tas bort.
Hänvisningar till främmande makt eller motsvarande bör göras även i andra bestämmelser
Krav på ett syfte att gå en främmande makt tillhanda finns även i andra bestämmelser i 19 kap. brottsbalken. Regeringen föreslår ett tillägg motsvarande det i spioneribestämmelsen i bestämmelserna om obehörig befattning med hemlig uppgift (som är tillämplig på spionerigärningar utan ett sådant syfte), grov obehörig befattning med hemlig uppgift (där en av kvalifikationsgrunderna för grovt brott är att gärningen innefattade tillhandagående av en främmande makt), olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt och mot person samt tagande av utländskt understöd genom att under vissa omständigheter ta emot egendom från främmande makt (19 kap. 7, 8, 10–10 b och 13 §§ brottsbalken). Enligt regeringen är en utvidgning motiverad även när det gäller dessa brott.
Lagstiftning mot utlandsspioneri
Behovet av att skydda känsliga uppgifter i internationella samarbeten mot spioneri
I propositionen gör regeringen bedömningen att det behövs ett starkare straffrättsligt skydd mot spioneriliknande gärningar med anknytning till känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för Sveriges internationella samarbeten. Ett straffansvar för sådana gärningar kan vidare enligt regeringens bedömning utformas så att det är förenligt med regeringsformens och Europakonventionens bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter.
Sverige deltar i en mängd olika internationella samarbeten med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Exempel på internationella samarbeten är olika freds- och säkerhetsfrämjande insatser som Sverige deltar i inom ramen för t.ex. FN, EU, Nato och OSSE. Inom ramen för sådana internationella sam-arbeten förekommer inte sällan känsliga uppgifter som behandlas som hemliga i verksamheten. Internationella freds- och säkerhetsfrämjande samarbeten bygger i hög grad på förtroende och på att känsliga uppgifter kan skyddas av de samverkande länderna.
Det finns enligt regeringen i dag ett visst straffrättsligt skydd för uppgifter som förekommer i internationella samarbeten som Sverige deltar i. Om känsliga uppgifter som har betydelse för sådana samarbeten röjs kan gärningen i vissa fall omfattas av någon av straffbestämmelserna i 19 kap. brottsbalken om brott mot Sveriges säkerhet, främst bestämmelsen om spioneri i 19 kap. 5 § brottsbalken. För att den bestämmelsen ska vara tillämplig krävs dock att den obehöriga hanteringen kan medföra men för Sveriges säkerhet. Detta krav torde enligt regeringen sällan vara uppfyllt när det gäller uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten, där de primära konsekvenserna av en obehörig hantering främst torde avse Sveriges förhållande till andra stater eller organisationer, och därmed endast i förlängningen Sveriges säkerhet. Menrekvisitet är av betydelse inte bara för spioneribrottet utan även för andra brott i 19 kap. brottsbalken. Om uppgiften inte uppfyller kravet på men för Sveriges säkerhet i bestämmelsen om spioneri kan inte heller straffansvar för obehörig befattning med hemlig uppgift eller vårdslöshet med hemlig uppgift komma i fråga.
I vissa situationer skulle bestämmelserna om tjänstefel och brott mot tystnadsplikt (20 kap. 1 respektive 3 § brottsbalken) kunna aktualiseras. Straffansvar för tjänstefel förutsätter dock att gärningen har samband med myndighetsutövning, något som enligt regeringen sällan torde vara aktuellt i sådana sammanhang. När det gäller straffansvar för brott mot tystnadsplikt torde det i och för sig förekomma att känsliga uppgifter i de aktuella samarbetena omfattas av en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), även om det inte alltid är fallet. Det kan t.ex. handla om utrikessekretess (15 kap. 1 §), sekretess i det internationella samarbetet (15 kap. 1 a §), försvarssekretess (15 kap. 2 §) och sekretess till skydd för underrättelseverksamhet m.m. (18 kap. 2 §). Ett krav för straffansvar enligt bestämmelsen om brott mot tystnadsplikt är dock att den som röjer eller olovligen utnyttjar uppgiften också är skyldig att hemlighålla uppgiften enligt svensk lag eller annan svensk författning. Detta torde enligt regeringen i många fall inte vara uppfyllt i förhållande till svensk personal som tjänstgör i internationella samarbeten, då uppgifter som förekommer i sådana sammanhang sällan omfattas av tystnadsplikt som är reglerad i svensk författning. Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som ett röjande av känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för samarbeten i vissa fall kan få för Sveriges utrikesrelationer och, i förlängningen, Sveriges säkerhet kan det enligt regeringen också ifrågasättas om de straffskalor som aktualiseras vid tillämpning av de angivna bestämmelserna i 20 kap. brottsbalken är ändamålsenliga.
Sammantaget anser regeringen att det finns brister i det straffrättsliga skyddet för känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för internationella samarbeten som Sverige deltar i. Det är otillfredsställande att en spioneriliknande gärning som tar sikte på uppgifter av sådant slag och som saknar en tillräcklig koppling till Sveriges säkerhet för att uppfylla menrekvisitet i spioneribestämmelsen i värsta fall helt kan falla utanför det straffbara området och i bästa fall enbart bestraffas som brott mot tystnadsplikt. Förfarandet kan innebära beaktansvärd skada för samarbetet och därigenom för Sveriges utrikesrelationer. Därmed kan det även skada Sverige och ytterst Sveriges säkerhet, eftersom Sveriges säkerhet indirekt är beroende av säkerheten i andra länder och av ett internationellt samarbete som är framgångsrikt och effektivt. Sverige är också beroende av goda och förtroendefulla relationer med andra länder för att få del av information som kan ha betydelse för Sveriges säkerhet och för att få möjlighet att fullt ut delta i olika samarbeten. Skyddet i Sverige är också svagare än i andra länder med en gemensam rättstradition och med vilka Sverige har ett nära samarbete. Regeringen bedömer således att det finns starka skäl för en kriminalisering av spioneriliknande gärningar som riktar sig mot uppgifter som rör känsliga förhållanden av betydelse för Sveriges utrikesrelationer.
Regeringen gör vidare bedömningen att skälen för en kriminalisering har sådan tyngd att de väger upp de negativa effekter som den kan innebära för grundläggande fri- och rättigheter, främst den yttrande- och informationsfrihet som skyddas i 2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 regeringsformen och artikel 10 i Europakonventionen.
Regeringen framhåller att syftet med ett förbud mot spioneriliknande gärningar som kan skada Sveriges utrikesrelationer i förlängningen är att skydda Sveriges säkerhet. Detta är ett sådant ändamål som enligt både regeringsformen och Europakonventionen godtas som grund för en begränsning av de nu aktuella friheterna.
Den begränsning av yttrande- och informationsfriheten som ett förbud enligt ovan leder till kan godtas endast om inskränkningen är proportionerlig i förhållande till det ändamål den avser att tillgodose. Regeringen gör bedömningen att de förslag som lämnas är tydligt avgränsade till såväl omfattning som tillämpningsområde. Regeringen bedömer att det också är möjligt att utforma lagstiftningen så att det tydligt framgår att gärningar som kan ses som försvarliga faller utanför det straffbara området. Därmed kan det säkerställas att lagstiftningen inte träffar gärningar som exempelvis sker inom ramen för journalistisk granskande verksamhet eller på annat sätt har ett journalistiskt eller opinionsbildande syfte eller syftar till att avslöja missförhållanden.
En ny straffbestämmelse om utlandsspioneri
Regeringen föreslår att ett nytt uppsåtligt brott införs i 19 kap. brottsbalken. Brottet ska omfatta den som, i annat fall än som avses i spioneribestämmelsen, för att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer en hemlig uppgift som förekommer inom ramen för ett samarbete med en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller i en mellanfolklig organisation i vilken Sverige är medlem, och vars uppenbarande för en främmande makt eller motsvarande är ägnat att medföra allvarligt men för Sveriges förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation.
Regeringen föreslår även att straffbestämmelsen ska omfatta den som i samma syfte obehörigen framställer eller tar befattning med en skrift, en teckning eller något annat föremål som innefattar en sådan uppgift.
Brottet ska enligt regeringen benämnas utlandsspioneri. En gärning ska enligt regeringens förslag inte utgöra brott, om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig.
Som skäl för förslagen anför regeringen att det är lämpligt att knyta menbedömningen till Sveriges förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. I övrigt bör enligt regeringen den nya straffbestämmelsen utformas med spioneribestämmelsen som förebild. Den straffbara gärningen bör på samma sätt som i den bestämmelsen omfatta förfaranden som innebär att obehörigen anskaffa, befordra, lämna eller röja en sådan uppgift som avses i straffbestämmelsen. Vidare bör den omfatta att obehörigen framställa eller ta befattning med en skrift, en teckning eller något annat föremål som innefattar en sådan uppgift. Det straffbara området bör enligt regeringen avgränsas till att omfatta fall där gärningsmannens avsikt varit att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda.
Det är enligt regeringen lämpligt att kräva att det men som gärningen ska vara ägnad att medföra är allvarligt. Därigenom signaleras att det ska röra sig om uppgifter av sådan betydelse att ett röjande är ägnat att få allvarliga konsekvenser för förhållandet till den andra staten eller den mellanfolkliga organisationen. Det bör röra sig om sådant som att röjandet är ägnat att leda till ett långvarigt avbrott i Sveriges mellanstatliga förbindelser eller till att Sverige stängs ute från fortsatt samarbete eller inte längre får delta i utbytet av hemlig information.
Den nya straffbestämmelsen är avsedd att förstärka skyddet för känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för internationella samarbeten. Uppgifter av det här slaget omfattas enligt regeringen i många fall inte av offentlighets- och sekretesslagen, eftersom de inte förekommer i det allmännas verksamhet. Regeringen föreslår att bestämmelsen, genom rekvisitet hemlig uppgift, avgränsas till att omfatta dels uppgifter som är hemliga enligt lag eller annan författning, dels uppgifter som behandlas som hemliga inom ramen för Sveriges internationella samarbeten men inte nödvändigtvis omfattas av t.ex. offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen bedömer att det inte finns anledning att, som i spioneribestämmelsens nuvarande lydelse, särskilt ange att bestämmelsen omfattar uppgifter vare sig de är riktiga eller inte. Eftersom det inte görs någon begränsning till uppgifter som är korrekta omfattas även osanna uppgifter.
I förhållande till den nu diskuterade straffbestämmelsen bedömer regeringen att redan kravet på avsiktsuppsåt, som avgränsar straffansvaret till gärningar som begås i syfte att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda, innebär att försvarliga gärningar normalt faller utanför det straffbara området. Enligt regeringen kan det dock inte uteslutas att det undantagsvis skulle kunna förekomma försvarliga gärningar som begås dels i syfte att gynna en främmande makt eller motsvarande, dels i syfte att avslöja missförhållanden. Det skulle exempelvis kunna handla om att någon, som är medborgare i en stat som präglas av liknande värderingar som Sverige, till sin stats regering röjer hemligstämplade uppgifter om oegentligheter begångna under en svenskledd militär insats inom ramen för ett internationellt samarbete på ett sätt som riskerar att skada Sveriges förhållande till de länder som deltar i insatsen. Enligt regeringen bör det därför införas ett undantag från straffansvar för gärningar som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarliga.
Prövningen av om gärningen är försvarlig bör enligt regeringen göras utifrån en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Yttrande- och informationsfrihetsintresset bör då vägas mot intresset av att skydda Sveriges utrikesrelationer genom att trygga de känsliga uppgifter som angår Sveriges internationella samarbeten. Det bör vara av särskild betydelse om gärningen har haft ett journalistiskt eller opinionsbildande syfte. Det bör också kunna beaktas om intentionen annars varit att avslöja övergrepp mot enskilda eller andra oegentligheter, såsom missförhållanden eller brott i olika typer av verksamheter. Även andra omständigheter bör kunna innebära att det finns ett tydligt allmänintresse av att uppgiften röjs. Exempelvis bör det kunna beaktas om gärningen har varit motiverad av vetenskapliga skäl.
Gradindelning och straffskalor
Regeringen föreslår att det nya brottet delas in i två grader, utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri. Straffet för utlandsspioneri ska vara fängelse i högst fyra år. Straffet för grovt utlandsspioneri ska vara fängelse i lägst två och högst åtta år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde något förhållande av stor betydelse eller om den som har begått gärningen röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne.
En kriminalisering av gärningar utan krav på avsiktsuppsåt eller grov oaktsamhet
Regeringen föreslår att straffbestämmelserna om obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift utvidgas så att de omfattar även en gärning som uppfyller de objektiva rekvisiten för utlandsspioneri men som sker utan syfte att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda.
Straffansvaret för vårdslöshet med hemlig uppgift föreslås utvidgas till att omfatta även grovt oaktsamma gärningar som har sin grund i utlandsspioneri.
En gärning ska inte utgöra brott om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig.
En kriminalisering av röjande med lägre krav på men för Sveriges utrikesrelationer
Regeringen föreslår att ett nytt brott införs i 19 kap. brottsbalken. Brottet ska omfatta den som för Sveriges räkning deltar i ett samarbete med en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller tjänstgör i en mellanfolklig organisation i vilken Sverige är medlem och, i annat fall än som avses i bestämmelserna om spioneri, utlandsspioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift eller vårdslöshet med hemlig uppgift, obehörigen röjer en hemlig uppgift som förekommer inom ramen för samarbetet eller i organisationen och vars uppenbarande för en främmande makt eller motsvarande är ägnat att störa Sveriges förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation.
En gärning ska inte utgöra brott om den med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig.
Det införs även ett straffansvar för den som av grov oaktsamhet begår gärningen.
Straffet ska vara böter eller fängelse i högst ett år. Straffet för en gärning som begås av oaktsamhet ska vara böter.
Brottet ska enligt förslaget benämnas röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete.
Som skäl för sina förslag anför regeringen att det vore otillfredsställande om ett röjande av hemliga uppgifter som inte når upp till kravet på allvarligt men för Sveriges mellanfolkliga relationer inte skulle föranleda straffansvar. Regeringen gör bedömningen att det, i syfte att mer effektivt kunna skydda Sveriges utrikesrelationer i det internationella samarbetet, finns behov av att stärka skyddet mot vissa typer av röjanden även när det inte finns någon påtaglig risk för allvarligt men för Sverige om uppgifterna röjs. För att säkerställa att sådana straffvärda gärningar inte är straffria behövs ett straffrättsligt skydd mot röjande av hemliga uppgifter inom ramen för internationella samarbeten även i situationer som inte når upp till utlandsspioneribestämmelsens högt ställda krav på men.
De uppgifter kriminaliseringen bör skydda är enligt regeringen av samma slag som det föreslagna brottet utlandsspioneri tar sikte på, dvs. hemliga uppgifter som förekommer i internationella samarbeten som Sverige deltar i och internationella organisationer i vilka Sverige är medlem. Därför bör den nya straffbestämmelsen enligt regeringen utformas med den föreslagna bestämmelsen om utlandsspioneri som förebild, och även den bör placeras i 19 kap. brottsbalken. Straffansvar enligt den nya straffbestämmelsen bör vidare endast komma i fråga när spioneri- och utlandsspioneribestämmelserna med anknytande brott inte är tillämpliga på förfarandet.
Det skyddade intresset bör enligt regeringen vara detsamma som vid utlandsspioneri, nämligen Sveriges förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. För straffansvar bör det enligt förslaget krävas att ett röjande av den aktuella uppgiften för en främmande makt eller motsvarande ska vara ägnat att störa Sveriges förhållande till någon annan stat eller mellanfolklig organisation.
Till skillnad mot vad som föreslås gälla beträffande utlandsspioneri och anknytande brott är det enligt regeringen rimligt att avgränsa den personkrets som kan begå brottet till personer som för Sveriges räkning deltar i ett samarbete med en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller tjänstgör i en mellanfolklig organisation i vilken Sverige är medlem. Straffansvaret bör vidare enligt regeringen omfatta även grovt oaktsamma gärningar.
Möjlighet att använda hemliga tvångsmedel vid utlandsspioneri
Regeringen föreslår att det ska finnas samma möjligheter som vid jämförbara brott i 19 kap. brottsbalken att ta skriftliga meddelanden mellan den misstänkte och en närstående i beslag och att använda hemliga tvångsmedel vid misstanke om utlandsspioneri och anknytande brottslighet.
Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet görs tillämpliga på utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri.
En utvidgad kriminalisering av yttranden inom det grundlagsskyddade området och nya meddelar- och anskaffarbrott
Ändringar i tryck- och yttrandefrihetsbrotten till följd av ett utvidgat spioneribrott
Regeringen föreslår att bestämmelserna om spioneri samt obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift i tryckfrihetsförordningens brottskatalog ändras på motsvarande sätt som bestämmelserna i brottsbalken. Det innebär alltså att rekvisitet främmande makt ersätts med främmande makt eller motsvarande.
Som skäl för sitt förslag anför regeringen att det inte bör uppstå någon skillnad i tillämpningsområdet mellan brottsbalkens bestämmelser och respektive tryck- och yttrandefrihetsbrott. Med hänsyn till den betydelse för Sveriges säkerhet som skyddet för uppgifter om försvarsverk, vapen, förråd och andra känsliga uppgifter har i förhållande till sådana sammanslutningar som har en liknande maktställning som främmande makt framstår det enligt regeringen som motiverat att den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen utvidgas och ges en utformning motsvarande den som föreslås i brottsbalken. Det gäller enligt regeringen även med beaktande av de höga krav som måste ställas vid kriminalisering av gärningar som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (se vidare nedan).
Om någon ändring inte görs i 7 kap. 22 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen får ändringen av regleringen i brottskatalogen till följd att även tillämpningsområdet för bestämmelserna om meddelar- och anskaffarbrott utvidgas. De skäl som motiverat inskränkningarna i meddelar- och anskaffarfriheten för de nuvarande tryck- och yttrandefrihetsbrotten gör sig enligt regeringen gällande med samma styrka i förhållande till de gärningar som den utvidgade kriminaliseringen omfattar. Enligt regeringen finns det därför inte skäl att begränsa tillämpningsområdet för meddelar- och anskaffarbrotten vid en utvidgad kriminalisering.
Nya tryck- och yttrandefrihetsbrott
Regeringen föreslår att utlandsspioneri samt de former av obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift som har sin grund i utlandsspioneri läggs till i tryckfrihetsförordningens brottskatalog så att gärningarna kriminaliseras även som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Detsamma gäller försök, förberedelse och stämpling till utlandsspioneri.
Regeringen framhåller att vid bedömningen av om nya brott ska införas som tryck- och yttrandefrihetsbrott gör sig särskilda överväganden gällande (jfr SOU 2001:28 s. 416 f. och SOU 2004:114 s. 181 f. samt prop. 2001/02:74 Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet s. 61 f. och prop. 2016/17:222 Ett starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten s. 22 f.). Mot bakgrund av det starka skydd för tryck- och yttrandefriheten som finns i Sverige har kriminalisering av yttranden på områden som skyddas av det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefrihet alltid skett med eftertanke och stor återhållsamhet. Starka skäl krävs enligt regeringen för att ändra grundlagarna, särskilt om det kan leda till en utvidgning av det straffbara området. Det innebär bl.a. att det måste finnas ett praktiskt behov för att ett nytt brott ska införas som tryck- och yttrandefrihetsbrott.
Regeringen anför att den föreslagna kriminaliseringen tar sikte på allvarlig brottslighet som kan hota ett skyddsintresse av stor vikt, nämligen Sveriges förhållande till andra stater och mellanfolkliga organisationer och i förlängningen Sveriges säkerhet. Den träffar också straffvärda förfaranden som i värsta fall kan få mycket svåra konsekvenser för Sveriges utrikesrelationer och för svenska intressen i övrigt. Enligt regeringens uppfattning bör bestämmelsernas skyddsintresse ses som ett starkt skäl för att utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri samt sådan obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift som har sin grund i utlandsspioneri ska vara straffbart även när de gärningarna begås genom yttranden i medier som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
När det gäller det föreslagna nya brottet röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete är skyddsintresset avsett att vara detsamma som för de nu nämnda brotten. Däremot föreslås kravet på men sättas lägre, genom att det inte ska krävas mer än att gärningen är ägnad att störa Sveriges förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation. Beträffande det brottet bedömer regeringen därför att skälen för en kriminalisering på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens område inte väger tillräckligt tungt.
Regeringen anför vidare att det utan en kriminalisering i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen skulle vara straffritt att begå brotten utlandsspioneri och anknytande brott genom publicering i t.ex. en tryckt skrift. Det skulle således öppna fältet för att använda grundlagsskyddade medier till att röja hemliga uppgifter om exempelvis internationella fredsinsatser till obehöriga. Att kriminalisera gärningarna även i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen syftar därmed till att förhindra att lagstiftningen kringgås genom ett missbruk av medier som skyddas av dessa grundlagar.
Enligt regeringen är det i sammanhanget av betydelse att regleringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte enbart skyddar traditionella medier som dagstidningar, radio och tv. Exempelvis kan man genom en ansökan om utgivningsbevis skaffa skydd enligt yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser åt t.ex. en blogg. Det illustrerar enligt regeringen att det kan vara svårt att åstadkomma ett tillräckligt starkt straffrättsligt skydd mot de spioneriliknande gärningar som förslagen avser om kriminaliseringen inte görs även i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Regeringen anför vidare att det finns en risk för att allmänhetens förtroende och stöd för det viktiga och starka skyddet för tryck- och yttrandefriheten minskar om tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen tillåter att man ostraffat kan använda medier till att röja hemliga uppgifter vars uppenbarande för en främmande makt eller motsvarande är ägnat att medföra allvarligt men för Sveriges förhållande till en annan stat eller en mellanfolklig organisation och i förlängningen Sveriges säkerhet.
Det föreslagna försvarlighetsundantaget innebär enligt regeringens mening att mediers rapportering om uppgifter av stort allmänintresse tydligt faller utanför det straffbara området. Till detta kommer att den särskilda ordning som gäller för behandlingen av tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott i sig är utformad för att värna tryck- och yttrandefriheten. Enligt regeringen bör bl.a. den s.k. instruktionen i 1 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 15 § yttrandefrihetsgrundlagen, vid sidan av försvarlighetsundantaget, bidra till att ingen kommer att dömas för de nu aktuella brotten i andra fall än när det rör sig om yttranden som alldeles klart bör ligga inom det straffbara området. Enligt dessa bestämmelser bör nämligen den som ska döma över missbruk av tryck- och yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att respektive grundlag efterlevs betänka att tryck- respektive yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla. En intresseavvägning ska således ske mellan det bakomliggande skyddsintresset och allmänintresset i en publicering. Även Justitiekanslerns diskretionära prövningsrätt och möjligheten till prövning av en jury av frågan huruvida ett yttrande är brottsligt eller inte verkar som skydd för tryck- och yttrandefriheten. Regeringen bedömer därför att möjligheten för medier att kritiskt granska och rapportera om t.ex. missförhållanden inom internationella samarbeten inte försvåras av den föreslagna regleringen.
Enligt regeringen finns det inte någon anledning att göra förstadier till nu aktuella brott straffbara enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen i mindre utsträckning än vad som föreslås gälla enligt brottsbalken. Även försök, förberedelse och stämpling till utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri bör således upptas i brottskatalogen i tryckfrihetsförordningen.
Nya meddelar- och anskaffarbrott
Regeringen föreslår att utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri undantas från meddelar- och anskaffarfriheten och således läggs till i tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om meddelar- och anskaffarbrott.
Enligt regeringen innebär de starka skäl som talar för en kriminalisering på tryck- och yttrandefrihetsområdet att de mest kvalificerade fallen, dvs. utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri, bör utgöra meddelar- och anskaffarbrott i samma utsträckning som spionerigärningar.
I fråga om det praktiska behovet är det, enligt regeringen, inte osannolikt att en främmande makt eller motsvarande skulle kunna utnyttja den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten för att komma över uppgifter som omfattas av den föreslagna kriminaliseringen. Enligt regeringen utnyttjas medier i dag för underrättelseinhämtning, desinformation och psykologisk krigföring. Genom att undanta bl.a. utlandsspioneri från meddelar- och anskaffarfriheten omöjliggörs bl.a. att den som genom en spioneriliknande gärning kommer över känsliga uppgifter om ett samarbete fredar sig från ansvar genom att hävda att uppgifterna varit avsedda för publicering i ett medium som skyddas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.
Regeringen framhåller att undantag från meddelar- och anskaffarfriheten innebär en långtgående begränsning av tryck- och yttrandefriheten. Ett sådant undantag för utlandsspioneri med anknytande kriminalisering skulle dock enligt regeringen inte på något principiellt plan skilja sig från vad som redan gäller i fråga om annan spioneribrottslighet. Vidare framhåller regeringen att kriminaliseringen har utformats så att den inte omfattar uppgifter som det med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarligt att publicera. Det rör sig i fråga om utlandsspioneri om gärningar med avsiktsuppsåt att gå främmande makt eller motsvarande tillhanda. Även när det gäller grov obehörig befattning med hemlig uppgift är det fråga om ett så flagrant handlande att brottet rimligen hör hemma i en brottmålsprocess. Utvidgningen av katalogen av meddelarbrott tillgodoser därmed enligt regeringen i sak likartade intressen som de nuvarande meddelarbrotten.
Liksom när det gäller inskränkningen i tryckfriheten beträffande spioneribrottslighet får det därför enligt regeringen anses proportionerligt att lägga till de grövsta av de brott som omfattas av kriminaliseringsförslaget i tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om meddelar- och anskaffarbrott. Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsförordningen om brott av meddelare, till vilka bestämmelserna om brott av anskaffare hänvisar, omfattar redan grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Den nya formen av brottet kommer därmed att omfattas utan att det görs något tillägg.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Regeringen anför att de föreslagna ändringarna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen kräver ett särskilt förfarande och att dessa därför föreslås träda i kraft den 1 januari 2023, dvs. vid årsskiftet efter utgången av det år då förslagen tidigast kan bli slutligt antagna av riksdagen. När det gäller de ändringar som föreslås i brottsbalken, rättegångsbalken, lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet skulle enligt regeringen ett något tidigare ikraftträdande vara möjligt. Regeringen bedömer dock att den mindre tidsvinst det skulle bli fråga om inte uppväger den risk för tillämpningssvårigheter som uppkommer om regleringen i närliggande frågor skiljer sig åt mellan brottsbalken å ena sidan och tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen å andra. Övriga lagändringar bör därför träda i kraft samtidigt som ändringarna i grundlag.
Av 5 § lagen (1964:163) om införande av brottsbalken följer att ingen får dömas för en gärning för vilken det inte var stadgat straff när den begicks. Vidare följer att straff ska bestämmas efter den lag som gällde då gärningen företogs om inte annan lag som leder till frihet från straff eller till lindrigare straff gäller när dom meddelas. Några särskilda övergångsbestämmelser beträffande straffbestämmelserna behövs därför inte enligt regeringen. Inte heller i fråga om övriga lagförslag fordras övergångsbestämmelser.
Motionerna
Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) begär i kommittémotion 2021/22:4287 att riksdagen ska avslå regeringens proposition. Motionärerna framhåller att det är av stor vikt att riksdagen, i egenskap av lagstiftare, är försiktig när det gäller nykriminalisering, i synnerhet när det är fråga om ändringar i grundlagen som innebär att nya tryck- och yttrandefrihetsbrott läggs till i tryckfrihetsförordningens brottskatalog. Eventuella ändringar måste vara väl underbyggda och ha analyserats mycket noga utifrån principerna om nödvändighet, effektivitet och proportionalitet. Motionärerna anser att regeringens förslag inte bör genomföras med hänvisning till en bristfällig behovsbedömning och en omotiverad inskränkning av tryck- och yttrandefriheten.
Även i kommittémotion 2021/22:4305 av Tina Acketoft m.fl. (L) yrkande 1 begärs att regeringens proposition ska avslås. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om ett fortsatt beredningsarbete för förstärkta garantier för yttrande- och informationsfriheten. Motionärerna delar i och för sig regeringens bedömning att det behövs ny lagstiftning för att komma åt aktörer som utnyttjar den svenska yttrande- och informationsfriheten för att spionera på landets samarbetspartner eller gå väpnade icke-statliga sammanslutningar tillhanda. Enligt motionärerna har regeringens lagförslag emellertid inte den tydlighet och förutsägbarhet som är nödvändig för att inte enskilda av försiktighetsskäl ska avhålla sig från att utöva sin grundlagsskyddade yttrande- och informationsfrihet. Om förslaget inte kan förtydligas och revideras anser motionärerna att propositionen inte bör bifallas. Regeringen bör i stället fortsätta beredningen och återkomma med ett nytt lagförslag.
Justitieutskottets yttrande
Justitieutskottet har yttrat sig över propositionen och följdmotionerna i de delar som berör justitieutskottets beredningsområde. I yttrandet anför utskottet följande:
Som regeringen anför bygger internationella freds- och säkerhetsfrämjande samarbeten i hög grad på förtroende och på att de hemliga uppgifter som förekommer inom ramen för samarbetena kan skyddas av de samverkande länderna. Utskottet delar regeringens bedömning att det finns brister i det straffrättsliga skyddet för sådana uppgifter och att det är angeläget att skyddet för internationella samarbeten mot spioneriliknande gärningar stärks. Utskottet är därför positivt till regeringens förslag om att brotten utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete införs i brottsbalken och att straffbestämmelserna om obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift samt vårdslöshet med hemlig uppgift utvidgas så att de även omfattar gärningar som har sin grund i utlandsspioneri.
Utskottet har inte heller i övrigt något att invända mot de lagändringar som regeringen föreslår och ställer sig bakom propositionen i de delar som rör utskottets beredningsområde. Justitieutskottet anser således att konstitutionsutskottet bör tillstyrka propositionen och avstyrka motionerna 2021/22:4287 (V) och 2021/22:4305 (L) yrkandena 1 och 2.
I yttrandet finns två avvikande meningar (V, L).
Pågående arbete
Regeringen har i propositionerna 2021/22:119 Modernare regler för användning av tvångsmedel och 2021/22:133 En samlad straffrättslig terrorismlagstiftning bl.a. föreslagit ändringar i rättegångsbalken, lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Propositionerna bereds för närvarande av justitieutskottet. Regeringen beslutade vidare den 24 februari 2022 om lagrådsremissen Skärpt syn på våldtäkt och andra sexuella kränkningar där det bl.a. föreslås ändringar i rättegångsbalken. De föreslagna ändringarna i de nämnda lagarna avser delvis samma bestämmelser som omfattas av lagförslagen i den proposition som behandlas i detta betänkande.
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar regeringens och justitieutskottets bedömning att det finns brister i det straffrättsliga skyddet för hemliga uppgifter som förekommer inom ramen för internationella freds- och säkerhetsfrämjande samarbeten där Sverige deltar.
Utskottet är därför, liksom justitieutskottet, positivt till regeringens förslag om att brotten utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete införs i brottsbalken och att straffbestämmelserna om obehörig och grov obehörig befattning med hemlig uppgift samt vårdslöshet med hemlig uppgift utvidgas så att de även omfattar gärningar som har sin grund i utlandsspioneri.
Utskottet delar vidare regeringens bedömning att det är motiverat att den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen utvidgas och ges en utformning motsvarande den som föreslås i brottsbalken, även med beaktande av de höga krav som måste ställas vid kriminalisering av gärningar som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Utskottet delar därmed regeringens uppfattning att de föreslagna brotten utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri samt sådan obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift som har sin grund i utlandsspioneri har ett så starkt skyddsintresse att det är motiverat att dessa förfaranden ska vara straffbara även när gärningarna begås genom yttranden i medier som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Detsamma gäller försök, förberedelse och stämpling till utlandsspioneri.
Utskottet delar även regeringens bedömning att det får anses proportionerligt att lägga till de grövsta av de brott som omfattas av kriminaliseringsförslaget i tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om meddelar- och anskaffarbrott.
Utskottet ställer sig således bakom regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Utskottet avstyrker därmed motionerna 2021/22:4287 (V) och 2021/22:4305 (L) yrkandena 1 och 2.
Beslut att ändra grundlag fattas genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Utskottet föreslår därför att riksdagen som vilande antar regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Utskottet bedömer att propositionens förslag till lag om ändring i brottsbalken, rättegångsbalken, lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet har ett sådant samband med de föreslagna grundlagsändringarna att dessa bör behandlas av riksdagen först i samband med att riksdagen slutligt behandlar förslagen till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Därför bör behandlingen av förslagen i dessa delar skjutas upp till riksmötet 2022/23. Utskottet noterar vidare att lagförslag som för närvarande bereds av justitieutskottet, och som delvis berör samma bestämmelser som behandlas i detta betänkande, kan komma att påverka den slutliga utformningen av lagförslagen i dessa delar.
|
1. |
av Jessica Wetterling (V).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag.
Därmed bifaller riksdagen motionerna
2021/22:4287 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) och
2021/22:4305 av Tina Acketoft m.fl. (L) yrkande 1 och
avslår motion
2021/22:4305 av Tina Acketoft m.fl. (L) yrkande 2.
Ställningstagande
Jag anser att det är av stor vikt att riksdagen, i egenskap av lagstiftare, är försiktig när det gäller nykriminalisering, i synnerhet när det är fråga om ändringar i grundlagen som innebär att nya tryck- och yttrandefrihetsbrott läggs till den noga övervägda brottskatalogen i tryckfrihetsförordningen. Eventuella ändringar måste vara väl underbyggda och ha analyserats mycket noga utifrån principerna om nödvändighet, effektivitet och proportionalitet.
Jag anser att den utredning som ligger till grund för regeringens proposition (SOU 2017:70) inte visat på tillräckliga behov för att motivera en nykriminalisering. Redan i dag kan den som läcker information som skadar rikets säkerhet bli åtalad för brott.
I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser om bl.a. utrikes- och försvarssekretess som innebär begränsningar av yttrandefriheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen har även ett skydd enligt säkerhetsskyddslagen. Röjandet av sådana uppgifter kan leda till straffansvar för brott mot tystnadsplikt enligt brottsbalken. Vidare finns det straffrättsliga bestämmelser i 19 kap. brottsbalken som innebär att en person som röjer uppgifter som är av betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan göra sig skyldig till brott mot Sveriges säkerhet. Där finns bl.a. bestämmelser om spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet. Dessutom är en rad brott, bl.a. spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift, tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsbrott enligt 5 kap. yttrandefrihetsgrundlagen. En gärning som innefattar en obehörig informationshantering kan även leda till skadeståndsskyldighet och till olika arbetsrättsliga sanktioner om förfarandet har samband med en anställning.
I utredningen konstateras att antalet fall som rör röjande av känsliga uppgifter inom de aktuella internationella samarbetena ”inte förefaller vara stort” men att kriminalisering ändå får anses vara befogad eftersom handlandet är så ”allvarligt och straffvärt”. Enligt min mening är detta ett cirkelresonemang. Utredningen nämner även att antalet upptäckta brott mot Sveriges säkerhet enligt 19 kap. brottsbalken över huvud taget är litet. Om problemet med denna typ av brottslighet inte är stort ser jag ingen anledning till nykriminalisering. Utredningen jämför även Sverige med flera andra länder som ”har ett betydligt starkare straffrättsligt skydd för sådana uppgifter än vad Sverige har”. Jag tolkar utredningens skrivningar som att det bärande skälet till en nykriminalisering är att signalera till andra länder att även Sverige ser allvarligt på dessa gärningar. Jag anser inte att det är ett tillräckligt starkt argument vare sig för att införa ett nytt brott om utlandsspioneri i brottsbalken eller för att ändra i våra grundlagar.
Sammanfattningsvis anser jag att regeringens förslag inte bör genomföras med hänvisning till den bristfälliga behovsbedömningen av en nykriminalisering och att förslaget utgör en omotiverad inskränkning av tryck- och yttrandefriheten. Mot denna bakgrund bör riksdagen avslå propositionen.
|
2. |
av Nina Lundström (L).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen
a) avslår regeringens förslag,
b) ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motionerna
2021/22:4287 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) och
2021/22:4305 av Tina Acketoft m.fl. (L) yrkandena 1 och 2.
Ställningstagande
Det är ett uppenbart samhällsintresse att det ska finnas en ändamålsenlig straffrättslig reglering av spioneriliknande handlingar. Lika uppenbart är att regleringen på detta område får tydliga konsekvenser för tryck-, yttrande- och informationsfriheten och därmed för enskilda medborgares möjligheter att – i enlighet med tryckfrihetsförordningens portalparagraf – uttrycka tankar och lämna uppgifter och därmed bidra till en fri och allsidig upplysning, liksom för journalisters möjligheter att bedriva en effektiv och oberoende rapportering.
Jag delar i och för sig regeringens bedömning att det behövs ny lagstiftning för att komma åt aktörer som utnyttjar den svenska yttrande- och informationsfriheten för att spionera på landets samarbetspartner eller gå väpnade icke-statliga sammanslutningar tillhanda. Spioner ska inte heller kunna gå fria från straff genom att agera under journalistisk täckmantel. Men det som är hemligt inom Försvarsmakten är redan hemligt, och straffbart att röja.
Ett argument för lagförslaget är att andra länder måste kunna ha förtroende för Sverige, och däri ligger också att hemliga uppgifter inte riskerar att spridas. Det har hävdats att den gällande regleringen kan göra det svårt att döma någon för spioneri som röjt hemliga uppgifter som visserligen inte skadat Sveriges säkerhet men däremot relationer till länder som Sverige samarbetar med i en internationell insats. Det är dock mycket oklart i vilken mån denna problembeskrivning har full täckning i form av problem som verkligen inträffat eller riskerat att inträffa. Propositionens beskrivning är i denna del inte tillräckligt konkret. Detta argument behöver dessutom sättas i relation till lagförslagets effekter för den fria opinionsbildningen och den journalistiska friheten. Att journalister rapporterar om eller avslöjar missförhållanden eller övergrepp inom internationella insatser skulle tydligt kunna skapa irritation hos länder som Sverige samarbetar med, och kanske i vissa fall även skada Sveriges relationer till dessa länder.
Men det fria ordet kan inte vara underordnat sådana statspolitiska hänsyn. Regeringen försöker hantera detta dilemma genom att lagförslaget innehåller ett undantag från straffansvar om gärningen med hänsyn till syftet är försvarlig. Ändringarna ska medföra att journalister ska kunna slå larm om missförhållanden utan att begå brott. Problemet är att begreppet försvarligt har sådana tolkningsmöjligheter att det sannolikt kommer att begränsa både reportrar och ansvariga utgivare när det gäller rapporteringen. Det blir enklare att avstå i de fall som är svåra att avgöra, särskilt för en medieredaktion som inte har obegränsade resurser. Eftersom det i första hand är regeringen som ansvarar för utrikespolitiken blir det också regeringen som ytterst avgör vilken rapportering som kan medföra allvarligt men för Sveriges internationella relationer.
Sammanfattningsvis anser jag att regeringens lagförslag inte har den tydlighet och förutsägbarhet som är nödvändig för att inte enskilda av försiktighetsskäl ska avhålla sig från att utöva sin grundlagsskyddade yttrande- och informationsfrihet. Riksdagen bör därför avslå propositionen. Regeringen bör i stället fortsätta beredningen för att återkomma med ett förslag som bättre tillgodoser den intresseavvägning som beskrivs ovan.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2021/22:55 Utlandsspioneri:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen.
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i brottsbalken.
4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken.
5.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.
6.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.
2021/22:4287 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V):
Riksdagen avslår proposition 2021/22:55.
2021/22:4305 av Tina Acketoft m.fl. (L):
1.Riksdagen avslår propositionen.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om ett fortsatt beredningsarbete för förstärkta garantier för yttrande- och informationsfriheten och tillkännager detta för regeringen.
Bilaga 2
Bilaga 3
Justitieutskottets yttrande 2021/22:JuU3y
