Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Lundh Sammeli (S), Andreas Carlson (KD), Petter Löberg (S), Louise Meijer (M), Adam Marttinen (SD), Maria Strömkvist (S), Johan Hedin (C), Linda Westerlund Snecker (V), Ellen Juntti (M), Katja Nyberg (SD), Gustaf Lantz (S), Carina Ödebrink (S), Johan Pehrson (L), Tobias Andersson (SD), Martin Marmgren (MP), Ingemar Kihlström (KD) och Mikael Damsgaard (M).

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2021/22:79 Redovisning av användningen av hemliga tvångsmedel under 2020.

Det har inte väckts någon motion med anledning av skrivelsen.

Utskottets överväganden

Redovisning av användningen av hemliga tvångsmedel under 2020

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna.

Bakgrund

Regeringen har i enlighet med riksdagens önskemål sedan 1983 årligen redovisat hur reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (tidigare hemlig teleavlyssning) har tillämpats under det gångna året (bet. 1981/82:JuU54, rskr. 1981/82:298). Redovisningen har sedan utökats till att gälla även användningen av andra hemliga tvångsmedel och omfattar i dag också hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning vid förundersökning i brottmål, liksom åtgärder enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen). Redogörelsen innefattar även hur Säkerhetspolisen använder dessa tvångs-medel i sin verksamhet.

Enligt förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten ska myndigheten till regeringen, senast den 31 maj varje år, redovisa uppgifter om tillämpningen av bestämmelserna om vissa hemliga tvångsmedel enligt närmare anvisningar från regeringen. De närmare anvisningarna framgår av regeringens beslut den 17 december 2015 respektive den 12 mars 2020 om uppdrag att redovisa användningen av hemliga tvångsmedel (Ju2015/09908 och Ju2020/01059). När det gäller uppgifter om vilken tid en person varit föremål för avlyssning eller övervakning och vilken nytta ett tvångsmedel har haft ska redovisningen avse de förundersökningar som lagts ned eller där beslut i åtalsfrågan fattats under det föregående året och omfatta hela den tid som tvångsmedlet gällt. Redovisningen ska även omfatta de interimistiska tillstånd som meddelats av åklagare och hur domstolen sedan beslutat i dessa fall. Uppdraget innefattar också en skyldighet att redovisa Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel på ett visst sätt.

Regeringens senaste redovisning till riksdagen gjordes i december 2020 och behandlades av riksdagen i början av 2021 (bet. 2020/21:JuU18, rskr. 2020/21:59). Den skrivelse som är aktuell nu bygger på uppgifter som lämnats till regeringen av Åklagarmyndigheten i samverkan med Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Tullverket och Säkerhetspolisen (Ju2021/02181).

Skrivelsen

Redovisningen från myndigheterna

Redovisningen omfattar Åklagarmyndighetens, Ekobrottsmyndighetens, Polismyndighetens, Tullverkets och Säkerhetspolisens tvångsmedelsanvändning under 2020.

Ärenden om hemliga tvångsmedel vid Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten registreras sedan mitten av januari 2017 i ett särskilt it-stöd kallat HTM-Cåbra. De statistiska uppgifterna om antalet tillstånd och antalet misstänkta personer som ligger till grund för årets redovisning är för fjärde gången hämtade från detta system. Detta gäller dock inte uppgifter om hemlig dataavläsning och det förenklade förfarandet vid vissa beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Skälet för det är att det ännu inte är tekniskt möjligt att registrera detta i ärendehanteringssystemet. De redovisade uppgifterna har därför, när det gäller hemlig dataavläsning och det förenklade förfarandet, lämnats manuellt av de ansvariga operativa åklagarenheterna.

Myndigheterna framhåller i sin redovisning att en person kan ha varit föremål för flera olika former av hemliga tvångsmedel och att samma person i dessa fall räknas under flera tvångsmedel. En sammanräkning av antalet personer som redovisas för varje tvångsmedel ger således inte en uppgift om hur många olika individer som totalt har varit föremål för hemliga tvångsmedel.

Nyttan av de hemliga tvångsmedlen redovisas även genom anonymiserade exempel från tillämpningen. Redogörelser för dessa finns i regeringens skrivelse.

Tillämpningen av hemliga tvångsmedel vid förundersökning i brottmål eller med anledning av begäran om internationell rättslig hjälp i brottmål

Myndigheterna anför att hemliga tvångsmedel är oumbärliga verktyg i den brottsutredande verksamheten, inte minst mot bakgrund av antalet grova brott och utbredningen av tystnadskulturen, dvs. oviljan hos vissa medborgare att samarbeta med de rättsvårdande myndigheterna. Antalet avslagsbeslut från domstol är litet. Likaså har domstol ändrat få av de interimistiska beslut som fattats av åklagare. Det talar för att hemliga tvångsmedel används med urskiljning och omsorg.

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation

Antalet misstänkta personer som varit föremål för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har ökat för varje år sedan 2015. Under 2015–2020 ökade antalet personer med 47 procent till 1 709. Ökningen från 2019 till 2020 uppgår till 81 personer och motsvarar 5 procent.

Antalet beviljade tillstånd varierar marginellt mellan 2015 och 2016. Från 2016 till 2017 ökade antalet tillstånd däremot med 29 procent. Under 2018–2020 ökade antalet tillstånd för varje år, även om ökningstakten inte var särskilt stor. Från 2017 till 2018 ökade antalet tillstånd med 4 procent till 4 648. Från 2018 till 2019 ökade antalet tillstånd med drygt 3 procent till 4 793. Från 2019 till 2020 ökade antalet tillstånd med 6 procent till 5 072. Den procentuella ökningen av antalet tillstånd från 2019 till 2020 var alltså något större än ökningen av antalet misstänkta personer.

Tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har sedan 2016 meddelats framför allt i förundersökningar om brottstyperna narkotikabrott och narkotikasmuggling samt våldsbrott. När det gäller dessa brottstyper ökade antalet personer som avlyssnats och antalet tillstånd under 2018–2020.

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation

Antalet misstänkta personer som varit föremål för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ökade från 2019 till 2020 med 27 procent till 3 490. Året dessförinnan ökade antalet personer med 14 procent. Antalet beviljade tillstånd ökade från 2019 till 2020 med 24 procent till 13 497. Året dessförinnan ökade antalet tillstånd med 19 procent. Både antalet övervakade misstänkta personer och antalet beviljade tillstånd har alltså ökat kraftigt sedan 2017. Förklaringen till detta kan vara att de misstänkta allt oftare byter telefoner och att de brottsutredande myndigheterna därmed kan knyta misstänkta personer till fler teleadresser.

Vad gäller brottstyper kunde det i 2018 års redovisning noteras att antalet tillstånd som avser våldsbrott hade ökat påtagligt från 2016 till 2017. Under 2018 fortsatte antalet tillstånd för våldsbrott att öka, även om ökningstakten var lägre än året dessförinnan. Även under 2020 ökade antalet tillstånd för våldsbrott tydligt, från 5 860 till 7 357. Ökningen innebär att våldsbrotten stod för 58 procent av den totala ökningen av antalet tillstånd (motsvarande siffra för 2019 var också 58 procent). Antalet misstänkta personer som varit föremål för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation på grund av misstanke om våldsbrott ökade också påtagligt under 2020 jämfört med 2019. Under 2019 övervakades 1 136 personer. Denna siffra ökade med 318 personer under 2020 till 1 454, motsvarande 43 procent av den totala ökningen av antalet misstänkta personer.

Även antalet misstänkta personer och antalet tillstånd för narkotikabrott och narkotikasmuggling ökade påtagligt under 2020. Antalet personer ökade med 44 procent till 979 och antalet tillstånd med 60 procent till 2 849.

Sedan den 1 oktober 2019 finns det en skyldighet för de företag som bedriver anmälningspliktig verksamhet enligt 2 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation att för brottsbekämpningsändamål lagra uppgifter från tele- och internetkommunikation under en viss tid. Tillståndsbeslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avser ofta förfluten tid. Det under 2020 ökande antalet personer som varit föremål för hemlig övervakning och det ökande antalet tillstånd tyder på att den nya lagen har haft en positiv inverkan på möjligheterna att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i den brottsutredande verksamheten på ett ändamålsenligt sätt.

Hemlig kameraövervakning

Antalet övervakade misstänkta personer och antalet tillstånd ökade betydligt under 2020. Det innebär att den sedan 2017 minskande trenden har brutits. Antalet misstänkta personer ökade med 66 procent till 212 och antalet tillstånd ökade med 61 procent till 211.

När det gäller hur tillstånden fördelas mellan de olika brottstyperna konstateras att det finns en fortsatt mycket stark koncentration till narkotikarelaterad brottslighet. Under 2020 ökade antalet misstänkta personer och antalet tillstånd kraftigt i fråga om denna typ av brottslighet. Antalet personer ökade från 74 till 130 och antalet tillstånd från 76 till 129. Likaså ökade antalet misstänkta personer och antalet tillstånd påtagligt i fråga om våldsbrott. Antalet misstänkta personer ökade från 18 till 52 och antalet tillstånd från 21 till 50.

Hemlig rumsavlyssning

Under 2020 beviljades 135 tillstånd till hemlig rumsavlyssning. Antalet avlyssnade misstänkta personer uppgick till 80. Vid en jämförelse med andra hemliga tvångsmedel kan det konstateras att användningen av hemlig rumsavlyssning varit begränsad, i likhet med tidigare år. Hemlig rumsavlyssning användes under 2020 nästan uteslutande vid brottstyperna narkotikabrott och narkotikasmuggling samt våldsbrott.

Även om antalet ärenden under de senaste åren har varit lågt ökade antalet tillstånd och antalet misstänkta personer varje år under perioden 2015–2018. Ökningstakten var relativt låg, men från 2017 till 2018 ökade antalet tillstånd från 77 till 130, vilket är en ökning med 69 procent. Under 2019 minskade antalet tillstånd till 89 för att 2020 återgå till nästan samma nivå som 2018. När det gäller antalet misstänkta personer ökade antalet 2018 till 89 för att 2019 sjunka till 6l. Under 2020 ökade antalet ärenden igen och låg strax under 2018 års nivå.

Ökningen under 2015–2018 och 2020 kan enligt myndigheterna ha flera förklaringar. En möjlig förklaring är att behovet av hemlig rumsavlyssning ökar när kriminella personer, väl medvetna om risken för att bli föremål för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, inte använder telefoner för att kommunicera. En annan möjlig förklaring är att de rättsvårdande myndigheterna med växande erfarenhet har bättre möjligheter att använda hemlig rumsavlyssning på ett ändamålsenligt sätt.

Den stora ökningen av antalet tillstånd under just 2018 kunde förklaras av att det förekom många tillstånd i några få ärenden. Hemlig rumsavlyssning förekom under 2018 i totalt 34 ärenden. 60 tillstånd var hänförliga till endast tre ärenden. Under 2019 användes hemlig rumsavlyssning i totalt 35 ärenden, vilket innebar att antalet ärenden var nästan detsamma som under 2018. Även om det i några ärenden förekom många tillstånd fanns det inga enskilda ärenden med så många tillstånd som under 2018. Under 2020 användes hemlig rumsavlyssning i 45 ärenden. I två ärenden var antalet tillstånd tvåsiffrigt.

Hemlig dataavläsning

Under 2020 förekom hemlig dataavläsning i 60 ärenden. Endast sju av dessa avslutades under året. Det är dessa ärenden som omfattas av årets redovisning av nyttan av tvångsmedlet.

I minst ett av de avslutade ärendena verkställdes aldrig tvångsmedlet. I två av ärendena har uppgifterna medfört att effektiv spaning under förundersökningsstadiet kunnat genomföras. I ett ärende med tre misstänkta har uppgifterna bidragit till att misstänkta kunnat avföras från utredningen. I ett ärende har uppgifterna på annat sätt bidragit till att utredningen kunnat föras framåt.

Antalet redovisade ärenden är för lågt för att kunna ligga till grund för en närmare analys av nyttan. Redovisningen visar dock att uppgifter från hemlig dataavläsning även kan vara till nytta för de personer som har varit föremål för det hemliga tvångsmedlet.

Internationell rättslig hjälp i brottmål

Med hänsyn till att antalet tillstånd är lågt är det svårt att dra några generella slutsatser vad gäller användningen. Enskilda ärenden kan få ett mycket stort genomslag i statistiken.

Det totala antalet personer som var föremål för hemliga tvångsmedel ökade under 2020 med 2l procent, från 47 till 57. Antalet tillstånd ökade med 62 procent, från 107 till 173.

Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

Inom Åklagarmyndigheten är det riksenheten för säkerhetsmål som handlägger ärenden enligt preventivlagen. Utöver de ärenden som samtidigt har hanterats av Säkerhetspolisen (se nedan) hanterade riksenheten för säkerhetsmål under 2020, i likhet med 2019, ett ärende från Polismyndigheten enligt preventivlagen.

Inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet

Den 1 oktober 2019 trädde ändringar i inhämtningslagen i kraft som innebär att Åklagarmyndigheten fattar beslut efter ansökan av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket. Dessförinnan fattades beslut av myndigheterna själva.

Åklagarmyndigheten fattade under 2020, på ansökan av Polismyndigheten och Tullverket, sammanlagt 536 beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Det innebär en minskning i jämförelse med föregående år.

Polismyndigheten och Tullverket konstaterar sammanfattningsvis att information om elektronisk kommunikation är väsentlig för myndigheternas underrättelseverksamhet och att de inhämtningsmöjligheter som inhämtningslagen medger har varit avgörande för att inleda förundersökning av en lång rad grova brott. Tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelsestadiet är avgörande för att aktörer, platser och tidpunkter ska kunna kopplas samman för att få tillräcklig grund för att inleda förundersökning. Resultatet av de analyserade uppgifterna om elektronisk kommunikation är också väsentligt för att kunna planera den yttre spaningen på ett effektivt sätt. Spaning är mycket resurskrävande och det är därför viktigt att använda den på rätt plats och vid rätt tillfälle. Analys av inhämtade uppgifter redan i underrättelseskedet bidrar även till kortare förundersökningstider och ett effektivare utredningsarbete.

Säkerhetspolisens tvångsmedelsanvändning

I Säkerhetspolisens verksamhet fattades det med stöd av bestämmelserna i rättegångsbalken och preventivlagen under 2020 totalt 489 beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Motsvarande siffra för 2019 var 414 beslut. Vidare fattades det i Säkerhetspolisens verksamhet 130 beslut om hemlig dataavläsning under 2020. Åklagare fattade i Säkerhetspolisens ärenden 119 beslut med stöd av inhämtningslagen under 2020. Motsvarande siffra för 2019 var 103 beslut.

Den förändring som skett i antalet beslut mellan 2019 och 2020 ligger inom vad som kan betraktas som en normal årlig variation.

Regeringens slutsatser

Regeringen framhåller att det är av grundläggande betydelse i en rättsstat att rätten till skydd för privat- och familjeliv respekteras. För en effektiv brottsbekämpning är det samtidigt nödvändigt att det finns tillräckliga befogenheter för de brottsbekämpande myndigheterna att i vissa väl avgränsade fall kunna använda hemliga tvångsmedel som ett yttersta hjälpmedel. Vidare är det en självklar utgångspunkt att bestämmelserna om tvångsmedel och deras tillämpning måste leva upp till högt ställda rättssäkerhetskrav. Det integritetsintrång som hemliga tvångsmedel medför kan accepteras om behovet och nyttan av de hemliga tvångsmedlen är tillräckligt stora. Vid avvägningen mellan enskildas rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv och samhällets intresse av en effektiv brottsbekämpning är det betydelsefullt att med tillräckligt god precision kunna bedöma vilka resultat användningen av hemliga tvångsmedel har lett till.

För att tvångsmedlens legitimitet varaktigt ska kunna upprätthållas i samhället är det, vid sidan av en noggrann proportionalitetsbedömning, angeläget att i största möjliga mån redovisa vilken betydelse – nytta – tillämpningen av tvångsmedlen har i den brottsbekämpande verksamheten. I en brottsutredning förekommer det ofta att flera telefonnummer avlyssnas eller övervakas med stöd av flera tillstånd för en och samma person. Det förekommer att ett tillstånd i princip enbart leder fram till att ett nytt telefonnummer behöver avlyssnas eller övervakas. Även på andra sätt samverkar resultaten av olika tillstånd och olika hemliga tvångsmedel med varandra på ett sätt som gör att det är svårt att avgöra vilket tillstånd som gett den slutliga nyttan. Mot denna bakgrund anser regeringen att det varken är ändamålsenligt eller lämpligt att slå fast vilka resultat som ska nås när hemliga tvångsmedel används i enskilda brottsutredningar eller att i förväg bestämma att en viss procentandel av samtliga fall där hemliga tvångsmedel används ska leda till vissa förväntade resultat.

Regeringen anför att myndigheterna i årets redovisning, liksom i redovisningen för föregående år, har redogjort för några av de olika åtgärder som följt av tvångsmedelsanvändningen. Syftet har varit att så objektivt som möjligt kunna bedöma nyttan av olika tvångsåtgärder. Myndigheterna har redovisat bl.a. om de inhämtade uppgifterna har lett till stärkta misstankar mot den misstänkte, till ett annat tvångsmedel, till att effektiv spaning har kunnat genomföras, till att den misstänkte har kunnat avföras från utredningen eller till att den misstänkte har kunnat åtalas. Dessutom har myndigheterna redovisat i vilken utsträckning uppgifter från tvångsmedlet har utgjort underlag i en förhörssituation eller använts som överskottsinformation samt om uppgifterna har bidragit till utredning av brottsutbyte.

Vid en genomgång av myndigheternas redovisning av hur de har använt de hemliga tvångsmedlen konstaterar regeringen att tvångsmedlen fyller en mycket viktig funktion för det brottsutredande arbetet. Den visar också att de hemliga tvångsmedlen har inneburit en reell nytta.

Regeringens bedömning är sammanfattningsvis att myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel under 2020 har varit ett ändamålsenligt och nödvändigt instrument i brottsbekämpningen.

Ytterligare åtgärder

Som nämnts ovan registrerar Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten sedan mitten av januari 2017 ärenden om hemliga tvångsmedel i ett särskilt it-stöd, HTM-Cåbra. De statistiska uppgifterna om antalet tillstånd och antalet misstänkta personer som ligger till grund för redovisningen för 2020 är för fjärde gången hämtade från detta system, med undantag för det nya tvångsmedlet hemlig dataavläsning. Tidigare år har uppgifterna hämtats från manuella diarier. Att ärenden om hemliga tvångsmedel registreras i ett digitalt system bidrar enligt regeringens bedömning till en högre effektivitet och bättre kvalitet i myndigheternas redovisning av hur de använder hemliga tvångsmedel.

Regeringen framhåller att den fortsätter att prioritera insatser för att bekämpa och förebygga brott. Regeringen fortsätter också arbetet med att modernisera de utredningsverktyg som behövs för en effektiv brottsbekämpning samtidigt som den personliga integriteten värnas.

Sedan den 1 oktober 2019 gäller nya bestämmelser om datalagring vid brottsbekämpning. Därmed återfick de brottsbekämpande myndigheterna ett av de viktigaste verktygen för att förhindra och bekämpa brott. Riksdagen har i samband med att de nya reglerna om datalagring antogs tillkännagett för regeringen att den skyndsamt ska återkomma med förslag som dels innebär en mer omfattande skyldighet att lagra uppgifter med koppling till nationell säkerhet, dels innebär en mer omfattande lagringsskyldighet generellt (bet. 2018/19:JuU27, rskr. 2018/19:296). Regeringen tillsatte den 5 augusti 2021 en utredning som bl.a. ska se över datalagringsregleringen. Uppdraget syftar till att säkerställa att de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till information förbättras och upprätthålls över tid i takt med teknikutvecklingen och förändrade kommunikationsvanor, samtidigt som respekten för mänskliga rättigheter säkerställs. Utredningen ska redovisa sina slutsatser senast den 6 februari 2023.

En utredare har föreslagit att det ska införas en skyldighet att registrera vissa uppgifter om innehavare av kontantkort, i syfte att försvåra för kriminella och att underlätta det brottsbekämpande arbetet (Ds 2020:12). För att effektivisera de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation har utredaren även lämnat förslag om tydligare regler för hur dessa uppgifter ska lämnas ut till myndigheterna, bl.a. med vilken skyndsamhet de ska lämnas ut. Förslagen har remitterats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Regeringen beslutade den 14 oktober 2020 även att tillsätta en utredning om utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel (dir. 2020:104). En särskild utredare har fått i uppdrag att se över delar av regleringen om hemliga tvångsmedel. Syftet är att ta ställning till hur hemliga tvångsmedel ska kunna användas i större utsträckning för att bekämpa allvarlig brottslighet. Utredaren ska bl.a. ta ställning till om det ska bli möjligt att lägga ihop det förväntade straffet av flera brott som en person misstänks för så att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning ska kunna användas i större omfattning än i dag. Utredaren har även fått i uppdrag att ta ställning till om åklagare ska få möjlighet att fatta interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning. Utredaren ska redovisa sina slutsatser senast den 14 april 2022.

Slutligen beslutade regeringen den 2 november 2021 att tillsätta en utredning som ska se över lagstiftningen om preventiva tvångsmedel (dir. 2021:102). Syftet är att preventiva tvångsmedel ska kunna användas i större utsträckning för att förhindra allvarlig brottslighet som begås inom ramen för kriminella nätverk. Utredaren ska även undersöka nya möjligheter till husrannsakan i preventivt syfte.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser i likhet med regeringen att de hemliga tvångsmedlen fyller en mycket viktig funktion för det brottsutredande arbetet och att redovisningen visar att de hemliga tvångsmedlen har inneburit en reell nytta.

Utskottet har inte några invändningar mot årets redovisning utan föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Regeringens skrivelse 2021/22:79 Redovisning av användningen av hemliga tvångsmedel under 2020.