|
Civilutskottets betänkande
|
Snabbare och enklare verkställighet av myndighetsbeslut
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i utsökningsbalken. Lagförslagen innebär att förvaltningsmyndigheters beslut som avser betalningsskyldighet ska utgöra s.k. exekutionstitlar enligt utsökningsbalken och därmed vara direkt verkställbara. Det innebär att myndigheterna inte längre behöver ansöka om betalningsföreläggande eller föra talan vid allmän domstol för att kunna vända sig till Kronofogdemyndigheten för verkställighet. Detsamma föreslås gälla för arbetslöshetskassors beslut om återkrav. För att tillgodose nödvändiga rättssäkerhetskrav krävs att besluten är möjliga att överklaga, och de ska också som utgångspunkt ha fått laga kraft innan de får verkställas. Syftet med lagändringarna är att effektivisera verkställigheten av förvaltningsmyndigheters beslut om återkrav och undvika dubbla processer i allmän domstol och förvaltningsdomstol.
Regeringen föreslår vidare att ett barns ansökan om verkställighet som avser skadestånd på grund av brott ska få göras av endast en vårdnadshavare om den andra vårdnadshavaren är den som är skadeståndsskyldig eller om det annars finns särskilda skäl.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 september 2022.
I betänkandet finns två särskilda yttranden (SD, C, V, L).
Behandlade förslag
Proposition 2021/22:206 Snabbare och enklare verkställighet av myndighetsbeslut.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1.Regeringens lagförslag (C, V, L)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Regeringens lagförslag |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i utsökningsbalken,
2. lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:206 punkterna 1 och 2.
Stockholm den 16 juni 2022
På civilutskottets vägnar
Larry Söder
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Larry Söder (KD), Viktor Wärnick (M), Elin Lundgren (S), Cecilie Tenfjord Toftby (M), Mikael Eskilandersson (SD), Ola Johansson (C), Lars Püss (M), Roger Hedlund (SD), Joakim Järrebring (S), Robert Hannah (L), Angelica Lundberg (SD), David Josefsson (M), Ola Möller (S), Jon Thorbjörnson (V), Amanda Palmstierna (MP), Hanna Westerén (S) och Johanna Haraldsson (S).
I betänkandet behandlar utskottet proposition 2021/22:206 Snabbare och enklare verkställighet av myndighetsbeslut. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
Ingen följdmotion har väckts med anledning av propositionen.
Riksdagen riktade våren 2021 ett tillkännagivande till regeringen om att den bör prioritera beredningen av utredningsförslag som gäller verkställighet av utbetalande myndigheters beslut om återkrav och så snart som möjligt återkomma till riksdagen med lagförslag som ger myndigheterna effektivare och snabbare möjligheter att driva in beslutade återkrav (bet. 2020/21:CU25, rskr. 2020/21:320). I betänkandet behandlas även den redovisning av tillkännagivandet som regeringen gör i propositionen.
Utskottet har i ärendet uppvaktats av Intressegruppen för Assistansberättigade (IfA). Gruppen har lämnat in en promemoria författad av juris doktor Gustav Lindkvist på uppdrag av organisationerna Fremia och Vårdföretagarna.
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i utsökningsbalken och i lagen om arbetslöshetsförsäkring.
Jämför särskilt yttrande 1 (C, V, L) och 2 (SD).
Bakgrund
Verkställbarheten av förvaltningsmyndigheters beslut
I utsökningsbalken (UB) regleras verkställighet av dom eller annan exekutionstitel. En uppräkning av de olika typerna av exekutionstitlar och vad som krävs för att de ska få verkställas finns i 3 kap. UB. En domstols dom, utslag eller beslut samt Kronofogdemyndighetens utslag i mål om betalningsföreläggande utgör exekutionstitlar (3 kap. 1 § första stycket 1 och 8 UB). En förvaltningsmyndighets beslut är som utgångspunkt inte en exekutionstitel. För att ett sådant beslut ska utgöra en exekutionstitel krävs att det finns en särskild föreskrift om att beslutet får verkställas (3 kap. 1 § första stycket 6 UB). Det finns ett antal sådana särskilda föreskrifter i olika författningar som medför att en myndighets beslut direkt kan ligga till grund för verkställighet enligt utsökningsbalken. När det inte finns en sådan särskild föreskrift om verkställighet är myndighetens beslut således inte verkställbart. I dessa fall krävs att fordran fastställs i en dom eller ett utslag innan det kan verkställas, vilket innebär att myndigheten måste väcka talan vid allmän domstol eller ansöka om betalningsföreläggande för att få till stånd en exekutionstitel. Detta gäller även i de fall då myndighetsbeslutet överklagas till förvaltningsdomstol. Enligt vad Högsta domstolen har uttalat i rättsfallet NJA 2013 s. 413 är nämligen inte heller en förvaltningsdomstols avgörande verkställbart när ett myndighetsbeslut som inte är direkt verkställbart har överklagats.
Riksdagens tillkännagivande
Riksdagen riktade i maj 2021 ett tillkännagivande till regeringen om att den bör prioritera beredningen av utredningsförslag som gäller verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut om återkrav och så snart som möjligt återkomma till riksdagen med lagförslag som ger myndigheterna effektivare och snabbare möjligheter att driva in beslutade återkrav (bet. 2020/21:CU25, rskr. 2020/21:320). Tillkännagivandet grundade sig på ett förslag som utskottet lämnade med stöd av sin s.k. initiativrätt.
Bakgrunden till tillkännagivandet var att staten på kort tid hade betalat ut mycket stora belopp i stöd för att möta arbetsgivarnas behov med anledning av covid-19-pandemin, och i samband med det hade frågan om en effektivare återbetalning av felaktigt utbetalt stöd uppmärksammats. Utskottet ansåg att stödet vid korttidsarbete på ett tydligt sätt hade satt ljuset på behovet av ett effektivare och snabbare verkställighetsförfarande även i de fall då utbetalt stöd från andra myndigheter, t.ex. Försäkringskassan och Pensions-myndigheten, ska betalas tillbaka.
Propositionen
Förvaltningsmyndigheters beslut ska utgöra exekutionstitlar
Regeringen anför i propositionen att det förhållandet att många myndighetsbeslut inte utgör exekutionstitlar riskerar att försvåra och fördröja myndigheters hantering av återkrav av felaktiga utbetalningar och indrivningen av andra betalningsförpliktelser till det allmänna. Regeringen pekar även på att det är problematiskt att olika regler gäller för olika typer av beslut och att det finns en risk för dubbla processer i förvaltningsdomstol och allmän domstol.
Regeringen föreslår därför ändringar i utsökningsbalken för att effektivisera verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut om återkrav och annan betalningsskyldighet. Lagförslagen innebär att förvaltningsmyndigheters beslut som avser betalningsskyldighet ska utgöra exekutionstitlar utan att det krävs en särskild föreskrift om att beslutet får verkställas. En förutsättning för verkställighet i sådana fall är dock att beslutet får överklagas. Som skäl för krav på överklagbarhet anför regeringen följande (s. 16):
Enligt regeringen är det viktigt att utsökningsförfarandet inte bara är effektivt utan även rättssäkert. För enskilda är en utmätning en ingripande åtgärd, som också påverkar deras familjer. Ett rättssäkert förfarande innebär i detta sammanhang bl.a. förutsebarhet. Det behöver vara tydligt för parterna vilka beslut som är verkställbara och när, samt vilka invändningar mot ett sådant beslut som är möjliga och var de kan göras. Det handlar också om att parterna måste få utrymme att få befogade invändningar prövade. En grundläggande beståndsdel i ett rättssäkert system är att den enskilde har möjlighet att få sin sak överprövad av en rättslig instans. Även regeringen anser därför att ett myndighetsbeslut bör vara möjligt att överklaga för att beslutet ska vara verkställbart enligt utsökningsbalken. Kravet på att beslutet ska vara överklagbart bör komma till uttryck i lagtexten, som en förutsättning för verkställbarhet.
Verkställighet och laga kraft
Regeringen föreslår vidare i propositionen att förvaltningsrättsliga beslut som huvudregel ska vara verkställbara först efter att de fått laga kraft. Utöver de rättssäkerhetsskäl som talar för en sådan ordning framhåller regeringen att en sådan huvudregel också överensstämmer med den nuvarande ordningen i utsökningsbalken för verkställighet av myndighetsbeslut i allmänna mål. En sådan utgångspunkt är dessutom i linje med regleringen i förvaltningslagen av när beslut får verkställas (35 §).
Regeringen menar dock att denna ordning inte kan gälla utan möjlighet till undantag eftersom det i vissa fall kan finnas skäl att bestämma att en viss typ av beslut ska kunna verkställas genast. Enligt regeringen kan det handla om situationer där det finns ett särskilt behov av att snabbt kunna driva in en fordran och därmed ge beslutet genomslag. I allmänna mål hos Kronofogdemyndigheten gäller att ett beslut får verkställas före laga kraft om det är särskilt föreskrivet. Regeringen anser att skillnaden i regleringen av kring verkställighet av myndighetsbeslut före laga kraft mellan allmänna och enskilda mål inte är motiverad. Regeringen föreslår därför att det även i enskilda mål ska krävas en särskild föreskrift i en specialförfattning för att en förvaltningsmyndighets beslut ska få verkställas omedelbart. Regeringen tillägger dock att för att en särskild föreskrift ska införas bör det finnas ett tydligt behov för den specifika beslutstypen. Sådana föreskrifter bör alltså inte meddelas slentrianmässigt i specialförfattning.
I propositionen uppmärksammas även frågan om huruvida den nu föreslagna ordningen om generell verkställbarhet får någon inverkan på särskilda bestämmelser om omedelbar giltighet som kan finnas i specialförfattningar. Regeringen anför följande i denna del (s. 25 och 37):
Särskilda bestämmelser om omedelbar giltighet kan finnas i specialförfattningar också beträffande beslut som inte är direkt verkställbara enligt utsökningsbalken. Detta gäller t.ex. beslut om återkrav enligt socialförsäkringsbalken (112 kap. 5 § socialförsäkringsbalken). Dessa bestämmelser om omedelbar giltighet tar inte sikte på verkställighet enligt utsökningsbalken. Det är, annorlunda uttryckt, inte fråga om en sådan särskild föreskrift som medför att beslutet utgör en exekutionstitel (se t.ex. Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken, kommentaren till 112 kap. 5 §). Med den nuvarande ordningen saknar det förhållandet att besluten gäller omedelbart alltså betydelse för verkställigheten enligt utsökningsbalken, eftersom besluten inte utgör exekutionstitlar. Som Skatteverket och Centrala studiestödsnämnden påpekar uppstår emellertid frågan om vilken effekt som förslaget om generell verkställbarhet för myndighetsbeslut får beträffande möjligheten till verkställighet före laga kraft av i dag icke verkställbara beslut som gäller omedelbart. Enligt regeringens uppfattning förändrar den föreslagna ändringen i utsökningsbalken inte verkan av sådana bestämmelser. En regel om att ett beslut gäller omedelbart, utan att den avser verkställighet enligt utsökningsbalken, kommer således inte heller framöver att utgöra en särskild föreskrift om verkställighet före laga kraft i utsökningsrättsligt hänseende.
– – –
En särskild föreskrift om att beslut får verkställas före laga kraft kan vara formulerad på olika sätt, så länge det framgår att avsikten är att betalningsskyldigheten ska kunna göras gällande genom verkställighet enligt utsökningsbalken trots att myndighetsbeslutet inte har fått laga kraft. Bestämmelsen i 35 § förvaltningslagen (2017:900) om att ett beslut får verkställas omedelbart utgör inte en sådan särskild föreskrift.
Arbetslöshetskassors beslut om återkrav
Regeringen anser att det finns ett behov av ett mer effektivt förfarande för att driva in krav på återbetalning av felaktigt utbetald arbetslöshetsersättning och att det finns skäl att i utsökningshänseende jämställa arbetslöshetskassornas beslut om återkrav av ersättning med en förvaltningsmyndighets beslut. Regeringen föreslår därför att beslut av arbetslöshetskassor ska vara direkt verkställbara under samma förutsättningar som förvaltningsmyndigheters beslut.
Barns ansökan om verkställighet
I propositionen föreslår regeringen även att ett barns ansökan om verkställighet som avser skadestånd på grund av brott ska få göras av endast en vårdnadshavare om den andra vårdnadshavaren är den som är skadeståndsskyldig eller om det annars finns särskilda skäl.
När det gäller innebörden av särskilda skäl anför regeringen att det i det enskilda fallet ska finnas en godtagbar förklaring till att endast en vårdnadshavare ansöker som grundas på att den andra vårdnadshavaren inte vill eller kan medverka till att barnet ansöker om verkställighet av skadeståndet. Enligt regeringen kan det handla om att det finns en konflikt eller ett motstående intresse, antingen mellan vårdnadshavarna eller mellan en av dem och barnet. En av vårdnadshavarna kan exempelvis vara närstående eller ha en annan personlig relation till den skadeståndsskyldige.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 september 2022. Regeringen föreslår även övergångsbestämmelser som innebär att den nya ordningen ska gälla för beslut som meddelats efter ikraftträdandet. För Centrala studiestödsnämnden föreslås de nya reglerna tillämpas på beslut som meddelas först efter den 31 augusti 2025. Det har framkommit att nämnden behöver ytterligare tid för att förändra sina rutiner och anpassa sitt it-stöd till den nya regleringen.
Regeringens redovisning av riksdagens tillkännagivande
Genom de förslag som lämnas i propositionen anser regeringen att riksdagens tillkännagivande är tillgodosett och därmed slutbehandlat.
Utskottets ställningstagande
Till att börja med anser utskottet att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta lagförslaget om barns ansökan om verkställighet.
När det sedan gäller lagförslagen om en effektivare ordning för verkställighet konstaterar utskottet att dessa tillgodoser riksdagens tillkännagivande från 2021 om verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut om återkrav. Utskottet vill framhålla att en förutsättning för ett fungerande välfärdssystem är att utbetalda medel som mottagaren inte har rätt till faktiskt betalas tillbaka till det allmänna. Det ger samhällsekonomiska effekter, och en högre grad av regelefterlevnad är också avgörande för att upprätthålla acceptansen för systemet. Ur det perspektivet är det av stor vikt att myndigheters beslut om återkrav av felaktigt utbetald ersättning och annan betalningsskyldighet kan verkställas på ett effektivt sätt.
Enligt gällande ordning kan myndigheter inte utverka en exekutionstitel genom överklagandeprocessen i förvaltningsdomstol. Om den enskilde inte frivilligt betalar i enlighet med förvaltningsmyndighetens eller förvaltnings-domstolens beslut måste alltså den beslutsfattande myndigheten alltid driva en särskild process i allmän domstol, eller en summarisk process hos Kronofogdemyndigheten, för att kunna få verkställighet av beslutet. Detta leder till att den enskildes betalningsskyldighet kan behöva prövas i både allmän förvaltningsdomstol och allmän domstol. Utskottet anser liksom regeringen att dessa dubbla processer är något som bör undvikas.
De dubbla processerna leder nämligen till en försämrad effektivitet genom att det tar längre tid innan ett verkställbart avgörande kan komma till stånd. Vidare finns det en risk för att det meddelas motstridiga avgöranden, vilket kan påverka förutsebarheten och i förlängningen förtroendet för rättsväsendet negativt. Som regeringen påpekar kan dessutom olägenheter och ökade kostnader uppstå för både parterna och domstolarna.
Lagförslagen i ärendet innebär bl.a. att förvaltningsmyndigheternas beslut som avser betalningsskyldighet ska kunna verkställas enligt utsökningsbalken. Syftet med förslagen är att komma till rätta med den beskrivna problematiken. Samtidigt måste förfarandet uppfylla rimliga krav på rättssäkerhet. Som också regeringen framhåller är det grundläggande i ett rättssäkert system att den enskilde har möjlighet att få sin sak överprövad av en rättslig instans. Enligt regeringens förslag ska därför endast sådana myndighetsbeslut som går att överklaga omfattas av den nya verkställighetsbestämmelsen, dvs. utgöra en exekutionstitel. Dessutom måste beslutet som huvudregel ha fått laga kraft, dvs. tiden för att överklaga beslutet ska ha löpt ut. Utskottet anser att detta är en lämplig avgränsning, och som framgår av propositionen motsvarar det också vad som redan gäller i allmänna mål.
Viktigt i sammanhanget är att den enskilde faktiskt använder sig av sin möjlighet att överklaga ett beslut som han eller hon är missnöjd med. Genom att överklaga ett beslut om t.ex. återkrav får den enskilde möjlighet till en fullständig materiell domstolsprövning av förvaltningsrätten, dvs. den domstol som har till uppgift att överpröva förvaltningsmyndigheternas beslut och som alltså har särskild kompetens på bl.a. det socialförsäkringsrättsliga området. I förvaltningslagen (2017:900) finns det regler om att den enskilde ska underrättas om det fullständiga innehållet i det meddelade beslutet och om hur ett överklagande går till. En underrättelse om hur man överklagar ska innehålla information om vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll och vad som gäller i fråga om ingivande och överklagandetid. (Se 33 §.)
Enligt regeringens förslag ska förvaltningsmyndigheters beslut undantagsvis få verkställas före laga kraft, nämligen ”om det är särskilt föreskrivet”. Det handlar här om fall där det i specialförfattning finns en särskild föreskrift om att beslutet får verkställas före laga kraft. För att införa en sådan särskild föreskrift bör det enligt regeringens uppfattning finnas ett tydligt behov för den specifika beslutstypen, och sådana föreskrifter bör alltså inte meddelas slentrianmässigt. Utskottet instämmer i detta.
Regeringen förtydligar också i propositionen att en särskild föreskrift om att beslut får verkställas före laga kraft kan vara formulerad på olika sätt, så länge det framgår att avsikten är att betalningsskyldigheten ska kunna göras gällande genom verkställighet enligt utsökningsbalken trots att myndighetsbeslutet inte har fått laga kraft. Sålunda utgör bestämmelsen i 35 § förvaltningslagen om att ett beslut får verkställas omedelbart inte en sådan särskild föreskrift. Inte heller är t.ex. socialförsäkringsbalkens bestämmelse om omedelbar giltighet (112 kap. 5 §) en sådan särskild föreskrift, eftersom den inte tar sikte på verkställighet enligt utsökningsbalken. Enligt regeringens uppfattning förändrar inte lagförslagen i ärendet detta förhållande. Utskottet instämmer även i detta. Utskottet vill särskilt understryka att en regel om att ett beslut gäller omedelbart, utan att den avser verkställighet enligt utsöknings-balken, således inte heller framöver kommer att utgöra en särskild föreskrift om verkställighet före laga kraft i utsökningsrättsligt hänseende.
Avslutningsvis vill utskottet betona att det aktuella lagstiftningsärendet gäller reglerna i utsökningsbalken om verkställighet av exekutionstitlar. Den bakomliggande frågan om under vilka förutsättningar en myndighet eller a-kassa kan besluta om t.ex. återkrav av en felaktigt utbetald ersättning enligt det särskilda regelverk som gäller för detta ligger däremot utanför ramen för både detta ärende och utskottets beredningsområde. Samma sak gäller frågan om vilken domstol som ska överpröva ett sådant beslut.
Med det som anförs ovan och av de skäl som i övrigt anges i propositionen anser utskottet sammanfattningsvis att lagförslagen om en effektivare ordning för verkställighet bör antas. Utskottet förutsätter också att regeringen vid en lämplig tidpunkt följer upp effekterna av den nya lagstiftningen för att säkerställa att de är i överensstämmelse med lagstiftarens intentioner.
|
1. |
|
|
|
Ola Johansson (C), Robert Hannah (L) och Jon Thorbjörnson (V) anför: |
Att förvaltningsmyndigheters legitima krav på återbetalning kan verkställas på ett effektivt sätt bidrar till att stärka betalningsmoralen och förtroendet för välfärdssamhället. Vi välkomnar därför i och för sig regeringens förslag om snabbare och enklare verkställighet av myndighetsbeslut, och vi har därför ställt oss bakom utskottets förslag.
Vi vill samtidigt framhålla vikten av en hög rättssäkerhet och förutsägbarhet i förhållande till de enskilda, kooperativ och företag som tillhandahåller personlig assistans. Enligt vår mening finns det nämligen vissa problem kring Försäkringskassans återkrav av assistansersättning, och vi ser en risk för att dessa problem skulle kunna förvärras genom den nya regleringen i utsökningsbalken.
Det handlar bl.a. om förvaltningsprocessen när det gäller överklagande av Försäkringskassans beslut om återkrav. Men framför allt handlar det om att Försäkringskassan enligt huvudregeln i socialförsäkringsbalken kan kräva tillbaka assistansersättning trots att den som har fått ersättningen inte hade uppsåt i förhållande till att ersättningen betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Det räcker att den som har fått ersättningen har insett eller skäligen borde ha insett detta (se 108 kap. 2 § andra stycket socialförsäkringsbalken). För en assistansanordnare som i god tro har utfört assistans under flera års tid utan att inse att ersättningen betalats ut felaktigt eller med för höga belopp kan ett återkrav i värsta fall innebära att man tvingas till konkurs.
Eftersom dessa problem kring Försäkringskassans återkrav av assistansersättning berör lagstiftning som ligger utanför ramen för detta ärende har vi valt att inte väcka någon följdmotion med anledning av regeringens proposition. Vi kommer dock att bevaka dessa frågor och återkommer med förslag i andra sammanhang om det finns skäl för det.
|
2. |
|
|
|
Mikael Eskilandersson (SD), Roger Hedlund (SD) och Angelica Lundberg (SD) anför: |
Under beredningen av ärendet har det kommit fram att det finns en oro hos enskilda assistansberättigade och assistansbolag för att den nya regleringen kan få negativa konsekvenser. I skrivelser till utskottet har det förts fram olika omständigheter som gör att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att Försäkringskassans beslut om återkrav av assistansersättning – så som reglerna tillämpas idag – ska kunna ligga till grund för verkställighet enligt utsökningsbalken.
Med anledning av de problem som påtalats när det gäller Försäkringskassans återkrav av assistansersättning hade vi gärna sett att tidpunkten för när bestämmelserna ska börja tillämpas i förhållande till dessa beslut hade skjutits upp till den 1 juli 2023, på liknande sätt som för Centrala studiemedelsnämndens beslut. Detta hade gett tid att utreda och förebygga eventuella negativa konsekvenser för assistansberättigade och assistansbolag. Vi fick dock inte majoritet i utskottet för förslaget om att senarelägga lagens tillämpning på Försäkringskassans beslut.
Eftersom det är av stor vikt att förvaltningsmyndigheters beslut om felaktigt utbetald ersättning och annan betalningsskyldighet kan verkställas på ett effektivt sätt har vi valt att tillstyrka regeringens förslag i sin helhet. Vi avser dock att noga följa vilka konsekvenser de nya reglerna i utsökningsbalken får för assistansberättigade och assistansbolag. Om det finns behov kan vi återkomma med förslag i dessa frågor i andra sammanhang.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2021/22:206 Snabbare och enklare verkställighet av myndighetsbeslut:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utsökningsbalken.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.
