Havet och människan
Volym 1
Delbetänkande av Miljömålsberedningen
Stockholm 2020
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90
E-post: kundservice@nj.se
Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslagsfoto: Emma Nohrén, Miljömålsberedningen
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020
ISBN 978-91-38-25137-9
ISSN 0375-250X
Till statsrådet Isabella Lövin
Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till reger- ingen om hur miljökvalitetsmålen och Generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Miljömålsberedningens övergripande uppdrag är att utveckla strate- gier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prio- riterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med 2020. Beredningen kom- mer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar.
Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade den 31 maj 2018 (dir. 2018:44) ska Miljömålsberedningen (M 2010:04) föreslå en stra- tegi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. Strategin ska bidra till att relevanta delar av Generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås, och därmed även bidra till genomförande av mål 14 i Agenda 2030 om att bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt.
Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 1 december 2020. Genom ett nytt beslut förlängdes uppdraget till att redovisas senast den 30 december 2020.
Dåvarande riksdagsledamoten Emma Nohrén förordnades den 1 juni 2018 att vara ordförande i Miljömålsberedningen. Följande per- soner har varit ledamöter i kommittén under den aktuella utrednings- tiden: riksdagsledamöterna Elisabeth Falkhaven, Martin Kinnunen, Betty Malmberg, Magnus Manhammar, Kjell-Arne Ottosson, Elin Segerlind, Hanna Westerén och Kristina Yngwe och tidigare riksdags- ledamoten Lars Tysklind. Från och med den 28 februari 2020 ent- ledigades riksdagsledamoten Hanna Westerén från uppdraget. Från och med den 10 mars 2020 entledigades riksdagsledamoten Kristina
Yngwe från uppdraget. Riksdagsledamöterna Marlene Burwick och Magnus Ek förordnades den 4 maj 2020 att vara ledamöter i kom- mittén.
Följande personer förordnades den 1 december 2019 som experter
iMiljömålsberedningen: hållbarhetschefen Björn Bergstrand, miljö- strategen och marinbiologen Annelie Brand, processledaren Carl Dahlberg, sektionschefen Ann-Sofie Eriksson, chefen Johan Florén, hållbarhetsstrategen Sara Gripstrand, fiskaren Tobias Hammar, stf. prefekten Joakim Hjelm, samordnaren Jessica Hjerpe Olausson, miljö- och vattenexperten Markus Hoffman, avdelningschefen Marie Hägglund, professorn Anders Ivarsson Westerberg, professorn Kerstin Johannesson, filosofie doktorn Sif Johansson, docenten Mikael Karlsson, professorn David Langlet, hållbarhetschefen Pär Larshans, miljöansvarige Fredrik Larsson, generalsekreteraren Karin Lexén, fiskevårdschefen Markus Lundgren, samordnaren Lisa Lundstedt, ordföranden Peter Ronelöv Olsson, filosofie doktorn Gustav Jakob Petersson, chefen Åsa Ranung, kocken och MSC-ambassadören Frida Ronge, verksamhetsledaren Martin Sjöberg, vice ordföranden Erik Sjölander, enhetschefen Martin Sparr, seniorforskaren Thomas Sterner, verksamhetschefen Conrad Stralka, avdelningschefen Maria Svanholm, ansvariga miljöpolicy Jenny Svärd, filosofie doktorn Olle Torpman, samhällspolitiske chefen Jonas Vikman, kommunekologen och bio- logen Ellinor Waldemarsson, projektledaren Niclas Åberg, professorn Henrik Österblom och miljö- och hälsoskyddsinspektören Axel Österlind.
Från och med den 5 mars 2020 entledigades ansvariga miljöpolicy Jenny Svärd som expert och samma dag förordnades filosofie doktorn Sophie Carler som expert.
Som huvudsekreterare förordnades Christine Annemalm den 4 oktober 2018. Samma dag förordnades Jorid Hammersland som sekreterare. Som sekreterare förordnades Gustav Jakob Petersson den 21 mars 2019. Som sekreterare förordnades Markus Larsson den 18 april 2019. Som sekreterare förordnades Hanna Nilo den 23 april 2019. Gustav Jakob Petersson entledigades som sekreterare från och med den 19 oktober 2019. Som sekreterare förordnades Therese Hansson den 20 december 2019.
Miljömålsberedningen har redovisat tidigare uppdrag i delbetän- kanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34, SOU 2012:15, SOU 2012:38, SOU 2013:43, SOU 2014:50, SOU 2016:21 och SOU 2016:47).
Särskilda yttranden har lämnats av Magnus Ek, Martin Kinnunen, Betty Malmberg och Kjell-Arne Ottosson.
Härmed överlämnar Miljömålsberedningen betänkandet Havet och människan, SOU 2020:83.
Stockholm i december 2020
Emma Nohrén ordförande
Marlene Burwick |
Magnus Manhammar |
Magnus Ek |
Kjell-Arne Ottosson |
Elisabeth Falkhaven |
Elin Segerlind |
Martin Kinnunen |
Lars Tysklind |
Betty Malmberg |
|
|
/Christine Annemalm |
|
/Jorid Hammersland |
|
/Markus Larsson |
|
/Hanna Nilo |
|
/Therese Hansson |
17.3.1Målen för EU:s gemensamma fiskeripolitik
|
(GFP) ..................................................................... |
757 |
17.3.2 |
Regeringens livsmedelsstrategi ............................. |
757 |
17.3.3 Mål för havets miljötillstånd ................................. |
758 |
17.3.4 |
Hållbarhetsmålen i Agenda 2030.......................... |
762 |
17.3.5Strategier som berör förvaltningen
|
|
av fiskeresursen...................................................... |
762 |
17.4 |
Hur mår fisken? Når vi målen?............................................ |
765 |
|
17.4.1 |
Bedömning av fiskbestånden ................................ |
766 |
|
17.4.2 |
Miljögifter i sill och strömming............................ |
768 |
17.5 |
Lite om svenskt fiske ............................................................ |
769 |
17.5.1Fiske i Nordsjön inklusive Skagerrak
|
|
och Kattegatt ......................................................... |
770 |
|
17.5.2 |
Fiske i Östersjön ................................................... |
771 |
|
17.5.3 Fiskets utveckling och ekonomi........................... |
773 |
|
17.5.4 |
Fritidsfiske ............................................................. |
781 |
17.6 |
Fiskenäringen är beroende av god miljöstatus .................... |
782 |
|
17.6.1 Fisket kan bidra till miljöåtgärder ........................ |
784 |
|
17.6.2 Viktigt att reda ut oklara orsakssamband............. |
787 |
17.7 |
Förvaltning av säl och skarv ................................................. |
790 |
|
17.7.1 |
Förvaltning av säl................................................... |
790 |
|
17.7.2 |
Förvaltning av skarv .............................................. |
805 |
17.8 |
Fiskets miljöeffekter på marina arter och livsmiljöer ......... |
815 |
|
17.8.1 |
Bottentrålning........................................................ |
816 |
17.8.2Påverkan på näringsväven
|
och ekosystemeffekter .......................................... |
818 |
17.8.3 Interaktioner – utsjön och kusten ........................ |
818 |
17.8.4 |
Bifångster ............................................................... |
821 |
17.8.5 |
Skonsamma fiskemetoder ..................................... |
822 |
17.9 Regler och ansvar för förvaltning av fisk............................. |
823 |
17.9.1Genomförande av EU:s gemensamma
|
fiskeripolitik (GFP) .............................................. |
823 |
17.9.2 |
Jordbruks- och fiskerådet fastställer |
|
|
fiskekvoter ............................................................. |
824 |
17.9.3 |
Rådgivningen om bestånden är viktig .................. |
825 |
17.9.4Havs- och vattenmyndigheten
och Jordbruksverket har ett delat ansvar
för genomförandet ................................................ |
827 |
17.9.5Viktiga bestämmelser för förvaltning
av fiskresursen och bevarandeåtgärder finns
i grundförordningen.............................................. |
828 |
17.9.6Användande av fiskeredskap styrs genom EU-
|
gemensamma tekniska regleringar ....................... |
839 |
17.9.7 |
Fiskelagen .............................................................. |
841 |
17.9.8 |
Lagen om svensk ekonomisk zon ........................ |
844 |
17.9.9Förordningen om fisket, vattenbruket
|
|
och fiskenäringen .................................................. |
844 |
|
17.9.10 Föreskrifter om fiske i Skagerrak, Kattegatt |
|
|
|
och Östersjön ........................................................ |
845 |
|
17.9.11 Lite om reglering av fritidsfiske ........................... |
848 |
|
17.9.12 |
Fisketillsyn enligt fiskelagen ................................ |
849 |
17.10 |
Miljöbalkens tillämpning på fiske........................................ |
849 |
|
17.10.1 |
De allmänna hänsynsreglerna ............................... |
849 |
|
17.10.2 |
Miljökvalitetsnormer ............................................ |
851 |
17.11 |
Reglering av fiske i skyddade områden ............................... |
851 |
|
17.11.1 |
Omfattningen av fiskeregleringarna .................... |
856 |
|
17.11.2 Omfattningen av fiske i skyddade områden........ |
857 |
|
17.11.3 Reglering av fiske i skyddade områden – ett |
|
|
|
pågående arbete ..................................................... |
860 |
17.12 |
Några utmaningar och aktuella frågor ................................ |
862 |
17.12.1Havs- och vattenmiljöförvaltningen behöver samordnas med genomförandet
av fiskförvaltningen............................................... |
862 |
17.12.2 Bevarandeåtgärder utanför skyddade områden |
|
för att nå god miljöstatus ...................................... |
863 |
17.12.3 Förvaltningen av fisk inkluderar många |
|
intressen och aktörer............................................. |
864 |
17.12.4 Länsstyrelserna har tagit en mer aktiv roll .......... |
866 |
17.12.5 Åtgärdsarbetet behöver stärkas............................ |
867 |
17.12.6 Fiske på nya eller främmande arter ...................... |
872 |
17.13 Överväganden och förslag.................................................... |
875 |
SOU 2020:83 |
Innehåll |
17.13.1 Ekosystembaserad förvaltning innebär bättre |
|
integrering av havsmiljö- och fiskförvaltning ...... |
879 |
17.13.2 Fisket kan bidra till miljöåtgärder ........................ |
884 |
17.13.3Målen och rådgivningen för fiskförvaltningen harmoniseras med mål
för havsmiljöförvaltningen.................................... |
886 |
17.13.4Kunskapen om fiskens roll i ekosystemet samt interaktioner mellan utsjö och kust måste
|
|
utvecklas................................................................. |
892 |
|
17.13.5 |
Försiktighetsansatsen ska tillämpas vid |
|
|
|
misstanke om betydande ekosystemeffekter ....... |
895 |
|
17.13.6 |
Regleringar av fiske utanför skyddade |
|
|
|
områden för att bevara naturvärden |
|
|
|
och ekosystemtjänster........................................... |
897 |
|
17.13.7 |
Regleringar av fiske i skyddade områden ............. |
902 |
|
17.13.8 |
Satsning för att öka andelen stor fisk |
|
|
|
i kustekosystemen ................................................. |
906 |
|
17.13.9 |
Förvaltning av säl och skarv ingår i en |
|
|
|
ekosystem-baserad havsförvaltning...................... |
914 |
|
17.13.10 Ändring i fiskelagen för fiske av ostron............... |
918 |
18 |
Sjöfarten och havet.................................................. |
919 |
18.1 |
Sjöfarten runt Sverige ........................................................... |
920 |
18.1.1Fartygstrafiken i Västerhavet och Östersjön
övervakas ................................................................ |
920 |
18.1.2Många olika fartygstyper trafikerar haven runt
Sverige .................................................................... |
921 |
18.1.3Sjötransporter i Sveriges närområde är en
verksamhet med många internationella aktörer... 924
18.2 Sjöfartens påverkan på havsmiljön och olika typer |
|
av miljöbelastningar från fartyg ........................................... |
925 |
18.2.1 Utsläpp av koldioxid bidrar till |
|
klimatförändringar och havsförsurning................ |
927 |
18.2.2Atmosfärisk deposition av kväveoxider bidrar
|
till övergödning...................................................... |
928 |
18.2.3 Utsläpp av svaveloxider och skrubbervatten ....... |
928 |
18.2.4 |
Oljeutsläpp............................................................. |
929 |
18.2.5 |
Barlastvatten .......................................................... |
930 |
18.2.6 Införsel av främmande arter vid påväxt ............... |
931 |
18.2.7 |
Kemikalier.............................................................. |
932 |
18.2.8 |
Gifter från båtbottenfärger................................... |
932 |
18.2.9Svart- och gråvatten innehåller övergödande
|
|
ämnen samt kemikalier ......................................... |
933 |
|
18.2.10 |
Förorenat vatten från tankrengöring ................... |
933 |
|
18.2.11 |
Kylvatten som innehåller koppar och zink.......... |
933 |
|
18.2.12 |
Länsvatten innehållande olika oljerester, |
|
|
|
rengöringsmedel och vatten från fartygs |
|
|
|
maskinrum ............................................................. |
933 |
|
18.2.13 |
Läckage av propellerhylsolja................................. |
934 |
|
18.2.14 |
Fast avfall och marint skräp.................................. |
934 |
|
18.2.15 |
Undervattensbuller ............................................... |
934 |
|
18.2.16 |
Erosion och grumling ........................................... |
935 |
|
18.2.17 |
Övriga faktorer som påverkar .............................. |
935 |
|
18.2.18 |
Den samlade påverkan får betydelse för |
|
|
|
havsmiljön och dess ekosystem............................ |
936 |
18.3 |
Sjöfartens internationella karaktär ...................................... |
937 |
|
18.3.1 |
FN:s havsrättskonvention .................................... |
938 |
|
18.3.2 |
MARPOL-konventionen ..................................... |
945 |
|
18.3.3 |
Barlastvattenkonventionen................................... |
949 |
|
18.3.4 |
Londonkonventionen ........................................... |
949 |
18.4 |
EU:s sjöfartsregleringar ....................................................... |
950 |
|
18.4.1 |
Mottagningsdirektivet .......................................... |
951 |
|
18.4.2 |
Direktivet om hamnstatskontroll ........................ |
952 |
|
18.4.3 |
Svaveldirektivet ..................................................... |
953 |
18.4.4Förordningen om påskyndat införande av krav
på dubbelskrov för oljetankfartyg........................ |
956 |
18.5 Exempel på sjöfartens reglering i Sverige............................ |
957 |
18.5.1Lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening
|
från fartyg .............................................................. |
957 |
18.5.2 Lagar om Sveriges sjöterritorium ......................... |
958 |
18.5.3 |
Barlastvattenlagen (2009:1165) ............................ |
959 |
18.5.4 |
Kustbevakningslagen (2019:32) ........................... |
959 |
18.5.5 Förordningen (2013:540) om ansvar |
|
|
för oljeskador till sjöss .......................................... |
959 |
18.5.6 Lagen (1978:160) om vissa rörledningar.............. |
959 |
18.5.7Lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser
|
om vattenverksamhet ............................................ |
960 |
18.5.8 |
Miljöbalken om skyddade områden ..................... |
961 |
18.5.9 |
Farledsavgifterna – finansiering |
|
|
och miljöincitament............................................... |
964 |
18.5.10 |
Miljökompensation för överflyttning |
|
|
av godstransporter från väg till sjöfart ................. |
970 |
18.5.11 |
Hamnavgifter ......................................................... |
971 |
18.5.12 |
Regeringens maritima strategi .............................. |
972 |
18.5.13 |
Regeringens godstransportstrategi....................... |
973 |
18.5.14 |
Miljömålen och sjöfarten ...................................... |
974 |
18.5.15 |
Mål för den nationella transportpolitiken............ |
976 |
18.5.16 |
Riksdagen har beslutat om ett klimatmål |
|
|
för transportsektorn. ............................................. |
978 |
18.6 Nya mål?................................................................................ |
982 |
18.6.1Miljömålsberedningen föreslog ett etappmål
|
om utsläppen av kväveoxider från sjöfarten......... |
982 |
18.6.2 Målet hållbar sjöfart – Havs- och |
|
|
vattenmyndighetens förslag till planeringsmål .... |
983 |
18.7 Sjöfartens aktörer – nationella myndigheter ....................... |
985 |
18.7.1 |
Transportstyrelsen................................................. |
985 |
18.7.2 |
Sjöfartsverket ......................................................... |
986 |
18.7.3 |
Trafikverket ........................................................... |
988 |
18.7.4 |
Trafikanalys............................................................ |
989 |
18.7.5 |
Havs- och vattenmyndigheten.............................. |
990 |
18.7.6 |
Naturvårdsverket................................................... |
991 |
18.7.7 |
Länsstyrelser .......................................................... |
991 |
18.7.8 |
Kommuner ............................................................. |
992 |
18.7.9 |
Hamnar .................................................................. |
992 |
18.8 Forskning och utveckling för en hållbar sjöfart.................. |
993 |
18.8.1 |
Trafikverkets forskningsmedel ............................. |
994 |
18.8.2 |
Vinnova .................................................................. |
994 |
18.8.3 |
Waterborne inom EU............................................ |
994 |
18.9 Överväganden och förslag .................................................... |
995 |
18.9.1Havs- och vattenmyndigheten får nya
uppgifter och en tydligare roll i frågor |
|
om sjöfartens påverkan på havsmiljön.................. |
996 |
18.9.2En myndighet med uppgift att utvärdera effekterna av sjöfartens påverkan
på havsmiljön......................................................... |
998 |
18.9.3Regeringen ska verka för stränga regleringar
av utsläpp av tvättvatten från skrubbrar ............. |
1000 |
18.9.4 Större hänsyn i känsliga kust- och |
|
havsområden......................................................... |
1002 |
18.9.5Farledsavgifterna ses över för att bli effektiva
|
|
styrmedel för en bättre havsmiljö ....................... |
1004 |
|
18.9.6 |
Kommunala hamnavgifter ................................... |
1005 |
19 |
Undervattensbuller ................................................ |
1007 |
19.1 |
Hur påverkas havsmiljön av undervattensljud? ................. |
1007 |
19.2 |
Undervattensljud – naturligt och antropogent.................. |
1010 |
19.3 |
Regelverket .......................................................................... |
1013 |
19.4 |
Aktörer |
................................................................................. |
1015 |
19.5 |
Miljöövervakning................................................................. |
1018 |
19.6 |
Forskning och kunskapsförsörjning .................................. |
1019 |
19.7 |
Överväganden och förslag................................................... |
1022 |
|
19.7.1 |
Fastställ fler miljökvalitetsnormer |
|
|
|
för undervattensbuller.......................................... |
1022 |
|
19.7.2 Havs- och vattenmyndigheten ska ha |
|
|
|
ett övergripande ansvar för frågor |
|
|
|
om undervattensbullers påverkan |
|
|
|
på marina ekosystem ............................................ |
1023 |
|
19.7.3 Havs- och vattenmyndigheten ska se till att |
|
|
|
miljöövervakningsdata om undervattensbuller |
|
|
|
lagras och görs tillgängligt ................................... |
1026 |
|
19.7.4 |
Hastighetsgränser för fritidsbåtar ....................... |
1027 |
19.7.5Långsiktig kunskapsförsörjning och forskning
om undervattensbuller ......................................... |
1028 |
SOU 2020:83Innehåll
20 |
Marint områdesskydd............................................. |
1031 |
20.1 |
Nätverket av marina skyddade områden är ryggraden i |
|
|
förvaltningen av havsmiljön ............................................... |
1031 |
|
20.1.1 Effekter av skyddade områden ........................... |
1032 |
|
20.1.2 |
Anpassningar till klimatförändringar ................. |
1033 |
|
20.1.3 Områdesskydd berör många aktörer.................. |
1035 |
20.2 |
Mål för skyddade marina områden .................................... |
1036 |
|
20.2.1 Etappmålet om skydd av marina områden ......... |
1036 |
|
20.2.2 Gynnsam bevarandestatus i Natura 2000- |
|
|
|
nätverket............................................................... |
1038 |
|
20.2.3 Ospars och Helcoms nätverk av marina |
|
|
|
skyddade områden............................................... |
1038 |
|
20.2.4 God miljöstatus – Havsmiljödirektivets |
|
|
|
artikel 13.4............................................................ |
1038 |
20.3 |
Det pågår förhandlingar om nya mål ................................. |
1039 |
20.4 |
Hur mycket är skyddat i dag? ............................................ |
1043 |
20.5 |
Definition av och reglering i skyddade marina områden.. |
1048 |
|
20.5.1 Formellt skyddade marina områden................... |
1049 |
|
20.5.2 Havsmiljödirektivet artikel 13.4 samt Ospar |
|
|
|
och Helcom MPA................................................ |
1053 |
|
20.5.3 |
Andra områdesbaserade skyddsåtgärder ............ |
1054 |
|
20.5.4 Inget lagstöd för skydd av nätverk ..................... |
1059 |
20.6 |
Reglering av vissa verksamheter |
|
|
inom skyddade områden..................................................... |
1059 |
|
20.6.1 |
Reglering av fiske................................................. |
1060 |
|
20.6.2 Reglering av sjöfart och fritidsbåtar ................... |
1063 |
|
20.6.3 |
Försvarsmaktens verksamhet.............................. |
1067 |
|
20.6.4 |
Nedläggning av undervattenskablar |
|
|
|
och rörledningar på kontinentalsockeln............. |
1068 |
20.7 |
Roller och ansvarsområden ................................................ |
1069 |
20.8 |
Genomförandet av handlingsplanen för marint |
|
|
områdesskydd...................................................................... |
1072 |
|
20.8.1 Inrättande av skyddade marina områden ........... |
1074 |
|
20.8.2 Nationellt ramverk och regionala |
|
|
|
handlingsplaner.................................................... |
1074 |
Innehåll |
|
SOU 2020:83 |
20.8.3 Förstärkt och utvidgat skydd .............................. |
1075 |
20.8.4 |
Opåverkade områden........................................... |
1076 |
20.8.5 Reglering av fiske i skyddade områden............... |
1080 |
20.8.6 |
Kunskapsuppbyggnad.......................................... |
1082 |
20.8.7 |
Bättre uppföljning behövs ................................... |
1084 |
20.8.8 |
Finansiering och resurser..................................... |
1085 |
20.8.9 Områdesskyddet som en del av en |
|
|
koordinerad havsförvaltning ............................... |
1086 |
20.9 Överväganden och förslag................................................... |
1087 |
20.9.1 Nytt etappmål för marint områdesskydd ........... |
1089 |
20.9.2 Regleringar i opåverkade områden...................... |
1100 |
20.9.3En stärkt organisation med länsstyrelserna i
centrum................................................................. |
1104 |
20.9.4Bättre kunskapsunderlag behövs, särskilt för
|
|
utbredning av arter och livsmiljöer samt |
|
|
|
konnektivitet ........................................................ |
1105 |
21 |
Kusthavet – där alla vill vara ................................... |
1107 |
21.1 |
I kusten möts mål för havets miljötillstånd |
|
|
och ekonomiska utveckling................................................. |
1109 |
|
21.1.1 |
En ekosystembaserad förvaltning |
|
|
|
med en källa till hav-ansats................................... |
1110 |
|
21.1.2 Kustnära rekreation, friluftsliv och turism ......... |
1110 |
21.2 |
Några ekologiska särdrag i kustnära områden ................... |
1111 |
|
21.2.1 Ålgräs och kransalger – exempel på viktig |
|
|
|
undervattensvegetation........................................ |
1111 |
|
21.2.2 |
Genetisk mångfald ............................................... |
1113 |
|
21.2.3 Fisk har en strukturerande funktion................... |
1114 |
|
21.2.4 Bottenfauna lägger fast bl.a. miljögifter.............. |
1115 |
21.3 |
Påverkansfaktorer – kusten där alla vill vara ...................... |
1115 |
21.3.1Näringsämnen kommer både från land
och utsjö ............................................................... |
1116 |
21.3.2Gränsvärden för farliga ämnen överskrids
|
i alla kustvattenförekomster ................................ |
1116 |
21.3.3 Både yrkes- och fritidsfiske påverkar.................. |
1116 |
21.3.4 |
Fysisk exploatering .............................................. |
1117 |
21.3.5 |
Undervattensbuller .............................................. |
1123 |
SOU 2020:83Innehåll
|
21.3.6 |
Fritidsbåtar........................................................... |
1124 |
|
21.3.7 |
Vattenskotrar ....................................................... |
1130 |
|
21.3.8 |
Kustnära kommersiell sjötrafik .......................... |
1133 |
|
21.3.9 |
Klimatförändringar och havsförsurning............. |
1134 |
21.4 |
Behov av platsspecifik kunskap på rätt geografisk skala .. |
1135 |
|
21.4.1 |
Miljöövervakning................................................. |
1135 |
|
21.4.2 Marin kartering av arter och livsmiljöer............. |
1136 |
|
21.4.3 |
Kartering av påverkansfaktorer........................... |
1139 |
21.5 |
Administrativa gränser........................................................ |
1141 |
21.6 |
Fysisk planering .................................................................. |
1147 |
|
21.6.1 |
Det kommunala planansvaret ............................. |
1147 |
|
21.6.2 |
Översiktsplan....................................................... |
1148 |
|
21.6.3 |
Fördjupad översiktsplan...................................... |
1150 |
|
21.6.4 |
Detaljplan ............................................................. |
1150 |
21.6.5Länsstyrelsens överprövning – staten kan
|
|
bryta det kommunala planansvaret..................... |
1152 |
|
21.6.6 |
Områdesbestämmelser ........................................ |
1152 |
|
21.6.7 |
Regionplan ........................................................... |
1153 |
|
21.6.8 |
Riksintressen........................................................ |
1153 |
21.7 |
Andra områdesbaserade åtgärder – bidrar till |
|
|
en sammanhängande grön (blå) infrastruktur................... |
1155 |
|
21.7.1 |
Vad är grön – eller blå – infrastruktur? .............. |
1156 |
|
21.7.2 |
Strandskyddet i kustvatten ................................. |
1162 |
|
21.7.3 |
Marint områdesskydd.......................................... |
1168 |
|
21.7.4 |
Fiskelagstiftningen innanför trålgränsen ........... |
1170 |
21.8 |
Åtgärdsprogram och åtgärder ............................................ |
1171 |
|
21.8.1 |
Fysiska åtgärder och restaurering....................... |
1171 |
21.9 |
Två illustrativa exempel på de små stegens tyranni........... |
1173 |
|
21.9.1 |
Bryggor i grunda vågskyddade områden............ |
1173 |
|
21.9.2 |
Västkustens ålgräsängar ...................................... |
1175 |
21.10 |
Bedömningar och förslag.................................................... |
1176 |
|
21.10.1 |
Några förslag av särskild betydelse |
|
|
|
för kusthavet ........................................................ |
1179 |
|
21.10.2 |
Geografiskt kaos – länsstyrelserna bör |
|
|
|
få en samordnande roll i kusthavet ..................... |
1182 |
InnehållSOU 2020:83
|
21.10.3 |
Kunskapsunderlag för planering, skydd |
|
|
|
och åtgärdsarbete.................................................. |
1185 |
|
21.10.4 |
Skärpa kraven på den fysiska planeringen .......... |
1187 |
|
21.10.5 |
Havs- och vattenförhållanden ska kunna |
|
|
|
inkluderas i detaljplan .......................................... |
1194 |
|
21.10.6 |
Strandskyddet är särskilt viktigt i grunda |
|
|
|
kustområden......................................................... |
1196 |
|
21.10.7 |
Förbättra handläggning, uppföljning |
|
|
|
och tillsyn av muddring och dumpning .............. |
1198 |
|
21.10.8 |
Åtgärder för ett mer hållbart båtliv..................... |
1200 |
|
21.10.9 |
Information och utbildning................................. |
1204 |
|
21.10.10 |
Fritidsbåtsregister ................................................ |
1206 |
|
21.10.11 |
Återvinning av fritidsbåtar .................................. |
1210 |
|
21.10.12 |
Omställning till miljövänliga motorer ................ |
1214 |
|
21.10.13 Förslag som också har diskuterats ...................... |
1215 |
22 |
Havsmiljödata ....................................................... |
1219 |
22.1 |
Miljöövervakning................................................................. |
1220 |
|
22.1.1 |
Miljökvalitetsmål, miljöövervakning |
|
|
|
och ansvariga myndigheter .................................. |
1221 |
|
22.1.2 |
Regler som styr miljöövervakningen .................. |
1222 |
|
22.1.3 |
Miljöövervakningens programområden.............. |
1229 |
|
22.1.4 |
Miljöövervakningsutredningen om |
|
|
|
miljöövervakningen.............................................. |
1229 |
22.2 |
Marin kartering .................................................................... |
1235 |
|
22.2.1 |
Inspire-direktivet ................................................. |
1238 |
|
22.2.2 |
Geografisk information inklusive djupdata ........ |
1239 |
22.3 |
Datavärdskap ....................................................................... |
1246 |
22.4 |
Aktörer inom förvaltningen av havsmiljödata ................... |
1248 |
|
22.4.1 |
Naturvårdsverket ................................................. |
1248 |
|
22.4.2 |
Havs- och vattenmyndigheten ............................ |
1249 |
|
22.4.3 |
Livsmedelsverket.................................................. |
1251 |
|
22.4.4 |
Kemikalieinspektionen ........................................ |
1251 |
|
22.4.5 |
SGU ...................................................................... |
1252 |
|
22.4.6 |
SLU ....................................................................... |
1253 |
|
22.4.7 |
Kustbevakningen.................................................. |
1254 |
|
22.4.8 |
SMHI .................................................................... |
1255 |
SOU 2020:83 |
|
Innehåll |
22.4.9 |
Strålsäkerhetsmyndigheten ................................. |
1257 |
22.4.10 |
DIGG ................................................................... |
1257 |
22.4.11 |
Länsstyrelserna .................................................... |
1258 |
22.4.12 |
Kommunerna ....................................................... |
1260 |
22.4.13 |
Näringslivet ansvarar för recipientkontrollen ... |
1261 |
22.4.14 |
Data insamlade av enskilda ................................. |
1262 |
22.4.15 |
Sjöfartsverket ....................................................... |
1263 |
22.4.16 |
Försvarsmakten ................................................... |
1263 |
22.5 Digitala kunskapsbaser och digitalt stöd |
|
i havsmiljöarbetet ................................................................ |
1264 |
22.5.1 |
Miljödataportalen ................................................ |
1264 |
22.5.2 |
Geodataportalen .................................................. |
1265 |
22.5.3 |
oppnadata.se......................................................... |
1266 |
22.5.4 |
sverigesvattenmiljo.se.......................................... |
1266 |
22.5.5 |
Stationsregistret................................................... |
1266 |
22.5.6 |
Fristående tjänst för validering av miljödata...... |
1267 |
22.5.7 |
VISS ...................................................................... |
1268 |
22.5.8 |
Nationella kartskikt för värdetrakter ................. |
1270 |
22.5.9 |
SHARK ................................................................ |
1271 |
22.5.10 |
Smart miljöinformation....................................... |
1271 |
22.5.11 |
Naturhistoriska riksmuseet ................................ |
1272 |
22.5.12 |
Vattenwebb .......................................................... |
1272 |
22.5.13 |
ICES databaser .................................................... |
1273 |
22.5.14 |
Helcoms databaser .............................................. |
1273 |
22.5.15 |
Ospar – ODIMS.................................................. |
1273 |
22.5.16 |
EEA ...................................................................... |
1274 |
22.5.17 |
Copernicus........................................................... |
1274 |
22.5.18 |
EMODnet ............................................................ |
1274 |
22.6 Brister och problem när det gäller havsmiljödata ............. |
1275 |
22.6.1 |
Brister i miljöövervakningen............................... |
1276 |
22.6.2 |
Brister i datavärdskapen ...................................... |
1279 |
22.6.3 |
Brister i marin kartering ...................................... |
1280 |
22.6.4 |
Brister i kunskapsunderlag.................................. |
1284 |
22.6.5 |
Behov av flera digitala verktyg............................ |
1285 |
22.7 Överväganden och förslag .................................................. |
1287 |
22.7.1Ändringar i Havs- och vattenmyndighetens
instruktion ........................................................... |
1287 |
InnehållSOU 2020:83
|
22.7.2 Ändringar i SGU:s instruktion ........................... |
1289 |
|
22.7.3 Ändring i Kustbevakningens instruktion ........... |
1290 |
|
22.7.4 Sekretessen av geografisk information |
|
|
|
och försvarets roll................................................. |
1291 |
|
22.7.5 Översyn av sekretesskyddet för geografisk |
|
|
|
information........................................................... |
1292 |
|
22.7.6 Ny finansieringsmodell för geografisk |
|
|
|
information........................................................... |
1293 |
|
22.7.7 |
Sammanhållen marin kartering............................ |
1298 |
23 |
Behov av kunskap och forskning om havsmiljön ........ |
1307 |
23.1 |
Havsmiljöinstitutet.............................................................. |
1308 |
|
23.1.1 Överväganden och förslag – |
|
|
|
Havsmiljöinstitutets uppdrag förnyas till 2030..1311 |
23.2 |
Kunskaps- och forskningsbehov ........................................ |
1313 |
|
23.2.1 Kunskaps och forskningsbehov som |
|
|
|
Miljömålsberedningen uppmärksammat |
|
|
|
under utredningsarbetet....................................... |
1313 |
|
23.2.2 Forskning och kunskapsförsörjning om havets |
|
|
miljö och ekosystem ............................................ |
1319 |
|
23.2.3 Anslagsmedel för forskning inom |
|
|
|
utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård..1320 |
|
23.2.4 Överväganden och förslag – anslaget |
|
|
|
Havs- och vattenmiljöforskning.......................... |
1323 |
24 |
Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete .. |
1325 |
24.1 |
Tydligare instruktioner till myndigheterna ....................... |
1325 |
24.2 |
Mindre rapportering och mer verkstad .............................. |
1326 |
24.3 |
Myndigheternas eget regelförändringsarbete .................... |
1327 |
|
24.3.1 |
Arbetsgången........................................................ |
1328 |
|
24.3.2 |
Genomslag för regelförändringsförslagen .......... |
1329 |
24.4 |
Effektivare finansiering av havsmiljöarbete ....................... |
1330 |
24.5 |
Exempel på ersättningar ur landsbygdsprogrammet och |
|
|
havs- och fiskeriprogrammet .............................................. |
1331 |
|
24.5.1 |
Greppa Näringen.................................................. |
1332 |
SOU 2020:83 |
Innehåll |
24.5.2 Vattenrelaterade miljöersättningar ..................... |
1333 |
24.5.3Ersättning för skötsel av våtmarker och
dammar................................................................. |
1334 |
24.5.4Stöd för att anlägga eller restaurera våtmarker
och dammar.......................................................... |
1335 |
24.5.5Stöd för havsmiljö och bevarandeåtgärder
i havs- och fiskeriprogrammet ............................ |
1335 |
24.6 Statlig finansiering av havsmiljöarbete............................... |
1339 |
24.6.1Om effektivitet och god hushållning i statlig
verksamhet ........................................................... |
1339 |
24.6.2 Riksdagens finansmakt och finansiell styrning.. 1340
24.7Statliga bidrag finansierar merparten av havs- och
|
vattenmiljöarbetet ............................................................... |
1345 |
|
24.7.1 |
Vad är bidrag och hur ser regelverket ut? .......... |
1347 |
|
24.7.2 |
Inomstatliga bidragsmedel äskas |
|
|
|
inte i budgetunderlaget........................................ |
1348 |
|
24.7.3 |
Synpunkter på inomstatliga bidrag..................... |
1348 |
|
24.7.4 |
Synpunkter på riktade statsbidrag ...................... |
1349 |
24.8 |
Utgifter för havsmiljöarbete ingår i utgiftsområdet 20 |
|
|
Allmän miljö- och naturvård .............................................. |
1353 |
24.9 |
Samtliga anslag inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- |
|
|
och naturvård budgetåret 2020........................................... |
1354 |
|
24.9.1 |
Hur får 1:11 – anslaget användas? ...................... |
1364 |
24.10 |
Närmare om hur anslaget 1:11 Åtgärder för havs- |
|
|
och vattenmiljö fick användas 2020 och hur anslaget |
|
|
användes 2019...................................................................... |
1367 |
|
24.10.1 |
Regeringens villkor till ap.1 Åtgärder för havs- |
|
|
|
och vattenmiljö – Avloppsrening – del till |
|
|
|
Naturvårdsverket, 170 000 tusen kronor ........... |
1368 |
|
24.10.2 |
Regeringens villkor 2020 till ap.2 Åtgärder |
|
|
|
för havs- och vattenmiljö, disponeras |
|
|
|
av Havs- och vattenmyndigheten, |
|
|
|
1 038 765 tusen kronor........................................ |
1369 |
|
24.10.3 |
Regeringens villkor 2020 till ap.3 Åtgärder |
|
|
|
för havs- och vattenmiljö – del till Lst, |
|
|
|
173 800 tusen kronor ........................................... |
1375 |
24.10.4Regeringens villkor 2020 till ap.4 Åtgärder för havs- och vattenmiljö – Tillsyn avlopp –
|
|
del till Lst, 7 000 tusen kronor ............................ |
1376 |
24.11 |
Överväganden och förslag................................................... |
1377 |
|
24.11.1 |
Genomlysning av nivån på anslagsmedlen |
|
|
|
för havs- och vattenåtgärder ................................ |
1377 |
|
24.11.2 |
1:11-anslaget Åtgärder för havs- |
|
|
|
och vattenmiljöåtgärder ....................................... |
1380 |
|
24.11.3 |
Ett nytt anslag – Statligt stöd till lokalt |
|
|
|
havs- och vattenvårdsarbete................................. |
1385 |
25 |
Förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart |
|
|
nyttjande av hav och marina resurser ....................... |
1391 |
25.1 |
Ingen ser helheten ............................................................... |
1393 |
25.2 |
Överväganden och förslag................................................... |
1394 |
|
25.2.1 |
En havsmiljölag .................................................... |
1397 |
|
25.2.2 |
En tvärvetenskaplig funktion .............................. |
1400 |
25.2.3Samhällsekonomiska analyser för hela
havsmiljön............................................................. |
1404 |
25.3Miljömålsberedningens strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande
|
av hav och marina resurser .................................................. |
1406 |
26 |
Konsekvensanalys .................................................. |
1409 |
26.1 |
Bestämmelser om konsekvensberäkningar och andra |
|
|
konsekvensbeskrivningar .................................................... |
1409 |
|
26.1.1 |
Kommittéförordningens bestämmelser |
|
|
|
om konsekvensberäkningar och andra |
|
|
|
konsekvensbeskrivningar..................................... |
1409 |
|
26.1.2 |
Bestämmelser om konsekvensbeskrivningar |
|
|
|
i Miljömålsberedningens direktiv ........................ |
1410 |
26.1.3Bestämmelser om konsekvensbeskrivningar i förordningen om konsekvensutredning vid
regelgivning .......................................................... |
1410 |
26.2 Vad är ett resultat och vad är en konsekvens? ................... |
1412 |
26.2.1 Vad är problemet? ................................................ |
1412 |
26.2.2Motiveringar, bedömningar, överväganden
och förslag............................................................ |
1414 |
26.2.3En konsekvensanalys ska innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte
|
kommer till stånd................................................. |
1415 |
26.3 Aktörer som berörs av Miljömålsberedningens förslag ... |
1415 |
26.3.1 |
Vilka som berörs.................................................. |
1415 |
26.3.2 |
Aktörer som berörs av förslagen i respektive |
|
|
kapitel ................................................................... |
1415 |
26.3.3Varför och på vilket sätt de olika aktörerna
|
|
berörs.................................................................... |
1418 |
|
26.3.4 I vilken utsträckning olika aktörer berörs ......... |
1418 |
26.4 |
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna |
|
|
eller intäkterna för staten m.fl............................................ |
1419 |
26.5 |
Konsekvenser för staten ..................................................... |
1421 |
|
26.5.1 |
Konsekvenser för Boverket................................. |
1421 |
|
26.5.2 |
Konsekvenser för Försvarsmakten..................... |
1422 |
26.5.3Konsekvenser för Havs- och
|
vattenmyndigheten.............................................. |
1423 |
26.5.4 |
Konsekvenser för Naturvårdsverket .................. |
1437 |
26.5.5 |
Konsekvenser för Jordbruksverket .................... |
1441 |
26.5.6 |
Konsekvenser för Kemikalieinspektionen ......... |
1444 |
26.5.7 |
Konsekvenser för Kustbevakningen................... |
1445 |
26.5.8 |
Konsekvenser för kustlänsstyrelserna................ |
1446 |
26.5.9 |
Konsekvenser för Regeringskansliet .................. |
1453 |
26.5.10 |
Konsekvenser för Riksantikvarieämbetet .......... |
1457 |
26.5.11 |
Konsekvenser för SGU ....................................... |
1457 |
26.5.12 |
Konsekvenser för SMHI ..................................... |
1459 |
26.5.13 |
Konsekvenser för Sjöfartsverket ........................ |
1459 |
26.5.14 |
Konsekvenser för Trafikverket........................... |
1463 |
26.5.15 |
Konsekvenser för Transportstyrelsen ................ |
1464 |
26.5.16 |
Konsekvenser för Trafikanalys ........................... |
1465 |
26.5.17 |
Konsekvenser för lärosäten................................. |
1466 |
26.5.18 |
Konsekvenser för vattenmyndigheterna ............ |
1467 |
InnehållSOU 2020:83
26.6 |
Konsekvenser för kommuner och regioner ....................... |
1468 |
|
26.6.1 |
Konsekvenser för kommunerna.......................... |
1468 |
|
26.6.2 |
Konsekvenser för regionerna .............................. |
1474 |
26.7 |
Konsekvenser för företag.................................................... |
1474 |
|
26.7.1 |
Konsekvenser för lantbrukare ............................. |
1474 |
|
26.7.2 |
Konsekvenser för sjöfarten.................................. |
1483 |
|
26.7.3 |
Konsekvenser för fiskenäringen.......................... |
1487 |
|
26.7.4 |
Konsekvenser för turistnäringen......................... |
1496 |
|
26.7.5 Konsekvenser för havsbaserad vindkraft ............ |
1500 |
26.8 |
Konsekvenser för andra enskilda........................................ |
1503 |
26.9 |
Konsekvenser för organisationer........................................ |
1508 |
26.10 |
Konsekvenser av förslag som har betydelse |
|
|
för den kommunala självstyrelsen ...................................... |
1509 |
26.11 |
Konsekvenser av förslag som har betydelse |
|
|
för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet..... |
1509 |
26.12Konsekvenser av förslag som har betydelse
för sysselsättning och offentlig service i olika delar av
landet .................................................................................... |
1510 |
26.13 Konsekvenser av förslag som har betydelse |
|
för små företags arbetsförutsättningar ............................... |
1510 |
26.14Konsekvenser av förslag som har betydelse
för små företags konkurrensförmåga eller villkor
|
i övrigt i förhållande till större företags villkor ................. |
1511 |
26.15 |
Konsekvenser av förslag som har betydelse |
|
|
för jämställdheten mellan kvinnor och män ...................... |
1511 |
26.16 |
Konsekvenser av förslag som har betydelse |
|
|
för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ... |
1511 |
26.17 |
Bedömning av om föreslagna regleringar |
|
|
överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter |
|
|
som följer av Sveriges medlemskap i EU ........................... |
1512 |
26.18 |
Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det |
|
|
gäller tidpunkten för ikraftträdande................................... |
1512 |
SOU 2020:83Innehåll
26.19 |
Bedömning av behov av särskilda informationsinsatser ... |
1512 |
26.20 |
Samhällsekonomiska konsekvenser |
|
|
och kostnadseffektivitet ..................................................... |
1513 |
27 |
Författningskommentar .......................................... |
1517 |
27.1 |
Förslaget till havsmiljölag................................................... |
1517 |
27.2 |
Förslaget till lag om ändring i fiskelagen (1993:787)........ |
1519 |
27.3 |
Förslaget till lag om ändring av miljöbalken (1998:808) .. |
1519 |
27.4 |
Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen |
|
|
(2010:900)............................................................................ |
1521 |
Särskilda yttranden ........................................................ |
1523 |
Bilagor |
|
|
Bilaga 1 |
Kommittédirektiv 2010:74 ......................................... |
1531 |
Bilaga 2 |
Kommittédirektiv 2011:50 ......................................... |
1539 |
Bilaga 3 |
Kommittédirektiv 2011:91 ......................................... |
1547 |
Bilaga 4 |
Kommittédirektiv 2012:95 ......................................... |
1555 |
Bilaga 5 |
Kommittédirektiv 2014:110 ....................................... |
1565 |
Bilaga 6 |
Kommittédirektiv 2014:165 ....................................... |
1575 |
Bilaga 7 |
Kommittédirektiv 2018:44 ......................................... |
1587 |
Sammanfattning
Med denna strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser vill Miljömålsbered- ningen skapa bättre förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård och samtidigt miljökvali- tetsmålet Ingen övergödning. Miljömålsberedningen lämnar förslag som omfattar verksamheter inom fler politikområden och utgiftsområden än vad som vanligtvis ingår i området havsmiljö. Detta för att fånga upp fler påverkansfaktorer på havsmiljön som behöver åtgärdas. Två särskilda frågor har genomsyrat hela arbetet med strategin. Den första frågan är kopplingen mellan hav, klimatförändringen och havs- försurning. Den andra frågan är ekosystemansatsen och ekosystem- baserad förvaltning.
Miljömålsberedningens ambition har varit att strategin inte ska förstärka målkonflikter utan att snarare integrera och harmonisera målen för olika verksamheter. Miljömålsberedningen poängterar att det kommer behövas ett långsiktigt, enträget och målmedvetet arbete för att kunna nå miljökvalitetsmålen, nationellt, i EU och i inter- nationella forum av både riksdagen, regeringen och dess myndig- heter, kommuner samt ideella föreningar och privata och lokala aktörer.
Här redovisas huvuddragen i Miljömålsberedningens förslag.
En ny havsmiljölag och en tvärvetenskaplig funktion
Miljömålsberedningen bedömer att Sverige behöver en bred politisk uppslutning för en ambitiös och kraftfull havsmiljöpolitik. En eko- nomiskt, socialt och ekologiskt långsiktigt hållbar nationell havs- miljöpolitik kännetecknas enligt Miljömålsberedningen av att den har ambitiösa mål och väl utformade styrmedel, samt ett strukturerat och transparent arbetssätt. För att havsmiljöpolitiken ska kunna nå
43
Sammanfattning |
SOU 2020:83 |
sina mål är det avgörande att regeringen och riksdagen får möjlighet att se till helheten av de problem som råder inom havsmiljöarbetet.
Miljömålsberedningen föreslår därför att riksdagen instiftar en havsmiljölag. Avsikten är att skapa bättre förutsättningar för breda och uthålliga havsmiljö- och havspolitiska insatser både nationellt och internationellt. Av havsmiljölagen ska det framgå att Sveriges havs- miljöarbete ska syfta till att uppnå det av riksdagen beslutade miljö- kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Vidare ska ekosystemansatsen vara en utgångspunkt för regeringens havsmiljö- arbete och havsmiljöarbetet ska vila på vetenskaplig grund. Lagen anger att regeringen med jämna mellanrum ska lämna en havsmiljöpolitisk proposition till riksdagen.
Miljömålsberedningen föreslår även en tvärvetenskaplig expert- funktion som kan ta fram analyser och bedömningar ur ett brett samhällsperspektiv som avser den samlade havsmiljöpolitiken.
Två nya etappmål om återföring av växtnäringsämnen och marint områdesskydd
Miljömålsberedningen föreslår två nya etappmål inom miljösyste- met. Det ena etappmålet anger hur stor andel av fosfor och kväve som ska återföras till livsmedelsproduktion från stallgödsel, avlopp och matavfall till 2030.
Det andra etappmålet innebär att till 2030 ska ett nätverk av skyddade områden omfatta minst 30 procent av Sveriges havsområden genom formellt skydd eller andra effektiva områdesbaserade beva- randeåtgärder,1 samt att minst tio procent ska vara strikt skyddade.
1S.k. OECM:s.
SOU 2020:83 |
Sammanfattning |
Harmoniserat genomförande av EU-direktiv och EU-förordningar
Flera förslag bidrar till att harmonisera genomförandet av EU-direk- tiv och förordningar som sätter mål för havsmiljöarbetet. Det handlar främst om havsmiljödirektivet,2 vattendirektivet,3 art- och habitatdirektivet4 och EU:s gemensamma fiskeripolitik.5 Förslagen ska underlätta harmonisering i alla steg i genomförandet från t.ex. statusbedömningar, miljökvalitetsnormer, åtgärdsplaner och utvärder- ing och rapportering. Miljömålsberedningen föreslår en utvecklad rådgivning för fisk- och havsmiljöförvaltningen.
Effektiv utvärdering och rapportering av mål för havets tillstånd
Miljömålsberedningen anser att det inte ska råda någon tvekan om att det är miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård som är målet för det önskade tillståndet för havet och som ska styra havsmiljöarbetet. Flera förslag ska bidra till att underlätta uppföljningen, utvärderingen och rapporteringen av mål för havets tillstånd. Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skär- gård föreslås bara ha tre preciseringar som motsvarar målen i de tre EU-direktiven; havsmiljödirektivet, vattendirektivet samt art- och habitatdirektivet. Miljökvalitetsmålet ska rapporteras direkt till reger- ingen. Detta för att inte problemens allvar i frågor om havets miljö- tillstånd ska tonas ner i de formaliserade och detaljerade processerna för uppföljning och utvärdering av generationsmålet och miljökva- litetsmålen.
2Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).
3Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.
4Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.
5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
Sammanfattning |
SOU 2020:83 |
Ändringar i myndigheters ansvar och beslutsfattande
För en mer effektiv havsmiljöförvaltning behövs det ändringar i mandat och beslutsfattande. Miljömålsberedningen föreslår att reger- ingen ska fatta beslut om ett åtgärdsprogram inom havs- och vatten- miljöförvaltningen. Beredningen föreslår även att det bör vara ett gemensamt organ som beslutar om miljökvalitetsnormer i enlighet med vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen samt referensvärden i enlighet med art- och habitatdirektivet och fågel- direktivet för akvatiska arter och livsmiljöer.
Flera förslag innebär ändrat ansvar för nationella myndigheter, bl.a. föreslås Jordbruksverket ta över miljömålsansvaret för Ingen övergödning, samt även få ett större ansvar för att säkerställa åtgärds- genomförandet.
Havs- och vattenmyndigheten föreslås få ansvar för hela den akvatiska miljöövervakningen, även miljögifter och undervattens- buller. Havs- och vattenmyndigheten föreslås få ett utpekat ansvar för att sjöfartens påverkan på havsmiljön beaktas och även ett tydligt ansvar för marint skräp.
Sjöfartsverket och Transportstyrelsen föreslås få tydligare ansvar för sjöfartens påverkan på marina ekosystem.
Finansiering
Miljömålsberedningen lämnar flera förslag om effektivare finansier- ing av havs- och vattenmiljöarbetet.
Länsstyrelserna får en samordnande roll i havs- och vattenmiljöarbetet
Länsstyrelserna har en viktig roll att samordna havs- och vatten- miljöarbetet, i synnerhet i kustvattenområdet. Kustlänsstyrelserna föreslås få tydligare och utökade uppgifter och ansvar för att sam- ordna det lokala havs- och vattenmiljöarbetet och även samordna detta med fiskevårdsarbetet.
SOU 2020:83 |
Sammanfattning |
Kommunernas planeringsansvar för kustvattenområdet stärks
Kommunerna är en mycket viktig aktör i kustvattenområdet. Över- siktsplanering, detaljplanering och strandskydd är tre viktiga rätts- liga verktyg som kommunen förfogar över och där Miljömålsbered- ningen lägger förslag för att stärka kommunernas havsmiljöarbete och förtydliga deras ansvar.
Fokus på åtgärder
Miljömålsberedningen lämnar flera förslag som ska bidra till ett mer effektivt åtgärdsarbete, däribland länsstyrelsernas samordnande roll och en effektivare finansiering. Miljömålsberedningen föreslår även en särskild satsning för att återfå stor fisk i kustvatten.
Fortsatt behov av regleringar
Det behövs ett fortsatt arbete med regleringar inom vissa områden. Främst gäller det tillämpning av befintliga regelverk som t.ex. regleringar av fiske med stöd av EU:s gemensamma fiskeripolitik, regleringar av fritidsbåtar i skyddade områden eller beslut om flytt av farleder för internationell sjöfart bort från områden med höga naturvärden.
Stort behov av havsmiljödata och kunskap
Miljömålsberedningen lämnar flera förslag för att få fram nödvändiga data och underlag om havsmiljön. Det handlar om att organisera miljö- övervakning och datavärdskap samt att genomföra marin kartering.
Miljömålsberedningen bedömer att det saknas forskning och kunskap inom flera olika områden som är väsentliga för att vidta rätt åtgärder för att kunna nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Miljömålsberedningen föreslår därför att Havsmiljöinstitutets uppdrag förlängs till 2030 samt att Havs- och vattenmyndigheten får disponera ett nytt forskningsanslag för havs- och vattenmiljöforskning.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till havsmiljölag
Härigenom föreskrivs följande.
1 § I denna lag finns bestämmelser om regeringens havsmiljö- arbete, vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas.
2 § Regeringens havsmiljöarbete syftar till att uppnå det av riks- dagen beslutade miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
3 § I sitt havsmiljöarbete ska regeringen tillämpa ekosysteman- satsen som en utgångspunkt. Enligt ekosystemansatsen ska natur- värden bevaras och naturresurser nyttjas miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart, med målet att säkerställa att ekosystemen an- vänds inom sina gränser.
4 § Havsmiljöarbetet ska vila på vetenskaplig grund.
5 § Regeringen ska varje mandatperiod ta fram en havsmiljöpro- position.
Propositionen ska innehålla en resultatanalys och beskrivning av planerade åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård och eventuella författningsförslag som behövs för detta ändamål. Arbetet med propositionen ska sam- ordnas med åtgärdsarbetet enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och havsmiljöförordningen (2010:1341).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.
49
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.2Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787)
Härigenom föreskrivs i fråga om fiskelagen (1993:787) att 20 § och bilagan ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
20 §1 |
Regeringen eller den myndig- |
Regeringen eller den myndig- |
het regeringen bestämmer får |
het regeringen bestämmer får |
meddela föreskrifter om vilken |
meddela föreskrifter om vilken |
hänsyn som vid fiske skall tas till |
hänsyn som vid fiske ska tas till |
naturvårdens intressen. Föreskrif- |
naturvårdens och fiskets intres- |
terna får dock inte vara så ingri- |
sen. |
pande att fisket avsevärt försvåras. |
|
Regeringen eller den myndig- |
Regeringen eller den myndig- |
het som regeringen bestämmer |
het som regeringen bestämmer |
får föreskriva att det i ärenden |
får föreskriva att det i ärenden |
enligt denna lag skall finnas en |
enligt denna lag ska finnas en |
analys av vilken inverkan fiske- |
analys av vilken inverkan fiske- |
metoder och utsättande av fisk- |
metoder och utsättande av fisk- |
arter har på miljön. Föreskrif- |
arter har på miljön. Föreskrif- |
terna får innebära att en sådan |
terna får innebära att en sådan |
analys skall göras av den som |
analys ska göras av den som avser |
avser att använda metoder eller |
att använda metoder eller sätta ut |
sätta ut fiskarter. |
fiskarter. |
1Senaste lydelse 1998:848.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
Nuvarande lydelse
Bilaga2
Svenska medborgares rätt att fiska i enskilt vatten
Område |
Tillåtna |
Tillåtna |
Särskilda |
|
redskap |
fiskslag |
bestämmelser |
-----------------------------------------------------------------------------
Vid Skånes |
Alla redskap |
Alla, se dock |
Fiske efter |
västra kust |
|
särskilda |
ostron är för- |
och vid |
|
bestämmelser |
behållet inne- |
kusten i |
|
|
havaren av |
Hallands län |
|
|
den enskilda |
samt |
|
|
fiskerätten |
Göteborgs |
|
|
inom |
och Bohus län |
|
|
200 meter |
|
|
|
från fastlandet |
|
|
|
eller från en ö |
|
|
|
av minst |
|
|
|
100 meters |
|
|
|
längd. För |
|
|
|
fiske med fast |
|
|
|
redskap krävs |
|
|
|
tillstånd enligt |
|
|
|
10 §. |
2Senaste lydelse 1995:1388.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
Föreslagen lydelse
Bilaga
Svenska medborgares rätt att fiska i enskilt vatten
Område |
Tillåtna |
Tillåtna |
Särskilda |
|
redskap |
fiskslag |
bestämmelser |
-----------------------------------------------------------------------------
Vid Skånes |
Alla redskap |
Alla, se dock |
Fiske efter |
västra kust |
|
särskilda |
europeiska |
och vid |
|
bestämmelser |
ostron (Ostrea |
kusten i |
|
|
edulis) är för- |
Hallands län |
|
|
behållet inne- |
samt |
|
|
havaren av |
Göteborgs |
|
|
den enskilda |
och Bohus län |
|
|
fiskerätten |
|
|
|
inom |
|
|
|
200 meter |
|
|
|
från fastlandet |
|
|
|
eller från en ö |
|
|
|
av minst |
|
|
|
100 meters |
|
|
|
längd. För |
|
|
|
fiske med fast |
|
|
|
redskap krävs |
|
|
|
tillstånd enligt |
|
|
|
10 §. |
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.
Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kom- munen förklaras som naturreser- vat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värde- fulla naturmiljöer, tillgodose behov av områden för friluftslivet eller bevara opåverkade områden.
Ett område som behövs för att skydda, återställa, nyskapa eller klimatanpassa värdefulla naturmil- jöer eller livsmiljöer för skydds-
53
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.3Förslag till lag om ändring av miljöbalken (1998:808)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808) att det ska införas en ny paragraf, 5 kap. 8 a §, samt att 7 kap. 4 och 13 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
5 kap.
8 a §
Regeringen ska fastställa ett åt- gärdsprogram för havs- och vatten- miljön, enligt bestämmelserna i havs- miljöförordningen (2010:1341) och vattenförvaltningsförordningen (2004:660).
Åtgärdsprogrammet ska, utöver vad som följer av 9 §, innehålla upp- gifter om de åtgärder som regeringen behöver vidta för att miljökvalitets- normerna ska kunna följas.
7kap. 4 §3
Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kom- munen förklaras som naturreser- vat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värde- fulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet.
Ett område som behövs för att skydda, återställa eller ny- skapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda
3Senaste lydelse 1998:808.
2. bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten, och därmed uppnå och bi- behålla god miljöstatus enligt havs- miljöförordningen (2010:1341) och god ekologisk och kemisk status
enligt vattenförvaltningsförord- ningen (2004:660).
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
arter får också förklaras som |
värda arter får också förklaras som |
naturreservat. |
naturreservat. |
13 §4
Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet syftar till att långsiktigt
1.trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strand- områden, och
2. bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.
4Senaste lydelse 2009:532.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.4Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) att 3 kap. 5 § samt 4 kap. 12 och 14 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3kap. 5 §5
Av översiktsplanen ska även följande framgå
1.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder,
2.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regio- nala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,
3.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,
4.kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra,
5.om översiktsplanen avviker från en regionplan för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen, och
6.sådana områden och verksamheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse.
7.hur kommunen i den fysiska planeringen inom kustvattenom- rådet (vattenområdet mellan strand- linjen ut till de särskilda avgräns- ningslinjer, en nautisk mil räknat från baslinjerna, som framgår av bilaga 6 till lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner) tar hänsyn till och samordnar översiktsplaneringen med havspla- nerna enligt 4 kap. 10 § miljö- balken (1998:808).
5Senaste lydelse 2020:76.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen.
4kap. 12 §6
I en detaljplan får kommunen bestämma |
|
|
1. skyddsåtgärder för att mot- |
1. skyddsåtgärder för att mot- |
verka markförorening, olyckor, |
verka mark-, havs- och vatten- |
översvämning och erosion, |
förorening, |
olyckor, |
översväm- |
|
ning och erosion, |
|
2. skyddsåtgärder för att mot- |
2. skyddsåtgärder för att mot- |
verka störningar från omgiv- |
verka störningar från omgiv- |
ningen, och |
ningen, |
|
|
3. om det finns särskilda skäl |
3. om det finns särskilda skäl |
för det, högsta tillåtna värden för |
för det, högsta tillåtna värden för |
störningar genom luftförore- |
störningar |
genom |
luftförore- |
ning, buller, skakning, ljus eller |
ning, buller, skakning, ljus eller |
andra olägenheter som omfattas |
andra olägenheter som omfattas |
av 9 kap. miljöbalken. |
av 9 kap. miljöbalken, och |
|
4. skyddsåtgärder för att mot- |
verka negativ påverkan på havs- och vattenmiljön.
14 §7
I en detaljplan får kommunen bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens använd- ning endast får ges under förutsättning att
1.en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd,
2.ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen,
3.utfarten eller en annan utgång från fastigheten har ändrats,
4. markens lämplighet för be- |
4. markens lämplighet för be- |
byggande har säkerställts genom |
byggande har säkerställts genom |
att en markförorening har av- |
att en mark-, havs-, eller vatten- |
hjälpts eller en skydds- eller |
förorening har avhjälpts eller en |
6Senaste lydelse 2010:900.
7Senaste lydelse 2014:902.
SOU 2020:83Författningsförslag
säkerhetsåtgärd har vidtagits på |
skydds- eller säkerhetsåtgärd har |
tomten, |
vidtagits på tomten, |
5.åtgärder som förebygger olägenheter från omgivningsbuller har vidtagits.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:915) om miljö- hänsyn i jordbruket att 5 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
5 §8
Känsliga områden enligt artikel 3 i rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket, i den ursprungliga lydelsen, är
1.Gotlands län, kustområdena i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands, Kalmar och Västra Götalands län samt delar av Blekinge, Skåne och Hallands län, och
2.övriga delar av Stockholms och Södermanlands län samt delar av Uppsala, Östergötlands, Jönköpings, Kalmar, Västra Götalands, Värmlands, Örebro, Västmanlands och Dalarnas län.
Jordbruksverket får meddela föreskrifter om vilka kustområden och länsdelar som avses i första stycket.
Jordbruksverket får även med- dela föreskrifter om vilka kust- områden och länsdelar som är över- gödningskänsliga områden med hänsyn till risk för att miljökva- litetsnormer enligt vattenförvalt- ningsförordningen (2004:660) inte nås.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
8Senaste lydelse 2015:250.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 §9
Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för områdesskyddet. Riksantikvarieämbetet har dock det centrala ansvaret i fråga om kulturreservat, Skogsstyrelsen det centrala ansvaret för biotops- kyddsområden enligt 6 § och Havs- och vattenmyndigheten det centrala ansvaret för vattenskyddsområden och det centrala väg- ledningsansvaret för områdesskydd som syftar till bevarandet av havs- eller vattenmiljöer eller grundvatten.
Länsstyrelsen ansvarar i länet för områdesskyddet. Kommunen ansvarar dock för det områdesskydd som den har förordnat om och Skogsstyrelsen ansvarar i länet för biotopskyddsområden enligt 6 §.
De länsstyrelser som är berörda av ett nätverk av marina skyddade områden ska samarbeta med var- andra om utformningen av nät- verket för respektive Bottniska viken, Östersjön, och Västerhavet.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
9Senaste lydelse 2011:629.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.7Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660)
Härigenom föreskrivs i fråga om vattenförvaltningsförordningen (2004:660)
dels att 6 kap. 4 § ska upphöra att gälla,
dels att 6 kap. 1, 3, 5, 7 och 8 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 1 kap. 6 §, samt närmast före 1 kap. 6 § en ny rubrik med följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
1 kap. |
|
|
Ekosystemansatsen |
|
|
6 § |
|
|
I arbetet med förvaltningen av |
|
kvaliteten på vattenmiljön ska |
|
myndigheterna tillämpa ekosyste- |
|
mansatsen enligt 3 § havsmiljö- |
|
lagen. |
|
6 kap. |
|
1 §10 |
|
Vattenmyndigheten ska upp- |
Vattenmyndigheten ska upp- |
rätta förslag till och fastställa ett |
rätta förslag till åtgärder för vat- |
åtgärdsprogram för vattendistrik- |
tendistriktet och i det arbetet |
tet och i det arbetet beakta de |
beakta de beskrivningar, kart- |
beskrivningar, kartläggningar och |
läggningar och analyser som av- |
analyser som avses i 3 kap. samt |
ses i 3 kap. samt artikel 11.3 och |
artikel 11.3 och 11.4 i direktiv |
11.4 i direktiv |
2000/60/EG. |
2000/60/EG. Åtgärdsprogrammet |
Förslaget ska ange de åtgärder |
ska ange de åtgärder som behöver |
som behöver vidtas för att miljö- |
vidtas för att miljökvalitetsnor- |
kvalitetsnormerna |
som avses |
merna som avses i 4 kap. ska |
i 4 kap. ska kunna uppfyllas. |
kunna uppfyllas. |
|
|
10Senaste lydelse 2018:2103.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
I5 kap. 7–11 §§ miljöbalken finns bestämmelser om åtgärds- program.
6kap. 3 §11
Om det behövs får vatten- |
Om det behövs får vatten- |
myndigheten fastställa delåtgärds- |
myndigheten föreslå delåtgärds- |
program för delar av vatten- |
program för delar av vattendi- |
distriktet |
där |
speciella åtgärder |
striktet där speciella åtgärder be- |
behövs eller för sektor, fråga eller |
hövs eller för sektor, fråga eller |
vattentyp |
som beaktar särskilda |
vattentyp som beaktar särskilda |
aspekter |
på |
vattenmiljöförvalt- |
aspekter på vattenmiljöförvalt- |
ningen. |
Ett |
delåtgärdsprogram |
ningen. |
skall på lämpligt sätt tas in i åt- gärdsprogrammet för distriktet.
Fastställandet av delåtgärds- program inskränker inte skyldig- heten att i ett åtgärdsprogram för vattendistriktet ange den infor- mation som följer av 5 och 6 §§.
6kap. 5 §12
Ett åtgärdsprogram för vatten- |
Ett förslag till åtgärder för |
distrikt ska bland annat innehålla |
respektive vattendistrikt som läm- |
|
nas till regeringen för att ingå i |
|
åtgärdsprogrammet för havs- och |
|
vattenmiljön ska bland annat |
|
innehålla |
1.åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvatten,
2.åtgärder för att i den mån det är behövligt åstadkomma omprövning av tillstånd till eller villkor för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet,
3.åtgärder för att upptäcka och beivra brott mot bestämmelser till skydd för vatten,
11Senaste lydelse 2004:660.
12Senaste lydelse 2008:983.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
4.åtgärder för att hindra eller reglera diffusa utsläpp av för- orenande ämnen,
5.åtgärder för att förebygga eller begränsa att föroreningar in- direkt tillförs grundvatten,
6.åtgärder för att motverka alla andra betydande negativa konsekvenser för vattenmiljön, särskilt de åtgärder som behövs för att nödvändig ekologisk status eller god ekologisk potential ska kunna nås när det gäller vattenförekomsters hydromorfologiska förhållanden, och
7.de föreskrifter eller förslag till föreskrifter som behövs för att övriga åtgärder ska kunna genomföras.
Åtgärdsprogrammet ska därutöver innehålla sådana åtgärder och hänvisningar till övrig lagstiftning som avses i artikel 11.3, 11.4 och
11.6i direktiv 2000/60/EG.
6kap. 7 §13
Vid samråd enligt 5 kap. 7 § |
Vid samråd enligt 5 kap. 7 § |
tredje |
stycket miljöbalken ska |
tredje |
stycket miljöbalken |
ska |
den tid under vilken synpunkter |
den tid under vilken synpunkter |
kan lämnas på förslaget till åt- |
kan lämnas på förslaget till åt- |
gärdsprogram för ett vattendis- |
gärder för ett vattendistrikt vara |
trikt vara minst sex månader och |
minst sex månader och bestäm- |
bestämmas så att det efter sam- |
mas så att det efter samråds- |
rådstidens utgång finns skälig tid |
tidens utgång finns skälig tid för |
för en sådan prövning som avses |
en sådan prövning som avses i |
i 4 §. |
|
|
4 §. |
|
|
|
|
|
Av |
kungörelsen av förslaget |
Av kungörelsen av förslaget |
till åtgärdsprogram ska det framgå |
till åtgärder ska det framgå var |
var handlingarna finns tillgäng- |
handlingarna |
finns tillgängliga |
liga samt inom vilken tid och till |
samt inom vilken tid och till vem |
vem synpunkter ska lämnas. |
synpunkter ska lämnas. |
|
Förslaget |
till åtgärdsprogram |
Förslaget |
|
till |
åtgärder |
ska |
ska finnas tillgängligt för allmän- |
finnas tillgängligt för allmän- |
heten |
hos |
vattenmyndigheten |
heten |
hos |
vattenmyndigheten |
och samtliga länsstyrelser och |
och samtliga |
länsstyrelser |
och |
kommuner |
inom det område |
kommuner |
inom |
det område |
som programmet omfattar. |
som förslaget omfattar. |
|
13Senaste lydelse 2018:2103.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
6kap. 8 §14
När ett åtgärdsprogram har |
När ett åtgärdsprogram har |
fastställts skall vattenmyndighe- |
fastställts av regeringen ska vat- |
ten snarast kungöra detta i orts- |
tenmyndigheten snarast kungöra |
tidning. Av kungörelsen skall det |
detta i ortstidning. Av kungö- |
framgå var åtgärdsprogrammet |
relsen ska det framgå var åtgärds- |
finns tillgängligt. |
programmet finns tillgängligt. |
Ett åtgärdsprogram skall fin- nas tillgängligt för allmänheten hos vattenmyndigheten och samt- liga kommuner inom det område som programmet omfattar.
Ett åtgärdsprogram ska finnas tillgängligt för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga kommuner inom det område som programmet omfattar.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
14Senaste lydelse 2004:660.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:853) med instruktion för Kustbevakningen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:853) med in- struktion för Kustbevakningen att det i förordningen ska föras in en ny paragraf, 15 b.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
15 b § |
|
Kustbevakningen ska rapportera |
|
till Havs- och vattenmyndigheten |
|
när de i sin tillsyns- och över- |
|
vakningsverksamhet upptäcker av- |
|
fall, marint skräp eller annan |
|
negativ påverkan i havsmiljön som |
|
inte är försumbar. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket att 10 § ska ha följande lydelse samt att det införs två nya paragrafer, 10 a och b.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
10§15
Sjöfartsverket ska verka för att det generationsmål för miljö- arbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Sjöfartsverket ska i fråga om |
Sjöfartsverket ska i fråga om |
sitt miljöarbete |
rapportera till |
sitt miljöarbete |
rapportera till |
Naturvårdsverket |
och samråda |
Naturvårdsverket |
och |
samråda |
med verket om vilken rappor- |
med verket om vilken rappor- |
tering som behövs. |
tering som behövs. I fråga om |
|
|
miljökvalitetsmålet Hav i balans |
|
|
samt levande kust och skärgård |
|
|
ska Sjöfartsverket |
rapportera till |
|
|
Havs- och vattenmyndigheten och |
|
|
samråda med myndigheten om |
|
|
vilken rapportering som behövs. |
|
|
10 a § |
|
|
|
|
Sjöfartsverket |
ska |
samverka |
|
|
med Havs- och vattenmyndigheten |
|
|
i frågor som rör sjöfartens påverkan |
|
|
på de marina ekosystemen. |
|
|
10 b § |
|
|
|
|
Sjöfartsverket |
ska |
samverka |
|
|
med länsstyrelsen i frågor som rör |
|
|
marina skyddade områden. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
15Senaste lydelse 2011:1225.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rappor- tering som behövs. I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Exportkreditnämnden rap- portera till Havs- och vatten- myndigheten och samråda med myndigheten om vilken rappor- tering som behövs.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.10Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2007:1217) med instruktion för Exportkreditnämnden
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1217) med instruktion för Exportkreditnämnden att 4 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
4 a §16
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rappor- tering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
16Senaste lydelse 2011:86.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.11Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten att 5 och 5 b §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
5§17
Med beaktande av de krav som uppgifterna enligt 1–4 §§ ställer ska Försvarsmakten ta miljöhänsyn i sin verksamhet i fred. Inom ramen för detta miljöarbete ska Försvarsmakten bidra till att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås samt vid behov föreslå åtgärder för
miljöarbetets utveckling. |
|
|
|
Försvarsmakten ska i fråga |
Försvarsmakten ska |
i fråga |
om sitt miljöarbete enligt första |
om sitt miljöarbete enligt första |
stycket andra meningen rappor- |
stycket andra meningen rappor- |
tera till Naturvårdsverket och |
tera |
till Naturvårdsverket och |
samråda med verket om vilken |
samråda med verket om vilken |
rapportering som behövs. |
rapportering som behövs. I fråga |
|
om |
miljökvalitetsmålet |
Hav i |
|
balans samt levande kust och |
|
skärgård ska Försvarsmakten rap- |
|
portera till Havs- och vatten- |
|
myndigheten och samråda med |
myndigheten om vilken rappor- tering som behövs.
Försvarsmakten ska medverka i det internationella försvars- miljösamarbetet.
17Senaste lydelse 2011:481.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
5 b §18
Försvarsmakten ska till Regeringskansliet (Försvarsdeparte- mentet) årligen redovisa myndighetens medverkan i beredningen av ärenden rörande vind- och vågkraft samt de åtgärder myndigheten har vidtagit för att bidra till att nå den nationella planeringsramen för vindkraft.
Försvarsmakten ska samverka med länsstyrelsen i frågor som rör marina skyddade områden.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
18Senaste lydelse 2010:650.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:452) med instruktion
för Strålsäkerhetsmyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2§19
Strålsäkerhetsmyndigheten ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fast- ställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveck- ling samt samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga
om miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö. |
|
Myndigheten ska i fråga om |
Myndigheten ska i fråga om |
sitt miljöarbete |
rapportera till |
sitt miljöarbete |
rapportera till |
Naturvårdsverket |
och samråda |
Naturvårdsverket |
och samråda |
med verket om vilken rappor- |
med verket om vilken rappor- |
tering som behövs. |
tering som behövs. I fråga om |
|
|
miljökvalitetsmålet Hav i balans |
|
|
samt levande kust och skärgård |
|
|
ska myndigheten |
rapportera till |
|
|
Havs- och vattenmyndigheten och |
|
|
samråda med Havs- och vatten- |
|
|
myndigheten om vilken rappor- |
|
|
tering som behövs. |
Inom ramen för sitt ansvar i miljömålssystemet ska myndigheten fortlöpande uppskatta de risker som strålningen innebär såväl för befolkningen i sin helhet som för särskilda grupper.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
19Senaste lydelse 2011:87.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.13Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att 18 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse
18 a §20
Myndigheten ska verka för att det generationsmål för miljö- arbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Myndigheten ska rapportera |
Myndigheten ska rapportera |
till Naturvårdsverket och sam- |
till Naturvårdsverket och sam- |
råda med verket om vilken rap- |
råda med verket om vilken rap- |
portering som behövs. |
portering som behövs. I fråga om |
|
miljökvalitetsmålet Hav i balans |
|
samt levande kust och skärgård |
|
ska Myndigheten för samhälls- |
|
skydd och beredskap rapportera |
|
till Havs- och vattenmyndigheten |
|
och samråda med Havs- och |
|
vattenmyndigheten om vilken rap- |
|
portering som behövs. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
20Senaste lydelse 2011:482.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning att 2 och 8 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2§21
Sveriges |
geologiska under- |
Sveriges |
geologiska under- |
sökning ska tillhandahålla geo- |
sökning ska tillhandahålla geo- |
logisk information för samhäl- |
logisk information för samhäl- |
lets behov på kort och lång sikt. |
lets behov på kort och lång sikt. |
Myndigheten ska i detta syfte |
Myndigheten ska i detta syfte |
1. bedriva en behovsstyrd in- |
1. bedriva en behovsstyrd in- |
samling av grundläggande geolo- |
samling av grundläggande geolo- |
gisk information, och |
gisk information, och |
2. förvalta |
och utveckla in- |
2. förvalta |
och utveckla in- |
samlad information i syfte att |
samlad information i syfte att |
göra den tillgänglig och lätt att |
göra den tillgänglig och lätt att |
använda. |
|
använda. |
|
|
|
3. vara nationell datavärd för |
|
|
miljögifter i sediment, miljögifter i |
|
|
biota och screening av miljögifter. |
8§22
Sveriges geologiska undersökning ska verka för att det genera- tionsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
21Senaste lydelse 2012:805.
22Senaste lydelse 2011:652.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
Myndigheten |
ska samordna |
Myndigheten ska |
samordna |
uppföljning, utvärdering och rap- |
uppföljning, utvärdering och rap- |
portering i fråga om miljökvali- |
portering i fråga om miljökvali- |
tetsmålet Grundvatten |
av god |
tetsmålet Grundvatten |
av |
god |
kvalitet. Myndigheten ska i fråga |
kvalitet. Myndigheten ska i fråga |
om sitt miljöarbete rapportera till |
om sitt miljöarbete rapportera till |
Naturvårdsverket |
och |
samråda |
Naturvårdsverket |
och |
samråda |
med verket om vilken rappor- |
med verket om vilken rappor- |
tering som behövs. |
|
tering som behövs. I fråga |
om |
|
|
|
miljökvalitetsmålet |
Hav i balans |
|
|
|
samt levande kust och skärgård ska |
|
|
|
Sveriges geologiska |
undersökning |
|
|
|
rapportera till Havs- och vatten- |
|
|
|
myndigheten och |
samråda |
med |
|
|
|
myndigheten om vilken rappor- |
|
|
|
tering som behövs. |
|
|
|
Myndigheten ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.15Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen att 14 § ska ha följande lydelse samt att det ska införas två nya paragrafer, 14 a och b.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
14§23
Transportstyrelsen ska verka för att det generationsmål för miljö- arbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Transportstyrelsen ska i fråga |
Transportstyrelsen ska i fråga |
om sitt miljöarbete rapportera |
om sitt miljöarbete |
rapportera |
till Naturvårdsverket och sam- |
till Naturvårdsverket och sam- |
råda med verket om vilken rap- |
råda med verket om vilken rap- |
portering som behövs. |
portering som behövs. I fråga om |
|
miljökvalitetsmålet Hav i balans |
|
samt levande kust och skärgård |
|
ska Transportstyrelsen rapportera |
|
till Havs- och vattenmyndigheten |
|
och samråda med myndigheten |
|
om vilken rapportering som be- |
|
hövs. |
|
|
14 a § |
|
|
Transportstyrelsen |
ska sam- |
|
verka med Havs- |
och vatten- |
myndigheten i frågor som rör sjö- fartens påverkan på de marina ekosystemen.
23Senaste lydelse 2011:1226.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
14 b §
Transportstyrelsen ska sam- verka med länsstyrelsen i frågor som rör marina skyddade om- råden.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
Verket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Natur- vårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljö- kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Till- växtverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och sam- råda med Havs- och vattenmyn- digheten om vilken rapportering som behövs.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket att 9 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
9 a §24
Tillväxtverket ska, inom sitt verksamhetsområde, verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Verket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Natur- vårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
24Senaste lydelse 2011:1586.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.17Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket att 7 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
7 §25
Myndigheten ska
1.redogöra för grunderna bakom sin prioritering vid val mellan olika insatser vid redovisningen enligt 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag,
2. rapportera om sitt |
miljö- |
2. rapportera om sitt |
miljö- |
arbete enligt 2 § |
1 till |
Natur- |
arbete enligt 2 § |
1 till |
Natur- |
vårdsverket |
efter |
samråd med |
vårdsverket |
efter |
samråd med |
verket om |
vilken |
rapportering |
verket om |
vilken |
rapportering |
som behövs, |
|
|
som behövs. I fråga om miljö- |
|
|
|
|
kvalitetsmålet Hav i balans samt |
levande kust och skärgård ska Konsumentverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs,
3.redovisa resultatet av bevaknings- och analysarbetet enligt 3 § 1 och 2 i en rapport till regeringen vartannat år, med början 2021, och
4.redovisa sin statistik, sina uppföljningar och sina analyser med kön som övergripande indelningsgrund och uppdelade utifrån ålder och inrikes respektive utrikes födda, om det inte finns särskilda skäl mot det.
Redovisningen av verksamheten enligt första stycket 1 ska göras
iförhållande till de uppgifter som framgår av 1–5 §§.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
25Senaste lydelse 2020:93.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2009:947) med in- struktion för Kemikalieinspektionen att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2§26
Kemikalieinspektionen ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling samt samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Inspektionen ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket rapportera till Natur- vårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljö- kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Kemikalieinspektionen rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som be- hövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
26Senaste lydelse 2011:89.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljö- och friluftslivsarbete enligt 2 § första stycket 4, 5 och 7 rapportera till Naturvårds- verket och samråda med verket om vilken rapportering som be- hövs. I fråga om miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Skogssty- relsen rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rap- portering som behövs.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.19Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen att 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
6§27
Myndigheten ska i fråga om sitt miljö- och friluftslivsarbete enligt 2 § första stycket 4, 5 och 7 rapportera till Naturvårds- verket och samråda med verket om vilken rapportering som be- hövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
27Senaste lydelse 2016:107.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 2 § 10 rap- portera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Livsmedelsverket rapportera till Havs- och vatten- myndigheten och samråda med myndigheten om vilken rappor- tering som behövs.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.20Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket att 11 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
11§28
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 2 § 10 rap- portera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
28Senaste lydelse 2015:294.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.21Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk
Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk att 4 och 19 §§ ska ha följande lydelse samt att det ska införas två nya paragrafer, 19 a och 19 b.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
4§29
Myndigheten ska
1.verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljö- kvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,
2. samordna uppföljning, ut- |
2. samordna uppföljning, ut- |
värdering |
och rapportering i |
värdering |
och rapportering i |
fråga om miljökvalitetsmålet Ett |
fråga om miljökvalitetsmålen Ett |
rikt odlingslandskap, och |
rikt odlingslandskap och Ingen |
|
|
|
övergödning, och |
|
3. skapa |
förutsättningar för |
3. skapa |
förutsättningar för |
att ett rikt och varierat odlings- |
att ett rikt och varierat odlings- |
landskap upprätthålls, |
att den |
landskap upprätthålls, |
att den |
biologiska |
mångfalden |
främjas |
biologiska |
mångfalden |
främjas |
och att jordbrukets belastning på |
och att jordbrukets belastning på |
miljön blir så liten som möjligt. |
miljön blir så liten som möjligt, |
|
|
|
genom att bl.a. se till att jord- |
|
|
|
brukets läckage av näringsämnen |
till vatten- och havsmiljön följer beslutade miljökvalitetsnormer en- ligt 5 kap. miljöbalken.
29Senaste lydelse 2011:644.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 4 § rap- portera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vil- ken rapportering som behövs. I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Statens jord- bruksverk rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och sam- råda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
19 a §
Statens jordbruksverk ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten, Vattenmyndigheterna och övriga berörda myndigheter i arbetet med genomförande av åtgärdsprogram- met för havs- och vattenmiljön
enligt vattenförvaltningsförord- ningen (2004:660) och havsmiljö- förordningen (2010:1341), och i frågor och åtgärder som rör miljö- kvalitetsmålet Ingen övergödning.
19 b §
Statens jordbruksverk ska till- sammans med Havs- och vatten- myndigheten tillhandahålla en nationell rådgivnings- och stöd- funktion för det lokala åtgärds- arbetet inom havs- och vatten- miljöförvaltningen.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
19§30
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 4 § 1 och 2 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vil- ken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
30Senaste lydelse 2011:644.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.22Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket att 11 § ska ha följande lydelse samt att det ska införas en ny paragraf, 11 a.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
11§31
Trafikverket ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid
behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. |
|
Trafikverket ska i fråga om |
Trafikverket ska i fråga om |
sitt miljöarbete |
rapportera till |
sitt miljöarbete |
rapportera till |
Naturvårdsverket |
och samråda |
Naturvårdsverket |
och samråda |
med verket om vilken rappor- |
med verket om vilken rappor- |
tering som behövs. |
tering som behövs. I fråga om |
|
|
miljökvalitetsmålet Hav i balans |
|
|
samt levande kust och skärgård |
|
|
ska Trafikverket |
rapportera till |
|
|
Havs- och vattenmyndigheten och |
|
|
samråda med myndigheten om |
|
|
vilken rapportering som behövs. |
11a §
Trafikverket ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som rör sjöfartens påverkan på de marina ekosystemen.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
31Senaste lydelse 2011:1227.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.23Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2§32
Trafikanalys ska
1.svara för resvane- och varuflödesundersökningar,
2.göra regelbundna beskrivningar av utvecklingen inom trans- portområdet,
3.bedriva omvärldsbevakning och omvärldsanalys inom trans- portområdet, särskilt med tonvikt på transportsystemets utveckling
iEuropeiska unionen och dess effekter för Sverige,
4.kontinuerligt följa Trafikverkets arbete med att utveckla mod- eller för samhällsekonomiska analyser och följa den internationella modellutvecklingen på området,
5.följa den svenska sjöfartens internationella konkurrenssitua- tion och genomföra en årlig utvärdering av effekterna av stödet till svensk sjöfart, och
6.regelbundet följa upp och ut- värdera effekterna av sjöfartens samlade påverkan på havsmiljön och dess ekosystem.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
32Senaste lydelse 2012:794.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.24Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1080) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida)
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:1080) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) att 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 §33
Myndigheten ska dessutom
1.bistå regeringen med expertstöd, bedömning, analys, resultat- redovisning och annat underlag som är nödvändigt för regeringens utformning av biståndspolitiken och för genomförande av det bilaterala och multilaterala utvecklingssamarbetet, humanitära bi- ståndet och EU-biståndet,
2.inom ramen för den egna verksamheten och i samarbete med andra aktörer bidra till genomförandet av Sveriges politik för global utveckling,
3.bistå aktörer som bedriver uppföljning och utvärdering inom Sidas verksamhetsområde,
4.sammanställa och till Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) och OECD:s biståndskommitté (DAC) rapportera statistik enligt direktiv från DAC,
5.verka för öppenhet och insyn i det internationella biståndet och i samarbetsländerna, aktivt och på elektronisk väg tillgäng- liggöra information om sin verksamhet, samordna genomförandet av transparensgarantin i det svenska biståndet, inklusive stödja övriga berörda aktörer i detta arbete samt ansvara för informationstjänsten openaid.se,
6.vid myndighetens utbildningscentrum i Härnösand anordna utbildning och kompetensutveckling för Sidas samarbetspartner inom utvecklingssamarbetet,
7.vara nationell kontaktpunkt för myndighetssamarbete (Twinning och Technical Assistance Information Exchange, TAIEX) finan- sierat genom EU:s biståndsbudget,
33Senaste lydelse 2015:378.
11. i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vil- ken rapportering som behövs. I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska myndigheten rapportera till Havs- och vatten- myndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
8.inom ramen för samarbete inom Östersjöregionen ansvara för delar av samarbetet med Ryssland inom miljöområdet, genom att bl.a. bidra till finansiering av insatser i anslutning till investerings- projekt genom internationella finansiella institutioner (IFI), samt ansvara för samarbete inom området demokrati och mänskliga rättigheter,
9.när det gäller vissa medel för anslagsposter under utgifts- område 7 Internationellt bistånd som regeringen eller Regerings- kansliet beslutar om, för Regeringskansliets räkning utföra vissa administrativa kontrollmoment vid bidragshantering, praktiskt hantera utbetalningar, återbetalningar och återkrav samt svara för en effektiv valutahantering,
10.inom sitt verksamhetsområde verka för att det generations- mål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling, och
11. i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vil- ken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
Havs- och vattenmyndigheten är den myndighet som enligt arti- kel 7 i havsmiljödirektivet ska an- svara för den havsmiljöförvaltning som avses i denna förordning. I arbetet med havsmiljöförvalt- ningen ska Havs- och vattenmyn- digheten tillämpa ekosysteman- satsen enligt 3 § havsmiljölagen.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.25Förslag till förordning om ändring i havsmiljöförordningen (2010:1341)
Härigenom föreskrivs i fråga om havsmiljöförordningen (2010:1341) dels att 27 § ska upphöra att gälla,
dels att 8, 10 och 28 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
8§34
Havs- och vattenmyndigheten är den myndighet som enligt arti- kel 7 i havsmiljödirektivet ska an- svara för den havsmiljöförvalt- ning som avses i denna förord- ning.
10§35
Havs- och vattenmyndigheten ska planera sitt arbete enligt denna förordning så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av havsmiljöförvaltningen.
Havs- och vattenmyndigheten ska samråda med berörda myn- digheter och kommuner samt med organisationer, verksamhets- utövare och andra enskilda innan myndigheten
1.avslutar en inledande bedömning enligt 9 § 1,
2.beslutar att meddela föreskrifter om vad som kännetecknar en god miljöstatus enligt 9 § 2 eller andra miljökvalitetsnormer enligt 9 § 3,
3. beslutar ett övervaknings- |
3. beslutar ett övervaknings- |
program enligt 9 § 4 eller ett åt- |
program enligt 9 § 4 eller lämnar |
gärdsprogram enligt 9 § 5, och |
över ett förslag till åtgärdspro- |
|
gram enligt 9 § 5, och |
34Senaste lydelse 2011:641.
35Senaste lydelse 2011:641.
Efter det samråd som avses i
26 § ska Havs- och vattenmyn- digheten lämna över förslaget till åtgärdsprogram till regeringen. När regeringen har fastställt åt- gärdsprogrammet ska Havs- och vattenmyndigheten
1. göra programmet tillgängligt för allmänheten hos myndigheten och hos länsstyrelserna och kom- munerna inom det område som programmet omfattar, och
2. i en ortstidning kungöra ett meddelande om att programmet har fastställts och var det finns till- gängligt.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
4.beslutar i andra frågor av stor betydelse enligt denna för- ordning.
28§36
Efter det samråd som avses i
26 § och en eventuell prövning enligt 27 § ska Havs- och vatten- myndigheten
1. fastställa åtgärdsprogrammet,
2. göra programmet tillgängligt för allmänheten hos myndigheten och hos länsstyrelserna och kom- munerna inom det område som programmet omfattar, och
3.i en ortstidning kungöra ett meddelande om att programmet har fastställts och var det finns tillgängligt.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
36Senaste lydelse 2011:641.
Myndigheten ska inom sitt an- svarsområde tillämpa ekosystem- ansatsen, vara pådrivande, stöd- jande och samlande vid genom- förandet av miljöpolitiken inklu- sive en hållbar förvaltning av fiskeresurserna.
2 a §
Myndigheten ska samordna sitt genomförande av vattenförvalt- ningen, enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprät- tande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens om- råde, med havsmiljöförvaltningen, enligt Europaparlamentets och rå- dets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område, samt med förvaltningen av akvatiska arter och livsmiljöer, enligt rådets
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.26Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten
dels att 2, 4 och 5 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i förordningen ska införas tre nya paragrafer, 2 a, 5 b och 5 c §§, samt närmast före 5 b, 5 c och 6 §§ nya rubriker med följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2§37
Myndigheten ska inom sitt an- svarsområde vara pådrivande, stödjande och samlande vid ge- nomförandet av miljöpolitiken och verka för en hållbar förval- tning av fiskeresurserna.
37Senaste lydelse 2011:619.
Myndigheten ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete med miljökvali- tetsmålet Levande sjöar och vat- tendrag rapportera till Natur- vårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Myndigheten ska redovisa den årliga uppföljningen av miljö- kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård i års- redovisningen. Vart fjärde år ska myndigheten till regeringen redo- visa en utvärdering av de upp-
89
SOU 2020:83Författningsförslag
direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om be- varande av vilda fåglar, och med genomförandet av EU:s gemen- samma fiskeripolitik enligt EU:s förordning nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, EU:s förordning nr 1379/2013 Mark- nadsordningen för fiskeri- och vat- tenbruksprodukter och EU:s för- ordning nr 508/2014 Europeiska havs- och fiskerifonden.
4§38
Myndigheten ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Ingen över- gödning, Levande sjöar och vat- tendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rappor- tering som behövs.
38Senaste lydelse 2011:619.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
nådda resultaten i förhållande till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
5§39
Myndigheten ska särskilt
1.ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljö- balken och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,
2.bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen,
3.delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket,
4.vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att sam- ordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvalt- ningsförordningen (2004:660),
5.arbeta med frågor som rör havsplanering,
6.ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansvara för genomförandet av landningskontrollen,
7.inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav,
8. i samråd med Naturvårds- |
8. fördela medel för miljö- |
verket fördela medel för miljö- |
övervakning, uppföljning av mil- |
övervakning, uppföljning av miljö- |
jökvalitetsmålen och internatio- |
kvalitetsmålen |
och internationell |
nell rapportering, |
rapportering och efter samråd med |
|
övriga berörda myndigheter och |
|
organisationer ansvara för genom- |
|
förandet av |
miljöövervakningen |
|
samt beskriva och analysera miljö- tillståndet inom sitt ansvarsom- råde,
9.ansvara för att samla in grundläggande information om fisk- bestånden samt fisket och annat nyttjande i sjöar, vattendrag och hav och särskilt svara för att datainsamling och rådgivning i fråga om fiskbestånden och fisket bedrivs i enlighet med rådets förordning
39Senaste lydelse 2018:2116.
SOU 2020:83Författningsförslag
(EG) nr 199/2008 av den 25 februari 2008 om upprättande av en gemenskapsram för insamling, förvaltning och utnyttjande av upp- gifter inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskapliga utlåtanden rörande den gemensamma fiskeripolitiken,
10. inom sitt ansvarsområde |
10. inom sitt ansvarsområde |
främja forskning och utveck- |
främja forskning och utveck- |
lingsverksamhet och delta i be- |
lingsverksamhet och finansiera |
redningen av |
Naturvårdsverkets |
havs- och vattenmiljöforskning av |
miljöforskningsanslag till stöd för |
hög kvalitet till stöd för Havs- och |
myndighetens och verkets arbete, |
vattenmyndighetens arbete. |
11. göra kunskaper om havs- |
11. göra kunskaper om havs- |
och vattenmiljön, fisket och myn- |
och vattenmiljön, fisket, sjö- |
dighetens arbete tillgängliga |
för |
fartens påverkan på de marina |
myndigheter, |
allmänhet |
och |
ekosystemen och myndighetens |
andra berörda, |
|
|
arbete tillgängliga för myndig- |
|
|
|
heter, allmänhet och andra be- |
|
|
|
rörda, |
12.ansvara för uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalk- ning av sjöar och vattendrag, förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt och förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården,
13.följa upp och utvärdera de statliga bidrag som omfattas av viltskadeförordningen (2001:724) när det gäller förebyggande åtgärder och ersättning för skada som orsakas av säl och rapportera sådan uppföljning och utvärdering till Statens jordbruksverk,
14. samverka med Natur- |
14. samverka |
med Natur- |
vårdsverket, Jordbruksverket, |
vårdsverket, |
Jordbruksverket, |
Sveriges geologiska undersök- |
Sveriges geologiska undersök- |
ning och länsstyrelserna i frågor |
ning och länsstyrelserna i frågor |
som har betydelse för bevarande, |
som har betydelse för bevarande, |
restaurering och hållbart nytt- |
restaurering och hållbart nytt- |
jande av havs- och vattenmiljön |
jande av havs- och vattenmiljön |
och för vattenbruket. |
och för vattenbruket samt sam- |
|
verka med |
Transportstyrelsen, |
|
Trafikverket |
och |
Sjöfartsverket i |
|
frågor som rör sjöfartens påverkan |
|
på de marina ekosystemen, |
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
15.ansvara för att frågor om sjöfartens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem, integreras och beaktas i internationellt, natio- nellt och regionalt arbete med strategier, planer och förvaltning,
16.ansvara för samordning av frågor om undervattensbullers på- verkan på marina ekosystem, vil- ket omfattar allt buller orsakat av mänsklig verksamhet,
17.ansvara för frågor om marint skräp, och
18.tillsammans med Statens jordbruksverk tillhandahålla en nationell rådgivnings- och stöd- funktion för lokalt åtgärdsarbete inom havs- och vattenmiljöför- valtningen.
Uppgifter som rör miljöövervakning
5 b §
Havs- och vattenmyndigheten ska särskilt i frågor som rör miljö- övervakning
1.efter samråd med övriga berörda myndigheter och organi- sationer ansvara för genomfö- randet av den akvatiska miljö- övervakningen, inklusive farliga ämnen (miljögifter) samt arter i den akvatiska miljön med undan- tag för grundvatten,
2.utveckla, följa upp och sam- ordna arbetet med miljöinforma- tionsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
samordningen av miljöövervak- ningen,
2.fördela medel för miljööver- vakning, uppföljning av miljö- kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård, inter- nationell rapportering och be- skriva och analysera miljötillstån- det inom sitt ansvarområde,
3.tillhandahålla aktuella me- todanvisningar inom myndig- hetens ansvarsområde samt övrig vägledning till de myndigheter och organisationer som bedriver över- vakning, och som kan användas som ett underlag för samlad be- dömning och rapportering av mil- jötillstånd, och
4.vara nationell datavärd för badvatten enligt Europaparla- mentets och Rådets direktiv 2006/7/EG av den 15 februari 2006 om förvaltning av bad- vattenkvaliteten.
Uppgifter som följer av internationella åtaganden
5 c §
Havs- och vattenmyndigheten ska delta i det arbete på miljö- området som regeringen bedriver inom EU och internationellt. I det arbetet ska Havs- och vattenmyn- digheten inom sitt ansvarsområde särskilt
1.bidra med underlag och expertkunskap,
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
2. delta i möten enligt in- struktioner från Regeringskansliet och rapportera från mötena,
3. bidra till Sveriges politik för global utveckling och genom- förandet av politiken,
4. bedriva bilateralt samarbete,
5. ansvara för internationell rapportering,
6. vid sitt deltagande i Euro- peiska kommissionens arbetsgrup- per tidigt bedöma konsekvenserna av viktiga förslag och ge dem som berörs möjlighet att lämna syn- punkter till Havs- och vatten- myndigheten,
7. när Europeiska kommis- sionen har lämnat ett slutligt för- slag till EU-lagstiftning, skynd- samt redovisa en konsekvens- bedömning av förslaget till Reger- ingskansliet, och
8. tillsammans med Transport- styrelsen, biträda regeringen med beredningen av ärenden i det internationella samarbetet inom Internationella sjöfartsorganisa- tionen (IMO).
Övrigt
6§40
Myndigheten ska se till att de regelverk och rutiner som myndig- heten förfogar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
40Senaste lydelse 2011:619.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.27Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket att 8 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
8§41
Boverket ska
1.inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fast- ställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling, och
2.samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.
Boverket ska i fråga om sitt |
Boverket ska i fråga om sitt |
miljöarbete enligt första stycket |
miljöarbete enligt första stycket |
rapportera till Naturvårdsverket |
rapportera till Naturvårdsverket |
och samråda med verket om |
och samråda med verket om |
vilken rapportering som behövs. |
vilken rapportering som behövs. |
|
I fråga om |
miljökvalitetsmålet |
|
Hav i balans samt levande kust |
|
och skärgård ska Boverket rap- |
|
portera till Havs- och vatten- |
|
myndigheten |
och samråda med |
|
myndigheten om vilken rappor- |
|
tering som behövs. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
41Senaste lydelse 2012:546.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.28Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket att 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2§42
Naturvårdsverket ska inom |
Naturvårdsverket ska inom |
miljömålssystemet |
miljömålssystemet förutom när |
|
det gäller miljökvalitetsmålet Hav |
|
i balans samt levande kust och |
|
skärgård. |
1.vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning,
2.utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser,
3.löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder,
4.varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat med
a) en uppföljning av etappmålen,
b) en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljö- kvalitetsmålen och generationsmålet, och
c) en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljö- kvalitetsmålen och generationsmålet, och
5.vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjlig- heterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet med
a) en analys av förutsättningarna att nå vart och ett av miljö- kvalitetsmålen, och
b) en målövergripande analys av utvecklingen mot generations- målet och miljökvalitetsmålen.
I arbetet med redovisning enligt första stycket 4 och 5 ska Natur- vårdsverket höra och samordna berörda myndigheter.
42Senaste lydelse 2015:124.
7. utveckla, följa upp och sam- ordna arbetet med miljöinfor- mationsförsörjning och ansvara för den övergripande administra- tiva samordningen av miljööver- vakningen, utom när det gäller havs- och vattenmiljön,
8. fördela medel för miljö- övervakning, uppföljning av mil- jökvalitetsmålen och internatio- nell rapportering och efter sam- råd med övriga berörda myndig- heter och organisationer ansvara för genomförandet av miljööver- vakningen förutom när det gäller havs- och vattenmiljön, samt beskriva och analysera miljö- tillståndet inom sitt ansvars- område,
97
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
3§43
Naturvårdsverket ska inom sitt ansvarsområde särskilt
1.ansvara för central tillsynsvägledning,
2.samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,
3.bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna Naturvårdsverkets synpunkter tidigt i pro- cessen,
4.delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön,
5.vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete,
6.samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv,
7. utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöin- formationsförsörjning och an- svara för den övergripande admi- nistrativa samordningen av mil- jöövervakningen,
8. i samråd med Havs- och vat- tenmyndigheten fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och interna- tionell rapportering och efter samråd med övriga berörda myn- digheter och organisationer an- svara för genomförandet av mil- jöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,
43Senaste lydelse 2015:570.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
9. finansiera miljöforskning av |
9. finansiera miljöforskning av |
hög kvalitet till stöd för Natur- |
hög kvalitet till stöd för Natur- |
vårdsverkets och Havs- och vat- |
vårdsverkets arbete, |
tenmyndighetens arbete, |
|
10.samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön,
11.göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda,
12.ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljö- skador som avses i 10 kap. miljöbalken,
13.ansvara för administration, uppföljning och utvärdering av de bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statligt stöd för sådant avhjälpande,
14.förvärva och förvalta värdefulla naturområden för statens räkning,
15.ansvara för att ta fram underlag för beslut att inrätta natio- nalparker,
16.verka för att förutsättningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas,
17.samordna myndigheternas arbete när det gäller friluftsliv och samverka med andra berörda i sådana frågor,
18.verka för en hållbar utbyggnad av vindkraft,
19.ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen,
20.verka för att avfallshanteringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna,
21.samordna myndigheternas arbete när det gäller omgiv- ningsbuller, och
22.vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840).
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.29Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2012:990) med instruktion för Kommerskollegium
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:990) med instruktion för Kommerskollegium att 10 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
10§44
Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde
1.se till att regelverk och rutiner är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag,
2.integrera frågor om hållbar utveckling i sitt arbete,
3.bidra till genomförandet av Sveriges politik för global utveck-
ling,
4.integrera ett jämställdhetsperspektiv, och
5. verka för att det genera- |
5. verka för att det genera- |
tionsmål för miljöarbetet och de |
tionsmål för miljöarbetet och de |
miljökvalitetsmål som riksdagen |
miljökvalitetsmål som riksdagen |
har fastställt nås, vid behov före- |
har fastställt nås, vid behov före- |
slå utvecklingsåtgärder samt rap- |
slå utvecklingsåtgärder samt rap- |
portera till Naturvårdsverket om |
portera till Naturvårdsverket om |
miljöarbetet. |
miljöarbetet |
efter |
samråd med |
|
verket |
om |
vilken |
rapportering |
|
som behövs. I fråga om miljö- |
|
kvalitetsmålet Hav i balans samt |
|
levande |
kust och |
skärgård ska |
Kommerskollegium rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
44Senaste lydelse 2012:990.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 3 § 3 rap- portera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skä- rgård ska Folkhälsomyndigheten rapportera till Havs- och vatten- myndigheten och samråda med myndigheten om vilken rappor- tering som behövs.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.30Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten att 19 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
19§45
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 3 § 3 rap- portera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023
45Senaste lydelse 2013:1020.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rappor- tering som behövs. I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Statens energimyndighet rap- portera till Havs- och vatten- myndigheten och samråda med myndigheten om vilken rappor- tering som behövs.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.31Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet att 4 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
4§46
Statens energimyndighet ska bistå regeringen med att ta fram underlag till sådan rapportering som faller inom myndighetens verksamhetsområde.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rappor- tering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
46Senaste lydelse 2014:520.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.32Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1585) med instruktion för Riksantikvarieämbetet
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:1585) med instruktion för Riksantikvarieämbetet att 4 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
4§47
Myndigheten ska verka för att det generationsmål för miljö- arbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Myndigheten ska i fråga om |
Myndigheten ska i fråga om |
sitt |
miljöarbete rapportera det |
sitt |
miljöarbete rapportera det |
till |
Naturvårdsverket. Myndig- |
till Naturvårdsverket. Myndig- |
heterna ska samråda om vilken |
heterna ska samråda om vilken |
rapportering som behövs. |
rapportering som behövs. I fråga |
|
|
om |
miljökvalitetsmålet Hav i |
|
|
balans samt levande kust och skär- |
|
|
gård |
ska Riksantikvarieämbetet |
|
|
rapportera till Havs- och vatten- |
myndigheten och samråda med myndigheten om vilken rappor- tering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
47Senaste lydelse 2014:1585.
Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljö- arbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets ut- veckling. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rap- portera till och samråda med Naturvårdsverket om vilken rap- portering och avtalsuppföljning som behövs. I fråga om miljökva- litetsmålet Hav i balans samt le- vande kust och skärgård ska myn- digheten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.33Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten att 4 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
4§48
Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljö- arbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets ut- veckling. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rap- portera till och samråda med Naturvårdsverket om vilken rap- portering och avtalsuppföljning som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
48Senaste lydelse 2015:527.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.34Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:1047) med in- struktion för Statens skolverk att 18 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
18§49
Myndigheten ska
1.ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) för funktionshinders- frågor inom ramen för sitt verksamhetsområde och – i den mån det inte är en uppgift för Specialpedagogiska skolmyndigheten – inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter,
2.ansvara för frågor inom ramen för sitt verksamhetsområde som rör nyanlända personer,
3.verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,
4.ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) för frågor om de nationella minoriteterna och de nationella minoritetsspråken inom ramen för sitt verksamhetsområde vilket innefattar att verka samlande, stöd- jande och pådrivande i förhållande till berörda parter,
5.främja användningen och utvecklingen av validering inom kommunal vuxenutbildning,
6.inom ramen för sitt verksamhetsområde stödja kommuner och andra huvudmän i arbetet med säkerhet och krisberedskap, och
7.ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) inom ramen för sitt verksamhetsområde när det gäller de statliga insatserna för att ta tillvara digitaliseringens möjligheter för ökad måluppfyllelse och likvärdighet, vilket innefattar att vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda myndigheter och andra relevanta parter.
Myndigheten ska i fråga om |
Myndigheten ska i fråga om |
sitt miljöarbete |
enligt |
första |
sitt miljöarbete |
enligt |
första |
stycket 3 rapportera till Natur- |
stycket 3 rapportera till Natur- |
vårdsverket och |
samråda |
med |
vårdsverket och |
samråda |
med |
49Senaste lydelse 2019:1289.
SOU 2020:83Författningsförslag
myndigheten om vilken rappor- |
myndigheten om vilken rappor- |
tering som behövs. |
tering som behövs. I fråga om |
|
miljökvalitetsmålet Hav i balans |
|
samt levande kust och skärgård |
|
ska myndigheten rapportera till |
|
Havs- och vattenmyndigheten och |
|
samråda med Havs- och vatten- |
|
myndigheten om vilken rappor- |
|
tering som behövs. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rappor- tering som behövs. I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska myndigheten rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med Havs- och vatten- myndigheten om vilken rappor- tering som behövs.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
1.35Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1048) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:1048) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser att 7 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
7§50
Myndigheten ska, inom sitt verksamhetsområde, verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Myndighetens ansvar omfattar uppföljning och analys av närings- livets miljöarbete och hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen påverkar näringslivets utveckling.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rappor- tering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
50Senaste lydelse 2016:1048.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.36Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:868) med läns- styrelseinstruktion att 3–4 och 6 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3§51
Länsstyrelsen har uppgifter i fråga om
1.de allmänna valen,
2.livsmedelskontroll, djurskydd, allmänna veterinära frågor samt ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar,
3.regional tillväxt,
4.infrastrukturplanering,
5.hållbar samhällsplanering och boende,
6.energi och klimat,
7.kulturmiljö,
8.skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och höjd beredskap,
9.naturvård, samt miljö- och hälsoskydd,
10. lantbruk och landsbygd, |
10. havs- och vattenmiljöför- |
11. fiske, |
valtning, |
12. folkhälsa, |
11. lantbruk och landsbygd, |
13. jämställdhet, och |
12. fiske, |
14. integration. |
13. folkhälsa, |
|
14. jämställdhet, och |
|
15. integration. |
Länsstyrelsen har även andra uppgifter enligt vad som föreskrivs i denna förordning eller någon annan författning.
På länsstyrelsen ska det finnas en beredningsfunktion för arbetet med havs- och vattenmiljö- för- valtning enligt första stycket 10.
51Senaste lydelse 2017:868.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
4 §52
Länsstyrelsens uppgifter omfattar också
1.tillsyn över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7 § ärvdabalken,
2.Barentssamarbetet i Västerbottens och Norrbottens län,
3.i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län att göra de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken,
4.i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara för- valtande och attesterande myndighet för vissa program inom målet Europeiskt territoriellt samarbete inom EU:s strukturfonder enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestäm- melser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfon- den för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifon- den, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Samman- hållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006,
5. i Jämtlands, Västerbottens |
5. i Jämtlands, Västerbottens |
och Norrbottens län att vara |
och Norrbottens län att vara |
behörig myndighet enligt lagen |
behörig myndighet enligt lagen |
(2017:244) om kontroller och |
(2017:244) om kontroller och |
inspektioner på plats av Euro- |
inspektioner på plats av Euro- |
peiska byrån för bedrägeribe- |
peiska byrån för bedrägeribe- |
kämpning, vid kontroller och |
kämpning, vid kontroller och |
inspektioner avseende de pro- |
inspektioner avseende de pro- |
gram som anges i 4, och |
gram som anges i 4, |
6. i Jämtlands, Västerbottens |
6. i Jämtlands, Västerbottens |
och Norrbottens län att vara |
och Norrbottens län att vara |
ansvarig |
för |
kontroller enligt |
ansvarig |
för |
kontroller enligt |
artikel 23.4 i |
Europaparlamen- |
artikel 23.4 i |
Europaparlamen- |
tets och rådets förordning (EU) |
tets och rådets förordning (EU) |
nr 1299/2013 av den 17 decem- |
nr 1299/2013 av den 17 decem- |
ber 2013 om särskilda bestäm- |
ber 2013 om särskilda bestäm- |
melser för stöd från Europeiska |
melser för stöd från Europeiska |
regionala |
utvecklingsfonden till |
regionala |
utvecklingsfonden till |
52Senaste lydelse 2017:868.
SOU 2020:83Författningsförslag
målet Europeiskt territoriellt sam- |
målet Europeiskt territoriellt sam- |
arbete. |
arbete, |
|
|
|
7. att |
stödja |
den regionala åt- |
|
gärdssamordningen för lokala havs- |
|
och vattenmiljöåtgärder, och |
|
8. att i kustlänen vara ansvarig |
|
för att samordna arbetet med fysisk |
|
planering och skydd av marina |
|
områden med andra areella beva- |
|
randeåtgärder, åtgärdsplanering och |
|
genomförande av åtgärder i kust- |
|
vattenområdena. I ansvaret ingår |
|
att tillhandahålla ett kunskaps- |
|
underlag för länets kustvattenom- |
|
råde. Kunskapsunderlaget ska vara |
|
utformat så att det kan användas |
|
som underlag för fysisk planering, |
|
skydd, |
tillsyn, |
tillståndsprövning |
|
och åtgärdsplanering. |
6§53
Länsstyrelsen ska verka för att det generationsmål för miljö- arbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
Länsstyrelsen ska särskilt
1.samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet,
2.utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen,
3.stödja kommunerna med underlag i deras arbete med genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen, och
4.verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet.
53Senaste lydelse 2017:868.
Författningsförslag |
SOU 2020:83 |
Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rappor- tering som behövs.
Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rappor- tering som behövs. I fråga om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska länsstyrelsen rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
Läkemedelsverket ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 21 § rapportera till Naturvårdsverket och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs. I fråga om miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska Läkeme- delsverket rapportera till Havs- och vattenmyndigheten och sam- råda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
SOU 2020:83 |
Författningsförslag |
1.37Förslag till förordning om ändring i förordningen (2020:57) med instruktion för Läkemedelsverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2020:57) med instruktion för Läkemedelsverket att 22 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
22§54
Läkemedelsverket ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 21 § rapportera till Naturvårdsverket och samråda med myndigheten om vilken rapportering som behövs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.
54Senaste lydelse 2020:57.
2Miljömålsberedningens uppdrag och arbete
2.1Uppdraget
Miljömålssystemet
Riksdagen beslutade i april 1999 om en ny målstruktur för det natio- nella miljömålsarbetet.1 Målstrukturen innehåller ett antal nationella miljökvalitetsmål där riksdagen anger vilket miljötillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv. I enlighet med den ursprungliga målstrukturen svarade regeringen för att ställa upp delmål i de fall det behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Genom ett riksdagsbeslut i juni 2010 förändrades miljömålsstrukturen till att innehålla ett gene- rationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål.2 Riksdagen uttalade att ett viktigt syfte med miljömålsarbetet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen. För att i ökad utsträckning kunna identifiera övergripande frågor och de åtgärder som är mest effektiva i fråga om att bidra till att nå miljö- kvalitetsmålen, beslutades att man ska ta fram breda, tvärsektoriella strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder.
Miljömålsberedningen och dess arbete
Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk beredning för att utarbeta underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04).
1Svenska miljömål, Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183.
2Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
113
Miljömålsberedningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:83 |
Miljömålsberedningens uppgift är att på uppdrag av regeringen före- slå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade för- slag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Enligt be- redningens direktiv ska beredningen hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäker- het. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av struk- turella förändringar, dels när det gäller frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå.3
Miljömålsberedningen har tidigare redovisat följande delbetänk- anden: Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15), Minska riskerna med farliga ämnen! (SOU 2012:38), Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43), Med miljö- målen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50), Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21) och En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige Del 1 resp. Del 2 bilaga med underlagsrapporter (SOU 2016:47).
2.2Detta uppdrag
Miljömålsberedningen har haft i uppdrag att föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.4 Enligt regeringens tilläggsdirektiv ska strategin bidra till att relevanta delar av Generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås, och därmed även bidra till genomförande av mål 14 i Agenda 2030 om att bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt.
I uppdraget har ingått att utreda behovet av och vid behov föreslå nya etappmål inom miljömålssystemet, analysera behovet av åtgärder och styrmedel och vid behov lämna förslag på förbättringar och nya kostnadseffektiva styrmedel och åtgärder som bidrar till bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser i enlighet med
3Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås (dir. 2010:74).
4Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för för- stärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
SOU 2020:83 |
Miljömålsberedningens uppdrag och arbete |
generationsmålet och havsanknutna miljökvalitetsmål, samt bidrar till genomförande av mål 14 i Agenda 2030.
De globala målen i Agenda 2030 är enligt regeringen integrerade och odelbara och balanserar de tre dimensionerna av hållbar utveck- ling. Miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Miljömålsberedningen ska lämna förslag till reger- ingen om hur miljömålen kan nås, men ska vid framtagandet av strategin och förslag till lösningar beakta de övriga två dimensionerna av hållbarhet inom Agenda 2030. Strategin ska ge förutsättningar för en bred politisk enighet om etappmål, styrmedel och åtgärder som krävs för att vända den negativa trenden i havsmiljön, särskilt med hänsyn till effekter av klimatförändringar och havsförsurning.
Miljömålsberedningens uppdrag har varit att:
•redogöra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 och om de kan bli mer effektiva,
•analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder, för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effekterna av klimatförändringarna och havsför- surningen och vid behov lämna förslag på sådana,
•analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att säkerställa kunskapsförsörjningen med avseende på berörda miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030 och vid behov lämna förslag på sådana,
•utifrån befintliga analyser och rapporter om kopplingen mellan havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030 bedöma om miljömålssystemet behöver kompletteras med fler etappmål, och vid behov lämna förslag,
•värdera hur det havsregionala samarbetet på ett effektivt sätt kan bidra till genomförandet av havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030, och
•övergripande redovisa utfallet av relevanta internationella förhand- lingar och beslut, som t.ex. mål, åtaganden eller avtal, och hur dessa kan inkluderas i nationella strategier, styrmedel och åtgärder
Miljömålsberedningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:83 |
för att genomföra havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 i Agenda 2030.
2.3Miljömålsberedningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden
Enligt sitt allra första direktiv5 2010 är Miljömålsberedningens upp- gift att med utgångspunkt i en bred politisk samsyn om miljöfrågorna ge regeringen råd om hur miljökvalitetsmålen och Generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsper- spektiv. Miljömålsberedningens uppgift är att föreslå strategier inom områden som regeringen prioriterat. I detta uppdrag har regeringen prioriterat förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
2.3.1Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet
Miljömålsberedningens förslag till strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser utgår från de generella utgångspunkterna för formulering av strate- gier och etappmål i miljömålssystemet. De generella utgångspunkterna är att strategierna ska innehålla etappmål, styrmedel och åtgärder för att bidra till att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen. De direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen är Hav i balans samt lev- ande kust och skärgård och Ingen övergödning.
Strategierna innehåller frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet och som ofta målövergripande och därför kan bidra till att Generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås.
Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv och bör beakta de skyldigheter som följer av Sveriges med- lemskap i EU och EU-rätten i övrigt.
5Dir. 2010:74, Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås.
SOU 2020:83 |
Miljömålsberedningens uppdrag och arbete |
Enligt utgångspunkterna är det också särskilt viktigt att se till att de senaste vetenskapliga underlagen ligger till grund för Miljömåls- beredningens förslag till strategier.6
En strategi kan innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som tillsammans bidrar till att nå flera mål. Strategierna i miljömåls- systemet ska:
•i möjligaste mån vara målövergripande och hantera tvärsektoriella frågor, målkonflikter och synergier,
•inkludera en problem- och aktörsanalys där det framgår hur, varför och genom vilka aktörer och sektorer miljöproblemen uppstår eller har uppstått,
•ge förslag till hur problemen kan åtgärdas så nära källan till pro- blemet som möjligt,
•innehålla en tydlig ansvars- och rollfördelning för de insatser och åtgärder som föreslås.
•där det är relevant, behandla frågor om hållbar konsumtion, eko- systemtjänster och det internationella perspektivet, samt
•innehålla etappmål som ska vara konkreta, tydliga och mätbara.7
Etappmål, styrmedel och åtgärder bör om möjligt hanteras målöver- gripande och strategivis och inte uppdelat per miljökvalitetsmål, eftersom en åtgärd ofta kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som tillsammans bidrar till att nå flera mål.
2.4Avgränsningar
Miljömålsberedningen har i genomförandet av uppdraget valt att göra vissa avgränsningar för att samtidigt kunna fördjupa utrednings- arbetet i andra delar där beredningen sett behov av mer noggrann genomlysning av frågeställningarna. Här redovisas hur Miljömåls-
6Dir. 2010:74, Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås.
7Dir. 2011:50, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en giftfri miljö.
Miljömålsberedningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:83 |
beredningen både har avgränsat sitt arbete och genomfört fördjup- ningar samt skälen för detta.
Ett nationellt fokus men många åtgärder behöver genomföras på EU- eller internationell nivå
Havsfrågorna är internationella till sin karaktär. Samarbetet mellan Östersjöländerna är avgörande för att nå miljökvalitetsmålen i Öster- sjön. Det samma gäller för Västerhavet, som påverkas av havsmiljöns status i Nordsjön och hela norra Atlanten. Stora delar av världens havsområden ligger under internationell jurisdiktion. Ett stort antal EU-direktiv och EU-förordningar är direkt styrande för Sveriges havsmiljöarbete.
Det framgår även av Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv att beredningen ska värdera hur det havsregionala samarbetet på ett effek- tivt sätt kan bidra till genomförandet av havsanknutna miljökvali- tetsmål och mål 14 i Agenda 2030. Beredningen ska även övergrip- ande redovisa utfallet av relevanta internationella förhandlingar och beslut och hur dessa kan inkluderas i nationella strategier, styrmedel och åtgärder.
Miljömålsberedningen uppmärksammade tidigt i utredningsarbetet att det finns stora utmaningar inom Sveriges nationella förvaltning för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen. Beredningen har därför analyserat och utrett nationella styrmedel och åtgärder. Inom många områden följer dessa av olika EU-direktiv och EU-förord- ningar eller internationella avtal och konventioner. I så fall har bered- ningen inkluderat analyser och förslag som riktar sig till Sveriges arbete inom EU eller internationella forum.
Ett exempel är sjöfart, där flera förslag medför att Sverige be- höver lyfta frågor till Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Ett annat exempel är förslag som handlar om förvaltning av fisk. För förvaltning av levande marina resurser råder exklusiv EU-kompe- tens. Flera av förslagen behöver därför drivas inom EU:s gemen- samma fiskeripolitik och i den gemensamma fiskeripolitikens regio- nala processer.
SOU 2020:83 |
Miljömålsberedningens uppdrag och arbete |
EU-samarbetet
Miljömålsberedningen erfar att regeringen med stöd av svenska myndigheter bedriver ett mycket aktivt och ambitiöst arbete inom havs- och vattenmiljöarbetet i EU. Beredningen har utgått från att regeringen avser att fortsätta detta aktiva arbete och har därför inte sett behov av att övergripande analysera Sveriges deltagande i olika EU-processer.
Internationella avtal och konventioner
Sverige är drivande i flera internationella konventioner och avtal, som FN:s klimatkonvention, konventionen för biologisk mångfald (CBD) och i förhandlingarna om ett implementeringsavtal om skydd av biologisk mångfald inom FN:s havsrättskonvention (s.k. BBNJ-processen). Sverige är för närvarande ordförande i konventionen om bevarande av marina levande resurser i Antarktis (CCAMLR) och är drivande i arbetet med internationell reglering av avfall och farliga ämnen. Sverige har även nyligen börjat delta mer aktivt i Internatio- nella havsbottensmyndigheten (ISA). Med hänsyn till regeringens och svenska myndigheters aktiva och pådrivande arbete internationellt har Miljömålsberedningen valt att i sitt utredningsarbete inte gene- rellt analysera hur Sverige bör stärka eller ändra sitt internationella havsmiljöarbete.
Havsregionala samarbetet inom Helcom och Ospar
Det mellanstatliga samarbetet inom Helcom för Östersjön och Ospar för Nordostatlanten är mycket viktigt för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030. Både Helcom och Ospar används även som plattform för det regionala samarbetet som föreskrivs i EU:s havsmiljödirektiv.
Även i Helcom och Ospar driver regeringen, med stöd av Havs- och vattenmyndigheten men också Naturvårdsverket, Transport- styrelsen, Kustbevakningen, SGU och Strålskyddsmyndigheten, ett mycket aktivt och ambitiöst arbete. I Helcom är Sverige aktivt på- drivande i frågor om bl.a. övergödning, farliga ämnen och skydd av biologisk mångfald men även övervakning av oljeolyckor. I Sveriges
Miljömålsberedningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:83 |
arbete i Ospar har t.ex. skydd av biologisk mångfald och skyddade områden, farliga ämnen och övergödning varit viktiga områden.
Under första halvåret av 2021 ska Helcoms aktionsplan för Öster- sjön uppdateras och Ospar ska besluta om en ny miljöstrategi för Nordostatlanten. Dessa kommer vara styrande för det havsregionala samarbetet fram till 2030. Miljömålsberedningen erfar att arbetet med att förhandla fram ny aktionsplan för Helcom och miljöstrategi för Ospar, är så långt framme att förslag om åtgärder eller insatser i Miljömålsberedningens strategi inte skulle hinna med att beredas och inkluderas i de kommande besluten inom Helcom och Ospar. Miljömålsberedningen har därför valt att inte göra en generell genom- lysning av Sveriges prioriteringar och behov av insatser inom det havsregionala samarbetet.
Ekosystembaserad förvaltning och effekter av klimatförändringar genomsyrar strategin
Av Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv framgår att beredningen ska analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havs- förvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effekterna av klimatförändringar och havsförsurning och vid behov lämna förslag på sådana.
Miljömålsberedningen har i utredningsarbetet sett att både eko- systemansatsen och ekosystembaserad förvaltning samt effekter av klimatförändringar och havsförsurning är områden som behöver genomsyra hela havsmiljöarbetet. Beredningen lämnar därför få för- slag om just ekosystembaserad förvaltning eller effekter av klimat- förändringen, men båda ligger helt eller delvis till grund för ett stort antal förslag i betänkandet.
Ekosystembaserad fiskförvaltning
Enligt Miljömålsberedningens tilläggsuppdrag kan en ekosystem- baserad fiskförvaltning vara en integrerad del av att uppfylla de havs- anknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030. Miljömåls- beredningen har ansett att frågor som berör hållbar förvaltning av
SOU 2020:83 |
Miljömålsberedningens uppdrag och arbete |
fiskresurserna måste integreras i Miljömålsberedningens arbete med strategin.
En helhetssyn i arbetet
Det framgår av regeringens tilläggsuppdrag till Miljömålsbered- ningen att när direktivet beslutades i maj 2018, pågick flera utred- ningar och regeringsuppdrag som hade relevans för bedömningen av behov av strategier, styrmedel och åtgärder inom havsmiljöpolitiken, t.ex. om övergödning, plast och marint skräp, kemikalier och avfall samt läkemedelsrester. Det pågick även regeringsuppdrag om skydd av marina områden och havsplanering. Enligt tilläggsdirektivet skulle Miljömålsberedningen inte analysera och lämna förslag inom områ- den som direkt berörs av och överlappar med andra utredningar och uppdrag. Men, för att kunna ge ett samlat och ändamålsenligt under- lag för en ny och långsiktig havsmiljöpolitik skulle beredningen hänvisa till utredningar och uppdrag som gjorts under tiden för utredningens arbete och om det var lämpligt att ta hänsyn till och inkludera sådana förslag.
Miljömålsberedningen har undersökt inom vilka områden andra utredningar har lämnat förslag till regeringen och vilka luckor som kvarstår. Ett tydligt exempel är övergödningsområdet. Insatser för att minska övergödningen har direkt och indirekt behandlats i flera betänkanden under 2019 och 2020. Utredningarna Stärkt lokalt åt- gärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning (SOU 2020:10), Hållbar slamhantering (SOU 2020:3), Mer biogas! För ett hållbart Sverige (SOU 2019:63) och Vägar till hållbara vattentjänster (SOU 2018:34), har alla lämnat förslag som är särskilt relevanta för Miljömålsbered- ningens arbete. Flera regeringsuppdrag har också redovisats till reger- ingen under tiden.
Miljömålsberedningen noterar att trots omfattande insatser, utred- ningar och uppdrag, både genomförda och pågående, har det saknats en helhetssyn över olika övergödningsåtgärder. Miljömålsberedningen har därför lagt vikt vid att redovisa andra utredningars relevanta för- slag och hur dessa tillsammans med Miljömålsberedningens egna be- dömningar och förslag ger ett samlat underlag för vidare besluts- fattande.
Miljömålsberedningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:83 |
Andra områden som Miljömålsberedningen särskilt har lagt vikt vid att beskriva är genomförandet av EU-direktiv inom hav- och vattenmiljöpolitiken, EU:s gemensamma fiskeripolitik samt kemikalie- politik.
Prioritering av områden som behöver extra uppmärksamhet
Miljömålsberedningen har under arbetes gång erfarit att havsmiljö- området inkluderar eller är beroende av många politikområden och omfattar en stor bredd av olika sakfrågor. Detta innebär att det i flera fall också finns målkonflikter. Det finns också myndigheter som i dag inte arbetar aktivt med havsmiljöfrågor som behöver involveras i arbetet.
Miljömålsberedningen har därför valt att särskilt fokusera sina analyser och därmed också överväganden och förslag, på ett antal om- råden som antingen behöver uppmärksammas mer, få en tydligare roll i havsmiljöarbetet eller där Miljömålsberedningen menar att det behövs en helhetssyn på frågorna.
Exempel på ett område som behöver uppmärksammas i havs- miljöarbetet är sjöfartens påverkan på havsmiljön. Undervattensbullers påverkan på marina arter är en relativt ny fråga där både mer kunskap och åtgärder behövs. Även fritidsbåtars påverkan på havsmiljön är en fråga som behöver lyftas fram. Ytterligare ett område är farliga ämnen och läkemedel. Farliga ämnen är ingen ny fråga i havsmiljöarbetet. Däremot har inte påverkan på marina arter och ekosystemeffekter av farliga ämnen och läkemedel någon framträdande roll i kemikalie- politiken.
Områden som traditionellt och fortfarande är prioriterade inom havsmiljöarbetet, men där Miljömålsberedningen har sett att det behövs ett nytt grepp, är särskilt övergödning och förvaltning av fisk. Detta är områden med många intressenter, som påverkar många verksamhetsutövare och som omgärdas av omfattande regleringar. Övergödningen inbegriper även ett omfattande åtgärdsarbete. Här har Miljömålsberedningen haft ambitionen att lyfta blicken och värdera om det kan tas ett nytt helhetsgrepp eller nya vinklar på arbetet.
Ytterligare en fråga som Miljömålsberedningen har uppmärksam- mats på är havsmiljödata. Det handlar om bl.a. om att det är en kom- plex och otydlig ansvarsfördelning i frågor om havsmiljödata. Det
SOU 2020:83 |
Miljömålsberedningens uppdrag och arbete |
handlar även om tillgänglighet och tillgång till relevant, tillräcklig och användarvänliga data om kust- och havsområden.
Miljömålsberedningen har valt att särskilt analysera förutsätt- ningarna för planering, skydd och åtgärdsarbete i kusthavet. Kustens ekosystem är mycket viktiga för hela havets produktion av eko- systemtjänster samtidigt som det är detta området som berörs av flest intressen, omfattande exploatering och där ett stort antal statliga myndigheter, kommuner och privata aktörer är involverade i olika delar av förvaltningen.
Slutligen har beredningen sett det som viktigt att analysera arbetet med marint områdesskydd, inte minst i ett klimatanpassningsperspek- tiv. Det befintliga etappmålet för områdesskydd löper även ut 2020.
Exempel på frågor som inte behandlats eller enbart berörts i mindre omfattning
Genom att Miljömålsberedningen valt att fokusera på några områ- den är det andra frågor som inte har analyserats i motsvarande om- fattning. Dessa frågor är dock inte mindre viktiga och Miljömåls- beredningen poängterar att det är nödvändigt att de tas om hand i det fortsatta havsmiljöarbetet. Några områden som inte har inklu- derats är:
•Invasiva främmande arter: Invasiva främmande arter bedöms både av forskningen och myndigheter som ett mycket allvarligt hot mot den biologiska mångfalden i havet och havets ekonomiska värden. Klimatförändringar kan bidra till att både antal och ut- bredning av invasiva främmande arter ökar.
•Havsplanering: Havsplanering kan vara ett viktigt verktyg i havs- miljöförvaltningen. Havs- och vattenmyndigheten har på uppdrag av regeringen tagit fram förslag till havsplaner för Bottniska viken, Egentliga Östersjön och Västerhavet. Förslag till havsplaner över- lämnades till regeringen i december 2019 och är under beredning.
•Havsbaserad vindkraft: Havsbaserad vindkraft är viktig i omställ- ningen till fossilfri energi och för att Sverige ska nå klimatmålen. Här finns det målkonflikter då lämpliga områden för vindkraft också ofta är områden med höga marina naturvärden. Havsbaserad vindkraft har ingående hanterats i förslagen till havsplaner.
Miljömålsberedningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:83 |
•Marint skräp och mikroplast: Insatser för att minska tillförsel av skräp och mikroplast till havet är en mycket uppmärksammad fråga internationellt, inom EU och nationellt. Miljömålsbered- ningen har därför enbart gjort en översiktlig analys av frågan.
•Tillsyn: En effektiv miljötillsyn är ett viktigt styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen. Miljötillsyn har utretts 2017 av Miljötillsyns- utredningen och förslagen i betänkandet Miljötillsyn och sanktioner
– en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet (SOU 2017:63) är under beredning. Miljömålsberedningen har därför inte närmare analyserat frågor om miljötillsyn.
2.5Kostnadseffektiva styrmedel och åtgärder
Miljömålsberedningens förslag till strategi har utgått från de gene- rella och specifika utgångspunkterna för att förstärka åtgärdsarbetet för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. En genomgående strävan i utredningsarbetet har varit att förslagen om styrmedel8 och åtgärder – inom ramen för gällande bestämmelser – ska vara så kostnadseffektiva9 och samhällsekonomiskt effektiva som möj- ligt i arbetet med att säkerställa en ekosystembaserad havsförvalt- ning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effekterna av klimatförändringarna och havsförsurningen. Vid detta har även kraven på effektivitet och god hushållning i statlig verksamhet beaktats.10
Under utredningsarbetet har Miljömålsberedningen observerat ett antal problem och utmaningar i styrningen av havsmiljöarbetet. Be- redningen har därför analyserat och utvärderat om och i så fall hur styrningen av havsmiljöarbetet kan bli mera kostnadseffektiv. Detta omfattar såväl tillämpningen av befintliga styrmedel och åtgärder som mål- och resultatstyrning, administration och finansiell styrning.
8Närmare om styrmedel och kostnadseffektivitet se Naturvårdsverket 2012, Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen, Rapport 6415.
9a.a.
101 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) och 3 § myndighetsförordningen (2007:515).
SOU 2020:83 |
Miljömålsberedningens uppdrag och arbete |
2.6Dialog och samråd
Miljömålsberedningen har under arbetets gång haft avstämning med flera avslutade och under tiden pågående utredningar; Miljöövervak- ningsutredningen (M 2017:03), Utredningen om hållbara plastmaterial (M 2017:06), Vattenförvaltningsutredningen (M 2017:07), Utred- ningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete (M 2018:04), Biogasmarknadsutredningen (M 2018:06), Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:8), Utredningen om översyn av strandskyddet (M 2019:01), och Öppna datautredningen (I 2019:20).
Under utredningsarbetet har Miljömålsberedningen genomfört ett tiotal workshops med en bred sammansättning aktörer från myn- digheter, kommuner, forskare, organisationer, branschorganisationer och näringslivet. Miljömålsberedningen har även under arbetets gång haft närmare 150 möten med olika aktörer.
Under september 2020 anordnade Miljömålsberedningen tillsam- mans med Havsmiljöinstitutet en webbaserad seminarieserie Män- niskan och havet 2.0.
2.7Expertgruppen
Miljömålsberedningen har haft en brett sammansatt expertgrupp. Under arbetets gång har experterna kallats till tre möten med samt- liga experter. Därutöver har experter kallats till sex tematiska möten i mindre grupper.
2.8Underlagsrapporter
Miljömålsberedningen har beställt tolv underlagsrapporter:
•Formas, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxid- halter på den marina miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning, Rapport 2019.
•Anders Ivarsson Westerberg, Politiken går till sjöss – förvaltnings- politik möter havspolitik, Rapport 2019.
Miljömålsberedningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:83 |
•Stockholms universitets Östersjöcentrum, Michelle McCrackin, Background document and synthesis: Phosphorus Flows in the Baltic Sea Catchment, Underlag till Miljömålsberedningen 2019.
•Havsmiljöinstitutet, Ida-Maja Hassellöv, Kjell Larsson och Eva- Lotta Sundblad, Effekter på havsmiljön av överflyttning av sjö- fart, Rapport nr 2019:5.
•Kemikalieinspektionen, Kemikaliekontroll för hållbara hav, Kemi- kalieinspektionens underlag till Miljömålsberedningens arbete med en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser, 2019.
•Havsmiljöinstitutet, Anders Grimvall, Henrik Svedäng, Hanna Farnelid, Per-Olav Moksnes och Jan Albertsson, Ekosystem- baserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljö- trender och oklara orsakssamband, Rapport nr 2019:6.
•SLU Aqua, Mattias Sköld, Patrik Jonsson och Daniel Valentinsson, Sammanfattning – fiskets miljöeffekter, Underlag till miljömåls- beredningen 2019-10-22.
•Stockholms universitets Östersjöcentrum, Joakim Hansen m.fl., Våtmarker som fiskevårdsåtgärd vid kusten, Rapport 1/2020.
•FOI, Mathias Andersson, Emilia Lalander och Peter Sigray, Under- lagsrapport om undervattenbuller, FOI Memo 7055.
•Stockholms universitets Östersjöcentrum och SMHI, Lars Arneborg och Bo Gustafsson, Framtidens Östersjön – påverkan av övergöd- ning och klimatförändringar, Rapport 2/2020.
•2050 Consulting AB, Mikael Karlsson, En giftfri havsmiljö.
•Sif Johansson, Behov av kunskap om den marina miljön, Under- lag till miljömålsberedningen 2020.
Utöver detta har en stor mängd rapporter m.m. från myndigheter och vetenskaplig litteratur använts i arbetet.
3 Problemets omfattning och allvar
Att havets arter och livsmiljöer har stora problem är väl känt. Men hur allvarligt är detta för oss människor? Förstår vi vad en försämrad havsmiljö innebär och framför allt, vad som är de bakomliggande orsakerna till att vi både i Sverige och i resten av världen har så svårt att åstadkomma en bättre havsmiljö? Vanliga argument eller för- klaringar är t.ex. brist på kunskap, vi ser inte det som är under havs- ytan och allmänningens tragedi, dvs. allas ansvar är ingens ansvar.
Miljömålsbredningen har i utredningsarbetet funnit att allvaret i problemet är ännu mer genomgående och grundläggande än så. Havet, och i synnerhet kusthavet, förvaltas av en stor mängd olika aktörer med olika ansvarsområden och mandat. Finansieringen av förvaltningen och genomförandet av åtgärder är på korta tidsrymder och i projektform vilket gör det svårt att överskåda och följa upp. Det finns många mer eller mindre synliga målkonflikter med många politik- och utgiftsområden involverade. Havsmiljöförvaltningen är mycket komplex. Denna komplexitet, där ansvaret är uppdelat på många aktörer, tillsammans med problem som oftast döljer sig under ytan, förutom när t.ex. massiva algblomningar når våra kuster, bidrar till att de allvarliga problem som havet har och står inför inte har uppmärksammats tillräckligt.
Miljömålsberedningen menar därför att problemets allvar lika mycket handlar om hur havsmiljöarbetet genomförs som havets mycket kritiska läge.
3.1Finns det då hopp för havets miljö?
Vår svenska kust och våra kusthav är unika i sitt slag. Här finns skär- gårdar som saknar motsvarigheter i världen, och en marin flora och fauna med unika anpassningar för ett liv i Sveriges långa salhalt-
127
Problemets omfattning och allvar |
SOU 2020:83 |
gradient, med nästan sötvatten uppe i Bottenviken till oceaniskt salt havsvatten i Västerhavet. Samtidigt påverkar effekter av klimat- förändringen, havförsurning, övergödning och miljögifter havet och kusterna hela tiden. Arterna lever under en kontinuerlig stress. Läget är kritiskt.
Östersjön har antagligen genomgått ett regimskifte, dvs. att naturliga processer och dynamiken mellan arterna har ändrats per- manent. Dock ser vi att åtgärder lönar sig och ger effekt. Tillflödet av näringsämnen, både från Sverige och andra länder runt Östersjön, har minskat och övergödningen har bromsats upp. Flera kända miljögifter som PCB och DDT har förbjudits och bestånden av havsörn och flera sälbestånd har återhämtat sig. Restaurering av kustnära miljöer visar positiva resultat på bestånd av kustfisk. Så ja, det finns hopp! Med kraftfulla insatser och en effektiv förvaltning lokalt, nationellt och internationellt kan vi få tillbaka ett hav som kan fortsätta producera viktiga och i vissa fall helt nödvändiga eko- systemtjänster. Vi kan inte förvänta oss att få tillbaka en havsmiljö som är lik den som fanns för 100 år sedan. Det vi kan arbeta för är ett hav som kan producera sunda och goda livsmedel, högkvalitativ rekreation och turism, och inte minst fortsätta vara världens lungor och jordens viktigaste kolsänka.
Nödvändigt med tålamod och långsiktiga beslut
Det kan ta lång tid innan det går att se effekter av de åtgärder som görs i dag. I kustområden kan dock effekten i vissa fall vara direkt eller uppstå mycket snabbt. I utsjön kan det ta tiotals år innan det går att se direkta positiva effekter på arter och livsmiljöer av t.ex. minskade halter näringsämnen eller miljögifter. Detta är en stor utmaning eftersom beslut behöver tas i dag för att vi ska nå ett visst tillstånd mycket långt fram i tiden. Det är svårt att applicera i en politisk kontext. Det är också svårt att bedöma vilka effekter åtgär- derna kommer att resultera i eftersom ekosystemeffekterna är kom- plexa och svåra att överblicka och förutse, särskilt i ett varmare klimat och ett surare hav. Det behövs därför modiga och långsiktiga politiska beslut i dag. Samtidigt behövs även en medvetenhet om att åtgärdsarbetet, regleringar och andra justeringar kommer att succes- sivt behöva ändras allt eftersom kunskapen ökar och det framgår
SOU 2020:83 |
Problemets omfattning och allvar |
vilka insatser som ger bäst effekt. Det kommer behövas ett lång- siktigt, enträget och målmedvetet arbete av både riksdagen, reger- ingen och dess myndigheter, kommuner samt ideella föreningar och privata och lokala aktörer – oss alla.
3.2Hur allvarligt är läget för havets miljö?
Läget för havet är allvarligt. Situationen är kritisk både i svenska hav och kuster och i resten av världen. En försämrad havsmiljö påverkar i grunden människans tillgång till flera mycket viktiga ekosystem- tjänster. I kommande kapitel finns flera mer ingående beskrivningar av olika problemområden som t.ex. övergödningen, klimatföränd- ringen, miljögifter, minskade fiskbestånd, marint skräp m.m. Här ges enbart några korta nedslag för att försöka visa på allvaret och omfattningen av de problem vi måste hantera om vi inte lyckas åtgärda miljöproblemen i havet.
Några exempel på utmaningar i Östersjön och Västerhavet:
–Området med syrefattiga bottnar i Östersjön är nu ungefär lika stort som Island och tio gånger större än i början av 1900- talet.
–Medeltemperaturen i Östersjön kan komma att öka med cirka två till tre grader vid slutet av detta sekel jämfört med slutet av det förra.
–Flera viktiga matfiskar som torsk, kolja, lyrtorsk, havskatt, marulk, rödspotta, rödtunga och ål har helt eller nästan helt försvunnit från stora områden.
–Den stora fisken är borta, både i kusten och i utsjön. En medelstor torsk i början av 1900-talet var över en meter och i dag bara 3–4 decimeter.
–År 2015 fanns det femtio gånger mer spigg i Östersjön än under 1980-talet, effekterna av detta är oklara men bedöms som omfattande.
–I Bohuslän har den sammanlagda ytan av ålgräs minskat med över 60 procent sedan 1980-talet. Det totala ekonomiska värdet
Problemets omfattning och allvar |
SOU 2020:83 |
av förlorade ekosystemtjänster sedan 1990 p.g.a. ålgräsets till- bakagång uppskattas till mellan fyra och 21 miljarder kronor.
–Cirka 20 procent av bottnarna i grunda vågskyddade områden kan vara så negativt påverkade av fritidsbåtar att t.ex. fisk- rekryteringen är störd; i Stockholms och Västra Götalands län bedöms runt 30 procent av dessa miljöer vara negativt på- verkade.
–På Bohuskusten spolas det i land cirka 8 000 kubikmeter skräp varje år. Det motsvarar fem fulla badkar med skräp som spolas i land varje timme.
–Tusentals okända miljögifter hamnar i havet. DDT och kvick- silver har bytts mot t.ex. PFOS, bromerade kolväten och läke- medelsrester.
–Östersjön är troligtvis det hav i världen som har störst kon- centration av minor, ammunition och kemiska stridsmedel på botten. Vissa uppgifter pekar på uppemot 40 000 minor.
Regimskiften och Shifting baselines
Vår förståelse av vad som är ett naturligt tillstånd ändras över tid med vår erfarenhet av vad vi observerar Det är detta som ofta kallas Shifting baselines. Det kan medföra att vad vi i dag anser är ett gott miljötillstånd och normal produktion av en ekosystemtjänst inte alls är den fulla potentialen av vad havet kunde ge oss om vi blickar längre tillbaka i tiden. Ett par konkreta exempel är att i slutet av 1800-talet var ungefär hälften av Kattegatts botten, ända ner till 15– 20 meters djup, täckt av ålgräs, jämfört med omkring tio procent av de grunda bottnarna i dag. En effekt av detta är att sjögräsvege- tationens möjligheter till kolinlagring är betydligt sämre i dag än för 100 år sedan. Det innebär att vi har förlorat ett helt naturligt stöd i arbetet med att minska effekterna av klimatförändringen. Ett annat exempel är att en normalstor torsk i på Göteborgs fiskauktion i början av 1900-talet var över en meter, i dag bara 3–4 decimeter. Tidigare blev en torsk i Östersjön könsmogen vid cirka 40 centi- meter, nu har man hittat 10–12 centimeter hanar med fullt utvecklad
SOU 2020:83 |
Problemets omfattning och allvar |
mjölke. Detta visar potentialen av att återfå både en större och även mer högkvalitativ toppredator och livsmedelsresurs.
Samtidigt är havens ekosystem naturligt dynamiska och i ständig förändring. Till skillnad från i skogen eller inom jordbruket har män- niskan sämre möjligheter att styra produktionen av ekosystemets varor och tjänster. Produktionen är beroende av funktionerna i ett naturligt ekosystem. Försök att stoppa allt fiske för att få återväxt av hotade fiskbestånd har tyvärr hittills inte gett många positiva resultat. Ett fiskestopp i Bohuslän genom projektet 8-fjordar har efter ett decennium ännu inte gett positiva resultat på torsk och annan vitfisk. Detta kan vara resultatet av ett s.k. regimskifte, dvs. att naturliga processer och dynamiken mellan arterna har ändrats permanent. Detta är en helt ny situation för havsmiljöförvaltningen, och frågan är om inriktningen av förvaltningen ska vara att havet ska återfå ett visst naturligt ursprungstillstånd eller att maximera leveransen av ekosystemtjänster i ett nytt naturtillstånd?
Hav och klimat – två sidor av samma mynt
Hav och klimat är intimt sammankopplade och beroendet är ömse- sidigt. Havet binder stora mängder kol och producerar mer än hälften av syret som vi människor och andra delar av ekosystemen behöver. Detta är ekosystemtjänster som fungerar om vi har ett hav i gott tillstånd.
Effekterna av den globala uppvärmningen drabbar kusthaven extra hårt. Uppvärmningen i havet kan redan mätas med mer än en grad och temperaturen stiger snabbare i Östersjön än i andra hav. Det finns indikationer från forskning att kustekosystemen, som normalt binder stora mängder kol, i framtiden kan bli kolkällor i stället, om miljötillståndet försämras ytterligare.
Stora ständigt närvarande problem men även de små stegens tyranni
Som nämnts ovan så utsätts havets arter och livsmiljöer för ständig stress genom påverkan från människor, mer eller mindre över allt och hela tiden. Havsmiljöförvaltningen måste hantera storskaliga miljöproblem som övergödning, miljögifter, undervattensbuller,
Problemets omfattning och allvar |
SOU 2020:83 |
försurning och klimatförändringar, som slår brett mot stora om- råden och många grupper av organismer.
Samtidigt präglas havsmiljöförvaltningen, särskilt i kusthavet, av de små stegens tyranni – många små ingrepp som var för sig inte med- för några större effekter, men som sammanlagt kan få betydande kon- sekvenser. Kustnära grunda vikar där många fiskarters yngel växer upp är kanske de mest sårbara miljöerna.
3.3Styrningen av havsmiljöarbetet står inför stora utmaningar
Några iakttagelser om styrningen av havsmiljöarbetet från forskningen
Miljöpolitik är ett svårstyrt politikområde, eftersom miljöfrågor kommer in i alla andra politikområden på ett eller annat sätt. På så vis finns miljöpolitiken ständigt närvarande inuti andra politiska frå- gor, och hänsyn måste tas till miljömässiga konsekvenser i olika politiska beslut och reformer. Detta är en slutsats som framgår av en sammanställning av den förvaltningspolitiska forskningen som har tagits fram för Miljömålsberedningens räkning. För havsmiljöpoliti- ken verkar detta vara ännu mer framträdande:
Om miljöpolitiken till sin karaktär generellt är komplex, gränsöver- skridande, involverar många aktörer på olika nivåer och präglas av governancestyrning gäller detta således i ännu högre grad specifikt för havspolitiken.1
Några iakttagelser från den förvaltningspolitiska forskningen är att havspolitiken på många håll liknar ett lapptäcke eller ”hafsverk” som präglas av fragmentering och bristande sektoriell samordning. Den internationella havspolitiken bygger på överenskommelser och avtal. Dessa bryts ned i policies på regional och lokal nivå, ofta på en abstrakt nivå med övergripande målsättningar. Området beskrivs som präglat av ”multigoal”, dvs. att det existerar många olika, i bland delvis överlappande, mål. De styrmedel som används relaterar till enskilda specifika mål, men det finns oklarheter om hur de bidrar till helheten.
1Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik.
SOU 2020:83 |
Problemets omfattning och allvar |
En insikt från både forskning och praktik är att miljöutmaningar måste hanteras på alla administrativa nivåer. Dessa utmaningar kräver ett integrerat angreppssätt som skär tvärs över och genom policyområden eftersom de är utpräglat multisektoriella och ligger på flera styrningsnivåer. Det krävs en omfattande politisk styrning som är väl samordnad, varierande och hållbar för att bidra till bättre förutsättningar för hållbar användning av haven.
Enligt litteraturen finns det vissa egenskaper som utmärker havs- miljöpolitiken:
–Kollektiva nyttigheter: Det som ska organiseras är sådant som är genuina kollektiva nyttigheter. Det som är speciellt är att de är icke exkluderande, de spiller över på andra, alla bör ha rätt till miljön i form av ren luft och vatten, undvika föroreningar etc.
–Transnationella problem: Miljöfrågor är genuint transnatio- nella. Miljöfrågor måste därför lösas på en internationell arena.
–Komplexitet och osäkerhet: Området präglas av stark föränder- lighet. Dels pågår det utveckling i teknik och forskning som påverkar miljön, dels lär vi oss mer om samband och effekter. Havsmiljöpolitiken är därför svår att planera med någon större säkerhet.
–Tids- och rumsmässig variation: Området präglas av stor variation som beror på lokala och tidsmässiga variationer.
–Administrativ fragmentering: Området präglas av att det finns en mångfald av statliga, privata och ideella organisationer som har olika intressen.
–Regulativ intervention: Ofta är en politisk lösning eller åtgärd att man reglerar området på olika sätt. Vanliga styrmedel är lagstiftning, upprättande av gränsvärden, bestämmelser om av- gifter etc.
Generellt kan sägas att litteraturen utgår utifrån ett miljöforsknings- perspektiv snarare än ett styrningsperspektiv. I de fall där förvalt- ningspolitik eller styrningsfrågor diskuteras görs det på en över- gripande policynivå. Det talas om integration av policy, samordning och samverkan mellan aktörer och förvaltningsnivåer, men lite om faktiska konkreta styrmedel och dess effekter.
Problemets omfattning och allvar |
SOU 2020:83 |
Havspolitiken går på tvärs gentemot de traditionella sektorerna. Havspolitik är ett relativt sett nytt politikområde, där vissa delar har brutits ut från andra områden som fiskeripolitik, transportpolitik, vat- tenpolitik och miljöpolitik. Bristen på samordning mellan sektors- områden leder enligt forskningssammanställningen till ineffektivitet och att frågor helt enkelt faller mellan stolarna.
En iakttagelse är behovet av bättre samordning inom havspoli- tiken. Det behövs större integration i politiken, särskilt horisontellt, eftersom den involverar många olika aktörer – stater, organ på olika förvaltningsnivåer, privata företag, frivilligorganisationer, intresse- organisationer, forskare och medborgare.
Forskningen är samstämmig om vad som behöver göras. Det behövs helhetstänkande, holistiska angreppssätt och multidimensio- nella styrmedel som kombineras. En sådan ansats, som har stöd i internationella ramverk, är ekosystembaserad förvaltning som tar hänsyn till många aspekter i styrningen, och även socioekonomiska faktorer.
Några observerade problemområden
Miljömålsberedningen har under utredningsarbetet observerat i princip motsvarande problem som forskningssammanställningen ovan identifierat. Detta är allvarligt. Att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård är nödvändigt för att vi ska klara av klimatförändringarna och för att säkerställa bl.a. viktiga livsmedelsresurser. Detta kräver ett effektivt havsmiljöarbete där både personella och finansiella resurser används effektivt, både inom Sverige, på EU-nivå och internationellt. Nedan beskrivs några all- varliga hinder på vägen i styrningen av offentliga aktörer som Miljö- målsberedningen har observerat.
Havsmiljöpolitiken är i beroendeställning
En genomgång av vilka politikområden som påverkar havsmiljön visar tydligt att i Regeringskansliet genomsyrar eller berör havsmiljö- frågor nästan samtliga departement och statsråd. Miljöpolitiken kan inte själv säkra att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust
SOU 2020:83 |
Problemets omfattning och allvar |
och skärgård nås, den är i beroendeställning och det krävs en bred insats från väldigt många politikområden och sektorer.
Fiske, energi, infrastruktur och försvar är politikområden med verksamhet till havs där målkonflikter borde vara både kända och hanterade, men så är inte riktigt fallet. Försvarsintressen verkar bedömas stå över mål för havets miljötillstånd. I många fall inklu- deras inte påverkan på havsmiljön i arbetet med att nå klimatmålen inom transportsektorn, t.ex. beaktas inte effekterna på havsmiljön i någon större utsträckning vid överflyttning av gods till sjötrans- porter.
Fiskeri- och miljöpolitiken borde vara väl synkroniserade och jobba mot samma mål. Ett hållbart fiske är avhängigt av friska hav och det går inte att nå ett gott miljötillstånd i havet utan en hållbar fiskeripolitik. Ändå upplever många aktörer att det kvarstår mål- konflikter och att politiken har svårt att ge tydliga prioriteringar när det kommer till den praktiska och konkreta styrningen.
Havsmiljöpolitiken är även i beroendeställning till jordbruks- politiken och skogspolitiken och bostadsbyggandet. Kemikalie- politiken bestämmer förutsättningarna för att minska halterna av farliga ämnen i havet.
Vilket är målet för havets tillstånd?
Utredningsarbetet har visat att det finns ett stort antal mål för havets tillstånd. En aktör uttryckte det som ”pick and choose”, det mål för havets tillstånd som passar din verksamhet bäst. De av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen har successivt kompletterats med andra mål, framför allt genom EU-direktiv som art- och habitat- direktivet, vattendirektivet och havsmiljödirektivet, men även åta- ganden i internationella konventioner, i de havsregionala samarbe- tena Helcom och Ospar och inte minst genom hållbarhetsmålen i Agenda 2030. Alla mål leder åt samma håll, men ofta med olika kriterier för måluppfyllelse, uppföljningsmått, utvärdering och rap- portering. Att följa upp de omfattande målsystemen som berör havet tar stora resurser i anspråk. Det är också svårt att veta när målet är nått eller hur långt det är kvar.
Problemets omfattning och allvar |
SOU 2020:83 |
Många rättsliga verktyg
En enormt stor mängd olika rättsliga styrmedel påverkar havsmiljö- förvaltningen. Den första inventeringen Miljömålsberedningen gjorde inledningsvis i arbetet resulterade i en lista med minst 20 internatio- nella konventioner och över 40 EU-direktiv och förordningar och en nästan oöverskådlig mängd nationella författningar. Under utred- ningsarbetet har listan successivt blivit längre, och det är svårt att överblicka den totala bilden av de rättsliga verktyg som på olika sätt påverkar förvaltningen av havet direkt eller indirekt.
Geografiskt kaos
Omfattningen av olika rättsliga verktyg med olika geografiska grän- ser tillsammans med en stor administrativ komplexitet, kan upp- fattas som ett geografiskt kaos, särskilt i kustområdena. Miljömåls- beredningen anser att det är ett viktigt skäl till att en helhetsbild över planering, skydd, förvaltning och åtgärdsarbete saknas i kustvatten- området.
Den totala strandlinjen i Sveriges kustvattenområde är 44 700 kilo- meter – vilket motsvarar mer än ett varv runt jorden. Det finns 86 kommuner som inkluderar kustvatten. Kommunernas mandat för t.ex. fysisk planering enligt plan- och bygglagen och tillstånds- prövning enligt miljöbalken, omfattar hela territorialvattenområdet, dvs. tolv nautiska mil (drygt 20 kilometer) utanför baslinjen. Bas- linjen är den tänkta linje som binder samman de yttersta skären. Av 21 län ligger 14 vid kusten. Även länsstyrelsernas mandat omfattar hela territorialvattenområdet.
Utöver indelningen i kommuner och län är kustvattenområdet administrativt indelat i fem vattendistrikt. Gränserna för dessa är beslutade efter avrinningsområden och sammanfaller därför inte helt med länsindelningen. Vattendistrikten är vidare indelade i vatten- förekomster. Totalt finns det 653 kustvattenförekomster. Dessa sträcker sig ut till en nautisk mil utanför baslinjen. En vattenföre- komst kan delas av två kommuner.
Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för genomförande av havs- miljöförvaltningen som har en egen organisatorisk indelning. Havet är indelat i två bedömningsområden; Nordsjön och Östersjön. Havs- området är dessutom delat i tolv havsbassänger för utsjövatten samt
SOU 2020:83 |
Problemets omfattning och allvar |
29kustvattentyper. Indelningen följer ekologisk indelning och sam- manfaller därför inte med läns- eller kommungränser. Gränserna för kustvattentyper och vattenförvaltningens kustvattenförekomster är inte heller fullt harmoniserade.
Utöver detta är havsplaneringen indelad i tre havsområden som delvis överlappar med området för kommunal fysisk planering.
Begränsad nationell rådighet gör det ännu mer komplicerat
Flera av de faktorer som har en väsentlig direkt effekt på havet, sär- skilt fiske och sjöfart, men även kabeldragningar och rörledningar, faller under antingen EU:s kompetensområde eller internationell lagstiftning. Styrkan i detta är att när överenskommelser nås så får de stor effekt, men det medför också att många regleringar kan ta väldigt lång tid att få på plats, t.ex. för fiske, naturvårdande ändamål eller för internationell sjötrafik. Den begränsade nationella rådig- heten spär dock på det geografiska kaoset genom att möjligheterna att införa olika typer av regleringar beror på avståndet till kusten. Viktiga författningsreglerade gränser är baslinjen (inre vatten), trål- gränsen, territorialvattengränsen och Sveriges ekonomiska zon.
Men miljöproblemen ser heller inga nationella gränser
Miljöproblemen i havet kan inte lösas enbart nationellt. Lokala åt- gärder i kustområden är viktiga och kan ge stora lokala effekter, men jämfört med t.ex. förvaltning av skogs-, jordbruks- eller fjällandskapet påverkas svenska havsområden ännu mer av hur andra länder agerar. Effekter av klimatförändringen och havsförsurning, övergödning, miljögifter, marint skräp och invasiva främmande arter behöver han- teras på åtminstone en havsregional skala. Näringsämnen, miljögifter och marint skräp förflyttar sig med strömmar eller migrerande arter. Det är dock mycket som kan göras på hemmaplan i Sverige för att bidra till minskade problem – hittills har det kanske varit lite för enkelt att avvakta och fokusera på att vänta in internationella mål och åtaganden.
Problemets omfattning och allvar |
SOU 2020:83 |
Finansieringen av havsmiljöarbetet – en knepig fråga
Det har visat sig mycket svårt att få fram uppgifter om vilka finan- siella resurser som läggs på arbetet med havsmiljön. Havsmiljö- arbetets finansiering uppfattas av i princip alla aktörer som kort- siktig, baserad på projekt, svåröverskådlig och därmed inte heller särskilt effektiv. Beräkningar på vilka finansiella resurser som behövs för att nå ett gott miljötillstånd är ofta översiktliga och i många fall baserade på betalningsvilja i stället för faktiska behov av insatser.
Kommunerna ges ett stort ansvar men med lite stöd
Kommunerna har ett stort ansvar i havsmiljöarbetet, särskilt kust- kommunerna. De har ansvar för fysisk planering, strandskydds- dispenser, tillstånd och tillsyn, VA och enskilda avlopp m.m. Många kommuner är små, vissa har bara en kort kustlinje, medan andra kommuner har omfattande ansvar för stora kust- och skärgårds- områden. Kraven växer ständigt på kommunerna, både kompetens- mässigt och i genomförandet. Många kommuner anser att de har svårt att klara av detta ansvar på tillräckligt bra nivå och saknar ett bättre stöd från nationella myndigheter och länsstyrelserna.
3.4Svårt att beräkna värdet av havet
Ekosystemen i haven producerar syre, livsmedel och de ger inspiration, rekreationsmöjligheter och mycket mer, ofta utan att det kostar något. Att tala om människors nytta av ekosystem som ekosystem- tjänster är ett sätt att synliggöra dessa nyttor. Att prissätta eko- systemtjänster är ett sätt att öka deras synlighet. Samtidigt är det mycket svårt att sätta ett pris när många av de tjänster som havet producerar tas för givna som t.ex. produktion av syre eller fast- läggning av kol.
Det är en svår uppgift att beräkna det ekonomiska värdet av havet och Miljömålsberedningen har inte genomfört några egna beräk- ningar. Merparten av de beräkningar som finns verkar övergripande och generella, men kan ge en viss indikation på hur värdet uppfattas. Världsnaturfonden, WWF, tillsammans med bland andra Boston Consulting Group har räknat på värdet av ett antal olika marina till-
SOU 2020:83 |
Problemets omfattning och allvar |
gångar och kommit fram till, lågt räknat, ett globalt värde som upp- går till 24 tusen miljarder dollar. Med ett årligt bidrag på 2,5 tusen miljarder dollar motsvarar havens ”bruttohavsprodukt” (gross marine product) den sjunde största ekonomin i världen.2
Ett konkret svenskt exempel på hur ett ekosystem kan värderas är hämtat från Värmdö kommun som låtit värdera ekosystemtjänster som en restaurerad våtmark, Hemmesta sjöäng, kan generera. Syftet med restaureringen var att fysiskt återställa våtmarken för att för- bättra häckningsmöjligheter för fåglar samt skapa ett fungerande reproduktionsområde för fisk. Dessutom var det ett uttalat mål att skapa en attraktiv rekreationsmiljö för såväl närboende som tillresta besökare. Våtmarken kostade 2,5 miljoner kronor att anlägga men beräknades generera ett värde på över 20 miljoner kronor.3
Detta är två ytterligheter av beräkningar. Ett tredje sätt att beräkna värdet är s.k. betalningsviljestudier. Havs- och vattenmyndigheten har som underlag för revideringen av åtgärdsprogrammet för havs- miljön 2021–2027 beställt en betalningsviljestudie som underlag för myndighetens samhällsekonomiska analyser.4 Den svenska befolk- ningens aggregerade betalningsvilja för de ytterligare åtgärder som krävs för att den svenska havsmiljön ska uppnå god miljöstatus år 2040 uppskattas enligt studien till 8,2 miljarder kronor per år.
Kort om maritima näringar
De maritima näringarna inkluderar nio sektorer, varav marin turism och sjöfart är de två största mätt i nettoomsättning. Den totala netto- omsättningen för samtliga maritima näringar i Sverige uppgick 2014 till 160 miljarder kronor. Förädlingsvärdet uppgick till 44 miljarder kronor vilket är cirka två procent av den svenska bruttonationalprodukten (BNP). Marin turism står för nära 40 procent av de maritima näring- arnas nettoomsättning. Efter turism kommer i storleksordning sjöfart, hamnar samt fartygs- och båttillverkning. Yrkesfiske är en sektor som många förknippar med maritim näring men sett till nettoomsättning uppgår sektorn till mindre än en procent av BNP.
2WWF 2015, Reviving the ocean economy – the case for action.
3Värmdö kommun, Svensk Ekologikonsult AB och WWF 2014, Värdering av ekosystem- tjänster, Hemmesta sjöäng, Kartläggning och värdering av ekosystemtjänster knutna till våt- marken.
4H. Nordzell, J., m.fl. 2020, Värdet av att uppnå god miljöstatus i svenska havsvatten, En betalningsviljestudie, Anthesis rapport 2020:8.
Problemets omfattning och allvar |
SOU 2020:83 |
De maritima näringarna har alla en relation till havet, men det finns skillnader i vilken utsträckning de påverkar och är beroende av havsmiljön. I figuren nedan representerar storleken på bubblan när- ingens relativa förädlingsvärde. Positionen av bubblorna avgörs av dess påverkan samt beroende av havsmiljö och dess ekosystemtjänster.
Figur 3.1 Relation mellan maritima sektorerna och havsmiljön.
Källa: Havs- och vattenmyndighet, Rapport 2018:27.
Av figuren framgår tydligt att de maritima näringarna kommer att påverkas mycket olika vid en förändrad havsmiljö. Sjöfarten som är den näst största näringen mätt i nettoomsättning kommer knappt att påverkas av en försämrad havsmiljö, medan marin turism har ett stort beroende av ett gott miljötillstånd. Fiske är en väldigt liten del av de maritima näringarnas nettoomsättning, men har en hög på- verkan på ekosystemen samtidigt som fiske även är mycket beroende av ett gott miljötillstånd.
SOU 2020:83 |
Problemets omfattning och allvar |
3.5Nollalternativet – vad händer om ingen förändring görs?
Statsmakternas ställningstagande till ett utredningsförslag under- lättas av om förslagets förväntade konsekvenser jämförs med konse- kvenserna av att inga förändringar görs, dvs. i jämförelse med ett nollalternativ. Med nollalternativ menas en bedömning av hur situa- tionen blir om förslagen inte genomförs. Med det förutsätter Miljö- målsberedningen att havsmiljöarbetet fortsätter på ungefär samma nivå och på ungefär samma sätt som i dag.
Miljömålsberedningen konstaterar att det pågår en ständig på- verkan på havsmiljön samtidigt som åtgärder och ändrade regleringar också successivt genomförs både nationellt och internationellt.
Effekter av klimatförändringen och havsförsurning kommer att fortsätta oberoende av Miljömålsberedningens förslag. Havets resi- liens, dvs. motståndskraft att möta dessa förändringar, kommer att försämras om inte ytterligare insatser genomförs, dvs. effekterna kommer att bli allvarligare. En försämrad status i havsmiljön, särskilt i kustområden, kan minska kolupptag och därmed i stället bidra till klimatutsläppen.
Övergödningsproblematiken i Östersjön är omfattande och om- fattningen av syrefattiga bottnar har ökat dramatiskt senaste 40 åren. Mycket har gjorts och prognoserna för övergödningen i Östersjön visar att situationen sakta förväntas förbättras mot år 2100, men detta är under förutsättning att fortsatt kraftfulla åtgärder genomförs som även tar höjd för effekter av klimatförändringen som t.ex. ökad avrinning från land och därmed ytterligare tillförsel av näringsämnen.
Arbetet med att minska utsläpp av farliga ämnen är ständigt på- gående, men utan ytterligare insatser kommer kunskapen om farliga ämnens påverkan på marina arter fortsätta att vara låg och inte vara i fokus för arbete med att begränsa tillförsel och rening av miljögifter och läkemedel.
I ett nollalternativ kan det bli svårt att återetablera hållbara fisk- bestånd som ger sunda och goda livsmedel. Delar av fiskenäringen, särskilt det kustnära fisket i Södra Östersjön, står inför ytterligare omfattande problem om inte de mera kustnära fiskbestånden stärks och kan nyttjas för kommersiellt fiske.
Kusthavet kommer att sättas under ytterligare press med fortsatt exploatering, särskilt av grunda vikar, och ett fortsatt växande båtliv.
Problemets omfattning och allvar |
SOU 2020:83 |
Detta kan i sin tur bidra till ytterligare problem i arbetet med åter- etablering av kustnära fiskbestånd. Kvaliteten på rekreation och friluftsliv kommer sannolikt att försämras, vilket även kan påverka turismnäringen negativt.
Om inte förslagen om ändrad styrning och finansiering av de be- rörda statliga myndigheternas verksamhet genomförs så kommer styrningen och finansieringen fortsätta som i dag. Det betyder att samtliga de problem och utmaningar som Miljömålsberedningen noterat, bl.a. ovan i detta kapitel, kommer att fortsätta. En otydlig målstyrning kommer fortsätta att ta stora resurser i anspråk och arbetet kommer även fortsättningsvis att genomföras i kortsiktiga projekt med bristfällig planering och uppföljning. Risken är att mindre effektiva åtgärder genomförs, kanske på fel ställen. Det geo- grafiska kaoset kommer att bestå och myndigheters och kommuners möjligheter att prioritera havsmiljöfrågor kommer inte att öka.
Den ineffektiva styrningen av havsmiljöarbetet kommer att leva vidare om en för stor del av resurserna går till administration och inte till faktiska åtgärder i havsmiljön.
4 De nationella miljömålen
Målen för miljöpolitiken ska integreras i andra politikområden. Myndig- heter ska ta hänsyn till miljö- och klimatfrågorna när de fullgör sin huvuduppgift. Miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Målen är en viktig utgångspunkt för det nationella genomförandet av FN:s Agenda 2030 med sina 17 globala mål för håll- bar utveckling. Målen kopplar även till andra tvärsektoriella mål som t.ex. EU:s mål om klimat och energi (Europa2020), EU:s energi- och klimat- ramverk 2030 och Sveriges politik för global utveckling (PGU).1
Miljöpolitiken utgår ifrån de nationella miljökvalitetsmål och det gene- rationsmål för miljöarbetet som beslutats av riksdagen. Målen är styrande för allt miljöarbete som Sverige bedriver nationellt, inom EU och inter- nationellt. Miljömålssystemet ger också en struktur för en systematisk upp- följning av miljöpolitiken som grund för ett strategiskt åtgärdsarbete.2
4.1Miljömålssystemet och dess kontext har förändrats och utvecklats över åren
Av andra kapitel i betänkandet framgår hur havspolitiken och havs- miljöpolitiken i olika internationella konstellationer har utvecklats inte minst alltsedan riksdagen först beslutade om de nationella miljö- målen. Genom åren har ett stort antal dokument och beslut som har bäring på havsmiljön tagits fram. Det innebär att den internationella kontext som det nationella miljömålssystemet verkar inom ramen för, och i synnerhet vad gäller de havsanknutna miljömålen, har förändrats och utvecklats i avsevärd utsträckning jämfört med slutet av 1990-talet.
1Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 20, s. 17.
2Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 20, s. 9.
143
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
Miljömålsstrukturen utvecklas kontinuerligt och har genomgått betydande förändringar sedan riksdagen fattade beslut om dem 1998. Målen i miljömålssystemet3 omfattar för närvarande:
•Ett generationsmål som anger inriktningen för den samhälls- omställning som behöver ske inom en generation för att nå miljö- kvalitetsmålen.
•Miljökvalitetsmål, som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till.
•Etappmål som anger de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet
Generationsmålet, som beslutas av riksdagen, är det övergripande målet för den nationella miljöpolitiken och slår fast att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.4 Enligt regeringen förutsätter det en ambitiös miljö- politik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Gene- rationsmålet som är ett inriktningsmål som ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.
Generationsmålet har förtydligats genom riksdagens beslut om
16 miljökvalitetsmål.5 Miljökvalitetsmålen beskriver det framtida önskade miljötillståndet. Till varje miljökvalitetsmål finns preci- seringar för att tydliggöra innebörden av vad som ska uppnås. Till miljökvalitetsmålen finns även indikatorer som beslutas på myndig- hetsnivå.
I miljömålssystemet finns även etappmål. Etappmålen ska för- tydliga vad som behöver göras för att Generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen ska kunna nås. Etappmålen visar steg på vägen till Generationsmålet och till ett eller flera miljökvalitetsmål. Reger- ingen beslutar om etappmålen. Om det finns särskilda skäl beslutar riksdagen om etappmål.
3Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
4Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
5Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183; prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48; prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300 och prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
Generationsmålet
I regeringsförklaringen 1997 formulerade regeringen för första gången ett generationsmål för miljön.
Målet är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.
Regeringen informerade riksdagen om Generationsmålet i proposi- tionen 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige. För att konkretisera vad Generationsmålet innebar åtföljdes det av ett antal preciseringar och några år senare i propositionen 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier beslu- tade regeringen att Generationsmålet skulle vara uppfyllt 2020.
År 2010 i propositionen 2009/10:155 Svenska miljömål – ett effek- tivare miljöarbete föreslog regeringen att riksdagen skulle fatta beslut om Generationsmålet. Samtidigt föreslog regeringen även en höj- ning av ambitionsnivån eftersom Generationsmålet nu skulle upp- fyllas utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Generationsmålet skulle innebära att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen skulle vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken skulle inriktas mot följande s.k. strecksatser:
–ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad,
–den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart,
–människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas,
–kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen,
–en god hushållning sker med naturresurserna,
–andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön, och
–konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.6
6Prop. 2009/10:155.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
Generationsmålets strecksatser skulle vara övergripande för alla miljökvalitetsmål och vara avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. De skulle därför ingå som kriterier när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms och i konsekvensanalyser för de nya strategier med etappmål och åtgärder som föreslogs för att nå målen. Strecksatserna skulle också kunna vara utgångspunkter när målövergripande etappmål och indika- torer tas fram.7
Miljö- och jordbruksutskottets ställningstagande till förslaget till ny målstruktur för miljöarbetet8 2010 var att
såväl generationsmålet som de närmare preciseringarna av vilka värden som ska skyddas förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Som regeringen anför behöver det svenska miljöarbetet ta hänsyn till Sveriges miljöpåverkan i andra länder. Styrmedel och åtgärder måste utformas på ett sådant sätt att Sverige inte exporterar miljöproblem, vilket bör förtydligas i miljöpolitiken. Gräns- överskridande miljöpåverkan bör inte begränsas till effekter av kon- sumtion i snäv bemärkelse, och det är relevant att även väga in effekter av politiska beslut. Det tydliggörs i generationsmålet att arbetet med att lösa de svenska miljöproblemen ska ske utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Utskottet ansluter sig till reger- ingens bedömning och konstaterar att den internationella aspekten är väl tillgodosedd i det föreslagna generationsmålet.9
Regeringen har därefter beskrivit Generationsmålet som ett inrikt- ningsmål för samhällets omställning som ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.10 Regeringen har också givit uttryck för att Generationsmålet visar att samhället behöver ses som en helhet där miljöfrågorna inte betraktas som områden för sig utan som delar av alla politikområden.
7Bet. 2009/10:MJU25.
8Prop. 2009/10:155.
9Bet. 2009/10:MJU25.
10Skr. 2013/14:145.
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
Miljökvalitetsmålen
Inledningsvis fanns det 15 nationella miljökvalitetsmål i miljömåls- systemet.11 I november 2005 beslutade riksdagen om det 16:e miljö- kvalitetsmålet – Ett rikt växt- och djurliv.12
År 2010 beslutade riksdagen om ändrad innebörd av de tre miljö- kvalitetsmålen Giftfri miljö, Säker strålmiljö och Bara naturlig försur- ning. År 2012 beslutade regeringen om reviderade preciseringar till alla miljökvalitetsmålen utom Begränsad klimatpåverkan.
Etappmål ersätter delmålen
Miljökvalitetsmålen skulle inledningsvis kompletteras med delmål. Delmålen var utgångspunkter för att i ett nästa steg precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer.
Fram till 2010 hade riksdagen beslutat om cirka 70 delmål till de sexton miljökvalitetsmålen. Många av dessa delmål hade 2010 som målår. Delmålen angav att en viss miljökvalitet skulle vara uppnådd eller att förändringar skulle vara genomförda vid en viss tidpunkt för att miljökvalitetsmålen skulle kunna nås inom en generation.
Enligt riksdagens beslut 201013 skulle delmålen i miljömålssyste- met ersättas av etappmål. Tidigare fastställda delmål skulle upphöra att gälla när nya etappmål beslutades. Etappmålen skulle identifiera en önskad samhällsomställning och ange steg på vägen för att nå Generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. Etappmålen skulle däremot inte ange ett miljötillstånd eftersom det är fastlagt i miljökvalitetsmålen med preciseringar.14
Etappmål skulle även kunna tillföras miljömålssystemet genom mål som beslutas inom EU eller genom att internationella överens- kommelser införlivas i miljömålssystemet.
11Prop. 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, bet. 1998/99:MJU6. Observera att när propositionen lades fram fanns sedan tidigare cirka 170 miljömål av olika slag och för olika nivåer som hade tagits fram sedan 1988. Många av målen hade antagits av riksdagen medan andra beslutats av regeringen.
12Prop. 2004/05:150 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag, bet. 2005/06:MJU3.
13Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
14www.naturvardsverket.se, 2015-02-19.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
4.2Miljökvalitetsmålen är utgångspunkten
för mål- och resultatstyrning av miljöarbetet
Mål- och resultatstyrning – som även kallas resultatstyrning – inne- bär att mål, dvs. ett framtida önskat tillstånd, anges för en verksam- het, att resultatinformation tas fram systematiskt och att resultatet analyseras och bedöms mot uppställda mål.15
I sitt förslag 1998 till nya nationella miljökvalitetsmål menade regeringen att miljömålen – i en modern mål- och resultatstyrnings- process – skulle göra miljöarbetet mer målinriktat och effektivt.16 Miljökvalitetsmålen är mål – inte visioner
I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, förtydligade regeringen 2010 att miljökvalitetsmålen inte är visioner utan är mål, dvs. uttrycker ett önskat framtida tillstånd. Om hur miljökvalitetsmålen ska tolkas sade regeringen att:
I målstrukturen anges att miljökvalitetsmål anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska ”leda till”. Vi tydliggör med detta att miljökvalitetsmålen är mål, dvs. de ska inte betraktas som visioner. Den tidigare formuleringen var att miljökvalitetsmål anger det tillstånd
iden svenska miljön som miljöarbetet ska ”sikta mot”. Formuleringen ”miljöarbete ska leda till” kan tolkas som en viss skärpning av målen.17
4.3Miljömålen – vad är det som ska uppnås?
Bland regeringens förslag till åtgärder för att effektivisera miljö- målssystemet 2010 fanns även ett förslag om ändrad bedömnings- grund för måluppfyllelse. Bedömningsgrunden för måluppfyllelse, det vill säga att det är den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen ut- trycker som ska vara uppnådd inom en generation – skulle ändras. Detta för att regeringen ansåg att den hade fört med sig att miljö- kvalitetsmålen var svåra och i vissa fall omöjliga att nå. Regeringen anförde därför
att ett miljökvalitetsmål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att det tillstånd i miljön som målet och dess preciseringar uttrycker kan nås, eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och inter- nationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda inom en gene-
15Ekonomistyrningsverket 2007, Resultat och styrning i statsförvaltningen, ESV 2007:23.
16Prop. 1997/98:145, s. 20.
17Prop. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, s. 20.
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
ration efter att systemet infördes. Generationsmålets strecksatser bör också ingå i analysen som kriterier för när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms.18
År 2020 skulle även fortsättningsvis vara målår för måluppfyllelsen. Regeringen menade att med den förändrade bedömningsgrunden skulle man också ta hänsyn till att naturen har lång återhämtningstid. Det skulle i sin tur medföra att miljökvalitetsmålen inte blir omöjliga att nå. Regeringen pekade också på att möjligheterna att nå miljö- kvalitetsmålen till stora delar är internationellt beroende och det krävs betydande insatser både inom EU och internationellt för att nå målen. Det innebär att när miljökvalitetsmålen följs upp behöver den natio- nella rådigheten i förhållande till det internationella beroendet synlig-
göras.
Miljö- och jordbruksutskottet instämde därmed i regeringens slutsats att den tidigare bedömningsgrunden för miljökvalitetsmålen hade medfört att målen var svåra, och i vissa fall omöjliga, att nå. Utskottet menade att detta inte främjade ett effektivt miljöarbete. Utskottet anförde vidare att
det kan leda till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Det är inte ett konstruktivt förhållningssätt att miljö- målsuppföljningen signalerar att det blir allt svårare att nå miljökvalitets- målen trots att betydande resurser lagts ned på miljöarbetet, vilket resulterat i att tillståndet i miljön har förbättrats.19
Enligt utskottet var det också angeläget att bedömningarna om möj- ligheterna att nå miljökvalitetsmålen och Generationsmålet skulle ge underlag för vilka insatser som ska prioriteras inom miljöpolitiken.
Den förändrade bedömningsgrunden för måluppfyllelse innebär därmed att ett mål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att den miljökvalitet som målet uttrycker kan nås eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda.
18Prop. 2009/10:155, s. 28.
19Bet. 2009/10:MJU25, s. 14.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
4.4De 16 miljökvalitetsmålen
Miljökvalitetsmålen med preciseringar bestämmer det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. De 16 miljökvalitets- målen är:
–Begränsad klimatpåverkan
–Frisk luft
–Bara naturlig försurning
–Giftfri miljö
–Skyddande ozonskikt
–Säker strålmiljö
–Ingen övergödning
–Levande sjöar och vattendrag
–Grundvatten av god kvalitet
–Hav i balans samt levande kust och skärgård
–Myllrande våtmarker
–Levande skogar
–Ett rikt odlingslandskap
–Storslagen fjällmiljö
–God bebyggd miljö
–Ett rikt växt- och djurliv.
Kursiverade är de miljökvalitetsmål som aktualiseras i havsmiljö- arbetet.
4.4.1Sveriges rådighet över måluppfyllelsen
Regeringen bedömer att för flera av miljökvalitetsmålen räcker det inte med de nationella insatserna för att de ska kunna nås. Det inne- bär att Sverige inte har rådighet över dessa miljökvalitetsmål. Detta gäller särskilt för Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
och skärgård. Enligt regeringen måste man för att kunna nå dessa mål finna lösningarna inom EU eller genom internationellt samarbete.
4.4.2Om miljökvalitetsmålens preciseringar
Miljökvalitetsmålen har operationaliserats genom att det till vart och ett av dem finns ett antal preciseringar som tydligare definierar inne- börden av miljökvalitetsmålen och det miljötillstånd som ska upp- nås.
Miljökvalitetsmålen och preciseringarna ger därmed enligt reger- ingen en tydlig vägledning för miljöarbetet – för nationella myndig- heter, länsstyrelser, kommuner och andra aktörer. Preciseringarna är även kriterier vid bedömningen av möjligheterna att nå målen.
Preciseringarna ska, enligt regeringen, vara grunden för att tolka miljökvalitetsmålens innebörd, vara kriterier vid bedömningen av möjligheterna att nå målen och vara vägledande för miljöarbetet. Regeringens utgångspunkt vid utformningen av preciseringarna har varit att de ska ange ett miljötillstånd, vara åtgärdsneutrala, inte för omfattande och så långt som möjligt vara likartat utformade.20
De myndigheter som ansvarar för ett eller flera miljökvalitetsmål använder sig även av indikatorer för att bedöma om målen går att nå.
Här nedan redovisas, inklusive respektive preciseringar, de två miljökvalitetsmål – Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning – som har en nära anknytning till havet. Dess- utom redovisas andra miljökvalitetsmål som har en nära koppling till havsmiljöarbetet. Dessa är Levande sjöar och vattendrag, Giftfri miljö, Ett rikt växt- och djurliv och Begränsad klimatpåverkan.
20Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsätt- ning etappmål.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
4.4.3Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär att
Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktions- förmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.21
Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård har direkt anknytning till havet.22
Preciseringar
Regeringen har preciserat Hav i balans samt levande kust och skärgård så att med målet avses att
–kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysika- liska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havs- miljöförordningen (2010:1341),
–kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön,
–kusternas och havens viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna,
–grunda kustnära miljöer präglas av en rik biologisk mångfald och av en naturlig rekrytering av fisk samt erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar för växt- och djurarter som en del i en grön infra- struktur,
–naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till kust och hav har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer samt att naturligt förekommande fiskarter och andra havslevande arter fortlever i livskraftiga be- stånd,
21Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36.
22Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för för- stärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
–hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla kust- och havsvatten,
–främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång- falden och kulturarvet,
–genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade,
–havs-, kust- och skärgårdslandskapens natur- och kulturvärden är bevarade och förutsättningar för fortsatt bevarande och utveck- ling av värdena finns,
–tillståndet är oförändrat för kulturhistoriska lämningar under vattnet, och
–havs-, kust- och skärgårdslandskapens värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.23
4.4.4Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning inne- bär att
halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte har någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.24
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning har direkt anknytning till havet.
23Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsätt- ning etappmål.
24Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
Preciseringar
Regeringen har preciserat Ingen övergödning så att med målet avses att
–den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar och fosforföreningar till Sveriges omgivande hav underskrider den maximala belastning som fastställs inom ramen för inter- nationella överenskommelser,
–atmosfäriskt nedfall och brukande av mark inte leder till att eko- systemen uppvisar några väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del av Sverige,
–sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten uppnår minst god status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om för- valtning av kvaliteten på vattenmiljön, och
–havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning enligt havsmiljöförordningen (2010:134).25
4.4.5Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag innebär att
sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras samtidigt som förutsättningarna för friluftsliv värnas.26
Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag har en nära kopp- ling till havsmiljöarbetet.27
25Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsätt- ning etappmål.
26Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36.
27Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för för- stärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
Preciseringar
Regeringen har preciserat Levande sjöar och vattendrag så att med målet avses att
–sjöar och vattendrag har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön,
–oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag har natur- liga vattenflöden och vattennivåer bibehållna,
–ytvattentäkter som används för dricksvattenproduktion har god kvalitet,
–sjöar och vattendrags viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna,
–sjöar och vattendrag har strukturer och vattenflöden som ger möjlighet till livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur,
–naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till sjöar och vattendrag har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer,
–hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla sjöar och vattendrag,
–främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång- falden,
–genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade,
–sjöar och vattendrags natur- och kulturmiljövärden är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, och
–strandmiljöer, sjöar och vattendrags värden för fritidsfiske, bad- liv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.28
28Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsätt- ning etappmål.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
4.4.6Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär att
förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av sam- hället inte ska hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.29
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har en nära koppling till havsmiljö- arbetet.30
Preciseringar
Regeringen har preciserat Giftfri miljö så att med målet avses att
–den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla expo- neringsvägar inte är skadlig för människor eller den biologiska mångfalden,
–användningen av särskilt farliga ämnen har så långt som möjligt upphört,
–spridningen av oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper är mycket liten och uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt sprid- ning av de mest betydande av dessa ämnen och deras ned- brytningsprodukter är tillgängliga,
–förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön,
–kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper är till- gänglig och tillräcklig för riskbedömning, och
–information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig.31
29Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
30Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
31Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsätt- ning etappmål.
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
4.4.7Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djur- liv innebär att
den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och eko- systemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och väl- färd.32
Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv har en nära koppling till havsmiljöarbetet.33
Preciseringar
Regeringen har preciserat Ett rikt växt- och djurliv så att med målet avses att
–bevarandestatusen för i Sverige naturligt förekommande natur- typer och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer,
–den av klimatscenarier utpekade förhöjda risken för utdöende har minskat för de arter och naturtyper som löper störst risk att påverkas negativt av klimatförändringar,
–ekosystemen har förmåga att klara av störningar samt anpassa sig till förändringar, som ett ändrat klimat, så att de kan fortsätta leve- rera ekosystemtjänster och bidra till att motverka klimatföränd- ringen och dess effekter,
–det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätthålls genom en kombination av skydd, återställande och hållbart nytt- jande inom sektorer, så att fragmentering av populationer och livs- miljöer inte sker och den biologiska mångfalden i landskapet be- varas,
32Prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49.
33Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
–genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade,
–främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång- falden,
–det biologiska kulturarvet är förvaltat så att viktiga natur- och kulturvärden är bevarade och förutsättningar finns för ett fortsatt bevarande och utveckling av värdena, och
–ätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och den biologiska mångfalden värnas och bibehålls samt är tillgänglig för människan.34
4.4.8Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan innebär att
halten av växthusgaser i atmosfären – i enlighet med FN:s ramkonven- tion för klimatförändringar – ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska nås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås.35
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har en nära koppling till havsmiljöarbetet.36
34Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsätt- ning etappmål.
35Prop. 1997/98:145 s. 162 ff., bet. 1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183.
36Dir. 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för för- stärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
Preciseringar
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan preciseras så att med målet avses att
–den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst två grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.37
4.4.9Etappmål
Enligt budgetpropositionen för 2021 fanns det hösten 2020 nio etappmål med målår bortom 2020:
–Ett långsiktigt utsläppsmål med målår 2045.
–Minskning av växthusgasutsläppen i ESR-sektorn med målår 2030.
–Minskning av växthusgasutsläppen i ESR-sektorn med målår 2040.
–Minskning av växthusgasutsläppen från inrikes transporter till 2030.
–Minskning av nationella luftföroreningar med målår 2025.
–Kommunalt avfall med målår 2025, 2030 och 2035.
–Ökad återanvändning av förpackningar med målår 2026 och 2030.
–Etappmål om integrering av stadsgrönska och ekosystem- tjänster i urbana miljöer med målår 2025.
–Etappmål om ökad andel persontransporter med kollektiv- trafik, cykel och gång med målår 2025.
37Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
4.5Riksdagen använder miljömålen som mål i utgiftsområde 20
Miljömålen i miljömålssystemet är utgiftsområdesmål i utgifts- område 20.
Miljömålen har en funktion i relationen mellan riksdagen och reger- ingen i den statliga budgetprocessen. Statsbudgeten utgiftssida är in- delad i tjugosju utgiftsområden. Det är riksdagen som beslutar om mål för utgiftsområdena. Riksdagsbundet mål i utgiftsområdet 20 Allmän miljö- och naturvård är Generationsmålet och miljökvalitetsmålen i miljömålssystemet.38
De av riksdagen beslutade målen i ett utgiftsområde är utgångs- punkten för regeringens resultatredovisning till riksdagen. Av budget- lagens bestämmelser framgår att regeringen i budgetpropositionen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen beslutat. Denna resultatredo- visning ska vara anpassad till utgiftsområdena. Det innebär att reger- ingen i budgetpropositionen varje år till riksdagen ska redovisa resul- taten i förhållande till de nationella miljömålen.
I budgetpropositionen redovisar, analyserar och bedömer reger- ingen resultaten (måluppfyllelsen) i förhållande till de mål som riks- dagen beslutat. Riksdagens bedömning av resultaten och återkopp- ling till regeringen med anledning av det, finns därefter i respektive riksdagsutskotts budgetbetänkande. Därutöver kräver regerings- formens bestämmelser att varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.
Bestämmelsen i budgetlagen innebär inte att regeringen inte kan lämna resultatredovisningar till riksdagen även i andra sammanhang i t.ex. skrivelser och i särpropositioner. Riksdagen kan även begära resul- tatinformation för olika verksamheter när det finns behov av det.
Utöver den årliga budgetpropositionen överlämnar regeringen en skrivelse med en samlad redovisning av arbetet med miljömålen till riksdagen en gång varje mandatperiod. I skrivelsen sammanfattar regeringen mandatperiodens arbete för att nå miljömålen.
38Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 20, bet, 2019/20:MJU1, rskr. 2019/20:122.
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
4.6Miljökvalitetsmålen i förordningen
om miljöledning i statliga myndigheter
Miljökvalitetsmålen ingår som uppgifter i regeringens förordning om miljöledningssystem.39 Enligt förordningen ska statliga myndig- heters miljöledningsarbete bidra till att nå de nationella miljökvali- tetsmålen.
Enligt förordningen ska miljöledningssystemet bl.a. innebära att myndigheten har en miljöpolicy, en handlingsplan och fastställda miljömål för verksamheten. Myndighetens miljöpolicy och miljömål ska bidra till en hållbar utveckling och till att nå de nationella miljö- kvalitetsmålen.40 De myndigheter som omfattas av miljölednings- förordningen ska följa upp och redovisa sitt miljöledningsarbete varje år. Det innebär att myndigheten varje år ska genomföra interna miljörevisioner för att kontrollera att myndigheten följer miljöregler och andra styrdokument för myndighetens miljöledning och miljö- arbete. Myndigheten ska följa upp resultatet av arbetet så att det bl.a.
framgår hur väl myndigheten har lyckats med att följa miljöpolicyn och nå miljömålen.41
Redovisningen ska lämnas till Regeringskansliet (respektive departe- ment) i samband med att årsredovisningen lämnas till regeringen.
Myndigheterna ska även lämna sin miljöledningsredovisning till Naturvårdsverket42 som i sin tur senast den 15 april varje år ska lämna en sammanfattning av myndigheternas årliga redovisningar enligt miljöledningsförordningen till regeringen.43
39Förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.
408 § förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.
4118 § förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.
42Enligt 3 § i sin instruktion (2012:989) ska Naturvårdsverket inom sitt ansvarsområde sär- skilt vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete.
4320b §, förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
4.7Generationsmålet och miljökvalitetsmålen i myndigheters instruktioner
Regeringen använder Generationsmålet och miljökvalitetsmålen som uppgifter i sin myndighetsstyrning av tjugosex statliga förvaltnings- myndigheter i deras instruktioner samt för alla länsstyrelser i den länsstyrelsegemensamma länsstyrelseinstruktionen.
I sina respektive instruktioner har myndigheterna en i huvudsak likalydande uppgift att verka för att det generationsmål för miljö- arbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Reger- ingen ger inte myndigheterna någon ytterligare specificering av upp- giften ”verka för” i instruktionerna eller i de andra dokument som regeringen använder i sin myndighetsstyrning.
De nationella myndigheterna och länsstyrelserna i miljömåls- systemet återfinns i 13 olika utgiftsområden, tre myndigheter finns i utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård och fem i utgifts- område 24 Näringsliv. Miljömålsmyndigheterna finns i tio olika de- partements verksamhetsområden varav tre myndigheter inom Miljö- departementets verksamhetsområde och sex myndigheter inom Näringsdepartementets verksamhetsområde. De 21 länsstyrelserna finns i utgiftsområde 1 Rikets styrelse. Av tabellen nedan framgår miljömålsmyndigheterna och det departement vars verksamhets- område, respektive utgiftsområde som myndigheten ingår i.
SOU 2020:83De nationella miljömålen
Tabell 4.1 |
Myndigheterna i miljömålssystemet |
|
|
|
|
|
Myndighet |
|
Departement |
Utgiftsområde |
|
|
|
|
Boverket* |
|
Finansdepartementet |
18 |
Exportkreditnämnden |
Utrikesdepartementet |
24 |
Folkhälsomyndigheten |
Socialdepartementet |
9 |
Försvarsmakten |
Försvarsdepartementet |
6 |
|
|
|
Havs- och vattenmyndigheten* |
Miljödepartementet |
20 |
Kemikalieinspektionen* |
Miljödepartementet |
20 |
|
|
|
Kommerskollegium |
Utrikesdepartementet |
24 |
Konsumentverket |
Finansdepartementet |
18 |
Livsmedelsverket |
Näringsdepartementet |
23 |
Läkemedelsverket |
Socialdepartementet |
9 |
|
|
|
Myndigheten för samhällsskydd |
Justitiedepartementet |
6 |
och beredskap – MSB |
|
|
Naturvårdsverket* |
Miljödepartementet |
20 |
Riksantikvarieämbetet |
Kulturdepartementet |
17 |
Styrelsen för internationellt |
Utrikesdepartementet |
7 |
utvecklingssamarbete – Sida |
|
|
|
|
|
|
Sjöfartsverket |
|
Infrastrukturdepartementet |
22 |
Skogsstyrelsen* |
Näringsdepartementet |
23 |
Statens energimyndighet – |
Infrastrukturdepartementet |
21 |
Energimyndigheten |
|
|
Statens jordbruksverk – |
Näringsdepartementet |
23 |
Jordbruksverket* |
|
|
Statens skolverk – Skolverket |
Utbildningsdepartementet |
16 |
Strålsäkerhetsmyndigheten* |
Miljödepartementet |
6 |
|
|
|
Sveriges geologiska |
Näringsdepartementet |
24 |
undersökning – SGU* |
|
|
Myndigheten för tillväxtpolitiska |
Näringsdepartementet |
24 |
utvärderingar och analyser – |
|
|
Tillväxtanalys |
|
|
|
|
|
|
|
Tillväxtverket |
|
Näringsdepartementet |
24 |
Trafikverket |
|
Infrastrukturdepartementet |
22 |
Transportstyrelsen |
Infrastrukturdepartementet |
22 |
Upphandlingsmyndigheten |
Finansdepartementet |
2 |
|
|
|
Länsstyrelserna |
Finansdepartementet |
1 |
*De åtta nationella miljömålsmyndigheterna – inklusive Naturvårdsverket – ansvarar för samordningen av uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera utpekade miljökvalitetsmål.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
Utöver dessa 26 myndigheter och länsstyrelserna har även SMHI uppgifter som berör miljökvalitetsmålen. SMHI ska ta fram besluts- underlag som bidrar till att miljökvalitetsmålen nås.44
I arbetet med miljömålen har länsstyrelserna en övergripande och samordnande roll på den regionala nivån.
Länsstyrelsen ska särskilt:
1.samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet,
2.utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå Generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen,
3.stödja kommunerna med underlag i deras arbete med Genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen, och
4.verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genom- slag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regio- nala tillväxtarbetet.
Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Natur- vårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
4.8Resultatredovisningen
Att verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska nås är en instruktionsenlig uppgift för miljömålsyndigheterna och läns- styrelserna. Dock ska de 26 myndigheternas och de 21 länsstyrel- sernas redovisning av resultaten i förhållande till miljömålen inte lämnas till regeringen i respektive myndighets årsredovisning enligt bestämmelserna i tredje kapitlet i förordningen (2000:605) om års- redovisning och budgetunderlag utan de utan ska lämnas till Natur- vårdsverket som i sin tur lämnar en sammanställd redovisning till regeringen i en särskild rapport.45
Generellt gäller för de myndigheter under regeringen som ingår i den statliga redovisningsorganisationen att de senast den 22 februari varje år ska lämna en årsredovisning till regeringen som bl.a. ska innehålla en resultatredovisning. Med resultat menas här de presta-
442 § förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut.
45Det innebär även att resultatredovisningen i förhållande till miljömålen inte ingår i Riks- revisionens årliga revision enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
tioner som myndigheter åstadkommer och de effekter prestatio- nerna leder till.46
De statliga myndigheternas resultatredovisningar är viktiga under- lag för regeringens analys och bedömning av myndigheternas verk- samheter och resultat och för regeringens resultatredovisning till riksdagen.
Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag47 ska resultatredovisningen utformas så att den kan vara ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten. Resultatredovisningen ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som reger- ingen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut. Redovisningen ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling.
Resultatredovisningen ska innehålla väsentlig information om vad myndigheten har presterat i förhållande till uppgifter och mål som regeringen har beslutat för myndighetens verksamhet.
Myndigheten ska även ta fram resultatindikatorer och redovisa enligt dessa. Informationen om resultatet ska avse det senaste året och ska jämföras med motsvarande information från minst de två föregående åren. I de fall det inte är möjligt att ta fram jämförbara data för minst tre år i följd ska myndigheten kommentera detta.
Informationen om resultatet ska baseras på verifierbara data och rimliga resonemang. Eventuella osäkerheter ska kommenteras i årsredovisningen. Underlaget ska dokumenteras.
Om det är möjligt och relevant bör längre tidsserier än tre år redovisas. Om det inte uppenbart framgår av sammanhanget bör metoderna för datainsamling, bearbetning och analys framgå av års- redovisningen.
Resultatredovisningen ska lämnas enligt en indelning som myn- digheten bestämmer, om inte regeringen har beslutat annat. Myndig- heten ska fördela verksamhetens totala intäkter och kostnader enligt indelningen.
46Ekonomistyrningsverket 2011, ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten, ESV 2011:9.
473 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt ESV:s före- skrifter och allmänna råd.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
4.8.1Naturvårdsverket samordnar genomförande, uppföljning och utvärdering
I genomförandet av de nationella miljömålen är det ett starkt fokus på miljömålsmyndigheternas uppföljning och utvärdering av det egna arbetet och resultaten i förhållande till målen. Det är Natur- vårdsverket som vägleder miljömålsmyndigheterna inte bara i deras genomförande av miljömålen utan även i deras arbete med uppfölj- ning och utvärdering av resultatet i förhållande till miljömålen.
I stället för att följa det generella regelverket för de statliga myn- digheternas resultatredovisning har Naturvårdsverket fått till upp- gift att samordna all uppföljning och utvärdering av resultaten i miljö- målssystemet.
Inom miljömålssystemet ska Naturvårdsverket:
–vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning,
–utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter ut- veckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser, löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder,
–varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast före- gående årets resultat med
a)en uppföljning av etappmålen,
b)en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet, och
c)en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljö- kvalitetsmålen och generationsmålet, och
–vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjlig- heterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet med
a)en analys av förutsättningarna att nå vart och ett av miljökvalitetsmålen,
b)en målövergripande analys av utvecklingen mot ge- nerationsmålet och miljökvalitetsmålen.
I arbetet med den årliga uppföljningen och den fördjupade utvärder- ingen ska Naturvårdsverket höra och samordna berörda myndigheter.
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
4.8.2Åtta myndigheter har också ansvar för samordning och uppföljning och utvärdering
Inom ramen för Naturvårdsverkets uppgift att vägleda samtliga 26 miljömålsmyndigheter och länsstyrelserna i deras i arbete med uppföljning och utvärdering av resultatet i förhållande till miljö- målen har åtta av dessa myndigheter – inklusive Naturvårdsverket – i sin tur ansvar för samordningen av uppföljningen och utvärder- ingen av ett eller flera miljökvalitetsmål.
I denna uppgift ansvarar Naturvårdsverket för samordningen av sju miljökvalitetsmål och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för tre. Sex myndigheter har ansvar för ett miljökvalitetsmål vardera. Myndigheterna har ansvar för följande miljökvalitetsmål:
•Naturvårdsverket ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv,
•Havs- och vattenmyndigheten ska samordna uppföljning och ut- värdering av miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård,
•Kemikalieinspektionen ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö,
•Jordbruksverket ska samordna uppföljning, utvärdering och rap- portering i fråga om miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap,
•Sveriges geologiska undersökning ska samordna uppföljning, utvär- dering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Grund- vatten av god kvalitet,
•Strålsäkerhetsmyndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö,
•Skogsstyrelsen ska samordna uppföljning, utvärdering och rappor- tering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar,
•Boverket ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
4.8.3Myndigheter med uppgift att hjälpa till med information
Ytterligare fem myndigheter har i uppgift att vara behjälpliga med information av betydelse för miljömålsuppföljningen, nämligen SCB, Lantmäteriet, Sveriges lantbruksuniversitet, SMHI och Konjunk- turinstitutet.
4.8.4Miljökvalitets- och etappmålen följs upp varje år
Naturvårdsverket ska varje år till regeringen redovisa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat i förhållande till miljömålen. I den ingår en uppföljning av etappmålen, en redovis- ning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvalitetsmålen och Generationsmålet och en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljökvalitetsmålen och Generationsmålet. I arbetet med redo- visningen ska Naturvårdsverket höra och samordna berörda myn- digheter.
Naturvårdsverket utfärdar omfattande och detaljerade anvis- ningar och skrivmallar för arbetet med den årliga uppföljningen av nationella miljökvalitetsmål, Generationsmålet och etappmålen.
Fokus för den årliga uppföljningen 2020 var resultatredovisning av åtgärder med statliga medel och deras (förväntade) effekter. Miljö- tillstånd ska endast redovisas i den mån det är viktigt för förståelsen.
Enligt anvisningarna ska myndigheterna bl.a. redovisa det senaste årets information om insatser för att nå miljökvalitetsmålet för varje precisering. Myndigheternas ska fokusera på insatser från staten eller insatser som är en följd av statliga styrmedel och åtgärder, inklusive resultat i EU-arbetet och internationellt förhandlingsarbete. Myn- digheterna ska komplettera den egna informationen med underlag från andra berörda nationella myndigheter och med informationen från den regionala uppföljningen. Myndigheterna ska synkronisera informationen så långt det går med det som tas upp i årsredo- visningarna, eller med redovisningarna enligt miljöledning i staten. Enligt anvisningarna kan ny information om miljötillståndet redo- visas om det belyser en händelseutveckling som påverkar bedöm- ningen av utvecklingen i miljön.48
48Naturvårdsverket 2019-10-28, ärendenummer: NV-07468-19, Anvisningar och skrivmall, Årlig uppföljning av nationella miljökvalitetsmål, generationsmålet och etappmålen 2020.
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
4.8.5Den regionala uppföljningen varje år
I länsstyrelsernas ansvar ingår att följa upp arbetet med miljömålen i den egna regionen. I december varje år redovisar alla länsstyrelser och Skogsstyrelsen möjligheten att nå 13 av de svenska miljökvali- tetsmålen inom sitt län. Denna regionala uppföljning är ett underlag till den kommande årliga nationella uppföljningen av miljökvali- tetsmålen som Naturvårdsverket lämnar till regeringen.
För miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Skyddande ozonskikt och Säker strålmiljö lämnas ingen bedömning på regional nivå eftersom förutsättningarna för att nå dessa är i huvudsak bero- ende av internationella insatser.
Länsstyrelsernas och Skogsstyrelsens (miljökvalitetsmålet Levande skogar) regionala årliga uppföljning ska dels ge underlag till den nationella miljömålsuppföljningen, dels ge kunskap om målen till olika aktörer i respektive län.
Uppföljningen ska utifrån ett regionalt perspektiv redovisa det senaste årets insatser i form av åtgärder och styrmedel samt miljö- tillståndet och bedömning av utvecklingen för miljökvalitetsmålen.
I länsstyrelsernas underlag till den nationella uppföljningen ska fokus ligga på vad statliga myndigheter gjort senaste året eller vad som åstadkommits av andra aktörer, t.ex. kommuner, med stöd av statliga styrmedel, samt förväntade effekter av dessa åtgärder.
Anvisningarna för länsstyrelserna tas fram av RUS (Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet, länsstyrelsernas sam- verkansorgan, se mer om RUS nedan) som i enlighet med läns- styrelsernas uppdrag att samordna den regionala uppföljningen49 har tagit fram anvisningar för länsstyrelsernas och Skogsstyrelsens årliga uppföljning. Anvisningarna är förankrade hos Naturvårdsverket och i RUS styrgrupp m.fl.
De regionala texterna lämnas av RUS till nationellt ansvarig myndighet den 13 december.
4.8.6En fördjupad utvärdering vart fjärde år
En gång vart fjärde år genomförs en fördjupad utvärdering av möjlig- heterna att nå Generationsmålet, miljökvalitets- och etappmålen. Inför varje fördjupad utvärdering tar Naturvårdsverket detaljerade –
496 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
lika för alla miljökvalitetsmål – anvisningar, skrivmallar och tidsplan för arbetet med den fördjupade utvärderingen.
Den senaste fördjupade utvärderingen lämnade Naturvårdsverket till regeringen den 31 januari 2019.
Anvisningarna och skrivmallen för den senaste fördjupade ut- värderingen publicerades i oktober 2017, det tidsatta arbetet startade i januari 2018 och resultatet av utvärderingen lämnades till reger- ingen den 31 januari 2019.
4.9Andra aktörer med uppgifter i miljömålssystemet
4.9.1RUS – Regionalt arbete med miljömålen
RUS – är ett samverkansorgan som ska stödja, vägleda och samordna länsstyrelsernas arbete och det regionala arbetet i miljömålssyste- met. Förkortningen RUS står för Regional Utveckling och Sam- verkan i miljömålssystemet.
RUS svarar för länsstyrelsegemensamma uppgifter och samord- ning mellan nationella myndigheter och kommuner. Det innebär uppgifter inom hela miljömålsuppdraget, såväl uppföljning som mål och åtgärdsarbete.
Viktiga delar av arbetet är:
•Uppdateringar av indikatorer på miljömålsportalen.
•Utveckling av indikatorer, dataflöden, uppföljningssystem och samordning av detta.
•Länssidor på miljömålsportalen och regionala målbedömningar.
•Revidering av regionala mål.
•Stöd till och utveckling av åtgärdsarbetet.
•Information och kommunikation.
RUS ska bidra till metodutveckling samt stöd till och erfarenhets- utbyte/samverkan mellan länen i åtgärdsarbetet för Generations- målet och miljökvalitetsmålen.
Verksamheten i RUS organiseras av en styrgrupp med represen- tanter från länsstyrelser, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges Kommuner och Regioner.
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
Det dagliga arbetet med RUS uppdrag drivs av en arbetsgrupp av ett 10-tal personer från olika länsstyrelser och Skogsstyrelsen. RUS finansieras av Naturvårdsverket.
4.9.2Miljömålsrådet
Det tidigare Miljömålsrådet som inrättades i januari 2002 och av- vecklades 201050 var ett särskilt beslutsorgan inom Naturvårds- verket.51 Miljömålsrådet skulle vara ett organ för samråd och sam- verkan i arbetet med att uppnå de av riksdagen fastställda miljö- kvalitetsmålen. Rådet skulle göra en samlad uppföljning och bedöm- ning av miljösituationen i förhållande till miljökvalitetsmålen samt svara för den övergripande samordningen av information och av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen.
Miljömålsrådet skulle varje år göra en samlad uppföljning, be- dömning och rapportering till regeringen i fråga om utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och i fråga om det regionala miljömålsarbe- tet. Rådet skulle sammanställa och lämna underlag till regeringens återkommande fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet, inklusive ekonomisk uppföljning av arbetet, belysning av målkonflikter samt konsekvensanalyserade förslag till kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel.
Rådet skulle vidare svara för övergripande information om miljö- målsarbetet, verka för en övergripande samordning av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen, fördela medel för uppfölj- ningen av miljökvalitetsmålen och för miljöövervakningen samt viss internationell rapportering. Rådet skulle även samråda med berörda myndigheter och ge dem den vägledning som de behöver för sin miljömålsrapportering.
Miljömålsrådets uppgifter överfördes den 1 januari 2010 till Natur- vårdsverket genom förordningen (2009:1475) med instruktion för Naturvårdsverket.
50SFS 2010:1111.
51Förordningen (2001:1096) med instruktion för Naturvårdsverket.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
Regeringen beslutade om ett nytt Miljömålsråd 2015
Regeringen beslutade 2015 att inrätta ett nytt miljömålsråd men med andra uppgifter än det tidigare Miljömålsrådet. Miljömålsrådet som består av 18 myndigheter har ett tidsbegränsat uppdrag att stärka genomförandet av miljöpolitiken. Rådet ska verka för att kostnads- effektivt öka takten i arbetet med miljömålen och stärka myndig- heternas arbete och samordning när miljöpolitiken genomförs.
De 18 medverkande myndigheterna är:
•Boverket
•Energimyndigheten
•Folkhälsomyndigheten
•Havs- och vattenmyndigheten
•Jordbruksverket
•Kemikalieinspektionen
•Konsumentverket
•Livsmedelsverket
•Länsstyrelserna, genom Länsstyrelsen i Uppsala län
•Naturvårdsverket
•Riksantikvarieämbetet
•Skogsstyrelsen
•Strålsäkerhetsmyndigheten
•Sveriges geologiska undersökning
•Tillväxtverket
•Trafikverket
•Transportstyrelsen, och
•Upphandlingsmyndigheten.
Uppdraget förlängdes 2018 och ska fortsätta till maj 2022.
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
Den 1 mars varje år presenterar Miljömålsrådet åtgärder som myn- digheterna åtar sig att genomföra för att öka takten i arbetet med att nå miljömålen.
4.10Aktörer utan formella uppgifter i miljömålssystemet
4.10.1Kommunala myndigheter på regional nivå
Regionerna har inte någon formell uppgift eller skyldighet att verka för att de av riksdagen beslutade miljömålen nås.
4.10.2Kommunala myndigheter på lokal nivå
Inte heller kommunerna har någon formell uppgift eller skyldighet att verka för att de av riksdagen beslutade miljömålen nås.
Däremot omfattas kommunerna av länsstyrelsernas uppgift i länsstyrelseinstruktionen som innebär att länsstyrelsen inom ramen för sin uppgift att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås särskilt ska utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet. I detta arbete ska länsstyrelserna stödja kom- munerna med underlag i deras arbete med Generationsmålet och miljökvalitetsmålen och verka för att Generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällspla- neringen och i det regionala tillväxtarbetet.52 Många kommuner sam- arbetar med sina respektive länsstyrelser i arbetet med miljömålen.
Utöver de författningsreglerade obligatoriska kommunala ange- lägenheterna som i många fall har direkt anknytning till bl.a. till havsmiljön, genomför många kommuner även frivilliga åtgärder och projekt som har koppling till miljömålen. Dessa frivilliga åtgärder och projekt finansieras ofta med olika statsbidrag och bidrag med medel från olika EU-program.
I länsstyrelsernas årliga uppföljning av miljömålen redovisas i för- hållande till miljömålen bl.a. vad kommunerna har presterat med stöd av statliga medel, samt de förväntade effekterna av dessa åtgärder.53
526 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.
53http://extra.lansstyrelsen.se/rus/Sv/Pages/default.aspx 2020-11-20.
De nationella miljömålen |
SOU 2020:83 |
4.11Näringslivet
I budgetpropositionen för 2018 anförde regeringen att näringslivet har en avgörande betydelse i arbetet för att nå miljömålen. Många företag bedriver i dag ett strukturerat miljöarbete som har stor bety- delse för möjligheterna att nå miljömålen.
Den tidigare nationella miljömålssamordnaren för näringslivet menade dock i juni 2017 att miljömålen dittills hade spelat en relativt begränsad roll i företagens miljöarbete, särskilt bland mindre före- tag. En anledning till detta sades vara att kunskapen om miljömålen ofta är låg och att miljömålssystemet framstår som komplicerat. Dessutom uppfattades miljömålen – enligt en näringslivsföreträdare
–som samhällets och politikernas mål och myndigheternas verktyg och att näringslivet aldrig riktigt har bjudits in i arbetet med de nationella miljökvalitetsmålen och därmed inte känner samhörighet med dem.54
Min bedömning är att arbetet med Sveriges miljömål har ett starkt fokus på uppföljning och främst på myndigheternas eget arbete medan mål- och resultatstyrningen av miljöarbetet gentemot samhällets övriga aktö- rer mer eller mindre uteblivit. Insatser för att engagera och inspirera till åtgärder med bas i miljömålen har inte gjorts i någon nämnvärd omfattning. Näringslivet, som har en central roll i för möjligheten att nå miljömålen, har inte involverats på ett strukturerat sätt.55
Enligt miljömålssamordnaren upplever dock de företag som arbetar med miljömålen att de är ett viktigt verktyg för att skapa substans och struktur i miljöarbetet. Det är tydligt att ökad kunskap om miljömålen även ger ett starkt ökat intresse att arbeta med dem.
54Promemoria 2017-06-19, Redovisning av uppdraget: En nationell miljömålssamordnare för näringslivet.
55Promemoria 2017-06-19, Redovisning av uppdraget: En nationell miljömålssamordnare för näringslivet, s. 24.
SOU 2020:83 |
De nationella miljömålen |
Bolag med statligt ägande
Den statliga bolagsportföljen består av 39 helägda och sju delägda bolag med ett sammanlagt värde på cirka 630 miljarder kronor.
Av de statligt ägda bolagen har 22 stycken ett av riksdagen sär- skilt beslutat samhällsuppdrag, vilket innebär att de skapar samhälls- nytta som inte alltid går att mäta i ekonomiska termer.
Bolag med statligt ägande ska agera föredömligt inom miljö- området.56 För staten som ägare är det, enligt statens ägarpolicy, sär- skilt viktigt att bolag med statligt ägande bl.a. arbetar för en minskad klimat- och miljöpåverkan genom en hållbar och giftfri resurs- användning för att det av riksdagen beslutade generationsmålet och de beslutade miljökvalitetsmålen samt det s.k. Parisavtalet ska uppnås.57
I ägarpolicyn58 slås fast att utgångspunkten för hållbart företa- gande är att företag ska driva sin verksamhet på ett sätt som gynnar en hållbar utveckling, dvs. en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Det ska uppnås genom att balansera och förena en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling.
Hållbart företagande innebär att agera ansvarsfullt och minimera risken för negativ påverkan men också att tillvarata möjligheter till hållbart värdeskapande och nya innovativa affärsmodeller. Bolag med statligt ägande ska agera föredömligt inom området hållbart företagande och i övrigt agera på ett sådant sätt att de åtnjuter offentligt förtroende. Ett föredömligt agerande inkluderar ett strate- giskt och transparent arbete med samarbete i fokus.
Vägledande för detta arbete är internationella riktlinjer, Agenda 2030 och de globala målen för en hållbar utveckling.
Bolag med statligt ägande ska agera ansvarsfullt och arbeta aktivt för att följa internationella riktlinjer om bl.a. miljöhänsyn.
56Regeringens skrivelse 2015/16:69, Politik för hållbart företagande, s. 35.
57Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande 2017.
58Regeringens skrivelse 2018/19:140, 2019 års redogörelse för företag med statligt ägande Statens ägarpolicy 2017, se bilagan. Regeringen beslutade den 22 december 2016 om en ny ägarpolicy för bolag med statligt ägande. Policyn ska tillämpas från och med den 1 januari 2017 och ersätter tidigare ägarpolicy som beslutades 2015.
5Det nationella havsmiljöarbetet
– några konstitutionella utgångspunkter
Redan i betänkandet Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50) konstaterade Miljömålsberedningen att det finns flera stora utmaningar som måste hanteras för att vi ska nå de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen. För att nå målen krävs, enligt beredningen, att ekosystemens resiliens och deras förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster upprätthålls. Att ta ett helhetspers- pektiv på havs- och sötvattensmiljön bidrar till detta.
Miljömålsberedningen pekade också på att styrningen inom vat- tenområdet i hög grad präglas av styrning i lager på lager och en komplex administrativ struktur. Beredningen anförde att
fokus för det fortsatta vattenmiljöarbetet bör ligga på genomförande och uppföljning av åtgärder. Många insatser kan hanteras i den löpande förvaltningen medan andra kräver noggranna avvägningar mellan olika samhällsmål. För att åstadkomma en sammanhållen och hållbar vatten- politik måste olika intressen och anspråk på vattnet beaktas.1
Både statliga och kommunala myndigheter fattar varje dag beslut som får direkt och indirekt inverkan på naturmiljön.2 De aktörer som fattar beslut om havsmiljöpolitikens inriktning, regler och genomförande finns på flera olika samhällsnivåer; den internationella, den europeiska, den regionala, den nationella, den nationellt regionala och den lokala nivån.
1SOU 2014:50, Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten, betänkande av Miljömålsberedningen i juni 2014, s. 58.
2I förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter definieras indirekt miljöpå- verkan som en negativ eller positiv förändring i miljön som uppkommer som et resultat av att någon annan än myndigheten vidtar en åtgärd som en följd av att myndigheten har meddelat föreskrifter eller fattat något annat beslut, gett råd, genomfört utbildning eller lämnat information. I samma förordning definieras direkt miljöpåverkan som en negativ eller positiv förändring som uppkommer som ett resultat av myndighetens verksamhet och som inte är indirekt miljöpåverkan.
177
Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter |
SOU 2020:83 |
5.1Regeringsformen
Även om regeringsformen3 inte är ett av vare sig riksdagens eller regeringens operativa instrument i styrningen av de offentliga myndig- heterna eller enskilda är den grundläggande för all nationell styrning.
Hur riksdagen och regeringen ska och får styra, finansiera och följa upp de offentliga verksamheterna och deras resultat, liksom det allmännas relation till enskilda utgår från regeringsformens bestäm- melser. Med uttrycket det allmänna menas här stat, kommun, regioner och statliga myndigheter under regeringen.
I första kapitlet i regeringsformen som innehåller bestämmelser om statsskickets grunder och som ger uttryck för särskilt viktiga mål för den samhälleliga verksamheten slår riksdagen bl.a. fast att all offent- lig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.4
5.1.1Regeringsformen om hållbar utveckling
I samma kapitel uttrycker riksdagen även – sedan i januari 2003 – det allmännas roll i miljöarbetet på följande sätt:
Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.5
Begreppet hållbar utveckling är centralt både nationellt och internatio- nellt. Förutom i regeringsformens första kapitel återfinns begreppet i miljöbalken samt i många andra författningar och dokument. Reger- ingen har också slagit fast att de riksdagsbundna miljökvalitetsmålen tydliggör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling.
3Regeringsformen (1974:152).
41 kap. 1 § regeringsformen (1974:152).
51 kap. 2 § regeringsformen (1974:152).
SOU 2020:83 |
Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter |
5.1.2Regeringsformen om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen och internationella organisationer
Av regeringsformens första kapitel framgår vidare att Sverige är med- lem i Europeiska unionen som är ett samarbete mellan självständiga stater i Europa. Enligt regeringsformen kan riksdagen, inom ramen för samarbetet i EU, överlåta sådan beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket.6 Genom medlemskapet i EU har Sverige
–liksom de övriga medlemmarna – överlåtit befogenheter till EU och att rättsakter, avtal och andra beslut som har antagits av Euro- peiska gemenskaperna gäller i Sverige i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Euro- peiska unionen. En konsekvens av medlemskapet i EU är miljörätten i Sverige
…dominerat av unionens lagstiftning och det finns få frågor som om- fattas av enbart ”nationell rätt”.7
Av regeringsformen framgår även att Sverige deltar inom ramen för andra internationella organisationer såsom Förenta nationerna och Europarådet samt i andra sammanhang i internationellt samarbete.8 Liksom EU är även dessa organisationer viktiga aktörer i miljöarbetet och inte minst i havsmiljöarbetet.
5.1.3Regeringsformen om vilka bestämmelser som ska regleras i lag
Både internationellt och nationellt är det många olika aktörer – både enskilda och allmänna – som genomför havsmiljöarbete. För att beslut om bestämmelser m.m. som fattas av såväl nationella som inter- nationella organ ska vara formellt bindande för både enskilda och all- männa aktörer i Sverige måste riksdagen och regeringen först imple- mentera dem i den svenska rättsordningen och samtidigt bestämma vem eller vilka nationella aktörer som ska bemyndigas utföra olika uppgifter m.m. Det innebär bl.a. att privata och offentliga nationella aktörer inom havsmiljöarbetet måste styras på olika sätt.
610 kap. 6 §, regeringsformen (1974:152).
7Jan Darpö 2019, Ömsesidig glädje och nytta? Sverige och EU på miljörättens område, Sieps juni 2019, s. 2.
81 kap. 10 § regeringsformen (1974:152).
Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter |
SOU 2020:83 |
Enligt regeringsformen gäller att bestämmelser ska meddelas av riksdagen genom lag om de avser
•enskildas personliga ställning och deras personliga och ekono- miska förhållanden inbördes,
•förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsätt- ning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hålllanden,
•grunderna för kommunernas och regionernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt
•kommunernas och regionernas befogenheter i övrigt och deras åligganden, m.m.9
5.2De offentliga myndigheterna
Regeringsformen skiljer mellan två typer av offentliga organ: beslutande politiska församlingar, till exempel riksdagen och regeringen och myn- digheter. Samtliga statliga och kommunala organ, dvs. statliga myndig- heter, kommuner och regioner med undantag för de beslutande för- samlingarna är myndigheter.
De offentliga myndigheterna är ett nödvändigt instrument för att genom- föra av riksdagen och regeringen fattade beslut. Styrningen av myndig- heterna är därför av stor betydelse för att statsmakterna ska kunna upp- fylla det politiska mandat väljarna har gett dem.10
Med myndighet menas ett statligt eller kommunalt organ som utför offentliga förvaltningsuppgifter och som en offentligrättslig författning har skapat för detta ändamål, dvs. statliga och kommu- nala förvaltningsmyndigheter samt domstolar. Vad som avses med ”myndighet” bestäms därmed utifrån formerna för verksamheten och inte efter arbetsuppgifternas art eller vilken funktion organet har. Det innebär att även om ett enskilt organ med stöd av regeringsformen11 har fått offentliga arbetsuppgifter eller myndighetsutövning, kan orga-
98 kap. 2 § regeringsformen (1974:152).
10SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, slutbetänkande av 2006 års förvaltningskommitté, s. 59.
1112 kap. 4 §, regeringsformen (1974:152).
SOU 2020:83 |
Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter |
net inte – enligt regeringsformen – anses vara en myndighet. Att myndighetsbegreppet är organisatoriskt och inte funktionellt innebär också att även sådana myndigheter som inte har myndighetsutövning som sin huvudsakliga uppgift, är myndigheter.12
Det är stora skillnader mellan den statliga och kommunala sektorn när det gäller regeringens möjligheter att styra. Det långtgående och omfattande kommunala självstyret där kommunernas och regioner- nas uppgifter enligt grundlag ska bestämmas i lag skiljer sig från regeringens styrning av de statliga verksamheterna som i vissa avse- enden är mer direkt.
Även om det är formella grundlagsreglerade skillnader mellan de offentliga myndigheterna, dvs. statliga myndigheter, kommuner och regioner, finns det gemensamma bestämmelser som gäller lika för alla offentliga myndigheter.
Av förvaltningslagens (2017:900) bestämmelser framgår att en myndighet – kommunal eller statlig – endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk. Utan stöd i lag saknar varje myndighet befogen- heter gentemot medborgarna.13
5.2.1Om samverkan mellan offentliga myndigheter
Samverkan är ett viktigt begrepp i genomförandet av all miljöpolitik och inte minst i genomförandet av havsmiljöpolitiken.
Begreppet samverkan återkommer i lagar och andra författningar, i särskilda uppdrag och myndighetsinstruktioner, i strategier och av- siktsförklaringar, regleringsbrev m.m. Även om begreppet används ofta i olika författningar och styrdokument riktade till offentliga myndigheter är det svårt att hitta en beskrivning av vad begreppet innebär i praktiken och vad som – givet det formella regelverket – kan förväntas av dem som förväntas samverka.
Enligt förvaltningslagen ska en myndighet – inom sitt verksam- hetsområde – samverka med andra myndigheter.14
Enligt Förvaltningslagsutredningen är det
12Prop. 2009/10:224, Ett sammanhängande system för geografisk miljöinformation, s. 28.
13Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag.
148 §, Grunderna för god förvaltning, Samverkan, förvaltningslagen (2017:900).
Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter |
SOU 2020:83 |
väsentligt att understryka, att samverkan mellan myndigheterna ska ske inom deras respektive ”verksamhetsområden”. Däri ligger två begräns- ningar. För det första måste en myndighet naturligtvis prioritera sina egna huvuduppgifter och är inte tvingad att släppa vad den har för händer så snart en annan myndighet begär assistans. Det är alltid myndigheten själv som avgör, om den kan avsätta resurser för att bistå den andra myndigheten i dess verksamhet. För det andra ger bestäm- melsen inte stöd för några samverkansprojekt, som faller utanför respek- tive myndighets verksamhetsområde. Det är viktigt att poängtera, att myndigheternas verksamhet enligt legalitetsprincipen styrs av de regler om arbetsuppgifterna som lagstiftaren eller annan normgivare beslutat. Några nyskapelser i form av särskilda samarbetsorgan, som oberoende av sålunda fastlagda normer tillåter sig att fatta beslut som svårligen kan härledas till den ena eller andra av de samverkande myndigheterna, får inte förekomma (jfr i avsnitt 10.3 nämnda JO 1993/94 s. 458).15
Enligt 4 § i förvaltningslagen gäller att om en annan lag eller en för- ordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvalt- ningslagen, gäller den bestämmelsen. Som en allmän princip bör dock gälla att undantag bara ska förekomma om det kan motiveras av bärande sakliga och funktionella skäl.16
Myndighetsförordningen om statliga myndigheters samarbete och samverkan
För statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen finns det i myndighetsförordningen en generell bestämmelse om samarbete på myndighetens eget initiativ. Bestämmelsen innebär att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.17 Syftet är att samordna myndigheternas verk- samhet med angränsande verksamheter för att underlätta för en- skilda och för att undvika dubbelarbete vid myndigheterna.18
15SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, betänkande av Förvaltningslagsutredningen, s. 212.
16Prop. 2017/18:180, bet. 2017/18:KU2. jfr prop. 1971:30 del 2 s. 318.
176 § myndighetsförordningen (2007:515).
18SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning, betänkande av Utredningen om en översyn av verksförordningen.
SOU 2020:83 |
Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter |
5.3Kort om de statliga myndigheterna under regeringen
Under regeringen lyder den statliga förvaltningsorganisationen, dvs. Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen.19 De statliga myndigheterna är regeringens redskap för att realisera riksdagens och regeringens be- slutade politik, däribland havsmiljöpolitiken. Domstolarna ingår också i den statliga myndighetsorganisationen under regeringen. Dom- stolarna är dock inte förvaltningsmyndigheter.
Det finns flera olika utgångspunkter för att räkna antalet myndig- heter under regeringen. Av Statskontorets redovisning av den offent- liga sektorns utveckling framgår att det i juni 2020 fanns 341 statliga myndigheter under regeringen. Dessa myndigheter är förvaltnings- myndigheter och domstolar som lyder under regeringen och som regeringen har utfärdat en förordning med instruktion för, eller som styrs av en särskild lag. I denna grupp myndigheter ingår inte myndig- heter med tidsbegränsade uppdrag.20
Ekonomistyrningsverket i sin tur redovisar antalet myndigheter som ingår det i den statliga redovisningsorganisationen. Av redovis- ningen som uppdateras löpande framgår att det i november 2020 in- gick 215 myndigheter som lyder under regeringen i den statliga redo- visningsorganisationen.21
Statistiska centralbyrån för ett register över statliga myndigheter – det allmänna myndighetsregistret. Sammantaget omfattade myndig- hetsregistret 457 myndigheter i november 2020.22
Statistiska centralbyråns uppdrag att föra registret framgår av för- ordningen om det allmänna förordningsregistret.23 Enligt förordningen ska registret innehålla uppgifter om domstolar, affärsverk och övriga förvaltningsmyndigheter samt myndigheterna i utrikesrepresenta- tionen.24
1912 kap. 1 § regeringsformen (1974:152).
20Statskontoret 2017, Den offentliga sektorn i korthet 2020, dnr 2020/35-5. För närmare beskrivning av Statskontorets definition se Statskontoret (2005:32), Statsförvaltningens ut- veckling 1990–2005.
21www.esv.se, 2020-11-04. ESV redovisar samtliga statliga myndigheter i den statliga redovisnings- organisationen inklusive Riksrevisionen, Riksdagens ombudsmän, JO samt Kungliga Hov- och Slottsstaten.
22www.scb.se, 2020-11-04.
23Förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret.
241 § förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret.
Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter |
SOU 2020:83 |
5.3.1Målet för den statliga förvaltningspolitiken
Målet för den statliga förvaltningspolitiken som riksdagen beslutade 2010 är
en innovativ och samverkande förvaltning som är rättssäker och effek- tiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som där- igenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.25
De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen ska full- göra sina uppgifter i enlighet med de beslut som fattas av riksdagen och regeringen. Förvaltningen ska vara rättssäker vilket innebär att den ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar. Förvaltningen ska vara effektiv vilket inne- bär att åstadkomma avsedda resultat och uppnå fastställda mål på ett kostnadseffektivt sätt. Förvaltningen ska vara medborgarorienterad vilket innebär att myndigheternas verksamhet ska orienteras mot ett påvisbart utbyte för medborgarna.
5.3.2Många statliga myndigheter har uppgifter i genomförandet av havsmiljöpolitiken
Förutom de myndigheter vars kärnuppgifter finns inom ramen för miljöpolitiken och havsmiljöpolitiken har även många andra statliga myndigheter och domstolar uppgifter i genomförandet av havsmiljö- politiken. Till exempel har samtliga länsstyrelser och 26 andra stat- liga myndigheter inom ett tiotal olika utgiftsområden och ännu fler politikområden instruktionsenliga uppgifter att verka för att Gene- rationsmålet och miljökvalitetsmålen, däribland miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Ingen övergödning, nås.
Ett annat exempel är att de flesta statliga myndigheter under reger- ingen omfattas av miljöledningsförordningen26 som bl.a. ska bidra till en hållbar utveckling och till att de nationella miljökvalitetsmålen nås.
Vid flera av de statliga lärosätena bedrivs utbildning och forsk- ning i havsmiljöfrågor.
Enligt vad regeringen anförde i den senaste förvaltningspolitiska propositionen som är från 2010 ska den enskilda myndighetens upp-
25Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.
26Förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.
SOU 2020:83 |
Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter |
drag tydliggöras i instruktionen. Där bör myndighetens ansvars- område, uppgifter, ledningsform och andra för myndigheten speci- fika förhållanden regleras. Instruktionen bör enligt propositionen vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myn- digheterna.
Regeringen väljer hur mycket den vill styra sina myndigheter
Varje regering väljer hur mycket den vill styra sina myndigheter. Förvaltningskommittén uttryckte det på följande sätt:
/---/ frågan om hur mycket regeringen vill styra en enskild myndighet varierar mellan en regering och en annan, från myndighet till myndighet, från verksamhet till verksamhet och från en tid till en annan.27
Den grundläggande styrningen av en statlig myndighet under reger- ingen och dess verksamhet finns i bindande styrmedel som regler och finansiering, m.m.
Även om en stor del av de statliga myndigheternas verksamhet,
m.m.regleras av riksdagen i olika lagar har myndigheterna under regeringen en lydnadsrelation till regeringen men inte direkt till riksdagen eller medborgarna, och inte heller till ett enskilt statsråd.
Regeringen har uttalat att styrningen av statlig verksamhet ut- vecklas med inriktningen att kombinera olika styrformer för att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att för- verkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upp- rätthålla grundläggande värden.28
Regeringens styrning av de statliga myndigheterna ska därför vara utformad så att de ska kunna förverkliga politiken. De ska på ett kostnadseffektivt sätt åstadkomma de resultat som statsmakterna har beslutat. Enligt regeringens bedömning29 bör styrningen av för- valtningsmyndigheterna i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, vara verksam- hetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv.
27SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, betänkande av Styr- utredningen, s. 45 f.
28Prop. 2009/10:175, s. 96.
292009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.
Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter |
SOU 2020:83 |
Mål och uppgifter till myndigheterna formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.
Verksamhetens karaktär ska vara avgörande för den konkreta ut- formningen av styrningen. Myndigheternas instruktioner ska inne- hålla väl utformade uppgifter. Regleringsbreven kompletterar instruk- tionerna med finansiell styrning och vid behov med årlig verksam- hetsstyrning.
Enligt regeringen är myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas viktiga i den svenska förvaltningen och medför många fördelar. Den lägger också grunden till att myndigheterna på ett självständigt sätt ska kunna sköta sin dagliga verksamhet effektivt och rättssäkert.
Regeringen har samtidigt betonat att det är lika viktigt att varje myndighet, samtidigt som den har långtgående befogenheter att be- stämma hur den organiserar sitt arbete, är en del av staten som hel- het. Det är därför viktigt med en väl fungerande samordning och samverkan mellan myndigheterna.30
Ansvaret för de statliga förvaltningsmyndigheternas interna organisation
Ansvaret för den enskilda myndighetens interna organisation är i regel delegerat till myndighetens ledning. Regeringen har dock det övergripande ansvaret för att den statliga förvaltningen bedrivs rätts- säkert och effektivt och att myndigheterna har en likvärdig service och tillgänglighet för alla medborgare och företag.31
Varje myndighetsledning har ansvar att utforma, leda och genom- föra sin verksamhet så att den på bästa sätt bidrar till de beslutade målen. Resultaten återkopplas genom myndighetens årsredovisning och myndighetsdialogen.
30Skr. 2013/14:155, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300.
31Prop. 2009/10:175.
SOU 2020:83 |
Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter |
5.4Kommuner, regioner och det kommunala självstyret
Det finns 290 kommuner och 21 regioner i Sverige. Gotlands kom- mun räknas in både under kommuner och regioner. Gotland är kom- mun med landstingsuppgifter och regionalt utvecklingsansvar och har också rätt att kalla sig region. Totalt 87 (30 procent) av Sveriges samtliga 290 kommuner är kustkommuner och 14 (70 procent) av landets 21 regioner är kustregioner, dvs. de gränsar alla mot något av våra omgivande hav.32
Sveriges kommuner och regioner är tillsammans arbetsgivare för mer än en miljon människor. Kommunernas och regionernas ställ- ning, organisation och verksamhet är, förutom i regeringsformen, reglerad i kommunallagen och ett stort antal författningar – special- lagar – med inriktning på särskilda verksamheter samt EU-rätten.
Det kommunala självstyret innebär att kommuner och regioner har stor frihet att själva, inom ramen för bl.a. befintlig lagstiftning, utforma och ansvara för sin verksamhet. Självstyret skapar möjlighet till lokal anpassning av verksamheten och innebär att demokratiska församlingar i kommuner och regioner kan styra över verksamheten och ansvara för dess ekonomiska och verksamhetsmässiga hållbarhet.
Det är riksdagen som ytterst avgör den kommunala självstyrelsens omfattning. Staten kan tilldela kommunerna uppgifter och utformar styrningen av deras verksamhet. Statens styrning syftar till att säker- ställa dels att kommunerna utför de tilldelade uppgifterna i enlighet med nationellt fastställda mål och krav, dels att den offentliga servicen är likvärdig och rättssäker. Samtidigt framgår det av regleringen i regeringsformen33 att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Det innebär att en proportionalitetsbedömning ska göras i samband med inskränkningar av detta slag, som innefattar en avvägning mellan å ena sidan behovet och utformningen av de natio- nella målen och å andra sidan den kommunala självstyrelsen.34
Staten har ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det samlade uppdraget.
32SCB 2013, Kust och stränder i Sverige, MI 50 SM 1301.
3314 kap. 3 § regeringsformen (1974:152).
34Prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304.
Det nationella havsmiljöarbetet – några konstitutionella utgångspunkter |
SOU 2020:83 |
Sverige ratificerade 1989 den Europeiska konventionen om kom- munalt självstyre. Konventionen slår fast vissa grundläggande prin- ciper för statens förhållande till kommunerna. Den ställer krav på lagstadgad kommunal självstyrelse, egen och tillräcklig kommunal finansiering samt rätt till konsultationer mellan stat och kommun- sektor.
Hittills har 45 av Europarådets 47 medlemsländer ställt sig bakom den grundläggande konventionstexten om kommunal självstyrelse. Kvar är endast Monaco och San Marino.
6 EU och havsmiljöarbetet
Sedan den 1 januari 1995 är Sverige medlem i Europeiska unionen, EU. En bestämmelse om medlemskapet har förts in i 1 kap. 10 § regeringsformen.1 Med bestämmelsen ville regeringen tydliggöra att Sverige aktivt deltar i ett vidsträckt internationellt samarbete. Markeringen av medlemskapet i EU ger också uttryck för unionens betydelse i det svenska samhället och innebär att regeringsformen bättre speglar de faktiska förhållandena.2 Sverige och de övriga med- lemsländerna beslutar tillsammans om nya EU-regler, som ska gälla i alla EU-länder. Som medlemsland i EU ska Sverige införa och tillämpa EU:s bindande rättsakter. Det är statens ansvar att säkerställa att det nationella regelverket stämmer överens med EU:s regelverk. Det överstatliga samarbetet innebär att medlemsstaterna har avstått från makten att själva fatta beslut inom vissa områden.3 En stor andel av de bestämmelser som svenska medborgare och offentliga myndig- heter ska följa har därmed sin grund i regler meddelade på EU-nivå.
De grundläggande bestämmelserna meddelas i dessa fall inte av riksdagen eller regeringen utan av organ på EU-nivå. Unionsrätten har på dessa områden företräde framför nationella bestämmelser, däribland i princip även regeringsformen och andra grundlagar. Den slutliga uttolkningen av sådana bestämmelser görs av EU-domstolen och inte av de nationella domstolar som i regeringsformen pekas ut som högsta dömande instanser, dvs. Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen.
Inom de politikområden som rör havsmiljö äger EU en för- hållandevis stor del av rätten att besluta.
1SFS 2010:1408.
2Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 248.
3Det innebär bl.a. att vissa beslut som tidigare fattades i Sveriges riksdag, numera fattas gemensamt tillsammans med övriga EU-länder.
189
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
6.1EU har olika grader av befogenheter
EU har de befogenheter som har tilldelats enligt EU-fördragen. EU får endast agera inom gränserna för de befogenheter som man fått tilldelade i fördragen för att nå de mål som anges där. Befogenheter som inte tilldelats EU i fördragen förblir hos EU:s medlemsländer. I Lissabonfördraget klargörs uppdelningen av befogenheter mellan EU och EU-länderna. Dessa befogenheter är uppdelade i tre huvud- kategorier:
•exklusiva befogenheter,
•delade befogenheter och
•stödjande befogenheter.
Genom att delta aktivt i mellanstatliga samarbeten kan Sverige på- verka allt som beslutas. Dessutom väljer Sverige självt hur EU-rätten ska kompletteras av och implementeras i den svenska rättsordningen.
Exklusiva befogenheter
Exklusiva befogenheter (artikel 3 i fördraget om Europeiska unio- nens funktionssätt – EUF-fördraget) gäller områden där endast EU kan lagstifta och anta bindande rättsakter. EU-länderna får göra detta själva endast om de fått befogenhet av EU att genomföra dessa rättsakter. EU har exklusiv befogenhet när det gäller bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeri- politiken.
Delade befogenheter
Delade befogenheter (artikel 4 i EUF-fördraget) gäller områden där både EU och EU-länderna kan lagstifta och anta juridiskt bindande rättsakter. EU-länderna utövar egen befogenhet när EU inte utövar, eller har beslutat att inte utöva, sin egen befogenhet. Delad befogen- het mellan EU och EU-länderna gäller t.ex. miljö, jordbruk och fiskeri med undantag för havets biologiska resurser samt transporter (inklusive sjöfart).
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Stödjande befogenheter
Stödjande befogenheter (artikel 6 i EUF-fördraget) gäller områden där EU endast kan ingripa för att stödja, samordna eller komplettera EU-ländernas åtgärder. Juridiskt bindande EU-rättsakter får inte kräva att EU-ländernas lagar eller förordningar harmoniseras. Stöd- jande befogenheter gäller t.ex. skydd och förbättring av människors hälsa, industri, kultur, turism, utbildning och administrativt sam- arbete.
6.1.1EU-förordningar och EU-direktiv
En EU-förordning är en EU-lag som gäller alla EU:s medlemsländer, de företag och myndigheter som är verksamma i länderna och ländernas medborgare. En EU-förordning som har trätt i kraft gäller direkt och likadant i alla medlemsländer som en del av den nationella lagstiftningen. En EU-förordning är direkt tillämplig vilket betyder att ett medlemsland, efter att en förordning har antagits, inte be- höver göra något mer för att den ska gälla i medlemslandet. Ett med- lemsland får inte göra något som går emot det som står i förord- ningen – EU-förordningen gäller. Det betyder att bestämmelserna inte får arbetas om eller justeras med hänsyn till medlemsländernas egna förhållanden. Varje enskild medlemsstat har dock rätten att komplettera förordningen med nationella regler i viss omfattning.
Ett EU-direktiv är en EU-lag som innehåller bindande bestäm- melser som riktar sig till EU:s medlemsländer. Till skillnad mot EU- förordningar är det bara resultatet av EU-direktiven och när resul- tatet ska vara uppnått som är bindande. Medlemsländerna beslutar själva vad de ska göra för att uppnå resultatet. Ett EU-direktiv ger varje medlemsland ett handlingsutrymme och om landet redan har de regler som föreskrivs i direktivet behöver det inte göra något utan kan hänvisa till de befintliga reglerna. Om det uppstår en tvist är det EU-domstolen som ska avgöra om direktivet är uppfyllt.
Nedan följer en översiktlig genomgång av några av de för havs- miljön mest centrala EU-förordningarna och EU-direktiven samt en analys av hur Sverige har valt att förhålla sig till dem.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
6.2Art- och habitatdirektivet
Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (Art- och habitatdirektivet) antogs av dåvarande EG innan Sverige blev medlem. Direktivets syfte är enligt artikel 2 att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium.
Direktivet består i stort av två delar, Bevarande av livsmiljöer och habitat, som omfattas av artikel 3–11, och Skydd av arter som om- fattas av artikel 12–16. Därefter följer några artiklar av mer admi- nistrativ karaktär, artikel 17–24. Slutligen finns sex bilagor som an- ger livsmiljötyper och djur- och växtarter som kräver att särskilda bevarandeområden utses, kriterier för val av sådana områden samt djur- och växtarter som kräver noggrant skydd eller kan bli föremål för förvaltningsåtgärder. I den sista bilagan anges förbjudna medel och metoder för fångst och dödande samt förbjudna transportmedel.
Bevarande av livsmiljöer och habitat
I delen om bevarande av livsmiljöer och habitat beskrivs i artikel 3 att ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda beva- randeområden ska inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nätverk ska göra det möjligt att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.
Varje medlemsstat föreslår enligt artikel 4 områden som ska utses till särskilda bevarandeområden och efter samråd sättas upp på EU- kommissionens lista över dessa.
I artikel 6 anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för bevarande genom att upprätta planer, lagar eller avtal som motsva- rar de ekologiska behoven och förhindra försämring. Artikeln anger även att bedömning av om planer och projekt har betydande påverkan på områdena ska genomföras. Det kan även innebära kompensations- åtgärder.
Medlemsstaterna kan enligt artikel 8 ansöka hos kommissionen om medfinansiering som de anser nödvändig för att kunna uppfylla sina förpliktelser.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Enligt artikel 10 ska medlemsstaterna sträva efter att främja sköt- seln och förvaltningen av de element i naturen som är av avgörande betydelse för vilda djur och växter. Det kan röra sig om floder med sina bankar, system för markering av markgränser, dammar eller små skogar som är väsentliga för vilda arters flyttning, spridning och genetiska utbyte.
Medlemsstaterna ska enligt artikel 11 övervaka bevarandestatusen hos de livsmiljöer och arter som anges i artikel 2.
Skydd av arter
I delen om skydd av arter anges i artikel 12 att medlemsstaterna ska införa ett strikt skyddssystem för de djur som finns förtecknade i bilaga 4 a med förbud mot att avsiktligt fånga, döda, störa, förstöra ägg, eller skada deras parnings- eller rastplatser. Medlemsstaterna ska även förbjuda förvaring, transport, försäljning och byte av dessa arter och införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och dödande.
Vidare finns i artikel 13 motsvarande bestämmelser för växtarter enligt bilaga 4 b.
I artikel 14 och 15 regleras vidare åtgärder och förbud för att värna växt- och djurliv.
Artikel 16 innehåller bestämmelser om undantag från de regler som angetts i artikel 12–15. Undantag kan bli tillämpliga för att skydda och bevara djur, växter och livsmiljöer, undvika allvarliga skador på egendom, av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet eller för forsk- nings- och utbildningsändamål. Medlemsstaterna ska rapportera till kommissionen om de undantag man har gjort.
Rapportera till kommissionen vart sjätte år
I direktivets administrativa del ingår i artikel 17 att medlemsstaterna vart sjätte år ska rapportera till kommissionen om genomförandet av åtgärder enligt direktivet. Kommissionen ska därefter sammanfatta rapporterna och bedöma framsteg i förhållande till målen om gynn- sam bevarandestatus i artikel 3.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
6.2.1Sveriges implementering av art- och habitatdirektivet
Direktivets två delar har implementerats i svensk rättsordning på olika sätt. Delen om ekologiskt nätverk, Natura 2000, är implementerad i
7kap. miljöbalken (1998:808) och i förordningen (1998:1252) om om- rådesskydd enligt miljöbalken m.m. (områdesskyddsförordningen).
I 7 kap. 27–29 §§ miljöbalken regleras särskilda skyddade om- råden. En förteckning ska enligt 27 § föras över naturområden som bör skyddas eller är skyddade enligt art- och habitatdirektivet, Euro- paparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) eller andra inter- nationella åtaganden eller nationella mål om skydd för naturområden.
För vattenförekomster som helt eller delvis ingår i Natura 2000- områden enligt 7 kap. 27 § miljöbalken ska gynnsam bevarandestatus uppnås. I 16 och 17 §§ områdesskyddsförordningen finns det övergri- pande beskrivningar av vad detta kvalitetskrav innebär.
Ett område som enligt artikel 4.4 i art- och habitatdirektivet, har valts ut som ett område av intresse för unionen ska enligt 28 § av regeringen förklaras som särskilt bevarandeområde.
Enligt 28 a § krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett natur- område som har förtecknats. De efterföljande bestämmelserna 28 b–
29b §§ anger kriterier för att lämna tillstånd, bestämmelser om undantag, kompensation och prövning. Tillstånd prövas enligt 29 b § av länsstyrelsen i det län där området finns.
Särskilda skyddade områden enligt 27 § första och andra stycket ska även tillämpas i Sveriges ekonomiska zon enligt 32 §.
I förordningen om områdesskydd är det 15–20 §§ om särskilda skyddade områden som handlar om att implementera art- och habi- tatdirektivet.
Naturvårdsverket utses i 15 § till den myndighet som ska föra för- teckningen över naturområden enligt 7 kap. 21 § miljöbalken. I 16 § beskrivs vad som avses med bevarande av livsmiljöer och arter. Enligt
17§ ska länsstyrelserna upprätta beskrivningar av bevarandesyftet samt de livsmiljöer och arter för vilka en gynnsam bevarandestatus ska upprätthållas eller återställas.
I 18 § anges regler enligt plan- och bygglagen (2010:900) som ska tillämpas på beslut att ge lov eller förhandsbesked i fråga om verk- samheter eller åtgärder som kan påverka miljön i ett naturområde
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
som finns med i förteckningen. Enligt 19 § ska myndigheter som meddelar beslut som kan påverka miljön i ett sådant naturområde särskilt bevaka att en gynnsam bevarandestatus upprätthålls för de livsmiljöer och arter som behöver skyddas i området. Innan ett sådant beslut meddelas, ska myndigheten ha gjort en bedömning av beslutets konsekvenser för det ifrågavarande naturområdet. I 20 och 20 a §§ specificeras kriterier för tillstånd och kompensation enligt 7 kap. 29 § miljöbalken.
Art- och habitatsdirektivets del om artskydd är implementerad i artskyddsförordningens (2007:845) bilaga 1. Det är en förteckning över samtliga arter som anges i bilagorna 2, 4 och 5 till art- och habitatdirektivet. Framför artens namn eller den angivna familje- eller släkttillhörigheten finns bokstavsmarkeringar med olika inne- börd.
Bokstaven B innebär att arten enligt art- och habitatdirektivet har ett sådant unionsintresse att särskilda bevarandeområden behöver utses. Arten finns upptagen i bilaga 2 till art- och habitatdirektivet. De arter som är märkta med B omfattas därmed av implemen- teringen enligt 7 kap. miljöbalken. I områden som ingår i Natura 2000-nätverket gäller särskilda bestämmelser för de arter och livs- miljöer som avses skyddas där. De listade livsmiljöerna och arterna har inget skydd utanför nätverket.
Bokstaven N innebär att arten kräver noggrant skydd enligt art- och habitatdirektivet. Arten finns upptagen i bilaga 4 till art- och habitatdirektivet. Den behöver då inte förekomma inom ett Natura 2000-område utan ska skyddas var den är finns.
Många arter förekommer i både habitatdirektivets bilaga 2 och 4, dvs. har både markeringen ”B” och ”N” i bilaga 1 till artskydds- förordningen. För sådana arter gäller Natura 2000-regelverket om de är i ett Natura 2000-område och 4–15 §§ artskyddsförordningen både om arten är inom eller utanför ett Natura 2000-område. Det kan leda till flera prövningar enligt 7 kap. miljöbalken respektive artskydds- förordningen för en och samma åtgärd. Prövningarna kan dock göras samlat, men motiveringarna bör vara olika för de skilda dispenserna och tillstånden.4
4www.havochvatten.se/vagledning-foreskrifter-och-lagar/lagstiftning-direktiv-och- forordningar/art--och-habitatdirektivet.html, 2019-11-21.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Uppföljning och rapportering till kommissionen om genomförandet av åtgärder enligt direktivet
Målet Gynnsam bevarandestatus har definierats på EU-nivå genom direktivets artikel 1, och förts in i svensk rätt genom 16 § områdes- skyddsförordningen. Målet Gynnsam bevarandestatus beskriver det tillstånd som ska uppnås för att en art eller naturtyp ska kunna finnas kvar långsiktigt.
Direktivets artikel 11 ställer krav på att medlemsstaterna över- vakar bevarandestatusen av de livsmiljöer och arter som listas i direk- tivets bilagor 1 och 2 och särskilt tar hänsyn till prioriterade natur- typer och arter. Denna övervakning genomförs främst genom den nationella miljöövervakningen som Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för.5 Rapporteringen ska enligt direk- tivets artikel 17 även svara på vilka bevarandeåtgärder som vidtagits och hur de utpekade Natura 2000-områdena bidrar till gynnsam be- varandestatus. Uppföljning av bevarandestatus inom Natura 2000- områdena faller på länsstyrelserna som rapporterar underlaget till Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.
Bevarandestatus bedöms genom summan av de faktorer som på- verkar en art, eller en livsmiljö och dess typiska arter, och som på lång sikt kan påverka dess naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad. Bedömningen av måluppfyllelse görs mot s.k. referensvärden som anger kriterier för naturtypen eller arten för att den ska kunna anses ha en gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå. Naturvårdsverket beslutar om referensvärden med stöd i myndighetens instruktion som anger att myndigheten ansva- rar för internationell rapportering.6 Ett referensvärde kan inte sättas lägre än värdet vid Sveriges EU-inträde 1995. Artdatabanken tar fram förslag på referensvärden som granskas av Havs- och vattenmyn- digheten för akvatiska arter och livsmiljöer, innan Naturvårdsverket beslutar om dessa.
Rapporteringen till EU-kommissionen genomförs vart sjätte år. Rapporteringen görs för respektive biogeografiskt område, vilket för svenska havsområden är marin atlantisk och marin baltisk region. Senaste rapporteringen gjordes i april 2019.
5Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten 2012, Manual för uppföljning av marina miljöer i skyddade områden.
64 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Naturvårdsverket ansvarar för den samlade rapporteringen till EU-kommissionen.7 Havs- och vattenmyndigheten har dock enligt sin instruktion ett ansvar för arter och livsmiljöer i sjöar, vattendrag och hav, vilket tolkas av myndigheterna som att Havs- och vatten- myndigheten ansvarar för underlaget till rapporteringen i dessa delar. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har lagt ett gemensamt uppdrag på Artdatabanken att ta fram underlaget till rapporteringen.
6.3Fågeldirektivet
Rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om be- varande av vilda fåglar (Fågeldirektivet)är ett EU-direktiv som skyd- dar samtliga naturligt förekommande fågelarter och specifikt utsatta arters häckningsplatser, inom medlemsländerna, för att bevara livs- kraftiga populationer. Fågeldirektivet från 1979 är EU:s äldsta lag- stiftning om skydd av vilda djur och det ena av två direktiv som be- handlar naturskydd, där det andra är art- och habitatdirektivet. Det gamla direktivet ersattes eftersom det modifierats så många gånger att det blev svåröverskådligt.
Fågeldirektivet behandlar bevarande av alla fågelarter som före- kommer naturligt inom EU:s medlemsstater. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av fåglarna och reglerar hur de ut- nyttjas.
Liksom av art- och habitatdirektivet framgår det även av fågel- direktivet att arter och livsmiljöer inom områden som ingår i Natura 2000-nätverket ska beredas ett särskilt skydd. Målet är att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus uppnås för de arter eller livsmiljöer som omfattas av skyddet.
Direktivets artikel 12 anger att medlemsländerna ska rapportera vart tredje år. 2011 beslutade dock EU-kommissionen och medlems- länderna att harmonisera rapporteringen med artikel 17 rappor- teringen enligt art- och habitatdirektivet, vilket innebär rapportering vart sjätte år. Senaste rapporteringen genomfördes 2019.
74 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
6.3.1Sveriges implementering av fågeldirektivet
Fågeldirektivets bestämmelser har implementerats i Sverige på sam- ma sätt som art- och habitatdirektivet, både genom områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken och i artskyddsförordningen. För vatten- förekomster som helt eller delvis ingår i Natura 2000-områden enligt 7 kap. 27 § miljöbalken ska gynnsam bevarandestatus uppnås. I 16 och 17 §§ områdesskyddsförordningen finns det övergripande b- eskrivningar av vad detta kvalitetskrav innebär.
Övervakning, resultatuppföljning och rapportering följer mot- svarande ansvarsfördelning som beskrivs under art- och habitatdirek- tivet (se ovan).
6.4Andra rättsakter och strategier inom biodiversitetsområdet
6.4.1Förordningen om invasiva främmande arter
EU:s förordning nr 1143/2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter togs fram för att skydda miljön och samhället mot utbredningen och skadorna av invasiva främmande arter. Syftet med förordningen är att så långt som möjligt hindra att invasiva främmande arter kommer in i EU och att bekämpa de arter som redan finns här. Enligt förordningen är det förbjudet att importera, sälja, odla, föda upp, transportera, använda, byta, släppa ut i naturen eller hålla levande exemplar av de arter som finns upptagna på den s.k. unionsförteckningen över in- vasiva främmande arter.
Rapportera till kommissionen vart sjätte år
I förordningens slutbestämmelser ingår i artikel 24 att medlems- staterna vart sjätte år ska rapportera till kommissionen om bl.a. sina övervakningssystem, utbredningen av de invasiva arter som före- kommer på deras territorium, handlingsplaner och åtgärder m.m.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Svensk kompletterande författning
Eftersom EU:s reglering som gäller invasiva arter är i form av en för- ordning är den direkt tillämplig i Sverige. För mer detaljerad regler- ing av förhållandena här har Sverige tagit fram en kompletterande förordning (2018:1939) om invasiva främmande arter. I den svenska förordningen utses ansvariga myndigheter, Naturvårdsverket för arter på land och Havs- och vattenmyndigheten för arter i vatten. Vidare finns regler för hur de ansvariga myndigheterna ska arbeta med frågorna om invasiva arter.
6.4.2Förordningen om inrättandet av ett program för miljö- och klimatpolitik (LIFE)
Förordningen nr 1293/2013 om inrättandet av ett program för miljö och klimatpolitik (Life) syftar till att bidra till hållbar utveckling och att uppnå målen för relevanta EU-initiativ inom områdena miljö och klimatförändringar. Programmet används för att finansiera miljö-, klimat- och naturprojekt som genomförs på lokal och regional nivå.
De främsta målen för Life är att det ska fungera som en kata- lysator för förändringar i utvecklingen och genomförandet av miljö- och klimatpolitiken, förbättra genomförandet och integreringen av miljö- och klimatmål inom andra politikområden och i EU- ländernas strategier, främja bättre styrning, fungera som en särskild länk till EU:s prioriteringar: resurseffektivitet, begränsning av för- lust av biologisk mångfald samt klimatanpassning och klimat- begränsning.
Programmet har delats upp i två delprogram, Miljö och Klimat- politik. Det ingår också mer omfattande integrerade projekt. De införs till en början på regional nivå eller som samarbeten mellan flera städer.
Delprogrammet Miljö, som förfogar över 75 procent av bud- geten, har de tre prioriteringsområdena miljö och resurseffektivitet, natur och biologisk mångfald samt miljöstyrning och miljöinfor- mation. Dessa prioriteringar omfattar sju tematiska prioriteringar: natur och biologisk mångfald; vatten (inklusive den marina miljön); avfall; resurseffektivitet, inbegripen mark och skog och ett miljö- vänligt kretsloppsystem; miljö och hälsa, inbegripet kemikalier och
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
buller; luftkvalitet och utsläpp, inbegripet stadsmiljön; och infor- mation och styrning.
Delprogrammet Klimatpolitik, som förfogar över 25 procent av budgeten, har tre prioriteringsområden: begränsning (som ska bidra till minskade utsläpp av växthusgas), anpassning (som ska stödja in- satser för att öka motståndskraften mot klimatförändringar), klimat- styrning och klimatinformation under Life-programmet (t.ex. att höja medvetenheten om klimatfrågor).
Totalt sett ska minst 81 procent av Lifes medel läggas på projekt. Life-programmet 2014–2020 har en total budget på cirka 3,4 miljar- der euro.
Naturvårdsverket vägleder svenska sökanden och uppmuntrar myndigheter, företag, kommuner, länsstyrelser eller andra organi- sationer att ansöka.
6.4.3EU:s strategi för biologisk mångfald fram till 2020
För att ytterligare skydda och bevara den biologiska mångfalden inom EU antog Europeiska kommissionen år 2011 en strategi med en ram för EU:s åtgärder under de kommande tio åren för att upp- fylla det överordnade målet för biologisk mångfald 2020. Målen i strategin är i linje med medlemsländernas åtagande enligt FN:s konvention för biologisk mångfald (CBD) strategiska plan för bio- logisk mångfald som antogs 2010. Strategin syftar till att minska de största påfrestningarna på natur och ekosystemtjänster i EU. Det hand- lar t.ex. om att genomföra art- och habitatdirektivet och fågeldirek- tivet fullt ut, bevara och återställa ekosystem och ekosystemtjänster och säkerställa hållbar användning av fiskeresurserna.
6.5EU:s vattenpolitik
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd fattade den 23 okto- ber 2000 beslut om en ram för gemenskapens åtgärder på vatten- politikens område8 (vattendirektivet) för att vatten inte är vad som helst utan ett arv som måste skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant.
8Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Trycket på vattenresurserna i gemenskapen ökar ständigt på grund av den allt större efterfrågan på tillräckliga mängder vatten av god kvalitet för alla syften. Behovet av åtgärder för att skydda gemenskapens vattenresurser i såväl kvalitativt som kvantitativt hän- seende ökar också.
Europaparlamentet och rådet beslutade genom direktivet att ge- menskapens åtgärder på vattenpolitikens område är att nå god eko- logisk och kemisk status hos akvatiska ekosystem och främja en håll- bar vattenanvändning. En tolkning är att Europaparlamentet och rådet med uttrycket nå god ekologisk och kemisk status avser ett mål, dvs. ett önskat framtida tillstånd. Målet gäller inte om det har beslutats om undantag för vattenförekomsten.
Direktivet syftar enligt artikel 1 till att skydda inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten. Detta för att hindra försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem, främja hållbar vattenanvändning, förbättra vattenmiljön genom att minska utsläpp och spill av farliga ämnen, minska föroreningen av grundvattnet och mildra effekterna av översvämning och torka, till 2015. Detta ska i sin tur bidra till tillräcklig tillgång på ytvatten och grund- vatten, minskning av förorening av grundvattnet, skydd för ter- ritoriella och marina vatten samt uppfyllande av målen för relevanta internationella överenskommelser genom gemenskapsåtgärder.
Skyddet ska genomföras i olika former, bl.a. administrativa arran- gemang enligt artikel 3. Medlemsstaterna ska identifiera avrinnings- områden och dela in i avrinningsdistrikt med behöriga myndigheter och samordnade åtgärdsprogram för hela avrinningsdistrikten. Direk- tivet sträcker sig en nautisk mil utanför baslinjen9.
I artikel 4 beskrivs miljömålen för ytvatten, grundvatten och skyddade områden och krav på medlemsstaterna att vidta åtgärder för att nå dem genom att skydda, förbättra och återställa i syfte att uppnå god status, ekologisk potential eller minska förorening. Målet ska nås 2015 i enlighet med direktivets bilaga V, om inte annat vad gäller undantag och förlängning gäller för vattenförekomsten.10 Tiden för att nå målet kan dock som längst förlängas till 2027.
9Baslinjen är ett begrepp som används för att ange varifrån en stat, enligt reglerna i FN:s havsrättskonvention, beräknar sitt territorialhav och sin ekonomiska zon. Den normala baslinjen för beräkning av bredden på territorialvattnet eller den ekonomiska zonen är låg- vattenlinjen utmed kusten sådan den angivits i av kuststaten officiellt erkända sjökort.
10Punkt i) och ii).
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Enligt artikel 5 ställs krav på att medlemsstaterna ska utföra analy- ser av avrinningsområdenas karaktäristika, miljökonsekvenser av mänsklig verksamhet och ekonomiska analyser av vattenanvändningen. De ska även, enligt artikel 6, upprätta register över alla områden inom varje avrinningsdistrikt som har förklarats kräva särskilt skydd.
Artikel 6 handlar om att medlemsstaterna ska upprätta register över alla områden inom varje avrinningsdistrikt som kräver särskilt skydd. Vattenområden som skyddas enligt bl.a. art- och habitat- direktivet och fågeldirektivet ska enligt vattendirektivets bilaga IV ingå i vattendirektivets register över skyddade områden.
Medlemsstaterna ska enligt artikel 7 identifiera alla vattenföre- komster av viss storlek som används för eller är avsedda för framtida uttag av dricksvatten. För dessa vattenförekomster ska medlems- staterna uppfylla mål och kvalitetsnormer samt säkerställa skydd mot försämring av kvaliteten.
Artikel 8 handlar om krav på medlemsstaterna att upprätta pro- gram för övervakning av vattenstatusen. Inom varje avrinnings- distrikt ska det upprättas en sammanhållen och heltäckande översikt för ytvatten, grundvatten och skyddade områden.
Enligt artikel 9 ska medlemsstaterna beakta principen om kost- nadstäckning för vattentjänster när det gäller miljö- och resurskos- tnader och principen att förorenaren betalar. De olika vattenverk- samheterna uppdelade på industri, hushåll och jordbruk ska adekvat bidra till kostnaden för vattentjänster.
I artikel 11 fastställs att medlemsstaterna ska upprätta åtgärds- program för varje avrinningsdistrikt med beaktande av analyserna enligt artikel 5 och i syfte att uppnå målen enligt artikel 4. Åtgärds- programmen ska bestå av grundläggande, dvs. minimikrav, och vid behov kompletterande åtgärder. Åtgärderna anges både i form av att uppnå mål och krav i direktivet och att införa nationell reglering och förbud. När övervakningsdata indikerar att målen enligt artikel 4 inte kommer att nås ska medlemsstaterna undersöka och besluta om ytterligare åtgärder som kan vara nödvändiga.
Medlemsstaterna är enligt artikel 13 även skyldiga att utarbeta förvaltningsplaner för alla avrinningsdistrikt och enligt artikel 14 ska de uppmuntra aktiv medverkan, informera och samråda med samt- liga berörda parter i genomförandet av vattendirektivet. I det ingår att offentliggöra en tidtabell, arbetsprogram, översikt och utkast till förvaltningsplan. Enligt artikel 15 ska förvaltningsplaner, analyser
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
enligt artikel 5 och övervakningsprogram rapporteras till kommis- sionen.
Artiklarna 16–19 ålägger EU:s institutioner bl.a. att besluta om åtgärder mot förorening av vatten och grundvatten, fastställa priori- terade farliga ämnen, rapportera om direktivets genomförande och informera om planer och åtgärder.
Kommissionen och EU:s medlemsstater har en gemensam strategi för direktivets genomförande, Common Implementation Strategy (CIS). Genomförandearbetet baseras på konsensusbeslut.
6.5.1Sveriges implementering av vattendirektivet
Vattendirektivet har införts i svensk lagstiftning genom 5 kap. miljö- balken, vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och länsstyrel- sernas instruktion (2017:868).
Miljöbalkens 5 kap. handlar om miljökvalitetsnormer och miljö- kvalitetsförvaltning.
Inför implementeringen menade regeringen att bestämmelserna om miljökvalitet i direktiven oftast har en sådan detaljeringsgrad att de är olämpliga att genomföra i lag. Riksdagen hade därför sedan tidigare i 5 kap. 1 § miljöbalken bemyndigat regeringen att meddela de föreskrifter som behövs i fråga om kvaliteten på miljön. Dessa föreskrifter benämns miljökvalitetsnormer. Som bemyndigandet är formulerat skulle det kunna användas för andra typer av bestäm- melser än de som omfattas av beskrivningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken. Den flexibilitet som behövs för att genom- föra olika typer av normer fanns alltså redan i bemyndigandet.11
Vid implementeringen av vattendirektivet kompletterades bl.a. beskrivningen i 5 kap. 2 § miljöbalken av vad som ska anges i miljö- kvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormerna ska kunna avse olika typer av regler för hur miljön ska eller bör vara beskaffad eller normer i övrigt av betydelse för bedömningen av tillståndet i miljön. Det blev möjligt att införa miljökvalitetsnormer som innebar etappvis skärpta krav.12
Det gjordes även ändringar i miljöbalken för att dela in Sveriges landområden och kustvattenområden i vattendistrikt i enlighet med
11Prop. 2003/04:2, Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, s. 22.
12Prop. 2003/04:2, s. 21.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
vattendirektivet. Dessutom gav riksdagen föreskriftsrätt till reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer om den förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön som ska utföras av ansvarig myndighet (vattenmyndighet) enligt vattendirektivet.13
Beskrivningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken är översiktlig. Normernas innehåll, som ofta följer av olika direktiv på miljöområdet, måste variera mellan olika områden och vara detalje- rade. Den exakta beskrivningen och innebörden av olika miljökvali- tetsnormer, meddelas därför med stöd av 1 § i föreskrifter.14
Av samma anledning är många av de detaljerade bestämmelserna från vattendirektivet implementerade i svensk rättsordning genom vattenförvaltningsförordningen. Där finns mer detaljerade bestäm- melser om vattendistrikt och avrinningsområden samt vattenmyndig- heter och deras ansvarsområden, både geografiska och administrativa. Även Havs- och vattenmyndigheten samt Sveriges Geologiska Under- sökning tilldelas ansvar i vattenförvaltningsförordningen.
Kap. 4 i vattenförvaltningsförordningen specificerar vissa miljö- kvalitetsnormer och överlämnar åt vattenmyndigheterna att fastställa kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvattenförekomster och skyddade områden i sina respektive vattendistrikt. Vidare följer krav på vattenmyndigheterna att upprätta förvaltningsplaner, åtgärdspro- gram och övervakning enligt kap. 5–7. Förordningen innehåller även bestämmelser om den internationella vattenförvaltningen som är aktuell i gränsområden med Norge och Finland samt rapportering som ska göras av vattenmyndigheterna till Havs- och vattenmyndig- heten som i sin tur ska rapportera vidare till kommissionen.
Slutligen implementerades vattendirektivet även genom läns- styrelsernas instruktion (förordning 2017:868). Enligt 15 § ska det inom länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Götalands län finnas en vattendelegation, som är ett särskilt beslutsorgan. Bestämmelser om delegationen finns i för- ordningen (2017:872) om vattendelegationer. Vattendelegationerna fattar vattenmyndigheternas beslut.
13Prop. 2003/04:2, s. 25, s. 27.
14Prop. 2003/04:2, s. 32.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Beslut om mål och uppföljning
Vattendirektivets artikel 4 anger att direktivets miljömål för ytvatten är att förbygga en försämring av statusen eller att skydda, förbättra och återställa ytvattenförekomster i syfte att uppnå god status. Bilaga V till direktivet anger normativa definitioner av vad som känne- tecknar en god ekologisk och kemisk status.15 God status bedöms i rela- tion till enskilda vattenförekomster. Förutom målet om god status an- ges i direktivet att ingen försämring av vattenstatusen får ske.
Vattendirektivet har omsatts till miljökvalitetsnormer genom 4 kap. Miljökvalitetsnormer i vattenförvaltningsförordningen och 5 kap. Miljökvalitetsnormer i miljöbalken. Havs- och vattenmyndig- heten får enligt 8 § vattenförvaltningsförordningen meddela före- skrifter om hur kvalitetskraven för ytvattenförekomster ska bestämmas enligt bilaga V, så att det blir en enhetlig tillämpning i hela landet. Enligt 4 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen ska varje vatten- myndighet (vattenförvaltningsdelegationen) fastställa kvalitetskrav för alla vattenförekomster, dvs. miljökvalitetsnormer.16
Uppföljningen av målen i vattendirektivet blir därför att jämföra den uppmätta statusen för respektive vattenförekomst mot fastställd miljökvalitetsnorm. Av 9 kap. vattenförvaltningsförordningen fram- går även att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för rapportering av havsmiljödirektivet till EU-kommissionen.
Underlag och process för uppföljning
Arbetet med genomförande av vattendirektivet genomförs normalt
isexåriga förvaltningsperioder. Allt arbete utgår från att vattendelega- tionen vart sjätte år ska ta beslut om förvaltningsplan, åtgärdsprogram samt miljökvalitetsnormer. Nuvarande förvaltningscykel avslutas 2021. Underlagen till dessa produkter kommer från arbetsmomenten över- vakning, kartläggning och analys (inklusive statusbedömning), sam- hällsekonomisk konsekvensanalys, miljökvalitetsnormer samt åtgärds- program (med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning).
15Bilaga V till vattendirektivet (2000/60/EG).
16Ex för Norra Östersjöns vattendistrikt: Länsstyrelsen i Västmanlands läns (Vattenmyndig- heten i Norra Östersjöns vattendistrikts) föreskrifter om kvalitetskrav för vattenförekomster i Norra Östersjöns vattendistrikt, 19FS 2016:10.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
En statusklassning genomförs av vattenmyndigheterna för samtliga ytvattenförekomster. Statusklassningen regleras genom Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter för klassificering och miljökvalitets- normer (HVMFS 2013:19).17 Det fanns vid statusklassningen 2016 totalt 23 194 ytvattenförekomster fördelade på 15 096 vattendrag, 7 426 sjöar, 653 kustvatten samt 19 utsjövattenförekomster.18
Med utgångspunkt i statusklassningen beslutar vattenmyndig- heten en miljökvalitetsnorm för respektive vattenförekomst. Miljö- kvalitetsnormerna beslutas enligt Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVFMS 2013:19).
Enligt vattendirektivets artikel 11, ska ett åtgärdsprogram tas fram för att uppnå målen, dvs miljökvalitetsnormerna. Kravet om åtgärds- program har implementerats i 6 kap. Åtgärdsprogram i vattenför- valtningsförordningen. Upprättande av åtgärdsprogram förutsätter att en ny klassificering (statusklassning) av vattenförekomsterna genomförs varje förvaltningscykel. Det är i praktiken den reviderade statusklassningen som är uppföljning av måluppfyllelse.
Vattendirektivets mål om god ekologisk och kemisk status
För alla vattenförekomster utgår man från vilken ekologisk status/ potential respektive kemisk ytvattenstatusklassificering förekoms- ten har när man sätter miljökvalitetsnormen.
För en vattenförekomst som har hög ekologisk statusklassifi- cering, ska även miljökvalitetsnormen fastställas till hög ekologisk status. Om vattenförekomstens ekologiska status har klassificerats som god, måttlig, otillfredsställande eller dålig, ska miljökvalitets- normen fastställas till god ekologisk status men vid sämre än god status kan man tillämpa undantag. Beslut om undantag fattas med stöd av 4 kap. 9–11 §§ vattenförvaltningsförordningen och varje beslut om undantag ska tydligt motiveras.
17HVMFS 2013:19, Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljö- kvalitetsnormer avseende ytvatten.
18VISS utdrag för förvaltningscykel 2 (2010-2016).
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Rapportering
I Sverige är Havs- och vattenmyndigheten rapporteringsansvarig myn- dighet med ett övergripande koordinerande ansvar för rapportering till kommissionen. Bl.a. ska åtgärdsprogram, övervakningsprogram och förvaltningsplaner rapporteras efter vissa bestämda mallar. Det finns en unionsgemensam vägledning.19
Uppgifterna till Havs- och vattenmyndighetens rapportering kommer från de fem vattenmyndigheterna. De redovisar förvalt- ningsplaner, åtgärdsprogram och andra uppgifter via databasen VISS som är verktyget för själva rapporteringen.
Enligt Havs- och vattenmyndigheten använder kommissionen och Europeiska miljöbyrån (EEA) det som rapporteras dels för att bedöma om enskilda medlemsstater genomfört direktivet på rätt sätt, dels för att jämföra alla länders genomförande och på så sätt ut- värdera vattendirektivet.20
6.5.2Prioämnesdirektivet
Direktiv (2008/105/EG) om miljökvalitetsnormer inom vattenpoli- tikens område syftar till att gradvis minska förorening från priori- terade ämnen och att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen ska upphöra eller stegvis elimineras i enlighet med vad som stadgas i vattendirektivet. I prioämnesdirektivet fastställs miljökvalitetsnor- mer för prioriterade ämnen och vissa andra förorenande ämnen en- ligt vattendirektivet, i syfte att uppnå en god kemisk ytvattenstatus och i enlighet med målen och bestämmelserna i artikel 4 i vatten- direktivet.
6.5.3Avloppsdirektivet
Direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (91/271/EEG) syftar till att skydda miljön från övergödning och farliga ämnen som kommer av avloppsvatten som inte har renats.
19Europeiska kommissionen 2015, De olika vattenförvaltningarna godkände vägledningen i juli 2014 och enades om en process för att ta fram verktyg och utförligt kontrollera och testa både vägledningen och rapporteringsverktygen.
20www.havochvatten.se/hav/vagledning--lagar/vagledningar/vattenforvaltning/omvattenfor valtning/rapportering-till-eu-om-vattenforvaltning.html, 2020-05-03.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om vatten från industrier, spillvatten och slam. Direktivet handlar också om att det behövs över- vakning av reningsverk, recipienter och slamhantering, för att säker- ställa att miljön skyddas från skadlig inverkan till följd av utsläpp av avloppsvatten. Bestämmelser om överträdelser har Sverige infört i miljöbalken.
6.6Havsmiljödirektivet
Havsmiljödirektivet omfattar de marina vattnen under Europeiska unionens medlemsstaters suveränitet och jurisdiktion och inbegriper Medelhavet, Östersjön, Svarta havet och nordöstra Atlanten samt vattnen runt Azorerna, Madeira och Kanarieöarna.
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd fattade den
17 juni 2008 beslut om havsmiljödirektivet av följande skäl:
Det är uppenbart att den belastning som de marina naturresurserna och de marina ekosystemtjänsterna utsätts för ofta är alltför stor och att gemenskapen måste minska sin påverkan på de marina vattnen, obero- ende av var effekterna förekommer.
Den marina miljön är ett värdefullt arv som måste skyddas, bevaras och om möjligt återställas med det slutliga målet att bevara den bio- logiska mångfalden och skapa variationsrika och dynamiska oceaner och hav som är rena, friska och produktiva. Detta direktiv bör i det av- seendet bland annat främja en integrering av miljöhänsyn i all relevant politik och utgöra miljöpelaren i Europeiska unionens framtida havs- politik.
Den marina miljön är ett värdefullt arv som måste skyddas, bevaras och om möjligt återställas med det slutliga målet att bevara den bio- logiska mångfalden och skapa variationsrika och dynamiska oceaner och hav som är rena, friska och produktiva. Detta direktiv bör i det avse- endet bland annat främja en integrering av miljöhänsyn i all relevant politik och utgöra miljöpelaren i Europeiska unionens framtida havs- politik.21
Havsmiljödirektivet, Ramdirektiv om en marin strategi, 2008/56/EG, syftar enligt artikel 1 till att fastställa en ram inom vilken medlems- staterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå eller behålla god miljöstatus i den marina miljön till 2020. Därmed slog Europaparla- mentet och rådet fast att
21Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
medlemsstaternas åtgärder enligt direktivet är att uppnå eller behålla en god miljöstatus i den marina miljön till 2020.
Med uttrycket god miljöstatus avser Europaparlamentet och rådet ett mål, dvs. ett önskat framtida tillstånd.
Marina strategier
Enligt direktivets artikel 1 ska marina strategier utarbetas och genom- föras för att skydda och bevara den marina miljön, förhindra att den försämras eller återställa marina ekosystem i områden där de har påverkats negativt. Dessutom ska strategierna leda till förhindrade och minskade utsläpp för att fasa ut föroreningar och säkerställa att det inte finns någon betydande inverkan på de marina ekosystemen, människors hälsa eller ett legitimt utnyttjade av haven. I strategierna ska en ekosystembaserad metod för förvaltning tillämpas. Det ska säkerställa att mänskliga aktiviteters tryck hålls inom nivåer som är förenliga med god miljöstatus samtidigt som ett hållbart nyttjande av marina varor och tjänster möjliggörs. Direktivet ska bidra till sam- stämmighet mellan politikområden, överenskommelser och lagstift- ningsåtgärder som påverkar den marina miljön samt syfta till att säker- ställa integrering av miljöhänsyn i dessa.
Tillämplighet
Direktivet ska enligt artikel 2 och 3 vara tillämpligt på alla marina vatten, havsbotten och underliggande jordlager från baslinjen för att beräkna territorialvattnets utsträckning till den yttersta gränsen av det område där en medlemsstat har och/eller utövar jurisdiktion i enlighet med FN:s havsrättskonvention (med vissa undantag) samt för kustvatten enligt vattendirektivet. I kustzonen är alltså både vattendirektivet och havsmiljödirektivet tillämpliga. Direktivet ska inte tillämpas på verksamhet vars enda syfte är försvar eller nationell säkerhet.
I artikel 4 anges marina regioner och delregioner och i artikel 5 åläggs medlemsstaterna att för varje berörd marin region eller del- region utarbeta en marin strategi med åtgärdsprogram för att uppnå eller bevara en god miljöstatus.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Enligt artikel 6 ska medlemsstaterna använda befintliga regionala institutionella samarbetsstrukturer för att uppnå den samordning som behövs. Detta inbegriper regionala havskonventioner och de befintliga program och verksamheter som finns där.
Medlemsstaterna ska enligt artikel 7 utse behöriga myndigheter för att genomföra direktivet, även för regioner eller delregioner när det gäller samordning.
Inledande bedömning
I direktivets andra kapitel (art. 8–12) anges de förberedelser med- lemsstaterna måste genomföra innan de börjar vidta åtgärder. De ska först göra en inledande bedömning av sina marina vatten för varje region eller delregion. Bedömningarna ska innehålla analyser av egenskaper och aktuellt miljötillstånd samt ekonomisk och social analys av utnyttjandet av dessa vatten. Därefter ska medlemsstaterna för varje berörd region eller delregion fastställa förhållanden som anger en god miljöstatus och miljömål och tillhörande indikatorer för de framsteg man behöver göra för att uppnå en god miljöstatus. Där- till ska medlemsstaterna fastställa samordnade övervakningsprogram för löpande bedömning av miljötillståndet.
Åtgärdsprogram
Direktivets tredje kapitel (art. 13–16) behandlar åtgärdsprogram. Medlemsstaterna ska för varje berörd region eller delregion identi- fiera de åtgärder som behöver vidtas för att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus. Åtgärderna ska samlas i ett åtgärdsprogram med beaktande av andra åtgärder enligt framför allt vattendirektivet, rådets direktiv 91/271/EEG om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse och Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/7/EG om förvalt- ning av badvattenkvaliteten samt kommande lagstiftning om miljö- kvalitetsnormer inom vattenpolitikens område, eller internationella avtal. Medlemsstaterna ska ta hänsyn till hållbar utveckling och sociala och ekonomiska effekter. Åtgärderna ska vara kostnads- effektiva och tekniskt genomförbara och medlemsstaterna ska göra konsekvensanalyser innan nya åtgärder vidtas.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Uppdatering, rapporter och information
I havsmiljödirektivets fjärde kapitel (art. 17–23) anges hur upp- datering, rapporter och information till allmänheten ska skötas. Vart sjätte år ska medlemsstaterna se över sina marina strategier när det gäller den inledande bedömningen och fastställande av god miljöstatus, miljömål, övervakningsprogram och åtgärdsprogram. Medlemssta- terna ska se till att alla berörda parter tidigt ges reella möjligheter att delta i genomförandet av direktivet genom samråd och deltagande i befintliga förvaltningsorgan. Medlemsstaterna ska även offent- liggöra och ta emot synpunkter på den inledande bedömningen och fastställandet av god miljöstatus, miljömålen, övervakningsprogram- men och åtgärdsprogrammen som fastställdes enligt direktivet.
Även kommissionen åläggs uppgifter enligt direktivet genom krav på rapportering om hur genomförandet av direktivet fortskrider, den marina miljöns tillstånd, granskning av de marina strategierna och förslag på förbättringar av dessa m.m.
Enligt artikel 23 ska kommissionen se över direktivet senast den
15 juli 2023.
6.6.1Sveriges implementering av havsmiljödirektivet
Havsmiljödirektivet införlivades 2010 i svensk lagstiftning via havs- miljöförordningen (2010:1341) som är meddelad med stöd av 5 kap. miljöbalken. De inledande delarna av havsmiljöförordningen används till att definiera centrala begrepp. Därefter följer några organisatoriska bestämmelser.
Två av de centrala begrepp som definieras i inledningen av havs- miljöförordningen är miljötillstånd och miljökvalitetsnorm.
Där framgår att med miljötillstånd avses miljöns tillstånd i ett havsområde med hänsyn till ekosystemens struktur, funktion och processer, naturliga geomorfologiska, geografiska, biologiska, geolo- giska och klimatiska faktorer, och fysikaliska, akustiska och kemiska förhållanden som är naturliga, eller påverkade av mänskliga aktivi- teter inom eller utanför det berörda området.22
Med miljökvalitetsnorm och åtgärdsprogram avses detsamma som i 5 kap. miljöbalken.23
224 § havsmiljöförordningen (2010:1341.
235 § havsmiljöförordningen.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Enligt 6 § ska Sverige delas in i två förvaltningsområden, Nord- sjön och Östersjön. Havs- och vattenmyndigheten utses i 8 § till myndighet som ansvarar för havsmiljöförvaltning enligt artikel 7 i havsmiljödirektivet. I 9 § fastslås sexåriga förvaltningsperioder där man i varje period för ett havsområde ska göra en inledande be- dömning av miljötillståndet, slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus, ta fram miljökvalitetsnormer med de indikatorer som ska användas för att bedöma om den goda miljöstatusen upprätthålls eller nås, ta fram och genomföra ett program för övervakning av att miljökvalitetsnormerna följs, och slutligen ta fram och genomföra ett program för de åtgärder som ska vidtas för att upprätthålla eller nå en god miljöstatus. Allt detta i enlighet med direktivets artiklar 8–16.
I 10–12 §§ regleras kraven på hur Havs- och vattenmyndigheten ska samråda och samverka med andra aktörer i sitt arbete med havs- miljöförvaltningen. Det handlar även om samröre med vattenför- valtningen enligt vattendirektivet där det ställs krav på lämplighet och effektivitet.
13–16 §§ handlar om hur den inledande bedömningen av havs- miljön ska göras. Därefter följer bestämmelser om god miljöstatus. I 17 § fastslås att havsmiljöförvaltningen ska innebära att en god miljöstatus upprätthålls eller nås. Detta är en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § 4 p. miljöbalken. Enligt 18 § ska Havs- och vatten- myndigheten slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus och då ta hänsyn till fysikalisk-kemiska förhållanden, livsmiljöer, biolo- giska förhållanden, hydromorfologi samt andra relevanta förhållan- den och faktorer i fråga om belastning och påverkan som anges i bilaga III till havsmiljödirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten ska vidare enligt 19 § ta fram miljö- kvalitetsnormer med indikatorer som innebär att en god miljöstatus kan nås. I fråga om kustvatten ska miljökvalitetsnormerna endast omfatta de aspekter på kustvattnets kvalitet som inte omfattas av vattenmiljödirektivet eller annan relevant EU-lagstiftning.
I 20 § tilldelas Havs- och vattenmyndigheten föreskriftsrätt för miljökvalitetsnormer som även ska typindelas enligt 5 kap. 2 § miljö- balken.
Paragraferna 21–23 behandlar övervakningsprogram och ger Havs- och vattenmyndigheten ansvaret för den löpande övervakningen av miljötillståndet. Övervakningsprogrammen ska grundas på vad som anges i bilagor till havsmiljödirektivet och annan relevant EU-
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
reglering eller internationella avtal. Havs- och vattenmyndigheten ska samarbeta med andra myndigheter, kommuner och organisationer på lämpligt sätt för att genomföra övervakningsprogrammen.
Efterföljande regler, 24–28 §§, behandlar åtgärdsprogram som också ska upprättas av Havs- och vattenmyndigheten. Även åtgärds- programmen ska grundas på havsmiljödirektivets specificeringar (i bilaga V) och vara förenliga med övrig relevant EU-lagstiftning, angränsande direktiv och internationella avtal. Programmen ska även ta hänsyn till åtgärdernas sociala och ekonomiska effekter och en hållbar utveckling. Det finns även krav på konsekvensanalyser och att åtgärderna är kostnadseffektiva och tekniskt genomförbara. Havs- och vattenmyndigheten ska vid samråd tillgängliggöra förslagen till åtgärdsprogram och ta emot synpunkter på dem. Vid vissa situa- tioner ska regeringen ges möjlighet att pröva förslagen till åtgärds- program. Efter samråd och eventuell prövning ska Havs- och vatten- myndigheten fastställa och tillgängliggöra åtgärdsprogrammen.
Därefter följer regler om undantag från kravet på god miljöstatus. Undantag kan enligt 29 § göras om det inte är möjligt att nå god miljöstatus genom åtgärder i ett åtgärdsprogram och detta beror på en åtgärd eller en brist på en åtgärd som en annan stat ansvarar för, naturliga orsaker, eller andra orsaker som är exceptionella och som inte rimligen har kunnat förutses eller förhindras, förändringar av havsområdets fysiska förhållanden som är en följd av åtgärder som vidtagits på grund av ett tvingande allmänintresse som är av sådan vikt att det uppväger negativa gränsöverskridande effekter eller annan negativ påverkan på miljötillståndet, eller naturliga förhållanden som inte tillåter en snar förbättring.
Om det finns förutsättningar för undantag ska Havs- och vatten- myndigheten enligt 30 § likväl besluta om vad som behöver göras och som innebär en fortsatt strävan att nå god miljöstatus och enligt 32 § informera allmänheten om sitt arbete med de inledande bedöm- ningarna enligt 13 §, vad som enligt 18 § kännetecknar en god miljö- status, de miljökvalitetsnormer som meddelas med stöd av 20 §, övervakningsprogrammen enligt 21 §, och de skyddade områden som avses i 25 § 3 p.
Enligt 34–38 §§ ska Havs- och vattenmyndigheten delta i inter- nationella och regionala samarbetsformer utöver de som följer av Sveriges medlemskap i EU. Myndigheten ska i sitt internationella arbete verka för samarbete i syfte att vidta de åtgärder som behövs
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
för att nå en god miljöstatus i Nordsjön och Östersjön och för att upp- rätthålla eller återställa ekosystemens skydd, struktur och funktion.
Slutligen ska Havs- och vattenmyndigheten informera och rappor- tera till kommissionen de uppgifter som följer av havsmiljödirektivet.
Uppföljning och rapportering
Beslut om mål och uppföljning
En övergripande definition av målet God miljöstatus (GES) har beslutats på EU-nivå genom direktivets artikel 3.5. Kortfattat inne- bär god miljöstatus att de marina vattnen ska vara rena, friska och produktiva och att användningen ska vara på en hållbar nivå.
Direktivet anger vidare i artikel 9.1 att medlemsstaterna för varje berörd marin region ska fastställa ett antal förhållanden som känne- tecknar en god miljöstatus. Sverige ingår i de marina regionerna Öster- sjön och Nordsjön. Den inledande bedömning som gjorts i enlighet med artikel 8.1 ska ligga till grund för fastställandet.
Fastställande av god miljöstatus ska göras utifrån de elva kvali- tativa deskriptorer som är förtecknade i bilaga 1 till direktivet.24 För att undvika dubbelreglering i kustområden ska havsmiljödirektivets krav bara omfatta de aspekter som inte tas upp i vattendirektivet.
Artikel 9.3 anger att EU-kommissionen ska fastställa kriterier och metodstandarder för att garantera enhetlighet och göra det möjligt att jämföra mellan olika marina regioner eller delregioner i vilken ut- sträckning en god miljöstatus har uppnåtts. 2010 antog EU-kommis- sionen ett sådant beslut.25 Ett uppdaterat kommissionsbeslut togs 2017. 26 Beslutet syftade till att förbättra kvaliteten och samstämmig- heten mellan medlemsländerna i deras respektive fastställande av god miljöstatus. Beslutet anger minimikrav för att tillförsäkra enhetlighet mellan länder och för att möjliggöra jämförelser av miljöstatus mellan och inom marina regioner och delregioner.
24Bilaga 1 till havsmiljödirektivet (2008/56/EG).
25Kommissionens beslut 2010/477/EU av den 1 september 2010 om kriterier och metod- standarder för god miljöstatus i marina vatten (EUT L 232, 2.9.2010, s. 14).
26Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Kommissionsbeslutet från 2017 innehåller bl.a. obligatoriska (primära) och kompletterande (sekundära) kriterier för respektive deskriptor och ett antal specifikationer om vad som ska finnas med i beskrivningen av god miljöstatus för respektive kriterium.27 Beslu- tet innehåller även krav på att medlemsländerna ska ta fram s.k. tröskelvärden. Tröskelvärden definieras i beslutet som ett värde eller intervall för att möjliggöra en bedömning av om ett kriterium, och då i förlängningen målet god miljöstatus, har nåtts.
Havsmiljödirektivet ställer enligt artiklarna 5.2 och 6 krav på regio- nalt samarbete i medlemmarnas arbete med att ta fram marina stra- tegier. För Sveriges del medför detta samarbete inom Helcom för Östersjön och inom Ospar för Nordsjön. Kommissionsbeslutet från 2017 förtydligar kraven på det regionala samarbetet i synnerhet vad gäller fastställande och bedömning av god miljöstatus.
Enligt artikel 3.1 ska en medlemsstat underrätta andra medlems- stater som den delar samma marina region eller delregion med, innan den beslutar att inte använda ett primärt kriterium. Artikel 4 i kom- missionsbeslutet tydliggör även när det finns krav på att tröskel- värden ska tas fram på unions- eller regional nivå.
Havsmiljödirektivet har genomförts i svensk rätt genom havs- miljöförordningen (2010:1341). Havs- och vattenmyndigheten är enligt förordningen ansvarig myndighet för genomförandet och har föreskriftsrätt. Av 18 § i förordningen framgår att Havs- och vatten- myndigheten med stöd i kvalitetsbeskrivningarna i bilaga I till havs- miljödirektivet (deskriptionerna) och kommissionsbeslutet ska slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus i Nordsjön och Öster- sjön. Av förordningen 39 § framgår även att Havs- och vatten- myndigheten ansvarar för rapportering av havsmiljödirektivet till EU-kommissionen.
Underlag och process för uppföljning
Arbetet med genomförande av havsmiljöförordningen bedrivs i sex- åriga förvaltningsperioder. Definition och bedömning av god miljö- status, miljökvalitetsnormer med indikatorer, övervakningsprogram och åtgärdsprogram för havsmiljön är verktygen som ingår i den sexåriga förvaltningscykeln.
27Artikel 3.1 havsmiljödirektivet.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Havs- och vattenmyndigheten fastställer genom föreskrift HVMFS 2012:18 bilaga 2, del A, vad som kännetecknar god miljöstatus i havsmiljön för respektive Östersjön och Västerhavet.28 Den senaste uppdateringen av vad som kännetecknar god miljöstatus genom- fördes 2018. Bilaga 2 anger för var och en av de elva deskriptorerna ett eller flera kriterier som enligt definitionen i havsmiljödirektivet ska vara ett särskiljande tekniskt kännetecken som har nära samband med den kvalitativa deskriptorn.29
Ett kriterium kan ha flera indikatorer som gemensamt gör det möjligt att bedöma kriteriet. För varje indikator ska ett tröskelvärde anges. Indikatorer och tröskelvärden framgår av HVMFS 2012:18 bilaga 2, del B.
Kriterier, indikatorer och tröskelvärden för god miljöstatus följer av bilagan till kommissionsbeslutet från 2017 och har i enlighet med direktivet och kommissionsbeslutet till stor del samordnats inom de regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar. Det medför i praktiken att även om Havs- och vattenmyndigheten i enlighet med havsmiljöförordningen ska fastställa god miljöstatus så tas underlag till beslut fram på unions- eller havsregional nivå.
Enligt havsmiljödirektivets artikel 8, ska en inledande bedömning av god miljöstatus genomföras i början av varje förvaltningscykel. Den senaste inledande bedömningen genomfördes av Havs- och vattenmyndigheten 2018 och är det inledande steget i andra cykeln med att ta fram en marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018– 2023.30
De regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar har i enlighet med kraven på regional samordning enligt havsmiljödirek- tivet, tagit fram regionala bedömningar av miljötillståndet i Öster- sjön31 och Nordostatlanten32 (inklusive Öresund, Kattegatt och Skagerrak). Rapporterna har använts som underlag till Sveriges inle- dande bedömning 2018.
28Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön.
29Definition enligt havsmiljödirektivet.
30Havs- och vattenmyndighetens rapport 2018:27, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön, 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys.
31Helcom 2018, State of the Baltic Sea Report (HOLAS II).
32Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Rapportering
Havs- och vattenmyndigheten ska fullgöra de uppgifter i fråga om information och rapportering till Europeiska kommissionen som föl- jer av havsmiljödirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten ska i deltagandet i det arbete som regeringen bedriver inom Europeiska unionen och internationellt utföra de uppgifter, i fråga om information och rapportering, till andra medlemsstater i Europeiska unionen och till de behöriga organ enligt de regionala havskonventionerna och andra internationella avtal, som följer av havsmiljödirektivet.
6.7Den gemensamma fiskeripolitiken (GFP)
EU:s gemensamma fiskeripolitik reglerar hur fiskeflottorna i EU ska förvaltas och fiskbestånden bevaras. Reglerna ska förvalta de gemen- samma resurserna och ge alla medlemmars fiskeflottor samma till- gång och konkurrensvillkor till fiskevattnen i EU.33 Den gemen- samma fiskeripolitiken gäller fyra huvudområden;
•Fiskeriförvaltning.
•Fiske utanför EU:s vatten och avtal med länder utanför EU.
•Marknad och handelspolitik.
•Finansiering av den gemensamma fiskeripolitiken.
Fiskeripolitiken omfattar också regler för vattenbruk och medverkan av berörda grupper.
Rättslig grund
Den gemensamma fiskeripolitiken härstammar från 1970-talet och har moderniserats genom åren. Genom EUF-fördraget (Lissabon- fördraget) infördes ändringar i fråga om Europaparlamentets del- tagande i utformningen av lagstiftning som rör den gemensamma fiskeripolitiken (artiklarna 38–43). Den största förändringen är att lagstiftning som krävs för att uppnå den gemensamma fiskeri-
33https://ec.europa.eu/fisheries/cfp_sv, 2020-11-22.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
politikens mål nu antas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket gör parlamentet till medlagstiftare. Sådan lagstiftning kan dock endast antas av EU-rådet på grundval av ett förslag av EU-kommis- sionen. Internationella fiskeavtal ska enligt Lissabonfördraget rati- ficeras av rådet först efter det att parlamentet har gett sitt god- kännande.34 Enligt fördragets artikel 3 faller fiskeripolitiken under EU:s exklusiva kompetens (se ovan).
2013 års reform
Den senaste reformen trädde i kraft den 1 januari 2014 genom enighet i EU-rådet och EU-parlamentet och är baserad på tre EU- förordningar.
Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken
Förordningen (ofta kallad grundförordningen) innehåller de grund- läggande bestämmelserna för EU:s gemensamma fiskeripolitik. Syf- tet med förordningen är att föra fiskbestånden till hållbara nivåer, sätta stopp för slösaktiga fiskemetoder och skapa nya möjligheter till tillväxt och sysselsättning i kustområdena.
34www.europarl.europa.eu/factsheets/sv/sheet/114/den-gemensamma-fiskeripolitiken- ursprung-och-utveckling, 2020-11-22.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Förordning (EU) nr 1379/2013 Marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter
Förordningen handlar om att EU:s fiskeri- och vattenbrukspro- ducenter måste förbättra sina produktionsmetoder och sin marknads- föring. Konsumenterna ska få bättre information om fiskeri- och vattenbruksprodukter som marknadsförs inom EU.
Förordning (EU) nr 508/2014 Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF)
I denna förordning fastställs hur unionen ska finansiera genom- förandet av den gemensamma fiskeripolitiken, relevanta åtgärder på havsrättens område, hållbar utveckling av fiske- och vattenbruks- områden och inlandsfiske, samt den integrerade havspolitiken där även genomförande av EU:s havsmiljödirektiv ingår.
Den gemensamma fiskeripolitiken avser att säkerställa att verk- samheten i fiskeri- och vattenbrukssektorerna är miljömässigt håll- bar på lång sikt och förvaltas på ett sätt som överensstämmer med målen för att uppnå ekonomiska, sociala och sysselsättningsmässiga fördelar. Viktiga punkter är följande:
•Flerårig ekosystembaserad förvaltning, men också att inta ett mer ekosystemorienterat förhållningssätt, med planer för flera be- stånd och för fiskesegment, inom den regionala ramen för Euro- pas geografiska områden.
•Maximalt hållbart uttag (MSY): Senast 2020 ska fiskeridödlig- heten fastställas till FMSY (den fångstnivå för ett bestånd som ger maximalt hållbart uttag).
•Landningsskyldigheten: Utkast av reglerade arter fasas ut i kom- bination med kompletterande åtgärder för att genomföra för- budet. Senast 2019 skulle alla fiskesegment ha genomfört land- ningsskyldigheten.
•Medlemsstaterna måste anpassa fiskekapaciteten genom natio- nella planer så att den är i balans med fiskemöjligheterna.
•De regler som styr de europeiska fiskeflottornas verksamhet i tredjeländer och på internationella vatten ska fastställas inom ramen för EU:s externa relationer, för att säkerställa att de överensstäm-
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
mer med EU-politikens principer. Ordningar för fiske i dessa vatten är kopplade till partnerskapsavtal om hållbart fiske (FPA) och till EU:s deltagande i regionala fiskeriförvaltningsorganisationer.
•Skyldigheter för medlemsstaterna att stärka vetenskapens roll genom att samla in fler uppgifter och dela med sig av information om bestånd, flottor och den inverkan som fiskeverksamheten har.
•Decentraliserad styrning genom att beslutsfattandet placeras närmare fiskevattnen. EU:s lagstiftare fastställer den allmänna ramen och medlemsstaterna utformar genomförandeåtgärderna och samarbetar med varandra på regional nivå.
Utöver de tre centrala förordningarna förekommer ett antal för- ordningar som syftar till att stödja genomförandet av den gemen- samma fiskeripolitiken. 2017 antogs en uppdaterad förordning om insamling av data till stöd för förvaltningen av fiskesektorn.35
2019 antog EU en ny förordning om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem genom tekniska åtgärder som ersätta tidigare tekniska regleringar.36 Förordningen ger ökade möjligheter att vidta regionala åtgärder för fiskets bedrivande på initiativ av be- rörda medlemsländer efter samråd med intressenter. Förordningen innehåller regler för när, var, hur fiske får bedrivas vad gäller red- skapens utformning, fångstsammansättning, och oavsiktliga fångster. Förordningen innehåller också regler och instrument för att reglera påverkan på marina ekosystem och för att undvika bifångster av känsliga arter.
6.7.1GFP i Sverige
GFP:n består av EU-förordningar vilket innebär att de är direkt gällande rätt i Sverige. I Sverige har Havs- och Vattenmyndigheten och Jordbruksverket ett delat ansvar för genomförandet av den gemen- samma fiskeripolitiken i enlighet med myndigheternas instruktioner.
35Förordning (EU) nr 2017/1004 av den 17 maj 2017 om upprättande av en unionsram för insamling, förvaltning och användning av data inom fiskerisektorn och till stöd för veten- skaplig rådgivning rörande den gemensamma fiskeripolitiken.
36Förordning (EU) nr 2019/1241 av den 20 juni 2019 om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem genom tekniska åtgärder.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Havs- och Vattenmyndigheten ansvarar för att genomföra en sam- manhållen svensk politik för Sveriges hav och vatten samt verka för en hållbar förvaltning av fiskeresurserna. Havs- och vattenmyndig- heten har det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och an- svaret för att genomföra landningskontrollen. Myndigheten ansvarar även för insamling av data och rådgivning rörande fiskeripolitiken. 37
Jordbruksverket ansvarar för förvaltningen av havs- och fiskeri- programmet samt att främja fiskerinäringen, vattenbruket, och fiske- turismen. Jordbruksverket har även ansvar för marknads-, handels-, konsument- och livsmedelsfrågor rörande fiskeri- och vattenbruks- produkter. 38
Havs- och fiskeriprogrammet består av stöd för att dels utveckla ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart fiske och vatten- bruk i Sverige, dels genomföra en del av den integrerade havspoli- tiken och olika EU-miljödirektiv. I havs- och fiskeriprogrammet be- skriver Sverige hur unionsprioriteringar som medfinansieras genom den Europeiska havs- och fiskerifonden ska genomföras. De över- gripande målen i programmet är att öka konkurrenskraften hos små och medelstora företag, skydda miljön och främja en hållbar använd- ning av resurser samt främja sysselsättning.
Programmet varar från 2014 till 2020 med stödberättigande till och med 2013. Läs mer i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havs- miljöförvaltningen.
6.8Den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP)
Den gemensamma jordbrukspolitiken härrör från grundandet av det europeiska samarbetet som i dag är EU. Jordbruket i de sex ur- sprungliga medlemsstaterna behövde kunna omfattas av den fria rörligheten för varor samtidigt som man behöll vissa möjligheter för nationella åtgärder. Jordbrukspolitiken har kommit att omfatta mer än det som av tradition är jordbrukets grundläggande uppgift, näm- ligen att framställa livsmedel. I dag omfattar den flera andra om- råden, såsom hållbar utveckling, kampen mot klimatförändringarna, fysisk planering och landskapsvård, diversifiering och vitalisering av landsbygdens ekonomi samt framställning av energi och biomaterial.
37Förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.
38Förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Dessutom påverkar jordbrukspolitiken i allra högsta grad havsmiljön genom frågor om bl.a. utsläpp och övergödning.
Vart sjunde år ser EU över budgeten och den gemensamma jord- bruks- och landsbygdsutvecklingspolitiken tillsammans med med- lemsländerna.
Målen för den gemensamma jordbrukspolitiken är att:
•Öka produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och trygga ett optimalt utnyttjande av produktions- faktorerna, särskilt arbetskraften.
•Garantera jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard.
•Stabilisera marknaderna.
•Trygga livsmedelsförsörjningen.
•Garantera konsumenterna skäliga priser.39
Organisatoriskt består den gemensamma jordbrukspolitiken av två delar som kallas pelare. Pelare 1 omfattar gårdsstöd och kvarvarande marknadsregleringar. Pelare 2 utgörs av landsbygdsprogrammet, som består av åtgärder för att utveckla landsbygden och värna miljön. Åt- gärder inom pelare 1 finansieras till 100 procent av EU medan åt- gärder inom pelare 2 kräver nationell medfinansiering.
Pelare 1 – gårdsstöd och marknadsregleringar
För pelare 1 finns två centrala EU-förordningar. I förordningen om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter finns bestämmelser för på vilka områden (livsmedel) handelsnormer får fastställas, samt vad som får regleras i handelsnormer.40 Genom förordningen om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken fastställs regler för finansiering, förvaltning och övervakning inom ramen för de två viktigaste jord- bruksfonderna.41
39Art. 39 Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt.
40Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter.
41Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Pelare 2 – landsbygdsprogrammet
Inom pelare 2, som är mer i fokus när det gäller havsmiljöarbetet, finns det också två centrala förordningar. I den första – Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu)- regleras stöd för landsbygdsutveckling. Det anges hur fonden Ejflu bidrar till att utveckla jordbrukssektorn under perioden 2014–2020 så att den blir
•klimattålig, konkurrenskraftig och innovativ,
•klimatvänlig och miljömässigt balanserad, samt
•socialt inkluderande.
Det fastställs vidare de regler som styr EU:s stöd för landsbygdsut- veckling, som finansieras av Ejflu. Det redogörs även för Ejflus mål och för hur Ejflu fungerar.
Ejflu har som syfte att främja konkurrenskraften inom jord- bruket, se till att naturresurser förvaltas på ett hållbart sätt och att åtgärder för att ta itu med klimatförändringar genomförs effektivt, uppnå en territoriellt balanserad utveckling av landsbygdsområden runt om i EU, inbegripet skapande och upprätthållande av syssel- sättning.
EU ska vidare enligt förordningen stödja åtgärder med syftet att uppnå sex prioriterade mål:
1.Främja kunskapsöverföring och innovation.
2.Förbättra livskraften och konkurrenskraften inom alla typer av jordbruk och främja hållbart skogsbruk.
3.Främja organisationen av livsmedelskedjan, inbegripet bearbet- ning och marknadsföring av jordbruksprodukter, djurens väl- befinnande och riskhantering.
4.Återställa, bevara och förbättra ekosystem som är relaterade till jord- och skogsbruket.
5.Främja resurseffektivitet och övergången till en koldioxidsnål ekonomi.
6.Främja social delaktighet, fattigdomsbekämpning och ekono- misk utveckling på landsbygden.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
EU:s länder och regioner kan enligt förordningen även ta itu med frågor som är särskilt viktiga på deras områden, t.ex. unga jordbrukare, småbruk, bergsområden, kvinnor på landsbygden, begränsning av och anpassning till klimatförändringarna samt biologisk mångfald.42 Den andra förordningen inom pelare 2 reglerar direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken, t.ex. Ejflu. Direktstöden ges på villkor att jord- brukarna uppfyller strikta villkor avseende människors och djurs hälsa
och välfärd, växtskydd och miljö. Dessa villkor kallas tvärvillkor. Direktstöd till jordbrukare betalas genom stödordningar i alla
EU-länder. EU-länderna måste avsätta en viss del av tilldelningen en- ligt den gemensamma jordbrukspolitiken till följande obligatoriska stödordningar:
•Standardersättning per hektar – för att fördela stödet mer rättvist måste alla EU-länder arbeta mot att betala ut en enhetlig ersätt- ning per hektar från 2015 (en ”ordning för grundstöd”).
•Miljö- och klimatstöd per hektar – betalas ut till jordbrukare som använder jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön (30 procent av den nationella tilldelningen av finansiering).
Stöd till unga jordbrukare per hektar – för jordbrukare under 40 år och som för första gången är driftsledare för en jordbruksanläggning, i upp till fem år innan de begär ersättning. Detta stöd är tillgängligt i upp till fem år.43
6.8.1Nitratdirektivet
Nitratdirektivet (1307/2013/EG) är från 1991 och är en av EU:s tidi- gaste rättsakter för att begränsa föroreningar och förbättra vatten- kvaliteten i unionen.44 Syftet med nitratdirektivet är att skydda vatten- kvaliteten i EU genom att förhindra att nitrater från jordbruket
42Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 17 december 2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu).
43Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken.
44Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater frånjordbruket.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
förorenar grund- och ytvattnet och genom att främja användningen av goda jordbruksmetoder.
Den gemensamma jordbrukspolitiken stödjer nitratdirektivet genom direktstöd och åtgärder för landsbygdsutveckling. Flera medlemsstater har t.ex. sett till att jordbrukarnas möjlighet att få stöd till miljöinitiativ inom jordbruket även gäller åtgärder för hantering av näringsämnen, t.ex. bredare skyddszoner längs vattendrag. För att få direktstöd måste jordbrukarna uppfylla vissa tvärvillkor i EU:s miljölagstiftning, bl.a. nitratdirektivet. Implementeringen av nitratdirektivet i Sverige behand- las närmare i kapitlet Ingen gödning till havet.
6.8.2GJP i Sverige
Eftersom den gemensamma jordbrukspolitiken består av EU-för- ordningar gäller reglerna direkt i svensk rättsordning. De kan behöva kompletteras med nationella förordningar och myndighetsföre- skrifter.
Det är Jordbruksverket som ansvarar för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige när det handlar om att söka och administrera EU-stöd.
Jordbruksverket samordnar även det myndighetsgemensamma arbetet med att utvärdera hur EU:s gemensamma jordbrukspolitik påverkar miljön i Sverige för att kunna visa vilka effekter politiken har. Analyserna blir underlag för förändringar av stödformer, regler- ingar m.m. för att uppnå största möjliga miljönytta på ett kost- nadseffektivt sätt. I detta arbete deltar även Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Riksantikvarieämbetet.
Inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken fördelas medel till svenska jordbrukare. År 2017 omfattade första pelaren 707,1 miljoner euro och andra pelaren 104,3 miljoner euro i Sverige.45 Läs mer i kapitlet Ingen gödning till havet.
45www.europarl.europa.eu/factsheets/sv/sheet/104/den-gemensamma-jordbrukspolitiken-i- siffror, 2020-01-27.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
6.9EU:s integrerade maritima politik
Den integrerade havspolitiken är avsedd att ge ett helhetsperspektiv på all EU-politik med anknytning till havet. Med utgångspunkt i tanken att EU genom att samordna sin politik kan få större avkast- ning från oceaner och hav med mindre miljöpåverkan, omfattar den integrerade havspolitiken så skilda områden som fiske och vatten- bruk, sjöfart och hamnar, havsmiljö, havsforskning, havsbaserad energiproduktion, varvsindustri och havsrelaterade näringar, över- vakning till sjöss, havs- och kustturism, sysselsättning, utveckling av kustregioner och yttre förbindelser avseende havsfrågor. EU:s havsmiljödirektiv är miljöpelaren i den maritima politiken.
År 2011 antog EU-parlamentet och Europeiska rådet en för- ordning, om inrättande av ett program för att finansiellt stödja den fortsatta utvecklingen av en integrerad havspolitik.46 Målen enligt förordningen är bl.a. att:
•maximering av den hållbara användningen av oceaner och hav, för att möjliggöra tillväxt i havs- och kustregioner,
•uppbyggnad av en kunskaps- och innovationsbas för havspolitik,
•förbättring av livskvaliteten i kustregionerna,
•främjande av EU:s ledarskap inom internationella havsfrågor,
•större synlighet för det maritima Europa samt
•upprättande av interna samordningsstrukturer för havsfrågor och fastställande av kustregionernas ansvarsområden och befogenheter.
Limassoldeklarationen från 2012 är en handlingsplan för att skapa tillväxt och arbetstillfällen inom den marina sektorn. Deklarationen antogs av kommissionen och ansvariga ministrar för maritim politik i medlemsländerna.47
46Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1255/2011 av den 30 november 2011 om inrättande av ett program för att stödja den fortsatta utvecklingen av en integrerad havs- politik.
47Declaration of the European Ministers responsible for the Integrated Maritime Policy and the European Commission, on a Marine and Maritime Agenda for growth and jobs the ”Limassol Declaration” 2012, https://ec.europa.eu/maritimeaffairs/sites/maritimeaffairs/file s/docs/body/limassol_en.pdf, 2019-12-16.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Sedan 2014 har den maritima politiken främst finansierats genom den Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF) (Se ovan).48
Blå ekonomi
Som en del i arbete med den maritima politiken tog EU-kom- missionen 2012 fram ett meddelande om blå tillväxt – möjligheter till hållbar tillväxt inom havs- och sjöfartssektorn.49 Blå tillväxt är namnet på en långsiktig strategi som ska stödja hållbar tillväxt i havs- och sjöfartssektorerna som helhet. Strategin består av tre delar:
•Riktade åtgärder inom näringar med hög potential för hållbar tillväxt som vattenbruk, kustturism, marin bioteknik, havsenergi och gruvdrift till havs.
•Specifika integrerade åtgärder inom kunskap, havsplanering och integrerad sjöövervakning.
•Havsregionala strategier som tar hänsyn till lokala faktorer som klimat, oceanografi, ekonomi, kultur och arbetsmarknad. Ett exempel här är EU:s Östersjöstrategi.
Kommissionen kom med ytterligare ett meddelande 2014 som sär- skilt fokuserar på innovationsfrågor inom den blå ekonomin.50
Internationell världshavsförvaltning
EU:s maritima politik inkluderar även en global dimension. 2016 presenterade EU-kommissionen och ”EU:s High Representative” en gemensamt meddelande om hållbar utveckling och EU:s genom-
48Förordning (EU) nr 508/2014 Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF).
49Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om Blå tillväxt, möjligheter till hållbar tillväxt inom havs- och sjöfartssektorn, COM(2012) 494.
50Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Innovation in the Blue Economy: realising the potential of our seas and oceans for jobs and growth, COM(2014)254,
https://eur lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=COM:2014:254:REV1&from=EN.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
förande av Agenda 2030, med särskilt fokus på hållbarhetsmål 14.51 Meddelandet lägger fram 14 åtgärder med syfte att:
•stärka den internationella havsförvaltningen och kapacitetsupp- byggnader,
•minska pressen på havets ekosystem och säkerställa möjlighe- terna till en hållbar blå ekonomi,
•samt att stärka den internationella kunskapen om havet och främja tillhandahållande av data.
Utöver detta tog EU-kommissionen fram även 2016 ett meddelande en hållbar europeisk framtid. Meddelandet är framför allt en översikt av EU:s nuvarande politiska processer och åtaganden inom området hållbar utveckling som kan struktureras i Agenda 2030-termer. I översikten redovisas EU:s arbete för att uppfylla agendans mål. Ett antal nya åtaganden presenteras i meddelandet, t.ex. att kom- missionen avser att integrera målen i Agenda 2030 i ny EU- politik och nya EU-initiativ. I meddelandet anförs också att kommissionen ska undersöka hur EU-budgeterna och framtida finansieringspro- gram bäst kan bidra till att agendan uppfylls samt stötta medlems- staterna i deras arbete med agendan.52
6.9.1Havsplaneringsdirektivet
Havsplaneringsdirektivet, direktiv om upprättandet av en ram för havsplanering, 2014/89/EU, syftar enligt artikel 1 till att främja håll- bar tillväxt i havsrelaterade ekonomier, hållbar utveckling i havs- områden och hållbar användning av marina resurser.53 Havsplaner- ingsdirektivet låter varje EU-land planera sin egen maritima verk- samhet men planeringsprocessen – oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå – är mer enhetlig inom EU, genom inrät- tandet av en gemensam tidsram och gemensamma minimikrav.
51Gemensamt meddelande till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, Internationell världsförvaltning: en agenda för havens framtid, JOIN(2016)49 final.
52Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén: Nästa steg för en hållbar europeisk framtid. EU- åtgärder för hållbarhet, KOM (2016)739,
53Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Enligt artikel 5 ska medlemsstaterna, i arbetet med havsplaner, beakta ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter för att stödja hållbar utveckling och tillväxt i den havsrelaterade sektorn genom att tillämpa en ekosystemansats. Samexistens mellan relevanta verk- samheter och användningsområden ska främjas. Medlemsstaterna ska även sträva efter att bidra till hållbar utveckling i sektorerna för energi till havs, sjötransport, fiske och vattenbruk samt bevarande, skydd och förbättring av miljön, inklusive motståndskraft mot effek- terna av klimatförändringar. Detta ska enligt artikel 1 göras med be- aktande av samspelet mellan land och hav och ett ökat gränsöver- skridande samarbete, i enlighet med relevanta bestämmelser i FN:s havsrättskonvention.
Direktivet tydliggör i artikel 2 att tillämpningsområdet är begrän- sat så att det inte påverkar annan unionslagstiftning och inte heller ska tillämpas på kustvatten som omfattas av medlemsstaternas fysiska planering. Havsplaneringen ska enligt artikel 15 upprättas senast den 31 mars 2021.
Artikel 11 ställer krav på samarbete mellan medlemsstater med angränsande vatten.
6.9.2Sveriges implementering av havsplaneringsdirektivet
Havsplaneringsdirektivet har implementerats i svensk rätt genom havsplaneringsförordningen (2015:400) som är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. I 2–4 §§ anges indelning av havs- planeringen och dess innehåll. Det ska tas fram tre havsplaner för respektive Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet. Planerna ska utformas så att de bl.a. integrerar näringspolitiska mål, sociala mål och miljömål. Planerna ska bidra till att god miljöstatus nås och att havets resurser används hållbart.
Arbetet med att ta fram havsplanerna beskrivs i 5–10 §§. Enligt 5 § ska Havs- och vattenmyndigheten ansvara för att ta fram förslag till havsplaner. Detta ska göras i samråd med andra berörda myndig- heter där särskilt Boverket, Jordbruksverket och länsstyrelserna pekas ut, men även samtliga myndigheter som räknas upp i 2 § andra stycket förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. Förordningen anger även att dessa myndigheter har en skyldighet att samverka med och tillhandahålla information till
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Havs- och vattenmyndigheten. Länsstyrelserna ska enligt 8 § sam- arbeta och tre länsstyrelser ges ett särskilt samordnade ansvar. Enligt 10 § ska en ekosystemansats tillämpas i arbetet.
I 11 och 12 §§ anges att Havs- och vattenmyndigheten ska verka för att planerna samordnas med angränsande stater. Förslag till havs- planer ska föregås av samråd. Förslagen till havsplaner ska överläm- nas till regeringen som fattar beslut om planerna. Havs- och vatten- myndigheten överlämnade förslag till havsplaner till regeringen i december 2019.
6.10Sjöfart
Inom området för sjöfart finns det flera direktiv och förordningar.
6.10.1Mottagningsdirektivet
Genom det s.k. mottagningsdirektivet54 förbättras tillgången till och användningen av mottagningsanordningar i hamn för fartygsgene- rerat avfall och lastrester. I direktivet fastställs också en ordning för kontroll av efterlevnad, däribland ett system för inspektioner och utbyte av information.
Direktivet omfattar alla fartyg, oavsett flagg, som anländer till en hamn i ett EU-land, med undantag för krigsfartyg och fartyg som tillhör eller används av en stat i icke-kommersiell statlig tjänst, alla hamnar inom EU-länderna som normalt används av dessa fartyg. EU-länderna måste se till att mottagningsanordningarna i hamnarna tillgodoser behoven för de fartyg som använder hamnarna utan att orsaka för långa förseningar, är anpassade efter hamnens storlek och efter de fartygskategorier som anlöper där, då större hamnar brukar ha mer trafik och större fartyg.
En plan för mottagande och hantering av avfall måste göras upp i varje hamn.
54Europaparlamentet och Rådets direktiv (EU) 2019/883 av den 17 april 2019 om mottagnings- anordningar i hamn för avlämning av avfall från fartyg.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Implementeringen av mottagningsdirektivet i Sverige
De lagändringar som behövdes för att genomföra mottagningsdirek- tivet infördes i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg respektive tullagen (2000:1281). Direktivet överensstämde i stora delar med den s.k. Östersjöstrategin, som sedan tidigare hade genomförts i det svenska regelverket.55
6.10.2Svaveldirektivet
Svaveldirektivet56 innehåller EU:s gemensamma regler om vilken svavelhalt vissa bränslen får innehålla. Kraven om svavelhalten i bränsle som används ombord är reglerat både genom den internationella sjö- fartsorganisationen (IMO) miljöregelverk MARPOL Annex VI och genom EU-lagstiftning (direktiv 1999/32/EG som reviderats via 2005/33/EG och 2012/33/EU).
Implementeringen av svaveldirektivet i Sverige
EU-lagstiftningen är införlivad i svensk lag genom svavelförord- ningen (SFS 2014:509). Fartyg ska lämna in en protest mot för hög svavelhalt i det bränsle som de använt ifall det vid en analys visar sig att det bränsle som levererats till fartyget inte överensstämmer med vad som är angivet på bunkerkvittot. För svenskflaggade fartyg ska denna protest lämnas in till Transportstyrelsen.
6.10.3AFS-förordningen
Förordningen om förbud mot tennorganiska föreningar, den s.k. AFS-förordningen57, förbjuder sedan 2008 tennorganiska föreningar på fartyg. Tennorganiska föreningar är kemikalier från antifouling- färg som används på båtskrov och nät. Dessa ytbeläggningar fung- erar som biocider, utformade för att förhindra att alger, mollusker och andra organismer som minskar fartygs hastighet sätter sig på
55Prop. 2001/02:181, s. 1.
56Rådets direktiv 1999/32/EG av den 26 april 1999 om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen.
57Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 782/2003 av den 14 april 2003 om förbud mot tennorganiska föreningar på fartyg.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
fartygen. De är mycket giftiga för marina arter (larver, musslor, ostron och fiskar).
Genom AFS-förordningen införlivas reglerna i Internationella sjöfartsorganisationens (IMO:s) konvention om antifoulingsystem på fartyg (AFS-konventionen) i Europeiska unionens lagstiftning. Syftet är att förbjuda tennorganiska föreningar på alla fartyg som kommer in i hamnar i EU, för att minska eller helt få bort de skadliga effekterna av dessa produkter.
AFS-förordningen i Sverige
AFS-förordningen gäller i Sverige och kompletteras även av ett antal bestämmelser i lagen (1980:424) och förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg. Till exempel är det förbjudet att använda svenska fartyg som inte uppfyller föreskrifter som följer av AFS-förordningen om förbud mot tennorganiska föreningar på far- tyg.58 Det finns även hänvisningar till AFS-förordningen angående be- siktning och certifiering.59
6.10.4Förordningen om påskyndat införande av krav på dubbelskrov för oljetankfartyg
Förordningen60, som har omarbetats flera gånger, syftar till att komma ifrån användningen av oljetankfartyg av s.k. ”enkelskrovs- konstruktion”. I fartyg med enkelskrovskonstruktion är oljan åt- skild från havsvattnet av en enkel plåt i botten och sida. Om denna plåt skadas på grund av en kollision eller grundstötning, finns det en risk att innehållet i lasttankarna läcker ut i havet och orsakar om- fattande föroreningar. Ett effektivt sätt att förebygga denna risk är att omge lasttankarna med en andra invändig plåt, på tillräckligt avstånd från den yttre plåten. En konstruktion med ett sådant ”dubbelskrov” skyddar lasttankarna mot skador och minskar risken för utsläpp.
584 kap. 9 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg.
594 kap. 10 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg.
60Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 530/2012 av den 13 juni 2012 om ett påskyndat införande av krav på dubbelskrov eller likvärdig konstruktion för oljetankfartyg med enkelskrov.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
6.11Kemikaliepolitiken
Det finns ett stort regelverk inom EU när det gäller kemikalier. Lagstiftningen omfattar kemiska produkter, bekämpningsmedel och varor. De mest centrala förordningarna är Reach-förordningen, CLP-förordningen (som innehåller regler för klassificering, märkning och förpackning av kemiska produkter), EU:s förordning om biocid- produkter och EU:s förordning om växtskyddsmedel.
6.11.1Reach-förordningen
Reach-förordningen61 handlar om registrering, utvärdering, tillstånd och begränsningar av kemiska ämnen. Reach innehåller också krav på användare av kemikalier.
I princip alla ämnen omfattas av Reach. Dvs. att ämnen i till exem- pel industriprodukter, rengöringsprodukter och målarfärger samt i varor som kläder, möbler och hushållsapparater omfattas. Därför på- verkas de flesta företag i EU av förordningen.
För att uppfylla kraven i förordningen måste alla företag identi- fiera och hantera de risker som är kopplade till de ämnen de tillverkar eller importerar och säljer inom EU. Företagen måste visa att ämnet kan användas på ett säkert sätt genom hela livscykeln och ge infor- mation om lämpliga riskhanteringsåtgärder.
Om det inte går att använda ämnena på ett säkert sätt kan EU begränsa användningen av ämnena på olika sätt genom förbud eller andra restriktioner. Det kan även införas tillståndskrav för särskilt farliga ämnen i syfte att de ska ersättas med mindre farliga alter- nativ.62 Det är den Europeiska kemikaliemyndigheten Echa som har ansvaret för Reach-förordningen på EU-nivå.
61Europaparlamentet och Rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet.
62www.kemi.se/lagar-och-regler/reach-forordningen/kort-om-reach, 2019-12-17.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Reach i Sverige
Reach-förordningen gäller direkt som svensk lagstiftning. Kemikalieinspektionen har huvudansvaret för Reach-förordningen
i Sverige. Det är flera myndigheter som ansvarar för att utöva tillsyn av Reach och se till att lagen efterlevs. Till exempel Arbetsmiljöverket, Naturvårdsverket, kommuner och länsstyrelser ansvarar i vissa delar.63
6.12Avfallspolitiken och marint skräp
6.12.1Avfallsdirektivet
I avfallsdirektivet64 fastställs en rättslig ram för avfallshantering i EU. Direktivet har utformats för att skydda miljön och människors hälsa genom att betona betydelsen av rätt avfallshantering och åter- vinningsmetoder, vilket ska minska trycket på resurser och förbättra användningen av dem. Dessutom finns en avfallshierarki som är en prioriteringsordning för lagstiftning och politik på avfallsområdet.
Prioriteringsordningen innebär att medlemsländerna
•i första hand ska förebygga avfall,
•i andra hand förbereda det för återanvändning,
•i tredje hand materialåtervinna,
•i fjärde hand annan återvinning t.ex. energi och
•i femte hand bortskaffande.
Ordningen gäller under förutsättning att det är miljömässigt moti- verat och ekonomiskt rimligt. Den bekräftar även principen att ”förorenaren ska betala”, som innebär att producenten av avfallet ska betala för kostnaden för avfallshantering.
I direktivet införs konceptet om utökat producentansvar. Det kan innebära att tillverkare blir skyldiga att ta emot och bortskaffa produkter som har lämnats tillbaka efter användning. Avfallshan- tering ska utföras utan risk för att vatten, luft, jord, växter eller djur
63www.kemi.se/lagar-och-regler/reach-forordningen/kort-om-reach, 2019-12-17.
64Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
skadas, att det är störande (buller eller lukt) eller att det skadar lands- bygden eller platser av särskilt intresse.
Producenter eller innehavare av avfall ska hantera det på egen hand eller låta en officiellt erkänd operatör hantera det. De behöver ha ett tillstånd och inspekteras regelbundet.
Behöriga nationella myndigheter ska upprätta planer för avfalls- hantering och program för att förebygga avfall. Särskilda villkor finns för farligt avfall, spillolja och bioavfall.
Implementeringen av avfallsdirektivet i Sverige
EU:s avfallsdirektiv har implementerats genom 15 kap. miljöbalken och den svenska avfallsförordningen (2011:927).
6.12.2Direktivet om deponering av avfall
Det finns många olika sätt att ta hand om avfall. Att gräva ner det i marken, s.k. deponering, är minst miljömässigt hållbart och bör hål- las till ett absolut minimum. Direktivet om deponering av avfall65 syftar till att förebygga, eller i så stor utsträckning som möjligt, minska all negativ påverkan från deponering på ytvatten, grund- vatten, mark, luft och människors hälsa. Detta görs genom att införa stränga tekniska krav.
Deponier är indelade i tre kategorier: deponier för farligt avfall, deponier för icke-farligt avfall och deponier för inert avfall (avfall som inte bryts ner eller brinner, såsom grus, sand och sten). EU:s medlemsländers regeringar måste genomföra nationella strategier för att gradvis minska mängden biologiskt nedbrytbart avfall som går till deponi.
Deponianläggningar får inte ta emot begagnade däck eller avfall som är flytande, brandfarligt, explosivt eller frätande, eller från medi- cinska eller veterinärmedicinska verksamheter. Endast avfall som har behandlats kan deponeras. Kommunalt avfall kan gå till deponier för icke-farligt avfall.
De nationella myndigheterna måste se till att det pris som opera- törer tar ut för att ta hand om avfallet täcker alla kostnader från det att anläggningen öppnas till det att den läggs ned. Huvudmän för
65Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
deponier måste ansöka om tillstånd och lämna information om den sökandes identitet, och i vissa fall, huvudmannen, vilken typ och mängd av avfall som ska deponeras, platsen och dess kapacitet, inklu- sive drift, övervakning och kontrollplaner, metoder för att förebygga och minska föroreningarna, uppgifter om stängning och efterbehand- ling av platsen.
Implementeringen av direktivet om deponering av avfall i Sverige
Sverige införlivade EU-direktivet i juli 2001 genom förordningen om deponering av avfall (2001:512), och Naturvårdsverkets allmänna råd om deponering av avfall (Handbok 2004:2). Sveriges lagar på deponiområdet har lett till att avfallet koncentreras till ett mindre antal deponier som har en högre standard.66
6.12.3Direktivet om minskad förbrukning av plastbärkassar
Tunna plastbärkassar är en framträdande källa till nedskräpning, skadar miljön och är ett ineffektivt utnyttjande av resurser.
EU-länderna måste vidta åtgärder för att minska förbrukningen av tunna plastbärkassar. Det kan innefatta nationella minskningsmål, begränsningar av användningen av kassarna eller finansiella åtgärder, som att ta ut avgift för dem. Åtgärderna kan utgöras av att definiera en maximal årsförbrukningsnivå på antal tunna plastbärkassar per person eller att se till att tunna plastbärkassar inte tillhandahålls kostnadsfritt på försäljningsställen för varor eller produkter.
EU-länderna måste rapportera sin årsförbrukning av tunna plast- bärkassar till Europeiska kommissionen.67
66www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Avfall/Deponering-av-avfall-/, 2019-12-20.
67Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/720 av den 29 april 2015 om ändring av direktiv 94/62/EG när det gäller att minska förbrukningen av tunna plastbärkassar.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Implementeringen av direktivet om minskad förbrukning av plastbärkassar i Sverige
Direktivet har implementerats i svensk rätt genom miljöbalken och förordningen (2016:1041) om plastbärkassar. Syftet med lagstift- ningen är att minska förbrukningen av plastbärkassar och därmed minska nedskräpningen orsakad av dessa samt att främja ett mer effektivt resursutnyttjande.
Den som i en yrkesmässig verksamhet tillhandahåller plastbär- kassar till konsumenter ska informera om plastbärkassars miljö- påverkan och fördelarna med en minskad förbrukning av plastbär- kassar, och åtgärder som kan vidtas för att minska förbrukningen.
Målet var först att minska antalet plastbärkassar till 90 stycken per person år 2019 och därefter till 40 stycken per person år 2025.
6.12.4Meddelande om cirkulär ekonomi och reviderat avfallspaket
Meddelandet om cirkulär ekonomi innehåller två delar; en handlings- plan för cirkulär ekonomi samt en del med ett nytt avfallspaket med förslag på revideringar av sex direktiv på avfallsområdet.68
Meddelande om EU-strategi för plast i en cirkulär ekonomi.
Kommissionens strategi för plast i en cirkulär ekonomi har sin ut- gångspunkt i den handlingsplan för den cirkulära ekonomin som kommissionen presenterade 2015. Meddelandet om en plaststrategi fokuserar på hela värdekedjan för plast och plastens negativa miljö- påverkan i de olika leden.69
68Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén samt Regionkommittén Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin, COM(2015) 614 final.
69Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén samt Regionkommittén En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi, COM (2018) 28 final.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
6.12.5Engångsplastdirektivet
Även detta direktiv har sitt ursprung i EU:s strategi från 2015 om cirkulär ekonomi och reviderat avfallspaket. Syftet med direktivet är att förebygga och minska vissa plastprodukters inverkan på miljön, särskilt vattenmiljön, och på människors hälsa samt att främja över- gången till en cirkulär ekonomi med innovativa och hållbara affärs- modeller, produkter och material och därigenom bidra till den inre marknadens goda funktion.
Medlemsstaterna ska bl.a. vidta nödvändiga åtgärder för att på ett ambitiöst och bestående sätt minska förbrukningen av plastproduk- ter för engångsbruk.70
Implementeringen av engångsplastdirektivet i Sverige
Implementeringen av engångsplastdirektivet är ännu inte klar men det finns en plan för hur den ska genomföras. Miljödepartementet har beslutat om en bokstavsutredning som ska ta fram förslag på hur EU:s engångsplastdirektiv ska genomföras.71
Regeringen har även gett Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram uppgifter om Sveriges årliga konsumtion av engångsplast och att analysera rapporteringskraven i direktivet. Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2020. Naturvårdsverket har också fått i uppdrag att stödja Miljödepartementets bokstavsutredning.
Regeringen har vidare gett Havs- och vattenmyndigheten i upp- drag att utreda hur kraven på fiskeredskap i engångsplastdirektivet ska genomföras. Uppdraget ska redovisas senast den 4 maj 2020.
6.13EU:s ramprogram för forskning och innovation
– Horisont 2020
Horisont 2020 är EU:s mest omfattande program för forskning och innovation någonsin. Närmare 80 miljarder euro finns att söka under sju år (2014–2020). Målet är att åstadkomma en smart och hållbar tillväxt för alla. Horisont 2020 är ämnat att bidra till att uppnå detta
70Europaparlamentets och Rådets direktiv (EU) 2019/904 av den 5 juni 2019 om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön.
71https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2019/07/atgarder-for-okad-atervinning- minskad-konsumtion-och-minskad-nedskrapning-av-plast/, 2020-11-22.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
genom att sammanföra forskning med innovation och fokusera på tre nyckelområden: hög vetenskaplig kvalitet, industriellt ledarskap och samhälleliga utmaningar. Europa ska kunna frambringa veten- skap och teknik i världsklass som kan driva på den ekonomiska till- växten.
Att hantera klimatförändringarna är en övergripande prioritering i Horisont 2020, och 35 procent av programmets totala budget har avsatts för detta. Avfall och vatten är särskilt prioriterade områden och man identifierar den biologiska mångfalden och ekosystemen som hotade. Lösningen är att investera i innovation till stöd för en grön ekonomi – en ekonomi i samklang med miljön.72
6.13.1Inspire-direktivet
I direktivet73 fastställs allmänna regler för en infrastruktur för rums- lig information i Europa för EU:s miljöpolitiska syften och för politiska beslut eller verksamheter som kan påverka miljön.
Infrastruktur för rumslig information omfattar metadata, rums- liga datamängder och rumsliga datatjänster, nätverkstjänster och nät- verksteknik, avtal om delning, åtkomst och användning, samt meka- nismer, processer och förfaranden för samordning och övervakning. Metadata är information som beskriver rumsliga datamängder och rumsliga datatjänster, så att det blir möjligt att finna, inventera och utnyttja dem. Rumsliga data är alla data med direkt eller indirekt hänvisning till en viss plats eller geografiskt område, t.ex. adresser, transportnätverk, höjd och markanvändning.
Implementeringen av Inspire-direktivet i Sverige
ISverige har Inspire-direktivet implementerats i en lag (SFS 2010:1767) och en förordning (SFS 2010:1770) för geografisk miljöinformation. I förordningen pekas informationsansvariga myndigheter ut för de olika teman som ingår i direktivet. Ansvaret över datadelning delas tematiskt enligt de tema som definieras inom Inspire.
72https://ec.europa.eu/programmes/horizon2020/sites/horizon2020/files/H2020_SV_KI02 13413SVN.pdf, 2019-12-20.
73Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire).
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
6.14Andra EU-direktiv och förordningar som är av relevans för havspolitiken
6.14.1MKB-direktivet
MKB-direktivet74 om miljökonsekvensbedömningar går ut på att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en be- dömning av denna påverkan innan tillstånd ges.
Implementeringen av MKB-direktivet i Sverige
MKB-direktivet har implementerats i Sverige genom 6 kap. miljö- balken och miljöbedömningsförordningen (2017:966).
6.14.2Takdirektivet
Takdirektivet75 anger den högsta nivån av luftföroreningar som EU:s medlemsstater får släppa ut. De luftföroreningar som direktivet om- fattar är: svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen exklu- sive metan, ammoniak och små partiklar. Dessa kan orsaka försur- ning (t.ex. kan den kemiska sammansättningen i havet försuras), vatten- och markförorening (eutrofiering), och marknära ozon (ozon som uppstår när de fyra föroreningarna reagerar med värme och solljus). EU:s åtgärder behövs eftersom dessa föroreningar är gränsöverskridande.
Implementeringen av takdirektivet i Sverige
En ny luftvårdsförordning (2018:740) för genomförande av bestäm- melserna i det reviderade takdirektivet trädde i kraft 1 juli 2018. För- ordningen omfattar berörda myndigheters arbete med framtagande av luftvårdsprogram, utsläppsstatistik, scenarier, miljöövervakning samt rapportering till EU som följer av direktivets bestämmelser.
74Europaparlamentets och Rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.
75Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
6.14.3Industriutsläppsdirektivet (IED)
För att kontrollera industriernas utsläpp har EU tagit fram en allmän ram som bygger på integrerad tillståndsgivning, Industriutsläpps- direktivet (2010/75/EU)76. Detta innebär att man i tillstånden måste ta hänsyn till en anläggnings fullständiga miljöprestanda, för att und- vika att föroreningar övergår från ett medium, t.ex. luft, vatten och mark, till ett annat. Prioritet ska ges till att förebygga föroreningar genom att ingripa vid källan och säkerställa ett varsamt utnyttjande och hantering av naturresurser.
Industriutsläppsdirektivet trädde i kraft 2013 och är en omarbet- ning av flera tidigare sektorsanpassade direktiv. Industriutsläpps- direktivet har genomförts i svensk lagstiftning bl.a. genom miljö- balken, miljöprövningsförordningen, industriutsläppsförordningen och miljötillsynsförordningen.
Syftet med direktivet är att förebygga, minska och i möjligaste mån eliminera föroreningar från industriella verksamheter, i enlighet med principen om att förorenaren ska betala, principen om före- byggande åtgärder mot föroreningar och principen om bästa till- gänglig teknik. Direktivet är en ram för kontroll av viktiga industri- ella verksamheter där insatser vid källan prioriteras, liksom ett var- samt utnyttjande av naturresurserna samt att vid behov ta hänsyn till de ekonomiska omständigheterna och de lokala särdragen på den plats där den industriella verksamheten bedrivs.
Industriutsläppsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv, vilket inne- bär att medlemsländerna har rätt att införa eller behålla strängare men inte mildare krav än de som följer av direktivet.
Direktivets betydelse är av betydelse även för jordbrukssektorn där uppfödare av fjäderfän och svin omfattas av direktivet, om upp- födningen är ”intensiv”, dvs. av stor omfattning.77
Implementeringen av industriutsläppsdirektivet i Sverige
Industriutsläppsdirektivet har genomförts i svensk lagstiftning genom en rad författningar. De författningar som genomför IED i Sverige är följande:
76Europaparlamentets och Rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industri- utsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar).
77Direktivets bilaga I.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
•Miljöbalken (1998:808)
•Industriutsläppsförordningen (2013:250)
•Miljöprövningsförordningen (2013:251)
•Förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar
•Förordningen (2013:253) om förbränning av avfall
•Förordningen (2013:254) om användning av organiska lösnings- medel
•Förordningen (2013:255) om produktion av titandioxid
•Miljötillsynsförordningen (2011:13)
•Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd
•Förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken
•Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2006:9) om miljörapport
•Tryckfrihetsförordning (1949:105)
•Offentlighets- och sekretesslag (2009:400).
6.14.4Fritidsbåtsdirektivet
Fritidsbåtsdirektivet78 från 2013 uppdaterar lagstiftningen för kon- struktion och tillverkning av motor- och segelbåtar. Det syftar till att säkerställa rättvis konkurrens för dessa produkter på EU-mark- naden genom att alla ska följa samma standarder.
I direktivet fastställs krav för tillverkare, importörer och distri- butörer av vattenfarkoster. Det bygger på lagstiftning som antogs 2003, som innehöll gränsvärden för avgasutsläpp från motorer (kol- monoxid, kolväte, kväveoxid och partiklar) och för bullernivåer. På så sätt återspeglas den tekniska utvecklingen som har lett till för- bättrad miljöprestanda.
78Europaparlamentets och Rådets direktiv 2013/53/EU av den 20 november 2013 om fritids- båtar och vattenskotrar.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
Fritidsbåtsdirektivet anger konstruktionskategorier (A, B, C och D) för båtar. Dessa baseras på lämplighet vid navigeringsför- hållanden, som t.ex. intervall för vindstyrka och signifikant våghöjd.
Alla vattenfarkoster, angivna komponenter och framdrivnings- motorer ska CE-märkas. Märkningen visar att en produkt är förenlig med den relevanta EU-lagstiftningen. CE-märkningen måste an- bringas på tillverkarskylten, monterad separat från vattenfarkostens identifikationsnummer. På framdrivningsmotorer ska CE-märk- ningen anbringas på motorn.
Andra grundläggande krav är t.ex. att:
•varje vattenfarkost ska ha ett identifikationsnummer och bära tillverkarskylten,
•vattenfarkosterna ska konstrueras på ett sätt som minimerar risken för att falla överbord och som gör det lätt att ta sig ombord igen,
•föraren ska ha god sikt 360 grader runt om under normala an- vändningsförhållanden,
•en skriftlig användarhandbok ska följa med varje vattenfarkost för att de ska kunna användas säkert,
•vattenfarkosten ska ha tillräcklig struktur, stabilitet och flytkraft i enlighet med dess konstruktionskategori,
•alla utombordsmotorer med rorkult ska vara utrustade med en nödstoppsanordning.
Implementeringen av fritidsbåtsdirektivet i Sverige
Fritidsbåtsdirektivet har implementerats i svensk rätt genom lagen (2016:96) om fritidsbåtar och vattenskotrar. Lagen reglerar krav på fritidsbåtar, vattenskotrar och viss utrustning samt skyldigheter för olika aktörer. I lagen finns också ett antal normgivningsbemyndi- ganden som gör det möjligt att genomföra de mer detaljerade delarna.
EU och havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
6.15En europeisk grön giv
Den 11 december 2019 presenterade Europeiska kommissionen med- delandet om den europeiska gröna given.79 Syftet med den gröna given är att ställa om EU:s politik till ett rättvist och välmående samhälle med en modern, resurseffektiv och konkurrenskraftig eko- nomi med nettonollutsläpp 2050 och där den ekonomiska tillväxten har frikopplats från resursförbrukningen. Den ska också skydda, bevara och förbättra EU:s naturkapital och skydda allmänhetens hälsa och välbefinnande från miljörelaterade risker och effekter. Meddelandet är en första färdplan för de centrala politiska strategier och åtgärder som krävs för att den europeiska gröna given ska bli verklighet. En rad lagstiftningsförslag och strategier kommer att följa de närmaste åren.
För att genomföra den europeiska gröna given finns det ett behov att ställa om politiken för energi, ekonomi, industri, produktion, konsumtion, storskalig infrastruktur, transporter, livsmedel, jord- bruk, byggverksamhet, skatter och socialpolitik. För att nå miljö-, klimat-, och energimålen vill kommissionen sätta högre värde på skydd och återställande av naturliga ekosystem, hållbar resursan- vändning och förbättringar av människors hälsa. Den gröna given är en integrerad del av kommissionens strategi för att genomföra Agenda 2030 och FN:s globala mål för hållbar utveckling.80
Meddelande innehåller ett antal övergripande centrala strategier och åtgärder bl.a.:
•Skärpning av EU:s klimatmål för 2030 och 2050.
•Ren, prisvärd och säker energiförsörjning, där EU-kommis- sionen avser lägga fram en strategi för vindkraft till havs 2020.
•Ren industri och cirkulär ekonomi, där EU-kommissionen tänker även följa upp 2018 års plaststrategi och bl.a. fokusera på åtgärder mot avsiktligt tillsatta mikroplaster och oavsiktliga utsläpp av plast från exempelvis textilier och däckslitage. Kommissionen anser även att EU bör sluta att exportera avfall utanför EU och kommer att se över bestämmelserna om avfallstransporter och olaglig export.
79Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén, Den europeiska gröna given, COM(2019)640 final.
80Regeringskansliet, Faktapromemoria 2019/20:FPM13, Meddelande om en europeisk grön giv.
SOU 2020:83 |
EU och havsmiljöarbetet |
•Hållbar och smart mobilitet där kommissionen tänker föreslå att EU:s handel med utsläppsrätter utvidgas till sjöfarten.
•Ett rättvist, hälsosamt och miljövänligt livsmedelssystem där kommissionen avser lägga fram en strategi – från jord till bord som täcker alla länkar i livsmedelskedjan och ska bana väg för en mer hållbar livsmedelspolitik.
•Bevarande och återställande av ekosystem och biologisk mång- falden där EU-kommissionen bl.a. vill att EU intar en nyckelroll i förhandlingarna om bevarande och återställande av ekosystem och biologisk mångfald. Senast i mars 2020 avser kommissionen lägga fram en strategi för biologisk mångfald, som ska följas upp med särskilda åtgärder under 2021.
•Nollföroreningsvision för en giftfri miljö, där kommissionen avser anta nollföroreningsplaner för luft, vatten och mark under 2021. Inom ramen för strategin från jord till bord är det tänkt att föroreningarna från övergödning ska minska. Kommissionen vill därtill föreslå nya åtgärder för att ta itu med föroreningar i dag- vattnet, exempelvis i relation till mikroplaster och kemikalier, in- klusive läkemedel.
•Miljöanpassa medlemsstaternas budgetar och rätt prissignaler. kommissionen vill samarbeta med medlemsstaterna för att granska och jämföra metoder för grön budgetering. På nationell nivå vill kommissionen att den gröna given ska skapa förutsättningar för omfattande skattereformer och att subventioner för fossila bräns- len tas bort.
7Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet
7.1Vikten av internationellt samarbete i havsmiljöarbetet
Principen om det fria havet är grundläggande för den internationella havsrättsliga regleringen som främst ligger inom FN-systemet. Prin- cipen innebär att ingen nation har rätt att göra anspråk på suveränitet över det fria havet, utan suveräniteten begränsas till att omfatta en kustremsa, territorialhavet, och fartyg som för landets flagga.
Det var först efter andra världskriget som ett internationellt regelverk utvecklades inom FN som innebar att kuststaterna fick ökat inflytande över hur angränsande hav nyttjas. Territorialgrän- serna, och därmed den nationella rådigheten, har efter hand flyttats längre ut i havet och möjligheten för länder att inrätta en ekonomisk zon har tillkommit. Utvecklingen av det internationella regelverket har successivt inneburit en ökad rätt att bestämma över nyttjandet och bevarandet av naturresurserna i den ekonomiska zonen.1
De internationella styrmedel som olika internationella aktörer och samfund beslutar är olika i sin karaktär när det gäller hur bind- ande de kan anses vara för nationalstaterna. Utöver EU finns det inget internationellt organ som Sverige har lämnat beslutandemakt till på motsvarande sätt. Trycket från ett internationellt samfund ska ändå inte underskattas när det kommer till länders benägenhet att efterleva gemensamt upprättade överenskommelser.
När det gäller de havsregionala styrmedlen Helsingforskonven- tionen för Östersjön, Helcom, och Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, Ospar, råder inga skarpa gränser mellan dem och EU:s regelverk.
1SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen.
247
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Sverige är part i alla viktiga regionala och globala konventioner som har betydelse för skyddet av havsområdena i Östersjön och Nordsjön. I det följande redogörs för de konventioner och avtal som är av central betydelse för svenskt havsmiljöarbete.
7.2FN-systemet
Havsfrågorna är globala till sin natur. FN har därför fått en viktig roll att reglera verksamheter till havs som sjöfart, fiske och mineral- utvinning samt att sätta ramarna för skydd och förvaltning av gemen- samma marina resurser. I avsnittet redovisas de församlingar, pro- gram, samt fackorgan inom FN-systemet som är viktiga för arbetet med havet. Konventioner inom FN-systemet med relevans för havet redovisas under avsnitt 7.3.
7.2.1FN:s generalförsamling och FN:s generalsekreterare
FN:s havsrättskonvention som reglerar verksamheter till havs och bevarande och förvaltning av marina resurser sorterar direkt under FN:s generalsekreterare som ansvarar för sammankallande av parts- möten.
Generalförsamlingen beslutar varje år om två resolutioner om genomförande av havsrättskonventionen samt stakar ut riktningen för FN:s verksamhet på havsområdet.2 År 1999 beslutade general- församlingen att etablera en informell årlig konsultationsprocess kopp- lad till havsrättskonventionen för att bistå med tematiskt underlag, särskilt vad gäller nya frågor, till de årliga resolutionerna.3 General- församlingen beslutade 2002 om att etablera en s.k. Regular Process4 för att regelbundet göra en bedömning av havens miljöstatus inklu- sive ekonomiska och sociala aspekter och rapportera resultatet till
2Generalförsamlingen fattar årligen beslut om ”Resolutions on Oceans and the Law of the sea” samt ”Resolution Sustainable Fisheries, Including through the 1995 Agreement for the Implementation of the Provisions of the UNCLOS of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, and Related Instruments.”
3United Nations Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the law of the Sea.
4Regular Process for Global Reporting and Assessment of the State of the Marine Environ- ment, including Socioeconomic Aspect.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
generalförsamlingen.5 Den andra rapporteringen är planerad till sent 2020. Generalförsamlingen beslutade 2017 genom resolutionen för havet att etablera FN:s årtionde för havsforskning 2021–2030 (se vidare nedan).6 FN:s generalsekreterare utsåg även 2017 ett särskilt sände- bud för havet med ansvar för att bidra till att nå hållbarhetsmål 14 för havet.
Generalförsamlingen beslutade 2015, genom en särskild resolution, att ett implementeringsavtal om bevarande och hållbar användning av marin biologisk mångfald i områden utanför nationell jurisdiktion (BBNJ-processen) ska förhandlas fram inom havsrättskonventionen.7 Under 2017 tog församlingen ytterligare ett steg på vägen och beslutade att en mellanstatlig konferens skulle hållas för att behandla ett förslag om ett rättsligt bindande instrument att lägga fram till generalförsamlingen hösten 2020, men arbetet är försenat.8 Instru- mentet ska bl.a. omfatta fördelning av nytta av marina genetiska resurser, områdesbaserade förvaltningsåtgärder, bl.a. marina skydds- områden, miljökonsekvensbeskrivningar samt kapacitetsuppbyggnad och överföring av marin teknik.9
Sveriges arbete i FN
Sverige har, särskilt genom värdskapet för FN:s havskonferens till- sammans med Fiji 2017, tagit en aktiv roll i FN:s generalförsamling i havsfrågor. Regeringen har gett särskilt finansiellt stöd för att FN:s sändebud för haven ska kunna bistå genomförande av de frivilliga åtaganden som länder, organisationer och näringslivet rapporterade vid havskonferensen. Sverige (genom miljö- och klimatministern) är tillsammans med FN:s sändebud för haven, co-chairs för Friends of Ocean Actions som har till syfte att stärka det globala åtgärdsarbetet.10
Regeringen deltar aktivt i förhandlingarna om ett nytt tillämp- ningsavtal om biologisk mångfald till havsrättskonventionen. Här bedrivs dock förhandlingarna genom EU-koordinering. Generalför-
5www.un.org/depts/los/global_reporting/Background_to_the_Regular_Process.pdf, 2020-11-20.
6UNGA Resolution 72/73 paragraf 292–295.
7UNGA Resolution 69/292.
8UNGA Resolution 72/249.
9Regeringen 2017, Fakta-PM om EU-förslag 2017/18:FPM50 KOM (2017) 812, Förhand- lingsmandat för avtal om skydd av marin biologisk mångfald (BBNJ).
10www.weforum.org/friends-of-ocean-action/who-we-are, 2020-11-20.
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
samlingens förhandlingar om de två årliga resolutionerna om havet genomförs också via EU:s koordinering.
Sverige har genom Havs- och vattenmyndigheten deltagit aktivt vid den informella konsultationsprocessen sedan 2015.
Ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC)
Det ekonomiska och sociala rådet, som är ett av FN:s sex huvud- organ, har fått ett särskilt ansvar för att följa upp och genomföra Agenda 2030. Rådet ansvarar och står värd för det årliga högnivå- mötet som följer upp och diskuterar vidare åtgärder och insatser för att genomföra hållbarhetsagendan.
7.2.2FN:s miljöprogram och FN:s miljöförsamling
FN:s miljöprogram (Unep) etablerades 1972. I samband med FN:s konferens om hållbar utveckling i Brasilien 2012 (Rio + 20) instif- tades FN:s miljöförsamling Unea (United Nations Environment Assembly), som är Uneps högsta beslutande organ och samman- kallas vartannat år. Vid Rio + 20 infördes även universellt medlem- skap i Unep. Unea fattar beslut i form av ministerdeklarationer, resolutioner och bindande beslut. Besluten rör främst Uneps budget och hantering av fonder. Resolutionerna är rekommendationer inom miljöområdet som ska bidra till att nå de globala hållbarhetsmålen. Unea har beslutat om flera resolutioner som direkt eller indirekt berör havsområdet som t.ex. marint skräp, landbaserade föroreningar, korallrev, mangroveskogar, farliga ämnen och avfall.11
Sveriges arbete
Sverige är en av de största bidragsgivarna till Unep och även till FN:s miljöfond. Regeringen antog en ny Unep-strategi 2019 där bl.a. hav, kust och vatten, pekas ut som ett av fyra prioriterade områden. Även de tre andra av regeringen prioriterade områdena; biologisk mång-
11http://web.unep.org/environmentassembly/un-environment-assembly-and-governing- council, 2020-11-20.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
fald, klimat och luft samt avfall och kemikalier, är av betydelse för havsmiljön.12 Sverige har deltagit i expertgruppen för marint skräp och mikroplast för att skapa ett globalt och enhetligt ramverk för arbetet med marint skräp.13
7.2.3Internationella sjöfartsorganisationen (IMO)
Internationella sjöfartsorganisationen eller International Maritime Organisation (IMO), är FN:s organisation för sjöfart. IMO grun- dades 1958 och Sverige anslöt 1959. Det övergripande målet för IMO är att arbeta för säkra och effektiva transporter på rena hav.
IMO består av en församling, ett råd och fem kommittéer. Den ursprungliga kommitteen är The Maritime Safety Committee, men merparten av miljöfrågorna hanteras i Marine Environment Protec- tion Committee (MEPC) som etablerades 1973. MEPC möts en gång per år.
Inom IMO har flera konventioner beslutats för sjöfartens säker- het och miljö (se nedan). Närmare hälften av styrmedlen i dessa kon- ventioner har någon form av miljöanknytning.14
Det enda FN-organ som ligger i Sverige är World Maritime University som etablerades av IMO i Malmö 1983. Universitetet ska stärka forskning och utbildning inom sjöfartsområdet bland utveck- lingsländer.
Sveriges arbete
Sverige är en aktiv part i IMO och i MEPC. Transportstyrelsen är ansvarig myndighet. (För närmare information om Sveriges arbete inom IMO:s konventioner se nedan.)
12Regeringskansliet 2019-12-15, Strategi för Sveriges samarbete med FN:s miljöprogram (Unep), perioden 2020–2023.
13Progress in the Work of the Ad Hoc Open-Ended Expert Group on Marine Litter and Microplastics Established by Resolution 3/7. UNEP/EA.4/12.
14IMO and the environment. Leaflet, s. 2.
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
7.2.4FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO)
FAO är FN:s fackorgan för livsmedelssäkerhet, jordbruk, lands- bygdsutveckling, fiske och skogsbruk. FAO:s övergripande mål är att arbeta för att minska svält och fattigdom i världen. FAO har en viktig roll i den globala fiskepolitiken. Av FAO:s 194 medlemsländer har 170 antagit en uppförandekod för ansvarsfullt fiske.15 Koden är en global överenskommelse i flera övergripande frågor som rör fiske- och vattenbruksindustrin och bidrar till genomförande av det särskilda genomförandeavtalet för fiske under FN:s havsrättskonvention.
Sveriges arbete
Sverige är en aktiv part i FAO. Både Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten deltar aktivt.
7.2.5Unesco
Unesco (United Nations Educational, Scientific and Cultural Orga- nization) är FN:s fackorgan för utbildning, vetenskap och kultur. Unesco har antagit flera konventioner, främst inom kulturområdet, men där några även är av betydelse för havsmiljön som t.ex. världs- arvskonventionen.
Unescos biosfärprogram Man and the Biosphere (MAB) är ett mellanstatligt program för att på vetenskaplig grund förbättra rela- tionen mellan människan och hennes livsmiljö i ett globalt perspek- tiv. Programmet startade 1971 och är ett tvärvetenskapligt forsknings- program där naturvetenskap och samhällsvetenskap förenas.
Inom Unesco finns även den mellanstatliga oceanografiska kom- missionen (Intergovernmental Oceanographic Commission, IOC) som etablerades 1960. IOC är det enda kompetenta organet för marin forskning inom FN-systemet. IOC inrymmer Global Ocean Observation System (GOOS) som är ett nätverk av observations- stationer för insamling av data. Data som samlas in utgör bl.a. under- lag för att främja havsforskning internationellt och därmed för att öka kunskaperna om världshavens roll för jordens klimat, havens
15FAO 1995, Code of Conduct for Responsible Fisheries.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
resurser och kusternas problem, samt för att göra förutsägelser för hållbar utveckling.
IOC har även fått ansvaret att samordna FN:s årtionde för havs- forskning 2021–2030.16 Syftet med programmet är att utveckla ett ramverk för kunskap om havet och havsforskning för att stödja ländernas arbete med att nå hållbarhetsmålen i Agenda 2030.
IOC-Unesco har sedan mitten på 2000-talet även haft ett särskilt program för att stödja havsplanering och arbetat fram vägledningar och kapacitetsstöd, särskilt till utvecklingsländer.17 Slutligen har IOC arbetat aktivt med att utveckla kunskap och undervisningsmaterial för marin pedagogik (Ocean Literacy).18
Sveriges arbete
Svenska Unescorådet är Sveriges nationalkommission för Unesco och ger råd till regeringen om Unescos verksamhet och informerar om Unesco i Sverige. Sverige är invald i styrelsen för biosfärspro- grammet mellan 2017–2020. I Sverige finns det sju biosfärområden, däribland Blekinge Arkipelag som till stor del är ett marint biosfärs- område. Det pågår även ett projekt i Östersjöregionen ”Biosphere for the Baltic” för att främja Östersjöns miljö och kultur, samt att visa på vilket sätt biosfärsområden bidrar till Agenda 2030.19
I samband med FN:s havskonferens 2017 har Sverige fått ett större engagemang i IOC-Unesco:s olika program. Regeringen har bidragit ekonomiskt till IOC:s arbete med havsplanering och marin pedagogik. Havs- och vattenmyndigheten har även bidragit med havs- planeringskompetens vid olika internationella konferenser. Sverige har även en plats i styrelsen för planeringen av FN:s årtionde för havsforskning. SMHI är ansvarig nationell myndighet för IOC.
16UNGA Resolution 72/73 paragraf 292–295.
17http://msp.ioc-unesco.org/about/msp-at-unesco/, 2020-11-20.
18https://oceanliteracy.unesco.org/, 2020-11-20.
19www.unesco.se/biosphere-for-baltic-handlar-om-att-visa-pa-vilket-satt-biosfaromradena- bidrar-till-agenda-2030-anna-sarnblad-biosphere-for-baltic/, 2020-11-20.
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
7.2.6Agenda 2030
Agenda 2030 för hållbar utveckling och dess 17 globala mål för håll- bar utveckling antogs vid FN:s toppmöte den 25 september 2015. Agendan och de globala målen syftar till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jäm- ställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser. De globala målen balanserar de tre dimensionerna av hållbar utveckling: den eko- nomiska, den sociala och den miljömässiga.20 Agenda 2030 beskrivs ingående i kapitlet om Agenda 2030 och mål 14.
7.3FN konventioner – ett urval
Det finns en rad internationella konventioner som i olika stor ut- sträckning påverkar Sveriges nationella rådighet i havsmiljöarbetet och havspolitiken. Vissa konventioner är generella och omfattar stora delar på en övergripande nivå medan andra är smala och spe- cialiserade.
Det finns en uppsjö av varianter för hur man tar konventioner vidare nationellt. Det finns därtill lika många analyser om vilka sätt som är mest effektiva. För att få ut mesta möjliga av en internationell konvention kan regelverket behöva situationsanpassas. Samtidigt bidrar floran av olika sätt att inkorporera konventioner i den svenska rätten till ett oöverskådligt nät av styrmedel och effekter.
Nedan följer en beskrivning av några internationella konven- tioner som i olika stor utsträckning fungerar som styrmedel för svenska aktörer.
7.3.1FN:s havsrättskonvention
I havsrättskonventionen, eller Förenta Nationernas havsrättskon- vention, Unclos,21 finns havsrättsfrågorna samlade i ett politiskt av- tal. Konventionen började förhandlas 1956 men undertecknades först 1982 och trädde i kraft 1994.
20Svensk översättning av FN:s Transforming our world: The 2030 agenda for sustainable deve- lopment, Medel för genomförande, p. 47.
21United Nations Convention of the Law of the Seas.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
I väsentliga delar fastställdes genom konventionen de regler som sedan tidigare var internationell sedvanerätt som t.ex. The freedom of the seas från 1700-talet. Det innebär att många av de regler som finns i konventionen också omfattar och i praktiken följs av stater som inte har ratificerat den.22
Havsrättskonventionen reglerar hur världens länder ska dela upp världshavet och dess resurser. Det innebär vattenpelaren, konti- nentalsockeln och havsbottnen in till baslinjen, med alla aspekter på ländernas juridiska och ekonomiska rättigheter samt nyttjande och skydd. Besluten tas på ett årligt återkommande partsmöte under led- ning av FN:s generalsekreterare.
Konventionen togs fram för att FN:s medlemsstater såg ett behov av att inom ramen för en gemensam konvention reglera marina resur- ser och användningen av haven, och därmed etablera ett stabilt och förutsägbart regelverk. Konventionen är ett juridiskt ramverk för flera andra konventioner och avtal samt ger stöd till det havsregio- nala samarbetet.
Enligt konventionen omfattar en kuststats suveränitet utöver dess landterritorium också inre vatten och när det är fråga om en arkipe- lagstat, även dess arkipelagvatten och ett angränsande havsområde som benämns territorialhavet.23
Alla staters fartyg, vare sig staterna är kuststater eller inte, ska enligt konventionen ha rätt till s.k. oskadlig genomfart av annan stats territorialhav.24
Utanför territorialhavet finns den s.k. ekonomiska zonen. I den ekonomiska zonen gäller särskilda rättigheter och skyldigheter för kuststaten.
Det fria havet är vattenområden som inte hör till den ekonomiska zonen, territorialhavet eller inre vatten. Det fria havet är öppet för alla stater, vare sig de är kuststater eller stater utan kust. Det fria havets frihet omfattar bl.a. frihet till sjöfart, frihet till överflygning, frihet till fiske och frihet till vetenskaplig forskning. Det fria havet ska vara förbehållet för fredliga ändamål. Ingen stat kan göra giltiga anspråk på suveränitet över någon del av det fria havet. Varje stat har rätt att låta fartyg, som för dess flagg, segla på det fria havet.25
22www.havochvatten.se, 2019-12-02.
23Artikel 2 Havsrättskonventionen.
24Artikel 17 Havsrättskonventionen.
25Artikel 87 Havsrättskonventionen.
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Med territoriell jurisdiktion menas att staten har jurisdiktion över det egna territoriet. Flaggstatsjurisdiktion innebär att en stat har juris- diktion över fartyg eller luftfartyg som är registrerade i den staten.26
Havsrättskonventionen har kompletterats med två genomförande- avtal. Det första avtalet reglerar vissa frågor om djuphavsgruvdrift, och trädde i kraft 1996.27 För tillståndsgivning till djuphavsgruvdrift ansvarar det mellanstatliga organet International Seabed Authority (ISA). Det andra avtalet reglerar skydd av långvandrande fiskbestånd (Fish stock agreement) och trädde i kraft 2001.28 Avtalet är grunden för reglering av vissa fiskbestånd i de regionala fiskeförvaltnings- organisationerna (Regional Fisheries Management Organisations, RFMO:s).
Konventionen innebar dessutom att en för medlemsstaterna bin- dande havsrättslig tvistlösningsmekanism upprättades genom havs- rättstribunalen. Havsrättstribunalen bidrar till fredliga lösningar av konflikter och utvecklar havsrätten genom rättspraxis.
Även FN:s kommission om avgränsningen av kontinentalsockeln har inrättats inom ramen för Unclos. Kommissionen fattar beslut om staters ansökan om avgränsning av den utökade kontinentalsockeln.
Utöver detta pågår förhandlingar om ett implementeringsavtal om bevarande och hållbar användning av biologisk mångfald i om- råden utanför nationell jurisdiktion (BBNJ-processen) (se ovan).
Staternas skyldighet att skydda och bevara den marina miljön
Staterna är enligt havsrättskonventionen skyldiga att skydda och bevara den marina miljön och ska vidta de åtgärder som krävs och som är förenliga med konventionen för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den marina miljön från alla slags källor. Staterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll bedrivs på ett sådant sätt att de inte genom föroreningar förorsakar skada för andra stater och deras miljö, och att föroreningar till följd av olyckor eller
26Utförligare redogörelse finns i prop. 2005/06:209.
27Agreement relating to the implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982.
28The United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks (in force as from 11 December 2001).
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll inte sprids bort- om de områden över vilka de utövar suveräna rättigheter.
Staterna har skyldighet att lagstifta för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den marina miljön. En särskild ord- ning gäller beträffande förorening från fartyg. Staterna ska därvid, genom IMO eller vid en allmän diplomatkonferens, fastställa inter- nationella regler om förorening.
Sveriges implementering
Sverige undertecknade havsrättskonventionen 1982 och ratificerade den 1996.29 Konventionen har införlivats i svensk rätt genom lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon samt genom ändringar i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.
7.3.2Konventionen om biologisk mångfald
Konventionen om biologisk mångfald (CBD) undertecknades vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio 1992, och trädde i kraft 1993 då även Sverige undertecknade den.30 Beslut fattas vid kon- ventionens partsmöten vartannat år.
Målet för arbetet inom konventionen är bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald samt att nyttan som uppstår vid användandet av genetiska resurser ska fördelas rättvist.
År 2010 antog världens länder en strategisk plan för biologisk mångfald för perioden 2011–2020. Den strategiska planens övergrip- ande mål är att stoppa förlusten av biologisk mångfald samt att säkra resilienta ekosystem och ekosystemtjänster. Planen innehåller 20 del- mål som kallas Aichimålen.31 Målen handlar om att minska den direkta påverkan och förbättra situationen för biologisk mångfald och att öka nyttan av ekosystemtjänster för alla. Beslutet uppmanar samtliga parter i CBD att genomföra den strategiska planen bl.a. genom att uppdatera regionala och nationella strategier och mål i linje med pla- nens övergripande målsättningar och Aichimålen. Alla parter ska
29SÖ 2000:1 Förenta nationernas havsrättskonvention Montego Bay den 10 december 1982 och avtalet om genomförande av Del XI i denna konvention New York den 28 juli 1994.
30www.naturvardsverket.se/cbd, 2020-11-20.
31CBD COP 10 Decision X/2. Strategic Plan for Biodiversity 2011–2020.
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
även rapportera underlag till CBD till en global utvärdering av arbetet med biologisk mångfald inom konventionen (Global Biodiversity Outlook).
FN:s forskarpanel för biologisk mångfald, IPBES, kom med sin första rapport 2019.32 Rapporten visar att bara tre av de tjugo Aichi- målen sannolikt nås till 2020. Det pågår ett arbete inom CBD med att ta fram ett nytt ramverk med nya mål, som planeras att antas vid partsmötet 2021.
CBD har ett arbetsprogram för kustnära- och marin biodiver- sitet. Programmet innehåller särskilda rekommendationer för part- ernas och andra regionala och internationella organisationers arbete för marint skräp, undervattensljud, skydd av sårbara arter i kallvatten och havsplanering. Den mest omfattande delen av det marina pro- grammet är identifiering av ekologiskt och biologiskt signifikanta om- råden, s.k. EBSA-områden. EBSA-områden pekas som regel ut genom havsregionala workshops och rapporteras till CBD för havsområden både inom och bortom nationell jurisdiktion.
Sveriges arbete med konventionen
I Sverige införlivade regeringen CBD:s strategiska plan och Aichi- målen 2014 i arbetet med miljömålen genom En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.33 Där finns bl.a. flera etapp- mål som bidrar till att nå Aicihimålen. Bl.a. beslutade regeringen om ett etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden som direkt avser att genomföra Aichimål 11 om skydd av områden. Sverige rapporterade underlag till CBD:s fjärde utvärdering 201434 och 2019 till den femteutvärderingen som publi- cerades 2020.35
Helcom anordnade en EBSA-workshop 2017 där Sverige genom Havs- och vattenmyndigheten var med och identifierade EBSA- områden i Östersjön. Helcom rapporterade dessa till CBD 2018 och CBD:s partsmöte 2019 beslutade att inkludera EBSA-områdena i
32IPBES 2019, Summary for policymakers of the global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services.
33Prop. 2013/14:141, En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, bet. 2013/14:MJU27.
34Sveriges femte nationalrapport till CBD.
35Sveriges sjätte nationalrapport till CBD.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
EBSA-databasen. Arbetet med att identifiera EBSA-områden pågår inom Ospar och Sverige var värd för en Ospar EBSA-workshop 2019.
Det vetenskapliga rådet för biologisk mångfald och ekosystem- tjänster är ett rådgivande organ på Naturvårdsverket som ska bidra med kunskap i det internationella arbetet inom ramen för den mellan- statliga plattformen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, och vara rådgivande till berörda myndigheter, som t.ex. Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Sida och Skogsstyrelsen i deras arbete med anledning av CBD.36 Naturvårdsverket har även ansvar för att sammanställa underlag till de nationella rapporteringarna, men med stöd av Havs- och vattenmyndigheten vad gäller frågor om havs- miljö.
Sverige är ordförande för CBD:s implementeringskommitté37 2018–2020.
7.3.3Klimatkonventionen
Klimatkonventionen undertecknades vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 och trädde i kraft 1994. Beslut fattas på årliga partsmöten. Klimatkonventionen är en global kon- vention med åtgärder för att förhindra klimatförändringar.
Till konventionen hör Parisavtalet, som beslutades i december 2015 och som trädde i kraft i november 2016. I princip har världens samtliga länder skrivit under Parisavtalet som förtydligar och kon- kretiserar klimatkonventionen.
Det viktigaste målet i Parisavtalet är att länderna ska hålla den glo- bala uppvärmningen under två grader, men helst under 1,5 grader. Dessutom har länderna lovat att efter hand öka sina ambitioner. Vart femte år genomförs en avstämning för att se om ländernas gemen- samma ambition är tillräcklig för att nå Parisavtalets mål.
Klimatkonventionen inkluderar en artikel som berör havet. Artikel 4.1 d):
36Förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
37Subsidiary Body on Implementation.
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Promote sustainable management, and promote and cooperate in the conservation and enhancement, as appropriate, of sinks and reservoirs of all greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol, in- cluding biomass, forests and oceans as well as other terrestrial, coastal and marine ecosystems.
Arbetet inom ramen för konventionen har tidigare inte haft särskilt fokus på havets betydelse. Detta håller dock på att ändras genom flera globala initiativ som syftar till att stärka fokus på havet i klimat- förhandlingarna. Läs mer i kapitlet Havsmiljön är viktigt för att hejda klimatförändringarna.
7.3.4Konventioner under Internationella sjöfartsorganisationen
Konventionen för förhindrande av förorening från fartyg (MARPOL)
På miljöområdet är IMO:s internationella konvention om förhind- rande av havsföroreningar från fartyg, MARPOL, central. Konven- tionen undertecknades 1973, men trädde i kraft 1983.38 Konventionen innehåller grundläggande principer och allmänna skyldigheter, men även mer detaljerade regler i konventionens sex bilagor som bl.a. han- terar oljespill, utsläpp av kemikalier, toalettavfall och sopor liksom utsläpp till luft.
MARPOL:s bilaga I ger stöd för IMO att besluta om s.k. PSSA- områden (Particular Sensitive Sea Areas). Inom ett PSSA-område kan specifika regler införas, antingen för att området är svårnavigerat eller för att det är särskilt ekologiskt känsligt. Andra åtgärder kan vara striktare tillämpning av krav på utsläpp och krav på utrustning eller införande av trafikövervakning. Totalt finns 14 PSSA-områden varav Östersjön är ett.39
MARPOL:s bilaga VI reglerar utsläpp till luft och inkluderar möj- ligheten att utse särskilda utsläppskontrollområden bl.a. för svavel och kväve. Det är med stöd av denna bilaga som svavelkontrollom- råden och kvävekontrollområden, s.k. SECA- respektive NECA-om- råden, har etablerats regionalt i Östersjön och Nordsjön. Regleringar
38SÖ 1980:7, 1978 års protokoll till 1973 års internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg, MARPOL-protokollet, London den 17 februari 1978.
39www.transportstyrelsen.se/sv/sjofart/Miljo-och-halsa/Sarskilt-kansliga-havsomraden/,
2020-11-20.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
i MARPOL som berör sjöfarten beskrivs mer ingående i kapitlet om Sjöfarten och havet.
Sverige ratificerade konventionen 1980 och har implementerat samtliga sex bilagor, bl.a. genom lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg. Transportstyrelsen är ansvarig myn- dighet med föreskriftsrätt.
SOLAS-konventionen
Den internationella konventionen om säkerhet för människoliv till sjöss SOLAS (Safety of Life at Sea) antogs 1974. Sverige har ratifi- cerat konventionen. SOLAS innehåller bestämmelser om hur fartyg ska vara konstruerade för att vara så säkra som möjligt och omfattar allt från brandskydd till stabilitet.40
Barlastvattenkonventionen
Den internationella konventionen om kontroll och hantering av far- tygs barlastvatten och sediment (Barlastkonventionen) antogs 2004 vid ett partsmöte inom IMO och trädde i kraft 2017.41 Barlastvatten- konventionen syftar till att förhindra spridning av främmande arter. Konventionen ställer krav på att barlastvattnet ska behandlas och gränsvärden för hur mycket levande organismer som får släppas ut kommer att införas successivt. Enligt konventionen måste fartygen ha ett barlastvattencertifikat, en barlastvattenhanteringsplan och en barlastvattendagbok. Konventionen ställer även upp regler för inom vilka havsområden barlastvatten kan skiftas.
Sverige anslöt sig till Barlastvattenkonventionen 2009. Konven- tionen har införts i svensk lagstiftning genom barlastvattenlagen (2009:1165) och barlastvattenförordningen (SFS 2017:74). Transport- styrelsen är ansvarig myndighet.
40SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen.
41SÖ 2009:34, Internationell konvention om kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment 2004.
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Hong Kong-konventionen om säker och miljöriktig fartygsåtervinning
Den internationella konventionen om säker och miljöriktig fartygs- återvinning, Hong Kong-konventionen, antogs av IMO 2009. Kon- ventionen reglerar återvinning av fartyg och ska bidra till att städa upp verksamheten och införa minimiregler för hanteringen, bl.a. genom krav på skeppsägarna och återvinningsanläggningarna. De länder som ratificerar konventionen förbinder sig att enbart skicka större fartyg för skrotning till andra länder, dvs. länder som också har ratificerat konventionen.
Sverige har undertecknat men inte ratificerat konventionen. EU antog 2013 en förordning (1257/2013) om återvinning av fartyg som är i linje med konventionen. Denna förordning trädde i kraft 2018 och är direkt bindande för Sverige.
7.3.5Londonkonventionen
Konventionen om förhindrande av havsföroreningar till följd av dump- ning av avfall och annat material (Londonkonventionen) underteck- nades 1972. Konventionen förbjuder eller i vissa fall reglerar dumpning från fartyg, flygplan och plattformar.42 Londonkonventionen admi- nistreras av IMO. Beslut fattas vid årliga partsmöten.
Vid partsmötet 1996 antogs ett protokoll till Londonkonven- tionen som på sikt ska ersätta konventionen. Utgångspunkten för protokollet är att all dumpning av varje form av avfall eller ämne, inklusive radioaktivt material, på internationellt vatten och i parternas territorialhav är förbjuden (bortsett från nödsituationer till havs eller i luften). Protokollet förbjuder även all förbränning av avfall och andra ämnen på internationellt vatten och i parternas territorialhav.
År 2006 gjordes ett tillägg till protokollet som tillåter lagring av koldioxid under havsbotten. År 2013 beslutades ytterligare ett til- lägg som förbjuder havsgödning med vissa begränsade möjligheter till dispens. Dessutom lades grunden för reglering av s.k. geoengi- neering-aktiviteter.43
42Dumpning i juridisk mening, avser att göra sig av med något genom att dumpa det i havet eller på havsbotten. Man dumpar från båtar, flygplan eller plattformar.
43Begreppet ”geoengineering” avser en storskalig och avsiktlig manipulering av havsmiljön som t.ex. storskalig gödning av havet.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
Sverige ratificerade konventionen 1974.44 Sverige ratificerade proto- kollet 2000, men inte de två tilläggen till protokollet från 2006 och 2013.45 Klimathandlingsplanen anger att dessa två tillägg nu ska rati- ficeras.46 Till skillnad från miljöbalken har konventionen, liksom havs- rättskonventionen, en definition av dumpning.47 Miljödepartementet ansvarar för konventionen och Havs- och vattenmyndigheten är an- svarig myndighet och deltar vid partsmöten.
7.3.6Bonn-konventionen om skydd för flyttande djur
Konventionen om skydd av flyttande vilda djur, Bonnkonventionen, undertecknades 1979 och trädde i kraft 1983. Konventionen går ofta under betäckningen CMS.
Konventionen ska främja gränsöverskridande samarbete för att skydda långväga flyttande arter. Under konventionen finns 26 avtal för särskilda arter eller grupper av arter.
Två av avtalen rör särskilt marina artgrupper. Det första är avtalet till skydd för småvalar i Nordsjön och Östersjön, ASCOBANS. Avtalet trädde i kraft 1994 och har i dag undertecknats av tio länder runt Östersjön och Nordsjön. Avtalet syftar till att förhindra bi- fångst av småvalar, försämring av deras livsmiljö samt ökad kunskap.
Det andra avtalet är ett frivilligt globalt avtal (Memorandum of Understanding) som 2019 hade signerats av 48 stater. Syftet med avtalet är att skydda flyttande hajar.48
Sverige ratificerade konventionen 1983.49 Sverige har även under- tecknat fem av avtalen varav tre är bindande. När det gäller avtalet om skydd för småvalar, är det i Sverige särskilt tumlaren som omfattas. Sverige har även undertecknat avtalet om hajar. Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för konventionen, men Havs- och vattenmyndig- heten ansvarar för de två avtalen som omfattar marina arter.
44SÖ 1974:8 om förhindrandet av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material.
45SÖ 2000:48, 1996 års protokoll till 1972 års konvention (SÖ 1974:8) om förhindrandet av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material.
46Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – Klimatpolitisk handlingsplan.
47SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen.
48www.havochvatten.se/hav/samordning--fakta/internationellt-arbete/konventioner/ bonnkonventionen---skydd-for-flyttande-djur.html, 2020-11-20.
49SÖ 1983:37. Konvention om skydd av flyttande vilda djur.
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
7.3.7Världsarvskonventionen
Konventionen om skydd för världens kultur- och naturarv, Världs- arvskonventionen, antogs av Unesco 1972. Konventionen instiftade begreppet världsarv och syftar till att få de undertecknande länderna att säkra skyddet för sina natur- och kulturarv.
Sverige ratificerade konventionen 1985. Svenska Unesco-rådet har det övergripande ansvaret för konventionen, men Riksantikvarie- ämbetet och Naturvårdsverket arbetar med nomineringar och rap- portering. En nationell strategi togs fram av Riksantikvarieämbetet 2019.50 Sverige har 15 världsarv, varav det som främst nämns i marina sammanhang är Höga kusten.
7.3.8Baselkonventionen om gränsöverskridande transporter av avfall
Konvention om gränsöverskridande transporter av avfall, Baselkon- ventionen, är en global konvention om kontrollen av transporter över nationsgränser och hantering av avfall. Konventionen trädde i kraft 1992.
År 1995 undertecknades en ändring av konventionen som inne- bär att export av farligt avfall från OECD-länder och EU-länder till länder som inte är medlemmar av OECD eller EU är förbjudet. Ändringen har ännu inte trätt i kraft, men Sverige har implementerat bestämmelsen i miljöbalken.51
År 1996 undertecknades ansvarsprotokollet som reglerar eko- nomiskt ansvar vid skada till följd av gränsöverskridande transport och omhändertagande av farligt avfall, inklusive illegala transporter.
Sverige ratificerade konventionen 1991.52 Sverige har inte rati- ficerat ansvarsprotokollet som heller inte har trätt i kraft. Baselkon- ventionen har lyfts fram som ett möjligt verktyg för att minska till- förseln av skräp från land till havet.
50Riksantikvarieämbetet 2019, Nationell strategi för världsarvsarbetet.
5129 kap, 4 a § miljöbalken.
52SÖ 1991:22, Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
7.3.9Stockholmskonventionen om långlivade organiska föreningar
Stockholmskonventionen om långlivade organiska föreningar (POP:s) antogs 2001 och trädde i kraft 2004.
Konventionen innehåller bestämmelser om långlivade organiska föroreningar med allvarliga hälsofarliga och miljöfarliga egenskaper, POP:s (Persistent Organic Pollutants). Konventionen syftar till att skydda miljön och människors hälsa och omfattar i dag 30 ämnen. Flera av de ämnen som regleras i konventionen finns i havsmiljön. Sverige ratificerade konventionen 2002.53
7.3.10Luftvårdskonventionen
FN:s luftvårdskonvention undertecknades 1979 och trädde i kraft 1983. Konventionen är en regional konvention för Europa, USA, Kanada samt länderna i Kaukasus och Centralasien som samarbetar för att minska utsläppen av långväga transporterade luftföroreningar. Även EU som organisation har anslutit sig till konventionen.
I åtta olika protokoll har flera berörda länder åtagit sig att begränsa utsläppen av bl.a. svavel, kväveoxider, tungmetaller och flyktiga orga- niska föreningar.54 Det mest omfattande protokollet är protokollet om försurning, övergödning och marknära ozon, det s.k. Göteborgs- protokollet, som sätter nationella utsläppstak, bl.a. för kväveoxider.
Sverige har ratificerat konventionen och samtliga protokoll.55
7.3.11ESBO-konventionen och SEA-protokollet
Konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskri- dande sammanhang (Esbo-konventionen) är en regional miljöskydds- konvention som gäller för Europa, Kanada och USA. Konventionen undertecknades 1991 och trädde i kraft 1997. Samtliga Östersjöns kuststater med undantag för Ryssland är parter till konventionen. Även EU och Norge är parter. Ryssland har undertecknat men ännu inte ratificerat konventionen.
53SÖ 2002:48, Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar.
54naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EU-och-internationellt/Internationellt- miljoarbete/miljokonventioner/Luftvard/, 2020-11-20.
55SÖ 1981:1, Konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar.
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Konventionen innebär att parterna åtar sig att genomföra miljö- konsekvensbedömningar för vissa typer av föreslagna verksamheter inom sin jurisdiktion som kan antas förorsaka en betydande skadlig gränsöverskridande påverkan. Till konventionen finns ett protokoll om strategiska miljöbedömningar, SEA-protokollet, som trädde i kraft 2010. SEA-protokollet ställer krav på att parterna genomför så kallad strategisk miljöbedömning av vissa typer av planer och pro- gram som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Proto- kollet ställer även krav på gränsöverskridande samråd innan beslut fattas. Av de stater som gränsar till Östersjön eller Västerhavet är Finland, Estland, Norge, Sverige och Tyskland för närvarande parter till SEA-protokollet. Protokollet är tillämpligt i den ekonomiska zonen.56
7.3.12Århuskonventionen
Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens del- tagande i beslutsprocesser och rättslig prövning i miljöfrågor, som gäller för Europa samt USA och Kanada, reglerar förhållandet mellan myndigheter och medborgare i fråga om miljöinformation och infly- tande på miljöbeslut. Sverige och EU har ratificerat konventionen (se även direktiv 2003/4/EG om allmänhetens miljöinformation och direktiv 2003/35/EG om åtgärder för allmänhetens deltagande i ut- arbetandet av vissa planer och program avseende miljön).
Århuskonventionen skiljer sig från andra internationella konven- tioner eftersom den inte är bindande endast för parterna, dvs. stater, utan att den även påför parterna skyldigheter gentemot allmänheten.57
7.4Andra internationella konventioner och organisationer – ett urval
7.4.1Våtmarkskonventionen
Våtmarkskonventionen, ofta kallad Ramsar-konventionen, under- tecknades 1971 och trädde i kraft 1975. Konventionen är fristående och ligger inte inom FN-systemet. Totalt är 170 länder anslutna. Kon-
56SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen.
57Ds 2004:29, Århuskonventionen, s. 21.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
ventionen syftar till att skydda, bevara och hållbart förvalta våtmarker och vattenmiljöer. Konventionens definition av våtmarker rymmer många olika miljöer, även vattendrag, sjöar och grunda marina om- råden ner till sex meter.
De undertecknande staterna åtar sig att utse och bevara områden av internationell betydelse, s.k. Ramsarområden. Ramsarområden kan vara värdefulla som rast- eller häckningsområde för flyttande fåglar, som uppväxtområde för fisk eller som en viktig resurs för vattenför- sörjning.58
Sverige ratificerade konventionen 1975.59 Sverige har rapporterat
68 Ramsarområden, varav flera finns i kustmiljö.60
7.4.2Internationella naturvårdsunionen
Internationella naturvårdsunionen (IUCN) grundades 1948 och be- står i dag av över 1 300 medlemmar. Dessutom deltar ungefär 10 000 experter i organisationens arbete med att samla, analysera och till- gängliggöra värdefull kunskap.
IUCN ansvarar för den globala listningen av utrotningshotade och rödlistade arter och har tagit initiativ till internationella konven- tioner och överenskommelser för biologisk mångfald.
IUCN har ett program för havs- och polarområden som särskilt fokuserar på klimatförändringar och havsförsurning, marina skyddade områden och hotade arter, korallrev och hållbar resursförvaltning i kustområden.
Sveriges arbete inom IUCN leds av nationalkommittén där Miljö- departementet är ordförande och flera organisationer är medlemmar. Regeringen inledde ett utökat samarbete med IUCN i samband med FN:s havskonferens och har bidragit med ekonomiskt stöd till IUCN:s havsmiljöarbete, särskilt med fokus på klimatförändringarnas effekter på havet. Sverige har även gått in som finansiell part i Blue Action Fund som Tyskland tog initiativ till i samband med FN:s havskonfe- rens, men där IUCN är ett vetenskapligt organ för att bedöma vilka projekt som ska få finansiering genom fonden.
58www.naturvardsverket.se/Var-natur/Skyddad-natur/ramsaromraden/, 2020-11-20.
59SÖ 1975:76, Konvention om våtmarker av internationell betydelse i synnerhet såsom livs- miljö för våtmarksfåglar.
60Ramsar Sites Information Services. https://rsis.ramsar.org/ris-search/?f%5B0%5D= regionCountry_en_ss%3AEurope&f%5B1%5D=regionCountry_en_ss%3ASweden&paget ab=1, 2020-11-20.
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
7.5Havsregionala samarbeten
7.5.1Helsingforskonventionen och Helcom
Konventionen om skydd av Östersjöns marina miljö, Helsingforskon- ventionen, beslutades 1974 och reviderades 1992. Helsingforskonven- tionen är den regionala havsmiljökonventionen för Östersjöområdet, inklusive Kattegatt. Konventionen gäller för hela avrinningsområdet. Parter är samtliga länder som gränsar till Östersjön och EU.
Helcom består av representanter för konventionens parter. Arbetet bedrivs i arbetsgrupper och samordnas av ett sekretariat i Helsingfors. Det finns fem stående och tre tidsbegränsade arbetsgrupper som tar fram förslag och strategier som sedan beslutas på möten med Helcoms styrgrupp (Helcom HoD). I styrgruppen deltar delegationsledare från alla medlemsländer.
Helcomkommissionen som är Helcoms högsta organ träffas år- ligen och beslut fattas i konsensus. Kommissionen antar rekom- mendationer för skydd av den marina miljön och beslutar om Helcoms budget. Helcom har antagit över 260 rekommendationer som ska genomföras av parterna. Medlemsländerna är skyldiga att rapportera genomförandet av åtgärder, men ingen annan efterlevnadsmekanism har införts.
Vart tredje år hålls ett ministermöte som fattar beslut om större strategiska insatser. Vid ministermötet 2007 antogs Helcoms aktions- plan för Östersjöns miljö, Baltic Sea Action Plan (BSAP). Aktions- planens mål är att Östersjön ska ha god ekologisk status år 2021.61 Planen ska bidra till att nå Helcoms vision:
A healthy Baltic Sea environment, with diverse biological components functioning in balance, resulting in a good ecological status and supporting a wide range of sustainable human economic and sustainable activities.
Aktionsplanen består av fyra områden; övergödning, biologisk mång- fald, farliga ämnen och sjöfartens miljöanpassning. Medlemsstaterna har enligt beslutet åtagit sig att genomföra de i planen listade åtgär- derna och presentera en nationell genomförandeplan för hur detta ska göras. Vid ministermötet 2013 antogs vissa revideringar av aktions- planen främst med avseende på belastning av övergödande ämnen med hänsyn till bättre kunskapsunderlag.62
61Helcom 2007, Baltic Sea Action Plan, Antagen 15 november på Helcoms ministermöte.
62Helcom 2013, Copenhagen Ministerial Declaration.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
Vid ministermötet 2018 konstaterades att målet god ekologisk status troligen inte nås till 2021 och därför togs ett beslut om att aktionsplanen skulle revideras, men med samma ambitionsnivå. Sam- tidigt beslutades att planen skulle uppdateras med nytillkomna frågor som t.ex. att inkludera Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14. En upp- daterad plan ska antas hösten 2021.
Sveriges arbete i Helcom
Sverige har varit en aktiv part i Helcom sedan starten och var pådriv- ande för att genomdriva beslutet om en aktionsplan för Östersjön 2007. Sverige har godkänt både 1974 och 1992 års konvention. Sverige presenterade en nationell åtgärdsplan för genomförande av aktionsplanen för Östersjön vid ministermötet 2010.63
Regeringen – genom Miljödepartementet – ansvarar för Sveriges deltagande och beslutsfattande i Helcoms styrgrupp och kommis- sionen. Sverige deltar även på myndighetsnivå i samtliga arbets- grupper. Havs- och vattenmyndigheten representerar Sverige i de tre arbetsgrupper som hanterar genomförande av aktionsplanen och havs- miljödirektivet (Gear), belastningar t.ex. av näringsämnen (Pressure) och gruppen som genomför statusbedömningar (State and Conserva- tion). Transportstyrelsen ansvarar för Sveriges arbete med att för- hindra föroreningar från fartyg (Maritime) och Kustbevakningen deltar i gruppen för beredskap och förebyggande arbete (Respons). Havs- och vattenmyndigheten har fått i uppdrag av regeringen att samordna arbetet med uppdateringen av aktionsplanen för Östersjön som ska vara klar 2021.64
63Regeringskansliet 2010, Proposal for Sweden’s National Implementation Plan for the Baltic Sea Action Plan.
64Miljödepartementet 2019, Uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten att samordna svenska myndigheter vid uppdateringen av Helcoms aktionsplan för Östersjön (BSAP) och Ospars miljöstrategi (NEAES), M2019/01667/Nm.
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Beslut om mål, uppföljning och rapportering
När målet god ekologisk status antogs genom aktionsplanen 2007, beslutades det att målet skulle följas upp genom att parterna rappor- terar genomförandet med hjälp av indikatorerna samt att Helcoms tematiska utvärderingar och årliga uppföljning ska användas.
Vid ministermötet 2013 antogs Helcom Monitoring and Asses- ment Strategy som anger hur uppföljning av aktionsplanen för Öster- sjön ska genomföras.65 Strategin har så långt som möjligt anpassats för att stödja medlemsländerna i deras rapporteringskrav enligt EU:s havsmiljödirektiv, men även vattendirektivet och art- och habitat- direktivet.
Uppföljningen av aktionsplanen består i princip av två delar. Den ena delen är ländernas rapportering till Helcom av genomförda åt- gärder. Ländernas rapporter sammanställs och görs tillgängliga av Helcom inför ministermötena vart tredje år.
7.5.2Ospar-konventionen
Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, Ospar-konventionen, beslutades 1992 genom en sammanslagning av Oslokonventionen som reglerade dumpning från sjöfart och Paris- konventionen som reglerade landbaserade föroreningar. Ospar är den regionala havsmiljökonventionen för att skydda miljön i Nord- ostatlanten. Där ingår Nordsjön, Skagerrak och delar av Kattegatt som ett av fem förvaltningsområden. I Kattegatt finns ett område som överlappar med Helcoms. Ospars mandat inkluderar även havs- områden över den förlängda kontinentalsockeln, havsområden utanför nationell jurisdiktion och havsområden i delar av Arktis. Enligt FN:s havsrättskonvention har Ospar mandat att träffa juridiskt bindande överenskommelser både inom och utanför nationell juris- diktion.66
Konventionens parter är Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Island, Luxemburg, Norge, Portugal, Schweiz, Spanien, Sverige, Tyskland, Storbritannien, Nederländerna och EU.
65Helcom 2013, Helcom monitoring and Assesment Strategy, Bilaga till 2013 Copenhagen Ministerial Declaration.
66Artikel 197 Havsrättskonventionen.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
Ospar-konventionen trädde i kraft 1998. Den har fyra tillämpnings- områden som pekas ut i fyra bilagor till konventionen. Dessa är:
–förebyggande och avveckling av föroreningar från landbaserade källor,
–förebyggande och avveckling av föroreningar från dumpning eller förbränning,
–förebyggande och avveckling av föroreningar från offshore-källor, och
–utvärdering av den marina miljöns kvalitet.
År 1998 togs även beslut om en femte bilaga om biologisk mångfald och ekosystemanstasen som breddade konventionens arbetsområde utöver föroreningar.
Ospar-kommissionen leder och administrerar det gemensamma arbetet inom konventionen, och har ett sekretariat i London. Arbetet genomförs i fem arbetsgrupper, biologisk mångfald (BDC), övergödning och farliga ämnen (HASEC), havsbaserad verksamhet (EIHA), offshoreindustri (OIC) samt radioaktiva ämnen (RSC).
Utöver dessa arbetsgrupper finns bl.a. en koordineringsgrupp som särskilt ska harmonisera arbetet med genomförande av havs- miljödirektivet. Det finns även en stor mängd expertgrupper.
Ospar-kommissionen som består av representanter från alla parter, är beslutande organ och möts en gång per år. Inom Ospar finns tre typer av beslut. Beslut som är juridiskt bindande för de kontrakts- anslutna parterna, rekommendationer som inte är juridiskt bindande och övriga avtal. Besluten och rekommendationerna innehåller åt- gärder som ska genomföras av parterna. Övriga avtal är kompletter- ande beslut t.ex. för övervakning eller konsultationer med andra organisationer.
Ministermöten hålls mera sällan i Ospar än i Helcom, cirka vart tionde år. Vid ministermötet 2010 togs ett beslut om miljöstrategi för Nordostatlanten 2010–2020 med sju strategiska mål som han- terar förlust av biologisk mångfald, övergödning, föroreningar, skad- liga effekter av offshore-verksamhet, radioaktiv strålning, förvaltning av mänskliga aktiviteter i havet samt att samordna genomförande av EU:s havsmiljödirektiv.
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Ospars bedömning av havsmiljön 2017 visade att målen inte kom- mer att nås till 2020.67 Kommissionsmötet beslutade därför att revi- dera Ospars miljöstrategi, men med bibehållen ambitionsnivå samt att uppdatera planen med nya frågor som t.ex. Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14.
Sveriges arbete i Ospar
Sverige ratificerade konventionen 1993.68 Sveriges deltagande och prioritering av arbetet i Ospar har varierat genom åren, men konven- tionen har ökat i betydelse bl.a. genom den centrala roll som regionala havsmiljökonventioner har i genomförandet av havsmiljödirektivet och genom Ospars mandat att fatta beslut om marina skyddade om- råden bortom nationell jurisdiktion.
Regeringen genom Miljödepartementet ansvarar för deltagande och beslutsfattande vid kommissionsmötena. Sverige deltar på myn- dighetsnivå i fyra av arbetsgrupperna, dock inte OIC som hanterar offshoreverksamhet. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för ar- betet med biologisk mångfald, övergödning och farliga ämnen samt havsbaserad verksamhet, men med stöd av Naturvårdsverket, SGU och Transportstyrelsen. Strålsäkerhetsmyndigheten ansvarar för arbe- tet med radioaktiva ämnen och Havs- och vattenmyndigheten har fått i uppdrag av regeringen att samordna arbetet med uppdateringen av Ospars miljöstrategi som ska vara klar 2021.69
7.5.3Helcom och Ospars framväxt och nuvarande roll
De regionala havsmiljökonventionerna växte fram under 1970-talet i en tid då miljögifter uppfattades vara ett akut problem och gemen- samma åtgärder var nödvändiga för att lösa dem. Under många år var Helcom och Ospar tämligen unika spelplaner och statliga myndig- heter och experter var de dominerande aktörerna. I dag är spelplanen mer komplex och fler samhällsaktörer engageras och driver fram
67Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017.
68SÖ 1994:25, Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten. Paris den
22september 1992.
69Miljödepartementet 2019, Uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten att samordna svenska myndigheter vid uppdateringen av Helcoms aktionsplan för Östersjön (BSAP) och Ospars miljöstrategi (NEAES), M2019/01667/Nm.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
frågorna vilket skapar nya möjligheter men det ökar också antalet kontaktytor och behovet av samordning.
Efter antagandet av FN:s handlingsprogram Agenda 21 som antogs 1992 utvecklades konventionernas arbetssätt till att innefatta marina ekosystem i sin helhet, avrinningsområden och ett bredare hållbar- hetsperspektiv. Ett mer holistiskt tillvägagångssätt har vidare före- språkats av de nya principerna för internationell rätt som följde antagandet av Unclos och CBD, som successivt införlivades i de regio- nala havsprogrammen.
Den institutionella arena där Helcom och Ospar verkar i dag är återigen under förändring. Regionala överenskommelser har oftast bäring på andra processer eller är beroende av andra organisationers agerande. Här kan särskilt noteras att inte bara enskilda stater utan också EU är avtalspart i båda konventionerna. Med äldre och nya EU-direktiv som har olika krav på regional samordning, samt den gemensamma fiskeripolitiken vars beslutsprocess nu genomgår en regionalisering, har Helcom och Ospar fått en delvis ny funktion som plattform för diskussion om positioner i EU eller globala pro- cesser och för att påskynda samarbetet mellan fiskeriförvaltningen och havsmiljöförvaltningen. För de flesta havsmiljörelaterade frågor, med undantag av den gemensamma fiskeripolitiken där EU har exklusiv kompetens, behöver EU:s medlemsstater inte EU-koordi- nering och därför är regional beredning och samordning inom havs- regioner såsom Helcom och Ospar möjlig.
Konventionerna och havsmiljödirektivet
EU:s havsmiljödirektiv ställer krav på en regional samsyn t.ex. på Östersjön, när det gäller vad som kvantitativt och kvalitativt känne- tecknar god miljöstatus och likaledes ett samarbete när det gäller åtgärder. I enlighet med artikel 5.2 och artikel 6 i direktivet ska EU- medlemsstater som delar en marin region eller delregion samarbeta och se till att genomförandet av direktivet är sammanhängande och samordnat i hela den berörda marina regionen eller delregionen. EU är avtalspart i konventionerna och EU:s marina direktörer70 har
70EU:s marina direktörer är en representant för medlemsstatens högsta ansvariga genom- förandeorganisationer. Marina direktören i Sverige representerar miljödepartementet.
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
begärt att det regionala konventionsarbetet ska användas som platt- form för samordning av genomförandet av havsmiljödirektivet.
EU-kommissionen fattade 2017 ett beslut för att förbättra kvali- teten och tydliggöra kraven på samstämmighet i medlemsländernas fastställande av god miljöstatus och genomförande av direktivet.71 Beslutet anger minimikrav för att tillförsäkra enhetlighet mellan länderna och för att göra jämförelser av miljöstatus möjliga mellan och inom marina regioner och delregioner. Detta har även fört med sig att både Helcom och Ospar har anpassat den senaste bedöm- ningen av miljöstatus i Östersjön72 respektive Nordostatlanten73 till att kunna fungera som underlag för ländernas inledande bedöm- ningar av god miljöstatus inom arbetet för havsmiljödirektivet.
Hur havsmiljödirektivet och Helcoms och Ospars arbetsprogram förhåller sig till varandra beskrivs i EU:s arbetsprogram för havs- miljödirektivet, CIS (Common Implementation Strategy).74 Av det senaste arbetsprogrammet framgår att alla EU-grupper i CIS-struk- turen – om lämpligt – bör samarbeta med de regionala havskonven- tionerna, och tidsplanerna bör anpassas för att underlätta detta.75 Det finns dock utmaningar kvar som måste antas innan samstämmighet mellan EU:s havsmiljödirektiv och havsmiljökonventionerna kan nås.
Samordning ska helst även nås med tredje land, dvs. länder inom regionen som inte är medlemmar i EU. I Östersjön är det Ryssland. I Nordsjön är det Norge och Island, och efter Brexit även Storbri- tannien. Storbritannien anser att Ospar kommer bli en betydelsefull plattform för harmonisering i Nordsjön av EU-rätten och globala havsmiljörelaterade konventioner såsom CBD.
Konventionerna och Agenda 2030
Helcoms och Ospars arbete anknyter tydligt till Agenda 2030 och i synnerhet till hållbarhetsmålet 14. Delmålen 14.1–14.5 samman- faller i stort med inriktningen av konventionernas nuvarande arbete.
71Kommissionens beslut (EU) 2017/848 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för över- vakning.
72Helcom 2018, State of the Baltic Sea, Holistic Assessment, 2018.
73Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017.
74European Commission 2013, Learning the lessons and launching a re-enforced phase of implementation Online 20191211.
75European Commission 2017, MSFD Common implementation strategy Work programme 2016–2018.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
Sverige har lyft fram den havsregionala nivån som en lämplig nivå för havsmiljöarbete. Det är i denna roll som Sverige blivit ombedd både inom Helcom och inom Ospar att ta en ledande roll i arbetet med hur konventionerna ska integrera hållbarhetsmålen i sina framtida planer och strategier. Uppdateringar av Baltic Sea Action Plan och Ospars miljöstrategi för perioden 2020–2030 kommer att tydliggöra kopplingarna och möjliggöra anpassningar till målsättningarna inom Agenda 2030:s mål 14. Integreringen av FN:s hållbarhetsmål i det regionala havsmiljöarbetet medför samtidigt behov av ett system för uppföljning och ett system för resultatredovisning.
Konventionerna och andra globala processer och organisationer
Helcom och Ospar används ofta som plattformar för diskussion, där konventionernas parter kan lyfta frågor och försöka påverka beslut som tas i andra kompetenta organ eller konventioner utanför Helcom eller Ospar där länderna är parter. Det kan handla om beslut som gäller dataflöden, förstudier, analyser, förvaltning eller olika sek- torers belastning på ekosystemet. Konventionernas roll för att lyfta frågor som kräver en internationell ansats ska inte underskattas.
Ett exempel där Helcoms arbete har spelat en sådan roll är den regionalt anpassade regleringen av sjöfarten i Östersjöområdet. Helcom har säkerställt sjöfartsnäringens deltagande i utformningen av regler som sedan godkänts inom IMO. Ett annat exempel är att både Helcom och Ospar samarbetar för att identifiera och rapportera s.k. EBSA- områden till CBD.
7.5.4Arktiska rådet
Arktiska rådet bildades 1996 genom Ottawadeklarationen. Verk- samheten är inriktad på skyddet av den arktiska miljön, samt hållbar utveckling och förbättring av de arktiska invånarnas ekonomiska, sociala och kulturella välstånd.
Arktiska rådet är ett internationellt forum för samarbete mellan regeringarna i de åtta arktiska staterna; Danmark (med Grönland och Färöarna som ständiga bisittare), Finland, Island, Kanada, Norge, Ryssland, Sverige och USA, samt representanter för sex organisa- tioner för ursprungsbefolkningen, inklusive samerna. Ordförande-
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
skapet innehas två år och är roterande, med ministermöte vartannat år. Normalt är det ländernas utrikesministrar som deltar, men miljö- ministermöten förekommer. Mellan dessa möten leds verksamheten av en ämbetsmannakommitté, SAO (Senior Arctic Officials) som består av representanter för de åtta arktiska staterna och de sex ur- sprungsfolken (Permanent Participants).
Flera länder och organisationer har observatörsstatus, vilket möj- liggör för icke-arktiska länder, såsom Kina, Frankrike, Italien, Japan, Sydkorea, Tyskland och Storbritannien, att delta vid möten. Även Ospar har fått observatörsstatus.
Arktiska rådets arbete bedrivs i sex arbetsgrupper och bemannas på expertnivå av myndigheter och forskare. Arbetsgruppernas arbete är inriktat dels på övervakning, miljöskydd och klimatfrågor, dels på hållbar ekonomisk, social och kulturell utveckling i regionen. Arbets- grupperna driver, i nära samarbete, ett stort antal projekt för att främja en bättre biologisk, social, kulturell och ekonomisk miljö i Arktis. Merparten av arbetsgrupperna berör marina frågor, men PAME är särskilt tillsatt för att arbeta med skydd av den marina miljön.
Sveriges arbete i Arktiska rådet
Regeringen antog en ny svensk strategi för den arktiska regionen 2020.76 Strategin anger bl.a. att Sverige kommer fortsatt att verka för en god samverkan mellan
Arktiska rådet och konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, Ospar. Regeringen kommer inom Arktiska rådet att stödja arbetet med ett panarktiskt nätverk av marina skyddade områden och främja ett globalt mål om 30 procents områdesskydd av marina miljöer.
Sveriges arktisambassadör (SAO) hör till Utrikesdepartementets verk- samhetsområde, men Miljödepartementet ansvarar för regeringens arbete med miljöfrågor i Arktiska rådet. Havs- och vattenmyndig- heten leder den svenska delegationen i PAME. Arbetet i arbetsgrup- perna bedrivs i nära samarbete mellan de berörda myndigheterna, till exempel Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, SGU, Transportstyrelsen och Polarforskningssekretariatet.
76Regeringskansliet 2020, Sveriges strategi för den arktiska regionen.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
7.5.5Nordiska ministerrådet
Nordiska ministerrådet är de nordiska regeringarnas officiella sam- arbetsorgan. Nordiska ministerrådet arbetar för gemensamma nor- diska lösningar inom områden där de nordiska länderna kan uppnå bättre resultat genom att samarbeta än genom att lösa uppgifterna var för sig. Arbetet inom Nordiska ministerrådet regleras av Helsingfors- avtalet som är en samarbetsöverenskommelse mellan Danmark, Fin- land, Island, Norge och Sverige. Avtalet undertecknades 1962 då det också trädde i kraft. Nordiska ministerrådet bildades dock först 1971. Avtalet har reviderats flera gånger och de senaste ändringarna trädde i kraft 1996.77
Samarbetsavtalet inkluderar både generella bestämmelser för sam- arbete men identifierar även särskilda samarbetsområden varav miljö- vårdens område är ett. Detta området har utvecklats till att även inkludera klimat. Ett exempel på en för havsområdet relevant gene- rell bestämmelse är att parterna bör rådgöra med varandra i frågor av gemensamt intresse som behandlas i europeiska och andra interna- tionella organisationer och konferenser.78
Inom miljöområdet anges bl.a. att parterna i utformning och til- lämpning av nationell lagstiftning i största möjliga omfattning bör likställa övriga parters miljövårdsintressen med det egna landets. Länderna bör även eftersträva harmonisering av miljöskyddsregler för att uppnå största möjliga överensstämmelse i fråga om normer och riktlinjer för utsläpp av föroreningar, användning av miljögifter och andra störningar av miljön. Slutligen bör parterna arbeta för samordning i arbetet med skydd av arter och livsmiljöer samt fri- luftsliv.
Arbetet inom miljöområdet styrs av femåriga samarbetsprogram. Det senaste togs fram under svenskt ordförandeskap och beslutades 2018. Samarbetsprogrammet 2019–2024 har ett tydligt fokus på bl.a. samarbete i internationella frågor om hav och havsmiljö.79
77Helsingsforsavtalet, 2018:17, Samarbetsöverenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige.
78Artikel 1 Helsingsforsavtalet.
79Nordiska ministerrådet 2018, Nordiskt samarbetsprogram för miljö och klimat 2019–2024.
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
SOU 2020:83 |
Sveriges arbete i Nordiska ministerrådet
Regeringen arbetar aktivt i Nordiska ministerrådet. Miljö- och klimat- ministern ansvarar för arbetsområdet miljö- och klimat. Inom detta politikområdet deltar flera nationella myndigheter, som Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndigheten och Kemikalieinspektionen. Sverige var ordförande 2018 och tog inför ordförandeskapet fram ett ordförandeskapsprogram där miljö och klimat tydligt prioriterades.80 Inom miljöområdet har regeringen särskilt lyft frågan om hur det nordiska samarbetet kan stärka arbetet med Agenda 2030 och mål 14 och i synnerhet vad gäller marint skräp samt hav och klimat.
7.5.6Regionalt samarbete – en integrerad del av åtgärdsarbetet
I arbetet med att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030 är regionalt samarbete en nyckelfaktor. Helcom och Ospar, är centrala i den regionala samordningen av EU:s havsmiljö- direktiv vars mål är att nå god miljöstatus. Helcoms ministermöte i mars 2018 beslutade att använda målen i Agenda 2030 som en ram för revideringen av aktionsplanen för Östersjön för arbetet efter 2021. Arbetet inom Ospar med att ta fram en ny miljöstrategi för Nordostatlanten som ska gälla 2020–2030 har påbörjats. I båda dessa processer är ett viktigt syfte att stärka harmoniseringen i genomföran- det av EU:s havsmiljödirektiv, men även EU:s vattendirektiv och art- och habitatdirektiv.
Helcom har även ett aktivt och omfattande samarbete om sjö- fartens miljöfrågor, t.ex. att utarbeta förslag om regleringar till IMO. Helcom har även ett väl utbyggt samarbete för övervakning och respons vid oljeutsläpp från fartyg.
De flesta länder runt Östersjön befinner sig i processen att ta fram havsplaner. Planeringssamarbetet i Östersjöregionen har tradi- tionellt legat inom VASAB som är de fysiska planerarnas samarbets- organ i östersjöregionen. I och med att arbetet med havsplaneringen tog fart har VASAB och Helcom startat ett samarbete för att både inkludera planeringskompetens och Helcoms havsmiljökompetens. I detta samarbete har bl.a. utvecklats vägledningar för samråd i havs-
80Nordiska ministerrådet 2017, Ett inkluderande, innovativt och tryggt Norden, Sveriges ordförandeskap 2018.
SOU 2020:83 |
Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet |
planeringen mellan länder samt vägledning för att säkerställa en havs- planering som baseras på ekosystemansatsen.
Ett viktigt syfte för både Helcom och Ospar är att stärka åtgärds- samarbetet med länder som inte är medlemmar i EU. För Helcom är det Ryssland och för Ospar är det Norge och Island samt Kunga- dömet Danmark, dvs. Grönland och Färöarna. Vid genomförande av Brexit har Storbritannien angett att Ospar kommer få ökad bety- delse för deras regionala havsmiljöarbete.
8Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna
Havsmiljöpolitiken är intimt sammankopplad med klimatpolitiken. Beroendet är ömsesidigt. Havet, tillsammans med solinstrålning och topografi, är de naturliga grundläggande faktorerna som bestämmer jordens klimat. Havet binder stora mängder kol och producerar mer än hälften av syret vi människor och andra delar av ekosystemen be- höver. Dessa funktioner är dock beroende av att ekosystemen har god miljöstatus och är välfungerande.
Forskningen har under lång tid lyft fram havets viktiga roll för att minska effekterna av klimatförändringar. Det är dock först på senare år som politiken har förstått sambandet och att det är viktigt att inklu- dera havspolitiken i klimatarbetet. Klimatförhandlingarna i FN:s kli- matkonvention 2019 (COP 25) gick under benämningen The Blue COP, och för första gången stod havsfrågorna på dagordningen. Frå- gan är dock om havsmiljöpolitiken i praktiken och på ett konkret sätt har fått genomslag i klimatpolitiken, globalt och nationellt?
Miljömålsberedningen menar att kopplingen mellan hav, klimat- förändringar och havsförsurning behöver inkluderas i allt arbete med havsmiljö och att havsmiljöförvaltningen behöver få en större och mer tydlig roll i klimatarbetet. Detta kapitel visar på grunderna för denna inriktningen. Miljömålsberedningen lägger därför heller inte fram några specifika förslag om just klimat, men effekter av klimatföränd- ringar ligger helt eller delvis till grund för flera förslag i kapitlen om kunskap, havsmiljödata, övergödning, farliga ämnen, fisk, sjöfart, om- rådesskydd och kusthavet.
281
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
SOU 2020:83 |
8.1Havets miljötillstånd avgör hur allvarliga effekterna av klimatförändringarna blir
Hela 70 procent av jordens yta består av hav. Havet är en av de grund- läggande faktorerna som bestämmer jordens klimat. Haven binder stora mängder kol. Den överskottsenergi som ackumulerats på jorden sedan industrialiseringen har till övervägande del tagits upp av haven, därför har hittills en kraftigare uppvärmning av atmosfär och land und- vikits. Under perioden 1971–2010 hamnade 93 procent av ökningen av jordens energiförråd i haven.1
Effekter på havet av klimatförändringar och havsförsurning, med- för allvarliga, storskaliga och irreversibla konsekvenser för väder- systemen och havets möjligheter att lagra kol och producera syre. Viktiga ekosystemtjänster för mänskligheten riskerar att försämras och även förloras. Hur havet förvaltas, både nationellt och internatio- nellt, har därför stor betydelse för hur allvarliga effekterna av klimat- förändringarna kommer bli.
Havet binder stora mängder kol
Haven har hittills tagit upp nära hälften av de mänskliga koldioxid- utsläppen.2 Stora mängder lösas i vattenmassan men en betydande andel lagras i biomassa och sediment. I svenska havsområden bidrar särskilt ålgräsängar och andra kusthabitat till kolupptaget. Biomas- san i mjukbottnar lägger fast betydande mängder kol och i utsjö- miljöer bidrar sedimentationen av plankton till upptag av kol i djupa havsbottnar. Detta är dock under förutsättning att ekosystemen har god miljöstatus och är välfungerande.
1Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön
– en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning.
2SMHI, Havens upptag av koldioxid, www.smhi.se 2020-11-05.
SOU 2020:83 |
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
8.2Mål och målkonflikter inom havsmiljöpolitiken och klimatpolitiken
Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpå- verkan innebär att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med FN:s klimatkonvention, ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig.
I juni 2017 beslutade riksdagen i linje med Parisavtalet inom FN:s klimatkonvention om en ny precisering för miljökvalitetsmålet. Pre- ciseringen innebär att den globala medeltemperaturökningen be- gränsas till långt under två grader Celsius över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius över förindustriell nivå.3
Riksdagen har även beslutat om ett etappmål som innebär att Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. De kvarva- rande utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen 1990.
Riksdagen har även antagit ett klimatmål för transportsektorn. Målet är ett etappmål inom miljömålssystemet och innebär att växt- husgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med minst 70 procent senast 2030 jäm- fört med 2010.
Finns det målkonflikter?
Att nå målet Begränsad klimatpåverkan är nödvändigt för att på lång sikt nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Samtidigt är hav med god miljöstatus ett viktigt bidrag till att minska effekterna av klimatförändringarna, bl.a. genom att lagra stora mäng- der kol. Det bör därför inte finnas någon målkonflikt. Miljömålsbe- redningen erfar dock att så inte riktigt är fallet. Klimatomställningen medför behov av att utveckla havsbaserade verksamheter som sjöfart och havsbaserad vindkraft. En aktuell fråga internationellt är möj- ligheterna att lagra koldioxid i havsbotten, vilket kan medföra verk- samheter till havs som kan påverka arter och livsmiljöer. En annan effekt av klimatomställningen är det ökade behovet av metaller som
3www.sverigesmiljömål.se.
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
SOU 2020:83 |
behövs till batteriproduktion. Detta bidrar till ökad press på gruv- drift till havs. För närvarande pågår t.ex. en process med att se på möjligheten att utvinna mangannoduler i Bottniska viken.
En fråga Miljömålsberedningen särskilt har uppmärksammats på är att överflyttningen av gods till sjöfart, som en del av Sveriges stra- tegi för att reducera klimatpåverkan, inte tar in och bedömer miljö- påverkan på havsmiljön av ökat sjöfart.
8.3Vad har regeringen sagt om klimat och havet?
I tilläggsdirektivet till Miljömålsberedningen har regeringen varit tyd- lig med att Miljömålsberedningens strategi ska ge förutsättningar för en bred politisk enighet om etappmål, styrmedel och åtgärder som krävs för att vända den negativa trenden i havsmiljön, särskilt med hän- syn till effekter av klimatförändringar och havsförsurning. Klimatför- ändringarna och försurningen av havet väntas få betydande konsekv- enser för biologisk mångfald och för havens ekosystem och ekosyst- emtjänster, vilket enligt regeringen påverkar livsmedelsförsörjningen och utvecklingen av en hållbar blå ekonomi.
Klimatförändringarna och havsförsurningen bedöms även för- stärka effekterna av befintliga havsmiljöproblem som t.ex. över- gödning, syrefria bottnar och miljögifter. Enligt regeringen hotar det havens resiliens, dvs. havens motståndskraft mot effekter av bl.a. klimatförändringar samt återhämtningsförmåga. Miljömålsbered- ningens strategi ska därför bidra till att stärka havens resiliens. Detta ställer ännu större krav på en integrerad och ekosystembaserad havs- förvaltning där samhällssektorerna samverkar för att nå en god mil- jöstatus i havet. En god miljöstatus är basen även för ekonomisk och social hållbarhet.
Klimatförändringarna medför ytterligare och omfattande krav på ett effektivt åtgärdsarbete inom alla delar av havsförvaltningen och på alla nivåer i samhället. Regeringen tar som exempel att behovet av åtgärder på land och i sötvatten ökar och att det ställs större krav på att anpassa skyddade områdens utformning och förvaltning, s.k. adaptiv förvaltning, efter hur klimatet påverkar olika arter och habitat. Reger- ingen menar också att kunskapen om hur klimatförändringarna påver- kar havens ekosystem och resurser har stor betydelse för att kunna ut- forma och vidta åtgärder inom kust- och havsförvaltningen.
SOU 2020:83 |
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
Klimatpolitiska handlingsplanen
I sin klimatpolitiska handlingsplan skrev regeringen att Sverige ska bidra till att kopplingarna mellan havs- och klimatfrågor stärks.4 Kli- matförändringarna påverkar havsmiljön bl.a. genom havsnivåhöj- ningar, syrebrist och uppvärmning. Dessutom leder höjda halter av koldioxid till havsförsurning.
Regeringen tog även upp att klimatförändringarna förstärker be- fintliga miljöproblem som övergödning och miljögifter och kommer att få stora konsekvenser för ekosystem och samhällen. Regeringen underströk åter igen behovet av att återställa ekosystemens resiliens samt att det är viktigt med naturliga hav och kustmiljöer för kolin- lagring. För att habitaten ska kunna maximera kolupptaget anser regeringen att störningarna från mänskliga aktiviteter måste mini- meras. En del i detta kan vara att nå målen för minskningar av när- ingsläckage, minskad tillförsel av farliga ämnen, hantering av exploa- teringstryck och förvaltning av fiskbestånd så att en hållbar artsam- mansättning och beståndssituation uppnås m.m.
Regeringen bedömde vidare att Sverige bör använda de regionala samarbetena i Norden, Arktis och Barents för att genomföra de kli- matpolitiska målen och höja den globala ambitionsnivån. Som skäl an- för regeringen bl.a. att temperaturökningen i Arktis är mer än dubbelt så stor som den genomsnittliga temperaturökningen på jorden. Reger- ingen anförde att klimatförändringarna även är en viktig fråga i andra regionala miljösamarbeten såsom de regionala havsmiljökonventio- nerna Ospar och Helcom.
Regeringen har uppmärksammat hav och klimat internationellt
Regeringen har bidragit till att lyfta fram kopplingen mellan klimat- och havsmiljöpolitik internationellt, t.ex. i FN:s klimatkonvention. Hav och klimat var ett prioriterat politikområde för Sverige under FN:s havskonferens 2017. Av regeringens strategi för FN:s miljö- program (Unep) framgår att Sverige ska verka aktivt för att globalt uppmärksamma kopplingen till och stärka långsiktig motståndskraft mot klimatförändringar genom stöd till bevarande av den biologiska
4Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan.
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
SOU 2020:83 |
mångfalden i havs- och kustområden.5 Sverige ska även bidra till att identifiera och överbygga kunskapsluckor, finna synergier mellan kli- mat och hav och verka för implementering av anpassningsåtgärder.
Sverige signerade Because the Ocean-initiativet på COP 21 i 2015. Initiativet har verkat för att föra in havsfrågorna i arbetet med genomförande av FN:s klimatkonvention.6 Sveriges och Fijis part- nerskap under FN:s havskonferens har fortsatt genom The Ocean Pathway där länderna är medordförande.7 Ocean Pathway signerades 2017 vid COP 23, också med syfte att lyfta havsfrågorna i klimat- konventionen och att signifikant öka arbetet med åtgärder i områden som är särskilt utsatta för klimatförändringar, t.ex. små ö-stater.
Klimatpolitiska rådet
Miljömålsberedningen noterar att Klimatpolitiska rådet inte har lyft fram havsmiljöpolitiken i sin granskning av regeringens klimat- politik. Rådet har inte heller uppmärksammat vikten av att koppla samman havsmiljöpolitiken med klimatpolitiken.8
8.4Hur kommer havet utvecklas med ett ändrat klimat?
Klimatförändringar är en av de mest avgörande faktorerna för hur de marina ekosystemen kommer att utvecklas framöver. FN:s klimat- panel, IPCC, presenterade 2018 en specialrapport om konsekven- serna av 1,5 graders global uppvärmning.9 I rapporten visade IPCC på mycket långtgående konsekvenser för havet vid två graders upp- värmning.
Den globala klimatförändringen orsakar omfattande förändringar i arters utbredning, ekosystemens samhällsstruktur och ekosystem- tjänster. Uppvärmningen av havsvattnet flyttar arters utbredning norr- ut, och stressar fastsittande arter som t.ex. koraller, vilket i sin tur kan
5Regeringen strategi för Sveriges samarbete med FN:s miljöprogram (Unep) perioden 2020– 2023.
6First Because the Ocean Declaration, 29 November 2015, www.becausetheocean.org/first- because-the-ocean-declaration/.
7https://cop23.com.fj/the-ocean-pathway/.
8Klimatpolitiska rådets rapport 2020.
9IPCC, 2018, Special Report: Global Warming of 1,5oC.
SOU 2020:83 |
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
leda till förlust av biologisk mångfald. Havsnivån beräknas stiga vilket påverkar biologiskt rika miljöer som strandnära grundområden och havsstrandängar längs kusterna. Havsförsurningen påverkar redan kall- vattensarter och hotar många andra arter och ekosystem. Den globala uppvärmningen går så snabbt att ekosystemen inte hinner anpassa sig. Ekosystem som människan är beroende av att de är välfungerande.
Enligt IPCC uppskattas att mänsklig aktivitet redan har orsakat en uppvärmning på cirka en grad och att uppvärmningen sannolikt når 1,5 grader Celsius mellan 2030 och 2052 om ökningen fortsätter i samma takt.10 Temperaturökningen i Arktis är två till tre gånger snabbare än det globala genomsnittet, vilket redan har fått stora kon- sekvenser för arktiska ekosystem. I Barentsregionen har temperatur- erna ökat en till två grader Celsius under perioden 1954–2003. Detta har bl.a. lett till att havsisens volym i september 2018 minskat med 75 procent jämfört med 1979.11
World Economic Forum lyfter fram forskning som visar att det senaste årtiondet har varit den varmaste i Atlanten på 3 000 år.12
Även i Sverige finns tydliga tecken på klimatförändringarnas effekter. Enligt SMHI har årsmedeltemperaturen i Sverige stigit med 1,7 grader Celsius sedan slutet av 1800-talet, vilket är mer än dubbelt så mycket som den globala temperaturökningen.13
Projektioner och scenarier till 2100
I en underlagsrapport till Miljömålsberedningen har Östersjöcentrum vid Stockholm universitet och SMHI sammanfattat projektioner och scenarier för Östersjöns utveckling fram till 2100.14 Föränd- ringar i klimatet påverkar Östersjön och Östersjöns avrinningsom-
10IPCC 2018, Special Report: Global Warming of 1,5oC.
11Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP) 2019, Arctic Climate Change Update 2019, An Update to Key Findings of Snow, Water, Ice and Permafrost in the Arctic (SWIPA) 2017.
12Robitzski, D. 2020, New research shows the Atlantic Ocean just had its hottest decade in 3000 years, World Economic Forum, 15 Oct 2020. www.weforum.org/agenda/2020/10/atlantic-ocean-hottest-decade-reccord-breaking- climate-change-environment-temperature/.
13SMHI 2018, Större temperaturökning i Sverige än i världen i genomsnitt, www.smhi.se/nyhetsarkiv/storre-temperaturokning-i-sverige-an-i-varlden-i-genomsnitt- 1.139719.
14Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför- ändringar, Nr 2/2020.
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
SOU 2020:83 |
råde genom ökade luft- och vattentemperaturer, förändrad neder- börd, förändrade vindar, försurning, minskat istäcke och förändrade vattenstånd. Förändrad nederbörd över avrinningsområdet leder i sin tur till förändrad tillrinning av sötvatten och näringsämnen till Östersjön. Prognoser indikerar att även 50–80 procent av havsisen i norra Östersjön kommer att gå förlorad i slutet av seklet.15
Temperatur
Temperaturen i Östersjön har ökat mycket jämfört med såväl världs- haven som andra innanhav under de senaste decennierna. Mellan 1982 och 2006 ökade vattnets yttemperatur med 1,35 grader Celsius vilket delvis kan förklaras av klimatförändringen. Nya klimatprojek- tioner visar att medeltemperaturen i Östersjön kan komma att öka med cirka två till tre grader vid slutet av detta sekel jämfört med slu- tet av det förra. Ökningen beror på hur kraftfull den globala klimat- politiken kommer att vara (se figur 8.1.).
Salthalten viktig för arter i Östersjön
Salthalten är speciellt viktig för Östersjöns ekosystem eftersom de arter som finns där har anpassat sig till Östersjöns låga salthalter som varken passar marina arter eller sötvattensarter. Salthalten påverkar även hur havsvattnet skiktar sig och därmed hur syre kan blandas ned till botten. Klimatmodellerna visar en tendens mot minskade salthalter till följd av förändrad nederbörd över avrinningsområdet, vilket ger förändrad sötvattenavrinning och därmed en förändrad söt- vattentillförsel till Östersjön. Eftersom de globala klimatmodellerna har problem med vattnets kretslopp på regional nivå är det dock fort- farande oklart om salthalterna i Östersjön kommer att öka eller minska.16
15Havs- och vattenmyndigheten 2017, Havsplanering med hänsyn till klimatförändringar, Rapport 2017:26.
16Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför- ändringar, Nr 2/2020.
SOU 2020:83 |
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
Figur 8.1 Utveckling av medeltemperatur och medelsalthalt för Östersjön
Utveckling av medeltemperatur och medelsalthalt för hela Östersjöns volym fram till slutet av detta sekel för två olika klimatscenarier, RCP4.5 och RCP8.5. Det färgade bandet runt linjerna motsvar ar osäkerheten som orsakas av intern variabilitet samt modellosäkerhet. Även den historiska perioden är behäftat med osäkerhet, eftersom modellerna har tillåtits köra fritt från olika starttillstånd. Salthalt mäts i g salt per kg havsvatten (promille).
Källa: Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020.
En minskning av salthalten påverkar framför allt organismer med marint ursprung som t.ex. blåmusslor och blåstång. Blåmusslan är en funktionellt viktig art, som dels är föda åt fåglar som ejder och al- fågel, dels filtrerar stora mängder vatten och bidrar på så sätt till omsättningen av näringsämnen och bättre vattenkvalitet. Blåmusslor klarar att överleva i salthalter ner till cirka 4.5 promille, men även mindre sänkningar av salthalten påverkar deras tillväxt och kondition.
Blåstång kan inte reproducera vid salthalter under cirka fyra promille. Blåstången är den dominerande makroalgen i Östersjön och en funktionellt viktig organism med sin tredimensionella struk- tur. Den är föda och habitat åt växtätande smådjur, och fungerar som lek- och uppväxtmiljö för många fiskarter. I norra Egentliga Öster- sjön är den en tredjedel av den sammanlagda växtbiomassan. Det finns ingen annan hårdbottenart som till fullo kan ersätta blåstången om den försvinner från de områden där den nu har hög täckningsgrad.
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
SOU 2020:83 |
Fakta om RCP-scenarier:
FN:s klimatpanel (IPCC) använder s.k. representativa koncen- trationsutvecklingsbanor (RCP:er) som syftar till att ge informa- tion om klimatförändringarna vid olika halter av växthusgaser i atmosfären. RCP:er är inte klimatpolitiska scenarier, men belyser ändå omfattningen av de åtgärder som krävs för att klara det inter- nationellt beslutade målet om max två graders global temperatur- ökning.
Scenarierna är ett viktigt underlag för de datorbaserade klimat- modeller som används för att beräkna hur klimatet kan förändras på sikt. RCP-scenarier baseras på antaganden om växthusgas- utsläppens utveckling, markanvändningen och på bedömningar av utvecklingen för utsläppen av luftföroreningar som svaveldi- oxid och kväveoxider.
RCP-scenarierna betecknas med siffror som anger den strål- ningsdrivning de olika utvecklingsvägarna ger upphov till år 2100. I den lägsta RCP:en handlar det om +2,6 och i den högsta +8,5 watt per kvadratmeter.
RCP2,6 utgår bl.a. från att koldioxidutsläppen kulminerar om- kring år 2020, vilket innebär en mer stringent klimatpolitik. Ut- släppen av metan minskar med 40 procent. Jordens befolkning ökar till 9 miljarder. Det är ingen väsentlig förändring i arealen betesmark, men arealen jordbruksmark ökar p.g.a. bioenergipro- duktion.
RCP4,5 utgår bl.a. från att koldioxidutsläppen kulminerar om- kring år 2040 vilket innebär en stringent klimatpolitik.
RCP8,5 innebär att utsläppen av koldioxid blir tre gånger större än dagens nivå, vilket innebär att ingen klimatpolitik tillkommer. Metanutsläppen ökar kraftigt. Jordens befolkning ökar till 12 mil- jarder vilket leder till ökade anspråk på betes- och odlingsmark för jordbruksproduktion. Teknikutvecklingen mot ökad energieffek- tivitet fortsätter, men långsamt. Stort beroende av fossila bränslen.
Källa: SMHI.
Modelleringar har genomförts för att studera hur effekter av klimatförändringarna kan komma att påverka utbredningen av
SOU 2020:83 |
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
blåmusslor och blåstång vid tre klimatscenarior; RCP2,6, RCP4,5 och RCP8,5.17 Studien visar att enbart vid RCP2,6 kommer det finnas kvar områden i Östersjön med ”stora” musslor. Bältesbil- dande blåstång påverkas i mindre skala vid RCP2,5 och 4,5. Däremot ses omfattande minskning vid RCP8,5.
Motsvarande modelleringar av utbredning av ålgräs för hela Östersjön visar att ålgräset sannolikt kommer försvinna helt i stora delar av Östersjön vid RCP8,5.18
Figur 8.2 Modellering av utbredning av ålgräs vid olika klimatscenarier.
Ett utsnitt över modellerat habitat som är gynnsam för ålgräs. Vid RCP8,5 kommer ålgräset sannolikt försvinna helt norr om Kalmar.
Källa: Pan Baltic Scope 2019, Climate refugia in the Baltic sea, Modelling future important habitats by using climate projections.
Syrehalten är viktig för fiskreproduktion
En eventuell minskning i salthalt i kombination med en minskning av syrekoncentrationen kommer att påverka det marina ekosystemet i Östersjön. Övergödningen tillsammans med klimatförändringarna är en bidragande orsak till minskad syrekoncentration.
Ett exempel på en känslig art är torsk, som kan komma att få för- sämrade möjligheter till lyckad reproduktion. För att torskens ägg
17Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930.
18Pan Baltic Scope 2019, Climate refugia in the Baltic sea. Modelling future important habitats by using climate projections.
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
SOU 2020:83 |
ska överleva och kläckas behöver djupvattnet ha både hög salthalt (>11 g/kg) och innehålla löst syre (> 2 ml/l). Vattenvolymer med dessa förutsättningar kommer troligen att minska i Östersjön i ett framtida klimat. 19
Havsförsurning
Människans koldioxidutsläpp är inte bara orsaken till den pågående klimatförändringen utan även till en ökande försurning av haven. När koldioxid löses i havsvatten bildas kolsyra vilket leder till att pH sjunker och haven blir surare. Havsförsurningen kan ha långtgående konsekvenser för organismer och ekosystem. pH-värdet påverkar särskilt organismer som är beroende av att lagra in kalk, t.ex. musslor, skaldjur och många växtplanktonarter.20
Kort om kunskapsläget
I en litteraturöversikt till Miljömålsberedningen har Formas sam- manställt kunskap och kunskapsluckor om klimatförändringarnas påverkan på svenska havsområden.21 Översiktens slutsatser ska ses som en indikation på kunskapsluckor på effekter av klimatföringen på havsmiljön
Mycket av forskningen har berört klimatförändringarnas effekter på övergödning och fiske medan det gjorts färre skattningar på åt- gärder, styrmedel, kostnader och nyttor för främmande arter och mil- jöfarliga ämnen. Det finns få vetenskapliga sammanställningar om effekten av konkreta åtgärder som kan vidtas för att stärka resiliensen.
Förekomsten av modeller och scenarier inom forskningen visar ett liknande mönster. Det finns många modeller och det har tagits fram fler scenarier om klimatförändringar, övergödning och fiske samtidigt som det finns kunskapsluckor inom de övriga miljöområ- dena. Forskningen behöver övervakningsdata för att validera mo-
19Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimat- förändringar, Nr 2/2020.
20Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930.
21Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning.
SOU 2020:83 |
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
deller, som sedan kan användas för att ge underlag för prognoser och scenarier för havsförvaltningen.
En slutsats från Formas sammanställning är att klimatföränd- ringarnas effekter på den marina miljön behöver integreras i övrig havsmiljöforskning och inte studeras separat från övriga miljöpro- blem och påverkansfaktorer.
8.5Åtgärder kan minska effekterna av klimatförändringar
Pågående forskning visar att ett effektivt åtgärdsarbete för att t.ex. minska övergödningen, men även skydda arter och livsmiljöer har stor betydelse för att minska klimatförändringarnas effekter på havsmiljön och att säkra viktiga ekosystemtjänster.22
Klimatförändringarnas effekter i Östersjöns beror till stor del på omfattningen av övergödning
Förhållandet mellan klimatförändringarna och övergödningssitua- tionen i framtidens Östersjön är ett komplicerat samspel mellan en rad olika faktorer, som dessutom präglas av stora osäkerheter. Enligt SMHI och Östersjöcentrum vid Stockholms universitet är troligen temperatur och salthalt de parametrar som kommer att påverkas mest av klimatförändringar, medan syrehalten främst kommer att påverkas av hur väl länderna runt Östersjön lyckas minska närings- tillförseln från land. 23
Klimatförändringarna påverkar övergödningsproblematiken främst genom en trolig ökad tillförsel av näringsämnen och organiskt ma- terial till följd av ökad nederbörd och avrinning. Vid en tempera- turhöjning ökar även nedbrytningen av organiskt material och där- med även syreförbrukningen. Detta bidrar till ökad interbelastning av fosfor. Syrehalterna minskar även på grund av att syre som tillförs från atmosfären löser sig sämre i varmare vatten än i kallare.24
22Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön – en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning.
23Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför- ändringar, Nr 2/2020.
24Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför- ändringar, Nr 2/2020.
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
SOU 2020:83 |
SMHI och Östersjöcentrum vid Stockholms universitet har upp- skattat den samlade effekten av alla dessa faktorer, där påverkan från atmosfären och tillrinningen av sötvatten har skalats ner från globala klimatmodeller till högre upplösning på regional nivå.
För två klimatscenarier, RCP4.5 och RCP8.5, har de undersökt hur tre olika nivåer för näringsämnestillförsel påverkar halterna av fosfor och syres i Östersjön. De tre nivåerna för tillförsel av fosfor och kväve är i nivå med: 1) målet för tillförsel av fosfor och kväve i Helcoms aktionsplan för Östersjön, 2) dagens tillförsel av närings- ämnen och 3) ökade utsläpp från lantbruks och städer.
Resultaten visar att om tillförsel av näringsämnen reduceras till målen enligt Helcoms aktionsplan för Östersjön kommer det bli tydliga förbättringar i halterna av fosfor, såväl i ett framtida klimat i linje med RCP4,5 som RCP8,5 (se figur 8.3).
Modelleringarna av syreförhållanden i Östersjöns djupvatten visar samma tendens. För de flesta kombinationer av klimat- och åt- gärdsscenarier för näringsämnen blir utbredningen av syrefria bott- nar mindre vid slutet av detta seklet än vid slutet av förra seklet. Om näringstillförseln minskas till målen i aktionsplanen och klimatför- ändringen stannar vid RCP4,5 ses en betydlig förbättring jämfört med dagens situation.
Figur 8.3 Syrekoncentration vid botten för olika kombinationer av scenarier för klimat och näringstillförsel
Medel för perioden 2069–2098
Bilderna till höger, samt för historiska perioden 1976–2005, bilden till vänster. Negativa koncentrationer är ett sätt att representera svavelväte.
Källa: Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar, Nr 2/2020.
SOU 2020:83 |
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
Forskningen visar tydligt på att minskad näringstillförsel från land till hav ökar havets förmåga till återhämtning, och stärker dess resi- liens, dvs. motståndskraft mot kommande klimatförändringar. Detta förutsätter dock att övergödningsåtgärderna skärps i takt med att tillrinningen ökar. Åtgärder för att minska övergödningen är därför en avgörande faktor för Östersjöns ekosystem och minskar effek- terna av klimatförändringar.
Klimatrefugier
SGU och Göteborgs universitet har genom att använda SMHI:s senaste klimatmodeller sett att merparten av strukturbildande arter som är viktiga för havets ekosystemtjänster, kommer att få en kraf- tigt ändrad utbredning.25 Klimatrefugier är områden där effekten av klimatförändringen förväntas bli mindre i förhållande till omgivande livsmiljö. Havs- och vattenmyndigheten har som underlag för havs- planeringen modellerat fram klimatrefugier för vikare, ålgräs och blåstång, blåmusslor, sill, torsk och skorv som är ett bottenlevande kräftdjur som är viktig föda för fisk.26 För att säkerställa att de funk- tioner som t.ex. blåmusslor, blåstång och ålgräs bidrar med ska bibe- hållas under ett föränderligt klimat, behöver t.ex. fysisk planering, områdesskydd och åtgärder med fysisk återställning av kustnära mil- jöer ta hänsyn till den framtida utbredningen av dessa arter.27 Forsk- ningen och myndigheter som t.ex. Havs- och vattenmyndigheten menar att skydd av klimatrefugier är en av flera lämpliga åtgärder att ta höjd för klimatförändringarna i fysisk planering och områdes- skydd.
25Törnqvist, O., m.fl. 2019, Climate refugia in the Baltic sea, Modelling future important habitats by using climate projections, Pan Baltic Scope report.
26Havs- och vattenmyndigheten 2017, Möjliga klimatrefugier i Östersjön baserat på två olika scenarier, rapport 2017:37.
27Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, rapport 6930.
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
SOU 2020:83 |
Nätverk av skyddade områden
Det finns en internationell samsyn om att effektivt förvaltade nät- verk av skyddade områden är nödvändiga för att arter och livsmiljöer ska kunna motstå och anpassa sig till klimatförändringar.28 Även svenska forskare stödjer detta synsätt.29 Storbritannien håller på att utveckla s.k. Climate Smart MPA:s med kolinlagring som ett viktigt skydd av marina områden.30
Forskningen visar även på tydliga samband mellan skydd av marina områden och klimatanpassning och för att säkerställa havens funk- tion som kolsänka.31 Från både svensk och finsk forskning finns in- dikationer om att kustnära, störda ekosystem i Östersjön riskerar att bli koldioxidkällor i stället för kolsänkor, vilket från forskningens sida ses som ett starkt argument för att skydda marina områden och särskilt kustnära områden.
Genetisk mångfald ses som en försäkring
Förvaltningen av biologisk mångfald har hittills fokuserat på arter. Ny forskning pekar på att förmågan hos några marina arter att an- passa sig snabbt och effektivt till förändringar i sin yttre miljö ger hopp inför framtidens klimatförändringar och havsförsurning. En förutsättning är att den genetiska mångfalden bevaras varför arter och habitat behöver skydd och förvaltas även med hänsyn till den genetiska mångfalden inom arter.
8.6Havsmiljö måste integreras i den offentliga förvaltningens arbete med klimat
Arbetet med klimatåtgärder och klimatanpassning inkluderar ett stort antal politikområden, många nationella myndigheter, länsstyrelserna och inte minst kommunerna. Enligt Kommunutredningen (se nedan)
28Simard, F., Laffoley, D., J.M. Baxter (red.) 2016, Marine Protected Areas and Climate Change: Adaptation and Mitigation Synergies, Opportunities and Challenges, IUCN.
29Berkström, C., m.fl. 2019, Ekologisk konnektivitet i svenska kust- och havsområden – en kunskapssammanställning, Aqua reports 2019:15.
30https://jncc.gov.uk/our-work/climate-smart-mpas.
31Roberts C., m.fl. 2020, Climate change mitigation and nature conservation both require higher protected area targets, Phil. Trans. R. Soc. B 375: 20190121.
SOU 2020:83 |
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
arbetar i dagsläget ett trettiotal statliga myndigheter med klimatfrågor och tillhandahåller i viss utsträckning underlag, bl.a. till kommunerna.
Havs- och vattenmyndigheten skrev i sin klimatstrategi 2018 att en hållbar förvaltning från källa till hav behöver bidra till klimat- arbetet på tre sätt.32
1.Förvaltningen behöver stödja klimatomställningen mot ett fossil- fritt samhälle.
2.Förvaltningen måste ta hänsyn till klimateffekter och främja eko- systemens anpassning till klimatförändringen. Både miljön och samhället har ett behov av klimatanpassning. Det krävs kreativi- tet, en bred aktörsdialog och bra planering för att främja syn- ergier och hantera målkonflikter.
3.Behov av kunskap som kan stödja arbetet för minskad klimat- påverkan och bättre klimatanpassning.
I den till strategin tillhörande handlingsplanen listar Havs- och vattenmyndigheten över 110 förslag på åtgärder för klimatanpass- ning som i princip berör hela myndighetens verksamhetsområde.33 Förslagen innebär även att Havs- och vattenmyndigheten behöver samverka med ett stort antal andra myndigheter som Jordbruks- verket, Naturvårdsverket, Boverket, SMHI, SGU, SGI, MSB, Skogs- styrelsen, Energimyndigheten, Riksantikvarieämbetet och länssty- relserna. Detta är enbart ett exempel på att klimatfrågor griper in i och behöver integreras med vatten- och havsmiljöarbetet.
Klimatanpassning har blivit en allt viktigare fråga i vattenförvalt- ningen på vattenmyndigheterna, länsstyrelserna och kommunerna. Det handlar om utmaningar som översvämningar, dagvattenhante- ringar, ökade havsnivå och extremväder. Torka kan även vara ett problem för kustfiskbestånd genom att lek- och uppväxtområden torkar ut. Bedömning av i vilken omfattning åtgärder har betydelse för klimatanpassning kommer sannolikt få större utrymme i vatten- förvaltningens åtgärdsprogram 2021–2027.34
32Havs- och vattenmyndigheten 2018, Klimatstrategi 2018–2020.
33Havs- och vattenmyndigheten 2018, Havs- och vattenmyndighetens arbete med hand- lingsplan för klimatanpassning, Rapport 2018:9.
34Vattenmyndigheten Norra Östersjön 2020, Åtgärdsprogram för vatten 2021–2027, Sam- rådshandling.
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
SOU 2020:83 |
Klimatförändringar – en särskilt kommunal utmaning
Kommunutredningen35 konstaterade att kommunerna har ett om- fattande ansvar och växande uppgifter med anledning av pågående klimatförändring. Kommuner ansvarar för många verksamhetsom- råden som särskilt berörs, t.ex. samhällsplanering, trafikplanering samt vatten och avlopp.
Översiktsplanering är ett av de områden Kommunutredningen be- dömer som särskilt viktiga och där det även behövs insatser från staten för att stödja kommunerna. Genom ändringar i plan- och bygglagen36, har det blivit tydligare att kommunen ska bedöma och värdera risken för skador på den bebyggda miljön på grund av klimatförändringar.
Ett problem med de planeringsunderlag som staten tillhanda- håller kommunerna är att det kommer från många olika håll. Kom- munerna betalar även för att få tillgång till vissa klimatrelaterade planeringsunderlag från myndigheterna. Det gäller t.ex. underlag från SMHI, SGI, SGU och MSB.
Kommunutredningens bedömning var att staten bör vidta åt- gärder för att förenkla för kommunerna att ta del av de planerings- underlag från statliga myndigheter som behövs för att kommunerna i sitt arbete med översiktsplaner ska kunna bedöma risker på grund av klimatförändringar. Vidare bedömde Kommunutredningen att de underlag som är nödvändiga för kommunens bedömning och som kan beställas av statliga myndigheter mot en kostnad borde vara gra- tis för kommunerna för att säkerställa att en kommun inte av kost- nadsskäl avstår från att ta in nödvändiga underlag.
Även länsstyrelserna bedömdes av Kommunutredningen ha en vik- tig regional roll för kommunernas klimatarbete, bl.a. genom uppgif- ten att tillhandahålla planeringsunderlag.
Förutsättningarna för olika kommuner att arbeta med klimat- frågor varierar stort. Stora kommuner har generellt sett bättre förut- sättningar än små kommuner. Kustkommuner har generellt kommit längre i sitt arbete än inlandskommuner. Detta kan enligt Kommun- utredningen bero på att kustkommuner upplever sig mer utsatta för vissa typer av klimatförändringar och extrema väderhändelser, t.ex. stigande havsnivåer.
35SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, betänkande av Kommunutredningen.
36Plan- och bygglagen (2010:900).
SOU 2020:83 |
Havsmiljön är viktig för att hejda klimatförändringarna |
Enligt beräkningar från SKR uppgår kostnaderna för att genomföra klimatanpassningsåtgärder till följd av ett förändrat klimat till 137– 205 miljarder kronor till år 2100 och består till cirka 96 procent av åt- gärder kopplade till översvämningar.37 Kostnaderna är ofta högre för kustnära kommuner samt kommuner som ligger intill sjöar eller vatten- drag.
37SKL 2017, Klimatet – så klart!
9Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning
9.1Vad är ekosystemansatsen
och ekosystembaserad förvaltning?
Enligt tilläggsdirektivet ska Miljömålsberedningen bl.a.
analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effek- terna av klimatförändringar och havsförsurning och vid behov lämna för- slag på sådana.1
I direktivet hänvisade regeringen vidare till att ekosystembaserad fisk- förvaltning kan integreras i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. I direktivet tog regeringen även upp att ekosystembaserad kust- och havsplanering samt adaptiv förvaltning i det marina områdesskyddet behöver utvecklas för att säkerställa havens resiliens. Regeringen be- tonade att klimatförändringarna ställer ännu högre krav på en integ- rerad och ekosystembaserad havsförvaltning där samhällssektorerna samverkar för att nå god miljöstatus i havet.
Flera styrmedel inom havsmiljöförvaltningen som t.ex. EU:s havsmiljödirektiv,2 EU:s gemensamma fiskeripolitik3 och EU:s havs- planeringsdirektiv4 refererar till ekosystemansatsen eller ekosystem- baserad förvaltning som en grundläggande princip för genomförande.
1Dir 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för för- stärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
2Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).
3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. om den gemensamma fiskeripolitiken.
4Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättande av en ram för havsplanering.
301
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
9.1.1Ekosystemansatsen utgår från en helhetssyn
Ekosystemansatsen är ett förhållningssätt som har utvecklats utifrån insikten att människan är beroende av väl fungerande ekosystem. Den har sitt ursprung i FN:s konvention om biologisk mångfald och har fått brett genomslag i arbetet med förvaltning av naturresurser. Ekosystemansatsen är en vägledande princip i FN:s mål för hållbar global utveckling – Agenda 2030 och i EU:s havsmiljödirektiv, EU:s gemensamma fiskeripolitik, och inom Helcom och Ospar, m.fl.5
Enligt Miljömålsberedningen är ekosystemansatsen utgångspunkt för utvecklande av strategier i miljömålssystemet
I sitt första betänkande 20106 slog Miljömålsberedningen fast att ekosystemansatsen är utgångspunkt för arbete med utvecklande av strategier i miljömålssystemet. Ekosystemansatsen kan vägleda alla delar av miljöpolitiken, men blir enligt beredningen särskilt ange- lägen i frågor som direkt rör förvaltning av ekosystem.
I sitt delbetänkande 2012 anförde Miljömålsberedningen, att
ekosystemansatsen är en strategi för en adaptiv och integrerad skötsel av markresurser, vattenresurser och levande resurser som främjar be- varande och hållbart nyttjande med ett rättviseperspektiv.7
Detta var en utveckling av Naturvårdsverkets definition från 2007:
Ekosystemansatsen en sorts arbetsmetod eller förvaltningsstrategi, för bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser som även inkluderar rättviseaspekter.8
Enligt Miljömålsberedningen 2012 utgår ekosystemansatsen från en helhetssyn på förvaltningen av ekosystem. Dess mål är en balans mellan bevarande och användning av land, vatten och levande resur- ser. Ansatsen innefattar hänsyn till sociala, ekonomiska och ekolo- giska aspekter och respekt för ekosystemens naturliga gränser samt ett landskapsperspektiv. Människan betraktas som en viktig del av många ekosystem. När människan ingår i ekosystemen kan de beskri-
5Havsmiljöinstitutet 2020, Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fisk- förvaltning, Rapport 2020:3.
6SOU 2010:101, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet.
7SOU 2012:15, Plan för framtagande av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning.
8Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, Rapport 5782.
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
vas som socio-ekologiska system. Ansatsen bygger på tanken att eko- system bidrar med olika ekosystemtjänster.
Ekosystemansatsen utgår därmed från en medvetenhet om att många aktörer är med och påverkar det faktiska utfallet av politiska beslut. Detta blir särskilt tydligt i arbetet för att nå miljömålen, som är beroende av ett gemensamt arbete i hela samhället. Utifrån eko- systemansatsen är det även angeläget att alla berörda i samhället är med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras.
Ansatsen betonar även att all relevant kunskap ska beaktas i pla- nering och förvaltning av ekosystem. Eftersom det ofta saknas mer precis kunskap om hur ekosystem reagerar på mänsklig påverkan måste sådana system förvaltas enligt försiktighetsprincipen. Förvalt- ande myndigheter eller andra aktörer måste dock kunna agera även om den inte har fullständig kunskap om samhällets och naturens alla processer.
Ursprung i FN:s konvention om biologisk mångfald
Som framgår ovan har ekosystemansatsen som princip för förvalt- ning av naturresurser sitt ursprung i FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD). CBD:s partsmöte (COP) beslutade 1995 att eko- systemansatsen skulle vara det primära ramverket för att bidra till att nå konventionens mål. År 2000 beslutade partsmötet att definiera ekosystemansatsen som
a strategy for the integrated management of land, water and living re- sources that promotes conservation and sustainable use in an equitable way.9
Denna definition är den som anses vara den ursprungliga och som används av FN-organisationer som FN:s miljöprogram (Unep) m.fl.10 Ansatsen kräver vidare enligt samma beslut
adaptive management to deal with the complex and dynamic nature of ecosystems and the absence of complete knowledge or understanding of their functioning.
9CBD COP 5 Decision V/6 Ecosystem approach, article 1–5.
10Unep 2011, Taking Steps toward Marine and Costal Ecosystem-based Management.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
Beslutet slår också fast att:
There is no single way to implement the ecosystem approach, as it depends on local, provincial, national, regional or global conditions.
Ekosystemansatsen har därutöver – i samma beslut – preciserats genom de tolv s.k. Malawiprinciperna. Malawiprinciperna kan ses som en vägledning för hur ekosystemanstasen ska bidra till hållbart nytt- jande och bevarande av naturresurser.
Tabell 9.1 Ekosystemansatsens 12 principer – Malawiprinciperna
|
Engelska |
Svensk översättning |
|
|
|
1 |
The objectives of management of land, |
Samhällets intressen bestämmer förvalt- |
|
water and living resources are a matter |
ningens mål. |
|
of societal choices. |
|
|
|
|
2Management should be decentralized to the lowest appropriate level.
Förvaltningen bör vara decentraliserad till den lägsta tillämpbara nivån och engagera alla för att kunna balansera lokala och allmänna intressen.
3Ecosystem managers should consider the effects (actual or potential) of their activi- ties on adjacent and other ecosystems.
4Recognizing potential gains from manage- ment, there is usually a need to under- stand and manage the ecosystem in an economic context. Any such ecosystem- management programme should:
-Reduce those market distortions that adversely affect biological diversity;
-Align incentives to promote biodiversity conservation and sustainable use;
-Internalize costs and benefits in the given ecosystem to the extent feasible.
De som genomför förvaltningen bör beakta effekterna (verkliga eller tänkbara) på närliggande eller andra ekosystem.
Det är grundläggande att förstå eko- systemets värde ur ett ekonomiskt perspektiv. Förvaltningen bör bl.a.:
a)reducera subventioner som leder till utarmning av biologisk mångfald,
b)skapa incitament som främjar biologisk mångfald och hållbart nyttjande,
c)i möjligaste mån integrera kostnader och vinster i ett givet ekosystem.
5Conservation of ecosystem structure and functioning, in order to maintain ecosystem services, should be a priority target of the ecosystem approach.
6Ecosystem must be managed within the limits of their functioning.
Bevarande av ekosystemens struktur och funktion för att upprätthålla ekosystem- tjänster bör vara ett prioriterat mål, då fungerande ekosystem har förmåga att motstå förändringar.
Ekosystemen bör förvaltas inom ramen för dess funktioner, försiktighetsprincipen ska tillämpas.
SOU 2020:83Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning
|
Engelska |
Svensk översättning |
7 |
The ecosystem approach should be |
Ekosystemansatsen bör tillämpas på |
|
undertaken at the appropriate spatial and |
lämplig skala i tid och rum. |
|
temporal scales. |
|
|
|
|
8Recognizing the varying temporal scales and lag-effects that characterize eco- system processes, objectives for ecosystem management should be set for the long term.
9Management must recognize that change is inevitable.
10The ecosystem approach should seek the appropriate balance between, and integration of, conservation and use of biological diversity.
11The ecosystem approach should consider all forms of relevant information, including scientific and indigenous and local knowledge, innovations and practices.
Kunskap om att tidsfördröjningar påverkar ekosystemprocesser, innebär att lång- siktiga mål för förvaltningen bör sättas.
Förvaltningen måste acceptera att förändring är oundvikligt.
Ekosystemansatsen bör integrera bevarande av biologisk mångfald och ett hållbart nyttjande av den samma.
Ekosystemansatsen bör beakta all typ av relevant information, även vetenskaplig och traditionell och lokal kunskap, innovationer och metoder.
12The ecosystem approach should involve all relevant sectors of society and scientific disciplines.
Ekosystemansatsen bör involvera alla relevanta sektorer i samhället och vetenskapliga discipliner.
Svensk översättning av Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, rapport 5782.
Principerna har sedan dess fått viss kritik för att vara ostrukturerade. Detta har bl.a. lett fram till att CBD:s partsmöte har utvecklat kom- pletterande operativa riktlinjer, men som också i sin tur lett till att det gjorts en mängd olika tolkningar och vägledningar av principerna.
I svensk tolkning har ofta de tolv principerna slagits samman till sex rubriker.11 Havsplaneringsutredningen beskrev ekosystemansat- sen utifrån följande rubriker: 12
•Gemensamma mål och delaktighet.
•Naturens förmåga att producera varor och tjänster är överordnad; försiktighetsprincipen ska tillämpas.
•All slags kunskap ska beaktas.
11Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, Rapport 5782.
12SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
•Värdera ekosystemen samhällsekonomiskt.
•Avgränsningar i tid och rum.
•Flexibel och anpassningsbar.
CBD:s ursprungliga definition har tolkats på många sätt
Eftersom ekosystemansatsen är ett förhållningssätt som behöver an- passas till olika förhållanden har det utvecklats flera olika anpass- ningar av CBD:s ursprungliga definition. Nedan några exempel på definitioner från internationell forskningslitteratur inom havsmiljö- förvaltning:13
Styrning av en särskild ekosystemstruktur och funktioner för att främja ekosystemtjänster för samhället.14
Ekosystembaserad förvaltning är en miljöhanteringsstrategi som tar hän- syn till alla interaktioner i ett marint ekosystem, inklusive människor, snarare än att hantera enskilda problem, arter eller ekosystemtjänster. Målet med ekosystembaserad marin förvaltning är att bibehålla marina ekosystem i ett hälsosamt, produktivt och hållbart tillstånd så att män- niskan kan använda havet och att det kan tillhandahålla de varor och tjänster som människor behöver.15
In a marine context, EBM emphasizes the maintenance or enhancement of ecological structure and function, and the benefits that healthy oceans provide to society.16
I tabellen nedan visas några fler exempel på hur ekosystemansatsen har definierats över tid. Exempel på hur ekosystemansatsen har defi- nierats inom fiskeförvaltningen och havsplaneringen finns i kapitlen Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen och Kusthavet där alla vill vara.
13Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik.
14Aswani, S., m.fl. 2012, The way forward with ecosystem-based management in tropical contexts: Reconciling with existing management systems, Marine Policy, Volume 36, Issue 1, s. 1–10.
15McLeod, K. m.fl. 2005, Scientific Consensus Statement on Marine Ecosystem-Based Management, Signed by 221 academic scientists and policy experts with relevant expertise and published by the Communication Partnership for Science and the Sea.
16Link, J.S. and Browman, H.I. 2017, Operationalizing and implementing ecosystem-based management, ICES Journal of Marine Science, Volume 74, Issue 1, s. 379–381.
Tabell 9.2 Exempel på definitioner av ekosystemansatsen
|
Convention of Biological Diversity |
Helcom och Ospar |
|
|
Website, www.cbd.int/ecosystem, |
ministermöte 2003 |
|
October 2011 |
|
|
|
|
Ekosystemansatsen – en väg |
Planering på djupet – fysisk |
Etappmål i miljömålssystemet |
mot bevarande och hållbart |
planering av havet |
SOU 2011:34 |
nyttjande av naturresurser |
SOU 2010:91 |
|
(NV-rapport 5782, 2007) |
|
|
|
|
|
The ecosystem approach is a |
The comprehensive integrated |
Ekosystemansatsen är en sorts |
Ansatsen utgör ett led i hållbar |
Ekosystemansatsen har formu- |
strategy for the integrated |
management of human |
arbetsmetod, eller förvaltnings- |
utveckling, men också ett |
lerats inom den internationella |
management of land, water and |
activities based on the best |
strategi, för bevarande och |
ramvillkor för utvecklingen. |
konventionen om biologisk |
living resources that promotes |
available scientific knowledge |
hållbart nyttjande av |
Ekosystemens fortlevnad och |
mångfald. Det är en strategi för |
conservation and sustainable use in |
about the ecosystem and its |
naturresurser som även |
människans behov av dem |
en integrerad skötsel av |
an equitable way. Application of the |
dynamics, in order to identify |
inkluderar rättviseaspekter. Den |
sätts främst. Det totala trycket |
markresurser, vattenresurser |
ecosystem approach will help to |
and take action on influences |
har sitt ursprung i konventionen |
från mänskliga verksamheter |
och levande resurser som |
reach a balance of the three |
which are critical to the health |
om biologisk mångfald och |
och åtgärder måste rymmas |
främjar bevarande och hållbart |
objectives of the Convention. It is |
of marine ecosystems, thereby |
preciseras i tolv olika principer |
inom ramen för vad systemet |
nyttjande ur ett rättvise- |
based on the application of appro- |
achieving sustainable use of |
vilka utgör byggstenarna i |
medger. |
perspektiv. Den hjälper att nå |
priate scientific methodologies |
ecosystem goods and services |
arbetsmetoden. |
|
balans mellan bevarande och |
focused on levels of biological |
and maintenance of ecosystem |
|
|
hållbart nyttjande. Ansatsen ser |
organization which encompass the |
integrity. |
|
|
människan som en viktig del av |
essential processes, functions and |
|
|
|
många ekosystem och |
interactions among organisms and |
|
|
|
poängterar att alla berörda i |
their environment. It recognizes that |
|
|
|
samhället bör vara med när |
humans, with their cultural |
|
|
|
målen för förvaltningen av |
diversity, are an integral component |
|
|
|
ekosystemen formuleras. |
of ecosystems. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
förvaltning ekosystembaserad och Ekosystemansatsen
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning
En annan fråga som diskuteras inom forskningen är sambandet mellan ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning. Ett veder- taget förhållningssätt som stöds av FN:s miljöprogram, Unep, är att begreppen ekosystemansats och ekosystembaserad förvaltning används omväxlande och att dessa två begrepp ofta syftar till samma metod och arbetsprocess. Med ekosystembaserad förvaltning menas enligt detta synsätt att arbeta i enlighet med ekosystemansatsen. Unep har utarbetat en vägledning för implementering av ekosystembaserad förvaltning i havsmiljö.1 Havsmiljöinstitutet har översatt Unep:s tolk- ning av de viktiga komponenterna i en ekosystembaserad förvaltning på följande sätt:
Att beakta kopplingar inom och mellan land- och kustekosystem samt mellan ekosystem och mänskliga samhällen hör till kärnelementen i eko- systembaserad förvaltning. Människan och hennes närvaro och aktivi- teter ses som en del av ekosystemen. Vidare ingår i ekosystembaserad för- valtning att beakta kumulativ påverkan på ekosystemen, att ta hänsyn till flera olika mål samtidigt samt att stödja lärandeprocesser och succes- siv anpassning av förvaltningen.2
I en ofta citerad översiktsartikel från 2015 används definitionen:
Ecosystem-Based management is an interdisciplinary approach that bal- ances ecological, social and governance principles at appropriate tempo- ral and spatial scales in a distinct geographical area to achieve sustainable resource use. Scientific knowledge and effective monitoring are used to acknowledge the connections, integrity and biodiversity within an eco- system along with its dynamic nature and associated uncertainties. Eco- system-Based Management recognizes coupled social-ecological systems with stakeholders involved in an integrated and adaptive management process where decisions reflect societal choice.3
Denna definition innebär enligt Havsmiljöinstitutet att ett hållbart nyttjande av naturresurser kan tillgodose samtliga tre hållbarhets- dimensioner, dvs. såväl ekologiska som sociala och ekonomiska dimen- sioner. Ekosystembaserad förvaltning innebär kortfattat – enligt Havs-
1Unep 2011, Taking Steps toward Marine and Costal Ecosystem-based Management.
2Havsmiljöinstitutet 2018, Hanöbukten – en varningsklocka. Rapport 2018:2.
3Long m.fl. 2015, Key principles of marine ecosystem-based management, Marine Policy 57 s. 53–60.
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
miljöinstitutet – att sambanden mellan ekosystemens funktioner och processer, och mänsklig användning och påverkan på dem, måste beaktas i förvaltningen.4
Mål för ekosystembaserad förvaltning
Frågan om mål för en ekosystembaserad förvaltning behandlades av Havsplaneringsutredningen med följande resonemang:
Om man ser ekosystemansatsen som en strategi, måste den för att vara meningsfull, syfta till att uppnå något konkret. För att klargöra inne- börden av ekosystemansatsen som strategi och process, bör man därför först fokusera på planeringens och förvaltningens mål. I ekosystem- baserad planering och förvaltning ska de politiskt satta målen formu- leras ur ett ekosystemperspektiv. Målen ska formuleras på ett sätt som är politiskt förankrat och med delaktighet från de berörda.
Man kan rikta uppmärksamheten på en specifik ekosystemegenskap, t.ex. biologisk mångfald. Att enbart fokusera på biologisk mångfald, eller att utgå ifrån ekosystemets funktionsduglighet, täcker dock inte in alla de egenskaper som ekosystemansatsen bör bygga på, när det gäller helhetlig planering och förvaltning. Förutom ekosystemets bärkraft ingår även ekonomiska och sociala aspekter, inte minst delaktighet och fördelning. I stället kan man därför utgå från ekosystemtjänsterna som tydligt uppmärksammar människans intressen.5
9.1.2Ekosystembaserad havsmiljöförvaltning
Ekosystemansatsen har fått ett särskilt stort genomslag i havsmiljö- politiken och havsmiljöförvaltningen, både internationellt, inom EU och nationellt. Ekosystemansatsen erkändes av Ospar och Helcom vid deras gemensamma ministermöte 2003 och har sedan inkluderats i flera av EU:s styrmedel i havsmiljöförvaltningen.
I Sverige framhöll regeringen att politiken ska utgå från en helhets- syn för att säkerställa havets resurser genom ett hållbart nyttjande samtidigt som ekosystemen bevaras och restaureras.6 Regeringen anförde också att ekosystemansatsen ska vara en grund för hållbar utveckling och ett hållbart nyttjande och bör vara utgångspunkten i
4Havsmiljöinstitutet 2020, Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fisk- förvaltning, Rapport 2020:3.
5SOU 2010:91, Planering på djupet, betänkande av Havsplaneringsutredningen.
6Prop. 2008/09:170, En sammanhållen svensk havspolitik.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
all havsrelaterad verksamhet. Havsplaneringsutredningen7 menade att ekosystemansatsen är grundläggande för havsplaneringen.
Har ekosystemansatsen implementerats i svensk havsmiljöförvaltning?
Stockholm Resilience Centre:s analys av hur ekosystemansatsen har utvecklats inom svensk havsmiljöförvaltning mellan 2002 och 2015, visar på att under de senaste 15 åren har ett stort antal utredningar lämnat förslag på hur en mer integrerad förvaltning ska kunna upp- nås.8 Flera förändringar har också genomförts, bl.a. i lagstiftningen och genom bildande av Havs- och vattenmyndigheten.
EU-direktiv såsom EU:s havsmiljödirektiv och den gemensamma fiskeripolitiken som hänvisar till ekosystemansatsen, har medfört att ytterligare fokus har lagts på att implementera en ekosystembaserad förvaltning i den svenska havsmiljöförvaltningen och i det havsregio- nala samarbetet.
Trots detta återstår många av de problem med begränsad koordi- nering, dialog mellan sektorer och mellan geografiska nivåer som belysts under mer än ett decennium. Slutsatsen är att de omorgani- sationer av såväl förvaltningsmyndigheter som lärosäten som har genomförts under senare år har skapat bättre förutsättningar för inte- gration mellan sektorer och geografiska nivåer, men att det tar tid att etablera nya ansvarsområden och processer som går på tvärs i tra- ditionella arbetssätt. Denna slutsats stödjs av andra aktörer.9
Naturvårdsverket publicerade 2020 en vetenskaplig sammanställ- ning av praktiska erfarenheter av ekosystembaserad förvaltning i havs- och vattenförvaltning som visar på att Sverige har tagit flera steg mot en mer ekosystembaserad förvaltning, men Naturvårdsverket pekar också på svårigheter. En viktig erfarenhet är att ekosystem- baserad förvaltning ställer höga krav på samverkan och kommunika- tion mellan aktörer och att en stabil och tillräcklig finansiering är en viktig förutsättning. Enligt Naturvårdsverket behövs tydligare styr- ning och uppföljning från centrala myndigheter, en mer långsiktig
7SOU 2010:91.
8Österblom m.fl. 2017, Tinkering with a tanker – slow evolution of a Swedish ecosystem approach, ICES Journal of Marine Science, 74(1), s. 443–452.
9Grip, K. 2018, Marine environmental governance and management in Sweden from the 1960s until today.
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
finansiering och tydligare processer för kunskapsutbyte mellan olika aktörer.10
Ekosystembaserad havsplanering
Ekosystembaserad havsplanering används ofta som ett eget begrepp, men enligt Miljömålsberedningens bedömning är det ingen skillnad mellan ekosystembaserad havsplanering och övrig ekosystembaserad havsförvaltning. Sannolikt har begreppet växt fram genom att arti- kel 5.1 i EU:s havsplaneringsdirektiv11 slår fast att medlemsstaterna ska tillämpa ekosystemansatsen när de upprättar och genomför havs- planeringen.
Enligt Havs- och vattenmyndigheten utgår tillämpningen av eko- systemansatsen i den statliga havsplaneringen från en tolkning av Malawiprinciperna. Havs- och vattenmyndigheten har summerat prin- ciperna på följande sätt:
Ekosystemansatsen är en strategi för bevarande av naturvärden, hållbart nyttjande och rättvis fördelning av naturresurser, med målet att säker- ställa att användningen av ekosystemen sker inom deras gränser. Tillämp- ning av ekosystemansatsen förutsätter ett helhetsperspektiv, en kontinu- erlig utveckling av kunskapen om haven och deras användning, tillämpning av försiktighetsprincipen och en anpassningsbar förvaltning. Det ställer krav på delaktighet och samverkan på flera nivåer och på en ekonomisk analys av värdena i ekosystemen och de tjänster vi får från dem.12
I sin Färdplan för havsplaneringen anförde Havs- och vattenmyndig- heten att:
Tillämpning av ekosystemansatsen i Sveriges havsplanering innebär bland annat att under planeringsprocessen löpande återkoppla till den miljömässiga målbilden för god miljöstatus som ges inom ramen för havsmiljöförordningen (2010:1341) /---/ En annan del i tillämpningen av ekosystemansatsen är att genom samhällsekonomisk analys värdera de marina ekosystemtjänster vi får från havet.13
10Naturvårdsverket 2020, Ekosystemansatsen – praktiska erfarenheter från svensk havs- och vattenförvaltning, Rapport 6934.
11Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU om upprättandet av en ram för havsplanering.
12Havs- och vattenmyndigheten 2012, Tillämpningen av ekosystemansatsen i havsplaner- ingen, Rapport 2012:14.
13Havs- och vattenmyndigheten 2016, Färdplan havsplanering, Rapport 2016:21.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
Havs- och vattenmyndigheten lämnade i december 2019 förslag på havsplaner till regeringen. Enligt 10 § havsplaneringsförordningen14 ska Havs- och vattenmyndigheten i sitt arbete med förslag till havs- planer tillämpa en ekosystemansats.
Ekosystembaserad fiskförvaltning (EBFF)
Ekosystembaserad fiskförvaltning (EBFF) är ett sätt att tillämpa ekosystemansatsen i fiskförvaltningen genom att förvalta akvatiska resurser och ekosystem på tvärvetenskaplig grund – med ekosyste- men i fokus.15
Utvecklingen mot en ekosystembaserad fiskförvaltning har, enligt Havs- och vattenmyndigheten, under de senaste 20 åren framträtt som ett viktigt ramverk för förvaltning av fisk och fiske samt för genomförandet av hållbar utveckling.16 FAO som är FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation har utvecklat konceptet Ecosystem Approach to Fisheries som tar avstamp i uppförandekoden för ansvarigt fiske från 1995, FN:s havsrättskonvention, FN:s konferens om miljö och utveckling 1992, Agenda 21 och konventionen om biologisk mång- fald (CBD).17
Ecosystem Approach to Fisheries anses inte fullt ut leva upp till ekosystemansatsen, men i den vetenskapliga litteraturen överlappar ofta målen för ekosystembaserad fiskförvaltning ekosystemansatsen eller ekosystembaserad förvaltning. Detta är dock inte alltid fallet. I t.ex. USA har National Marine Fisheries Service (NOAA)18 definie- rat EBFF som steg tre av fyra i tillämpningen av ekosystemansatsen i havsförvaltningen, och inbegriper då flerartsförvaltning med hän- syn till fiskpopulationernas habitat och andra omgivningsfaktorer, däribland klimat.19
14SFS 2015:400.
15SLU Aqua 2018, SLU Aquas kunskapsförsörjning och rådgivning som stöd till en eko- systembaserad fiskförvaltning, Aqua reports 2018:1.
16Havs- och vattenmyndigheten 2019, Utkast till strategi för ekosystembaserat fiske, 2018-10-11.
17Garcia m.fl. 2003, The ecosystem approach to fisheries. Issues, terminology, principles, institutional foundations, implementation and outlook, FAO Fisheries Technical Paper, No 443.
18”National marine Fisheries Service” som är en del av ”National Oceanic and Atmospheric Administration”.
19SLU Aqua 2018, SLU Aquas kunskapsförsörjning och rådgivning som stöd till en eko- systembaserad fiskförvaltning, Aqua reports 2018:1.
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
Ekosystemansatsen är en av principerna för genomförande av EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP) och definieras i det sammanhanget på följande sätt:
Ekosystemansats i fiskeriförvaltningen: en integrerad ansats i fiskeri- förvaltningen inom ekologiskt meningsfulla gränser som syftar till att förvalta användningen av naturresurser, med beaktande av fiskeverksam- het och annan mänsklig verksamhet, samtidigt som man bevarar både den biologiska rikedom och de biologiska processer som är nödvändiga för att skydda livsmiljöernas sammansättning, struktur och funktion i det berörda ekosystemet, genom att beakta kunskaperna och osäker- heterna när det gäller ekosystems biotiska, abiotiska och mänskliga be- ståndsdelar.20
Regeringsuppdrag om ekosystembaserad fiskförvaltning
Som ett resultat av Miljömålsberedningens betänkande 2014 – Med miljömålen i fokus (SOU 2014:50) – fick Havs- och vattenmyndig- heten ett uppdrag21 att ta fram en strategi för ekosystembaserad fisk- förvaltning. I sitt arbete med strategin, valde Havs- och vattenmyn- digheten att utgå från den definition som tillämpas i havsplaneringen men, med viss modifiering. Modifieringen tydliggjorde att inte endast ekosystem i haven inkluderas och innefattar en precisering av målsättningen för ekosystemens status:
Ekosystemansatsen är en strategi för bevarande och restaurering av naturvärden, hållbart nyttjande och rättvis fördelning av naturresurser, med målet att säkerställa att användningen av ekosystemen bidrar till att upprätthålla ekosystemens långsiktiga fortlevnad vad avser deras struk- tur, funktion och dynamik. 22
Innehållet i denna definition överensstämmer enligt Havs- och vat- tenmyndigheten väl med innehållet i definitionen i EU:s gemen- samma fiskeripolitik, med förtydligandet att förutom ekosystemens struktur och funktion ska även ekosystemens dynamik upprätthållas. Detta för att erkänna och hantera den naturliga variabiliteten hos eko- systemen.
Den strategi för hur en ekosystembaserad fiskförvaltning kan ut- vecklas som Havs- och vattenmyndigheten fick i uppdrag att ta fram
20Art 4.1 punkt 9 förordningen (EU) nr 1380/2013.
21Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för 2016.
22Havs- och vattenmyndigheten 2019, Utkast till strategi för vidareutveckling av en eko- systembaserad fiskförvaltning, 2018-10-11.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
skulle bidra till att uppfylla målen för havs- och vattenförvaltningen. Arbetet skulle genomföras i diskussion med Jordbruksverket och länsstyrelserna och i dialog med berörda aktörer. Havs- och vatten- myndigheten skulle även ta hänsyn till kostnadseffektiviteten. Några exempel på hur Havs- och vattenmyndigheten anser sig ha bidragit till att vidareutveckla en ekosystembaserad fiskförvaltning inom olika verksamhetsområden är bl.a.:
•Etablerat fem regionala beredningsgrupper för den nationella fiske- regleringen bestående av berörda länsstyrelser samt SLU Aqua och Jordbruksverket. En kartläggning av samrådsstrukturer för fiskförvaltningen är påbörjad för lokal delaktighet i förvaltningen.
•Påbörjat analys av möjligheter till ytterligare åtgärder för att upp- nå god miljöstatus för fisk och fiskets påverkan på ekosystemen i enlighet med havsmiljöförordningen. Detta är en del av upp- dateringen av åtgärdsprogrammet enligt havsmiljöförordningen.
•Förbättrat vägledning genom uppdatering av riksintressena för yrkesfiske. Underlaget kan även användas i övrig rumslig förvalt- ning av fisk och fiske, som fiskereglering, habitatrestaurering eller områdesskydd och utvecklat arbetssätt för fiskereglering i skyddade områden.
•Gjort en övergripande kartläggning av sociala, ekonomiska och miljömässiga mål som underlag för en utredning av fördelningen av demersala fiskemöjligheter.
•Havsmiljöinstitutet har på Havs- och vattenmyndighetens upp- drag tagit fram en rapport om hur samhällsekonomiska analyser kan utformas och användas för att stärka genomförandet av en ekosystembaserad fiskförvaltning.
•SLU Aqua har på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten tagit fram en översikt av biologiska aspekter av rums- och tidsskalor i genomförandet av ekosystembaserad fiskförvaltning.
I Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för 2020 gjorde regeringen en tydlig koppling mellan ekosystembaserat fiske och delar av den övriga havsförvaltningen genom att Havs- och vattenmyn- digheten fick i uppdrag att redogöra för hur myndigheten arbetar för
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
att en ekosystembaserad fiskförvaltning ska vara en integrerad del av att uppfylla målen i havs- och vattenförvaltningen samt miljömålen.
I samma regleringsbrev fick Havs- och vattenmyndigheten även ett uppdrag att i sitt arbete tillsammans med Jordbruksverket ta fram en ny gemensam strategi för yrkesfisket, vattenbruket, fritidsfisket och fisketurismen samt nya sektorsspecifika handlingsplaner, utgå från ekosystemansatsen och bidra till livskraftiga fisk- och skaldjurs- bestånd, ett hållbart fiske och hälsosamma ekosystem, att stärka mål- uppfyllnaden i maritima strategin samt livsmedelsstrategin. Uppdraget ska redovisas maj 2021.
9.1.3Många begrepp länkar till ekosystembaserad förvaltning
Det finns ett stort antal övriga begrepp och definitioner som används i samband med att ekosystemansatsen och ekosystembaserad för- valtning diskuteras. Det finns även ett antal verktyg framtagna för att stödja en ekosystembaserad förvaltning.
Det kan i bland vara otydligt hur dessa begrepp och verktyg förhåller sig till genomförande av en ekosystembaserad förvaltning. Ett sådant exempel är källa till hav-ansatsen som har lyfts fram som grundläggande för en integrerad vatten- och havsförvaltning.
I detta avsnitt redovisas några av de begrepp och verktyg som ofta används.
Ocean Governance – Havspolitik
Ocean governance är det begrepp som har etablerats internationellt för att behandla havens politiska dimensioner. Dimensionerna kan vara rättsliga, ekonomiska, säkerhetsmässiga eller miljömässiga.23 Under begreppet governance behandlas även samverkan med de aktörer som berörs men som befinner sig utanför det formella admi- nistrativa systemet.24
23Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik.
24Stephenson, m.fl. 2017, Practical steps toward integrating economic, social and institutional elements in fisheries policy and management. ICES Journal of Marine Science, 74(7), 1981– 1989.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
Ocean governance kan översättas med ordet havspolitik på svenska. Det finns dock inte en vedertagen definition för Ocean Governance. Några exempel på definitioner är:25
a)Governance kan förstås brett som styrningen i praktiken av offentliga och privata organisationer, via internationella insti- tutioner, lagar, ickestatliga standards, etiska koder, och samhälle- liga normer om vad som är rätt och fel.26
b)Ocean governance är samordning av havets olika användnings- områden och skydd av den marina miljön. Ocean governance definieras också som den process som är nödvändig för att upp- rätthålla ekosystemets struktur och funktioner. En effektiv ocean governance kräver globalt överenskomna regler och processer, regionala åtgärder baserade på gemensamma principer och natio- nella rättsliga ramar och integrerad politik.27
c)Europeiska miljöbyrån (EEA) använder följande definition:
International ocean governance is about managing and using the world’s oceans and their resources in ways that keep them healthy, productive, safe, secure and resilient.28
En slutsats är att om miljöpolitiken till sin karaktär generellt sett är komplex, gränsöverskridande, involverar många aktörer på olika nivåer och präglas av governancestyrning gäller detta i ännu högre grad specifikt för havspolitiken och att ekosystembaserad förvaltning är det dominerande perspektivet i Ocean Governance för att hantera denna komplexitet.29
25Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitik möter havspolitik.
26Germond, B. 2018, Clear skies or troubled waters: The future of European ocean gover- nance, European View, Vol. 17(1) 89–96.
27Pyc, D. 2016, Global Ocean Governance, Transnav – the International Journal on Marine Navigation and Safety of Sea Transportation, Volume 10 Number 1.
28Europeiska miljöbyråns (EEA) webbsida.
29Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitisk möter havs- politik.
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
Havsförvaltning/Havsmiljöförvaltning
Det finns ingen svensk definition av havsförvaltning. Havsförvalt- ning/havsmiljöförvaltning användes som eget begrepp i den svenska havspolitiken första gången 2008 av Havsmiljöutredningen i betänk- andet En utvecklad havsmiljöförvaltning30 och därefter av regeringen i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik31 som sedan dess är stommen i den svenska havspolitiken. Efter 2008 används begrep- pen havsförvaltning och havsmiljöförvaltning i svensk havspolitik.
Begreppet havsmiljöförvaltning infördes 2010 i havsmiljöförord- ningen (2010:1341) som införlivar EU:s havsmiljödirektiv. Av 1 § framgår att förvaltningen av kvaliteten på havsmiljön kan betecknas som havsmiljöförvaltning. Förordningen pekar på flera förhållanden som är styrande för havsmiljöförvaltningen som t.ex. indelning i förvaltningsområden, förvaltningsperioder, ansvarig myndighet samt samråd och samverkan.
Hållbart nyttjande av hav och marina resurser
Begreppet hållbart nyttjande används i många sammanhang men ofta utan en tydlig definition om vad som avses i det aktuella samman- hanget.
Den definition som det ofta hänvisas till är artikel 2 i FN:s kon- vention om biologisk mångfald (CBD):
Sustainable use means the use of components of biological diversity in a way and at a rate that does not lead to the long-term decline of bio- logical diversity, thereby maintaining its potential to meet the needs and aspirations of present and future generations.32
Hållbart nyttjande ska inte förväxlas med begreppet hållbar utveck- ling som har sitt ursprung i Brundtlandskommissionens rapport Vår gemensamma framtid från 1987.33
Begreppet hållbart nyttjande används i begränsad omfattning i svensk författningstext. Det framgår av Havs- och vattenmyndig- hetens instruktion att myndigheten är förvaltningsmyndighet för
30SOU 2008:48, En utvecklad havsmiljöförvaltning, betänkande av Havsmiljöutredningen.
31Prop. 2008/09:170.
32FN:s konvention om biologisk mångfald, 1992.
33Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future, 1987.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
bl.a. hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten ska även samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har bety- delse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket. Hållbart nyttjande används även i havsmiljöförordningen där 1 § slår fast att förordningen ingår i den strategi för en ekosystembaserad förvaltning och ett hållbart nyttjande av havsmiljön som avses i EU-direktiv om havsmiljöpolitiken.
Hållbar utveckling
Brundtlandskommissionen definierade hållbar utveckling som en ut- veckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kom- mande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov.
I Agenda 21 som är det handlingsprogram som FN:s konferens om miljö och utveckling tog fram vid Riokonventionen 1992, slogs fast att de tre dimensionerna av samhällsutveckling: den sociala-, den ekonomiska och den ekologiska dimensionen måste samverka för att vi ska få en hållbar utveckling.34
Vid FN:s toppmöte om hållbar utveckling i Johannesburg 2002 erkändes begreppet hållbar utveckling som en överordnad princip för FN:s arbete. De tre hållbarhetsdimensionerna är även en grund- pelare i FN:s Agenda 2030.35
Begreppet hållbar utveckling är framträdande även i svenska för- fattningar och används både i regeringsformen och i miljöbalken m.fl. I regeringsformens första kapitel ger riksdagen – sedan januari 2003
–uttryck för det allmännas roll i miljöarbetet genom att slå fast att:
Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.
Miljöbalken som trädde i kraft 1999 inleds med en bestämmelse som förklarar det övergripande målet för lagen.
Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att
34Riodeklarationen om miljö och utveckling, 1992.
35UNGA resolution 70/1, 25 september 2015, Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development.
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.36
Regeringen har också slagit fast att de riksdagsbundna miljökvalitets- målen tydliggör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling.
Ekosystem
Ett ekosystem är enligt Naturvårdsverket en avgränsad mark- eller vattenyta där levande växter, djur, insekter och mikroorganismer lever i ett kretslopp och är beroende av och påverkar varandra. Ett eko- system kan vara en skog, stadspark, insjö men också hela planeten.37
Ekosystemtjänster
Miljömålsberedningen tydliggjorde i sitt första betänkande 2010 att ekosystemtjänster är ett centralt begrepp inom ekosystemansatsen och att det krävs större medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster och att styrmedel kan behöva utvecklas för att hantera ekosystem- tjänsternas ekonomiska värden.38
Malawiprinciperna (princip fyra) ställer bl.a. krav på att förvalt- ningens effekter på ekosystemtjänster ska identifieras och värderas samhällsekonomiskt samt att förvaltningsåtgärder ska skapa incita- ment att främja biologisk mångfald och hållbart nyttjande. Enligt Havsmiljöinstitutet tydliggör principen att målen om biologisk mång- fald bl.a. ska uppfyllas med hjälp av ekonomiska incitament under- byggda av ekonomisk analys och att detta medför större behov av samhällsekonomiska analyser i havsförvaltningen.39
361 kap. 1§ första stycket miljöbalken (1998:808).
37www.naturvardsverket.se, 2019-10-15.
38SOU 2010:101, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet, delbetänkande av Miljömålsberedningen.
39Havsmiljöinstitutet 2020, Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fisk- förvaltning, Rapport 2020:3.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
Resiliens
Det finns ingen enhetlig definition av begreppet resiliens, men gene- rellt kan resiliens uttryckas som ett ekosystems motståndskraft och återhämtningsförmåga gentemot störningar, t.ex. mot klimatför- ändringar.40 Miljömålsberedningen beskrev 2012 resiliens som
ett system vars struktur och funktioner förändras på ett grundläggande sätt kan inte tillhandahålla samma ekosystemtjänster som tidigare.41
Miljömålsberedningen definierade två år senare resiliens som
en egenskap som beskriver ett ekosystems förmåga att tolerera föränd- ringar och störningar utan att förändras till ett system med helt andra strukturer och funktioner.42
Resilienta ekosystem kan producera ekosystemtjänster trots stora förändringar i omvärlden. Resiliens kan därför beskrivas som en form av buffertkapacitet. Ett ekosystem som är resilient kan sägas känne- tecknas av följande egenskaper:
•Uthållighet (eng. persistence): kapaciteten att bevara struktur och funktion vid störningar och förändringar (t.ex. en skogs förmåga att klara av en storm).
•Anpassningsförmåga (eng. adaptability): förmågan att anpassa sig till nya förutsättningar (t.ex. kapaciteten hos ett socio-ekologiskt system att säkerställa matproduktion under nya förutsättningar som är resultat av klimatförändringar).
•Omvandlingsförmåga (eng. transformability): förmågan att skapa ett helt nytt system när de existerande förhållanden gör det omöj- ligt för det existerande systemet att fortgå (t.ex. ett socioeko- logiskt systems flexibilitet att förändra metoder att bruka jorden vid sjunkande produktivitet som resulterat från markexploatering).
40Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön
– en analys av kunskapsläget kring ekosystem, resiliens och havsförvaltning.
41SOU 2012:15, Plan för framtagande av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning, delbetänkande av Miljömålsberedningen, s. 39.
42SOU 2014 :50, Hållbar användning av mark och vatten, delbetänkande av Miljömålsbered- ningen.
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
Biologisk mångfald43 är enligt Miljömålsberedningen en förutsätt- ning för ekosystemens resiliens eftersom det innebär en spridning av riskerna och större möjlighet till omorganisation efter en störning.44 Vanligtvis ses resiliens som en positiv egenskap hos ett ekosystem men den kan även vara negativ. Under vissa förutsättningar kan det därför vara nödvändigt att vidta åtgärder för att minska resiliensen hos ett ekosystem, så att förutsättningar till ett alternativt mer önskvärt jämviktsläge kan skapas.45 Ett exempel på ett icke önskvärt resilient ekosystem, enligt Miljömålsberedningen 2012, är Östersjön eftersom den ekonomiskt viktiga torskpopulationen har kollapsat och att människan försöker återvända till de förhållanden som rådde innan kollapsen. Detta är svårt eftersom ekosystemet nu befinner sig i ett nytt resilient jämviktsläge.
Försiktighetsprincipen
En viktig princip som är starkt kopplad till ekosystemansatsen är försiktighetsprincipen. I den 15:e principen i Rio-deklarationen 1992 slås fast att staterna så långt möjligt ska tillämpa försiktighetsprin- cipen för att skydda miljön.46 Vid hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, ska inte brist på vetenskapligt säkerställda bevis vara skäl till att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljö- förstöring.
Bland hänsynsreglerna i 2 kapitlet 3 § miljöbalken beskrivs för- siktighetsprincipen på följande sätt:
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik.
43Biologisk mångfald definieras här som variationsrikedomen bland alla levande organismer och de ekologiska system som de ingår i, både på land och i vatten.
44SOU 2012:15, Plan för framtagande av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning, delbetänkande av Miljömålsberedningen, s. 40.
45Walker, B. m.fl. 2002, Resilience Management in Social-ecological Systems: A Working Hypothesis for a Participatory Approach. Conservation Biology 6: 14.
46Riodeklarationen om miljö och utveckling, 1992.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för männi- skors hälsa eller miljön.47
Källa till hav
Källa till hav-ansatsen, eller Source to Sea (S2S), utvecklades fram- för allt av Swedish International Water Institute (SIWI) som en arbets- metod för att säkerställa en integrerad vatten- och havsförvaltning. Utvecklingsarbetet har genomförts med stöd av regeringen och fått genomslag internationellt, särskilt i biståndsarbetet. SIWI är nu värd för en ”Source to Sea Plattform” där ett stort antal internationella organisationer ingår, för att främja arbetssättet internationellt. Ansat- sen ses även som ett viktigt verktyg för att koppla ihop mål 6 om Rent vatten åt alla och mål 14 Hav och marina resurser i Agenda 2030.
Regeringen finanseriade utvecklingen av plattformen. Det finns en praktisk vägledning framtagen av SIWI som beskriver en metod för att etablera en förvaltning som tar hänsyn till viktiga faktorer hela vägen uppströms och ut i havet.48
I sin verksamhetsstrategi 2018–2020 framhåller Havs- och vatten- myndigheten att källa till hav-ansatsen är ett viktigt arbetssätt både nationellt och internationellt. Havs- och vattenmyndigheten betonar att en källa till hav-ansats är i enlighet med ekosystemansatsen. An- satsen framhålls även i myndighetens klimatstrategi.49
Adaptiv förvaltning
Den adaptiva förvaltningsmodellen är en struktur som på ett syste- matiskt sätt gör det möjligt att testa antaganden, få ny kunskap och kunna anpassa och förändra åtgärder och mål utifrån de resultat som samlas in i en kontinuerligt lärande process. Enligt modellen kan människan inte räkna med att ha fullständig kunskap utan måste alltid anpassa förvaltningen till nya insikter men också förändringar i naturliga och sociala system och deras påverkan på varandra.50
472 kap. 3 § miljöbalken (1998:808).
48SIWI 2019, Implementing the Source-to sea approach, A guide for practitioners.
49Havs- och vattenmyndigheten 2018, Klimatstrategi 2018–2020.
50Naturvårdsverket 2018, Vägledning om förvaltning av skyddad natur, Rapport 6838.
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
Enligt Malawiprinciperna måste en ekosystembaserad förvaltning vila på vetenskaplig grund och kunna hantera osäkerheter. Även om människan ständigt bygger på mera kunskap så kommer en eko- systembaserad förvaltning behöva hantera osäkerheter, komplexitet och ny kunskap. Osäkerheten om hur komplexa system responderar på förvaltningsåtgärder och påverkansfaktorer kommer alltid finnas kvar.51
En adaptiv förvaltning är därför en förutsättning för en ekosystem- baserad förvaltning.
9.1.4Ekosystemansatsen och miljömålssystemet
Hållbart nyttjande inkluderas i miljömålssystemet genom Gene- rationsmålets strecksats den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart. Begreppet hållbart nyttjande är inte lika tydligt utryckt i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård där i stället begreppet hållbar utveck- ling lyfts fram:
Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktions- förmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras och hänsyn tas till kulturarvet. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mång- fald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekrea- tion och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.
Ekosystemansatsen som begrepp är dock inte direkt uttryckt i de havsanknutna miljökvalitetsmålen. Däremot menade regeringen 2012 att en förutsättning för preciseringen kusternas och havens viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna är att det finns en ekosystembaserad havsplanering som i sin tur bidrar till hållbart nyttjande och skydd av marina resurser.52
Ekosystemansatsen och tillämpning av en ekosystembaserad för- valtning ingår däremot som en viktig förutsättning i flera av de styrmedel som direkt ska verka för att nå de havsanknutna miljö- kvalitetsmålen. Detta gäller i synnerhet havsmiljödirektivet och EU:s
51Murawski 2007, Ten myths concerning ecosystem approaches to marine resource manage- ment, Marine policy 31, 2007 681–690.
52Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsätt- ning etappmål.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
gemensamma fiskeripolitik, men även vattendirektivet anses bygga på en ekosystembaserad förvaltning.
9.1.5Reglering av ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning i författningar
Det finns referenser till ekosystemansatsen eller ekosystembaserad förvaltning i EU-direktiv och förordningar och i svensk författnings- text. Detta avsnitt redovisar de viktigaste referenserna i författnings- texter inom havsmiljöområdet. För närmare beskrivningar av EU- direktiv och förordningar se kapitlet om EU och havsmiljöarbetet.
EU:s havsmiljödirektiv och havsmiljöförordningen
Av artikel 1.3 i EU:s havsmiljödirektiv framgår att:
I dessa marina strategier ska en ekosystembaserad metod för förvaltning av mänskliga aktiviteter tillämpas, som säkerställer att dessa aktiviteters samlade tryck hålls inom nivåer som är förenliga med uppnåendet av god miljöstatus och att de marina ekosystemens kapacitet att reagera på antropogena förändringar inte äventyras, samtidigt som ett hållbart utnyttjande av marina varor och tjänster möjliggörs för nuvarande och kommande generationer.53
Kravet på tillämpningen av en ekosystembaserad metod har imple- menterats i 1 § havsmiljöförordningen (2010:1341):
Denna förordning gäller förvaltningen av kvaliteten på havsmiljön (havs- miljöförvaltning). Förordningen ingår i den strategi för en ekosystem- baserad förvaltning och ett hållbart nyttjande av havsmiljön som avses i EU-direktiv om havsmiljöpolitiken.
I direktivet saknas en definition av vad som avses med en eko- systembaserad metod men det framgår att målet med denna metod är att säkerställa att det samlade trycket av mänskliga aktiviteter ska hållas inom nivåer som är förenliga med en god miljöstatus.54
53Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG om upprättande av en ram för gemen- skapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område.
54Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, rapport 6930, s. 42.
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
EU:s havsplaneringsdirektiv och havsplaneförordningen
Artikel 5.1 i EU:s havsplaneringsdirektiv fastställer att:
När medlemsstaterna upprättar och genomför havsplanering ska de beakta ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter för att stödja håll- bar utveckling och tillväxt i den havsrelaterade sektorn genom att till- lämpa en ekosystemansats och främja samexistens mellan relevanta verksamheter och användningsområden.55
Kravet på tillämpningen av en ekosystemansats har införlivats i svensk lagstiftning genom 10 § havsplaneringsförordningen som slår fast att
Havs- och vattenmyndigheten ska i sitt arbete med förslag till havsplaner tillämpa en ekosystemansats.
EU:s gemensamma fiskeripolitik
Ekosystemansatsen är en av principerna för genomförande av EU:s gemensamma fiskeripolitik56 och tas upp på flera ställen i EU:s för- ordning om den gemensamma fiskeripolitiken, varav några viktiga listas nedan:
•Skäl (13): ”Det är nödvändigt att införa en ekosystemansats i fiskeri- förvaltningen, fiskeverksamhetens miljöpåverkan bör begränsas och oönskade fångster bör undvikas och minskas så mycket som möjligt.”
•Artikel 2.3. ”Den gemensamma fiskeripolitiken ska genomföra en ekosystemansats i fiskeriförvaltningen, för att säkerställa att fiskeverksamhetens negativa inverkan på de marina ekosystemen minimeras, och ska sträva efter att säkerställa att fiske och vatten- bruk inte leder till en försämring av den marina miljön”.
•Artikel 9.5. ”Fleråriga planer får innehålla specifika bevarandemål och -åtgärder som bygger på ekosystemansatsen, i syfte att åtgärda de specifika problemen i blandfisken …”.
55Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU om upprättandet av en ram för havs- planering.
56Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeri- politiken.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
9.1.6Dokument om tillämpning av ekosystemansatsen
Det finns ingen nationell vägledning för tillämpningen av ekosystem- ansatsen. Några dokument har dock tagits fram som har använts som stöd i implementeringen:
•Naturvårdsverket tog 2007 fram en rapport för att sprida kunskap och information om ekosystemansatsen och dess principer i relation till våra svenska förhållanden.57 Det refereras ofta till denna rapport som en vägledning.
•Havs- och vattenmyndigheten presenterade 2012 en rapport som beskriver hur myndigheten avser att tillämpa ekosystemansatsen
ihavsplaneringen.58
•Inom arbetet med havsplanering i Östersjöregionen har dokument tagits fram som stöd för att tillämpa ekosystemansatsen, bl.a.:
–Guideline for the implementation of ecosystem-based ap- proach in Maritime Spatial Planning (MSP) in the Baltic Sea area.59
–The Ecosystem Approach in Maritime Spatial Planning – A checklist toolbox, Baltic Scope project.60
9.1.7Beslutsstöd och verktyg för ekosystembaserad förvaltning
Det pågår ett relativt omfattande arbete med att ta fram verktyg och beslutsstöd för en ekosystembaserad förvaltning. I många fall ut- vecklas dessa i samband med införlivning av t.ex. EU-direktiv som inom havsplaneringen och havsmiljöförvaltningen. Flera projekt är EU-finansierade och det är ofta oklart hur utvecklade verktyg eller webbplattformar förvaltas vidare. I detta avsnitt listas ett urval av genomförda och pågående processer och projekt som har ett uttalat
57Naturvårdsverket 2007, Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, Rapport 5782.
58Havs- och vattenmyndigheten 2012, Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen, Rapport 2012:14.
59Helcom and Vasab 2016, Guideline for the implementation of ecosystem-based approach in Maritime Spatial Planning (MSP) in the Baltic Sea area.
60Baltic Scope 2017, The Ecosystem Approach in Maritime Spatial Planning – A checklist Toolbox.
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
syfte att bidra till införande av ekosystemansatsen och bidra till en ekosystembaserad förvaltning.
DPSIR
DPSIR-modellen61 är ett ramverk eller tillvägagångssätt för att ur ett helhetsperspektiv utvärdera orsaker, konsekvenser och responser till förändring i miljön. Havs- och vattenmyndigheten, EU-kommissio- nen och Helcom använder modellen i havsmiljöförvaltningen och upp- märksammar den som ett verktyg för att underlätta en ekosystem- baserad förvaltning.
DPSIR-modellen utvecklades av OECD (Organisation for Eco- nomic Co-operation and Development). EEA (European Environ- mental Agency) använder modellen och den används numera också för att relatera mänsklig aktivitet till miljöns tillstånd, också i marina system. EU-kommissionen menar att havsmiljödirektivet bör inför- livas genom att använda DPSIR.
Symphony – ett verktyg för ekosystembaserad havsplanering
Havs- och vattenmyndigheten har utvecklat verktyget Symphony som ett integrerat planeringsstöd för en statlig havsplanering utifrån en ekosystemansats. Symphony ska enligt Havs- och vattenmyndighe- ten även bidra till värdering av kumulativa effekter samt scenarier för utvecklingen fram till 2050, t.ex. baserad på klimatmodeller.
Havs- och vattenmyndigheten framhåller även strategiska miljö- bedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar som betydelsefulla verktyg för att bedöma havsplaneförslagets miljöeffekter.
Pan Baltic Scope
Projektet Pan Baltic Scope skulle stödja arbetet med havsplanering i Östersjön och fokuserade särskilt på implementering av ekosystem- ansatsen, kumulativa effekter, grön infrastruktur, utveckling av eko- nomiska och sociala analyser och delning av data. Projektet såg även på möjligheten att utveckla ett ramverk ”Analytical Framework” med
61Engelska: Driver – Pressure – State change – Impact – Response; översättning till svenska med bibehållen akronym: Drivkraft – Påverkanstryck – Statusförändring – Inverkan – Respons.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
utgångspunkt i DPSIR processen. Pan Baltic Scope finansierades av medel från EU:s havs- och fiskerifond och slutrapporterades 2019.
Mosaic
Havs- och vattenmyndigheten har utvecklat ett nationellt ramverk för att identifiera marina naturvärden samt livskraftiga och eko- logiskt representativa nätverk. Ramverket kallas Mosaic och syftar till att främja en funktionell, ekosystembaserad och adaptiv förvalt- ning av våra hav och att ge underlag till olika former av rumslig för- valtning som grön infrastruktur,62 områdesskydd och fysisk planering.
Genomförande av handlingsplanen för marint områdesskydd med stöd av Open Standards
I genomförandet av Havs- och vattenmyndighetens handlingsplan för marint områdesskydd arbetar Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna med att införa verktyget Open Standard for the Practice of Conservation. Verktyget bygger på principerna i eko- systemansatsen, som ramverktyg för både bildande av skyddade områden och förvaltningen av dessa.63
Bonus DESTONY
Bonus DESTONY som finansieras av forskningsprogrammet Bonus har som mål att identifiera beslutstödsverktyg (DST:s) som har utvecklats för att stödja ekosystembaserad förvaltning i Östersjön med avrinningsområden och analysera dessa mot befintliga och kommande behov. Ett av resultaten med projektet är en webbaserad katalog som identifierar alla DST:s som är utvärderade mot en upp- sättning kriterier.
62Grön infrastruktur syftar till att naturens funktioner och kvaliteter hänger ihop och är fördelade över landskapet. Fungerande grön infrastruktur är ett ekologiskt nätverk av livsmiljöer som främjar biologisk mångfald och ekosystemtjänster, www.naturvardsverket.se, 2020-09-15.
63Havs- och vattenmyndigheten 2016, Handlingsplan för marint områdesskydd, Slutredovisning av regeringsuppdrag M2015/771/Nm.
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
ClimeMarine
Havs- och vattenmyndigheten har tillsammans med SMHI, Göteborgs universitet och SGU beviljats medel från Formas för ett treårigt forskningsprojekt; Integration av klimatförändringseffekter i en eko- systembaserad förvaltning och planering av den svenska marina miljön (ClimeMarine). ClimeMarine ska främja en ekosystembaserad för- valtning av de svenska haven med hänsyn till klimatförändringar genom att ha en tät dialog med intressenter för att ta med klimat- förändringar i beslutsprocessen.
Havs- och vattenmyndigheten framhåller att projektet innebär en möjlighet att vidareutveckla verksamhetsstöd i havsplaneringen Symphony (se ovan) till att även innefatta klimatinformation för att kunna ge stöd för en ekosystembaserad havsförvaltning.
9.1.8Utmaningar i genomförandet av ekosystembaserad förvaltning
Den forskningslitteratur som analyserat införande av ekosystem- ansatsen och ekosystembaserad förvaltning i havspolitiken är omfat- tande.64 I dag är det i stort sett koncensus om:
1.värdet och vikten av att bevara havet och dess ekosystem och att mänsklig påverkan är ett betydande hot med dessa värden,
2.att traditionell sektorsförvaltning inte klarar av att skydda eko- systemen i havet mot mänsklig påverkan och förvaltning av dess resurser, samt
3.att det behövs en integrerad sektorsövergripande styrning som bättre inkluderar biodiversitet och komplexa ekologiska och sociala samband.
Ekosystembaserad havsförvaltning framhålls ofta som en lösning på de utmaningar havspolitiken står inför.65 När det kommer till detal- jerna om vad ekosystembaserad förvaltning innefattar och princi-
64Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitisk möter havs- politik.
65Long m.fl. 2015, Key principles of marine ecosystem-based management, Marine Policy 57 s. 53–60.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
perna för förvaltningen brister dock konsensus.66 Detta blir tydligt bl.a. genom den variation av definitioner och tolkningar samt stra- tegier, vägledande dokument och verktyg som olika nationella och internationella aktörer har tagit fram inom området. Forskningen ser ett antal utmaningar för att ekosystembaserad förvaltning ska få genomslag i styrningen och ge effekter i praktiken. Utmaningarna är bl.a.:
•Kunskapsbrist: Bl.a. pekas på klyftan mellan forskningen och för- valtningen om hur man ska kunna göra socioekonomiska utvär- deringar för att kunna koppla värdet av ekosystemtjänster till kostnaderna för åtgärder.
•Begränsningar i politik och lagstiftning: Det behövs ett regelverk som kan stödja en ekosystemansats och som skär över rättsliga och territoriella gränser, och det behövs politisk vilja och institutionell kapacitet att göra nödvändiga ansträngningar och investeringar.
•Institutionell fragmentering.
•Hantera förändringar: Då förmågan att förutsäga ekosystemens respons på mänsklig påverkan är begränsat, måste styrningen vara flexibel och kunna hantera förändringar. Det behövs också prak- tisk vägledning om hur man bedömer potentiella ekologiska och socioekonomiska risker och konsekvenser av framtida scenarier, i fråga om naturlig systemvariabilitet, klimatförändringar och geo- logiska risker.
Havsmiljöinstitutet om ekosystembaserad förvaltning
Havsmiljöinstitutet belyser ett antal utmaningar och hinder igenom- förandet av en ekosystembaserad förvaltning.67 Enligt Havsmiljö- institutet finns det inte några väsentliga formella hinder för att fullt ut tillämpa den ekosystembaserade förvaltningens principer inom den nuvarande förvaltningsstrukturen. Däremot kommer inte samt- liga dessa principer automatiskt att bli uppfyllda i arbetet med att genomföra EU-direktiven och åtaganden, såsom Baltic Sea Action
66Langet and Rayfuse 2019, The ecosystem approach in ocean planning and governance: per- spectives from Europe and beyond.
67Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6.
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
Plan. Stödet för sektorsövergripande förvaltning och dialoger med kommersiella aktörer är alltför svagt och bilden av ekosystemens funktion, sårbarhet och förmåga till återhämtning är alltför förenk- lad. Det behövs därför insatser inom den befintliga förvaltnings- strukturen för att genomföra en ekosystembaserad förvaltning.
Havsmiljöinstitutets slutsatser stöds även av andra forskare. Langlet och Rayfuse som undersökt ekosystembaserad förvaltning i havs- planering och Östersjösamarbetet pekar särskilt på utmaningarna som har att göra med brist på kunskap och hur man formulerar mål utifrån en komplex aktörsbild:
Indeed, its (EBF) very meaning remains contested and its effective implementation is complex, confusing and difficult. Obvious challenges relate to the scientific complexity inherent in the approach, which re- quires the integration of different fields of scientific knowledge as well as the constant need for the acquisition of up to date and improved data on natural and social systems alike. Beyond the scientific challenges, however, ascertaining the managerial objectives of the ecosystem ap- proach is far from easy, particularly given the varying and different meanings ascribed to the approach by different actors and interests.68
Skillnader i EU-direktiv ger olika förutsättningar
Ett hinder som tas upp är skillnaden i inriktningen på olika EU- direktiv. Art- och habitatdirektivet fokuserar på bevarandet av bio- logisk mångfald, medan ekosystemtjänster överhuvudtaget inte nämns i direktivtexterna.
Vattendirektivet stödjer i viss utsträckning samtliga ekosysteman- satsens principer. Speciellt introducerar detta direktiv källa till hav- perspektivet som bidrar till att skapa en helhetssyn på människans interaktion med vattenmiljöer och att koppla samman förvaltningen av land och vatten. Det finns också krav på att olika intressentgrupper involveras i förvaltningen och att kunskap från olika discipliner (eko- logi, kemi, ekonomi m.m.) vävs samman. Vidare tvingar direktivens sexåriga förvaltningscykler fram en viss grad av adaptiv förvaltning.
I havsmiljödirektivet blir stödet för en ekosystembaserad förvalt- ning ännu tydligare, både genom att termen ekosystembaserad för- valtning förekommer explicit i officiella dokument (art. 1) och genom att direktivet refererar till begrepp som ekosystemens struktur, funk-
68Langlet and Rayfuse 2019, The ecosystem approach in ocean planning and governance: perspectives from Europe and beyond.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
tion och återhämtningsförmåga samt tillgång till ekosystemtjänster. Vidare betonas vikten av mångvetenskapliga bedömningar och att det krävs samarbete över territorialvattengränser för att uppnå direk- tivets mål. Dessutom ställs krav på att åtgärder inom havsmiljödirek- tivet koordineras med åtgärder inom andra direktiv.
Sammanfattningsvis anser Havsmiljöinstitutet att det är lätt att i de undersökta EU-direktiven finna stöd för att tillämpa delar av principerna för en ekosystembaserad förvaltning. Detta betyder dock inte att dessa principer automatiskt tillämpas fullt ut om direktiven genomförs. Det finns fortfarande hinder kvar.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning efter- strävar en tydlig balans mellan bevarande- och nyttjandemål, medan vattendirektivet och havsmiljödirektivet fokuserar mer på att åter- ställa eller bevara en god havsmiljö. Det finns också en grundläg- gande skillnad i synen på vad som ska räknas som ekosystemtjänster. Enligt en gängse tolkning av principerna är ekosystemtjänster ett mycket brett begrepp som innefattar såväl direkt ekonomisk nytta av att bruka ekosystemen som möjligheter till rekreation och kul- turellt eller andligt välbefinnande. EU-direktiven gör en snävare tolk- ning av detta begrepp.
I vattendirektivet ligger fokus på biologiska, kemiska och morfo- logiska förhållanden i de akvatiska systemen, medan havsmiljödirek- tivets deskriptorer främst beskriver det ekologiska tillståndet i havet samt människans resursutnyttjande och dess biologiska, kemiska eller fysikaliska påverkan på havsmiljön.
De marina ekosystemens inneboende komplexitet skapar andra svårigheter. Havsmiljödirektivets system av deskriptorer och indika- torer bygger på att det finns ett antal statistiskt säkra och ganska enkla kvantitativa samband mellan belastning/nyttjande och tillstånd. Dessa förutsättningar är dock sällan uppfyllda i tillräckligt hög grad.
Svårigheterna att fullt ut genomföra en adaptiv förvaltning inom ramen för EU-direktiv ska dock inte underskattas. I internationella sammanhang är det vanligt med långa ledtider från inledande politiska initiativ till rättsligt bindande texter och framtagande, genomförande och uppföljning av åtgärdsprogram. Rättsliga oklarheter om olika myndigheters mandat och ansvar att genomdriva adekvata åtgärder
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
kan bidra till ytterligare svårigheter att samtidigt införa EU-direktiv och tillämpa ekosystembaserad förvaltning.69
Ekosystembaserad fiskförvaltning
Havsmiljöinstitutet belyser även utmaningarna att införa en eko- systembaserad fiskförvaltning bl.a. eftersom ekosystemförvaltning och fiskförvaltning har präglats av olika institutioner, organisationer och rättsliga ramverk. Havsmiljöinstitutet anser att även om behovet av en ekosystembaserad fiskförvaltning har varit aktuellt under lång tid och i många länder råder fortfarande osäkerhet om hur den mänskliga aspekten av ekosystemansatsen ska hanteras. Dessutom finns ett generellt behov av förändrade synsätt och problemformu- leringar för att en sådan förvaltning ska bli framgångsrik. Detta behov av förnyelse gäller både inom förvaltningen och forskningsvärlden.
Ekosystembaserad förvaltning drivs genom projekt
Regeringskansliet och myndigheter har tagit initiativ till projekt som har syftat till att testa ekosystembaserad förvaltning och där en ut- talad målsättning är att erfarenheterna ska ligga till grund för ett mer generellt genomförande. Några exempel på projekt är Samförvalt- ningsinitiativet,70 Samverkansplaner för värdefulla kust- och havs- områden71 och 8-fjordar72 som alla riktar sig till lokal förvaltning. Delar av projekten har utvecklats och finns kvar som t.ex. Samför- valtning Norra Bohuslän som syftar till ett långsiktig hållbart fiske och vattenbruk i Kosterfjorden.73 Biosfärsområdet Blekinge Arkipelag fick sin start genom projektet med Samverkansplanerna och 8- fjordar finns fortfarande kvar. Även om vissa generella lärdomar kan dras om gynnsamma processer för ekosystembaserad förvaltning, samt om värdet av kontinuitet i samförvaltningen har inget av pro- jekten fått nationellt genomslag som exempel på hur en ekosystem- baserad förvaltning kan genomföras på lokal nivå.
69Nilsson, A.K., and Bohman, B. 2015, Legal prerequisites for ecosystem-based management in the Baltic Sea area, Ambio 44 (3 suppl), 370–380.
70Fiskeriverket 2006, Regional och lokal samförvaltning av fiske.
71Naturvårdsverket 2011, Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden. Projekt- rapport och rekommendationer för vidare arbete, Rapport 6471.
72www.8fjordar.se.
73www.samforvaltningnorrabohuslan.se.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
Införande av ekosystembaserad förvaltning i olika sektorer och processer
På samma sätt som det genomförs lokala projekt som syftar till eko- systembaserad förvaltning tas det fram nationellt vägledande doku- ment och strategier. Exempel är Havs- och vattenmyndighetens rapport Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen74 och Havs- och vattenmyndighetens arbete med en strategi för ekosystem- baserad fiskförvaltning75 där Havs- och vattenmyndigheten har iden- tifierat ett antal strategiska prioriteringar och arbetssätt.
Enligt FN:s miljöprogram, Unep, är det skillnad på att införa en fullständig sektorsövergripande ekosystembaserad förvaltning inom ett kust- eller havsområde och att tillämpa ekosystemansatsen inom en sektor som t.ex. fiske,76 vilket också bidrar till komplexiteten av tolkningar och tillvägagångssätt. Även Havs- och vattenmyndigheten ansåg 2012 att ekosystemansatsen lämnar utrymme för tolkning och ställer krav på konkretisering i specifika tillämpningssammanhang. Orsaker till det är bl.a. att tillgängliga definitioner är generella till sin karaktär och omfattar flera dimensioner.77 Å andra sidan tydliggjorde regeringen 2009 att:
Samverkan mellan berörda intressenter och ett gemensamt ansvarstag- ande från dessa är nyckelförutsättningar. Beslut kan inte längre uteslut- ande fattas med hänsyn till de traditionella sektorspolitiska principerna, utan måste nu fattas med hänsyn till ekosystemen som helhet.78
Så, samtidigt som ekosystemansatsen syftar till ett helhetsperspektiv i förvaltningen så införs och utformas den enligt olika principer och arbetssätt i olika processer som t.ex. havsplaneringen eller i olika sektorer som t.ex. fiskeförvaltningen.
74Havs- och vattenmyndigheten 2012, Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen.
75Enligt regeringsuppdrag i myndighetens regleringsbrev för 2016.
76Unep 2011, Taking Steps toward Marine and Costal Ecosystem based Management.
77Havs- och vattenmyndigheten 2012, Tillämpning av ekosystemansatsen i havsplaneringen.
78Prop. 2008/09:170, En sammanhållen svensk havspolitik.
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
Ekosystembaserad förvaltning i olika geografiska skalor
Ekosystembaserad förvaltning ska vara flexibel för att kunna anpassas till olika geografiska områden och skalor samt förvaltningsmässiga och ekologiska förutsättningar. En ekosystembaserad förvaltning ska alltid kunna tillämpas.79
Denna flexibilitet har dock också lett till att varje förvaltnings- process i praktiken har behövt göra en egen tolkning och ram för den egna processen. Detta blir ett problem även i genomförandet av t.ex. vattendirektivet, havsmiljödirektivet och art- och habitatdirek- tivet som alla sinsemellan har olika bedömnings- och åtgärdsområden.
Ytterligare problem som, bl.a. kommuner och länsstyrelser pekar på är att det kan vara svårt att i ett lokalt perspektiv döma av mål- konflikter och samtidigt se till helheten t.ex. i den kommunala över- siktsplaneringen eller i ärenden om strandskyddsdispenser.
9.2Överväganden och förslag
Miljömålsberedningen ska enligt sitt tilläggsdirektiv:
analysera om det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt säkerställa en ekosystembaserad havsförvaltning som bidrar till att stärka havens resiliens, särskilt med hänsyn till effek- terna av klimatförändringar och havsförsurning och vid behov lämna förslag på sådana.
Miljömålsberedningen bedömer att den offentliga sektorn i sitt genomförande av havsmiljöpolitiken strävar mot en ekosystembaserad förvaltning. Miljömålsberedningen anser dock att det finns kvarstå- ende utmaningar i styrningen för att fullt ut genomföra ekosystem- baserad förvaltning och säkerställa att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska kunna nås.
79Unep 2011, Taking Steps toward Marine and Costal Ecosystem based Management.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
9.2.1Ekosystemansatsen behöver regleras i lag
Miljömålsberedningen anser:
–att en ekosystembaserad förvaltning är att arbeta i enlighet med ekosystemansatsen. Ekosystembaserad förvaltning är ett verk- tyg för att nå bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
Beredningen bedömer vidare:
–att ekosystembaserad förvaltning ska genomsyra allt havs- miljöarbete och hela havspolitiken.
Beredningen föreslår:
–att ekosystemansatsen definieras i 3 § havsmiljölagen:
”I sitt havsmiljöarbete ska regeringen tillämpa ekosystemansatsen som en utgångspunkt. Enligt ekosystemansatsen ska naturvärden be- varas och naturresurser nyttjas miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart, med målet att säkerställa att ekosystemen används inom sina gränser.”
–att det tydliggörs i havsmiljöförordningen (2010:1341) och vattenförvaltningsförordningen (2004:660) att ekosysteman- satsen ska tillämpas (jämför havsplaneringsförordningen).
Ekosystemansatsen är ett förhållningssätt som, enligt Miljömåls- beredningens uppfattning, ska genomsyra allt miljöarbete och ge en tydlig riktning till den offentliga förvaltningen. Genom att placera ekosystemansatsen i havsmiljölagen avser Miljömålsberedningen dels att tillhandahålla en definition, dels att ge ekosystemansatsen ett tydligt signalvärde och visa på att man i den svenska rättsordningen tar ekosystemansatsen på allvar. Det blir då också tydligt att tillämp- ningen av ekosystemansatsen syftar till att uppnå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Ekosystemansatsen har ännu inte definierats i svensk rätt och inte heller införts i lag. Sam- tidigt förväntas myndigheter och andra aktörer arbeta för en eko- systembaserad förvaltning. Ekosystemansatsen är inte konkret nog att ge vägledning i enskilda avgöranden men behöver finnas med som en utgångspunkt i regeringens havsmiljöarbete.
Det saknas en enhetlig definition av ekosystembaserad förvalt- ning. En genomgång av forskningslitteratur visar dock att de olika
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
begreppen som används som implementering av ekosystemansatsen, ekosystembaserad förvaltning eller ekosystembaserad fiskförvaltning, övervägande innehåller jämförbara komponenter eller processer base- rad på Malawiprinciperna. I praktiken används de omväxlande och leder till likartade insatser.80
Miljömålsberedningen anser efter kontakter med olika aktörer att det har lagts för mycket tid på att tolka och definiera innebörden av ekosystemansatsen, dess principer och ekosystembaserad förvalt- ning, i stället för att lägga kraft på att genomföra miljöpolitiken. Nu behövs därför stöd i arbetet med verkställighet som säkerställer att syftet och ändamålet med en ekosystembaserad förvaltning verk- ligen nås. Ett annat problem som Miljömålsberedningen har upp- märksammats på är att ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning används i författningstext, framför allt inom EU-för- ordningar och direktiv utan att en legaldefinition har införts i svensk författning. Detta bidrar enligt vad beredningen erfar till de omfatt- ande tolkningsdiskussionerna som det hänvisas till ovan.
Enligt den definition som Miljömålsberedningen föreslår ska alltså regeringen tillämpa ekosystemansatsen som en utgångspunkt i havs- miljöarbetet. Med utgångspunkt avses att ekosystemansatsen ska genomsyra havsmiljöarbetet och de bedömningar som behöver göras. Vidare ska enligt definitionen naturvärden bevaras och naturresurser nyttjas hållbart enligt de tre hållbarhetsdimensionerna (miljömässigt, ekonomiskt och socialt). Syftet ska vara att säkerställa att ekosyste- men används inom sina gränser, dvs. att de håller för den belastning som människan utsätter dem för.
Miljömålsberedningen anser även att det ska tydliggöras i både havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen, på samma sätt som det i dag nämns i havsplaneringsförordningen, att ansvariga myndigheter ska tillämpa ekosystemansatsen i havsmiljöarbetet.
Tydlighet i hur begreppen används
I tidigare avsnitt redovisas ett antal begrepp och verktyg som kopp- lar till ekosystembaserad förvaltning. Miljömålsberedningen bedö- mer inte att det finns någon motsättning mellan olika begrepp, men
80Langlet, D. and Westerholm, A. 2019, Synthesis Report on the Ecosystem Approach to Maritime Spatial Planning, Report Pan Baltic Scope.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
att det kan vara onödigt komplicerat att försöka förstå hur begrep- pen förhåller sig till varandra. Beredningen utgår i sitt arbete med att ta fram en strategi från att:
•Ekosystembaserad förvaltning är att arbeta i enlighet med eko- systemansatsen.
•Hållbart nyttjande används i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. I tilläggsdirektivet gav regeringen bered- ningen i uppgift att ta fram en strategi för bevarande och hållbart nyttjande av havet och dess resurser. En ekosystembaserad för- valtning är verktyget för att nå bevarande och hållbart nyttjande inom havsförvaltningen,
•Källa till hav-ansatsen är en ansats som bidrar till ekosystem- baserad förvaltning i frågor som rör både land och hav.
•DIPSR, Symphony, Open Standards, Mosaic m.fl. är verktyg som på olika sätt kan stödja arbetet med en ekosystembaserad för- valtning.
9.2.2Ekosystembaserad förvaltning ska genomsyra strategin för bevarande och hållbart nyttjande av havet och dess resurser
Miljömålsberedningens ambition i detta betänkande är att förslagen i strategin ska vara i linje med principerna för ekosystemansatsen.
Miljömålsberedningen erfar att det finns en samsyn om att havs- förvaltningen behöver vara ekosystembaserad. En ofta förekomman- de kommentar när ekosystembaserad förvaltning diskuteras lyder ungefär vi behöver stärka arbetet med ekosystembaserad havsförvalt- ning, men vad innebär det egentligen – i praktiken?
Styrningen av havsmiljöpolitiken är komplex och för att ge stöd i styrningen efterfrågas någon form av ramverk eller process. Eko- systembaserad förvaltning anses av många, svara på behovet att i styr- ningen av havsmiljöpolitiken belysa bredare konsekvenser, synergier och målkonflikter och ta hänsyn till dessa för att hitta gemensamma lösningar. Detta är ett arbetssätt som kräver samverkan och integ- rering horisontellt mellan sektorer såväl som vertikalt mellan olika aktörer i styrkedjan liksom med olika intressenter. Miljömålsbered-
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
ningen menar att detta är att se ekosystemansatsen som ett för- hållningssätt som behöver genomsyra alla delar av havsmiljöarbetet.
Miljömålsberedningen menar att ekosystemansatsen egentligen behöver genomsyra förvaltningen på miljöområdet i sin helhet och på havsmiljöområdet i synnerhet. Ekosystemansatsen tar enligt Miljö- målsberedningens mening ett sådant helhetsgrepp som efterlyses i havsmiljöarbetet och som beredningen också avser att närma sig med förslagen om att inkludera fler sektorer och discipliner i havsmiljö- frågorna. Ekosystemansatsen är dock för vid för att passa in i miljö- balken som är den mest centrala miljölagstiftningen i svensk rätt. Miljöbalken handlar enbart om den ekologiska dimensionen och in- kluderar inte den ekonomiska eller den sociala dimensionen som även finns med i ekosystemansatsen.
Däremot finns möjligheten att i en ny havsmiljölag från början ta ett önskvärt helhetsgrepp och fästa ekosystemansatsen som utgångs- punkt för havsmiljöarbetet i svensk rättsordning.
Miljömålsberedningen instämmer i Havsmiljöinstitutets bedöm- ning81 att det inte finns några väsentliga formella hinder för att tillämpa den ekosystembaserade förvaltningens principer inom nuvarande för- valtningsstruktur. Miljömålsberedningen delar även uppfattningen att dessa principer inte uppfylls automatiskt i arbetet med att genom- föra t.ex. EU-direktiven och åtaganden såsom Helcoms Aktionsplan för Östersjön, om inte ekosystembaserad förvaltning får ett tydligt fäste i svensk författning. Beredningen menar att det är nödvändigt att arbetet med att genomföra en ekosystembaserad förvaltning integreras långsiktigt i all havsmiljöpolitik och havsförvaltning och inte drivs som enskilda projekt.
Krav på samhällsekonomiska analyser
En ekosystembaserad förvaltning ställer krav på att förvaltningens effekter på ekosystemtjänster ska identifieras och värderas samhälls- ekonomiskt samt att förvaltningsåtgärder ska skapa incitament att främja biologisk mångfald och hållbart nyttjande. En ekosystembaserad förvaltning innebär därför behov av fördjupade samhällsekonomiska analyser. Eftersom ett centralt perspektiv inom samhällsekonomi är
81Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa miljötrender och oklara orsakssamband, Rapport 2019:6.
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
SOU 2020:83 |
att bedöma de samlade effekterna av olika handlingsalternativ på mänsk- lig välfärd, kan de så kallade tre hållbarhetsdimensionerna – ekono- miska, sociala och ekologiska värden – integreras i de samhällseko- nomiska analyserna.82
Klimatförändringarna medför större behov av ekosystembaserad förvaltning
Beredningen bedömer att effekter av klimatförändringar och havs- försurning på den marina miljön stärker behovet av en ekosystem- baserad förvaltning. Denna bedömning stöds bl.a. av Formas som framhåller att det är viktigt att en ekosystembaserad havsförvaltning tar hänsyn till hur olika påverkansfaktorer samverkar.83 Utifrån forskningsresultat på området drar Formas slutsatsen att havsför- valtningens val av mål, åtgärder och styrmedel behöver vara integ- rerade i olika marina miljöproblem samt att modeller, scenarier och övervakning är avgörande för att åstadkomma en adaptiv och eko- systembaserad havsförvaltning. Enligt Formas kan förstärkningen av den marina resiliensen ses som en viktig åtgärd inom ekosystem- baserad förvaltning för att minska risken för regimskiften.
Kunskapsbrist och forskningsbehov
I princip alla aktörer som Miljömålsberedningen varit i kontakt med under utredningsarbetet framhåller att ett bättre kunskapsunderlag är grundläggande för att en ekosystembaserad havsförvaltning ska kunna utformas så att vi når målen för havets tillstånd. Kunskaps- brister finns inom bl.a. miljöövervakning, kartering av marina livs- miljöer och arter, omfattning och effekter av påverkansfaktorer, kli- mateffekter samt kunskap om ekosystemprocesser och näringsvävar.
En annan utmaning som aktörerna pekar på är att forskningen om ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning ofta är splittrad och inriktad på enskilda sektorer eller delar av förvaltningen. Forskningen om ekosystembaserad förvaltning drivs av naturvetare
82Havsmiljöinstitutet 2020, Samhällsekonomisk analys till stöd för en ekosystembaserad fisk- förvaltning, Rapport 2020:3.
83Formas 2019, Effekter av klimatförändringar och ökade koldioxidhalter på den marina miljön, En analys av kunskapsläget om ekosystem, resiliens och havsförvaltning.
SOU 2020:83 |
Ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning |
inte av forskare med kompetens inom förvaltnings- och styrnings- frågor. 84
Miljömålsberedningen instämmer i att kunskap och forskning är viktigt för en ekosystembaserad förvaltning. Dessa frågor hanteras vidare i kapitlet om Kunskapsförsörjning.
84Ivarsson Westerberg, A. 2019, Politiken går till sjöss – förvaltningspolitisk möter havs- politik.
10 Agenda 2030 och mål 14
En av Miljömålsberedningens uppgifter är, enligt regeringens till- läggsdirektiv, att redogöra för hur existerande styrmedel och åtgär- der styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 och om de kan bli mer effektiva. I tilläggsdirektivet bedömde regeringen att arbetet med att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen behöver ut- vecklas som en följd av antagandet av Agenda 2030 och hållbarhets- mål 14 för hav och marina resurser. Miljömålsberedningen ska därför värdera behovet av att ytterligare förstärka kopplingen mellan havs- anknutna miljökvalitetsmål och mål 14 samt att förbättra samstäm- migheten i politik och styrmedel, t.ex. genom etappmål.
10.1Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling
Agenda 2030 för hållbar utveckling och dess 17 globala mål för håll- bar utveckling antogs vid FN:s toppmöte den 25 september 2015.1 Agendan förhandlades inom FN:s generalförsamling, där samtliga FN:s medlemsstater ingår. Agenda 2030 är en handlingsplan för för- ändring till ett hållbart samhälle och välstånd för människorna inom planetens gränser.2
Agendan och de globala målen syftar till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jäm- ställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser. Agenda 2030 genomsyras av ett rättighetsperspektiv som säkrar alla individers politiska och medborgerliga rättigheter, likväl som de ekonomiska,
1FN resolution A/RES/70/1.
2Prop. 2019/20:188, Sveriges genomförande av Agenda 2030.
343
Agenda 2030 och mål 14 |
SOU 2020:83 |
sociala och kulturella rättigheterna. Detta kommer till uttryck i den centrala principen att ingen ska lämnas utanför.
Agendan ger uttryck för komplexa globala utmaningar som be- höver hanteras gemensamt genom ambitiösa multilaterala lösningar. Agendan har fyra beståndsdelar:
–politisk deklaration,
–17 hållbarhetsmål och 169 delmål,
–medel för genomförande (Addis Ababa Action Agenda) samt
–ett ramverk för översyn och uppföljning.
Agendan betonar vikten av samstämmighet mellan olika områden. Agendans mål och delmål är integrerade och odelbara och omfattar samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling: den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga. Jämställdhet och partnerskap ska integ- reras i alla målen.3 De 17 målen är följande:
•Mål 1. Avskaffa fattigdom i alla dess former överallt.
•Mål 2. Avskaffa hunger, uppnå tryggad livsmedelsförsörjning och förbättrad nutrition samt främja ett hållbart jordbruk.
•Mål 3. Säkerställa hälsosamma liv och främja välbefinnande för alla i alla åldrar.
•Mål 4. Säkerställa en inkluderande och likvärdig utbildning av god kvalitet och främja livslångt lärande för alla.
•Mål 5. Uppnå jämställdhet och alla kvinnors och flickors egen- makt.
•Mål 6. Säkerställa tillgången till och en hållbar förvaltning av vatten och sanitet för alla.
•Mål 7. Säkerställa tillgång till ekonomiskt överkomlig, tillförlitlig, hållbar och modern energi för alla.
•Mål 8. Verka för varaktig, inkluderande och hållbar ekonomisk tillväxt, full och produktiv sysselsättning med anständiga arbets- villkor för alla.
3Prop. 2019/20:188.
SOU 2020:83 |
Agenda 2030 och mål 14 |
•Mål 9. Bygga motståndskraftig infrastruktur, verka för en inklu- derande och hållbar industrialisering samt främja innovation.
•Mål 10. Minska ojämlikheten inom och mellan länder.
•Mål 11. Göra städer och bosättningar inkluderande, säkra, mot- ståndskraftiga och hållbara.
•Mål 12. Säkerställa hållbara konsumtions- och produktionsmönster.
•Mål 13. Vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatföränd- ringarna och dess konsekvenser.
•Mål 14. Bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling.
•Mål 15. Skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av land- baserade ekosystem, främja ett hållbart brukande av skogar, be- kämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald.
•Mål 16. Främja fredliga och inkluderande samhällen för hållbar utveckling, tillhandahålla tillgång till rättvisa för alla samt bygga upp effektiva, och inkluderande institutioner med ansvarsutkräv- ande på alla nivåer.
•Mål 17. Stärka genomförandemedlen och återvitalisera det globala partnerskapet för hållbar utveckling.
Enskilda stater har det främsta ansvaret gentemot sina medborgare att genomföra agendan. Åtagandet som gäller alla länder, oavsett inkomst- och utvecklingsnivå är inte bindande författningstext och det finns inte heller några internationella sanktioner mot länder som inte lever upp till målsättningarna i handlingsplanen.4 Varje land måste ta ställning till vilka åtgärder som ska vidtas och hur det ska gå till utifrån sina nationella förutsättningar.
I enlighet med Agenda 2030 och Addis Ababa Action Agenda kommer en systematisk uppföljning och översyn att genomföras på nationell, regional och global nivå. Ländernas genomförande av agen- dan ska rapporteras till FN på två olika sätt. Det ena är en statistisk uppföljning genom globala indikatorer beslutade av FN.
4SOU 2019:13, Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet, betänkande av Agenda 2030-delegationen.
Agenda 2030 och mål 14 |
SOU 2020:83 |
Den andra formen av rapportering är en frivillig nationell gransk- ning som länderna gör vid FN:s politiska högnivåforum för hållbar utveckling (HLPF). HLPF kommer att arbeta tillsammans med FN:s generalförsamling, FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) samt andra berörda FN organ och forum, i enlighet med gällande mandat.5
Inför högnivåforumet 2017 presenterades den första rapporten från den svenska regeringen om genomförandet av Agenda 2030. Regeringen anser att det är lämpligt att göra en nationell rapporter- ing vid högnivåforumet en gång per mandatperiod.
En annan viktig del av högnivåforumet är den tematiska gransk- ningen av de globala målen. Den tematiska granskningen ger enskilda medlemsstater och intressenter möjlighet att lyfta fram framgångar och goda exempel samt utmaningar i genomförandet av specifika mål. Målen som särskilt granskas är också normalt fokus för den minister- deklaration som antas vid högnivåforumet.
10.2Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14 i Sverige
Agenda 2030, som också är en av Miljömålsberedningens utgångs- punkter, är alltså en handlingsplan. Regeringen har beslutat att Sverige ska vara ledande i genomförandet av agendan. Genomförandet av Agenda 2030 innebär en successiv omställning av Sverige som modern och hållbar välfärdsstat både på hemmaplan och som del av det glo- bala systemet.6
10.2.1Agenda 2030-delegationen
Som en del av Sveriges genomförande av Agenda 2030 tillsatte reger- ingen i mars 2016 en delegation med uppgift att stödja och stimulera arbetet. Delegationen fick i uppdrag att föreslå en övergripande hand- lingsplan, främja informations- och kunskapsspridning och förankra Agenda 2030 genom en bred dialog med olika samhällsaktörer.
5Svensk översättning av FN:s Transforming our world: The 2030 agenda for sustainable development, Medel för genomförande, s. 47.
6www.regeringen.se/pressmeddelanden/2018/06/regeringen-har-beslutat-om-sveriges- handlingsplan-for-agenda-2030/, 2019-11-29.
SOU 2020:83 |
Agenda 2030 och mål 14 |
I sitt slutbetänkande, Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning
–Världens möjlighet, som lämnades i mars 2019 föreslog delega- tionen bl.a. att riksdagen skulle besluta om ett nationellt mål för genomförandet av Agenda 2030 för att få till stånd långsiktighet i beslut och en bred politisk förankring av Agenda 2030. Vidare före- slog delegationen att regeringen från och med budgetpropositionen för 2022, ska redovisa en nulägesanalys och en samlad redovisning av arbetet med Agenda 2030. Regeringen föreslogs även tillsätta en kommitté som fram till år 2030 kontinuerligt ska ta fram förslag till åtgärder, följa upp och utvärdera genomförandet av Agenda 2030 så att arbetet för att nå agendans mål drivs framåt. Regeringen föreslogs dessutom ingå ett handslag med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) för det fortsatta genomförandet av Agenda 2030 på lokal och regional nivå.7
2017 tog delegationen fram en nulägesbeskrivning som bl.a. inklu- derade långsiktiga utmaningar i genomförande av havsmiljöpoliti- ken.8 Delegationen angav att ett långsiktigt bevarande och nyttjande av haven är en utmaning för Sverige, och lyfte särskilt följande lång- siktiga utmaningar när det gäller att nå hållbarhetsmål 14:
–Det är en långsam process att vända skeendet med havsbottendöd även om tillförseln av näringsämnen bromsas.
–Klimatförändringar förvärrar många problem i havet då det med- för ökad avrinning, havsförsurning och uppvärmning av haven.
–Stor mängd marint skräp och plaster.
–Exploatering av kustnära grunda vatten.
–Överfiske och destruktiva fiskemetoder.
–Havsfrågans gränsöverskridande natur förutsätter samarbete på global, nationell och lokal nivå.
7SOU 2019:13, Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet, betänkande av Agenda 2030-delegationen.
8Agenda 2030 delegationen 2017, I riktning mot en hållbar välfärd – Agenda 2030-delega- tionens nulägesbeskrivning och förslag till handlingsplan för genomförande av Agenda 2030 för hållbar utveckling, Fi 2016:01.
Agenda 2030 och mål 14 |
SOU 2020:83 |
10.2.2Hur har Agenda 2030 implementerats formellt i den statliga förvaltningen – hittills?
Enligt regeringen har Sverige i hög utsträckning lagstiftning och riks- dagsbundna mål som väl motsvarar Agenda 2030 men det krävs fort- satt arbete för att kunna nå flera mål.
Den som sökte på begreppet Agenda 2030 i svensk författnings- samling den 30 augusti 2020 fick en (1) träff.9 Träffen är förordningen (2015:152) med instruktion för Svenska institutet. Svenska institutet har till uppgift att sprida information och kunskap om Sverige, främja svenska intressen internationellt samt bidra till långsiktiga rela- tioner mellan Sverige och andra länder. Genom en ändring i Svenska institutets instruktion som trädde i kraft i januari 2020 ska myndig- hetens verksamhet bl.a. bidra till genomförandet av Agenda 2030.10
Under de senaste åren har vissa statliga myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen haft uppdrag i sina respektive reglerings- brev att redovisa hur deras verksamhet har bidragit till att uppnå målen i Agenda 2030. År 2020 hade ett knappt hundratal statliga myndigheter ett sådant redovisningsuppdrag i regleringsbrevet.11
Agenda 2030 och hållbarhetsmålen har till stor del lyfts fram av särskilt kommuner och privata företag som de mål för miljön som står i fokus och som de bedömer sin verksamhet utifrån.
10.2.3Kommuner och regioner utgår ofta från Agenda 2030
Många kommuner utgår från Agenda 2030 när kommunfullmäktige tar fram kommunala mål för miljö- och hållbarhetsarbetet. Riks- dagsbundna mål är styrande för regeringen och konkretiseras genom regeringens åtgärder och genom styrning av och uppdrag till statliga myndigheter. Kommuner och regioner är inte bundna av nationella mål om de inte regleras i lag. De riksdagsbundna målen har dock ofta en indirekt styrande effekt även på den politik som bedrivs på lokal och regional nivå. Målen tydliggör politikens inriktning även för andra aktörer inom t.ex. näringslivet och civilsamhället.
9https://svenskforfattningssamling.se/sok/?q=Agenda+2030&op=S%C3%B6k, 2020-08-30.
104 § förordningen (2015:152) med instruktion för Svenska institutet.
11www.esv.se, Statsliggaren, 2020-11-20.
SOU 2020:83 |
Agenda 2030 och mål 14 |
Av SKR:s inriktningsdokument för Sveriges kommuner och regio- ner 2020–2023 framgår att
FN:s Agenda 2030 lyfter fram flera viktiga områden som påverkar väl- färden och möjligheten till en god ekonomisk, ekologisk och social ut- veckling av det lokala samhället. Målen syftar bland annat till att för- verkliga alla människors mänskliga rättigheter och uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor. Kommuner och regioner har ett särskilt ansvar för att driva en utveckling mot agendans mål. Hälsan stärks då kommuner och regioner arbetar tillsammans med hälsofräm- jande och förebyggande insatser för att stärka social hållbarhet och minska skillnader i hälsa. De vitt skilda förutsättningarna i storstad, glesbygd, förorter och mindre samhällen i ett glesbefolkat land ställer krav på att alla delar av landet ges rätt möjligheter för en hållbar utveck- ling. SKR vill ligga steget före och tillsammans med kommuner och regioner ta initiativ till att skapa förutsättningar för en hållbar välfärd och utveckling i hela landet.12
Att kommunerna och regionerna visar på engagemang i Agenda 2030 framgår bl.a. av SKR:s sammanställningar av kommunala och regionala initiativ angående Agenda 2030 hösten 2019. Sammanlagt 121 kom- muner och samtliga regioner redovisade exempel på – dock inte en fullständig redogörelse av - sitt arbete inom Agenda 2030.13
10.2.4Agenda 2030 och bolag med statligt ägande
Bolag med statligt ägande ägs ytterst av svenska folket och är del av svenskt näringsliv. Enligt regeringen ska bolag med statligt ägande agera föredömligt inom miljöområdet.14
Den statliga bolagsportföljen bestod 2019 av 40 helägda och sex delägda bolag med ett sammanlagt värde på cirka 640 miljarder kronor.
Av de statligt ägda bolagen har 22 stycken ett samhällsuppdrag som riksdagen har beslutat, vilket innebär att de bolagen ska skapa samhällsnytta som inte alltid går att mäta i ekonomiska termer.
I ägarpolicyn15 som tillämpas i bolag med statligt majoritetsägande, slås fast att utgångspunkten för hållbart företagande är att företag ska driva sin verksamhet på ett sätt som gynnar en hållbar utveckling,
12SKR 2020, Det framgångsrika Sverige skapas lokalt, inriktningsdokument för Sveriges kom- muner och regioner 2020–2023, s. 10.
13SKR, Kommunala initiativ inom Agenda 2030, exempelsamling, november 2019 och SKR, Regionala initiativ inom Agenda 2030 i Sverige, exempelsamling, november 2019.
14Regeringens skrivelse 2015/16:69, Politik för hållbart företagande, s. 35.
15Statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande 2020.
Agenda 2030 och mål 14 |
SOU 2020:83 |
dvs. en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Det ska uppnås genom att balansera och förena en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling.
Det är, enligt regeringen, särskilt viktigt att bolag med statligt ägande arbetar för en miljömässigt hållbar utveckling med minskad klimat- och miljöpåverkan. Bolagen ska inom sin bransch vara före- dömen på miljö- och klimatområdet och arbeta för att de av riksdagen beslutade nationella miljö- och klimatmålen samt Parisavtalet ska uppnås. De nationella miljömålen är en viktig del i genomförandet av Agenda 2030.
Enligt regeringen har näringslivet en central roll i genomförandet av Agenda 2030. Bolagen med statligt ägande ska identifiera vilka av målen som de påverkar i sin verksamhet och vilka de kan bidra till.16 Enligt redovisningen i verksamhetsberättelsen för bolag med statlig ägande 2019 var det dock endast två av bolagen med statligt ägande
–Bilprovningen och Metria – som hade prioriterat mål 14 Bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en håll- bar utveckling.
10.2.5Uppföljning av genomförande av Agenda 2030
Statistiska centralbyrån (SCB) ansvarar för statistikbaserad analys av Sveriges genomförande av Agenda 2030. SCB har i uppdrag att sam- ordna utvecklingen, produktionen och tillgängliggörandet av stati- stik för uppföljningen av Sveriges genomförande av Agenda 2030.17 SCB ska 2021 även lämna förslag på hur den samordnade statistiska uppföljningen av Agenda 2030 ska organiseras. Den statistiska upp- följningen av Agenda 2030 ska enligt regeringen, ge en övergripande bild av Sveriges genomförande av Agenda 2030. Den ska komplet- tera särskilda uppföljningar som görs inom enskilda utgiftsområden
–som t.ex. energi, utbildning, transport eller miljö – som utgår från nationella mål och uppföljningssystem. Uppföljningen av Agenda 2030 avser inte att ersätta de särskilda uppföljningarna utan sammanför aspekter av dessa, särskilt där utgiftsområdena påverkar varandra.18
16Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2019.
17Fi2018/02412/SFÖ och M2020/00628/Kl.
18Prop. 2019/20:188.
SOU 2020:83 |
Agenda 2030 och mål 14 |
Uppföljning av hållbarhetsmål 14
SCB har tagit fram tre indikatorer för att följa upp hållbarhetsmål
14.19 Dessa är:
1.Hållbart nyttjande av fisk och skaldjursbestånd. Indikatorn följer upp delmål 14.4 och är även miljömålsindikator.
2.Andel marint områdesskydd. Indikatorn följer upp delmål 14.5 och är även indikator för uppföljningen av etappmålet om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden.
3.Global indikator för förbud mot skadliga fiskesubventioner. Följer upp delmål 14.6.
Även i webbtjänsten Kolada (kolada.se) som drivs av Rådet för främ- jande av kommunala analyser, RKA, finns ett (1) nyckeltal för att följa upp hållbarhetsmål 14. Nyckeltalet är Marint skyddad havsareal, andel (%).
Nyckeltalet beskriver den andel av den totala havsarealen i länet som har skyddats med specifikt marint syfte. I nyckeltalet ingår marina nationalparker och naturreservat samt marina Natura 2000- områden.20
10.2.6Sverige tog initiativ till FN:s havskonferens
Fokus för FN:s havskonferens som ägde rum i New York i juni 2017 var hållbarhetsmål 14. Sverige och Fiji var initiativtagare till konfe- rensen. De deltagande länderna enades om deklarationen ”Call for Action” som bekräftar den politiska samsyn som byggdes upp för att rädda haven. Dessutom registrerades över 1 400 frivilliga åtagan- den.21
19SCB 2019, Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige Statistisk lägesbild 2019.
20Rådet för främjande av kommunala analyser 2019, Agenda 2030, Nyckeltal för kommuner och regioner, Vägledning.
21https://oceanconference.un.org/callforaction, 2019-12-02.
Agenda 2030 och mål 14 |
SOU 2020:83 |
Svenska aktörer registrerade 51 frivilliga åtaganden under konfe- rensen, främst inom de prioriterade områdena:
1.Stärka ekosystembaserad förvaltning och skydd av marina områden.
2.Främjande av hållbara maritima näringar.
3.Minska föroreningar och marint skräp.
4.Stärka havsfrågorna i klimatarbetet.
FN följer upp de frivilliga åtaganden särskilt. Av de 51 svenska åta- ganden står regeringen som ansvarig för 19 och i deltar som partner i sex åtaganden. Övriga svenska aktörer som registrerade frivilliga åtaganden är privata investerare, regionala offentliga företrädare, privata företag, universitet, myndigheter m.fl. Havs- och vattenmyn- digheten kunde 2020 konstatera att av de 51 åtagande är 25 avslutade och 24 fortsätter enligt plan.22
Regeringen angav i handlingsplanen för Agenda 2030 att fortsätta visa ledarskap 2018–2020 i det internationella arbetet för att nå mål 14 om hav och marina resurser, verka för en ambitiös uppföljning av FN:s havskonferens och för en uppföljande konferens. Sverige ska spela en nyckelroll inom initiativen Friends of Ocean Action and Ocean Pathway, som är centrala för att engagera en bredd av aktörer i havsfrågorna.23
10.3Agenda 2030 ska vara vägledande för arbetet i EU
Sedan FN antog Agenda 2030 i september 2015, har EU uttryckt en fast beslutsamhet att bli världsledande i att genomföra agendan. I kommissionens arbetsprogram för 2020 betonade kommissionen att dess arbete ska vägledas av Agenda 2030 och att FN:s mål för hållbar utveckling ska stå i centrum för det politiska beslutsfattandet och bli vägledande för allt arbete inom alla områden, både i och utan- för EU.
22Havs- och vattenmyndigheten 2020, Sammanställning och analys av frivilliga åtagande som Sverige presenterade vid FN:s havskonferens i New York 2017.
23Regeringen 2018, Handlingsplan för Agenda 2030, 2018–2020.
SOU 2020:83 |
Agenda 2030 och mål 14 |
EU:s gröna giv
Ett led i arbetet är kommissionens årliga strategi för hållbar tillväxt. Av kommissionens arbetsprogram för 2020 framgår att den euro- peiska gröna given (se vidare kapitel EU och havsmiljöarbetet) är vägledande för tillväxtstrategin som ska hjälpa medlemsstaterna att genomföra Agenda 2030 och uppfylla de globala målen för hållbar utveckling samt EU:s och medlemsländernas mål om att uppnå kli- matneutralitet till 2050.
Agenda 2030 och EU:s maritima politik
EU:s maritima politik inkluderar även en global dimension. År 2016 presenterade EU-kommissionen och EU:s High Representative ett gemensamt meddelande om hållbar utveckling och EU:s genomför- ande av Agenda 2030, med särskilt fokus på hållbarhetsmål 14.24 Meddelandet presenterade 14 åtgärder för att:
•stärka den internationella havsförvaltningen och kapacitetsupp- byggnader,
•minska pressen på havets ekosystem och säkerställa möjligheterna till en hållbar blå ekonomi, samt att
•stärka den internationella kunskapen om havet och främja till- handahållande av data.
10.4Agenda 2030 och konventionerna Helcom och Ospar
I arbetet med att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen och mål 14 i Agenda 2030 är havsregionalt samarbete en nyckelfaktor. De havs- regionala konventionerna Helcom och Ospar är centrala i den regio- nala samordningen av EU:s havsmiljödirektiv vars mål är att nå god miljöstatus (läs mer om Helcom och Ospar i kapitlet Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet).
24Gemensamt meddelande till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, Internationell världsförvaltning: en agenda för havens framtid, JOIN(2016)49 final.
Agenda 2030 och mål 14 |
SOU 2020:83 |
Helcoms och Ospars arbete anknyter tydligt till Agenda 2030 och i synnerhet till hållbarhetsmålet14. Delmålen 14.1–14.5 samman- faller i stort med inriktningen av konventionernas nuvarande arbete. Medlemsländernas ambition är att pågående uppdateringar av båda Helcoms aktionsplan för Östersjön och Ospars miljöstrategi för perioden 2021–2030 ska tydliggöra kopplingarna och möjliggöra anpassningar till målsättningarna inom Agenda 2030:s mål 14.
10.5Agenda 2030 i Nordiska ministerrådet och Nordiska rådet
I augusti 2019 antog de nordiska statsministrarna en vision för det nordiska samarbetet – Norden ska bli världens mest hållbara region 2030. I arbetet med att förverkliga visionen är kopplingen till arbetet med Agenda 2030 central. Inom miljöområdet har regeringen sär- skilt lyft frågan om hur det nordiska samarbetet kan stärka arbetet med Agenda 2030 och mål 14 och i synnerhet vad gäller marint skräp samt hav och klimat.25
10.6Regeringen har föreslagit att riksdagen ska besluta om ett mål för Agenda 2030
I sin proposition Sveriges genomförande av Agenda 203026, bedömde regeringen i juni 2020 att det behövs ett nytt riksdagsbundet över- gripande mål för att förankra och tydliggöra Sveriges åtagande att verka för att genomföra Agenda 2030, såväl nationellt som internationellt. Målet tillför, enligt regeringen, ett kompletterande helhetsperspektiv på hållbar utveckling till de riksdagsbundna mål som redan finns. På detta sätt bidrar målet till att genomföra Agenda 2030 och att ställa om till ett hållbart samhälle. Regeringens förslag var att riksdagen ska besluta om målet:
25Nordiska ministerrådet 2017, Ett inkluderande, innovativt och tryggt Norden, Sveriges ord- förandeskap 2018.
26Prop. 2019/20:188.
SOU 2020:83 |
Agenda 2030 och mål 14 |
Sverige ska genomföra Agenda 2030 för en ekonomiskt, socialt och miljö- mässigt hållbar utveckling genom en samstämmig politik nationellt och internationellt. Genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför.27
Regeringen har bedömt att för att målet ska nås bör Sverige bedriva ett arbete som bidrar till hållbar utveckling i hela samhället, natio- nellt och internationellt. Det balanserade och integrerade förhåll- ningssättet till hållbarhetens ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensioner är centralt. Arbetet bör, enligt regeringen, utgå från nationella förutsättningar och genomföras i ordinarie processer. Två bärande utgångspunkter i arbetet bör vara ett rättighetsperspektiv och fattiga människors perspektiv på utveckling. Arbetet för att nå målet bör genomföras i brett partnerskap med samhällets olika aktörer och internationella samarbetspartner.
Regeringen konstaterade att många av de centrala principer som uttrycks i Agenda 2030 redan är tydligt formulerade som målsätt- ningsstadganden i svensk grundlag. Av 1 kap. 2 § regeringsformen framgår att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det fram- går vidare av grundlagsbestämmelsen att det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och motverka diskriminering av människor. Enligt samma bestäm- melse ska vidare den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det allmänna ska trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Sverige har i hög utsträckning lagstiftning och mål som väl mot- svarar Agenda 2030.
Enligt regeringen behövs det ett övergripande mål som anger in- riktningen och säkrar att åtgärder inom de olika utgiftsområdena bidrar till omställningen till ett hållbart samhälle i linje med Agenda 2030, såväl nationellt som internationellt och med ett riksdagsbundet mål kommer riksdagen att tydligt involveras i arbetet med Agenda 2030. Målet tydliggör också att åtagandet att genomföra agendan är ett fortlöpande arbete som innebär att integrera och använda agendan som ett verktyg i ordinarie processer. På så sätt blir målet vägledande för att all berörd politik på lämpligt sätt ska bidra till en hållbar ut-
27Prop. 2019/20:188.
Agenda 2030 och mål 14 |
SOU 2020:83 |
veckling. Arbetet med att genomföra agendan kräver, enligt reger- ingen, åtgärder inom i stort sett samtliga utgiftsområden.
Agenda 2030-delegationens analys visade på att det finns riksdags- bundna mål som i princip täcker in samtliga delmål i agendan men att de riksdagsbundna målen inte i alla delar på ett tydligt sätt ger vägledning för hur målen bidrar till hållbar utveckling.
Beslut inom ett utgiftsområde kan, enligt regeringen, innebära en risk för att det uppstår målkonflikter i förhållande till andra utgifts- områden. I ett sådant fall behöver avvägningar göras så att andra utgiftsområden och därigenom även de globala målen beaktas.
Arbetet för att genomföra ett sådant mål bör bedrivas inom ramen för redan existerande riksdagsbundna mål och ta sin utgångspunkt i målen för respektive utgiftsområde.28
Uppföljning och redovisning av resultat
Regeringens samlade arbete med att nå det riksdagsbundna målet om att genomföra Agenda 2030 bör, enligt regeringens förslag, följas upp och redovisas samlat till riksdagen i en särskild bilaga i budget- propositionen minst en gång per mandatperiod.
Enligt regeringen bör redovisningen även ersätta den resultatredo- visning som tidigare gjorts för Sveriges politik för global utveckling (PGU).
Regeringen bör dessutom, enligt vad som framgick av proposi- tionen, vara aktiv i den internationella uppföljningen av Agenda 2030 bl.a. genom att delta i den frivilliga nationella granskningen vid FN:s politiska högnivåforum för hållbar utveckling en gång under varje mandatperiod.29
Riksdagen beslutar hösten 2020
Propositionen bereds av finansutskottet och riksdagen kommer att fatta beslut om målet under hösten 2020.30
28Prop. 2019/20:188, Sveriges genomförande av Agenda 2030.
29Prop. 2019/20:188.
30Se riksdagens webbplats.
SOU 2020:83 |
Agenda 2030 och mål 14 |
10.7Miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen i Agenda 2030
Miljömålen, dvs. Generationsmålet, miljökvalitetsmålen och etapp- målen, konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar ut- veckling. Miljömålen är en viktig utgångspunkt för det nationella genomförandet av Agenda 2030. Enligt regeringen kommer bl.a. delmålen i de globala hållbarhetsmålen att vara en utgångspunkt i arbetet med att ta fram nya etappmål för miljömålen.31
Målen för miljöpolitiken ska integreras i andra politikområden. Myn- digheter ska ta hänsyn till miljö- och klimatfrågorna när de fullgör sin huvuduppgift. Miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Målen är en viktig utgångspunkt för det nationella genomförandet av FN:s Agenda 2030 med sina 17 globala mål för hållbar utveckling. Målen kopplar även till andra tvärsektoriella mål som t.ex. EU:s mål om klimat och energi (Europa2020), EU:s energi- och klimat- ramverk 2030 och Sveriges politik för global utveckling (PGU).32
Miljöpolitiken utgår från de nationella miljökvalitetsmålen och det gene- rationsmål för miljöarbetet som beslutats av riksdagen. Målen är styr- ande för allt miljöarbete som Sverige bedriver nationellt, inom EU och internationellt. Miljömålssystemet ger också struktur för en systematisk uppföljning av miljöpolitiken som grund för ett strategiskt åtgärdsarbete.33
Flera av de nationella miljökvalitetsmålen har anknytning till havet (se kapitel De nationella miljömålen). Även flera av de globala håll- barhetsmålen är direkt eller indirekt av relevants för bevarande och hållbart nyttjande av havet.
Till de direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust- och skärgård samt Ingen övergödning är följande globala hållbarhetsmål kopplade:
31Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 20.
32Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 20, s. 17.
33Prop. 2014/15:1, utgiftsområde 20, s. 13.
Agenda 2030 och mål 14 |
SOU 2020:83 |
–Mål 2: Ingen hunger.
–Mål 6: Rent vatten och sanitet.
–Mål 14: Hav och marina resurser.
–Mål 15: Ekosystem och biologisk mångfald.
Internationellt har mål 2 om att avskaffa hunger en stark koppling till havsfrågorna, men är av relevans även nationellt då det handlar om en tryggad och hållbar livsmedelsförsörjning. De globala håll- barhetsmålen 2, 6, 14 och 15 är även kopplade till miljökvalitets- målen Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt växt- och djurliv samt Giftfri miljö. Till Giftfrimiljö tillkommer dock flera hållbarhetsmål bl.a. mål 12 om hållbar konsumtion och produktion.
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är viktigt för havs- miljön och har en direkt knytning till hållbarhetsmål 13 om att be- kämpa klimatförändringarna.
Hållbarhetsmål 17 om att stärka genomförandemedlen och åter- vitalisera det globala partnerskapet för hållbar utveckling är viktigt för alla de globala målen, men synnerligen viktigt i havsfrågor som är beroende av internationellt samarbete och samarbete över sektorer.
Havs- och vattenmyndigheten har kartlagt kopplingar mellan hållbarhetsmålen och miljömålen och identifierat några luckor.34 Klimataspekter är t.ex. inte omnämnda i Generationsmålet, eller i miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Levande sjöar och vattendrag. Hållbarhetsmål 12 om hållbar produk- tion och konsumtion samt delmålet under mål 14 om havsförsurning omnämns heller inte i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Delmålet om integrerad förvaltning av vatten nämns inte i miljö- kvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag, trots att det är ett huvud- syfte med förvaltningen av vatten enligt vattenförvaltningsförord- ningen.
Havs- och vattenmyndigheten understryker även att hållbarhets- mål 15 om ekosystem och biologisk mångfald är starkt kopplat till grön infrastruktur, ekosystemtjänster och bevarande av biologisk mångfald såväl i sjöar, vattendrag, kust och hav som på land.
34Havs- och vattenmyndigheten 2016, Underlag för Sveriges genomförande av Agenda 2030, dnr 1484-2016.
SOU 2020:83 |
Agenda 2030 och mål 14 |
10.8Mål 14 Hav och marina resurser och de havsanknutna miljökvalitetsmålen
Agenda 2030 innehåller ett särskilt hållbarhetsmål för havet; Mål 14 om att bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett håll- bart sätt för en hållbar utveckling.
Mål 14 har tio delmål som i huvudsak spänner över de verksam- hetsområden och aktiviteter som påverkar havsmiljön:
•14.1 Till 2025 förebygga och avsevärt minska alla slags föroren- ingar i havet, i synnerhet från landbaserad verksamhet, inklusive marint skräp och tillförsel av näringsämnen.
•14.2 Senast 2020 förvalta och skydda marina och kustnära eko- system på ett hållbart sätt för att undvika betydande negativa konsekvenser, bland annat genom att stärka deras motståndskraft, samt vidta åtgärder för att återställa dem i syfte att uppnå friska och produktiva hav.
•14.3 Minimera och åtgärda med havsförsurningens konsekvenser, bland annat genom ökat vetenskapligt samarbete på alla nivåer.
•14.4 Senast 2020 införa en effektiv fångstreglering och stoppa över- fiske, olagligt, orapporterat och oreglerat fiske liksom destruktiva fiskemetoder samt genomföra vetenskapligt baserade förvalt- ningsplaner i syfte att återställa fiskbestånden så snabbt som möj- ligt, åtminstone till de nivåer som kan producera maximalt håll- bart uttag, fastställt utifrån deras biologiska egenskaper.
•14.5 Senast 2020 skydda minst 10 procent av kust- och havs- områdena, i överensstämmelse med nationell och internationell rätt och på grundval av bästa tillgängliga vetenskapliga rön.
•14.6 Senast 2020 förbjuda vissa former av fiskesubventioner som bidrar till överkapacitet och överfiske, avskaffa subventioner som bidrar till olagligt, orapporterat och oreglerat fiske och avstå från att införa nya sådana subventioner, med erkännande av att en ändamålsenlig och effektiv särskild och differentierad behandling av utvecklingsländerna och de minst utvecklade länderna bör vara en integrerad del av förhandlingarna om fiskesubventioner i Världs- handelsorganisationen.
Agenda 2030 och mål 14 |
SOU 2020:83 |
•14.7 Till 2030 öka den ekonomiska nyttan för små önationer under utveckling och de minst utvecklade länderna av ett hållbart nyttjande av marina resurser, bland annat genom en hållbar för- valtning av fiske, vattenbruk och turism.
•14.a Öka den vetenskapliga kunskapen, utveckla forskningskapa- citeten och överföra havsteknik, med hänsyn tagen till den mellan- statliga oceanografiska kommissionens kriterier och riktlinjer för överföring av havsteknik (Criteria and Guidelines on the Transfer of Marine Technology), i syfte att skapa friskare hav och öka den marina biologiska mångfaldens bidrag till utvecklingen i utveck- lingsländerna, i synnerhet i små önationer under utveckling och de minst utvecklade länderna.
•14.b Säkerställa tillträde för småskaliga icke-industriella fiskare till marina resurser och marknader.
•14.c Stärka bevarandet och hållbart nyttjande av haven och havs- resurserna genom att genomföra internationell rätt, såsom den kommer till uttryck i Förenta Nationernas havsrättskonvention (UNCLOS), som är den rättsliga ramen för bevarande och håll- bart nyttjande av hav och havsresurser, vilket erinras om i punkt 158 i slutdokumentet The Future We Want från Förenta Nationernas konferens om hållbar utveckling (Rio+20).
Havs- och vattenmyndighetens kartläggning visar på att delmålen i hållbarhetsmål 14 korrelerar väl med miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.35 Delmålen 14.1 till 14.5 kor- relerar väl med miljökvalitetsmålets syfte och preciseringar. Del- mål 14.5 om skydd av marina områden är även kopplat till etappmålet i miljömålssystemet om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden.
Delmålen 14.4 om hållbart fiske och delmål 14.6 om fiskesubven- tioner är för Sveriges del kopplat till genomförande av EU:s gemen- samma fiskeripolitik. Delmålen 14.7 och 14.a-c har dock ingen direkt koppling de miljökvalitetsmålets preciseringar. Den tydliga lucka som har identifierats i korrelationen mellan hållbarhetsmål 14 och miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård är för
35Havs- och vattenmyndigheten 2016, Underlag för Sveriges genomförande av Agenda 2030, dnr 1484-2016, Bilaga 4.
SOU 2020:83 |
Agenda 2030 och mål 14 |
delmål 14.3 om havsförsurning. Har finns det ingen syftesskrivning eller precisering i miljökvalitetsmålet som täcker in delmålet.36
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning kopplar direkt främst till delmål 14.1 om att förebygga och avsevärt minska alla slags föroren- ingar i havet, i synnerhet från landbaserad verksamhet, inklusive marint skräp och tillförsel av näringsämnen. Åtgärder för att minska land- baserade föroreningar kopplar även till delmål 6.3 om att förbättra vat- tenkvaliteten, avloppsreningen samt minimera utsläpp av föroreningar.
Vidare kopplar hållbarhetsmål till flera av generationsmålets streck- satser som ekosystem, biologisk mångfald, hälsa, förnybar energi (genom vind- och vågkraft) samt indirekt till konsumtion av fisk och skaldjur med dess påverkan på övergödning och marint skräp.
10.9Hållbarhetsmål 14 är integrerat i arbetet med att nå målen för havsmiljön
Miljömålsberedningen bedömer:
–att den befintliga regleringen i nationella författningar, mål m.fl. styrmedel tillsammans med de förslag som beredningen lämnar i detta betänkande för att nå de havsanknutna miljö- kvalitetsmålen väl motsvarar behovet av (nationella) insatser för att nå Agenda 2030:s hållbarhetsmål 14 om att bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling.
Miljömålsberedningen har tagit fasta på regeringens utgångspunkt att miljömålen konkretiserar den miljömässiga dimensionen av håll- bar utveckling.37 Beredningen menar att detta medför att det är arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen som ska säkerställa att Sverige når sina miljömässiga åtaganden inom Agenda 2030 och de globala hållbarhetsmålen. Beredningen vill trycka på vikten av att arbetet med Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14 fullt ut integrerarnas i det ordinära havsmiljöarbetet.
36Dir. 2018:44, En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
37Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 20, s. 17.
Agenda 2030 och mål 14 |
SOU 2020:83 |
I Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv bedömde regeringen att arbetet med att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen behöver utvecklas som en följd av antagandet av Agenda 2030 och hållbar- hetsmål 14 för hav och marina resurser. Miljömålsberedningen skulle därför värdera behovet av att ytterligare förstärka kopplingen mellan havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 samt att förbättra sam- stämmigheten i politik och styrmedel, t.ex. genom etappmål.
Miljömålsberedningen bedömer att det är en god samstämmighet mellan de direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust- och skärgård samt Ingen övergödning och hållbar- hetsmål 14, men att det finns några luckor.
Miljömålsberedningen noterar att det inte finns något miljökva- litetsmål eller precisering i miljömålssystemet som motsvarar del- mål 14.3 om att minimera och åtgärda havsförsurningens konse- kvenser, bl.a. genom ökat vetenskapligt samarbete på alla nivåer. Beredningen vill lyfta fram att delmål 14.3 enbart fokuserar på havs- försurning, men att effekter på havet av klimatförändringar är en lika viktig fråga som inte hanteras inom mål 14. Beredningen bedömer att havsförsurning och effekter av klimatförändring kommer ha så omfattande påverkan på alla delar av havsmiljön att dessa effekter behöver integreras i alla delar av havsmiljöarbetet och därmed i arbetet med samtliga preciseringar i miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust- och skärgård samt Ingen övergödning. Den strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser som beredningen presenterar i detta betänk- andet genomsyras därför av behovet att ta hänsyn till ett förändrat klimat, men föreslår inga specifika preciseringar eller etappmål för havsförsurning analogt till delmål 14.3.
Hållbarhetsmål 14 inkluderar delmål 14.4 om hållbar förvaltning av fiskresursen. Havs- och vattenmyndigheten såg inte i sin karter- ing 2016 en direkt koppling till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust- och skärgård. Miljömålsberedningen bedömer dock att preciseringen om att nå God miljöstatus i enlighet med havsmiljö- förordningen också inkluderar hållbara fiskbestånd. Beredningen anser också att EU:s gemensamma fiskeripolitik är väsentlig för att nå delmål 14.4. Beredningen lägger fram flera förslag i betänkandet för att säkerställa hållbara fiskbestånd och som ska bidra till att nå del- mål 14.4.
SOU 2020:83 |
Agenda 2030 och mål 14 |
I övrigt bedömer Miljömålsberedningen att den befintliga regler- ingen i nationella författningar, mål m.fl. styrmedel tillsammans med de förslag som Miljömålsberedningen lämnar i detta betänkande väl motsvarar och är nödvändiga för att tillgodose behovet av (natio- nella) insatser för att nå Agenda 2030:s hållbarhetsmål 14 Bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en håll- bar utveckling.
11Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal
Enligt tilläggsdirektiven ska Miljömålsberedningen redogöra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot havsanknutna miljö- kvalitetsmål och mål 14 och om de kan bli mer effektiva. För att lösa denna uppgift har Miljömålsberedningen bl.a. genomfört en kart- läggning av de mål för tillståndet i havsmiljön som används i den formella styrningen av havsmiljöarbetet och havsmiljöpolitiken.
Kartläggningens utgångspunkt har varit de, enligt tilläggsdirektivet, havsanknutna miljökvalitetsmålen med preciseringar och havsanknutna mål i EU-direktiv. Kartläggningen inkluderar även andra nationella och internationella mål som Sverige är bundet av i genomförandet av havsmiljöpolitiken.1
I kartläggningen har – självklart – även ingått de indikatorer, trös- kelvärden och andra resultatmått som har beslutats av olika aktörer för att följa upp, utvärdera och redovisa resultaten i förhållande till målen. Även de aktörer som har beslutat om målen och bestämmel- serna om resultatanalys och resultatredovisning, dvs. uppföljning, utvärdering och redovisning av måluppfyllelse av respektive mål har ingått i kartläggningen.
Resultatet av kartläggningen ger en synnerligen komplex bild av nationella och internationella mål som avser det önskade framtida tillståndet eller, det bevarade tillståndet i havet samt ett stort antal resultatmått.
1Se kapitlen om De nationella miljömålen, EU och havsmiljöarbetet och Internationella aktö- rer och regelverk i havsmiljöarbetet.
365
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
11.1Flera olika aktörer beslutar om mål, preciseringar av målen och mått på måluppfyllelse
Förutom de nationella miljömålen är det flera andra mål för havs- miljöns tillstånd som beslutats av EU och andra internationella aktö- rer, som är formellt bindande för Sveriges genomförande av havs- miljöpolitiken.2
Vilken aktör som beslutar om målen och deras preciseringar, indi- katorer och kriterier varierar. De nationella miljökvalitetsmålen har t.ex. beslutats av riksdagen medan preciseringarna är beslutade av regeringen. Målen i havsmiljödirektivet är beslutade av EU-rådet, EU-kommissionen har till stor del beslutat vad som ska följas upp och medan det är den ansvariga nationella myndigheten som fast- ställer om det miljötillstånd som ska nås. Tabellen nedan syftar till att förtydliga vem som fattar beslut om mål, preciseringar, kriterier och indikatorer.
2Se kapitlen EU och havsmiljöarbetet och Internationella aktörer och regelverk i havsmiljö- arbetet.
Tabell 11.1 Vem fattar beslut om mål, preciseringar, kriterier och indikatorer
|
Mål |
Precisering av mål |
Kriterier/kvalitetsfaktor |
Indikator |
Kriterium/ tröskelvärde |
Miljökvalitetsmålen |
Riksdagen beslutar om |
Regeringen beslutar om |
|
Miljömålmyndigheten |
Miljömålsmyndigheten |
|
respektive miljökvalitets- |
preciseringar till miljö- |
|
beslutar om indikatorer. |
beslutar om ”Målnivå” för |
|
mål. |
kvalitetsmålen. |
|
|
indikatorn. |
|
|
|
|
|
|
EU:s |
EU-rådet beslutar om |
EU-rådet beslutar om 11 |
EU-kommissionen |
Havs- och vattenmyndig- |
Havs- och vattenmyndig- |
havsmiljödirektiv |
definition av god |
kvalitativa deskriptorer |
beslutar om ett eller flera |
heten beslutar om |
heten beslutar om |
|
miljöstatus (art. 3.5). |
(bilaga1). |
kriterier för en deskriptor. |
indikatorer för kriteriet. |
tröskelvärden för |
|
|
|
|
Samordnas regionalt inom |
respektive indikator. |
|
|
|
|
Helcom och Ospar. |
Samordnas regionalt inom |
|
|
|
|
|
Helcom och Ospar. |
|
|
|
|
|
|
EU:s vattendirektiv |
EU-rådet beslutar |
EU-rådet beslutar om |
Havs- och vattenmyndig- |
|
Vattenförvaltningsdelegat |
|
direktivets mål om god |
normativa definitioner |
heten beslutar om före- |
|
ionen beslutar om |
|
status (art. 4). |
som kännetecknar god |
skrifter för kvalitetskrav |
|
kvalitetskraven per |
|
|
ekologisk och kemisk |
för vattenförekomster |
|
vattenförekomst, dvs. |
|
|
status (bilaga V). |
(Miljökvalitetsnormer).* |
|
miljökvalitetsnormer |
|
|
|
|
|
enligt kap. 5 Miljöbalken |
|
|
|
|
|
|
EU:s Art- och |
EU-rådet beslutar om |
Faktorer som påverkar en |
|
Naturvårdsverket beslutar |
Beslutas av Naturvårds- |
habitatdirektiv |
definition av gynnsam |
art eller livsmiljö beslutas |
|
om referensvärden efter |
verket och Havs- och |
|
bevarandestatus (art.1). |
av EU-rådet genom direk- |
|
granskning av Havs- och |
vattenmyndigheten på |
|
|
tivet art. 1 och |
|
vattenmyndigheten. |
förslag från |
|
|
Regeringen genom |
|
|
Artdatabanken. |
|
|
områdesskydds- |
|
|
|
|
|
förordningen. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2020:83 SOU
mätetal andra och indikatorer kriterier, mål, många har Havsmiljöarbetet
|
Mål |
Precisering av mål |
Kriterier/kvalitetsfaktor |
Indikator |
Kriterium/ tröskelvärde |
EU:s gemensamma |
EU-rådet och EU- |
|
EU-rådet beslutar nivå för |
|
|
fiskeripolitik |
parlamentet beslutar om |
|
MSY. |
|
|
|
målet maximalt hållbara |
|
|
|
|
|
uttag (MSY). |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Helcoms aktionsplan |
Helcom ministermöte |
|
Helcom ministermöte |
Helcom HoD eller |
Helcom HoD eller |
för Östersjön |
beslutar om God ekologisk |
|
beslutar om ekologiska |
kommissionsmöte |
kommissionsmöte |
|
status tematiska |
|
kriterier för varje |
beslutar om kärn- |
beslutar om |
|
strategiska mål. |
|
strategiskt mål. |
indikatorer för varje |
tröskelvärden. |
|
|
|
|
kriterium. |
|
|
|
|
|
|
|
Ospars miljöstrategi |
Ospar ministermöte |
Ospar ministermöte |
|
Ospars miljöstrategi. |
Ospar ministermöte |
|
beslutar om strategiska |
beslutar om operativa |
|
|
beslutar om strategiska |
|
mål. |
mål. |
|
|
mål. |
|
|
|
|
|
|
Agenda 2030 – |
FN:s generalförsamling. |
|
|
|
|
Mål 14 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
CBD:s strategiska |
CBD partsmöte beslutade |
Regeringen beslutade att |
|
Regeringen beslutade att |
Regeringen beslutade att |
plan |
om strategin och de |
Propositionen för bio- |
|
indikatorer följer av MKM |
måluppfyllelse följer av |
|
20 Aichimålen. |
logisk mångfald |
|
Ett rikt växt och djurliv. |
MKM Ett rikt växt och |
|
|
(2013/14:141 utgör |
|
|
djurliv. |
|
|
nationell implementer- |
|
|
|
|
|
ingsplan för strategin. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* HVMFS 2019:25, Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten.
mätetal andra och indikatorer kriterier, mål, många har Havsmiljöarbetet
2020:83 SOU
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
11.2Närmare om mål och resultatmätning av tillståndet i havsmiljön
Avsnittet syftar till att visa på omfattningen av antalet mål, preciser- ingar, kriterier och indikatorer m.m. som har beslutats för respektive mål i de olika styrdokumenten. För vissa av dessa mål pågår det för närvarande arbete med att utveckla ytterligare kriterier, indikatorer och tröskelvärden, t.ex. inom EU:s havsmiljödirektiv och Helcoms aktionsplan för Östersjön.
11.2.1Begrepp som används i uppföljning och utvärdering av resultaten i förhållande till målen
För att det ska vara möjligt att analysera om ett mål uppnås måste målet vara mätbart eller ha en indikator eller annat motsvarande mått på måluppfyllelse.
De begrepp som används för olika mätvärden för att mäta, följa upp och utvärdera målen i miljömålssystemet används på olika sätt och skiljer sig i vissa delar åt från begreppen i uppföljningen och ut- värderingen av målen i EU-direktiven. Dessutom används begreppen i de olika EU-direktiven på olika sätt sinsemellan. Även Helcom och Ospar använder och definierar begrepp för mål- och resultatuppfölj- ning på olika sätt.
För att kunna tolka och jämföra uppföljningen och utvärderingen av måluppfyllelsen i förhållande till målen i de olika styrdokumenten är det därför viktigt att närmare analysera vad de olika begreppen för mätvärdena avser i respektive styrdokument. Till exempel har be- greppet kriterium använts på olika sätt och i stället för att ange vilket mätvärde som ska nås, används det ofta för att ange en närmare pre- cisering av ett mål. I stället används termer som tröskelvärden, referens- värde eller målnivå som term på vad som t.ex. enligt Ekonomistyr- ningsverket betecknas som ett kriterium, dvs. ett mätvärde.1 Av tabell 11.2 framgår hur olika begrepp används i de olika styrdoku- menten för att följa upp och utvärdera måluppfyllelse.
1Ekonomistyrningsverket 2006, Utvärdering, Måluppfyllelseanalys, Hur måluppfyllelse, effek- ter och effektivitet kan undersökas och rapporteras, ESV 2006:7.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
Tabell 11.2 Begrepp som används i de olika styrdokumenten
|
Mål |
Precisering av mål |
Indikator |
Kriterium/tröskelvärde |
|
|
|
|
|
Miljömålen |
16 Miljökvalitetsmål |
Preciseringar per |
Indikatorer och s.k. |
Målnivå för en |
|
och ett |
miljökvalitetsmål. |
andra uppföljnings- |
indikator eller annat |
|
generationsmål. |
|
mått som visar |
uppföljningsmått. |
|
|
|
förändringar i en |
|
|
|
|
eller flera faktorer. |
|
EU:s havs- |
Definition av god |
11 kvalitativa |
Ett kriterium kan |
Tröskelvärden anger |
miljödirektiv |
miljöstatus |
deskriptorer (bilaga 1) |
ha flera indikatorer |
den nivå som ska nås |
|
(art. 3.5). |
samt kriterier som |
som gemensamt gör |
för respektive |
|
|
är särskiljande |
det möjligt att |
indikator för att god |
|
|
tekniska kännetecken |
bedöma kriteriet. |
status anses. |
|
|
som har nära sam- |
|
|
|
|
band med den kvali- |
|
|
|
|
tativa deskriptorn. |
|
|
|
|
|
|
|
EU:s |
Definition av god |
Normativa definitio- |
Parametrar och |
Sammanvägd status |
vattendirektiv |
ekologisk och |
ner som känne- |
index för kvalitets- |
utifrån |
|
kemisk status |
tecknar god status |
faktorerna och |
kvalitetsfaktorernas |
|
(art. 4). |
(bilaga med |
miljökvalitets- |
parametrar och index. |
|
|
kvalitetsfaktorer, |
normer. |
|
|
|
miljökvalitetsnormer). |
|
|
EU:s Art- och |
Definition av |
Faktorer som |
Referensvärden |
Sammanvägd status |
habitatdirektiv |
gynnsam bevarande- |
påverkar en art eller |
|
utifrån kvalitets- |
|
status för arter och |
livsmiljö. |
|
faktorernas |
|
livsmiljöer (art. 1). |
|
|
parametrar och index. |
|
|
|
|
|
EU:s |
Mål om maximalt |
|
”Stock |
Tröskelvärde |
gemensamma |
hållbar avkastning |
|
assessments” |
|
fiskeripolitik |
(MSY). |
|
|
|
Helcoms |
God ekologisk status |
Ett eller flera |
En eller flera |
Tröskelvärden anger |
aktionsplan för för fyra tematiska |
ekologiska kriterier |
kärnindikatorer för |
den nivå som ska nås |
Östersjön |
områden med ett |
för varje strategiskt |
varje kriterium. |
för respektive indika- |
|
tillhörande |
mål. |
|
tor för att god status |
|
strategiskt mål. |
|
|
anses uppnådd. |
Ospars |
Ett överordnat mål |
Ett eller flera |
En eller flera |
|
miljöstrategi |
och fem tematiska |
operationella kriterier |
gemensamma eller |
|
för Nord- |
områden med ett |
för varje strategiskt |
kandidat indikatorer |
|
ostatlanten |
tillhörande |
mål. |
för varje kriterium. |
|
|
strategiskt mål. |
|
|
|
Agenda 2030 |
Mål 14 samt |
|
Indikatorer |
|
|
10 delmål. |
|
|
|
CBD:s |
20 mål – |
Implementering |
|
|
strategiska |
Aichimålen. |
genom nationell plan. |
|
|
plan |
|
|
|
|
Maritima |
Vision |
Åtgärdsområden |
Indikatorer |
|
strategin |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
11.2.2Översikt över mål, preciseringar, kriterier och indikatorer i de olika målsystemen
För resultatanalysen i förhållande till samtliga mål för havets miljö- tillstånd används i större eller mindre utsträckning även s.k. andra uppföljningsmått för att komplettera bedömningen av tillstånd och trender, som t.ex. resultat från miljöövervakning, särskilda forsknings- eller karteringsstudier, m.m. Några sådana andra uppföljningsmått har i vissa fall inkluderats i kartläggningen, främst för miljökvalitets- målen, där det tydligt framgår att sådana har använts regelbundet under flera år.
Av tabellen nedan framgår samtliga mål, preciseringar, kriterier och indikatorer som används för att mäta resultatet i förhållande till målen. De olika begreppen som används förklaras närmare nedan.
Tabell 11.3 Översikt över mål, preciseringar, kriterier och indikatorer i de olika målsystemen
|
Antal mål |
Mål, preciseringar/mm |
Kriterier |
Indikatorer |
Bedömningsområde |
|
|
|
|
|
|
Miljökvalitetsmålen |
2 direkta MKM: ”Hav i |
Hav i balans – |
|
Hav i balans – |
Hela Sveriges kust och |
(MKM) |
balans samt levande kust |
11 preciseringar. Ingen |
|
7 indikatorer. |
havsområde. |
|
och skärgård”, ”Ingen |
övergödning – |
|
Ingen övergödning – |
|
|
övergödning”, 4 (5) |
4 preciseringar. Flera |
|
5 indikatorer. Stort antal |
|
|
indirekta MKM. |
preciseringar i indirekta |
|
s.k. andra uppföljnings- |
|
|
|
MKM. |
|
mått. Flera indikatorer i |
|
|
|
|
|
indirekta MKM. |
|
|
|
|
|
|
|
Havsmiljödirektivet |
1 mål: God miljöstatus. |
11 deskriptorer |
25 kriterier |
Över 40 indikatorer. |
Östersjön och Nordsjön |
|
|
|
|
Ytterligare indikatorer |
delat i 12 havsbassänger |
|
|
|
|
under utveckling. |
och 29 kustvattentyper. |
|
|
|
|
|
|
Vattendirektivet |
2 mål: God ekologisk |
3 faktorer för ekologisk |
11 kvalitetsfaktorer |
19 parametrar. |
653 kustvatten |
|
status och God kemisk |
status samt 1 för kemisk |
|
Gränsvärden för ca 55 |
förekomster och 19 utsjö- |
|
status. |
status. |
|
farliga ämnen. |
vattenförekomster. |
|
|
|
|
|
|
Art- och |
1 mål: Gynnsam |
2 Gynnsam bevarande- |
3 kriterier för bedömning |
Referensvärden för alla |
Omfattar hela Sveriges |
habitatdirektivet |
bevarandestatus. |
status för arter respektive |
av arter respektive |
listade arter och |
territorier inklusive EEZ. |
|
|
livsmiljöer. |
livsmiljöer. |
livsmiljöer. |
Atlantisk och baltisk |
|
|
|
|
|
marin region. |
|
|
|
|
|
Strandhabitat och |
|
|
|
|
|
sötvatten delas in i boreal |
|
|
|
|
|
och kontinental region. |
|
|
|
|
|
|
Helcoms aktionsplan |
1 mål: God ekologisk |
4 strategiska mål |
20 kriterier |
32 indikatorer. Ytterligare |
Östersjön. |
för Östersjön |
status. |
|
|
under utveckling. |
|
|
|
|
|
|
|
mätetal andra och indikatorer kriterier, mål, många har Havsmiljöarbetet
2020:83 SOU
|
Antal mål |
Mål, preciseringar/mm |
Kriterier |
Indikatorer |
Bedömningsområde |
Ospars strategi för |
1 övergripande mål. |
5 strategiska mål. |
Ca 40 indikatorer. Ytter- |
|
Nordostatlanten. |
Nordostatlanten |
|
|
ligare under utveckling. |
|
|
|
|
|
|
|
|
Agenda 2030 |
1 direkt Mål 14 Hav och |
Mål 14–10 delmål, flera |
|
3 indikatorer (som SCB |
|
|
marina resurser. Flera |
delmål i andra mål. |
|
har rapporterat om). |
|
|
|
|
|
indirekta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
CBD |
Ca 10 av 20 mål |
Likalydande med |
|
Enligt miljökvalitetsmålet |
|
|
relevanta för havsmiljön. |
miljökvalitetsmålet Ett |
|
Ett rikt växt och djurliv. |
|
|
|
rikt växt och djurliv. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Maritima strategin |
1 vision |
3 perspektiv och 6 |
|
28 indikatorer |
|
|
|
åtgärdsområden. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
373
2020:83 SOU
mätetal andra och indikatorer kriterier, mål, många har Havsmiljöarbetet
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
11.2.3Miljökvalitetsmålen
Det finns flera miljökvalitetsmål som har en nära koppling till havs- miljöarbetet. I Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv nämns Levande sjöar och vattendrag, Giftfri miljö, Ett rikt växt- och djurliv och Be- gränsad klimatpåverkan. Måluppfyllelsen av Levande sjöar och vatten- drag, Giftfri miljö, och Begränsad klimatpåverkan har en direkt på- verkan på möjligheten att nå Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning, eftersom tillförsel av t.ex. övergöd- ande ämnen och miljögifter från land och sötvatten direkt påverkar havet. Klimatförändringarna är också avgörande för havsmiljöns till- stånd.
Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv har preciseringar som även inkluderar arter och livsmiljöer i havet samt etappmål som inkluderar t.ex. skydd av marina områden.
Utöver miljökvalitetsmålen ovan kan även målet Myllrande våt- marker bidra till att nå Ingen övergödning genom minskat läckage av näringsämnen.
Tyngdpunkten i kartläggningen ligger på de miljökvalitetsmål och preciseringar som har direkt anknytning till arbetet med havets miljö- tillstånd. Det vill säga miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning.
Preciseringar
Till vart och ett av miljökvalitetsmålen finns ett antal preciseringar som tydligare definierar innebörden av miljökvalitetsmålen och det miljötillstånd som ska uppnås. Preciseringarna har beslutats av reger- ingen för samtliga miljökvalitetsmål förutom preciseringarna för Begränsad klimatpåverkan som beslutats av riksdagen.
Enligt regeringen är preciseringarna till miljökvalitetsmålen grun- den till att tolka miljökvalitetsmålens innebörd. Preciseringarna är de huvudsakliga kriterier som används för att bedöma möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Regeringen anser att miljökvalitetsmålens preciseringar är viktiga för förståelsen och tydligheten om vad målen innebär. De har en central roll som stöd vid tolkning av miljökvali- tetsmålens innebörd och som kriterier vid bedömning av om målen
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
nås. Preciseringarna ska också ses som vägledande för miljöarbetet eftersom de konkretiserar miljökvalitetsmålen.
Preciseringar och indikatorer för respektive miljökvalitetsmål är redovisade i kapitlet om De nationella miljömålen.
Hav i balans samt levande kust och skärgård
Miljökvalitetsmålet Hav balans samt levande kust och skärgård inne- bär att:
Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsför- måga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värde- fulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.
Preciseringarna som anger hur målet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska tolkas är direkt knutna till tillståndet i havet. Reger- ingen har preciserat Hav i balans samt levande kust och skärgård så att med målet avses att
1.kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysi- kaliska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havs- miljöförordningen (2010:1341),
2.kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön,
3.kusternas och havens viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna,
4.grunda kustnära miljöer präglas av en rik biologisk mångfald och av en naturlig rekrytering av fisk samt erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar för växt- och djurarter som en del i en grön infra- struktur,
5.naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till kust och hav har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer samt att naturligt förekommande fiskarter och andra havslevande arter fortlever i livskraftiga be- stånd,
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
6.hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värde- fulla kust- och havsvatten,
7.främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång- falden och kulturarvet,
8.genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade,
9.havs-, kust- och skärgårdslandskapens natur- och kulturvärden är bevarade och förutsättningar för fortsatt bevarande och utveck- ling av värdena finns,
10.tillståndet är oförändrat för kulturhistoriska lämningar under vattnet, och
11.havs-, kust- och skärgårdslandskapens värden för fritidsfiske, bad- liv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och på- verkan från buller är minimerad.
Det är viktigt att notera att tre av preciseringarna till miljökvalitets- målet direkt införlivar tre olika EU-direktiv som vart och ett för sig också innehåller mål för havets tillstånd. I första preciseringen inför- livas målet om god miljöstatus i EU:s havsmiljödirektiv genom hän- visningen till havsmiljöförordningen. Förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, ofta kallat vattenförvaltningsförord- ningen implementerar EU:s vattendirektiv i miljökvalitetsmålets andra precisering. Därutöver knyter den femte preciseringen genom hänvis- ningen till gynnsam bevarandestatus an till art- och habitatdirektivet.
Ingen övergödning
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning innebär att
Halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte har någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.
Regeringen har preciserat miljökvalitetsmålet Ingen övergödning så att med målet avses att
1.den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar och fosforföreningar till Sveriges omgivande hav underskrider den
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
maximala belastning som fastställs inom ramen för internationella överenskommelser,
2.atmosfäriskt nedfall och brukande av mark inte leder till att eko- systemen uppvisar några väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del av Sverige,
3.sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten uppnår minst god status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om för- valtning av kvaliteten på vattenmiljön, och
4.havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning enligt havsmiljöförordningen.
Av miljökvalitetsmålets fyra preciseringar är tre är av direkt bety- delse för havet. Den andra preciseringen om atmosfäriskt nedfall har indirekt betydelse för havet genom kväveförluster från land till vatten.
Uppföljning och utvärdering
Som framgår av kapitlet om De nationella miljömålen ska Natur- vårdsverket enligt sin instruktion vägleda miljömålsmyndigheterna i deras arbete med uppföljningen och utvärderingen av miljömålen.
Som underlag för analysen av måluppfyllelsen tar i sin tur åtta miljö- målsansvariga myndigheter fram målmanualer för att en konsekvent, transparent och robust miljömålsuppföljning ska kunna genomföras. Målmanualerna anger vad myndigheterna ska följa upp och bedöma samt vilken myndighet som ansvarar för uppföljningen och bedöm- ningen av olika delar av miljökvalitetsmålet.
Till varje miljökvalitetsmål och som underlag för den årliga upp- följningen finns en uppsättning indikatorer som respektive miljömåls- myndighet tar fram och beslutar om efter vägledning av Naturvårds- verket.
Miljömålsmyndighetens tolkning av måluppfyllelsen, redovisning- en av indikatorer och s.k. andra uppföljningsmått, framgår av de mål- manualer som respektive målansvarig myndighet tar fram för respek- tive miljökvalitetsmål.
Havs- och vattenmyndigheten är miljömålsansvarig myndighet för Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning och Levande sjöar och vattendrag. Kemikalieinspektionen ansvarar
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
för Giftfri miljö och Naturvårdsverket för Ett rikt växt- och djurliv och Begränsad klimatpåverkan.
Kartläggningen nedan av miljökvalitetsmålen avser enbart upp- följningen och utvärderingen av miljötillståndet.1 Miljötillståndet kan bedömas direkt genom bedömning av tillstånd på arter, habitat, eko- system och ekosystemtjänster eller indirekt genom bedömning av belastningar och påverkan på olika delar av ekosystemet. Miljökvali- tetsmålen och andra mål för havsmiljön, syftar till att uppnå ett visst miljötillstånd.
Eftersom det ofta tar lång tid innan det uppstår en effekt av en åtgärd eller ändrad styrning genom en påvisad förändring i miljötill- ståndet kan det vara relevant att också formulera mål för den mänsk- liga påverkan på havsmiljön och följa upp och utvärdera även dessa mål. Som exempel på en sådan bedömningsgrund kan nämnas att i utvärderingen av måluppfyllelse av miljökvalitetsmålen ska myndig- heterna inte enbart bedöma naturmiljötillståndet utan även bedöma om de beslutade styrmedlen och de åtgärder som vidtas är tillräckliga för att nå det tillstånd som miljökvalitetsmålet beskriver.
Enligt Naturvårdverket har indikatorerna i miljömålssystemet tagits fram enligt DPSIR-modellen2 som har utvecklats av Europeiska miljöbyrån (EEA). DPSIR inkluderar de fem kategorierna drivkraft, påverkan/belastning, status/tillstånd, effekt samt åtgärd (se figuren nedan).3 Havs- och vattenmyndigheten använder även DPSIR-syste- met för att kategorisera indikatorer för uppföljningen av bl.a. havs- miljödirektivet och vattendirektivet.
1Bedömningsgrunden för måluppfyllelse innebär att ett mål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att den miljökvalitet som målet uttrycker kan nås eller att till- räckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda.
2DPSIR står för Drivers, Pressure, State, Impact och Response.
3Naturvårdsverket 2017, Indikatorer för miljökvalitetsmålen och generationsmålet, Redovis- ning av regeringsuppdrag M2016/01592/Mm, dnr NV-04676-16.
SOU 2020:83Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal
Figur 11.1 |
DPSIR-modellen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Drivkrafter (D) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Samhälleliga drivkrafter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
och den mänskliga |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
aktivitet som bär |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ansvaret |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Påverkanstryck (P) |
|
|
Respons (R) |
|
|
|
|
|
Det som förorsakar |
|
|
|
|
|
|
problemen |
|
|
Människans respons |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
System |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Statusförändring (S) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Förändring i |
|
|
|
|
|
Inverkan på |
|
ekosystemkomponenters |
|
|
|
|
|
ekosystemtjänster (I) |
|
|
|
bakgrundsläge |
|
|
|
|
|
Effekter på människans |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
system |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Naturlig |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Miljö |
|
|
|
Gräns |
|
|
förändring |
|
|
|
|
|
-klimat |
-variabilitet
Källa: Naturvårdsverket 2020, Grön infrastruktur i havet – landskapsperspektiv i förvaltningen av Sveriges marina områden, Rapport 6930.
Miljömålsindikatorer
Till varje miljökvalitetsmål finns enligt beslut från Naturvårdsverket, som flest fem miljömålsindikatorer.4 Vissa av indikatorerna kan dock användas för uppföljningen och utvärderingen av flera miljökvalitets- mål, vilket innebär att antalet indikatorer per mål kan vara något fler än fem. Till indikatorerna anges oftast även en konkret målnivå – ett kriterium för bedömning av om målet nås eller inte.
Utöver miljömålsindikatorerna tar miljömålsmyndigheterna även fram s.k. andra uppföljningsmått för miljötillstånd och påverkan. Dessa finns i manualer för uppföljning, utvärdering och bedömning av miljökvalitetsmålen för respektive miljökvalitetsmål som miljö- målsmyndigheterna tar fram efter vägledning från Naturvårdsverket. Uppföljningsmåtten kan vara indikatorer från annan uppföljning och utvärdering t.ex. av EU-direktiv, miljöövervakning, rapportering till
4Naturvårdsverket 2017, Indikatorer för miljökvalitetsmålen och generationsmålet, Redovis- ning av Regeringsuppdrag M2016/01592/Mm, dnr NV-04676-16.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
internationella konventioner, åtgärdsprogram för arter, rapporter m.m.
Myndigheterna anser att de vid behov kan använda dessa upp- följningsmått som komplement till de officiella indikatorerna då de officiella indikatorerna i sig inte ger tillräcklig information eller upp- dateras tillräckligt ofta för att kunna bidra till bedömningen av mål- uppfyllelsen. Det framgår dock inte tydligt av den årliga uppföljningen eller den fördjupade utvärderingen vilka av de andra uppföljnings- måtten som har använts. Myndigheterna har därutöver – i praktiken
–även använt andra underlag för uppföljningen än de som framgår av manualerna.
Hav i balans samt levande kust och skärgård
Havs- och vattenmyndigheten har fastställt fem miljömålsindikato- rer för att följa upp utvecklingen i förhållande till målet Hav i balans samt levande kust och skärgård.5 Utöver detta används två indikatorer som i första hand syftar till att följa upp andra miljökvalitetsmål (se tabellen nedan). Fyra av miljökvalitetsmålets preciseringar har inte någon indikator.
5www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/hav-i-balans-samt-levande-kust-och-skargard/, 2020-01-25.
SOU 2020:83Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal
Tabell 11.4 Översikt över preciseringar och miljömålsindikatorer för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård
Preciseringar
|
God miljöstatus |
God ekologisk och kemisk status |
Ekosystemtjänster |
Grunda kustnära miljöer |
Gynnsam bevarandestatus |
Hotade arter och habitat |
Främmande arter |
Genetisk modifierade organismer |
Bevarade natur och kulturmiljöer |
Kulturlämningar under ytan |
Friluftsliv och buller |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Indikatorer |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Hållbart nyttjade |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
fisk och skaldjurs- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
bestånd i kust och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
hav |
X |
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
Marint skräp på |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
stränder |
X |
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
(X) |
Ekologisk och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kemisk status för |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kustvatten |
X |
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
(X) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Miljögifter i sill och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
strömming |
X |
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kustnära byggande |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
X |
Bevarandestatus för |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
naturtyper (indikator |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
för Ett rikt växt- och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
djurliv) |
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
Rödlisteindex för |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
arter (indikator för |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ett rikt växt- och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
djurliv) |
|
|
|
|
|
(X) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Anm.: X anger vilka indikatorer som kan användas för att följa upp preciseringarna i miljökvalitets- målet i enlighet med Havs- och vattenmyndighetens målmanual. (X) anger att indikatorn inte har använts för preciseringen i den senaste fördjupade utvärderingen eller årliga uppföljningen.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
Ingen övergödning
Havs- och vattenmyndigheten har fastställt fem miljömålsindikato- rer för att följa upp utvecklingen av målet Ingen övergödning.6 Varje precisering har minst en indikator knuten till sig.
Tabell 11.5 Översikt över preciseringar och indikatorer för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning
Preciseringar
|
Påverkan på havet |
Påverkan på landmiljö |
Tillstånd i sjöar, vattendrag och kustvatten |
Tillstånd i havet |
|
|
|
|
|
Indikatorer |
|
|
|
|
Kväve och fosforbelastning på havet |
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
Nedfall av kväve i barrskog |
|
X |
|
|
Status för näringsämnen enligt vattenförvaltningen |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
Miljöstatus för övergödning enligt havsmiljö- |
|
|
|
|
förordningen |
|
|
|
X |
Syrefattiga och syrefria bottnar |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
Anm.: X anger vilka indikatorer som kan användas för att följa upp preciseringarna i miljökvalitets- målet i enlighet med Havs- och vattenmyndighetens målmanual.
Giftfri miljö
Kemikalieinspektionen har fastställt fem miljömålsindikatorer för att följa upp utvecklingen av målets sex preciseringar.7 Utöver detta anges ytterligare tre indikatorer som underlag för uppföljningen. Två preciseringar har inte någon indikator knuten till sig.
6www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen-overgodning/, 2020-01-25.
7Kemikalieinspektionen 2018, Manual för uppföljning och bedömning av miljökvalitetsmålet
giftfri miljö, dnr H18-07342.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
Tabell 11.6 Översikt över preciseringar och indikatorer för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö
Preciseringar
|
Sammanlagda exponeringen |
Användningen av särskilt farliga ämnen |
Oavsiktligt bildade ämnena med farliga egenskaper |
Förorenade områden |
Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper |
Information om farliga ämnen i material och produkter |
|
|
|
|
|
|
|
Indikatorer |
|
|
|
|
|
|
Allergiframkallande kemiska |
|
|
|
|
|
|
produkter |
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Farliga ämnen i slam |
X |
X |
|
|
|
|
Förorenade områden |
|
|
|
X |
|
|
Miljögifter i modersmjölk och blod |
X |
X |
|
|
|
|
Växtskyddsmedel i ytvatten |
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mängden hälsofarliga kemiska |
|
|
|
|
|
|
produkter per person som SE |
|
|
|
|
|
|
tillverkar eller importerar* |
X |
|
|
|
|
|
Antal konsumenttillgängliga kemiska |
|
|
|
|
|
|
produkter som är hälsofarliga |
|
|
|
|
|
|
respektive som inte är klassificerade |
|
|
|
|
|
|
som hälsofarliga?* |
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tidstrender för halter av dioxin, PCB |
|
|
|
|
|
|
och HCB i biota (sillgrissleägg, |
|
|
|
|
|
|
strömming m.fl.)** |
X |
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Anm.: X anger vilka indikatorer som kan användas för att följa upp preciseringarna i miljökvalitets - målet i enlighet med Havs- och vattenmyndighetens målmanual.
*Finns inte angiven på miljömål.se som miljömålsindikator, men finns med i KemI:s målmanual.
**Oklart om detta är samma dataunderlag som används för miljögifter i sill och strömming i Hav i balans.
Det finns kopplingar till havsmiljön i samtliga preciseringar. Dels direkt genom beskrivning av den påverkan som ska upphöra på miljön och biologisk mångfald som också avser havsmiljön, dels indirekt genom beskrivning av det uppströmsarbete som krävs i den förebyggande kemikaliekontrollen för att undvika att havsmiljön förorenas av far- liga ämnen.8
8Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
11.2.4Målet God miljöstatus – EU:s havsmiljödirektiv
Havsmiljödirektivet, (2008/56/EG), ska enligt artikel 1 fastställa en ram inom vilken medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå eller upprätthålla god miljöstatus i den marina miljön till 2020 och att skydda och bevara de resurser som den marint relaterade ekonomin och samhällsaktiviteterna är beroende av. Havsmiljödirek- tivet omfattar alla marina vatten inom den ekonomiska zonen (EEZ). Regeringen har i budgetpropositionen för 2020 uttalat att havs- miljödirektivet är av stor betydelse för att nå miljökvalitetsmålen.9
Havsmiljödirektivet är närmare beskrivet i kapitlet EU och havs- miljöarbetet.
I artikel 3.5 i havsmiljödirektivet har EU-rådet övergripande defini- erat målet God miljöstatus.10 Direktivet anger vidare i artikel 9.1 att medlemsstaterna för varje berörd marin region, vilka för Sverige är Östersjön och Nordsjön, och med hänvisning till den inledande be- dömning som gjorts i enlighet med artikel 8.1, ska fastställa ett antal för- hållanden som kännetecknar en god miljöstatus. Detta ska genomföras på grundval av elva kvalitativa deskriptorer som är förtecknade i bilaga 1 till direktivet och som också är beslutade av EU-rådet.11 För att undvika dubbelreglering inom detta område ska havsmiljödirektivets krav bara omfatta de aspekter som inte tas upp i vattendirektivet.
Enligt artikel 9.3 ska EU-kommissionen fastställa kriterier och metod- standarder för att garantera enhetlighet (mellan regionerna) och göra det möjligt att jämföra mellan olika marina regioner eller delregioner i vilken utsträckning en god miljöstatus har uppnåtts. År 2010 fattade
9Prop. 2019/20:1, Utgiftsområde 20, s. 58.
10Enligt Europaparlamentets och Rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi), eller EU:s havsmiljödirektiv, artikel 3 p. 5 är god miljöstatus: det miljö- tillstånd för marina vatten där dessa är ekologiskt variationsrika och dynamiska oceaner och hav som är rena, friska och produktiva utifrån sina inneboende förutsättningar och använd- ningen av den marina miljön befinner sig på en nivå som är hållbar och därigenom tryggar möjligheten till användning och verksamhet för nuvarande och framtida generationer, dvs.: a) De ingående marina ekosystemens struktur, funktion och processer tillsammans med till- hörande geomorfologiska, geografiska, geologiska och klimatiska faktorer tillåter dessa eko- system att fungera fullt ut och bevara sin återhämtningsförmåga mot miljöförändringar fram- kallade av människan. Marina arter och livsmiljöer skyddas, förlust av biologisk mångfald framkallad av människan förhindras och variationsrika biologiska beståndsdelar fungerar i jämvikt.
b) Ekosystemens hydromorfologiska, fysikaliska och kemiska egenskaper, inbegripet de egen- skaper som är en följd av mänsklig verksamhet i det berörda området stöder ekosystemen enligt ovan. Antropogena utsläpp av ämnen och energi, inbegripet buller, i den marina miljön ger inte upphov till föroreningseffekter.
11Bilaga 1 till EU:s havsmiljödirektiv (2008/56/EG).
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
EU-kommissionen ett sådant beslut.12 Ett uppdaterat kommissions- beslut 2017 syftade till att förbättra kvaliteten och samstämmigheten mellan medlemsländerna i fastställande av god miljöstatus.13 Beslutet ställer även krav på att medlemsländerna ska ta fram s.k. tröskel- värden. Tröskelvärden definieras i kommissionsbeslutet som ett värde eller intervall för att möjliggöra en bedömning av om ett kriterium, och då i förlängningen målet god miljöstatus, har nåtts.
Kommissionsbeslutet ställer även tydliga krav på regionalt samar- bete mellan medlemsländerna när de fastställer och bedömer god mil- jöstatus och genomförande av direktivet. Beslutet anger minimikrav för att tillförsäkra enhetlighet mellan medlemsländerna och för att kunna göra jämförelser av miljöstatus mellan och inom marina regioner och delregioner. För Sveriges del medför detta ett samarbete med medlems- länderna inom Helcom för Östersjön och inom Ospar för Nordsjön. Enligt artikel 3.1 i havsmiljödirektivet ska en medlemsstat underrätta andra medlemsstater som delar samma marina region eller delregion, innan den beslutar att inte använda ett primärt kriterium.
Havsmiljödirektivet har genomförts i svensk rätt genom havsmiljö- förordningen (2010:1341). Havs- och vattenmyndigheten är enligt förordningen ansvarig myndighet för genomförandet och har före- skriftsrätt.
Av 18 § i förordningen framgår att Havs- och vattenmyndigheten med stöd i kvalitetsbeskrivningarna i bilaga I till havsmiljödirektivet (deskriptionerna) och kommissionsbeslutet ska slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus i Nordsjön och Östersjön. Havs- och vattenmyndigheten gör detta genom en föreskrift – HVMFS 2012:18, som anger ett eller flera kriterier för var och en av de elva deskrip- torerna. Kriterierna ska vara särskiljande tekniska kännetecken som har nära samband med den kvalitativa deskriptorn. Ett kriterium kan ha flera indikatorer som gemensamt gör det möjligt att bedöma kriteriet. För varje indikator ska ett tröskelvärde anges.
Kriterier, indikatorer och tröskelvärden har i enlighet med direk- tivet och kommissionsbeslutet till stor del samordnats inom de regio- nala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar. Det medför i prak- tiken att även om Havs- och vattenmyndigheten i enlighet med
12Kommissionens beslut 2010/477/EU av den 1 september 2010 om kriterier och metodstan- darder för god miljöstatus i marina vatten (EUT L 232, 2.9.2010, s. 14).
13Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning, Artikel 3.1.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
Havsmiljöförordningen ska fastställa god miljöstatus, tas underlag till beslut fram på unions- eller havsregional nivå.
Havs- och vattenmyndigheten ska även enligt havsmiljöförord- ningens 19 § ta fram och fastställa föreskrifter för miljökvalitetsnor- mer. Havs- och vattenmyndigheten fastställer även miljökvalitets- normerna genom HVMFS 2012:18. Miljökvalitetsnormerna hanteras särskilt i kapitlet Miljökvalitetsnormer.
Den senaste uppdateringen av vad som kännetecknar god miljö- status och fastställande av miljökvalitetsnormer genomfördes 2018.
Vad kännetecknar målet God miljöstatus
Vad som kännetecknar en god miljöstatus fastställs enligt ovan, på grundval av de elva kvalitativa deskriptorerna. En kvalitativ deskrip- tor ska fastställa förhållanden som kännetecknar när en god miljö- status nås. En deskriptor anger t.ex. att egenskaper hos och mängder av marint avfall inte ska förorsaka skador på kustmiljön och den marina miljön.14 En annan deskriptor anger att god miljöstatus kännetecknas av att biologisk mångfald bevaras. Livsmiljöernas kvalitet och förekomst samt arternas fördelning och abundans överensstämmer med rådande geomorfologiska, geografiska och klimatiska villkor.15
Enligt beslutet från EU-kommissionen 2017 ska det till respek- tive deskriptor anges i ett antal obligatoriska (primära) och komplet- terande (sekundära) kriterier. Dessa har omsatts i svensk lagstiftning genom Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter som även anger miljökvalitetsnormer, indikatorer och tröskelvärden för respektive kriterium.16 För ett antal kriterier finns det ännu inte några beslut om indikatorer och tröskelvärden. Detta beror oftast på kunskaps- brist eller att någon relevant metod för uppföljning och bedömning inte är färdigutvecklad, antingen på nationell eller havsregional nivå.
Detta avsnitt syftar till att ge en översiktlig sammanställning av om- fattningen av kriterier och indikatorer för att bedöma god miljöstatus.
14EU:s havsmiljödirektiv, Bilaga I, Kvalitativa deskriptorer för fastställande av en god miljö- status, Deskriptor 10 Marint skräp.
15EU:s havsmiljödirektiv, Bilaga I, Kvalitativa deskriptorer för fastställande av en god miljö- status, Deskriptor 1 Biologisk mångfald.
16Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning, Artikel 3.1.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
Tabell 11.7 Översikt över deskriptorer och kriterier med indikatorer för bedömning av God miljöstatus
Antal nationellt beslutade indikatorer kan ha ändrats och ska ses som indikativa
Deskriptor |
|
Kriterier |
|
Indikatorer |
Kommentar |
|
|
Totalt1 |
Obligatoriska2 |
Beslut om |
|
|
|
|
|
|
indikator3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
Biologisk |
9 |
8 |
7 |
25 |
Flera överlappande |
mångfald |
|
|
|
|
indikatorer med |
|
|
|
|
|
|
deskriptor 5 och 6. |
2 |
Främmande |
3 |
1 |
1 |
1 |
|
arter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3 |
Kommersiellt |
3 |
2 |
2 |
2 |
|
nyttjade fiskar |
|
|
|
|
|
och skaldjur |
|
|
|
|
|
4 |
Marina |
4 |
2 |
4 |
14 |
Flera överlappande |
näringsvävar |
|
|
|
|
indikatorer med |
|
|
|
|
|
|
deskriptor 1. |
5 |
Övergödning |
8 |
3 |
7 |
14 |
|
6 |
Havsbottens |
5 |
5 |
2 |
5 |
Flera överlappande |
integritet |
|
|
|
|
indikatorer med |
|
|
|
|
|
|
deskriptor 5. |
7 |
Bestående för- |
2 |
0 |
0 |
0 |
|
ändringar av |
|
|
|
|
|
hydrografiska |
|
|
|
|
|
villkor |
|
|
|
|
|
8 |
Farliga ämnen |
3 |
3 |
3 |
7 |
|
9 |
Farliga ämnen i |
1 |
1 |
1 |
1 |
|
fisk och andra |
|
|
|
|
|
marina livsmedel |
|
|
|
|
|
10 Marint skräp |
4 |
2 |
1 |
2 |
|
11 Undervattens- |
2 |
2 |
0 |
0 |
|
buller |
|
|
|
|
|
1Totalt antal kriterier beslutade av EU kommissionen enligt beslut 2010. 2 Enligt kommissionen obligatoriska kriterier. 3 Antal kriterier där Havs- och vattenmyndigheten fattat beslut om indikatorer enligt HVMFS 2012:18.
För deskriptor en finns det nio kriterier för biologisk mångfald, varav åtta är obligatoriska, fastställda av EU-kommissionen. Den senaste bedömningen baserades enbart på sju kriterier med tillhörande 25 in-
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
dikatorer och tröskelvärden.17 Bedömningen av arter och livsmiljöer görs separat.
Bedömningen av främmande arter under deskriptor två baseras på ett obligatoriskt kriterium med en tillhörande indikator och tröskel- värden som anger introduktion av främmande arter. Enligt kommis- sionsbeslutet anges även två sekundera kriterier, men för dessa finns inga indikatorer och tröskelvärden fastställda.
Under deskriptor tre bedöms fiskets påverkan på kommersiellt fiskade bestånd både genom riktat fiske på beståndet och påverkan genom bifångst eller skada. Deskriptorn bedömer även om popu- lationen av alla kommersiellt utnyttjade fiskar och skaldjur håller sig inom säkra biologiska gränser. Bedömningen av god miljöstatus baseras på två obligatoriska kriterier.18 I EU-kommissionens beslut är även ytterligare ett kriterium för ålders- och storleksfördelning fastställt, men för detta saknas både analysverktyg och referensnivåer.
Under deskriptor fyra bedöms om näringsväven19 är i balans. De- skriptorn bedöms genom fyra kriterier, Den trofiska20 gruppens mångfald, balansen i abundans (förekomst) mellan de trofiska grup- perna, individernas storleksfördelning inom den trofiska gruppen samt produktiviteten inom den trofiska gruppen.21 Flertalet indika- torer med tröskelvärden motsvarar indikatorerna under deskriptor en Biologisk mångfald.
Bedömningen av näringsämnen och organiskt material under deskriptor fem för övergödning baseras på sju kriterier med till- hörande 14 indikatorer och tröskelvärden.22 Utöver detta finns ett kriterium utan beslutad indikator. De sju kriterierna som ändvänds för bedömning är:
•Halter av näringsämnen.
•Klorofyll a-koncentration.
•Skadliga algblomningar.
17HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 1 Biologisk mångfald.
18HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A. Deskriptor 3 Kommersiellt nyttjade fiskar och skaldjur.
19Näringsvävar beskriver hur arter inom och mellan olika trofiska nivåer interagerar.
20Med trofiska nivåer beskriver man arternas position i näringsväven, t.ex. topp-predatorer, konsumenter eller producenter. Eftersom populationer och arter är beroende av varandra i näringsväven påverkar förändringar i den ena änden av näringsväven även arter på andra platser i näringsväven.
21HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 4 Marina näringsvävar.
22HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 5 Övergödning.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
•Siktdjup.
•Löst syre i bottenvattnet.
•Djuputbredning av makroalger.
•Bottenfauna.
Bedömningen av deskriptor sex om havsbottens integritet handlar om utbredningen av fysisk förlust23 och störning24 i förhållande till livs- miljöer för att bl.a. säkerställa att ekosystemens struktur och funk- tioner bibehålls. Deskriptorn har fem kriterier, men indikatorer har fastställts för enbart två, Rumslig omfattning av påverkad livsmiljö och Omfattning av negativa effekter på livsmiljöns tillstånd.25
Hydrografiska villkor enligt deskriptor sju innefattar fysiska kva- liteter hos havsvattnet, som temperatur, isförhållanden, salthalt, djup- förhållanden, strömmar, vågor och grumlighet, som har stor betydelse för de marina ekosystemen.26 Till denna deskriptor finns inga obliga- toriska kriterier och inga kompletterande kriterier används eftersom det saknas indikatorer.27
Bedömningen av farliga ämnen under deskriptor åtta baseras på tre kriterier med sju tillhörande indikatorer och tröskelvärden.28 Bedöm- ningen avser halter av ett urval av farliga ämnen i havsmiljön, effekter av farliga ämnen samt oljespill.
Bedömningen under deskriptor nio, farliga ämnen i fisk och andra marina livsmedel, bygger på ett kriterium med tillhörande indikator och tröskelvärde.29 Bedömningen avser halter av farliga ämnen i ätliga vävnader av marina livsmedel som fångats eller skördats i naturen (ej vattenbruk).
Bedömningen av marint skräp under deskriptor tio, avser sam- mansättning, mängd och rumslig fördelning av skräp längs kuster, i
23Varaktig förändring av havsbottnens substrat eller havsbottnens morfologi och på grund av utvinning av material från havsbottnen.
24Tillfällig eller reversibel störning.
25Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning.
26Havs- och vattenmyndigheten 2018, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys, Rapport 2018:27.
27HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 7 Bestående förändringar av hydrografiska villkor.
28HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 8 Koncentrationer och effekter av farliga ämnen.
29HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 9 Farliga ämnen i fisk och andra marina livs- medel.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
vattnets ytskikt och på havsbotten.30 Enligt kommissionsbeslutet anges två obligatoriska kriterier: Makroskräp och Mikroskräp och två sekundära kriterier, men det är enbart för makroskräp som indikatorer och tröskelvärden har fastställts.
Det finns två obligatoriska kriterier till deskriptor elva, för Impul- sivt ljud och Kontinuerligt lågfrekvent ljud.31 Inga indikatorer eller tröskelvärden har dock fastställts.32
11.2.5Målet God ekologisk och kemisk status – EU:s vattendirektiv
Vattendirektivet (2000/60/EG) har enligt artikel 4 som mål att nå god ekologisk och kemisk status hos akvatiska ekosystem33 och främja en hållbar vattenanvändning till 2015 i enlighet med direktivets bilaga V. Målet gäller inte om det har beslutats om undantag för vattenförekomsten. Tiden för att nå målet kan som längst förlängas till 2027.34 Bestämmelserna i direktivet gäller en nautisk mil (cirka 1,9 km) utanför baslinjen.35 Regeringen har i budgetpropositionen för 2020 även angett att vattendirektivet är av stor betydelse för att nå miljökvalitetsmålen.36 Vattendirektivet beskrivs närmare i kapitlet om EU och havsmiljöarbetet.
EU-rådet har beslutat om vattendirektivets miljömål. Målet som framgår av artikel 4, bilaga V anger normativa definitioner av vad som kännetecknar en god ekologisk och kemisk status.37 God status bedöms i relation till enskilda vattenförekomster. Förutom målet om god status slås det fast i direktivet att det inte får förekomma någon för- sämring av vattenstatusen.
30HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 10 Marint skräp.
31Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade meto- der för övervakning.
32HVMFS 2012:18, bilaga 2, del A, Deskriptor 11, Undervattensbuller.
33Akvatiska ekosystem är sjöar, kust- och övergångsvatten och grundvatten.
34Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, Artikel 4, punkt 4 c.
35Baslinjen är ett begrepp som används för att ange varifrån en stat, enligt reglerna i FN:s havsrättskonvention, beräknar sitt territorialhav och sin ekonomiska zon. Den normala bas- linjen för beräkning av bredden på territorialvattnet eller den ekonomiska zonen är lågvatten- linjen utmed kusten sådan den angivits i av kuststaten officiellt erkända sjökort.
36Prop. 2019/20:1, Utgiftsområde 20, s. 58.
37EU:s vattendirektiv (2000/60/EG), Bilaga V.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
Vattendirektivet har implementerats i svensk lagstiftning genom vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och omsatts till miljö- kvalitetsnormer genom 4 kap. Miljökvalitetsnormer i vattenförvalt- ningsförordningen och 5 kap. Miljökvalitetsnormer i miljöbalken.
Havs- och vattenmyndigheten meddelar enligt 8 § vattenförvalt- ningsförordningen föreskrifter om hur kvalitetskraven för ytvattenföre- komster ska bestämmas enligt bilaga V, så att det blir en enhetlig till- lämpning i hela landet. Enligt 4 kap. 1 § vattenförvaltningsförord- ningen ska varje vattenmyndighet fastställa kvalitetskrav för alla vattenförekomster, dvs. miljökvalitetsnormer.38
Vattenmyndigheterna genomför en statusklassning för samtliga ytvattenförekomster. Med utgångspunkt i statusklassningen beslutar vattendelegationen en miljökvalitetsnorm för respektive vattenförekomst. Miljökvalitetsnormen kan sättas till hög eller god ekologisk status samt god kemisk status. Det är denna miljökvalitetsnorm som kom- mer vara miljömålet för vattenförekomsten och som uppföljningen utvärderas mot.
Statusklassningen och normsättningen regleras genom Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter för klassificering och miljökvalitets- normer.39
Vid den senaste statsklassningen 2020 fanns det totalt 23 823 yt- vattenförekomster fördelade på 15 695 vattendrag, 7 455 sjöar, 654 kust- vatten samt 19 utsjövattenförekomster.40
För alla vattenförekomster utgår man från vilken ekologisk status eller potential och kemisk ytvattenstatus förekomsten har när man sätter miljökvalitetsnormen.
Ekologisk status
Bedömningen av ekologisk status baseras på bedömningsgrunderna i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter för klassificering och miljö- kvalitetsnormer. För ytvatten genomförs klassificering av ekologisk status genom bedömning av tre grupper av faktorer: biologiska, fysi- kalisk-kemiska, samt hydromorfologiska faktorer. Varje faktor har flera
38Ex. för Norra Östersjöns vattendistrikt: Länsstyrelsen i Västmanlands läns (Vattenmyndig- heten i Norra Östersjöns vattendistrikt) föreskrifter om kvalitetskrav för vattenförekomster i Norra Östersjöns vattendistrikt, 19FS 2016:10.
39HVMFS 2019:25. Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljö- kvalitetsnormer avseende ytvatten.
40VISS Förvaltningscykel 3 (2017–2031).
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
kvalitetsfaktorer med underliggande parametrar och index som ska sammanvägas och beskriva vattenförekomstens status.
Tabell 11.8 Översikt över faktorer, kvalitetsfaktorer och parametrar för bedömning av God ekologisk status
Faktor |
Kvalitetsfaktor |
Parameter |
Bedömningsområde |
|
|
|
|
Biologiska faktorer |
3 |
3 |
Kustvatten och vatten i |
|
|
|
övergångssonen |
Fysikaliska-kemiska |
4 |
7 |
Kustvatten och vatten i |
faktorer |
|
|
övergångssonen |
Hydromorfologiska |
3 |
9 |
Kustvatten och vatten i |
faktorer |
|
|
övergångssonen |
Kemisk status |
|
Ca 55 ämnen |
Kustvatten och vatten i |
|
|
|
övergångssonen |
Kvalitetsfaktorer och parametrar enligt HVMFS 2019:25. Antal nationellt beslutade indikatorer kan ha ändrats och ska ses som indikativa.
Bedömningen av biologiska faktorer baseras på fem kvalitetsfaktorer; växtplankton, makroalger, kiselalger, bottenfauna samt fisk med till- hörande parametrar. För kustvattenförekomster används dock en- bart tre kvalitetsfaktorer; växtplankton, makroalger och gömfröiga växter samt bottenfauna.
Kvalitetsfaktorerna för fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorer delas in i två grupper: Allmänna förhållanden och Särskilda förorenande ämnen (SFÄ). Under allmänna förhållanden är det kvalitetsfaktorerna näringsämnen, siktdjup (ljusförhållanden), syrgas och försurning som anges. Under särskilda förorenande ämnen hanteras ämnen som släpps ut i betydande mängd, det vill säga sådan mängd att ekologin riskerar att påverkas negativt och att god ekologisk status eller poten- tial inte kan uppnås.
De hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna är stöd för de biologiska faktorerna genom att de beskriver de yttre förhållandena och förut- sättningarna hos det akvatiska ekosystemet. De hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna för sjöar och vattendrag består av de tre fakto- rerna: Konnektivitet, Hydrologisk regim och Morfologiskt tillstånd. För kustvatten är faktorerna desamma, men med skillnaden att det hydrologiska tillståndet beskrivs genom kvalitetsfaktorn Hydro- grafiska villkor.41 I den andra förvaltningscykeln har inte de hydro-
41HVMFS 2019:25 Bilaga 3.9 Hydrografiska villkor i kustvatten och övergångszonen.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
morfologiska kvalitetsfaktorerna för kustvatten klassificerats efter- som det inte finns någon vägledning för tillämpningen av de dessa i kustvatten och för att det saknas dataunderlag.
Kemisk status
Klassificeringen av kemisk status görs utifrån beslutade gränsvärden för de EU-gemensamma prioriterade ämnena samt övriga ämnen som regleras i Prioämnesdirektivet42 och tilläggsdirektiv till prioämnes- direktivet,43 bestämmelserna i 3 kap. vattenförvaltningsförordningen samt Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2019:25). Enligt Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter finns det gräns- värden för 54 ämnen. Kemisk status har även klassificerats för av- gränsade territorialvatten utifrån Helcoms tillståndsklassificering av farliga ämnen inom Helcom HOLAS II.44 Bedömningsgrunden om- fattar alla ytvattenförekomster (vattendrag, sjöar, kustvatten).
11.2.6Målet Gynnsam bevarandestatus – EU:s art- och habitatdirektiv
EU:s art- och habitatdirektiv (92/43/EEG) syftar till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas territorium. Medlemsstaterna är skyldiga att vidta åtgärder för att bibehålla eller återuppbygga en gynnsam bevarandestatus av naturliga livsmiljöer samt vild fauna och flora som har betydelse i ett EU-perspektiv.
Medlemsstaterna ska också enligt artikel 3 utse ett ekologiskt sammanhängande nätverk av naturområden som ur ett europeiskt perspektiv anses särskilt värdefulla, s.k. Natura 2000-områden. Nät- verket av Natura 2000-områden ska även omfatta de särskilda skydds- områden som medlemsstaterna har utsett i enlighet med EU:s fågel-
42Europaparlamentets och Rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljö- kvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG (Prioämesdirektivet).
43Europaparlamentet och Rådets direktiv 2013/39/EU av den 12 augusti 2013 om ändring av direktiven 2000/60/EG och 2008/105/EG vad gäller prioriterade ämnen på vattenpolitikens område.
44Helcom 2018, State of the Baltic Sea, Second Helcom Holistic Assessment 2011–2016.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
direktiv.45 Art- och habitatdirektivet är närmare beskrivet i kapitlet EU och havsmiljöarbetet.
Gynnsam bevarandestatus har på EU-nivå definierats genom art- och habitatdirektivets artikel 1, och förts in i svensk rätt genom 7 kap. 28–29 §§ miljöbalken, förordningen om områdesskydd (1998:1252) och artskyddsförordningen (2007:845). Gynnsam bevarandestatus beskriver det tillstånd som ska uppnås för att en art eller naturtyp ska kunna finnas kvar långsiktigt.
Bevarandestatus bedöms genom summan av de faktorer som på- verkar en art, eller en livsmiljö och dess typiska arter, och som på lång sikt kan påverka naturlig utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt.
Naturvårdsverket beslutar om s.k. referensvärden som är kriterier för naturtypen eller arten för att den ska kunna anses ha en gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå och är det värde på vilken be- dömningen av måluppfyllelse vilar.
Enligt sin instruktion beslutar Naturvårdsverket om referens- värden.46 Ett referensvärde kan inte sättas lägre än värdet vid Sveriges EU-inträde 1995. Artdatabanken tar fram förslag på referensvärden för akvatiska arter och livsmiljöer. Havs- och vattenmyndigheten granskar referensvärdena, innan Naturvårdsverket fattar beslut.
Av instruktionen framgår även att Naturvårdsverket ansvarar för den internationella rapporteringen.
Gynnsam bevarandestatus
Gynnsam bevarandestatus för både arter och naturtyper bedöms genom faktorer (parametrar) som listas i områdesskyddsförordningen (1998:1252). Utbredningsområden och framtidsutsikter har bedömts för såväl arter som naturtyper. För arterna ingår populationsstorlek samt storlek och kvalitet på artens livsmiljö, medan förekomst av areal och kvalitet ingår i utvärderingen av naturtyperna. Metodiken för bedömningen följer av rekommendationer från EU-kommissionen.47
45Europaparlamentets och Rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevar- ande av vilda fåglar.
464 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
47Assessment and reporting under Article 17 of the Habitats Directive: Explanatory Notes & Guidelines for the period 2007-2012, Final draft, July 2011.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
Bevarandestatus bedöms i tre klasser: gynnsam, otillfredsställande och dålig samt att statusen okänd kan användas vid omfattande kun- skapsbrist. Inom klasserna otillfredsställande och dålig kan även en positiv eller negativ trend anges. Bevarandestatusen bedöms genom en sammanvägning av de enskilda faktorerna. Den samlade bedömningen landar på den sämsta nivån (one out all out-principen). Det innebär att alla faktorer behöver nå gynnsam status för att målet ska nås.
Referensvärden finns i stort sett för alla naturtyper och arter och anger hur mycket av naturtypen eller arten det behöver finnas på biogeografisk nivå för att den ska kunna anses ha en gynnsam bevar- andestatus. Det görs även en bedömning av de senaste årens utveck- ling och en prognos för framtiden. Naturvårdsverkets riktlinjer för uppföljning är sedan 2005.48
Den senaste resultatrapporteringen av arter- och naturtyper till EU finns sammanställt av Artdatabanken på uppdrag av Naturvårds- verket.49
11.2.7Målet om Maximal hållbar avkastning (MSY)
– EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP)
Förordningen (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeri- politiken (GFP) innehåller de grundläggande bestämmelserna för EU:s gemensamma fiskeripolitik. Ett viktigt mål enligt förordning- ens artikel 2 är att fisket ska bedrivas så att bestånden av skördade arter återställs till och bevaras över nivåer som säkerställer en maxi- mal hållbar avkastning (MSY). Målet om MSY har beslutats av EU- rådet och EU-parlamentet. Rådet fattar beslut på grundval av förslag från EU-kommissionen. EU-kommissionens förslag baseras vidare på vetenskaplig rådgivning från Internationella havsforskningsrådet (ICES). Innan beslut fattas ska även de regionala rådgivande nämn- derna, där fiskeorganisationer och miljövårdsorganisationer finns representerade, höras. Den gemensamma fiskeripolitiken finns be- skrivit i kapitlet om Internationella aktörer och regelverk i havs- miljöarbetet samt i kapitlet om Förvaltning av fisk en del av havs- miljöförvaltningen.
48Naturvårdsverket 2005, Uppföljning av natura 2000 i Sverige, Uppföljning av habitat och arter i Habitatdirektivet samt arter i Fågeldirektivet, Rapport 5434.
49Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter- och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv, Resul- tat från rapporteringen 2019 till EU av bevarandestatus 2013–2018.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
11.2.8Helcoms aktionsplan för Östersjön (BSAP)
Helcoms aktionsplan för Östersjöns miljö, Baltic Sea Action Plan (BSAP), har som mål att Östersjön ska ha god ekologisk status år
2021.50 Planen ska bidra till att nå Helcoms vision:
A healthy Baltic Sea environment, with diverse biological components functioning in balance, resulting in a good ecological status and sup- porting a wide range of sustainable human economic and sustainable activities.51
Aktionsplanen består av fyra strategiska områden. Medlemsstaterna har åtagit sig att genomföra de i planen listade åtgärderna för att nå målet om god ekologisk status till 2021. Helcoms aktionsplan för Östersjön är närmare beskrivet i kapitlet om Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet.
Helcoms aktionsplan för Östersjön antogs av alla medlemsländer samt EU vid Helcoms ministermöte 2007. Beslutet fattades med stöd i Helcomkonventionen. Ministermötet beslutade även om aktions- planens fyra områden; övergödning, biologisk mångfald, farliga ämnen och sjöfartens miljöanpassning. Till varje område beslutades ett stra- tegiskt mål med tillhörande ”ecological objektives” (vidare används ekologiska kriterier52) och indikatorer.
Målet God ekologisk status för Östersjön preciserades i beslutet från ministermötet 2007. Indikatorerna för respektive kriterium definierar god ekologisk status.
Ministrarna beslutade även vid ministermötet 2007 att samtliga länder skulle presentera en nationell genomförandeplan för beslutade åtgärder.53 Vid ministermötet 2013 antogs Helcom Monitoring and Assesment Strategy som slår fast hur uppföljningen av aktionsplanen för Östersjön ska genomföras.54 Strategin har så långt som möjligt anpassats för att stödja medlemsländerna i deras rapportering enligt havsmiljödirektivet, men även enligt vattendirektivet och art- och habitatdirektivet.
Helcom följer upp och utvärderar mot aktionsplanens ekologiska kriterier genom att följa upp ett antal beslutade ”Core Indicators”
50Helcom 2007, Baltic Sea Action Plan, Antagen 15 november 2007 på Helcoms ministermöte.
51https://helcom.fi/about-us/, 2020-11-25.
52Här saknas vedertagen svensk översättning.
53Regeringskansliet 2010, Förslag till åtgärdsplan för genomförande av Helcoms aktionsplan för Östersjön. 2010.
54Helcom 2013, Helcom monitoring and Assesment Strategy, Bilaga till 2013 Copenhagen Ministerial Declaration.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
(kärnindikatorer). Kärnindikatorerna för miljötillstånd utvärderar här status mot ett fastställt tröskelvärde. Det har även beslutats om kärn- indikatorer som utvärderar påverkan. Beslut om kärnindikatorer med tillhörande tröskelvärden fattas successivt vid kommissionsmöten eller av ländernas delegationschefer när medlemsländerna kan enas om dessa. Det finns även kriterier fastställda av Helcom för hur kärnindikatorer ska utformas.55
Fyra tematiska områden
Aktionsplanen består av fyra tematiska områden; övergödning, bio- logisk mångfald, farliga ämnen och sjöfartens miljöanpassning. Till varje område beslutades ett strategiskt mål med tillhörande ekolo- giska kriterier. Till de ekologiska kriterierna har det beslutats om kärnindikatorer med tröskelvärden som definierar målnivå för god ekologisk status.
Tabell 11.9 Översikt över ekologiska kriterier med indikatorer för bedömning av God ekologisk status i aktionsplan för Östersjön
Strategiska mål |
Ekologiska kriterier |
Indikatorer |
Kommentar |
1 |
Övergödning |
5 |
9 |
|
2 |
Farliga ämnen |
4 |
10 |
Enbart 3 kriterier har |
|
|
|
|
indikatorer. |
3 |
Biologisk mångfald |
3 |
11 |
Enbart 2 kriterier har |
|
|
|
|
indikatorer. |
4 |
Sjöfartens |
8 |
2 |
|
miljöanpassning |
|
|
|
Totalt |
20 |
32 |
|
|
|
|
|
|
Bedömningen av när Östersjön kan anses vara opåverkad av över- gödning baseras på fem ekologiska kriterier. Nio kärnindikatorer har fastställts, åtta som används för att bedöma tillstånd och en indikator som mäter belastning (tillförsel) av fosfor och kväve till Östersjön.56 Bedömningen av när Östersjön kan anses vara opåverkad av far- liga ämnen baseras på fyra ekologiska kriterier. Tio kärnindikatorer har fastställts för att man ska kunna bedöma miljötillstånd för farliga
55https://helcom.fi/baltic-sea-trends/indicators/, 2020-11-25.
56www.helcom.fi/baltic-sea-trends/indicators, 2020-01-25.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
ämnen. Nio indikatorer visar tillstånd, medan en (oljespill) visar på- verkan. Utöver detta används en indikator för Diclofenac samt en indikator för reproduktionsstörningar hos vitmärla på försök. Det finns ingen indikator som stöd för att bedöma kriteriet att all fisk ska vara säker att äta.57
Bedömningen av när Östersjön kan anses ha en god status för biologisk mångfald baseras på tre ekologiska kriterier. Vid senaste ut- värderingen fanns det elva kärnindikatorer med tröskelvärden beslu- tade för att bedöma tillståndet för biologisk mångfald när det gäller marina arter. Ett fåtal indikatorer är även under utveckling men har använts på försök. Det finns ingen indikator som visar kriteriet Natural marine and coastal landscapes, men Helcom har gjort en be- skrivning av fysisk förlust av habitat.58
Bedömningen av när maritima aktiviteter i Östersjön kan anses vara miljövänlig baseras på åtta ekologiska kriterier, men enbart två kärnindikatorer har fastställts för att bedöma maritima aktiviteter; Utsläpp av olja från sjöfart samt Trender i införsel av främmande arter.59
11.2.9Ospars miljöstrategi för Nordostatlanten
Ospars miljöstrategi för Nordostatlanten ska bidra till att nå Ospar- konventionens övergripande mål om a clean, healthy and biologically diverse North-East Atlantic till 2020. Miljöstrategins syfte är:
Using the Ecosystem Approach to manage human activities affecting the maritime area, the overall goal of the OSPAR Commission is to conserve marine ecosystems and safeguard human health and, when practicable, restore marine areas which have been adversely affected in the North-East Atlantic by preventing and eliminating pollution and by protecting the maritime area against the adverse effects of human activities.60
Beslut om miljöstrategi för Nordostatlanten 2010–2020 togs vid ministermötet 2010. Miljöstrategin är underlag för arbetet inom kon- ventionen.
57www.helcom.fi/baltic-sea-trends/indicators, 2020-01-25.
58www.helcom.fi/baltic-sea-trends/indicators, 2020-01-25.
59www.helcom.fi/baltic-sea-trends/indicators, 2020-01-25.
60The North-East Atlantic Environment Strategy of the OSPAR Commission for the Pro- tection of the Marine Environment of the North-East Atlantic 2010–2020 (OSPAR Agree- ment 2010-3).
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
Fem tematiska strategier
Ospars miljöstrategi innehåller fem tematiska strategier med till- hörande strategiska mål som hanterar förlust av biologisk mångfald, övergödning, föroreningar, skadliga effekter av offsore-verksamhet, radioaktiv strålning, förvaltning av mänskliga aktiviteter i havet. Till tre av de strategiska områdena har Osparkommissionen beslutat om s.k. gemensamma indikatorer. Dessa har länderna kunnat enas om och de har utgjort underlag för bedömningen av Ospars senaste utvärdering 2017 av Ospars miljöstrategi, Intermediate Assesment 201761 (se tabellen nedan). Utöver detta har Osparkommissionen enats om ett antal s.k. kandidat indikatorer, vilket är indikatorer som testas om de är tillämpbara för flera Ospar medlemsstater. Flera av dessa kandidat indikatorer har tagits fram för att bidra till ländernas inledande bedömningar inom EU:s havsmiljödirektiv. Strategierna ska säkerställa ett samordnat genomförande av EU:s havsmiljödirektiv för de Ospar länder som även är medlemmar i EU.
Havs- och vattenmyndigheten genomförande en noggrann utvär- dering 2016 av Sveriges implementering av Sveriges åtaganden inom Ospar.62
Tabell 11.10 Översikt över antal indikatorer som har ändvänts (gemensamma indikatorer) för Ospar region Nordsjön i Ospars Intermediate Assesment 2017
Tematisk strategi |
Indikatorer |
Farliga ämnen |
11 |
Övergödning |
5 |
|
|
Biologisk mångfald – Biologisk mångfald och ekosystem |
5 |
Biologisk mångfald – Marina däggdjur |
6 |
|
|
Biologisk mångfald – Sjöfåglar |
2 |
Biologisk mångfald – Fisksamhällen |
3 |
Biologisk mångfald – Bentiska och pelagiska habitat |
5 |
Biologisk mångfald – Näringsvävar |
2 |
|
|
Totalt |
38 |
61Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017.
62Havs- och vattenmyndigheten 2016, Evaluation of the implementation of Ospar measures in Sweden, Rapport 2016:23.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
Indikatorerna används även för att bedöma de tematiska områden som hanterar mänsklig verksamhet dvs. skadliga effekter av off- shore-verksamhet och förvaltning av mänskliga aktiviteter i havet, som inte har några egna indikatorer.
Ospars bedömning av havsmiljön 2017 visade att målen inte kom- mer att nås till 2020.63 Kommissionsmötet beslutade därför att revi- dera Ospars miljöstrategi, men med bibehållen ambitionsnivå samt att uppdatera planen med nya frågor som t.ex. Agenda 2030 och hållbarhetsmål 14. Beslut ska fattas vid ministermötet 2020.
Ospar är närmare beskrivet i kapitlet om Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet.
11.2.10 Mål 14 Hav och marina resurser i Agenda 2030
Agenda 2030 för hållbar utveckling och dess 17 globala mål antogs vid FN:s toppmöte den 25 september 2015.64 Agenda 2030 har ett särskilt hållbarhetsmål för havet; Mål 14 Bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling. Hållbarhetsmålen är dock integrerade och odelbara – vilket betyder att inget mål kan nås på bekostnad av ett annat – och framgång krävs inom alla områden för att målen ska kunna uppnås. Flera andra mål är grundläggande för att nå Mål 14. Mål 14 har tio delmål som i huvud- sak spänner över de verksamhetsområden och aktiviteter som på- verkar havsmiljön. Delmålen är också antagna i beslutet från FN:s generalförsamling.
Regeringen har föreslagit riksdagen att besluta om ett mål för genomförande av Agenda 2030:
Sverige ska genomföra Agenda 2030 för en ekonomiskt, socialt och miljö- mässigt hållbar utveckling genom en samstämmig politik nationellt och internationellt. Genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför.65
Statistiska centralbyrån (SCB) ansvarar för statistikbaserad analys av Sveriges genomförande av Agenda 2030.66 SCB har tagit fram tre in- dikatorer för att följa upp hållbarhetsmål 14.67 Dessa är:
63Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017.
64FN resolution A/RES/70/1.
65Prop. 2019/20:188, Sveriges genomförande av Agenda 2030.
66Fi2018/02412/SFÖ och M2020/00628/Kl.
67SCB 2019, Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige Statistisk lägesbild 2019.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
•Hållbart nyttjande av fisk och skaldjursbestånd.
•Andel marint områdesskydd.
•Global indikator för förbud mot skadliga fiskesubventioner.
Mål 14 och Agenda 2030 är närmare beskrivet i kapitlet Agenda 2030 och mål 14.
11.2.11 Aichimålen – Konventionen om biologisk mångfald (CBD)
Parterna till konventionen om biologisk mångfald (CBD), beslutade 2010 om en strategisk plan för genomförande av konventionens arbete för 2011–2020.68 Den strategiska planen har som övergripande mål att stoppa förlusten av biologisk mångfald, säkra resilienta eko- system och ekosystemtjänster. Den strategiska planen är ett ramverk för hela FN-systemets arbete med biologisk mångfald och hållbart nyttjande. CBD:s parter har i planen även antagit en vision för 2050:
Living in harmony with nature - where - by 2050, biodiversity is valued, conserved, restored and wisely used, maintaining ecosystem services, sustaining a healthy planet and delivering benefits essential for all people.
Planen innehåller tjugo delmål som kallas Aichimålen.69 Aichimålen är steg på vägen för att nå CBD:s vision. Ett tiotal av målen har be- tydelse för tillståndet i havsmiljön. De flesta av målen ska nås till 2020, men några har haft tidigare målår. Den strategiska planen ska genomföras bl.a. genom att CBD:s parter uppdaterar regionala och nationella strategier och mål i linje med planens övergripande mål- sättningar och Aichimålen. CBD beskrivs närmare i kapitlet om Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet.
För att genomföra strategin på EU-nivå beslutade EU 2010 om en strategi för biologisk mångfald till 2020. Strategin innehåller sex övergripande mål och 20 åtgärder.70
Regeringen beslutade 2014 att propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (2013/14:141) är den natio-
68CBD COP 10 Decision X/2. Strategic Plan for Biodiversity 2011–2020. www.cbd.int/decision/cop/?id=12268, 2020-01-25.
69www.cbd.int/sp/targets/, 2020-01-25.
70Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén (KOM (2011) 244), Vår livförsäkring, vårt natur- kapital – en strategi för biologisk mångfald i EU fram till 2020.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
nella implementeringsplanen för strategin. I propositionen redovisade regeringen sin samlade strategi för biologisk mångfald och eko- systemtjänster. Strategin har betydelse inte bara för flera av de svenska miljökvalitetsmålen och generationsmålet utan också för Aichimålen samt för målen i EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020.
Strategin består av de etappmål för biologisk mångfald, ekosystem- tjänster och hållbar markanvändning som regeringen har beslutat samt insatser som bidrar till att nå miljökvalitetsmålen, generations- målet, Aichimålen och EU-målen. Av de havsanknutna miljökvali- tetsmålen berörs Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och Ett rikt växt- och djur- liv. I varierande utsträckning berörs även Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning och Giftfri miljö.71
I propositionen beslutade regeringen även om ett etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden som direkt avser att genomföra Aichimål 11 om skydd av områden.
Riksdagen antog, baserad på propositionen, en svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.72
Det vetenskapliga rådet för biologisk mångfald är ett rådgivande organ på Naturvårdsverket som bl.a. ska ge råd till berörda myndig- heter i deras arbete med anledning av CBD.73 Naturvårdsverket har även instruktionsenligt ansvar för att sammanställa underlag till de nationella rapporteringarna, men med stöd av Havs- och vattenmyn- digheten när det gäller havsmiljön.
Beslut om format och innehåll i rapporteringen har tagits av CBD:s parter gemensamt.74 De nationella rapporterna utgår från respektive lands nationella mål för att genomföra den strategiska planen och Aichimålen. Det finns därför inga gemensamt beslutade indikatorer som länderna måste rapportera om. Eftersom Sverige har angett till CBD att propositionen om biologisk mångfald från 2014 är nationell handlingsplan för genomförande av den strategiska planen, är det mot denna Sverige har rapporterat. Det innebär att uppföljningen av miljökvalitetsmålen Ett rikt växt- och djurliv samt etappmålen för biologisk mångfald är underlag för rapporteringen. I den senaste rap- porteringen från maj 2019 har i princip inga ytterligare uppföljnings-
71 Prop. 2013/14:141, En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, bet. 2013/14:MJU27, En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
72En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, bet. 2013/14:MJU27.
7315 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
74CBD COP Decision XIII/27, National Reporting.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
mått använts. Tio av de 20 Aichimålen är av relevans för havsmiljö- arbetet.
11.2.12 En svensk maritim strategi
Regeringen antog 2015 en maritim strategi som syftar till att ta ett hel- hetsperspektiv för att främja de maritima näringarna.75 Strategins vision är:
Konkurrenskraftiga, innovativa och hållbara maritima näringar som kan bidra till ökad sysselsättning, minskad miljöbelastning och en attraktiv livsmiljö.
Regeringen anger att visionen förutsätter en miljömässigt, ekono- miskt och socialt hållbar tillväxt och vilar på tre likställda perspektiv:
–Hav i balans.
–Konkurrenskraftiga maritima näringar.
–Attraktiva kustområden.
I strategin slår regeringen fast att ekosystemen i havs- och kustområ- dena behöver vara i balans för att säkerställa de ekosystemtjänster som de maritima näringarna samt människors välfärd och möjlig- heter till rekreation bygger på. Det är därför angeläget att skydda och i möjligaste mån återställa ekosystem och en rik biologisk mångfald samt säkerställa de ekosystemtjänster som havet levererar. Vatten- kvalitet, rena hav och kuster, skydd för arter samt bevarade och restaurerade livsmiljöer är viktiga åtgärdsområden för att nå ett Hav i balans. Detta går även i linje med målet att nå en god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten fick i 2017 uppdrag av regeringen att ta fram ett begränsat antal indikatorer för att följa upp strategin.76 Myndigheten fick ytterligare ett uppdrag 2019 att vidareutveckla strategins indikatorer samt att påbörja uppföljningen.77
Havs- och vattenmyndigheten har utvecklat totalt 28 indikatorer. Tio indikatorer följer upp perspektivet Hav i balans, nio följer upp
75Regeringen 2015, En svensk maritim strategi för människor, jobb och miljö.
76Näringsdepartementet N2017/02641/MRT.
77Infrastrukturdepartementet I2019/02252/TM.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
Konkurrenskraftiga maritima näringar och nio indikatorer har tagits fram för att följa upp Attraktiva kustområden.78
11.3Överlapp, harmonisering och gap
Ovan framgår det att det finns en stor mängd mål, preciseringar av mål, kriterier och indikatorer för havets tillstånd i de olika styr- dokumenten. Detta avsnitt redovisar övergripande hur mål och uppföljningsmått såsom kriterier och indikatorer på olika sätt över- lappar varandra både inom och mellan de olika styrdokumenten i frågor om havsmiljöns tillstånd. Avsnittet skiljer på överlapp och harmonisering. Överlapp används där flera mål eller kriterier och in- dikatorer avser samma tillstånd i havet, t.ex. en art eller ett farligt ämne. Harmonisering används i avsnittet för att beskriva överlapp där ett medvetet och aktivt arbete har genomförts för att samordna mål och uppföljning inom eller mellan styrdokumenten.
11.3.1Inom miljömålssystemet
Det finns flera överlappningar inom och mellan miljökvalitetsmålen både vad gäller preciseringar och indikatorer och s.k. andra uppfölj- ningsmått. Figuren nedan visar övergripande på överlapp och bero- ende mellan preciseringar av de direkta och några indirekta miljö- kvalitetsmål av betydelse för havsmiljön.
78Havs- och vattenmyndigheten 2020, Redovisning av uppdrag att vidareutveckla den maritima strategins indikatorer och redovisa en uppföljning av den maritima strategin (I2019/02252/TM, I2019/00648/TM).
SOU 2020:83Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal
Figur 11.2 |
Exempel på samband mellan preciseringen i havsanknutna |
|
miljökvalitetsmål |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Miljökvalitetsmål |
|
|
Hav i balans levande |
Ingen övergödning |
Levande sjöar |
Giftfri miljö |
Ett rikt växt |
|
|
|
kust och skärgård |
|
och vattendrag |
|
och djurliv |
Hav i balans levande kust |
1. God miljöstatus |
2,3,11 |
4 |
|
1,3 |
|
och skärgård |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2. God ekologisk och god |
1 |
3 |
1 |
|
|
|
|
kemisk status |
|
|
|
|
|
|
|
3. Ekosystemtjänster |
1 |
|
|
|
|
|
|
4. Grunda kustnära miljöer |
11 |
|
|
|
|
|
|
5. Gynnsam |
|
|
5 |
|
1 |
|
|
bevarandestatus |
|
|
|
|
|
|
|
6. Hotade arter och |
|
|
|
|
1 |
|
|
återställda livsmiljöer |
|
|
|
|
|
|
|
- Etappmålet om |
|
|
|
|
|
|
|
biologisk mångfald: skydd |
|
|
|
|
|
|
|
av landområden, |
|
|
|
|
|
|
|
sötvattensområden och |
|
|
|
|
|
|
|
marina områden |
|
|
|
|
|
|
|
11 Friluftsliv och buller |
|
|
2,10,11 |
|
|
Ingen övergödning |
|
1. Påverkan på havet |
1 |
|
|
|
|
|
|
2. Påverkna på landmiljö |
|
|
1 |
|
|
|
|
3 Tillstånd i sjöar, |
2 |
|
1 |
|
|
|
|
vattendrag och kustvatten |
|
|
|
|
|
|
|
4. Tillståndet i havet |
1 |
|
|
|
|
Giftfri miljö |
|
1. Sammanlagda |
1,2 |
|
? |
|
|
|
|
exponeringen |
|
|
|
|
|
|
|
3. Ovasiktligt bildade ämnen |
1,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4. Förorenade områden |
? |
|
? |
|
|
Grön visar på att en miljömålsindikator eller annat uppföljningsmått för en precisering helt sammanfaller med uppföljning av annan precisering inom samma mål eller annat miljökvalitetsmål.
Orange visar på delvis samband i uppföljningen. Siffran anger vilken precisering i respektive miljökvalitetsmål som överlappet avser. Figuren ska ses och användas som ett exempel.
Hav i balans samt levande kust och skärgård
Flera av preciseringarna i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt lev- ande kust och skärgård överlappar varandra. Preciseringen God miljö- status som innebär att god miljöstatus ska uppnås eller upprätthållas i svenska hav i enlighet med havsmiljöförordningen inkluderar i prak- tiken uppföljning av flera övriga preciseringar till samma miljökva- litetsmål som Ekosystemtjänster och Grunda kustnära miljöer.79
Preciseringen God ekologisk och kemiskt status som är implemen- tering av vattenförvaltningsförordningen, är en förutsättning för att nå preciseringen God miljöstatus. Vattendirektivet överlappar geo- grafiskt med havsmiljödirektivet i kustzonen (i strandlinjen ut till
1nautisk mil utanför baslinjen). Detta medför även en geografisk över- lapp med preciseringen God miljöstatus. Preciseringen God ekologisk och kemiskt status är även direkt kopplad till preciseringar under miljö- kvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag samt Giftfri miljö.
79Ds 2012:23, Svenska miljömål – Preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsätt- ning etappmål.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
Ingen övergödning
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning avser ett avgränsat problem- område, övergödning. Att målet Ingen övergödning nås är därför en förutsättning för att nå miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Levande sjöar och vattendrag, som övergripande hanterar tillståndet i söt- och havsvatten. De tre preciseringarna som hanterar vattenmiljö under Ingen övergödning är tydligt överlap- pande med preciseringarna inom andra miljökvalitetsmål.
Preciseringarna Påverkan på havet och Tillstånd i havet är direkta förutsättningar för att nå preciseringen God miljöstatus till Hav i balans samt levande kust och skärgård. Preciseringen Tillstånd i sjöar, vattendrag och kustvatten är också direkt länkade till preciseringen God ekologisk och kemisk status som finns under både miljökvalitets- målen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Levande sjöar och vattendrag.
Gap i uppföljningen
Kravet på maximalt fem miljömålsindikatorer per miljökvalitetsmål har medfört att flera preciseringar inte har någon beslutad miljö- målsindikator för uppföljning och utvärdering. För Hav i balans samt levande kust och skärgård som är ett mål med många preciseringar, står fyra preciseringar helt utan en indikator (se tabell 11.4). Även Gift- fri miljö och Levande sjöar och vattendrag är exempel på mål med pre- ciseringar som inte har en indikator för uppföljning. Detta till skill- nad från Ingen övergödning som enbart har fyra preciseringar som samtliga har minst en miljömålsindikator för uppföljning av resultat.
11.3.2Mellan miljömålen och annan uppföljning
Som framgår av avsnitten ovan finns det flera styrdokument som innehåller mål för tillståndet i havet och en stor mängd olika upp- följningsmått som ska användas för att följa upp och utvärdera resul- taten i förhållande till de olika målen. Preciseringar och uppföljnings- mått inom de havsanknutna miljökvalitetsmålen baseras till stor del på mål och uppföljning inom andra målsystem. Tabellen nedan illus- trerar exempel på sådana överlapp och beroendeförhållanden.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
Mellan miljökvalitetsmålen och EU direktiv
Hav i balans samt levande kust och skärgård har två preciseringar som är direkt harmoniserade med genomförande av EU-direktiv. Att nå god miljöstatus i enlighet med havsmiljöförordningen är en särskild precisering – God miljöstatus – i miljökvalitetsmålet. Eftersom god miljöstatus enligt direktivet enbart bedöms vart sjätte år har Havs- och vattenmyndigheten beslutat om fyra miljömålsindikatorer (se tabell 11.4) som ska kunna ge en årlig indikation på utvecklingen av preciseringen.
Även att nå god ekologisk och kemisk status i enlighet med vatten- förvaltningsförordningen är en särskild precisering. Utöver detta tol- kas preciseringen Gynnsam bevarandestatus innebära detsamma som att nå gynnsam bevarandestatus i kust- och havsmiljö i enlighet med EU:s art- och habitatdirektiv.
Flera andra preciseringar under Hav i balans samt levande kust och skärgård använder även indikatorer och resultat från uppföljningen inom arbetet med EU-direktiv, främst havsmiljödirektivet. Exempel på detta är preciseringen Främmande arter och genotyper som utgår från uppföljningen av havsmiljödirektivets deskriptor två Främmande arter. Även preciseringen Ekosystemtjänster följs i huvudsak upp ut- ifrån resultat från uppföljningen av havsmiljödirektivet.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
Figur 11.3 Samband mellan preciseringen i havsanknutna miljökvalitetsmål och EU direktiv samt regionala havsmiljökonventioner
|
|
|
Havsmiljödirektivets |
|
Vatten- |
Art och |
Helcom |
Ospar |
|
|
|
|
|
deskriptorer |
|
|
direktivet |
habitat- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
direktivet |
|
|
|
Miljökvalitetsmålens |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
|
|
|
|
|
preciseringar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Hav i balans samt levande |
1. God miljöstatus |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kust och skärgård |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2. God ekologisk och god kemisk status |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3. Ekosystemtjänster |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4. Grunda kustnära miljöer |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5. Gynnsam bevarandestatus |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6. Hotade arter och återställda livsmiljöer |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7. Främmande arter och genotyper |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8. Genetiskt modifierade organismer. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
9. Bevarande natur- och kulturmiljöer |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- Etappmålet om biologisk mångfald: |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
skydd av landområden, |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
sötvattensområden och marina områden |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10. Kulturlämningar under vattnet. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
11 Friluftsliv och buller |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ingen övergödning |
1. Påverkan på havet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2. Påverkan på landmiljö |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3 Tillstånd i sjöar, vattendrag och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kustvatten |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4. Tillståndet i havet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Giftfri miljö |
2. Användningen av särskilt farliga ämnen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3. Oavsiktligt bildade ämnen med farliga |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
egenskaper |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Grön visar på att miljömålsindikator eller annat uppföljningsmått för miljökvalitetsmålet, helt sammanfaller för uppföljning av EU direktiv eller indikatorer inom Helcom och Ospar.
Orange visar på delvis samband i uppföljningen. Figuren ska ses och användas som ett exempel.
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödnings första precisering är att på- verkan på havet ska underskrida den fastställda belastningen enligt internationella överenskommelser, dvs. Helcoms aktionsplan för Östersjön. Genomförande av aktionsplanen är även kopplad till genomförande av havsmiljödirektivets deskriptor fem Övergödning. Målets sista precisering Tillstånd i havet hänvisar direkt till havs- miljöförordningen och deskriptor fem. Uppföljningen och resultat- redovisningen av dessa två preciseringar överlappar helt med arbetet inom havsmiljödirektivet och aktionsplanen för Östersjön.
Överlapp med annan nationell uppföljning
Den maritima strategins perspektiv Hav i balans, följs upp genom tio indikatorer. Fyra av indikatorerna är helt överlappande med indi- katorer inom miljömålssystemet, två motsvarar indikatorer inom Agenda 2030. Uppföljningen av den maritima strategin tar ett bredare grepp in befintlig uppföljning av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård genom att t.ex. inkludera indikatorer
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
för översvämningsrisker, maritima näringars klimatpåverkan och över- siktsplanering. Utformningen av uppföljningen av maritima strategin har inte behövd ta hänsyn till kravet om max fem indikatorer per mål på motsvarande sätt som inom miljömålssystemet.
11.4Resultatredovisning och rapportering
Uppföljningen, utvärderingen och resultatredovisningen i förhållande till målen i de olika styrdokumenten är formaliserade på olika sätt. Beroende på vilket styrdokument som avses redovisar myndigheterna resultaten med olika periodicitet antingen till regeringen eller till EU-kommissionen. Miljökvalitetsmålen följs upp och utvärderas av Naturvårdsverket och miljömålsmyndigheterna, inklusive länsstyr- elserna, i en särskild process som består av en årlig uppföljning och en fördjupad utvärdering ungefär vart fjärde år. Naturvårdsverket lämnar varje år resultatredovisningen av måluppfyllelsen till reger- ingen som i sin tur redovisar resultaten i förhållande till miljökvali- tetsmålen till riksdagen i budgetpropositionen.80
Detta till skillnad från t.ex. vattendirektivet som genomförs i sex- åriga programperioder och följs upp av vattenmyndigheterna som redovisar förvaltningsplan, inklusive statusbedömning och genomförda åtgärder till Havs- och vattenmyndigheten som i sin tur rapporterar vidare till EU-kommissionen. I tabellen nedan tydliggörs skillna- derna i hur uppföljning, resultatredovisning och rapportering är ut- formade i de olika styrdokumenten.
80Se kapitlet om De nationella miljömålen.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
Tabell 11.11 Översikt över vem som ansvarar för resultatredovisningen av de olika målsystemen, samt frekvens för rapportering
|
Myndigheter |
Regeringen |
Riksdagen |
Frekvens |
|
|
|
|
|
Miljökvalitetsmålen |
Naturvårdsverket väg- |
Naturvårdsverket |
Regeringen redovisar |
Årlig uppföljning |
|
ledare för miljömåls- |
rapporterar genom- |
till riksdagen i budget- |
samt fördjupad |
|
myndigheter om upp- |
förande till regeringen |
propositionen, |
utvärdering ca vart |
|
följning och utvärdering. |
genom årlig uppfölj- |
utgiftsområde 20. |
fjärde år. |
|
Miljömålsmyndigheter |
ning och resultat- |
|
|
|
lämnar underlag till |
redovisning i för- |
|
|
|
Naturvårdsverket. |
djupad utvärdering. |
|
|
EU:s |
HaV rapporterar |
HaV informerar |
Regeringen informerar |
Vart 6 år (senaste |
Havsmiljödirektiv |
statusbedömning till |
regeringen om |
riksdagen i budget- |
inledande |
|
EU-kommissionen. |
genomfört arbete i |
propositionen, utgifts- |
bedömning 2018). |
|
|
årsredovisningen. |
område 20, genom |
|
|
|
|
redovisning av miljö- |
|
|
|
|
kvalitetsmålen. |
|
|
|
|
|
|
EU:s vattendirektiv |
Vattenmyndigheterna |
HaV informerar |
Regeringen informerar |
Vart 6 år (senast |
|
redovisar till HaV. HaV |
regeringen om |
riksdagen i budget- |
2016). |
|
rapporterar till EU- |
genomfört arbete i |
propositionen, utgifts- |
|
|
kommissionen. |
årsredovisningen. |
område 20, genom |
|
|
|
|
redovisning av miljö- |
|
|
|
|
kvalitetsmålen. |
|
EU:s Art- och |
HaV lämnar underlag till |
Naturvårdsverket |
Regeringen informerar |
Vart 6 år (senast |
habitatdirektiv |
Naturvårdsverket. |
informerar |
riksdagen i budget- |
2019). |
|
Naturvårdsverket |
regeringen om |
propositionen, utgifts- |
|
|
rapporterar till EU- |
genomfört arbete i |
område 20, genom |
|
|
kommissionen. |
årsredovisningen. |
redovisning av miljö- |
|
|
|
|
kvalitetsmålen. |
|
Helcom BSAP |
HaV lämnar underlag till |
Regeringen god- |
Regeringen informerar |
Ca vart tredje år |
|
Helcom som tar fram |
känner rapporten vid |
riksdagen i budget- |
(2017). |
|
rapport med |
ministermöte eller |
propositionen, utgifts- |
|
|
resultatredovisning. |
kommissionsmöte. |
område 20, genom |
|
|
|
|
redovisning av miljö- |
|
|
|
|
kvalitetsmålen |
|
Ospars miljöstrategi |
HaV lämnar underlag till |
Regeringen god- |
Regeringen informerar |
Ca vart tredje år |
|
Ospar som tar fram |
känner rapporten vid |
riksdagen i budget- |
(2017). |
|
rapport med resultat- |
kommissionsmöte. |
propositionen, utgifts- |
|
|
redovisning. |
|
område 20, genom |
|
|
|
|
redovisningen av miljö- |
|
|
|
|
kvalitetsmålen. |
|
|
|
|
|
|
Agenda 2030 |
Ev. underlag från |
Regeringen |
Regeringen informerar |
|
|
myndigheter genom |
rapporterar till FN:s |
riksdagen i |
|
|
regeringsuppdrag. SCB |
High Level Panel. |
budgetpropositionen, |
|
|
följer upp indikatorer. |
|
utgiftsområde 20. |
|
CBD |
Naturvårdsverket |
|
|
|
|
redovisar måluppfyllelse |
|
|
|
|
till CBD. |
|
|
|
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
Miljökvalitetsmålen
Naturvårdsverket är enligt myndighetens instruktion ansvarig för att årligen i en särskild rapport lämna en – för samtliga miljömålsmyn- digheters räkning – samlad beskrivning till regeringen av det närmsta föregående årets resultat i förhållande till miljömålen. Naturvårds- verket ska även vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet.81 Reger- ingen rapporterar resultat och analys av arbetet med miljömålen till riksdagen genom budgetpropositionen.
I arbetet med den fördjupade utvärderingen lämnar övriga miljö- målsmyndigheter underlag till Naturvårdsverket för respektive miljö- kvalitetsmål. Enligt sin instruktion har Naturvårdsverket ett ansvar att vägleda berörda miljömålsmyndigheter i deras arbete med upp- följning och utvärdering av miljömålen.82
Målet God miljöstatus – EU:s havsmiljödirektiv
Av 39 § havsmiljöförordningen framgår att Havs- och vattenmyn- digheten ansvarar för Sveriges rapportering till EU-kommissionen enligt bestämmelserna i havsmiljödirektivet.
Arbetet med genomförandet av havsmiljöförordningen bedrivs i sexåriga förvaltningsperioder. Under en sådan förvaltningsperiod ska medlemsländerna var och en för sig definiera och bedöma vad som är god miljöstatus, ta fram miljökvalitetsnormer med indikatorer, ut- arbeta och genomföra övervakningsprogram och åtgärdsprogram för havsmiljön. En sammanfattning av det arbetet med dessa olika steg ska rapporteras till EU-kommissionen, som regel senast tre månader efter att man har fattat nationella beslut om respektive insats.
Enligt artikel åtta i havsmiljödirektivet ska varje medlemsland i början av varje sexårig förvaltningscykel göra en inledande bedöm- ning av vad som är god miljöstatus. Den senaste inledande bedöm- ningen gjorde Havs- och vattenmyndigheten 2018. Bedömningen var det inledande steget i den andra cykeln med att ta fram en marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018–2023.83
812 § 4–5 p. förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
822 § 1 p. förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
83Havs- och vattenmyndighetens rapport 2018:27, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
De regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar har i enlighet med havsmiljödirektivets krav på regional samordning, tagit fram regionala bedömningar av miljötillståndet i Östersjön84 och Nordostatlanten85 (inklusive Öresund, Kattegatt och Skagerrak). Rap- porterna används som underlag till Sveriges inledande bedömning 2018.
Havs- och vattenmyndigheten informerar regeringen om sitt genomförda arbete med havsmiljödirektivet i årsredovisningen, men myndigheten lämnar ingen resultatredovisning. Den information som regeringen lämnar till riksdagen om resultatet av genomförandet av havsmiljödirektivet, är samma som redovisas i den årliga uppfölj- ningen och vart fjärde år i den fördjupade utvärderingen av miljö- kvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning.
Målet God ekologisk och kemisk status – EU:s vattendirektiv
Av 9 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen framgår att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för rapporteringen till EU-kommissio- nen enligt bestämmelserna vattendirektivet.
Enligt artikel 11 i vattendirektivet, ska ett åtgärdsprogram tas fram för att uppnå målen, dvs. miljökvalitetsnormerna. Upprättande av åtgärdsprogram förutsätter att en ny klassificering (statusklassning) av vattenförekomsterna genomförs varje förvaltningscykel. Det är i praktiken den reviderade statusklassningen som är uppföljningen av måluppfyllelsen och grunden för resultatredovisningen. Nuvarande förvaltningscykel avslutas 2021.
Havs- och vattenmyndigheten informerar regeringen om sitt genom- förda arbete med vattendirektivet i årsredovisningen, men lämnar inte någon resultatredovisning av arbetet.
Den information som regeringen lämnar till riksdagen från om resultatet av genomförandet av vattendirektivet, är resultatredovis- ningen och analysen i budgetpropositionen av miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning och Levande sjöar och vattendrag.
84Helcom 2018, State of the Baltic Sea Report – Second HELCOM holistic assessment 2011– 2016.
85Ospar 2017, Intermediate Assesment 2017.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
Målet Gynnsam bevarandestatus – EU:s art- och habitatdirektiv
Enligt sin instruktion har Naturvårdsverket ansvar för den samlade rapporteringen till EU-kommissionen enligt bestämmelserna i art- och habitatdirektivet.86 Havs- och vattenmyndigheten har dock enligt sin instruktion ett ansvar för naturtyper och arter i sjöar, vattendrag och hav,87 vilket tolkas av de båda myndigheterna som att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för underlaget till rapporteringen i dessa delar. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har i sin tur gemensamt gett ett uppdrag till Artdatabanken att ta fram underlaget till rapporteringen.
Alla EU:s medlemsstater ska enligt artikel 17 rapportera statusen för alla i direktivet listade arter och naturtyper vart sjätte år. Rappor- teringen genomförs för respektive biogeografiskt område, vilket för svenska havsområden innebär marin atlantisk och marin baltisk region. Enligt direktivet ska rapporteringen även svara på vilka be- varandeåtgärder som vidtagits och hur de utpekade Natura 2000- områdena bidrar till en gynnsam bevarandestatus. Uppföljningen av bevarandestatusen inom Natura 2000-områdena ansvarar länsstyrel- serna för och länsstyrelserna rapporterar underlaget till Naturvårds- verket och Havs- och vattenmyndigheten. Den senaste rappor- teringen till EU-kommissionen gjordes i april 2019.
Helcoms aktionsplan för Östersjön
När parterna antog aktionsplanen för Östersjön beslutades även formerna för hur planen ska följas upp. Den beslutade uppföljningen består i princip av två delar. Den ena delen är ländernas rapportering till Helcom av de genomförda åtgärderna enligt ländernas nationella genomförandeplaner. Ländernas uppföljningar sammanställs inför ministermötena vart tredje år.
Den andra delen är en utvärdering av tillståndet i havet med ut- gångspunkt i de i planen beslutade kriterierna och indikatorerna. Beslutet om uppföljningen har fattats av medlemsstaterna och EU vid Helcoms kommissionsmöten. Syftet med uppföljningen är att följa upp målen i aktionsplanen, men uppföljningen är dessutom ut- formad för att resultatet även ska kunna användas i uppföljningen av
862 § p. 4 förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
875 § p. 7 förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
EU:s havsmiljödirektiv. Det senare syftet har i praktiken blivit över- vägande. Helcoms första utvärdering av statusen för Östersjöns miljö (HOLAS I) presenterades 2010.88 Den andra och senaste utvärder- ingen (HOLAS II) publicerades 2018.89
Arbetet med HOLAS genomförs i en projektgrupp som består av Helcoms parter för att så långt möjligt säkerställa harmonisering mellan den nationella och regionala nivåns användning av indikatorer och tröskelvärden. Dataunderlaget kommer huvudsakligen från på- gående Helcom-program och projekt för insamling och analys av data, men även i vissa fall från parterna.
Ospars strategi för Nordostatlanten
Utvärdering och rapportering regleras i Ospar konventionen. Även för Ospar som i Helcom består den beslutade uppföljningen i princip av två delar. Den ena delen är ländernas rapportering till Ospar av genomförandet av beslutade rekommendationer.90 Det framgår i be- slutet om varje enskild rekommendation hur rapporteringen ska genomföras till Ospar. Som regel ska länderna rapportera i vilken omfattning rekommendationen har genomförts rättsligt, administrativt eller på annat sätt i medlemsstaten. För vissa rekommendationer t.ex. om genomförande av Ospars nätverk av marina skyddade om- råden, ska rapportering göras varje år. För andra rekommendationer är det längre intervall. På basis av ländernas rapportering ska Ospar sam- manställa och utvärdera det samlade genomförandet.91 Vid utgången av 2016 hade Osparkommisionen beslutat om cirka 120 rekommenda- tioner varav ungefär 80 är relevanta för Sverige.92
Den andra delen av utvärderingen är tillståndet i havet med ut- gångspunkt i beslutade indikatorer. Beslutet om uppföljningen har fattats av medlemsstaterna och EU vid Ospars kommissionsmöten. Syftet med uppföljningen är att följa upp målen i strategin från 2010, men uppföljningen är dessutom utformad för att resultatet även ska kunna användas i uppföljningen av EU:s havsmiljödirektiv, dock inte
88Helcom 2010, Ecosystem Health of the Baltic Sea – Helcom Initial Holistic Assessment (HOLAS), Baltic Sea Environment Proceedings No 122.
89Helcom 2018, State of the Baltic Sea – Second Helcom holistic assessment 2011–2016 (HOLAS II), Baltic Sea Environment Proceedings No 155.
90Osparkonventionen, Artikel 22.
91Osparkonventionen, Artikel 23.
92Havs- och vattenmyndigheten 2016, Evaluation of the implementation of Ospar measures in Sweden, Rapport 2016:23.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
lika anpassad som uppföljningen inom Helcom. Detta beror på att fler Ospar länder inte är EU medlemmar samt att Ospars marina område är mycket mer diversifierad än Östersjön vilket medför att det är svårare att ta fram likartade kriterier t.ex. i Kattegatt, Arktis eller runt Azorerna.
Ospar senaste utvärdering, Intermediate Assesement 2017, har dock i praktiken blivit Ospars första utvärdering av statusen för bl.a. Nordsjön i linje med EU:s havsmiljödirektiv. Arbetet har genom- förts i en särskild projektgrupp i Ospar med stöd av de tematiska arbets- grupperna. Dataunderlaget kommer huvudsakligen från pågående Ospar-program och projekt för insamling och analys av data, men även i vissa fall från parterna.
Hållbarhetsmålen Agenda 2030
Inom Agenda 2030 ska en systematisk uppföljning och översyn genomföras på nationell, regional och global nivå. Ländernas genom- förande av agendan ska rapporteras till FN på två olika sätt. Det ena är en statistisk uppföljning genom globala indikatorer beslutade av FN. Den andra formen av rapportering är en frivillig nationell gransk- ning som länder gör vid FN:s politiska högnivåforum för hållbar ut- veckling (HLPF).93
Inför högnivåforumet 2017 presenterades den första rapporten från den svenska regeringen om genomförandet av Agenda 2030. Regeringen anser att det är lämpligt att göra en nationell rapporter- ing vid högnivåforumet en gång per mandatperiod.
Aichimålen – Konventionen om biologisk mångfald (CBD)
Enligt CBD:s beslut från partsmötet 2002 ska alla parter rapportera underlag till CBD för en global utvärdering av arbetet med biologisk mångfald som bedrivits inom konventionen (Global Biodiversity Outlook).94 I beslutet till den strategiska planen 2010 angavs att den fjärde utgåvan av Global Biodiversity Outlook skulle publiceras 2015
93Regeringskansliet 2016, Svensk översättning av FN:s Transforming our world: The 2030 agenda for sustainable development, Medel för genomförande, s. 47.
94CBD COP decision VI725, National Report.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
som en halvtidsavstämning för genomförandet av Aichimålen.95 Den femte utvärderingen publicerades 2020.96
Sverige har lämnat underlag till den fjärde utvärderingen 2014 och till utvärderingen i maj 2019.97
Beslut om innehåll och format för underlaget till utvärderingen har tagits av CBD:s parter gemensamt.98 De nationella underlagen utgår från respektive lands nationella mål för att genomföra den strategiska planen och Aichimålen. Det finns därför inga gemensamt beslutade indikatorer för de nationella underlagen. Eftersom Sverige har rap- porterat till CBD att propositionen om biologisk mångfald från 2014 är den nationella handlingsplanen för genomförande av den strategiska planen, är det i förhållande till den som Sverige har läm- nat sitt underlag. Det innebär att det är den nationella uppföljningen av miljökvalitetsmålen Ett rikt växt och djurliv samt etappmålen för biologisk mångfald som är underlaget i Sveriges rapportering.
Maritima strategin
Havs- och vattenmyndigheten har haft i uppdrag av regeringen att ta fram indikatorer och föreslå ett system för uppföljning. Myndigheten lämnade ett förslag till komplettering av indikatorer och system för uppföljning i augusti 2020.99 Havs- och vattenmyndigheten föreslår en fortsatt årlig uppföljning av den maritima strategin. De anser att det system myndigheten föreslår ger goda möjligheter att systema- tiskt och resurseffektivt årligt kunna följa utvecklingen för den marina miljön och de maritima verksamheterna. Havs- och vattenmyndig- heten föreslår att de årliga uppföljningarna bör kompletteras med fördjupade uppföljningar vart tredje eller fjärde år. Havs- och vatten- myndighetens förslag är under beredning.
95CBD 2015, Global Biodiversity Outlook, Fourth edition.
96CBD 2020, Global Biodiversity Outlook 5.
97Sveriges sjätte nationalrapport till CBD, CBDs Clearinghouse Mechnism: https://chm.cbd.int/database/record?documentID=243293.
98CBD COP Decision XIII/27, National Reporting.
99Havs- och vattenmyndigheten 2020, Redovisning av uppdrag att vidareutveckla den maritima strategins indikatorer och redovisa en uppföljning av den maritima strategin (I2019/02252/TM, I2019/00648/TM).
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
11.5Överväganden och förslag
Enligt Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv ska beredningen redo- göra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och Agenda 2030:s mål 14 och om styrmedlen kan bli mer effektiva. Som en del av denna redogörelse har Miljömåls- beredningen kartlagt mål för miljötillståndet i havet och hur resul- taten mäts och redovisas. Resultatet av kartläggningen ger en syn- nerligen komplex bild av nationella och internationella mål som avser det önskade framtida tillståndet eller, det bevarade tillståndet, i havet. För att precisera målen, mäta resultaten i förhållande till målen och redovisa resultaten finns ett stort antal, mer eller mindre över- lappande, resultatmått. Utvärdering och rapportering samt redovisning görs i olika processer som sällan är väl samordnade. Miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska användas för en samlad uppföljning och utvärdering av havets miljötillstånd.
Enligt regeringen är miljömålssystemet utgångspunkten för miljö- politiken. Miljöpolitiken utgår ifrån Generationsmålet för miljöarbetet och de nationella miljökvalitetsmål som har beslutats av riksdagen. Miljömålen är styrande för allt miljöarbete som Sverige bedriver natio- nellt, inom EU och internationellt. Miljömålen konkretiserar även den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling och är också en viktig utgångspunkt för det nationella genomförandet av FN:s glo- bala mål, Agenda 2030. Den politiska inriktningen är att arbetet med miljömålen ska fortsätta och nya etappmål ska tas fram.
Alltsedan de direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning beslutades 1999 har det tillkommit flera mål för havets tillstånd i EU-direktiv och förordningar och inom ramen för det havsregionala samarbetet i Helcom och Ospar.
Det är i dag ett stort antal mål som är tänkta att vara styrande för de offentliga aktörernas genomförande av havsmiljöpolitiken. Miljö- målsberedningen har i kontakter med många aktörer inom den offent- liga förvaltningen uppmärksammats på att det inte är tydligt vilket eller vilka miljötillstånd som – enligt målen, vart och ett för sig eller tillsammans – ska nås i kust- och havsvatten och inget av de beslutade målen uppfattas vara överordnat något annat mål.
Det har framförts att den omfattande ”målfloran” och otydlig- heten från beslutsfattarnas sida om vilket mål för havets miljötill-
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
stånd som ska nås är problematisk. Förvaltningscykler är en bidrag- ande orsak till vad som uppfattas som ”otydlig” styrning. Det gör att det finns utrymme att välja att arbeta mot de mål som bäst motsvarar intresse och ambitionsnivå. En aktör som Miljömålsberedningen talat med uttryckte detta som möjligheten till ”pick and choose” bland målen för havets tillstånd. Några aktörer, särskilt från kommunerna, har även pekat på att det kan vara en krävande administrativ eller politisk process att diskutera och ”välja” vilka mål som ska vara styr- ande för verksamheten och även utreda hur de olika målen hänger ihop.
En mera fördjupad analys av målen visar på att de olika målen har olika formell bindningsgrad för offentliga aktörer. Miljökvalitets- målen är de enda av de havsanknutna målen som är riksdagsbundna och där regeringen är skyldig att redovisa resultaten till riksdagen. Regeringen har i sin tur i respektive förordning med instruktion givit 26 nationella myndigheter och länsstyrelserna i uppdrag att verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Länsstyrelserna ska stödja kommunerna med underlag i deras arbete med genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen men miljökvalitetsmålen är inte formellt bindande för kommunerna.
Målen i EU-direktiven som t.ex. målet om god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen och god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen, är formellt bindande för Sverige och genom- förs bl.a. genom preciseringar till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård och som miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken. Statliga myndigheter och kommuner ska ansvara för att miljökvalitetsnormerna följs. Däremot är inte miljökvalitets- målet formellt bindande för kommunerna.
Målen för Östersjön och Västerhavet enligt de regionala havs- miljökonventionerna Helcom och Ospar, är inte formellt bindande för vare sig statliga myndigheter eller kommuner. De är ett resultat av politiska överenskommelser. Men, Sveriges åtgärder för att nå målen blir internationellt tillgängliga och granskas ingående av t.ex. naturvårdsorganisationer. Sveriges genomförande har också betyd- else för andra staters incitament att ta sin del av åtgärdsarbetet. Dessa mål blir därför i praktiken viktiga för regeringen och nationella myn- digheter.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
Den maritima strategin är exempel på en politisk överenskom- melse inom regeringen och kan tolkas som en viljeyttring för hur havspolitiken bör styras, dock helt utan formell verkan.
Agenda 2030 och hållbarhetsmålen har lyfts fram särskilt av kom- muner och privata företag som de mål som står i fokus och som de bedömer sin verksamhet utifrån. Flera kommuner som Miljömålsbered- ningen varit i kontakt med har berättat att de utgår från Agenda 2030 när kommunfullmäktige tar fram kommunala mål för miljö- och hållbarhetsarbetet. Miljömålsberedningens slutsats är att Miljökvali- tetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård inte är det mål som främst styr aktörernas, dvs. nationella myndigheter, länsstyrel- ser, kommuner, eller privata utförares, arbete för en bättre havs- miljö. Miljömålsberedningen uppfattar att det finns en samsyn bland kommuner, länsstyrelserna och Havs- och vattenmyndigheten om att det är de mål som följer av vattendirektivet, havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet, som i praktiken är styrande. Därut- över tillkommer mål i internationella överenskommelser, andra EU- förordningar och direktiv, nationella lagar och andra författningar
m.m.Detta skapar ett komplext och delvis överlappande system av mål – varav alla inte är formellt bindande för alla aktörer – samtidigt som det blir otydligt vilket mål för havets tillstånd som faktiskt ska nås.
Det är alltså inte miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård som i första hand är styrande för havsmiljöarbetet.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
11.5.1Tydligare preciseringar av mål för havets miljötillstånd
Miljömålsberedningen bedömer:
–att det i styrningen av offentliga aktörer tydligt behöver fram- gå vilka mål som ska nås för havets miljötillstånd.
Förslag:
–att regeringen beslutar att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska ha följande preciseringar:
–Målet God miljöstatus: Kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysikaliska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havsmiljöför- ordningen (2010:1341).
–Målet God ekologisk och kemisk status: Kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om för- valtning av kvaliteten på vattenmiljön.
–Målet Gynnsam bevarandestatus: Livsmiljöer och arter knutna till kust och hav har gynnsam bevarandestatus i enlighet med områdesskyddsförordningen (1998:1252), artskyddsförordningen (2007:845) samt arter och livs- miljöer förtecknade inom Helcom och Ospar.
Miljömålsberedningen anser att det hos de statliga myndigheterna inte ska råda någon tvekan om att det är det är det av riksdagen be- slutade miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård som är målet för det önskade tillståndet för havet och ska styra havsmiljöarbetet. En enighet om vilket som är målet för havets miljötillstånd är även nödvändig för en ekosystembaserad havsför- valtning.
För att underlätta styrningen och förtydliga miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård föreslår Miljömålsbered- ningen ändringar i preciseringarna. Förslaget innebär att antalet pre- ciseringar minskar.
Miljömålsberedningen bedömer att förslaget medför en ökad tyd- lighet för alla offentliga aktörer och allmänheten om vilket tillstånd regeringen och riskdagen har beslutat ska nås. Förslaget bedöms
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
även – tillsammans med förslagen i det följande – ge bättre förutsätt- ningar att bedöma måluppfyllelsen.
Miljömålsberedningen menar att preciseringarna enligt förslaget bättre motsvarar det önskade framtida tillståndet i havsmiljön samt förtydligar att miljökvalitetsmålet motsvarar miljömålen i de tre EU- direktiven; havsmiljödirektivet, vattendirektivet samt art- och habi- tatdirektivet.
Förtydliganden av preciseringar underlättar styrning, uppföljning och utvärdering
Miljömålsberedningen bedömer att en renodling av preciseringarna till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård så att preciseringarna motsvarar havsmiljöförordningen, vattenförvalt- ningsförordningen och art- och habitatdirektivet, inte endast kom- mer att ge en tydligare styrning utan även effektivisera uppföljningen och utvärderingen av målen.
Ovan redovisas en övergripande analys av överlapp och harmoni- sering både inom miljömålssystemet och mellan miljökvalitetsmålen och andra mål för havets tillstånd, främst enligt EU-direktiv.
Miljömålsberedningen bedömer att förslaget med ändrade preci- seringar även kommer att medföra minskad administration genom att en särskild uppföljning inte behövs för miljökvalitetsmålet efter- som den ska utgå från annan befintlig, och i regel tvingande uppfölj- ning, utvärdering och rapportering enligt EU-direktiven.
Förslag till nya preciseringar
Precisering 1: Målet God miljöstatus
Preciseringen God miljöstatus är oförändrad jämfört med befintlig precisering.
–Kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysikaliska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havsmiljöförord- ningen (2010:1341).
Preciseringen innebär att en god miljöstatus ska uppnås eller upp- rätthållas i svenska hav i enlighet med havsmiljöförordningen.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
Miljömålsberedningen bedömer att havsmiljödirektivets elva kvali- tativa preciseringar som ska känneteckna god miljöstatus100 och de mer detaljerade miljökvalitetsnormerna101 omfattar merparten av de faktorer som behöver ingå i ett mål för havets tillstånd. Preciseringen följs upp och rapporteras vart sjätte år i enlighet med EU:s havsmiljö- direktiv.
Precisering 2: Målet God ekologisk och kemisk status
Preciseringen God ekologisk och kemisk status är oförändrad jämfört med befintlig precisering.
Kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvali- teten på vattenmiljön.
Preciseringen innebär att god ekologisk och kemisk status ska nås i kustvattenområden i enlighet med vattenförvaltningsförordningen.
Miljömålsberedningen bedömer att statusklassificeringen och miljö- kvalitetsnormerna enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, är väl ägnade att bedöma tillstånd och kvarvarande gap till måluppfyllelse. Vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen kompletterar varandra i kustvattenområ- det. Precisering ett och två ger tillsammans en bra bild av kustvatten- områdets tillstånd under förutsättning att miljökvalitetsnormer ut- arbetas i tillräcklig omfattning för alla kvalitetsfaktorer (biologiska-, fysikaliska/kemiska-, hydromorfologiska- och kemiska kvalitets- faktorer). Se vidare i kapitlet om Miljökvalitetsnormer.
Preciseringen följs upp och rapporteras vart sjätte år i enlighet med EU:s vattendirektiv.
Precisering 3: Målet Gynnsam bevarandestatus
Preciseringen Gynnsam bevarandestatus är justerad jämfört med be- fintlig precisering. Ny formulering föreslås vara:
Livsmiljöer och arter knutna till kust och hav har gynnsam bevarande- status i enlighet med områdesskyddsförordningen (1998:1252), art-
10018 § havsmiljöförordningen (2010:1341).
10119 § havsmiljöförordningen (2010:1341).
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
skyddsförordningen (2007:845) samt arter och livsmiljöer förtecknade inom Helcom och Ospar.
Preciseringen innebär att gynnsam bevarandestatus ska nås för alla livsmiljöer och arter i kust och hav som är förtäckande inom EU:s art- och habitatdirektiv samt EU:s fågeldirektiv. Dessa direktiv har implementerats i svensk rätt genom områdesskyddsförordningen samt artskyddsförordningen. För arter och livsmiljöer som är listade i direktiven finns referensvärden som anger nivå för när målet anses uppfyllt.
Art- och habitatdirektivet inkluderar inte marina arter och livs- miljöer i en sådan omfattning som behövs för att ensamt ge en till- räckligt bra bild av statusen för arter och livsmiljöer i kust och hav, t.ex. omfattas få livsmiljöer med mjukbotten. Det är även flera livs- miljöer i Västerhavet med hög biologisk mångfald som inte omfattas. Miljömålsberedningen bedömer därför att preciseringen även bör inkludera livsmiljöer och arter förtecknade på Ospars lista över hotade och minskade arter102 samt Helcoms rödlista103.
Miljömålsberedningen anser att denna preciseringen blir ett kom- plement till precisering ett och två. God miljöstatus enligt första precisering anger att biologisk mångfald bevaras genom havsmiljö- direktivets deskriptorer. Vattenförvaltningens bedömning av ekolo- gisk status enligt precisering två utgår också från statusbedömningar av arter och livsmiljöer.
Preciseringen följs upp genom Naturvårdsverkets rapportering till EU vart sjätte år i enlighet med EU:s art- och habitatdirektiv samt Havs- och vattenmyndighetens rapportering till Ospar och Helcom när det gäller statusen för listade livsmiljöer och arter.
Preciseringen inkluderade tidigare att naturtyper och arter har tillräcklig genetisk variation. Miljömålsberedningen anser att tillräck- lig genetisk variationen är en förutsättning för att arter och livsmiljöer ska ha gynnsam status på lång sikt. Genetisk variation behöver där- för inte följas upp separat, men behöver ingå som en faktor i den framtida uppföljningen av gynnsam bevarandestatus.
Den tidigare preciseringen inkluderade även att naturligt före- kommande fiskarter och andra havslevande arter fortlever i livskraftiga bestånd. Miljömålsberedningen bedömer att för kommersiella arter
102Ospar Agreement 2008-06, List of threatened and/or declining species & habitats.
103Helcom 2013, Red List of Baltic Sea species in danger of becoming extinct, Baltic Sea Environment Proceedings No 140.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
täcks denna del in havsmiljödirektivets deskriptor tre om popula- tioner av kommersiella arter. För icke kommersiella fiskarter anser Miljömålsberedningen att dessa täcks in av skrivningen om gynnsam bevarandestatus samt deskriptor en om biologisk mångfald och deskrip- tor fyra om näringsvävar, i havsmiljödirektivet. Det är därför inte nödvändigt med en särskild precisering för genetisk variation eller fiskarter.
Preciseringar som föreslås utgå
Ekosystemtjänster
Preciseringen innebär att
kusternas och havens viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna.
Enligt regeringen medför preciseringen att negativ påverkan av verk- samheter i havs-, kust- och skärgårdsområden är minimerad.104 Ut- taget av fisk och hur fisket bedrivs ska vara anpassat till havens eko- logiska bärkraft och förmåga till återhämtning. Uttagets storlek ska vara i enlighet med den internationella vetenskapliga rådgivningen. Bevarandet av dessa ekosystemtjänster förutsätter att kustanknutna näringar bedrivs på ett långsiktigt hållbart sätt.
Miljömålsberedningen anser att syftet med denna preciseringen väl faller under preciseringen om God miljöstatus. De indikatorer som Havs- och vattenmyndigheten använder för att följa upp preci- seringen (Hållbart nyttjande av fisk- och skaldjursbestånd samt Marint skräp på stränder) används även som indikator för God miljöstatus.105 Den bedömning av utvecklingen av marina ekosystemtjänster som har genomförts, har även gjorts i samband med den inledande be- dömningen av havsmiljödirektivet.
104Ds 2012:23 Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsätt- ning etappmål.
105Havs- och vattenmyndigheten 2019, Manual för uppföljning och bedömning av miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
Grunda kustnära miljöer
Preciseringen innebär att
grunda kustnära miljöer präglas av en rik biologisk mångfald och av en naturlig rekrytering av fisk samt erbjuder livsmiljöer och spridnings- vägar för växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur.
Miljömålsberedningen bedömer att de tre föreslagna preciseringarna tillsammans ger en mycket bra bild av statusen i grunda kustområ- den. Inom vattenförvaltningen utvecklas kriterier för statusbedöm- ning av hydromorfologiska faktorer som bör på sikt bör kunna ge en bra bedömning av spridningsvägar och grön infrastruktur. De grunda kustområdenas biologiska mångfald ingår på olika sätt i bedömningen av God miljöstatus enligt precisering 1, god ekologisk status enligt precisering 2 och Gynnsam bevarandestatus enligt precisering 3. Miljö- målsberedningen anser därför att den befintliga preciseringen för grunda kustnära miljöer kan utgå.
Hotade arter och återställda livsmiljöer
Preciseringen innebär att
hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla kust- och havsvatten.
Miljömålsberedningen bedömer att preciseringen väl faller under för- slag till precisering tre om Gynnsam bevarandestatus. Flertalet kända hotade arter i marin miljö finns förtecknade inom art- och habitat- direktivet, fågeldirektivet eller är listade inom Ospar och Helcom.
Ipraktiken har Havs- och vattenmyndigheten följt upp denna preci- sering med samma underlag som preciseringen om gynnsam bevar- andestatus. Miljömålsberedningen är medveten om att kunskapen om hotade arter i marin miljö är låg och att antalet hotade arter är betydligt högre än de som i dag är listade. Miljömålsberedningen anser dock att det är viktigare att öka kunskapen om hotade arter än att lägga resurser på att följa upp en precisering som med dagens kun- skap inte ger något mervärde jämfört med den föreslagna preciser- ingen om Gynnsam bevarandestatus.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
Främmande arter och genotyper
Preciseringen innebär att
främmande arter och genotyper hotar inte den biologiska mångfalden och kulturarvet.
Miljömålsberedningen anser att denna preciseringen helt faller under preciseringen om God miljöstatus och havsmiljödirektivets deskrip- tor två om främmande arter. Den indikator (Introduktion av nya främmande arter) som Havs- och vattenmyndigheten använder för att följa upp preciseringen är densamma som används i uppföljningen av havsmiljödirektivet.106
Genetiskt modifierade organismer
Preciseringen innebär att
genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mång- falden är inte introducerade.
För att hantera genetiskt modifierade organismer (GMO) krävs en anmälan och/eller tillstånd från den ansvariga tillsynsmyndigheten. Inga sådana anmälningar har kommit in för marina arter sedan pre- ciseringen togs fram och ingen uppföljning av preciseringen har därför genomförts av Havs- och vattenmyndigheten. Miljömålsbe- redningen bedömer därför att hantering av genetiskt modifierade organismer inte är lämplig att följa upp inom en precisering.
Bevarande av natur- och kulturmiljövärden
Preciseringen innebär att
havs-, kust- och skärgårdslandskapens natur- och kulturvärden är be- varade och förutsättningar finns för fortsatt bevarande och utveckling av värdena.
Uppföljningen av områdesskyddet har i första hand genomförts inom uppföljningen av etappmålet om skydd av land, sötvatten och marina områden. Miljömålsberedningen föreslår att regeringen beslutar om
106Havs- och vattenmyndigheten 2019, Manual för uppföljning och bedömning av miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
ett nytt etappmål för marint områdesskydd fram till 2030 (se kapitlet om Marint områdesskydd). Miljömålsberedningen anser att det föreslagna etappmålet har större effekt på arbetet med marint områdes- skydd än en fortsatt precisering på området och att uppföljning och utvärdering av ett nytt etappmål behöver prioriteras.
Det nya etappmålet omfattar inte kulturvärden. En strykning av den befintliga preciseringen medför därför att uppföljningen av skydd av kulturvärden inte kommer falla inom ramen för miljömåls- uppföljningen. Miljömålsberedningen kan konstatera efter genom- gången av senare årens årliga uppföljningar och fördjupade utvär- deringar att uppföljning av kulturvärden har fått lite utrymme och genomslag. Detta beror enligt Havs- och vattenmyndigheten bl.a. på att det finns få uppföljningsmått för kulturmiljövärden att utgå ifrån samt att takten i bildande av kulturreservat är låg.
Miljömålsberedningen bedömer därför att uppföljningen av skydd av kulturmiljövärden sannolikt får ett bättre genomslag om den separeras från miljömålsuppföljningen.
Kulturlämningar under vatten
Preciseringen innebär att
tillståndet är oförändrat för kulturhistoriska lämningar under vattnet.
På motsvarande sätt som för preciseringen om kulturvärden ovan, så kan Miljömålsberedningen konstatera att även denna precisering har fått lite utrymme och genomslag i Miljömålsuppföljningen. Enligt Havs- och vattenmyndigheten finns ännu inga målnivåer eller upp- följningsmått för denna precisering.107 Miljömålsberedningen ser att det finns ett syfte att ha kvar kulturlämningar under vatten som en del i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård, både eftersom kulturlämningar kan bidra till biologisk mångfald samt att marina aktiviteter som t.ex. trålning eller muddring kan påverka kulturvärdena.
Miljömålsberedningen bedömer dock att preciseringen inte upp- fyller något betydande syfte innan det finns bra uppföljningsmått.
107Havs- och vattenmyndigheten 2019, Manual för uppföljning och bedömning av miljökvali- tetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
Friluftsliv och buller
Preciseringen innebär att
havs-, kust- och skärgårdslandskapens värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.
Preciseringen innebär bl.a. att kust- och skärgårdslandskapet ska vara tillgängligt för rekreation och ett rikt och varierat friluftsliv.108 Hänsyn tas till friluftsintressen vid exploatering så att barriärer och fragmentering undviks. Skyddade områden kan också vara, beroende på syftet med skyddet, en tillgång för friluftslivet. Buller och andra störningar från båtar och människor i särskilda hänsynsområden är försumbara.
Miljömålsberedningen anser att måluppfyllelse av miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård är en förutsättning för rekreation och friluftsliv och även utveckling av en hållbar turism. De tre preciseringar Miljömålsberedningen föreslår lägger grunden för detta. Miljömålsberedningen kan även konstatera att två av de tre indikatorer Havs- och vattenmyndigheten använder för att följa upp preciseringen följer upp miljötillståndet och samtliga används för andra preciseringar. Utöver detta används uppgifter om fritidsfiske och svenskars friluftslivsvanor.
Miljömålsberedningen noterar även att i Havs- och vattenmyn- dighetens förslag till uppföljningen av regeringens maritima strategi föreslås ett stort antal indikatorer som direkt eller indirekt följer upp och redovisar förutsättningarna för och utveckling av rekreation och kustnära turism, både under perspektivet Hav i balans samt Attrak- tiva kustområden.109
Miljömålsberedningen föreslår därför att uppföljning av kustnära rekreation och friluftsliv genomförs inom ramen för uppföljningen av den maritima strategin och att Havs- och vattenmyndigheten hänvisar till denna i redovisningen av miljökvalitetsmålets totala ut- veckling. Den maritima strategin syftar till att ta ett helhetsperspek- tiv för att främja de maritima näringarna och ett av tre perspektiv är Attraktiva kustområden, där friluftsliv och turism är i fokus. Upp-
108Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsätt- ning etappmål.
109Havs- och vattenmyndigheten, 2020, Redovisning av uppdrag att vidareutveckla den maritima strategins indikatorer och redovisa en uppföljning av den maritima strategin (I2019/02252/TM, I2019/00648/TM).
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
följningen av den maritima strategin kan därför ge en bättre helhets- bild av friluftslivets utveckling och förutsättningar i kust- och havs- områden.
11.5.2Problemets allvar försvinner i uppföljningen och utvärderingen av miljömålen
Förslag:
–att Havs- och vattenmyndigheten redovisar den årliga uppfölj- ningen av miljökvalitetsmålet Hav i balans och levande kust och skärgård i årsredovisningen (kräver ändring i instruktionen).
–att Havs- och vattenmyndigheten vart fjärde år till regeringen ska redovisa en utvärdering av de uppnådda resultaten i för- hållande till målkvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. (kräver ändring i instruktionen).
–att indikatorer och andra uppföljningsmått för miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård där det är relevant, ska harmoniseras med de uppföljningsmått som an- vänds i EU-direktiven för att bedöma status.
–att den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård anpassas så att den för alla preciseringar som hanterar havets miljötillstånd använder statusbedömning och rapportering enligt havsmiljöförord- ningen, vattenförvaltningsförordningen och art- och habitat- direktivet.
Miljömålsberedningen instämmer i den förra miljömålssamordnaren för näringslivets slutsats att arbetet med de nationella miljömålen har ett starkt fokus på uppföljning.
Min bedömning är att arbetet med Sveriges miljömål har ett starkt fokus på uppföljning och främst på myndigheternas eget arbete medan mål- och resultatstyrningen av miljöarbetet gentemot samhällets övriga aktö- rer mer eller mindre uteblivit.110
110Promemoria 2017-06-19, Redovisning av uppdraget: En nationell miljömålssamordnare för näringslivet, s. 24.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
Det är omfattande administrativa resurser som tas i anspråk för upp- följning, utvärdering, resultatredovisning och rapportering av den bedömda måluppfyllelsen i förhållande till mål för havets tillstånd enligt olika styrdokument. Enligt bestämmelserna i de olika styr- dokumenten genomförs uppföljningen, utvärderingen, resultatredo- visningen och rapporteringen på olika sätt och lämnas till olika mot- tagare i skilda processer och strukturer som inte är samordnade.
Det betyder att riksdagen, regeringen, EU-kommissionen, m.fl. myndigheter, får olika resultatredovisningar till olika mål som avser havets naturmiljö. Eftersom uppföljningen och utvärderingen av mål- uppfyllelsen till respektive mål skiljer sig åt är det dessutom svårt att jämföra resultaten i förhållande till de olika målen.
Det finns även ett antal problem i uppföljningen, utvärderingen och resultatredovisningen av de havsanknutna miljökvalitetsmålen och i synnerhet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det råder brister i transparensen, indikatorerna ger inte en rättvisande bild av måluppfyllelsen och uppföljningen och rapporteringen överlappar till stor del med den som utförs enligt EU-direktiven.
Detta medför att det inte finns en gemensam bild eller förståelse av vare sig havets befintliga miljöstatus eller vilket tillstånd som enligt de olika målen ska nås. Det medför i förlängningen att det inte finns en gemensam bild eller förståelse av behovet eller behoven av ytter- ligare insatser och åtgärder.
Uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålen ligger till grund för regeringens resultatredovisning till riksdagen och används som underlag för regeringens styrning, inklusive finansiering, på miljö- området. Det är därför av stor vikt att uppföljningen och utvärder- ingen av miljökvalitetsmålen ger statsmakterna en transparant och rättvisande bild av måluppfyllelsen inför beslut om styrmedel och åtgärder.
Miljömålsberedningen bedömer, efter en omfattande analys, att på havsmiljöområdet uppfyller inte uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålen i den nuvarande ordningen kraven på tillräck- ligt transparant, relevant och rättvisande beslutsunderlag. Den nuvar- ande uppföljningen och utvärderingen medger heller inte samordning med annan rapportering, främst till EU inom arbetet med havsmiljö- direktivet och vattendirektivet.
Miljömålsberedningen befarar samtidigt att problemens allvar i frågor om havets miljötillstånd försvagas (tonas ner) i de starkt styrda,
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
formaliserade och detaljerade processerna för uppföljning och utvär- dering av generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Beredningen föreslår därför att den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård med de preciseringar som beredningen föreslår inte längre ska lämnas till Naturvårdsverket. Den ska, i stället för att ingå i den samlade uppföljningen av miljö- målen, lämnas i Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning direkt till regeringen.
Miljömålsberedningen föreslår på samma grunder även att den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård med de preciseringar som beredningen föreslår inte längre ska lämnas till Naturvårdsverket och ingå i den samlade utvärderingen av miljömålen, utan lämnas till regeringen av Havs- och vattenmyndigheten.
Miljömålsberedningen föreslår i kapitlet Ingen gödning till havet att Jordbruksverket ska bli miljömålsmyndighet för miljökvalitets- målet Ingen övergödning. Jordbruksverket ska även rapportera miljö- kvalitetsmålet i sin årsredovisning. Den fördjupade utvärderingen av Ingen övergödning ska rapporteras direkt till regeringen, men även till Havs- och vattenmyndigheten då utvärderingen av miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård även behöver om- fatta övergödning.
Nedan följer ett antal observationer Miljömålsberedningen har gjort under arbetet med kartläggningen som redovisats ovan, av de mål för tillståndet i havsmiljön som används i den formella styrningen av havsmiljöarbetet och havsmiljöpolitiken.
Miljömålsindikatorernas begränsningar
Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård har i dag elva preciseringar. Naturvårdverkets begränsning av antal indi- katorer till fem per miljökvalitetsmål, har medfört att minst fyra av preciseringarna inte har någon relevant miljömålsindikator som visar utvecklingen av preciseringen mot målet. Å andra sidan har vissa pre- ciseringar flera indikatorer som t.ex. preciseringen God miljöstatus som träffas av fyra indikatorer. Detta beror på att preciseringens omfattning motsvarar genomförandet av hela havsmiljödirektivet med dess elva deskriptorer som i princip täcker in hela havsmiljö-
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
området (se avsnitt ovan). Havs- och vattenmyndigheten har här sett ett behov av fler indikatorer för att kunna ge en rättvisande bild av den samlade utvecklingen. En jämförelse kan göras med uppföljningen av regeringens maritima strategi som totalt har 28 indikatorer varav tio följer upp Hav i balans.
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning som är väl preciserat har indikatorer som ger ett mer relevant underlag för uppföljning och ut- värdering, även om mindre justeringar kan behövas. Detta hanteras närmare i kapitlet Ingen gödning till havet.
Även om antalet miljömålsindikatorer är begränsat är det svårt att i den fördjupade utvärderingen och årliga uppföljningen utläsa vilken indikator, eller del av indikator, som har använts för bedömningen av målet och de olika preciseringarna.
När indikatorerna reviderades 2017 efter vägledning från Natur- vårdsverket, infördes kravet på max fem indikatorer per mål. Indika- torerna skulle även så långt som möjligt kunna uppdateras årligen. Flera relevanta uppföljningsmått som t.ex. bedömning av God miljöstatus enligt havsmiljöförordningen, uppdateras enbart vart sjätte år. Detta är fallet för i synnerhet tre befintliga preciseringar under Hav i balans samt levande kust och skärgård och två preciseringar under Ingen övergödning, som samtliga är direkt knutna till mål i EU-direktiv.
Enligt Miljömålsberedningens bedömning har det här medfört att miljömålsmyndigheterna vid val av indikatorer har fokuserat på sådana som kan uppdateras årligen, men att dessa sällan kan ge en rättvisande bild. Ett exempel är att tre indikatorer används som kan uppdateras årligen (skräp på stränder, miljögifter i sill och strömning och håll- bart nyttjade fisk- och skaldjursbestånd i kust- och hav) för att bedöma utvecklingen av God miljöstatus som omfattar i princip hela havsmiljöns miljötillstånd.
Revideringen av indikatorerna har även lett till brott i viss trend- uppföljning vilket gör det svårt att bedöma effekten av genomförda åtgärder. Exempel på detta är ändrad metod för beräkning av tillför- sel av fosfor och kväve till havet vilket gör det svårt att bedöma effekterna av genomförda åtgärder inom lantbruket mot övergödning.
Miljömålsberedningens genomgång av indikatorerna visar att det ofta är svårt att genom indikatorerna utläsa ”gapet” dvs. avståndet från det uppmätta tillståndet till måluppfyllelse. Havs- och vatten- myndigheten för dock fram att gapet inte främst redovisas genom indikatorerna utan genom åtgärdsuppföljningen, t.ex. åtgärdsrappor-
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
teringen inom vattenförvaltningen. Åtgärdsrapporteringen så som den nu är utformad, är enligt myndigheten inte relevant att använda i miljömålsuppföljningen. Miljömålsberedningen ser det dock som problematiskt att miljömålsuppföljningen inte tydligt redovisar gapet, dvs. avståndet till måluppfyllelse.
Miljömålsberedningen anser att förslaget om att begränsa preci- seringarna till tre stycken som helt harmoniseras med annan pågå- ende uppföljning och utvärdering medför att Havs- och vattenmyn- digheten inte behöver begränsas av miljömålsuppföljningens krav på max fem indikatorer.
Beredningen bedömer att nuvarande miljömålsindikatorer inte ger en tillräcklig och rättvisande bild av måluppfyllelse av miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Andra uppföljningsmått
Det tillåtna antalet miljömålsindikatorer är inte tillräckligt många för att ge en relevant och rättvisande bild av måluppfyllelsen av re- spektive miljökvalitetsmål. Miljömålsmyndigheterna använder därför även ett stort antal s.k. andra uppföljningsmått för att beskriva ut- vecklingen för respektive precisering. Både miljömålsindikatorer och dessa andra uppföljningsmått anges i målmanualer som miljömåls- myndigheterna beslutar om efter vägledning från Naturvårdsverket.
Beredningen har dock inte kunnat utläsa vilka indikatorer och andra uppföljningsmått som har legat till grund för bedömningen i den senaste fördjupade utvärderingen och årliga uppföljningen av de tre miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning och Giftfri miljö. Myndigheterna har inte följt målmanualerna från 2014. Myndigheterna har även använt rapporter, statistik och studier som har bedömts som aktuella vilket har lett till att uppföljningen inte har blivit konsekvent och i alla delar jämförbar med tidigare år.
Nya målmanualer har beslutats av miljömålsmyndigheterna under 2018 och 2019. Beredningen kan inte i nuläget avgöra om dessa kom- mer leda till en mera konsekvent och transparant uppföljning och ut- värdering.
Miljömålsberedningen anser att förslaget om att begränsa preci- seringarna till tre stycken som helt harmoniseras med annan pågå-
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
ende uppföljning och utvärdering medför att Havs- och vattenmyn- digheten minskar behovet av att precisera och särskilt följa upp s.k. andra uppföljningsmått eftersom flera av dessa i praktiken används inom uppföljningen av EU-direktiven.
Begreppsförvirring
Ovan redovisar Miljömålsberedningen merparten av de begrepp som används i uppföljningen och resultatredovisningen av de olika målen. Det är ett omfattande vokabulär som används och det har inte sam- ordnats för de olika målen. Som exempel används begreppen mål- nivå, tröskelvärde, index och referensvärde inom de olika målen för att beskriva det mått på kvaliteten i havsmiljön som ska nås. Även begreppen kriterium, indikator och faktorer används olika för målen.
Omfattningen av olika begrepp gör det svårt för alla som inte är mycket väl insatta i arbetet att förstå på vilka grunder uppföljningen och utvärderingen genomförs. Det stora antalet begrepp och skill- nader i användningen av dem kan även vara en bidragande faktor till att det är svårt att harmonisera resultatanalysen och resultaten. Om- fattningen och den olika användningen och betydelsen av samma begrepp i de olika styrdokumenten är både ett transparensproblem och ett administrativt problem.
Överlappande uppföljning och redovisning inom miljömålssystemet
En del miljömålsindikatorer men även s.k. andra uppföljningsmått, används för att följa upp flera preciseringar både inom samma miljö- kvalitetsmål och till olika mål. Detta verkar särskilt vara förekom- mande för de miljökvalitetsmål som berör havets tillstånd. Ett exem- pel är indikatorer för farliga ämnen som följer upp preciseringar inom både Hav i balans samt levande kust och skärgård och Giftfri miljö. Att indikatorer svarar mot flera mål och preciseringar visar på överlapp mellan mål och preciseringar och också att måluppfyllelse av Hav i balans samt levande kust och skärgård i hög grad är beroende av att flera andra miljökvalitetsmål nås som t.ex. Giftfri miljö och Levande sjöar och vattendrag.
Tabell 11.4. visar att nästan samtliga indikatorer som används i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
används för att följa upp minst två preciseringar. Samtliga fyra indi- katorer som används för att följa upp preciseringen God miljöstatus används även för andra indikatorer. Detta stödjer att flera av preci- seringarna överlappar med varandra och att vissa preciseringar kan anses falla in under de mer övergripande preciseringarna God miljö- status och God ekologisk och kemisk status.
Överlappande uppföljning och redovisning mellan miljökvalitetsmålen och EU-direktiv
Uppföljningen, utvärderingen och resultatredovisningen av samtliga mål för havsmiljöns tillstånd medför en omfattande administration, främst för de nationella myndigheterna och i synnerhet Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna.
Ett omfattande dubbelarbete pågår eftersom uppföljning och rapportering av miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning till stor del omfattar samma frågor som tre EU-direktiven havsmiljödirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirektivet. Ett exempel är att preciseringen God miljöstatus innebär att nå målet God miljöstatus enligt havsmiljöförordningen ska nås. På motsvarande sätt innebär preciseringen God ekologisk och kemisk status att nå målen enligt vattenförvaltningsförordningen.
Havsmiljödirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirekti- vet har sexåriga förvaltningscykler som sinsemellan inte är synkroni- serade. Miljökvalitetsmålen ska följas upp årligen och utvärderas ungefär vart fjärde år. Havs- och vattenmyndigheten har därför enligt Naturvårdsverkets vägledning, beslutat om miljömålsindikatorer eller s.k. andra uppföljningsmått som kan rapporteras med kortare inter- vall än rapporteringen till EU-direktiven. I vissa fall används samma indikator som för uppföljningen av direktiven, men ofta finns det någon justering eller modifiering i miljömålsindikatorn som minskar transparensen och medför extra administration. Detta medför att den årliga uppföljningen och även till viss del den fördjupade utvär- deringen, enbart redovisar en bedömning av utvecklingen för en av- gränsad del av preciseringen. Det ger inte en rättvisande bedömning av måluppfyllelsen.
Ett exempel är att Vattenmyndigheterna ofta kommunicerar kust- vattenförekomster med övergödningsproblem som ett mått på status enligt vattenförvaltningsförordningen. Miljömålsindikatorn som an-
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
vänds är Status på näringsämnen enligt vattenförvaltningsförordningen. Detta är också ett uppföljningsmått som tas fram inom vattenför- valtningen, men som oftast anger en högre status än om indikatorn övergödningsproblem används. Slutsatsen är att båda indikatorerna i sig är korrekta, men att båda används bidrar till oklarhet i förvalt- ningen då de bedömer tillståndet olika och skickar olika signaler om behovet av ytterligare åtgärder.
Statusen i havsmiljön har oftast en långsam respons på ändring i påverkansfaktorer och åtgärder, varför en årlig uppföljning sällan kan säga något om utvecklingen av miljöstatus. I de fall indikatorer ska utformas för årlig uppföljning i miljömålssystemet bör dessa i så fall adressera påverkansfaktorer där trender kan utläsas snabbare, t.ex. som bebyggelse eller bryggor inom strandskyddade områden eller halter av farliga ämnen från avloppsreningsverk.
Beredningen bedömer utifrån bl.a. dessa observationer att det finns en betydande resursvinst i att uppföljningen och rapporteringen inom havsmiljöområdet samordnas och effektiviseras så långt som möjligt.
Bristande harmonisering i genomförande av EU-direktiv
Mål, kvalitetsmått, resultatuppföljning och resultatredovisning av havs- miljödirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirektivet är inte, enligt Miljömålsberednings uppfattning, tillräckligt samordnade.
Detta blir bl.a. tydligt i fastställandet av miljökvalitetsnormer en- ligt 5 kap. 2 § miljöbalken. (Miljökvalitetsnormerna beskrivs närmare i kapitlet om Miljökvalitetsnormer). Det finns även problem med transparensen i vilka kvalitetsmått som används för resultatredovis- ning, främst inom art- och habitatdirektivet. Några av de problem som beredningen har uppmärksammat är bl.a.:
•Målen för de tre direktiven följs upp och rapporteras på olika geo- grafiska skalor. Inom vattenförvaltningen beslutas kvalitetsmått för god ekologisk och kemisk status (miljökvalitetsnormer) för 653 kustvattenförekomster. Inom havsmiljöförvaltningen följs god miljöstatus upp inom de två förvaltningsområdena Östersjön och Nordsjön som vidare delas in i tolv havsbassänger och 29 kust- vattentyper. Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitat-
SOU 2020:83 |
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
direktivet följs upp i två biogeografiska marina områden; marin baltisk och marin atlantisk region.
•Uppföljningen av den biologiska mångfalden i kustområden är inte harmoniserad med arbetet med de tre direktiven. Till exem- pel skiljer sig referensvärden som används för att bedöma gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet från tröskelvärden som används inom havmiljödirektivet för att bedöma God miljö- status.
•Uppföljningen av art- och habitatdirektivet är inte tillräckligt transparant. Ett uppföljningsmått för marina livsmiljöer är typiska arter. Det finns ingen utvecklad metod för hur dessa arter ska spe- cificeras. Artdatabanken har fortfarande inte redovisat bedöm- ningsgrunderna för den senaste rapporteringen av art- och habitat- direktivet som gjordes till EU-kommissionen i mars 2019.
Miljömålsberedningen föreslår, bl.a. i kapitlen om miljökvalitetsnor- mer och åtgärdsprogram, att Havs- och vattenmyndigheten, men även länsstyrelserna ska samordna sitt genomförande av vattenför- valtningen med havsmiljöförvaltningen och förvaltningen av akvatiska arter i art- och habitatdirektivet.
Miljömålsberedningen anser att en viktig insats i en sådan samord- ning är att så långt som möjligt harmonisera uppföljningsmått och målnivåer mellan EU-direktiven. Miljömålsberedningens förslag i kapitlet om Miljökvalitetsnormer om att Havs- och vattenmyndig- heten ska se över och harmonisera miljökvalitetsnormer för kustvatten som beslutas med stöd av havsmiljöförordningen och vattenförvalt- ningsförordningen, är ett viktigt led i att även samordna uppföljning och rapportering. Även förslaget om att Havs- och vattenmyndig- heten ska samordna arbetet med att ta fram referensvärden för marina arter och livsmiljöer enligt art- och habitatdirektivet med indikatorer och tröskelvärden i enlighet med havsmiljödirektivet och kvalitets- faktorer enligt vattendirektivet, är en sådan förutsättning.
Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier, indikatorer och andra mätetal |
SOU 2020:83 |
Indikatorer och tröskelvärden finns även på havsregional nivå
De havsregionala konventionerna, Helcom och Ospar, har en tydlig roll i att samordna EU:s medlemsstater i bedömningen av God miljö- status enligt havsmiljödirektivet i regionen (för närmare beskrivning se avsnitt ovan). Det medför att indikatorer och tröskelvärden i prak- tiken ”förhandlas” i konventionsarbetet. Framför allt är det tröskel- värden som det kan vara svårt att enas om eftersom det är tröskel- värden som anger vilket tillstånd som ska nås, vilket ofta påverkar behovet av att genomföra åtgärder.
En medlemsstat kan låta bli att använda regionalt överenskomna indikatorer och tröskelvärden under förutsättning att detta med- delas övriga länder. Helcom har arbetat fram en lättillgänglig och transparant webblösning där man tydligt kan se vilka indikatorer och tröskelvärden som Helcom har beslutat och vilka deskriptorer enligt havsmiljödirektivet de följer upp. Det är dock inte lika tydligt i Havs- och vattenmyndighetens inledande bedömning av God miljöstatus om myndigheten har använt exakt samma indikator eller en modi- fierad variant eller enbart använt den för vissa bedömningsområden.
12 Miljökvalitetsnormer
Miljömålsberedningen ska bl.a. redogöra för hur existerande styr- medel och åtgärder styr mot havsanknutna miljökvalitetsmål och mål 14 och om de kan bli mer effektiva. Ett sådant existerande styr- medel som kan bli mer effektivt är miljökvalitetsnormer.
De havsanknutna miljökvalitetsmålen nås inte.1 Miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. För att kunna nå det önskade tillståndet och vända den pågående negativa utvecklingen behöver vi ha tillgång till mått på vilken kvalitet som ska nås. För detta ändamål kan vi använda miljökvalitetsnormer.
En miljökvalitetsnorm är en föreskrift om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Miljökvalitetsnormer är alltså bestäm- melser om hur miljön bör eller ska vara beskaffad i olika avseenden. Normerna anger ett tillstånd i miljön, en grad av påverkan eller högsta eller lägsta nivåer av ämnen som ska klaras eller eftersträvas. En miljö- kvalitetsnorm uttrycker således hur miljön ska vara beskaffad – inte hur mänsklig verksamhet ska utformas.2 Normernas syfte är i det här sam- manhanget att visa vilken kvalitet miljön behöver hålla för att vi ska kunna uppnå målen om god ekologisk och kemisk status enligt vattendirektivet och god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet.
Systemet med miljökvalitetsnormer infördes i svensk rätt främst som en följd av Sveriges inträde i EU. I 5 kap. miljöbalken finns de grundläggande svenska reglerna om miljökvalitetsnormer. Preciserade regler om miljökvalitetsnormer finns även i underliggande förord- ningar och föreskrifter.
Reglerna om miljökvalitetsnormer har enligt förarbetena dubbla syften.3 Dels ska de bidra till möjligheterna att komma till rätta med redan existerande miljöproblem, dels ska de vara ett instrument för
1Naturvårdsverket 2019, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019.
2SOU 2005:59, Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och av- gifter, Miljöbalkskommitténs slutbetänkande.
3Prop. 2009/10:184 s. 35.
439
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
att förebygga ännu icke uppkomna problem. Miljöns kvalitet ska be- stämmas utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål, utan hänsyn till tekniska eller ekonomiska förhållanden. Avsikten är att bestämma de förorenings- eller störningsnivåer som utan fara kan belasta människan eller som miljön eller naturen kan utsättas för utan att varaktiga skador eller olägenheter uppkommer.
En miljökvalitetsnorm kan t.ex. ange en högsta eller lägsta halt av ett visst ämne, exempelvis fosfor och kväve, som får förekomma i ett visst geografiskt område, t.ex. en sjö.
Den traditionella regleringen på miljöområdet innebär handlings- regler som är direkt riktade mot de källor som kan ge upphov till miljöstörningar. Miljökvalitetsnormer har det motsatta perspektivet. De utgår från det sammanlagda resultatet för miljön, men ger inga handlingsregler i sig. Miljökvalitetsnormer är därför ett viktigt verk- tyg för att komma till rätta med situationer där flera olika källor bi- drar till t.ex. näringsbelastning eller annan påverkan och krav på åt- gärder måste fördelas mellan flera verksamhetsutövare.4
Olika författningar hänvisar till miljökvalitetsnormer, både för- fattningar som har med vatten- och havsmiljöarbete att göra, t.ex. förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och mussel- vatten, men även inom andra miljöområden, t.ex. förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft.
Miljökvalitetsnormer tillämpas även inom andra områden som inte direkt förknippas med miljöarbete. Enligt plan- och bygglag- stiftningen ska miljökvalitetsnormer följas vid planläggning och lovgivning. Även enligt ellagen (1997:857) och väglagen (1971:978) ska bestämmelser om miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken tillämpas.
Det är myndigheter och kommuner som har ansvar för att miljö- kvalitetsnormer följs och som ska se till att miljökvalitetsnormerna beaktas i framför allt tre olika avseenden, nämligen när de prövar frå- gor om tillstånd till verksamheter och utövar tillsyn mot verksam- heter (miljöprövning och tillsyn), när de fattar andra beslut som t.ex. planering av bebyggelse, infrastruktur och naturskydd (normgiv- ning) och när de genomför de åtgärder som de är skyldiga att genom- föra enligt åtgärdsprogrammen.
4Prop. 2009/10:184 s. 37.
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
12.1Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken
Miljökvalitetsnormer är ett juridiskt bindande styrmedel som in- fördes i och med tillkomsten av miljöbalken 1999. Miljöbalkens be- stämmelser om miljökvalitetsnormer finns i det femte kapitlet.
Miljökvalitetsnormer infördes för att komma till rätta med miljö- påverkan från diffusa utsläppskällor som t.ex. trafik och jordbruk. En miljökvalitetsnorm ska omfatta ett visst geografiskt område, vilket kan vara en vattenförekomst, en kommun, hela landet eller som i havsförvaltningens fall, ett helt havsområde.
Av miljöbalkens 5 kap. 1 § framgår att regeringen för vissa geo- grafiska områden eller för hela landet får meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer).
Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvali- tetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Miljökvalitetsnormer ska enligt 5 kap. 2 § miljöbalken ange:
1.föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan ut- sättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter och som inte får överskridas eller underskridas efter en viss an- given tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder (gränsvärdesnorm),
2.föroreningsnivåer eller störningsnivåer som ska eftersträvas eller som inte bör överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder (målsätt- ningsnorm),
3.högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön, (indikativ norm) eller,
4.de krav i övrigt på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (övrig norm).
Om det behövs ska miljökvalitetsnormerna omprövas.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
Enligt 5 kap. 3 § miljöbalken ska myndigheter och kommuner ansvara för att miljökvalitetsnormer följs.
En myndighet eller en kommun får enligt 5 kap. 4 § miljöbalken inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitets- norm. Denna regel är en följd av den s.k. Weser-domen5 där EU- domstolen fastställde vattendirektivets krav på att vattenkvalitet inte får försämras. Tolkningen i domen som gjorts av kravet får betydelse när tillåtligheten för alla slags verksamheter ska prövas.
Vid prövning för ett nytt tillstånd och vid omprövning av till- stånd ska de bestämmelser och villkor beslutas som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring.
Av 5 kap. 5 § miljöbalken följer att i fråga om miljökvalitets- normer som avses i 2 § första stycket 1, för annat än vatten ska myndigheter och kommuner vid prövning och tillsyn ställa de krav som behövs för att följa en sådan norm. Om det finns ett åtgärds- program som har fastställts för att följa normen, ska det vara väg- ledande för bedömningen av behovet.
Vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännande eller dispens för en verksamhet eller åtgärd som ger en ökad förorening eller stör- ning och kan antas på ett inte obetydligt sätt bidra till att en miljökva- litetsnorm som avses i 2 § första stycket 1 för annat än vatten inte följs, får verksamheten eller åtgärden tillåtas om den
1.är förenlig med ett åtgärdsprogram som har fastställts för att följa normen,
2.förenas med villkor om att vidta eller bekosta kompenserande åtgärder som ökar möjligheterna att följa normen i en utsträck- ning som inte är obetydlig, eller
5EU-domstolen klargjorde i mål C-461/13 (Weserdomen) att vattendirektivets krav på att inte få försämra vattenkvaliteten är strängt. Weserdomen kallas så för att domen aktualiserades av en muddring som skulle genomföras i floden Weser.
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
3.trots att den försvårar möjligheterna att följa miljökvalitets- normen på kort sikt eller i ett litet geografiskt område, kan antas ge väsentligt ökade förutsättningar att följa normen på längre sikt eller i ett större geografiskt område.
Regeringen får enligt 5 kap. 6 § miljöbalken meddela föreskrifter om undantag från förbuden i 4 § första stycket. Sådana föreskrifter får endast avse undantag för att tillgodose allmänna intressen av större vikt eller som det annars finns särskilda skäl för.
12.1.1Vem träffas av miljökvalitetsnormerna?
Miljökvalitetsnormer är inte direkt bindande för enskilda, de är endast bindande för myndigheter och kommuner. En miljökvalitetsnorm säger inget om hur enskilda verksamhetsutövare ska agera eller inte agera för att en viss miljökvalitet ska uppnås eller bibehållas. Miljö- kvalitetsnormer är inga handlingsregler. För att miljökvalitetsnor- merna ska få någon praktisk effekt eller rättslig verkan mot enskilda verksamhetsutövare måste de kopplas samman med andra rättsliga styrinstrument, såsom villkor i ett beslut om tillstånd eller ett före- läggande att vidta åtgärder som meddelats inom ramen för miljö- tillsyn.
Myndigheter och kommuner använder sig av miljökvalitetsnor- merna vid beslutsfattande och myndighetsutövning. Det är också myndigheter och kommuner som har ansvar för att miljökvalitets- normerna uppnås och följs.
12.1.2Miljökvalitetsnormer enligt vattendirektivet
En miljökvalitetsnorm anger en viss miljökvalitet som är godtagbar för ett visst geografiskt område, t.ex. ett vattendrag. Antingen ska miljökvaliteten bibehållas utan att försämras eller så ska den vara upp- nådd vid en viss tidpunkt. En miljökvalitetsnorm beskriver vad miljön tål utifrån vetenskapliga grunder. Miljökvalitetsnorm definieras i vattendirektivet som
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
koncentrationen av ett visst förorenande ämne eller en viss grupp av förorenande ämnen i vatten, sediment eller biota, som, för att skydda människors hälsa och miljön, inte bör överskridas6
12.1.3Miljökvalitetsnormer enligt havsmiljödirektivet
Enligt havsmiljödirektivet ska medlemsländerna uppnå målet god miljöstatus i sina marina vatten senast 2020. De ska vidare definiera en rad miljömål med indikatorer som vägledning för att uppnå god miljöstatus. Miljömålen ska bl.a. utgå från definitionen av god miljö- status enligt direktivet och ta hänsyn till belastning och påverkan. I Sverige genomförs både det övergripande målet god miljöstatus och miljömålen genom miljökvalitetsnormer i enlighet med havsmiljö- förordningen.7
Till skillnad från vattenförvaltningsförordningen fastställs i havs- miljöförordningens 17 § två nivåer av miljökvalitetsnormer. Dels en övergripande norm för Sveriges förvaltningsområden – Nordsjön och Östersjön. Denna norm är likalydande med havsmiljödirek- tivets8 och havsmiljöförordningens mål för havsmiljön, dvs. att en god miljöstatus upprätthålls eller uppnås. Vad som kännetecknar denna norm ska enligt 18 § slås fast av kvalitetsbeskrivningarna i bilaga I till havsmiljödirektivet (de kvalitativa deskriptorerna), dels de mer detaljerade miljökvalitetsnormerna med indikatorer som Havs- och vattenmyndigheten fastställer enligt 19 § havsmiljöförordningen.
Övergripande miljökvalitetsnorm
Innehållet i den övergripande miljökvalitetsnormen god miljöstatus har fastställts av Havs- och vattenmyndigheten i bilaga 2 till före- skriften HVMFS 2012:18. Däri anges de förhållanden som ska råda år 2020 för respektive kvalitativ deskriptor för att normen ska följas. För varje deskriptor finns kriterier och indikatorer för vad som ska bedömas och tröskelvärden som möjliggör en bedömning av den
6Art. l 2, p 35, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (vatten- direktivet).
7Havs- och vattenmyndighetens rapport 2015:30, bilaga 2.
8Art. 1, Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
kvalitetsnivå som uppnåtts för ett enskilt kriterium, och som där- igenom bidrar till bedömningen av i vilken utsträckning god miljö- status enligt bilaga 2 uppnås. Den övergripande normen kommer att refereras till som miljökvalitetsnormen God miljöstatus, i förekom- mande fall även tillsammans med den kvalitetsbeskrivning (deskriptor) som är aktuell, exempelvis med avseende på biologisk mångfald eller tillförsel av energi inbegripet undervattensbuller.
Specifika miljökvalitetsnormer
De mer specifika miljökvalitetsnormerna i HVMFS 2012:18 bilaga 3 ska bidra till att den övergripande normen god miljöstatus för de två förvaltningsområdena kan följas. För respektive miljökvalitetsnorm finns tillhörande indikatorer med målvärden som har till uppgift att verifiera om normen uppnås. Om det förhållande för god miljöstatus som anges för indikatorerna uppnås inom relevant bedömnings- område, följs dessa normer.
12.2Från EU-direktiv till miljökvalitetsnorm
12.2.1Vattendirektivet
Sverige har genomfört vattendirektivet främst genom bestämmelser- na i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen (2004:660).
Inför implementeringen av vattendirektivet menade regeringen att bestämmelserna om miljökvalitet i direktiven oftast har en sådan detaljeringsgrad att de är olämpliga att genomföra i lag. Riksdagen hade därför sedan tidigare i 5 kap. 1 § miljöbalken bemyndigat reger- ingen att meddela de föreskrifter som behövs i fråga om kvaliteten på miljön. Dessa föreskrifter benämns miljökvalitetsnormer. Som bemyndigandet är formulerat skulle det kunna användas för andra typer av bestämmelser än de som omfattas av beskrivningen av miljö- kvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken. Den flexibilitet som behövs för att genomföra olika typer av normer fanns alltså redan i bemyn- digandet.9
Vid implementeringen av vattendirektivet kompletterades bl.a. beskrivningen i 5 kap. 2 § miljöbalken av vad som ska anges i miljö-
9Prop. 2003/04:2, Förvaltning av kvaliteteten på vattenmiljön, s. 22.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
kvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormerna ska kunna avse olika typer av regler för hur miljön ska eller bör vara beskaffad eller normer i övrigt av betydelse för bedömningen av tillståndet i miljön. Det blev möjligt att införa miljökvalitetsnormer som innebar etappvis skärpta krav.10
Beskrivningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken är översiktlig. Normernas innehåll, som ofta följer av olika direktiv på miljöområdet, måste enligt förarbetena variera mellan olika områden och vara detaljerat. Den exakta beskrivningen och innebörden av olika miljökvalitetsnormer, finns därför i de föreskrifter som med- delas med stöd av 5 kap. 1 § miljöbalken.11 Dessa föreskrifter ut- färdas av vattendelegationerna.
Av samma anledning är många av de detaljerade bestämmelserna från vattendirektivet implementerade i svensk rättsordning genom vattenförvaltningsförordningen. Där finns mer detaljerade bestämmel- ser om vattendistrikt och avrinningsområden samt vattenmyndigheter och deras ansvarsområden, både geografiska och administrativa. Även Havs- och vattenmyndigheten samt SGU tilldelas ansvar i vattenför- valtningsförordningen.
Kap. 4 i vattenförvaltningsförordningen specificerar vissa miljö- kvalitetsnormer och överlämnar åt vattenmyndigheterna12 att fast- ställa kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvattenförekomster och skyddade områden i sina respektive vattendistrikt. Vidare följer krav på vattenmyndigheterna att upprätta förvaltningsplaner, åtgärds- program och övervakning enligt kap. 5–7.
Arbetet med genomförande av vattendirektivet är indelat i sexåriga förvaltningsperioder. Allt arbete utgår från att vattendelegationen vart sjätte år ska ta beslut om förvaltningsplan, åtgärdsprogram samt miljö- kvalitetsnormer. Nuvarande förvaltningscykel avslutas 2021. Underla- gen till dessa produkter kommer från arbetsmomenten övervakning, kartläggning och analys (inklusive statusbedömning), samhällsekono- misk konsekvensanalys, miljökvalitetsnormer samt åtgärdsprogram (med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning).
10Prop. 2003/04:2, s. 21.
11Prop. 2003/04:2, s. 32.
12Enligt länsstyrelsernas instruktion (förordning 2017:868) ska det inom länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Götalands län finnas en vatten- delegation, som är ett särskilt beslutsorgan. Bestämmelser om delegationen finns i förord- ningen (2017:872) om vattendelegationer. Vattendelegationerna fattar vattenmyndigheternas beslut.
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
En statusklassning genomförs av vattenmyndigheterna för samt- liga ytvattenförekomster. Statusklassningen regleras genom Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter för klassificering och miljö- kvalitetsnormer (HVMFS 2013:19).13 Det fanns vid statusklassningen 2016 totalt 23 194 ytvattenförekomster fördelade på 15 096 vattendrag, 7 426 sjöar, 653 kustvatten samt 19 utsjövattenförekomster.14
Med utgångspunkt i statusklassningen beslutar vattenmyndig- heten en miljökvalitetsnorm för respektive vattenförekomst. Miljö- kvalitetsnormen kan sättas till hög eller god ekologisk status samt god kemisk status. Det är denna miljökvalitetsnorm som kommer vara miljömålet för vattenförekomsten och som uppföljningen ut- värderas mot. Även miljökvalitetsnormerna beslutas utifrån Havs- och vattenmyndighetens föreskrift (HVFMS 2013:19).
Enligt vattendirektivets artikel 11, ska ett åtgärdsprogram tas fram för att uppnå målen, dvs. miljökvalitetsnormerna. Upprättande av åtgärdsprogram förutsätter att en ny klassificering (statusklass- ning) av vattenförekomsterna genomförs varje förvaltningscykel.
För alla vattenförekomster utgår man från vilken ekologisk status eller potential respektive kemisk ytvattenstatusklassificering före- komsten har när man sätter miljökvalitetsnormen.
För en vattenförekomst som har hög ekologisk statusklassificer- ing, ska även miljökvalitetsnormen fastställas till hög ekologisk status. Om vattenförekomstens ekologiska status har klassificerats som god, måttlig, otillfredsställande eller dålig, ska miljökvalitetsnormen fast- ställas till god ekologisk status. Är vattenförekomstens status sämre än god status kan man tillämpa undantag (se figuren nedan). Beslut om undantag genomförs med stöd av 4 kap. 9–11 §§ vattenförvalt- ningsförordningen och varje beslut om undantag ska tydligt motiveras.
13HVMFS 2013:19, Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljö- kvalitetsnormer avseende ytvatten.
14VISS utdrag för förvaltningscykel 2 (2010–2016).
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
Figur 12.1 Process för beslut om miljökvalitetsnorm för ekologisk ytvattenstatus
Källa: Vattenmyndigheternas webbplats.
12.2.2Havsmiljödirektivet
Havsmiljödirektivet ska vara en ram inom vilken medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som behövs för att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus i den marina miljön senast 2020. Marina strategier ska utarbetas och genomföras för att bl.a. skydda och bevara den marina miljön samt förhindra och minska utsläpp i den marina miljön, i syfte att fasa ut föroreningar för att säkerställa att det inte finns någon betydande inverkan på eller betydande risk för den marina biologiska mångfalden, de marina ekosystemen, människors hälsa eller ett legitimt utnyttjande av haven. Direktivet ska bidra till sam- stämmighet mellan olika politikområden, överenskommelser och lagstiftningsåtgärder som påverkar den marina miljön samt syfta till att säkerställa integrering av miljöhänsyn i dessa.
Havsmiljöförvaltning enligt havsmiljödirektivet görs i olika steg. Varje EU-land ska bl.a. bedöma miljöstatus i sina havsområden, definiera vad god miljöstatus är, fastställa miljökvalitetsnormer och indikatorer, ta fram övervakningsprogram för havsmiljön och, om det behövs, åtgärdsprogram för att nå eller upprätthålla god miljö- status. Allt detta ingår i Sveriges marina strategi för Nordsjön och Östersjön för perioden 2018–2023.
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
Varje förvaltningsperiod är sex år och samma regler gäller för alla EU-länder. Direktivet omfattar alla marina vatten inom EU, inklu- sive den ekonomiska zonen. I kustzonen överlappar direktivet med ramdirektivet för vatten.
Havsmiljödirektivet införlivades 2010 i svensk lagstiftning via havs- miljöförordningen (2010:1341) som är meddelad med stöd av 5 kap. miljöbalken.
Enligt 6 § ska Sverige delas in i två förvaltningsområden, Nord- sjön och Östersjön. Havs- och vattenmyndigheten utses i 8 § till myndighet som ansvarar för havsmiljöförvaltning enligt artikel 7 i havsmiljödirektivet.
I 9 § fastslås sexåriga förvaltningsperioder där man i varje period för ett havsområde ska göra en inledande bedömning av miljötill- ståndet, slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus, ta fram miljökvalitetsnormer med de indikatorer som ska användas för att bedöma om den goda miljöstatusen upprätthålls eller nås, ta fram och genomföra ett program för övervakning av att miljökvalitets- normerna följs, och slutligen ta fram och genomföra ett program för de åtgärder som ska vidtas för att upprätthålla eller nå en god miljö- status. Allt detta i enlighet med direktivets artiklar 8–16.
I 17 § fastslås att havsmiljöförvaltningen ska innebära att en god miljöstatus upprätthålls eller nås. Detta är en miljökvalitetsnorm en- ligt 5 kap. 2 § 4 p. miljöbalken.
Enligt 18 § ska Havs- och vattenmyndigheten slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus och då ta hänsyn till fysikalisk- kemiska förhållanden, livsmiljöer, biologiska förhållanden, hydro- morfologi samt andra relevanta förhållanden och faktorer i fråga om belastning och påverkan som anges i bilaga III till havsmiljödirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten ska vidare enligt 19 § ta fram miljö- kvalitetsnormer med indikatorer som innebär att en god miljöstatus kan nås. I fråga om kustvatten ska miljökvalitetsnormerna endast omfatta de aspekter på kustvattnets kvalitet som inte omfattas av vattendirektivet eller annan relevant EU-lagstiftning.
I 20 § tilldelas Havs- och vattenmyndigheten föreskriftsrätt för miljökvalitetsnormer som även ska typindelas enligt 5 kap. 2 § miljö- balken.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
Havs- och vattenmyndigheten fastställer genom föreskrift HVMFS 2012:18 bilaga 2, del A, vad som kännetecknar god miljö- status i havsmiljön för Östersjön och Västerhavet.15 Den senaste uppdateringen av vad som kännetecknar god miljöstatus genom- fördes 2018. Bilaga 2 specificerar för var och en av de elva deskrip- torerna ett eller flera kriterier som enligt definitionen i havsmiljö- direktivet ska vara ett särskiljande tekniskt kännetecken som har nära samband med den kvalitativa deskriptorn.16
Ett kriterium kan ha flera indikatorer som gemensamt gör det möjligt att bedöma kriteriet. För varje indikator ska ett tröskelvärde anges. Indikatorer och tröskelvärden framgår av HVMFS 2012:18 bilaga 2, del B.
Kriterier, indikatorer och tröskelvärden för god miljöstatus följer av bilagan till EU:s kommissionsbeslut från 2017 och har i enlighet med direktivet och kommissionsbeslutet till stor del samordnats inom de regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar.17 Det medför i praktiken att även om Havs- och vattenmyndigheten i enlighet med Havsmiljöförordningen ska fastställa god miljöstatus så tas underlag till beslut fram på unions- eller havsregional nivå.
12.2.3Tillstånds-, påverkans- och belastningsnormer
Vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer anger ett tillstånd i natur- miljön. Normen baseras på biologiska, hydromorfologiska och fysi- kalisk-kemiska bedömningsgrunder som innehåller referensvärden eller referensförhållanden och klassgränser för en kvalitetsfaktor som pekar ut ett miljötillstånd.
Havsmiljöförvaltningens miljökvalitetsnormer kan delas in i normer för tillstånd och normer för påverkan och belastning. Den övergri- pande miljökvalitetsnormen God miljöstatus kännetecknas av ett an- tal kvalitativa deskriptorer (se ovan) som anger ett tillstånd i natur- miljön.
Direktivets specifika miljökvalitetsnormer enligt 19 § havsmiljö- förordningen är normer för belastning och påverkan som påverkar
15Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön.
16Definition enligt havsmiljödirektivet.
17EU-kommissionens beslut (EU) 2017/848 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervak- ning och bedömning.
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
möjligheten att nå god miljöstatus och som listas i havsmiljödirek- tivet bilaga III tabell 2. Normer har beslutats för följande belast- ningar på miljön: tillförsel av näringsämnen och organiskt material, tillförsel av farliga ämnen, biologisk störning, fysisk störning samt skräp och buller (HVMFS 2018:18).
Tillstånd beskriver miljöns fysiska, kemiska och biologiska egen- skaper. Indikatorer på tillstånd mäter t.ex. enskilda arters hälsotill- stånd, sammansättning av samhällen, utbredning av livsmiljöer eller koncentrationer av naturligt förekommande kemiska och fysiska komponenter.
Påverkan beskriver effekter av mänskliga aktiviteter på ekosyste- mets olika komponenter. Påverkan kan mätas med påverkansindika- torer, t.ex. antalet oljeskadade fåglar, bifångster av däggdjur i fisket eller könsbyte (imposex) hos snäckor som följd av exponering för farliga ämnen. Förekomst av syntetiska farliga ämnen är i sig ett tecken på påverkan av mänskliga aktiviteter.
Belastning beskriver de faktorer som orsakar förändringar i miljöns tillstånd. Belastningsindikatorer mäter omfattning av utsläpp och graden av nyttjande t.ex. den mängd näringsämnen som tillförs havet från mänskliga aktiviteter, antalet främmande arter som tillförs havet via fartygstrafik eller hur mycket fisk som tas upp av fiskeverksam- heten.
Tillstånd, påverkan och belastning är tätt sammanlänkande och kan användas för att beskriva orsakssamband mellan mänskliga akti- viteter och miljöns tillstånd och därmed också ge vägledning till vilka aktiviteter som behöver åtgärdas för att miljöstatusen ska förbättras.
Vad som utgör påverkans- respektive tillståndsindikatorer är ibland svårt att strikt kategorisera. Djuputbredning av makrovege- tation beskriver t.ex. miljöns tillstånd, medan minskad djuputbred- ning indikerar påverkan av ökad tillförsel av näringsämnen.18
18God havsmiljö 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön Del 2: God miljöstatus och miljökvalitetsnormer, Havs- och vattenmyndighetens rapport 2012:20, s. 18 f.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
12.2.4Naturvårdsdirektiven art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet
Art- och habitatdirektivet19 och fågeldirektivet20 har förts in i svensk rätt genom 7 kap. 28–29 §§ miljöbalken, förordningen om områdes- skydd (1998:1252) och artskyddsförordningen (2007:845).
Direktivens syften är att säkerställa Gynnsam bevarandestatus för utpekade arter och livsmiljöer. Gynnsam bevarandestatus beskriver det tillstånd som ska uppnås för att en art eller naturtyp ska kunna finnas kvar långsiktigt. Medlemsstaterna ska också utse ett ekologiskt sammanhängande nätverk av naturområden s.k. Natura 2000-områden.
I direktivens genomförande i svensk rätt finns ingen motsvarande koppling till miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken som för vatten- direktivet och havsmiljödirektivet. Bevarandestatus bedöms genom summan av de faktorer som påverkar en art, eller en livsmiljö och dess typiska arter, och som på lång sikt kan påverka naturlig utbred- ning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt. Naturvårdsverket beslutar om s.k. referensvärden som är kriterier för naturtypen eller arten, för att den ska kunna anses ha en gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå och är det värde på vilken bedömningen av måluppfyllelse vilar.
Det finns kopplingar till naturvårdsdirektiven i både vattendirektivet och havsmiljödirektivet som har betydelse för miljökvalitetsnor- merna. Enligt vattendirektivets artikel 4 ska miljökvalitetsnormerna nås i alla områden som är skyddade enligt EU-direktiv (naturvårds- direktiven, badvattendirektivet) senast 2015. Detta medför ett sär- skilt krav på att normer medlemsstaten har beslutat i enlighet med vattendirektivet ska nås, men ställer inget krav på att normerna ska sättas med hänsyn till eller samordnas med referensvärden för arter och livsmiljöer i det skyddade området. I det senaste beslutet om föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten har det föreskrivits att vattenmyndigheten, innan den fast- ställer en miljökvalitetsnorm för en ytvattenförekomst med kopp- ling till ett skyddat område, först ska bedöma om bestämmelserna för det skyddade området ställer särskilda krav avseende en enskild parameter eller kvalitetsfaktor.
19Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (Art- och habitatdirektivet).
20Rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (Fågel- direktivet).
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
I havsmiljödirektivet finns ingen motsvarande koppling till att normerna ska nås i skyddade områden. Däremot föreskriver direktivet i artikel 13.4 att åtgärdsprogram ska omfatta geografiska skyddsåt- gärder för att bidra till att skapa sammanhängande och representativa nätverk med marina skyddsområden som inkluderar Natura-2000 områden. I beslutet från EU-kommissionen 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, skriver kommissionen att för att garantera större enhetlighet och jämförbarhet på unionsnivå mellan medlemsstaternas fastställande av god miljöstatus och för att undvika onödiga överlappningar, är det lämpligt att beakta de relevanta befintliga standarder och meto- der för övervakning och bedömning som fastställts i unionslagstift- ningen, däribland naturvårdsdirektiven. I kommissionens beslut som fastställer kriterier för de kvalitativa deskriptorerna uppges för flera, särskilt för biologisk mångfald, att arter och livsmiljöer i naturvårds- direktiven ska inkluderas och att bedömningen ska samordnas.
12.3Åtgärdsprogram enligt 5 kap. miljöbalken
Enligt 5 kap. 7 § miljöbalken ska, om det behövs för att följa en miljö- kvalitetsnorm, regeringen eller den eller de myndigheter eller kommu- ner som regeringen bestämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram tas i dag fram enligt vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen. Åtgärdsprogram beskrivs närmare i kapit- let om Åtgärdsprogram och åtgärder.
Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område inte kan följas på grund av att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, ska ett förslag till åtgärdsprogram upprättas för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att följa nor- men förekommer.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogrammet ska bl.a. innehålla
1.uppgifter om den eller de miljökvalitetsnormer som ska följas,
2.uppgifter om de åtgärder som myndigheter eller kommuner be- höver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska följas, vilka myn- digheter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärderna behöver vara genomförda,
3.uppgifter om hur krav på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor som påverkar möjligheterna att följa miljökvali- tetsnormerna och mellan olika åtgärder som avses i 2,
4.i fråga om åtgärder för att följa en miljökvalitetsnorm som avses i 2 § första stycket 1, uppgifter om den förbättring som var och en av åtgärderna bedöms medföra och hur åtgärderna tillsammans bedöms bidra till att normen följs.
Ett åtgärdsprogram ska omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år. Regeringen ska enligt 5 kap. 12 §, i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas, besluta vilka som ska kontrollera att en miljö- kvalitetsnorm följs. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om provtagning och andra meto- der för att kontrollera att en miljökvalitetsnorm följs samt om god-
kännande av mätmetoder och mätutrustning.
12.4Miljökvalitetsnormer för kust och hav – en del av ett rättsligt system vid tillämpning i tillsyn, prövning och planläggning
Miljökvalitetsnormerna för kust och hav tillämpas i enlighet med samma bestämmelser som gäller övriga miljökvalitetsnormer beslutade av regeringen eller andra ansvariga myndigheter.
Tillämpningen aktualiseras i olika sammanhang vid bl.a. fysisk planering enligt plan- och bygglagen (2010:900) och tillståndspröv- ning och tillsyn enligt miljöbalken som en följd av det rättsliga ram- verk som reglerar alla typer av miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljö- balken. Detta oavsett om normerna avser buller, luft, vatten eller havsmiljön. Den rättsliga tillämpningen är därför, enligt Havs- och
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
vattenmyndigheten, en utgångspunkt för utarbetande av de åtgärder som ingår i åtgärdsprogrammet.
Åtgärdsprogram kan i sin tur vara vägledande när myndigheter planerar eller ställer specifika krav för att miljökvalitetsnormer ska kunna följas och ska i den mån de har betydelse för en viss prövning finnas med som underlag i mål eller ärenden enligt miljöbalken.21
12.4.1Tillstånd och tillsyn
Myndigheter, inklusive domstolar, som ska tillståndspröva eller ut- öva tillsyn över en verksamhet utifrån miljöbalkens bestämmelser, är ansvariga för att miljökvalitetsnormerna följs.22 Detta ansvar utövas genom att beakta normerna både vid tillståndsprövning och utövande av tillsyn och ställa de krav på försiktighetsmått som behövs.
I de fall där miljökvalitetsnormerna ingår i prövning av enskilda verksamheter eller beaktas i en planeringsprocess är det rättsväsen- det som genom innehållet i sina avgöranden har det yttersta tolk- ningsföreträdet för hur de normer som berör havsmiljön ska tillämpas i praktiken.
Här råder viss skillnad i tillämpningen av miljökvalitetsnormer enligt vattendirektivet och miljökvalitetsnormer enligt havsmiljö- direktivet. I den tidigare nämnda Weser-domen fastställde EU-dom- stolen vattendirektivets krav på att vattenkvalitet inte får försämras. Det, liksom kravet på att inte äventyra uppnåendet av en kvalitets- norm, är bindande i enskilda prövningar. Det har föranlett ändringar
imiljöbalken, det s.k. icke-försämringskravet, men det har alltså tolkats gälla enbart i prövning gentemot miljökvalitetsnormer enligt vattendirektivet.23
Prövning och tillsyn är viktiga verktyg för att skydda havsmiljön. Viktiga regelverk här är miljöbalken (1998:808), lag om Sveriges eko- nomiska zon (1992:1140) och kontinentalsockellagen (1966:314) samt medföljande förordningar till dessa.
216 kap. 19 § miljöbalken.
225 kap. 3 § miljöbalken.
23EU-domstolens dom C-535/18 från den 28 maj 2020 kan komma att medföra nya tolkningar i detta avseende.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
12.4.2Fysisk planering av kust och hav
Havsplanering är ett viktigt verktyg för havens långsiktiga förvalt- ning och utveckling. Den behövs för att länka samman all planering och förvaltning som rör våra havsområden. Planeringen innebär att nyttjande, utveckling och bevarande vägs mot varandra. När det gäller den fysiska planeringen till havs ska de havsplaner som Havs- och vattenmyndigheten tar fram och regeringen beslutar om, utformas så att de bl.a. bidrar till att vi når och upprätthåller god miljöstatus i havsmiljön.24
Havsplanerna omfattar Sveriges havsområden, territorialhavet och ekonomisk zon, men inte området närmast kusten. Kommunerna sköter planeringen av kusten i sin översiktsplanering. Kommuner är enligt plan- och bygglagen skyldiga att beakta beslutade miljökvali- tetsnormer i sin översiktsplanering och när de tar fram detaljplaner.
Länsstyrelserna har här en viktig roll i att övervaka att kommu- nerna tar sitt ansvar, på samma sätt som när det gäller t.ex. riksin- tressen.25 Sverige har närmare 90 kustkommuner. Kommungränsen i havet går vid tolv nautiska mil (cirka 22 kilometer) från baslinjen.26 Det innebär att havsplanerna och den kommunala planeringen över- lappar varandra från en nautisk mil ut till tolv nautiska mil från bas- linjen.
12.4.3Överlappande direktiv
Eftersom landbaserad belastning i hög grad påverkar havsmiljön så blir vattenförvaltningen viktig också för att nå god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen. Detta även enligt principen från källa till hav. Havsmiljöförordningens räckvidd sträcker sig från strandkanten ut till och med den ekonomiska zonen.
Detta innebär att både vattenförvaltningens och havsmiljöförvalt- ningens miljökvalitetsnormer gäller för kustvattnet. Kustvattnet blir därför centralt i en ekosystembaserad förvaltning. Indikatorer för bedömning av god miljöstatus enligt 17 § havsmiljöförordningen som
244 § havsplaneringsförordningen (2015:400).
252 kap. 10 och 16 §§, 3 kap. 5 §, 5 kap. 14 och 16 §§ och 11 kap. 10 § plan- och bygglagen (2010:900).
26Baslinjen är ett begrepp som används för att ange varifrån en stat, enligt reglerna i FN:s havsrättskonvention, beräknar sitt territorialhav och sin ekonomiska zon. Den normala bas- linjen för beräkning av bredden på territorialvattnet eller den ekonomiska zonen är lågvatten- linjen utmed kusten sådan den angivits i av kuststaten officiellt erkända sjökort.
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
berör samma sak som vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer för ekologisk eller kemisk status har samma värden för att indikatorerna ska anses uppfyllda.
När det gäller miljökvalitetsnormer enligt 19 § havsmiljöförord- ningen har tillämpningsområdet begränsats till respektive havsbassängs utsjövatten i de fall de avsett bedömning av något som även finns med som en parameter i de miljökvalitetsnormer för ekologisk och kemisk status som vattenmyndigheterna fastställt. För kustvattnet, ska normer- na endast omfatta de aspekter på kustvattnets kvalitet som inte omfattas av vattenmiljödirektivet eller annan relevant EU-lagstiftning.27
12.4.4Den gemensamma fiskeripolitiken
EU:s gemensamma fiskeripolitik28 syftar bl.a. till att säkerställa att verksamheten i fiskeri- och vattenbrukssektorerna är miljömässigt håll- bar på lång sikt. EU:s gemensamma fiskeripolitik finns närmare be- skrivet i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen.
En viktig målsättning är målet om maximalt hållbart uttag (MSY) till 2020. Av målparagrafen29 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken framgår att
den gemensamma fiskeripolitiken ska särskilt vara förenlig med unionens miljölagstiftning, särskilt med målet att uppnå en god miljöstatus senast 2020 i enlighet med artikel 1.1 i direktiv 2008/56/EG, samt med unionens övriga politik.
Den viktigaste mekanismen inom fiskeripolitiken när det gäller fiskbeståndens förvaltning är beslut om kvoter. Kvoterna beslutas av EU-rådet, men behandlas först i de regionala samarbetsorganen BALTFISH30 i Östersjön och Scheveningen31 i Nordsjön samt inom de regionala rådgivande nämnderna.32 Kvoterna baseras på vetenskaplig
2719 § 4 p. havsmiljöförordningen (2010:1341), jfr artikel 3(1)(b) havsmiljödirektivet.
28Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
29Art. 2, paragraf 4j förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
30BALTFISH skapades på svenskt initiativ 2009 och är ett forum för de Östersjöländer som är medlemmar i EU att diskutera fiskeriförvaltningsfrågor som är relevanta för regionen. Sedan reformen av den gemensamma fiskeripolitiken används BALTFISH också som regio- nalt forum där medlemmarna kan diskutera och lämna in gemensamma rekommendationer till kommissionen i syfte att nå vissa av de mål som pekas ut av EU.
31Scheveningen motsvarar BALTFISH i Nordsjön.
32De rådgivande nämnderna är en del av regionaliseringen inom EU:s gemensamma fiskeripolitik. De rådgivande nämnderna består av företrädare från näringen och andra intressegrupper och förser kommissionen och medlemsländerna med rekommendationer i förvaltningsfrågor. Det kan gälla råd om bevarandeåtgärder, samhällsekonomiska aspekter av förvaltningen och enklare regler.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
rådgivning från Internationella havsforskningsrådet, ICES. ICES råd svarar strikt på de frågor som ställs av EU-kommissionen. Råden från ICES ges per fiskart och bestånd och baseras på ett antal variabler för att kunna bedöma när ett bestånd ligger på MSY. Dessa variabler är bl.a. fiskedödlighet (fångsttryck), rekrytering och beståndsstorlek.
Havsmiljödirektivet inkluderar kvalitativa deskriptorer och därmed beslutade kriterier för kommersiella fiskbestånd och även marina näringsvävar där fisk är en viktig komponent. Miljökvalitetsnormer för kommersiella fiskpopulationer har beslutats under normer för biologisk störning.33 Dels ska långsiktigt hållbara fiskbestånd uppnås, dels ska fisksamhället i stort ha sådana egenskaper att viktiga funk- tioner i näringsväven upprätthålls. Åtgärder som bidrar till att upp- fylla havsmiljödirektivet kan vidtas inom den gemensamma fiskeri- politiken samt genom nationella åtgärder.
ICES används nu även i större utsträckning för att ge råd om t.ex. vissa indikatorer och tröskelvärden i enlighet med havmiljödirek- tivet, men än så länge är detta en rådgivningsprocess som till stor del är frikopplad från fiskeripolitiken.
12.5Överväganden och förslag
Miljökvalitetsnormer är, som beskrivits ovan, inte ett homogent be- grepp. I miljöbalken definieras fyra olika typer av miljökvalitets- normer; gränsvärdesnormer, målsättningsnormer, indikativa normer och övriga normer. En miljökvalitetsnorm kan vara ett mått för ett tillstånd i hela Östersjön och det kan också vara ett mått för ett tillstånd i en enskild grund vik. Miljökvalitetsnormerna förekommer
isammanhang med stora övergripande EU-direktiv liksom i detal- jerade bilagor till myndigheters föreskrifter. Det gör att det är svårt att betrakta miljökvalitetsnormerna som en enhetlig grupp av be- stämmelser som man kan ta ett samlat grepp om.
Samtidigt är det miljökvalitetsnormerna som kan bygga upp bilden av vilken kvalitet som behöver uppnås för alla samverkande faktorer
ihavets ekosystem. Miljökvalitetsnormerna bestämmer en gräns för vilken kvalitet som miljön minst måste ha.34
33C.3 och C.4 i HVMFS 2012:18, bilaga 3.
34Michanek, G. och Zetterberg, C. 2017, Den svenska miljörätten, 4:e upplagan, s. 164.
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
Miljökvalitetsnormer för hav- och kustvatten bör ligga till grund för utformning av åtgärdsprogram och övriga styrmedel och åt- gärder som behövs för att de havsanknutna miljömålen ska nås.
Miljökvalitetsnormer kan bidra med bl.a.:
•en uppsättning tydliga kvalitetsmått för vilket miljötillstånd som ska nås,
•en uppsättning tydliga kvalitetsmått för väl fungerande ekosystem,
•att tillsammans med miljöövervakningsdata ge underlag för att bedöma måluppfyllelse och gapet,
•underlag för att ta fram ändamålsenliga och prioriterade åtgärds- planer för en samlad vatten- och havsförvaltning,
•ändamålsenligt underlag för planering, tillståndsgivning, tillsyn och annan myndighetsutövning.
Mer funktionella miljökvalitetsnormer bör även kunna bidra till att ”rensa” bland nuvarande preciseringar, indikatorer m.m. som är kopp- lade till mål för havsmiljöns tillstånd. T.ex. blir flera preciseringar under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård överflödiga. Se vidare i kapitlet Havsmiljöarbetet har många mål, kri- terier, indikatorer och andra mätetal.
Ett förtydligande av miljökvalitetsnormerna kan även sätta ytter- ligare press på att inkludera miljöhänsyn i samhällsutvecklingen när det gäller byggande, infrastruktur, avfallshantering, sjöfart m.m.
Myndigheter och kommuner som beredningen har varit i kontakt med lyfter fram att i vatten- och havsmiljöarbetet är det EU-direk- tiven, som t.ex. havsmiljödirektivet och vattendirektivet, som har den drivande kraften i arbetet. Miljökvalitetsmålen finns med i myndig- heternas arbete, men är inte styrande i arbetet på samma sätt som direktiven.35
Direktiven har införlivats i svensk rättsordning genom rättsakter baserade på miljöbalken (1998:808). Där definieras termen miljö- kvalitetsnorm i svensk rätt, och där ges dessutom stöd åt en rad andra författningar som specificerar miljökvalitetsnormer.
Miljökvalitetsnormer åberopas i en rad olika nationella författ- ningar. Det gäller naturligtvis författningar som har med vatten- och
35Slutsatser från workshoppar med Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelser och kom- muner.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
havsmiljöarbete att göra, t.ex. förordningen (2001:554) om miljö- kvalitetsnormer för fisk- och musselvatten, men även inom andra miljöområden, t.ex. förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft.
Miljökvalitetsnormerna åberopas också inom andra områden som inte direkt förknippas med miljöarbete. Enligt plan- och bygglagstift- ningen ska miljökvalitetsnormer följas vid planläggning och lov- givning. Även enligt ellagen (1997:857) och väglagen (1971:978) ska bestämmelser om miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken tillämpas.
Att miljökvalitetsnormer nämns i dessa författningar kan fel- aktigt ge uppfattningen att de inte skulle gälla vid beslut enligt annan lagstiftning om det inte hade tydliggjorts. Så är det alltså inte. Dels gäller miljöbalken parallellt med annan lagstiftning så länge det inte har tydliggjorts att miljöbalken inte ska tillämpas, dels följer av EU- rätten att miljökvalitetsnormerna också måste tillämpas vid beslut enligt annan lagstiftning.
Kommuner och länsstyrelser som beredningen talat med vittnar om att miljökvalitetsnormerna inom vattenförvaltningen har en in- verkan särskilt vad gäller miljöprövning och tillsyn. Normerna har även inverkan på utformningen av detaljplaner enligt PBL.
Både kommuner och länsstyrelser vittnar samtidigt om att miljö- kvalitetsnormerna inom havsmiljöförvaltningen har liten eller mycket liten inverkan för tillståndsgivning, normgivning och tillsyn.
För att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken ska kunna bli ett så effektivt verktyg som möjligt i havsmiljöarbetet bedömer beredningen att det behövs ett antal justeringar i fråga om
1.hur miljökvalitetsnormerna utformas och för vilka bedömnings- områden (skala) de ska tillämpas, samt
2.den organisatoriska strukturen för beslut av miljökvalitetsnormer.
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
12.5.1Harmonisering av miljökvalitetsnormer
Förslag:
–att Havs- och vattenmyndigheten i sin instruktion får ett sär- skilt ansvar för att säkerställa ett samordnat genomförande av vattenförvaltningen, havsmiljöförvaltningen och art- och habitat- direktivet för akvatiska arter och livsmiljöer,
–att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att till senast 2023 se över och harmonisera miljökvalitetsnormer för kustvatten som beslutas med stöd av 20 § havsmiljöför- ordningen (2010:1341) och 4 kap. 1 § vattenförvaltningsförord- ningen (2004:660),
–att bedömningsområden för miljökvalitetsnormer som beslu- tas med stöd av 20 § havsmiljöförordningen, där det är möjligt, ska överensstämma med vattenförvaltningens kustvattenföre- komster.
Varför behövs en harmonisering?
Som tidigare har beskrivits har EU-direktiven som rör havsmiljö- arbetet kommit under olika decennier. De har tagits emot under olika epoker av Sveriges nationella miljöarbete och därför imple- menterats på olika sätt i svensk rättsordning. De områden som direk- tiven omfattar överlappar i bland varandra, både geografiskt och arts- mässigt vilket kan leda till otydlighet i vad som ska gälla. Dessutom medför det fler parametrar att följa upp och förhålla sig till än vad som egentligen skulle behövas.
Miljömålsberedningen ser därför skäl att harmonisera genom- förandet av de EU-direktiv som sätter mål för havsmiljöarbetet. De direktiv som omfattas av förslagen i detta kapitel har det gemensamt att de sätter mål för havsmiljöarbetet, till skillnad från t.ex. havs- planeringsdirektivet som är mer operativt utformat och kan ses som ett verktyg för att nå de uppsatta målen.
Havs- och vattenmyndigheten har påpekat att det skulle underlätta om 5 kap. 2 § miljöbalken skulle kunna tolkas i lite vidare bemär- kelse. Begränsningen inom vattenförvaltningen att miljökvalitetsnor- mer endast kan sättas baserat på bedömningsgrunderna i Havs- och
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
vattenmyndighetens klassificeringssystem medför att andra stör- ningar och föroreningar som påverkar status inte kan fångas in. Detta medför i förlängningen att det är svårare att knyta normerna direkt till åtgärder i åtgärdsprogrammen.
Miljömålsberedningen bedömer att en harmonisering och bättre samordning av miljökvalitetsnormerna mellan direktiven bör kunna bidra till att ta fram normer för belastning och påverkan genom att sådana kan beslutas med stöd i havsmiljöförordningen, även för sådan belastning och påverkan som medför att normerna för till- stånd enligt vattenförvaltningen inte nås. Genom en sådan harmoni- sering och samordning kan i större utsträckning hänsyn även tas till arter i Natura 2000-områden och normerna kopplas mer direkt till en möjlig åtgärd.
Kvalitetsbeskrivningarna 18 § havsmiljöförordningen är också miljökvalitetsnormer
Enligt 17 § havsmiljöförordningen är god miljöstatus i sig en miljö- kvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § första stycket 4 miljöbalken för Nord- sjön respektive Östersjön. God miljöstatus kännetecknas vidare enligt 18 § av kvalitetsbeskrivningar i havsmiljödirektivets bilaga I, de kvalitativa deskriptorerna. Enligt 18 § havsmiljöförordningen ska Havs- och vattenmyndigheten med stöd i kvalitetsbeskrivningarna i bilaga I till havsmiljödirektivet och kommissionsbeslutet slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus i Nordsjön och Östersjön. Havs- och vattenmyndigheten ska vidare enligt 19 § för Nordsjön och Östersjön ta fram miljökvalitetsnormer med indikatorer som avses i 9 § 3, dvs. som ska användas för att bedöma om den goda miljöstatusen upprätthålls eller nås. Av 20 § följer att Havs- och vatten- myndigheten får meddela sådana föreskrifter som avses i 18 och 19 §§ (miljökvalitetsnormer).
Lydelsen i 20 § måste enligt beredningens mening kunna tolkas så att de föreskrifter som följer av både 18 och 19 §§ är miljökvali- tetsnormer.
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
Vattendirektivet och havsmiljödirektivet – harmonisering av miljökvalitetsnormer i kustvatten
Geografisk indelning av havs- och kustområden
Nordsjön och Östersjön är Sveriges två förvaltningsområden enligt havsmiljöförordningen. De täcker hela Sveriges havsområde. Förvalt- ningsområdenas geografi är indelad i bedömningsområden. Bedömnings- områdena används för att definiera inom vilket område en bedömning ska göras. De är alltså geografiskt en avgränsad del av ett förvalt- ningsområde. Det finns fyra olika typer av bedömningsområden i havsförvaltningen och ett i vattenförvaltningen:
1.Grupp av havsbassänger (3 st.), Bottniska viken, Egentliga Öster- sjön och Västerhavet.
2.Havsbassänger (12 st.), Skagerrak, Kattegatt, Öresund, Arkona- havet och S Öresund, Bornholmshavet och Hanöbukten, Ö Got- landshavet, V Gotlandshavet, N Gotlandshavet, Ålands hav, Botten- havet, N Kvarken och Bottenviken.
3.Utsjövatten (11 st.), samtliga havsbassänger har ett tillhörande utsjövatten utom Öresund.
4.Kustvattentyper (27 st.), vattnet mellan strandlinjen och en nautisk mil utanför baslinjen.
Enligt vattenförvaltningen finns det 653 kustvattenförekomster36 i vattnet mellan strandlinjen och en nautisk mil utanför baslinjen.
Geografisk skala
Enligt vattenförvaltningsförordningens bestämmelser beslutar vatten- delegationerna om miljökvalitetsnormer för god ekologisk status och god kemisk status för 653 kustvattenförekomster.
Även Havs- och vattenmyndigheten beslutar om miljökvalitets- normer, enligt 19 § havsmiljöförordningen. Myndigheten har i före- skrift (HVMFS 2012:18, bilaga 3B) även beslutat om bedömnings- område för respektive miljökvalitetsnorm. Bedömningsområdena är fördelade på två förvaltningsområden, tolv havsbassänger, elva utsjö-
36Antal kustvattenförekomster som användes i andra vattenförvaltningscykeln.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
vatten och 27 kustvattentyper. Kustvattenzonen, dvs. en nautisk mil (cirka 1,9 km) utanför baslinjen, omfattas av både vatten- och havs- miljödirektivet.
Kustvattentyperna är huvudsakligen tänkta att användas vid defi- nition av god miljöstatus i de fall de överlappar med vattenförvalt- ningen. I dessa fall finns en hänvisning i havsmiljöföreskrifterna till vattenförvaltningens bedömningsgrunder.
Majoriteten av de normer som har beslutats i enlighet med havs- miljöförordningen har bedömningsområde havsbassäng. Båda typerna av bedömningsområden sträcker sig in till kusten och överlappar med kustvattenförekomsterna enligt vattendirektivet.
Myndigheter eller kommuner som upprättar eller ändrar en plan eller ett program som krävs i lag eller annan författning ska enligt
6kap. 3 § miljöbalken göra en strategisk miljöbedömning, om genom- förandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Miljöbedömningar ska även göras enligt
6kap. 20 § miljöbalken i fråga om verksamheter eller åtgärder som ska prövas för att få tillstånd om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Miljöbedömningen ligger sedan till grund för vidare beslut och ev. tillståndsgivning.
Kommuner som beredningen har talat med har uttryckt att miljö- kvalitetsnormerna som beslutas enligt havsmiljödirektivet bedöms på en skala som är så stor att de inte blir tillämpliga för att kunna bedöma påverkan.
Harmonisering av miljökvalitetsnormer i kustvatten, särskilt för arter och livsmiljöer
Hur miljökvalitetsnormer ska utformas skiljer sig åt mellan direk- tiven. För vilka kvalitetsfaktorer eller kriterier normerna tas fram skiljer sig också i de olika direktiven.
Dessutom framgår det av havsmiljöförordningen37 att miljökvali- tetsnormer i kustvatten, endast ska omfatta de aspekter på kustvatt- nets kvalitet som inte omfattas av vattenmiljödirektivet eller annan relevant EU-lagstiftning. Det vill säga att i kustvatten ska miljökvali- tetsnormer enligt havsmiljödirektivet komplettera vattendirektivets
3719 § 4 p., havsmiljöförordningen (2010:1341).
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
normer. Syftet med bestämmelsen är troligtvis att undvika dubbel- reglering.
Beredningen har inte sett några hinder för att medlemsstaten kan välja under vilket direktiv den beslutar om en miljökvalitetsnorm som syftar mot samma område, som t.ex. biologiska kvalitetsfaktorer enligt vattendirektivet eller som normer för biologisk störning enligt havsmiljödirektivet. Havs- och vattenmyndigheten har särskilt lyft fram att normer för att bedöma statusen för arter och livsmiljöer har ”fallit mellan stolarna/direktiven” bl.a. för att säkerställa att direktiven inte överlappar varandra.38 Naturvårdsdirektiven, dvs. art- och habitat- direktivet och fågeldirektivet, sätter referensvärden för art- och livsmiljöer som i dag inte har harmoniserats med miljökvalitetsnor- merna i tillräcklig utsträckning. Beredningen ser därför ett behov av att Sveriges genomförande av alla fyra direktiv som sätter mål för havets tillstånd behöver harmoniseras i större utsträckning.
Problemet med att hantera överlapp mellan direktiven förefaller inte vara lika omfattande för fysikalisk-kemiska miljökvalitetsnormer som främst omfattar näringsämnen och särskilt förorenande ämnen. Det beror på att lagstiftningen här är mer samstämmig (halter av kväve och fosfor, klorofyll, syre, siktdjup). Detsamma gäller priori- terade farliga ämnen och särskilda förorenande ämnen där det råder total samstämmighet mellan havsmiljöföreskrifterna när det gäller tröskelvärden för ämnen respektive gränser i vattenförvaltningens bedömningsgrunder.
Harmonisering med art- och habitatdirektivet
Iden nuvarande svenska implementeringen av art- och habitatdirek- tivet i områdesskyddsförordningen (1998:1252) och artskyddsför- ordningen (2007:845) finns inte begreppet miljökvalitetsnormer. Enligt både områdesskyddsförordningen och artskyddsförordningen ska dock gynnsam bevarandestatus uppnås. Gynnsam bevarande- status fastställs utifrån s.k. referensvärden39 för samtliga i art- och habitatdirektivet listade arter och livsmiljöer.
38Slutsats från workshop med Havs- och vattenmyndigheten i september 2019.
39Naturvårdsverket beslutar om referensvärden som är kriterier för naturtypen/arten för att den ska kunna anses ha en gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå och är det värde på vilken bedömningen av måluppfyllelse vilar.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
Av 22 och 25 §§ havsmiljöförordningen framgår att övervaknings- program och åtgärdsprogram som beslutas med stöd av havsmiljöför- ordningen ska vara förenliga med bedömningar inom art- och habitat- direktivet. Dessutom ska det strängaste kravet gälla enligt artikel 4.2 vattendirektivet när det gäller skyddade områden. Förekomsten av marina naturtyper och habitaten för de arter som listas i bilaga 2, som ska skyddas enligt art- och habitatdirektivet kan således innebära att miljökvalitetsnormer måste fastställas till hög i stället för god status. Enligt EU-kommissionens beslut från 201740 ska det även säker- ställas samstämmighet med bl.a. art- och habitatdirektivet (skäl 7) och att de arter som används för att känneteckna god miljöstatus ska omfatta de arter som är listade i enlighet med art- och habitatdirek- tivet och att tröskelvärden ska överensstämma med referensvärden för Gynnsam bevarandestatus.41
Implementeringen av havmiljödirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirektivet har inte i tillräcklig grad samordnats i frågor om övervakning, åtgärdsprogram och bedömning av målupp- fyllelse. Detta medför att inte heller kriterierna för god miljöstatus eller kvalitetsfaktorerna för god ekologisk status är i linje med Natur- vårdsverkets fastställda referensvärden för marina arter och livsmiljöer i art- och habitatdirektivet.42 Detta medför i sin tur ineffektivitet i miljöövervakning, uppföljning och rapportering. Det skulle också kunna medföra att tillåtligheten för ett ärende kan bedömas olika beroende på om tillståndet prövas mot miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken eller gynnsam bevarandestatus enligt 7 kap. miljöbalken.
Beredningen har i analysen av olika mål för tillståndet i havet kon- staterat att beslutsprocessen för att fastställa referensvärden enligt art- och habitatdirektivet är svåröverskådlig och att det även är svårt att få fram och tolka beslutade referensvärden för akvatiska arter och livsmiljöer. Beredningen anser därför att ett viktigt steg i en samord- ning mellan de tre direktiven är att se över hur beslutsprocessen för referensvärdena för akvatiska arter kan göras mer transparent och samordnas bättre med övrigt direktivsarbete.
40EU-kommissionens beslut (EU) 2017/848 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervak- ning och bedömning.
41Se t.ex. kriterier D1C2 för arter och D1C5 för livsmiljöer.
42Förutom för säl enligt e-post från Havs- och vattenmyndigheten 2020-03-04.
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
Harmonisering med målen i EU:s fiskeripolitik
Miljömålsberedningen föreslår i detta betänkande att fiskförvaltningen behöver bidra till att nå havsmiljödirektivets miljökvalitetsnormer.
EU:s gemensamma fiskeripolitik43 syftar bl.a. till att säkerställa att verksamheten i fiskeri- och vattenbrukssektorerna är miljömässigt hållbar på lång sikt. En viktig målsättning är målet om maximalt håll- bart uttag (MSY) till 2020. Den viktigaste mekanismen inom fiskeri- politiken när det gäller fiskbeståndens förvaltning är beslut om kvoter. Kvoter beslutas av EU-rådet med utgångspunkt i vetenskapliga råd från internationella havsforskningsrådet (ICES).
Fiskeripolitiken ska även vara förenlig med unionens miljölag- stiftning, särskilt med målet att uppnå en god miljöstatus senast 2020 i enlighet havsmiljödirektivet. Hur fiskeripolitiken ska utvecklas för att vara förenlig med målet om god miljöstatus utvecklas dock inte i förordningen förutom när det gäller att anta bevarandeåtgärder i skyddade områden44 (läs mer i kapitlet om Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen).
Havsmiljödirektivet inkluderar kvalitativa deskriptorer och där- med beslutade kriterier för kommersiella fiskbestånd och även marina näringsvävar där fisk är en viktig komponent. Miljökvalitetsnormer för kommersiella fiskpopulationer har beslutats under normer för biologisk störning, men då till stor del anpassats till de variabler som används inom fiskeriförvaltningen, vilka inte tillräckligt väl svarar på de kriterier som används inom havsmiljödirektivet för att t.ex. be- döma kommersiella arters ålders- och storleksfördelning. Fiskeriför- valtningens underlag är inte heller anpassat för att kunna fungera som underlag för att bedöma att kriterierna för deskriptorn om näringsvävar har en normal omfattning och mångfald och på nivåer som är tillräckliga för att arternas långsiktiga bestånd kan säkerställas.
Att mål för fiskeripolitiken och havsmiljöförvaltningen samt bedömningsområden harmoniseras bättre ses både av havsmiljöför- valtningen, den svenska fiskförvaltningen och forskningen inom havsmiljö och naturvetenskap som mycket viktigt. Utvecklingen går dock alltför långsamt framåt, till stor del beroende av att alla frågor om rådgivning till ICES inom fiskeripolitiken beslutas inom EU.
43Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
44Art. 11 förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
ICES används nu även i större utsträckning för att ge råd om t.ex. vissa indikatorer och tröskelvärden i enlighet med havmiljödirek- tivet, men än så länge är detta en rådgivningsprocess som till stor del är frikopplad från fiskeripolitiken.
Beredningen bedömer att en sammanhållen och harmoniserad rådgivning för fiskeripolitiken och havsmiljöförvaltningen är grund- läggande för att vi ska kunna säkerställa en ekosystembaserad för- valtning i Östersjön och Nordsjön. En sådan harmonisering skulle ge underlag för att sätta mer relevanta indikatorer och tröskelvärden t.ex. för näringsvävar. Beredningen anser därför att Sverige inom det regionala samarbetet inom EU:s fiskeripolitik, inom de regionala samarbetsorganen BALTFISH och Scheveningen och inom de regio- nala rådgivande nämnderna samt inom Helcom ska vara pådrivande för att ändra variablerna för den vetenskapliga rådgivningen från ICES. Råd behöver tas fram om hur fisket ska bedrivas så att målen inom havsmiljödirektivet kan nås, vilket för svensk del även medför att miljökvalitetsnormer för hav och vatten följs.
12.5.2Utformning och beslut om miljökvalitetsnormer
Förslag:
–att ett gemensamt beslutsorgan ska besluta om miljökvalitets- normer i enlighet med både vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen samt referensvärden i enlighet med art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet för akvatiska arter och livsmiljöer,
–att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att se över att miljökvalitetsnormerna i större utsträckning ut- formas så att åtgärder enligt 5 kap. 9 § miljöbalken kan genom- föras och leda till att målen nås.
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
Beslut om miljökvalitetsnormer
Behov av ett gemensamt beslutsorgan
Miljökvalitetsnormer beslutas i dag av vattendelegationerna i respek- tive vattendistrikt för kustvattenförekomster i enlighet med vatten- förvaltningsförordningen. Vattendelegationerna är utsedda av reger- ingen. Havs- och vattenmyndigheten beslutar om miljökvalitetsnormer för utsjöområden enligt havsmiljöförordningen. Havs- och vatten- myndigheten beslutar även om miljökvalitetsnormer för kustvatten för de kriterier inom havsmiljödirektivet som inte omfattas av vatten- direktivet.
Miljömålsberedningen anser att ett samordnat beslutsfattande för de miljökvalitetsnormer som berör kust och hav är avgörande för att nå både god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen, god ekologisk och kemisk status enligt vattenförvaltningsförordningen och gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet. En gemensam be- slutsordning för miljökvalitetsnormer för havs- och vattenförvaltning behöver därför inrättas och vara beslutsinstans för miljökvalitetsnor- mer för allt ytvatten. En viktig uppgift är att säkerställa samstämmig- het mellan normer för både havsmiljödirektivet och vattendirektivet.
Miljömålsberedningen anser även att en uppgift ska vara att fast- ställa referensvärden för gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet för akvatiska arter och livs- miljöer. Miljömålsberedningen erfar att det i dag i praktiken är Havs- och vattenmyndigheten som granskar Artdatabankens förslag till referensvärden och lämnar en rekommendation till Naturvårds- verket för beslut. Miljömålsberedningen anser att det bör både minska den administrativa bördan samt säkra en bättre samordning i imple- menteringen av direktiven om en och samma beslutsordning ansvarar för beslut om normer och referensvärden för akvatiska miljöer.
Enligt 5 kap. miljöbalken kan regeringen ställa mer långtgående krav i miljökvalitetsnormer än vad som följer direkt av EU-direktiven. Det är möjligt så länge miljökvalitetsnormerna inte strider mot EU- rätten i övrigt eller internationell rätt.45 Det är viktigt att förslaget inte ändrar på denna möjlighet.
45Christiernsson, A. 2019, Miljökvalitetsnormer för god ekologisk status i ytvattenförekoms- ter, Underlagsrapport till Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärds- arbete.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
Tre tänkbara alternativ
Miljömålsberedningen har övervägt tre olika alternativ till gemen- samt beslutsorgan. Den fortsatta hanteringen av frågan beror delvis av vad som händer med övriga förslag som har lämnats till reger- ingen, både av Miljömålsberedningen och av andra utredningar.
Regeringen fattar beslut om miljökvalitetsnormer
Det finns argument som talar för att miljökvalitetsnormerna ska beslutas av regeringen efter förslag från Havs- och vattenmyndig- heten. Miljökvalitetsnormerna är basen för den önskade miljökvali- teten i kustvatten och hav. Normerna är därmed grundläggande för att genomföra den samlade vatten- och havsförvaltningen. Därför kan det vara rimligt att regeringen fattar beslut om normerna. Som exempel kan nämnas att i Finland är det regeringen som fattar beslut om miljökvalitetsnormer. Den finska regeringen har inte delegerat besluten till en förvaltningsmyndighet. Enligt tjänstemän vid det finska miljöministeriet fungerar den finska ordningen för beslut om miljökvalitetsnormer bra och underlättar i vatten- och havsmiljö- arbetet.
Miljömålsberedningen föreslår i kapitlet om Åtgärdsprogram och åtgärder att regeringen ska fatta beslut om gemensamma åtgärds- program för både havs- och vattenförvaltningen. I linje med det för- slaget kan regeringen även fatta samordnade beslut om miljökvali- tetsnormerna efter beredning av Havs- och vattenmyndigheten.
En gemensam nämnd fattar beslut om miljökvalitetsnormer
Vattenförvaltningsutredningen lämnade 2019 förslag till ändrad besluts- ordning för beslut om miljökvalitetsnormer för vattenförvalt- ningen.46 Utredningen har remitterats men det är i skrivande stund fortfarande oklart om utredningens förslag kommer att genomföras.
Vattenförvaltningsutredningen föreslog att en nationell normgiv- ningsnämnd ska inrättas för att besluta om miljökvalitetsnormer. Havs- och vattenmyndigheten föreslogs vara värdmyndighet till norm-
46SOU 2019:66, En utvecklad vattenförvaltning, betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 593 ff.
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
givningsnämnden. Havs- och vattenmyndigheten skulle enligt förslaget även få till uppgift att bereda beslut om miljökvalitetsnormer för ytvatten enligt vattendirektivet.
Vattenförvaltningsutredningen drog liksom Miljömålsberedningen slutsatsen att det är viktigt att vattenförvaltningen kan hantera alla frågor med koppling till relevanta direktiv för vatten för att få en effektiv, samordnad och förankrad yt- och grundvattenförvaltning.47 Vattenförvaltningen behöver vara organiserad på ett sådant sätt att den möjliggör en god samordning av det svenska arbetet med att genomföra de direktiv som omfattas av eller knyter an till ramdirek- tivet för vatten och det åtgärdsarbete som behöver utföras för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas.
Vattenförvaltningsutredningen påpekade att kopplingen mellan vattenförvaltningen och havsförvaltningen samt den gemensamma jordbrukspolitiken bör vara tydlig. Det sågs även som viktigt att vatten- förvaltningen länkas samman med miljömåls-, klimat- och Agenda 2030-arbetet samt med arbetet med tillväxtfrågor och fysisk planering.
Oavsett vad som händer med vattenförvaltningsutredningens för- slag menar Miljömålsberedningen att normgivningen för vatten- förvaltningen och havsmiljöförvaltningen bör föras samman. Detta medför ett behov av ändrat beslutsfattande av miljökvalitetsnormer för både havsmiljöförvaltningen och vattenförvaltningen.
Besluten om normerna kan fattas av en gemensam nämnd be- stående av ledamöter med kompetens från verksamhetsområden som kan beröras av miljökvalitetsnormerna. Ledamöterna bör ha erfaren- het från skilda samhällsområden av relevans för havs- och vatten- förvaltningsarbetet. Några ledamöter bör ha myndighetsbakgrund med erfarenhet av vatten- respektive havsfrågor. Därutöver bör det i nämnden finnas ledamöter med erfarenhet av industriell, areell, juridisk, ekonomisk respektive kommunal verksamhet samt leda- möter med erfarenhet av arbete inom ideella organisationer på miljö- området. Ledamöterna, inklusive ordförande, kan utses av regeringen. Havsmiljöarbetet behöver inkludera fler sektorer och yrkesmässiga discipliner än i dag, vilket även bör bidra till att öka både acceptansen för och kunskapen om miljökvalitetsnormerna.
Nämnden kan vara knuten till Havs- och vattenmyndigheten som värdmyndighet med uppgift att sköta administrativa frågor och upp-
47Särskilt nitratdirektivet, avloppsvattendirektivet, dricksvattendirektivet, art- och habitatdirek- tivet, badvattendirektivet, prioämnesdirektivet, grundvattendirektivet och översvämningsdirektivet.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
låta lokaler för sammanträden och annan verksamhet. I uppgiften kan ingå att bereda förslag till miljökvalitetsnormer och föredra dessa för nämnden. Normerna kan beslutas som myndighetsföreskrifter och publiceras i Havs- och vattenmyndighetens författningssamling.
Havs- och vattenmyndigheten har kvar beslutsfattandet
Ett tredje alternativ är att beslutsfattandet ligger kvar på Havs- och vattenmyndigheten som i dag. Havs- och vattenmyndigheten bör då få till uppgift att fastställa miljökvalitetsnormer enligt både vatten- förvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen för att uppnå samordningen som har beskrivits ovan.
Det saknas kvalitetsfaktorer för att bedöma God miljöstatus och miljökvalitetsnormer
Vattenförvaltningsutredningen bedömde att den största utmaningen för vattenförvaltningen är att besluta väl avvägda miljökvalitets- normer för vatten.48 Havs- och vattenmyndigheten menar att det har varit särskilt svårt att ta fram bedömningsgrunder för biologiska kvali- tetsfaktorer för arter och livsmiljöer samt för hydromorfologiska kvalitetsfaktorer49 i kustvatten. Vad gäller hydromorfologiska kvali- tetsfaktorer har myndigheten beslutat om det i den senaste uppdatering av föreskrifterna (HVFMS 2019:25). I arbetet med miljökvalitets- normer enligt havsmiljöförordningen har Havs- och vattenmyndig- heten endast beslutat om normer för biologiska störningar vad gäller främmande arter och fisk.
Inom ramen för alla de miljökvalitetsnormer som Havs- och vattenmyndigheten har beslutat i enlighet med havsmiljödirektivets bilaga för belastning och påverkan saknas det miljökvalitetsnormer – förutom för biologisk störning – även för flera andra områden. Det saknas även fortfarande indikatorer och tröskelvärden för vissa kvali- tativa deskriptorer som kännetecknar god miljöstatus.
48SOU 2019:66. En utvecklad vattenförvaltning, betänkande av Vattenförvaltningsutredningen.
49Hydromorfologiska kvalitetsfaktorer är konnektivitet som beskriver möjligheten för djur och växter att sprida sig eller röra sig upp- och nedströms i kustvatten samt möjligheterna till spridning och passage till omkringliggande landområden. Hydrologisk regim i kustvatten be- skriver t.ex. tidvattenregim och strömmar. Morfologiskt tillstånd beskriver t.ex. djupför- hållanden och bottensubstratets sammansättning.
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
Skälet till att det saknas miljökvalitetsnormer kan vara kunskaps- brist om t.ex. hur arter eller livsmiljöer påverkas av olika mänskliga aktiviteter – belastningar. Ett exempel på detta är undervattensbuller som faller under deskriptor elva Undervattensbuller och som klassas som Övrig fysisk störning. Det finns fastställda kriterier för vad som ska bedömas av EU-kommissionen men kunskapen om undervattensbull- rets påverkan på marina arter har inte ansetts vara tillräcklig för att kunna besluta om indikatorer och tröskelvärden. Då finns heller inte underlag för att ta fram en målnivå och beslut om en miljökvalitets- norm.50
Samma förhållande råder för marint skräp när det gäller mikro- skräp i havet.
Enligt havsmiljödirektivet ska tröskelvärden tas fram regionalt inom Östersjön och Nordsjön, även om de fastställs genom nationella beslut. I vissa fall ska enligt EU-kommissionens beslut från 2017, trös- kelvärden tas fram på EU-nivå, t.ex. för undervattensbuller. I praktiken samordnas detta arbete genom Helcom för Östersjön och Ospar för Nordsjön. Helcom och Ospar fastställer enhetliga kvalitetsmått för regionen som syftar till att underlätta det gemensamma åtgärds- arbetet. Nackdelen är att processen med att besluta om tröskelvär- den kan ta lång tid och i vissa fall blir föremål för politiska för- handlingar, även om de enligt EU-kommissionens beslut ska bygga på vetenskapliga kriterier. Ett exempel är problemet att ta fram en trös- kelvärden för att bedöma bottentrålningens påverkan på deskriptor sex Havsbottens integritet, där länderna ännu inte enats om en regional överenskommelse.
Det behövs olika typer av miljökvalitetsnormer
Noggrannheten i preciseringen av miljökvalitetsnormerna skiljer sig åt beroende på om de är gränsvärdesnormer, målsättningsnormer, indikativa normer eller övriga normer enligt 5 kap. 2 § miljöbalken.
50Det finns en norm för impulsivt buller i bilaga 3 till föreskrifterna. Däremot avvaktar Havs- och vattenmyndigheten och deltar under tiden i EU-arbetet med att ta fram tröskelvärden för buller som ska kunna ligga till grund för definitioner av god ekologisk status för kriterierna D11C1 och D11C2.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
Normerna är:
•Gränsvärdesnormer som anger de förorenings- eller störningsnivåer som inte får över- eller underskridas. Ett exempel är gränsvärden för den maximala halten av kväve som får förekomma i utom- husluften. Andra exempel är kvalitetskrav gällande kemisk ytvatten- status samt gränsvärden för farliga ämnen i havsmiljön,
•Målsättningsnormer som anger de förorenings- eller störnings- nivåer som ska eftersträvas eller som inte bör över- eller under- skridas. Dessa normer utgör med andra ord riktvärden snarare än rättsligt bindande gränsvärden. Flera riktvärden för förekomst av olika partiklar samt ozon i utomhusluften har antagits med stöd i p. 2,
•Indikativa normer som anger högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön. I detta fall handlar det alltså inte om gräns- eller riktvärden för t.ex. en föroreningsnivå utan om förekomster av bioorganismer som kan säga något om miljötill- ståndet. Av lagtexten följer att dessa normer endast kan antas för grund- och ytvatten,
•Övriga normer som anger de krav i övrigt på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. De flesta normer som antagits för vatten samt havsmiljö utgör övriga normer. Detta gäller t.ex. normer om en god ekologisk status där näringsämnen utgör en fysikalisk-kemisk kvalitetsfaktor samt normer om en god miljöstatus avseende tillförsel av näringsämnen till havet. Även riktvärden för omgivningsbuller har antagits med stöd i p. 4.
Av 6 § i Havs- och vattenmyndighetens föreskrift om vad som känne- tecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön (HVMFS 2012:18) framgår att miljö- kvalitetsnormerna är normer enligt 5 kap. 2 § 1 stycket p. 4 miljö- balken, dvs. övriga normer. De flesta normer som antagits för vatten samt havsmiljö är övriga normer. Detta gäller t.ex. normer om en god ekologisk status där näringsämnen utgör en fysikalisk-kemisk kvali-
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer |
tetsfaktor samt normer om en god miljöstatus avseende tillförsel av näringsämnen till havet.51
Normernas rättsliga inverkan och till vilka kategorier av normer miljökvalitetsnormer enligt vattenförvaltningsförordningen och havs- miljödirektivet ska hänföras har utretts tidigare och justeringar har genomförts genom åren. Vattenförvaltningsutredningen har gjort en genomlysning av tidigare överväganden.
Innan den s.k. Weserdomen52 uttalade regeringen att miljökvali- tetsnormerna för vatten inte var gränsvärdesnormer utan övriga normer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.53 Mer differentierade uttalanden finns numera i prop. 2017/18:243,
s. 191 f.:
Av en miljökvalitetsnorm som meddelas med stöd av 1 § kan det framgå att den vattenförekomst som påverkas av verksamheten eller åtgärden senast vid en viss tidpunkt ska ha uppnått en viss status, t.ex. ”god eko- logisk status”. Vad som kännetecknar den status som ska uppnås fram- går i sin tur av miljökvalitetsnormer som meddelats för att tjäna som vägledning för bedömningen av om huruvida vattenförekomsten kan anses ha uppnått rätt status. Dessa miljökvalitetsnormer anger kvalitets- faktorer som, om de är uppfyllda, kan läggas till grund för antagandet att vattnet har uppnått rätt status. För varje relevant kvalitetsfaktor (t.ex. förekomst av vandrande fisk) anges t.ex. ett minsta värde som måste vara uppfyllt för att den kvalitetsfaktorn ska kunna läggas till grund för antagandet att vattnet har den status som kvalitetsfaktorn ska indikera. Miljökvalitetsnormer som anger sådana kvalitetsfaktorer är miljökvalitetsnormer som avses i 2 § första stycket 4 men kan dess- utom, om kvalitetsfaktorn gäller förekomsten av organismer i vattnet, anses vara miljökvalitetsnormer som avses i 2 § första stycket 3.
I 20 § havsmiljöförordningen finns dock ingen begränsning när det gäller vilken typ av norm som ska användas. Dock ska myndigheten, vid beslut om en miljökvalitetsnorm, ange vilken typ av norm det är. Av 4 kap. 8 b § i vattenförvaltningsförordningen framgår att kvalitets- krav som avser kemisk ytvattenstatus är miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken, dvs. gränsvärdesnorm. Förord- ningen ger ingen specifikation angående vilken typ av norm som ska
51Christiernsson, A. 2019, Miljökvalitetsnormer för god ekologisk status i ytvattenförekoms- ter, Underlagsrapport till Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärds- arbete.
52EU-domstolen klargjorde i mål C-461/13 (Weserdomen) att vattendirektivets krav på att inte få försämra vattenkvaliteten är strängt. Weserdomen kallas så för att domen aktualiserades av en muddring som skulle genomföras i floden Weser.
53Prop. 2009/10:184.
Miljökvalitetsnormer |
SOU 2020:83 |
användas för kvalitetskrav på ytvatten för att beskriva god ekologisk status.
Beredningen anser att det är viktigt att miljökvalitetsnormerna utformas med så stor precision som möjligt för att slå fast vad som kännetecknar god miljöstatus. Beredningen bedömer att miljökvali- tetsnormer som huvudsakligen har utformats som övriga normer inte är tillräckligt precisa för att ge den tydlighet som behövs för att normerna ska ge önskvärd effekt i myndigheters och kommuners myndighetsutövning. Övriga normer har oklar rättsverkan och det finns risk att de inte får någon eller endast liten effekt vid prövning.
Beredningen föreslår därför att Havs- och vattenmyndigheten får ansvar för att se över och samordna arbetet med miljökvalitetsnor- mer för både havsmiljödirektivet och vattendirektivet och också be- döma ändamålsenlig geografisk skala för normerna. Miljömålsbered- ningen anser även att Havs- och vattenmyndigheten ska få i uppdrag att göra en översyn av miljökvalitetsnormerna för ytvatten så att normerna utformas och bestäms så precist som möjligt. Denna för- ändring kan komma att ställa ökade krav på miljöövervakningen och hanteringen av data från miljöövervakningen. Beredningen adresserar dessa frågor vidare i avsnitt om havsmiljödata.
13Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete
En viktig del i Miljömålsberedningens uppdrag är att analysera beho- vet av och om nödvändigt lägga fram förslag för att få ett effektivt åtgärdsarbete inom alla delar av havsförvaltningen och på alla nivåer i samhället. Enligt regeringen är de nationella åtgärdsprogrammen enligt EU:s vattendirektiv och EU:s havsmiljödirektiv av stor bety- delse för att nå de havsrelaterade miljökvalitetsmålen samt mål 14 i Agenda 2030. Regeringen anför även att det behövs ett brett och starkt engagemang från berörda myndigheter, länsstyrelser och kom- muner för att genomföra åtgärdsprogrammen.
Åtgärdsprogrammen som används både inom vattenförvaltningen enligt EU:s vattendirektiv och inom havsmiljöförvaltningen enligt EU:s havsmiljödirektiv syftar till att följa de miljökvalitetsnormer som har beslutats samt i förlängningen nå miljömålen.
Åtgärdsprogram är ett av flera verktyg för att uppfylla de miljö- kvalitetsnormer som är beslutade. Andra verktyg som används och som påverkas av gällande miljökvalitetsnormer är den regionala och kommunala miljötillsynen, den kommunala fysiska planeringen, till- ståndsprövning av olika verksamheter i domstol m.m.
Begreppet åtgärd kan avse både administrativa och fysiska åt- gärder och kan förklaras på följande sätt1:
1Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram, se t.ex. Förvaltningsplan (2016–2021) Bottenvikens förvaltningsdistrikt samt SOU 2019:66, s. 316.
477
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
–Administrativa åtgärder: Detta handlar om myndigheters och kommuners åtgärder, t.ex. nya eller ändrade föreskrifter, vägled- ningar och strategidokument, förstärkt tillsyn, eller utvecklad till- ståndsprövning, fysisk planering och rådgivning.
–Fysiska åtgärder i miljön: Detta handlar om verksamhetsutövares genomförande av fysiska åtgärder i miljön, t.ex. att anlägga våt- marker, att bygga fiskvägar eller att minska belastningen från ut- släppskällor.
Åtgärdsarbete i meningen fysiska åtgärder i miljön tas upp i flera kapitel i betänkandet, främst i kapitlen om övergödning, förvaltning av fisk och kusthavet. Fysiska åtgärder kan genomföras inom ramen för de nationella åtgärdsprogrammen för vatten- och havsmiljöför- valtningen, men är i dag ofta frikopplade från dessa, och utförs inom ramen för andra typer av åtgärdsprogram, åtgärdsplaner eller pro- jekt. Detta kapitel fokuserar på de åtgärdsprogram som följer av EU:s direktiv och som regleras i 5 kap. miljöbalken, havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen, men redovisar även andra åtgärds- program och åtgärdsplaner.
13.1Havsmiljön
Havsmiljöförvaltningen omfattar förvaltning av kustvatten och hav runt Sverige och utgår från EU:s havsmiljödirektiv. Nuvarande åt- gärdsprogram för havsmiljöarbetet beslutades av Havs- och vatten- myndigheten 2015 och syftar till att god miljöstatus ska nås i Östersjön och Nordsjön.
13.1.1Havsmiljödirektivets bestämmelser om åtgärdsprogram
EU:s havsmiljödirektiv2 ska enligt artikel 1 fastställa en ram inom vilken medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå eller upprätthålla god miljöstatus i den marina miljön till 2020. Se vidare om direktivet i kapitlet EU och havsmiljöarbetet.
2Europaparlamentets och Rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
Direktivets tredje kapitel (art. 13–16) behandlar åtgärdsprogram. Medlemsstaterna ska för varje berörd region eller delregion identi- fiera de åtgärder som behöver vidtas för att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus. Åtgärderna ska samlas i ett åtgärdsprogram. Medlemsstaterna ska ta hänsyn till hållbar utveckling och sociala och ekonomiska effekter. Åtgärderna ska vara kostnadseffektiva och tek- niskt genomförbara och medlemsstaterna ska göra konsekvensanaly- ser innan nya åtgärder vidtas.
Artikel 13 i havsmiljödirektivet handlar om åtgärdsprogram:
•Medlemsstaterna ska, för varje berörd marin region eller del- region, identifiera de åtgärder som behöver vidtas för att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus, fastställd i enlighet med arti- kel 9.1, i sina marina vatten. Åtgärderna ska utformas på grundval av den inledande bedömning som gjorts i enlighet med artikel 8.1 och med hänvisning till de miljömål som fastställts i enlighet med artikel 10.1 samt med beaktande av de åtgärdstyper som anges i bilaga VI.
•Medlemsstaterna ska samla de åtgärder som utformats i enlighet med punkt 1 i ett åtgärdsprogram, med beaktande av tillämpliga åtgärder som krävs enligt gemenskapslagstiftning, särskilt direk- tiv 2000/60/EG, rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (1) och Europa- parlamentets och rådets direktiv 2006/7/EG av den 15 februari 2006 om förvaltning av badvattenkvaliteten (2) samt kommande lagstiftning om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens om- råde, eller internationella avtal.
•Medlemsstaterna ska, vid utarbetandet av åtgärdsprogrammet enligt punkt 2, ta hänsyn till hållbar utveckling och särskilt till de planerade åtgärdernas sociala och ekonomiska effekter. För att bistå den behöriga myndighet eller de behöriga myndigheter som avses i artikel 7 i arbetet med att nå målen på ett enhetligt sätt får medlemsstaterna fastställa eller upprätta administrativa ramar för att dra nytta av sådan samverkan. Medlemsstaterna ska se till att åtgärderna är kostnadseffektiva och tekniskt genomförbara, och de ska göra konsekvensanalyser, inbegripet kostnadsnyttoana- lyser, innan nya åtgärder vidtas.
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
•De åtgärdsprogram som inrättas i enlighet med denna artikel ska omfatta geografiska skyddsåtgärder för att bidra till att skapa sammanhängande och representativa nätverk med marina skydds- områden som har tillräcklig mångfald i ekosystemen, exempelvis särskilda bevarandeområden i enlighet med livsmiljödirektivet, särskilda skyddsområden i enlighet med fågeldirektivet och marina skyddsområden som erkänts av gemenskapen eller berörda med- lemsstater inom ramen för internationella eller regionala avtal som de är parter i.
•Medlemsstaterna ska i sina åtgärdsprogram ange hur åtgärderna ska genomföras och hur de bidrar till att uppnå de miljömål som fastställts i enlighet med artikel 10.1.
•Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen och berörda medlemsstater om sina åtgärdsprogram inom tre månader efter det att de fastställts.
13.1.2Havsmiljöförordningen om åtgärdsprogram
Havsmiljödirektivet har införlivats i svensk lagstiftning genom havs- miljöförordningen (2010:1341), som är meddelad med stöd av 5 kap. miljöbalken. Sverige är indelat i två förvaltningsområden, Nordsjön och Östersjön. Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig myndighet för havsmiljöförvaltningen.3
Havsmiljön förvaltas i sexårsperioder
Enligt 9 § i havsmiljöförordningen ska havsmiljöförvaltningen bedri- vas i sexåriga förvaltningsperioder där man, dvs. Havs- och vatten- myndigheten, i varje period för ett havsområde
1.gör en inledande bedömning av miljötillståndet,
2.slår fast vad som kännetecknar en god miljöstatus,
3.tar fram miljökvalitetsnormer med de indikatorer som ska använ- das för att bedöma om den goda miljöstatusen upprätthålls eller nås,
38 § havsmiljöförordningen (2010:1341).
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
4.tar fram och genomför ett program för övervakning av att miljö- kvalitetsnormerna följs, och
5.tar fram och genomför ett program för de åtgärder som ska vidtas för att upprätthålla eller nå en god miljöstatus.
Samarbete mellan flera olika myndigheter
Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig myndighet för genom- förande av alla de åtgärderna i 9 § ovan. Där ingår att ta fram ett åt- gärdsprogram för de båda förvaltningsområdena Nordsjön och Öster- sjön, för att nå god miljöstatus senast 2020.
Havs- och vattenmyndigheten ska samråda med berörda myndig- heter och kommuner samt med organisationer, verksamhetsutövare och andra enskilda bl.a. innan myndigheten fattar beslut om ett åtgärdsprogram.4
Myndigheten ska även samverka med andra myndigheter under regeringen som ansvarar för frågor som har betydelse för havsmiljön. Om Havs- och vattenmyndigheten begär det, ska de andra myndig- heterna ge in underlag som de har och som Havs- och vattenmyn- digheten behöver för att fullgöra sina uppgifter.5
I havsmiljöförordningen finns dessutom en särskild bestämmelse som gäller samarbete om frågor som berör både vattenmyndigheter- nas ansvarsområde med vattenförvaltningen och Havs- och vatten- myndighetens ansvar för frågor om havsmiljön. Enligt 12 § gäller att:
Om en fråga rör ett vattenområde som omfattas av Havs- och vattenmyn- dighetens förvaltning enligt denna förordning och en vattenmyndighets förvaltning enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660), ska myn- digheterna samarbeta och hjälpa varandra så att insatserna fördelas på det sätt som är lämpligt med hänsyn till myndigheternas olika kom- petenser och en effektiv havs- och vattenmiljöförvaltning.
Förslagen till åtgärder tar form
Arbetet med att ta fram förslag till åtgärder inom åtgärdsprogram- met görs i flera steg. Havs- och vattenmyndigheten bedömer om miljö- kvalitetsnormerna följs, analyserar belastningarna och inventerar det
410 § havsmiljöförordningen (2010:1341).
511 § havsmiljöförordningen (2010:1341).
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
pågående åtgärdsarbetet. Sammantaget resulterar detta i en s.k. gap- analys som visar var det kan finnas behov av nya åtgärder.
Därefter startar arbetet med att identifiera möjliga åtgärder som ska ingå i åtgärdsprogrammet. Åtgärderna ska bidra till att miljö- kvalitetsnormerna nås. Med åtgärder avses i detta sammanhang inte forskning, övervakning eller indikatorutveckling. De åtgärder som ska ingå i åtgärdsprogrammet ska vara förvaltningsåtgärder, åtgärder för samordning av förvaltning, ekonomiska incitament, kommuni- kation eller åtgärder för förbättring och återställning. 6
Inför arbetet med det nuvarande åtgärdsprogrammet för havs- miljön tillsatte Havs- och vattenmyndigheten en nationell referens- grupp bestående av myndigheter och länsstyrelser. Referensgruppen fick utifrån gap-analysen diskutera och lämna förslag på potentiella åtgärder till programmet. Därefter förde Havs- och vattenmyndig- heten dialog med bl.a. forskare och bransch- och intresseorganisa- tioner om lämpliga åtgärder. Myndigheten tog även del av olika policy- rapporter, forskningsresultat, granskningar osv. Även flera dialog- möten, seminarium och workshops genomfördes för att få fram ett så bra underlag till åtgärdsprogrammet som möjligt.7
Förslagen skickas ut på samråd
Havs- och vattenmyndigheten ska göra förslaget till åtgärdsprogram tillgängligt och ta emot synpunkter på det. Förslaget ska göras till- gängligt för allmänheten hos myndigheten och hos länsstyrelserna och kommunerna inom det område som programmet omfattar.
Samrådsperioden inför det kommande åtgärdsprogrammet som ska beslutas i december 2021 varar från den 1 november 2020 till den 30 april 2021.
Samrådsprocessen pågår samtidigt med samrådsprocessen för åt- gärdsprogrammen för de fem vattendistrikten. Syftet är att samban- den mellan åtgärder på land och i haven ska bli tydliga. En särskild samordning av samråden om åtgärdsprogrammen för övergödning, farliga ämnen och fysisk påverkan på kustvattenområden genomförs samordnat.8
6Ramdirektiv om en marin strategi 2008/56/EG, Bilaga VI.
7Muntliga uppgifter från Havs- och vattenmyndigheten vid möte 2020-09-16.
8Muntliga uppgifter från handläggare på Havs- och vattenmyndigheten.
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
Havs- och vattenmyndigheten beslutar
Efter att samrådstiden har löpt ut går Havs- och vattenmyndigheten igenom de synpunkter på förslaget som kommit in. Synpunkterna analyseras och förslaget omprövas och justeras. Därefter fastställer Havs- och vattenmyndigheten förslaget till åtgärdsprogram för havs- miljön. Hittills har detta bara skett vid ett tillfälle, nämligen 2015, då det första och nu löpande åtgärdsprogrammet beslutades.
I vissa fall ska dock Havs- och vattenmyndigheten överlåta till regeringen att fatta beslut om åtgärdsprogrammet. Ett sådant fall är om åtgärdsprogrammet rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än ett sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken. Ett annat exem- pel är att en annan myndighet eller en kommun senast vid samråds- tidens utgång har begärt att regeringen ges möjlighet att pröva för- slaget på grund av att det inte är förenligt med myndighetens eller kommunens verksamhet eller av annan anledning inte är rimligt för myndigheten eller kommunen, eller allvarligt avviker från bestäm- melserna om havsmiljöförvaltningen i denna förordning eller i havs- miljödirektivet.9
Delområden
Havsmiljöförvaltningen utgår ifrån två stora havsbassänger, Nordsjön och Östersjön. Ur ett åtgärdsperspektiv kan dessa förvaltningsområ- den bli för geografiskt omfattande. Havs- och vattenmyndigheten har här ett utrymme att besluta om s.k. delområden som är lämpliga för havsmiljöförvaltningen.10
Genomförande och rapportering
När åtgärdsprogrammet är beslutat är det myndigheter och kom- muner som ska genomföra de åtgärder som är specificerade i pro- grammet. Att myndigheter och kommuner har en skyldighet att genom- föra åtgärderna följer av 5 kap. 11 § miljöbalken.
Det nuvarande åtgärdsprogrammet för havsmiljön innehåller
32 olika åtgärder. Åtgärderna är främst av administrativ karaktär. De
927 § havsmiljöförordningen (2010:1341).
107 § havsmiljöförordningen (2010:1341).
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
flesta åtgärderna ska genomföras av Havs- och vattenmyndigheten men även Jordbruksverket, Boverket, Naturvårdsverket, länsstyrel- serna och kommunerna omfattas av programmet.
Alla myndigheter och kommuner som omfattas av åtgärdspro- grammet ska rapportera vilka åtgärder som genomförts och hur dessa påverkar miljökvalitetsnormerna för havsmiljön.11 Rapporterings- skyldigheten följer direkt av åtgärdsprogrammet och det saknas be- stämmelser i författning om skyldigheten att återrapportera. Rap- porteringen görs till Havs- och vattenmyndigheten.
Finansiering
När ett åtgärdsprogram tas fram ska det göras en konsekvensanalys av programmet med uppgift om hur åtgärderna i programmet ska finansieras.12 Av förarbetena till bestämmelserna om åtgärdsprogram framgår att kravet på att analysera hur åtgärderna ska finansieras gäller myndigheters och kommuners kostnader.13
De åtgärder som för närvarande ingår i åtgärdsprogrammet för havsmiljön är främst riktade till Havs- och vattenmyndigheten som utförare. Uppgifter inom havsmiljöförvaltning ingår i Havs- och vattenmyndighetens ordinarie förvaltningsuppgifter och finansieras genom huvudsakligen genom förvaltningsanslaget.
Länsstyrelserna, särskilt kustlänsstyrelserna, omfattas också av flera åtgärder i åtgärdsprogrammet. Länsstyrelsernas arbete med havs- och vattenförvaltning finansieras främst genom bidragsmedel från anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö, vilket fördelas till länsstyrelserna av Havs- och vattenmyndigheten enligt en för- delningsnyckel.
Kommunernas verksamhet finansieras främst via skatter och till en mindre del av statsbidrag från statsbudgeten.
Åtgärderna i åtgärdsprogrammet för havsmiljön förväntas finan- sieras av antingen berörda verksamheter eller av de myndigheter och kommuner som åtgärderna riktats till. Havs- och vattenmyndigheten har bedömt att vissa åtgärder, men inte alla, bör kunna utföras inom
11Havs- och vattenmyndigheten 2015, God havsmiljö 2020: Marin strategi för Nordsjön och Östersjön – Del 4: Åtgärdsprogram för havsmiljön, rapport 2015:30, åtgärd 32.
125 kap. 9 § andra stycket 6 p. miljöbalken.
13Prop. 2009/10:184 s. 52, bet. 2009/10:MJU24, s. 19.
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
ramen för befintliga uppdrag och anslag men att hela det föreslagna åtgärdsprogrammet inte bedöms kunna genomföras inom befintliga ramar.14
Åtgärdsprogrammets samhällsekonomiska konsekvensanalys visar på en kostnad om två miljarder kronor för att genomföra alla åtgärder i åtgärdsprogrammet för havsmiljön fram till 2020, dvs. under inne- varande förvaltningscykel.15
I förarbetena påpekas också att åtgärder som är mer omfattande än vad som följer av myndigheters och kommuners ansvar kan vara för- enade med nya kostnader. Dessa överväganden bör finnas med redan i samrådsprocessen som föregår beslutet om åtgärdsprogrammet.
Ska särskilda och mer omfattande åtgärder än vad som normalt omfattas av myndigheters och kommuners ansvar vidtas för att följa en miljö- kvalitetsnorm kan det vara förenat med nya kostnader. Om inte frågan om de ekonomiska konsekvenserna och finansieringen av styrmedlen tas upp redan i förslagen till åtgärdsprogram förloras en viktig del av sam- rådets funktion att bl.a. förankra programmet hos berörda myndigheter och kommuner. Vidare försvåras en nödvändig prioritering av åtgärderna utifrån deras kostnadseffektivitet och det finns en risk att åtgärderna aldrig kommer till stånd.
Havs- och vattenmyndigheten rapporterar till EU
Havs- och vattenmyndigheten ska utöver att ta fram och besluta om åtgärdsprogram genomföra de uppgifterna om information och rap- portering till Europeiska kommissionen som följer av havsmiljö- direktivet.
Havs- och vattenmyndigheten ska även delta i det arbete som regeringen bedriver inom Europeiska unionen och internationellt och informera och rapportera de andra medlemsstaterna i Europeiska unio- nen och de behöriga organen enligt de regionala havskonventionerna och andra internationella avtal som följer av havsmiljödirektivet.16
Regeringen har således delegerat hela ansvaret för havsmiljö- arbetet till en nationell förvaltningsmyndighet.
14Havs- och vattenmyndigheten 2015, God havsmiljö 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön, Del 4 Åtgärdsprogram för havsmiljön, rapport 2015:30, s. 131.
15Havs- och vattenmyndigheten 2015, God havsmiljö 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön, Del 4 Åtgärdsprogram för havsmiljön, rapport 2015:30, s. 131.
1639 § havsmiljöförordningen (2010:1341).
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
13.2Vattenmiljön
Vattenmiljöförvaltningen omfattar förvaltning av sjöar, vattendrag och kustvatten enligt EU:s vattendirektiv.17 I Sverige bedrivs vattenför- valtningen organisatoriskt i fem vattendistrikt. I varje vattendistrikt är en länsstyrelse vattenmyndighet och har ansvar för förvaltningen.18 Vattenmyndigheterna har beslutat om nuvarande åtgärdsprogram inom vattenmiljöförvaltningen, vilka gäller under perioden 2016–2021.
13.2.1Vattendirektivets bestämmelser om åtgärdsprogram
Enligt artikel 11 i vattendirektivet ska varje medlemsstat för varje avrinningsdistrikt eller för den del av ett internationellt avrinnings- distrikt som ligger på dess territorium se till att ett åtgärdsprogram upprättas och då ta hänsyn till resultaten av de analyser av vad som krävs för att uppnå miljömålen. Åtgärdsprogrammen kan hänvisa till åtgärder som är reglerade i nationell lagstiftning. När det är lämpligt kan en medlemsstat besluta om åtgärder för alla avrinningsdistrikt och/eller de delar av internationella avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium. Varje åtgärdsprogram ska innehålla grundläggande åtgärder samt vid behov kompletterande åtgärder. Med grund- läggande åtgärder menas de minimikrav som ska uppfyllas, bl.a.:
–åtgärder som krävs för att genomföra gemenskapslagstiftningen för skydd av vatten,
–åtgärder för att främja en effektiv och hållbar vattenanvändning för att undvika att miljömålen äventyras, och
–åtgärder för att hindra eller reglera utsläpp av förorenande ämnen från punktkällor och diffusa källor.
17Europaparlamentets och Rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprät- tande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.
18De fem vattenmyndigheterna är Länsstyrelsen i Norrbottens län för Bottenvikens vatten- distrikt, Länsstyrelsen i Västernorrlands län för Bottenhavets vattendistrikt, Länsstyrelsen i Västmanlands län för Norra Östersjöns vattendistrikt, Länsstyrelsen i Kalmar län för Södra Östersjöns vattendistrikt och Länsstyrelsen i Västra Götalands län för Västerhavets vatten- distrikt.
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
Med kompletterande åtgärder menas åtgärder som utformas och genomförs utöver de grundläggande åtgärderna för att nå miljömålen. I en bilaga till vattendirektivet finns en lista med exempel på sådana åtgärder.
Enligt vattendirektivet ska åtgärdsprogrammen ses över, och om det behövs uppdateras, vart sjätte år.
13.2.2Vattenförvaltningsförordningen om åtgärdsprogram
Vattendirektivet har genomförts i svensk lagstiftning genom bl.a. vattenförvaltningsförordningen (2004:660), som är meddelad med stöd av 5 kap. miljöbalken.
Enligt 6 kapitlet i vattenförvaltningsförordningen ska vattenmyn- digheterna upprätta förslag till och fastställa ett åtgärdsprogram för vattendistriktet.
Åtgärdsprogrammet ska slå fast de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. Om det behövs får en vattenmyndighet fastställa delåtgärdsprogram för delar av vatten- distriktet. Ett delåtgärdsprogram ska tas in i åtgärdsprogrammet för distriktet.
Vattenmyndigheten ska ge regeringen möjlighet att pröva ett för- slag till åtgärdsprogram i vissa fall, t.ex. om det rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än ett sådant som avses i 1 kap. 1 miljö- balken.
Vattenförvaltningsförordningen innehåller uppgifter om vad ett åtgärdsprogram ska innehålla. Enligt 6 kap. 5 § ska ett åtgärdspro- gram för ett vattendistrikt bl.a. innehålla
–åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvatten,
–åtgärder för att i den mån det behövs åstadkomma omprövning av tillstånd till eller villkor för miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet,
–åtgärder för att upptäcka och beivra brott mot bestämmelser till skydd för vatten,
–åtgärder för att hindra eller reglera diffusa utsläpp av förorenande ämnen,
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
–åtgärder för att förebygga eller begränsa att föroreningar indirekt tillförs grundvatten,
–åtgärder för att motverka alla andra betydande negativa konse- kvenser för vattenmiljön, särskilt de åtgärder som behövs för att nödvändig ekologisk status eller god ekologisk potential ska kunna nås när det gäller vattenförekomsters hydromorfologiska förhållanden, och
–de föreskrifter eller förslag till föreskrifter som behövs för att övriga åtgärder ska kunna genomföras.
Även inom vattenförvaltningen är det Havs- och vattenmyndigheten som ansvarar för att informera och rapportera till EU-kommis- sionen om hur arbetet enligt vattendirektivet genomförs. Det är de fem vattenmyndigheterna som hämtar in underlag från myndigheter och kommuner så som exempelvis förvaltningsplaner, åtgärdspro- gram och andra uppgifter, som sedan skickas vidare till Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyndigheten får därmed ett underlag för sin rapportering till EU.
I åtgärdsprogrammen för vattendistrikten framgår att alla myndig- heter och kommuner, en gång per år, ska rapportera till vattenmyndig- heterna vilka åtgärder som genomförts under föregående kalenderår.
Delåtgärdsprogram
Om det finns ett behov kan vattenmyndigheterna upprätta delåtgärds- program.19 Det kan ses som en administrativ lösning för att underlätta hanteringen av åtgärdsarbetet. Ett delåtgärdsprogram kan upprättas för att behandla en särskild sektor (t.ex. energi, jordbruk), en särskild fråga (t.ex. utsläpp av vissa farliga ämnen) eller en viss vattentyp, dvs. en grupp vattenförekomster med samma eller likartade referensförhål- landen av morfologisk och vattenkemisk karaktär. En annan utgångs- punkt för ett delåtgärdsprogram kan vara den geografi ska skala som bäst lämpar sig för samverkans- och samrådsprocesserna och som re- presenterar vattnets naturliga väg genom landskapet. Det kan t.ex. röra sig om ett huvudavrinningsområde eller en del därav.20
196 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660).
20Naturvårdsverkets handbok 2008:6, Handbok om åtgärdsprogram inom vattenförvaltning enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljö, s. 29.
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
Någon motsvarande bestämmelse om delåtgärdsprogram finns inte i havsmiljöförordningen. Det finns dock en möjlighet för Havs- och vat- tenmyndigheten enligt 7 § havsmiljöförordningen att besluta om delom- råden som är lämpliga för havsmiljöförvaltningen, dvs. en möjlighet att tex. begränsa vissa förvaltningsåtgärder till vissa (mindre) delområden.
Arbetet med åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen
Sverige är indelat i fem vattendistrikt som förvaltar vattenkvaliteten inom landområden och kustvattenområden, ut till en nautisk mil i havet. De fem vattendistrikten är Bottenvikens, Bottenhavets, Norra Östersjöns, Södra Östersjöns och Västerhavets vattendistrikt. För varje vattendistrikt är en länsstyrelse utsedd att vara vattenmyndighet.
Vid varje vattenmyndighet finns ett särskilt beslutsorgan, en s.k. vattendelegation, med uppgift att besluta om bl.a. åtgärdsprogram för distriktet. Vattendelegationen beslutar även om miljökvalitets- normer för distriktets vattenförekomster och förvaltningsplaner.
Av 15 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion framgår att det inom de länsstyrelser som är vattenmyndigheter ska finnas en vattendelegation, som är ett särskilt beslutsorgan.
Det är vattenmyndigheternas uppgift att både upprätta förslag och besluta om åtgärdsprogram. Vattenmyndighetens beslutsorgan, vattendelegationen, kan dock överlåta till länsstyrelsen att arbeta fram ett förslag till åtgärdsprogram men det är alltid vattendelega- tionen som beslutar om dem. På varje vattenmyndighet finns ett beredningssekretariat som biträder vattendelegationen i samord- ningen av arbetet med förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i vattendistriktet.
Bestämmelser om vattendelegationerna finns i förordningen (2017:872) om vattendelegationer. Vattendelegationen ska bestå av högst elva ledamöter som utses av regeringen för en bestämd tid. Delegationen ska bestå av sakkunniga företrädare för länsstyrelser och andra sakkunniga. Landshövdingen vid den länsstyrelse som är vattenmyndighet ska vara delegationens ordförande.
Innan vattenmyndigheten fattar beslut om åtgärdsprogram ska myndigheten samråda med de myndigheter, kommuner, organisatio- ner, verksamhetsutövare och enskilda som berörs av beslutet. Vatten- myndigheten ska även bedriva sitt arbete så att det uppmuntrar till
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
deltagande av alla som berörs av dess verksamhet. För en mer ingående redovisning av arbetet med åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen se Vattenförvaltningsutredningens betänkande.21
13.35 kap. miljöbalken om åtgärdsprogram
Av 5 kap. 7 § miljöbalken framgår att om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm, ska regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram.
Enligt 24 § havsmiljöförordningen ska Havs- och vattenmyndig- heten upprätta åtgärdsprogram för havsområdena Nordsjön och Östersjön om det behövs för att följa de miljökvalitetsnormer som Havs- och vattenmyndigheten har beslutat för dessa områden.
Ivattenförvaltningsförordningen finns bestämmelser om vatten- myndigheternas skyldighet att upprätta åtgärdsprogram.22
När ett förslag till åtgärdsprogram har upprättats ska Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndigheterna samråda om förslaget. Förutom myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare ska även organisationer, allmänheten och andra som berörs av programmet få möjlighet att lämna synpunkter.
Ett åtgärdsprogram ska fastställas av regeringen eller den myn- dighet eller kommun som regeringen bestämmer. Om det behövs får regeringen bestämma att ett åtgärdsprogram ska fastställas av flera myndigheter eller kommuner. Ett åtgärdsprogram som ska fast- ställas av en kommun ska beslutas av kommunfullmäktige.23 Det kan således vara en instans som tar fram ett förslag till åtgärdsprogram och en annan som fastställer programmet.
I praktiken har regeringen delegerat ansvaret med att ta fram och besluta om åtgärdsprogram, både vad gäller havsmiljön och vatten- miljön. Dels till Havs- och vattenmyndigheten, dels till vattenmyn- digheterna och vattendelegationerna.
21SOU 2019:66, En utvecklad vattenförvaltning, betänkande av Vattenförvaltningsutredningen.
22Enligt förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fiske- och musselvatten är det länsstyrelsen som upprättar åtgärdsprogram för fiskevatten och Länsstyrelsen i Västra Götalands län som upprättar åtgärdsprogram för musselvatten.
235 kap. 8 § miljöbalken.
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
13.3.1Formella krav på åtgärdsprogrammets innehåll
Enligt 5 kap. 9 § miljöbalken får ett åtgärdsprogram omfatta all verk- samhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att följa miljö- kvalitetsnormer.24
Ett åtgärdsprogram ska innehålla
1.uppgifter om den eller de miljökvalitetsnormer som ska följas och inom vilka områden,
2.uppgifter om de åtgärder som myndigheter eller kommuner be- höver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska följas, vilka myn- digheter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärderna behöver vara genomförda,25
3.uppgifter om hur krav på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor som påverkar möjligheterna att följa miljökvali- tetsnormerna och mellan olika åtgärder,26
4.i fråga om åtgärder för att följa en miljökvalitetsnorm som avses
i2 § första stycket 1, uppgifter om den förbättring som var och en av åtgärderna bedöms medföra och hur åtgärderna tillsammans bedöms bidra till att normen följs,
5.de uppgifter som i övrigt behövs till följd av Sveriges medlemskap
iEU, och
6.en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt och hur åtgärderna enligt 2 är avsedda att finansieras.
Enligt punkt 6 ska ett åtgärdsprograms konsekvenser analyseras och omfattningen av analysen får anpassas efter omständigheterna i det konkreta fallet. Konsekvensanalysen ska innehålla ekonomiska kon- sekvenser och miljökonsekvenser. Kostnader och nytta bör kvanti-
24Gäller inte bara tillståndspliktig verksamhet enligt kommentaren till miljöbalken.
25Det kan exempelvis vara utsläppsminskningar. Därför bör i varje fall de källor som i betydande omfattning bidrar till att normen eller normerna inte följs anges. Utgångspunkten bör vara att så samlade lösningar som möjligt på miljöproblemen ska uppnås. Åtgärdsprogrammen bör kunna avse fysisk planering med uppbyggnad av miljöanpassad infrastruktur, att framställningar ska göras om omprövning av tillståndsgiven verksamhet, föreskrifter som även omfattar icke till- ståndsgiven verksamhet, ekonomiska styrmedel m.m., se vidare prop. 1997/98:45, del 2 s. 51 f. och prop. 2009/10:184 s. 50 ff.
26I 3 p. återges en central uppgift i åtgärdsprogrammen, som är att ange hur kraven på förbätt- ringar ska fördelas mellan olika typer av källor som påverkar möjligheten att följa en miljö- kvalitetsnorm och mellan olika åtgärder. Åtgärdsprogrammen ska därför ange både vilka typer av källor som kraven ska riktas mot och vilka styrmedel som i så fall ska användas.
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
fieras och konsekvenserna för de verksamhetsutövare som kan kom- ma att beröras av åtgärdsprogrammet bör analyseras.
Enligt bestämmelserna behöver konsekvensanalysen göras av samma instans som upprättar eller beslutar åtgärdsprogrammet i övrigt. Analysen ska även omfatta uppgifter om hur kostnaderna för myndigheter och kommuner ska finansieras.
Om det behövs ska ett åtgärdsprogram omprövas, dock minst vart sjätte år.
Regeringen får föreskriva att vissa åtgärdsprogram ska prövas av regeringen.27
Åtgärdsprogram kan inte överklagas, men beslut som orsakats av programmet, t.ex. ett omprövat tillstånd, kan överklagas i vanlig ordning.
Regeringen får besluta om ytterligare föreskrifter om hur åtgärds- program ska upprättas, vad de ska innehålla och hur samråd ska genom- föras.
13.3.2Åtgärdsprogram riktar sig till myndigheter och kommuner
En central bestämmelse i 5 kap. miljöbalken är 11 § som lyder:
Myndigheter och kommuner ska inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram.
Bestämmelsen beskriver myndigheters och kommuners ansvar för att genomföra åtgärdsprogram. Bestämmelsen som sådan innebär att myndigheter och kommuner, inom sina respektive kompetensområ- den, ska vidta de åtgärder som behövs enligt programmet. Åtgärds- programmen är således bindande för myndigheter och kommuner.
Det kan handla om vitt skilda åtgärder, t.ex. att intensifiera till- synen, ansöka om omprövning av villkor eller utfärda föreskrifter.
Myndigheter och kommuner får – inom sina respektive kompe- tensområden – använda de verktyg som de redan förfogar över inom ramen för miljöbalken.
De som bedriver den miljöstörande verksamheten svarar sedan för att genomföra de praktiska åtgärderna som myndigheter och kommuners anvisat i t.ex. förelägganden och tillståndsbeslut. Om en
275 kap. 10 § miljöbalken.
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
kommun har ansvaret för en verksamhet (i egenskap av verksam- hetsutövare/huvudman), blir det kommunen som får genomföra de praktiska åtgärderna, t.ex. om det kommunala reningsverket behö- ver byggas ut med ytterligare reningssteg.28
De åtgärder som kan bli följden av åtgärdsprogrammet för enskilda verksamhetsutövare, t.ex. krav på ny eller förbättrad reningsutrust- ning efter omprövning av villkoren i ett tillstånd, måste således alltid bedömas enligt de gällande materiella reglerna, såsom de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalkens 2 kap. Det faktiska resultatet av en åtgärd kommer därför att framgå först efter att myndigheten eller kommunen har gjort denna bedömning.
I förhållande till kommunal planläggning innebär bestämmelsen att ett åtgärdsprogram inte direkt kan tvinga fram antagande, ändring eller upphävande av en plan enligt plan- och bygglagen (1987:10). Ett åt- gärdsprogram kan däremot föranleda en kommun att ta initiativ till en planändring.29
Myndigheter och kommuner ska ta hänsyn till miljökvalitets- normerna bl.a. vid prövning och bedömning av olika verksamheter. Detta framgår av 5 kap. 4 § första stycket i miljöbalken:
En myndighet eller en kommun får inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm.
Gällande miljökvalitetsnormer kan också påverka vilka villkor som beslutas för en verksamhet. Detta framgår av andra stycket i samma bestämmelse:
Vid prövning för ett nytt tillstånd och vid omprövning av tillstånd ska de bestämmelser och villkor beslutas som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr.
28Prop. 2003/04:2, Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, s. 34.
29Prop. 2003/04:2 s. 34.
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
13.3.3Åtgärdsprogram är inte bindande för enskilda
På samma sätt som miljökvalitetsnormer är inte åtgärdsprogram bindande för enskilda. Enskilda kan dock träffas indirekt av åtgärds- programmen i och med att myndigheter och kommuner genomför de åtgärder som anges i åtgärdsprogrammen, som exempelvis till- ståndsprövning och tillsyn mot enskilda verksamhetsutövare. En omprövning av ett tillstånd kan då t.ex. leda till att den enskilde verk- samhetsutövaren måste genomföra förändringar i verksamheten. Ett kommunalt tillsynsbesök kan resultera i ett föreläggande att vidta försiktighets- eller skyddsåtgärder inom verksamheten osv.
13.4Innehållet i programmen
Nuvarande åtgärdsprogram gäller till och med 2021. Nedan beskrivs översiktligt innehållet i programmen och var tyngdpunkten för genom- förandet ligger.
13.4.1Åtgärdsprogrammet för havsmiljön
Syftet med åtgärdsprogrammet för havsmiljön är att de miljökvali- tetsnormer som Havs- och vattenmyndigheten beslutat i föreskriften HVMFS 2012:18 ska kunna följas. Enligt havsmiljöförordningens be- stämmelser är även målet god miljöstatus i sig en miljökvalitetsnorm.
Åtgärdsprogrammet för havsmiljön täcker in båda havsområdena Nordsjön och Östersjön.
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
Figur 13.1 Förvaltningsområden enligt havsmiljöförordningen
Källa: Havs- och vattenmyndigheten.
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogrammet för havsmiljön innehåller åtgärder som har beslutats under den befintliga lagstiftningen och som håller på att genomföras; eller som har beslutats men som bara delvis, eller inte alls, genomförts.
Med nya åtgärder menas åtgärder som bygger på, men går utöver, den befintliga lagstiftningen eller internationella överenskommelser, eller; åtgärder som inte bygger på någon gällande EU-lagstiftning eller internationell överenskommelse.
Ett exempel är beräkningarna av åtgärdsbehovet för växtnärings- ämnen enligt havsmiljödirektivet som utgår från att åtgärderna inom vattenförvaltningen genomförs. Både nationellt och internationellt pågår det redan arbete för havsmiljön.
Åtgärdsprogrammet för havsmiljön fokuserar på de ytterligare åtgär- der som krävs utöver pågående och beslutade åtgärder.30
Åtgärderna i åtgärdsprogrammet för havsmiljön är indelade i tio temaområden. Temaområdena är
–Främmande arter
–Fiskar och skaldjur som påverkas av fiske
–Övergödning
–Bestående hydrografiska villkor
–Farliga ämnen
–Marint avfall
–Biologisk mångfald
–Marina skyddade områden
–Restaurering
–Uppföljning.
Varje temaområde innehåller olika åtgärder. Åtgärdsprogrammet som Havs- och vattenmyndigheten beslutade i december 2015 inne- håller totalt 32 åtgärder. Som nämnts tidigare riktar sig de flesta åt- gärderna till Havs- och vattenmyndigheten, men även till andra myn- digheter och kommuner har utpekade åtgärder som de ska genomföra
30Havs- och vattenmyndigheten 2015, God havsmiljö 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön, Del 4: Åtgärdsprogram för havsmiljön, rapport 2015:30, s. 18.
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
under den genomförandeperiod som sträcker sig till och med 2021, då åtgärdsprogrammet ska uppdateras.
Som exempel kan nämnas de tre åtgärder som Havs- och vatten- myndigheten beslutat inom temaområdet Övergödning:
–ÅPH10, Havs- och vattenmyndigheten; att utreda möjligheter att påverka den interna näringsbelastningen, lokalt i övergödda vikar och fjärdar samt i Egentliga Östersjön.
–ÅPH11, Jordbruksverket; att utreda möjligheten att finansiellt ersätta nettoupptag av kväve och fosfor ur vattenmiljön genom odling och skörd av blå fånggrödor där det är möjligt i de havs- områden som inte uppnår god miljöstatus, samt stimulera tek- niker för odling och förädling av s.k. blå fånggrödor.
–ÅPH12, Jordbruksverket; att stimulera vattenbrukstekniker som inte innebär nettobelastning i de havsområden som inte uppnår god miljöstatus.
Ett annat exempel är de åtgärder som Havs- och vattenmyndigheten beslutat inom ramen för temaområde fiskar och skaldjur som påver- kas av fiske:
–ÅPH4, Havs- och vattenmyndigheten; att införa nya fiske- bestämmelser för att freda särskilt hotade kustlekande bestånd innanför trålgränsen i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön.
–ÅPH5, Havs- och vattenmyndigheten; att införa nya fiske- bestämmelser som syftar till att fisket innanför trålgränsen bedrivs mer artselektivt i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön.
–ÅPH6, Havs- och vattenmyndigheten; att införa fiskebestämmel- ser som syftar till att minska fisketrycket på kustlevande bestånd innanför trålgränsen i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön som behöver stärkt skydd men som kan fiskas till viss del.
–ÅPH7, Havs- och vattenmyndigheten; att utreda var ytterligare fredningsområden bör inrättas i kustområdena, samt inrätta sådana områden. Länsstyrelserna; att bistå Havs- och vatten- myndigheten i att utreda var ytterligare fredningsområden bör in- föras i kustområdena. Gäller kustlänsstyrelser.
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
–ÅPH8, Havs- och vattenmyndigheten; att utreda för vilka arter och under vilken tid på året som generella fredningstider bör in- föras för kustfisk, samt inrätta sådana.
–ÅPH9, Havs- och vattenmyndigheten; att anpassa fiskeflottans kapacitet till tillgängliga fiskemöjligheter i vissa flottsegment.
Det är således fråga om många administrativa åtgärder och beslut om fiske och fiskfredningsområden som ska genomföras av Havs-och vattenmyndigheten själv och kustlänsstyrelserna före 2021.
Ytterligare exempel är de åtgärder som Havs- och vattenmyndig- heten beslutat under temat marina skyddade områden:
–ÅPH26, Havs- och vattenmyndigheten; att utveckla vägledning för vad förvaltningsdokument för marina skyddade områden ska innehålla.
–ÅPH27, Länsstyrelserna; att utifrån riktlinjer och kriterier fram- tagna i Havs- och vattenmyndighetens nationella plan för marint områdesskydd inrätta nya marina skyddade områden i tillräcklig geografisk omfattning med lämpliga förvaltningsåtgärder för att de nya områdena ska kunna hjälpa till att nå god miljöstatus enligt havsmiljöförordningen.
–ÅPH28, Länsstyrelserna; att införa förvaltningsåtgärder i marina skyddade områden befintliga/nya, där sådana inte finns i dag.
Även de åtgärder som direkt syftar till att säkerställa åtgärdsarbete som fysisk restaurering är främst av administrativ karaktär som:
–ÅPH29, Havs- och vattenmyndigheten: att med bistånd från Länsstyrelserna, Naturvårdsverket samt Riksantikvarieämbetet ta fram en samordnad åtgärdsstrategi mot fysisk påverkan och för biologisk återställning i kustvattenmiljön.
–ÅPH30, Havs- och vattenmyndigheten: att med bistånd från Länsstyrelserna utveckla metoder för ekologisk kompensation och restaurering av marina miljöer.
Sammanfattningsvis innehåller åtgärdsprogrammet i princip admi- nistrativa åtgärder som nationella myndigheter, länsstyrelser eller kommuner ska genomföra. Det handlar om att ta fram vägledningar,
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
införa nya bestämmelser, ta fram pilotprojekt, utreda olika frågor, fördela medel för tillsynsprojekt, kartlägga och identifiera, infor- mera, bedriva strategiskt arbete, revidera planer, ta fram övergripande ramar, utveckla kunskapsuppbyggande program osv. Det finns dock i vart fall en åtgärd som är mer konkret, nämligen
–ÅPH31, Länsstyrelsen; att i samverkan med Havs- och vatten- myndigheten och berörda kommuner genomföra restaurerings- åtgärder för ålgräs i Västerhavet.
En åtgärd riktar sig dock till alla myndigheter och kommuner:
–ÅPH32, Myndigheter och kommuner; att rapportera vilka åtgär- der som genomförts och hur dessa påverkar miljökvalitetsnor- merna för havsmiljön.
13.4.2Åtgärdsprogrammen för vattendistrikten
De senaste åtgärdsprogrammen fattade vattendelegationerna i de fem vattendistrikten beslut om i mitten av december 2016. Dessa gäller för perioden 2016–2021.
På vattenmyndigheternas webbsida finns följande exempel på praktiska åtgärder:
Åtgärderna i åtgärdsprogrammet riktar sig till statliga myndigheter och kommuner. De är av administrativ karaktär och underlättar för att kun- na utföra praktiska åtgärder som behövs i vattnet eller vattenmiljön. Exempel på praktiska åtgärder som kan göras för att få bättre kvalitet på vattnet är:
–Kalkning av sjöar, vattendrag eller våtmarker
–Anläggande av fiskväg
–Återställning av rensade eller rätade vattendrag
–Anläggande av tvåstegsdiken
–Kalkning
–Ökad rening vid reningsverk
–Minskade utsläpp från enskilda avlopp
–Förbättrat gödselutnyttjande av t.ex. fosfor.
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
Exempel på åtgärder i åtgärdsprogrammet för Norra Östersjöns vattendistrikt
Åtgärdsprogrammen för de fem distrikten är snarlika. Till exempel omfattar åtgärdsprogrammet för Norra Östersjöns vattendistrikt 56 administrativa åtgärder riktade till myndigheter och kommuner, vilka ska vara grunden till genomförandet av de fysiska åtgärder som krävs för att kunna följa miljökvalitetsnormerna. För att tydliggöra kopplingen mellan åtgärder riktade till myndigheter och kommuner och de faktiska fysiska åtgärderna och deras effekt i vattenmiljön presenteras underlag per åtgärdsområde med förslag på fysiska åtgärder. Nedan följer en sammanfattning av de administrativa åtgärder som är riktade till myndigheter och kommuner (Norra Östersjön):
•Övergödning: ta fram och tillämpa styrmedel som leder till att miljö- kvalitetsnormerna kan följas, t.ex. föreskrifter, vägledningar, ut- ökad tillsyn, rådgivning och kunskapsuppbyggande åtgärder.
•Fysiska förändringar: främst styrmedel i form av nya eller revi- derade föreskrifter, vägledningar samt tillsyn av pågående verk- samheter.
•Miljögifter: främst styrmedel i form av nya eller reviderade före- skrifter och riktlinjer samt förbättrad tillsynsvägledning eller till- syn av miljöfarliga verksamheter.
•Försurning: främst styrmedel i form av nya eller reviderade före- skrifter samt ökat internationellt arbete.
•Främmande arter: Havs- och vattenmyndigheten ska i sitt arbete med att ta fram hanteringsprogram för invasiva främmande arter i vattenmiljöer inkludera de främmande arter som bidrar till eller riskerar att bidra till att sänka den ekologiska statusen i vatten- förekomster till sämre än god status.
•Otillräckligt dricksvattenskydd: främst styrmedel i form av nya eller reviderade föreskrifter och riktlinjer samt förbättrad till- synsvägledning eller tillsyn av miljöfarliga verksamheter.
•Förändrade grundvattennivåer: tillståndsprövning av vattenuttag och infiltration av ytvatten i lämpliga fall.
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
•Klorid i grundvatten: tillhandahålla kunskapsunderlag och infor- mation för att minimera påverkan från vägsaltning. Tillstånds- prövning för vattenuttag och infiltration av ytvatten är åtgärder mot saltvatteninträngning.
•Övriga problem – olyckor: specifik åtgärd till Trafikverket angå- ende risken för olyckor med utsläpp av drivmedel eller kemiska produkter som transporteras på väg, järnväg och farled.
•Skyddade områden: åtgärder riktade specifikt mot inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricks- vatten ska redovisas i åtgärdsprogrammet31
13.4.3Nya åtgärdsprogram
Åtgärdsprogrammet för havsmiljön ska uppdateras vart sjätte år. I den uppdaterade bedömningen av miljötillståndet som gjordes 2018 kunde Havs- och vattenmyndigheten konstatera att god miljö- status inte skulle nås till 2020. Havs- och vattenmyndigheten arbetar därför med att revidera och uppdatera åtgärdsprogrammet för havs- miljön för att kunna besluta om ett nytt program i december 2021. Förslaget till nytt åtgärdsprogram går ut på samråd under perioden november 2020–april 2021.
Det uppdaterade åtgärdsprogrammet kommer peka ut ytterligare åtgärder som behövs för att följa miljökvalitetsnormerna för havs- miljön enligt föreskrifterna HVMFS 2012:18. Åtgärderna riktar sig till myndigheter och kommuner. Det nya åtgärdsprogrammet kom- mer att gälla för perioden 2022–2028. 32
Parallellt med samrådet om det uppdaterade åtgärdsprogrammet för havsmiljön ska vattenmyndigheterna genomföra samråd för sina planer och åtgärder för vattenarbetet, för perioden 2021–2027. Vattenförvaltningen omfattar sjöar, vattendrag, grundvatten samt kust- och övergångsvatten. Eftersom det finns nära kopplingar mellan de båda åtgärdsprogrammen samarbetar Havs- och vattenmyndig- heten och vattenmyndigheterna kring samrådet.
31Redogörelsen är hämtad från SOU 2019:66, En utvecklad vattenförvaltning, betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 281.
32www.havochvatten.se/planering-forvaltning-och-samverkan/program-projekt-och-andra- uppdrag/uppdatering-av-atgardsprogram-for-havsmiljon/arbetet-med-uppdatering-och- tidplan.html, 2020-11-20.
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
I februari 2021 kommer t.ex. gemensamma nationella samråds- möten att hållas i Stockholm. Vattenmyndigheterna kommer dess- utom att arrangera regionala samrådsmöten där Havs- och vatten- myndigheten också kommer att delta.33
13.5Hur långt har man kommit?
Åtgärdsprogrammet för havsmiljön
När halva tiden av en förvaltningscykel har gått ska Havs- och vatten- myndigheten genomföra en halvtidsrapportering till EU. Vid halv- tidsrapporteringen i början av 2019 såg läget för genomförandet av åtgärder ut på följande sätt:
–åtta av de 32 åtgärderna i havsmiljöprogrammet var genomförda, dvs. 25 procent av programmet.
–15 av de 32 åtgärderna var genomförda till mer än hälften, dvs. de var pågående.
–åtta åtgärder var genomförda till mindre än hälften, och
–en åtgärd var inte påbörjad.
Åtgärdsprogrammet för vattenmiljön
De nuvarande åtgärdsprogrammen för vattenmiljön, som gäller fram till 2021, blev föremål för regeringsprövning. Regeringens överpröv- ning av åtgärdsprogrammen resulterade i att cirka 80 procent av vatten- förekomsterna fick undantag från god status, och en stor del av åtgärds- genomförandet flyttades till nästa förvaltningscykel, 2021–2027.34 Enligt uppgift från vattenmyndigheterna innebar detta att cirka 75 procent av jordbruksåtgärderna flyttades fram till nästa förvalt- ningscykel.
33www.havochvatten.se/planering-forvaltning-och-samverkan/program-projekt-och-andra- uppdrag/uppdatering-av-atgardsprogram-for-havsmiljon/samrad-om-forslag-till- atgardsprogram.html, 2020-11-20.
34Vattenmyndigheterna 2016, Åtgärder mot övergödning för att nå god ekologisk status – underlag tillvattenmyndigheternas åtgärdsprogram. Rapport 2016:19.
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
13.6Överlappning med andra åtgärdsprogram och sektorer
Figur 13.2 Överlappande förordningar och fysisk planering
Källa: Havs- och vattenmyndigheten.
Bestämmelserna i havsmiljöförordningen omfattar området från stran- dkanten ut till och med den ekonomiska zonen. Det innebär att både vattenförvaltningens och havsmiljöförvaltningens miljökvalitetsnor- mer gäller för kustvattnet.
I åtgärdsprogrammet för havsmiljön redovisas hur överlappningen med miljökvalitetsnormer har lösts för kustvattnet.
Indikatorer för bedömning av god miljöstatus enligt 17 § havsmiljöför- ordningen som berör samma sak som vattenförvaltningens miljökvali- tetsnormer för ekologisk eller kemisk status har samma värden för indika- toruppfyllnad fastställt. När det gäller miljökvalitetsnormer enligt 19 § har tillämpningsområdet för dessa normer begränsats till respektive havs- bassängs utsjövatten i de fall de avsett bedömning av något som även finns med som en parameter i de miljökvalitetsnormer för ekologisk och kemisk status som vattenmyndigheterna fastställt.
Åtgärdsprogrammet för havsmiljön fokuserar på de åtgärder som krävs utöver pågående och beslutade åtgärder.35 En viktig avgräns- ning mot åtgärdsprogrammen inom vattenmiljöförvaltningen är att
35Havs- och vattenmyndigheten 2015, God havsmiljö 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön, Del 4: Åtgärdsprogram för havsmiljön, rapport 2015:30, s. 21.
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
åtgärder mot vissa belastningar som ingår i åtgärdsprogrammen för vattenmiljön, inte finns i åtgärdsprogrammet för havsmiljön. Det är åtgärder som behövs för att följa miljökvalitetsnormer för kust- vattnet och som handlar om tillförsel av kväve och fosfor från land (övergödning), tillförsel av farliga ämnen och vissa fysiska störningar. Åtgärder för att följa dessa miljökvalitetsnormer finns i stället i åtgärdsprogrammen för vattenmiljön.36
Inte heller åtgärder som handlar om klimatpåverkan och havsför- surning omfattas av åtgärdsprogrammet för havsmiljön. De åtgärder som krävs för att hantera klimatpåverkande aktiviteter behandlas dock inom den nationella klimat- och energipolitiken.
Inom andra områden överlappar åtgärderna i havsmiljöprogram- met med åtgärder som pågår eller kan genomföras enligt andra rätts- områden/förvaltningsområden.
Som exempel kan nämnas havsplaneringen. För den fysiska pla- neringen till havs gäller att de havsplaner som tas fram av Havs- och vattenmyndigheten och beslutas av regeringen ska utformas så att de bl.a. bidrar till att god miljöstatus i havsmiljön nås och upprätthålls. Havsplanerna omfattar Sveriges havsområden, territorialhavet och ekonomisk zon, men inte området närmast kusten.
Det är kommunerna som planerar kusten i sin översiktsplanering. Även här finns en överlappning med havsmiljöförvaltningen. Kom- muner ska enligt plan- och bygglagen planera för användningen av sina mark- och vattenområden (ut till kommungränsen i kustvattnet).
Den gemensamma fiskeripolitiken berör delvis samma område. Två av de svenska miljökvalitetsnormerna för havet berör fisk.37 Åt- gärder för förvaltning av fisk som bidrar till att uppfylla havsmiljö- direktivet kan vidtas både inom den gemensamma fiskeripolitiken samt inom den nationella fiskelagstiftningen.
36Enligt 8 § HVMFS 2012:18 gäller att vissa miljökvalitetsnormer inte tillämpas i kustvatten, det gäller normerna A.1, B.1, D.1, D.2, och D.3.
37Dels ska långsiktigt hållbara fiskbestånd uppnås, dels ska fisksamhället i stort ha sådana egenskaper att viktiga funktioner i näringsväven upprätthålls (C.3 och C.4 i HVMFS 2012:18 bilaga 3).
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
13.7Övrigt åtgärdsarbete
Utöver de åtgärdsprogram som Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndigheterna beslutar som en del av genomförandet av havs- miljödirektivet och vattenmiljödirektivet finns andra nationella åtgärdsprogram. Initiativet till dessa åtgärdsprogram och åtgärds- arbete tas av t.ex. Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket eller av länsstyrelserna.
Åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper
Enligt Havs- och vattenmyndighetens webbsida är åtgärdsprogram viktiga verktyg för att rädda ett urval hotade arter och deras livsmil- jöer. Havs- och vattenmyndigheten samordnar de akvatiska åtgärds- programmen och för närvarande pågår åtgärdsprogram för totalt 16 olika arter och fem naturtyper, varav sex är i marin miljö som t.ex. åtgärdsprogram för ålgräsängar, sällsynta kransalger och tumlare.
I åtgärdsprogrammen beskrivs kunskapsläget om arternas och naturtypernas ekologi, hotbild och möjliga åtgärder. Åtgärdspro- grammen är vägledande dokument som i första hand ska fungera som underlag för myndigheters och organisationers arbete.
Ett åtgärdsprogram gäller vanligen under fem år. Därefter följs de upp, utvärderas och omprövas.
Havs- och vattenmyndigheten har det nationella samordnings- ansvaret för akvatiska åtgärdsprogram. Naturvårdsverket samordnar programmen för de terrestra arterna. Vissa av programmen är gemen- samma för båda myndigheterna, och myndigheterna samverkar även med andra myndigheter.
Artdatabanken är ett kunskapsstöd, främst när nya åtgärdspro- gram ska tas fram och när utgångna program ska revideras.
Länsstyrelserna koordinerar programmen regionalt och nationellt, genomför åtgärder, och analyserar det pågående arbetet. Länsstyrel- serna samverkar även med markägare, brukare, frivilliga organisationer och övriga aktörer inom naturvården för att åtgärdsprogrammen ska användas på bästa sätt.
Urvalet av åtgärdsprogram har gjorts med hänsyn till flera aspek- ter. Dels hur hotade arterna är enligt den svenska rödlistan och om arten eller naturtypen finns med i art- och habitatdirektivet och/eller är listade av Ospar och Helcom. Arten eller naturtypen ska vara möj-
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
liga att bevara med hjälp av särskilda åtgärder. Särskild vikt har lagts vid om arten har miljökrav som den delar med andra hotade arter.
En del program har en mer ekosystembaserad inriktning som generellt gynnar den biologiska mångfalden. Det gäller t.ex. lekvand- rande fisk som behöver stora områden med bra livsmiljöer, eller ålgräsängar som gynnar det kustnära växt- och djurlivet.
Det är inte alltid det finns tillräcklig med kunskap för att kunna upprätta nödvändiga åtgärdsprogram. Då behövs kunskapsupp- byggande program för att ta fram kunskap både om arten och om lämpliga bevarandemetoder, och är särskilt viktiga för hotade arter i sjöar och marina miljöer.
Samtliga marina åtgärdsprogram har betydelse för att nå målen om god ekologisk, respektive god miljöstatus enligt vatten- och havsmiljöförvaltningen. Men det varierar i vilken omfattning dessa åtgärdsprogram tydligt har inkluderats eller länkar till de nationella åtgärdsprogrammen för vatten- och havsmiljöförvaltningen. Åtgärds- programmet för ålgräs är ett exempel där Havs- och vattenmyndig- heten gör en tydlig koppling.
Åtgärder i skötsel- och bevarandeplaner i skyddade marina områden
Iskötselplaner för nationalparker och naturreservat eller bevarande- planer för Natura 2000-områden ska det framgå om det behövs och i så fall vilka åtgärder som behövs för att nå bevarandemålen i ett område. Detta kan vara åtgärder för att lägga till rätta för friluftsliv och båtliv för att minska miljöpåverkan, men även fysiska restau- reringsåtgärder i havsmiljön.
Fysiskt åtgärdsarbete för övergödning, fisk och klimatanpassning
Fysiska åtgärder genomförs för att minska övergödningen och stärka fiskbestånden. Fysiska åtgärder kan även vara nödvändiga för kli- matanpassning. Vattenmyndigheterna har i vattenförvaltningens åt- gärdsprogram bedömt behovet av och beskrivit nödvändiga åtgärder inom jordbruket för att nå miljökvalitetsnormerna för övergödning i kustvattenförekomsterna. Vattenmyndigheterna har informerat Miljö-
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
målsberedningen om att det pågår arbete med att inkludera åtgärder för klimatanpassning i kommande åtgärdsprogram.
Fysiska åtgärder för att restaurera kustmynnande vattendrag och våtmarker med syfte att stärka kustfiskebestånden ryms inte inom nuvarande åtgärdsprogram i vattenförvaltningen (se kapitel Förvalt- ning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen). Fisk ingår inte i miljö- kvalitetsnormerna för kustvattenförekomster. Enligt åtgärdspro- grammet för havsmiljödirektivet ska en åtgärdsstrategi för fysiska exploatering tas fram tillsammans med bl.a. länsstyrelserna, men det pågående åtgärdsarbetet är i dagsläget inte koordinerat i syfte att bidra till att nå miljökvalitetsnormerna enligt vatten- eller havsmiljöför- valtningen.
13.8Kritik mot åtgärdsprogrammen
Den kritik mot åtgärdsprogrammen som Miljömålsberedningen har kunnat konstatera inom både havsmiljöförvaltningen och vatten- förvaltningen handlar främst om åtgärdsprogrammens funktion som styrmedel i den offentliga förvaltningen, brist på finansiering av åtgärderna och brister i programmens innehåll och utformning.
13.8.1Genomförandeunderskott, särskilt på land
Under 2016 påbörjades genomförandet av åtgärdsprogrammet enligt havsmiljöförordningen. Som redovisats ovan hade endast 25 procent av åtgärderna genomförts vid halvtidsrapporteringen till EU i början av 2019. Genomförandet av resterande åtgärder, förutom en, hade dock påbörjats och var i olika grad pågående vid halvtidsrapporteringen.
Vattenmyndigheternas sammanställning av genomförda åtgärder och den delrapportering som gjordes till EU under 2018 visar att åt- gärdsgenomförandet är lågt. Vid utgången av 2018 hade bara 20 pro- cent av åtgärderna som ska genomföras till 2021 genomförts, i stället för som förväntat hälften. De genomförda åtgärderna motsvarar enbart tre procent av det totala åtgärdsbehovet.
Miljömålsberedningen har varit i kontakt med ett antal nationella myndigheter, länsstyrelser, kommuner och organisationer och bered- ningen erfar att det bland dessa finns en samsyn om att åtgärdsunder- skottet är ett mycket allvarligt problem i havsmiljöförvaltningen.
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
13.8.2Ett svagt styrmedel
Havs- och vattenmyndigheten beslutade havsmiljöförvaltningens första åtgärdsprogram 2015. Havs- och vattenmyndigheten kommer att göra den första rapporteringen och utvärderingen av programmet när programperioden löpt ut 2021. Det är därför svårt att redan nu specificera vilka styrkor respektive svagheter som åtgärdsprogram- met för havsmiljön innehåller.
En synpunkt på åtgärdsprogrammet för havsmiljön är att dess formella ställning är svag. Havs- och vattenmyndigheten som är en statlig förvaltningsmyndighet beslutar om åtgärder som ska genom- föras av andra myndigheter och kommuner. Normalt sett beslutar inte myndigheter på samma nivå i normhierarkin över varandra. Andra synpunkter på programmen är att de saknar prioriterings- angivelser, att de i princip enbart innehåller administrativa åtgärder och att de är underfinansierade.
Både länsstyrelser och kommuner har pekat på att havsmiljö- förvaltningens åtgärdsprogram i princip enbart har nationella åtgär- der som inte ses som aktuella av länsstyrelserna eller kommunerna inom deras verksamhet.
Vattenförvaltningsutredningen konstaterade i sitt betänkande att åtgärdsprogrammen har begränsningar som styrmedel i den offent- liga förvaltningen:
Utvärderingen visar att det rättsligt sett är svårt för de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter att i ett åtgärdsprogram ange vilka konkreta åtgärder som varje myndighet och kommun ska göra. De har heller inte mandat att i åtgärdsprogrammen besluta om nya rättsliga eller ekono- miska styrmedel. De är således begränsade till att utforma åtgärder som kan utföras inom ramen för befintligt system.
Vidare pekade Vattenförvaltningsutredningen på att det saknas finan- siering för de åtgärder som ska genomföras enligt åtgärdsprogrammen inom vattenförvaltningen:
Vattenmyndigheterna har heller inte mandat att besluta hur åtgärderna ska finansieras. Det innebär att uppgifter läggs på myndigheter och kom- muner vid sidan av den normala budgetprocessen utan att finansiering följer med.
Vattenförvaltningsutredningen föreslog i stället att vattenförvalt- ningens organisation skulle förenklas och förtydligas inom ramen för ordinarie förvaltningsstruktur. Havs- och vattenmyndigheten
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
och SGU ska enligt förslaget ta fram förslag till åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen och regeringen besluta om dem.
Enligt vår bedömning bör vattenförvaltningens organisation förenklas och förtydligas inom ramen för ordinarie förvaltningsstruktur. Vi menar att alla nivåer inom den offentliga förvaltningen bör ha ett tydligt formellt utpekat ansvar för sina delar av arbetet och där olika beslut fattas på olika nivåer. Vi utgår från den svenska förvaltningsmodellen och hur ansvarsförhållanden normalt fördelas mellan förvaltnings- nivåer: centrala myndigheter som Havs- och vattenmyndigheten och SGU har nationellt ansvar, regionala myndigheter som länsstyrelserna har regionalt ansvar och kommunerna har lokalt ansvar. Ramdirektivet lämnar ett stort spelrum för medlemsstaterna att organisera arbetet på det sätt som passar bäst in i respektive lands förvaltningsstruktur och förutsättningar i övrigt. Det enda kravet är att medlemsstaterna ska säkerställa lämpliga administrativa arrangemang för tillämpning av bestämmelserna i ramdirektivet. Det finns således inga unionsrättsliga hinder för den organisation som vi föreslår. I stället för att de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter har ansvar för att se till att de olika momenten inom vattenförvaltningen utförs menar vi att det formella ansvaret bör läggas tydligare på den aktör som också har man- dat och resurser att genomföra uppgiften. Vi menar att det samlade formella ansvaret för vattenförvaltningsarbetet bör tas av regeringen. Regeringen bör tydligare fördela arbetsuppgifter inom vattenförvalt- ningen och styra hur arbetet ska genomföras av de centrala myndig- heterna och länsstyrelserna genom vattenförvaltningsförordningen och i myndighetsinstruktionerna samt genom den nationella handlings- planen, åtgärdsprogrammen för avrinningsdistrikten och andra styr- dokument. Vi menar att samtliga länsstyrelser bör ges ett tydligt ansvar för framtagandet av kunskapsunderlag, för att ta fram förslag till miljö- kvalitetsnormer och för att genomföra ett strukturerat planeringsarbete på avrinningsområdesnivå i syfte att hitta de mest verkningsfulla åt- gärdskombinationerna utifrån föreliggande behov. Även kommunerna bör få en utöka roll inom vattenförvaltningen på lokal nivå. På nationell nivå menar vi att Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska bereda beslut om miljökvalitetsnormer, ta fram förslag till åtgärdsprogram och besluta om förvaltningsplaner för distrikten samt ansvara för den övervakning som behövs. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska vidare ta fram föreskrifter och vägledningar samt nationellt modeller- ingsstöd till länsstyrelserna. Vattendelegationernas beslutanderätt bör övertas av regeringen när det gäller åtgärdsprogram, av en nationell nämnd när det gäller miljökvalitetsnormer och av Havs- och vattenmyn- digheten när det gäller förvaltningsplaner.38
38SOU 2019:66, En utvecklad vattenförvaltning, Betänkande av Vattenförvaltningsutred- ningen, s. 461 ff.
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
13.8.3Det saknas finansiering
Vattenförvaltningsutredningen konstaterade att vattenmyndighe- terna har vare sig mandat att besluta hur åtgärderna ska finansieras eller medel för finansiering. Det innebär att uppgifter läggs på myn- digheter och kommuner vid sidan av den normala budgetprocessen utan att finansiering följer med.
Dagens konstruktion innebär att det saknas en koppling mellan de åtgärder som ska genomföras enligt vattenmyndigheternas åtgärds- program och den finansiering som myndigheter och kommuner har till sitt förfogande. Även det fysiska åtgärdsarbetet är underfinansierat konstaterade man. Enligt utredningens bedömning är det väsentligt att finansieringen av åtgärdsarbetet stärks – både vad gäller admini- strativa och fysiska åtgärder.
13.8.4Brister i innehållet
Inom vattenförvaltningen har åtgärdsprogrammen kritiserats på en rad punkter, bl.a. av Vattenförvaltningsutredningen.39 Kritiken hand- lar bl.a. om att åtgärdsprogrammen inte är på den konkreta nivå som krävs för att leda till ett aktivt åtgärdsarbete. Vattenförvaltningsutred- ningen menade att alltför generella program är svåra att använda i det operativa arbetet på lokal nivå eftersom programmen har mycket begränsad styrande effekt på exempelvis det kommunala arbetet.
Även åtgärdsprogrammet för havsmiljön består till största delen av administrativa åtgärder och endast ett par fysiska åtgärder finns med.
Åtgärdsprogrammen uppfattas inte heller som tillräckligt kraft- fulla, inte minst eftersom de inte innehåller de konkreta åtgärder som behövs för att nå den status för enskilda vattenförekomster som anges i miljökvalitetsnormerna. Flera kommuner och länsstyrelser har lyft fram till beredningen att detta problem är ännu större för havsmiljöförvaltningens åtgärdsprogram där miljökvalitetsnormer- na ofta är definierade för hela Östersjön respektive Västerhavet.
Vattenförvaltningsutredningen konstaterade samtidigt att åtgärds- programmen för de fem vattendistrikten är mycket lika och inte i så stor utsträckning utarbetade utifrån varierande lokala och regionala förutsättningar och att detta upplevs bidra till att planeringsarbetet
39SOU 2019:66, Betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 482 ff.
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
inte skapar den förankring och engagemang hos de myndigheter och kommuner som berörs av åtgärdsprogrammen.
Vattenförvaltningsutredningen bedömde även att uppföljningen och utvärderingen av vattenförvaltningsarbetet, och resultaten av arbetet, behöver vidareutvecklas. Både det löpande uppföljnings- arbetet och det fördjupade. Vattenförvaltningsutredningen föreslog att myndigheterna årligen ska redovisa sina resultat inom vatten- förvaltningsarbetet till regeringen, som i sin tur ska lämna en resul- tatredovisning till riksdagen.40
13.8.5Kommissionens kritik av de svenska åtgärdsprogrammen
Kommissionen har bl.a. påpekat att de svenska åtgärdsprogrammen saknar information om vilka specifika åtgärder som kommer att ge- nomföras och var de ska genomföras samt att det saknas information om vilka påverkansfaktorer åtgärderna adresserar.41
13.9Överväganden och förslag
Miljömålsberedningen bedömer att havs- och vattenmiljöförvalt- ningen behöver stärkas och kopplas samman med varandra i större utsträckning än i dag. Förslagen nedan har som syfte att förstärka helhetsgreppet om havs- och vattenmiljöförvaltningen.
40SOU 2019:66, Betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 575 ff.
41Se kommissionens kritik av Sveriges åtgärdsprogram i Kommissionen (2012), Rapport från Kommissionen till Europaparlamentet och Rådet om genomförandet av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG), Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten, KOM(2012) 670 slutlig samt Kommissionen (2015), Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet och
Rådet, Ramdirektivet för vatten och översvämningsdirektivet: åtgärder för att nå ”god status” för EU:s vatten och minska översvämningsriskerna, KOM(2015) 120 slutlig.
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
13.9.1Det behövs ett gemensamt åtgärdsprogram för havs- och vattenmiljön
Miljömålsberedningen bedömer:
–att det behövs ett gemensamt åtgärdsprogram för havs- och vattenmiljön.
Orsakerna till att tillståndet i havsmiljön inte når miljökvalitets- målen och normerna enligt havsmiljödirektivet finns många gånger på land. Föroreningar och utsläpp från landbaserade källor når i slut- ändan havet. Det finns en tydlig koppling mellan land och hav och mellan vattenförekomster som sjöar och vattendrag och havet. Sam- bandet mellan vattenmiljöförvaltning enligt vattendirektivet och havs- miljöförvaltning enligt havsmiljödirektivet är uppenbart.
Sambandet blir tydligt vid genomförandet av åtgärdsprogram och andra åtgärder. Genomförande av vattenförvaltningens åtgärdspro- gram är en förutsättning för att nå god miljöstatus i havet. Åtgär- derna i åtgärdsprogrammet för havsmiljön kompletterar och bygger vidare på de åtgärdsprogram som tagits fram av de regionala vatten- myndigheterna.
Miljömålsberedningens bedömning är att det finns flera fördelar med att ta fram ett samlat åtgärdsprogram för havs- och vattenmil- jön. Exempelvis tydliggörs att många åtgärder behöver vidtas på land för att de havsmiljöanknutna målen ska kunna nås och på så sätt kan uppströmsarbetet förstärkas. Identifiering av eventuella luckor mellan vattenmiljöförvaltning och havsmiljöförvaltning underlättas också. Överlappning av åtgärdsarbete kan undvikas. Underlaget till besluts- instansen blir mer överskådligt och sammanhängande vilket möjliggör välgrundade beslut.
Redan i dag samordnas en stor del av arbetet med åtgärdspro- grammen mellan vattenmyndigheterna och Havs- och vattenmyn- digheten eftersom förvaltningscyklerna enligt direktiven i princip sammanfaller tidsmässigt. Med hänsyn till detta finns goda förut- sättningar för ett gemensamt åtgärdsprogram, utan att förändringarna i arbetssätt i praktiken blir så stora.
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
13.9.2Regeringen ska besluta om åtgärdsprogrammet
Förslag:
–att regeringen ska besluta om åtgärdsprogrammet för havs- och vattenmiljön.
Havs- och vattenmyndigheten är i dag ansvarig myndighet för genom- förandet av havsmiljödirektivet. Myndigheten ansvarar för att alla delar av direktivet genomförs, från att göra en inledande bedömning av miljötillståndet till att besluta om miljökvalitetsnormer och åt- gärdsprogram. På motsvarande sätt är vattenmyndigheterna i dag ansvariga för genomförandet av vattendirektivet.
Havsmiljöförvaltningen är nära sammankopplad med vattenför- valtningen. Genomförande av vattenförvaltningens åtgärdsprogram är en förutsättning för att nå god miljöstatus i havet. Åtgärderna i åtgärdsprogrammet för havsmiljön kompletterar och bygger vidare på de åtgärdsprogram som tagits fram av de regionala vattenmyndighe- terna med stöd av vattenförvaltningsförordningen. Inom vattenför- valtningen beslutas i dag miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram av särskilda vattendelegationer på de fem vattenmyndigheterna, på regio- nal nivå.
Vattenförvaltningsutredningen föreslog dock att regeringen ska besluta om åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten för varje för- valtningsperiod i stället för att åtgärdsprogrammen beslutas av en vattendelegation för varje vattendistrikt.42 Enligt Vattenförvaltnings- utredningens förslag ska regeringens beslut bygga på underlag och förslag från Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med SGU och övriga berörda myndigheter. Som motivering till förslaget om en omorganisering av beslutsfattandet anger utredningen att detta kommer medföra att beslut och mandat hänger ihop på ett tydligt sätt, vilket ger en rakare och mer effektiv styrning av vattenförvalt- ningsarbetet än dagens lösning. Vattenförvaltningsutredningen menade att genom att regeringen beslutar om åtgärdsprogrammen blir kopp- lingen tydligare mellan finansieringen av åtgärder och den ordinarie statliga budgetprocessen. Både riksdagen och regeringen ges på detta sätt en tydligare roll i vattenförvaltningen. Förslaget bereds för när- varande inom Regeringskansliet.
42SOU 2019:66, Betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 527.
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
Miljömålsberedningen menar att åtgärdsprogram som pekar ut vilka nya rättsliga eller ekonomiska styrmedel som ska tas fram behöver beslutas av regeringen. Det är inte lämpligt att delegera till en myndighet att fatta beslut om åtgärdsprogram med ett sådant innehåll. Åtgärdsprogram som handlar om att styra och prioritera vilka administrativa åtgärder som myndigheter och kommuner ska vidta bör beslutas av regeringen för att få den tyngd och legitimitet som krävs för genomförandet.
Dessutom kan inte myndigheter besluta om vissa åtgärder och insatser eftersom man saknar rådighet över frågorna. Exempel på sådana frågor är internationell samverkan och beslut inom inter- nationella konventioner, där regeringen har rådighet och beslutar om vilka frågor som ska drivas. Inom havsmiljöförvaltningen är även EU:s gemensamma fiskeripolitik viktig, där även regeringen deltar i beslutsfattandet i EU-rådet.
Vidare är det viktigt att åtgärderna i åtgärdsprogrammen kopplas samman med finansieringen av åtgärderna. Om finansiering inte följer med åtgärdsprogrammen kommer sannolikt inte åtgärderna att genomföras i den utsträckning som krävs för att uppnå miljö- målen och följa miljökvalitetsnormerna.
Det blir naturligt att beslut om de åtgärder som krävs för att uppnå målen med strategin hanteras samlat och av samma aktör. Åt- gärdsprogrammen får en självklar koppling till den havsmiljöpoli- tiska proposition som regeringen ska lämna till riksdagen vart fjärde år. Inriktningen, omfattningen och innehållet i åtgärdsprogrammen ska vara förenligt med de prioriteringar som görs i regeringens havs- miljöpolitiska proposition.
Miljömålsberedningen anser därför att regeringen ska fatta beslut om åtgärdsprogrammet för havs- och vattenmiljön och inte delegera beslutsbefogenheten till nationella myndigheter.
Beredningens förslag ligger i linje med Vattenförvaltningsutred- ningens förslag att beslut om åtgärdsprogram för vattenmiljön ska lyftas från regional till nationell nivå och beslutas av regeringen.
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
13.9.3Underlag och förslag till åtgärdsprogrammet
Förslag:
–att Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndigheterna43 ska ta fram underlag och förslag till åtgärdsprogrammet.
Miljömålsberedningen föreslår att Havs-och vattenmyndigheten re- spektive vattenmyndigheterna44 behåller ansvaret för att ta fram under- lag och förslag till åtgärdsprogram.
Myndigheterna har redan i dag detta ansvar och har tagit fram underlag och förslag (samt fattat beslut) om åtgärdsprogram för innevarande förvaltningscykel.
Det är viktigt att myndigheterna får stöd i arbetet av andra berörda statliga myndigheter och länsstyrelser. Länsstyrelserna behöver i sin tur hämta information och underlag från berörda kommuner.
Det finns redan i dag bestämmelser, i vattenförvaltningsförord- ningen och i havsmiljöförordningen, om att myndigheterna ska sam- verka för en effektiv havs- och vattenmiljöförvaltning. Ytterligare reglering av samverkansskyldigheten behövs inte menar beredningen.
Enligt både havs- och vattenmiljöförordningarna ska samråd äga rum med berörda myndigheter och kommuner samt med organisa- tioner, verksamhetsutövare och andra enskilda innan myndigheterna fattar beslut om ett åtgärdsprogram. Med beredningens förslag ska samrådsansvaret stanna kvar hos Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndigheterna45 men i stället genomföras innan myndigheter- na lämnar över ett förslag till åtgärdsprogram till regeringen för beslut.
13.9.4Uppgifterna ska framgå av länsstyrelseinstruktionen
Förslag:
–att länsstyrelsernas uppgifter i fråga om havs- och vatten- miljöförvaltning ska regleras i länsstyrelseinstruktionen.
43Alternativt länsstyrelserna om förslagen i Vattenförvaltningsutredningen genomförs.
44SOU 2019:66, Betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 527.
45SOU 2019:66, Betänkande av Vattenförvaltningsutredningen, s. 527.
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
Det framgår av miljöbalken att myndigheter och kommuner är skyl- diga att genomföra de åtgärder som framgår av åtgärdsprogrammen.
De flesta myndigheter, länsstyrelser och kommuner berörs i dag av åtgärder inom antingen åtgärdsprogrammen för vattendistrikten eller åtgärdsprogrammet för havet. Sannolikt kommer fler åtgärder behöva vidtas framöver och åtgärdstakten öka, för att målen i vatten- och havsmiljödirektivet ska kunna nås.
Miljömålsberedningen bedömer att det är ytterst viktigt att lyfta fram att uppgifter som följer med åtgärdsprogram ska likställas med övriga uppgifter på den berörda myndigheten eller kommunen. Be- redningen menar att det måste framgå av respektive myndighets in- struktion att uppgifter inom havs- och vattenmiljöförvaltningen omfattas av myndighetsansvaret.
Länsstyrelserna kommer med beredningens förslag få en central roll i åtgärdsarbetet, särskilt vad gäller samordning mellan lokalt och nationellt åtgärdsarbete i kustvattenområdena. Länsstyrelseinstruk- tion behöver därför ändras så att det framgår att länsstyrelserna har uppgifter i fråga om havs- och vattenmiljöförvaltning. Enligt bered- ningen kommer ett tydligt utpekat ansvar för frågorna i instruktionen påverka resurstilldelning och frågornas prioritering på respektive myndighet.
De statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen ska varje år lämna en årsredovisning till regeringen. I årsredovisningen ingår en resultatredovisning. Resultatredovisningen ska utformas så att den kan vara ett underlag för regeringens bedömning av myndig- hetens resultat och genomförande av verksamheten. Den ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut. Redovisningen ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling.
Genom Miljömålsberedningens föreslag till ändringar i länssty- relseinstruktionen kommer ansvaret även att omfattas av kravet på resultatredovisning. Det innebär att regeringen varje år får en redo- visning från länsstyrelserna av resultatet av de genomförda åtgär- derna. Regeringen får därmed en uppföljning och ett underlag för kom- mande beslut om åtgärdsprogram.
Övriga statliga förvaltningsmyndigheter som t.ex. Naturvårds- verket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen m.fl. kan också kom- ma att omfattas av krav på att genomföra åtgärder enligt åtgärdspro-
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
grammet. En reglering av uppgiften i respektive myndighetsinstruktion är enligt Miljömålsberedningens bedömning dock inte motiverat.
Kommunernas skyldigheter ska regleras av riksdagen genom lag. För kommunerna följer skyldigheten att genomföra de åtgärder som pekas ut i åtgärdsprogrammet för havsmiljön av 5 kap. 11 § miljö- balken. Beredningens bedömning är att ytterligare reglering inte be- hövs. Här kan dock länsstyrelsernas roll att vägleda och stötta kom- munerna i genomförandet bli en viktig faktor för en ökad åtgärdstakt.
13.9.5Samordning av åtgärdsarbetet på länsstyrelserna
Förslag:
–att det ska finnas en beredningsfunktion på länsstyrelserna för arbetet med havs- och vattenmiljöfrågor.
Miljömålsberedningen anser att åtgärdsprogrammet för vatten- och havsmiljöförvaltningen måste vara grunden för allt åtgärdsarbete.
Beredningen har dock erfarit att åtgärdsarbetet i dag ofta är upp- delat, splittrat och ineffektivt. Det saknas tillräcklig samordning i planering, genomförande och uppföljning av åtgärders effekt inom olika program och sektorer. Det är också oklart om åtgärder genom- förs där de ger störst nytta. Miljömålsberedningen bedömer att läns- styrelserna behöver få ett tydligt och instruktionsenligt ansvar för att samordna åtgärdsarbetet i regionerna. Särskilt betydelsefullt blir denna funktion för genomförandet av åtgärder i kustvattenförekomster.
Det finns flera anledningar till att länsstyrelserna är lämpliga aktörer för samordningsansvaret. Länsstyrelserna är statliga förvalt- ningsmyndigheter som har i uppgift att utifrån ett helhetsperspektiv i respektive län genomföra regeringens politik i länen. Länsstyrel- serna har också i uppgift att främja länets utveckling och främja sam- verkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet, något som är särskilt viktigt i havs- och vattenmiljöfrågor. Dessutom finns gott om kompetens på landets länsstyrelser när det gäller naturvård, miljöskydd och miljöförvalt- ning. Länsstyrelsen är t.ex. överprövningsinstans för kommunala be- slut om fysisk planering, strandskydd och miljöskydd. Länsstyrelsen är också tillståndsmyndighet för miljöfarlig verksamhet av större
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
SOU 2020:83 |
omfattning och arbetar med skyddade områden. Länsstyrelserna har därför den nödvändiga överblicken och en bred kunskap om situa- tionen i länen, vilket är en förutsättning för att kunna planera och genomföra åtgärderna i åtgärdsprogrammet på ett effektivt sätt.
Miljömålsberedningen föreslår därför att det ska finnas en bered- ningsfunktion på länsstyrelserna för genomförande av uppgifterna inom havs- och vattenmiljöförvaltningen. En beredningsfunktion ska säkerställa att det underlag som tas fram inför att ett förslag till åtgärdsprogram upprättas och lämnas till regeringen beskriver det totala åtgärdsbehovet för det aktuella området. Beredningsfunk- tionen ska även ansvara för att samordna själva genomförandet av åtgärdsprogrammet på regional och lokal nivå.
Med en beredningsfunktion skulle dessutom samordning med övriga regionala och lokala åtgärdsplaner underlättas och förutsätt- ningarna för ett effektivt genomförande av åtgärder som inte direkt ligger inom ramen för åtgärdsprogrammet, som t.ex. åtgärder för hotade arter, fiskevård eller skyddade områden, stärkas.
Havsmiljöförvaltningen utgår ifrån två stora havsbassänger, Nordsjön och Östersjön. Ur ett åtgärdsperspektiv kan dessa förvalt- ningsområden bli allt för geografiskt omfattande. Havs- och vatten- myndigheten har här ett utrymme att besluta om s.k. delområden som är lämpliga för havsmiljöförvaltningen. Här skulle kustläns- styrelserna kunna påtala behovet av delområden för Havs- och vatten- myndigheten, för att få till en effektivare förvaltning av tex. ett kust- vattenområde.
Länsstyrelserna föreslås i kapitlet Kusthavet där alla vill vara, även få ett tydligare ansvar för att samordna arbete i länets kustvatten- områden vad gäller underlag för fysisk planering och stöd till kom- munerna, skydd av marina områden med andra areella bevarande- åtgärder samt åtgärdsplanering och genomförande av åtgärder.
Miljömålsberedningen bedömer att om dessa förslag genomförs kommer åtgärdsprogrammen att få en betydligt större effekt på miljö- statusen än de har i dag. En viktig förutsättning för detta är att den regionala och lokala åtgärdsplaneringen och åtgärdsgenomförandet blir samordnad och effektivt.
SOU 2020:83 |
Åtgärdsprogram och åtgärdsarbete |
13.9.6Finansiering av åtgärdsprogrammet
Bedömning: Åtgärdsprogrammen ska innehålla en analys och be- skrivning av hur åtgärderna i programmet ska finansieras.
Det är myndigheter och kommuner som, inom sina respektive kom- petensområden, ska vidta de åtgärder som behövs enligt åtgärdspro- grammet. Det kan handla om vitt skilda åtgärder, t.ex. att intensifiera tillsynen, ansöka om omprövning av villkor eller utfärda föreskrifter. Det är således inte fråga om andra uppgifter eller åtgärder än sådana som normalt ingår i myndighetens eller kommunens verksamhets- områden och man ska använda de verktyg som man redan förfogar över inom ramen för miljöbalken.
Eftersom det är fråga om åtgärder och insatser som ingår i den normala verksamheten ska även åtgärderna finansieras inom ramen för ordinarie verksamhet. För statliga myndigheter innebär detta att man redan i budgetunderlaget till regeringen måste ta höjd för åtgärder som följer av åtgärdsprogrammet för havs- och vattenmiljön.
Redan i samrådsförfarandet får myndigheter och kommuner i ett tidigt skede vara delaktiga i utformningen av kommande åtgärds- program. Det finns således möjlighet att påverka innehållet i åtgärds- programmet och att redan i samrådsprocessen lyfta finansierings- frågorna. Dessutom får myndigheter och kommuner en uppfattning om vilka åtgärder och insatser som kommer att krävas kommande förvaltningsperiod, vilket underlättar planering och beslut om nöd- vändig finansiering.
Miljömålsberedningen bedömer att det är viktigt att frågor om finansiering av havs- och vattenmiljöarbete behandlas på samma sätt och får samma prioritet som övriga obligatoriska åtaganden inom respektive myndighet och kommun.
14 Ingen gödning till havet
14.1Övergödning påverkar alla havets funktioner
Övergödning påverkar alla havets funktioner och därmed havets möj- ligheter att leverera de ekosystemtjänster som vi människor behöver. Övergödning, till skillnad från en del annan mänsklig påverkan på havet som t.ex. fysisk exploatering eller främmande arter, påverkar hela ekosystemet hela tiden. Havsvattnets kemiska sammansättning ändras, syreupptagningsförmågan minskar och hela näringskedjan från de minsta växtplankton, bottendjur, sjögräsängar, till fiskar, sjöfåglar och marina däggdjur påverkas.
Den storskaliga övergödningen i Östersjön är därför ett allvarligt problem som, om det inte rättas till, i praktiken medför att många övriga åtgärder och investeringar för en god miljöstatus inte kommer få nödvändig effekt.
Samtidigt sade regeringen 2020 att det inte går att avgöra om trenden för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning är positiv eller negativ och att nuvarande beslutade eller planerade styrmedel inte är tillräckliga för att nå miljökvalitetsmålet. Regeringens samlade be- dömning är att statens insatser har en viktig men begränsad effekt i relation till de omfattande behoven.1 Forskningen är samstämmig i att klimatförändringarna har och kommer att få stor effekt på havet och i synnerhet på Östersjön. Uppvärmningen i Östersjön går snabbare än i övriga havsområden. Effekten av varmare vatten som innehåller mindre syre tillsammans med övergödningens bidrag till syrefria bott- nar och syrefattigt havsvatten kan resultera i att Östersjön kan gå från att som i dag vara en kolsänka med hög produktion av syre till att bli en källa till klimatgaser. Ny, men än så länge opublicerad forskning från Östersjöcentrum vid Stockholms universitet, antyder även att övergödning och ökade temperaturer i kust och skärgård kan leda
1Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 20, s. 42.
521
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
till utsläpp av metan som är en mycket aggressiv klimatgas. Skulle detta stämma är situationen mycket alarmerande.
Övergödningsproblemen i kustvattenområdet är omfattande längs med Egentliga Östersjön och på västkusten. Även om över- gödningens effekter varier mer i kustområden gäller samma för- hållanden här, att i områden med övergödningsproblem så påverkas alla arter och livsmiljöer mer eller mindre, vilket medför att många fiskarter, även kommersiellt viktiga, får mycket svårt att återhämta sig. Att minska fisketrycket är inte en tillräcklig åtgärd om fiskens lek och uppväxtområden är förstörda genom att leksubstratet som t.ex. sjögräs eller rena sandbottnar är borta, eller att tillgången på fiskens föda har minskat kraftigt.
Övergödning, särskilt genom tillkomsten av storskaliga algblom- ningar, var ett av de första miljöproblem som uppmärksammades i både Östersjön och Nordsjön. Sedan 1980-talet har omfattande insatser gjorts för att minska tillförseln av fosfor och kväve till havs- områdena, både nationellt och genom det havsregionala samarbetet. Trots en medvetenhet om övergödningsproblematiken och att många olika åtgärder har genomförts, uppnår Sverige inte miljökvalitets- målen Ingen övergödning och därmed inte heller Hav i balans samt levande kust och skärgård. Naturvårdsverket sade i den årliga uppfölj- ningen av miljökvalitetsmålen från 2020 att övergödning fortfarande är ett stort problem, framför allt i kust och hav.2
Arbetet med att minska övergödningen och dess effekter tar mycket lång tid, särskilt i Östersjön. I Östersjön räknar forskningen med att det kan 50–100 år innan vi ser de fullskaliga effekterna av de insatser som nu genomförs. På 50–100 års sikt behöver vi även ta hänsyn till förväntade effekter av klimatförändringar och hur dessa påverkar kusten och havets ekosystem och behovet av ännu krafti- gare åtgärdsarbete.
14.1.1Vad är övergödning och varifrån kommer den?
Enligt nationalencyklopedin är övergödning, i allmänt språkbruk, detsamma som alltför långt gången eutrofiering. Eutrofiering är en utveckling mot mera näringsrika förhållanden, oavsett om detta
2Naturvårdsverket 2020, Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål, Rapport 6919.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
beror på en naturlig utveckling eller om förhållandena har orsakats av människan.3 Kväve och fosfor är gödande ämnen som ingår i naturliga kretslopp i mark och vatten. Alltför långt gången eutrofier- ing – övergödning – uppstår på grund av utsläpp av för mycket gödande växtnäringsämnen i mark och vatten och luft, i så stor mängd att ekosystemens förmåga att positivt tillgodogöra sig näringen över- skrids.
Det finns över 90 miljoner människor i Östersjöns avrinnings- område som bidrar till övergödningen. De källor som framför allt bidrar är jordbruk, enskilda avlopp, avloppsreningsverk, tätorter via dagvatten, industrier och skogsbruk. Sjöfarten har även betydelse för kväveutsläpp till luft.
14.2Övergödningsproblem har behandlats i flera utredningar och regeringsuppdrag
Övergödning har direkt och indirekt hanterats i flera utredningar som har presenterats under 2019 och 2020. Miljömålsbredningen har särskilt analyserat betänkandena Stärkt lokalt åtgärdsarbete (SOU 2020:10), Hållbar slamhantering (SOU 2020:3), Mer biogas! För ett hållbart Sverige (SOU 2019:63) och Vägar till hållbara vattentjänster (SOU 2018:34).
Flera regeringsuppdrag har rapporterats till regeringen under Miljö- målsberedningens arbete. Några av dessa är uppdraget om förstärkt lokalt åtgärdsarbete som Havs- och vattenmyndigheten redovisade i augusti 2019,4 uppdraget till Jordbruksverket m.fl. att ta fram ett förslag till program om utvärdering av de gemensamma jordbruks- politikens miljöeffekter 2015–2019,5 samt uppdraget till Havs- och vattenmyndigheten att analysera olika åtgärders effekt mot övergöd- ning och hur dessa kan förbättras.6 Havs- och vattenmyndigheten ska även i samarbete med Jordbruksverket och andra berörda aktörer identifiera kostnadseffektiva åtgärder för att nå god ekologisk status med avseende på näringsämnen i ett antal pilotområden i utvalda län. Myndigheten ska redovisa förslag till hur åtgärdsplanering kan stär-
3www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/övergödning, 2020-04-27.
4Havs- och vattenmyndigheten 2019, Rapportering av regeringsuppdrag om förstärkt lokalt åtgärdsarbete.
5Jordbruksverket 2019, Slutrapportering av program för uppföljning av CAP:s miljöeffekter 2015–2019.
6Havs- och vattenmyndigheten 2020, Rapportering av regeringsuppdraget om uppföljning av åtgärder mot övergödning.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
kas och vilka incitament som krävs för att de åtgärder som behövs mot övergödning ska komma till stånd. Myndigheten har slutligen även i uppdrag att i samarbete med Jordbruksverket och andra berörda myndigheter utreda förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan Östersjöländerna för att stärka det internationella samarbetet mot övergödning. Uppdraget inkluderar även att utreda möjligheten till ett internationellt handelssystem med utsläppsrätter.7
Beredningen har till stöd för sin analys även beställt två under- lagsrapporter; 1) Bakgrundsrapport om övergödningen i Östersjön, från Östersjöcentrum vid Stockholms universitet och SMHI8 samt
2)Bakgrundsrapport och analys av fosforflöden i Östersjöns avrin- ningsområde.9
Miljömålsberedningens inriktning av utredningsarbetet i frågor om övergödning har varit att övergripande sammanställa det pågå- ende arbetet och nyligen lämnade förslag till t.ex. etappmål och åtgärder och utifrån detta analysera luckor och behov av ytterligare förslag.
Enligt Miljömålsberedningen är det viktigt att integrera och så långt möjligt samordna arbetet med övergödning med annat planer- ings- och åtgärdsarbete i kust och hav. Kapitlet om övergödning be- höver därför förstås tillsammans med Miljömålsberedningens sam- lade förslag.
14.3Övergödningens effekter i kust och hav
Övergödningen är en av de största utmaningarna för Östersjön i dag. Egentliga Östersjön, Finska viken och Rigabukten är allvarligt drab- bade. Övergödning är ett betydande problem i många kustvatten- områden, även i Västerhavet. Övergödning försämrar vattenkvali- teten och har stor påverkan på ekosystemen både på bottnarna och i vattnet. Den biologiska mångfalden utarmas, livsmiljöerna för djur, inklusive fisk, förändras och påverkar ekosystemens funktioner och leverans av ekosystemtjänster. Vissa arter som abborre, gädda och torsk missgynnas medan karpfiskar som mört, id och braxen gynnas.
7Uppdragen ska redovisas den 30 december 2020.
8Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför- ändringar, Rapport 2/2020.
9McCrackin, M. 2019, Background document and synthesis: Phosphorus Flows in the Baltic Sea Catchment, Baltic Sea Centre, Stockholm University.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Ett övergött och ofta grumligt vatten upplevs inte heller som attrak- tivt att vistas vid eller bada i.
Slutligen bidrar övergödningen till att minska havets motstånds- kraft mot att hantera effekterna av klimatförändringarna.
Algblomningar och syrebrist
Två av de viktigaste effekterna av övergödning är storskaliga alg- blomningar (cyanobakterier) och syrebrist i havsbotten och delar av vattenmassan. Algblomningar och syrebrist kan förekomma både vid kusten och i utsjön.
Näringsämnen, kväve och fosfor, förs ut i havet via vattendrag. Den långa uppehållstiden på ungefär 30 år, gör att en mycket stor andel av näringsämnena som tillförs Östersjön omsätts och behöver läggas fast i Östersjön, ungefär som i en sjö. Växtplankton är snabba på att ta upp näringsämnena och skapar stora algblomningar, som ibland är giftiga.
När algerna dör sjunker de ner till botten där det organiska mate- rialet bryts ned, nedbrytningen förbrukar syre och syrebrist kan uppstå. I Egentliga Östersjön leder detta till utbredd syrebrist. Syre- förhållanden har växlat under de senaste 10 000 åren men det tycks inte ha funnits någon period med lika syremässigt dåliga djupvattenför- hållanden som i dag.10 Sedimenten i de djupaste delarna av Egentliga Östersjön innehåller nu så mycket organiskt material och svavelväte att saltvatteninbrotten under 2010-talet endast har syresatt vattnet kortvarigt. I Östersjön finns världens största yta av död havsbotten, ungefär lika stor som Island, orsakad av människor.
Syrebrist i bottenvattnet kan medföra att hela organismgrupper som lever i bottensedimenten, eller i anslutning till dessa, försvinner. Nya forskningsresultat visar att syrebristen i havet bidrar till öster- sjötorskens dåliga kondition och kan ha en direkt påverkan på tors- kens hälsa. Utbredning av syrefattiga områden där torsken lever, leder bl.a. till ökad trängsel. Syrebrist och döende bottnar leder också till en sämre tillgång på t.ex. vitmärla och skorv, bottenlevande djur som
10Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför- ändringar, Rapport 2/2020.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
är viktig föda för torsken. Torsken verkar dessutom stressas rent fysiologiskt av att befinna sig i en syrefattig miljö.11
Vid kusterna blir effekterna av syrefria bottnar mer lokala med bl.a. minskad vegetation och därmed försämrade rekryteringsom- råden för fisk som resultat. Algblomningar grumlar vattnet så att bottnen skuggas och att bottenväxter inte längre kan växa på djupare vatten.
Ålgräs är den vanligaste sjögräsarten i Sverige. I skandinaviska vatten har utbredningen av ålgräs halverats sedan början av 1900- talet och en viktig anledning anses vara övergödning.12 På Svea- landskusten bildar blåstång brunalgsbälten som är en viktig livsmiljö för många djur och växter. Övergödningen har minskat blåstångens djuputbredning, men läget har förbättrats något sedan 1980-talet.13
Forskningen visar nu även att mindre rovfisk som t.ex. abborre och gädda i kustområden, kan förstärka effekterna av övergödning. Hur vi förvaltar fisk kan därför ha påverkan på hur stora effekter vi ser av övergödning.14
Internbelastning
Vid övergången till syrefria förhållanden kan en mängd fosfor som är bundet i bottensedimentet frigöras till vattnet och det finns indi- kationer på att omsättningen av fosfor i sedimenten ökar i syrefria bottnar. Det kallas internbelastning, och har blivit en viktig källa till övergödning i Östersjön. Den frigjorda fosforn bidrar till att bibe- hålla en hög algproduktion, och gynnar speciellt cyanobakterier. Hydro- grafiska förhållanden gör dessutom Östersjön särskilt sårbar genom att det finns en tydlig skiktning mellan lager av vatten med olika salthalt, vilket förhindrar omblandning och syresättning av djup- vattnet.
11Limburg, K., and Casini, M. 2019, Otolith chemistry indicates recent worsened Baltic cod condition is linked to hypoxia exposure, Biology Letters. Volume 15.
12Gullström, M. m.fl. 2016, Friska sjögräsängar motverkar klimatförändringar, Havet 2015/2016.
13Qvarfordt, S. and Schagerström, E. 2018, Blåstång – den viktigaste algen, Svealandskusten 2018.
14Bergström, L. m.fl. 2018, Relative impacts of fishing and eutrophication on coastal fish assessed by comparing a no-take area with an environmental gradient, Ambio 48, s. 565–579.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
14.4Mål för att minska övergödningen och mål för havets tillstånd
Arbetet med att minska övergödningen styrs främst av de miljö- politiska målen, men förutsättningarna att nå dessa miljömål avgörs i stor utsträckning av åtgärder inom andra politikområden. Målen för Sveriges livsmedelspolitik är viktiga för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, eftersom jordbrukssektorn är en stor källa till näringstillförsel. Politiken behöver beakta och göra avvägningar mellan hur en ökad och konkurrenskraftig livs- medelsproduktion i Sverige ska förenas med målet Ingen övergöd- ning och hur politiken kan bidra till att båda målen nås.
Att komma tillrätta med övergödningen är även en internationell fråga varför mål och bestämmelser i EU-direktiv och förordningar samt mål inom det havsregionala samarbetet inom Helcom och Ospar är av avgörande betydelse. När det gäller att nå målet Ingen övergöd- ning i Sveriges kustvatten har vi en större rådighet genom att natio- nella åtgärder ger en större lokal effekt.
14.4.1Mål för havets tillstånd
De mål för havets tillstånd som inkluderar övergödning är främst miljö- kvalitetsmålen Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård, utsläppsbetingen i Helcoms aktionsplan för Östersjön, god ekologisk status i enlighet med vattenförvaltningsförordningen och god miljöstatus enligt havmiljöförordningen.15
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning
I arbete med övergödning är det främst det av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålet Ingen övergödning som är centralt. Målet innebär att:
Halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte har någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.
15Vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och havsmiljöförordningen (2010:1341).
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsmålet har fyra preciseringar som är beslutade av reger- ingen. Med målet avses att16
–den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar och fosforföreningar till Sveriges omgivande hav ska underskrida den maximala belastning som fastställs inom ramen för inter- nationella överenskommelser.
–atmosfäriskt nedfall och brukande av mark inte leder till att eko- system uppvisar några väsentliga långsiktigs skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del i Sverige.
–sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten uppnår minst god status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.
–havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning enligt havsmiljöförordningen (2010:134).
Att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning uppnås är en direkt förutsättning för att nå båda miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Levande sjöar och vattendrag. T.ex. är preciseringarna Påverkan på havet och Tillstånd i havet direkt län- kade till preciseringarna God miljöstatus och God ekologisk och kemisk status i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Etappmål inom miljömålssystemet
Det finns för närvarande inte några etappmål inom miljömålssyste- met som adresserar övergödning. Utredningen Stärkt lokalt åtgärds- arbete föreslog dock i sitt betänkande17 tre nya etappmål som rör enskilda avlopp, gödselanvändning samt våtmarker.
–Etappmål om enskilda avlopp: Förslaget till etappmål innebär att alla enskilda avlopp i kust- och sjönära områden senast 2030 ska vara utrustade med godkänd reningsteknik. Syftet med etappmålet anges vara att öka åtgärdstakten av bristfälliga enskilda avlopp i
16www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen-overgodning/preciseringar-av-ingen- overgodning/, 2020-11-20.
17SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
särskilt känsliga områden för att minska näringsläckage till sjöar, kustvatten och hav.
–Etappmål om effektivare gödselanvändning: Förslaget till etappmål innebär att andelen mineralgödsel, av den totala gödselanvänd- ningen, ska minska till 2030. Syftet med etappmålet är att minska den mängd näring som tillförs kretsloppet och återanvända den näring som redan finns i kretsloppet mer effektivt för att uppnå ett hållbart kretslopp.
–Etappmål om våtmarker: Förslaget till etappmål innebär att area- len våtmarker ska öka till 2030 så att det motsvarar behovet som pekas ut inom vattenförvaltningen. Syftet med etappmålet är att öka arealen våtmarker som anläggs för att öka näringsretentionen i landskapet. Etappmålet är även steg på vägen för att nå flera andra miljökvalitetsmål, särskilt Myllrande våtmarker och Ett rikt växt- och djurliv.
Utredningen om hållbar slamhantering föreslog i sitt betänkande att ett etappmål om målangivelser för växtnäringsämnen borde tas fram inom miljömålssystemet.18
Ett etappmål av relevans för återföring av växtnäringsämnen har tidigare beslutats av regeringen:
Insatser ska vidtas så att resurshushållningen i livsmedelskedjan ökar genom att minst 50 procent av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger sorteras ut och behandlas biologiskt så att växtnäring tas till vara, där minst 40 procent behandlas så att även energi tas till vara senast 2018.
Regeringen har i budgetpropositionen för 2019 beslutat att förlänga etappmålet till 2020.19
Matavfall kan enligt Biogasmarknadsutredningen20 med fördel rötas till biogas och därigenom bidra till måluppfyllelsen i den del som innebär att avfallets energiinnehåll tas tillvara. Om rötresten
18SOU 2020:3, Hållbar slamhantering, betänkande av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam.
19Prop. 2018/19:1, utgiftsområde 20, s. 20.
20SOU 2019:63, Mer biogas! För ett hållbart Sverige, betänkande av Biogasmarknadsutred- ningen.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
dessutom används som biogödsel21 bidrar detta till att växtnäring återförs till kretsloppet.
Förslag till etappmål för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning har tidigare lämnats av Naturvårdsverket 2013 i rapporten Hållbar återföring av fosfor.22 Dessa förslag har inte föranlett beslut av reger- ingen om nya etappmål för näringsämnen.
Helcoms aktionsplan för Östersjön
Helcoms aktionsplan för Östersjön, Baltic Sea Action Plan (BSAP), har som mål att Östersjön ska ha god ekologisk status till 2021.23 Aktionsplanen består av fyra områden med strategiska mål, varav övergödning är ett sådant område. Medlemsstaterna har enligt beslu- tet även åtagit sig att genomföra de i planen listade åtgärderna för att nå målet om god miljöstatus till 2021. Helcom och aktionsplanen är närmare beskrivet i kapitlet om Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet.
Aktionsplanens mål är att Östersjön ska vara opåverkad av över- gödning. Bedömningen av när Östersjön kan anses vara opåverkad av övergödning baseras på fem ekologiska kriterier.
Helcom har beräknat vad som är maximal belastning av närings- ämnen till Östersjöns olika bassänger (Maximal Allowable Input, MAI) för att god ekologisk status ska nås. Differensen mellan nuvarande belastning och MAI har resulterat i ett reduktionsbeting för var och en av Östersjöns sju havsbassänger. Reduktionsbeting har sedan fördelats och beslutats av de olika länderna i Östersjöns avrinningsområde (County Allocation Reduction Targets, CARTs). Det pågår en revidering av aktionsplanen för Östersjön 2021. I stället för reduktionsbeting kommer det då sättas utsläppstak (Nutrient Input Ceilings, NICs).
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödnings första precisering innebär att påverkan på havet ska underskrida den fastställda belastningen inom internationella överenskommelser, dvs. aktionsplanen för Östersjön. Genomförandet av aktionsplanen är även kopplat till genomförandet av havsmiljödirektivet och därmed också en viktig förutsättning för
21Biogödsel är rötat matavfall och rötat stallgödsel.
22Naturvårdsverket 2013, Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580.
23Helcom 2007, Baltic Sea Action Plan.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
att nå flera preciseringar inom miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Ospars miljöstrategi för Nordostatlanten
I Ospars strategi för Nordostatlanten är det strategiska målet att nå och bibehålla en hälsosam marin miljö utan antropogenisk övergöd- ning.24 Detta ska nås genom att
–all mänsklig övergödning är minimal och särskilt effekterna av denna som förlust i biodiversitet, ekosystemens degradering, skadliga alg- blomningar och syrebrist i bottenvatten,
–till 2020 ska alla Ospars maritima områden ha klassats med sta- tusen ”non problem areas”.
Målen i Ospars strategi har inte direkt kopplats till preciseringen om utsläpp till havet i miljökvalitetsmålen Ingen övergödning på mot- svarande sätt som aktionsplanen för Östersjön. I havsmiljödirektivets bedömning av god miljöstatus ingår däremot målet i Ospars strategi.
God miljöstatus enligt EU:s havsmiljödirektiv
EU:s havsmiljödirektiv25 har som mål att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus i Europas hav år 2020 och att skydda och bevara de resurser som den marint relaterade ekonomin och samhällsaktivi- teterna är beroende av. Att nå god miljöstatus i enlighet med havs- miljöförordningen ingår som en särskild precisering i miljökvalitets- målet Ingen övergödning. Havsmiljödirektivet har en kvalitativ deskriptor26 för övergödning:
24The North-East Atlantic Environment Strategy – Strategy of the Ospar Commission for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic 2010–2020, Ospar Agreement 2010-3.
25Europaparlamentets och Rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).
26Bilaga 1 till EU:s havsmiljödirektiv (2008/56/EG).
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Eutrofiering framkallad av människan reduceras till ett minimum, sär- skilt dess negativa effekter, såsom minskad biologisk mångfald, försäm- rade ekosystem, skadliga algblomningar och syrebrist i bottenvattnet.
Havs- och vattenmyndigheten har i enlighet med havsmiljöförord- ningen fastställt miljökvalitetsnormer för tillförsel av kväve och fos- for till Nordsjön och Östersjön.27
God ekologisk status enligt EU:s vattendirektiv
EU:s vattendirektiv,28 har som mål att nå god ekologisk och kemisk status. En precisering till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning hänvisar direkt till förordningen och slår fast att sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten ska uppnå minst god status för närings- ämnen.
God ekologisk status bedöms enligt ett antal kvalitetsfaktorer. Graden av övergödning bedöms genom fysikaliska och kemiska kvalitetsfaktorer medan övergödningens effekter på målet god ekolo- gisk status till större delen ingår som ett resultat av bedömningen av biologiska kvalitetsfaktorer. Enligt 4 kap. 1 § vattenförvaltningsför- ordningen29 ska varje vattenmyndighet (vattenförvaltningsdelega- tionen) fastställa kvalitetskrav för alla vattenförekomster, dvs. miljö- kvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken.
Hållbarhetsmålen i Agenda 2030
Övergödning i kust och hav faller främst under Agenda 2030, håll- barhetsmål 14 Bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling. För åtgärdsarbetet mot över- gödning är det främst delmål 14.1 som är relevant.
Delmål 14.1: Till 2025 förebygga och avsevärt minska alla slags föro- reningar i havet, i synnerhet från landbaserad verksamhet, inklusive marint skräp och tillförsel av näringsämnen.
27HVMFS 2012:18, bilaga 3.
28Europaparlamentets och Rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (Vattendirektivet).
29Vattenförvaltningsförordningen (2004:660).
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Åtgärder för att minska landbaserade föroreningar kopplar även till delmål 6.3 om att förbättra vattenkvaliteten, avloppsreningen samt minimera utsläpp av föroreningar.
14.4.2Mål för livsmedelspolitiken
Regeringen har antagit en livsmedelsstrategi för Sverige som ska ses som en plattform utifrån vilken livsmedelspolitiken ska utformas fram till 2030.30 Riksdagen har beslutat om ett övergripande mål för livsmedelskedjan. Målet är
en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduk- tionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, både konventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En produktionsökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska.31
Det övergripande målet tydliggör bl.a. att relevanta miljömål ska nås och att utvecklingen ska vara hållbar. En utgångspunkt för strategin är att stärkt konkurrenskraft och ökad produktion ska gå hand i hand med arbetet att nå miljömålen.
14.5Når vi målen för övergödning?
Inget av de mål för övergödning som redovisades i avsnittet ovan bedöms kunna nås. Havs- och vattenmyndigheten bedömde i den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen 2019 att miljökva- litetsmålet Ingen övergödning inte är uppnått och inte kommer att kunna nås med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder.32 Enligt vad som framgår av den fördjupade utvärderingen och den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålen 2020, går det inte att se en tydlig riktning för utvecklingen i miljön. Ingen av de fyra pre- ciseringarna av miljökvalitetsmålet bedöms kunna nås till 2020.
30Prop. 2016/17:104, En livsmedelsstrategi för Sverige – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet.
31En livsmedelsstrategi för Sverige, 2016/17:MJU23, rskr. 2016/17:338.
32Havs- och vattenmyndigheten 2019, Fördjupad utvärdering av Ingen övergödning, Rapport 2019:1.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Av länsstyrelsernas senaste årliga uppföljning framgår att de tre nordligaste länen bedömer liksom tidigare att målet är nära att nås till 2020. De flesta länen bedömer liksom tidigare att utvecklingen är neutral, men länsstyrelsen i Västra Götaland har ändrat sin bedöm- ning av utvecklingen från neutral till positiv i Västra Götaland.33
Tabell 14.1 Mål för havets tillstånd med hänsyn till övergödning och måluppfyllelse
Bedömning av måluppfyllelse och avstånd/gap till målet följer ansvarig myndighets senaste bedömning.
Mål |
Bedömning av |
Avstånd/gap till målet |
|
måluppfyllelse |
|
MKM Ingen |
Målet bedöms inte |
Det går inte se en tydlig riktning i |
övergödning: |
nås till 2020. |
tillståndet i miljön. |
– Påverkan på havet |
Preciseringen |
Sverige behöver minska belastningen med |
|
bedöms inte uppnås |
407 ton fosfor och 7571 ton kväve. |
|
till 2020. |
|
|
|
|
– Tillståndet i sjöar, |
Preciseringen |
78 procent av klassade |
vattendrag och |
bedöms inte uppnås |
kustvattenförekomster når inte god status |
kustvatten |
till 2020. |
avseende näringsämnen. |
– Tillståndet i havet |
Preciseringen |
I utsjö är det enbart Skagerraks utsjö- |
|
bedöms inte uppnås |
vatten som bedöms ha god miljöstatus |
|
till 2020. |
med hänsyn till övergödning. Ca 22 pro- |
|
|
cent av bottnarna i Egentliga Östersjön är |
|
|
syrefria, och 32 procent är påverkade av |
|
|
syrefattiga förhållanden. |
|
|
|
14.5.1Preciseringen Påverkan på havet
Preciseringen Påverkan på havet förväntas inte nås till 2020 enligt Havs- och vattenmyndigheten.34 Preciseringen bedöms enligt Hel- coms mål och utsläppsbeting i aktionsplanen för Östersjön. Helcoms senaste uppföljning av de svenska belastningstaken, med data för 2017, visar att belastningen överskrids i fler havsbassänger.35 I Egent- liga Östersjön överskrids belastningstaket både för kväve och fosfor.
33Naturvårdsverket 2020, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål. Rapport 6919.
34Havs- och vattenmyndigheten 2019, Fördjupad utvärdering av Ingen övergödning, Rapport 2019:1.
35Havs- och vattenmyndigheten 2020, Faktablad för att bedöma indikator till miljökvalitets- norm enligt 19 § havsmiljöförordningen - Indikator A1.1. Närsaltsbelastning.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Behov av minskad tillförsel av kväve
Sverige behöver minska sin belastning till Egentliga Östersjön med 7571 ton kväve. Det ligger ett mindre beting om elva ton för att Sverige ska nå utsläppstaket och bidra till att målet nås, även i Finska viken.36
Figur 14.1 Sveriges belastning av kväve till olika havsbassänger 2017 jämfört med belastningstak
Belastning 2017, ton (under belastningstak) |
Belastning 2017, ton (över belastningstak) |
Belastningstak, ton |
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
Bottenviken |
Bottenhavet |
Egentliga |
Finska viken |
Rigabukten |
Öresund |
Kattegatt |
|
|
Östersjön |
|
|
|
|
Havsbassäng
Sveriges belastning av kväve till omgivande havsbassänger 2017 jämfört med de nationella svenska belastningstaken som har beslutats inom Helcoms aktionsplan för Öst ersjön. De blå strecken visar belastningstaken. Gröna staplar visar havsbassänger där tillförseln av kväve är lägre än belast nings- taken. Röda staplar visar havsbassänger där den svenska tillförseln överskrider belastningstaken.37
Källa: sverigesmiljomal.se38.
36Helcom 2020, Progress towards national nutrient input ceilings, https://helcom.fi/baltic- sea-action-plan/nutrient-reduction-scheme/progress-towards-country-wise-allocated- reduction-targets, 2020-11-20.
37Muntlig information, Bo Gustafsson, Baltic Nest Institute, Belastningen ska vara 38 513 ton till Egentliga Östersjön, dvs. att den röda stapeln är något för låg i figuren som baserades på preliminära siffror.
38www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen-overgodning/kvave--och-fosforbelastning-pa- havet/, 2020-11-20.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Behov av minskad tillförsel av fosfor
Fosfortillförseln till Egentliga Östersjön behöver minska med 407 ton, dvs. mer än halveras, för att målet ska nås. Tar man hänsyn till att fosfortillförseln till Bottenhavet och Öresund är lägre än respektive belastningstak är det inte lika långt kvar till målet i Egentliga Östersjön. Delar av den lägre tillförseln till dessa bassänger går att tillgodoräkna Egentliga Östersjön, eftersom vattnet byts mel- lan havsbassängerna.39 Med detta inräknat återstår att den svenska belastningen till Egentliga Östersjön behöver minska med 199 ton fosfor för havet.40 Reduktionen behöver dock fortfarande ligga på cirka 400 ton för att nå miljökvalitetsnormerna i sjöar, vattendrag och kustvatten.41 Beslut om nya utsläppstak (Nutrient Input Ceilings, NICs) kommer tas under 2021 när aktionsplanen för Östersjön revideras.
39Möjligheten att tillgodoräkna extra minskningar i omgivande bassänger framgår i Helcom Copenhagen Ministerial Declaration 2013.
40Helcom 2020, Progress towards national nutrient input ceilings, https://helcom.fi/baltic- sea-action-plan/nutrient-reduction-scheme/progress-towards-country-wise-allocated- reduction-targets, 2020-11-26.
41Vattenmyndigheterna 2020, Metod för påverkanstypen Diffusa källor – Jordbruk, Förslag på åtgärder och miljökvalitetsnormer, Rapport ID-nr 55036.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Figur 14.2 Sveriges belastning av fosfor till olika havsbassänger 2017 jämfört med belastningstak
Belastning 2017, ton (under belastningstak) |
Belastning 2017, ton (under belastningstak men inte statistiskt säkerställt) |
Belastning 2017, ton (över belastningstak) |
Belastningstak, ton |
1200
1000
800
Bottenviken |
Bottenhavet |
Egentliga Östersjön |
Öresund |
Kattegatt |
Havsbassäng
Sveriges belastning av fosfor till omgivande havsbassänger 2017, jämfört med de nationella svenska belastningstaken som har bestämts inom aktionsplanen för Östersjön. De blå strecken visar belast- ningstaken. Gröna staplar visar havsbassänger där tillförseln av fosfor är lägre än belastningstaken. Gula staplar visar havsbassänger där man inte med statistisk säkerhet kan säga att tillförseln är lägre än belastningstaken. Röda staplar visar havsbassänger där tillförseln överskrider belastningstaken.
Källa: sverigesmiljomal.se42
Belastningen har minskat
Den totala och den svenska tillförseln av kväve och fosfor har minskat signifikant till de flesta bassänger, räknat från referensperioden (1997– 2003) och fram till 2017.43 Under den senaste sexårsperioden (2012–
2017) har dock den svenska tillförseln av kväve ökat till Egentliga Östersjön enligt Havs- och vattenmyndigheten.44
42www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen-overgodning/kvave--och-fosforbelastning-pa- havet/, 2020-11-20.
43Helcom 2019, Inputs of nutrients to the sub-basins. Helcom core indicator report, 202002-27, https://helcom.fi/wp-content/uploads/2019/08/HELCOM-core-indicator-on-inputs-of- nutrients-forperiod-1995-2017_final.pdf, 2020-11-20.
44Naturvårdsverket 2020, Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020
– med fokus på statliga insatser, Rapport 6919.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Tillståndet i hela Östersjön
Preciseringen inkluderar även den totala tillförseln av kväve och fos- for till Sveriges omgivande hav. Enligt Helcoms beräkningar inför uppdateringen av aktionsplanen överstiger tillförseln utsläppstaken i aktionsplanen med cirka 30 procent för kväve och 100 procent för fosfor till Egentliga Östersjön.45
14.5.2Preciseringen Tillstånd i kustvatten
Preciseringen Tillstånd i sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten förväntas inte nås till 2020 enligt Havs- och vattenmyndighetens för- djupade utvärdering. Bedömningen av preciseringen görs med hänsyn till vattenförvaltningens statusklassificering av näringsämnen i vatten- förekomsterna.
Totalt finns det 654 kustvattenförekomster. Under 2019 slut- förde vattenmyndigheterna med stöd av länsstyrelserna arbetet med statusklassning av vattenförekomster inom vattenförvaltningens tredje cykel. Färre vattenförekomster än tidigare har klassificerats när det gäller parametern näringsämnen. Av kustvattenförekomsterna har 77 procent klassificerats varav enbart 22 procent når minst god status avseende näringsämnen.46 Sämre än god status för näringsämnen finns främst i södra Sverige. Detta beror enligt den fördjupade ut- värderingen på en mer omfattande jordbruksverksamhet och mer avloppsvatten från en större befolkning.
45Helcom 2020, Progress towards national nutrient input ceilings, https://helcom.fi/baltic- sea-action-plan/nutrient-reduction-scheme/progress-towards-country-wise-allocated- reduction-targets, 2020-11-20.
46Resultat från VISS 2020-03-11.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Figur 14.3 Statusklassning för näringsämnen i sjöar, vattendrag och kustvatten
Kartan visar statusklassning för näringsämnen i sjöar, vattendrag och kustvatten. Statusklassningen är gjord inom vattenförvaltningens tredje förvaltningscykel, 2016–2021.
Källa: sverigesmiljomal.se, dataunderlag från VISS 2020-03-11.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Enligt den årliga uppföljningen av miljömålen 2020 är det svårt att se någon förändring i miljötillståndet jämfört med den föregående statusklassningen, eftersom olika metoder har använts vid de båda mättillfällena. I den senaste statusklassningen finns också fler oklas- sificerade vattenförekomster.
Det är värt att notera att statusklassificering enligt näringsämnen inte alltid överensstämmer med vattenmyndigheternas bedömning av ekologisk status med hänsyn till övergödningspåverkan som även tar hänsyn till biologiska parametrar som t.ex. utbredning av kärl- växter och bottenfauna. I vattenmyndigheternas bedömning av eko- logisk status i förvaltningsplanerna för 2016–2021 nås god eller hög ekologisk status enbart i fyra respektive 13 procent av kustvatten- förekomsterna.47
I samtliga vattendistrikt är det enligt vattenmyndigheterna, fram- för allt övergödningspåverkan som gör att god ekologisk status inte uppnås. I Södra Östersjöns och Norra Östersjöns vattendistrikt be- döms i princip samtliga kustvatten vara påverkade av övergödning.
Nästan samtliga kustvattenförekomster (90 procent) i Väster- havet har av Vattenmyndigheten bedömts ha övergödningsproblem, men det är ändå bara drygt 25 procent av vattenförekomsterna som klassificeras ha sämre än god status för näringsämnen. Detta beror på att de biologiska kvalitetsfaktorerna bottenfauna och makroalger ofta visar på övergödningsproblem trots tämligen låga halter av näringsämnen.
Motsvarande situation finns i Bottenhavet där många av kustvat- tenförekomsterna når hög eller god status avseende näringsämnen, men där miljöproblemet övergödning och syrefattiga förhållanden dock i många fall har noterats eftersom växtplankton eller botten- fauna visar sämre än måttlig status.
14.5.3Preciseringen Tillståndet i havet
Enligt Havs- och vattenmyndighetens fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning förväntas inte preciseringen Tillståndet havet nås till 2020. Preciseringen bedöms i enlighet med bedömningen av deskriptor fem om övergödning i havsmiljödirek-
47Del 2 Vattenförvaltning 2009–2015 i respektive vattenmyndighets förvaltningsplan 2016– 2021 (5 Förvaltningsplaner).
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
tivet. Av den senaste statusbedömningen av miljötillståndet för förvaltningsområdena Östersjön och Nordsjön enligt havsmiljöför- ordningen framgår att deskriptor fem för övergödning inte når god miljöstatus.48 I den sammanslagna bedömningen av sju kriterier, är det i Västerhavet endast Skagerraks utsjövatten, och i Östersjön endast kustvattnen i Bottniska viken som bedöms ha god miljöstatus vad gäller övergödning. Bedömningen inom havsmiljöförordningen bygger på de data och resultat som har tagits fram inom Helcoms Holistic Assessment49 för Östersjön och Ospars Intermediate Assess- ment50 för Nordsjön.
Bedömningen av miljöstatus avseende övergödning redovisas som en ekologisk kvot, där ett värde under 1 indikerar god miljö- status medan ett värde över 1 betyder att det finns problem med övergödning.
48Havs- och vattenmyndigheten 2018, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys, Rapport 27.
49Helcom 2018, State of the Baltic Sea – Second Helcom holistic assessment 2011–2016 Baltic Sea Proceedings 155 (HOLAS II).
50Ospar 2017, Intermediate Assessment 2017.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Figur 14.4 Miljöstatus i utsjö för övergödning
Kartan visar miljöstatus för övergödning enligt havsmiljöförordningen från inledande bedömning 2018, för utsjövatten. Bedömningen av miljöstatus för övergödning presenteras som en ekologisk kvot (EQR) där ett värde under 1 indikerar god miljöstatus och över 1 betyder att det finns problem med övergödning.
Källa: sverigesmiljömål.se, Havs- och vattenmyndighetens rapport 2019:01.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Ingen större ändring av tillståndet
Västerhavets nuvarande status är relativt likvärdig Havs- och vatten- myndighetens inledande bedömning 2012.51 Tillståndet i Bottenhavet tycks ha försämrats något, bl.a. på grund av tillförsel av närings- ämnen från Egentliga Östersjön, men även på grund av klimatpå- verkan. Ändringen i bedömningen för Bottenviken jämfört med 2012 beror däremot enligt myndigheten främst på att nya parametrar har tillförts bedömningen, samt att tröskelvärdet för fosfor har skärpts.52
Helcom har utvärderat miljötillståndet vad gäller övergödning i Östersjön gentemot målen i aktionsplanen.53 Enligt Helcom kom- mer målet inte att nås till 2021 och Östersjön är fortfarande påverkad av övergödning. Av 247 bedömda delområden, både utsjö och kust, når 17 god status, samtliga i kustområden och främst i Bottenviken och Bottenhavet. Hela 96 procent av arealen i Östersjön ligger under tröskelvärdet för god status.
Syrefria och syrefattiga bottnar
Miljömålsindikatorn Syrefria och syrefattiga bottnar, visar att utbred- ningen av syrefattiga och syrefria bottnar i Östersjöns djupvatten fort- satt är omfattande. Under 2018 var området med syrefria bottnar det största som har förekommit sedan tidsperiodens start 1960. Totalt 24 procent av bottnarna beräknas vara helt syrefria, och omkring 33 procent är påverkade av syrefattiga förhållanden. Förhållandena under hösten 2019 var ungefär desamma.54
51Havs- och vattenmyndigheten 2012, God Havsmiljö 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön.
52Havs- och vattenmyndigheten 2018, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys, Rapport 27.
53Helcom 2018, State of the Baltic Sea – Second Helcom holistic assessment 2011–2016 Baltic Sea Proceedings 155 (HOLAS II).
54SMHI 2019, Oxygen Survey in the Baltic Sea 2019 – Extent of Anoxia and Hypoxia, 1960– 2019 Report Oceanography No. 67, 2019.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Figur 14.5 Karta över syrefattigt och syrefritt bottenvatten i Östersjön 2019
Kartan visar att syresituationen i Östersjöns djupvatten är fortsatt dålig. Svarta områden på kartan markerar syrefria bottnar där växt- och djurliv ofta saknas helt. Däremot finns bakterier som vid nedbrytning av organiskt material bildar giftigt svavelväte. Grå områden markerar syrefattiga bottnar där växt- och djurlivet ofta är begränsat. Kartan bygger på data från hösten 2019.
Källa: sverigessmiljömål.se. Datakälla: Oceanografiska enheten, SMHI.
De senaste tre åren har utbredningen av syrefria bottnar nått nya områden i södra Egentliga Östersjön; Hanöbukten, Gdanskbukten och Bornholmsbassängen.
14.6Projektioner och scenarier till 2100
Vi vet att det tar lång tid innan man kan se effekter av det pågående åtgärdsarbetet. Därför är det nödvändigt att ta stöd av projektioner och scenarier för att kunna göra bedömningar av behovet av åtgärds- arbete framöver. För att bättre förstå möjliga utvecklingsscenarier i framtiden behöver även den historiska utvecklingen analyseras. Föl- jande avsnitt baseras till övervägande del på rapporten Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatförändringar från Östersjöcentrum vid Stockholm universitet och SMHI.55
55Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför- ändringar, Rapport 2/2020.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Kort sammanfattning om övergödning och klimat:
•Belastningen på Östersjön har minskat kraftigt sedan 1980- talet. Reduktionstakten minskar och har till och med i vissa fall avstannat.
•Det finns stora mängder fosfor som är aktivt i kretsloppen i Östersjön, men fosforreservoarerna verkar ha slutat fyllas på.
•I Östersjöns djupa bottnar har mycket organiskt material ackumulerats och vattenkolumnen och sedimenten innehåller mycket svavelväte. Förmodligen kommer detta att fördröja förbättringar i syreförhållandena ytterligare.
•Det är osannolikt att syresättning av djupvattnen i Östersjön ger en snabb minskning av fosforhalterna i vattenkolumnen.
•För de flesta kombinationer av klimat- och åtgärdsscenarier för tillförsel av näringsämnen blir utbredningen av syrefria bottnar mindre vid slutet av detta sekel med undantag för det mest pessimistiska åtgärdsscenariet kombinerat med det mest pessimistiska klimatscenariet.
•Genom att minska näringstillförseln blir Östersjön mer mot- ståndskraftigt mot klimatförändringar.
Källa: Östersjöcentrum vid Stockholms universitet och SMHI.
14.6.1Utveckling över tid
Tillförseln av näringsämnen till Östersjön via floder och punktkällor vid kusten ökade kraftigt under framför allt andra hälften av 1900- talet och nådde sin kulmen runt 1980. Utbredningen av syrefattiga bottnar ökade och siktdjupet minskade efter andra världskrigets slut. Redan i början av 1970-talet var utbredningen av syrefattiga bottnar nära nuvarande nivåer. Ökningen hade flera orsaker:
•Urbaniseringen tillsammans med ökad användning av vattentoa- letter bidrog kraftigt framför allt till fosfortillförseln.
•Användningen av konstgödsel ökade drastiskt i samband med mekaniseringen av jordbruket efter andra världskriget.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
•Djurhållningen intensifierades, vilket också medförde att stall- gödsel i större utsträckning började behandlas som avfall i stället för som resurs.
•Ökande utsläpp av kväveföreningar till atmosfären på grund av ökad förbränning, både för energiproduktion och transporter, och intensifierad djurhållning.
Sammantaget har tillförseln till Östersjön av både kväve och fosfor minskat sedan 1980-talet. Data för senare år visar dock att totalt för Östersjön har minskningen av kvävetillförseln avstannat sedan 2012, medan fosforbelastningen fortfarande minskar.
Figur 14.6 |
Vattenburen tillförsel av kväve och fosfor från hela Östersjöns |
|
avrinningsområde |
|
Tillförsel av kväve och fosfor från alla vattendrag och punktkällor |
|
runt Östersjön från år 1900 till och med 2017 |
1 200 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför-ändringar, Rapport 2/2020.
Den svenska trenden med ökade utsläpp av fosfor bröts först 1970. För kväve bröts den inte förrän i mitten av 1980-talet. I de östeuro- peiska länderna runt Östersjön började liknande trendbrott inte synas ordentligt förrän under 2000-talet som ett resultat av implementer- ingen av effektiv avloppsrening som pågår fortfarande. Exempel på stora utbyggnader på senare år är Warszawa 2012–2013, St. Petersburg 2011 och Kaliningrad 2015. Tillsammans har bara dessa tre av- loppsanläggningar uppskattningsvis minskat fosforbelastningen på Östersjön med grovt räknat 2 000 ton per år.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Figur 14.7 Långtidsutvecklingen av syrebrist i Östersjön.
Röda ytor visar bottnar med syrebrist och svarta helt syrefria bottnar
Källa: Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför-ändringar, Rapport 2/2020.
Användningen av konstgödsel kulminerade under 1980-talet. Som mest spreds nära 1,3 miljoner ton fosfor per år ut på odlad mark i Öster- sjöns avrinningsområde. I dag sprids ungefär 0,4 miljoner ton fosfor per år.
En positiv bieffekt av att användningen av konstgödsel har minskat är att stallgödsel används på ett mer förnuftigt sätt än tidigare. Sett över hela avrinningsområdet minskar fosforbelastningen gradvis till följd av den minskade användningen av konstgödsel. I länder med mycket och intensivt jordbruk, som Danmark, har belastningen minskat kraftigt på grund av effektiva åtgärder, som strikta och bindande regler för hantering, lagring och spridning av gödsel, samt införande av vintertäckande fånggrödor. I Danmark arbetar man framför allt med bindande regelverk, medan många andra länder arbetar mer utifrån frivillighet. Nyligen gjordes en noggrann genomlysning av hur danska kustområden har påverkats av de kraftiga minskningar av kväve- och fosfortillförseln (från lantbruk och punktkällor) som har genomförts från mitten av 1980-talet och framåt. Studien visar att den direkta responsen i minskade närsaltkoncentrationer är tydlig.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Dock motverkas den i viss mån av att näringsämnen finns lagrade i sedimenten, samt av inströmning av vatten med höga närsaltkoncen- trationer från utsjön.
Medan fosfor så gott som uteslutande når Östersjön via vatten- burna källor sprids en ansenlig mängd av det kväve som når Öster- sjön via luften, bl.a. genom avgaser från förbränningsprocesser. Till- förseln av kväve via atmosfäriskt nedfall har minskat kraftigt under senare år (cirka 30 procent mellan 1995 och 2017) p.ga. minskade utsläpp från framför allt trafik, förbränning i el- och värmeproduk- tion och jordbruk.
Östersjöcentrum vid Stockholms universitet och SMHI ser dock tendenser till en förbättring av den sammantagna statusen för Öster- sjön. Detta beror på att det faktiska tillståndet blir gradvis bättre i vissa områden. Flera kustområden har sett en positiv utveckling som t.ex. i Stockholms innerskärgård som tidigare mottog stora mängder dåligt renat avloppsvatten. Här blev det en relativt snabb förbättring när avloppsreningen blev effektiv. Längre ut i Stockholms skärgård är tillståndet fortsatt kraftigt påverkat av tillståndet i öppna Öster- sjön. Kattegatt är i dag relativt nära att uppnå god status och situa- tionen i Bälthavet har förbättrats signifikant. Det finns också ten- denser till förbättrade förhållanden i södra Östersjön.
14.6.2Modeller för utvecklingen av övergödningen
Det har utvecklats ett flertal avancerade modeller av Östersjöns cirkulation och biogeokemiska kretslopp. En central aspekt av över- gödningens utveckling i Östersjön över tid är hur näringsämnen (framför allt fosfor) successivt ackumuleras i vattenkolumnen och i bottensedimenten. Det handlar om skillnaden mellan hur mycket fosfor som tillförs och hur mycket som tas bort.56
Det finns i dagsläget bara tre sätt för Östersjön att bli av med fosfor:
1.genom att fosforn transporteras med vattenutflödet till Nordsjön,
2.genom att fosforn begravs tillräckligt djupt i sedimenten,
56Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför- ändringar, Rapport 2/2020.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
3.genom att fosfor som är bundet i organiskt material (t.ex. alger och fisk) tas upp ur havet.
Fosfor reagerar långsamt och tillförd fosfor stannar i Östersjön i genomsnitt i ungefär 50 år. Enligt en av de vetenskapliga modellerna är ungefär hälften av all mänskligt tillförd fosfor fortfarande kvar i Östersjöns kretslopp.
Kväve har ett helt annat kretslopp, med kontinuerliga omvand- lingar från nitrat och ammonium till kvävgas, och vise versa via den fixering av kvävgas som cyanobakterier står för. Detta innebär att kväve har en mycket kortare uppehållstid (några få år) än fosfor.
I figuren nedan visas en modellerad förväntad utveckling av halterna av fosfor i Egentliga Östersjöns ytskikt med två olika näringsbelast- ningar: 1) medelbelastningen motsvarande 2012–2014, och 2) belast- ning med utsläppstaket angivet i aktionsplanen för Östersjön (BSAP).
Modellen visar att även med dagens belastning minskar koncen- trationerna något på sikt och det ser ut som att en viss förbättring kan väntas redan inom 20 år, även om dagens näringstillförsel kvar- står på samma nivåer.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Figur 14.8 Modellerad fosfatkoncentration i Egentliga Östersjöns ytskikt i två belastningsscenarior
Modellerad fosfatkoncentration Egentliga Östersjön
Det antas att från och med 2020 och framöver är belastningen på Östersjön antingen densamma som medelvärdet 2012–14 eller motsvarar utsläppstaket enligt BSAP. ”Target concentration” är målkon- centrationen som ska nås i BSAP.
Källa: Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför-ändringar, Rapport 2/2020.
14.6.3Effekter av klimatförändringen
Av kapitlet om att Havsmiljön är viktig för att hejda klimatföränd- ringarna, framgår att klimatförändringen bedöms kunna förstärka effekterna av befintliga havsmiljöproblem som t.ex. övergödning, och syrefria bottnar. Östersjöcentrum och SMHI pekar på att för- hållandet mellan klimatförändringarna och övergödningssituationen i framtidens Östersjön är ett komplicerat samspel mellan en rad olika faktorer, som dessutom präglas av stora osäkerheter.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Övergödningsåtgärder minskar effekterna av klimatförändringen
Forskningen visar att oavsett hur starka framtidens klimateffekter blir kommer arbetet med att strypa näringstillförseln från land till hav att förbli en viktig faktor för Östersjöns ekosystem. Minskad näringstillförsel ökar havets förmåga till återhämtning och stärker dess motståndskraft mot kommande klimatförändringar. I kapitlet om klimatförändringar har Östersjöcentrum och SMHI visat genom modelleringar att om utsläppsmålen för Aktionsplan för Östersjön (BSAP) nås så blir Östersjön mer motståndskraftig mot klimatför- ändringar. Detta förutsätter dock att åtgärderna skärps i takt med att tillrinningen ökar. Resultaten visar tydligt att BSAP, om den följs strikt även i ett framtida klimat, kommer att leda till stora förbätt- ringar även om temperatur, salthalt och andra parametrar förändras.
14.7Fosfor och kväveflöden – källor till övergödning
Det finns över 90 miljoner människor i Östersjöns avrinningsom- råde som bidrar till övergödningen. De källor som bidrar mest till övergödningen är jordbruk, små avlopp, avloppsreningsverk, tät- orter via dagvatten, industrier och skogsbruk. En källa som dess- utom har uppmärksammats på senare tid är hästhållningen. Näring tillförs även från s.k. internbelastning av fosfor från sediment i kustvatten och Östersjöns djupområden. Nedfall av kväve från atmo- sfären är ytterligare en källa.
Övergödningen är ett resultat av att det över lång tid och fort- farande tillförs mer fosfor och kväve till kretsloppet än vad det tas ut eller läggs fast i t.ex. sediment. Det är därför nödvändigt att se på hela flödet av fosfor respektive kväve för att kunna bedöma var effektiva insatser behövs för att på lång sikt komma tillrätta med effekterna av övergödning och nå god miljöstatus.
Detta avsnitt syftar till att översiktligt redovisa källfördelning och analysera flöden av fosfor och kväve och var statliga insatser kan sättas in för att minska ”läckaget” av fosfor och kväve ut till vatten- miljön. Det är viktigt både utifrån en ekosystembaserad förvaltning och ett källa till hav-perspektiv.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
14.7.1Olika typer av källor
Beräkningar av källor till kväve- och fosforbelastning på sjöar, vatten- drag och hav görs av Svenska MiljöEmissionsdata (SMED).57 Beräk- ningarna används för vattenförvaltningens arbete i Sverige och för internationell rapportering, exempelvis i Sveriges rapportering till Helcom. Källorna brukar delas upp på tre sätt.
En första distinktion är mellan antropogen belastning och total- belastning. Antropogen belastning kommer från mänskliga aktivi- teter och innefattar framför allt jordbruk, industri, skogsbruk, tät- orter med hushåll och verksamheter samt sjöfart och dagvatten. Den innefattar också luftburet nedfall från bl.a. vägtrafiken, industrin och gödsling inom jordbruket.
Totalbelastning är summan av antropogen belastning och bak- grundsbelastning. Bakgrundsbelastning är den naturliga belastning som skulle förekomma oavsett mänsklig aktivitet. Bakgrundsbelastning innefattar näringstransport exempelvis genom vittring och transport av organiskt material, bl.a. från skogen.
Det är främst genom den antropogena belastningen som tillförsel av näringsämnen till vattenmiljön går att påverka. Åtgärder som ökar retentionen, dvs. kvarhållandet, i ett landskap påverkar också total- belastningen av framför allt fosfor till recipienten.
Dessutom gör man en åtskillnad mellan brutto- och nettobelast- ning. Bruttobelastning är den mängd näringsämnen som släpps ut vid källan till ett vattendrag eller en sjö från exempelvis ett renings- verk eller ett jordbruksfält, medan nettobelastning är hur mycket som slutligen når havet efter att en del har tagits upp av mark eller vatten längs vägen.
En tredje distinktion som görs är mellan utsläpp från punktkällor och från diffusa källor, där de förra oftast går att mäta direkt vid källan medan de senare kan vara svåra att urskilja och uppskatta. Utsläpp från avloppsreningsverk, industri och fartyg är exempel på punktkällor, medan t.ex. jordbruk och skogsbruk räknas till diffusa utsläppskällor. Effekter av åtgärder mot diffusa källor kan vara svåra att isolera från omgivande och samverkande faktorer, t.ex. hur en förändring i neder- börd på åkermark påverkar en grödas näringsupptag och läckage till omgivande vattendrag. Miljöpåverkan från diffusa utsläpp behöver ofta baseras på uppskattningar genom modelleringar.
57Svenska MiljöEmissionsdata, ett konsortium som består av IVL, SCB, SLU och SMHI.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
14.7.2Fördelning mellan källor nationellt
SMED har beräknat källor till kväve- och fosforbelastning för 2017 på sjöar, vattendrag och havet för hela Sverige.58 Sammanfattningsvis visar beräkningarna att jordbruks- och skogsmark är de två största källorna till den totala belastningen på havet av både kväve och fos- for. Tillsammans står dessa källor för cirka 60 procent av Sveriges nettobelastning på Västerhavet och Östersjön. Belastning från skogs- mark räknas endast som bakgrundsbelastning och den antropogena belastningen från hyggen bidrar med knappt en procent till den totala belastningen.
Av den antropogena fosforbelastningen står jordbruket för cirka
45procent av den totala vattenburna tillförseln av fosfor. Små avlopp står för 13 procent, dagvatten för nio procent och punktkällorna svarar tillsammans för 30 procent.
Figur 14.9 |
Sveriges antropogena fosforbelastning (ton/år) per källa |
|
och havsbassäng 2017 |
|
|
|
Antropogen fosfornettobelastning |
|
Skagerrak |
|
Bottenviken |
|
|
120 ton/år |
|
80 ton/år |
|
|
|
|
14% 0% |
0% |
|
0% |
|
27% |
14% |
|
|
|
46% |
0% |
|
|
|
0% |
|
|
|
|
0% |
|
72% |
9% |
|
|
|
|
|
|
|
9% |
|
|
|
|
9% |
Kattegatt |
|
|
Bottenhavet |
380 ton/år |
|
|
|
|
370 ton/år |
5% 0% |
|
|
|
|
|
|
11% |
|
|
|
|
16% |
|
|
|
32% |
|
|
|
|
|
|
|
|
26% |
14% |
|
54% |
|
|
|
|
|
|
3% |
|
|
|
|
5% |
11% |
|
|
|
10% |
0% |
|
|
|
13% |
|
|
|
|
Egentliga Östersjön |
|
|
|
|
0% 560 ton/år |
|
|
|
|
7% |
|
|
|
|
5% |
|
Öresund |
|
|
|
70 ton/år |
|
|
|
0% |
0% |
|
16% |
|
|
|
29% |
|
|
|
50% |
|
|
|
|
|
|
|
43% |
|
Källa: Havs- och vattenmyndigheten rapportering PLC 7 med data från SMED.
58Havs- och vattenmyndigheten 2019, Näringsbelastningen på Östersjön och Västerhavet 2017
– Sveriges underlag till Helcom:s sjunde Pollution Load Compilation, Rapport 2019:20.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Av den antropogena kvävebelastningen står jordbruket för cirka 40 procent av den totala vattenburna tillförseln, följt av utsläpp från avloppsreningsverk.
Figur 14.10 Sveriges antropogena kvävebelastning (ton/år) per källa och havsbassäng 2017
|
|
Skagerrak |
|
|
|
|
Bottenviken |
|
|
|
1310 ton/år |
|
|
|
|
|
|
0% 8% |
|
|
|
|
4430 ton/år |
|
|
|
|
|
|
|
12% |
|
2% |
|
|
|
|
|
24% |
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
8% |
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
56% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
2% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3% 1% |
|
|
|
|
21% |
|
33% |
Kattegatt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15270 ton/år |
|
|
|
Bottenhavet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
24% |
|
|
|
|
|
|
10110 ton/år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
21% |
16% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
46% |
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
8% |
|
3% |
|
|
|
|
3% |
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4% |
|
|
|
|
|
|
12% |
|
|
|
|
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4% |
|
|
1% |
|
|
|
|
36% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Egentliga Östersjön |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
14920 ton/år |
|
|
|
Öresund |
|
0% 10% |
|
|
|
3620 ton/år |
|
3% |
|
|
|
|
|
2% |
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
|
5% 1% 1%
Källa: Havs- och vattenmyndigheten rapportering PLC 7 med data från SMED.
14.7.3Tillförsel till havet från övriga länder runt Östersjön
Helcom beräknar, med stöd av SMED, tillförseln till havet från samtliga länder i Östersjöns avrinningsområden. Här inkluderas även länder utan kust, men som ingår i avrinningsområdet som t.ex. Belarus och Ukraina. Tillförseln sätts i relation till ländernas respektive ut- släppstak. Samtliga länder runt Östersjön har kvar omfattande ut- släppsbeting, särskilt i avrinningsområden som går till Egentliga Öster- sjön, Finska viken och Rigabukten.59
Störst kvarvarande reduktionskrav i ton till Egentliga Östersjön ligger på Polen (cirka 35 000 ton), Litauen (cirka 20 000 ton) och
59Helcom 2020, Progress towards national nutrient input ceilings, https://helcom.fi/baltic- sea-action-plan/nutrient-reduction-scheme/progress-towards-country-wise-allocated- reduction-targets, 2020-11-20.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Tyskland (cirka 10 000 ton). Sjöfarten i Östersjön behöver sänka sina kväveutsläpp med cirka 6 000 ton.
För fosfor är det Polen (cirka 5 000 ton), Belarus (cirka 700 ton), Ryssland (cirka 480 ton) och Sverige (cirka 400 ton) som behöver sänka tillförseln mest till Egentliga Östersjön.
14.7.4Fosforflödet
Fosforflöden inom Sverige redovisades av Naturvårdsverket 2013 i regeringsuppdraget Hållbar återföring av fosfor.60 Östersjöcentrum har till Miljömålsberedningen sammanställt de storskaliga fosforflö- dena i jordbruket inom Östersjöns avrinningsområden.61 Samman- fattningsvis redovisar både Naturvårdsverket och Östersjöcentrum att stora fosforflöden är kopplade till produktionen och konsum- tionen av mat. Det är främst genom import av fodermedel (7 400 ton per år) och mineralgödsel (12 800 ton per år62) till jordbruket som ”ny” fosfor tillförs, men även genom import av livsmedel (6 600 ton per år). Inflöde jämfört med utflöde av fosfor till lantbruket och livsmedelskedjan ger ett betydande årligt tillskott av fosfor som på sikt kan bidra till övergödning i den marina miljön. Importen av fosfor i mineralgödsel har även ökat sedan 2013 och var som högst 2016/17 med 14 400 ton. Stallgödsel från lantbrukets djurbesättningar är ett stort internt flöde inom jordbruket med cirka 25 000 ton fosfor per år. I vissa områden är produktionen av stallgödsel större än den tillgängliga spridningsarealen, främst i södra Sverige.
Fosforflödet genom befolkningens livsmedelsintag och avföring motsvarar enligt Naturvårdsverket cirka 4 900 ton fosfor per år (64 procent i urin och 36 procent i fekalier) och via bad-, disk- och tvättvatten cirka 520 ton fosfor per år. Denna fosfor hamnar till största delen i avloppsreningsverkens slam. Cirka en tredjedel av slammet återförs till lantbruket medan två tredjedelar deponeras i gruvor eller används till täckning av deponier eller som anläggnings- jord.63
60Naturvårdsverket 2013, Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580.
61McCrackin, M. 2019, Background document and synthesis: Phosphorus Flows in the Baltic Sea Catchment, Baltic Sea Centre, Stockholm University.
62SCB 2020, Försäljning av mineralgödsel för jord- och trädgårdsbruk under 2018/19, Tabell 2 2.
63SOU 2020:3, Hållbar slamhantering, betänkande av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Fosforflödet i matavfall och andra restprodukter från livsmedels- industrin som inte återförs till åkermark är cirka 2 200 ton fosfor per år. Det finns också avsevärda mängder fosfor i flöden kopplade till pappersmassatillverkning och bioenergiproduktion. Cirka 7 500 ton fosfor hamnar i askan från förbränningen av biobränslen. I dag används askan i huvudsak som konstruktionsmaterial till sluttäckning av depo- nier. Det största årliga fosforflödet, cirka 60 000 ton, finns i järn- malmsproduktionen och hamnar tills vidare i gruvavfallet. Gruvavfallet är också den största fosforresursen i Sverige med ett lager av cirka en miljon ton fosfor i Kiruna och Malmberget. En annan mycket stor fosforresurs finns i sedimenten i Östersjön, men dessa resurser är spridda över stora områden och därmed svåra att utvinna.64
Trots att urlakningen från åkermark verkar vara liten så är det viktigt med åtgärder inom jordbruket eftersom dessa förluster ham- nar i vattenmiljön och bidrar till övergödningen.65
Figur 14.11 Fosforflöden till och från svenskt jordbruk och livsmedelkedjan i ton år 2013
Källa: SLU, Analys av fosforflöden i Sverige, Rapport 2013:5.
64Naturvårdsverket 2013, Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580.
65IVL 2019, Åtgärder och väg framåt för att minska kväve- och fosforanvändningen i sam- hället, nr U 6077.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
För att komma till rätta med övergödningen så behöver läckaget av fosfor ut ur fosforflödet till mark och vatten minska. Fosforflödet kan minskas inom följande områden:
•Den totala tillförseln av ”ny” fosfor till systemet minskar (blå pilar i figuren ovan).
•Befintlig fosfor återförs till kretsloppet och används för ny pro- duktion.
•Befintlig fosfor ”tas ut ur” systemet genom export eller genom sedimentation och fastläggning i sediment alternativt att fosfor- haltigt slam används som fyllnadsmaterial i t.ex. gruvor.
•Urlakning av fosfor förhindras eller fördröjs genom fysiska åt- gärder som t.ex. kantzoner, våtmarker och fällning i sjöar och kustvatten, som ökar retentionen66 i mark och vatten.
Oberoende av inom vilket område insatser görs behöver dessa ut- formas så att läckaget ut ur systemet till mark och vatten minimeras.
Fosfordepåer
Den totala mängd fosfor som ackumulerats på land (legacy phos- phorus) uppmärksammas inte lika ofta i övergödningsarbetet, var- ken i Sverige eller Helcom, som fosfordepån i Östersjön. Detta trots att landdepåerna är långt större och är den ursprungliga källan till fosforn som finns i havet.67
De viktigaste källorna till depåerna är mineralgödsel, stallgödsel och avlopp. Depåerna byggdes främst under 1960- till 1990-talen. Under det senaste århundradet har över 46 miljoner ton fosformine- ralgödsel från jordbruket tillförts till landdepåer av länderna runt Östersjön. För hela Östersjöns avrinningsområde är mängden ackumulerad fosfor i jordbruksmark av samma storleksordning som tre årtiondens grödors näringsbehov. De största fosfordepåerna i jordbruksmark finns främst i Danmark, Tyskland och delar av Polen och Finland, men i princip all jordbruksmark i avrinningsområdet har ett överskott av fosfor.
66Kvarhållande av näringsämnen i jord och sediment så det inte når havet.
67McCrackin, M. 2019, Background document and synthesis: Phosphorus Flows in the Baltic Sea Catchment, Baltic Sea Centre. Stockholm University.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Även fosfor från avloppssystem har ackumulerats på land, alltså inte hamnat i havet utan lagrats i markprofilen eller i bottensediment i sjöar och vattendrag.
Östersjöcentrum har uppskattat fosfordepåernas dynamik för hela Östersjöns avrinningsområde. Forskningen tyder på att 45 pro- cent av den fosfor som tillförs havet i dag kommer från dessa äldre depåer. Fosfordepåerna kommer att fortsätta läcka under flera årtionden, vilket gör det svårt att nå några större kortsiktiga minsk- ningar från diffusa källor, t.ex. jordbruket. Denna fördröjning är enligt Östersjöcentrum ingen ursäkt för att inte genomföra åtgärder för att minska fosforutsläppen, men det krävs tålamod innan man ser minskande resultat. Modellen visar att vi kan förvänta oss att mäng- den fosfor som läcker ut i Östersjön från depåerna kommer att minska över tid, kanske med upp till en tredjedel jämfört med i dag. Hur stor minskningen blir beror dock på åtgärder som sätts in för att hindra att fosfor fortsätter ackumuleras på land.
14.7.5Kväveflödet
De huvudsakliga inflödena av kväve till samhället är import av mine- ralgödsel, djurfoder, bränslen samt kvävedeposition och kvävefixer- ing. Interna flöden av kväve består bl.a. av stallgödsel, livsmedelsindustri och etanolframställning. De största utflödena av kväve är via export av jordbruksprodukter samt förluster av ammoniak och lustgas till luften och nitrat till vattnet.68
Kväveflödet har en annan struktur än fosforflödet eftersom kväve även kan förekomma i gasform. IVL har gjort en kartläggning av kväveflödet i Sverige 2019 inom jordbrukssektorn.69 Flödesberäk- ningarna baseras på data från 2015.
68IVL 2019, Åtgärder och väg framåt för att minska kväve- och fosforanvändningen i sam- hället, Rapport U 6077.
69IVL 2019, Nitrogen budget – Agriculture Sweden, No. C 437.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Figur 14.12 Kväveflödet in och ut ur jordbrukssektorn i Sverige 2015 mätt i kiloton (kT) kväve
|
|
|
0.6 |
Emissions to |
|
Feed from |
1 |
|
|
atmosphere and |
|
industry and |
|
|
hydrosphere 7, 8 |
|
import, 2, |
|
Aquaculture |
|
|
RoW |
|
< 0.5 |
|
|
|
|
|
|
|
58 |
|
|
|
|
|
Animal |
36 |
|
|
|
husbandry |
|
74
Manure
management &73 storage
Products to consumer, industry and export, and biomass to biomass handing systems 2, 5, 6, RoW
135
Soil Management
85 kton
Figures in green indicate what pool it belongs to in a complete national nitrogen budget.
Fertilizer from industry, biomass handling systems, N input
253from
atmosphere, 2,
5, 7, 8, RoW
3
Waste, 5
Källa: IVL 2019, Nitrogen budget – Agriculture Sweden, No. C437.
Det är förlusterna till vatten och luft som direkt bidrar till över- gödningen. I figuren ovan omfattas dessa förluster av kväve i boxen Emmisions to atmosphere and hydrosphere. Merparten av införseln av kväve till lantbruket består av mineralgödsel (190 000 ton) och djurfoder (59 000 ton). IVL beräknar att totalt 93 000 ton per år är förluster av kväve till atmosfären och vatten. Merparten läcker ut vid lagring av stallgödsel och spridning av gödsel, både organiskt och icke organiskt. Bara vid spridning av gödsel avgår drygt 20 000 ton till atmosfären och cirka 54 000 ton är läckage till vatten. Återföringen av kväve i stallgödsel beräknas till 85 000 ton.
Det är svårare att få fram motsvarande siffror för kväve i avlopps- hanteringen. År 2018 återfördes 3 200 ton kväve från Revaq-certi- fierat slam till åkermark. Detta bedöms vara cirka 30 procent av det slammet som produceras i kommunala VA-anläggningar. Till skill- nad från fosfor avgår en stor del av kvävet till atmosfären vid re- ningen. Så mycket som 30–60 procent av kvävet kan avgå och i vissa fall är det enbart 20 procent som läggs fast i slammet.70
70SOU 2020:3, Hållbar slamhantering, betänkande av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
14.8Reglering av verksamheter som bidrar till övergödning
Arbete med att komma till rätta med övergödningen genomförs på alla nivåer från överenskommelser om t.ex. gränsvärden för luft- utsläpp i internationella konventioner, EU-direktiv och EU-för- ordningar, rekommendationer för olika åtgärder i det havsregionala samarbetet i Helcom och Ospar, nationell lagstiftning t.ex. för jord- brukssektorn ned till det lokala åtgärdsarbetet hos kommuner, fri- villiga organisationer och privata aktörer.
Avsnittet syftar till att ge en översikt över de juridiska styrmedel som är av mer generell karaktär eller omfattar flera olika typer av verksamheter. De sektorsspecifika regleringarna redovisas under re- spektive avsnitt senare i kapitlet.
14.8.1Internationella överenskommelser och avtal
Det finns ett flertal internationella åtaganden när det gäller god vattenkvalitet och minskad övergödning. Närmare information om internationella konventioner finns i kapitlet om Internationella aktö- rer och regelverk i havsmiljöarbetet.
Helsingsforskonventionen – Helcom
År 2007 beslutade Östersjöländerna om Helcoms aktionsplan för Östersjön, den s.k. Baltic Sea Action Plan (BSAP). Målet är att Östersjön ska ha en god ekologisk status år 2021. Aktionsplanen innehåller ett utsläppstak för fosfor och kväve. Medlemsländerna kom överens om en fördelning av utsläppsminskningarna mellan län- derna. För att nå målen i aktionsplanen har länderna tagit fram natio- nella åtgärdsplaner. Den svenska åtgärdsplanen antogs av regeringen i maj 2010. Vad gäller övergödning är målen i aktionsplanen inför- livade i svensk miljörätt genom Havs- och vattenmyndighetens före- skrifter.71
71HVMFS Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som känne- tecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Helcom har beslutat om flera rekommendationer som berör övergödning, både vad gäller utsläpp från industrier och avloppsre- ningsanläggningar samt för jordbruket. Rekommendationerna är inte bindande men länderna rapporterar om genomförandet till Helcom.
FN:s luftvårdskonvention med Göteborgsprotokollet
FN:s luftvårdskonvention trädde i kraft 1983. Europa, USA, Kanada samt länderna i Kaukasus och Centralasien har åtagit sig att begränsa utsläppen av långväga transporterade luftföroreningar som svavel, kväveoxider, tungmetaller och flyktiga organiska föreningar. Till konventionen finns åtta olika protokoll. Sverige har ratificerat kon- ventionen och samtliga protokoll. Även EU som organisation har anslutit sig till konventionen.
Protokollet om försurning, övergödning och marknära ozon (Göteborgsprotokollet) undertecknades 1999 och trädde i kraft 2005. Det är det mest omfattande protokollet och innehåller nationella utsläppstak som ska uppnås till 2020 för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar.
14.8.2EU-rätten är central
Det finns ett stort antal EU-direktiv som har betydelse för över- gödningen. Framför allt är vattendirektivet, havsmiljödirektivet och nitratdirektivet72 viktiga. Även avloppsdirektivet,73 industriutsläpps- direktivet,74 avfallsdirektivet75 och takdirektivet76 är av betydelse. De omnämnda EU-direktiven är införlivade i svensk rätt genom dels bestämmelser i miljöbalken, dels olika förordningar, bl.a. vattenför- valtningsförordningen,77 havsmiljöförordningen78 och förordningen
72Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket.
73Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.
74Europaparlamentets och Rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industri- utsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar).
75Europaparlamentets och Rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv.
76Europaparlamentets och Rådets direktiv 2016/2284/EU av den 14 december 2016 om minsk- ning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar.
77Vattenförvaltningsförordningen (2004:660).
78Havsmiljöförordningen (2010:1341).
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
om miljöhänsyn i jordbruket,79 samt genom olika myndighetsföre- skrifter. Närmare information om EU-direktiv och tillhörande natio- nell författning finns i kapitlet om EU och havsmiljöarbetet.
14.8.3Miljöbalken är grunden
Miljöbalken är grunden för majoriteten av bestämmelserna som blir aktuella för övergödningsfrågan. Många av de föreskrifter som gäller jordbruk, industri, avloppsrening osv. har meddelats med stöd av bestämmelser i miljöbalken. Alla lagar och förordningar som är med- delade med stöd av miljöbalken ska tillämpas utifrån balkens syfte tillsammans med de allmänna hänsynsreglerna och reglerna om egen- kontroll.
Allmänna hänsynsregler
De allmänna hänsynsreglerna 2 kap. miljöbalken, har ett brett till- lämpningsområde och gäller alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd om denna kan innebära skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Verksamhetsut- övare kan t.ex. vara en fastighetsägare med ett enskilt avlopp, en lantbrukare, en kommun som är huvudman för ett avloppsrenings- verk, ägaren till en industri m.m. Vad en verksamhetsutövare be- höver vidta för åtgärder eller kunna om sin verksamhet får avgöras i varje enskilt fall, t.ex. inom ramen för en tillståndsprövning, efter vad som är rimligt i förhållande till nytta och kostnad.
Miljöbalkens grundläggande hänsynsregel80 brukar kallas försik- tighetsregeln. Försiktighetsregeln innebär att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighets- mått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för män- niskors hälsa eller miljön.
79Förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.
802 kap. 3 § miljöbalken.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Dessa försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för män- niskors hälsa eller miljön.
Vilka försiktighetsåtgärder som ska vidtas får avgöras i varje enskilt fall. Rörande kostnaderna för sådana försiktighetsåtgärder har man hänvisat till den allmänna principen om förorenarens betalningsansvar
(PPP)som slagits fast i olika internationella överenskommelser och i EU:s unionsfördrag81 och som innebär att den som förorsakar miljö- störningar ska bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa skador och olägenheter.
Miljökvalitetsnormer
Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken är särskilt hanterade i kapitlet om Miljökvalitetsnormer.
En miljökvalitetsnorm bestämmer en viss miljökvalitet som är godtagbar för ett visst geografiskt område, t.ex. en kustvattenföre- komst. En miljökvalitetsnorm är ingen handlingsregel utan beskriver vad miljön tål utifrån vetenskapliga grunder.
Myndigheter och kommuner använder sig av miljökvalitetsnor- merna vid beslutsfattande och myndighetsutövning. Det är också myndigheter och kommuner som har ansvar för att miljökvalitets- normerna följs. Miljökvalitetsnormerna är ett instrument för att nå målen om god ekologisk status i vattendirektivet och god miljö- status i havsmiljödirektivet. De är därför ett viktigt styrmedel för att minska övergödningen och nå miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Ingen övergödning.
Miljökvalitetsnormer av betydelse för övergödning finns fastställda enligt vattenförvaltningsförordningen av vattenmyndigheterna för yt- vattenförekomster och dricksvatten och av Havs och vattenmyndig- heten i enlighet med havsmiljöförordningen för utsjöområden.
81Artikel 194 FEUF.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Tillsyn och kontroll
Miljökvalitetsnormer är inte rättsligt bindande för enskilda. För att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås krävs därför att det är möjligt att genomdriva miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram av ansvariga myndigheter. I miljöbalken finns flera rättsliga verktyg som möjliggör prövning och kontroll i det enskilda fallet. I miljö- balken 26–28 kap. finns övergripande bestämmelser om tillsyn.
Ansvaret för att miljökraven följs ligger på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Det gäller för all verksamhet av betydelse oavsett om det avser en näringsverksamhet eller en åtgärd som vidtas av en enskild. Staten måste emellertid kontrollera att kra- ven följs. Det är framför allt länsstyrelserna och kommunerna som är tillsynsmyndigheter för de verksamheter som bidrar till övergöd- ningen. Särskilt kommunerna har en central roll i tillsynen av jordbruk, enskilda avlopp och hästgårdar.
Tillstånd och anmälan
Vissa verksamheter kräver tillstånd enligt miljöbalken för att få be- drivas. Exempel på tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet enligt 6 kap. miljöbalken är att anlägga eller driva vissa slags fabriker, andra inrättningar eller annan miljöfarlig verksamhet, släppa ut avlopps- vatten i mark, vattenområde eller grundvatten eller att släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen, om detta kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan förorenas.
Vissa större lantbruk måste ansöka om tillstånd för att få bedriva sin verksamhet. Ett tillstånd för att bedriva djurhållning söks hos länsstyrelsen och krävs om antalet djur överskrider en viss gräns; t.ex. mer än 400 djurenheter av nötkreatur eller hästar, mer än 40 000 platser för fjäderfän osv.82
Tillståndsbeslutet ger i princip verksamhetsutövaren rätt att ut- föra en viss verksamhet eller att vidta en viss åtgärd på en viss plats. Samtidigt får verksamhetsutövaren en skyldighet att följa tillståndet och dess villkor. Villkoren kan t.ex. styra placeringen, utformningen och driften av verksamheten. Villkoren kan också, vilket är intres- sant ur ett övergödningsperspektiv, vara utformade som begräns- ningsvärden med en gräns för mängden utsläpp, t.ex. kväve till vatten,
822 kap. 1–2 §§ miljöprövningsförordningen (2013:251).
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
som tillåts under en viss tidsperiod. Det kan också handla om vilken teknik som ska användas och hur avfall ska tas om hand. Villkoren kan sägas vara en precisering av miljöbalkens allmänna hänsyns- regler.
Markavvattningsföretag och vattenverksamhet
Med markavvattning menas enligt 11 kap. 2 § miljöbalken en åtgärd som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vatten- område eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål.
Syftet med markavvattningsföretag har sedan lång tid tillbaka varit att avvattna mark för jord- och skogsbruksändamål. Stora mark- arealer i Sverige var för blöta för att kunna fungera som odlingsmark och därför behövde man genomföra omfattande dräneringar för få fram produktiv åkermark. I Sverige finns det därför cirka 90 000 mil grävda eller anlagda diken och drygt 50 000 markavvattningsverk- samheter.83
I dag har fokus flyttats från att avvattna mark till åtgärder för att hålla kvar vatten i landskapet för att öka biologisk mångfald, minska övergödning, underlätta fiskreproduktion och som klimatanpass- ningsåtgärd. Det krävs tillstånd för markavvattning enligt 11 kap. 13 § miljöbalken. I vissa delar av landet råder dessutom markavvatt- ningsförbud och i dessa områden krävs både dispens från förbudet och tillstånd till markavvattning för att få markavvattna.84
I dag berörs ofta markavvattningsföretag när våtmarker ska an- läggas eftersom anläggande av våtmarker strider mot syftet med markavvattningen. Det beror ofta på att de områden där våtmarker för näringsretention eller fiskrekrytering verkligen behövs också är de områden som har varit föremål för omfattande markavvattnings- åtgärder. När en våtmark ska anläggas och ett markavvattnings- företag berörs krävs därför oftast att tillståndet för markavvattnings- företaget omprövas eller att företaget avvecklas.
83Heeb, A. m.fl. 2014, Äga och förvalta diken och andra vattenanläggningar i jordbruksland- skapet, LRF, s. 18.
8411 kap. 14 § miljöbalken och 4 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter. Förbud gäller i större delen av södra Sverige och för övriga delar av landet beträffande särskilt värde- fulla moss- och myrmarker.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Vattenverksamhetsutredningen kom 2014 fram till att reglerna om markavvattning och systemet för prövning av markavvattningsverk- samheter har brister. Utredningen konstaterade att regelsystemet är komplicerat och svåröverskådligt för en enskild verksamhetsutövare eller samfällighet och att det dessutom är flera tillstånds- och till- synsmyndigheter inblandade.85
Även Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit att reglerna för markavvattning ska ses över. De fann att markav- vattningsföretagen, och de krav på omprövning m.m. som aktuali- seras, kan vara ett stort administrativt hinder vid anläggande av våt- marker, och till och med stå i vägen för att nya våtmarker anläggs.86
Miljömålsberedningen har även erfarit att dagens lagstiftning är ett betydande hinder för fysiska åtgärder för att stärka fiskbestånden i kustnära områden, läs mer om det i kapitlet om förvaltning av fisk.
Det kan vara en mycket komplicerad och tidskrävande process att ompröva eller avveckla ett markavvattningsföretag. Exempelvis är det många gånger oklart vilka som ansvarar för en markavvatt- ningsanläggning – särskilt om de varit inaktiva under lång tid – och det kan krävas att mycket tid läggs ned på att lokalisera och kontakta alla medlemmar i samfälligheten.87
14.9Åtgärdsprogram och åtgärder
Åtgärdsprogram och åtgärdsplaner syftar till att nå målen för havets tillstånd. Åtgärdsprogram tas fram inom vattenförvaltningen och havsmiljöförvaltningen för att nå målen om god ekologisk status respektive god miljöstatus enligt EU-direktiven. Av åtgärdsprogram- men framgår vilka myndigheter som ansvarar för de olika åtgärderna. Åtgärdsprogrammen är inte bindande för enskilda. Enskilda kan dock träffas indirekt av åtgärdsprogrammen i och med att myndig- heter och kommuner genomför åtgärderna i åtgärdsprogrammen, som exempelvis tillståndsprövning och tillsyn mot enskilda verksam- hetsutövare. En omprövning av ett tillstånd kan då t.ex. leda till att den enskilde verksamhetsutövaren måste genomföra förändringar i
85SOU 2014:35, I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler, betänkande av Vattenverksamhetsutredningen.
86SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete.
87Ekologigruppen 2018, Minskad övergödning: Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete, För- djupad analys av drivkrafter och styrmedel för det lokala åtgärdsarbetet, s. 17.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
verksamheten. Åtgärdsprogram beskrivs i kapitlet om Åtgärdspro- gram och åtgärder.
14.9.1Vattenförvaltningens åtgärdsprogram
Åtgärdsprogrammet inom vattenförvaltningen är avgörande för om preciseringen om god status för näringsämnen och därmed miljö- kvalitetsmålet Ingen övergödning ska kunna nås. Vattenmyndigheterna har fastställt åtgärdsprogram för 2016–2021 för de fem vattendistrik- ten. I åtgärdsprogrammen finns de åtgärder som behöver genomföras för att miljökvalitetsnormerna för distriktens vattenförekomster ska kunna följas.
Av programmen framgår att höga halter av näringsämnen, bl.a. på grund av utsläpp från jord- och skogsbruk, enskilda avlopp, renings- verk, dagvatten och industrier, är en av orsakerna till att en stor del av vattenförekomsterna inte når en god ekologisk status. Av denna anledning har en rad olika typer av åtgärder för att minska halterna av näringsämnen fastställts. Huvuddelen av dessa återfinns inom jordbruket eller behöver vidtas på jordbruksmark, men det finns även åtgärder riktade mot avloppshantering, industri och näringsreduk- tion i t.ex. sjöar.
Efter samråd av åtgärdsprogrammet genomfördes en överprövning av regeringen som beslutade att jordbruksåtgärderna skulle begrän- sas till vad som kan finansieras via befintliga medel i landsbygdspro- grammet.88 Vattenmyndigheterna beräknade då hur mycket åtgärder som skulle kunna finansieras via landsbygdsprogrammet, samt för strukturkalkning även via stöd till lokala vattenvårdsprojekt (LOVA), och hur långt dessa åtgärder skulle räcka för att uppnå god status. Det resulterade i att runt 80 procent av vattenförekomsterna fick undantag från god status (med tidsfrist till 2027), och en stor del av åtgärdsgenomförandet flyttades till nästa förvaltningscykel (2021– 2027).89 För jordbruksåtgärderna innebär det att 13 procent av åt- gärdsbehovet (uttryckt i hektar) ska genomföras till 2021. Reste-
88Regeringen 2016, Prövning av vattenmyndigheternas förslag till åtgärdsprogram för 2015– 2021 enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, Reger- ingsbeslut I:9, 2016-10-06, M2015/01776/Nm m.fl.
89Vattenmyndigheterna 2016, Åtgärder mot övergödning för att nå god ekologisk status – underlag till vattenmyndigheternas åtgärdsprogram, Rapport 2016:19.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
rande 87 procent av åtgärdsbehovet har tidsfrist till 2027, och ska därmed genomföras under nästa förvaltningscykel.
Nya åtgärdsprogram för vattenförvaltningen 2021–2027 ska be- slutas under 2021. Förslag till nya åtgärdsprogram gick ut för samråd den 1 november 2020.90
Lokala åtgärder i jordbruket inom vattenförvaltningen
Jordbruksverket har en viktig roll i genomförandet av vattenförvalt- ningens åtgärdsprogram. Fem åtgärder i de befintliga åtgärdsprogram- men 2016–2021 om övergödning, är direkt riktade till Jordbruksverket. Tre av åtgärderna handlar om att utveckla kompetensutvecklings- och rådgivningsverksamheten inom ramen för det svenska landsbygds- programmet 2014–2021 och en åtgärd innebär vidareutveckling av Jordbruksverkets vägledning för den egenkontroll som jordbruks- företag ska utföra.
I genomförandet av det lokala åtgärdsarbetet är en viktig åtgärd att Jordbruksverket inom ramen för landsbygdsprogrammet särskilt ska uppmärksamma åtgärderna strukturkalkning, kalkfilterdike, an- passad skyddszon, skyddszon, våtmark fosfordamm, och tvåstegs- diken. Åtgärden ska vara vidtagen senast tre år efter åtgärdspro- grammets fastställande.
Genomförda åtgärder
Vattenmyndigheternas sammanställning av genomförda åtgärder och den interimrapportering som gjordes till EU under 2018 visar att åt- gärdsgenomförandet är lågt.91 Vid utgången av 2018 hade bara 20 pro- cent av åtgärderna som ska genomföras till 2021 genomförts, i stället för som förväntat hälften. De genomförda åtgärderna utgjorde enbart tre procent av det totala åtgärdsbehovet. Registreringen av genom- förda åtgärder är dock begränsad enligt vattenmyndigheterna efter- som det enbart är uppgifter om genomförda åtgärder inom landsbygds- programmet och i SMHI:s våtmarksdatabas som är koordinatsatta och kan sammanställas per vattenförekomst.
90Vattenmyndigheterna 2020, Samråd om förvaltningsplan, åtgärdsprogram och miljökva- litetsnormer 2021–2027, www.vattenmyndigheterna.se/vattenforvaltning/samrad-om-forvaltningsplan- atgardsprogram- och-miljokvalitetsnormer-2021-2027.html, 2020-11-20.
91Vattenmyndigheterna 2019, Sammanställning av kommuners och myndigheters rappor- tering av genomförda åtgärder 2018.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Kvarvarande åtgärdsbehov
Vattenmyndigheterna har i arbetet med att ta fram förslag till åt- gärdsprogram för tredje cykeln 2021–2027 uppskattat åtgärdsbe- hovet för att nå miljökvalitetsnormerna enligt vattenförvaltnings- förordningen samt de reduktionsbetingen som förväntas beslutas i enlighet med revideringen av Helcoms aktionsplan för Östersjön.92
Bedömningen av åtgärdsbehovet utgår ifrån att åtgärderna genom- förs i övergödningskänsliga områden och placeras på gårdsnivå där de ger störst nytta. De åtgärder som prioriterats av Vattenmyndig- heterna när det gäller att minska läckaget av fosforläckage från jord- bruksmark minskar läckaget med omkring 275 ton vilket täcker cirka 80 procent av åtgärdsbehovet inom jordbruket. De prioriterade åtgärderna för kväveläckage uppgår till cirka 824 ton vilket täcker cirka 50 procent av åtgärdsbehovet.
Tabell 14.2 Storlek och effekt för prioriterade åtgärder för att minska fosfor- och kväveläckage från jordbruksmark under förvaltningscykeln 2021–2027
Fosforåtgärder inland + kust
|
Åtgärdsstorlek hektar/meter |
Effekt (kilo fosfor) |
|
|
|
Anpassade skyddszoner |
5 400 |
73 600 |
Konventionella skyddszoner |
3 860 |
8 150 |
|
|
|
Kalkfilterdiken |
28 000 |
6 930 |
Strukturkalkning |
464 000 |
95 400 |
|
|
|
Tvåstegsdiken |
804 000 |
8 200 |
Våtmark |
3 880 |
82 900 |
Summa fosforåtgärder |
|
274 880 |
Kväveåtgärder kust |
|
|
|
|
|
Åtgärdsstorlek hektar/meter |
Effekt (kilo kväve) |
Fånggrödor |
120 000 |
420 000 |
Vårbearbetning |
130 000 |
360 000 |
Tvåstegsdiken |
13 000 |
2200 |
Våtmark |
160 |
42 000 |
|
|
|
Summa kväveåtgärder |
|
824 200 |
Källa: Vattenmyndigheterna 2020, Metod för påverkanstypen Diffusa källor – Jordbruk, Förslag på åtgärder och miljökvalitetsnormer.
92Vattenmyndigheterna 2020, Metod för påverkanstypen Diffusa källor – Jordbruk, Förslag på åtgärder och miljökvalitetsnormer.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Åtgärdsbehovet är enligt Vattenmyndigheternas bedömning fortsatt så omfattande att det kan uppstå fysiska begränsningar med att genomföra samtliga åtgärder fram till 2027, så som tillgång till ut- rustning, material och projektörer. Vattenmyndigheterna framför att åtgärdsarbetet därför även kan behöva fortsätta i fjärde förvalt- ningscykeln 2027–2033.
14.9.2Havsmiljöförvaltningens åtgärdsprogram
Enligt havsmiljöförordningen ska Havs- och vattenmyndigheten be- sluta om ett åtgärdsprogram för Nordsjön respektive Östersjön. Programmet ska innefatta de åtgärder som behövs för att följa miljö- kvalitetsnormerna för havsmiljön i HVMFS 2012:18. Havs- och vattenmyndigheten beslutade om det första åtgärdsprogrammet för havsmiljön 2015.93 Beräkningarna av åtgärdsbehovet för växtnärings- ämnen enligt havsmiljödirektivet utgår från att åtgärderna inom vattendirektivet genomförs. Åtgärderna i havsmiljöförvaltningens åt- gärdsprogram riktas enbart mot internbelastning, blå fångstgrödor och vattenbruk:
•Utreda möjligheter att påverka den interna näringsbelastningen.
•Utreda möjligheten att finansiellt ersätta nettoupptag av kväve och fosfor ur vattenmiljön genom odling och skörd av blå fång- grödor, samt stimulera tekniker för odling och förädling av så kallade blå fånggrödor.
•Stimulera vattenbrukstekniker som inte innebär nettobelastning.
Nytt åtgärdsprogram för havsmiljöförvaltningen 2022–2027 ska be- slutas under 2021. Förslag till nytt åtgärdsprogram gick ut för sam- råd den 1 november 2020.94
93Havs- och vattenmyndigheten 2015, God havsmiljö 2020 Marin strategi för Nordsjön och Östersjön Del 4: Åtgärdsprogram för havsmiljön, Rapport 2015:30.
94Havs- och vattenmyndigheten 2020, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön – Samråd om uppdaterat åtgärdsprogram för havsmiljön i Nordsjön och Östersjön 2022–2027 enligt havsmiljöförordningen.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
14.9.3Kommunala åtgärdsplaner
Både Vattenförvaltningsutredningen och Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har slagit fast att det behövs en konkret och ändamålsenlig åtgärdsplanering på en relevant geografisk skala. Utred- ningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete lämnade förslag om att kom- munerna ska ta fram lokala åtgärdsplaner för övergödningsrelaterade insatser inom de avrinningsområden som respektive kommun till- hör. Planerna ska komplettera och konkretisera vattenförvaltningens åtgärdsprogram. Utredningen lyfter dock att i det fall Vattenförvalt- ningsutredningens förslag om s.k. operativa planer genomförs kan behovet av mer lokal planering i övergödningsarbetet täckas in i dessa.
Flera kommuner jobbar aktivt med en lokal åtgärdsplanering för att komma till rätta med lokala övergödningsproblem. Ett exempel är Kalmar kommun där kommunfullmäktige har beslutat om en handlingsplan för god vattenstatus 2027. I planen har kommunen bl.a. räknat ut kommunens andel av utsläppsbetinget för att nå aktionsplanen för Östersjön.95
14.9.4Stärkt lokalt åtgärdsarbete
Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärds- arbete lämnade sitt betänkande våren 2020.96 Utredningen hade i uppdrag att föreslå hur övergödningen av kustvatten, sjöar och vatten- drag effektivt kan minska genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Ut- redningen hade även i uppdrag att analysera förutsättningarna för återföring av näringsämnen från kustvatten och sjöar i syfte att minska övergödningen. Utredningens förslag om stärkt lokalt åtgärdsarbete innebar i korthet:
95Kalmar kommun 2020, Handlingsplan för God vattenstatus.
96SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
–Kommunerna och åtgärdsarbetet: Kommunerna ska ta fram lokala åtgärdsplaner för övergödningsrelaterade insatser inom de avrin- ningsområden som respektive kommun tillhör. Planerna ska kom- plettera och konkretisera vattenförvaltningens åtgärdsprogram.
–Länsstyrelser och kommuner i områden med övergödningspro- blem bör ha en samordningsfunktion mot övergödning.
–Havs- och vattenmyndigheten får i uppgift att tillhandahålla en central stödfunktion för lokalt åtgärdsarbete.
–Undantag från strandskyddet för vissa vårmarker och dammar: Ett generellt undantag från strandskyddet införs i 7 kap. 16 a § miljö- balken för våtmarker och dammar som har anlagts eller restau- rerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön.
–Undantag från biotopskyddet för vissa våtmarker och dammar: Undantag från biotopskyddet införs i bilaga 1 till förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön.
Utredningen föreslog även tre etappmål som redovisats ovan. De föreslog också en förstärkt uppföljning av LOVA samt att mer statliga pengar avsätts till LOVA-åtgärder.
Utredningen om stärkt åtgärdsarbete lade även fram tre förslag till vidare uppdrag och utredningsbehov:
–Nya bestämmelser om miljöhänsyn för hästhållare: Regeringen ger Jordbruksverket i uppdrag att i samarbete med Sveriges lant- bruksuniversitet ta fram underlag till nya bestämmelser om miljö- hänsyn för hästhållare.
–Översyn av reglerna för markavvattning: Regeringen bör se till att reglerna om markavvattningsföretag utreds så att förfarandet kopplat till omprövning och avveckling av markavvattningsföre- tag kan förenklas.
–Stöd till näringsupptag från havet: Stöden till upptag av närings- ämnen från havet ska utvecklas i riktning mot resultatbaserade ersättningar.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
14.9.5Lokala åtgärdssamordnare
För perioden 2018–2020 har 20 pilotområden fått närmare 37 miljoner kronor i bidrag från Havs- och vattenmyndigheten för att utveckla nya arbetsformer för vattenvården. Arbetet har genomförts på uppdrag av regeringen och finansieras via anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vat- tenmiljö. Under budgetåret 2020 fick minst 100 000 000 kronor an- vändas för att utveckla åtgärdsarbetet mot övergödning, vilket bl.a. om- fattade
–bidrag till länsstyrelser för åtgärdsarbetet och att underlätta och stödja arbetet med åtgärdssamordning mot övergödning i avrin- ningsområden,
–att i pilotområden analysera vilka incitament som krävs för att de åtgärder som behövs mot övergödning ska komma till stånd, i samarbete med Statens jordbruksverk och andra berörda aktörer,
–arbete med kunskapsinhämtning, kartläggning och uppföljning av insatser mot internbelastning i sjöar och kustvatten samt in- satser för återcirkulering av näringsämnen.
Av dessa får högst 2 000 000 kronor användas till administration och samordning hos Havs- och vattenmyndigheten.
Målet är att skapa ett nytt långsiktigt arbetssätt och att genom- föra fler åtgärder mot övergödning i sjöar och hav genom att i de 20 pilotområdena följa hur åtgärdsplaneringen genomförs och vilka incitament som krävs för att de åtgärder som behövs mot övergöd- ning ska genomföras. Pilotområdena är belägna i kustnära områden såväl som i inlandet. Det är olika organisationsformer som är huvud- män, bl.a. länsstyrelser, kommuner, vattenråd och ideella föreningar. Pilotområdena kan anställa särskilda åtgärdssamordnare som arbetar med att genomföra fler åtgärder mot övergödning. Åtgärdssamord- narna ska identifiera kostnadseffektiva åtgärder mot övergödning som orsakar minsta möjliga negativa påverkan på jordbrukets pro- duktion, identifiera hur åtgärdsplanering kan stärkas och vad som behövs för att fler åtgärder mot övergödning ska genomföras.97
97Havs- och vattenmyndigheten 2019, Redovisning av regeringsuppdraget om förstärkt lokalt åtgärdsarbete mot övergödning.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Åtgärdssamordnarna ska även arbeta med att bygga nätverk i avrinningsområdet för att engagera lokala aktörer i åtgärdsarbetet, främja diskussioner och ta tillvara lokal kunskap.
14.10Finansiering av åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning
14.10.1 Vad kostar det att åtgärda övergödningen?
Vattenmyndigheterna har i arbetet med att ta fram förslag till åt- gärdsprogram för tredje cykeln 2021–2027, uppskattat kostnaderna inom jordbruket för att åtgärda övergödning så att reduktions- betingen inom vattenförvaltningen i enlighet med aktionsplanen för Östersjön kan nås. Då reduktionsbetingen i princip enbart kvarstår för Egentliga Östersjön är det dessa som ligger till grund för beräk- ningarna.98 Enligt ett regeringsbeslut 201699 ska övergödningsåtgär- der kopplade till jordbruk finansieras via befintliga stödformer. Befintliga stödformer för åtgärdsgenomförande av fysiska åtgärder i vatten består främst av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) samt av lokala vattenvårdsprojekt (LOVA). Dessa stödformer be- gränsas inte enbart till åtgärder inom jordbruket och övergödning utan ska även finansiera andra åtgärder.
Enligt avsnitt ovan bedömer vattenmyndigheterna att det kvar- står ett stort åtgärdsbehov under nästa förvaltningscykel 2021–2027 och sannolikt även 2027–2033. Efter 2033 kommer det fortsatt be- hövas finansiering för löpande årliga åtgärder samt för skötsel och underhåll av vissa anläggningar.
Vattenmyndigheterna beräknar att kostnaden för att täcka åt- gärdsbehovet under förvaltningscykeln 2021–2027 är totalt cirka 6 850 000 tusen kronor. Detta innefattar investeringskostnader och rörliga kostnader under sex år. Totalkostnaden inkluderar även rör- liga kostnader för redan genomförda åtgärder. Kostnaden för åt- gärderna fördelar sig på verksamhetsutövare och staten i form av ersättningssystem så som LOVA och landsbygdsprogrammet. Ut- ifrån beräkningarna uppgår den statliga finansieringen till cirka
98Vattenmyndigheterna 2020, Metod för påverkanstypen Diffusa källor – Jordbruk, Förslag på åtgärder och miljökvalitetsnormer, Tredje cykeln 2021–2027.
99Miljö- och energidepartementet 2016, Prövning av vattenmyndigheternas förslag till åt- gärdsprogram för 2015–2021 enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, Regeringsbeslut 1:9.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
4 250 000 tusen kronor över förvaltningscykeln 2021–2027. Reste- rande del av kostnaden (2 600 000 tusen kronor) behöver således egenfinansieras av verksamhetsutövaren. Fördelningen av kostnaden mellan statlig och egen finansiering har uppskattats utifrån de befint- liga ersättningsnivåerna som finns inom GJP.
14.10.2Nationell statlig finansiering av åtgärder för att nå Ingen övergödning
Finansiering av åtgärder inom vatten- och havsmiljöförvaltningen beskrivs i kapitlet om Effektivare myndigheter i offentlig havsmiljö- arbete.
LOVA – statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt
Merparten av det statligt finansierade havs- och vattenmiljöarbetet finansieras med bidrag från anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Bland de utgifter som anslaget får finansiera är utgifter som regleras i förordningen (2009:381) om stöd till lokala vattenvårdsprojekt, s.k. LOVA-förordningen. För 2020 beslutade regeringen att högst 260 000 tusen kronor fick användas för bidrag enligt LOVA-för- ordningen.100
Användningen av LOVA 2019 – Övergödning
År 2019 beviljades enligt Havs- och vattenmyndigheten 112 278 tusen kronor för projekt som avser bidrag till att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Under 2019 startade tolv nya LOVA-projekt med åtgärdsinriktningen internbelastning av fosfor. För åtgärder som ska minska internbelastningen av fosfor lämnades stöd till pro- jekt i vattenmiljön som resulterar i permanent fastläggning av fosfor i sediment, bortförsel av fosfor från sediment, eller syresättning av anoxiskt bottenvatten för att stimulera naturlig fastläggning av fosfor.
100Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för budgetåret 2020.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
LOVA-bidrag lämnades också till reduktionsfiske för att minska internbelastningen av fosfor samt till andra åtgärder som resulterar i minskning av fosforläckage från sediment.
Fyra nya LOVA-projekt om att öka återcirkulering av närings- ämnen startade under 2019. För åtgärder som ska öka upptag och återcirkulering av näringsämnen lämnades bidrag till odling av muss- lor, blå fånggrödor eller andra metoder för återcirkulering.
Stöd har även lämnats till åtgärder som på annat sätt bidrar till minskad övergödning av vattenmiljön. Till exempel åtgärder mot övergödning relaterade till jordbruk som strukturkalkning, tvåstegs- diken, fosfordammar m.m., eller att ta fram planer för vatten och av- loppshantering samt anlägga och restaurera våtmarker m.m.101
LONA våtmark - Stöd till lokala naturvårdsprojekt (LONA)
Den lokala naturvårdssatsningen (LONA) syftar till att åstad- komma ett ökat lokalt initiativtagande i arbetet med lokal naturvård. Bestämmelserna om LONA finns i förordningen (2003:598) om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt.
Sedan 2018 finns, vid sidan om ordinarie LONA också LONA våtmark. LONA våtmark finansieras av anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur i utgiftsområde 20, Allmän miljö- och naturvård. Av villkoren till anslaget i Naturvårdsverkets regleringsbrev framgår inte hur stor andel av anslaget som får användas till LONA våtmark- projekt.
De våtmarksprojekt som kan få stöd är de som restaurerar eller anlägger våtmarker för att stärka landskapets egen förmåga att hålla kvar och balansera vattenflöden, eller öka tillskottet till grundvattnet för att t.ex. bidra till förutsättningar för en förbättrad vatten- försörjning.
Kommuner som ansöker om finansiering av våtmarksprojekt kan få finansiering med upp till 90 procent av de bidragsberättigade kost- naderna, medan 50 procent är maxgränsen för övriga LONA-pro- jekt. Ansökan om stöd lämnas till länsstyrelsen som beslutar om ersättningen.
101Havs- och vattenmyndigheten 2020, Återrapportering av anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö under 2019 enligt regleringsbrev för budgetåret 2019.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
14.10.3 Ersättningar ur landsbygdsprogrammet
Exempel på ersättningar ut landsbygdsprogrammet redovisas i kapitlet om Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete. Landsbygds- programmets mål är, som det formuleras på Jordbruksverkets hem- sida,102 att …
…utveckla lantbruk och landsbygder för att skapa en attraktiv lands- bygd. Stöden i landsbygdsprogrammet ska bidra till prioriterade mål inom miljö och klimat, konkurrenskraft inom jordbruk, trädgård, ren- näring och skogsbruk samt utveckling av nya jobb på landsbygden.
Av de 37 miljarder kronor som landsbygdsprogrammet omfattar under sjuårsperioden 2014–2020, är drygt 60 procent budgeterade för miljö- och klimatåtgärder. Ersättningar i landsbygdsprogrammet ges för spe- cifika åtgärder. Åtgärden Miljö- och klimatvänligt jordbruk ska bl.a. bidra nå en god vattenkvalitet i inlandsvatten samtidigt som till- förseln av fosfor och kväve till Östersjön minskar.
Landsbygdsprogrammet innehåller ett antal ekonomiska instru- ment med relevans för övergödningsproblemet. I huvudsak handlar det om åtgärdsbaserade ersättningar där lantbrukare får betalt under förutsättning att en specificerad fysisk åtgärd genomförs. Stöden läm- nas som miljöersättningar, miljöinvesteringsstöd eller investerings- stöd, där t.ex. strukturkalkning, täckdikning och N-sensorer ingår.
För miljöersättningar betalas generellt fastställda summor per hektar ut till den som tillhör de sökberättigade och som genomför aktuell åtgärd.103 Regeringen fastställer nivån på respektive ersätt- ning. Nivån måste dock ligga under det tak som godkänts av EU- kommissionen utifrån en kostnadskalkyl. Detta innebär att ersätt- ningsnivån inte ska vara högre än lantbrukarens faktiska kostnader.
De vattenrelaterade miljöersättningarna i nuvarande program kan sökas för
i)fånggrödor eller vårbearbetning,
ii)skyddszoner och
iii)skötsel av våtmarker och dammar.
Ersättningar kan också betalas för miljöinvesteringar. Investerings- stöd ges som ersättning för (en viss andel av) de faktiska kost- naderna i det enskilda fallet. Hur stor andel och för vilka kostnader
102https://nya.jordbruksverket.se/stod/programmen-som-finansierar- stoden/landsbygdsprogrammet#h-Malmedprogrammet, 2020-11-20.
103Under villkoret att det finns pengar att betala. Budgeten är begränsad och om pengarna är slut så räcker det inte att den enskilde uppfyller villkoren för stödet.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
som omfattas av ersättningen varierar. De vattenrelaterade miljö- investeringarna omfattar bl.a. anläggning av tvåstegsdiken, anlägg- ning eller restaurering av våtmarker och dammar, förbättrad vatten- kvalitet och reglerbar dränering samt strukturkalkning. Det går även att få investeringsstöd för att minska jordbrukets utsläpp av växt- husgaser, inklusive ammoniak.
Greppa Näringen
Greppa Näringen finansieras till stor del genom landsbygdspro- grammet. Greppa Näringen är ett projekt som erbjuder kostnadsfri rådgivning till lantbrukare som bl.a. syftar till minskad övergödning. Projektet Greppa Näringen drivs i samarbete mellan Jordbruks- verket, LRF, länsstyrelserna och ett stort antal företag i lantbruks- branschen. Ytterst ansvarar Jordbruksverket för projektet som finansieras av landsbygdsprogrammet och återförda miljöskatter. För att bli medlem i Greppa Näringen har de flesta län ett stor- lekskrav på att minst 50 hektar brukas eller att jordbruket har mer än 25 djurenheter.104
I arbetet ingår att sprida kunskap genom enskild rådgivning. Bland annat med hjälp av olika nyckeltal får lantbrukaren en upp- fattning om hur olika åtgärder kan leda till ökat utnyttjande av går- dens resurser och därmed bidra till både sänkta kostnader, ökad lönsamhet och mindre förluster till miljön. På djurgårdar samverkar utfodrings- och växtodlingsrådgivare för att ta ett helhetsgrepp. Rådgivning via Greppa Näringen är en naturlig del av många lant- brukares verksamhetsutövande. Greppa Näringen har under lång tid arbetat upp ett högt förtroendekapital hos lantbrukare och besitter den kompetens och erfarenhet som behövs för att lämna rådgivning om de nya bestämmelserna. Enligt uppgift från Greppa Näringen har cirka 10 300 gårdar deltagit i rådgivningen och över 60 000 gårds- besök har genomförts sedan starten 2001.105
104http://greppa.nu/, 2020-11-20.
105http://greppa.nu/arkiv/nyhetsarkiv/2020-10-29-under-20-ar-har-lantbrukarna-och- greppa-naringen-gjort-det-svenska-lantbruket-mer-hallbart.html, 2020-11-20.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
14.11Jordbruket är en viktig aktör för att nå Ingen övergödning
Jordbruket är den sektor som omsätter och cirkulerar den över- väganden delen av antropogent tillförd fosfor och kväve. Jordbruket använder återförd fosfor och kväve i livsmedelsproduktionen och kan därmed även bidra till en effektiv resurshantering av växtnä- ringsämnen och minskad övergödning.
Jordbruket och livsmedelsindustrin bidrar till merparten av in- förd fosfor och kväve både historiskt och i nutid. Jordbruket står för 40 procent av den antropogena kvävebelastningen och cirka 45 procent av fosforbelastningen. I tillrinningsområdet till Egentliga Östersjön är läckaget från jordbruksmarken 47 procent av kvävebelastningen och 50 procent av fosforbelastningen. Till Kattegatt är motsvarande siffra 46 procent respektive 54 procent.106
Några fakta om svenskt jordbruk.
–2016 fanns det totalt cirka 63 000 jordbruksföretag. Cirka 23 300 av dessa är småbruk med ett arbetsbehov under 400 standardtimmar.
– Cirka 13 500 jordbruk har mer än 50 hektar åkermark och 2 400 är över 200 hektar.
–Antal jordbruksföretag med husdjur 2019 är ungefär 28 000 mot 55 000 företag 1999.
–Antal företag med mjölkkor är ungefär 3 250 mot 26 000 år 1990.
–Antal mjölkkor har minskat från cirka 575 000 år 1990 till 305 600 under 2019. Andelen kor för uppfödning av kalvar har däremot ökat från 75 000 till 210 000.
–Areal brukad mark har minskat marginellt sedan 1990 från 3 176 300 hektar till 3 012 800 hektar.
–Förvärvsarbetande inom jordbruket var 52 644 år 2018, vilket är en minskning med cirka 6 000 sedan 2010.
106Havs- och vattenmyndigheten 2019, Näringsbelastningen på Östersjön och Västerhavet 2017 Sveriges underlag till Helcom:s sjunde Pollution Load Compilation, Rapport 2019:20.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
–Totalförbrukningen av kväve har ökat från 197 950 ton 1995 till 210 640 ton 2019. Användningen av mineralgödsel har under samma period ökat från 172 830 ton till 180 490 ton. Det har även skett en ökning av kvävetillförsel från stallgödsel från 63 220 ton till 77 310 ton.
–Totalförbrukningen av fosfor har däremot under samma period minskat från 40 910 ton till 30 800 ton. Använd fosfor i mineralgödsel har minskat från 18 870 ton till 13 700 ton.
–Drygt 10 000 lantbruk har fått rådgivning av Greppa När- ingen. (Källa: Greppa Näringen)
Källa: Jordbruksverket och SCB 2020, Jordbruksstatistisk sam- manställning 2020.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete, har ingående analyserat de bakomliggande orsakerna och drivkrafterna som leder till över- gödning från olika verksamheter. Utredningen har särskilt lyft fram att fosfor och kväve är viktiga insatsvaror i jordbruket och jord- brukets avvägning mellan nyttan av en produktionshöjning och göd- selanvändning. Den kostnad som övergödningen innebär, att resur- sen rent vatten försämras, drabbar inte på ett tydligt och direkt sätt lantbrukaren. Det finns därför inga starka vinstincitament för att beakta den resursåtgången i ett företagsekonomiskt beslut.
14.11.1 EU:s jordbrukspolitik
EU:s gemensamma jordbruks- och landsbygdspolitik, GJP, är gemen- sam för alla medlemsländer. Den förvaltas och finansieras genom EU:s budget. Vart sjunde år ser EU över budgeten och jordbruks- politiken tillsammans med medlemsländerna. I artikel 39 i EUF- fördraget fastställs målen med den gemensamma jordbrukspolitiken som syftar till att:
•höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jord- bruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av produktions- faktorerna, särskilt arbetskraften,
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
•tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard,
•stabilisera marknaderna,
•trygga försörjningen och
•tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.
I ett meddelande har EU-kommissionen pekat ut inriktningen för EU:s framtida gemensamma jordbrukspolitik.107 Av meddelandet framgår bl.a. att EU rör sig bort från det nuvarande tillvägagångs- sättet ”med en lösning som ska passa alla”, att finansiering ska in- riktas på resultat i stället för efterlevnad, att befintliga regler bör göras enklare och att byråkratin bör minskas. Vidare sägs att den framtida gemensamma jordbrukspolitiken bör uppmuntra smart och motståndskraftigt jordbruk och trygga livsmedelsförsörjningen genom ökad användning av modern teknik och stärka och bidra till EU:s bredare mål för miljö, resurseffektivitet och klimat.
En europeisk grön giv
Den 11 december 2019 presenterade Europeiska kommissionen med- delandet om den europeiska gröna given.108 Meddelandet innehåller ett antal övergripande centrala strategier och åtgärder. EU-kom- missionen presenterade i maj 2020 Från jord till bord strategin – för ett rättvisare, hälsosammare och miljövänligare livsmedelssystem.109 Livsmedelsproduktionen resulterar i föroreningar av luft, vatten och jord och bidrar till klimatförändringar och förlust av biologisk mångfald. Den gemensamma jordbruks- och fiskeripolitiken blir enligt kommissionen ett viktigt verktyg för att stödja strategin. Minst 40 procent av den gemensamma jordbrukspolitikens totala budget, och minst 30 procent av havs- och fiskerifonden ska bidra till klimatåtgärder. De nationella strategiska planerna för jordbruket måste också spegla en högre ambitionsnivå för att avsevärt minska användningen och riskerna med kemiska växtskyddsmedel, gödsel- medel och antibiotika.
107Meddelande från kommissionen– Framtiden för livsmedel och jordbruk, COM(2017) 713 final.
108Meddelande från kommissionen – Den europeiska gröna given, COM(2019) 640 final.
109Meddelande från kommissionen – Från jord till bord-strategin för ett rättvisare, hälsosammare och miljövänligare livsmedelssystem, COM(2020) 381 final.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
EU-kommissionen vill också att strategin från jord till bord ska bidra till den cirkulära ekonomin och minska livsmedelsindustrins och detaljhandelns miljöpåverkan. Strategin ska även stimulera en hållbar livsmedelskonsumtion och främja hälsosamma livsmedel till rimliga priser för alla, samt innehålla förslag för att förbättra jord- brukarnas ställning i värdekedjan.
EU:s östersjöstrategi
EU:s östersjöstrategi beslutades 2009 där ett av tre huvudmål var att rädda havsmiljön. Enligt strategin är övergödning ett problem som ställer särskilt höga krav på tillämpningen av EU:s regelverk och på samarbetet inom regionen. Att rädda havsmiljön handlar om att med stöd till olika insatser uppnå en god miljöstatus och biologisk mångfald i havet. Östersjöstrategin har bidragit till flera projekt för att minska näringsläckaget från jordbruket. Baltic Deal, Baltic Compass och Baltic Manure är exempel på projekt med målsättningen att öka kunskapen och erfarenhetsutbytet om åtgärder som minskar jord- brukets näringsläckage samtidigt som lönsamheten bevaras eller förbättras.110
Östersjöstrategin är under revidering. I ett utkast till ny strategi är fortfarande övergödning och åtgärder inom lantbruket ett prio- riterat område.111
Några viktiga EU-rättsakter
EU:s industriutsläppsdirektiv begränsar djurtätheten
Uppfödare av fjäderfän och svin omfattas av industriutsläppsdirek- tivet,112 om uppfödningen är ”intensiv”, dvs. av stor omfattning.113 Tillstånd krävs för anläggningar med mer än 40 000 platser för fjäder- fän, mer än 2 000 platser för slaktsvin som är tyngre än 30 kg och är
110www.regeringen.se/sverige-i-eu/eus-ostersjostrategi/tre-mal-for-eus-ostersjostrategi/, 2020-11-20.
111NC Group, EU Strategy for the Baltic Sea Region, Action Plan, Agreed by the NC Group July 6, 2020.
112Europaparlamentets och Rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industri- utsläpp.
113Bilaga I till direktiv (2010/75/EU) om industriutsläpp.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
avsedda för produktion (som slaktsvin räknas även obetäckta gyltor) eller mer än 750 platser för suggor (som suggor räknas även betäckta gyltor). Länsstyrelsen prövar frågan om tillstånd och fastställer även villkor för verksamheten.114
EU:s nya gödselmedelsförordning främjar handel med organiska gödselmedel
Villkoren för att tillhandahålla gödselmedel på den inre marknaden har delvis harmoniserats genom dagens EU-förordning om gödsel- medel.115 Förordningen omfattar nästan enbart gödselmedel från ut- vunnet eller kemiskt framställt mineraliskt material.
Förordningen kommer att ersättas med en ny förordning från och med juli 2022.116 Förutom mineralgödsel omfattar förordningen även gödselprodukter som tillverkas från återvunnet och organiska material. Förordningen bidrar därmed till att skapa en cirkulär eko- nomi och minska beroendet av råmaterial från tredjeland, t.ex. fos- for. Förordningen innefattar även bestämmelser för produkter som inte i sig själva är gödselmedel men används för att förbättra växter- nas näringsutnyttjande.
Syftet med förordningen är att skapa lika villkor för gödselpro- dukter i EU och öka företagens möjligheter till tillträde till den inre marknaden. Samtidigt kan medlemsstaterna behålla sina nationella regler och företagen kan välja att följa dessa och enbart saluföra sina gödselprodukter nationellt. Syftet är också att öka skyddet för män- niskors, djurs och växters hälsa och miljön genom att begränsa före- komsten av föroreningar i gödselprodukter och gödseltillsatser. I för- ordningen ingår förutom krav på innehåll av minsta halt av näringsämnen i produkterna också gränser för innehållet av ett flertal tungmetaller, bakterier och makroskopiska orenheter.
Reglerna gäller utformning, tillverkning, märkning och utsläp- pande på marknaden av EU-gödselprodukter. Förordningen gäller inte användning av EU-gödselprodukter eller sättet på vilka de an-
114Genomfört i svensk rätt genom 2 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251).
115Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2003/2003 av den 13 oktober 2003 om gödselmedel.
116Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2019/1009/EU av den 5 juni 2019 om fastställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter och om ändring av förordningarna (EG) nr 1069/2009 och (EG) nr 1107/2009 samt om upp- hävande av förordning (EG) nr 2003/2003.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
vänds. EU-länderna får inte begränsa den fria rörligheten för EU- gödselprodukter av skäl som rör deras sammansättning, märkning eller andra aspekter som omfattas av förordningen, om produkterna överensstämmer med bestämmelserna i denna.
EU:s slamdirektiv
EU:s slamdirektiv117 reglerar användningen av avloppsslam i jord- bruket, så att skadliga effekter på mark, vegetation, djur och män- niskor hindras samtidigt som en hållbar användning av slammet upp- muntras. Direktivet reglerar maximalt tillåtna halter av metaller i slam och åkermark samt maximalt tillåtna metallgivor per år till åker- mark. Direktivet reglerar också på vilka typer av gröda som slammet får användas.
EU:s nitratdirektiv
EU:s nitratdirektiv118 har som syfte att skydda vattenkvaliteten i EU genom att förhindra att nitrater från jordbruket förorenar grund- och ytvatten genom att främja användningen av goda jordbruks- metoder (se vidare nedan).
14.11.2Regleringar av jordbrukets tillförsel av växtnäringsämnen
Jordbruket omfattas av en rad regleringar, inte bara när det gäller miljö- och hälsoskydd. Inte minst EU:s gemensamma jordbruks- politik innebär omfattande regleringar som den enskilde verksam- hetsutövaren måste förhålla sig till. I detta avsnitt redogörs kort för de regler som får betydelse för att kontrollera tillförsel och läckage av näringsämnena fosfor och kväve från jordbruksmark till hav, sjöar och vattendrag. Mer utvecklade underlag finns i betänkandet Stärkt lokalt åtgärdsarbete- att nå målet ingen övergödning.119
117Rådets direktiv 86/278/EEG av den 12 juni 1986 om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket
118Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket.
119SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Nitratdirektivet och nitratkänsliga områden
Nitratdirektivet har till syfte att skydda vattenkvaliteten från att föro- renas genom nitrater från jordbruket. Varje medlemsland ska peka ut områden där det finns vatten som är känsliga för kväveföroreningar, föra en förteckning över dessa områden, anmäla dessa till kommis- sionen och upprätta åtgärdsprogram för områdena. Jordbruksverket är bemyndigade120 att ta fram underlag om känsliga områden.
Nitratdirektivet innehåller kriterium för yt- och grundvatten som innebär att nitrathalten inte får överstiga eller riskera att överstiga 50 mg/l samt kriterium för eutrofiering som omfattar sjöar, vatten- drag, kustvatten och hav. Det finns inte någon generell metod för att bedöma hur känsliga områden ska pekas ut utifrån kriteriet för eutrofiering som gäller för hela EU.
De nitratkänsliga områdena i Sverige när det gäller eutrofierings- kriteriet, har enligt Jordbruksverket tagits fram efter vattenmyndig- heternas statusklassning och bedömningar inom bl.a. Helcom.121 Enligt nitratdirektivet ska det när nitratkänsliga områden pekas ut, även bedömas om jordbruket bidrar till förorening av utpekade vatten. Detta görs genom att använda resultat från SMED:s modell- beräkningar av kväve- och fosforbelastningen till Östersjön och Västerhavet. Gränsvärden för belastningen av kväve och fosfor från jordbruksmark används. Eutrofieringskriteriet omfattar inte explicit fosfor. Det finns en EU-dom mot Frankrike som förenklat kan sägas innebära att man inte kan låta bli att identifiera förorenade vatten enligt nitratdirektivet utan att fosfor inkluderas då fosfor är det begränsande ämnet för tillväxt i vattnet.122 Det saknas även bedöm- ningsgrunder för kväve när det gäller övergödning för sjöar och vattendrag varför Jordbruksverket har varit hänvisade till att använda statusklassning och bedömningsgrunder för bl.a. fosfor.
I Sverige uppgår de nitratkänsliga områdena till 75 procent av jordbruksarealen. Det är kust- och jordbruksbygderna i södra och mellersta Sverige som har pekats ut som nitratkänsliga områden.123 En översyn av de nitratkänsliga områdena ska genomföras av Jord- bruksverket minst vart fjärde år och rapporteras till EU-kommis- sionen. I nitratdirektivets bilaga III finns de åtgärder för att minska
12015 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.
121Jordbruksverket 2018, Översyn av nitratkänsliga områden, Rapport 2018:29.
122EU-domstolens dom den 27 juni 2002, Kommissionen mot Frankrike, Mål C-258/00.
1235 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
kväveläckaget som medlemsländerna minst måste vidta för de om- råden som har pekats ut som känsliga områden. Obligatoriska åtgär- der är:
–tidsperioder när spridning på mark av vissa gödselmedel är för- bjuden,
–stallgödselbehållarnas lagringskapacitet och
–begränsning av spridning på mark med beaktande av markbe- skaffenhet.
Dessa åtgärder är införlivade i svensk rätt genom förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket och genom Jordbruks- verkets föreskrifter och allmänna råd.124 Direktivet är ett minimi- direktiv vilket innebär att medlemsländerna kan införa strängare krav på nationell nivå.125 Eftersom reglerna är meddelade med stöd av miljöbalken ska även de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljö- balken beaktas vid tillämpning av bestämmelserna och vid all verk- samhetsutövning.
Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd om växtnäringsämnen
I 12 kap. 10 § miljöbalken slås fast att regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter som skä- ligen kan behövas från miljöskyddssynpunkt i fråga om begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödselhanter- ingen och växtodlingen.
Enligt 10 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jord- bruket får Jordbruksverket meddela föreskrifter om försiktighets- mått för gödselhantering när det gäller spridning av gödsel och begränsning av antalet djur i ett jordbruk för jordbruksföretag med fler än tio djurenheter.
I Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd126 finns regler för lagring av stallgödsel, begränsningar av den mängd stallgödsel som får tillföras, spridning av stallgödsel och andra organiska gödsel-
124SJVFS 2004:62, ändrade genom SJVFS 2015:21.
125Artikel 193 FEUF (Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt).
126Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd, SJVFS 2015:21.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
medel, vilka försiktighetsmått som ska vidtas vid spridning av göd- selmedel samt att viss mark ska vara höst- och vinterbevuxen.
Föreskrifterna är bindande för verksamhetsutövarna medan det av de allmänna råden framgår vilka försiktighetsmått och åtgärder som bör vidtas för att kraven i andra kapitlet miljöbalken ska anses vara tillgodosedda.
Sammantaget ska åtgärderna säkerställa att den mängd stallgödsel som för varje gård eller djurbesättning årligen sprids på marken inte överskrider en viss mängd per hektar.
Det är endast jordbruksföretag som berörs av Jordbruksverkets föreskrifter. För att vara ett jordbruk eller jordbruksföretag krävs det någon form av produktion. Många djurägare har inte ett jord- bruksföretag och omfattas därför inte av reglerna. Dessa verksam- hetsutövare måste dock beakta de allmänna hänsynsreglerna i andra kapitlet miljöbalken och Jordbruksverkets allmänna råd.127
Det finns olika gödselmedel inom lantbruket. Med stallgödsel avses djurens träck eller urin med eventuell inblandning av foder- rester, strömedel eller annan vätska såsom spillvatten, disk- och tvätt- vatten, pressaft från ensilage eller eventuell nederbörd uppsamlad på gödselplatta, rastgård och i behållare. Med andra organiska gödsel- medel avses organiska ämnen av biologiskt ursprung, dock ej stall- gödsel, som kan användas som gödselmedel. Med mineralgödsel (även kallat konstgödsel eller handelsgödsel) avses gödsel framställt genom industriella processer.
Det svenska regelverket för gödselspridning gäller i huvudsak stallgödsel och andra organiska gödselmedel. Det saknas t.ex. regler- ing av hur mycket fosfor som får tillföras via mineralgödsel.
Begränsningar för gödsling med stallgödsel
För stallgödsel och andra organiska gödselmedel gäller följande begränsning för tillförsel till åkermark:
8 § Stallgödsel eller andra organiska gödselmedel får under en femårs- period inte tillföras i större mängd än vad som motsvarar 22 kg total- fosfor per hektar spridningsareal och år, räknat som ett genomsnitt för
127SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. De allmänna råden finns inarbetade i SJVFS 2015:21.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
företagets hela spridningsareal per år under perioden. Femårsperioden utgörs av en löpande sammanhängande period om fem kalenderår.128
Bestämmelsen begränsar hur mycket fosfor som får tillföras åker- marken via stallgödsel. Bestämmelsen gäller i hela landet.
19a § Inom känsliga områden får stallgödsel inte tillföras i större mängd än vad som motsvarar 170 kg totalkväve per hektar spridningsareal och år. Kväve som förloras i samband med spridning får inte räknas bort från gödselns ursprungliga kväveinnehåll. Tillförseln av stallgödsel får räknas som ett genomsnitt för företagets hela spridningsareal.
Bestämmelsen om hur mycket kväve som får tillföras åkermarken via stallgödsel gäller endast inom nitratkänsliga områden.
Om ett jordbruksföretag tillför stallgödsel eller andra organiska gödselmedel ska gödseln under en femårsperiod ha tillförts på hela spridningsarealen. Till spridningsarealen räknas åkermark och till viss del även betesmark.
Förbud mot övergödsling av kväve via mineralgödsel
För användningen av mineralgödsel finns ett fåtal föreskrifter och allmänna råd. När det gäller tillförsel av kväve via mineralgödsel gäller följande.
20 § Inom känsliga områden ska tillförseln av kväve via gödselmedel be- gränsas så att den inte överstiger den mängd som för avsedd gröda kan anses vara nödvändig för att utnyttja växtplatsens produktionsförmåga.
(…)Beräkningen ska dokumenteras genom en växtodlingsplan eller mot- svarande. Beräkningen ska användas som utgångspunkt för gödslingen.
Förbud mot spridning av gödsel nära vattendrag
Vidare finns några bestämmelser som gäller spridning inom känsliga områden och som omfattar både stallgödsel och mineralgödsel. Be- stämmelserna handlar bl.a. om att inte sprida gödsel närmare än två meter från kant som gränsar till vattendrag eller sjö och att det under vissa tidsperioder är helt förbjudet att gödsla.
128Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd, SJVFS 2015:21.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
24 a § Inom känsliga områden får gödselmedel inte spridas på jord- bruksmark närmare än två meter från kant som gränsar till vattendrag eller sjö.
24 b § Inom känsliga områden får gödselmedel inte spridas på jord- bruksmark som gränsar till vattendrag eller sjö och där markens lutning mot vattnet överskrider 10 procent.
25 § Inom känsliga områden får inga gödselmedel spridas under tiden den 1 november – den 28 februari.
Lagringskapacitet för gödsel
Av förordningen om miljöhänsyn i jordbruket framgår vilken lag- ringskapacitet som krävs för stallgödsel. Jordbruksföretag med fler än 100 djurenheter129 ska ha utrymme för lagring av stallgödsel som minst motsvarar en gödselproduktion under
a)åtta månader vid djurhållning som omfattar nötkreatur, hästar, får eller getter, samt
b)tio månader vid annan djurhållning.130
För jordbruksföretag med fler än tio djurenheter gäller krav på lag- ringsutrymme som minst motsvarar en gödselproduktion under
a)sex månader vid djurhållning som omfattar nötkreatur, hästar, får eller getter, samt
b)tio månader vid annan djurhållning.131
Vid lagring av stallgödsel ska lagringsutrymmen vara utformade så att inget rinner eller läcker ut till omgivningen.132
Krav på dokumentation
På jordbruksföretag som tar emot stallgödsel eller andra organiska gödselmedel ska dokumentation finnas över mottaget gödselslag, vilken mängd som tas emot, vilken mängd totalfosfor den mottagna gödseln motsvarar, datum för mottagandet samt från vem gödseln
129Definitionen av djurenhet finns i 2 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251) och avser t.ex. en mjölkko eller en häst.
1306 § första stycket förordningen om miljöhänsyn i jordbruket.
1316 § tredje stycket förordningen om miljöhänsyn i jordbruket.
1327 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
kommer. På jordbruksföretag som för bort stallgödsel ska doku- mentation finnas över stallgödselmängden som levereras, vilka djurslag och vilket antal djur gödseln kommer ifrån alternativt hur stor mängd totalfosfor gödseln innehåller, datum för leverans samt till vem gödseln levereras. Dokumentationen ska sparas och finnas tillgänglig under minst sex år.133
Krav på växtodlingsplan eller liknande
Inom nitratkänsliga områden, vid tillförsel av kväve via gödselmedel, ska behovet av gödselkväve beräknas med hänsyn tagen till vissa faktorer. Beräkningen ska dokumenteras genom en växtodlingsplan eller liknande och beräkningen ska användas som utgångspunkt för gödslingen.134 Inom nitratkänsliga områden, vid tillförsel av kväve, finns således ett krav på att beräkna behov av växtnäring. Växtod- lingsplaner kan även innehålla uppgifter om hur gården planerar sin verksamhet för att inte överskrida begränsningarna 22 kg fosfor och 170 kg kväve per år.
Många lantbruk, särskilt stora djur- och växtodlingsgårdar, an- litar årligen rådgivare för att få hjälp med att beräkna och upprätta en växtodlingsplan. Som underlag för växtodlingsplaner används ofta växtnäringsbalanser. En växtnäringsbalans är skillnaden mellan till- förd och bortförd växtnäring. I växtnäringsbalansen beräknas in- flödet av växtnäring på gården (inköp av djur, foder, utsäde, mineral- och stallgödsel samt luftnedfall och kvävefixering) och därefter dras utflödet av växtnäring ifrån (bundet i de produkter som lämnar gården). Balansen görs i Sverige ”vid gårdsgrind”. En positiv närings- balans innebär att det finns ett överskott av växtnäring på gårds- nivå.135 Enligt uppgifter från LRF ingår i princip alltid även fosfor i de växtnäringsbalanser som t.ex. Greppa Näringen tar fram inom rådgivningsstödet till lantbrukaren.
För områden utanför de nitratkänsliga finns endast allmänna råd enligt vilka det gäller att ”tillförsel av kväve bör begränsas så att den inte överstiger den mängd som för avsedd gröda kan anses nödvän- dig”, ”grödans kvävebehov bör i verksamheter m.m. omfattande
13313–14 § § SJVFS 2015:21.
13420 § SJVFS 2015:21.
135http://greppa.nu/, 2020-11-20.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
växtodling lämpligen dokumenteras i en växtodlings- eller göds- lingsplan eller annan skriftlig form”.
Tillståndsplikt för stora djurgårdar
Det finns även bestämmelser om att anläggningar med stora djur- besättningar måste ansöka om tillstånd eller anmäla sin verksam- het.136 Det krävs tillstånd från länsstyrelsen för anläggningar med mer än 400 djurenheter av nötkreatur. För djuranläggningar med mer än 100 djurenheter krävs att anmälan görs till kommunen.
Genom att stora djurgårdar måste prövas innan de får bedriva verksamhet säkerställs att de villkor som behövs för verksamheten, t.ex. skyddsåtgärder för att förhindra läckage av kväve och fosfor till mark och vatten eller krav på hur många hektar spridningsareal en lantbrukare måste ha, följer med tillståndet.
Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för stora lantbruk och kom- munerna för de mindre. Ofta har dock länsstyrelsen delegerat till- synsansvaret till kommunernas miljötillsyn.
14.11.3Jordbrukets struktur bidrar till regionalt överskott av växtnäringsämnen
Specialiseringen och den geografiska uppdelningen mellan växt- odling och animalieproduktion bidrar till överskottet av närings- ämnen, vilket kan öka risken för övergödning.
Östersjön avrinningsområde
I Östersjöområdet fördes mer fosfor in genom foder (374 tusen ton), jämfört med mineralgödsel (322 tusen ton) 2010. Cirka 65 procent av växtodlingen går till foderproduktion, men stora delar foder behöver fortfarande importeras, främst från Sydamerika. Detta beskrivs när- mare i Östersjöcentrums underlagsrapport om storskaliga fosforflöden i Östersjöns avrinningsområde.137
1362 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251).
137McCrackin, M. 2019, Background document and synthesis: Phosphorus Flows in the Baltic Sea Catchment, Baltic Sea Centre. Stockholm University.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Djurproduktionen bidrar med 0,4 miljoner ton fosfor årligen, vilket är cirka fyra gånger så mycket som från människor. Djur- tätheten138 varierar stort inom Östersjöregionen, med störst täthet i Danmark, Polen, Ryssland och Belarus. Skillnaden i djurtäthet är en av orsakerna till att fosforöverskottet varierar stor inom avrin- ningsområdet, också beroende på stor import av djurfoder i dessa områden. Denna situation kan leda till att man gödslar mer än opti- malt och får ett överskott av näringsämnen i jorden, som ökar risken för näringsläckage till den marina miljön.
Hur stallgödsel tas om hand och används har också en betydande effekt på fosforöverskottet. Till exempel har Danmark som har en djurtäthet i nivå med Rysslands, mycket lägre fosforöverskott. I Danmark har regleringar av gödselhantering, gödselgivor och regler för antal djurenheter och skyddszoner haft en betydande effekt.
Regional obalans i Sverige
Problemen som är knutna till den nuvarande jordbruksstrukturen är välkända och finns på både nationell och regional nivå i de olika länderna, vilket även är fallet i Sverige med stora regionala skillnader inom jordbruket. För Sverige har fosforeffektiviteten ökat från cirka 80 procent till 100 procent mellan åren 2000 till 2010 i snitt över landet.
Enligt AgriFood139 är jordbruket i Sverige i dag nästan i balans när det gäller hur mycket fosfor som tillförs åkermarkerna via gödsling respektive förs bort via skörden. Det tycks ändå finnas en potential att förbättra utnyttjandet av fosforn i stallgödseln eftersom det finns en obalans i hur mycket fosfor som finns lagrad i marken mellan olika delar av Sverige beroende på om området domineras av djur- eller spannmålsproduktion. Detta tyder på att markerna övergödslas i vissa djurtäta områden, särskilt så länge det är mera lönsamt att använda stallgödseln på den egna gården i stället för att sälja den.140
138Djurtäthet anger antal djur per hektar. Olika djurslag ges olika måttenheter. T.ex. mot- svarar en mjölkko tio får, 143 kycklingar eller två suggor.
139AgriFoods verksamhet är ett samarbete mellan Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) och Ekonomihögskolan vid Lunds universitet.
140AgriFood 2018, Stallgödsel i en cirkulär ekonomi, Fokus 2018:1.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Östersjöcentrum har identifierat tre huvudsakliga tillvägagångs- sätt för att minska överskott av näringsämnen som beror på den nuvarande uppdelningen mellan växtodling och animalieproduktion:
•Omfördela stallgödselnäringen.
•Omfördela djuren.
•Producera och konsumera färre animalieprodukter.
De olika tillvägagångsätten utesluter inte varandra och kan även ge andra fördelar, som minskade utsläpp av växthusgaser och förbättrad hälsa.141
Är omfördelning av stallgödsel lämplig?
Både Östersjöcentrum och AgriFood har analyserat om det är lämp- ligt att omfördela stallgödsel mellan regioner. Det finns ett antal hinder där bra åtgärder behöver utvecklas för att underlätta en omfördelning av stallgödsel. Stallgödsel är skrymmande och dyrt att transportera på grund av hög vattenhalt. Det är möjligt att processa den på olika sätt för att göra den lättare att transportera och hantera, men det är vanligtvis billigare att använda mineralgödsel i regioner som saknar stallgödsel.
AgriFood lyfter fram att de höga kostnaderna för transport, hantering och spridning av stallgödsel gör att en omfördelning inte kommer till stånd av sig själv. Ett högt pris på mineralgödsel innebär att köpare vill betala mer för stallgödsel, medan strikta regler för hur stallgödsel får hanteras, lagras och spridas innebär att säljare kan vara beredda att sälja till ett lägre pris eller till och med betala för att bli av med stallgödsel.
Enligt AgriFood skulle ett transportbidrag till lantbrukare som byter från mineralgödsel till stallgödsel kunna öka incitamentet till en ökad handel med stallgödsel. Transport av stallgödsel är inte stöd- berättigad inom landsbygdsprogrammet. Transportkostnader för stall- gödsel uppskattades 2012 till två till fem kronor per ton och kilometer. I Danmark har kostnaden för transport av grisgödsel uppskattats till
141Östersjöcentrum 2018, Förändringar i jordbrukets struktur kan bidra till att minska när- ingsläckaget till Östersjön, Policy brief 2018.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
1,3 euro per ton (en kilometer), 1,9 Euro per ton (fem kilometer) och 2,4 euro per ton (tio kilometer).142 Ett bidrag behöver dock vara högt för att täcka jordbrukarens alla merkostnader, även de för hantering och spridning av stallgödseln, om det ska ha effekt. Det behöver även göras en bedömning av de samlade miljövinsterna. Exempelvis ger minskade transporter av mineralfosfor upphov till miljövinster medan de ökade transporterna av stallgödsel ger ökade miljökostnader. Vilken effekt som dominerar är svårt att avgöra.143 Utveckling av teknik för att minska vätskehalten i stallgödsel kan dock bidra till att minska både kostnaderna och de negativa miljöeffek- terna av transporterna.
AgriFood lyfter även fram att en skatt på mineralfosfor sannolikt skulle få större effekt på användningen av mineralgödsel och brytningen av ny fosfor än omfördelning av stallgödsel.
Även stöd till innovation och teknikutveckling lyfts fram som ett viktigt styrmedel.
Stallgödsel rötas för produktion av stallgödsel, antingen på gårdar eller i samrötningsanläggningar som ofta ligger i anslutning till kom- munala avloppsreningsverk. Den stallgödsel som rötas i samrötnings- anläggningar behöver transporteras och den biogödsel som pro- duceras behöver även transporteras åter till lantbrukaren eller annan gård. Det pågår även projekt med att efterbehandla biogödsel som kan bidra till att minska transportkostnaderna. Främjande av pro- duktion av biogas och biogödsel kan därför vara ett styrmedel för att utjämna de regionala skillnaderna när det gäller stallgödsel. Från och med juli 2022 gäller en ny EU-förordning om gödselprodukter som även omfattar gödselprodukter som tillverkas från återvunnet och organiska material.144
142IVL 2019, Åtgärder och väg framåt för att minska kväve- och fosforanvändningen i sam- hället, Rapport U 6077.
143AgriFood 2018, Stallgödsel i en cirkulär ekonomi. Fokus 2018:1.
144Förslag till Europaparlamentets och Rådets förordning om fastställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av CE-märkta gödselprodukter och om ändring av för- ordning (EG) nr 1069/2009 och (EG) nr 1107/2009
https://eur-lex.europa.eu/ resource.html?uri=cellar:d117e80d-ec28-11e5-8a81- 01aa75ed71a1.0006.02/ DOC_1&format=PDF, 2020-11-20.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Omfördela djuren
Att omfördela djuren medför en större strukturförändring i lant- bruket än att transportera stallgödsel. Lokalisering av djurhållning är beroende av infrastruktur, som t.ex. närhet till foderleverantörer, slakterier och andra specialiserade anläggningar. Att flytta infra- strukturen skulle leda till ytterligare kostnader.
Naturliga förutsättningar styr även jordbruksföretagens inrikt- ning. Historiskt sett föds djur upp i områden som är mindre lämpade för växtodling. Storskalig djuruppfödning sänker i allmänhet även produktionskostnaderna, åtminstone när miljöpåverkan eller djur- välfärden inte är internaliserade i det ekonomiska systemet.
14.11.4Ett mer effektivt utnyttjande av växtnäringsämnen i stallgödsel
Det verkar finnas enighet bland merparten av de aktörer Miljömåls- beredningen varit i kontakt med att utnyttjandet av växtnäringen i stallgödseln kan förbättras. AgriFood anser även att skärpta regler för användningen och läckaget av näringsämnen är mer effektivt än att införa styrmedel för regional omfördelning av stallgödsel eller att styrmedel för omfördelning av stallgödsel behöver kombineras med regelskärpningar på gårdsnivå. IVL:s analys av kväveflödet inom det svenska lantbruket visar också på stora kväveförluster vid lagring och spridning av stallgödsel.
Områden som har förts fram till Miljömålsberedningen där styr- medlen kan ses över och eventuellt stärkas handlar om:
–Lagringskapacitet och utformning av lagringsutrymme.
–Skärpta krav på eller obligatoriska gödselplaner eller växtnärings- balanser tillsammans med markkartering.
–Analys av kväveinnehållet i stallgödsel, anpassning av spridnings- mängd och tid efter växtsäsongen.
–Utveckling av teknik för precisionsgödsling över fältet efter grö- dans behov.
Mineralgödsel är ofta enklare att sprida och näringsämnena i stall- gödsel är inte alltid i rätt mängd eller form för att möta växternas
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
behov. När stallgödsel används som komplement till mineralgödsel ökar även kostnaderna för jordbrukaren bl.a. genom att hen kan behöva sprida flera gånger. Det krävs investeringar i specialutrustning för att samla in, hantera, lagra, processa och sprida stallgödseln.
En utbyggnad av gårdsbaserad biogasproduktion kan leda till mins- kad kväveurlakning, förutsatt att rötresten hanteras och sprids med ett bättre kväveutnyttjande. Rötningsprocessen gör att den rötade gödseln minskar i volym, vilket gör det lättare att lagra och trans- portera. Fosformängden är dock fortfarande densamma. Rötrester innehåller en större andel mineralkväve jämfört med stallgödsel, efter- som andelen ammoniumkväve ökar vid rötning. De statliga stöden har bidragit till att antalet gårdsanläggningar i Sverige har ökat. Under 2017 fanns det 43 gårdsanläggningar för produktion av biogas i Sverige, jämfört med 19 anläggningar under 2011.145
Bättre återcirkulering och effektiv användning av stallgödsel mins- kar behovet av att importera kostsamma och energikrävande mineral- gödselmedel.
14.11.5 Beroendet av mineralgödsel
Mineralgödsel av fosfor framställs av råfosfat ”jungfrulig fosfor”, vilket precis som fossila bränslen är en ändlig resurs. Till skillnad från fossila bränslen finns dock inga alternativ. Av världens tillgångar på råfosfat kontrolleras 85 procent i dag av endast tre länder: Marocko, Kina och Algeriet. Råfosfat finns i dag på Europeiska kom- missionens lista över 20 kritiska material av stor ekonomisk bety- delse för vilka försörjningen är osäker.
Produktion av kväve till mineralgödsel är energikrävande. Mine- ralgödsel produceras i dag i princip enbart med fossila energikällor, främst naturgas. Naturgas beräknas med nuvarande årsförbrukning endast räcka i ytterligare 53 år.146
Mineralgödsel är ofta enklare att sprida och näringsämnena i stallgödsel är inte alltid i rätt mängd eller form för att möta växternas behov. Det krävs investeringar i specialutrustning för att samla in, hantera, lagra, processa och sprida stallgödseln.
145IVL 2019, Åtgärder och väg framåt för att minska kväve- och fosforanvändningen i samhället, rapport U 6077.
146Jönsson, H. 2019, Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp, Institutionen för energi och teknik, SLU Rapport 105.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Import av mineralgödsel har enligt SCB:s statistik minskat kraf- tigt sedan 1970-talet, då det importerades i genomsnitt 24 kg fosfor per hektar och år, till 5,3 kg fosfor per hektar och år 2018/2019. Under 2018/2019 såldes 12 800 ton fosfor i mineralgödsel vilket är en nedgång från tidigare 14 300 ton.147 Detta är dock en ökning jäm- fört med 2008–2011 då snittförsäljningen av fosfor var 9 400 ton fos- for per år.148 Under 2018/2019 såldes 182 700 ton kväve i mineral- gödsel.
Balansen för jordbruksmark (åker och betesmark) är enligt SCB, för fosfor år 2016 beräknad till noll kg per hektar för riket. På regional nivå redovisades dock underskott av fosfor för Götalands södra slättbygder, Götalands mellanbygder och Götalands norra slättbygder.149
Skatt på mineralgödsel
Från den 1 juli 1995 fram till den 31 december 2009 var innehållet av kväve och kadmium i mineralgödsel skattebelagda.150 Dessförinnan fanns en miljöavgift, införd 1984, på kväve- samt fosforhalten i mineralgödsel.151
Motiveringen till att gödselmedelsskatten infördes 1995 var att användningen av handelsgödsel hade bidragit till övergödning av vattenområden och även till försurningen av mark och vatten. Från hälso- och miljöskyddssynpunkt ansågs det angeläget att använd- ningen av handelsgödsel minskade och för att uppnå detta infördes skatten.152
Fram till dess att avgiften övergick till en skatt 1995 var intäkt- erna från avgiften öronmärkta för att finansiera läckagereducerande åtgärder, rådgivning, samt forskning för att minska gödselanvänd- ningens effekter. När skatten infördes betraktades skatteintäkter som tillförsel till statskassan även om de i praktiken delvis användes för att finansiera olika åtgärdsprogram.
147SCB 2020, Försäljning av mineralgödsel för jord - och trädgårdsbruk under 2018/19, MI 30 SM 2001, Tabell 2 2, Försäljning av mineralgödsel till jord- och trädgårdsbruk åren 2012/13– 2018/19, tusen ton fosfor (P).
148Naturvårdsverket 2013, Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580.
149Jordbruksverket 2019, Jordbruksstatistiks sammanställning 2019.
150Lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel (upphävd).
151SOU 2003:9, Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? betänkande av HOBS- utredningen.
152PM Slopad skatt på gödselmedel, Finansdepartementet 2009, dnr Fi2009/6027.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Skatten på kväve i mineralgödsel avskaffades vid årsskiftet 2009/ 2010. Ett motiv var att skatten ansågs ha haft liten påverkan på användningen. Ett annat motiv var att öka det svenska jordbrukets konkurrenskraft.
Konjunkturinstitutet om ett återinförande av skatt på mineralgödsel
Konjunkturinstitutet har analyserat vilka effekter ett återinförande av en skatt på mineralgödsel skulle kunna få.153 Enligt Konjunktur- institutet skulle en återinförd skatt på mineralgödsel bidra till mins- kad mängd använt reaktivt kväve och mineralgödsel.
Konjunkturinstitutet menade att huvudskälet till att återinföra en skatt på mineralgödsel skulle vara bristen på effektiva politiska in- strument för att minska själva användandet av mineralgödsel. En skatt på mineralgödsel går, enligt Konjunkturinstitutet hand i hand med principen om att förorenaren betalar och uppmuntrar jord- brukare till att utveckla teknik och ligga i framkant.
AgriFood om ett återinförande av skatt på mineralgödsel
Även AgriFood har analyserat effekten av en skatt på mineralfosfor på användningen av stallgödsel.154 AgriFood bedömde att genom att inköp av mineralfosfor blir dyrare minskar användningen och efter- frågan av mineralgödsel. När efterfrågan minskar kan också försälj- ningen minska och därmed även brytningen av råfosfat. Även om en skatt skulle vara direkt riktad mot ett av de två grundproblemen – att minska användandet av en ändlig resurs – bedömde AgriFood att en skatt också kan leda till att stallgödseln omfördelas. En skatt på mineralfosfor förändrar relativpriset på andra gödselmedel. Ju högre skatt på mineralfosfor desto billigare blir stallgödseln, relativt sett, varför efterfrågan på stallgödsel ökar. Hur stor effekten blir beror på storleken på skatten och kostnaderna för att omfördela stallgödsel.
När priset på gödselmedel stiger ökar också incitamenten till bättre hushållning och mer effektiv användning för att hålla nere kostnaderna för gödslingen, vilket kan minska fosforläckaget och stimulera till utveckling av nya lösningar. Enligt AgriFood är en
153Konjunkturinstitutet 2014, Miljö, ekonomi och politik 2014.
154AgriFood 2018, Stallgödsel i en cirkulär ekonomi, Fokus 2018:1.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
skatt således dynamiskt effektiv då den inte bara påverkar använd- ningen av mineralfosfor utan också stimulerar till teknikutveckling. Studier har visat att en skatt på mineralfosfor är effektiv för att minska fosforläckaget.
14.11.6 Hästhållning är oftast inte jordbruksföretag
I Sverige finns för närvarande ungefär 355 500 hästar vilket är fler än antalet mjölkkor.155 Det kan vara fritidshästar för ridning, men även hästar inom trav- och galoppsporten. Det saknas för närvarande register eller liknande över vilka hästgårdar som finns och var hästar hålls. Hästar genererar på samma sätt som övrig djurhållning stall- gödsel med näringsämnen som behöver tas om hand på ett sådant sätt att näringen återförs till livsmedelsproduktion och att läckage av näringsämnen till vatten minimeras.
Endast de hästar som finns på jordbruksföretag omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket, bl.a. bestämmelserna om lagring och spridning av stallgödsel. Hästgårdar och hästägare omfattas dock av de krav som ställs på verksamhetsutövare i andra kapitlet miljö- balken, de s.k. allmänna hänsynsreglerna. Där ingår bl.a. försiktig- hetsprincipen som ålägger varje verksamhetsutövare en skyldighet att vidta de skyddsåtgärder som behövs för att undvika olägenhet eller skada för människors hälsa eller miljön. Tillsynsmyndigheten kan utifrån de allmänna hänsynsreglerna meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall. Enligt Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete kan bedömningarna dock bli mycket kom- plicerade när det saknas generella föreskrifter. Regelverket för häst- hållning finns redovisat i utredningens betänkande Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning.156
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit att reger- ingen ger Jordbruksverket i uppdrag att i samarbete med Sveriges lantbruksuniversitet ta fram underlag till nya bestämmelser om miljö- hänsyn för hästhållare.
155Jordbruksverket 2019, Jordbruksstatistiks sammanställning 2019.
156SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
14.12 Import av livsmedel och konsumtion
Förutom livsmedel som produceras i Sverige fördes år 2013 in cirka 6 600 ton fosfor genom import av matvaror och tillsatser till livs- medelsindustrin. Detta översteg exporten av livsmedelsprodukter som 2013 innehöll cirka 5 000 ton fosfor. Merparten av den införda fosforn hamnar i avloppsreningsverken som slam, men betydande mängder av fosforn hamnar även i matavfall från hushållen eller i avfall från industri. Särskilt slaktavfall innehåller stora mängder fos- for. En stor del av denna fosfor går till biogas. Produktionen av bio- gas ger en rötrest som i dag används som biogödsel eller läggs på deponi.157
Eftersom livsmedelsindustrin är global är det inte självklart att ändrade konsumtionsvanor i Östersjöns avrinningsområde skulle hjälpa just Östersjön. Internationell handel med livsmedel och foder kan förflytta miljöpåverkan till andra länder.
I det fall invånarna i Östersjöregionen konsumerar färre anima- liska produkter som produceras utanför Östersjöns avrinnings- område skulle det enbart minska importen av animaliska produkter och inte ha någon direkt påverkan på risken för näringsläckage till Östersjön. Det finns t.ex. handelsavtal som uppmuntrar till export av animalieprodukter och en kraftig och växande global efterfrågan på animalieprodukter.
Även med en lägre konsumtion av animaliska produkter som producerats i avrinningsområdet kan jordbrukarna fortsätta att pro- ducera lika mycket som i dag, men i stället sälja för export.
Det är enbart om konsumtionen av animaliska produkter från Östersjöregionen minskar, samtidigt som jordbruksmarken som an- vänds till foder tas ur produktion, som risken för näringsläckage till havet med tiden skulle minska.158
157Naturvårdsverket 2013, Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580.
158Östersjöcentrum 2018, Förändringar i jordbrukets struktur kan bidra till att minska näringsläckaget till Östersjön, Policy brief 2018.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
14.13 Kommunala VA-anläggningar
Avloppsvatten bidrar fortfarande med betydande mängder fosfor och kväve till kustvattenområdena. I statistiken skiljer man på ut- släpp från kommunala avloppsreningsverk och enskilda eller små avloppsanläggningar. De senare hanteras separat i avsnitt nedan. De kommunala avloppsreningsverken står för cirka 28 procent av netto- belastningen av kväve och 15 procent av fosforbelastningen.159
14.13.1 Regleringar av VA-sektorn
Av EU:s avloppsdirektiv160 framgår kraven på rening av avlopps- vatten för fosfor och kväve.
Enligt 6 § vattentjänstlagen161 har kommunen en skyldighet att ordna vattentjänster om det behövs för skyddet av människors hälsa och miljö och om bebyggelsen ingår i ett större sammanhang. Vatten- tjänsterna är försörjning av dricksvatten samt bortförande av dag- vatten och spillvatten (avlopp samt bad disk och tvättvatten, BDT). Ett större sammanhang tolkas som att det gäller för minst 20 till 30 hus eller i vissa fall något färre.
Utredningen Vägar till hållbara vattentjänster lämnade sitt be- tänkande i maj 2018.162 Utredningen lade fram ett antal förslag för att dels göra det flexiblare för kommunerna som ska tillämpa 6 § vattentjänstlagen, dels minska demokratiunderskottet utan att kompromissa med skyddet för människors hälsa och miljön.
Utredningen föreslog bl.a. att Havs- och vattenmyndigheten ska utses till tillsynsvägledande myndighet för länsstyrelsernas tillsyn över hur kommunerna uppfyller sin skyldighet enligt 6 § vatten- tjänstlagen, att kommunerna ska lägga större fokus på att bedöma behovet av vattentjänster och att det ska finnas en långsiktig plan för försörjningen av vattentjänster inom kommunerna. Statliga myndig- heter som arbetar med vattentjänsterna behöver även samverka mer för att stödja kommunerna och styra mot hållbara vattentjänster.
159Havs- och vattenmyndigheten 2019, Näringsbelastningen på Östersjön och Västerhavet 2017 Sveriges underlag till Helcom:s sjunde Pollution Load Compilation. Rapport 2019:20.
160Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggt område.
161Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.
162SOU 2018:34, Vägar till hållbara vattentjänster, betänkande av Utredningen om hållbara vattentjänster.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Utredningen föreslog att en plattform för detta bildas med Natur- vårdsverket som koordinator.
14.13.2Avloppsslam är en resurs för återföring av fosfor och kväve
Reningen av avloppsvatten innebär med dagens teknik att omfattande mängder avloppsslam produceras. Det finns drygt 400 större renings- anläggningar i landet, varav ett drygt 50-tal har tillstånd att ta emot av- loppsvatten med föroreningsmängder motsvarande minst 50 000 per- sonekvivalenter (pe).
Slammet från avloppsvatten är i dag i huvudsak ett kvittblivnings- problem. Enligt Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam163 (nedan Slamutredningen), sprids i Europa cirka hälften av allt avloppsslam inom jordbruket. Ofta innehåller slammet betydande mängder tungmetaller, organiska föroreningar och andra oönskade ämnen. I Sverige används bara en tredjedel av slammet för sådan spridning. Det svenska slammets kvalitet är be- tydligt bättre än på många andra håll i Europa. Så länge näringsämnen är tillgängliga till relativt låga priser via mineralgödsel, så är avloppet inte någon resurs med positivt värde för den enskilde aktören. Mer- parten av slammet används i Sverige som deponitäckning eller för tillverkning av anläggningsjord vilket, trots potentiella miljö- och hälsorisker, inte har reglerats närmare.
Slamutredningen lämnade sitt betänkande Hållbar slamhantering i januari 2020. Utredningen hade till uppdrag att bl.a.
•utforma förslag på ett förbud mot spridning av avloppsslam, med eventuella undantag, för att undvika att kretsloppet tillförs farliga ämnen, läkemedelsrester och mikroplaster och styra mot giftfri miljö,
•utforma förslag till krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam, eftersom fosfor är ett viktigt växtnäringsämne och en ändlig resurs som bör cirkuleras och ersätta brytning av ny råvara.
Enligt Slamutredningen har reningsanläggningarna medverkat till av- sevärda miljövinster men står nu inför omfattande krav på rein-
163SOU 2020:3, Hållbar slamhantering, betänkande av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
vesteringar och fortsatt förnyelse. Morgondagens avloppsanlägg- ningar behöver enligt Slamutredningen, utformas för att även kunna motverka negativa klimateffekter, återvinna samhällets resurser och stödja en cirkulär ekonomi. Det som reningsverken producerar nu, renat avloppsvatten och avloppsslam, är inte självklart de enda slut- fraktionerna från en framtida avloppsrening. Avloppsfraktioner som liknar mineralgödsel och källsorterade fraktioner med högt växt- näringsinnehåll är sannolikt bara början på en utveckling där teknisk innovation och systemtänkande kan ge stora förändringar.
Förslag om förbud mot spridning av avloppsslam
Slamutredningen har redovisat dagens tekniska möjligheter för slam- hantering med fosforåtervinning samt, utifrån olika scenarier om utfasning av framtida slamspridning, utformat två alternativ till för- bud mot spridning av avloppsslam på eller i mark genom:
1.totalt spridningsförbud med mycket begränsade undantag, eller
2.spridningsförbud med utgångspunkt i att eventuella risker kan hanteras och åtgärdas – undantag medges enligt detta alternativ för hygieniserat och kvalitetssäkrat slam på produktiv jordbruksmark.
Slamutredningens förbudsalternativ (1) avser ett totalt spridnings- stopp med mycket få undantag. Utredningen bedömer dock detta alternativ som mindre realistiskt, givet kraven på evidens avseende hälso- och miljöeffekter samt förenlighet med EU-regelverket.164 Slamutredningen konstaterade att dagens forskning om spridning av avloppsslam ännu inte har påvisat negativa effekter på hälsa och miljö av slamspridning med de kvalitetskrav som tillämpas inom jordbruket. Utredningens bedömning är att det behövs en moderniserad gräns- värdessättning och ett regelverk för hygienisering av slam. Gräns- värden, hygienisering och andra kvalitetskrav vid användning på jord- bruksmark har i avsaknad av ett uppdaterat regelverk utvecklats inom ramen för det frivilliga Revaq-systemet.
164De senaste åren har EU-domstolen vid flera tillfällen gjort bedömningen att folkhälso- och miljöskäl inte alltid är tillräckliga för att hindra den fria rörligheten för varor. I flera domar har domstolen funnit att de nationella åtgärderna inte stod i proportion till bakomliggande syften eller att det har saknats bevis för de påstådda riskerna.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Förbudsalternativ två (2) bedöms däremot stimulera utvecklingen av storskaliga tekniska lösningar, främst förbränning av avloppsslam med efterföljande fosforutvinning för större anläggningar. Alterna- tivet tar hänsyn även till andra förhållanden, t.ex. möjligheter att till- lämpa kretsloppsprincipen för såväl fosfor som en rad andra växtnär- ingsämnen och det innehåll av kol som finns i slammet. Eventuella hälso- och miljörisker hanteras i enlighet med försiktighetsprincipen genom återkommande kontrollstationer med breddade och skärpta krav på kvalitet och hygienisering vid spridning av slam på produktiv jordbruksmark.
Naturvårdsverket lämnade redan 2013 förslag om utvecklade krav på kvalitet och hygienisering som avsåg användning av avlopps- fraktioner, biogödsel och kompost på åkermark, skogsmark och annan mark. Detta tillsammans med tillämpningen inom Revaq kan vara en lämplig grund att bygga vidare på.
I dag saknas specifika regler för spridning av slam på annan mark än jordbruksmark. Båda alternativen innebär förbud mot spridning av avloppsslam utanför produktiv jordbruksmark, dvs. för två tredje- delar av dagens slamspridning. Spridning på andra typer av marker än produktiv jordbruksmark innebär inte tillräcklig återföring av fosfor i kretslopp och ger inte heller sådana kontrollerade förutsätt- ningar i övrigt att spridning bör medges.
Regelverket för slamspridning i jordbruket är ett område inom EU som är harmoniserat till en miniminivå. Slamutredningen beto- nade att om Sverige vill införa ett nationellt förbud mot spridning av avloppsslam måste det visas att åtgärden är nödvändig och att an- vändningen av avloppsslam, efter en riskbedömning, är ett hot mot människors hälsa eller miljön samt att bestämmelserna är förenliga med proportionalitetsprincipen.
Förslag om återvinningskrav om minst 60 procent fosfor
Slamutredningen föreslog även ett återvinningskrav på minst 60 pro- cent av den fosfor som finns i avloppsslammet för allmänna avlopps- reningsanläggningar överstigande 20 000 pe. Kravet riktas mot huvud- män för anläggningar. Fosforn ska återvinnas i en form som gör åter- föring till produktiv jordbruksmark möjlig. Ikraftträdandet föreslogs genomföras successivt, där större anläggningar (mer än 50 000 pe) ska
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
tillämpa de nya reglerna senast efter tolv år. För mindre anläggningar träder kravet i kraft 15 år efter införandet av nytt regelverk.
Kravet på återvinning gäller 50 procent, eller cirka 2 700 ton, av den totala fosformängden som årligen avsätts i landets produktion av av- loppsslam vid kommunala reningsanläggningar. Kravnivån skapar viss flexibilitet för huvudmännen, för att inte leda till en alltför stark tek- nikstyrning. Högre återvinningskrav skulle enligt utredningen med dagens teknikalternativ sannolikt leda till starkt centraliserad mono- förbränning av slammet med följande kemisk fosforåtervinning ur askan. Fosfor kan återvinnas ur slam, men mullämnen och andra mak- ronäringsämnen förloras med tillgänglig teknik. I dagsläget är det endast slamspridning på åkermark som på ett tydligt sätt återför såväl fosfor som andra näringsämnen och kol till kretsloppet.
Återvinning med nya tekniska metoder förutsätter marknadens acceptans för återföring av fosfor till kretsloppet. Ett spridnings- förbud med teknisk återvinning av fosfor innebär enligt Slamut- redningen i första hand ökade ekonomiska åtaganden för landets VA-huvudmän, hushåll och ett stort antal verksamhetsutövare inom jordbruket. Branschorganet Svenskt Vatten gör bedömningen att en utveckling mot sannolika oligopolliknande förhållanden för fosfor- återvinning också skulle driva på kostnadsutvecklingen. Den med nödvändighet långa genomförandeperioden (12–15 år) innan kraven på spridningsförbud och fosforåtervinning träder i kraft gör det enligt Slamutredningen svårt för VA-huvudmännen att med dagens kunskapsläge göra en solid planering.
Slamutredningen konstaterar att det redan i dag finns goda förut- sättningar för stöd till utvecklingsprojekt och pilotanläggningar inom ramen för rådande FoU- och innovationssystem för återvin- ning och återföring av fosfor från slam.
Förslag om etappmål om målangivelser för växtnäringsämnen
Slamutredningen bedömde att ett bredare synsätt på återvinning och återföring av näringsämnen i kretslopp behövs och att målangivelser för växtnäringsämnen i allmänna avloppsströmmar kan införas i miljö- målssystemet. Utredningen menade att avloppsrening i framtida mo- derna anläggningar för resursutnyttjande i kretslopp kräver ett bre- dare synsätt på återvinning och återföring i anläggningarna, som även omfattar andra växtnäringsämnen och kol.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
En större utmaning att återföra kväve
År 2018 återfördes 3 200 ton kväve från Revaq-certifierat slam till åkermark. Detta bedöms uppgå till cirka 30 procent av slammet som producerades i kommunala VA-anläggningar. Till skillnad från fos- for avgår en stor del av kvävet till atmosfären vid reningen. Så mycket som 30–60 procent av kvävet kan avgå och i vissa fall är det enbart 20 procent som fastläggs i slammet.165 Det finns teknik som kan lägga fast kvävet i slammet, men det kräver mycket energi. RISE har gjort en översiktsrapport över fosfor och kväveåtervinning från av- lopp i åtta länder.166 De konkluderar med att återvinning av kväve ännu inte har aktualiserats i någon större utsträckning även om detta diskuteras allt mer, t.ex. inom den pågående översynen av EU:s avloppsvattendirektiv. Vissa länder har dock byggt ut källsorterande system och anpassat enskilda reningsanläggningar. För sådan åter- vinning krävs etablering av lämpliga styrmedel. Rapporten pekar även på vikten av att involvera slutanvändare för att skapa förutsättningar för nyttjande av återvunna näringsämnen.
EU-lagstiftningen ett hinder
EU-lagstiftningen har lyfts fram till Miljömålsberedningen som ett hinder för återföring av näringsämnen till livsmedelsproduktion. Den befintliga EU-lagstiftningen om gödselmedel utgår ifrån ur- sprung. Dagens bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter för konventionell odling innehåller inte kategorier för t.ex. slam eller avloppsvatten. Det kommer dock en ny förordning som ska gälla från och med juli 2022.167 Förutom mineralgödsel omfattar den nya förordningen även gödselprodukter som tillverkas från återvunnet och organiska material.
EU-förordningen om ekologisk produktion medger inte göds- ling näringsämne som har sitt ursprung från avloppsslam eller urin
165SOU 2020:3, Hållbar slamhantering, betänkande av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam.
166Kärrman, E. m.fl. 2019, Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder, RISE Rapport 2019:119.
167EU förordning (EU) nr 2019/1009 av den 5 juni 2019 om fastställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU gödselprodukter.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
från människor. Även för djurfoder är det strikta regler att närings- ämnen inte får ha ursprung från human- eller industriavlopp.168
14.13.3 Dagvatten
Av den antropogena fosforbelastningen står dagvatten för cirka nio procent. Dagvatten har liten påverkan på kväveflödet.169 Kom- munerna ansvarar för hantering av dagvatten enligt vattentjänstlagen. Det är dock VA-huvudmännens samarbetsorganisation Svenskt Vatten som har tolkat hur mycket regn som ska kunna hanteras av den all- männa dagvattenanläggningen.
Enligt vattenmyndigheternas åtgärdsprogram 2016–2021 ska Naturvårdsverket identifiera behovet av och föreslå eller utveckla förändrade eller nya styrmedel för dagvattenhantering, samt utarbeta tillsynsvägledning för dagvattenhantering till länsstyrelser och kom- muner. Enligt samma åtgärdsprogram ska kommunerna utveckla pla- ner för hur dagvatten ska hanteras inom kommunen.
Klimatförändringarna kommer att leda till ökade regnmängder och att häftiga skyfall inträffar oftare, vilket kan bidra till ökad till- försel av fosfor. Utredningen om hållbara vattentjänster har sett över den kommunala dagvattenhanteringen utifrån behovet av klimat- anpassning.170 Ett sätt att klimatanpassa är att bygga om vägar, par- ker och dammar i staden så att de kan ta emot, kanske fördröja, och eventuellt leda regnvattnet till dagvattensystem, s.k. öppna dagvatten- lösningar. Öppna dagvattenlösningar kan även bidra till fastläggande av fosfor.
Vattentjänstlagen är teknikneutral vilket enligt utredningen om hållbara vattentjänster medför att det redan i dag är möjligt för VA- huvudmännen att finansiera öppna lösningar. Utredningen valde där- för att inte föreslå några lagändringar.
Utredningen om hållbara vattentjänster menade dock att kom- munerna behöver se över hur en ökad belastning på de allmänna VA- anläggningarna vid skyfall ska hanteras i kommunen och därmed
168Kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 av den 5 september 2008 om tillämpnings- föreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter med avseende på ekologisk produktion, märkning och kontroll.
169Havs- och vattenmyndigheten 2019, Näringsbelastningen på Östersjön och Västerhavet 2017 Sveriges underlag till Helcom:s sjunde Pollution Load Compilation, Rapport 2019:20.
170SOU 2018:34, Vägar till hållbara vattentjänster, betänkande av Utredningen om hållbara vattentjänster.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
också hur stor del av investeringen för VA-anläggningen som VA- huvudmannen ska stå för och hur stor del som skattebetalarna ska finansiera.
14.13.4 Läckande ledningsnät och bräddningar
Läckande ledningsnät och bräddningar lyfts fram som en källa till läckage av fosfor och kväve till vatten, men omfattningen är svår att uppskatta. Miljömålsberedningen har fått underlag från Svenskt Vatten.171 Ledningar för avlopp och dricksvatten är VA-systemens dyraste beståndsdelar. Avloppsnätens totala längd når i dag cirka 2,5 varv runt jorden. Enligt Svenskt Vatten finns det ett påtagligt in- vesteringsbehov men det saknas enkla och raka samband från det behovet till läckande ledningar och bräddningar. Lösningarna är enligt Svenskt Vatten betydligt mer komplexa än enbart finansiella.
De bräddade volymerna från avloppsledningsnäten i Sverige under- stiger vanligen en procent av den totala volymen spillvatten som leds till reningsverken. Volymerna kan vara högre i enstaka kommuner. Det finns en koppling mellan bräddningar och andelen kombinerade nät. Enligt Svenskt Vatten är en preliminär slutsats att:
bräddningar generellt har relativt marginell miljöpåverkan, men att de för vissa recipienter kan stå för en betydande andel av de totala fosfor- utsläppen från avloppssystemen. För badvatten och dricksvattentäkter kan däremot enskilda bräddhändelser ha stor påverkan och innebära risk för negativa konsekvenser.172
Svenska bräddvattenproblem är jämförelsevis små i en Europeisk kontext. Sverige är en av åtta medlemsstater eller regioner som be- dömdes ha bra eller utmärkt kunskap om bräddningssituationen. Sverige finns också med i den grupp stater med lägst risk för brädd- ningar av spillvatten.
Hantering av bräddningar på ledningsnät bör enligt Svenskt Vatten, separeras från bräddningar i avloppsreningsverk. Reningsverkens bräddningar är vanligtvis reglerade i tillståndet och inräknade i ut- släppsvillkoren och kontrollen av dessa. Så är det inte med bräddat vatten från ledningsnät. Avloppsvatten som bräddar från renings-
171Svenskt Vatten 2020, PM till Miljömålsberedningen 2020-09-21.
172Svenskt Vatten Utveckling, Omfattning av bräddning i svenska kommuner, Rapport 2017–16.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
verken kan delvis ha blivit renat, vilket bräddat avloppsvatten från spillvattenledningar sällan blir.
Miljöbalkens prövningsplikt av miljöfarliga verksamheter avser verksamheter knutna till en specifik plats samt utsläpp av avlopps- vatten. Det är svårare att i ett miljötillstånd reglera utsläpp från infrastrukturer som t.ex. avloppsledningsnät än att reglera en plats- knuten, geografiskt avgränsad verksamhet.
Enligt Svenskt Vatten uppvisar inte ledningsnätet någon för- sämrad status de senaste åren och antalet leveransavbrott och ut- läckage ligger på en konstant nivå. Förnyelsebehovet bedöms vara cirka 0,6 procent av spill- respektive dagvattennät, men förnyelse- takten ligger på omkring 0,4 procent. Baserat på det verkliga för- nyelsebehovet, utgift per meter ledning, totalt antal meter ledning i landet och en samlad osäkerhetsanalys bedöms det verkliga förny- elsebehovet motsvara en årlig investeringsutgift om 6,8 miljarder kronor per år, för både dricksvatten- och spillvattennätet. Detta ska jämföras med nuvarande investeringsnivå i ledningsförnyelse om 4,1 miljarder kronor. Investeringarna i ledningsförnyelse behöver följ- aktligen enligt Svenskt Vatten öka med 50 procent jämfört med dagens nivå.173 Finansieringsansvar och var VA-taxorna får tillämpas avgränsas också av kommungränserna.
Kommunutredningen föreslog i sitt slutbetänkande174 att reger- ingen bör utreda om det finns behov av ändringar i speciallagstift- ningen om grundläggande infrastruktur, för att underlätta samverkan mellan kommuner, särskilt avseende vatten- och avloppssystem (VA- system) och bredband. Utredningen konstaterar att det finns stora investeringsbehov inom vatten och avlopp samt att den kommunala kapaciteten att möta dessa varierar i landet.
14.14 Små och enskilda avlopp
Små och enskilda avlopp bidrar med cirka fyra procent av kväve- tillförseln och tolv procent av fosforbelastningen till kust och hav.175 I Sverige finns omkring 830 000 fastigheter som inte är anslutna till
173Svenskt Vatten 2020, PM till Miljömålsberedningen 2020-09-21.
174SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, slutbetänkande av Kommunutredningen, s. 48.
175Havs- och vattenmyndigheten 2019, Näringsbelastningen på Östersjön och Västerhavet 2017 Sveriges underlag till Helcom:s sjunde Pollution Load Compilation, Rapport 2019:20.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
kommunala avloppsreningsverk. Av de 697 000 fastigheter som har vattentoalett saknar 27 procent längre gående rening än slamavskilj- ning och tio procent har okänd rening.
Det är fastighetsägarens ansvar att se till att fastighetens av- loppsanläggning uppfyller kraven i miljöbalken och tillhörande för- ordningar. Fastighetsägaren behöver göra en anmälan till eller få ett tillstånd från kommunen för att anlägga en avloppsanordning. Den som inrättar en avloppsanordning utan anmälan eller tillstånd kan bli skyldig att betala en miljösanktionsavgift.176
Kommunen är både prövnings- och tillsynsmyndighet över små och enskilda avlopp.177 En svårighet för kommunerna i deras till- synsarbete är enligt Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete, att de saknar heltäckande uppgifter om befintliga fastigheters avlopps- anläggningar och deras reningsfunktion. Bristande underlag försvå- rar tillsynsarbetet och gör arbetet mindre effektivt.
Havs- och vattenmyndigheten har vägledningsansvaret för små avloppsanläggningar och Naturvårdsverket har motsvarande ansvar för små avlopp som är allmänna.178 Regelverket för enskilda och små avlopp finns redovisat mer detaljerat av Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete.
Många kommuner hinner inte med tillsyn av alla anläggningar och enligt Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster, är det cirka 180 000 anläggningar som inte uppfyller de grundkrav för att skydda hälsa och miljö som kom redan 1969. Det finns också ett ökande antal anläggningar som har tillstånd men som har tappat i funktion eller av andra anledningar inte längre uppfyller kraven i till- ståndet.
Havs- och vattenmyndigheten har tidigare bedömt att en lång- siktigt hållbar åtgärdstakt för små avlopp är fem procent årligen.179 Under 2017 var åtgärdstakten 2,3 procent enligt myndigheten.180 Enligt Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster visar forskning att fastighetsägarna saknar incitament för att på eget initiativ åtgärda sina avlopp. Det är ofta först när kommunen uppmärksammar brister som
1763 kap. 1 § förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter.
177SMED 2018, Utsläpp från små avloppsanläggningar 2017, SMED rapport nr 6 2018.
1783 kap. tillsynsförordningen (2011:13).
179Havs- och vattenmyndigheten 2013, Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avlopps- anläggningar, Slutrapportering av regeringsuppdrag enskilda avlopp.
180Havs- och vattenmyndigheten 2019, Ingen Övergödning – Fördjupad utvärdering, Rapport 2019:1.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
de åtgärdas. Dagens tillsyn och dagens system räcker inte för att öka åtgärdstakten. Fastighetsägare kan få ROT-avdrag för reparation och underhåll av VA-anläggningar. Även nedgrävning av ledningar och markarbeten ger rätt till ROT-avdrag.181
Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster lyfter tre saker som behöver hända för att åtgärdstakten ska öka; 1) fastighetsäga- rens egentillsyn måste öka, 2) fastighetsägarens incitament för att göra åtgärder måste stärkas och 3) kommunens tillsynsarbete bli effek- tivare. Utredningen har lämnat flera förslag för att uppnå detta.
Befintliga förslag om etappmål
Både Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster och Utred- ningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete föreslog etappmål i miljömåls- systemet för enskilda avlopp. Utredningen om hållbara vattentjäns- ter föreslog att regeringen ska besluta om ett etappmål om ökad åtgärdstakt av små avlopp som inte klarar kraven i miljölagstift- ningen. Etappmålet innebär att insatser ska genomföras så att åtgärds- takten för små avlopp år 2027 är i genomsnitt fem procent. Utred- ningen föreslog även att insatser ska genomföras så att det år 2023 finns förutsättningar för alla kommuner att planera för tillsyn av alla små avloppsanläggningar som riskerar att inte uppfylla miljöbalkens krav eller som kommunen inte har tillräcklig kunskap om.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete föreslog att reger- ingen beslutar om ett etappmål som innebär att senast 2030 ska alla enskilda avlopp i kust- och sjönära områden vara utrustade med god- känd reningsteknik. Syftet med förslaget är att öka åtgärdstakten av bristfälliga enskilda avlopp i särskilt känsliga områden för att minska näringsläckage till sjöar, kustvatten och hav. Utredningen lyfte fram att det är särskilt viktigt att avloppsvatten i kust- och sjönära områ- den har fungerande reningsteknik. Etappmålet ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen, särskilt målet Ingen övergödning. Det föreslagna etappmålet kopplar också till flera av generationsmålets strecksatser.
181www.skatteverket.se, 2020-09-20.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Övriga föreslagna insatser
Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster föreslog att Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån utvecklar en metodik för att mäta och följa upp åtgärdstakten för små avlopp.
Utredningen föreslog också att det införs ett krav på avlopps- deklaration för små avloppsanläggningar. Avloppsdeklarationen ska leda till att fastighetsägaren får information om sitt avlopp och in- citament att åtgärda avloppet för att undvika kommunala tillsyns- avgifter. Deklarationen ska även ge kommunen information om vilka små avloppsanläggningar i kommunen som behöver åtgärdas och kan på så sätt effektivisera tillsynen.
Havs- och vattenmyndigheten föreslås få föreskriftsrätt när det gäller små avlopp och kommuner ska få stöd med kunskap och kom- petensutveckling.
Toalettavfall från fritidsbåtar
Sedan 2015 gäller även ett förbud mot att släppa ut toalettavfall från fritidsbåtar i hav, sjöar och inre vattendrag. Förbudet gäller alla fritids- båtar, förutom de k-märkta, och förbudet gäller i hela Sveriges sjö- territorium.182
14.15 Näringsförluster från skog och skogsbruk
Skogsmark är tillsammans med jordbruksmark de två största käl- lorna till den totala belastningen på havet av både kväve och fosfor. Fosforbelastning från skogsmark räknas i befintlig statistik endast som bakgrundsbelastning. I Bottniska viken står dock kalhyggen för åtta procent av den antropogena kvävebelastningen.
Det är vid avverkning, i synnerhet genom kalhygge, som de största läckagen uppstår. Skogsbruksmetoder påverkar storleken på läckaget på ett liknande sätt som för jordbruk. Mest läckage uppstår när ingen- ting växer på marken, vilket för skogsbruket inträffar vid slutav-
18211 a kap. 3 § Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot förorening från fartyg, TSFS 2010:96 och SOU 2020:10, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, betänkande av utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åt- gärdsarbete.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
verkning. Enligt Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete kan läckaget minskas genom skogsbruksmetoder med större inslag av kontinuerligt växande träd. Man kan t.ex. spara en skyddszon, en kvarlämnad skärm på hyggen, eller hålla ett kontinuitetsskogbruk utan kalhyggen.183
Nyare forskning från Finland indikerar även att läckage av både fosfor och kväve, särskilt från utdikade torvhaltiga skogsmarker är förhöjda jämfört med naturlig bakgrundsbelastning.184
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt skogsvårdslagen185 meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, bestånds- anläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dik- ning och skogsbilvägars sträckning. Föreskrifterna får dock inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.
Regeringen har av klimatpolitiska skäl uttryckt ett mål om att öka tillväxten av skogen.186 Enligt Skogsstyrelsen är skogsgödsling med kväve nästan alltid en lönsam åtgärd och dessutom gör den ökade tillväxten att mer koldioxid tas upp av träden och att kol lagras i träd och mark.187 Gödsling med kväve är en väg att gå för att uppnå detta mål. Samtidigt står kvävegödsling i konflikt med vissa miljökvali- tetsmål, bl.a. Ingen övergödning. Enligt Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd bör inte i södra delarna av Sverige gödslas med kväve.188 I mellersta och norra delarna av landet finns det begräns- ningar för hur stor mängd kvävegödsel som får tillföras. I de allra nord- ligaste delarna av Sverige finns en rekommendation om att gödsling inte får utföras med mer än totalt 450 kg kväve per hektar under en skogsgeneration.
Av de allmänna råden framgår att en gödslingsfri skyddszon om minst 25 meter bör lämnas mot vattendrag och sjöar. Vidare finns all- männa råd om tidpunkt för spridning av gödsel (kopplade till väder-
183Kronnäs, V., m.fl. 2012, Kväveutlakning från skogsmark vid olika skogsbruksåtgärder – uppskalning för avrinningsområden i södra Östersjöns, norra Östersjöns samt Västerhavets vattendistrikt, IVL B2056 september 2012.
184Nieminen, M., m.fl. 2018, Increasing and Decreasing Nitrogen and Phosphorus Trends in Runoff from Drained Peatland Forests – Is There a Legacy Effect of Drainage or Not? Water Air Soil Pollution (2018) 229:286.
18530 § skogsvårdslagen (1979:429).
186Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan.
187www.skogsstyrelsen.se/bruka-skog/godsling/. 2020-11-20.
188Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till Skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7).
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
lek) och råd om vilka marker som inte bör gödslas. Innan gödsling krävs att en anmälan görs till Skogsstyrelsen.
14.16Mer stöd till innovation och teknikutveckling efterfrågas
Potentialen och vikten av innovation och teknikutveckling för att bidra till lösningar för minskad övergödning, ofta tillsammans med näringslivsutveckling, ökad livsmedelsproduktion m.m., har lyfts fram av många aktörer Miljömålsberedningen har varit i kontakt med. Kunskapsutveckling och innovation kan skapa förutsättningar för långsiktig ekonomisk tillväxt, ge upphov till ökad sysselsättning och nya företag.
Detta gäller inte minst inom jordbruket, där det pågår omfattande utveckling av precisionsgödsling och gödselberäkningar genom an- vändande av drönare och satelliter.189
Det behövs stöd för att bidra till en mer storskalig omställning till en cirkulär ekonomi inklusive återföring av näringsämnen. Inom vattenbruket pågår utvecklingen av teknik för landbaserad odling med minimala utsläpp, men där upplever många att lagstiftningen är ett hinder för tillstånd.
Internbelastningen av fosfor är ytterligare ett exempel på ett område där ny teknik ständigt prövas på lokal nivå, men om den ska tillämpas storskaligt i Östersjön behövs både omfattande finansi- ering och uppföljning.
14.16.1 Teknikomställning inom lantbruket
Många aktörer Miljömålsberedningen har varit i kontakt med har tagit upp hinder för innovation och teknikutveckling i lantbruket – som till viss del skiljer sig från andra näringar. Satsningar på teknik- utveckling inom lantbruket är ofta inriktade på särskilda metoder och lösningar. De har, enligt bl.a. AgriFood, inte varit teknikneutralt riktade mot ett problem, vilket har lett till lägre grad av nya lösningar och patent, t.ex. jämfört med utveckling av vattenreningsteknik.
189www.yara.se/vaxtnaring/verktygsladan/, 2020-11-20.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
De större lantbruksföretagen har ekonomi att investera i ny teknik och driva viss teknikutveckling. Merparten av de mindre går- darna har inte förutsättningar för att investera i och ta del av ny teknik som t.ex. maskiner för precisionsgödsling. De gemensamma maskinparkerna tas upp som ett viktigt område att satsa på.
Att ta fram och sprida ny kunskap och innovationer är ett resurs- krävande åtagande med hög osäkerhet när det gäller resultat, varför privata investeringar i jordbruket ofta är lägre än vad som är optimalt för samhället. Styrmedel inriktade mot forskning och utveckling kan korrigera för att marknaden producerar för lite kunskap och inno- vationer och kan därför få stora positiva effekter som spiller över på samhället i stort.190
Teknik för mer effektiv användning av stallgödsel
Merparten av stallgödseln återförs i dag till jordbruksmark, antingen direkt eller som biogödsel efter ett rötningssteg för biogasproduk- tion. Befintlig teknik för att koncentrera fosfor i stallgödsel håller på att vidareutvecklas. Kväve är en större utmaning då en stor del av kvävet avgår som ammoniak. Stallgödsel kan innehålla olika mängder kväve och fosfor och nästan alltid behövs kompletterande gödsling, oftast med kväve.
Teknikutveckling kan bidra till att minska de höga kostnaderna för en omfördelning av stallgödseln framöver. Framsteg har gjorts för att öka precisionen i gödslingen vilket kan öka substituerbar- heten med mineralgödsel. Nya metoder som att mäta flytgödselns näringsinnehåll under spridning och variera gödselgivan inom fältet efter markens fosforstatus gör det möjligt för jordbrukarna att an- passa gödslingen utifrån grödans behov på den aktuella platsen. Detta sparar resurser och minskar näringsläckaget vid gödsling. Företaget Yara som är en stor leverantör av gödselprodukter jobbar t.ex. aktivt med att utveckla sådana lösningar till lantbrukare.191
Stöd till innovation och ny teknik är enligt bl.a. AgriFood, SLU och forskare vid Södertörns högskola, en direkt satsning på att minska framtida transport- och logistikkostnader såväl som kostnaderna för hantering och spridning på gården där stallgödseln används. Där-
190AgriFood 2018, Stallgödsel i en cirkulär ekonomi, Fokus 2018:1.
191www.yara.se/vaxtnaring/verktygsladan/, 2020-11-20.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
igenom förbättras förutsättningarna för handel samtidigt som trans- porternas höga miljökostnader kan komma att minska.
En nackdel med innovationsstöd är att det kan skapa snedvrid- ningar i ekonomin. Stödet finansieras med skattemedel och införs därför på bekostnad av någonting annat då samhällets resurser är begränsade. Eftersom stödet riktar sig till dem som bidrar till att lösa problematiken med transport och hantering av stallgödsel kan det ändå anses vara förenligt med den s.k. Provider Gets (den som bidrar får) principen.
Foderprotein från gräs – Green Valleys
Importen av djurfoder är en källa till ökad belastning från fosfor och kväve. Insatser för att öka den inhemska foderproduktionen efter- frågas, samtidigt som t.ex. LRF lyfter upp att en ökad foderproduk- tion kan bidra till mer uppodlad areal och därmed sannolikt ökade kväve- och fosforförluster till vattenmiljö.
Ett alternativ till ökad produktiv areal är att utvinna proteinet från gräs från vallar, som även kan fungera som skyddszoner mot vatten- drag, till högvärdigt foderprotein. Detta testas i projektet Green Valleys som är ett treårigt EU-projekt med mål att etablera en utvecklings- plattform för bioraffinering. Målsättningen att demonstrera hur bio- raffinering kan utnyttja gräsmarker till att leverera hållbart produ- cerade energiprodukter och proteinfoder. Det svensk-danska forsk- ningssamarbetet vill visa hur cirkulär grön bioekonomi kan utnyttja lantbrukets potential. I projektet undersöks klimat- och miljönyttan i regionalt odlade vallgrödor där gräset förädlas till hållbar energi och högvärdigt foder. Projektet har utvecklats snabbt i Danmark där den första kommersiella gårdsanläggningen startades i augusti 2020 och danskarna räknar med en snabb expansion. I Sverige finns en mindre testanläggning i Töreboda, Västra Götaland. Enligt LRF bör samma utveckling som i Danmark vara möjlig i Sverige, men organiseringen av den svenska lantbruksnäringen medger inte ett lika högt innova- tionstempo som i Danmark.192
192Markus Hoffman, LRF, Gräsprotein har redan testats med framgång, Lantbrukets affärer nr 7, 2020.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
14.16.2Utveckling av teknik för fosfor och kväveåterföring från slam
Det pågår en omfattande teknikutveckling för att utvinna och åter- föra fosfor och kväve från olika avloppsfraktioner till livsmedelspro- duktionen. Svenska företag eller företag med verksamhet i Sverige ligger långt framme i utvecklingen och är i vissa fall teknikledande. Ett exempel är Ragn-Sells Project Nitrogen som fångar kväve i av- loppsvattnet och producerar råvara till kvävegödselmedel.193 Proces- sen beräknas kunna fånga 99 procent av kvävet från rejektvattnet i reningsverken i en stabil process. De räknar med att den första full- skaliga pilotverksamheten ska vara i drift 2021 i Sverige och 2022 i Danmark. Ragn-Sells utvecklar även teknik för att utvinna fosfor, fritt från tungmetaller, från slam genom projektet ASH2@PHOS, där de tror sig kunna nå återvinningsnivåer om 95 procent. Första fullskaliga anläggningen beräknas vara i drift 2023 i Tyskland
Ett annat exempel är företaget EkoBalans Fenix AB som är en av de första i världen att utveckla teknik för att återvinna kväve ut våta flöden som t.ex. inkommande avloppsvatten till reningsverken.194 Genom tekniken eco:N kan mer än 75 procent av det kväve som kommer in till reningsverken utvinnas och omvandlas till en produkt med 21 procent kväve som kan blandas med andra återvunna när- ingsämnen för att ge en komplett gödselprodukt. Tekniken kan en- ligt företaget ersätta biologisk kväverening och därmed minska kväve- avgången till luft samt minska energiförbrukningen.
14.16.3Produktion av biogas och biogödsel kan bidra till minskad övergödning
Biogasmarknadsutredningen lämnade sitt betänkande Mer biogas! För ett hållbart Sverige 195 i december 2019. Utredningen har bl.a. haft till uppdrag att kartlägga hur biogasens nytta som resurs kan tas till vara på bästa sätt och ge förslag på hur biogas kan ges konkurren- skraftiga villkor genom långsiktigt stabila spelregler. Målsättningen
193Ragnsells 2020, Exportpotential för ett klimatsmart välfärdssamhälle, Framställan till samverkansgruppen för Näringslivets klimatomställning, 2020-05-05.
194https://ekobalans.se/ekobalans-forst-i-varlden-med-kommersiell-kvaveatervinning-till- fast-produkt/, 2020-09-22.
195SOU 2019:63, Mer biogas! För ett hållbart Sverige, Betänkande av Biogasmarknadsutred- ningen.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
är att biogas ska kunna bidra till att nå Sveriges energi- och klimat- politiska mål på ett kostnadseffektivt sätt, samtidigt som hänsyn tas till värdet av de nyttor som produktion av biogas bidrar med för att nå andra samhällsmål.
Produktionen av biogas i Sverige är främst baserad på avlopps- slam (34 procent 2018), gödsel (22 procent) och matavfall (12 pro- cent). I Sverige svarar 36 s.k. samrötningsanläggningar för huvud- delen (47 procent 2018) av den svenska biogasproduktionen. Utöver matavfall kan även annat organiskt avfall, som exempelvis gödsel, rötas i dessa anläggningar.
Det är endast cirka åtta procent av avloppsreningsverken, dvs. cirka 140 anläggningar, som producerar biogas. De biogasproduce- rande anläggningarna renar tillsammans avloppsvatten från cirka
75procent av landets befolkning. Svårigheter att bli av med rötresten är dock något som hämmar vidare utveckling trots att det före- kommer överkapacitet i rötningsledet.
Biogas bidrar till minskad övergödning och återcirkulering av näringsämnen
Miljönyttor från biogas som lyfts fram av Biogasmarknadsutredningen är, utöver klimatnyttor, återcirkulering av växtnäringsämnen och mins- kad övergödning, förbättrad biodiversitet och markkvalitet samt mins- kad lukt från gödsel. Biogasens koppling till övergödning hänger främst samman med hur det ingående substratet och rötresten hanteras.
Stallgödsel rötas till biogas på gårds- och i samrötningsanlägg- ningar. Enligt Biogasmarknadsutredningen ger gödsel allmänt ett relativt lågt gasutbyte, och gödsel från nötkreatur ger mindre gas än gödsel från svin och fjäderfä. Om gödsel samrötas med andra mate- rial som exempelvis matavfall eller vallgrödor kan gasutbytet dock bli högre. Gödseln innehåller mycket vatten och är därför ur ett eko- nomiskt perspektiv känslig för längre transporter.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Produktion och återföring av biogödsel och rötrester
Biogasmarknadsutredningen menade att biogas och biogödsel är att betrakta som resurser som förädlas och utvinns ur samhällets avfalls- och avloppshantering. Dessa resurser kan sedan användas i flera sektorer i form av energi och näringstillförsel.
När organiskt material rötas uppkommer en rötrest. De rötrester som kommer från samrötnings- och gårdsanläggningar brukar be- nämnas biogödsel och de rester som kommer från avloppsrenings- verk kallas ofta för rötslam. Inga fraktioner från VA-sektorn accep- teras i produkter som omfattas av begreppet biogödsel. Det kol som inte avgår som biogas stannar kvar i rötresten och kan återföras till åkern tillsammans med näringsämnen. Beroende på vilka substrat som har rötats återfinns dessutom varierande mängder mineraler t.ex. fosfor, kalium, ammoniak och kväve i rötresten, vilket innebär att biogödsel kan ersätta mineralgödsel.
Under rötningsprocessen omvandlas delar av det organiskt bundna kvävet till ammoniumkväve, som är mer lättillgängligt för grödor. Detta minskar i sin tur risken för kväveläckage. Dessutom bidrar rötningsprocessen till att rötresten blir en mer homogen produkt som är lättare att sprida än exempelvis stallgödsel. Kvävetillgäng- ligheten i biogödsel kan i snitt öka med tio procent jämfört med flytgödsel som inte har rötats. Det finns dock studier som visar på högre upptagningsförmåga, beroende på spridningsteknik. Studier i Danmark har visat att upptagningen av kväve från biogödsel var 65 procent, jämfört med 45 procent för flytgödsel från nötkreatur. Även biogödsel från matavfall innehåller en hög andel tillgängligt kväve (80 procent). Dessutom möjliggör rötningen av substrat till biogödsel att mer växtnäringsämnen återcirkuleras eftersom det vare sig är praktiskt eller legalt möjligt att sprida exempelvis orötat mat- avfall på åkrar.
Mål för användning av biogödsel
Biogasmarknadsutredningen bedömde även att
regeringen bör uppdra åt Jordbruksverket att föreslå ett mål för använd- ningen av biogödsel i det svenska jordbruket.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Flera aktörer påpekade under utredningens gång värdet av ett mål för en ökad användning av biogödsel i det svenska jordbruket. En uppfattning som framfördes i det sammanhanget var att ett sådant mål skulle kunna tydliggöra biogödselanvändningens betydelse i ett kretsloppsbaserat samhälle.
Marknaden för rötrester och biogödsel
Beroende på substrat har rötrester olika karaktär (bl.a. avseende vattenhalt, fosfor- och kväveinnehåll samt förekomst av oönskade ämnen som tungmetaller och patogener) och därmed även olika användningsområden. Under 2018 producerades 2 780 kiloton rötrest (våtvikt). Drygt 77 procent av detta producerades i samrötnings- anläggningar (65 procent) och i gårdsanläggningar (tolv procent). Av rötresten från dessa båda anläggningstyper användes allt som göd- ningsmedel.
Möjligheterna för biogasproducenterna att sälja eller använda rötresten påverkar de ekonomiska förutsättningarna för biogaspro- duktionen. Det finns olika affärsmodeller inom handeln med bio- gödsel. Utöver traditionella bilaterala affärsavtal som löper på kor- tare eller längre perioder, förekommer bl.a. varianter där lantbrukare ”lånar ut” sin gödsel till en biogasproducent och sedan får tillbaka den i form av biogödsel efter rötningen.
Biogödsel kan erhålla Avfall Sveriges certifiering SPCR120 om gödseln uppfyller vissa krav när det gäller bl.a. näringsinnehåll, smitt- skydd, innehåll av tungmetaller och ett aktivt arbete gentemot sub- stratleverantörer för att säkerställa kvaliteten på det substrat som levereras. I en studie från Sveriges lantbruksuniversitet konstate- rades det att kostnaderna för biogödselhanteringen i allmänhet är högre än betalningsförmågan. Betalningsförmågan tycks emellertid variera i landet och på vissa platser får biogasproducenterna betala för hela logistikkedjan inklusive spridning. På andra platser var det samtidigt möjligt att ta betalt för biogödseln med upp till 20 kronor per ton, beroende på säsong och aktuella mineralgödselpriser.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Gödselgaspremie
Biogasmarknadsutredningen föreslog att det införs mål för produk- tion av biogas tillsammans med en uppsättning av ekonomiska styrmedel för att stimulera ökad produktion och förädling av biogas. Utredningen föreslog bl.a. att
en gödselgaspremie införs på 40 öre/kWh biogas producerad från gödsel. Premienivån bör inte variera beroende på antalet sökande.
Utredningen bedömde att förslaget om gödselgaspremien i medel- hög utsträckning bidrar till att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning kan nås. Gödselgaspremien kompenserar för de extra kostnader och de samhällsnyttor som uppkommer vid biogasproduktion från göd- sel. I praktiken är denna del av förslaget en förlängning av gödsel- gasstödet för perioden 2014–2023 som enligt Jordbruksverket är rätt utformat för att främja att så mycket stallgödsel som möjligt rötas.196 Premienivån ska vara bestämd i förväg och inte vara beroende av an- talet sökande.
Biogasmarknadsutredningen bedömde att kostnaderna för stöd- paket I kommer att uppgå till cirka 500 miljoner kronor under år ett för att sedan stiga till cirka 700 miljoner kronor under år två. Utred- ningen föreslog att dessa kostnader ska täckas av ett nytt anslag i statsbudgeten – biogaspremier - som föreslogs finansieras genom att medel överförs från anslaget för klimatinvesteringar, energiforsknings- anslaget och anslaget för miljöförbättrande åtgärder inom jordbruket. Utredningen föreslog vidare att den befintliga biogasproduktionen ska tilldelas stöd under tio år givet dagens marknadssituation, men bedömer att på lång sikt bör även biogassektorn kunna klara sig utan statligt stöd.
14.16.4 Vattenbruk och blå fånggrödor
Vattenbruk, eller akvakultur, är produktion av alla slags djur och växter i vatten. I Sverige produceras främst fisk, kräftor och musslor. Diskussionen om att använda delar av vattenbruket för ett aktivt upptag av näringsämnen i kustvattnet initierades under slutet av 1990-talet. Tanken var att jordbruk och vattenbruk skulle förenas i ett kretslopp där t.ex. musselodling tar upp överskottet av kväve och
196Jordbruksverket 2019, Utvärdering av gödselgasstödet 2017–2018.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
fosfor från jordbruket och återför det som foderingredienser och gödsel. Detta kallas ofta Blå fånggrödor i analogi med jordbrukets fånggrödor. Blå fånggrödor omfattar odling av musslor, sjöpungar, alger och ostron.
Blå fånggrödor som kompensationsupptag av närsalter med stor- skalig odling av filtrerare har också fått kritik för sina påståenden och antaganden om upptag av närsalter. På försök har musslor odlats för näringsupptag och energiproduktion (biogas) med blandade resultat. På västkusten har det visat sig vara en möjlig väg framåt men på östkusten blir odlingskostnaderna höga. Musselodling som en metod att bekämpa övergödning i Östersjön har ifrågasatts även eftersom man inte har kunnat visa hur kvävet omsätts på bottnarna under od- lingarna.
Enligt Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete kan vatten- bruk i vissa fall bidra till både livsmedelsproduktion och till upptag av näringsämnen, även om incitamenten för det senare är svaga eller kanske saknas. Möjligheten till lönsam försäljning av exempelvis musslor kan vara en tillräcklig anledning att bedriva verksamheten och upptaget av näringsämnen kan då betraktas som en positiv bieffekt. Men detta utesluter inte att fler företag skulle kunna drivas om det dessutom fanns incitament som speglar samhällets önskan om upptag av näringsämnen. Enligt utredningen bör livsmedlen i fråga produceras om den sammantagna nyttan av livsmedelsproduk- tionen och näringsupptaget överstiger kostnaderna för produktionen.
Lagstiftningen är inte anpassad för odling av alla blå fånggrödor
Enligt Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har det framförts kritik mot att odlare av sjöpungar och alger måste ansöka om tillstånd för vattenverksamhet enligt 11 kap. 11 § miljöbalken, medan t.ex. musselodlare är undantagna från detta krav. Även Jordbruksverket och SWEMARC har i tidigare rapporter tagit upp problematiken i lagstiftningen.
Som huvudregel gäller att det krävs tillstånd enligt 11 kap. miljö- balken för att få bedriva vattenverksamhet. När det gäller odling av blå fånggrödor blir det ofta fråga om en anläggning i ett vattenom- råde och som huvudregel gäller då ett krav på tillstånd till vattenverk- samhet enligt miljöbalken. Tillståndsansökan för vattenverksamhet
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
ska prövas av mark- och miljödomstolen vilket innebär att ansökan ska åtföljas av en fullständig miljökonsekvensbeskrivning.
För vissa åtgärder finns det undantag då tillstånd till vatten- verksamhet inte behövs. Tillstånd behövs t.ex. inte för utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräftdjur.197 För odling av fisk, vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur behövs dock tillstånd enligt förordningen (1994:1716) om fisket, vatten- bruket och fiskerinäringen.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete anser att lagstiftningen är omodern och hämmar ny, mindre miljöpåverkande, odlingsteknik och odling av nya arter. Till exempel innebär algodling en omfattande och kostsam prövning i domstol, oberoende av potentiell miljöpå- verkan. Enligt utredningen hämmar detta både innovation och utveck- ling och utredningen fann inga skäl till att odling av vissa blå fång- grödor ska behöva tillstånd enligt miljöbalken medan andra är undantagna och har föreslagit en lagändring i miljöbalken.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har därför föreslagit att bestämmelsen i 11 kap. 11 § andra punkten miljöbalken även ska omfatta odling av sjöpungar och alger.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete föreslog även att för att främja odling av blå fånggrödor, bör kustnära kommuner redo- visa vilka vattenområden som är lämpliga för odling av blå fånggrö- dor i sina översiktsplaner.
14.16.5 Teknik för att minska storskalig internbelastning
Det har genomförts flera forskningsprojekt och förstudier för att utvärdera möjligheter till att minska den storskaliga internbelast- ningen av fosfor i Egentliga Östersjöns djupbassänger. En möjlighet som har diskuterats är att pumpa ned syrehaltigt vatten i djup- hålorna. Förslaget har väckt omfattande debatt. Detta är mycket kostsamt, bara att åtgärda Bornholmsbassängen skulle kosta tre till fem miljarder kronor över en tioårsperiod. Det främsta argumentet som förs fram från mer skeptiska forskare är att kunskapen är för dålig och riskerna är omfattande.198 En annan möjlighet som har diskuterats är att lägga fast fosfor i vattenmassan genom att sprida
19711 kap. 11 § 2 p. miljöbalken.
198Östersjöcentrum 2018, Dålig idé pumpa ned syresatt vatten i Östersjön, www.sydostran.se/insandare/dalig-ide-pumpa-ned-syresatt-vatten-i-ostersjon.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
ut märgel från kalkbrytningen, men även här behövs mycket mer kunskap och försök i mindre skala och kustnära områden.
En tredje metod som undersöks är lågflödesmuddring, dvs. att det organiska ytskiktet sugs upp. Företaget Teknikmarknad håller på att ta fram ansökan om tillstånd för två havsbaserade verksamheter som till- sammans ska finansiera och bidra till en cirkulär ekonomi mot Öster- sjöns internläckage av fosfor.199 Verksamheten innebär att delar av internläckaget minskas genom att suga upp kol, kväve och andra syref- örbrukande ämnen från djuphålor i Egentliga Östersjön. Detta kan enligt företaget bidra till bl.a. bättre levnadsbetingelser för torsk. Genom detta minskas syreförbrukningen i bottenvattnet och bidrar till att fosforn binder bättre i bottensedimentet. Det organiska sedimentet transponerats till Slite på Gotland där det går till förbränning samt att fosfor återvinns. Mängderna fosfor i sedimentet är dock begränsade. Verksamheten ska enligt Teknikmarknad finansieras genom att samma utrustning även används för att bärga mangannoduler på havsbotten i Bottniska viken som levereras till LKAB för metallutvinning. Mangan- nodulerna bidrar till inhemsk förädling av metaller som behövs i om- ställningen till en elektrifierad transportsektor.
Teknikmarknad ser att verksamheten på sikt kan bidra till system för ekologisk kompensation, bidra till arbetstillfällen samt förena näringspolitiska och miljöpolitiska mål. Flera följeforskare har anli- tats från bl.a. Stockholms Universitet, Kungliga Tekniska högskolan, SLU Aqua och Umeå universitet.
14.17Fiskförvaltningen kan lindra effekter av övergödning i kust och hav
14.17.1 Stor rovfisk är viktigt
Förvaltning av fisk är ingående beskrivet i kapitlet om Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen. I det kapitlet har Miljömåls- beredningen lämnat ett förslag om en satsning för att öka andelen stor fisk i kustekosystem. Förslaget har bl.a. som mål att öka resi- liensen mot och minska effekterna av övergödning i kustekosystem.
199Bengt Simonsson, Teknikmarknad, Underlag till Miljömålsberedningen, PM 2020-09-22.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Kustnära områden och grunda vikar
En effekt av övergödning är att den storvuxna vegetationen i grunda kustområden har minskat kraftigt. När mängden näring ökar så ökar även tillväxten av snabbväxande trådalger, vilket missgynnar ålgräs, kransalger och blåstång genom skuggning och syrebrist.
Forskningen har misstänkt att även överfiske på stora rovfiskar har bidragit till minskningen av ålgräs och blåstång genom en s.k. trofisk kaskad. Det innebär att när antalet stora rovfiskar sjunker så ökar i stället antalet små rovfiskar och kräftdjur vilket i sin tur leder till ett minskat antal av de små kräftdjur och snäckor som äter tråd- formiga påväxtalger. En hypotes har varit att genom att stärka rov- fiskbestånden skulle problem med för mycket trådalger motverkas, vilket även skulle bidra till att minska effekterna av övergödningen.200
Forskare från SLU, Stockholms universitet, Göteborgs univer- sitet och universitetet i Groningen visar att avsaknad av rovfisk i ett område, t.ex. genom överfiske, kan ge lika stor tillväxt av trådalger som övergödning, både i Östersjön och i Västerhavet.201 Effekterna av färre rovfiskar och övergödning kan även förstärka varandra. Efter- som många rovfiskar är beroende av storvuxen vegetation under uppväxten, kan en förlust av livsmiljöer leda till en nedåtgående spiral genom sämre återväxt. Det kan bildas ett självförstärkande förlopp som låser ett system i ett läge med mycket trådalger och småfisk och få rovfiskar.
Storspigg i Östersjöns kustområden, kan vara en effektiv preda- tor på rovfiskens ägg och larver. Detta är ytterligare en självför- stärkande mekanism som har potential att låsa ett system i ett läge med mycket få rovfiskar.202 I dagsläget är det just så många kust- områden ser ut.
200Östman, Ö., och Bergström, U. 2017, Kan rovfisk motverka övergödningsproblem? Havs- utsikt 1/2017.
201Östman, Ö. m.fl. 2016, Top-down control as important as nutrient enrichment for eutro- phication effects in North Atlantic coastal ecosystems, Journal of Applied Ecology 2016.
202SLU Aqua 2016, Betydelsen av fiskförvaltning för eutrofieringseffekter i grunda kust- områden, PM till Havs- och vattenmyndigheten med sammanfattning av resultat från projekt Födovävsinteraktioner och eutrofieringseffekter, Utkast 2016-01-29.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Liknande förhållanden ses även i utsjön
Tidigare studier har visat att fiskförvaltning kan vara av betydelse för övergödningsstatusen även i öppet hav. I Svarta havet, utanför Nova Scotia och i Östersjön har man kunnat notera att nedgången i rovfisk har gett upphov till trofiska kaskader, där planktonätande fisk har ökat, vilket har minskat mängden djurplankton och ökat växtplank- tonproduktionen.203 Östersjön genomgick ett s.k. regimskifte i slutet på 80-talet till början på 90-talet, med högre halter fosfor och kväve, lägre salthalt och större utbredning av syrefattiga bottnar. Detta till- sammans med ett överfiske ledde till en dramatisk nedgång i torsk- beståndet. Samtligt ökade skarpsillsbeståndet markant.204
Fiskförvaltningen kan bidra till att motverka övergödningsproblem
De sammanställda forskningsresultaten visar att fiskförvaltning kan vara ett viktigt komplement till näringsreduktion för att motverka övergödningsproblem längs kusterna.205
Åtgärder för att stärka rovfiskbestånd kan påtagligt motverka effek- terna av övergödning på arter och livsmiljöer i grunda vikar. Förekoms- terna av rovfisk minskar inte övergödningen i sig, men förvaltningen av fiskbestånden kan vara viktigt för hur ekosystemen responderar på effekterna av övergödning, dvs. den biologiska övergödningsstatusen. Förvaltningen av fiske kan därför bidra till att öka takten i återhämt- ningen samt stärka de kustnära områdenas resiliens. Rovfiskar vid kusten har ofta lokala bestånd, och genom att stärka dessa kan vi sannolikt se positiva effekter på en lokal skala i kustzonen.
Starkare bestånd i kustzonen bidrar till ekosystemtjänster, som t.ex. bättre kvalitet i badvatten och kolinlagring. Det gynnar dess- utom fritids- och yrkesfisket, vilket långsiktigt kan ge samhälls- ekonomiska vinster. Ökat fokus på att återfå goda rovfiskbestånd är ett steg närmare en ekosystembaserad förvaltning. Fiskförvaltnings- åtgärder kan ge relativt snabba effekter på fiskbestånd, med klara förbättringar inom ett årtionde. Mer genomgripande åtgärder som att inrätta fredningsområden och helt fiskefria områden ger vanligen både snabbare och större effekter.
203A.a.
204Casini, M. 2013, Spatio-Temporal ecosystem shifts in the Baltic Sea: Top-down control and reversibility potential, Chapter 6, Avances on Environmental Research. Volume 28.
205A.a.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Exempel på åtgärder som föreslås av forskningen är fiskefria områden, restaurering av lek- och uppväxtmiljöer, utsättningar av rov- fisk eller utfiskning av små rovfiskar, främst spigg.
Forskningen tar även upp behovet av uppföljningsprogram när åtgärder genomförs för att mäta effekter även på andra trofiska nivåer i födoväven.
14.17.2 Fiske på nya arter
Uttag av fisk medför även ett uttag av fosfor och kväve. Reduk- tionsfiske är en vedertagen metod mot övergödning i Svenska in- sjöar. Ett hållbart fiske av karpfiskar kan vara ett effektivt sätt att cirkulera näring från havet till land och även förbättra tillväxten av andra fiskar och därmed balansera det marina ekosystemet. I kapitlet om förvaltning av fisk ges ett exempel på ett projekt Baltic Fish, som har som ett viktigt mål att främja ekologiskt och ekonomiskt håll- bart fiske efter karpfiskar som braxen och id, samt att bidra till miljö- kvalitetsmålet Ingen Övergödning genom att cirkulera näringsämnen.
Försök i Finland har resulterat i att 4,6 ton fosfor har cirkulerats från havet till land. Under 2020 beräknar Race For the Baltic ett fiske på 20–30 ton, men ser potentialen för ett hållbart och långsiktigt fiske på 150–200 ton per år, vilket skulle ge ett upptag på 1,2–1,5 ton fosfor och 4,5–6 ton kväve i svenska vatten.206 SLU följer upp be- ståndsutvecklingen av arterna.207 (Läs mer i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen.)
14.18 Överväganden och förslag
Ett av de två direkt havsanknutna miljökvalitetsmålen är Ingen över- gödning. De havsanknutna miljökvalitetsmålen nås inte och över- gödning både i kust och utsjö, är en mycket viktig bidragande orsak till detta.208 Av Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv framgår att klimatförändringarna och havsförsurningen bedöms förstärka effek-
206Beräknat på 0,8 procent fosfor och 3 procent kväve i karpfisk.
207John Nurminen Foundation 2018, Final Report Pilot Fish– challenges, opportunities, suitability for nutrient trading, A Flagship project of the EU Baltic Sea region strategy.
208Naturvårdsverket 2019, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
terna av befintliga havsmiljöproblem som t.ex. övergödning, och syrefria bottnar, vilket hotar havens resiliens, dvs. deras motstånds- kraft och återhämtningsförmåga.209
Miljömålsberedningen menar att det i dag är mer angeläget än någonsin tidigare att minska övergödningen av haven och att kraft- tag måste tas för att nå bl.a. miljökvalitetsmålen, målen i vatten- direktivet och havsmiljödirektivet samt målen i Agenda 2030. Det är ytterst angeläget att minska den antropogena belastningen av kväve och fosfor på Östersjön.
Enligt regeringen pågår det ett omfattande arbete med att be- gränsa tillflödet av övergödande ämnen inom åtgärdsprogrammen enligt EU:s vattendirektiv (2000/60/EG) och EU:s havsmiljödirek- tiv (2008/56/EG). Flera utredningar och regeringsuppdrag av relevans för arbetet med övergödning har genomförts. Regeringen anför att
Miljömålsberedningen inte bör analysera och lägga förslag inom om- råden som direkt berörs av och överlappar andra utredningar och uppdrag. För att kunna ge ett samlat och ändamålsenligt underlag för en ny och långsiktig havsmiljöpolitik bör beredningen dock hänvisa till utredningar och uppdrag som gjorts under tiden för utredningen och om den finner det lämpligt ta hänsyn till och inkludera förslag i dessa.
Slutligen betonar regeringen att det i genomförandet behövs ett brett och starkt engagemang från berörda myndigheter, länsstyrelser och kommuner för att genomföra åtgärdsprogrammen. Enligt reger- ingen är landsbygdsprogrammet ett viktigt verktyg för att bidra till att nå bl.a. miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.
Detta avsnitt behandlar Miljömålsberedningens överväganden och förslag i frågor om övergödning för att nå miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och därmed bidra till att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård och övriga mål för havets tillstånd. Arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning bidrar till att nå delmål 14.1 i Agenda 2030 om att till 2025 förebygga och avsevärt minska alla slags föroreningar i havet, i synnerhet från landbaserad verksamhet, inklusive marint skräp och tillförsel av när- ingsämnen samt delmål 6.3 om att förbättra vattenkvalitet och av- loppsrening samt öka återanvändning.
209Dir 2018:44, Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – En strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
14.18.1Ett helhetsgrepp på styrmedel och åtgärder för att nå Ingen övergödning
Miljömålsberedningen bedömer:
–att åtgärder för att komma till rätta med effekterna av över- gödning på kust och hav även fortsättningsvis är och under lång tid kommer vara ett av de huvudsakliga insatsområdena för att nå god ekologisk status och god miljöstatus, dvs. nå miljö- kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Åt- gärder för att minska övergödningen bidrar till att Östersjön blir mer motståndskraftig mot klimatförändringar.
Det behövs därför ett långsiktigt och samordnat arbete för att minimera problemet med övergödningen av kust och hav genom att:
1.styra mot cirkulära flöden av fosfor och kväve,
2.öka återföringen av och effektiviteten vid användningen av växt- näringsämnen,
3.stärka åtgärdsarbetet för att minimera tillförsel av fosfor och kväve till vatten och hav samt,
4.utveckla kust- och havsmiljöförvaltningen för att minska effekterna av övergödningen på arter och livsmiljöer, snabba på återställningstakten och öka havets resiliens.
Miljömålsberedningen bedömer att det behövs ett långsiktigt och samlat kraftfullt grepp om arbetet med att nå målen för havets till- stånd som på olika sätt är beroende av att effekterna av övergödning på arter och livsmiljöer minskar.
Behov av ett helhetsgrepp
Insatser för att minska övergödningen har direkt och indirekt be- handlats i flera utredningar under 2019 och 2020. Utredningarna Stärkt lokalt åtgärdsarbete (SOU 2020:10), Hållbar slamhantering (SOU 2020:3), Mer biogas! För ett hållbart Sverige (SOU 2019:63) och Vägar till hållbara vattentjänster (SOU 2018:34) är särskilt relevanta.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Flera regeringsuppdrag till myndigheter har också redovisats till reger- ingen under Miljömålsbredningens arbete, vilka beredningen även analyserat och använt som underlag för överväganden och förslag. Havs- och vattenmyndigheten ska även rapportera ytterligare två regeringsuppdrag som hanterar övergödning i december 2020.
Miljömålsberedningen noterar att trots omfattande insatser, ut- redningar och uppdrag, både genomförda och pågående, saknas en helhetssyn över olika övergödningsåtgärder. Ett tydligt exempel är de tre ovan nämnda utredningarna som hanterar olika sinsemellan skilda insatser som är viktiga för att minska övergödningen, men som i liten utsträckning tar ett helhetsgrepp eller skapar synergier mellan de olika förslagen. Miljömålsberedningen bedömer därför att det är en viktig uppgift att på ett övergripande sätt sammanställa det pågående arbetet och nyligen lämnade förslag om t.ex. etappmål och åtgärder inom övergödningsarbetet och utifrån detta analysera luckor och behov av ytterligare förslag. Miljömålsberedningen lämnar i det följande flera förslag som kompletterar det pågående arbetet som på kort och lång sikt ska bidra till att målen för övergödning nås. Reger- ingen kommer att behöva utreda några av förslagen vidare.
Cirkulär ekonomi kan bidra till minskad övergödning på sikt
En cirkulär ekonomi som bidrar till att öka återföringen av närings- ämnen kan på sikt bidra till att minska inflödet av fosfor och kväve till Sverige och Östersjöregionen. I både Sverige och Östersjöregio- nen som helhet överstiger införseln av fosfor och kväve i betydande grad utförseln ut ur Östersjöns avrinningsområde. Detta kan med- föra att delar av näringsöverskottet på lång sikt kan bidra till över- gödning eller deponeras. Utvecklingen av en cirkulär ekonomi kom- mer inte omedelbart att ge minskad övergödning, men bör enligt Miljömålsberedningen på lång sikt att innebära mer effektiv använd- ning av näringsämnen och därmed kunna bidra till att överskottet av näringsämnen i omlopp minskar. Övergödning är till stor del en effekt av tidigare bristfällig resurshushållning med fosfor och kväve. Fosfor är en ändlig resurs, även om den ekonomiska reserven beräk- nas till 266 årsförbrukningar. Kväveproduktion är energikrävande och produceras i dag i princip enbart med fossila energikällor, främst med naturgas. Naturgas beräknas med nuvarande årsförbrukning
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
endast räcka i ytterligare 53 år.210 Miljömålsberedningen anser därför att det finns vinster, både i arbetet med resurshushållning och för övergödning, i att anta ett helhetsgrepp. Ett sådant synsätt ligger i linje med EU:s gröna giv, inklusive EU-kommissionens handlings- plan för cirkulär ekonomi och strategi Från jord till bord.
Miljömålsberedningen anser därför att styrmedel för att öka åter- föring av använd fosfor och kväve till produktion av livsmedel bör ingå i ett samlat och långsiktigt arbete med att minska övergöd- ningen av den marina miljön.
Fortsatt prioritering av att minska tillförsel av näringsämnen till vatten – åtgärdsarbetet behöver stärkas
Miljömålsberedningen poängterar att även om beredningen före- språkat betydelsen av en helhetssyn i hanteringen av fosfor och kväve, så måste det även fortsättningsvis vara prioriterat att:
1.säkerställa att inte mer gödsel tillförs jordbruks- eller skogsmark än vad som behövs, och
2.att samtliga nödvändiga åtgärder för att minska läckage av fosfor och kväve till vatten och hav genomförs.
Effekter av klimatförändringar
Åtgärder för att minska tillförseln av kväve och fosfor bidrar till att Östersjön blir mer motståndskraftig mot klimatförändringar.211 Effekterna av klimatförändringarna medför också med stor säkerhet att åtgärdsarbetet behöver stärkas ytterligare jämfört med dagens åtgärdsarbete. Klimatförändringarna kommer sannolikt leda till större avrinning, vilket medför större tillflöde av fosfor och kväve till havet. Temperaturen i Östersjön har ökat mycket jämfört med i världs- haven och andra innanhav under de senaste decennierna. Vissa prog- noser visar att uppvärmningen i Östersjön går nio gånger fortare än i övriga havsområden.212 Effekten av varmare vatten som innehåller
210Jönsson, H. 2019, Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp, Institutionen för energi och teknik, SLU Rapport 105.
211Östersjöcentrum 2020, Framtidens Östersjön – påverkan av övergödning och klimatför- ändringar, Rapport 2/2020.
212Kerstin Johannesson, Göteborgs universitet.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
mindre syre tillsammans med övergödningens bidrag till syrefria bottnar och syrefattigt havsvatten kan resultera i att Östersjön kan gå från att som i dag vara en kolsänka med hög produktion av syre till att bli en källa till klimatgaser. Ett redan stressat ekosystem i kust och hav kommer få ännu svårare att hantera och motstå effekter av övergödningen.
Styrmedel och åtgärder för att öka arters och livsmiljöers resili- ens, dvs. motståndskraft mot förändring, är därför av stor betydelse. Miljömålsberedningen bedömer därför att även om åtgärdsarbetet har varit effektivt och trenden är långsiktigt positiv, är inte över- gödningsproblemet i havet löst.
Östersjösamarbetet är avgörande för att minska övergödningen
Miljömålsberedningen bedömer:
–att det internationella samarbetet och i synnerhet det havs- regionala samarbetet inom Helcom, är nödvändigt för att komma till rätta med övergödningsproblemen.
Det havsregionala samarbetet inom Helcom, inte minst aktions- planen för Östersjön, har varit avgörande för Östersjöländernas öve- renskommelser om mål och utsläppsbeting för näringsämnen. EU- samarbetet, både genom ett stort antal relevanta direktiv, EU:s gemensamma jordbrukspolitik och EU:s östersjöstrategi, är avgö- rande för åtgärdsarbetet, även för Västerhavet.
Miljömålsberedningen har i sina överväganden och förslag till stor del fokuserat på det nationella arbetet då beredningen i sina analyser sett att det kvarstår ett stort nationellt åtgärdsbehov för att Sverige ska nå överenskomna utsläppsbeting enligt Helcom och även god ekologisk status samt god miljöstatus i kust- och havsområden. Det nationella arbetet har särskilt stor betydelse för kustvatten- förekomster. Miljömålsberedningen vill dock särskilt poängtera att det havsregionala samarbetet och EU-samarbetet även fortsätt- ningsvis kommer att vara avgörande för att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning i Östersjön. Övergödningen är ett havsregionalt problem där överenskommelser och samarbete mellan länderna är avgörande. Den pågående revideringen av Helcoms aktionsplan för
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Östersjön som är planerad att beslutas vid Helcoms ministermöte 2021 är mycket viktig för att säkra Östersjöländernas gemensamma ansträngningar för att reducera tillförseln av näringsämnen, där alla länder tar sitt ansvar. EU:s östersjöstrategi håller på att uppdateras och målsättningen är att en ny plan ska beslutas av EU under 2021. Åtgärder för övergödning föreslås fortfarande vara ett utpekat insats- område.
Även om Miljömålsberedningen inte lämnar några mer omfat- tande förslag inom det havsregionala samarbetet är det beredningens bestämda uppfattning att det är viktigt att regeringen fortsatt prio- riterar detta arbete och aktivt bidrar till ett gemensamt åtgärdsarbete runt Östersjön.
Jordbruket bidrar till problemet men är samtidigt lösningen
Riksdagen har beslutat om mål för livsmedelsproduktionen som bl.a. innebär en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livs- medelsproduktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljö- mål nås, för att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Merparten av den antropogena tillförseln av fosfor och kväve till kretsloppet, där ett överskott av tillförseln riskerar att hamna i havet och bidra till övergödning, kommer från jordbrukets livsmedelsproduktion. Jordbruket är samtidigt den en- skilt viktigaste sektorn för utvecklingen av kretsloppslösningar för återföring av fosfor och kväve, eftersom det är jordbruket som måste använda de återförda näringsämnena i livsmedelsproduktionen.
Övergödningsproblemen kan inte lösas utan jordbrukets aktiva deltagande och bidrag i åtgärdsarbetet och genom teknikomställ- ning. Miljömålsberedningen bedömer att det finns en stor potential inom jordbruket för att på sikt utveckla tekniklösningar för att t.ex. effektivera hantering, transport och spridning av stallgödsel samt använda återförda näringsämnen från vatten och slam från avlopp och biogas, vilket även kan bidra till att skapa långsiktigt hållbara företag på landsbygden.
Beredningen har mot denna bakgrund lagt stor vikt vid jordbruks- sektorn i sina överväganden och förslag.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Ekosystembaserad förvaltning – källa till hav
Det är dock inte bara jordbruket som bidrar till övergödningspro- blemen. Verksamhetsutövare från ett stort antal sektorer från in- landsområden längst upp i avrinningsområdet och ut till kusten, som kommunala avloppsreningsverk, enskilda avlopp, skogsbruk, indu- strier, samt havsbaserad verksamhet som vattenbruk och sjöfart, bidrar till övergödningen. Det är därför nödvändigt med ett med- vetet arbete frän källa till hav. Beredningen bedömer att alla källor till fosfor och kväve behöver tas om hand och åtgärdas, men de källor som bidrar mest till belastningen behöver prioriteras. Detta medför att det kan finnas skäl att ställa differentierade krav eller utforma finansiellt stöd olika på i övrigt lika verksamheter beroende på geo- grafiskt läge, närhet till kust eller vattendrag, jordartsförhållanden t.ex. inom jordbruket eller för små och enskilda avloppslösningar.
En stor verktygslåda
Miljömålsberedningen bedömer att för att komma till rätta med övergödningsproblemen behöver ett stort antal olika styrmedel och åtgärder användas. Olika styrmedel behöver riktas mot de olika insats- områdena som t.ex. läckage respektive återvinning av jungfrulig fos- for och nyproducerat kväve.
Rådgivning och stöd för ett effektivt lokalt åtgärdsarbete behöver utvecklas även i fortsättningen. Effektiviteten och omfattningen av finansiellt stöd till åtgärder behöver ses över. Marknadsanpassning tillsammans med stöd till innovationer och teknikutveckling, t.ex. i frågor om biogödsel är viktiga för att säkerställa långsiktigt hållbart företagande och i vissa fall även landsbygdsutveckling.
Områden där beredningen inte lämnar några förslag
Miljömålsberedningen har bedömt att det finns ett antal områden som är viktiga för att minska övergödningen men där andra utred- ningar har lämnat förslag som behöver beredas vidare innan det är lämpligt att analysera om ytterligare styrmedel eller åtgärder är nöd- vändiga. Utöver detta finns områden som beredningen inte har be- dömt som prioriterade i nuläget, men som kan öka i vikt i framtiden,
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
som t.ex. åtgärder för internbelastning i utsjöområden. Miljömålsbe- redningen lämnar därför inte några förslag inom följande områden.
Enskilda och små avlopp
Både Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster och Utred- ningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har lämnat förslag om etapp- mål inom miljömålssystemet för enskilda avlopp. Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster har även lämnat flera konkreta för- slag, som bl.a. krav på avloppsdeklaration för enskilda avlopp, att Havs- och vattenmyndigheten föreslås få föreskriftsrätt när det gäller små avlopp och kommuner ska få stöd med kunskap och kompetens- utveckling.
Blå fånggrödor
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete föreslog 1) en ändring i 11 kap. 11 § miljöbalken som innebär att undantag för tillstånd för vattenverksamhet även ska omfatta odling av sjöpungar och alger och 2) att områden för odling av blå fånggrödor bör pekas ut av kom- munerna i översiktsplan.
Hästhållning
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit att reger- ingen ger Jordbruksverket i uppdrag att i samarbete med Sveriges lantbruksuniversitet ta fram underlag till nya bestämmelser om miljö- hänsyn för hästhållare.
Internbelastning av fosfor i Egentliga Östersjön
Miljömålsberedningen är medveten om att den interna fosforomsätt- ningen i Östersjön är ett betydande problem som förstärks av syre- bristen på havsbotten. Problemet är storskaligt och omfattar en yta som kan jämföras med Islands storlek. Ett varmare hav som effekt av klimatförändringar kan även ytterligare späda på syrebristen.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Miljömålsberedningen anser trots detta att fokus i övergödnings- arbetet måste vara att fortsätta arbetet med att minska tillflödet av näringsämnen till kust och hav och att det är där statliga medel kommer att ge störst långsiktig effekt. Kostnader för åtgärder i utsjö är mycket omfattande och med än så länge mycket osäkra resultat. Det behövs även fler försök och uppföljning av åtgärder för intern- belastning i kustområden. Beredningen har därför inte inkluderat överväganden och förslag vad gäller internbelastning i Östersjöns utsjöbassänger.
Miljömålsberedningen har informerats om att det pågår arbete med en tillståndsansökan för lågflödesmuddring av syretärande sedi- ment för att bidra till minskad övergödning i Egentliga Östersjöns utsjöbassänger.213 Upptaget av sediment ska finansieras genom bärg- ning av manganmoduler i Bottniska viken. Det senare innebär en form av gruvdrift i havet, vilket blir en ny verksamhet i svenska havs- områden. Ärendet kräver regeringsbeslut eftersom det är fråga om verksamhet i Sveriges ekonomiska zon. Miljömålsberedningen anser att det generellt sett finns en stor potential i innovation och teknik- utveckling men att det samtidigt är mycket viktigt att analysera och bedöma möjliga konsekvenser och att följa upp effekterna på lång sikt.
Internbelastning kan även vara ett betydande problem lokalt i vissa kustområden, särskilt i instängda havsvikar. Åtgärder för att komma till rätta med internbelastning i kustområden inkluderas i be- redningens övervägande vad gäller lokala åtgärder mot övergödning.
14.18.2 Mål för minskad övergödning
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning ska användas för en samlad uppföljning och utvärdering
Det finns flera mål för havets tillstånd som berör övergödning både inom miljömålssystemet, i EU-direktiv och internationella överen- skommelser. Miljömålsberedningen bedömer att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning är det mål som är bäst lämpat för att samlat ana- lysera, bedöma och redovisa måluppfyllelsen till regeringen och riks- dagen. En sådan samlad redovisning bedöms ge ett bättre besluts- underlag för regeringen och riksdagen. Beredningen bedömer dock att det är viktigt att problemet med övergödning – i större omfatt-
213Bengt Simonsson, Teknikmarknad, Underlag till Miljömålsberedningen, PM 2020-05-14.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
ning än i dag – ingår i den mer övergripande bedömningen av god miljö- status och god ekologisk status i förhållande till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Det som i praktiken har varit styrande i övergödningsarbetet enligt de aktörer beredningen varit i kontakt med, är framför allt målet om god ekologisk status i EU:s vattendirektiv och utsläpps- betingen i Helcoms aktionsplan för Östersjön. Skälen till det är att miljökvalitetsnormerna som fastställs enligt vattenförvaltningsför- ordningen (2004:660) är bindande enligt 5 kap. miljöbalken. Ut- släppsbetingen enligt Helcoms aktionsplan är i sig inte bindande, men har implementerats i svensk lagstiftning som miljökvalitets- norm i havsmiljöförordningen (2010:1341).214 Östersjöländernas pre- stationer för att nå respektive lands utsläppsbeting utvärderas av Helcom. Preciseringarna till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning implementerar både vattendirektivet, havsmiljödirektivet samt aktions- planen för Östersjön. Det betyder att det av preciseringarna för miljö- kvalitetsmålet framgår:
–Vilken total svensk tillförsel av fosfor och kväve som tillåts ut- ifrån reduktionsbetingen i Helcoms aktionsplan för Östersjön.
–Vilket tillstånd som ska nås för kustvattenförekomsterna enligt vattenförvaltningsförordningen och för utsjöförekomsterna enligt havsmiljöförordningen.
–Vid vilka tider ett visst tillstånd eller nivå för tillförsel ska nås.
Miljömålsberedningen bedömer därför att det inte finns behov av ändringar i preciseringarna i miljökvalitetsmålet. Den målansvariga myndigheten behöver dock se över tillämpningen av preciseringarna och indikatorerna vid uppföljningen, utvärderingen och redovisningen för att harmonisera dessa med uppföljningen, utvärderingen och rap- porteringen som regleras i vattendirektivet och havsmiljödirektivet. En sådan harmonisering bör, förutom att underlätta resultatanalysen, kunna underlätta den administrativa bördan. Den målansvariga myn- digheten bör t.ex. komma överens med vattenförvaltningen (Havs- och vattenmyndigheten samt vattenmyndigheterna) om vilka mått som ska användas och redovisas till regeringen för kustvatten i pre- ciseringen Tillstånd i sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten.
214HVFMS 2012:18.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Vid uppföljningen av preciseringen används nu status för närings- ämnen, men inom vattenförvaltningen används främst bedömningen av vattenförekomster med övergödningsproblem vilket ger olika resultat. Detta är olyckligt eftersom det externt blir svårt att förstå varför tillståndet gällande övergödning bedöms olika i miljömåls- uppföljningen och i statusklassningen enligt vattenförvaltningsför- ordningen.
Miljömålsberedningen bedömer att miljökvalitetsmålet Ingen över- gödning införlivar delmål 14.1 i Agenda 2030 om att minska förore- ningarna till havet vad gäller näringsämnen samt bidrar till delmål 6.3 om att förbättra vattenkvalitet och avloppsrening samt öka åter- användning.
Jordbruksverket föreslås som ny miljömålsansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning
Förslag:
–att regeringen beslutar att Jordbruksverket är miljömålsan- varig myndighet för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.
Regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen som uppgifter i sin myndighetsstyrning av 26 statliga förvaltningsmyndig- heter i deras instruktioner samt för alla länsstyrelser i den läns- styrelsegemensamma länsstyrelseinstruktionen.
De 26 myndigheterna och samtliga 21 länsstyrelser ska enligt sina respektive instruktioner verka för att generationsmålet och samtliga 16 miljökvalitetsmål som riksdagen fastställt nås och ska vid behov förslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.
De 26 miljömålsmyndigheterna ska rapportera till Naturvårds- verket och samråda med Naturvårdsverket om vilken rapportering som behövs. Vid behov ska miljömålsmyndigheterna även lämna förslag till åtgärder för miljöarbetets utveckling.
I genomförandet av de nationella miljömålen är det ett starkt fokus på miljömålsmyndigheternas uppföljning och utvärdering av det egna arbetet och resultaten i förhållande till målen. Det är Natur- vårdsverket som vägleder miljömålsmyndigheterna inte bara i deras
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
genomförande av miljömålen utan även i deras arbete med uppfölj- ning och utvärdering av resultatet i förhållande till miljömålen.
I arbetet med uppföljningen och utvärderingen av resultatet, dvs. måluppfyllelsen i förhållande till miljömålen, har åtta av de myndig- heter som ingår i miljömålssystemet ett särskilt ansvar för sam- ordningen av uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera miljö- kvalitetsmål.
I dag är det Havs- och vattenmyndigheten som är en av de åtta miljömålsansvariga myndigheterna som ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och rap- portera till Naturvårdsverket.215
Jordbruksverket är också en av de åtta miljömålsansvariga myn- digheterna och ska samordna uppföljning, utvärdering och rappor- tering i fråga om miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap.216
I den fördjupade utvärderingen 2019 anförde Havs- och vatten- myndigheten att när åtgärdsprogrammet för havsmiljön togs fram utgick man ifrån att åtgärderna i vattenförvaltningens åtgärdspro- gram skulle minska tillförseln av näringsämnen från land i tillräcklig utsträckning för att nå god miljöstatus. Åtgärdsprogrammet för havsmiljön som Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för, inne- håller därför inga landbaserade åtgärder, utan bara åtgärder i havet.
Vattenmyndigheternas sammanställning av genomförda åtgärder i enlighet med vattenförvaltningens åtgärdsprogram visade dock att det finns ett betydande åtgärdsunderskott.217 Vid utgången av 2018 hade bara 20 procent av åtgärderna som ska genomföras till 2021 genomförts, i stället för som förväntat hälften. De genomförda åt- gärderna motsvarar enbart tre procent av det totala åtgärdsbehovet. En stor andel av de återstående åtgärderna riktar sig till jordbruket.
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning handlar om att minska antropogen tillförsel av kväve och fosfor till mark och vatten. Jord- bruket är den största källan till avrinningen av näringsämnen till den marina miljön. Jordbruket är också, och minst lika viktigt, den sek- tor som i störst utsträckning kan bidra till lösningar för att minska övergödning genom återföring av växtnäringsämnen till hållbara och resurseffektiva kretslopp.
2154 §, förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.
2164 § 2. förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.
217Vattenmyndigheterna 2019, Sammanställning av kommuners och myndigheters rapporter- ing av genomförda åtgärder 2018.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Varför Jordbruksverket är bäst lämpad som miljömålsansvarig myndighet
Jordbruksverket är den myndighet som har det övergripande an- svaret för att genomföra EU:s gemensamma jordbrukspolitik, Sveriges landsbygdsprogram och EU:s havs- och fiskeriprogram. Jordbruks- verket ska skapa förutsättningar för att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt.218 Jordbruksverket ansvarar även för frågor om vattenbruk som både kan vara en källa till men även bidra till lösningar för övergödning.
Jordbruksverket har även till uppgift att skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlingslandskap upprätthålls, att den bio- logiska mångfalden främjas och att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt. I sin uppgift att genomföra jordbruks- politiken förfogar Jordbruksverket över ett antal styrmedel av både ekonomisk, administrativ och informativ karaktär som behandlar och reglerar frågor om tillförsel och återföring av näringsämnen i jordbruksföretagens verksamhet. Jordbruksverket utfärdar före- skrifter och arbetar med åtgärder för att minska läckaget av närings- ämnen, samt med rådgivning och information till lantbrukare om hållbar användning av växtnäringsämnen. Jordbruksverket ansvarar även för gödselgasstödet.
Miljömålsberedningen bedömer att för att minska näringstill- förseln till den marina miljön är det i första hand åtgärder som genom- förs på land, t.ex. från avlopp, dagvatten, industrier och avrinning från skog, men huvudsakligen från jordbruksverksamhet, som kan bidra till att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning kan nås. Den verk- samhet, åtgärder och styrmedel som behövs för att kunna minska den oönskade näringstillförseln till den marina miljön för att miljö- kvalitetsmålet Ingen övergödning ska nås ligger därmed huvudsak- ligen inom Jordbruksverkets verksamhetsområde, inte inom Havs- och vattenmyndighetens verksamhetsområde.
Miljömålsberedningen lämnar dessutom flera andra förslag som riktar sig till jordbruket eller där jordbruket är en viktig del av lösningen på problemet som t.ex. vad gäller återföring av växtnäring- sämnen.
Miljömålsberedningen bedömer att Jordbruksverket lika väl som Havs- och vattenmyndigheten kan samla in och samlat följa upp och
2184 § 3 p. förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
utvärdera miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Att komma till rätta med övergödningen är avgörande för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Havs- och vattenmyn- digheten kommer även fortsättningsvis ha miljömålsansvaret för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Beredningen menar att det är viktigt att övergödningen tydligt in- kluderas i uppföljningen och utvärderingen av detta mål på samma sätt som övriga väsentliga påverkansfaktorer.
Miljömålsberedningen föreslår därför att Jordbruksverket får till uppgift att vara målansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Detta förslag medför ändringar i Jordbruksverkets och Havs- och vattenmyndighetens instruktioner.
Det behövs fler etappmål
Miljömålsberedningen bedömer att det behövs fler etappmål för att driva samhällsomställningen så att miljökvalitetsmålet Ingen över- gödning kan nås. Beredningen föreslår att regeringen beslutar om ett nytt etappmål om ökad återföring av fosfor och kväve till livsmedels- produktionen (se förslag i nästa avsnitt).
Beredningen noterar att både Utredningen om vägar till hållbara vattentjänster och Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit etappmål för enskilda avlopp. Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har även föreslagit ett etappmål för anläggning av våtmarker. Regeringen bereder förslagen i skrivande stund och Miljömålsberedningen anser därför att det är lämpligt att avvakta regeringens beredning och eventuella beslut i dessa frågor.
Miljömålsberedningen bedömer samtidigt att det inte behövs något ytterligare kompletterande etappmål vad gäller målnivåer för tillstånd i kust och hav eller nivåer för tillförsel av fosfor och kväve till vatten, eftersom sådana mål följer av och uppdateras i takt med eventuell översyn av EU-direktiv eller internationella överenskom- melser inom Helcom och Ospar.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
14.18.3 Öka återföringen av fosfor och kväve
Miljömålsberedningens bedömning:
–att för att minska övergödningsproblem på lång sikt och säker- ställa ett hållbart nyttjande av naturresurser, behöver använd- ningen av jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve framtagen med fossila energikällor minska och en större andel använt fos- for och kväve återföras till jordbrukets livsmedelsproduktion.
I avsnittet ovan redogör Miljömålsberedningen för att införseln och användningen av fosfor och kväve är betydligt större än den mängd näringsämnen som förs ut från Sverige. Så ser det ut även för hela Östersjöns avrinningsområde. Införseln av fosfor till Sverige genom mineralgödsel, djurfoder och livsmedel eller tillsatser till livsmedels- industrin är ungefär tre gånger så stor som utförseln.
En förutsättning för att behovet av ny jungfrulig fosfor eller nyproducerat kväve med fossila energikällor ska kunna minska, är att öka både återvinning av fosfor och kväve och återföringen av återvunna näringsämnen till livsmedelsproduktionen. Miljömåls- beredningen bedömer därför att förslag till styrmedel och åtgärder för att minska behovet av användning av jungfrulig fosfor och ny- producerat kväve samt att öka återföringen av näringsämnen be- höver hanteras samlat. Beredningen bedömer att effektiviteten av dessa förslag till stor del är beroende av att förslagen som riktar sig till de enskilda lantbruksföretagen i avsnitt nedan också genomförs.
Det kan argumenteras för att omfattningen av införseln och återföringen av näringsämnen inte har någon betydelse för över- gödningen så länge fosfor och kväve inte i någon större utsträckning tillåts laka ur till vatten och luft och därigenom bidra till över- gödning. Miljömålsberedningen bedömer dock att ett sådant synsätt enbart löser symptomen på problemet och inte grundorsaken. Så länge införseln av fosfor och kväve till Sverige och Östersjöområdet väsentligt överstiger utförsel så uppstår ett kvittblivningsproblem. Detta kan lösas genom att näringsämnen binds kemiskt och läggs på deponi eller används som fyllnadsmassor i t.ex. gruvor där urlak- ningen förväntas vara minimal. Miljömålsberedningen bedömer dock att så länge det finns ett kvittblivningsproblem och fosfor och kväve inte hanteras som ekonomiskt värdefulla resurser, så kommer till-
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
förseln av fosfor och kväve till mark och vatten på lång sikt att över- stiga de miljömässigt tillåtna mängderna (se även avsnitt ovan om cirkulär ekonomi).
Miljömålsberedningens förslag om minskad införsel och ökad återföring av fosfor och kväve stärker – på lång sikt – både den miljö- mässiga och ekonomiska hållbarheten i den svenska livsmedelspro- duktionen, i linje med bl.a. livsmedelsstrategin, och bidrar till tek- nikutveckling och företagande.
Den svenska livsmedelsproduktionen är för närvarande beroende av importerad mineralgödsel. Det innebär att sårbarheten vid ett eventuellt stopp av importen är mycket hög. Globalt bedöms de ekonomiska fosforreserverna räcka i 266 år, medan kväve som i dag till mestadels produceras med naturgas, har en ekonomisk reserv på enbart 53 år. Kväve är dyrt och energislukande att producera. Även om reserverna bedöms som ganska goda så finns risk för handels- hinder eller produktionsstopp, både kortsiktiga och långsiktiga. Sår- barheten för växtnäringsförsörjningen bedöms av SLU som bety- dande för kväve där en skördeminskning med 30–60 procent kan uppstå första året efter utebliven gödsling. Sårbarheten för fosfor är lägre eftersom marken har större fosfordepåer och eftersom det finns möjligheter att utvinna fosfor nationellt ur gruvavfall.219
Miljömålsberedningen har fokuserat på användningen av mineral- gödsel då den huvudsakligen knyter an till frågor om återföring av fosfor och kväve inom den inhemska livsmedelsproduktionen. Im- porten av både djurfoder och livsmedel är betydande källor till till- förseln av fosfor och kväve, men frågorna är mycket komplexa och behöver hanteras tillsammans med frågor om en ökad självförsörj- ningsgrad i enlighet med livsmedelsstrategin.
Miljömålsberedningen bedömer att det för att driva på utveck- lingen behövs ett etappmål för återföring av fosfor och kväve. För- slag till styrmedel för att bidra till ökad grad av återföring av fosfor finns i betänkandena Hållbar slamhantering (SOU 2020:3) och Mer biogas! För ett hållbart Sverige (SOU 2019:63). Även Miljömålsbered- ningen lämnar här flera förslag.
219Jönsson, H. 2019, Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp, Institutionen för energi och teknik, SLU, Rapport 105.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Etappmål om ökad återföring av växtnäringsämnen till livsmedelsproduktionen
Förslag:
–att regeringen beslutar om ett etappmål om ökad återföring av fosfor och kväve till livsmedelsproduktionen.
Målet innebär att till 2030 ska den ökade resurshushållningen och återföringen av använt fosfor och kväve till livsmedelsproduk- tionen vara att:
–Stallgödseln tas tillvara på jordbruksmark så att tillförseln av växtnäringsämnen balanserar bortförsel,
–kväveavgången från stallgödsel genom ammoniak ska redu- ceras med minst 20 procent,
–minst 50 procent av fosfor och 15 procent av kväve från av- lopp återförs,
–minst 80 procent av matavfall från hushåll, storkök, butiker och restauranger, samt rester från livsmedelsindustrin, sor- teras ut så att fosfor och kväve tillvaratas.
–att regeringen ser över och om det behövs, justerar målni- våerna senast 2025.
Miljömålsberedningen bedömer att etappmålet bidrar till att nå fler miljökvalitetsmål, i synnerhet Ingen övergödning men även Hav i balans samt levande kust och skärgård och Levande sjöar och vatten- drag. Etappmålet är relevant för flera strecksatser i Generationsmålet, främst de delar som berör ekosystem, resurseffektiva kretslopp och god hushållning med naturresurser. Etappmålet bidrar även till att nå de näringspolitiska målen, framför allt det övergripande målet i regeringens livsmedelsstrategi. Slutligen bidrar etappmålet till att stärka genomförandet av Agenda 2030, särskilt delmål 14.1 Minska föroreningarna i havet och delmål 6.3 Förbättra vattenkvalitet och av- loppsrening samt öka återanvändning, men även delmål 2.4 Hållbar livsmedelsproduktion och motståndskraftiga jordbruksmetoder.
Jordbruksverket föreslås få det övergripande ansvaret för upp- följning, utvärdering och redovisning av etappmålet.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Återföring av växtnäringsämnen är komplexa frågor som berör ett stort antal privata aktörer och offentliga verksamheter och som kräver en politisk helhetssyn över flera olika politikområden som miljö- och klimatpolitiken, jordbrukspolitiken och energipolitiken. Återvinning av växttillgängligt kväve och fosfor kan även bidra till att minska växtodlingens sårbarhet. Återvinning av växttillgängligt kväve är särskilt viktigt ur klimat- och sårbarhetssynpunkt.220
Att det finns ett behov av ett etappmål har framförts av både Utredningen för hållbar slamhantering och Utredningen för stärkt lokalt åtgärdsarbete för övergödning. Miljömålsberedningen anser att förslaget till etappmål väl inkluderar Utredningen för hållbar slam- hanterings förslag om att målangivelser för växtnäringsämnen skulle kunna anges som etappmål inom miljömålssystemets ram. Förslaget är även i linje med Biogasmarkandsutredningens bedömning att det behövs mål för användning av biogödsel från biogasproduktion.221 Miljömålsberedningen anser även att etappmålet indirekt inkluderar förslaget om etappmål från Utredningen för stärkt lokalt åtgärds- arbete om att minska andelen mineralgödsel av den totala gödsel- användningen till 2030. Detta eftersom ökad återföring av närings- ämnen bör minska behovet av importerat mineralgödsel.
Miljömålsberedningen uppfattar ett det finns en samsyn bland jordbrukets och VA-sektorns aktörer om att det behövs ett etapp- mål för återföring av både fosfor och kväve. Ett nytt etappmål lyfts fram som viktigt för att driva på innovationer och teknikomställning.
Några aktörer, bl.a. Naturvårdsverket, lyfter fram att ökade åter- föringskrav kan bidra till svårigheter att nå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö. Slam, men även insamlat matavfall, kan innehålla höga halter av farliga ämnen som kadmium eller tungmetaller. Miljömåls- beredningen anser att frågan om farliga ämnen i slam har utretts in- gående av Utredningen om hållbar slamhantering och lagts till grund för utredningens övervägande och förslag som Miljömålsberedningen har jobbat vidare utifrån. Miljömålsberedningen trycker på att det är viktigt att det slam eller matavfall som återförs inte medför expo- nering av farliga ämnen som riskerar att vara skadliga för människor eller miljön. Teknikutveckling för återvinning av näringsämnen ur slam som komplement till återföring av slam behöver därför priori-
220Jönsson, H. 2019, Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp, Institutionen för energi och teknik, SLU, Rapport 105.
221SOU 2019:63, Mer biogas! För ett hållbart Sverige, Betänkande av Biogasmarknadsutred- ningen.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
teras även fortsättningsvis. Det är viktigt att Utredningen om hållbar slamhanterings förslag om att Naturvårdsverket ska uppdatera gräns- värden för farliga ämnen i slam genomförs.
Miljömålsberedningens förslag till etappmål är en fortsättning av etappmålet om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan som löper ut 2020 som anger att minst 50 procent av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger sorteras ut och behandlas bio- logiskt så att växtnäring tas tillvara. Miljömålsberedningens förslag till etappmål kompletterar även regeringens beslut om nytt etappmål om förebyggande av avfall, som bl.a. föreslår målnivåer för matsvinn men som inte hanterar återcirkulering av näringsämnen.222
Miljömålsberedningen bedömer att det är realistiskt att nå de före- slagna målnivåerna för de olika fraktionerna av återvinningsbart sub- strat till 2030. Uppföljningen och utvärderingen av målet kan i huvudsak göras med hjälp av befintlig statistik.
Stallgödsel
Etappmålet inkluderar all stallgödsel,223 även stallgödsel från hästar utanför jordbruksföretag. I princip återförs i dag all stallgödsel från jordbruksföretag till jordbruksmark antingen direkt, rötat i en gårds- anläggning eller som biogödsel från en biogasanläggning. Utmaningen är att öka effektiviteten i nyttjandet av växtnäringsämnena genom rätt gödselgivor, transport till områden med brist på stallgödsel eller genom vidare utveckling av teknik för efterbehandling av biogödsel som ökar andelen växttillgängliga näringsämnen och gör biogödsel mer attraktivt som ersättning för mineralgödsel.
Miljömålsberedningen bedömer att all fosfor i stallgödsel bör kunna återföras. För kväve avgår alltid en omfattande andel ammo- niak till luft, varför inte en hundraprocentig återföring är möjlig. En utmaning är därför att minska avgången av ammoniak och därmed öka kvävehalten i stallgödseln. Ammoniakutsläppen i sig bidrar även
222www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/06/nya-nationella-mal-paskyndar- omstallningen-till-en-cirkular-ekonomi/, 2020-11-20.
223Stallgödsel är enligt Jordbruksverkets definition ett samlingsbegrepp för husdjurens träck eller urin med eventuell inblandning av foderrester, strömedel eller annan vätska såsom spill- vatten, disk- och tvättvatten, pressaft från ensilage eller eventuell nederbörd uppsamlad på gödselplatta, rastgård och i behållare. Begreppet omfattar även de ingående delarna i behandlad form.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
till övergödning genom nedfall från luft på mark och vatten. Miljö- målsberedningen anser därför att ett etappmål om kväveåterföring från stallgödsel bör fokusera på ammoniak.
Jordbrukets gödselhantering står enligt Naturvårdsverket för
87 procent av ammoniakutsläppen.224 Luftvårdsprogrammet, som be- slutades av regeringen 2019, omfattar åtgärder för att minska ut- släppen av ammoniak för att uppfylla svenska åtaganden under EU:s takdirektiv.225 Ett av luftvårdsprogrammets åtgärdsområden är ammo- niak inom jordbruket. Takdirektivets målår 2030 innebär för Sverige att utsläppen under perioden 2005–2030 ska minska med 17 procent för ammoniak vilket motsvarar 17 000 ton.226 Miljömålsberedningen anser att etappmålet bör vara något mer ambitiöst än kravet i tak- direktivet om 17 procent och föreslår en 20 procents reduktion inom jordbruket. Nivån bör dock utvärderas i den översyn av målnivåerna som beredningen föreslår att regeringen gör 2025.
Samtliga åtgärder för att minska utsläppen av ammoniak handlar om gödselhantering inom jordbruket som är den enskilt domine- rande källan. Jordbruksverket fick 2019 i uppdrag av regeringen att i en särskild informationsinsats, uppmärksamma möjligheten att söka ersättning i landsbygdsprogrammet för åtgärder som minskar ut- släppen av ammoniak.
Det är lite oklart hur stor andel av gödseln från hästar som inte inkluderas i gruppen jordbruksföretag, som tas om hand och åter- förs. Enligt Jordbruksverkets enkätundersökning från 2016 så spri- der cirka 60 procent av hästhållarna stallgödseln på egen mark.227 Enligt enkätsvaren lämnar ridskolor, travtränare m.fl. merparten av stallgödseln till andra lantbrukare. Jordbruksverket har informerat Miljömålsberedningen om att det kan vara nödvändigt att se över regelverk om t.ex. kompostering och om animaliska biprodukter (ABP), som kan verka hindrande för att nå målet om återföring av stallgödsel, särskilt för hästgödsel. Enligt Jordbruksverket bränns ibland hästgödsel i stället för att återföras eftersom det är svårt att uppfylla reglerna för ABP. Enligt Miljömålsberedningen kan det
224Underlag till Sveriges rapportering av luftföroreningar till EU och FN:s luftvårdskon- vention (CLRTAP) 2019. Underlagen är framtagna av SMED.
225Regeringen 2019, Nationellt luftvårdsprogram, Regeringsbeslut I:9, M2019/00243/Kl.
226Naturvårdsverket 2020, Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål, Rapport 6919.
227Jordbruksverket 2018, Hälshållning i Sverige 2016, Rapport 2018:12.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
vara svårt att till 2030 återföra och ta till vara på all stallgödsel från hästar på jordbruksmark så att tillförseln av växtnäringsämnen balan- serar bortförsel.
Uppföljningen och utvärderingen av målnivåerna för återföring av stallgödsel följs upp av SCB genom statistik för Kväve- och fosforbalanser för jordbruksmark.228 Sveriges indikatorer för att följa upp delmål 2.4 Hållbar livsmedelsproduktion och motståndskraftiga jordbruksmetoder kommer enligt SCB med stor sannolikhet baseras på statistiken för kväve och fosforbalanser i jordbruket. För ammo- niak finns även löpande uppföljning och statistik inom Naturvårds- verkets luftsvårdsprogram. Statistiken tas fram av Svenska Miljö- EmmissionsData (SMED).229 Det kan finnas behov av att utveckla statistiska underlag för gödsel från hästar som inte är inom jord- bruksföretag.
Avlopp
Målnivån för återföring av fosfor från avlopp är densamma som lämnas i betänkandet Hållbar slamhantering. Förslaget ställer ett återvinningskrav på 60 procent av den fosfor som finns i avlopps- slammet för allmänna avloppsreningsanläggningar som överstiger 20 000 personekvivalenter. Detta motsvarar närmare 50 procent, eller cirka 2 700 ton, av den totala fosformängden som årligen av- sätts i landets produktion av avloppsslam vid kommunala renings- anläggningar. Enligt några remissyttranden över Slamutredningen är dock återvinningskravet för lågt. Utredningen om hållbar slamhan- tering hade dock inte i uppdrag att lämna förslag på kväveåtervinning.
Förslaget om 15 procents kväveåterföring är baserat på att det i slam som sprids på jordbruksmark i dag återstår som mest 20 pro- cent av kvävet från det ingående avloppet. Om hälften av landets totala slamproduktion skulle spridas skulle återföringen motsvara tio procent.230 Expertgruppen för hållbar och cirkulär VA inom Delegationen för cirkulär ekonomi föreslår också ett etappmål om
228SCB 2018, Kväve- och fosforbalanser för jordbruksmark 2016, MI 40 SM 1801.
229Underlag till Sveriges rapportering av luftföroreningar till EU och FN:s luftvårdskon- vention (CLRTAP) 2019, Underlagen är framtagna av SMED.
230Svenskt Vatten, e-post 2020-09-21 och Håkan Jönsson, SLU, e-post 2020-09-22.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
15 procent kväveåterföring.231 Naturvårdsverket föreslog 2013 ett etappmål om tio procent kväveåterföring.232
I rejektvattnet (vatten som avvattnats från slam) finns det 15–
20 procent kvar av det kväve som kommer till reningsverken. Rejekt- vatten finns samlat på de cirka 140 större reningsverk som rötar slam. En stor andel av de större reningsverken planerar eller håller på att byggas om och utökas varför det finns goda chanser att relativt snart få återvinning av rejektvattenkväve på flera större verk.
Det finns också processer på försöksstadiet för återvinning av kväve från ingående avloppsvatten med potential att utvinna cirka 75 procent av inkommande kväve.233 Miljömålsberedningen bedö- mer att med potentialen i den pågående teknikutvecklingen bör mål- nivån kunna bestämmas till minst 15 procent för att driva på sam- hällsomställningen. Målnivån bör ses över senast 2025 och kan då eventuellt bestämmas vara ännu högre.
Uppföljningen och utvärderingen av målet om återföring av när- ingsämnen från avlopp kan till stor del göras med hjälp av Natur- vårdsverkets statistik om Utsläpp till vatten och slamproduktion.234
Matavfall
Kraven på utsortering av matavfall235 från hushåll, storkök, butiker och restauranger så att näringsämnen återvinns baseras på att 2018 sorterades 38 procent av sådant livsmedelsavfall genom biologisk behandling så att näringsämnen kunde tas tillvara.236 Naturvårds- verket bedömde i den årliga uppföljningen av etappmålet 2020 att resultatet i förhållande till målet har en positiv utveckling, men att målet är svårt att nå inom utsatt tid. År 2018 erbjöd 82 procent av kommunerna system för separat insamling av matavfall. Vid be- handling av matavfall genom rötning på avloppsreningsverk kunde
231Delegationen för Cirkulär ekonomi, Expertgruppen Hållbar och cirkulär VA, delrapport 2020-09-30.
232Naturvårdsverket 2013, Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580.
233https://ekobalans.se/ekobalans-forst-i-varlden-med-kommersiell-kvaveatervinning-till- fast-produkt/, 2020-09-22.
234Naturvårdsverket och SCB, Utsläpp till vatten och slamproduktion 2018 Kommunala avlopps reningsverk, massa - och pappersindustri samt viss övrig industri, MI 22 SM 2001.
235Biologiskt nedbrytbart avfall som består av livsmedel eller som uppstår i samband med hantering av livsmedel, Avfallsförordning (2011:927).
236Naturvårdsverket 2020, Etappmål för förebyggande av avfall, Minskat matsvinn och ökad återanvändning av förpackningar, dnr NV-05517-19.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
72 procent av slammet återföras så att näringsämnen togs tillvara. För biogödsel från samrötningsanläggningar var andelen 100 pro- cent. Av det matavfall som komposterades kunde 92 procent till- godoräknas vid uppföljning av målet.
Från 2024 är det obligatoriskt för kommunerna att tillhandahålla system för insamling av matavfall från hushåll.237 Enligt Naturvårds- verkets årliga uppföljning kommer det ta tid innan kommunerna har ett fullt utbyggt system för källsorterat livsmedelsavfall och bio- logisk hantering av avfallet. Beredningen bedömer dock att det är rimligt att minst 80 procent av matavfallet från hushållen samt motsvarande mängd från livsmedelsindustrin kan tas om hand på ett sådant sätt att växtnäringen kan återföras senast 2030. Detta med hänsyn till högre ställda krav i avfallsförordningen samt att det sedan 2005 gäller deponeringsförbud för organiskt avfall.238
Miljömålsberedningen föreslår även att det nya etappmålet ska inkludera krav på utsortering och återföring av näringsämnen från livsmedelsindustrin (t.ex. slakterier, beredning etc.). Detta är en utökning av det befintliga etappmålet som kan medföra behov av ut- veckling av uppföljning och statistik.
Uppföljningen och utvärderingen av målet om återföring av när- ingsämnen i matavfall kan göras med hjälp av befintlig statistik från Naturvårdsverket.239
Översyn av målnivåerna 2025
Miljömålsberedningen föreslår att regeringen senast 2025 ser över om målnivåerna behöver revideras. Skälet är att det är svårt att i nuläget bedöma i vilken omfattning ny teknik kan komma att bidra till återföring av näringsämnen, särskilt för avlopp och matavfall. En översyn bedöms särskilt nödvändig för målnivån för återföring av kväve från avlopp, där det har varit svårt för Miljömålsberedningen att kunna bedöma potentialen i pågående forskning och teknikut- veckling och förutsättningarna för investering i ny teknik inom VA- sektorn.
23715 a § avfallsförordningen (2011:927), regeringsbeslut om att flytta fram kravet på insam- ling av matavfall till 31 december 2023.
238Förordningen (2001:512) om deponering av avfall.
239Naturvårdsverket 2020, Matavfall i Sverige-Uppkomst och behandling 2018, Framtagen av SMED.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Styrmedel och åtgärder som behövs för att nå målet följer av be- redningens övriga förslag och överväganden för att öka återföringen av fosfor och kväve till livsmedelsproduktion.
Innovation och teknikutveckling nödvändig för effektiv återföring av näringsämnen till livsmedelsproduktion
Förslag:
–att regeringen ger Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Energi- myndigheten, Tillväxtverket, Vinnova och Formas ett gemen- samt uppdrag att ta fram förslag på hur stallgödsel, avlopps- vatten och -slam samt matavfall kan utvecklas till en högvärdig resurs, bl.a. i form av biogödsel eller återföring av närings- ämnen till mineralgödsel, för att bidra till att nå etappmålet om återföring av näringsämnen.
Uppdraget ska genomföras i nära samverkan med relevanta forsk- ningsinstitutioner (som t.ex. SLU, RISE och IVL), företag, jord- brukets organisationer, VA-kollektivet, och biogasproducenter.
I uppdraget ingår att bedöma behovet av ett särskilt teknik- och innovationsprogram inom området och behov av finansiella resurser för ett program.
Miljömålsberedningen bedömer att en kombination av åtgärder kom- mer att behövas under lång tid framöver för att säkerställa en effektiv återföring av växtnäringsämnen och därmed nå det föreslagna etapp- målet om återföring av växtnäringsämnen. Beredningen menar att även avloppsvatten och rötslam samt matavfall bör ses som en resurs, inte enbart som substrat för biogasproduktion, men även som källa till återföring och produktion av högvärdigt gödselmedel som kan minska behovet av jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve i mineral- gödsel.
Både Biogasmarknadsutredningen och Utredningen om hållbar slamhantering har inom olika områden utrett vissa förutsättningar för att öka återföringen av växtnäringsämnen, men ingen av dessa ut- redningar har fört resonemang om en helhetssyn.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Det pågår även olika aktiviteter för att öka effektiviteten i återför- ingen av växtnäringsämnen i stallgödsel, men även här anser Miljö- målsberedningen att arbetet inte är tillräckligt samlat och integrerat i övriga processer. Till exempel vad gäller hantering av rötslam från avloppsrening eller biogasproduktion.
Miljömålsberedningen bedömer att det finns ett stort utrymme för innovation och teknikutveckling inom området. Svenska företag som Miljömålsberedningen varit i kontakt med, anser att de ligger i framkant globalt med att ta fram teknik för att utvinna både fosfor och kväve från avloppsvatten och slam och utvinna näringsämnen som kan återföras och ersätta jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve i mineralgödsel.240 Teknikutvecklingen bidrar även till klimat- omställning, inte minst inom biogasområdet, men även då ny teknik kan minska energiåtgången i reningsverken, inte minst för kväve- rening. Miljömålsberedningen menar att innovation och teknikut- veckling inom området kan ha en stor exportpotential, särskilt inom EU där flera länder har eller håller på att utforma lagkrav på åter- föring av näringsämnen.
Beredningen föreslår därför att regeringen ger Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Tillväxtverket, Vinnova och Formas ett gemensamt uppdrag att ta fram förslag på hur stallgödsel, avloppsvatten och -slam inklusive från hästar, avloppsslam/rötslam och samt matavfall kan utvecklas till en högvärdig resurs, bl.a. i form av biogödsel eller återföring av näringsämnen till mineralgödsel.
I uppdraget ingår att bedöma behovet av ett särskilt teknik- och innovationsprogram inom området och behov av finansiella resurser för ett program.
Uppdraget behöver genomföras i nära samverkan med relevanta forskningsinstitutioner som t.ex. SLU, RISE och IVL som har kompetens inom gödselhantering, avloppsrening, och växtnärings- återföring. Delegationen för cirkulär ekonomi har en expertgrupp för hållbart och cirkulärt vatten och avlopp som kan vara aktuell att involvera i uppdraget. Det är av stor vikt att avnämarna, lantbruket som ska ta emot och använda växtnäringen, är aktivt inkluderade så att de lösningar som föreslås är praktiskt genomförbara och kan få ett brett genomslag hos jordbruksföretagen. Även företag som arbetar aktivt med innovation och teknikutveckling inom området behöver inkluderas samt självklart VA-kollektivet och biogasproducenter.
240Kommunikation med Ragn-Sells och Yara.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Uppdragets syfte är att med utgångspunkt i de underlag och erfarenheter som olika relevanta utredningar, i synnerhet Hållbar slamhantering (SOU 2020:03) och Mer biogas! För ett hållbart Sverige (SOU 2019:63), tillsammans med pågående forskning och teknikut- veckling inom området, ta fram förslag till hur stallgödsel, avlopps- slam/rötslam och matavfall kan utvecklas till en attraktiv gödsel- produkt som kan ersätta mineralgödsel. Flera aktörer, som t.ex. Svenskt Vatten och LRF, pekar på att det skulle behövas motsva- rande analys av möjligheterna till återföring av kväve från slam som den som tagits fram för fosfor i utredningen om hållbar slamhan- tering.
I uppdraget bör även ingå att göra en särskild analys av behovet av ett teknik- och innovationsprogram riktat mot att öka återför- ingen av växtnäringsämnen. I det fall ett sådant program anses främja möjligheterna att nå etappmålet och bidra till att främja svenska teknikföretag, så bör uppdraget även föreslå en utformning av ett program och bedöma behov av finansiella resurser.
Flera aktörer, inte minst från forskningsinstitutet inom jord- bruksforskning, har pekat på betydelsen av teknikneutralitet i forsk- nings- och utvecklingsprogram, samt att det behövs en medveten strategi för att säkerställa att ny teknik sprids inom hela jordbruks- sektorn, även bland de små jordbruksföretagen, t.ex. genom maskin- parker.
I uppdraget ska det även ingå att genomföra samhällsekonomiska konsekvensanalyser och en bred analys av de samlade miljöeffek- terna på t.ex. utsläpp av klimatgaser, farliga ämnen m.m.
Andra förslag som har diskuterats
Miljömålsberedningen har övervägt olika förslag för att bidra till en effektivare återföring av växtnäringsämnen. Beredningen bedömer dock att förslag som inte tar hänsyn till helheten kan riskera en sub- optimering och både miljömässiga och ekonomiska negativa kon- sekvenser på sikt.
Områden där Miljömålsberedningen har övervägt möjligheten att ta fram förslag men landat i att dessa lämpligen omhändertas inom det föreslagna regeringsuppdraget ovan är bl.a. transportstöd för stallgödsel till områden med större andel växtodling. Transportstöd
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
har analyserats i flera rapporter, bl.a. från AgriFood och IVL.241 Beredningen erfar att i nuläget bedöms inte transportstöd vara en effektiv åtgärd. Det kan dock bli aktuellt om stallgödsel får ett högre värde.
En annan fråga som diskuterats är styrmedel för att minska trans- aktionskostnaderna genom att förenkla handel med stallgödsel. Från och med juli 2022 gäller en ny EU-förordning om gödselprodukter som även omfattar gödselprodukter som tillverkas från återvunnet och organiska material. Beredningen bedömer att effekterna av för- ordningsändringen behöver analyseras innan ytterligare förslag läggs fram.
Beredningen har uppmärksammats på att det även behövs styr- medel för att hantera den regionala fördelningen av djur och växt- odling som även inkluderar omfördelning av djur i landskapet. Be- redningen har gjort bedömningen att det föreslagna uppdraget kom- mer att avhjälpa situationen med regional obalans av stallgödsel.
Bättre flöde och nyttjande av djurfoder
Foderimporten är en betydande källa till läckage av fosfor och kväve. Miljömålsberedningen har uppmärksammats på att det därför be- hövs åtgärder för att öka den inhemska produktionen av djurfoder. Frågan är dock komplex då en ökad produktiv areal också kan leda till ökat läckage av fosfor och kväve. Miljömålsberedningen lämnar därför inte några förslag om ökad foderproduktion, men ser en potential för teknikutveckling som både kan öka produktionen av proteinfoder samtidigt som värdet av gräsmarker, t.ex. i vallodling eller skyddzoner mot vattendrag kan öka.
Ett sådant exempel är EU-projektet Green Valleys som syftar till att utveckla högkvalitativt proteinfoder från gräsmarker genom bio- raffinering och visa på hur cirkulär grön bioekonomi kan utnyttja lantbrukets potential (se avsnitt ovan). Projektet har utvecklats snabbt i Danmark där den första kommersiella gårdsanläggningen startades i augusti 2020. I Sverige finns enbart en mindre testanlägg- ning. LRF bedömer att motsvarande utveckling som i Danmark bör
241AgriFood 2018, Stallgödsel i en cirkulär ekonomi, Fokus 2018:1, och IVL 2019, Åtgärder och väg framåt för att minska kväve- och fosforanvändningen i samhället. Nr U 6077.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
vara möjlig i Sverige, men att organiseringen av den svenska lant- bruksnäringen inte medger ett lika högt innovationstempo som i Danmark.242
Skatt på jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve
Mineralgödsel innehåller i dag i princip enbart jungfrulig fosfor och kväve producerat med fossil energi. För att minska miljöbelast- ningen på havsmiljön och bidra till cirkulära kretslopp för närings- ämnen, har Miljömålsberedningen övervägt en skatt på jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve i mineralgödsel. Med jungfrulig fos- for menas mineralfosfor bruten i gruvor eller dagbrott. Med nypro- ducerat kväve menas kväve till mineralgödsel producerat med fossil energi, främst naturgas. Skatten skulle kunna öka över tid fram till och med 2030 då tillgång på gödsel med återvunnen fosfor och kväve kan finnas på marknaden som ett fullgott alternativ till dagens mine- ralgödsel. Skatten skulle på lång sikt kunna upphöra när merparten av gödselmedlet produceras med återvunnen fosfor och kväve.
Miljömålsberedningen övervägde om en skatt kunde vara ett effektivt styrmedel för att bidra till en cirkulär ekonomi genom ökad återföring av näringsämnen från stallgödsel, slam och matavfall och samtidigt minska belastningen av fosfor och kväve på havsmiljön. Miljömålsberedningen övervägde även om skatten skulle kunna bidra till att nå det föreslagna etappmålet om återföring av fosfor och kväve till livsmedelsproduktion.
Enligt regeringens riktlinjer243 ska skattepolitiken bl.a. bidra till att styra mot mål som minskad miljöbelastning. Skatteregler ska bidra till att negativa effekter på miljön återspeglas i prisbilden för olika varor och på så sätt styr konsumtion och resursanvändning i en mer hållbar riktning.
Att införa en skatt på jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve i mineralgödsel skulle inte strida mot EU-lagstiftning så länge den utformas på rätt sätt. Mineralgödsel är en handelsvara som omfattas av den fria rörligheten för varor inom EU. Men mineralgödsel som produkt omfattas inte av punktskattedirektivet och därför får med-
242Markus Hoffman, LRF, Gräsprotein har redan testats med framgång, Lantbrukets affärer nr 7, 2020.
243Prop. 2014/15:100, s. 104, Regeringens riktlinjer för skattepolitiken, rubrik Miljömässigt och socialt hållbart samhälle.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
lemsstaterna beskatta varan så länge det genomförs inom det EU- rättsliga ramverket. En svensk skatt på mineralgödsel måste utfor- mas så att den
–är icke-diskriminerande,
–inte inverkar på den fria rörligheten för varor inom unionen (kvantitativa import- och exportrestriktioner) och
–inte utgör en förtäckt begränsning av handeln mellan medlems- staterna.
Sverige hade en skatt på kväve i mineralgödsel 1995–2009. Skatten avskaffades eftersom riksdagen ansåg att den hade haft liten på- verkan på användningen. Ett annat motiv var att öka det svenska jordbrukets konkurrenskraft. Efter att skatten avskaffades ökade inte användningen av mineralgödsel omedelbart. De senaste fem åren har dock användningen ökat enligt de underlagsrapporter som Miljömålsberedningen tagit del av. En skatt på mineralgödsel som ett sätt att minska användningen har diskuterats vid upprepade till- fällen efter avskaffandet 2009.
Det finns argument både för och emot att åter beskatta mineral- gödsel. Ett skäl som åberopats till stöd för att beskatta mineralgödsel är att en sådan skatt går hand i hand med principen att förorenaren ska betala. Ett annat skäl för en skatt är att bidra till omställning till en cirkulär ekonomi genom ökad återföring av näringsämnen från stallgödsel, avlopp och matavfall samt att en bättre resurshushållning bidrar till att minska belastning av fosfor och kväve på havsmiljön. Berörda aktörer har framhållit att återföring av näringsämnen bör främjas, men att ett hinder är kostnadsbilden eftersom dagens mineralgödsel är betydligt billigare än återvunna alternativ. Ytter- ligare ett skäl för en skatt är att den kan bidra till hushållning med befintliga resurser eftersom fosfor är en ändlig resurs och kväve produceras med fossil energi. En ökad återföring av växtnärings- ämnen kan på sikt även minska sårbarheten i jordbruket genom en större inhemsk produktion av gödsel. Beräkningar från bl.a. Kon- junkturinstitutet visar att en skatt på mineralgödsel, på rätt nivå, kan vara ett bra medel för att minska övergödningen i Östersjön.
Skäl som åberopas emot en skatt på mineralgödsel är att det saknas stöd för att en skatt är ett effektivt styrmedel för att minska övergödningen. Dessutom framförs ofta att svenska lantbrukares
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
konkurrenskraft skulle försvagas genom en ökad kostnad. I nuläget är det också svårt för marknaden att tillhandahålla återvunnen fosfor och kväve i den omfattning som efterfrågas.
Miljömålsberedningen har, efter dessa överväganden av för- och nackdelar med en skatt på jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve, inte enats om att lämna något sådant förslag.
Verka för krav på inblandning av återförda växtnäringsämnen
imineralgödsel
Förslag:
–att regeringen inom EU verkar för att det i EU införs en kvot- plikt på inblandning av en minsta mängd återvunnen fosfor och kväve i mineralgödsel.
Det övergripande problemet för att få en attraktiv återvunnen pro- dukt med fosfor och kväve från avlopp och slam är den höga kost- naden. Med dagens teknik och marknad är det, och kommer sanno- likt vara under längre tid, dyrare att utvinna fosfor och kväve ur avlopp/slam än att köpa ny mineralgödsel med jungfrulig fosfor och nyproducerat kväve.
Aktörer som Miljömålsberedningen varit i kontakt med har före- slagit att Sverige inom EU ska verka för en kvotplikt på inblandning av återvunnen fosfor och kväve. Detta kan jämföras med etano- linblandning om fem procent i bensin. Expertgruppen för hållbar och cirkulär VA inom Delegationen för cirkulär ekonomi föreslår också att regeringen bör utreda styrmedel för ökad återanvändning på åkermark som innefattar certifiering av återvunnen näring eller införande av en kvotplikt för återvunnen fosfor och kväve i mineral- gödsel.244
Miljömålsberedningen anser att styrmedel på EU-nivå för att öka återföringen kan vara relevant och möjligt då flera länder har eller ser på möjligheten att lagstifta om återvinning av fosfor och kväve. Tyskland är ett exempel där det har införts lagkrav på återvinning av
244Delegationen för Cirkulär ekonomi, Expertgruppen Hållbar och cirkulär VA, delrapport 2020-09-30.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
näringsämnena och där det finns behov av styrmedel även för att underlätta återföringen tillbaka till livsmedelsproduktionen.245
14.18.4Minimera tillförsel av fosfor och kväve till mark och vatten
De källor som framför allt bidrar till övergödningen är jordbruk, enskilda avlopp och kommunala avloppsreningsverk, tätorter via dagvatten, industrier och skogsbruk. Nedfall av kväve från atmo- sfären är ytterligare en källa. Miljömålsberedningen vill poängtera att även om det är viktigt med en helhetssyn i hanteringen av fosfor och kväve, så måste åtgärder för att minimera tillförseln av fosfor och kväve till mark och vatten och ytterligare förstärkning av åtgärds- arbetet, prioriteras.
En ändamålsenlig åtgärdsplanering på relevant skala är avgörande
Miljömålsberedningens bedömningar och förslag om åtgärdspro- gram och åtgärdsplaner redovisas i kapitlet om Åtgärdsprogram och åtgärder. Sammanfattningsvis kan sägas att Miljömålsberedningen bedömer att det – i varje enskilt fall – behövs en konkret och ända- målsenlig åtgärdsplanering på relevant geografisk skala. Detta är helt avgörande för att kunna jobba från källa till hav i övergödnings- arbetet. De största påverkanskällorna för övergödning finns på land i form av jordbruk, avloppsreningsverk, industrier och skogsbruk. En förutsättning för att kunna minska övergödningen till kust och hav är alltså åtgärdsarbete på land.
Kritik har huvudsakligen riktats mot att de befintliga åtgärds- programmen inom både vatten- och havsmiljöförvaltningen i stort innehåller administrativa åtgärder och inte är drivande för genom- förande av det praktiska åtgärdsarbetet.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit att kom- munerna ska ta fram lokala åtgärdsplaner för övergödningsrelaterade insatser inom de avrinningsområden som respektive kommun tillhör. Planerna ska komplettera och konkretisera vattenförvaltningens åt-
245Federal Ministry for the Environment, Natura Conservation and Nuclear Safety, New Sewage Sludge Ordinance in force, www.bmu.de/en/law/sewage-sludge-ordinance/, 2020-11-02.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
gärdsprogram. Vattenförvaltningsutredningen (SOU 2019:66) läm- nade flera förslag för att stärka åtgärdsplaneringen och genomförandet av åtgärdsarbetet inom vattenförvaltningen. Vattenförvaltningsutred- ningen föreslog bl.a. att länsstyrelser, kommuner och berörda myn- digheter gemensamt ska genomföra en konkret åtgärdsplanering på avrinningsområdesnivå och gemensamt ta fram en operativ plan.
En annan viktig fråga som flera aktörer uppmärksammat Miljö- målsberedningen på är att det behövs uppföljning av effekterna av olika åtgärder. Bättre kunskap om åtgärdernas effekt under olika förhållanden (exempelvis beroende på jordart, lutning, mederbörd etc.) bedöms vara väsentligt för att kunna göra en ändamålsenlig åt- gärdsplanering.
Åtgärdsbehovet är fortfarande omfattande
Vattenmyndigheterna har i arbetet med att ta fram förslag till åt- gärdsprogram för tredje cykeln 2021–2027, uppskattat åtgärdsbe- hovet för att nå miljökvalitetsnormerna enligt vattenförvaltnings- förordningen samt reduktionsbetingen i enlighet med Helcoms aktionsplan för Östersjön.246 Uppdaterade beräkningar av ländernas utsläppsbeting tas fram i samband med översynen av Helcoms aktions- plan för Östersjön som ska beslutas 2021. Enligt förslaget så kom- mer utsläppsbetingen för Sverige att ligga på ungefär samma nivåer som tidigare. Belastningen från Sverige till Egentliga Östersjön behöver minska med 7571 ton kväve och 407 ton fosfor.247 I det fall Sverige kan få tillgodoräkna sig att fosfortillförseln till Bottenhavet och Öresund är lägre än respektive belastningstak, reduceras utsläpps- betinget för fosfor till 200 ton för havet, men reduktionen behöver dock fortfarande ligga på cirka 400 ton för att nå miljökvalitets- normerna i sjöar, vattendrag och kustvatten.
Även om Miljömålsberedningen inte har kunnat göra en djupare analys av åtgärdsbehovet är det uppenbart att det finns ett betydande åtgärdsunderskott. Miljömålsberedningens bedömning görs till stor del med stöd i Vattenmyndigheteras sammanställning av genom- förda åtgärder och analys av åtgärdsbehov. Vid utgången av 2018
246Vattenmyndigheterna 2020, Metod för påverkanstypen Diffusa källor – Jordbruk, Förslag på åtgärder och miljökvalitetsnormer.
247Helcom Pressure 12-2020, Draft policy message on progress towards nutrient in out ceilings 2017.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
hade bara 20 procent av åtgärderna som ska genomföras till 2021 genomförts, i stället för som förväntat hälften. De genomförda åt- gärderna motsvarar enbart tre procent av det totala åtgärdsbeho- vet.248 Registreringen av de genomförda åtgärderna är dock begrän- sad enligt Vattenmyndigheterna eftersom det enbart är uppgifter om genomförda åtgärder inom landsbygdsprogrammet och i SMHI:s våtmarksdatabas som är koordinatsatta och kan sammanställas per vattenförekomst.
Bedömningen av åtgärdsbehovet utgår ifrån att åtgärderna genom- förs i övergödningskänsliga områden och placeras på gårdsnivå där de ger störst nytta. De åtgärder som har prioriterats av Vatten- myndigheterna när det gäller att minska läckaget av fosfor från jord- bruksmark uppgår till omkring 275 ton vilket täcker cirka 80 pro- cent av åtgärdsbehovet inom jordbruket. De prioriterade åtgärderna för kväveläckage uppgår till cirka 824 ton, vilket täcker cirka 50 pro- cent av åtgärdsbehovet.
Tabell 14.3 Storlek och effekt för prioriterade åtgärder för att minska fosforläckage från jordbruksmark under förvaltningscykel 2021–2027
Fosforåtgärder inland + kust
|
Åtgärdsstorlek hektar/meter |
Effekt (kilo fosfor) |
Anpassade skyddszoner |
5400 |
73 600 |
Konventionella skyddszoner |
3860 |
8150 |
|
|
|
Kalkfilterdiken |
28 000 |
6930 |
Strukturkalkning |
464 000 |
95 400 |
Tvåstegsdiken |
804 000 |
8200 |
Våtmark |
3880 |
82 900 |
Summa fosforåtgärder |
|
274 880 |
Källa: Vattenmyndigheterna 2020, Metod för påverkanstypen Diffusa källor – Jordbruk, Förslag på åtgärder och miljökvalitetsnormer.
248Vattenmyndigheterna 2019, Sammanställning av kommuners och myndigheters rapporter- ing av genomförda åtgärder 2018.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Tabell 14.4 Storlek och effekt för prioriterade åtgärder för att minska kväveläckage från jordbruksmark under förvaltningscykel 2021–2027
Kväveåtgärder kust
|
Åtgärdsstorlek hektar/meter |
Effekt (kilo kväve) |
Fånggrödor |
120 000 |
420 000 |
Vårbearbetning |
130 000 |
360 000 |
|
|
|
Tvåstegsdiken |
13 000 |
2200 |
Våtmark |
160 |
42 000 |
|
|
|
Summa kväveåtgärder |
|
824 200 |
|
|
|
Källa: Vattenmyndigheterna 2020.
Åtgärdsbehovet är enligt Vattenmyndigheternas bedömning fortsatt så omfattande att det även kan uppstå fysiska begränsningar för att genomföra samtliga åtgärder fram till 2027, så som tillgång till ut- rustning, material och projektörer, och att åtgärdsarbetet därför även kan behöva fortsätta i den fjärde förvaltningscykeln 2027–2033.
Anläggande av våtmarker
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete har föreslagit ett etappmål för våtmarker som innebär att arealen våtmarker ska öka till 2030 så att den motsvarar det behov som pekas ut inom vattenförvaltningen. För att underlätta uppfyllelsen av etappmålet föreslog utredningen även att ett generellt undantag från strandskyddet införs för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön. Utred- ningen föreslog även att reglerna om markavvattningsföretag behöver utredas så att förfarandet kopplat till omprövning och avveckling av markavvattningsföretag kan förenklas.
Miljömålsberedningen utvecklar resonemangen om restaurering av våtmarker och kustnära livsmiljöer i kapitlet Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen, men anser att förslagen nedan om åtgärdssamordning kommer att bidra till att öka takten i anläggandet av våtmarker.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
En långsiktig satsning på lokala åtgärdssamordnare
Förslag:
–att länsstyrelserna får en instruktionsenlig uppgift att stödja den regionala åtgärdssamordningen för lokala havs- och vatten- åtgärder.
Miljömålsberedningens förslag om ett nytt anslag i kapitlet om Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete – Statligt stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete, ger länsstyrelserna möjligheter att anställa eller betala ut bidrag för anställning av åtgärdssamordnare för att genomföra lokala havs- och vatten- vårdsåtgärder vid kommuner eller ideella sammanslutningar. An- slaget ska ha särskilt fokus på åtgärder för att minska övergöd- ning och effekter av övergödning, men ska även användas för andra lokala åtgärder som bidrar till att nå de vatten- och havs- anknutna miljökvalitetsmålen.
–att regeringen ser över och bedömer det fortsatta behovet av åtgärdssamordnare 2030.
Miljömålsberedningen uppfattar att det finns en samsyn hos natio- nella myndigheter, länsstyrelser, kommuner, lokala aktörer som t.ex. vattenråd och inom lantbruksnäringen, att en ordning med samord- nare för lokala åtgärder är viktig för att bidra till att minska åtgärds- underskottet. Åtgärdssamordnare jobbar nära verksamhetsutövare och andra aktörer och bidrar till delaktighet i åtgärdsarbetet i linje med en ekosystembaserad förvaltning.
Sedan 2018 har Havs- och vattenmyndigheten ett regeringsupp- drag som handlar om åtgärdssamordning och åtgärdssamordnare (LEVA-projektet) i 20 pilotområden för lokala övergödningsåtgär- der. Målet är att skapa ett nytt långsiktigt arbetssätt och att genom- föra fler åtgärder mot övergödning. Miljömålsberedningen uppfattar att åtgärdssamordnarna (s.k. LEVA-samordnare) gör ett mycket värdefullt arbete. Miljömålsberedningen anser att funktionen åtgärds- samordnare både behöver utökas till fler områden och säkerställas på längre sikt, åtminstone till 2030. Samtidigt behöver åtgärdsarbetet underlättas för att få en ökad effektivitet. Det behövs en nationell stödfunktion gemensamt på Havs- och vattenmyndigheten och
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Jordbruksverket (se nedan). Länsstyrelserna behöver också få ett instruktionsenligt ansvar för att samordna det lokala åtgärdsarbetet, bistå med kunskaps- och planeringsunderlag samt underlätta finan- sieringen av åtgärder. Även Utredningen om stärkt lokalt åtgärds- arbete konstaterade att en lokal samordningsfunktion kan stärka lokalt åtgärdsarbete mot övergödning. Utredningen föreslog att läns- styrelser och kommuner i områden med övergödningsproblem bör ha en samordningsfunktion mot övergödning.
Erfarenheterna av vad som har fungerat och inte är dock mycket olika och processerna med att få i gång det fysiska åtgärdsarbetet har kommit olika långt. I några områden är ett stort antal projekt på gång medan andra fortfarande befinner sig i ett skede av kunskaps- insamling, kartering och nätverksbyggande. Förutsättningarna har också varierat med hänsyn till samordnarnas bakgrund och i vilken utsträckning ett åtgärdsarbete redan var på gång i området eller inte. Miljömålsberedningen uppfattar att följande faktorer generellt upp- levs som viktiga för att funktionen som åtgärdssamordnare ska få bra effektivitet.
Bidra till att åtgärder genomförs där de ger mest nytta i nödvändig omfattning
Miljömålsberedningen bedömer att åtgärdssamordnare bör kunna vara ett funktionellt stöd för att få nödvändiga åtgärder på rätt plats i nödvändig omfattning i ett avrinningsområde.
Det är inte möjligt att i nuläget avgöra det faktiska resultatet av hur mycket mer övergödningsåtgärder som har producerats i pilot- områden med LEVA-samordnare jämfört med utanför dessa om- råden eftersom pilotprojektet enbart har pågått sedan 2018 och merparten av åtgärdssamordnarna anställdes 2019.
Regeringens finansiering av 20 åtgärdssamordnare genom reger- ingsuppdraget upphör vid utgången av 2020 men Havs- och vatten- myndigheten har förlängt finansieringen till och med 2021 mot bak- grund i de positiva signaler myndigheten har fått om projektet. Läns- styrelserna i Värmland, Västra Götaland, Halland, Södermanland, Västmanland och Skåne har även beviljat medel till cirka tio nya åt- gärdssamordnare. Länsstyrelserna lyfter fram att åtgärdssamordnare i länet medför att medel för åtgärder kan handläggas enklare och an- vändas med större precision.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
LRF har uppmärksammat Miljömålsberednigen på att LEVA- samordnare gör att jordbruksnäringen håller på att införa ett nytt arbetssätt med vattenfrågor tillsammans med det lokala arbetet med gårdsrådgivning som pågår sedan länge inom Greppa Näringen.
Miljömålsberedningen uppfattar att det finns en tydlig önskan om ett nytt arbetssätt för att få till stånd lokala åtgärder mot över- gödning och att åtgärdssamordnare är en mycket viktig del i ett sådant arbetssätt. Åtgärdssamordnare ska kunna jobba genom hela kedjan från rådgivning, planering, genomförande och uppföljning. Detta bidrar till en bra åtgärdsplanering så att åtgärder görs där de ger störst effekt.
Åtgärdssamordnare ska ha god kunskap om åtgärdsprogrammen och vilka åtgärder som behöver prioriteras för att nå miljökvalitets- normerna. Inför nästa programperiod i landsbygdsprogrammet disku- teras en utveckling mot resultatbaserade ersättningar, men det finns flera utmaningar i ett sådant arbetssätt. Åtgärdssamordnare bör ha god kännedom om vilka åtgärder som ger störst effektivitet på olika skalor, även ned till gårdsnivå så att t.ex. åtgärder mot förluster av fosfor verkligen placeras i riskområden för fosforläckage.
Samordnaren kan även jobba med alla aktörer i ett avrinnings- område som kommuner, vattenråd, lantbrukare eller lokala lantbruks- föreningar samt ideella föreningar som t.ex. Sportfiskarna. Samord- nare kompletterar därmed även Greppa Näringen som enbart riktar sig till jordbruk med minst 50 hektar mark eller 25 djurenheter. Greppa Näringen ger enbart rådgivning och kan inte kan ge stöd i att t.ex. ta fram ansökningar.
Åtgärdssamordnarna ska även ha god kännedom om möjliga källor till finansiering av åtgärderna.
Fokus på åtgärder för övergödning men sträva efter flerfunktionalitet
Miljömålsberedningen menar att det är viktigt att åtgärdssamord- narna fokuserar på åtgärder mot övergödning då det är nödvändigt att minska läckaget av näringsämnen för att möta effekter av klimat- förändringarna och säkra livsmiljöer för vattenlevande arter. Sam- tidigt anser Miljömålsberedningen att det behövs ett bredare synsätt i både planering och genomförande av lokala åtgärder där planering för flera ändamål bör göras där det är möjligt. Åtgärdssamordnare
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
bör därför vara flexibla i förhållande till olika avrinningsområdens olika förutsättningar och utmaningar. I vissa områden kan det vara särskilt viktigt att även tänka på åtgärder för att stärka biologisk mångfald och fiskbestånd. I andra områden kan det vara viktigt att fundera över om en åtgärd även kan medverka till klimatanpassning t.ex. genom att bidra till översvämningsområden. I norra Sverige kan även åtgärder för att minska fosfor och kväveläckage inkluderas.
Långsiktighet i åtgärdsarbetet och åtgärdssamordningen
Det behövs en långsiktighet både i finansieringen av åtgärdssam- ordnare och åtgärdsarbetet. Utredningen om stärkt lokalt åtgärds- arbete uppskattade behovet i en första etapp till 80 stycken åtgärds- samordnare i särskilt prioriterade områden. Utredningen föreslog en första etapp på tre år med möjlighet till förlängning ytterligare två år. Vattenmyndigheterna bedömer dock i förslag till nytt åtgärds- program att åtgärdsarbetet kommer behöva fortsätta in i program- perioden 2027–2033. Miljömålsberedningen anser att detta är en tydlig signal att planering och stöd till åtgärdsarbetet inte kan fort- sätta som i dag, där merparten av arbetet är kortsiktigt och i projekt- form. Behovet av åtgärdssamordnare kommer finnas till åtminstone till 2030, vilket är så långt Miljömålsberedningens förslag till strategi sträcker sig. Miljömålsberedningen föreslår därför att regeringen ser över och bedömer det fortsatta behovet av åtgärdssamordnare 2030.
Åtgärdssamordnare behöver både erfarenhet och bred kompe- tens inom åtgärders effektivitet, genomförandemetoder, lagstiftning och finansiering vilket enbart kan byggas upp över tid. Det är även viktigt att bygga relationer med lokala aktörer och lantbruksföretag och skapa förtroende. Miljömålsberedningen bedömer därför att för- utsättningarna för att kunna anställa på längre sikt eller med tills- vidareanställningar behöver förbättras.
Miljömålsberedningen kan i skrivande stund inte lämna förslag på exakt hur många åtgärdssamordnare som behövs eller över hur långt tid. Behovet varierar också över landet. Det är vattenmyndigheterna tillsammans med länsstyrelserna, som har bäst kännedom om beho- vet av samordning av lokala åtgärder. Miljömålsberedningen anser därför att regeringen över tid behöver anpassa resurserna för åtgärds- arbetet utifrån de behov av resurser som länsstyrelserna redovisar i
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
sina budgetunderlag och vattenmyndigheternas åtgärdsprogram. Även åtgärdsprogrammet för havsmiljödirektivet och Havs- och vatten- myndighetens analys av åtgärdsbehov behöver ligga till grund för regeringens bedömning av resursbehov.
Miljömålsberedningen uppfattar att det finns en samsyn hos natio- nella myndigheter, länsstyrelser, kommuner, lokala aktörer som t.ex. vattenråd och inom lantbruksnäringen, att en ordning med åtgärds- samordnare är viktig för att bidra till att minska åtgärdsunderskottet. Sedan 2018 har Havs- och vattenmyndigheten ett regeringsuppdrag som handlar om åtgärdssamordning och åtgärdssamordnare (LEVA- projektet) i 20 pilotområden för lokala övergödningsåtgärder. Målet är att skapa ett nytt långsiktigt arbetssätt och att genomföra fler åt- gärder mot övergödning. Miljömålsberedningen uppfattar att funk- tionen med åtgärdssamordnare (s.k. LEVA-samordnare) upplevs som mycket värdefull. Miljömålsberedningen anser att funktionen med åtgärdssamordnare både behöver utökas till fler områden och säkerställas på längre sikt, åtminstone till 2030. Även Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete konstaterade att en lokal samord- ningsfunktion kan stärka lokalt åtgärdsarbete mot övergödning. Utredningen föreslog att länsstyrelser och kommuner i områden med övergödningsproblem bör ha en samordningsfunktion mot över- gödning.
Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete uppskattade behovet i en första etapp till 80 åtgärdssamordnare i särskilt prioriterade om- råden. Utredningen föreslog en första etapp på tre år med möjlighet till förlängning ytterligare två år.
Finansiering av åtgärdssamordnare
Det förslag Miljömålsberedningen lämnar i kapitlet om Effektivare myndigheter i offentligt havsmiljöarbete, om ett nytt anslag för statligt stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete ska kunna använ- das för anställning av åtgärdssamordnare. Enligt förslaget ska anslaget disponeras av länsstyrelserna. Enligt ändamålet får anslaget användas för bl.a. anställning av åtgärdssamordnare vid en länsstyrelse, kom- mun, eller ideell sammanslutning, åtgärdsplanering i avrinningsom- råden, samt för länsstyrelsernas administration av statsstödet.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Miljömålsberedningen anser att ett anslag ger länsstyrelserna bättre förutsättningar för planering och genomförande av det lokala åtgärdsarbetet.
Flera åtgärdssamordnare har betonat att det är viktigt med flexi- bilitet i placeringen av samordnaren. Det nya anslaget föreslås så att det kan finansiera åtgärdssamordnare på länsstyrelserna, men även genom bidrag, i kommun eller ideell sammanslutning som vatten- vårdsförbund.
Länsstyrelserna är viktiga för en regional samordning
Åtgärdssamordnare som Miljömålsberedningen har varit i kontakt med lyfter fram att stöd och underlag från länsstyrelserna är avgö- rande för ett effektivt genomförande av lokalt åtgärdsarbete. Åt- gärdssamordningen behöver ta utgångspunkt i avrinningsområden och ett avrinningsområde kan ofta sträcka sig över flera kommuner.
Länsstyrelserna har viktiga kunskapsunderlag om miljötillståndet och miljöövervakning, inventeringar och karteringar men även infor- mation om vilka miljöstöd lantbruksföretag har sökt. Länsstyrelserna genomför även mycket av åtgärdsplaneringen för att nå miljökva- litetsnormerna. Många åtgärder behöver flera tillstånd för att kunna genomföras som t.ex. tillstånd för vattenverksamhet, markavvattnings- företag eller inom kulturmiljövården. Tillstånden hanteras ofta på olika enheter på länsstyrelserna. Länsstyrelserna fördelar även flera av de finansiella bidragen till åtgärder som LOVA-anslaget och miljö- stöden i landsbygdsprogrammet. Länsstyrelserna kan även bidra till att bygga regionala nätverk åtgärdssamordnare emellan.
Åtgärdssamordnare Miljömålsberedningen varit i kontakt med lyfter fram att det är väldigt olika hur länsstyrelserna i dagsläget administrerar och stödjer det lokala åtgärdsarbetet. Några exempel som tagits upp är att länsstyrelserna gör olika bedömningar av vilka kartunderlag som kan lämnas ut, olika krav på ansökningshandlingar för åtgärder och vilken uppföljning av åtgärder som krävs och olika bedömningar av vad anslag kan användas till.
Miljömålsberedningen bedömer att länsstyrelserna behöver få till uppgift att samordna och stödja åtgärdsarbetet, inte bara inom över- gödning, men även andra lokala åtgärder som behövs för att nå miljökvalitetsnormerna enligt vatten- och havsmiljöarbetet. Jord-
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
bruksverket och Havs- och vattenmyndighetens nationella stöd- funktion behöver även vägleda länsstyrelserna i vissa frågor så att det blir mer likvärdiga förutsättningar för åtgärdssamordnare än i dag. Miljömålsberedningen anser att förslagen i kapitlet om Kusthavet där alla vill vara, ger goda möjligheter för att avsätta resurser på läns- styrelsen för samordning och stöd till åtgärdssamordnare. Förslagen innebär att delar av anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö ska få disponeras av länsstyrelserna bl.a. för att samordna havs- och vattenmiljöarbetet. Det föreslagna nya anslaget för statligt stöd till lokalt havs- och vattenvårdsarbete ska även kunna användas för läns- styrelsernas administration av statsstödet.
Miljömålsberedningen har även två förslag i kapitlet Kusthavet där alla vill vara, som innebär att länsstyrelserna får ett ansvar i sin instruktion att tillhandahålla kunskapsunderlag samt samordna arbetet i kustvattenområden. Dessa två förslag bidrar också till kunskaps- underlag och samordning i det lokala åtgärdsarbetet.
Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket tillhandahåller en nationell stödfunktion
Förslag:
–att Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket får till uppgift att tillsammans tillhandahålla en nationell rådgivnings- och stödfunktion för det lokala åtgärdsarbetet.
Funktionen för det lokala åtgärdsarbetet samordnas med Jord- bruksverkets stöd till Greppa Näringen.
Förslaget medför ändringar i båda myndigheternas instruk- tioner.
Miljömålsberedningen har uppfattat att för att åtgärdssamordnarna i LEVA-projektet ska kunna arbeta mer effektivt behövs en nationell stödfunktion för det lokala åtgärdsarbetet. En stödfunktion ska kunna tillhandahålla specialanpassade utbildningar och kompentens- utveckling, information och underlag som t.ex. modeller för utpe- kande av riskområden för fosforläckage. Stödfunktionen ska främja
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
erfarenhetsutbyten och fungera som en plattform för nätverkande för landets åtgärdssamordnare.
En nationell stödfunktion kan även bistå länsstyrelserna i deras samordning av åtgärdsarbetet. Åtgärdssamordnarna beskriver att länsstyrelserna i dag hanterar det lokala åtgärdsarbetet olika, t.ex. när det gäller tillgång till information på gårdsnivå, krav på åtgärds- uppföljning m.m. Åtgärdssamordnare efterlyser också nationella och standardiserade metoder för effektuppföljning och att detta bör vara en regional eller nationell uppföljning och inte läggas på varje enskilda projekts ansvar. Miljömålsberedningen vill lyfta fram att det är viktigt att en nationell stödfunktion är just en stödfunktion och inte bidrar till ökad byråkrati.
Även Utredningen om stärkt lokalt åtgärdsarbete kom fram till samma slutsats och föreslog att Havs- och vattenmyndigheten skulle få i uppgift att tillhandahålla en central stödfunktion.
Inom ramen för LEVA-projektet, har Havs- och vattenmyndig- heten påbörjat arbetet med att utveckla en stödfunktion för de åtgärds- samordnare som ingår i projektet. Stödfunktionen är webbaserad och tillhandahåller information, checklistor och annat som behövs och efterfrågas av åtgärdssamordnarna. LEVA-samordnare anser att stöd- funktionen är mycket värdefull men Miljömålsberedningen har också uppmärksammats på att de resurser som är avsatta inte är tillräckliga för att uppfylla funktionens behov av stöd.
Enligt LRF är en viktig erfarenhet från arbetet med Greppa När- ingen att Jordbruksverkets stödfunktion med uppföljning, utbild- ningar och samordning av länsstyrelserna har varit avgörande för ett bra resultat.
Miljömålsberedningen föreslår att en nationell stödfunktion in- rättas med ett gemensamt ansvar av både Havs- och vattenmyndig- heten och Jordbruksverket. Skälen för att myndigheterna ska sam- arbeta om uppgiften är flera. En stor andel av de åtgärder som åt- gärdssamordnare hanterar riktar sig mot jordbruket och finansieras i stor utsträckning inom landsbygdsprogrammet. Åtgärdssamord- nare behöver därför information och kompetensutveckling som berör lagstiftning inom jordbruksnäringen och hanteringen av landsbygds- programmet. De behöver även tillgång till Jordbruksverkets data- baser. Jordbruksverket har lång erfarenhet av att ge centralt stöd till Greppa Näringen. Miljömålsberedningen menar att det är viktigt att det fortsatta arbetet inom Greppa Näringen och LEVA kan sam-
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
verka på ett effektivt sätt. De åtgärdssamordnare Miljömålsbered- ningen har varit i kontakt med anser att de i dag jobbar mycket nära Greppa Näringen och efterfrågar tillgång till information därifrån, t.ex. om tillgång till Greppa Näringens datasystem, GNW. Jordbruks- verket föreslås även bli miljömålsmyndighet för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning samt få ett utökat instruktionsenligt ansvar för genomförandet av åtgärder för att nå miljökvalitetsnormerna med hänsyn till övergödning. Havs- och vattenmyndigheten har ett över- gripande ansvar för åtgärdsarbete, men även kunskapsunderlag.
Uppgiften ska tydliggöras i myndigheternas instruktioner.
Jordbruksverket får till uppgift att säkerställa åtgärdsgenomförandet
Förslag:
–att Jordbruksverksverkets instruktion kompletteras så att det framgår att Jordbruksverket ska bidra till att jordbrukets läckage av näringsämnen till vatten- och havsmiljön följer de beslutade miljökvalitetsnormerna enligt 5 kap. miljöbalken.
–att Jordbruksverket får till uppgift i sin instruktion att sam- verka med Vattenmyndigheterna, Havs- och vattenmyndigheten och övriga berörda myndigheter i arbetet med genomförande av åtgärdsprogrammen enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och havsmiljöförordningen (2010:1341), i frågor och åtgärder som rör miljökvalitetsmålet Ingen Övergödning.
Miljömålsberedningen bedömer att Jordbruksverket har en mycket viktig roll i att stödja jordbruket att genomföra nödvändiga åtgärder för att minska övergödningen och nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Förutom att Jordbruksverket föreslås ta över miljö- målsansvaret för miljökvalitetsmålet så anser Miljömålsberedningen att myndighetens ansvar för att minska näringsläckaget från jord- bruket behöver inkluderas i myndighetens instruktion på motsva- rande sätt som myndighetens ansvar för biologisk mångfald i odlings- landskapet.
Miljömålsberedningen anser att det även tydligt av instruktionen behöver framgå att Jordbruksverket har ett ansvar för genomförande
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
av åtgärdsprogrammen inom vatten- och havsmiljöförvaltningen. I detta ansvar anser Miljömålsberedningen att t.ex. uppgiften om att tillhandahålla nationellt stöd för lokala åtgärdssamordnare inryms.
Övergödningskänsliga områden och växtodlingsplaner
Ett generellt förbud mot att tillföra mer gödsel än nödvändigt har övervägts
En anledning till att näringsämnen läcker från jordbruksmark är att marken tillförs mer gödsel och därmed en större mängd näring än vad marken eller växterna behöver och klarar av att ta upp. Det finns i dag bestämmelser som reglerar tillförsel av gödselmedel till åker- mark på gårdsnivå. Bestämmelserna finns huvudsakligen i Jord- bruksverkets föreskrifter och allmänna råd och är redovisade ovan.
De begränsningar det framför allt handlar om är 22 kg fosfor per hektar och år (hela landet) och 170 kg kväve per hektar och år (nitrat- känsliga områden). Båda bestämmelserna avser endast stallgödsel.
Beredningen har noggrant analyserat behovet av ytterligare regler- ingar vad gäller mängden tillåten gödsel till jordbruksmark. Ett för- slag som har analyserats och diskuterats är ett generellt förbud i förordningen om miljöhänsyn i jordbruket som anger att det inte är tillåtet att tillföra mer kväve eller fosfor via gödselmedel än vad grödan behöver.
Det är svårt att fastställa generella regler för gödsling som kan omfatta alla situationer. Hur mycket gödsel som är lämpligt att till- föra beror nämligen på en rad olika faktorer som tex. jordart, markens geografiska placering, markens lutning, markens retentionsförmåga, typ av gröda, tidpunkt för gödsling och vilka väderförhållanden som råder. Dessa olika faktorer får betydelse var och en för sig men de kan även samverka. Om en viss mängd näring stannar i marken och tas upp av grödan eller om den ”läcker” ut till omgivande vattendrag beror helt och hållet på de specifika förhållanden som råder på den aktuella platsen och kan dessutom variera över tid och efter väder.
En annan svårighet med ett generellt förbud mot att tillföra mer gödsel än nödvändigt handlar om möjligheten att kunna kontrollera om bestämmelsen följs. Oftast kan man inte på förhand med säker- het veta vilken mängd gödsel som är tillåten, även om noggranna beräkningar kan hjälpa till att hamna nära en optimal giva.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Ytterligare en svårighet med ett generellt förbud hänger samman med legalitets- och rättssäkerhetsaspekter. Den som inte följer före- skrifterna om gödselhantering inom lantbruket kan straffas med böter.249 Av legalitetsprincipen följer att den enskilde måste kunna utläsa av en straffbestämmelse vilken handling som är otillåten re- spektive tillåten. Om detta inte är möjligt, om det är otydligt vad som är otillåtet, uppstår en rättsosäker situation för den enskilde.
Sammantaget menar beredningen att det inte är lämpligt med ett generellt förbud av de skäl som nämnts ovan och lämnar därför inget förslag i denna del.
Övergödningskänsliga områden och krav på växtodlingsplaner m.m.
Förslag:
–att regeringen kompletterar 5 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket (1998:915) med ett bemyndigande för Jordbruks- verket att meddela föreskrifter om vilka kustområden och länsdelar som är övergödningskänsliga områden med hänsyn till risk för att miljökvalitetsnormer enligt vattenförvaltnings- förordningen (2004:660) inte nås.
–att Jordbruksverket kompletterar 20 § i föreskriften (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring, så att, inom känsliga områden, även fosfor ingår i kravet på dokumentation, genom växtodlingsplaner eller motsvarande.
Förtydligande av utpekade av övergödningskänsliga områden
Enligt EU:s nitratdirektiv ska nitratkänsliga områden pekas ut för att minska förorening av vatten som orsakas av nitrater från jord- bruket. Direktivet är införlivat i svensk rätt genom förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket och genom Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd.250
24929 kap. 9 § 4 p. miljöbalken.
250SJVFS 2004:62, ändrade genom SJVFS 2015:21.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Nitratdirektivet anger kriterium för yt- och grundvatten som innebär att nitrathalten inte får överstiga eller riskera att överstiga 50 mg/l samt kriterium för eutrofiering som omfattar sjöar, vatten- drag, kustvatten och hav. Det finns inte någon generell metod för att bedöma hur känsliga områden ska pekas ut utifrån kriteriet för eutrofiering som gäller för hela EU. De medlemsstater som tillämpar kriteriet använder de metoder som har arbetats fram utifrån natio- nella förutsättningar.
De nitratkänsliga områdena i Sverige när det gäller eutrofierings- kriteriet, har enligt Jordbruksverket, tagits med underlag av vattenmyn- digheternas statusklassning och bedömningar inom bl.a. Helcom.251 Enligt nitratdirektivet ska det när nitratkänsliga områden pekas ut, även bedömas om jordbruket bidrar till förorening av utpekade vatten. Detta görs genom att använda resultat från SMED:s modell- beräkningar av kväve- och fosforbelastningen till Östersjön och Västerhavet. Gränsvärden för belastningen av kväve och fosfor från jordbruksmark används.
Miljömålsberedningen anser att det bör tydliggöras i svensk för- fattning att eutrofieringskriteriet för nitratkänsliga områden ska utgå från riskbedömningen att inte nå vattenförvaltningens miljö- kvalitetsnormer med hänsyn till övergödning. Miljömålsberedningen föreslår därför att 5 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket kompletteras med bemyndigande för Jordbruksverket att meddela föreskrifter om vilka kustområden och länsdelar som är övergöd- ningskänsliga områden med hänsyn till risk för att miljökvalitets- normer enligt vattenförvaltningsförordningen inte följs.
Miljömålsberedningen bedömer att författningsändringen i prak- tiken inte kommer att medföra några betydande geografiska skill- nader jämfört med dagens utpekade nitratkänsliga områden. Det blir dock ett viktigt tydliggörande i förutsättningarna för utpekandet. Dessutom är det lätt att i dag missa att nitratkänsliga områden även omfattar områden med risk för fosforförluster.
251Jordbruksverket 2018, Översyn av nitratknäsliga områden, Rapport 2018:29.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Växtodlingsplaner eller motsvarande även för fosfor
Enligt Jordbruksverkets föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket (SJVFS 2015:21) ska i nitratkänsliga områden, tillförseln av kväve an- passas efter grödans behov och detta ska beräknas. Dokumenta- tionen av beräkningen ska sparas i exempelvis en växtodlingsplan eller motsvarande.
För kväve så att tillförseln av kväve via gödselmedel begränsas så att den inte överstiger den mängd som för avsedd gröda kan anses vara nöd- vändig för att utnyttja växtplatsens produktionsförmåga.252
Motsvarande krav finns inte för fosfor.
Miljömålsberedningen anser att Jordbruksverket bör få i uppgift att komplettera föreskrifterna så att kraven på dokumentation blir lika för både fosfor och kväve. Miljömålsberedningen menar att en växtodlingsplan eller motsvarande dokumentation, är ett effektivt verktyg för att förhindra att grödan och åkermarken tillförs mer när- ing än vad som behövs.
I rådgivningen inom Greppa Näringen används ”växtnärings- balanser” som begrepp. Växtnäringsbalanserna är ofta ett underlag för växtodlingsplaner eller motsvarande och ett sätt att mäta effek- tiviteten i kväve- och fosforflödena på gården, dvs. hur stor andel av växtnäringen som hamnar i produkterna. I växtnäringsbalansen be- räknas inflödet av växtnäring på gården (inköp av djur, foder, utsäde, mineral- och stallgödsel samt luftnedfall och kvävefixering) och därefter dras utflödet av växtnäring ifrån (bundet i de produkter som lämnar gården). En positiv näringsbalans innebär att det finns ett överskott av växtnäring på gårdsnivå. Ett högt överskott av kväve och/eller fosfor innebär en risk för näringsläckage och överskottet kan användas som en approximation för gårdarnas näringsläckage. Fosfor inkluderas i praktiken alltid i Greppa Näringens beräkningar av växtnäringsbalanser.253 Växtnäringsbalanser kan genomföras även på fältnivå. Det ger bättre information om risken för kväveutlakning, men sådana beräkningar är resurskrävande.254
För att genomföra balansberäkningar för fosfor behövs analys av fosforinnehållet i jorden genom en markkartering. Markkartering ger förutsättningar för att anpassa gödslingen till grödans behov och
25220 § SJVFS 2015:21.
253www.greppa.nu, 2020-11-20.
254www.greppa.nu, 2020-11-20.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
fördela gödseln så att den utnyttjas så effektivt som möjligt. Enligt en undersökning från LRF från 2018 har cirka 85 procent av de större gårdarna, dvs. gårdar med mer än 200 hektar, genomfört en sådan markkartering, men andelen är sannolikt betydligt lägre för små gårdar. LRF och Jordbruksverket lyfter fram att ett generellt krav på att inkludera fosfor i växtodlingsplaner skulle leda till krav på markkartering och extrakostnader för lantbrukare som inte har en aktuell markkarta redan, oavsett om de använder fosforgödsel- medel eller ej.
Jordbruksverket påpekar att om det föreslås krav på växtnärings- balanser kan det innebära svårigheter att fortsätta med delar som i dag ingår som frivillig rådgivning inom Greppa Näringen. Av landets cirka 63 000 jordbruksföretag har ungefär 10 000 fått rådgivning via Greppa Näringen.
Riskområden för fosforläckage
Av den antropogena fosforbelastningen på Östersjön står jord- bruket för cirka 45 procent av den totala vattenburna tillförseln av fosforn. För att komma tillrätta med övergödningen så behöver läckaget av fosfor till mark och vatten minska. I Sverige utgörs de utpekade nitratkänsliga områdena av 75 procent av jordbruksarea- len. Risken för fosforförluster kan enligt Jordbruksverket variera i en finare skala (lokal nivå, fältnivå och inom fält) än de admini- strativa gränser som används för de nitratkänsliga områdena.
Miljömålsberedningen har övervägt att föreslå att Jordbruks- verket får i uppdrag att identifiera riskområden för fosforläckage samt att komplettera Jordbruksverkets föreskrifter så att särskilda krav på skyddsåtgärder (t.ex. anläggande av anpassade skyddszoner och våtmarker/dammar) skulle ställas inom dessa områden. Några krav på att anlägga anpassade skyddszoner eller dammar finns inte
idagens lagstiftning eller föreskrifter. Det är möjligt att få ersättning för anläggande av anpassade skyddszoner och dammar från lands- bygdsprogrammet. Ansökningsgraden till dessa åtgärder är dock för närvarande låg.
Enligt bl.a. Jordbruksverket är det inte lämpligt att göra en områdesindelning med en sådan hög geografisk upplösning kopplad till författningskrav. Det saknas underlag och modeller med till-
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
räcklig hög precision och det skulle vara komplicerat att utforma regelverk och bedriva tillsyn på den nivån.
Riskområden för fosforläckage har dock pekats ut av vissa kom- muner och Miljömålsberedningen anser att kartering, med stöd av modeller, för att identifiera riskområden för fosforläckage är ett viktigt verktyg i det lokala åtgärdsarbetet för att säkerställa att åt- gärder genomförs där de ger mest effekt.
Miljömålsberedningen har sett på lämpligheten av att utforma lagkrav för vissa åtgärder för fosfor inom övergödningskänsliga områden (se ovan) eller i utpekade riskområden för fosforläckage. Två sådana åtgärder är anpassade skyddszoner och dammar för fos- forreduktion. Enligt Jordbruksverket är detta miljöersättningar inom landsbygdsprogrammet med hög effektivitet för att minska fos- forläckage om de är rätt placerade. Samtidigt har de en låg anslut- ningsgrad.
Skyddszoner minskar fosforförlusterna via ytavrinning från åker- marken, ofta längs vattendrag. Anpassade skyddszoner anläggs där synlig erosion uppkommer frekvent t.ex. längs erosionsstråk inne på fält, längs åkerdiken och vid brunnar som fungerar som ytvatten- intag.
Fosfordammar räknas numera in i miljöinvesteringen för våt- marker och dammar och är små dammar med särskild utformning för avskiljning av fosfor.
Jordbruksverket och LRF har uppmärksammat Miljömålsbered- ningen på att författningskrav inte är ett lämpligt styrmedel för anpassade skyddszoner och dammar då det handlar om att hitta rätt plats på en ganska lokal nivå för att få avsedd effekt. Det kan vara svårt att utforma generella regler för en sådan lokal tillämpning och att i efterhand vid en tillsynssituation avgöra om åtgärderna hamnat rätt.
Om det införs krav i författning på att genomföra dessa åtgärder kommer det inte heller vara möjligt att finansiera dem via lands- bygdsprogrammet eller kommande ersättningar inom den gemen- samma jordbrukspolitiken.255
2551 kap. 7 § förordningen (2015:406) om stöd för landsbygdutvecklingsåtgärder.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Effekterna av kvävegödsling i skogsbruket behöver följas upp
Miljömålsberedningen bedömer:
–att om kvävegödsling i skogsbruket ökar så behöver reger- ingen följa upp effekterna på kväveläckage till vatten och hav, och utvärdera behovet av åtgärder.
Skogsmark är tillsammans med jordbruksmark de två största källorna till den totala belastningen på havet av både kväve och fosfor. Fos- forbelastning från skogsmark räknas endast som bakgrundsbelastning. I Bottniska viken står dock kalhyggen för åtta procent av den antro- pogena kvävebelastningen. Nyare forskning från Finland indikerar även att läckage av både fosfor och kväve, särskilt från utdikade torvhaltiga skogsmarker, är förhöjt jämfört med den naturliga bak- grundsbelastningen.256
Flera aktörer har lyft fram att kvävegödsling av skog i framför allt Norrland kan komma att öka i framtiden. Regeringen har av klimat- politiska skäl uttryckt ett mål om att öka tillväxten av skogen. Enligt Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd bör inte i södra delarna av Sverige gödslas med kväve. Miljömålsberedningen anser att det finns fog för att följa upp om en ökad kvävegödsling medför ett ökat kväveläckage, om det blir så att kvävegödslingen ökar väsentligt.
Icke-försämringskravet ett hinder för utbyggnad av kommunala avloppsreningsanläggningar
Förslag:
–att regeringen genomför en noggrann analys av potentiella och långsiktiga negativa effekter på miljötillståndet i vatten och hav av icke-försämringskravet i 5 kap. 4 § miljöbalken, som är ett resultat av den s.k. Weserdomen.257
256Nieminen, M., m.fl. 2018, Increasing and Decreasing Nitrogen and Phosphorus Trends in Runoff from Drained Peatland Forests—Is There a Legacy Effect of Drainage or Not? Water Air Soil Pollution (2018) 229:286.
257EU-domstolen klargjorde i mål C-461/13 (Weserdomen) att vattendirektivets krav på att inte få försämra vattenkvaliteten är strängt. Weserdomen kallas så för att domen aktualiserades av en muddring som skulle genomföras i floden Weser.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Svenskt Vatten har lyft fram till Miljömålsberedningen att Weser- domen, som har inneburit att ett icke-försämringskrav för vatten har införts i 5 kap. miljöbalken, i praktiken kan leda till försämrad rening och på lång sikt försämringar i tillståndet i vatten och hav. Det har även framkommit att Weserdomen kan medföra problem för stor- skaliga tester och implementering av ny teknik, t.ex. inom vatten- bruk, som på lång sikt kan ge miljöförbättringar, men som inled- ningsvis kan riskera mindre försämringar.
EU-domstolen förtydligade kraven enligt vattendirektivet genom Weserdomen.258 Domen slog fast att en medlemsstat är skyldig att inte ge tillstånd till projekt som kan leda till försämring av en ytvatten- förekomsts status eller äventyra uppnåendet av en god status hos ytvattenförekomsten, såvida ett undantag inte görs. Mark- och miljö- överdomstolen tolkade Weserdomen 2017 på så sätt att bedöm- ningen av vad som ska anses vara en ”försämring av status” ska göras på kvalitetsfaktornivå, oavsett vilken kvalitetsfaktor det är fråga om.259 Domstolen anger vidare att även om det inte skulle vara fråga om en otillåten försämring får tillstånd heller inte ges till en verk- samhet eller åtgärd som äventyrar uppnåendet av en miljökvali- tetsnorm. Det torde därmed inte vara tillåtet att vidta en åtgärd som upprätthåller en fortsatt måttlig status av någon kvalitetsfaktor.
Sedan 2019 har vattendirektivets icke-försämringskrav införlivats genom 5 kap. 4 § miljöbalken. Samtidigt angav regeringen att rimlig- hetsavvägningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken inte får resultera i lägre krav än vad som följer av 5 kap. 4 §.260
Svenskt Vatten har påtalat att kombinationen av icke-försäm- ringskravet tillsammans med begränsningarna i rimlighetsavvägningen medför att den kommunala avloppsreningen på sikt kan innebära ökade utsläpp av näringsämnen och resultera i ett sämre miljötill- stånd i vatten och hav. En viktig orsaksfaktor är den snabba befolk- ningsökningen.
Reningsverken behöver förnyade tillstånd när antalet anslut- ningar ökar. Sverige använder i dag, enligt Svenskt Vatten, bästa möjliga teknik för avloppsrening och reningsverken har reningskrav långt över kraven enligt EU:s avloppsdirektiv. Möjligheten att öka reningsnivåerna är därför mycket begränsade. Flera reningsverk har
258EU-domstolens förhandsavgörande den 1 juli 2015 i mål C-461/13.
259Mark- och miljööverdomstolen mål M 5186–17.
260Prop. 2017/18:243.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
idag svårt att få förnyade tillstånd med hänvisning till icke-försäm- ringskravet. Resultatet blir att nya anslutningar till befintliga renings- verk inte kan genomföras. Detta kan medföra att avloppsvatten kan behöva flyttas till en annan vattenförekomst där utsläppet kan spä- das ut. Ett sådant ärende är under behandling i Svalövs kommun.261 Svenskt Vatten ser en risk att vattenförekomster som tidigare helt förskonats från avloppsutsläpp kan bli recipienter. En annan effekt är att mindre och äldre reningsverk fortsätter i drift med befintliga äldre tillstånd i stället för att avloppsvattnet förs över till hög- teknologiska effektiva reningsverk som t.ex. från kranskommuner till Käppalaverket i Stockholm.262
Svenskt Vatten lyfter fram att vattendirektivet och avloppsdirek- tivet har motverkande syften här. Avloppsdirektivet ställer krav på att avloppsvatten från tät bebyggelse ska genomgå tillräcklig rening och för att göra det ska reningsverket vara tillräckligt utbyggt.263 Kravet ”tillräcklig rening” innebär att vattendirektivets krav på vattenkvalitet ska uppfyllas, vilket i sin tur förutsätter att reningsverket tillåts.
Miljömålsberedningen menar att det är viktigt att vattendirek- tivets krav på icke-försämring efterlevs. Samtidigt ser Miljömåls- beredningen bekymrat på indikationerna att icke-försämringskravet enligt 5 kap. 4 § miljöbalken, i praktiken kan bidra till ett försämrat tillstånd i vatten och hav genom att utsläpp tillåts, men i andra vattenförekomster eller i utspädd form. Det kan också vara proble- matiskt om icke-försämringskravet lägger betydande hinder för utveckling av miljövänlig teknik som på sikt kan ersätta och därmed minska dagens utsläpp.
Miljömålsberedningen föreslår därför att regeringen genomför en noggrann analys av potentiella och långsiktiga negativa effekter på miljötillståndet i vatten och hav av icke-försämringskravet i 5 kap. 4 § miljöbalken.
261Miljöprövningsdelegationen Länsstyrelsen i Skåne, Underrättelse till Svalövs kommun 2020-09-11, dnr 551-17014-2018.
262Kommunikation med Svenskt Vatten.
263Artikel 7, 2.9 och 10.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
Miljömålsberedningen lämnar inte några förslag om utökade reningskrav på kväve och fosfor i kommunala VA-anläggningar
Miljömålsberedningen lämnar inte några förslag om utökade ut- släppskrav för fosfor och kväve från kommunala avloppsreningsverk.
Avloppsdirektivet kräver 80 procent reduktion av fosfor eller en utsläppshalt på 1 mg/l (för tätorter för fler än 100 000 personekvi- valenter) eller på 2 mg/l (för tätorter mellan 10 000–100 000 per- sonekvivalenter) och det saknas krav för mindre tätorter. Svenska reningsverk reducerar i genomsnitt 96 procent fosfor och de med bäst rening reducerar mer än 98 procent. Enligt Svenskt Vatten så kommer utvecklingen av avancerad rening av mikroföreningar som läkemedel bidra till ytterligare rening av fosfor eftersom fosfor är partikulärt bundet. Miljömålsberedningen anser att i det fall avlopps- direktivet öppnas för revidering så bör regeringen verka för att ut- släppskraven för fosfor kraftigt ska skärpas i områden som är käns- liga för fosfor (exempelvis Östersjön).
Det finns inga generella krav på kväverening norr om Norrtälje, men andra recipienthänsyn kan medföra krav på rening i enskilda fall. Enligt Svenskt Vatten är den genomsnittliga reningen av kväve omkring 80 procent. Kväverening är en biologisk process som är mycket energikrävande i kalla förhållanden. Under ett antal år har det pågått två överträdelseärenden mot Sverige med anledning av bristande genomförande av avloppsdirektivet bl.a. med hänsyn till kväverening. Ett ärende lades ner i juli 2019, men det andra drivs vidare till EU-domstolen. En principfråga i stämningsansökan rör naturlig kväverening i sjöar som en del av reningsprocessen. Kommis- sionen kritiserar sättet som Sverige tillgodoräknar sig sådan rening. Miljömålsberedningen anser att ett avgörande om Sveriges imple- mentering av avloppsdirektivet behöver ha meddelats innan det är lämpligt att lägga ytterligare förslag rörande kväverening från kom- munala VA-anläggningar.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Minimera spill av fosfor till vatten vid lastning och lossningi hamnar
Förslag:
–att regeringen ska verka inom Helcom för att det tas fram och beslutas om en Helcom-rekommendation för att minska spill av gödselmedel i vatten vid lastning och lossning.
Miljömålsberedningen bedömer att krav på användande av spillskydd vid lastning och lossning av gödselmedel i hamnar är en enkel och kostnadseffektiv åtgärd för att minska lokal övergödningspåverkan. Miljömålsberedningen bedömer att frågan är av relevans för alla ham- nar runt Östersjön där större mängder gödsel lastas och lossas och att frågan om krav på spillskydd lämpligen drivs inom Helcom med målsättningen att få beslut om en rekommendation.
Coalition Clean Baltic har översiktligt undersökt problemets om- fattning.264 Ett lågt estimerat spill på 0,05 procent av gödselmedlet, medför en förlust på 16,7 tusen ton gödselmedel per år rakt i havet. Race for the Baltic genomför ett projekt i svenska hamnar och bistår även med bidrag till spillskydd. Projektet har fått positivt mot- tagande i svenska hamnar, men organisationen upplever att det är svårare att få tillgång till att bedriva motsvarande projekt i andra Östersjöländer.265
14.18.5Minska effekterna av övergödning och snabba på återhämtningstakten
Även om omfattande åtgärder införs på land så kommer det fortsatt vara ett läckage av fosfor och kväve till kustvattenområdet, både från verksamheter, fosfordepåer i marken och från internbelastning. Miljö- målsberedningen bedömer därför att styrmedel och åtgärder, särskilt i kustområdena, som kan bidra till ekosystemens återhämtning och stärka resiliensen behöver genomföras. Effekter av klimatförändringar kommer sannolikt att få stor påverkan på kustekosystem som även i stor grad påverkas av övergödning och försämrade fiskbestånd, t.ex.
264Coalition Clean Baltic 2017, Potential sources of nutrient inputs: Baltic Sea part handling fertilizers.
265Fanny Tham, Race for the Baltic, e-post 2020-04-06.
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
ålgräsängar, kransalger och blåstångsbälten. Bedömningen är därför att det är särskilt angeläget att genomföra betydande insatser för att stärka förvaltningen i kustvattenområdet, men även där möjligt i ut- sjöområden.
Åtgärder inom fiskförvaltningen som kan lindra effekter av övergödning
Ovan redogör Miljömålsberedningen för de sammanställda forsk- ningsresultaten som visar att förvaltningen av fisk kan utgöra ett viktigt komplement till näringsreduktion för att minska effekterna av övergödningen på arter och livsmiljöer längs kusterna. Förslag som berör förvaltning av fisk finns samlade i kapitlet om Förvaltning av fisk en del av havsmiljöförvaltningen.
Åtgärder för att stärka rovfiskbestånd kan påtagligt motverka effekterna av övergödning på arter och livsmiljöer i grunda vikar. Förekomsterna av rovfisk minskar inte övergödningen i sig, men för- valtningen av fiskbestånden kan vara viktig för hur ekosystemen responderar på effekterna av övergödning, dvs. den biologiska över- gödningsstatusen. Ett ökat fokus på att återfå goda rovfiskbestånd är ett steg närmare en ekosystembaserad förvaltning.
Miljömålsberedningen föreslår därför att förvaltningen av fisk- bestånden utformas även med ett tydligt syfte att stärka ekosyste- mens resiliens i vattenförekomster som inte når målen för god eko- logisk status eller god miljöstatus med hänsyn till övergödning. Detta innebär även att den kustnära beståndsförvaltningen och åt- gärder för att stärka bestånden av rovfisk kan ingå som åtgärder i vattenförvaltningens och havsmiljöförvaltningens åtgärdsprogram.
Exempel på åtgärder som föreslås av forskningen och som Miljö- målsberedningen bedömer som relevanta är inrättande av fiskefria områden, restaurering av lek- och uppväxtmiljöer samt utsättningar av rovfisk i områden med övergödningsproblem. Dessa åtgärder ligger helt i linje med behovet av att stärka fiskbestånden längs kusten av särskilt abborre och gädda. Åtgärderna kan medföra att beslut om var t.ex. fiskfredningsområden bör införas inte enbart behöver ta hänsyn till fiskeintressen, men även var sådana åtgärder kan ge posi- tiva ekosystemeffekter med anledning av övergödning.
Miljömålsberedningen betonar att effekterna av sådana åtgärder måste följas upp och utvärderas systematiskt.
SOU 2020:83 |
Ingen gödning till havet |
Utfiskning av spigg
Miljömålsberedningen noterar att både forskningen och fiskför- valtningen överlag är överens om att ökningen av spigg som vandrar in och konsumerar yngel längs östersjökusten är en bidragande orsak till de låga bestånden av gädda och abborre. Spiggen kan även vara en bidragande orsak till att bestånden har svårt att återhämta sig och därmed ha indirekt betydelse för effekterna av övergödning. Förslag som berör spigg finns närmare redovisade i kapitlet om förvaltning av fisk.
Fiske på nya arter - reduktionsfiske i kusthavet
Miljömålsberedningen ser potential i att utveckla ett hållbart fiske på ”nya” arter som t.ex. braxen, id och mört. Uttag av fisk medför även ett uttag av fosfor och kväve samtidigt som det småskaliga yrkesfisket kan få en ökad diversifiering, nya fiskemetoder utvecklas och nya arter kan komma ut på marknaden som hållbara livsmedel. Reduktionsfiske är även en vedertagen metod mot övergödning i Svenska insjöar. Projektet Baltic Fish (se ovan) visar på både intresse från yrkesfiske samt en potential till ett hållbart fiske som bidrar till minskad över- gödning. Samtidigt visar projektet på utmaningar när nya fisken ska utvecklas som t.ex. rädsla att äta från Östersjön, certifiering av små- skaligt fiske samt finansiering för att ställa om fisket.
Innovationer och teknikutveckling kan bidra till att minska effekter av övergödning
När det gäller att minska effekterna av övergödning, dvs. efter att fosfor och kväve nått kust och hav, krävs ofta innovationer och tek- nikutveckling. En möjlig åtgärd är att avlägsna näringsämnen, oftast fosfor, från vattenmassan eller bottensediment. Detta kan genom- föras genom uttag av biomassa, fastläggande av fosfor på kemisk väg eller genom att ta upp fosforhaltigt och syretärande sediment.
Uttag av biomassa kan genomföras genom pågående fiske och vattenbruk, men även genom produktion av blå fånggrödor. Effek- ten av blå fånggrödor är omtvistad, särskilt i Östersjön där tillväxten hos t.ex. blåmusslor är låg, men där även behovet är störst. Miljö-
Ingen gödning till havet |
SOU 2020:83 |
målsberedningen ser det dock som viktigt att fortsatt forskning och utveckling av vattenbruk och blå fånggrödor genomförs. I många fall kan det primära syftet vara produktion av livsmedel eller andra varor från t.ex. algodling, men där rening av vatten eller upptag av när- ingsämnen kan vara en positiv bieffekt.
Miljömålsberedningen ser det som angeläget att fortsätta arbetet med regelförenkling så att teknik- och innovationsföretag kan testa och utveckla metoder och produkter i Sverige och för export. Det gäller metoder och produkter som på sikt kan ersätta mindre miljö- vänliga alternativ.
När det gäller fastläggande av fosfor eller upptag av fosforhaltigt och syretärande sediment, ofta kallat åtgärder för internbelastning, handlar det många gånger om storskaliga och kostsamma projekt, i synnerhet om det är åtgärder i utsjöområden. Miljömålsberedningen anser att internbelastning i vissa kustnära områden har god potential att minska effekter av övergödning. Ett exempel är Björnöfjärden där vattenkvaliteten fortfarande, snart tio år efter behandling, visar signifikant bättre status.266 Här finns flera metoder framtagna men de kan behöva utvecklas vidare. När det gäller åtgärder för intern- belastning i utsjö behövs omfattande teknikutveckling och kunskap om effekter för att Miljömålsberedningen ska kunna bedöma poten- tialen och möjliga långsiktiga effekter.
266Baltic Sea 2020, 2018, Effektiva åtgärder mot övergödning – en berättelse om att återfå god ekologisk status i kustområden.
15 Farliga ämnen
För att kunna nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård måste även farliga ämnens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem beaktas. Farliga ämnens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem är dock ett område som enligt Miljömålsberedning- ens bedömning, ännu inte har blivit tillräckligt uppmärksammat i havsmiljöpolitiken. Farliga ämnen och kemikaliefrågor kopplas inte i tillräckligt hög utsträckning ihop med havsmiljöfrågor.
Miljömålsberedningen ska föreslå en strategi för förstärkt åtgärds- arbete och bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. Kunskap om farliga ämnen och hur de påverkar de marina ekosystemen har avgörande betydelse för att förstå hur tillståndet i haven ser ut och för att vidta de åtgärder som krävs för att nå miljö- kvalitetsmålet Havs i balans samt levande kust och skärgård.
Miljömålsberedningen har hämtat in två underlagsrapporter om farliga ämnen. I rapporten ”Kemikaliekontroll för hållbara hav” beskri- ver Kemikalieinspektionen varför kemikaliefrågorna är avgörande för att uppnå ett hållbart nyttjande av haven och varför det behövs samarbete och regler på nationell, EU- och global nivå.1 Mikael Karlssons rapport ”En giftfri havsmiljö” beskriver problemets allvar och de viktigaste styrmedlen på kemikalieområdet.2 Detta kapitel bygger i stora delar på dessa underlagsrapporter.
1Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
2Karlsson Mikael 2020, En giftfri havsmiljö, Rapport till Miljömålsberedningen.
685
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
15.1Problemets omfattning och dess orsaker
15.1.1Miljögifter i haven är inget nytt problem
Miljögifter upptäcktes i Östersjön och andra marina miljöer för mer än 50 år sedan, då bekämpningsmedlen DDT och PCB konstatera- des i havsörnar, sälar och andra organismer. Sedan dess har hundra- tals farliga ämnen upptäckts i de svenska havsmiljöerna och i män- niskor. Till dessa kemikalier hör såväl medvetet använda gifter i t.ex. båtbottenfärger, som oavsiktligt bildade dioxiner från förbränning.
Även om begränsningar gör att halterna av vissa välkända farliga ämnen sjunker så är många trender inte entydigt positiva. Fortfar- ande är tillförseln av kända farliga ämnen och kontamineringen hög i alla bedömda områden i Östersjön, inte minst när det gäller brome- rade flamskyddsmedel. Även tennorganiska ämnen, dioxiner, PCB, kvicksilver, kadmium, cesium-137 och högfluorerade ämnen är klart problematiska i havsmiljön. I både Östersjön och Västerhavet upp- täcks hela tiden nya miljögifter.3
15.1.2Gamla synder och förorenade sediment
Många havsområden i Sverige har förorenade sediment på bottnarna. Ofta har industrier på land släppt ut dessa föroreningar i vattnet, men det kan också handla om dumpningsplatser av förorenat mate- rial.4 Föroreningarna kan vara ett hot mot både människors hälsa och miljön.
I Sverige finns ungefär 300 vrak som klassats som miljöfarliga varav 30 är en akut miljöfara. Vraken kan t.ex. läcka olja och andra farliga ämnen från lasten, eller från material och funktioner på båten. Ett annat problem är skrotade fritidsbåtar som ligger övergivna på land eller i vattnet och där ägaren inte kan spåras.
Efter andra världskriget dumpades flera hundra tusen ton kemiska och konventionella stridsmedel i havet av de allierade. Bara i Öster- sjön dumpades cirka 50 000 ton kemiska stridsmedel. Anvisade dump- ningsplatser var tydligt definierade på kartan, men för att spara tid hände det att den farliga lasten i stället sänktes någonstans på vägen ut till området. Även svenska Försvarsmakten har använt havet som
3Karlsson Mikael 2020, En giftfri havsmiljö, Rapport till Miljömålsberedningen.
4SVT Nyheter 2019, Sundsvallsbukten – Sveriges mest kvicksilverförgiftade område, 2019-04-10.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
dumpningsplats och i svenska havsområden finns 25 kartlagda platser där de dumpat ammunition.
På bottnarna utanför pappersbruken längs Norrlandskusten finns rester av orenade utsläpp från massaindustrin, som ansamlats under decennier i så kallade fiberbankar.5 Fiberbankarna består av stora mängder träfibrer och processkemikalier. Det är än så länge oklart i vilken utsträckning fiberbankarna orsakar något större läckage av miljögifter, som exempelvis dioxiner.
Ett uppmärksammat ärende som utretts sedan 2006 är vem som bär ansvarat för att undersöka effekterna av och eventuellt sanera de cirka 13 200 tunnor med kvicksilverhaltigt avfall som dumpades mellan 1961–1964 utanför Åstön i Sundsvallsbukten.6
I det myndighetsgemensamma arbetet med fördjupad utvärder- ing av miljömålen som gjordes under 2018–2019 bedömde flera myn- digheter att förorenade sediment var ett område där åtgärder borde prioriteras för att Sverige ska kunna uppnå de vattenrelaterade miljö- kvalitetsmålen och generationsmålet. Myndigheterna konstaterade att arbetet med förorenade sediment ligger jämförelsevis långt efter arbetet med förorenade områden på land. I det senare finns det sedan många år ett väletablerat arbetssätt för att inventera, undersöka och efterbehandla de områden som innebär störst risker för miljön och människors hälsa.7
15.1.3Olika källor och flöden
Miljögifterna tillförs haven från olika källor och flöden. Källorna till problemen med farliga ämnen i den marina miljön är framför allt landbaserade. Enligt vissa bedömningar kommer omkring 80 pro- cent av föroreningarna till havsmiljöer från landbaserade källor. Flö- dena går genom reningsverk men också via luft och direkt avrinning. Bekämpningsmedel från jordbruket når haven via vind och vatten, medan många andra miljögifter från industri och förbränning sprids från avloppsrör och skorstenar, exempelvis kvicksilver. Kvicksilver kan även nå den marina miljön efter långväga transport och luft-
5SGU 2014, Kartläggning av fiberhaltiga sediment längs Västernorrlands kust. SGU rapport 2014:16.
6Mark- och miljödomstolen, mål nr M 2927-17.
7Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
nedfall. Industriutsläpp står för omkring en tredjedel av påverkans- trycket av vissa kemikalier.
I allt högre grad läcker farliga ämnen från konsumtionsvaror av alla möjliga slag, vilket ger en diffus spridning som är långt mer svår- kontrollerad än spridning från punktkällor. Den diffusa spridningen gäller t.ex. bromerade flamskyddsmedel och högfluorerade ämnen, men också flera läkemedel. Utsläpp påverkar nästan alltid närmiljön men många farliga ämnen sprids även globalt med strömmar och vindar. Åtgärder riktade mot produktion och konsumtion påverkar därför utsläppen och halterna i havsmiljön.8
15.1.4Global produktion och handel
Produktionen av kemikalier ökar snabbt och den globala fördelningen av produktion och användning förändras. I dag finns cirka 40 000– 60 000 industrikemikalier i kommersiellt bruk i världen. Mellan 2000 och 2017 nästan fördubblades den globala årliga kemikalieproduk- tionen, från ungefär 1,2 till 2,3 miljarder ton, och det finns prognoser som pekar på en ytterligare fördubbling mellan 2017 och 2030.9
De senaste decennierna har genomgått ett skifte mellan olika världsdelars del av kemikalieproduktionen. Asien har utvecklats till den största producenten. Kina är den största enskilda producenten med cirka 37 procent av världsproduktionen 2017. Prognosen är att Kinas dominans kommer att fortsätta öka.
Även i Europa fortsätter produktionen och användningen av kemikalier och varor som innehåller ämnen som klassificerats som hälso- och miljöfarliga.
Att produktionen och konsumtionen av kemikalier sprider sig över världen med en ökande andel i utvecklingsländer, som ofta har en mindre utvecklad kemikaliekontroll, är en risk för ökade utsläpp från dessa länder. I Sverige kan det leda till att vi får in fler farliga ämnen, bl.a. genom import av varor.
Kemikalier sprids till miljön i alla led av en kemisk produkts eller en varas livscykel; vid produktion, under konsumtion och som avfall.
8Karlsson Mikael 2020, En giftfri havsmiljö, rapport till Miljömålsberedningen.
9Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
15.1.5Skador
De skador som miljögifterna orsakar i samtliga svenska marina mil- jöer är allvarliga och inkluderar bl.a. försämrad fortplantnings- förmåga bland fiskar, däggdjur och fåglar. Sälar tar fortfarande skada av kvarvarande halter av PCB och dioxiner. Honor av vissa snäckor utvecklar manliga könsorgan när de utsätts för kvarvarande nivåer av tributyltenn (TBT) från båtbottenfärg. Halterna av potentiellt gif- tiga högfluorerade ämnen från en rad varor ökar i havsmiljön och upptäcks i fisk, fågelägg och marina däggdjur. Även människors hälsa påverkas, bl.a. av miljögifter i fet fisk. Barn, ungdomar och kvinnor i fertil ålder i Sverige rekommenderas att inte äta fet Östersjöfisk mer än två gånger per år.10
15.1.6Samhällsekonomiska kostnader
Kostnaderna för oförsiktig eller felaktig hantering av farliga ämnen kan bli mycket stora och svåra att uppskatta.
Det är t.ex. väldigt dyrt att i efterhand sanera och återställa föro- renade områden. Ett aktuellt exempel är saneringen av sedimenten i Oskarshamns hamn. Kostnaden för denna har beräknats till runt en halv miljard kronor. Här har industriell verksamhet släppt ut föro- reningar i hamnen sedan mitten av 1800-talet. Det har rört sig om ut- släpp av bl.a. metaller och PCB. Den upplagrade mängden av metaller i sedimenten var totalt cirka 200 ton bly, tre ton kadmium, 600 ton zink, 30 ton arsenik, 500 kilo kvicksilver och 300 ton koppar.11
Ett annat exempel på att hantering av miljögifter kan bli mycket dyrt är saneringen och avfallshanteringen av ämnesgruppen PCB som har beräknats kosta Sverige omkring 3,5–4,4 miljarder kronor under åren 1971–2018.12 I denna kostnad ingick bara direkta kostna- der för saneringen, det vill säga inte kostnader för påverkan på eko- systemen.
Fler exempel på samhällsekonomiska kostnader kopplade till expo- nering för farliga ämnen är de hälsoekonomiska kostnaderna till följd
10Karlsson Mikael 2020, En giftfri havsmiljö, rapport till Miljömålsberedningen.
11Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
12von Bahr, J. and Janson, J. 2004, Cost of Late Action – the Case of PCB, TemaNord 2004:556, Copenhagen, Nordic Council of Ministers.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
av användning av högfluorerade ämnen, vilka beräknas till 2,8–4,6 mil- jarder euro per år för de nordiska länderna.13
Det rör sig med andra ord om stora samhällsekonomiska kostna- der för ett fåtal farliga ämnen. För den marina miljön saknas dock över- lag miljöekonomiska beräkningar av miljögifters kostnader.
15.2Farliga ämnen i havsmiljön
Kemiska ämnen kan ha inneboende egenskaper som orsakar effekter på organismer i havet, det vill säga de är en fara för organismerna i havsmiljön. Risken för att effekter ska uppstå beror på hur mycket av ett ämne som finns i miljön, hur länge organismerna utsätts för detta och under vilka av organismens levnadsstadier.
Långlivade och bioackumulerande ämnen
Särskilt bekymmersamma ämnen i havsmiljön är sådana som på grund av sina kemiska och fysikaliska egenskaper är långlivade (stabila i miljön i betydelsen att de i hög grad motstår nedbrytning), bioackumulerande (tas upp i organismer) och giftiga (kan påverka organismers hälsa och funktion negativt redan vid relativt låga doser). Sådana ämnen kallas PBT-ämnen (persistenta, bioackumulerande, toxiska).
Så kallade vPvB-ämnen14 är mycket långlivade och mycket bio- ackumulerande. På grund av dessa egenskaper kan sådana ämnen före- komma länge i miljön, transporteras långväga och tas upp av organis- merna och ackumuleras i näringskedjan.
Utgångspunkten är att organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande alltid är en potentiell risk för människors hälsa och för miljön samt att om ämnena visar sig ha negativa effekter blir bromssträckan lång innan insatta åtgärder eller begränsningar ger resultat. Ett långlivat ämne, som samtidigt är bioackumulerande, kan under lång tid vara tillgängligt för upptag i organismer. Detta kan
13Goldenman, G., m.fl. 2019, The cost of inaction, A socioeconomic analysis of environmen- tal and health impacts linked to exposure to PFAS, TemaNord 2019:516, Copenhagen, Nordic Council of Ministers.
14Very persistent and very bioacumulative.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
leda till förbisedda eller oförutsebara negativa effekter, även av ämnen som i olika test inte har visat sig ha giftverkan.15
Toxiska ämnen
Den negativa effekten (toxiciteten) av farliga ämnen kan på individ- nivå yttra sig som t.ex. akut förgiftning och död, eller påverkan på längre sikt som gör det svårare för organismer att växa eller fort- planta sig. Detta kan i sin tur påverka populationer, artsammansätt- ning och funktioner i ekosystemet. I havet kan även ämnen som är särskilt giftiga för växter (s.k. fytotoxiska ämnen) ha en stor effekt, eftersom de kan påverka viktiga livsmiljöer för vissa organismer eller stadier av organismer. Ett exempel är koppar som kan skada repro- duktionen hos blåstång.
Hormonstörande ämnen
En typ av effekter som kan vara svåra att upptäcka i konventionella tester som utförs under kort tid är hormonstörande effekter. Väl fungerande hormonella system är en förutsättning för många fysio- logiska funktioner hos såväl däggdjur, fiskar som hos ryggradslösa djur. Hormonella system spelar en stor roll för bl.a. tillväxt, fort- plantning och beteenden som aggressivitet, uppvaktning m.m. Ämnen som stör balansen i organismernas hormonsystem kan på så sätt i förlängningen ha en inverkan på en hel population och art.16
Ett känt exempel på ett hormonstörande ämne i havsmiljön är TBT som orsakar sterilitet hos snäckor, musslor och ostron. TBT användes förr som aktiv substans i båtbottenfärg för att förhindra påväxt på båtskrov. Sedan 2008 gäller totalförbud mot förekomst av bottenfärger som innehåller TBT på alla svenska fartyg, oavsett storlek och trafik. Samtidigt infördes ett globalt förbud mot att måla fartyg med bottenfärg som innehåller TBT.
Läkemedel, som används av människor och sedan kommer ut i miljön via reningsverk, kan också ge hormonstörande effekter. Ett exempel är preventivmedel, vilka bl.a. kan ge störningar i fiskarnas
15För ämnen med sådana egenskaper som beskrivs ovan ska, enligt Giftfri miljö och Reach- förordningen, användningen så långt som möjligt fasas ut och ämnena tas därför upp på den s.k. kandidatförteckningen.
16Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
fortplantningsförmåga, och förändra förhållandet mellan antalet honor och hanar.
Det finns fortfarande stora kunskapsluckor om effekterna av hormonstörande ämnen i miljön, särskilt i havsmiljön.
Kombinationseffekter
För att bedöma risker med olika ämnen behöver hänsyn tas till såväl exponering från olika källor och olika exponeringsvägar som till samtidig exponering för flera ämnen. Fortfarande bedöms kemiska ämnen normalt var för sig och källa för källa, trots att de ofta före- kommer i komplexa blandningar och trots att mycket kunskap nu- mera finns om att kemiska ämnen samverkar. En blandning av flera ämnen som var för sig förekommer under sina respektive gräns- värden kan ge upphov till en kombinerad risk som är oacceptabel.
I en svensk studie analyserades 172 organiska kemiska ämnen från
16 olika kemikalieklasser i vattenprover från fem olika platser längs västkusten. Av dessa förekom 62 ämnen på minst en av platserna och på varje plats förekom mellan 30 och 41 ämnen. På alla fem platserna låg den kombinerade risken för effekter av de aktuella blandningarna av ämnen på oacceptabelt höga nivåer.17
För att kunna hantera detta behövs dels ökad kunskap om farliga egenskaper för de enskilda kemiska ämnena, dels en bättre förståelse för när det finns risk för kombinationseffekter.
Regeringen tillsatte 2018 en särskild utredning om kombinations- effekter och gruppvis hantering av ämnen, med uppgift att utreda hur gruppvis riskbedömning av farliga ämnen ska kunna öka och hur s.k. kombinationseffekter ska kunna beaktas. Utredningen har lämnat betänkandet Framtidens kemikaliekontroll – Hantering av kombina- tionseffekter och gruppvis bedömning av ämnen (SOU 2019:45) till regeringen (se avsnitt 15.7).
17Gustavsson, B. M. m.fl. 2017, Chemical monitoring of Swedish coastal waters indicates common exceedances of environmental thresholds, both for individual substances as well as their mixtures, Marine Pollution Bulletin, s. 409–419.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
Farliga och särskilt farliga ämnen
Inom kemikalielagstiftningarna och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö används begreppen farliga ämnen och särskilt farliga ämnen. Med farliga ämnen avses kemiska ämnen med egenskaper som uppfyller kriterierna för klassificering av farliga ämnen inom EU:s CLP-för- ordning18. I CLP-förordningen finns kriterier för att bedöma olika typer av hälsofaror, miljöfaror och fysikaliska faror, som t.ex. brand- eller explosionsfara. Ämnen klassificeras som farliga om de uppfyller något eller några av kriterierna i CLP. Det finns fler faroklasser för egenskaper som påverkar hälsan än det finns för miljön.
Med särskilt farliga ämnen avses i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö de ämnen vars egenskaper är så farliga att användningen så långt som möjligt ska fasas ut. Det har specificerats till ämnen som är cancer- framkallande, skadar arvsmassan, stör fortplantningsförmågan, är långlivade, bioackumulerande och toxiska, är mycket långlivade och mycket bioackumulerande eller har andra särskilt farliga egenskaper, t.ex. hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande egenskaper.
15.3Miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Hav i balans samt levande kust och skärgård
15.3.1Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och dess preciseringar
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö definieras så här:
Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av sam- hället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.19
Till miljökvalitetsmålen har regeringen beslutat om preciseringar, som förtydligar målet och används i det löpande uppföljningsarbetet av detta.20 Preciseringarna till Giftfri miljö lyder:
18Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar.
19Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
20Till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är det riksdagen inte regeringen som har beslutat om preciseringen, prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
–Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla expo- neringsvägar inte är skadlig för människor eller den biologiska mångfalden.
–Användningen av särskilt farliga ämnen har så långt som möjligt upphört.
–Spridningen av oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper är mycket liten och uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt spridning av de mest betydande av dessa ämnen och deras ned- brytningsprodukter är tillgängliga.
–Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön.
–Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper är tillgänglig och tillräcklig för riskbedömning.
–Information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig.
15.3.2Kopplingar till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård
Det finns en mycket nära koppling och även direkt överlapp mellan miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Giftfri miljö. Två av preciseringarna till Hav i balans samt levande kust och skärgård handlar om farliga ämnen
1.kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysika- liska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havs- miljöförordningen (2010:1341),
2.kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön.
Samtidigt finns det kopplingar till havsmiljön i alla preciseringar till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Dels direkt genom beskrivning av den påverkan som ska upphöra på miljön och biologisk mångfald som också avser havsmiljön, dels indirekt genom beskrivning av det uppströmsarbete som krävs i den förebyggande kemikaliekontrollen
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
för att undvika att havsmiljön förorenas av farliga ämnen. En indi- kator används även i miljömålsuppföljningen för båda miljökvalitets- målen tillika uppföljningen av havsmiljödirektivet.
Trots detta ingår inte effekter av farliga ämnen på havsmiljöns biota (arter och livsmiljöer) i någon större utsträckning i miljömåls- uppföljningen av Giftfri miljö även om en giftfri miljö är en förut- sättning för att nå målet om god miljöstatus och god ekologisk status i kust och havsmiljö.
15.3.3Strategin ”På väg mot en giftfri vardag”
Riksdagen antog 2014 en strategi för arbetet med att nå miljökvali- tetsmålet Giftfri miljö, som grundas på propositionen På väg mot en giftfri vardag – plattform för kemikaliepolitiken.21 Strategin för kemi- kaliepolitiken bestod av etappmål om farliga ämnen, insatser som behövdes för att nå etappmålen samt insatser som i övrigt behövdes för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och generationsmålet. De etappmål som gällde till och med 2020 var:
•Information om farliga ämnen i varor: Regelverk eller överens- kommelser inom EU eller internationellt ska tillämpas så att infor- mation om miljö- och hälsofarliga ämnen i varor är tillgänglig för alla berörda senast år 2020. Reglerna ska införas stegvis för olika varugrupper och i informationen ska särskilt barns hälsa beaktas. Information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i mate- rial och varor görs tillgängliga under varans hela livscykel genom harmoniserade system som omfattar prioriterade varugrupper.
•Utveckling och tillämpning av EU:s kemikalieregler: Reach-förord- ningen och andra relevanta EU-regelverk ska senast år 2020 till- lämpas så att:
–det i ökad utsträckning blir möjligt att bedöma och pröva grupper av ämnen med liknande inneboende egenskaper, kemisk struktur eller användningsområde, och
–substitutionsprincipen och dess tillämpning stärks i samband med begränsningar, tillståndsprövning och andra relevanta moment i regelverket.
21Prop. 2013/14:39.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
•Ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och internationellt: Senast år 2020 har beslut fattats inom EU eller internationellt som innebär att befintliga och eventuella nya regelverk för human- och veterinärmedicinska läkemedel i ökad utsträckning väger in miljöaspekter.
15.3.4Nås målet om en giftfri miljö?
I den fördjupade utvärderingen 2019 bedömde dock Kemikalieinspek- tionen att miljökvalitetsmålet inte var uppnått och inte kommer att kunna nås med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder samt att det inte går att se en tydlig riktning för utvecklingen av tillståndet i miljön.22
Förutsättningar för att nå målet enligt Kemikalieinspektionen
De sex preciseringarna till Giftfri miljö kommer inte att nås till 2020. Enligt Kemikalieinspektionen krävs följande för att målet ska kunna nås:
–Sammanlagd exponering för kemiska ämnen: Grundläggande lag- stiftning för att minska exponeringen för farliga ämnen har införts men viktiga komponenter saknas fortfarande. En utmaning för kemikaliekontrollen är att kemikalie- och varuproduktion i ökande grad sker utanför EU. Ökad varuimport och e-handel gör att nu- varande EU-regler inte ger tillräckligt skydd vad gäller exponer- ing av människor och miljö.
–Användningen av särskilt farliga ämnen: Det finns fortfarande sär- skilt farliga ämnen som används och sprids så att de påverkar hälsa och miljö. Viktiga regler om särskilt farliga ämnen har de senaste åren införts och börjat tillämpas. Det gäller t.ex. begränsningar och tillståndssystemet inom Reach-förordningen.
–Oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper: Oavsiktligt bildade ämnen, som dioxin, minskar i miljön men för långsamt. Omfattande åtgärder behövs för att på sikt nå ett tillräckligt skydd för människors hälsa.
22Kemikalieinspektionen 2019, Fördjupad utvärdering av Giftfri miljö 2019, Analys och bedöm- ning av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
–Förorenade områden: Förorenade områden saneras inte tillräckligt snabbt och nya områden upptäcks. För att öka takten krävs ett effektivt tillsynsarbete, ett stabilt statligt anslag samt teknikut- veckling och innovativa åtgärder. Regeringen har nyligen före- slagit satsningar på både länsstyrelsernas tillsyn och på sanering av sediment.
–Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper: Kunska- pen om hur ämnen påverkar miljö och hälsa har avsevärt förbätt- rats och är ofta tillräcklig för att vidta åtgärder. Men för många ämnen saknas fortfarande kunskap om spridning, exponering och effekter. Detta gäller särskilt lågvolymämnen, nanomaterial och kombinationseffekter.
–Information om farliga ämnen: Informationen om innehållet av farliga ämnen i material och varor är fortfarande mycket brist- fällig. Många varor tillverkas utanför EU vilket försvårar infor- mationsflödet.
15.3.5Ny strategi ”Giftfritt från början” och förslag till nya etappmål
I februari 2020 lämnade Kemikalieinspektionen över ett förslag till en ny strategi och tre nya etappmål för farliga ämnen till regeringen.23
Förslagen är inriktade på att förebygga skadliga effekter på män- niskor och miljö, och ska bidra till att stärka arbetet för att uppnå riksdagens miljömål och de globala målen för hållbar utveckling. En- ligt förslaget ska målen vara uppnådda 2030.
Strategin fokuserar på att öka skyddet för hälsa och miljö i den euro- peiska kemikalielagstiftningen och att stärka de globala styrmedlen så att särskilt farliga ämnen även ska fasas ut globalt. Kemikalieinspek- tionen föreslog också att Sverige ska verka för att kombinationseffek- ter av kemikalier ska hanteras i EU:s regelverk och att samordningen av olika regelverk ska öka, så att ett och samma ämne snabbare kan begränsas i alla användningsområden. De tre nya etappmål som före- slås av Kemikalieinspektionen motsvarar tre viktiga fokusområden, nämligen att användningen av särskilt farliga ämnen upphör, att det behövs giftfria varor för en cirkulär ekonomi och att den samlade
23Kemikalieinspektionen 2020, Giftfritt från början, Rapport 1/20.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
exponeringen för farliga ämnen minskar. De nya etappmål som Kemikalieinspektionen föreslår är:
•Fasa ut särskilt farliga ämnen. Användningen av särskilt farliga ämnen har upphört så långt som möjligt, genom att beslut om utfasning av ämnena finns för alla användningsområden, senast 2030.
•Giftfri cirkulär ekonomi. Varor är designade för giftfria och resurs- effektiva kretslopp senast 2030. Kraven är höga och likvärdiga för nyproducerade och återvunna material. Kunskap och information om ingående ämnens egenskaper är tillgänglig oavsett i vilket land de är tillverkade.
•Minska den samlade exponeringen. Barns utveckling och den bio- logiska mångfalden skyddas genom att den samlade exponeringen för farliga ämnen har minskat väsentligt, senast 2030.
Det kan även noteras att Läkemedelsverket begärt att regeringen för- länger etappmålet om miljöhänsyn i läkemedelslagstiftning till 2030.
15.4Tillståndet i haven
Sverige rapporterar regelbundet data om havs- och vattenmiljöer en- ligt vattendirektivet och havsmiljödirektivet.
15.4.1Status i kustvatten
Kemisk status i kustvatten bedöms i enlighet med EU:s vattendirek- tiv24 och det är också en av preciseringarna till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Enligt den senaste upp- följningen av miljökvalitetsmålet är det inga kustvattenförekomster som uppnår god kemisk status.25 Detta beror främst på höga halter
24Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprätt- ande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.
25Naturvårdsverket 2020, Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömåls 2020, Med fokus på statliga insatser, Rapport 6919.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
av kvicksilver och polybromerade difenyletrar (PBDE)26 som, i hela landet, ligger över gränsvärdena för dessa ämnen.27
För att dessa ämnen inte ska överskugga eventuella problem med andra prioriterade ämnen presenteras ofta kemisk status exklusive kvicksilver och PBDE. Då uppnår 28 procent av de svenska kust- vattenförekomsterna god kemisk status enligt den senaste uppfölj- ningen.
Trots att målet om god ekologisk och kemisk status inte har upp- nåtts har tillståndet i sjöar och vattendrag genomgått en stor för- bättring under de senaste åren. Utveckling av avloppsreningsverk i kombination med minskade utsläpp har, enligt Havs- och vatten- myndigheten, lett till en bättre vattenkvalitet än för 25 år sedan.28
15.4.2Status i utsjövatten
God miljöstatus bedöms i enlighet med EU:s havsmiljödirektiv29 och är också en av preciseringarna till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. I utsjövatten bedöms miljötillståndet i förhållande till varje lands definition av vad som kännetecknar god miljöstatus. I Sverige har god miljöstatus för havsmiljön fastställts genom elva miljökvalitetsnormer och tio deskriptorer. Till varje deskriptor finns även en eller flera indikatorer.
De deskriptorer som berör farliga ämnen är deskriptor åtta, farliga ämnen och deskriptor nio, farliga ämnen i fisk och andra marina livsmedel.
Bedömningen av tillståndet avseende deskriptor åtta görs utifrån uppmätta halter av ett urval av farliga ämnen i havsmiljön, effekter som misstänks orsakas av farliga ämnen på ett antal olika djurarter, samt förekomsten av oljespill. Den samlade bedömningen är att god miljöstatus inte uppnås för farliga ämnen vare sig för Östersjön eller Nordsjön.
26Flamskyddsmedel. Exempel på produkter som kan ha behandlats med PBDE inkluderar elektronik, isoleringsmaterial, gummikablar, byggmateriel, möbler, fordon, plastprodukter och textilier.
27Havs- och vattenmyndigheten 2019, Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 2019, Uppföljning av miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag, Rapport 2019:2.
28A a. s. 49.
29Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
Kvicksilver, TBT och PBDE klarar inte, med vissa undantag, överenskomna s.k. tröskelvärden. Kadmium i utsjösediment klarar inte tröskelvärde för sediment i östra och västra Gotlandshavet. Vidare misstänks effekter av TBT på snäckor, reproduktiva stör- ningar hos vitmärla, och påverkan på produktivitet hos havsörn.30
Även dioxiner och dioxinlika PCB:er i fisk och marina livsmedel bedöms vara ett problem i Östersjön och överskrider fastställda gräns- värden.
15.5Lagstiftning och allmänna principer
15.5.1Allmänna principer som tillämpas inom kemikalielagstiftningen
Försiktighetsprincipen
Försiktighetsprincipen är grundläggande och en grund för EU:s miljö- politik enligt Artikel 191.2 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt:
Unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom unionens olika regioner. Den ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åt- gärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala.
Den svenska miljöbalken innehåller i 2 kap. 3 § en skrivning som kan ses som en hänvisning till försiktighetsprincipen. Där sägs att
[...] försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för män- niskors hälsa eller miljön.
30Havs- och vattenmyndigheten 2018, Marin strategi för Nordsjön och Östersjön 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys, rapport 2018:27.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
Substitutionsprincipen
EU:s kemikaliemyndighet, ECHA, definierar substitutionsprincipen på följande sätt:
the replacement or reduction of hazardous substances in products or processes by less hazardous or non-hazardous substances, or by achiev- ing an equivalent functionality via technological or organisational measures.
ECHA gör bedömningen att s.k. ”funktionell substitution” är viktig som ett medel att undvika ”falsk substitution”. Detta innefattar substitution av hela grupper av kemikalier i stället för att byta till alternativ som har liknande toxikologiska egenskaper. Principen är en nyhet i EU-lagstiftningen som inte finns med bland de principer som nämns i fördraget. Uttalade krav på substitution har ännu bara tagits in i fyra EU-lagstiftningar: Reach-förordningen, förordningen om biocidprodukter, förordningen om växtskyddsmedel samt ett direktiv om arbetarskydd (direktivet om kemiska agens). Bland EU:s medlemsstater är det bara i de nordiska länderna, särskilt Sverige, som principen tillämpas i nationell kemikalielagstiftning.31
2 kap. 4 § i den svenska miljöbalken innehåller substitutionsprin- cipen:
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för män- niskors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga.
15.5.2Den globala dimensionen
Sverige är part i många internationella konventioner och andra mellanstatliga överenskommelser. Naturvårdsverket och Kemikalie- inspektionen ger stöd till den svenska regeringen och deltar i arbetet med bl.a. Rotterdamkonventionen, Stockholmskonventionen och Minamatakonventionen.
En viktig överenskommelse hittills har varit den globala kemikalie- strategin, SAICM32. SAICM är en strategi för det internationella
31SOU 2019:45, Framtidens kemikaliekontroll, Hantering av kombinationseffekter och gruppvis bedömning av ämnen, betänkande av Utredningen om Kombinationseffekter och gruppvis hantering av ämnen, s. 45.
32Strategic Approach to International Chemicals Management.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
kemikaliemålet att senast 2020 uppnå en säker hantering av kemi- kalier under hela deras livscykel. Det innebär att kemikalier ska produceras och användas på ett sätt som minimerar deras negativa konsekvenser för miljön och människors hälsa.
Centralt för arbetet med kemikaliekontroll och farliga ämnen på den globala nivån är numera FN:s organ Unea.33 Inom Unea genom- förs arbete för att målen i Agenda 2030 ska uppnås. Till stöd för arbetet finns arbetsgrupper inom olika ämnesområden, t.ex. finns en arbetsgrupp för marint skräp.34
GHS-systemet
FN fattade 2002 beslut om att införa ett globalt harmoniserat system för klassificering och märkning av kemikalier, GHS.35 Syftet med systemet är att det ska finnas tillgänglig information om kemikaliers farliga egenskaper för att kunna ge bättre skydd för människors hälsa och miljön under hantering, transport och användning av kemikalier. Införande av GHS är en viktig del i en hållbar kemikaliekontroll, vilket också lyfts fram inom ramen för den globala kemikaliestrategin. För att göra GHS lagligt bindande måste varje land eller region införa det i sin lagstiftning, och FN har uppmanat världens länder att göra det.
GHS infördes 2007 i EU:s regelverk, huvudsakligen genom CLP- förordningen. De delar av GHS som gäller utformningen av säker- hetsdatablad har införts i Reach-förordningen. Många länder, där- ibland Australien, Kanada, Kina, Ryssland, Sydkorea och USA, har infört GHS i sin lagstiftning, i huvudsak på arbetsmiljöområdet.
Stockholmskonventionen
Stockholmskonventionen syftar till global utfasning av ämnen som är långlivade i miljön, tas upp av växter och djur, och har negativa effekter på människors hälsa eller på miljön. Dessa föroreningar kallas även för POP:s.36 Ämnena transporteras över nationsgränser via luft, vatten och varor. Globala förbud bidrar till att förhindra global sprid-
33United Nations Environmental Assembly.
34Unea, Ad Ad hoc open-ended expert group on marine litter and microplastics, https://environmentassembly.unenvironment.org/expert-group-on-marine-litter, 2020-11-20.
35Globally Harmonised System of Classification and Labelling of Chemicals.
36Persistent Organic Pollutants.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
ning och förekomst av dessa ämnen i importerade varor och skyddar därmed också miljön och människors hälsa i Sverige.
Stockholmskonventionen innehåller en lista med de ämnen som är förbjudna eller strikt begränsade. Det finns en process för att lägga till fler ämnen på listan. Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket ansvarar tillsammans för att följa och driva på det svenska arbetet.
Rotterdamkonventionen
Rotterdamkonventionen reglerar handeln med farliga kemikalier och säkerställer att importörer i förväg får information om varor och kemikaliers egenskaper, t.ex. uppgifter om vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel som är förbjudna eller strängt begränsade i andra länder. Länderna kan sedan välja att godkänna eller avslå im- porten i enlighet med sina nationella regler. Detta kallas ”förhands- godkännande sedan information lämnats” eller på engelska ”prior informed consent” (PIC). Konventionen trädde i kraft 2004 och om- fattar i dag 50 kemikalier.
Inom EU är Rotterdamkonventionen genomförd i PIC-förord- ningen och Kemikalieinspektionen är den myndighet som ska arbeta med att reglerna tillämpas.
Minamatakonventionen
Minamatakonventionen om kvicksilver reglerar kvicksilver i ett livs- cykelperspektiv, från brytning till slutförvar. Den förbjuder eller be- gränsar kvicksilver i olika produkter och industriella processer från och med 2020 och 2025. Konventionen trädde i kraft 2017. Inom EU är de delar av Minamatakonventionen som tidigare saknat genom- ensamma bestämmelser genomförda i EU:s kvicksilverförordning.
Helcom och Ospar
För Östersjöområdet och Kattegatt antogs redan 1974 Helsingfors- konventionen som syftar till att skydda den marina miljön i Öster- sjön. Kemiska föroreningar ingick i samarbetet från början och i takt med att fler farliga ämnen upptäcktes i havsmiljön enades parterna
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
till konventionen om allt högre ambitioner. År 1998 enades parterna i en rekommendation om målet att minska utsläpp, emissioner och förluster av farliga ämnen till miljön så att dessa upphör år 2020, och omkring 280 ämnen listades som problematiska.
I dag är Aktionsplanen för Östersjön (BSAP) den centrala strate- gin inom ramen för samarbetet. Ett av delmålen är att livet i Öster- sjön senast år 2021 är “opåverkat av farliga ämnen”, vilket bl.a. om- fattar delmålet att all fisk är säker att äta.
Farliga ämnen är ett klart problematiskt område – den senaste utvärderingen av Helcom:s tolv nyckelindikatorer för miljögifter visar en negativ samlad bedömning för samtliga områden i Östersjön. Dessa ämnen är i sin tur en bråkdel av andelen farliga ämnen i den marina miljön.37
För Nordostatlanten finns motsvarande samarbete inom ramen för Oslo-Paris-konventionen, Ospar. Ospar har bl.a. en regional åt- gärdsplan för att minska marint skräp i havsområdet.38
15.5.3EU:s kemikalieregler
EU:s kemikalieregler växte fram redan på 1960-talet, som en del av politiken för harmonisering av handeln mellan medlemsstaterna. De i dag viktigaste regelverken har dock tillkommit under de senaste femton åren. De två centrala EU-förordningarna på området är Reach- förordningen och CLP-förordningen.
EU-reglerna på kemikalieområdet har ofta formen av förordningar. Sådan lagstiftning är normalt helt harmoniserad, dvs. EU:s medlems- stater måste tillämpa reglerna direkt och utan avvikelser. De får inte införa nationella regler som är strängare eller mindre stränga än vad som följer av EU-förordningarna. CLP och Reach (se nedan) är typiska exempel på sådan harmoniserad lagstiftning. Syftet med lag- stiftningen är att skydda hälsa och miljö, men också att säkerställa att enhetliga regler tillämpas i hela den inre marknaden i EU. En annan typ av kemikalierelaterad lagstiftning i EU är inte harmonise- rad utan har formen av minimiregler. Detta innebär att strängare regler kan införas på nationell nivå i medlemsstaterna. Lagstiftningen
37Karlsson Mikael 2020, En giftfri havsmiljö, rapport till Miljömålsberedningen.
38Se mer om Helcom och Ospar i kapitlet EU och havsmiljöarbetet.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
har normalt formen av direktiv. Reglerna används för att sätta stand- arder för delar av miljön (t.ex. vattendirektivet), för industriutsläpp, avfallshantering eller arbetsmiljö.39
Här beskrivs, översiktligt, enbart den centrala EU-lagstiftningen på kemikalieområdet.
CLP-förordningen
CLP-förordningen40 innehåller regler för att klassificera, märka och förpacka kemiska produkter.41 Förordningen innehåller också regler om att anmäla uppgifter för ämnen och blandningar. Efter den 1 juni 2017 ska alla kemiska produkter som släpps ut på marknaden vara klassificerade, märkta och förpackade enligt reglerna i CLP. Reglerna i CLP grundar sig på FN:s globalt harmoniserade system (GHS) och gäller för företag som släpper ut kemiska produkter på marknaden inom EU och EES-länderna Norge, Island och Liechtenstein.
Att släppa ut en kemisk produkt på marknaden innebär att man, mot betalning eller kostnadsfritt, levererar eller tillhandahåller pro- dukten till någon annan. Import av en kemisk produkt från ett land utanför EU och EES räknas också som utsläppande på marknaden. Den som tillverkar eller importerar kemiska produkter ska klassi- ficera produkterna enligt CLP innan de släpps ut på marknaden. Att klassificera innebär att med hjälp av fastställda kriterier identifiera ett ämnes eller en blandnings farliga egenskaper med avseende på hälsofaror, miljöfaror och fysikaliska faror.
De som köper och använder kemiska produkter behöver få infor- mation om produkternas farliga egenskaper. Den som säljer kemiska produkter måste därför informera om de farliga egenskaperna och hur man kan skydda sig själv och miljön. Informationen ska ges i form av märkning på förpackningen. För yrkesmässiga användare ska för- djupad information även ges i s.k. säkerhetsdatablad. Regler om säker- hetsdatablad finns i Reach-förordningen.
39SOU 2019:45, Framtidens kemikaliekontroll, Hantering av kombinationseffekter och gruppvis bedömning av ämnen, betänkande av Utredningen om Kombinationseffekter och gruppvis hantering av ämnen, s. 49 f.
40Förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar.
41CLP står för ”Classification, Labelling and Packaging” (klassificering, märkning och förpack- ning).
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
För att människors hälsa och miljön inte ska komma till skada finns regler för hur farliga kemiska produkter ska förpackas. T.ex. finns regler om förpackningens utformning och att vissa produkter ska vara försedda med barnskyddande förslutning eller varningsmärkning för personer med nedsatt syn, s.k. kännbar (taktil) märkning.
Uppgifterna ska anmälas till den europeiska kemikaliemyndigheten Echa. Uppgifterna samlas i en databas som administreras av Echa, det så kallade klassificerings- och märkningsregistret.
I Sverige är Kemikalieinspektionen ansvarig myndighet för CLP- förordningen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ger Kemikalieinspektionen stöd i frågor om kemiska produkters fysika- liska faror, som t.ex. brand- och explosionsfaror. På EU-nivå ansvarar den europeiska kemikaliemyndigheten Echa för CLP-förordningen.
Reach-förordningen
Reach-förordningen är en EU-förordning som samlar flera tidigare EU-regler om kemikalier i en rättsakt, men som också innehåller nyheter i förhållande till tidigare regler, bl.a. inrättandet av en kemi- kaliemyndighet på EU-nivå (Echa).
Reach-förordningen innehåller bl.a regler om registrering av ämnen, förbud eller andra restriktioner för ämnen, krav på tillstånd för särskilt farliga ämnen samt regler om att informera kunder. Den som tillverkar, importerar eller säljer varor och kemiska produkter i EU eller EES omfattas av reglerna i förordningen. Förordningen innehåller även vissa regler för användare av kemiska produkter.
Iprincip omfattas alla ämnen av Reach-förordningen. Det bety- der att ämnen i t.ex. industriprodukter, rengöringsprodukter och målarfärger samt i varor som kläder, möbler och hushållsapparater omfattas. Därför påverkas många företag i EU av förordningen.42
Tillverkare och importörer ska samla in information om egenska- per och användningar av de ämnen som tillverkas eller importeras i mängder om ett ton eller mer per år. De måste även göra en bedöm- ning av faror och möjliga risker med ämnet. Informationen ska läm- nas till den europeiska kemikaliemyndigheten, Echa.
42Kemi, Kort om Reach, www.kemi.se/lagar-och-regler/reach-forordningen/kort-om-reach, 2020-11-20.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
Tillståndskrav kan bli aktuellt för ämnen som anses som särskilt farliga (SVHC).43 Det är fråga om ämnen som är svårnedbrytbara i miljön och ansamlas i levande organismer, ämnen som är cancerfram- kallande, mutagena eller reproduktionstoxiska samt ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande.
För att ett ämne ska bli tillståndspliktigt måste det först identi- fieras som ett SVHC-ämne och tas upp på den s.k. kandidatförteck- ningen, som är EU:s lista över särskilt farliga ämnen. För att ett ämne ska komma upp på kandidatförteckningen krävs ett förslag från en medlemsstat eller Echa. Tillståndsprocessen syftar till att säkerställa att ämnen som är särskilt farliga successivt ersätts av mindre farliga ämnen eller mindre farlig teknik i fall där tekniskt och ekonomiskt rimliga alternativ finns tillgängliga.
En del användningar av kemikalier innebär oacceptabla risker för människa eller miljö. För sådana användningar kan EU besluta om förbud eller andra typer av villkor, så kallade begränsningar. En be- gränsning kan gälla för något ämne för sig, i en blandning eller i en vara. Ämnen som är begränsade finns i en bilaga till Reach-förordningen.
Kemikalieinspektionen har huvudansvaret för Reach-förordningen i Sverige. Den europeiska kemikaliemyndigheten Echa har ansvaret för Reach-förordningen på EU-nivå. Ansvaret för tillsyn enligt för- ordningen delas av flera myndigheter, Kemikalieinspektionen har ett delat ansvar med Arbetsmiljöverket, Naturvårdsverket, kommuner och länsstyrelser.
Övriga EU-regler om kemikalier och farliga ämnen
Det finns också EU-regler som avser användning av kemikalier för särskilda definierade användningsområden. Sådana regler finns bl.a. för växtskyddsmedel, biocider, kosmetika, läkemedel samt livsmedel och livsmedelstillsatser. Vidare finns flera EU-regler som behandlar användningen av kemikalier i specifika varugrupper. Dessa så kallade produktregler finns för bl.a. elektriska och elektroniska produkter, leksaker och fordon. För många varugrupper saknas dock en särskild reglering.44 Ytterligare exempel på EU-lagstiftning inom kemikalie- området är:
43SVHC står för substances of very high concern.
44Prop. 2013/14:39, På väg mot en giftfri vardag – plattform för kemikaliepolitiken, s. 21.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
•Avfallsdirektivet.
•Batteridirektivet.
•RoHS-direktivet om elektrisk och elektronisk utrustning.45
•PIC-förordningen om export och import av farliga kemikalier.46
•Förordningen om fluorerade växthusgaser.
•VOC-direktivet (färgdirektivet) om färger och lacker.
•EU:s kvicksilverförordning.
•Leksaksdirektivet.
•POP:s-förordningen om långlivade organiska föroreningar.
•Produktsäkerhetsdirektivet.
•Förpackningsdirektivet om begränsningar av tungmetaller i för- packningsmaterial.
•Detergentförordningen med regler om tvätt- och rengörings- medel.
EU-regler om bekämpningsmedel och växtskyddsmedel
Bekämpningsmedel regleras inom EU i dels växtskyddsmedelsför- ordningen, som gäller för jordbruk, trädgårdsbruk och skogsbruk, dels biocidförordningen, som rör övriga bekämpningsmedel, t.ex. trä- skyddsmedel och båtbottenfärger.
Försäljning och användning av växtskyddsmedel i Sverige förut- sätter godkännande av Kemikalieinspektionen, men utgångspunkten är att det verksamma ämnet också ska vara godkänt enligt EU-regler.
För biocider varierar kraven med produkttypen.
45RoHS står för Restriction of the use of certain Hazardous Substances in electrical and elec- tronic equipment.
46PIC står för Prior Informed Consent.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
EU:s prioämnesdirektiv
Prioämnesdirektivet47 är ett s.k. dotterdirektiv till vattendirektivet och reglerar vilka halter och kemiska ämnen som bestämmer den kemiska statusen på ytvatten enligt vattendirektivet. Direktivet regle- rar över 40 kemiska ämnen och ämnesgrupper, t.ex. tungmetaller som kvicksilver och organiska ämnen som PFOS. Inga läkemedel listas för närvarande. Den aktuella kemiska statusen får inte försäm- ras för något enda av dessa ämnen.
Utrymmet för nationell lagstiftning
Regleringen av farliga ämnen, kemikalier och kemiska produkter är i stor utsträckning harmoniserade inom EU.48 Enskilda medlemssta- ter får i princip varken tillämpa strängare eller lindrigare krav. Sverige behöver därför huvudsakligen verka inom EU för att ytterligare ut- veckla lagstiftningen inom området. Det finns dock ett visst utrymme för nationella regler.49
Det finns även en rad internationella överenskommelser inom området. Sverige agerar oftast som en del av EU vid förhandlingar om dessa internationella överenskommelser. Överenskommelserna innebär åtaganden för EU och Sverige och har även betydelse för att driva på utvecklingen i länder utanför unionen. Detta är viktigt inte minst eftersom handeln med varor och produkter är global och en stor del av svensk konsumtion består av varor som är tillverkade utanför EU. Enligt Kemikalieinspektionen bör Sverige därför primärt fortsätta att verka inom unionen och internationellt för att före- bygga eller minska riskerna med farliga ämnen.50
Sverige har möjlighet att anta nationell lagstiftning inom det icke- harmoniserade kemikalieområdet för att skydda människors hälsa eller miljön. Det finns flera exempel där Sverige har infört nationella för- bud eller andra regleringar för ämnen och användningsområden och som senare har följts av en EU-reglering eller en reglering på global
47Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/39/EU av den 12 augusti 2013 om ändring av direktiven 2000/60/EG och 2008/105/EG vad gäller prioriterade ämnen på vattenpolitikens område (Prioämesdirektivet).
48Reglerna för såväl kemiska produkter som varor har i allmänhet artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som rättslig grund.
49Prop. 2013/14:39, På väg mot en giftfri vardag – plattform för kemikaliepolitiken.
50Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
nivå. Bedömningen av i vilka fall Sverige kan tänkas gå före med nationella förbud bör enligt regeringen bygga på en strategisk analys som bl.a. innefattar en avvägning av de nationella insatsernas nega- tiva effekter för svenska företags konkurrenskraft och den inre mark- nadens funktion och nyttan av insatserna för människors hälsa eller miljön.51
Exempel på lagstiftning som endast gäller i Sverige är förbud mot bly i hagelammunition inom sportskytte, förbud mot att sälja vissa gödselmedel som innehåller mer än 100 gram kadmium per ton fos- for, förbud mot klorerade lösningsmedel i konsumentprodukter, förbud mot kvicksilver och att släppa ut kvicksilverhaltiga varor på svenska marknaden och förbud mot små plastpartiklar i kemiska pro- dukter.52
EU:s handlingsplaner och strategier
Utöver förordningar och direktiv har EU beslutat om flera strategier med koppling till en giftfri miljö. Några exempel är EU:s gröna giv, EU:s strategi för en cirkulär ekonomi, EU:s plaststrategi, EU-kom- missionens strategi för en giftfri miljö och EU-kommissionens strategi för läkemedel i miljön. Echa har beslutat om en handlingsplan för perioden 2019–2023 för att bl.a. tillämpningen av EU:s lagstiftning ska garantera en säker kemikaliehantering.53 Även Östersjöstrategin kan nämnas, där ett policyområde handlar om farliga ämnen.
EU:s nya kemikaliestrategi
Inom ramen för EU:s gröna giv antog EU-kommissionen den 14 okto- ber 2020 en ny kemikaliestrategi för en giftfri miljö.54 Strategin har som mål att avsevärt stärka skyddet för människors hälsa och för miljön mot farliga kemikalier, särskilt när det gäller sårbara grupper i befolkningen. Några av punkterna i strategin är:
51Prop. 2013/14:39.
52Kemikalieinspektionens webbsida 2020-09-29 och Förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter.
53För mer utförlig information om EU:s strategier se Fördjupad utvärdering av Giftfri miljö 2019, Kemikalieinspektionen.
54EU-kommissionen, Kemikaliestrategi för hållbarhet – På väg mot en giftfri miljö, KOM (2020)667 slutlig.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
•Fasa ut användningen av de farligaste ämnena från konsumentpro- dukter som t.ex. leksaker, barnavårdsartiklar, kosmetika, tvätt- medel, material avsedda att komma i kontakt med livsmedel och textilier. Det gäller bl.a. hormonstörande ämnen, kemikalier som påverkar immunsystemet och andningsorganen och långlivade ämnen som poly- och perfluorerade alkylsubstanser (s.k. PFAS), med undantag för användning som är nödvändig för samhället.
•Minimera förekomsten av och ersätt i möjligaste mån de berörda ämnena i alla produkter. Prioritera de produktkategorier som på- verkar sårbara grupper i befolkningen och som har störst poten- tial för en cirkulär ekonomi.
•Ta itu med kombinationseffekter av kemikalier genom att ta större hänsyn till den risk som människors hälsa och miljön utsätts för genom daglig exponering för en bred blandning av kemikalier från olika källor.
•Säkerställ att producenter och konsumenter har tillgång till infor- mation om kemiskt innehåll och säker användning genom att in- föra informationskrav inom ramen för initiativet för hållbar pro- duktpolitik.
•I strategin finns planer för att EU:s industri ska bli en globalt konkurrenskraftig aktör när det gäller produktion och användning av säkra och hållbara kemikalier. De åtgärder som anges i strate- gin kommer att stödja industriell innovation för att göra säkra och hållbara kemikalier till EU:s marknadsnorm och till ett rikt- märke för hela världen.
I strategin finns planer för att EU:s industri ska bli en globalt kon- kurrenskraftig aktör när det gäller produktion och användning av säkra och hållbara kemikalier. Kommissionen menar att åtgärderna i strategin kommer att stödja industriell innovation för att göra säkra och hållbara kemikalier till EU:s marknadsnorm och till ett rikt- märke för hela världen.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
15.5.4Svensk kemikalielagstiftning
I miljöbalken finns mål och ramar för skyddet av människors hälsa och miljön. I 14 kap. miljöbalken finns bestämmelser om bl.a. kemiska produkter. Det övergripande syftet med bestämmelserna i miljö- balken är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Bestämmelserna konkretiseras och får sitt egentliga innehåll i flera förordningar och detaljerade myndighetsföreskrifter.
Miljöbalken
De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken gäller för all verk- samhet och alla åtgärder som inte har försumbar betydelse i det en- skilda fallet. De innebär krav i fråga om allmänna försiktighetsmått, kunskap, bästa möjliga teknik, produktval, hushållning med resur- ser, platsval och ansvar för att avhjälpa skada. Vid tillämpningen gäller en omvänd bevisbörda, dvs. det är den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som ska kunna visa att de allmänna hänsyns- reglerna följs. Reglerna riktar sig mot alla, såväl näringsidkare som privatpersoner. De ligger till grund för krav vid bl.a. prövning och tillsyn.
Särskilda bestämmelser om kemiska produkter, biotekniska orga- nismer och varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt finns i 14 kap. miljöbalken. Med kemiska produkter avses kemiska ämnen och beredningar av kemiska ämnen. Med vara avses ett föremål som under produktionen får en särskild form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer föremålets funktion.
Bestämmelserna i 14 kap. miljöbalken kompletterar i hög grad EU-förordningar på kemikalieområdet och genomför EU-direktiv. Det finns dock regler i kapitlet som inte har sin grund i EU-rätten. Det gäller bl.a. reglerna om registrering av kemiska produkter i det produktregister som förs av Kemikalieinspektionen.
Reglerna i 14 kap. miljöbalken innehåller många normgivnings- bemyndiganden. Med stöd av dem har regeringen meddelat bl.a. för- ordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska orga- nismer och förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
Dessa förordningar innehåller regler som har bedömts nödvändiga för att genomföra miljöbalkens krav och där det saknas en gemen- sam kemikaliereglering inom EU eller där unionsregleringen har be- dömts otillräcklig men gett medlemsstaterna utrymme att behålla eller införa nationella regler. Förordningarna innehåller också bestäm- melser som behövs för genomförandet av EU-regler om kemikalier.
I förordningarna finns det i sin tur bemyndiganden för fram- för allt Kemikalieinspektionen att meddela föreskrifter. Inom ramen för de olika prövningsförfaranden som regleras i eller med stöd av miljöbalken (t.ex. i tillstånds- och anmälningsärenden för verksam- heter enligt 9 kap. miljöbalken) sker prövningen utifrån miljöbalkens mål och med tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna. Den han- tering av kemiska produkter som förekommer i en verksamhet ingår i prövningen och kan komma att regleras med villkor eller andra bestäm- melser som gäller för den specifika verksamheten utöver det som följer av lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter.
Eftersom miljöbalkens mål och allmänna hänsynsregler gäller för all verksamhet och alla åtgärder som inte har försumbar betydelse – även om en verksamhet inte omfattas av ett tillstånd eller är anmäl- ningspliktig – kan det hända att tillsynsmyndigheten med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken meddelar ett föreläggande eller ett förbud som i det enskilda fallet behövs för att följa miljöbalkens krav.
Även bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbal- ken används för att reglera förekomsten av kemiska produkter och farliga ämnen i havsmiljön.
Miljösanktionsavgift och straff
I miljöbalken finns regler om både straff och miljösanktionsavgift som är kopplade till kemikalielagstiftningen.
För miljöfarlig kemikaliehantering kan man dömas till böter eller fängelse i högst två år om man med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått i övrigt som behövs på grund av produktens, organismens eller varans inne-
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
boende egenskaper, och genom denna underlåtenhet orsakar eller riskerar att orsaka skada på människor eller i miljön.55
För miljöfarlig kemikaliehantering döms även den som med upp- såt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter och villkor som gäller enligt EU-lagstiftning på området, t.ex. regler i CLP- och Reach- förordningarna.56
Andra brott som räknas upp i 29 kap. miljöbalken är kemikalie- restringsbrott, försvårande av miljökontroll och bristfällig miljö- information.
Förutom fängelse och böter finns en miljösanktionsavgift som en annan sanktionsform i 30 kap. miljöbalken. Den som åsidosätter andra bestämmelser i miljöbalken, föreskrifter som har meddelats med stöd av balken eller bestämmelser i EU- förordningar inom balkens till- lämpningsområde kan bli skyldig att betala en miljösanktionsavgift. Tillsynsmyndigheten beslutar om avgiften och beslutet kan överklagas till mark- och miljödomstolen. Uppgifter om vilka överträdelser som kan leda till miljösanktionsavgift och avgiftens storlek finns i 7 kap. förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Avgiften kan variera mellan 5 000–20 000 kronor beroende på vad överträdelsen gäller.
Speciallagstiftning utöver miljöbalken
Det finns särskild lagstiftning utöver miljöbalken som reglerar vissa typer av kemiska produkter, t.ex. läkemedel och livsmedel, eller vissa aspekter på kemiska produkter som brandfarlighet och explosivitet. Detsamma gäller kosmetiska produkter. Följande är exempel på svenska förordningar och föreskrifter på kemikalieområdet:
•Förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer (2008:245).
•Förordningen om bekämpningsmedel (2014:425).
•Förordningen om bekämpningsmedelsavgifter (2013:63).
•Förordningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön (2002:1086).
5529 kap. 3 § miljöbalken.
5629 kap. 3 § andra stycket miljöbalken.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
•Miljötillsynsförordningen (2011:13).
•Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljö- balken (1998:940).
•Förordningen om förbud m.m. i vissa fall i samband med han- tering, införsel och utförsel av kemiska produkter (1998:944).
•Förordningen om farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning (2012:861).
•Förordningen om kosmetiska produkter (2013:413).
•Förordningen om tatueringsfärger (2012:503).
•Förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll (1998:901).
•Förordningen om PCB m.m. (2007:19).
•Lagen om leksakers säkerhet (2011:579).
•Förordningen om leksakers säkerhet (2011:703).
•Produktsäkerhetslagen (2004:451).
•Produktsäkerhetsförordningen (2004:469).
Kemikalieinspektionens produktregister
I produktregistret lagrar Kemikalieinspektionen information om kemiska produkter och biotekniska organismer som tillverkas i eller förs in till Sverige och om hur de används. En anmälan till produkt- registret ska göras av den som yrkesmässigt tillverkar eller för in en kemisk produkt eller bioteknisk organism till Sverige.57 De ämnen och varor som ska anmälas till registret framgår av en bilaga till för- ordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska orga- nismer. Registret blir en bra grund för bl.a. statistik och kemikalie- tillsyn.
573 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
Kemikalietillsyn
Tillsynsmyndigheterna har en mycket viktig uppgift att upptäcka och ställa krav på åtgärder på kemikalieområdet. Det kan handla om felaktig hantering av bekämpningsmedel, skyddsåtgärder vid förvar- ing av kemikalier eller att identifiera förorenade mark- och vatten- områden. En stor del av tillsynsansvaret ligger på länsstyrelserna. Av miljötillsynsförordningens bestämmelser framgår hur tillsynsansvaret är fördelat mellan kommuner, länsstyrelser och nationella myndigheter.
Genom handlingsplanen för en giftfri vardag har Kemikaliein- spektionen haft möjlighet att bedriva en utökad tillsyn av varor. Farliga ämnen kan förekomma i konsumenttillgängliga varor såsom leksaker och elektronik för vilka det finns regler kring innehållet av farliga ämnen. Bedömningen är att tillsyn är ett viktigt styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i varor. Styrmedlet har ofta en direkt effekt genom att inspekterade företag gör rättelse och drar tillbaka felaktiga varor, men framför allt god effekt när de ändrar sina rutiner för att säkerställa att varorna uppfyller gällande lagstiftning. Tillsynen leder också till ökad kunskap hos företagen som därmed lättare kan ställa krav på sina leverantörer.58
Svenska kemikalieskatter
Ekonomiska styrmedel med miljösyfte infördes i Sverige inom kemi- kalieområdet först på 1980-talet, med lagstiftningen om skatt på bekämpningsmedel.59 En statlig utredning föreslog 2017 att skatten ska ersättas med en lag om skatt på kemiska växtskyddsmedel och en lag om skatt på kadmium i vissa produkter.60 Riksdagen beslutade 2016 att införa en skatt på kemikalier i elektronik.61 Syftet med skat- ten är att minska spridningen i hemmen av farliga flamskyddsmedel som kan finnas i elektronik. Ytterligare exempel är förslag på skatt på kemikalier i kläder som en statlig utredning nyligen har före- slagit.62
58Kemikalieinspektionen 2019, Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, 2019.
59Lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel.
60SOU 2017:102, Skatt på kadmium i vissa produkter och kemiska växtskyddsmedel, betänkande av Utredningen om skatt på tungmetaller och andra hälso- och miljöfarliga ämnen samt över- syn av bekämpningsmedelsskatten.
61Lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik.
62SOU 2020:20, Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier, betänkande av Utredningen om skatt på skadliga kemikalier i kläder och skor.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
Information
Det är producenter och importörer som ansvarar för att informera om hur deras kemiska produkter och varor ska användas på ett säkert sätt så att de inte skadar hälsa eller miljön. Därutöver behövs generell information om hur man undviker att använda kemiska ämnen med farliga egenskaper eller information om t.ex. särskilda produkt- eller varugrupper som kan innehålla farliga ämnen.
Konsumentverket ska i samverkan med informationsansvariga myndigheter ansvara för att tillhandahålla och samordna en upplys- ningstjänst med opartisk information och vägledning till konsumen- ter.63 Upplysningstjänsten ska bl.a. omfatta information som syftar till att underlätta för konsumenter att göra väl avvägda val. Där ingår även information om miljömässigt hållbar konsumtion relaterad till generationsmålet för miljöarbetet och miljökvalitetsmålen. Informa- tion ges via internet eller telefon.
Naturvårdsverket, Konsumentverket och Kemikalieinspektionen har även startat det gemensamma Instagram-kontot Textilsmart. Detta är del av en större informationskampanj som ska ge konsumenter kunskap om hållbar konsumtion av textilier.64
Substitution
Substitution innebär att man tar bort eller byter ut farliga kemiska ämnen i produkter eller i processer mot mindre farliga eller helt ofarliga ämnen. Det kan också innebära att man använder icke-kemiska alternativ, andra material, nya tekniker eller andra processer för en säkrare hantering under tillverkning, användning och avfallshanter- ing/återvinning. Det går att ligga steget före lagstiftningen och fasa ut eller ersätta ämnen som är farliga men som ännu inte hunnit bli reglerade. Detta är speciellt önskvärt för produkter som kan medföra hög eller långvarig exponering för människa och miljö.
För att hjälpa företagen i substitutionsarbetet har Kemikalie- inspektionen tagit fram ett antal hjälpmedel bl.a. substitutionstrap- pan.65 På myndighetens webbsida finns prioritetsguiden PRIO, ett
63Förordningen (2014:110) om en upplysningstjänst för konsumenter.
64Naturvårdsverket, Textilsmart, www.naturvardsverket.se/textilsmart, 2020-11-20.
65Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
verktyg för företag och offentliga aktörer att använda för att iden- tifiera farliga ämnen som man vill substituera.
Substitutionscentrum, vilket är inrättat av regeringen, har i upp- drag att stötta företag och offentliga verksamheter i arbetet med att byta ut farliga kemikalier i sina produkter, varor och tjänster och erbjuder rådgivning och utbildning. Centret kan särskilt stötta mindre företag i att utveckla sitt kemikaliearbete. Substitutionscentrum kan även vara en länk till tekniska högskolor och akademin för att kom- municera behov av utveckling där det i dagsläget saknas alternativ för användningar. Kunskap om tillgängliga alternativ liksom utveck- ling av nya är central för att möjliggöra utfasning av särskilt farliga ämnen.
15.5.5Aktörer på kemikalieområdet
Kemikalieinspektionen
Kemikalieinspektionen är miljömålsansvarig myndighet för miljökvali- tetsmålet Giftfri miljö.
Kemikalieinspektionen är, i den mån inte någon annan myndighet har uppgiften, förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter, biotekniska organismer, och varor som på grund av sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter eller biotekniska organismer.66
Kemikalieinspektionen ska bl.a. följa utvecklingen, hålla regeringen informerad och vid behov föreslå åtgärder i fråga om miljö- och hälso- farliga produkter, pröva frågor om godkännande av bekämpnings- medel, föra register över kemiska produkter och biotekniska orga- nismer, informera samt stödja och samverka med företag, myndigheter och andra berörda om kemikaliesäkerhet och gällande regler samt i frågor som rör inspektionens verksamhet. Vidare ska Kemikaliein- spektionen bidra med kunskap för att främja forsknings- och ut- vecklingssamarbete som har särskild betydelse för att kunna nå miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö, löpande omvärldsbevaka för att tidigt upptäcka möjliga nya kemikaliehot och ansvara för den centrala till- synsvägledningen inom sitt verksamhetsområde.
661 § förordningen (2009: 947) med instruktion för Kemikalieinspektionen.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
För att genomföra sitt uppdrag har Kemikalieinspektionen en rad databaser som kan vara av intresse i havsmiljöarbetet (se kapitlet om Havsmiljödata).
Kemikalieinspektionen är också regeringens expertmyndighet i det arbete som regeringen bedriver internationellt, inom EU och nationellt.
Naturvårdsverket
Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet och är förvalt- ningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljö- övervakning samt miljöforskning. Naturvårdsverket ska vara pådriv- ande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken.67
Livsmedelsverket
Livsmedelsverket driver nationella provtagningsprogram med syftet att övervaka att livsmedel på den svenska marknaden är säkra för konsumenten. Informationen som samlas in kan indirekt anses vara miljöövervakning.
Livsmedelsverket har ansvar för att undersöka musselgift och att övervaka miljögifter i livsmedel. Regelbundna analyser görs av t.ex. dioxiner, PCB, bekämpningsmedel och kvicksilver i både fisk och skaldjur.
Läkemedelsverket
Läkemedelsverket ska inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljö- arbetets utveckling. Vid Läkemedelsverket ska det finnas ett kun- skapscentrum för verksamhet som rör läkemedel i miljön. Verksam- heten ska bidra till att samla svenska aktörer och är en plattform för dialog och samarbete. Verksamheten ska ta sin utgångspunkt i arbetet
671 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
som bedrivs för ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och internationellt.68
15.6Miljöövervakning och omvärldsbevakning
Miljöövervakningen är ett viktigt dataunderlag för bedömningar om miljömålen, inklusive Giftfri miljö, kan nås. En utförligare redovis- ning av miljöövervakning i marina miljöer finns i kapitlet Havsmiljö- data.
Löpande miljöövervakning och screening av farliga ämnen i haven
Data från miljöövervakning av kemikalier används för att få en upp- fattning om tillståndet i miljön med avseende på exponering, före- komst och spridning av kemiska ämnen samt den indirekta expo- nering som människor utsätts för. Uppgifterna används för att följa upp redan utförda åtgärder men ger också underlag för bedömning om, och i bästa fall vilka, åtgärder som behövs för att begränsa ris- kerna med enskilda eller grupper av ämnen.
I samhället används ett mycket stort antal ämnen. Den löpande miljöövervakningen inriktas dock på en mycket liten del av alla dessa ämnen och i huvudsak på sen tidigare kända miljögifter. För att upp- täcka nya problematiska ämnen i miljön, som kan vara potentiella hot, behövs en annan metodik, s.k. screening eller ”non-target- metodik”.69
Screeningdata används för att identifiera ämnen, som inte redan ingår i den löpande miljöövervakningen och som kan vara skadliga för människa och miljö. Screening kan ge underlag för bedömning om åtgärder behövs för att begränsa riskerna med ämnet eller om ett ämne bör ingå i den löpande miljöövervakningen. Screening kan också ge underlag till behov av forskning och ny kunskap. Enligt Kemikalieinspektionens bedömning skulle fler breda screeningstudier ytterligare kunna stärka och effektivisera den förebyggande kemi- kaliekontrollen.
6821–23 §§ förordningen (2020:57) med instruktion för Läkemedelsverket.
69Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
Omvärldsbevakning
Toxikologiska rådet och SamTox är exempel på två svenska sam- arbetsformer för omvärldsbevakning och omvärldsanalys samt infor- mationsspridning.
Vid Kemikalieinspektionen finns Toxikologiska rådet som är ett expertorgan för rådgivning och samråd i toxikologiska frågor. Toxi- kologiska rådet ska inom ramen för sitt uppdrag värdera och signalera nya potentiella kemikaliehot. Toxikologiska rådet utses av Kemikalie- inspektionen och består av representanter för myndigheter samt enskilda forskare.70
SamTox består av myndighetscheferna för Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Läkemedelsverket, Folkhälsomyndigheten, Arbets- miljöverket, Livsmedelsverket, Sveriges Geologiska Undersökning, Statens geotekniska institut och Havs- och vattenmyndigheten.
SamTox och Toxikologiska rådet tillsammans ska säkerställa både en snabb och systematisk överföring av information såväl som sam- arbete kring åtgärder mellan ansvariga myndigheter och andra aktö- rer vid upptäckten av ett allvarligt kemikaliehot. Arbetet ska leda till en utökad samverkan och kunskapsutbyte mellan myndigheter, uni- versitet och högskolor och andra aktörer så att samhället tidigare kan upptäcka och sätta in åtgärder mot nya potentiella kemikaliehot.71
15.7Pågående och genomförda åtgärder
Arbete med farliga ämnen i åtgärdsprogrammen
I nuvarande åtgärdsprogram för havsmiljön finns fyra åtgärder som berör farliga ämnen. Åtgärderna är riktade till Naturvårdsverket:
•Naturvårdsverket ska ta fram vägledning riktad till myndigheter, verksamheter och allmänheten i övrigt för omhändertagande av farliga ämnen och påväxt på fartygsskrov.
•Naturvårdsverket ska fördela medel för tillsynsprojekt av förore- nade sediment vid de ur havsmiljöns perspektiv mest angelägna områdena; att sammanställa erfarenheter från riskanalys och risk-
7010–11 §§ förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen.
71Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, dnr H18-05746.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
hantering av förorenade sediment vid dessa och redan genom- förda objekt; att verka för att sediment i större utsträckning ska ingå i de utredningar som görs av förorenade områden; att har- monisera tillgängliga miljögiftsdata i marina sediment till både innehåll och format samt göra dessa data åtkomliga.
•Naturvårdsverket och Transportstyrelsen ska kartlägga orsaker till förekomsten av fortsatt tillförsel av tributyltenn (TBT) och dess nedbrytningsprodukter i havsmiljön. Samt att utreda behov av ytterligare reglering för att förhindra spridning av TBT till havs- miljön samt verka för att den reglering utredningen förespråkar tas fram.; att utreda behov av och utifrån identifierade behov ta fram vägledning för att förhindra spridning av TBT till havsmiljön.
•Naturvårdsverket ska identifiera de ämnen som kan förekomma i utgående vatten från avloppsreningsverk i sådana halter att de riske- rar att påverka havsmiljön negativt. Vidare, att med avseende på de identifierade riskerna, utreda behov av och utifrån sådana behov ta fram generella utsläppskrav/vägledande riktvärden, tillämpliga kon- troll-/mätmetoder samt vägledning för tillsyn och prövning.
I åtgärdsprogrammet för vattenmiljön finns fler åtgärder som berör farliga ämnen:
•Generalläkaren ska i sin tillsyn av miljöfarlig verksamhet och andra verksamheter utöka och prioritera tillsynen så att den med beaktande av ett avrinningsområdesperspektiv inriktas på verk- samheter som bidrar till att miljökvalitetsnormerna för vatten inte följs eller riskerar att inte följas, förorenade områden särskilt prioritera och ställa krav på utredningar och åtgärder i områden där det behövs för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas, av reningsverk och avloppsledningsnät se till att det ställs krav på ökad rening eller på annat sätt minskade utsläpp där det behövs för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas.
•Havs- och vattenmyndigheten ska ta fram vägledning till verksam- hetsutövare, länsstyrelser och kommuner om hur spridning av miljögifter kan förhindras vid muddring, dumpning av mudder- massor och annan vattenverksamhet som berör sediment, på ett sådant sätt att miljökvalitetsnormerna för vatten kan följas. Arbe-
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
tet ska ske i samverkan med Naturvårdsverket och Sveriges geo- logiska undersökning.
•Kemikalieinspektionen ska vägleda länsstyrelser och kommuner samt informera allmänheten om hur kemiska produkter används så att negativ påverkan på vattenmiljön av prioriterade och sär- skilda förorenande ämnen enligt HVMFS 2013:19 minimeras. Åtgärden ska genomföras så att den bidrar till att de åtgärder vid- tas som behövs för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas.
•Läkemedelsverket ska arbeta för att minska påverkan från läke- medel på vattenmiljön, särskilt med avseende på prioriterade och särskilda förorenande ämnen som påverkar förutsättningarna för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten.
•Naturvårdsverket ska vägleda länsstyrelserna och kommunerna i deras tillsyn och prövning av miljöfarliga verksamheter i syfte att minska utsläppen till vatten, från såväl punktkällor som diffusa källor, av prioriterade ämnen och särskilda förorenande ämnen i sådan omfattning att det bidrar till att miljökvalitetsnormerna för vatten kan följas.
•Naturvårdsverket ska i sitt arbete med att fördela bidrag till åt- gärder i förorenade områden fortsätta prioritera områden med påverkan på vatten på ett sådant sätt att miljökvalitetsnormerna för vatten kan följas. Åtgärden ska genomföras i samverkan med länsstyrelserna och kommunerna.
•Naturvårdsverket ska inom det europeiska luftvårdsarbetet fort- satt verka för att minska depositionen av försurande ämnen såsom kväveföreningar och svaveldioxid samt prioriterade och särskilda förorenande ämnen från internationella källor. Åtgär- den ska genomföras i samverkan med Kemikalieinspektionen, Sjö- fartsverket, Transportstyrelsen, Tillväxtverket och länsstyrelserna. Åtgärden ska genomföras så att den bidrar till att de åtgärder vidtas som behövs för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
•Naturvårdsverket ska vägleda länsstyrelserna och kommunerna i deras tillsyn och prövning av miljöfarliga verksamheter, i syfte att minska utsläppen till luft av försurande ämnen såsom kväveför- eningar och svaveldioxid samt prioriterade och särskilda föroren- ande ämnen i sådan omfattning att det bidrar till att miljökvalitets- normerna för vatten kan följas. Åtgärden ska vara vidtagen senast i juni 2018.
Utredningen om kombinationseffekter och gruppvis hantering av ämnen
Utredningen om Kombinationseffekter och gruppvis hantering av ämnen (SOU 2019:45) lämnade sitt betänkande ”Framtidens kemi- kaliekontroll – Hantering av kombinationseffekter och gruppvis bedöm- ning av ämnen” till regeringen i november 2019.
Utredningen hade bl.a. i uppdrag att kartlägga möjligheter och hin- der inom relevanta EU-rättsakter för gruppvis hantering av ämnen och föreslå nödvändiga ändringar av relevanta EU-rättsakter, samt att sam- manställa det vetenskapliga kunskapsläget och kartlägga relevanta EU-rättsakter om kombinationseffekter, och föreslå nödvändiga regleringar på området.
Utredningen har presenterat elva rekommendationer om hur euro- peisk och nationell kemikaliekontroll kan utvecklas.
Utredningens förslag har remitterats och för närvarande bereder Regeringskansliet remissinstansernas svar.
Uppdrag om förbättrad kunskap för hantering av förorenade sediment
Regeringen har gett Naturvårdsverket, Sveriges geologiska under- sökning, Statens geotekniska institut, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna i uppdrag att genomföra insatser för att förbättra kunskapen om förorenade sediment i sjöar och kustområden. Upp- draget innefattar bl.a. insatser för att få bättre kunskap om förorenade sedimentområdens utbredning, risken för spridning av miljögifter och olika åtgärdsalternativ. Uppdraget ska bidra till en kostnadseffektiv hantering av förorenade sediment. Naturvårdsverket är samordnare
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
för projektet, som ska redovisas senast den 5 januari 2022.72 I budget- propositionen för 2021 redovisar regeringen att 90 miljoner kronor användes under 2019 till åtgärder för att minska spridningen av föro- reningar till havs- och vattenmiljö, särskilt för sanering av föro- renade sediment i havs- och inlandsvatten.73
15.8Särskilda frågor och utmaningar
15.8.1Klimatförändringar
Hur klimatförändringarna kommer att påverka havsmiljön är ännu osäkert. Många menar att klimatförändringarna i vart fall kommer att innebära en försämring av den marina resiliensen. Hur en försäm- rad resiliens kommer att påverka farliga ämnens effekter på den marina miljön, arter och organismer, vet vi ännu inte men det finns en betydande risk att klimatförändringarnas negativa påverkan och farliga ämnens effekter kan komma att förstärka varandra.74
15.8.2Läkemedelsrester kommer ut i havs- och vattenmiljön
Effekterna av läkemedelsrester i miljön har fått ökad uppmärksam- het de senaste åren. Samtidigt som läkemedel har positiva effekter på både människors och djurs hälsa, så kan de påverka andra än de tänkta målorganismerna negativt. Därför är det problematiskt när de hittas i vattenmiljön där andra organismer än målorganismerna kan exponeras för dem.
Antibiotika och biocider i miljön kan leda till att antibiotika- resistenta bakteriestammar utvecklas. De kan vara ett direkt hot mot människors hälsa. I vattenmiljöer kan vissa läkemedel, t.ex. preven- tivmedel, ha hormonstörande effekt på fiskar och andra organismer. Kunskaperna om effekterna i havet är dock fortfarande begränsade.75 Eftersom reningsverk överlag inte tar hand om rester av läkemedel i avloppsvatten når de ut i havsmiljön, i Östersjön i storleksordningen tusentals ton per år.76
72Regeringskansliet, Miljödepartementet, 2019-07-04, dnr M2019/01427/Ke.
73Prop. 2020/21:1, Utgiftsområde 20, Allmän miljö- och naturvård, s. 34.
74Se bl.a. Kemikalieinspektionens rapport, s. 37 ff. Läs mer om klimatförändringar i kapitlet Klimatförändringar och havsförsurning.
75Mikael Karlsson 2020, En giftfri havsmiljö, rapport till Miljömålsberedningen.
76Enligt Helcom når 1 800 ton läkemedel Östersjön via reningsverk varje år.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
Problemet är att läkemedel traditionellt inte har bedömts eller kontrollerats utifrån ett miljöperspektiv. På EU-nivå behöver regel- verken för human- och veterinärläkemedel förstärkas och innehålla krav som möjliggör ökad miljöhänsyn. Det gäller både att begränsa utsläpp vid produktion och att minimera risker vid användning.77 Förändringar är dock på gång inom EU-lagstiftningen. EU:s prio- ämnesdirektiv78 listar numera vissa aktiva substanser i läkemedel och inom EU är en miljörelaterad läkemedelsstrategi under utveckling.
För att öka kunskapen om läkemedels miljöeffekter har Läke- medelsverket fått i uppdrag att inrätta ett kunskapscentrum för läke- medel i miljön.79 Läkemedelsverket arbetar också med att få etapp- målet om ökad miljöhänsyn i läkemedelslagstiftning förlängt till 2030.
15.8.3Kommunala avloppsreningsverk renar inte allt
Kommunernas skyldigheter att ta hand om och rena avloppsvatten regleras av lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. Lagen regle- rar inte bara avloppsfrågor utan även kommunernas skyldigheter att tillhandahålla dricksvatten till kommuninvånarna.
Kortfattat kan sägas att lagen innebär att kommunerna under vissa förutsättningar är skyldiga att ordna vatten och avlopp för de fastigheter som finns inom det s.k. verksamhetsområdet. En förut- sättning är att det ska finnas ett behov med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. En annan förutsättning är att det ska finnas ett behov av vattenförsörjning eller avlopp i ett större sam- manhang för en viss befintlig eller blivande bebyggelse. Behovet ska tillgodoses genom en allmän VA-anläggning.80
De allmänna avloppsreningsverken fyller en viktig funktion av att rena avloppsvatten, spillvatten och industrivatten från olika typer av kemikalier och farliga ämnen. Avloppsreningsverken tar även emot dagvatten från tätorter, vilket kan innehålla farliga ämnen.
77Läkemedelsverket 2014, Fördjupad analys av olika handlingsalternativ för att nå etappmålet om miljöhänsyn i läkemedelslagstiftningen inom EU och internationellt, Rapport från Läke- medelsverket.
78Direktiv 2013/39/EU Prioämnesdirektivet.
79Socialdepartementet 2018, Uppdrag angående kunskapscentrum för läkemedel i miljön. Regeringsbeslut 2018-05-31 nr I:5.
806 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
Avloppsreningsverk är inte byggda för att ta hand om biologiskt svårnedbrytbara kemiska ämnen. För att de ska klara av att ta hand om svårnedbrytbara ämnen krävs det ny och energikrävande teknik.81
Avloppsreningsverk är inte heller byggda för att rena läkemedel, men lättnedbrytbara läkemedel bryts ändå oftast ned i dagens renings- verk. Det finns dag ganska god kunskap om metoder att rena avlopps- vatten från läkemedelsrester. Olika reningsmetoder har dock olika effektivitet samt väsentligt skilda kostnader och energibehov. Efter- som energianvändningen kan öka med två till tio gånger jämfört med dagens reningsteknik gäller det att väga behovet av reningsinsatser mot andra miljökonsekvenser som påverkan på energianvändning och klimat samt kostnader.
I Sverige har regeringen de senaste åren satsat på ökad kunskap om avancerad rening av läkemedel samt på ökade bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester.
Enligt förordningen om bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester får Naturvårdsverket betala ut bidrag till invester- ingar i teknik som har till syfte att avskilja läkemedelsrester från av- loppsvatten i avloppsreningsverk eller till förstudier eller andra för- beredande åtgärder inför investeringar i en sådan teknik eller metod. De som får söka bidrag är kommuner, kommunala bolag eller kom- munalförbund. Bidrag får ges med upp till 90 procent av invester- ingskostnaden. Denna satsning började gälla 2018 och pågår fram till 2023.
På Naturvårdsverkets webbsida framgår att bidraget syftar till att öka takten i arbetet med att minska samhällets utsläpp av läkemedels- rester till hav, sjöar och vattendrag. Förutom att bidraget ska leda till konkreta åtgärder i form av installationer i fullskala ska satsade medel även bidra till en ökad kunskapsuppbyggnad kring avancerad rening. Detta genom att belysa de frågeställningar som uppstår i sam- band med behovsbedömning, planering, projektering, upphandling, installation och drift av läkemedelsrening. Alla dessa delar kommer att vara viktiga i det fortsatta arbetet för myndigheter, VA-huvud- män, branschorganisationer, näringslivet och instanser som arbetar med tillsyn och prövning.
Förutom att staten genom ovan nämnd förordning satsat statliga medel till kommunernas investeringar i bättre reningsteknik har medel satsats på flera projekt som handlat om kunskap om olika
81Svenskt Vattens webb, www.svensktvatten.se, 2020-10-20.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
reningstekniker. Regeringsuppdragen, som totalt beviljades 32 mil- joner kronor, har redovisats till regeringen men ett samlat grepp om åtgärder saknas ännu.
15.8.4Båtbottenfärger påverkar i grunda vikar
Grunda vikar är en särskilt känslig biotop eftersom de är ”barnkam- mare” för många av havets organismer, där de tillbringar sina mest känsliga stadier. Kustnära grunda vikar är samtidigt populära för många olika mänskliga aktiviteter såsom industrier, boende och småbåts- hamnar.
Forskning har visat att koppar- och zinkhalter ökar i marinor under båtsäsongen och att halterna kan överstiga riskbaserade gräns- värden.82
Förutom påverkan från farliga ämnen kan fritidsbåtsliv, i kombi- nation med bebyggelse, medföra andra påverkansfaktorer såsom ut- släpp av näringsämnen, buller, skräp, ändring av fysisk struktur m.m. på kustnära ekosystem (se kapitlet Kusthavet där alla vill vara).
15.8.5Fritidsbåtar och tvåtaktsmotorer
Sjöfarten påverkar den marina miljön och det gäller såväl kommer- siella fartyg som fritidsbåtar. Inte minst utombordsmotorer släpper ut avgaser med miljögifter i en aggressiv form direkt i vattenmiljön, ofta i grunda och känsliga områden.83 Enligt Transportstyrelsen finns det cirka 170 000 gamla tvåtaktsmotorer i Sverige.84 Läs mer om fritidsbåtars påverkan på den marina miljön i kapitlet Kusthavet där alla vill vara.
82Lagerström, M. 2019, Occurrence and environmental risk assessment of antifouling paint biocides from leisure boats, Doctoral Thesis in Applied Environmental Science, Stockholm: Stockholm University.
83Havsmiljöinstitutet 2019, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport nr 2019:3.
84Transportstyrelsens webb, www.transportstyrelsen.se/sv/sjofart/Fritidsbatar/Batlivets- miljofragor/batmotorer/Ny-motor-eller-alkylat, 2020-11-20.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
15.8.6Miljögifter i Östersjöfisk
En ytterligare fråga, av betydelse för människors hälsa, är förekomsten av miljögifter i fisk från Östersjön och vissa insjöar. Fet Östersjöfisk som lax och strömming innehåller höga halter av giftiga substanser som dioxiner och dioxinlika PCB:er, oftast oförenliga med gällande gränsvärden inom EU. Även om fisk överlag är ett nyttigt livsmedel, med innehåll av hälsosamma fetter, så gäller det inte fisk med miljö- gifter.
En stor del av befolkningen i Sverige har i dag ett intag över EFSA:s riktvärde för dioxiner.85 Sverige beviljades dock ett permanent undantag 2012, från de rättsligt bindande gränsvärdena inom EU. Livsmedels- verket avrådde dock från tillämpning av det svenska undantaget och påtalade att det ur ett folkhälsoperspektiv vore bra att tillämpa gräns- värdet i Sverige. Undantaget gäller förutsatt att det finns ett system som ”garanterar att konsumenterna får fullständig information” om de kostrekommendationer som behövs. Enligt studier är det dock enbart en minoritet bland allmänheten och i de viktigaste målgrupperna som känner till kostrekommendationerna, vilket är problematiskt. Även om fisk överlag är ett nyttigt livsmedel, med innehåll av hälsosamma fetter, så gäller det inte fisk med miljögifter.86
15.8.7Forskning och kunskap om farliga ämnen
Kemikalieinspektionen saknar egna medel för forskning. Myndigheten har framfört att dess samverkan med forskningsfinansiärer och andra aktörer inom forskningen därför är särskilt viktig för att kunna påverka och bidra till att forskningen utformas så att den ger resultat som är lätta att tillämpa och snabbt kan komma till användning i utveckling av kemikaliekontrollen.
I sin underlagsrapport till Miljömålsberedningen pekar Kemikalie- inspektionen på områden där behovet av forskning och mer kunskap är särskilt stort. Exempel på områden där forskning och kunskap behövs är bl.a. klimatförändringarnas effekter och farliga ämnen i havsmiljön, mikroplasters effekter på marina ekosystem och män- niskors hälsa, omfattningen av farliga ämnen i havsmiljön och om- fattningen av utsläpp av farliga ämnen från kommersiell sjöfart.
85EFSA: European Food Safety Authority, EU:s motsvarighet till svenska Livsmedelsverket.
86Karlsson Mikael 2020, En giftfri havsmiljö, rapport till Miljömålsberedningen.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
15.9Överväganden och förslag
Som redovisningen ovan visar pågår många olika insatser för att minska människors och miljöns exponering för farliga ämnen. Det handlar om att enas om gemensamma strategier, både internationellt och inom EU. Det handlar även om nationella strategier, etappmål och åtgärder. Viktiga åtgärder för havsmiljön genomförs inom ramen för åtgärdsprogrammen för havs- och vattenmiljön med stöd av miljö- kvalitetsnormer för farliga ämnen.
Flera stora utmaningar kvarstår dock. Den snabbt ökande produk- tionen, konsumtionen och globala handeln med varor ökar spridning- en av kemiska ämnen och bidrar till den exponering som havsmiljön utsätts för. Klimatförändringarna kommer sannolikt att medföra en försvagad motståndskraft i havsmiljön för tillförsel av farliga ämnen. Kunskapen om vilka farliga ämnen och i vilken omfattning de finns i haven måste också öka, särskilt kunskap om effekter av s.k. kom- binationseffekter. Mer forskning behövs om vilka farliga ämnen som finns i haven och hur de påverkar de marina ekosystemen.
Miljömålsberedningen lämnar här förslag till åtgärder som är steg på vägen i arbetet med att minska farliga ämnen i havsmiljön. Åtgär- derna ska ses tillsammans med övriga åtgärder som beredningen före- slagit och övriga åtgärder som pågår globalt och inom EU och där svenska initiativ är drivande.
Ett helhetsperspektiv behövs för att nå miljömålen för havet
För att kunna nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen måste farliga ämnens påverkan på havsmiljön och dess ekosystem beaktas i större utsträckning. Farliga ämnens påverkan på havsmiljön och dess eko- system är dock ett ämne som Miljömålsberedningen ser ännu inte har blivit tillräckligt uppmärksammat i havsmiljöpolitiken. Oftast behandlas farliga ämnen och kemikaliefrågor för sig och kopplas inte i tillräckligt hög utsträckning samman med havsmiljöfrågor. I ett källa-till-hav-perspektiv är källan till farliga ämnen i havet till helt övervägande del produktion och användning av miljögifter och läke- medel på land. Produktionen av både kemikalierna i sig, men även produkterna, ligger ofta i länder utanför Europa. För att minska till- försel av farliga ämnen i havsmiljö behövs därför ett systematiskt arbete från internationella regler och EU-lagstiftning till införande
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
av avancerat rening i kommunalt VA och sanering av förorenad mark och vrak. När farliga ämnen nått havsmiljön är det i princip omöjligt att rena och förhindra upptag i marina växter och djur.
Ett helhetsperspektiv i förvaltningen som inkluderar farliga ämnen i havsmiljöpolitiken behövs för att nå de havsmiljöanknutna målen.
15.9.1Det behövs tuffa internationella regelverk
Miljömålsberedningen bedömer:
–att regeringen behöver prioritera att fortsätta arbeta inter- nationellt för stränga regleringar och kontroll av farliga ämnen och att dessa även ska bidra till minskad tillförsel av farliga ämnen till havsmiljön.
De globala trenderna med en kraftigt ökad kemikalieproduktion och en ökad kemikalieanvändning, samt en ökad produktion av varor i länder utanför EU, gör att det globala kemikaliearbetet blir allt vik- tigare. Den kraftigt ökande e-handeln från länder utanför EU med- för att varor, ofta med mycket bristfällig information om kemikalie- innehåll, kommer in i Sverige med risk för att miljöfarliga ämnen sedan hamna i havsmiljön. Kemikalielagstiftning och kontroll behöver stärkas, särskilt i länder med växande ekonomier och ökande pro- duktion och konsumtion men med dåligt utvecklad kemikalielag- stiftning. Sverige behöver därför fortsätta att verka internationellt för regleringar och kontroll av farliga ämnen och särskilt lyfta dess påverkan även på havsmiljön. Det är bl.a. viktigt att få på plats ett nytt globalt ramverk som ska ersätta den nuvarande internationella kemikaliestrategin (SAICM) som löper ut 2020 samt att verka för ett konkret arbete med farliga ämnen, samt även marint skräp och mikroplast, inom FN:s miljöförsamling, Unea.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
15.9.2Sverige ska driva på utvecklingen inom EU
Miljömålsberedningen bedömer:
–att regeringen ska fortsätta att verka för en utvecklad kemikalie- lagstiftning inom EU, samt verka för att EU:s kemikalielag- stiftning harmoniseras med EU:s vatten- och havsmiljölag- stiftning.
Sveriges kemikalielagstiftning är till övervägande del harmoniserad med EU:s lagstiftning. Sverige måste därför fortsätta att arbeta aktivt inom EU med en utveckling av EU:s kemikalielagstiftning. EU:s nya kemikaliestrategi för en giftfri miljö innebär viktiga steg i riktning mot att hantera kombinationseffekter av farliga ämnen och att fasa ut de farligaste ämnena från konsumentprodukter. Sverige behöver aktivt driva på för att säkerställa genomförande av den nya strategin.
Miljömålsberedningen har noterat att EU:s kemikaliearbete i begränsad omfattning fokuserar på effekter i havsmiljö. Sverige bör därför driva på inom EU för att se till att EU:s kemikalielagstiftning länkas samman med EU:s havs- och vattenmiljölagstiftning. Syftet är att få synergieffekter mellan olika politikområden, snabbare pro- cesser och därmed ett mer kostnadseffektivt och sammanhängande regelsystem. Beslut om klassificering och begränsning av farliga ämnen som tas inom kemikalieregelverken i EU bör per automatik kunna kopplas till vattendirektivet och havsmiljödirektivet samt till Helcom och Ospar med tillhörande listor över prioriterade ämnen i vatten- miljön.
En brist som har påtalats är att de ämnen som finns med på listan över prioriterade ämnen87 att bevaka är alldeles för få – endast 45 ämnen
–och att de flesta redan har varit förbjudna eller begränsade i många år. Mot bakgrund av dagens diffusa källor – med tusentals kemikalier i omlopp, vars toxikologiska egenskaper i många fall är okända – säger den nuvarande listan över prioriterade ämnen inte mycket om den faktiska kemikaliestatusen i våra vatten.88
En annan viktig fråga är att Sverige driver på inom EU för att öka möjligheten till gruppvis riskbedömning av kemikalier, i synnerhet
87Direktiv 2013/39/EU (Prioämnesdirektivet).
88https://balticeye.org/sv/bloggar-pa-baltic-eye/baltic-eye-kommenterar/vattendirektivet- revideras-inte/.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
inom Reach-förordningen, i enlighet med förslagen i Utredningen om kombinationseffekter och gruppvis hantering av ämnen.89 Ett systematiskt arbetssätt med gruppvis bedömning bör ha som mål att det även ska kunna utformas uppföljningsmått inom havs- och vatten- miljöförvaltningen för god kemisk status och god miljöstatus.
15.9.3Kopplingen mellan miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Hav i balans samt levande kust och skärgård förstärks
Miljömålsberedningen bedömer:
–att förslaget om färre preciseringar till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård kommer att medföra en ökad tydlighet för alla offentliga aktörer och allmänheten om vilket tillstånd regeringen och riksdagen har beslutat ska nås. Två av de tre föreslagna preciseringarna till miljökvali- tetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård kopplar till farliga ämnen. Miljömålsberedningen bedömer därför att för- slaget även bör medföra ett större fokus hos samtliga aktörer som genomför åtgärdsarbete för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
I kapitlet Havsmiljöarbetet har många mål, kriterier och indikatorer, föreslår Miljömålsberedningen att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska få färre preciseringar.
Det finns en mycket nära koppling och även direkt överlapp mellan miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skär- gård och Giftfri miljö. Två av preciseringarna under Hav i balans samt levande kust och skärgård är helt kopplat till arbetet med farliga ämnen
1.kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysi- kaliska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havs- miljöförordningen (2010:1341),
2.kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön.
89SOU 2019:45.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
Samtliga preciseringar i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kopplar även till havsmiljön. Kopplingen är direkt genom beskrivning av den på- verkan som ska upphöra på miljön och biologisk mångfald som också avser havsmiljön. Den är även indirekt genom beskrivning av det upp- strömsarbete som krävs i den förebyggande kemikaliekontrollen för att undvika att havsmiljön förorenas av farliga ämnen. Trots detta in- går inte effekter av farliga ämnen på havsmiljöns arter och livsmiljöer i någon utsträckning i miljömålsuppföljningen av Giftfri miljö.
Miljömålsberedningen tolkar att det finns en bristande ömsesidig- het i myndigheternas arbete med farliga ämnen i havsmiljö även om måluppfyllelse av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård är helt beroende av arbetet med farliga ämnen nationellt, inom EU och internationellt. Miljömålsberedningen menar därför att havsmiljöfrågorna behöver få en tydlig plats i arbetet med farliga ämnen – i internationella förhandlingar, i EU-arbetet och inte minst nationellt.
15.9.4Regeringen bör besluta om nya etappmål om farliga ämnen och det finns behov av fler etappmål med fokus på farliga ämnen i havsmiljön
Miljömålsberedningen bedömer:
–att det finns behov av etappmål om farliga ämnen med fokus på havsmiljön.
De flesta av de föroreningar som återfinns i haven har sitt ursprung från aktiviteter och källor på land. Det gäller näringsämnen, skräp och farliga kemikalier. Flera av de nationella miljökvalitetsmålen, och förutsättningarna att nå dessa, får därför stor påverkan på tillståndet i haven och miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Kemikalieinspektionen har lämnat förslag till en ny strategi och tre nya etappmål för farliga ämnen till regeringen. Strategin fokuserar på att öka skyddet för hälsa och miljö i den europeiska kemikalielag- stiftningen och att stärka de globala styrmedlen så att särskilt farliga ämnen även ska fasas ut globalt. Kemikalieinspektionen har före- slagit att Sverige ska verka för att kombinationseffekter av kemikalier
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
ska hanteras i EU:s regelverk och att en ökad samordning ska ske av olika regelverk, så att ett och samma ämne snabbare kan begränsas i alla användningsområden.
De tre nya etappmål som har föreslagits av Kemikalieinspektionen motsvarar tre viktiga fokusområden, nämligen att användningen av särskilt farliga ämnen ska upphöra, att det behövs giftfria varor för en cirkulär ekonomi och att den samlade exponeringen för farliga ämnen ska minska.90 Miljömålsberedningen bedömer att de före- slagna etappmålen behövs. Miljömålsberedningen menar också att det finns behov av ytterligare etappmål för farliga ämnen med sär- skilt fokus på havsmiljön, som kan bidra till att nå miljökvalitets- målen Giftfri miljö och Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Ett område där etappmål efterfrågas i underlagsrapporten till bered- ningen är skyddet av grunda vikar. Skyddet av grunda skyddade vikar, havens barnkammare och därmed särskilt känsliga för mänsklig akti- vitet och påverkan, behöver öka enligt analysen i rapporten.91 Höga koncentrationer av farliga ämnen har uppmätts i sådana miljöer där havets organismer lever under sina utvecklingsstadier och därmed är som känsligast för störningar från farliga ämnen. Ett etappmål som styr mot ökat skydd för dessa livsmiljöer skulle kunna hjälpa till att fokusera insatser på lokal och regional nivå till att höja kvaliteten på dessa områden och därmed stärka arbetet mot uppsatta miljökvali- tetsmål och hållbarhetsmål.
15.9.5Miljökvalitetsnormer för grupper av farliga ämnen
Förslag:
–att regeringen ger Kemikalieinspektionen, Havs- och vatten- myndigheten och vattenmyndigheterna i uppdrag att sam- manställa kunskapsunderlag för att bedöma om det finns tek- niska möjligheter att utforma miljökvalitetsnormer för grupper av ämnen och i så fall ta fram förslag på sådana miljökvalitets- normer.
90Förslagen till nya etappmål är redovisade i avsnitt 15.3.5.
91Miljömålsberedningen har gjort samma analys vilket framgår bl.a. i kapitlet Kusthavet där alla vill vara.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken anger vilken kvalitet som behöver nås för miljötillståndet. Gränser för farliga ämnen är väl ägnade att utformas som miljökvalitetsnormer då gränser kan sättas som halter antigen i t.ex. vatten eller biota. Miljökvalitets- normer för hav- och kustvatten bör ligga till grund för utformning av åtgärdsprogram och övriga styrmedel och åtgärder som behövs för att de havsanknutna miljömålen ska nås.
Miljömålsberedningen ser ett behov av att genomförande av vatten- förvaltningen, havsmiljöförvaltningen och art- och habitatdirektivet för akvatiska arter och livsmiljöer samordnas och förslår bl.a. i kapit- let Miljökvalitetsnormer, att miljökvalitetsnormer för vattenför- valtningen och havsmiljöförvaltningen ska harmoniseras.
Miljömålsberedningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att till senast 2023 se över och harmonisera miljökva- litetsnormer för kustvatten som beslutas med stöd av havsmiljö- förordningen och vattenförvaltningsförordningen. Beredningen före- slår vidare att bedömningsområden för miljökvalitetsnormer som beslutas med stöd havsmiljöförordningen, där det är möjligt, ska överensstämma med vattenförvaltningens kustvattenförekomster. I detta arbete ingår miljökvalitetsnormer för farliga ämnen. Både havsmiljödirektivet och vattendirektivet är minimidirektiv. Miljömåls- beredningen ser inget hinder för att besluta om miljökvalitetsnormer för farliga ämnen som går utöver EU:s prioämnesdirektiv.
Miljömålsberedningen anser att en utmaning är att det finns en enorm mängd olika farliga ämnen och läkemedel. Detta är orsaken till att det bör öppnas för gruppvis riskbedömning t.ex. i Reach-för- ordningen. Miljömålsberedningen anser att det behöver undersökas om även miljökvalitetsnormer kan utformas för grupper av farliga ämnen. Kemikalieinspektionen och Havs- och vattenmyndigheten bör få i uppdrag att sammanställa kunskapsunderlag som underlag för bedömning av tekniska möjligheter och föreslå en utformning för att sätta miljökvalitetsnormer för grupper av ämnen.92
92Miljömålsberedningen föreslår i kapitlet om Havsmiljödata att Havs- och vattenmyndig- heten bör ta över ansvaret för den akvatiska miljöövervakningen av miljögifter vilket bör bidra till ett bättre kunskapsunderlag.
SOU 2020:83 |
Farliga ämnen |
15.9.6Ett fortsatt åtgärdsarbete mot farliga ämnen och läkemedelsrester i avloppsvatten
Förslag:
–att regeringen ändrar förordningen (2018:495) om bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester så att den upp- hör att gälla vid en senare tidpunkt, vid utgången av 2030.
Avloppsreningsverken är från början konstruerade för att ta hand om näringsämnen, inte farliga ämnen och olika sorters kemikalier. Därför behövs det ett fortsatt arbete för att utveckla och införa ny teknik i reningsverken så att farliga ämnen inte sprids till miljön med utloppsvattnet eller med avloppsslammet från reningsverken.
Det finns i dag god kunskap om metoder att rena avloppsvatten från läkemedelsrester. De senaste åren har ett antal regeringsuppdrag initierats och rapporterats som syftar till att minska spridningen av farliga ämnen från reningsverken. Havs- och vattenmyndigheten har finansierat åtta projekt som syftat till att utveckla teknik för att rena avloppsvatten från läkemedelsrester och miljöfarliga ämnen och Naturvårdsverket har redovisat ett regeringsuppdrag om förutsätt- ningar för att införa avancerad rening och reningsmetoder.
Dessutom har regeringen satsat statliga medel på kommunala investeringar i avancerad avloppsrening. Genom förordningen (2018:495) om bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedels- rester får Naturvårdsverket betala ut bidrag till investeringar i teknik som har till syfte att avskilja läkemedelsrester från avloppsvatten i avloppsreningsverk eller till förstudier eller andra förberedande åt- gärder inför investeringar i en sådan teknik eller metod. De som får söka bidrag är kommuner, kommunala bolag eller kommunalförbund. Bidrag får ges med upp till 90 procent av investeringskostnaden.
På Naturvårdsverkets webbsida framgår att bidraget syftar till att öka takten i arbetet med att minska samhällets utsläpp av läkemedels- rester till hav, sjöar och vattendrag. Förutom att bidraget ska leda till konkreta åtgärder i form av installationer i fullskala ska satsade medel även bidra till en ökad kunskapsuppbyggnad kring avancerad rening.
Farliga ämnen |
SOU 2020:83 |
Denna satsning började gälla 2018 och pågår till och med 2020.93 Miljömålsberedningen bedömer att satsningen behöver fortsätta även efter 2020 för att ge fler kommuner och kommunala bolag möjlighet att satsa på ny teknik. En förlängning av stödet kan också förväntas bidra till innovation och utveckling av ny reningsteknik samt ge många företag nya utvecklings- och affärsmöjligheter. Regeringens stöd kan enligt beredningen vara ett steg i riktning mot att vid en viss senare tidpunkt införa krav på obligatorisk avancerad renings- teknik i alla kommunala avloppsreningsverk. Miljömålsberedningen bedömer att stödet bör fortsätta till i vart fall 2030 och föreslår där- för att förordningen om bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester ändras i enlighet härmed.
93Övergångsbestämmelser till förordningen (2018:495) om bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester.
16 Marint skräp
Marint skräp, framför allt plast, är ett av de främsta hoten mot de marina ekosystemen. I dag hittar man marint skräp och plast i alla världens hav, även i svenska vatten. För att kunna nå miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård måste även marint skräp och dess påverkan på havsmiljön beaktas.
Flera statliga utredningar har utrett problem med plast och marint skräp. Utredningen om hållbara plastmaterial föreslog bl.a. att en nationell plastresurs skulle inrättas och att efterfrågan på återvunnen plast skulle ökas med hjälp av ekonomiska styrmedel.1 I betänkandet Skatt på engångsartiklar, lämnade Engångsartikelutredningen förslag om skatt på engångsartiklar.2
16.1Problemet med marint skräp
I dag finns plast i alla världens hav, och merparten av den plast som hamnat i haven kan komma att finnas kvar i hundratals år, kanske längre. Mikroplastpartiklar kan komma från tvätt av syntetiska textilier, slitage av bildäck, konstgräsplaner, båtbottenfärger, färgprodukter, kosmetika och många andra källor. Tillsammans med landbaserat plastskräp når dessa partiklar havet via dagvatten, avloppsvatten, vatten- drag och luft.3
Varje år beräknas mellan 4,8 och 12,7 miljoner ton plastskräp hamna i haven. 80 procent av allt skräp som finns i världshaven uppskattas komma från land.4 Plastskräpet ackumuleras över tid och i dagsläget beräknas omkring 150 miljoner ton plast flyta runt i haven. Skräp
1SOU 2018:84, Det går om vi vill, Förslag till en hållbar plastanvändning, betänkande av Ut- redningen om hållbara plastmaterial.
2SOU 2020:48, Skatt på engångsartiklar, betänkande av Engångsartikelutredningen.
3Stockholms universitet, 2018. Policy Brief, Mikroplasters effekter på marint liv – försiktig- hetsprincipen kräver åtgärder, Östersjöcentrum, februari 2018.
4Håll Sverige Rent, webbsida, 2020-11-04.
739
från hela världen samlas i stora virvlar långt ute till havs och bildar enorma ansamlingar av skräp. Sådana ansamlingar flyter ofta runt under ytan och kan inte upptäckas från flyg eller satellit. De finns i norra och södra Stilla havet, norra och södra Atlanten samt Indiska oceanen. Haven är fulla med plastskräp och tillförseln ökar.5
16.1.1Plastskräp påverkar djur, människor och näringsliv
Plast som hamnar i havet kan orsaka stor skada för det marina djur- livet och de fåglar som lever vid kusten. Skräpet försämrar djurens livsmiljöer. Vidare kan fåglar, fiskar och marina däggdjur trassla in sig i plasten eller missta den för mat. När djuren äter plast i stället för mat blockerar plasten deras matsmältning, vilket hindrar deras näringsintag. De kan även bli förgiftade när de exponeras för kemi- kalier som finns i plasten.
Djur som lever i havet exponeras för plastpartiklar, som tas upp i alla nivåer av födoväven; från djurplankton, musslor och maskar till fiskar, fåglar och havslevande däggdjur. Rovfiskar och sälar antas få i sig mikroplastpartiklar både via vattnet och via sina byten.6
Plast i haven har även andra negativa konsekvenser på djurlivet. Insnärjda djur skadas eller drunknar när de blir överansträngda av att försöka komma loss. Deras möjligheter att undkomma fiender minskar och de kan få sår och infektioner. Skräpet kan förutom att orsaka död och skador på djuren också leda till skador på habitat på grund av slitage och annan påverkan på bottnar. Förlorade fiskeredskap kan vara intakta i upp till 20 år och fortsätta fånga fisk och andra arter i många år. Detta kallas ofta ”spökfiske” och kan ha effekt på fisk- bestånden. Djur som fastnat i fiskeredskapen blir bete åt rovdjur som själva kan fastna.7
Plastskräp är vanligt även vid svenska stränder. Flera av de van- ligaste skräpkategorierna som återfinns på våra stränder är av plast. Skräpet som återfinns på Bohuskusten bedöms främst komma från havet och eventuell påverkan från besökare på stränderna är minimal. På de oexploaterade stränderna längs Kattegatt, Öresund och Öster- sjön bedöms den största delen av skräpet komma från havet, men på
5SOU 2020:48, Skatt på engångsartiklar, betänkande av Engångsartikelutredningen, s. 88.
6A.a.
7SOU 2018:84, Det går om vi vill, Förslag till en hållbar plastanvändning, betänkande av Utred- ningen om hållbara plastmaterial.
de stadsnära stränderna bedöms skräpet i första hand komma från besökarna. De mest nedskräpande föremålen på stränderna vid Katte- gatt, Öresund och Östersjön är: cigarettfimpar, plastfragment, snus, engångsbestick, trä, godis- och glasspapper samt snabbmatsbehållare, kapsyler och lock, rep och plastpåsar.8
Havsströmmarna gör att Bohuskusten på västkusten är särskilt drabbad av marin nedskräpning. Där spolas det i land cirka 8 000 kubik- meter skräp varje år. Det motsvarar fem fulla badkar med skräp som spolas i land varje timme.9
På västkusten är nedskräpningen kopplad till stora summor för strandstädning. I Kosterhavets nationalpark plockas runt 20 ton skräp varje år till en kostnad av en miljon kronor. Det finns också indirekta kostnader kopplade till nedskräpning såsom att fastigheter förlorar i värde, att handel och företagande drabbas negativt och att ekosystem- tjänster urholkas.10
Skräp i havet orsakar också skador på fiskeredskap och fartyg. Det kostar svenska fiskare stora summor i reparationskostnader varje år. Fiskare runt Nordsjön tillbringar i genomsnitt en till två timmar varje vecka med att rensa sina redskap från marint skräp.11
16.1.2Mikroplast
Mikroplaster är plastpartiklar som är mindre än fem millimeter i diameter. Plasten kan vara skadlig för djur som lever i marina miljöer och bryts aldrig ner helt och hållet. Mikroplasten kommer från flera olika källor, men troligtvis är en stor del av mikroplasten i havet från större plastföremål som under sin nedbrytningsprocess finfördelats till mikrostorlek.
Vilka effekter mikroplaster kan ha på organismer är omdiskuterat men upptag av mikroplast kan minska tillväxt och reproduktion hos vissa individer och arter. Det är inte bara plasten i sig som kan ge effekter på organismer utan även farliga ämnen i eller på plastpartik- larna. Mer forskning om mikroplasters påverkan, särskilt på ekosystem och arter i havet, är nödvändig för att kunna förebygga miljöskador.
8Håll Sverige Rent 2020, Skräprapporten 2020, s. 36.
9A.a.
10Håll Sverige Rent a.a.
11Havs- och vattenmyndighetens webbsida, https://www.havochvatten.se/miljopaverkan- och-atgarder/miljopaverkan/marint-skrap.html, 2020-11-20.
Dessutom behöver kunskapen öka om hur mycket mikroplast det egentligen finns i havet.
16.1.3Förlorade fiskeredskap
Problemen med förlorade fiskeredskap, eller ”spökgarn” som det ofta kallas, är flera. Ett problem är att förlorade fiskenät och trålar fortsätter att fiska utan att någon tar hand om fångsten. Ett annat problem är att redskapen innehåller svårnedbrytbara konstfiber- material som fragmenterar och ger upphov till plastföroreningar i havsmiljön. Ytterligare ett problem är att spökgarn fastnar i båt- propellrar och ställer till det för fiskenäringen och sjöfarten. För- utom fiskar riskerar fåglar och andra marina djur att trassla in sig i redskapen och kvävas eller svälta till döds.
I dagsläget finns ingen säkerställd statistik på hur mycket fiske- redskap som sätts på marknaden årligen och det finns heller ingen säkerställd statistik på hur mycket som förloras i Sverige. Det antas finnas mycket stora mängder historiskt avfall som ligger i fisk- hamnar, fiskebodar, garage, lagringsplatser i naturen och inte minst på bottnar i hav, sjöar och vattendrag. En uppskattning som EU har gjort är att 80–85 procent av det marina skräpet i haven i Europa består av plast och av detta utgörs totalt 50 procent av plastpro- dukter för engångsbruk och 27 procent av fiskerelaterade föremål.
Havs- och vattenmyndigheten har satsat resurser till insamling av uttjänta fiskeredskap och sedan projektet startade 2019 har drygt 100 ton förlorade fiskeredskap samlats in.12
I engångsplastdirektivet (se nedan) ställs krav på att medlems- staterna ska säkerställa att system för utökat producentansvar införs för fiskeredskap som innehåller plast och som släpps ut på medlems- statens marknad i enligt med artikel 8 och 8a i avfallsdirektivet.13 I artikel 8 i avfallsdirektivet anges bestämmelser om utökat produ- centansvar och i artikel 8a allmänna minimikrav för system för ut- ökat producentansvar.
12Havs- och vattenmyndighetens webbsida, Över 100 ton förlorade fiskeredskap har tagits om- hand, www.havochvatten.se/arkiv/aktuellt/2020-10-05-over-100-ton-forlorade-fiskeredskap- har-tagits-omhand.html, 2020-10-05.
13Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (Avfallsdirektivet).
Med ett system för utökat producentansvar avses ”en uppsättning åtgärder som medlemsstaterna vidtagit för att säkerställa att pro- dukters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel”. Medlemsstaterna ska fastställa en nationell årlig lägsta nivå för insamling av uttjänta fiskeredskap som innehåller plast för materialåtervinning samt införa sanktioner för överträdelser av natio- nella bestämmelser som antagits enligt engångsplastdirektivet.
Havs- och vattenmyndigheten har i ett regeringsuppdrag redo- visat vilken nationell lagstiftning som behövs för att genomföra en- gångsplastdirektivet i Sverige.14 Myndigheten har dock påpekat för Miljömålsberedningen att genomförandet av engångsplastdirektivet inte löser problemet med historiskt avfall och redan förlorade fiske- redskap då det utökade producentansvaret sannolikt inte kommer att omfatta det historiska avfallet.
16.2Lagstiftning om marint skräp
EU:s handlingsplan för en cirkulär ekonomi
Idecember 2015 antog EU-kommissionen en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin, där plasten pekades ut som en prioriterad fråga och kommissionen åtog sig att ”ta upp dessa komplicerade och viktiga frågor i en strategi för att möta problemen med plast i hela värdekedjan och under hela livscykeln”.15 Kommissionen antog sedan i januari 2018 en europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi. Denna plaststrategi är en del av den vidare planen för en övergång till en mer cirkulär ekonomi.16
Strategin ska leda till en ökad återvinning av plast, minskade ut- släpp av mikroplast och minskad nedskräpning. Den har också som mål att minska användningen av fossil råvara vid plastproduktion och främja övergången till en cirkulär ekonomi.17
14Havs- och vattenmyndigheten 2020, Kraven på fiskeredskap i engångsplastdirektivet, redo- visning av regeringsuppdrag 2020-04-28, dnr 2666-2019.
15EU-kommissionens meddelande, Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cir- kulära ekonomin, KOM (2015) 614 slutlig.
16EU-kommissionens meddelande, En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi, KOM (2018) 28 slutlig.
17Havs- och vattenmyndigheten 2019, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Fördjupad utvärdering 2019, rapport 2019:3, s. 33.
EU:s havsmiljödirektiv
Även EU:s havsmiljödirektiv omfattar marint skräp. En av deskriptor- erna till havsmiljödirektivets mål god miljöstatus är marint skräp, deskriptor tio10 som lyder:
Sammansättning, mängd och rumslig fördelning av skräp längs kusterna, i vattnets ytskikt och på havsbottnen ligger på nivåer som inte orsakar skador på kust- och havsmiljön.
Åtgärder inom området marint skräp finns även i åtgärdsprogrammet för havsmiljön som beslutades 2015 och gäller till 2021. Åtgärd 19 i åtgärdsprogrammet handlar om att ”främja en effektiv och hållbar insamling och mottagning av förlorade fiskeredskap samt förebygga förlusten av nya”. Åtgärd 21 i åtgärdsprogrammet handlar om att ”stödja initiativ som främjar, organiserar och genomför strandstäd- ning i särskilt drabbade områden”.
EU:s direktiv om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (Engångsplastdirektivet)
EU-kommissionen har även beslutat om nya regler för de vanligaste engångsplastprodukter som förekommer på Europas stränder och i hav för att minska skadligt plastavfall i havet, det s.k. engångsplast- direktivet.18 Direktivets syfte är att förebygga och minska vissa plast- produkters inverkan på miljön och på människors hälsa samt att underlätta övergången till en cirkulär ekonomi.19
Direktivet innehåller därför krav på åtgärder som omfattar ett flertal av de plastföremål som oftast förorenar Europas stränder och hav, tillsammans med förlorade eller övergivna fiskeredskap, och produkter gjorda av oxo-nedbrytbar plast.20
Med plastprodukt för engångsbruk menas i direktivet en produkt som helt eller delvis består av plast och som inte har utformats, konstruerats eller släppts ut på marknaden för att under sin livscykel
18Europaparlamentet och Rådets direktiv (EU) 2019/904 av den 5 juni 2019 om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön.
19Art. 1 Engångsplastdirektivet ((EU) 2019/904).
20Med oxo-nedbrytbar plast menas i direktivet plastmaterial som innehåller tillsatser som genom oxidation gör att plastmaterialet fragmenteras till mikrofragment eller bryts ned kemiskt (arti- kel 3.3).
återanvändas flera gånger genom att sändas tillbaka till en producent för att återfyllas eller återanvändas för samma ändamål som den ut- formades för.21
De plastprodukter för engångsbruk som omfattas av åtgärder enligt direktivet beräknas utgöra omkring 86 procent av de plastpro- dukter för engångsbruk som påträffas på stränder inom EU räknat i antal (punkt 7 i ingressen). Dessa produkter utgör tillsammans med plast från fiskeredskap cirka 70 procent av nedskräpningen i haven.
EU:s nya engångsplastdirektiv innehåller krav på att medlems- staterna ska införa producentansvar för fiskeredskap som innehåller plast och som släpps ut på den gemensamma marknaden från och med 2025. Syftet är att producenter av fiskeredskap som innehåller plast ska bära det ekonomiska ansvaret för insamling och återvinning av produkterna enligt principen om att förorenaren betalar. Infö- randet av ett producentansvar för fiskeredskap kommer inte att lösa problemet med historiskt uttjänta och förlorade fiskeredskap, dvs de redskap som redan finns i haven.22
Lagstiftning om farliga ämnen omfattar plast
Det finns en rad olika lagar och regler för plast och plastavfall. En och samma plastvara kan regleras av flera olika lagstiftningar. EU:s kemikalieförordning Reach bestämmer bl.a. vilka ämnen som inte får förekomma i plastvaror (och andra varor). Utöver Reach-förord- ningen finns även särskilda produktlagstiftningar inom EU som begränsar vilka ämnen som får förekomma i olika produkter.
Avfallslagstiftning
Plastavfall och hanteringen av avfallet är också reglerat i lagstift- ningen. EU:s avfallsdirektiv infördes i Sverige 2011 genom nya be- stämmelser i 15 kap. miljöbalken och en ny avfallsförordning.23 Av-
21Art. 3.2, Engångsplastdirektivet ((EU) 2019/904).
22Historiskt avfall är de uttjänta och förlorade fiskeredskap som tagits i bruk före producent- ansvaret träder i kraft den 31 december 2024. Muntliga uppgifter från Havs- och vatten- myndigheten.
232018 beslutade EU om revideringar i avfallslagstiftningen, genom det s.k. avfallspaketet. Målet är minskade avfallsmängder, ökad återanvändning av produkter, ökad återvinning samt en för- bättrad avfallshantering, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i- Sverige/Uppdelat-efter-omrade/Avfall/Nya-regler-for-avfallshantering-och-atervinning/.
fallshierarkin är central i avfallsdirektivet och lyfts fram som priori- teringsordning för politiska insatser och lagstiftning på avfallsområdet. Enligt avfallshierarkin ska i första hand uppkomsten av avfall för- hindras, i andra hand ska återanvändning ske, i tredje hand material- återvinning, därefter förbränning och i sista hand deponering.
I avfallsförordningen (2011:927) regleras innehållet i de nationella såväl som de kommunala avfallsplanerna. Kommunala avfallsplaner ska bl.a. innehålla uppgifter om åtgärder för att förebygga att för- packningsavfall uppstår och åtgärder för att främja återanvändning av förpackningar.
Övriga relevanta bestämmelser på området är förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar, EU:s förpack- ningsdirektiv och förordningen (2016:1041) om platsbärkassar.
16.3Aktörer med ansvar för marint skräp
16.3.1Havs- och vattenmyndigheten
Åtgärder för att förhindra att fiskeredskap förloras bidrar till miljö- kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Havs- och vattenmyndigheten har uppmärksammat Miljömålsberedningen på att det arbete som myndigheten utför inom marint skräp inte är formaliserat i myndighetens instruktion.
Havs- och vattenmyndighetens arbete med marint skräp har ett särskilt fokus på problematiken med förlorade och uttjänta fiske- redskap ur främst två perspektiv, dels att redskapen leder till plast- nedskräpning i haven från en maritim aktivitet (fiske) där myndigheten är sektorsmyndighet, dels att förlorade fiskeredskap även spökfiskar och på så sätt har negativ påverkan på fiskbestånden som myndig- heten förvaltar.24
I myndighetens arbete ingår att påverka både svenska och inter- nationella aktörer i riktning att minska tillförseln av skräp till havet. Havs- och vattenmyndigheten deltar också i det arbete om marint skräp som bedrivs på EU-nivå och inom havsmiljökonventionerna Ospar och Helcom.
24Havs- och vattenmyndigheten, 2020, Kraven på fiskeredskap i engångsplastdirektivet, redo- visning av regeringsuppdrag 2020-04-28, dnr 2666-2019.
Havs- och vattenmyndigheten ansvarar även för att ta fram och besluta om åtgärdsprogrammet för havsmiljön där åtgärder mot marint skräp ingår.
Förutom åtgärderna i åtgärdsprogrammet för havsmiljön har flera projekt, oftast ideella och kommunala, genomförts med syfte att åtgärda problem med förlorade fiskeredskap. Ett exempel är LOVA- förordningen (2009:381) som från 2018 ger möjlighet att söka stat- liga bidrag, i vissa fall upp till 90 procent, för omhändertagande av förlorade fiskeredskap.
16.3.2Naturvårdsverket
Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning.25
I Naturvårdsverkets uppgifter ingår således ett vägledande ansvar för avfallsfrågor. Verket ska även samverka med Havs- och vatten- myndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön.
Naturvårdsverket är nationell kunskapsnod för mikroplast och har föreslagit en rad åtgärder för att minska utsläpp av mikroplaster från några av de viktigaste källorna.26
Det är Naturvårdsverket som behandlar ansökningarna och betalar ut bidragen till strandstädning. År 2019 betalade Naturvårds- verket ut drygt 16,2 miljoner kronor i bidrag för strandstädning. Bi- draget gick till 25 kommuner och totalt städades 216 ton avfall upp.27
16.3.3Kommuner
Kommuner har ansvar för avfallshanteringen på land och har därmed indirekt ett ansvar för förebyggande åtgärder mot marint skräp. Kom- munerna ansvarar för renhållning och avfallshantering inom kom- munen enligt bestämmelser i miljöbalken. Detta innebär att kom- munerna sköter insamling, transport och behandling av hushållsavfall
251 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
26Naturvårdsverkets årsredovisning för 2019, s. 122.
27A a, s. 123.
samt renhållning av allmänna platser.28 Kommunerna utövar även tillsyn över stora delar av avfallshanteringen enligt miljöbalken.
Kommuner kan också få statliga bidrag för strandstädning enligt förordning (2018:58) om bidrag till strandstädning. Bidraget ges till kommuner med havsstränder och där stora avfallsmängder flyter iland. Bidraget kan sökas av kommuner enskilt eller tillsammans.
16.3.4Producenter
Obligatoriskt producentansvar finns för förpackningar, bilar, däck, returpapper och elektriska och elektroniska produkter. Det finns också frivilliga åtagande för kontorspapper, byggavfall och lant- bruksplast. Ansvaret innebär att den som tillverkar eller importerar en produkt ska se till att avfallet samlas in och behandlas.29
16.3.5Övriga aktörer
Förutom de ovan nämnda aktörerna inom området finns en rad övriga privata och ideella aktörer, t.ex. miljöorganisationer, som arbetar med frågor om nedskräpning och mot förekomsten av marint skräp. En aktör som särskilt kan nämnas är stiftelsen Håll Sverige Rent som har genomfört flera projekt mot marint skräp.30 Håll Sverige Rent arrangerar varje år Skräpplockardagarna där kommunala verksam- heter, t.ex. skolor, kan delta.
Även yrkesfisket bidrar, ofta på frivillig basis, med att samla in marint skräp som de får upp när de fiskar. Ett problem som yrkes- fisket har uppmärksammat Miljömålsberedningen på är bristande anordningar för mottagning av marint avfall i fiskehamnar (läs vidare i kapitlet om förvaltning av fisk).
28Enligt miljöbalken ska alla kommuner ha en renhållningsordning som antagits av kommun- fullmäktige. Renhållningsordningen består av avfallsplan och föreskrifter för avfallshantering (ibland kallade renhållningsföreskrifter). I avfallsföreskrifterna ska det framgå hur kommunen fullgör sina skyldigheter på avfallsområdet och vilka fastighetsinnehavare som omfattas.
29Naturvårdsverkets webbsida: https://www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/ Miljoarbete-i-Sverige/Uppdelat-efter-omrade/Avfall/Vem-gor-vad/, 2020-11-20.
30Håll Sverige Rent, webbsida 2020-11-04.
16.4Kunskaps- och forskningsbehov
Hur mycket plast som finns i haven, vilka källorna är och vilka effekter de har på marina organismer är ett relativt nytt forsk- ningsområde, och kunskapen är ännu fragmentarisk. De senaste åren har det varit ett stort fokus på plastskräp och mikroplaster i havet och vissa initiativ har tagits för att åtgärda problemet, bl.a. satsning på strandstädning.
Kemikalieinspektionen bedömer i underlagsrapporten till Miljö- målsberedningen att det fortfarande behövs mer kunskap om hur stort problemet med mikroplaster är i svenska hav.31 Hur stor är före- komsten, vilka är de huvudsakliga källorna till förekomsten i havet och vilka är de potentiella effekterna på ekosystemen i havet och på människors hälsa? Även om det finns uppskattningar av potentiella källor saknas ofta kunskap om hur mycket av utsläppta partiklar som faktiskt slutligen hamnar i havet. Kunskapen är också dålig om hur mycket som fångas upp av reningsverken.
Havs- och vattenmyndigheten har påtalat att det saknas kunskap om mängden uttjänta och förlorade fiskeredskap som finns i haven och uppgifter om hur stor mängd som årligen hamnar i haven. Havs- och vattenmyndigheten har även påtalat behovet av mer kunskap om spökgarnens påverkan på fiskbestånden.32
16.5Överväganden och förslag
16.5.1Etappmål om marint skräp ska utredas
Förslag:
–att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda, och vid behov föreslå, ett etappmål till miljömålssyste- met om marint skräp.
I Miljömålsberedningens uppdrag ingår att utreda behovet av och vid behov föreslå nya etappmål inom miljömålssystemet. Ett område som särskilt nämns i tilläggsdirektivet är etappmål för marint skräp.
31Kemikalieinspektionen 2019, Kemikaliekontroll för hållbara hav, 2019.
32Inhämtade uppgifter från handläggare på Havs- och vattenmyndigheten.
Ett problem som Miljömålsberedningen har uppmärksammats på särskilt är frågan om förlorade fiskeredskap. De förlorade fiskered- skapen utgör ett problem på många sätt men särskilt bidrar de till omfattningen av svårnedbrytbara plastpartiklar i havsmiljön och en omfattande nedskräpning.
EU:s nya engångsplastdirektiv innehåller krav på att medlems- staterna ska införa producentansvar för fiskeredskap som innehåller plast och som släpps ut på den gemensamma marknaden från och med 2025. Syftet är att producenter av fiskeredskap som innehåller plast ska bära det ekonomiska ansvaret för insamling och återvinning av produkterna enligt principen om att förorenaren betalar. Inför- andet av ett producentansvar för fiskeredskap kommer inte att lösa problemet med historiskt uttjänta och förlorade fiskeredskap, dvs. de redskap som redan finns i haven.33 Svårigheten med att formulera ett etappmål avseende förlorade fiskeredskap är att det saknas sta- tistik på hur stora mängder redskap som finns i de svenska haven och det påverkar möjligheten att sätta målnivåer för etappmålet samt att ange hur uppföljning och mätning ska genomföras. En annan svårig- het med att bestämma etappmål för marint skräp, och som gäller generellt för allt skräp, är att Sverige inte har full rådighet över det skräp som hamnar i svenska hav och på svenska stränder.
Miljömålsberedningen bedömer dock att frågan om etappmål för marint skräp är angelägen att analysera vidare eftersom frågan är en del i det mer omfattande arbetet med att ställa om till en cirkulär ekonomi. Miljömålsberedningen föreslår därför att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda och vid behov föreslå ett lämpligt etappmål till miljömålssystemet om marint skräp.
16.5.2Havs- och vattenmyndigheten får ett tydligt ansvar för frågor om marint skräp
Förslag:
–att Havs- och vattenmyndighetens instruktion kompletteras med ett ansvar för frågor som rör marint skräp.
33Historiskt avfall är de uttjänta och förlorade fiskeredskap som tagits i bruk före producent- ansvaret träder i kraft den 31 december 2024. Muntliga uppgifter från Havs- och vattenmyn- digheten.
I avsnitt 16.3 ovan har vi beskrivit det arbete som Havs- och vatten- myndigheten genomför när det gäller marint skräp. Havs- och vatten- myndigheten är miljömålsmyndighet med ett övergripande ansvar för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten ansvarar även för utvärdering och uppföljning av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. I miljömålsarbetet samt i arbetet med åtgärdsprogrammet för havsmiljön ingår olika insatser som inkluderar marint skräp. Särskilt fokus finns på insamling av förlorade fiskeredskap, s.k. spök- garn. Åtgärder mot marint skräp är en viktig del för att de havsmiljö- anknutna målen ska kunna nås.
Trots detta är det inte specificerat i Havs- och vattenmyndig- hetens instruktion att myndigheten arbetar med åtgärder inom marint skräp och inte heller framgår någon avgränsning mot andra myndig- heters arbete med avfall och skräp. Naturvårdsverket har t.ex. visst ansvar för det marina skräpet eftersom mycket av det skräp som hamnar i haven har sin källa på land.
Havs- och vattenmyndigheten har påpekat för Miljömålsbered- ningen att det är en brist att myndighetens ansvar för det marina skräpet inte är formaliserat, t.ex. i myndighetens instruktion.
16.5.3Kustbevakningen får en ny uppgift
I kapitlet om Havsmiljödata föreslår Miljömålsberedningen att Kust- bevakningen ska rapportera till Havs- och vattenmyndigheten när de i sin tillsyns- och övervakningsverksamhet upptäcker avfall, marint skräp eller annan negativ påverkan i havsmiljön som inte är för- sumbar. Miljömålsberedningen föreslår även att ändringen förs in i Kustbevakningens instruktion.
Kustbevakningen är ute till havs och arbetar bl.a. med att före- bygga miljöbrott till sjöss genom miljöövervakning. I sin ordinarie verksamhet med tillsyn och sjöövervakning kan de upptäcka att havs- miljön är negativt påverkad.
Om Kustbevakningen upptäcker något som påverkar havsmiljön negativt vore det värdefullt i havsmiljöarbetet om sådana upptäckter rapporteras till Havs- och vattenmyndigheten som har det övergrip- ande ansvaret för havsmiljön. Därför föreslår Miljömålsberedningen i kapitlet om Havsmiljödata en rapporteringsplikt för Kustbevak-
ningen till Havs- och vattenmyndigheten när det inträffar. Det kan t.ex. gälla upptäckter av avfall eller marint skräp. För att rappor- teringsplikten ska inträda ska den negativa påverkan på havsmiljön inte vara försumbar.
