sou 2020 8

Starkare kommuner

– med kapacitet att klara välfärdsuppdraget

Slutbetänkande av Kommunutredningen

Stockholm 2020

SOU 2020:8

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Omslagsfoto: Sverker Lindblad, Kommunutredningen

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020

ISBN 978-91-38-25024-2

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Lena Micko

Regeringen beslutade den 9 februari 2017 att tillkalla en parlamenta- riskt sammansatt kommitté för att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Kommittén gavs även i uppdrag att utreda förutsätt- ningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssam- verkan. Kommittén antog namnet Kommunutredningen.

Utredningen överlämnade den 17 oktober 2017 delbetänkandet En generell rätt till kommunal avtalssamverkan (SOU 2017:77). Enligt direktiven skulle ett slutbetänkande redovisas senast den 15 oktober 2019. Enligt tilläggsdirektiv den 11 april 2019 förlängdes utrednings- tiden till redovisning av uppdraget senast 28 februari 2020.

Till ordförande i kommittén utsågs kommunalrådet Heléne Fritzon (S). Heléne Fritzon entledigades från sitt uppdrag den 25 augusti 2017 och i stället utsågs samma dag riksdagsledamoten Niklas Karlsson (S) till ny ordförande i kommittén. Som ledamöter i kommittén förordnades den 21 mars 2017 kommunalrådet Erik Andersson (M), riksdagsledamoten Åsa Eriksson (S), riksdagsleda- moten Mikael Eskilandersson (SD), kommunalrådet Marcus Friberg (MP), riksdagsledamoten Peter Helander (C), dåvarande ledamoten i kommunfullmäktige Anna Hövenmark (V), dåvarande kommunal- rådet Johan Nyhus (S), kommunalrådet Helene Odenjung (L), kom- munalrådet Bo Rudolfsson (KD), riksdagsledamoten Maria Strömkvist

(S) och dåvarande riksdagsledamoten Anette Åkesson (M).

Som experter att biträda utredningen förordnades den 22 maj 2017 kanslirådet Maria Ahlsved, Näringsdepartementet, sektionschefen Lennart Hansson, Sveriges Kommuner och Regioner, departements- sekreteraren Karl Kjäll, Finansdepartementet, departementssekrete- raren Therese Kristensson, Finansdepartementet, ämnesrådet Henrik Källsbo, Finansdepartementet och departementssekreteraren Charlotte Werner, Näringsdepartementet. Samma dag förordnades upphand-

lingsjuristen Robin Anderson Boström, Upphandlingsmyndigheten, rättssakkunnige Susanne Ellegård, Finansdepartementet, rättssak- kunnige Håkan Eriksson, Finansdepartementet, sakkunnige Sara Hällströmer, Konkurrensverket samt förbundsjuristen Helena Linde, Sveriges Kommuner och Regioner, att som experter biträda utred- ningen till och med den 15 oktober 2017.

Den 24 oktober 2017 förordnades departementssekreterare Karolina Gustafson, Finansdepartementet som expert i utredningen. Den 13 september 2018 entledigades Lennart Hansson. Den 14 sep- tember 2018 förordnades ekonomen Anders Folkesson, Sveriges Kommuner och Regioner som expert i utredningen. Den 8 maj 2019 entledigades Therese Kristensson. Den 9 maj 2019 förordnades kansli- rådet Matilda Hultgren, Infrastrukturdepartementet som expert i utredningen. Den 18 maj 2019 förordnades utredaren Martin Olauzon, Tillväxtverket som expert i utredningen. Den 12 september 2019 entle- digades Charlotte Werner.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 mars 2017 ämnesrådet Sverker Lindblad. Som sekreterare i utred- ningen anställdes från och med den 1 april till och med den 31 okto- ber 2017 upphandlingsjuristen Henrik Grönberg, från och med den 1 maj 2017 analytikern Ulf Tynelius, från och med den 10 maj till och med den 4 augusti 2017 departementsrådet Johan Höök, från och med den 1 januari 2018 utredaren Lisa Hörnström och från och med den 27 augusti 2018 den rättsliga experten Susanne Widding-Gidlund.

Utredningen vill rikta ett särskilt tack till f.d. statssekreteraren, generaldirektören och utredaren Sören Häggroth för sitt stora institu- tionella minne samt värdefulla bidrag till och synpunkter på texterna, till f.d. landshövdingen och utredaren Stefan Carlsson för insyn och insiktsfulla reflektioner kring försöket till sammanläggning av Ölands- kommunerna Borgholm och Mörbylånga, till utredaren Martin Olauzon som utöver sin expertroll bistått med många värdefulla syn- punkter utifrån tidigare utredningsarbete, till Benny Lindroos, sta- tistiker vid SKR för framtagande av kommunal personalstatistik åt utredningen samt till analytikern Kent Eliasson, Tillväxtanalys för ut- arbetande av effektutvärderingen av räddningstjänstförbund.

Utredningen vill också tacka alla engagerade deltagare på möten runt om i landet som gett oss insyn i den kommunala vardagen och kommit med värdefulla inspel i vårt arbete.

Kommunutredningen får härmed överlämna slutbetänkandet Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget (SOU 2020:8). Till slutbetänkandet har fogats fem reservationer och fem särskilda yttranden.

Vårt uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i februari 2020

Niklas Karlsson

Erik Andersson	Åsa Eriksson
Mikael Eskilandersson	Marcus Friberg
Peter Helander	Anna Hövenmark
Johan Nyhus	Helene Odenjung
Bo Rudolfsson	Maria Strömkvist
Anette Åkesson
	/ Sverker Lindblad
	Lisa Hörnström
	Ulf Tynelius
	Susanne Widding-Gidlund

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		23
Summary ..........................................................................		43
1	Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning.............	53
1.1	Uppdraget................................................................................	53
1.2	Arbetet.....................................................................................	54
1.3	Bedömningar och avgränsningar............................................	56
1.4	Betänkandets disposition........................................................	59

Innehåll

SOU 2020:8

3.2.2Genomförda kommunreformer

	och reformförsök i Finland......................................	86
3.2.3	Den norska kommunreformen ..............................	88
3.2.4	Erfarenheter och lärdomar .....................................	90

3.3Erfarenheter av kommunreformer

4.2.2Utformningen av den kommunala

		självstyrelsens skydd i grundlagen........................	104
4.3	Kommunal revision ..............................................................		106
4.4	Statens ansvar för kommunernas förutsättningar ..............		107
	4.4.1	Det kommunalekonomiska
		utjämningssystemet ..............................................	107
	4.4.2	Finansieringsprincipen..........................................	110

SOU 2020:8	Innehåll
4.5 Statens styrning av kommunerna.........................................	111

4.5.1Balansgång mellan självbestämmande

5.1.3Verksamhetens nettokostnader

6.1.1Befolkningsutvecklingen i olika delar

av landet .................................................................

150

6.1.2Regionförstoring

		– vidgade funktionella regioner ............................	161
6.2	Täthet, gleshet och skilda bosättningsmönster...................		164
	6.2.1	Svårt att hitta enkla mått på gleshet .....................	165
6.3	Demografisk utveckling och förändrad åldersstruktur.......		167
	6.3.1	En åldrande befolkning .........................................	167

Innehåll

SOU 2020:8

6.4	Kommunerna i ett förändrat demografiskt landskap .........		173
	6.4.1	Växande kommuner ..............................................	174
	6.4.2	Minskande kommuner ..........................................	177
	6.4.3	Kommuner med många säsongsboende...............	180
6.5	Kommunernas socioekonomiska profil ..............................		181

6.5.1Fem kommungrupper utifrån likheter

i socioekonomi ......................................................

182

6.5.2Skillnaderna i socioekonomiska

förutsättningar tilltar ............................................

183

6.5.3Socioekonomiska förutsättningar påverkar

7.2.1Utvecklingen av kommunernas

7.6Ekonomiska konsekvenser av de demografiska

förändringarna ......................................................................

222

7.6.1Ekonomiska konsekvenser i olika typer

av kommuner.........................................................

226

SOU 2020:8Innehåll

7.7 Det kommunala utjämningssystemet och statsbidragen .... 230

7.7.1De demografiska förändringarnas effekter

		på det kommunala utjämningssystemet ...............	231
	7.7.2	Riktade statsbidrag och kostnadsersättningar .....	232
7.8	Sammanfattande slutsatser ...................................................		239
8	Kommunernas personal- och kompetensförsörjning .....		243
8.1	Anställda och befattningar ...................................................		244

8.1.1Graden av specialisering i olika typer

av kommuner .........................................................

246

8.1.2Befattningar kopplade till strategisk

8.4Tänkbara åtgärder för att underlätta

kompetensförsörjningen i kommunerna .............................		263
8.4.1	Ökad flyttning och ökad pendling .......................	264
8.4.2	Ökat arbetskraftsdeltagande.................................	267

8.4.3Ökad användning av digitaliseringens

		möjligheter .............................................................	269
	8.4.4	Nedskrivning av studieskulder .............................	271
8.5	Sammanfattande slutsatser ...................................................		274
9	Kommunal demokrati och politisk representation ........		277
9.1	Rekrytering till kommunala förtroendeuppdrag.................		278

9.1.1Antalet mandat i kommunfullmäktige

	har minskat.............................................................	278
9.1.2	Föranmälda kandidater saknas på valsedlarna......	280

9.1.3Representativitet – kvinnor, unga och

personer med utländsk bakgrund är
underrepresenterade ..............................................	282

Innehåll

SOU 2020:8

9.1.4	Fler avhopp från kommunfullmäktige.................	283
9.1.5	De förtroendevaldas villkor..................................	285

9.1.6Motvilligt engagemang bland många

10.1.1Ojämn fördelning över landet

av asylsökande och nyanlända ..............................	294
10.1.2 De nyanlända flyttar vidare

till storstadskommuner.........................................

297

10.1.3Mottagande och etablering av asylsökande

	och nyanlända invandrare .....................................	300
10.1.4	Sammanfattande slutsatser ...................................	303
10.2 Lokal attraktivitet .................................................................		304
10.2.1	Bostadsförsörjning och samhällsplanering ..........	305
10.2.2	Kommunal fysisk planering..................................	309
10.2.3 Tillgång till kommersiell och offentlig service ....		311
10.2.4 Statlig närvaro och service i kommunerna...........		314
10.2.5	Infrastruktur..........................................................	319
10.2.6 Initiativ för ökad lokal attraktivitet .....................		322
10.2.7	Sammanfattande slutsatser ...................................	326
10.3 Klimatförändring och hållbar utveckling ............................		327

10.3.1Särskild utmaning vid fysisk planering

	och bostadsbyggande ............................................	328
10.3.2	Agenda 2030 ..........................................................	333
10.3.3	Sammanfattande slutsatser ...................................	334

SOU 2020:8Innehåll

11	Kvalitet i kommunernas verksamhet ..........................	337
11.1	Kvalitet i offentlig verksamhet.............................................	337
11.2	Iakttagelser ............................................................................	339
	11.2.1 Behov av utvecklade kvalitetsmått........................	339
	11.2.2 Delvis splittrad bild av kvaliteten .........................	340
	11.2.3 Vissa mönster inom för- och grundskola.............	340
11.3	Sammanfattande slutsatser ...................................................	345

12	Konsekvenser av ökande utmaningar
	och principiella utgångspunkter för utredningen .........		347
12.1	Hur påverkas kommunernas olika verksamheter?..............		350
	12.1.1	Kommunernas kärnverksamheter.........................	350
	12.1.2 Kommunernas ledning och styrning ....................		352
	12.1.3 Investeringar i och underhåll av infrastruktur .....		353
12.2	Vad är kommunal kapacitet? ................................................		353
	12.2.1	Driftskapacitet och utvecklingskapacitet.............	354
12.3	Ekonomiska förutsättningar ................................................		356
12.4	Hur kan kapaciteten i kommunerna stärkas?......................		357
12.5	Hur stor är en kommun?......................................................		357
12.6	Strukturella förändringar och ett långsiktigt
	tidsperspektiv ........................................................................		359
12.7	Erfarenheter från fallstudier .................................................		360
12.8	Sammanfattande slutsatser ...................................................		362

DEL III Strukturella åtgärder

och annan kapacitetsförstärkning

13	Kommunal samverkan..............................................	369
13.1	Skäl till kommunal samverkan .............................................	370
13.2	Potential och djup i samverkan ............................................	371

Innehåll

SOU 2020:8

13.5.1Internationella studier om effektivitet

i interkommunal samverkan .................................

388

13.5.2Störst möjlighet att nå effektivitetsvinster

	i teknisk verksamhet .............................................	390
13.5.3	Transaktionskostnader .........................................	390
13.5.4	Analys av kostnadseffektivitet
	i räddningstjänstförbund ......................................	391
13.6 Demokratiaspekter ...............................................................		394
13.6.1 Balans mellan demokrati och effektivitet ............		395

13.6.2Val och ansvarsutkrävande i offentligrättsliga

		samverkansformer .................................................	396
13.7	En strategisk samverkan.......................................................		398
13.8	Sammanfattande slutsatser...................................................		401
14	Kommunsammanläggningar ......................................		405
14.1	Kommunstorlek och omfattningen
	på den kommunala verksamheten........................................		406
	14.1.1	Kommunstorlek och kommunernas
		ansvarsområden i andra europeiska länder ..........	406
	14.1.2 Två perspektiv på lokal territoriell indelning ......		408
14.2	Kommunalekonomiska effekter av sammanläggningar......		411
	14.2.1	De kommunala verksamheternas
		territoriella logik ...................................................	412
	14.2.2 Ekonomiska effekter av reformen i Danmark.....		413

SOU 2020:8

Innehåll

14.2.3Vilka ekonomiska effekter skulle

	en ny kommunindelning i Sverige kunna få? .......	415
14.2.4 Förmåga att klara investeringsbehoven................		422
14.2.5 Effekter på det kommunala
	utjämningsystemet ................................................	425
14.3 Demokratiaspekter ...............................................................		426
14.3.1	Konkurrensdemokrati och deltagardemokrati ....	427
14.3.2	Ansvarsutkrävande ................................................	428
14.3.3 Input och output i det politiska systemet............		429

14.3.4Effekter på det kommunala

		förtroendeuppdraget .............................................	430
	14.3.5	Stärkt kommunal självstyrelse ..............................	432
14.4	Lokal identitet och sammanhållning....................................		433
14.5	Robusthet och utvecklingskraft...........................................		435
	14.5.1	Kompetensförsörjning och förbättrad
		ledning och styrning..............................................	436
14.6	Incitament för sammanläggning ..........................................		437
	14.6.1 Frivillig eller tvingande sammanläggning.............		438
14.7	Regelverk och processen vid ändrad kommunindelning ....		439
	14.7.1 Ansökan och beslut om indelningsändringar ......		439
	14.7.2 Utredning i ärende om indelningsändring ...........		441

14.7.3Antal indelningsärenden per år hos

		Kammarkollegiet ...................................................	445
14.8	Processledning och genomförande ......................................		445
	14.8.1	Erfarenheter från Norge .......................................	446
	14.8.2	Erfarenheter från Öland........................................	449
14.9	Sammanfattande slutsatser ...................................................		450
15	Generell förändring av kommunernas ansvar
	och uppgifter...........................................................		455
15.1	Olika verksamheter har olika territoriell logik ...................		456
	15.1.1	Räddningstjänst .....................................................	457
	15.1.2	Grundskola ............................................................	459
	15.1.3	Gymnasieskola.......................................................	460

Innehåll

SOU 2020:8

15.3.1Danmark – fler och utökade uppgifter

till kommunerna....................................................

470

15.3.2Finland – regionalt ansvar för socialtjänst

		och hälso- och sjukvård ........................................	472
	15.3.3	Norge – NAV-reformen.......................................	473
15.4	Demokratiaspekter ...............................................................		474
15.5	Sammanfattande slutsatser...................................................		475
16	Asymmetrisk ansvarsfördelning .................................		477
16.1	Exempel på asymmetrisk ansvarsfördelning .......................		479
	16.1.1 Asymmetri i andra länder .....................................		479
	16.1.2 Asymmetri i Sverige fram till 1974 ......................		481
	16.1.3 Asymmetri i Sverige i dag .....................................		482
16.2	Olika modeller för asymmetrisk ansvarsfördelning ...........		486
	16.2.1	Mini, midi- och maxikommuner ..........................	487

16.2.2Asymmetrisk ansvarsfördelning för små

	kommuner och storstadsregioner ........................	488
16.3 Ekonomiska aspekter ...........................................................		490
16.3.1	Två tänkbara finansieringsprinciper.....................	490
16.3.2	Skatteväxling..........................................................	491

16.3.3Det kommunalekonomiska

utjämningssystemet ..............................................

491

16.3.4 Sammanfattande bedömning
av de ekonomiska aspekterna
på asymmetrisk ansvarsfördelning .......................	493

SOU 2020:8	Innehåll
16.4 Rättsliga förutsättningar.......................................................	493

16.4.1Asymmetri medför ökad komplexitet

		i lagstiftningsarbetet ..............................................	495
16.5	Demokratiaspekter ...............................................................		496
16.6	Sammanfattande slutsatser ...................................................		498
17	Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen ..		501
17.1	Kommunal samverkan ..........................................................		501
	17.1.1	Drifts- och utvecklingskapacitet ..........................	501
	17.1.2	Ekonomisk effektivitet .........................................	504
	17.1.3	Demokrati ..............................................................	507
17.2	Kommunsammanläggningar.................................................		508
	17.2.1	Drifts- och utvecklingskapacitet ..........................	509
	17.2.2	Ekonomisk effektivitet .........................................	509
	17.2.3	Demokrati ..............................................................	510
17.3	Asymmetrisk ansvarsfördelning ..........................................		513
	17.3.1	Ekonomisk effektivitet .........................................	514
	17.3.2	Drifts- och utvecklingskapacitet ..........................	514
	17.3.3	Demokrati ..............................................................	515
17.4	Generell överföring av ansvar och uppgifter .......................		517
	17.4.1	Drifts- och utvecklingskapacitet ..........................	518
	17.4.2	Ekonomisk effektivitet .........................................	519
	17.4.3	Demokrati ..............................................................	519
17.5	Kapacitet i olika typer av kommuner...................................		520
	17.5.1 Tät kommun nära en större stad...........................		521

17.5.2Mindre och avlägset belägen

landsbygdskommun ..............................................	522
17.6 Sammanfattande slutsatser ...................................................	524

17.6.1 Teoretiska utgångspunkter för
sammanläggning eller samverkan..........................	524

17.6.2Åtgärdsförslagens effekter på kommunernas

	drifts- och utvecklingskapacitet............................	526
17.6.3	Åtgärdsförslagens effekter på ekonomisk
	effektivitet..............................................................	528
17.6.4	Åtgärdsförslagens effekter på demokratin...........	529

Innehåll

SOU 2020:8

18 Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder.. 533

18.1 Digitalisering – möjligheter och begränsningar..................		533
18.1.1 Vilken potential finns i ökad digitalisering?........		534
18.1.2 Stora skillnader mellan kommuner ......................		536
18.1.3	Framgångsfaktorer och hinder .............................	537
18.1.4	Digital kompetens.................................................	539
18.1.5 Aktörer i kommunernas digitaliseringsarbete.....		540
18.1.6	En nationell digital infrastruktur .........................	542
18.1.7 Personlig integritet och informationssäkerhet....		546
18.1.8 Robust bredband – en nödvändig
	förutsättning..........................................................	548
18.1.9 Rättsliga förutsättningar och hinder ....................		550
18.2 Systematiserat lärande ..........................................................		552
18.3 Civilsamhällets roll och social innovation ..........................		554
18.3.1	Överenskommelse om idéburna
	organisationer........................................................	555

18.3.2Varierande former för stöd till och samverkan

SOU 2020:8		Innehåll
19.3 Strukturella åtgärder som har övervägts ..............................		570
19.3.1	Kommunal samverkan...........................................	571
19.3.2	Asymmetrisk ansvarsfördelning ...........................	572

19.3.3Generell förändring av kommunernas

	ansvar och uppgifter ..............................................	573
19.3.4	Frivilliga kommunsammanläggningar ..................	574
19.4 Strukturella åtgärder med olika tidsperspektiv ...................		575
19.4.1	Strategisk samverkan i mer fasta
	samverkanskonstellationer....................................	576

19.4.2Frivilliga kommunsammanläggningar

behöver stödjas ......................................................

578

19.4.3Kommunernas skilda strukturella

	förutsättningar .......................................................	579
19.4.4	Försöksverksamhet ...............................................	583
19.5 Staten måste ta ansvar för att garantera goda
förutsättningar i kommunerna .............................................		584
19.5.1	Kommunernas ekonomiska förutsättningar ........	585
19.5.2	Kommunernas kompetensförsörjning .................	587

19.5.3Digitaliseringen av kommunernas

verksamheter..........................................................	588
19.5.4 Kunskapsutveckling och analys ............................	589
19.6 Genomförande av strategin ..................................................	590

19.6.1Steg mot mer strategisk samverkan

		och frivilliga sammanläggningar	........................... 590
	19.6.2	En kommundelegation inrättas ............................	592
	19.6.3	Tidplan ...................................................................	593
20	Förslag och bedömningar .........................................		595
20.1	Strukturella åtgärder .............................................................		597

20.1.1Stöd och incitament för strategisk samverkan

	och frivillig sammanläggning av kommuner ........	598
20.1.2	Försöksverksamhet ...............................................	612
20.1.3	Former för stöd och analys för att stärka
	kommunernas kapacitet ........................................	619

Innehåll

SOU 2020:8

20.2 Statens åtaganden och statlig närvaro i hela landet.............

633

20.2.1Omlokalisering av myndigheter och etablering

20.5.1Förvaltningsgemensam infrastruktur

	för grunddata och informationsutbyte ................	660
20.5.2	Rättsligt beredningsorgan.....................................	661
20.5.3 Stöd för kommunernas digitaliseringsarbete.......		663
20.6 Övriga förslag och bedömningar .........................................		665
20.6.1	Kommunernas klimat- och hållbarhetsarbete .....	665

20.6.2Samverkan inom verksamhetsområden

med betydande investeringsbehov .......................	668
20.6.3 Förstärkning av kommunernas

planeringsprocesser genom flernivåsamverkan ... 671

20.6.4Underlätta bostadsbyggande i kommuner

		med särskilt stora utmaningar ..............................	675
21	Konsekvensanalys ....................................................		677
21.1	Varför behövs åtgärder för att stärka kommunernas
	kapacitet? ..............................................................................		677
	21.1.1 Nollalternativet är inte ett alternativ ...................		678
	21.1.2 Konsekvenser för stat, regioner, kommuner.......		679
	21.1.3	Den kommunala självstyrelsen.............................	680
	21.1.4 Konsekvenser för Sveriges Kommuner
		och Regioner..........................................................	682
21.2	Särskilt om samhällsekonomiska konsekvenser .................		682
	21.2.1	Uppskattning kostnader inklusive
		finansieringsförslag ...............................................	683

SOU 2020:8	Innehåll
21.3 Övriga konsekvenser ............................................................	684

21.3.1Konsekvenser för företagande, nyetablering

och konkurrens......................................................

684

21.3.2Konsekvenser för sysselsättning och offentlig

service i olika delar av landet.................................

685

21.3.3Konsekvenser för jämställdheten mellan

	kvinnor och män och möjligheten att nå
	de integrationspolitiska målen ..............................	686
21.3.4 Konsekvenser för de nationella klimat-
	och miljömålen ......................................................	686
Reservationer och särskilda yttranden ................................		687
Referenser ......................................................................		707
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2017:13 ...........................................	733
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2019:12 ...........................................	749
Bilaga 3 Sveriges kommuner enligt
	Tillväxtanalys indelning i kommunkategorier
	och funktionella analysregioner (FA-regioner)..........	733
Bilaga 4	Kommunernas SEKOM-grupptillhörighet.................	733

Sammanfattning

För att kommunerna ska kunna möta samhällsutvecklingen krävs att de har en kapacitet som står i proportion till dels de uppgifter som ska utföras, dels till den service och välfärd som invånarna har rätt till. Kommunerna ställs dock inför stora utmaningar, bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen och den snabba urbaniseringstakten. Polariseringen mellan olika kommuner ökar avseende exempelvis befolkning, kompetens och ekonomiska förutsättningar. En parlamen- tariskt sammansatt kommitté har därför haft regeringens uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att full- göra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Utredningen har an- tagit namnet Kommunutredningen.

Förväntningarna på att utredningen ska komma med kraftfulla förslag som stärker kommunernas kapacitet att klara utmaningarna är stora, men kommunfrågan är komplex och det är ont om enkla lösningar. De förslag som läggs fram kan på flera avgörande punkter förbättra den kommunala kapaciteten. Men minst lika viktigt är att utredningen genom flera förslag sätter igång processer som kommer behövas under överskådlig tid i ett arbete med frågor som stärker kommunerna. Diskussionen behöver därför fortsätta för att utveckla konkreta lösningar på aktuella och framtida utmaningar för kommu- nerna. Kommunutredningen menar att detta betänkande ger en god grund för en sådan diskussion.

Sammanfattning

SOU 2020:8

Kommunernas utmaningar

Invånarantalet i svenska kommuner varierar från 2 450 invånare i Bjurholm till 962 154 invånare i Stockholm enligt befolkningsstati- stiken från 31 januari 2018. Ytterligare fyra kommuner har under 3 000 invånare och totalt 15 kommuner har under 5 000 invånare. Den svenska mediankommunen har knappt 16 000 invånare, vilket betyder att hälften av landets 290 kommuner tillsammans omfattar en befolk- ning som uppgår till endast 14 procent av rikets totala befolkning. Inte sällan är det dessutom de befolkningsmässigt små kommunerna som har de största ytorna och den mest spridda befolkningen.

Men oavsett storlek har alla kommuner i princip samma ansvar och skyldighet att erbjuda kommunal service och välfärd till sina in- vånare. När riksdag, regering och statliga myndigheter fattar beslut om föreskrifter eller lägger fram förslag som berör kommuner räk- nar man i allmänhet med att alla kommuner också ska ha kapacitet och förmåga att hantera de uppgifter och förändringar som de kan leda till. Ofta har dock små kommuner en svagare kapacitet och fram- för allt en större sårbarhet i sitt uppdrag gentemot invånarna.

Utmaningarna ökar för det stora flertalet av Sveriges kommuner samtidigt som skillnaderna mellan olika typer av kommuner blir större. Ekonomi och kompetensförsörjning blir alltmer problema- tiska frågor att hantera de kommande åren, men det handlar också om förmågan att upprätthålla kvaliteten på verksamheten, klara in- vesteringsbehoven, ta tillvara potentialen hos utlandsfödda samt han- tera och förebygga klimatförändringar.

År 2018 hade 69 kommuner (24 procent) ett negativt ekono- miskt resultat jämfört med 19 kommuner (7 procent) 2017. Endast 109 kommuner (38 procent) hade 2018 ett resultat på minst 2 pro- cent av skatter och bidrag. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) förutser en fortsatt försämring av kommunernas ekonomiska resul- tat för åren 2019–2022 på grund av den demografiska utvecklingen.

Konjunkturinstitutet har beräknat att statsbidragen till kommu- nerna fram till år 2040 skulle behöva öka med 24 miljarder kronor per år för att kommunallagens krav på en budget i balans och på god ekonomisk hushållning ska kunna tillgodoses. Om kommunerna i stället helt på egen hand skulle finansiera den förväntade kostnads- ökningen med höjda kommunalskatter, skulle skatterna i genomsnitt behöva öka med 3 kronor och 18 öre till år 2040.

SOU 2020:8

Sammanfattning

Kommunernas förmåga att med egna skatteintäkter finansiera sina nettokostnader minskar i alla kommunkategorier utom storstads- kommunerna, vilket innebär ett allt större beroende av skatteutjäm- ning och generella statsbidrag. Påfrestningarna på det kommunaleko- nomiska skatteutjämningssystemet kommer därför att öka över tid.

Utmaningarna ser mer svårlösta ut avseende kommunernas kom- petensförsörjning. SKR:s beräkningar visar att antalet sysselsatta be- höver öka kraftigt kommande år för att kommunerna ska kunna behålla dagens verksamhetsnivå. Än större blir behoven om resurserna till väl- färdsverksamheterna fortsätter att öka snabbare än de demografiskt betingade behoven, vilket varit fallet under många år.

Under utredningstiden har det blivit alltmer tydligt att kompe- tensförsörjningsfrågan framstår som den mest svårlösta i ett fram- tidsperspektiv på grund av arbetskraftsbrist inom så gott som all offentlig verksamhet. Den demografiska utvecklingen medför att stora delar av landet kan få en total brist på arbetskraft, vilket gör att sats- ningar på enskilda yrkesgrupper kan utvecklas till ett nollsumme- spel.

SKR har bedömt att kommunsektorn (inklusive privata utförare) behöver nästan 200 000 fler anställda 2026 jämfört med 2016. Dess- utom behöver 300 000 anställda ersättas på grund av pensioneringar. Om den kommunala verksamheten fortsätter att växa i samma takt som under senare år ökar behovet av personal med ytterligare cirka 70 000 anställda. Störst ser rekryteringsbehoven ut att bli av lärare, förskollärare och personal inom äldreomsorgen. Det är redan i dag tydligt att små och perifert belägna kommuner har svårt att konkur- rera om arbetskraften inom dessa yrkesområden.

Urbanisering och demografisk utveckling innebär en ökad polari- sering mellan stora och små kommuner. De stora kommunerna blir fler och större, medan de små också blir fler, men med minskande befolkning. Detta leder dels till bristande kapacitet i mindre kom- muner genom minskande och åldrande befolkning, dels till att kom- munindelningen inte svarar mot ett funktionellt regionperspektiv eftersom urbaniseringen medför vidgade funktionella regioner.

Förmågan att jobba utvecklingsinriktat och strategiskt blir allt- mer olika i kommuner med vitt skilda förutsättningar. För de minsta kommunerna begränsar den mindre organisationen möjligheten att ha specialiserad personal. Vidare innebär en liten organisation ökad känslighet om nyckelpersoner slutar eller blir frånvarande en längre

Sammanfattning

SOU 2020:8

tid. Mindre kommuner har också sämre möjligheter att jobba strate- giskt och utvecklingsinriktat samt att söka och ta del av riktade stats- bidrag. Ofta saknas här tillräcklig mottagnings- och implementerings- kapacitet.

För kommuner i funktionellt sammanhängande områden är kapa- citetsproblemet snarast att de inte står rustade för att hantera pla- neringsfrågor som sträcker sig utanför kommungränserna.

Den samlade bilden är att kommunerna står inför flera specifika utmaningar som dessutom kommer tillta i styrka under överskådlig tid framöver. Dessa är framför allt:

•svagare ekonomi

•svårigheter med personal- och kompetensförsörjning

•etablering och integration av nyanlända

•växande och uppskjutna investeringsbehov

•växande anspråk på service och välfärd

•kompetens att klara klimatförändring och hållbar utveckling.

Utmaningarna tenderar att vara större i de mindre kommunerna ut- ifrån att kapaciteten och robustheten både avseende ekonomi och kompetens redan är svag.

Principiella utgångspunkter för utredningen

Kommunal självstyrelse, demokrati och statlig styrning

Den kommunala självstyrelsen i Sverige är i jämförelse med de flesta andra europeiska länder mycket omfattande och svenska kommuner har ansvaret för en stor del av de offentliga uppgifterna. Den grund- lagsskyddade kommunala självstyrelsen har historiska rötter och kommunerna utgör en central del i det demokratiska systemet och i uppbyggnaden av den moderna välfärdsstaten. Balansgången mellan likvärdighet och självbestämmande präglar i stor utsträckning debat- ten om den kommunala självstyrelsens omfattning.

Den statliga styrningen av kommunerna har ökat under senare år, där frågan om att skapa likvärdiga förutsättningar för invånarna i stor utsträckning varit i förgrunden. En viktig aspekt är också att det

SOU 2020:8

Sammanfattning

kommunala uppdraget har blivit mer omfattande och komplext jäm- fört med på 1970-talet, då välfärdsstaten fortfarande var under expan- sion. I och med EU-inträdet 1995 tillkom även styrningen från EU som påverkar kommunernas verksamhet på olika områden. Under 1970-talet fanns också större möjligheter att påverka den kommu- nala ekonomin genom skattehöjningar än vad det finns i dag. Över- flyttning av utförandet till privata aktörer ställer vidare högre krav på kommunerna att kunna leda, styra och koordinera verksamheter.

Kommunal kapacitet

Kapacitet kan beskrivas som ett slags mått på en förmåga hos både människor och maskiner att arbeta eller utföra en viss uppgift. Med begreppet kommunal kapacitet skulle man utifrån den definitionen kunna avse förmågan att uträtta kommunala uppgifter.

Enligt direktiven till Kommunutredningen behöver kommunerna ha förutsättningar och kapacitet som står i proportion till deras upp- gifter, så att de på lång sikt ska kunna möta samhällsutvecklingen. Det innebär att varje kommun måste kunna bereda, fatta och genom- föra beslut som gör det möjligt att erbjuda samhällsservice inom olika verksamhetsområden utifrån nationella krav och medborgarnas behov.

Utredningen gör en åtskillnad mellan kommunernas driftskapa- citet och kommunernas utvecklingskapacitet och menar att det inte räcker för en kommun att ha en driftskapacitet i den meningen att man bara ska klara den dagliga verksamheten genom att erbjuda ser- vice och välfärd till sina invånare. I ett långsiktigt perspektiv måste kommunen också ha en strategisk utvecklingskapacitet som ger en permanent och långsiktig förmåga att fullgöra sitt uppdrag och att möta samhällsutvecklingen.

Utredningens erfarenheter från möten och dialoger med ett stort antal kommuner av olika karaktär är att alltför många har svårt nog att klara den dagliga driften, och än mindre har någon betydande stra- tegisk utvecklingskapacitet.

Det är också av stor betydelse för såväl drifts- som utvecklings- kapaciteten att kommunerna har en god lednings- och styrningsför- måga som ger dem långsiktig möjlighet att fullgöra sitt uppdrag.

Under utredningsarbetet har flera olika synsätt på hur kommu- nernas kapacitet kan stärkas framförts och diskuterats. Utöver att

Sammanfattning

SOU 2020:8

resurser som pengar och kompetens på olika sätt tillgängliggörs för kommunerna, skulle kapaciteten kunna stärkas av att uppgifter lyfts av kommunerna så att kvarvarande uppgifter blir mer i paritet med förmågan att hantera dem. Alternativt har det under utredningens arbete ibland hävdats att kapaciteten kan stärks genom att uppgifter tillförs kommunerna, vilket skulle kunna förbättra attraktiviteten, kompetensförsörjningen och den kommunala organisationens kritiska massa.

Utredningen menar också att kapacitetsbrist kan finnas när kom- muner i funktionellt sammanhängande områden inte fullt ut sampla- nerar i ett gränsöverskridande kommun-regionperspektiv

Strukturella förändringar och ett långsiktigt tidsperspektiv

I Kommunutredningens direktiv betonas att utredningens fokus ska ligga på strukturella förändringar. Direktivet anger att kommittén ska analysera fyra olika typer av strukturella åtgärder: utökad sam- verkan, kommunsammanläggning, förändringar av kommunernas upp- gifter samt asymmetrisk ansvarsfördelning. En central fråga är där- med vilka strukturella åtgärder som ur ett systemperspektiv kan vidtas för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter.

Systemperspektivet innebär att fokus sätts på vilka ramförutsätt- ningar kommunerna har att agera inom. Verksamhetsutveckling inom enskilda kommuner ligger däremot till stor del inom ett aktörsper- spektiv som ligger utanför utredningens primära fokus.

Kommunernas yttre villkor i form av regelverk har också stor bety- delse för enskilda kommuners handlingsutrymme och möjligheter att hitta effektiva lösningar för sina verksamheter. Statliga myndigheters agerande påverkar också kommunernas förutsättningar och utveckling.

I Kommunutredningens direktiv påpekas på ett flertal ställen att utredningen ska ha ett långsiktigt tidsperspektiv på hur kommuner- nas utmaningar kan hanteras. Det innebär att även om utredningen tar upp förslag som på kort sikt kan genomföras för att förbättra kommunernas kapacitet, så ligger fokus på de strukturförändrande förslagen som med nödvändighet är mer långsiktiga.

SOU 2020:8

Sammanfattning

Åtgärdsområden som särskilt undersökts

Samverkanslösningar

Omfattningen av interkommunal samverkan har ökat betydligt de senaste 20 åren. Antalet kommunalförbund har ökat från 19 under mitten av 1980-talet till 175 år 2016. År 2016 fanns vidare 159 gemen- samma nämnder och cirka 350 gemensamt ägda kommunala bolag.

Kommunutredningen bedömer att samverkan kan ge bättre förut- sättningar för kommunerna att leverera service och välfärdstjänster. Samverkan kan därför vara ett sätt för kommuner att överbrygga svårigheter och lösa uppgifter. Samverkan över tid tenderar dock att påverkas av förändrade förutsättningar i de enskilda kommunernas politik och ekonomi, vilket kan skapa instabilitet. Samverkan är också många gånger personberoende, vilket medför en känslighet avseende förändringar i den politiska ledningen eller om enskilda nyckelper- soner slutar eller blir långvarigt frånvarande.

Kommunutredningen gör emellertid bedömningen att en mer strategisk samverkan kan skapa större kontinuitet och bättre förut- sättningar för tillit mellan de samverkande kommunerna. Utredningen definierar strategisk samverkan som att den sker i mer fasta kom- munkonstellationer vilket möjliggör att långsiktighet och tillit kan byggas upp inom samverkanskonstellationerna. Strategisk samver- kan baseras på en samlad kommunövergripande analys och bedöm- ning av kommunens behov av samverkan i nuläget och i framtiden. Den bedrivs dessutom med ett större djup vilket innebär att verk- samheten i högre grad drivs utifrån gemensamt utförande av service och välfärdstjänster samt gemensamma investeringar.

Det är dock inte givet att samverkan ger högre kostnadseffek- tivitet. Forskningen indikerar att samverkan kan ge ökad kostnads- effektivitet framför allt i kapitalintensiv verksamhet, t.ex. vatten och avlopp samt renhållning. Kunskapsläget är dock oklart. Inte heller finns det någon entydig bild av vad samverkan innebär för kvaliteten på den verksamhet som avses.

Det måste poängteras att geografiska avstånd och bosättnings- mönster har stor betydelse för möjligheterna att åstadkomma kost- nadseffektiviseringar genom samverkan. Den största delen av kom- munernas verksamheter, t.ex. förskola, skola och äldreomsorg, bedrivs lokalt nära, eller t.o.m. i, invånarnas hem. Det innebär att ekono- miska skalfördelar generellt är svåra att uppnå om avstånden är långa.

Sammanfattning

SOU 2020:8

Det är också en anledning till att samverkan så gott som aldrig bedrivs inom kommunala kärnverksamheter som grundskola och äldreomsorg.

Ur demokratisynpunkt bedömer Kommunutredningen att det finns ett antal nackdelar med kommunal samverkan. Nackdelarna handlar om minskad kontroll och rådighet över verksamheten, ökad komplexitet för väljare och förtroendevalda, svårigheter för mindre partier att vara representerade i samverkansorganisationerna samt minskad möjlighet för väljarna till ansvarsutkrävande.

Samverkan kan dock innebära ökad leveransförmåga genom att kommunen faktiskt kan leverera service till invånarna, vilket i sin tur kan leda till att förtroendet för den kommunala organisationen stärks. Vissa av nackdelarna med samverkan kan också minskas om den kan utvecklas i mer strategiska former. Strategisk samverkan i mer fasta samverkanskonstellationer skulle kunna öka både omfattningen och tydligheten avseende vilka verksamheter som kommunerna samver- kar kring. Kommunutredningen gör bedömningen att en mer stra- tegisk samverkan för vissa kommuner kan bedömas som en tillräck- lig åtgärd, medan andra kommuner kan se strategisk samverkan som ett steg på vägen mot sammanläggning för att öka kapaciteten i den kommunala verksamheten.

Kommunsammanläggningar

I de nordiska länderna har omfattande utredningar gjorts om vad som är en lämplig kommunstorlek. Norge, Finland och Danmark har alla kommit fram till att det krävs minst 20 000 invånare för att skapa förutsättningar för en effektiv och robust kommun. I Sverige var befolkningsunderlaget för grundskolan en viktig komponent vid Kommunblocksreformen som slutfördes 1974. Då var 8 000 invå- nare ett riktmärke på ett minsta befolkningsunderlag för att driva en effektiv grundskoleverksamhet.

En större kommun har i regel en större strategisk förmåga att dels jobba med utvecklingsfrågor som långsiktigt stärker kommunen, dels att initiera och bereda beslutsunderlag, än vad en mindre kom- mun har. Befolkningsmässigt större kommuner har ofta också bättre driftskapacitet avseende beslutsfattande och hantering av föreskrifter, statsbidrag, utbildningsinsatser etc. Genom större möjligheter till

SOU 2020:8

Sammanfattning

specialisering kan en större organisation uppnå högre effektivitet och kvalitet.

Genom större kommuner, och därmed större produktionsvolymer, förväntas samma välfärdsservice kunna produceras till lägre kostna- der. Forskningen ger dock enbart delvis stöd för sådana antaganden. Danska erfarenheter från den senaste kommunreformen pekar på att inga ekonomiska besparingseffekter har kunnat utläsas i de samman- slagna kommunernas kostnadsmässigt stora verksamheter som skola och äldreomsorg. Däremot har den danska kommunreformen inne- burit att de sammanslagna kommunerna stärkt sina ekonomiska resul- tat efter reformen. Även de modellberäkningar som Kommunutred- ningen har gjort utifrån svenska förhållanden för grundskola och hemtjänst indikerar marginella ekonomiska besparingar.

Vid sidan av ekonomiska argument är förväntningar om stärkt kompetens vanligt förekommande vid kommunsammanläggningar. Små kommuner har svårt att ha olika specialister anställda. Ofta kom- bineras olika funktioner inom samma tjänst och många anställda blir därmed något av generalister. En mindre kommun är dessutom mer känslig för oförutsedda händelser, exempelvis om en person med en nyckelbefattning slutar eller blir långvarigt frånvarande. I en större kommun finns fler anställda, vilket dels innebär större möjligheter att täcka upp vid någon persons frånvaro, dels ger ökade möjligheter till specialisering. Utvärderingar av den danska kommunreformen visar att kommunsammanläggningarna haft en positiv inverkan på kom- munernas kompetens och lett till mindre sårbarhet avseende den kom- munala verksamheten.

En konsekvens av en kommunsammanläggning är att avståndet mellan väljare och förtroendevalda ökar. Positiva effekter kan dock vara att förmågan att leverera service till invånarna ökar och att en större kommun kan erbjuda fler politiska alternativ och ha större möjligheter att rekrytera förtroendevalda.

Generell förändring av kommunernas uppgifter

I Kommunutredningens direktiv anges att utredningen ska överväga om det finns behov av att generellt ändra kommunernas uppgifter så att de bättre överensstämmer med kommunernas nuvarande kapa- citet. Detta kan ske genom att samtliga kommuner får ett förändrat

Sammanfattning

SOU 2020:8

uppdrag till följd av att ansvaret för vissa uppgifter flyttas till en annan huvudman. Utredningen ska dock enligt direktiven inte lämna konkreta förslag på huvudmannaskapsförändringar.

En överföring av uppgifter från lokal till regional eller statlig nivå bygger på antagandet att dessa aktörer har en bättre kapacitet att ansvara för uppgifterna än vad kommunerna har. Kommunernas ansvarsområden skulle minska, men ansvaret skulle kunna bli mer i paritet med den tillgängliga kapaciteten.

Exempel på områden som har debatterats är om staten ska ta över ansvaret för skolan och den högspecialiserade sjukvården. En annan diskussion som förekommer är om kommunerna ska få en större roll som utförare inom ett verksamhetsområde, utan att huvudmanna- skapet går över till kommunerna. Organiseringen av Arbetsförmed- lingens verksamhet är ett sådant exempel.

Den omfattande interkommunala samverkan inom bl.a. gymnasie- skola, räddningstjänst och överförmyndare kan tolkas som att många kommuner har bedömt att kommunen är för liten för att självstän- digt kunna driva verksamheterna på ett effektivt sätt. Det kan därför finnas skäl som talar för att vissa verksamheter har en mer regional än lokal logik.

En överföring av uppgifter från lokal till regional eller statlig nivå innebär att den kommunala självstyrelsen begränsas eftersom väl- färdsmodellen skulle bli mer centraliserad.

Ytterligare decentralisering av uppgifter till den lokala nivån skulle

åandra sidan i princip kunna innebära att många kommuners drifts- och utvecklingskapacitet stärks. Nya uppgifter innebär dock att kom- munerna ytterligare behöver bygga ut sin kompetens, vilket med tanke på den demografiska utvecklingen kommer vara svårt för de mindre kommunerna eftersom de redan i dag har svårt att upprätthålla till- räcklig kapacitet för att sköta sina nuvarande uppgifter.

Asymmetrisk ansvarsfördelning

Sedan 1971 har Sverige ett enhetligt kommunbegrepp. Den svenska kommunmodellen innebär att alla kommuner i huvudsak har samma uppgifter och följer samma lagstiftning; ansvarsfördelningen är där- med symmetrisk. De undantag som finns i dag är förhållandevis margi-

SOU 2020:8

Sammanfattning

nella och handlar främst om att enskilda kommuner kan ta över vissa uppgifter från statliga myndigheter eller från regionen.

Centralt i asymmetribegreppet är att det innebär en förändring av vilken aktör som har det rättsliga och politiska ansvaret för en verk- samhet gentemot väljarna. Centralt är också att den aktör, kommun eller region som har avhänt sig verksamheten inte har något ansvar eller inflytande över den överförda verksamheten.

En tydlig demokratisk konsekvens av en asymmetrisk modell är att den kan hindra eller försvåra för väljaren att utkräva ansvar för hur en verksamhet bedrivs; när ansvaret flyttas till en annan aktör för- svinner eller minskar väljarnas möjligheter att utkräva ansvar av de politiker som är ansvariga för verksamheten. Om ansvaret för upp- gifter i stället överförs från staten till vissa kommuner ökar det lokala politiska inflytandet över verksamheten i de aktuella kommunerna.

En andra aspekt på en asymmetrisk modell är att det skulle bildas en form av A- och B-kommuner, där B-kommuner skulle få ett mindre omfattande ansvarsområde än A-kommunerna. Med tanke på att det redan i dag är svårt att rekrytera förtroendevalda finns en risk att rekryteringssvårigheterna ytterligare skulle förvärras i en asymme- trisk modell. Faran är att förtroendeuppdrag i en B-kommun skulle upplevas som mindre attraktiva. Risken är även att B-kommuner skulle uppfattas som mindre attraktiva för arbetssökande vilket där- med skulle kunna bidra till att rekryteringen av kompetent personal skulle försvåras.

Kommunutredningen bedömer att en asymmetrisk modell får negativa konsekvenser för lokaldemokratin eftersom ett centralt in- strument, möjligheten till ansvarsutkrävande, delvis sätts ur spel. En slutsats är också att det är svårt att argumentera för att en asymme- trisk lösning stärker kommunernas drifts- och utvecklingskapacitet. Utredningen ser därmed att en asymmetrisk lösning av detta slag inte är en lämplig kapacitetsstärkande åtgärd för kommunerna.

Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder

Digitala verktyg kan användas för att upprätthålla och höja kvalite- ten i kommunernas verksamheter. Införandet av digitala lösningar och automatisering kan t.ex. frigöra personal så att dessa personer kan ägna sig åt mer kvalificerade arbetsuppgifter, vilket i sin tur kan

Sammanfattning

SOU 2020:8

höja kvaliteten i verksamheten. Det finns dock stora svårigheter när det gäller att uppskatta hur stor den ekonomiska potentialen av digi- talisering kan vara.

Digitalisering är en kostnads- och tidskrävande process som stäl- ler stora krav på såväl kommunernas olika verksamheter som på kommunernas ledning och styrning. Det finns också stora skillnader mellan kommuner när det gäller att kunna nyttja potentialen i digi- tala lösningar, där små kommuner ofta har sämre ekonomiska resur- ser och möjligheter att rekrytera kompetens för att kunna tillämpa digitala lösningar.

Ett stort hinder för att bättre kunna nyttja digitaliseringens möj- ligheter är att det i Sverige saknas en nationell digital infrastruktur. Detta har lett till att olika myndigheter, sektorer och kommuner har utvecklat egna lösningar anpassade efter de egna verksamheternas behov. Det finns därför ett stort behov av gemensamma lösningar för utbyte av digital information.

En viktig aspekt på digitaliseringen är också personlig integritet och sekretess. Skyddet av den personliga integriteten måste vägas mot andra värden, t.ex. effektivisering. Omfattande regelverk, t.ex. dataskyddsförordningen och sekretesslagen syftar till att skydda den personliga integriteten, men hindrar ibland ett effektivt nyttjande av data.

Tillgång till fast bredband med hög prestanda är en grundförut- sättning för att kommunerna ska kunna använda sig av digitaliser- ingens möjligheter. Det handlar inte bara om utbyggnad av fast bred- band utan också om att underhålla och uppgradera befintlig digital infrastruktur. Det finns fortfarande stora skillnader när det gäller till- gång till fast bredband i olika delar av landet samt mellan flerfamiljs- hus och enfamiljshus.

En annan viktig åtgärd för att stärka kommunernas kapacitet är utbyte av erfarenheter och lärande mellan kommunerna. Det finns ett stort antal nätverk och plattformar redan i dag som syftar till just detta. Inte minst SKR bedriver omfattande verksamhet för lärande, stöd och erfarenhetsutbyte mellan kommuner, men det finns också en rad andra fristående organisationer och nätverk. Utmaningen är dock att det krävs en mottagningskapacitet i form av tid och resurser som de befolkningsmässigt små kommunerna ofta saknar.

Det finns en lång tradition av samverkan mellan kommuner och civilsamhällets organisationer. En grundläggande utgångspunkt för

SOU 2020:8

Sammanfattning

Kommunutredningen är dock att det finns begränsningar i hur stor utsträckning kommunerna kan avhända sig uppgifter till civilsam- hällets organisationer.

En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna

Kommunutredningen konstaterar att samverkan ger förutsättningar för att stärka kommunernas driftskapacitet. Särskilt behöver strate- gisk samverkan i mer fasta samverkanskonstellationer stimuleras för att öka såväl omfattningen som tydligheten avseende vilka verksam- heter som kommunerna samverkar kring. Den övergripande slut- satsen är dock att det i ett framtidsperspektiv kan finnas behov av en förändrad kommunstruktur för att värna den decentraliserade sam- hällsmodellen. Utredningen vill även understryka att det krävs en kom- bination av olika åtgärder på såväl kort som lång sikt för att kommu- nerna ska ha tillräcklig kapacitet att utföra sitt uppdrag.

Åtgärderna kan se olika ut beroende på kommunernas geografi och andra strukturella förutsättningar. Exempelvis innebär långa av- stånd svårigheter att uppnå ekonomiska skalfördelar i den kommunala verksamheten, eftersom verksamheter som förskola, skola och äldre- omsorg behöver bedrivas nära invånarna. Detta måste tas i beaktande både när det gäller utökad och mer strategisk samverkan mellan kom- muner och sammanläggningar av kommuner. Kommunutredningen gör ändå bedömningen att strategisk samverkan, och på längre sikt sammanläggningar, kan vara lämpliga åtgärder för att stärka kommu- nernas drift- och utvecklingskapacitet även i glesa kommuner.

Förutsättningarna både för samverkan och sammanläggningar är dock bättre där kommunerna funktionellt hänger samman. Det gäller såväl jämnstora kommuner med korta avstånd, som kommuner nära större städer, även om behoven utifrån kapacitetssynpunkt inte är lika stora i storstadsregioner.

Utgångspunkten när det gäller kommunsammanläggningar är att dessa ska bygga på frivillighet vilket innebär att det är kommunerna själva som beslutar om de önskar genomföra en kommunsamman- läggning. Utvecklad samverkan mellan kommuner kan bedömas som en tillräcklig åtgärd av vissa kommuner, medan andra kommuner kan se en utvecklad strategisk samverkan som ett steg på vägen mot sammanläggning.

Sammanfattning

SOU 2020:8

Utredningen föreslår också en försöksverksamhet för kommuner som vill prova olika typer av nya arbetssätt. Det kan handla om åt- gärder som syftar till att stärka kapaciteten i kommunerna, möjlig- göra anpassning av verksamhet till lokala förhållanden eller minska statliga regleringar. Försöken kan vara inriktade på strukturföränd- ringar eller vara av mer verksamhetsutvecklande karaktär.

Staten måste ta sitt ansvar

Samtidigt som kommunerna själva har ett ansvar att säkerställa att de kan sköta sina verksamheter så har staten ett grundläggande an- svar för att samtliga kommuner har tillräckliga förutsättningar och tillräcklig kapacitet att utföra sina uppgifter.

Staten behöver ta ett övergripande ansvar för att säkerställa kom- munernas ekonomiska förutsättningar och genomföra åtgärder för att underlätta kompetensförsörjningen i kommunerna. Staten behöver dessutom vidta åtgärder för att kommunerna ska kunna dra nytta av de möjligheter som digitaliseringen ger.

Kommunutredningen vill understryka att staten också måste sköta sina egna åtaganden, för att kommunerna i sin tur ska kunna ha tillräcklig kapacitet att utföra sina uppgifter. Staten ska t.ex. garan- tera finansiering av verksamheter och ansvar som läggs över på kom- munerna i enlighet med finansieringsprincipen. Staten behöver dess- utom tydligare beakta hur förändringar i den statliga verksamheten påverkar kommunernas förutsättningar, där organiseringen av Arbets- förmedlingens verksamhet utgör ett aktuellt exempel.

Staten kan dessutom vidta åtgärder om den ekonomiska situatio- nen för vissa kommunkategorier blir ohållbar; exempelvis kan juster- ingar göras inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Kommunutredningen bedömer att en bred översyn av det kommu- nala utjämningssystemet behöver genomföras så att kommunerna kan ges mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla sina invånare en likvärdig service oberoende av skattekraft och opå- verkbara strukturella kostnader.

Kommunutredningen anser vidare att såväl antalet som andelen riktade statsbidrag till kommunerna bör minskas. Utredningen före- slår därför att en statsbidragsprincip, likställd med nuvarande finansier- ingsprincip, införs. En minskad användning av riktade statsbidrag till

SOU 2020:8

Sammanfattning

förmån för generella bidrag skulle bidra till att stärka kommunernas kapacitet, genom att verksamheten blir mer långsiktig och anpassad till de lokala behoven.

Bristen på arbetskraft och kompetens inom kommunernas verk- samheter kommer att kräva både kortsiktiga och långsiktiga åtgärder inom flera olika områden. Statens möjlighet att lösa kommunernas framtida arbetskrafts- och kompetensbrist är mer komplex än den är i fråga om kommunernas ekonomiska förutsättningar. Kommun- utredningen betonar dock att regeringen bör ta initiativ till generella åtgärder på nationell nivå som underlättar rekryteringen till tjänster inom kommunernas verksamhetsområden. Det handlar både om åtgärder som syftar till att öka arbetskraftsdeltagandet och om olika typer av utbildningsinsatser.

Ett specifikt förslag från utredningen för att underlätta kompe- tensförsörjningen är en möjlighet till nedskrivning av studieskulder i kommuner som har särskilt stora svårigheter att rekrytera, både till kommunernas egna verksamheter, andra delar av offentlig sektor och till privat sektor i kommunerna.

Kommunutredningen anser vidare att staten behöver vidta åtgär- der för att underlätta och stödja kommunernas digitaliseringsarbete. Det handlar om åtgärder som att utveckla en förvaltningsgemensam infrastruktur, att undanröja onödiga juridiska hinder för digitali- sering och att utveckla det stöd till kommunerna som Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) kan ge.

Kommunutredningen gör den generella bedömningen att statens ansvar blir särskilt viktigt för de befolkningsmässigt minsta kommu- nerna i glesa områden. Behovet av åtgärder för att långsiktigt stärka dessa kommuners kapacitet är särskilt tydligt.

Genomförande av strategin

Alla kommuner har i dag en mer eller mindre utvecklad samverkan med andra kommuner och det är vanligt att en kommun ingår i sam- verkanskonstellationer med olika kommuner för olika verksamheter. En konsekvens av den utvecklingen är en stor komplexitet som gör det svårt för såväl väljare som förtroendevalda att ha kunskap om vem som ansvarar för utförandet av en viss verksamhet.

Sammanfattning

SOU 2020:8

Kommunutredningen gör bedömningen att en mer strategisk samverkan mellan kommuner skulle leda till effektivare samverkan och därmed höjd kapacitet i den kommunala verksamheten. Ett syfte är att kommunerna i ökad utsträckning ska samverka inom en fast kommunkonstellation. Ett annat syfte är att försöka utveckla sätt att fördjupa samverkan inom den konstellationen, även avseende de för kommunerna kostnadsmässigt stora verksamheterna såsom skola och äldreomsorg. En mer strategisk samverkan kan stärka möjligheterna att bygga upp en ömsesidig tillit mellan såväl politiker som invånare vilket kan bidra till en långsiktigt mer omfattande och djup samver- kan. En strategisk samverkan kan också i vissa fall leda vidare till fri- villiga sammanläggningar av kommuner.

Det finns behov av incitament och stödjande åtgärder för att främja både strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar. För att stimulera frivilliga sammanläggningar behöver dessutom hin- der i regelverket identifieras och i möjligaste mån undanröjas. Ett sådant hinder är att kommuner som går samman kan förlora bidrag inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Kommunutredningen föreslår ekonomiska incitament för att sti- mulera strategisk samverkan mellan kommuner och för att stödja kommunsammanläggningar. Vidare är det viktigt att involvera kom- munerna i en dialog samt stödja kommuner som vill utveckla strate- gisk samverkan eller som frivilligt vill gå samman.

Det är viktigt att staten även i fortsättningen tydligt tar sitt ansvar för kommunerna och driver de frågor som Kommunutredningen tagit upp. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att en kommundele- gation med både statliga och kommunala företrädare inrättas. I Kom- mundelegationens uppdrag ska ingå att stödja kommuner som vill utveckla strategisk samverkan eller gå samman med andra kommu- ner. Detta arbete ska utföras i samarbete med landshövdingarna i respektive län. Delegationen ska också ha till uppgift att administrera och utvärdera den försöksverksamhet som Kommunutredningen föreslår.

De olika åtgärder som Kommunutredningen föreslår kommer att ta olika lång tid att sätta igång och att genomföra. Vissa av förslagen kan påbörjas relativt snabbt, t.ex. försöksverksamhet och stöd till stra- tegisk samverkan. Även andra åtgärder, t.ex. en bred översyn av det kommunala utjämningssystemet, behöver initieras relativt skyndsamt eftersom det kommer att ta tid att genomföra ett sådan uppdrag. När

SOU 2020:8

Sammanfattning

det gäller genomförandet av de strukturella åtgärderna som gäller steg mot strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar, så vill Kommunutredningen dock betona vikten av långsiktighet och uthål- lighet samt att staten med jämna mellanrum och i dialog med kom- munerna omprövar och utvecklar strategin.

Kommunutredningens förslag och bedömningar

En utgångspunkt för utredningens förslag och bedömningar är att kommunerna behöver ha tillräcklig kapacitet för att den svenska decentraliserade samhällsmodellen ska kunna bibehållas och utveck- las. Utredningen menar att flera olika åtgärder måste vidtas för att stärka kommunernas kapacitet, så att kommunerna även i framtiden ska kunna fullgöra sina uppgifter. Det krävs en kombination av olika åtgärder på såväl kort som lång sikt, där åtgärderna kan se olika ut beroende på kommunernas geografi och andra strukturskiljande förut- sättningar.

Strukturella åtgärder

•Utredningen bedömer att samverkan mellan kommuner skapar förutsättningar för stärkt driftskapacitet i kommunerna. En mer strategisk samverkan bör dock utvecklas för att större effekter på kommunernas kapacitet ska erhållas. Sammanläggningar av kom- muner kan stärka både kommunernas drifts- och utvecklings- kapacitet. Utvecklingen i ett framtidsperspektiv pekar på ett behov av förändringar i kommunstrukturen för att värna den decentra- liserade samhällsmodellen. En förutsättning för kommunsamman- läggningar är att de bygger på frivillighet.

•Utredningen föreslår att ett statsbidrag införs för kommuner som vill bedriva utvecklingsarbete inriktat mot att åstadkomma en mer strategisk samverkan eller en frivillig sammanläggning.

•Utredningen föreslår att staten tar över skulder från kommuner som frivilligt genomför kommunsammanläggningar. Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utredning dels för att analysera de närmare tekniska och juridiska aspekterna av förslaget, dels ta fram ett mer detaljerat förslag.

Sammanfattning

SOU 2020:8

•Utredningen föreslår att regeringen initierar en försöksverksam- het där kommuner får ges undantag från bestämmelser i lag, för- ordning eller myndighetsföreskrift. Försöksverksamheten ska syfta till att pröva sätt att stärka kommuners kapacitet, möjliggöra anpass- ning av verksamhet till lokala förhållanden eller minska statliga regleringar.

•Utredningen föreslår att en kommundelegation inrättas inom Regeringskansliet. Kommundelegationen och landshövdingarna ges i uppdrag att föra en dialog med kommuner om kapacitets- stärkande åtgärder, särskilt om strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar. Delegationen ska också sköta uppdraget om försöksverksamhet.

•Utredningen föreslår att Statskontoret ges ett kunskapsutveck- lande uppdrag avseende kommunernas förutsättningar och utveck- lingsbehov.

•Utredningen föreslår att regeringen tar initiativ till att Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA), får i uppdrag att i sam- verkan med statliga tillsynsmyndigheter utveckla statistik som mäter kvalitet i kommunernas verksamheter.

Statens åtaganden och statlig närvaro i hela landet

•Utredningen bedömer att det är av avgörande betydelse att staten sköter sina åtaganden för att kommunerna ska ha tillräcklig kapa- citet att utföra sitt uppdrag. Det handlar om att staten finansierar och utför de uppgifter som den ansvarar för, att staten följer finan- sieringsprincipen och att staten på olika sätt är närvarande i kom- munerna.

Kommunernas ekonomi

•Utredningen föreslår att regeringen lägger fram ett förslag om godkännande av en statsbidragsprincip till riksdagen. Principen inne- bär att staten primärt ska använda andra sätt än riktade statsbidrag för att styra kommunernas verksamhet. Om riktade bidrag ändå

SOU 2020:8

Sammanfattning

ges bör de klustras (grupperas) inom kommunala verksamhets- områden och/eller överföras till generella bidrag efter två år.

•Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att genomföra en bred översyn av det kommunalekono- miska utjämningssystemet. Syftet är att säkerställa att utjämnings- systemet i tillräcklig grad kan ge kommunerna likvärdiga ekono- miska förutsättningar oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturellt betingade kostnader.

•Utredningen föreslår att regeringen tillser att det sker en löpande förvaltning och uppföljning av det kommunalekonomiska utjäm- ningssystemet.

Kommunernas kompetensförsörjning

•Utredningen bedömer att regeringen bör ta initiativ till generella åtgärder på nationell nivå som bidrar till rekryteringen till tjänster inom kommunernas verksamhetsområden. Åtgärderna bör syfta till att höja sysselsättningsgraden och arbetskraftsdeltagandet i befolkningen, särskilt bland utrikes födda.

•Utredningen föreslår att regeringen tar initiativ till att utreda möjligheten att minska studieskulder för personer som är bosatta och yrkesverksamma i kommuner med särskilt stora utmaningar gällande kompetensförsörjning.

Kommunernas digitaliseringsarbete

•Utredningen bedömer att staten bör ta ett långsiktigt ansvar för att etablera en förvaltningsgemensam infrastruktur för grunddata och informationsutbyte som kommunerna kan ansluta sig till.

•Utredningen förslår att regeringen tillsätter ett rättsligt bered- ningsorgan inom kommittéväsendet som får i uppdrag att löpande ta fram beredningsunderlag för anpassning av gällande rätt som möjliggör accelererad digitalisering och förbättrad digital infor- mationsförsörjning i kommunerna.

Sammanfattning

SOU 2020:8

•Utredningen bedömer att Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) bör ges i uppdrag att stödja kommunernas digitaliser- ingsarbete.

Övriga förslag och bedömningar

•Utredningen bedömer att staten bör vidta åtgärder för att för- enkla för kommunerna att ta del av statliga myndigheters planer- ingsunderlag som behövs i kommunernas klimatrelaterade arbeten. Planeringsunderlagen bör tillhandahållas utan kostnad för kom- munerna.

•Utredningens föreslår att regeringen tar initiativ till en utredning om det finns behov av ändringar i speciallagstiftning om grund- läggande infrastruktur, för att underlätta samverkan mellan kom- muner, särskilt avseende vatten- och avloppssystem (VA-system) och bredband.

•Utredningen förslår att regeringen ger Tillväxtverket i uppdrag att i samverkan med Boverket, Trafikverket och regionerna stödja strategisk planering i kommunerna, med syfte att förbättra sam- arbetet i lokala och regionala planeringsprocesser.

•Utredningen bedömer att regeringen bör vidta åtgärder för att underlätta finansieringen av bostadsbyggande i kommuner där fastigheters låga marknadsvärden negativt påverkar möjligheten att finansiera nybyggnation. Regeringen bör också underlätta byg- gandet av bostäder genom förändringar av redovisningsregelverket.

Summary

The smallest municipality in Sweden, Bjurholm, has 2 450 inhabitants, whereas the largest, Stockholm, has 962 154. Despite the differences in size, all municipalities have the same tasks and responsibilities. The municipalities provide welfare services such as education as well as child and elderly care. They also provide technical services. In addition, municipalities have a key role in societal development; they are responsible for physical planning, housing, infrastructure and community development. They also have supervisory and control duties across various areas, such as the environment and food secu- rity. Furthermore, municipalities are important employers; in 2017, the municipal level had 700 000 employees.

Municipalities in Sweden are facing major challenges due to demo- graphic development and rapid urbanisation. Forecasts show that 18 of Sweden’s 290 municipalities will have under 5 000 inhabitants in 2040 compared to 14 of 290 currently. At the same time and accor- ding to the same forecast, the number of municipalities with a popu- lation over 100 000 inhabitants will increase from 18 to 27 by 2040. Differences between municipalities in terms of population, compet- ence, financial conditions and thus capacity are clearly increasing.

The government has therefore appointed a parliamentary Com- mittee to formulate a strategy aiming at strengthening the capacity of municipalities so that they can fulfil their assignments and handle future challenges.

Challenges

Financial conditions and the provision of skills will become ever more pressing issues for most municipalities in the coming years. The municipalities will also face challenges when it comes to main-

Summary

SOU 2020:8

taining the quality of services, coping with demands for investment and dealing with the consequences of climate change. Small munic- ipalities generally have a weaker level of capacity than larger munic- ipalities and are also more vulnerable to demographic and financial changes.

All categories of municipalities, except the largest cities, are experiencing a reduction in their ability to finance services through tax revenues. This leads to a greater dependence on income equal- isation between municipalities and financial support from the na- tional level. The provision of skills in the municipalities is also increasingly challenging. There is in particular a lack of teachers, pre- school teachers and trained staff in elderly care. Small and peripheral municipalities face the most difficulty when it comes to attracting employees, especially within the school and care sectors.

Urbanisation and demographic development lead to polarisation between large and small municipalities. Large municipalities are in- creasing in numbers and growing in terms of population. Small municipalities are also increasing in numbers and shrinking in terms of population. In small municipalities this development leads to weakening capacity, especially in terms of strategic capacity. In large municipalities the development leads to a mismatch between admin- istrative division on one hand and functional area on the other. This will affect the capacity of these municipalities to deal with issues relating to physical planning, housing etc.

In sum, the municipalities are facing several types of challenges all of which are likely to be further exacerbated in the coming years:

•A more difficult financial situation

•Difficulties in gaining access to needed skills and labour

•Integration of immigrants

•Increasing demands for investments

•Increasing demands for services and welfare

•Dealing with the effects of climate change.

SOU 2020:8

Summary

These challenges tend to be more severe in small municipalities since the level of capacity and robustness both in terms of the economy and general and specialist competence are weaker in these munic- ipalities.

Basic principles

Local self-government and state governance

Compared to many other European countries, local self-government in Sweden is extensive and Swedish municipalities enjoy wide- ranging responsibilities. Despite this, state-level governance of the municipalities – not least through earmarked state grants – has in- creased in recent years.

Municipal capacity

According to the Committee’s terms of reference each municipality must have enough capacity to prepare, make and implement dec- isions in order to provide services based on national demands and citizens’ needs.

The Committee have chosen to differentiate between the munic- ipalities’ operational capacity and their strategic capacity. Oper- ational capacity relates to municipalities ability to deliver tasks and provide services to their citizens both in the short-term and long- term. Strategic capacity relates to a permanent and long-term ability to fulfil assignments and face societal challenges. According to the Committee operational capacity is not enough. From a long-term perspective the municipality also needs to display a sufficient level of strategic capacity. It is also crucial for both operational and strategic capacity that the municipalities have the ability to govern and manage their own organisation.

Summary

SOU 2020:8

Structural changes

According to the terms of references, the Committee’s focus is on structural changes. The Committee is assigned to analyse four types of structural reforms: increased inter-municipal cooperation, munic- ipal mergers, general change of tasks and responsibilities and asym- metric change of tasks and responsibilities. A key question here is to what extent the four types of structural changes can strengthen the operational and strategic capacity of the municipalities.

Inter-municipal cooperation

Inter-municipal cooperation has become more common over the past 20 years. The number of both municipal federations (legal entities with boards nominated by the member municipalities) and common committees (one municipality takes responsibility for tasks in a group of municipalities) has increased significantly over the past three decades.

According to the Committee, inter-municipal cooperation can enhance the ability of the municipalities to deliver tasks and provide welfare services. However, inter-municipal cooperation over time tends to be affected by changing conditions in the individual muni- cipalities' politics and economy, potentially leading to tensions and increasing instability in the cooperation arrangements.

Limited empirical evidence exists showing that inter-municipal cooperation leads to increased cost efficiency and service quality.

The negative democratic aspects of municipal cooperation are less control and influence for individual municipalities, increased complexity for voters and politicians and reduced opportunities for voters to make the politicians accountable.

According to the Committee, the more strategically-focused inter-municipal cooperation option provides better continuity and better conditions for building trust between the municipalities. The Committee defines strategic inter-municipal cooperation as fixed constellations of municipalities cooperating within a wider range of fields and from a more long-term perspective.

SOU 2020:8

Summary

Municipal mergers

Analyses from the Nordic countries show that a municipality should have at least 20 000 inhabitants to be able to efficiently deliver the wide range of tasks and services it is obligated by law to provide. Generally, larger municipalities have better operational and strategic capacity than smaller ones.

There is however no clear relation between municipal size and economic performance. Evaluations of the Danish municipal reform in 2007 show that there have been no cost savings in key welfare services, such as schools and elderly care. Nevertheless, financial re- sults in respect of the merged municipalities have improved. Accor- ding to a cost analysis undertaken by the Committee on Swedish conditions, merger was expected only to lead to marginal cost benefits.

Demography, sparse settlement pattern and long distances to larger cities are significant to municipal capacity. A small municipality close to a larger city for instance often has a better capacity level com- pared to a municipality of the same size with a sparse settlement pattern and peripheral location.

Municipalities in the same functional area (e.g. labour market or commuting area) could benefit from mergers but incentives for merger are often lower in these municipalities.

Municipal mergers might also have democratic implications. In a larger municipality, a greater distance exists between voters and pol- iticians while the positive implications of such mergers can be that a larger municipality has a greater capacity to provide services to its citizens and to recruit politicians.

Strong arguments supporting municipal mergers are that larger municipalities are more robust, have a better financial capacity, a better investment capacity and a more favorable situation when it comes to recruiting needed skills. Generally, a larger municipality will also display a greater level of strategic capacity to deal with future challenges.

General change of tasks and responsibilities

A third example of structural change is to change the municipalities’ tasks and responsibilities, either through centralisation from the local to the regional or state level or through decentralisation from

Summary

SOU 2020:8

state or regional level to the local level. The driving force behind centralisation could be that the task or assignment in question has a more regional or national logic, e.g. rescue service or upper second- ary schools. Another driving force behind centralisation is that the municipalities lack the capacity to provide services and deliver tasks.

On the other hand, decentralisation of tasks and responsibilities could be a way of strengthening the municipalities’ ability to attract skills as well as strengthening the municipalities’ operational and strategic capacity. However, new tasks and responsibilities mean that the municipalities will have to have new and increased competence. Since the smallest municipalities already lack the capacity to handle their current tasks and assignments, it will be difficult for them to handle additional tasks and assignments.

Asymmetric change of responsibilities

Since 1971, Sweden has had what can be termed, a symmetric system of local government, i.e. all municipalities have the same assignments and obligations. Asymmetry means that different categories of municipalities have different assignments and obligations. One im- plication of asymmetry is that it makes it more difficult for voters in a specific municipality to hold their politicians accountable, when responsibility is transferred from their own municipality to another municipality where they do not have the right to vote. If, however, responsibility is transferred to the state or regional level, voters can hold the politicians accountable in national or regional elections.

The Committee therefore assesses that asymmetry will have negative democratic consequences when a central democratic instru- ment, political accountability, is partially put out of play. It is also difficult to argue that asymmetry strengthens the municipalities’ opera- tional and strategic capacity. Indeed, one effect of this can be that both the operational and strategic capacity of those municipalities with less tasks are weakened as their tasks are adapted to their changing capacity.

SOU 2020:8

Summary

Other ways of strengthening municipal capacity

Digital tools can be used to maintain and increase quality in terms of municipal services and tasks, e.g. the automation of certain ad- ministrative tasks can create space for employees to focus on assign- ments which align more to their own key skills sets. This process of digital transformation however necessarily places high demands on the municipalities, particularly in terms of professional competence, governance and financial resources. Significant differences clearly exist between municipalities when it comes to their capacity to fully utilise the potential of digitalisation.

Another important tool to strengthen municipal capacity is learn- ing and the exchange of experiences between municipalities.

Strategy to strengthen the capacity of municipalities

The Committee assesses that inter-municipal cooperation improves the conditions for strengthening municipalities’ operating capacity. The overall conclusion however is that, in future, there may be a need to change the municipal structure in order to safeguard the decentralised model. The Committee also wants to emphasise that a combination of various measures in both the short and long term is required for the municipalities to have enough capacity to fulfil their assigned tasks.

The measures may however look rather different depending on the geography of the municipalities and other structural conditions. For example, long distances make it difficult to achieve economies of scale in municipal activities, since municipal activities such as pre- school, school and elderly care need to be delivered close to the inhabitants. This must be taken into account both when it comes to increased and more strategic inter-municipal cooperation and with regards to municipal mergers.

The point of departure in respect to municipal mergers is that these must be voluntary, which means that it is the municipalities themselves who decide if they wish to merge. Strategic inter-municipal cooperation may be considered sufficient in some municipalities, while other municipalities may see strategic cooperation as a step along the road to merger.

Summary

SOU 2020:8

The state has a fundamental responsibility to ensure that all munic- ipalities have sufficient resources and support to fulfil their tasks. The state needs to take overall responsibility to ensure that the financial conditions of municipalities are adequate. The state also needs to take measures to enhance recruitment in respect of needed skills and expertise in the municipalities. In addition, the state also needs to take measures to make it easier for municipalities to take advantage of digital solutions.

Proposals and assessments

Structural changes

The Committee assesses that strategic inter-municipal cooperation can lead to a more efficient cooperation and that this in turn can strengthen municipal capacity. Municipal mergers can strengthen both operational and strategic capacity. In future perspective, a changed municipal structure may be necessary to safeguard the decentralised model. Municipal mergers should be voluntary.

The Committee proposes a state grant to municipalities wishing to initiate a process of more strategic inter-municipal cooperation or a municipal merger.

The Committee proposes that the state take over the debts of those municipalities that want to carry out a municipal merger.

The Committee proposes a project to establish a test bed for munic- ipal experimentations allowing municipalities to test new measures to strengthen their capacity.

The Committee proposes the establishment of a Municipal dele- gation who in collaboration with the County governors will conduct a dialogue with the municipalities on measures to strengthen their capacity.

State commitments and presence in all parts of the country

The Committee assesses that the state’s commitments and the manage- ment of these commitments are of decisive importance in enabling the municipalities to have sufficient capacity to fulfil their tasks. The state should ensure the financing and implementation of state

SOU 2020:8

Summary

responsibilities, the state should follow the financing principle and should also be present with jobs, government agency services and a police presence throughout Sweden.

The financial situation of the municipalities

The Committee proposes that the state primarily uses means other than targeted state grants in order to govern municipal tasks and responsibilities.

The Committee proposes that the government sets up an inquiry to conduct a broad review of the municipal financial equalisation system. Furthermore, the Committee proposes an ongoing admin- istration and follow-up of the municipal financial equalisation system.

Provision of skills

The Committee proposes that the government takes the initiative to investigate the possibility of reducing student loans for people living and working in municipalities with particularly difficult challenges in respect of the provision of skills.

The digital transformation of municipalities

The Committee assesses that the state should take long-term re- sponsibility for the establishment of a common public sector infra- structure for basic data and the exchange of information to which the municipalities can connect.

The Committee proposes that the Government sets up an inquiry to assess the regulatory changes required in order to ensure that the process of digital transformation occurs smoothly.

The Committee proposes that the government gives the State Agency for digital government the assignment to support the munic- ipalities in their digital transformation processes.

Summary

SOU 2020:8

Other proposals and assessments

The Committee also assesses that the state should take measures to enable easier access for municipalities to national planning docu- mentation related to the effects of climate change.

The Committee proposes that the government sets up an inquiry to investigate whether special regulations on basic infrastructure are required, to enhance inter-municipal cooperation, concerning in par- ticular the issues of water and sewage and broadband.

The Committee proposes that the government gives The National Agency for Regional and Economic Growth the assignment – in collaboration with National Board of Housing, Building and Plan- ning and the Swedish Transport Administration – to support strategic planning in the municipalities with the aim of improving joint local and regional planning processes.

Finally, the Committee assesses that the government should take measures to facilitate the financing of new housing in municipalities where construction costs exceed market value.

1Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

1.1Uppdraget

Regeringen beslutade den 9 februari 2017 (dir. 2017:13, se bilaga 1), att tillkalla en parlamentarisk kommitté1 för att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Strategin ska bygga på en fördjupad analys av hur befintliga och framtida utmaningar bör mötas, samt om, och i så fall vilka, strukturella förändringar som är nödvändiga. Kommittén ska mot bakgrund av denna analys föreslå vilka åtgärder som bör vid- tas och hur en genomförandeprocess kan utformas. I direktiven fram- hålls bl.a. fyra specifika strukturella åtgärder som kan bidra till att stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen: kom- munal samverkan, kommunsammanläggningar, förändrade uppgifter, samt en asymmetrisk ansvarsfördelning. Enligt direktivet skulle upp- draget redovisas senast den 15 oktober 2019. Genom regeringsbeslut 11 april 2019 förlängdes utredningstiden till redovisning senast den 28 februari 2020.

Kommittén fick även i uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssamverkan. Kommit- tén skulle i denna del utreda möjligheterna att utvidga och förenkla möjligheterna till avtalssamverkan samt utreda förutsättningarna att införa bestämmelser om en generell rätt till avtalssamverkan genom nödvändiga författningsförslag. Denna del av uppdraget redovisades den 17 oktober 2017.

1www.sou.gov.se/kommunutredningen/kommitten-och-sekretariat/. Hämtat 2020-01-31.

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

SOU 2020:8

1.2Arbetet

Kommittén har antagit namnet Kommunutredningen. Utredningen ska enligt direktiven föra en dialog med och konti-

nuerligt inhämta synpunkter från kommuner, regioner2, relevanta stat- liga myndigheter, forskningsinstitutioner och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).3 Utredningen ska hålla berörda centrala arbets- tagar- och arbetsgivarorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredningen ska även följa arbetet i och inhämta synpunkter från andra utredningar som berörs av uppdraget. Utredningen ska vidare inhämta erfarenheter från andra nordiska länder om deras arbete med strukturreformer och andra åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. För att få ett fördjupat och konkret underlag ska utredningen särskilt inhämta synpunkter och erfarenheter från kommuner som planerar att utvidga och fördjupa sin samverkan, genomföra indelningsförändringar eller att pröva andra lös- ningar för att stärka sin förmåga att möta samhällsutvecklingen.

Utöver utredningens kommittéledamöter och sekretariat4 har en expertgrupp5 bestående av ledamöter från Finansdepartementet, Näringsdepartementet, Infrastrukturdepartementet och SKR deltagit i arbetet. Sedan maj 2019 har även Tillväxtverket haft en ledamot i expertgruppen. Under arbetet med delbetänkandet deltog även leda- möter från Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket i expert- gruppen.

Utredningen har hållit 25 sammanträden med kommittén, varav

17 tillsammans med expertgruppen. Därutöver har sju separata möten med expertgruppen hållits. I januari 2018 genomfördes ett tvådagars internat med kommitté och expertgrupp där kommunernas förutsätt- ningar, utmaningar och möjligheter diskuterades med hjälp av inbjudna experter.

2Riksdagen beslutade den 20 november 2019 att byta beteckning på landstingen och ett antal lagar och förordningar ändrades därför den 1 januari 2020 genom att den nuvarande beteck- ningen landsting byttes ut mot region. I texten använder Kommunutredningen därför genom- gående begreppet region. I de fall där utredningen skriver om utvecklingen historiskt, särskilt i kapitel 3, används begreppet landsting.

3Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) bytte namn till Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) 27 november 2019. I löptexten använder utredningen Sveriges Kommuner och Regio- ner och förkortningen SKR. I fotnoter och referenser används däremot förkortningen SKL om fotnoten eller referensen syftar på ett material som publicerats före 27 november 2019.

4www.sou.gov.se/kommunutredningen/kommitten-och-sekretariat/. Hämtat 2020-01-31.

5www.sou.gov.se/kommunutredningen/expertgrupp/. Hämtat 2020-01-31.

SOU 2020:8

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

Utredningen har även knutit två referensgrupper6 till sitt arbete, en med forskare och en med representanter för olika typer av kommun- grupperingar. Tre möten har hållits med forskargruppen och två möten med kommungruppen. Därutöver har ett gemensamt slutmöte hållits med de båda grupperna. Dessutom har en informell referens- grupp med seniora experter fungerat som rådgivare till utredningen.

Utredningens ordförande, sekretariat och enskilda kommittéleda- möter har redovisat och fört dialog om utredningens arbete vid 131 externa möten7 med kommuner, kommungrupperingar, regionala och statliga företrädare samt andra kommunala intressenter i alla delar av landet. Sammantaget har cirka 5 300 personer deltagit vid dessa till- fällen. I maj 2019 arrangerade utredningen ett seminarium och hearing i riksdagens förstakammarsal, vilken samlade cirka 90 interna och externa intressenter för diskussioner om utredningens slutsatser och möjliga förslag.8

Som ett led i arbetet med att föra dialog och att inhämta kunskap om kommunernas förutsättningar och arbete har Kommunutred- ningen också tillsammans med SKR genomfört fallstudier med fyra kommungrupperingar i olika delar av Sverige.9 Syftet med fallstu- dierna var att samla in empiri om erfarenheter och tankar från befint- liga eller planerade samverkanslösningar, att undersöka effekter av möj- liga kommunsammanläggningar samt att undersöka vilken potential kommunerna ser i olika åtgärder som utökad samverkan, kommun- sammanläggningar och asymmetriska lösningar för att långsiktigt stärka kommunernas kapacitet.

Utredningen har därutöver särskilt följt processen med att för- söka genomföra en sammanläggning av Ölandskommunerna Borgholm och Mörbylånga.

Separata möten har avhållits med arbetsmarknadens parter som arbetstagarorganisationer, SKR och Svenskt Näringsliv. Möten har även hållits med företrädare för ungdomsorganisationer och civilsam-

6www.sou.gov.se/kommunutredningen/referensgrupper/. Hämtat 2020-01-31.

7www.sou.gov.se/kommunutredningen/kalendarium/. Hämtat 2020-01-31.

8www.sou.gov.se/presentationer-vid-kommunutredningens-seminarium-och-hearing-i- riksdagshuset-15-maj-2019/. Hämtat 2020-01-31.

9Fallstudierna genomfördes i följande kommungrupper: 1. Arjeplog, Arvidsjaur, Sorsele, Malå och Norsjö, 2. Köping, Arboga och Kungsör, 3. Jönköping, Habo och Mullsjö, 4. Familjen Helsingborg, ett samarbete mellan kommunerna i nordvästra Skåne (Bjuv, Båstad, Helsingborg, Höganäs, Klippan, Landskrona, Perstorp, Svalöv, Åstorp, Ängelholm och Örkelljunga). Se även avsnitt 12.7 samt underlagsrapporten Stärkt kapacitet i kommunerna, En studie av fyra olika kommungrupper, Kommunutredningen Fi 2017:02 och SKL (2018.)

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

SOU 2020:8

hället. Ett flertal möten har även hållits med andra utredningar med relevans för kommunernas verksamhet.

Nordiska erfarenheter av kommunreformer har inhämtats, dels genom expertis inom referensgruppen med forskare, dels vid möten med forskare och departementsrepresentanter från Danmark, Norge, Finland och Island.

Utredningen har med hjälp av forskare och konsulter genomfört ett antal fördjupningsstudier om bl.a. kommunsamverkan, asymme- triska lösningar, kommunreformer i de nordiska länderna, möjligheter och hinder för digitalisering samt kommunernas socioekonomi. Stu- dierna finns tillgängliga på utredningens webbplats.10

1.3Bedömningar och avgränsningar

Kommunernas utmaningar är stora och växande. Sedan Kommun- utredningens start våren 2017 har larmrapporter om kommunernas svåra situation kommit allt oftare. Det handlar inte bara om kom- munernas allt svagare ekonomi, utan i minst lika hög grad om svå- righeter med kompetens- och arbetskraftsförsörjning. Till detta kan läggas ökande utmaningar avseende exempelvis investeringsförmåga, migration, integration och klimatförändring.

Utredningens analyser visar att kommunernas utmaningar kom- mer fortsätta att öka i omfattning och att dessa måste hanteras både långsiktigt och kontinuerligt. Diskussionen behöver därför fortsätta för att utveckla konkreta lösningar på aktuella och framtida utma- ningar för kommunerna. Kommunutredningen menar att detta betän- kande ger en god grund för en sådan diskussion och en fortsatt process som stärker kommunernas kapacitet och den kommunala självstyrelsen.

10www.sou.gov.se/kommunutredningen/. Hämtat 2020-01-31.

SOU 2020:8

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

En viktig del i det långsiktiga arbetet har också varit utredningens kunskapsuppbyggnad avseende kommunernas förutsättningar och möjliga alternativ för kapacitetsförstärkning. Denna del av betän- kandet är således en central del av utredningens resultat. Utredningens genomgripande analyser av utmaningar, förutsättningar, strukturför- ändrande alternativ och effektiviseringsmöjligheter för kommunerna höjer förhoppningsvis det samlade kunskapsläget och kortar start- sträckan för genomförande av nya förslag.

Återigen vill Kommunutredningen betona betydelsen av ett väl genomarbetat underlag för att driva en långsiktig process vidare i syfte att stärka kommunernas kapacitet att uppfylla sitt uppdrag gentemot invånarna och därmed legitimiteten för vår decentralise- rade samhällsmodell.

I Kommunutredningens direktiv betonas att utredningens fokus ska ligga på strukturella förändringar.11 Det kan vidare noteras att det i utredningens direktiv anges att kartläggningen av kommuner- nas utmaningar inte ska ”utgöra underlag till förslag om verksam- hetsutveckling”.12 Också denna skrivning kan tolkas som att utred- ningens förslag främst ska gälla strukturella förändringar.

Direktivet anger att utredningen ska analysera fyra olika slags strukturella åtgärder: utökad samverkan, kommunsammanläggning, generella förändringar av kommunernas uppgifter och asymmetrisk ansvarsfördelning. Utredningen tolkar direktiven som att det är dessa fyra olika åtgärder som i första hand ska analyseras och det bör också vara dessa som ska tolkas som strukturella lösningar eller struk- turella förändringar.

En central fråga för utredningen är vilka strukturella åtgärder som kan vidtas för att ur ett systemperspektiv stärka kommunernas kapa- citet att fullgöra sina uppgifter där systemperspektivet innebär att fokus sätts på vilka ramförutsättningar kommunerna har att agera inom. Utredningen har därför analyserat kommunernas yttre villkor i form av nationella regelverk som har stor betydelse för hur de kan agera och hitta effektiva lösningar inom sina verksamheter. Det- samma gäller statliga myndigheter vars agerande påverkar kommu- nernas förutsättningar och utveckling.

11Dir. 2017:13 Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen, s. 8.

12Ibid., s. 9.

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

SOU 2020:8

Därutöver ska utredningen enligt direktiven också överväga andra typer av åtgärder och möjligheten att kombinera olika åtgärder för att stärka kommunernas strategiska kapacitet.13 Bland andra typer av åtgärder har utredningen särskilt granskat de möjligheter och hinder som ges av en fortsatt digitalisering av kommunernas verksamhet.

En viktig utgångspunkt för utredningen är vidare att kommu- nerna ska ha förutsättningar och kapacitet som står i proportion till deras uppgifter, så att de på lång sikt ska kunna möta samhällsutveck- lingen. Varje kommun måste, enligt direktiven, kunna bereda, fatta och genomföra beslut som gör det möjligt att erbjuda samhälls- service inom olika verksamhetsområden utifrån nationella krav och invånarnas behov.14

Tillräcklig kommunal kapacitet är nödvändig för att den decen- traliserade samhällsmodellen med stark kommunal självstyrelse lång- siktigt ska kunna värnas. Kommunutredningens analyser och förslag utgår därför från att alla kommuner ska ha tillräcklig kapacitet så att de långsiktigt har rimliga förutsättningar att sköta sina uppgifter.

I Kommunutredningens direktiv påpekas på ett flertal ställen att utredningen ska ha ett långsiktigt tidsperspektiv på hur kommu- nernas utmaningar kan hanteras. I direktiven konstateras bl.a. att det finns ”starka skäl att överväga åtgärder för att långsiktigt säkerställa kommunernas kapacitet att möta samhällsutvecklingen”.15

Utredningen har ofta vid möten med olika kommunrepresen- tanter och kommunintressenter mötts av synpunkten att många av kommunernas utmaningar i nuläget kan lösas med ökad samverkan men att det på sikt förmodligen kommer krävas mer genomgripande kommunreformer. Det innebär att även om utredningen tar upp för- slag som på kort sikt kan genomföras för att förbättra kommunernas

13Ibid., s. 12.

14Ibid., s. 7.

15Ibid., s. 13.

SOU 2020:8

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

kapacitet, så behöver utredningen också lägga grunden för hur ett mer omfattande kommunreformsarbete på längre sikt skulle kunna organiseras och genomföras.

Med hänsyn till uppdragets omfattning har det varit väsentligt att inrikta analyser och förslag mot de huvudsakliga utmaningar som kommunerna långsiktigt står inför.

1.4Betänkandets disposition

Förutom formaliakapitel i början och slutet av betänkandet, är betän- kandet uppdelat i fyra delar:

Del I består av kapitel 2–5 som innehåller en beskrivning av kom- munernas historia och tidigare kommunreformer, en nordisk utblick med erfarenheter från kommunreformsarbete i våra grannländer, en analys av den kommunala självstyrelsen och den statliga styrningen av kommunerna samt en genomgång av kommunernas obligatoriska respektive frivilliga verksamhet samt olika samverkansformer.

Del II innehåller kapitel 6–12 som analyserar kommunernas för- utsättningar och utmaningar. Kapitlen belyser den demografiska ut- vecklingen och de territoriella förutsättningarna, kommunernas eko- nomi samt personal och kompetensförsörjning. Vidare analyseras kommunal demokrati och politisk representation samt andra utma- ningar som följer av exempelvis migration och klimatförändringar. Vidare granskas kvaliteten i kommunernas verksamhet. Del II avslutas med ett sammanfattande kapitel om konsekvenserna av ökande ut- maningar och principiella utgångspunkter för utredningen.

Del III består av kapitel 13–18 där fördelar och nackdelar med olika strukturella åtgärder och annan kapacitetsförstärkning analyse- ras. Mer specifikt granskas kommunal samverkan, kommunsamman- läggningar, generell förändring av kommunernas uppgifter och asym- metrisk ansvarsfördelning. Det görs också en jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen. I denna del finns också särskilda ana- lyser av demokratiaspekter samt hur de strukturella åtgärdsmöjlig- heterna förhåller sig till olika geografiska och territoriella perspektiv i form av bosättningsmönster och befolkningstäthet. Del III avslutas med ett kapitel där digitalisering och andra kapacitetstärkande åtgär- dersmöjligheter granskas.

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

SOU 2020:8

Del IV består av kapitel 19–21 där en strategi för hur en stärkt kapacitet i kommunerna kan åstadkommas beskrivs i kapitel 19, och där utredningens förslag och bedömningar redovisas i kapitel 20. I detta kapitel finns även konsekvensanalyser direkt kopplade till respektive förslag. Övriga konsekvensanalyser redovisas i kapitel 21.

DEL I

Bakgrund och nordisk jämförelse

2Kommunernas historia

och tidigare kommunreformer

Den lokala självstyrelsen har en lång historisk tradition i Sverige och grundlades redan i och med den kyrkliga sockenbildningen.1 Sock- narna utvecklades till att bli organisationer för att ordna gemensamma angelägenheter inom socknens gränser. Socknens roll var däremot inte formaliserad och lagfäst. Enligt ett synsätt har den lokala själv- styrelsen vuxit fram underifrån och befästs genom att staten har över- fört uppgifter och ansvar till lokala och regionala självstyrelseorgan.2 Enligt ett alternativt synsätt har traditionen av lokal självstyrelse inte satt några väsentliga spår i statsbildningen. Enligt detta alternativa synsätt har i stället betoningen av en centraliserad samhällsmodell varit i fokus. Kommunerna har vuxit fram och stärkts genom att staten har tilldelat dem allt fler uppgifter.3

2.1Kommunerna 1862–1940

Under första halvan av 1800-talet kom idén om staden som en självsty- rande enhet att dominera alltmer i Europa och en rad kommunala refor- mer genomfördes i t.ex. Frankrike, Nederländerna och Storbritannien. I Sverige utfärdades de första kommunala förordningarna 1862. För- ordningarna reglerade kommunstyrelsen både i städerna och på lands- bygden och vid samma tidpunkt fastställdes även förordningar om kyrkoråd och skolråd samt förordning om landsting. Samma år ut- färdades dessutom specialförordningar för Stockholms stad. Det var vanligt runt om i Europa att huvudstäderna fick sina egna förord-

1SKL (2013), 150 år av kommunal självstyrelse.

2För en utförlig beskrivning av kommunernas historia rekommenderas t.ex. SKL (2013),

150år av kommunal självstyrelse och Wetterberg G. (2000), Kommunerna.

3Strandberg, U. (2005), ”Nationell politik och kommunalt självstyre” i Molander, P. och

Stigmark, K. (red.), Självstyre, likvärdighet, effektivitet. Målkonflikter i den offentliga sektorn.

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

ningar eftersom staten hade ett intresse av att ha särskild kontroll över huvudstäderna, där den nationella politiska makten fanns samlad.

Genom 1862 års kommunalförordningar stadfästes också den be- skattningsrätt som kommuner redan hade tillerkänts. Förordningarna markerar startpunkten för våra dagars kommuner och regioner. I för- ordningarna beskrivs kommunerna i stor utsträckning som genom- förare av nationell politik och kommunernas beslutskompetens är en följd av att staten har delegerat makt och befogenheter till dem.4 Det var inte förrän drygt hundra år senare, 1974 när den nya regerings- formen trädde i kraft som kommunernas ställning reglerades i grund- lagen (se kapitel 4).

Under perioden 1860 fram till 1920–1930 fanns tre olika typer av kommuner: städer, köpingar och landskommuner. Majoriteten av Sveriges befolkning levde under den här tiden på landsbygden och var skrivna i någon av de 2 000 landskommunerna. Landskommu- nernas viktigaste uppgift var fattigvården vars kostnader uppgick till 60–70 procent av landskommunernas utgifter. Församlingarna hade ansvar för de kyrkliga verksamheterna och däri ingick även ansvaret för skolan. Ansvaret för skolväsendet överfördes sedan successivt till de borgerliga kommunerna – först i de större städerna och sedan även i mindre städer och på landsbygden.

Fattigvården var en viktig uppgift även för städerna men städerna hade en betydligt större uppgiftsportfölj än landskommunerna. Stä- derna hade t.ex. ansvar för investeringar i den fysiska infrastruktu- ren. Utbyggnad av vatten och avlopp samt anläggande av gator och vägar innebar t.ex. stora kostnader för städerna. Eftersom städerna hade större kostnader än landskommuner och köpingar krävdes också ett mer kvalificerat och omfattande styre av städernas verksamhet. Städernas ansvar för byggnader, brand, hälsovård och ordning regle- rades i de s.k. stadsstadgorna.

Köpingar var en kommuntyp för tätorter som var mindre än stä- der och som kunde tillämpa stadsstadgorna i begränsad omfattning. Det fanns också köpingar som inte var egna kommuner; de var i stället separata enheter (liknande municipalsamhällen, se nedan) inom en landskommun.

År 1900 tillkom en särskild lagstiftning om municipalsamhällen, även om det redan tidigare hade funnits möjlighet för tätorter inom landskommuner att bilda municipalsamhällen. Municipalsamhällena

4Ibid.

SOU 2020:8

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

(eller municipen) var inte egna kommuner, men de hade beskatt- ningsrätt och självstyre i frågor som reglerades i de stadsstadgor som municipalsamhällena tillämpade.5

Fram t.o.m. kommunblockreformen på 1970-talet hade Sverige ett asymmetriskt system när det gällde den lokala nivåns ansvar. Stä- der hade en större uppgiftsportfölj än köpingar, landskommuner och municipalsamhällen. Städer med fler än 25 000 invånare undan- togs också från att ingå i ett landsting, eftersom dessa städer ansågs vara tillräckligt stora för att på egen hand ansvara för landstings- uppgifter.

2.2Kommunindelningsreformerna

Från 1930-talet och framåt skedde den stora framväxten av väl- färdssamhället och kommunerna fick ansvaret för en stor del av väl- färdsuppgifterna. Ideella organisationer tog till en början ofta hand om olika välfärdsuppgifter, t.ex. barnomsorg och äldreomsorg, med stöd från kommunerna. Senare kom kommunerna successivt att ta över ansvaret för utförandet av dessa uppgifter. I och med den kraf- tiga ökningen av antalet uppgifter som kommunerna skulle hantera och den utveckling som gjorde att många landskommuner kraftigt minskade i befolkning, höjdes snart röster från centralt håll på en sammanläggning av kommuner till större enheter.

2.2.1Storkommunreformen

Fram till storkommunreformen 1952 fanns det nästan 2 400 lands- kommuner, men i och med reformen reducerades antalet till 816. En allt mindre andel av Sveriges befolkning bodde i landskommuner: 1862 bodde 90 procent av befolkningen i landskommuner medan endast 48 procent bodde i landskommuner 1950.6 Minskningen av befolkning i landskommunerna var en följd av den kraftiga ökningen av antalet köpingar och städer, men också mer generellt en följd av den stora inflyttningen från landsbygden till städer och tätorter. Stor- kommunreformen 1952 omfattade enbart landskommunerna efter- som köpingar och städer redan ansågs ha det befolkningsunderlag

5SKL (2013), 150 år av kommunal självstyrelse, s. 26.

6Ibid., s. 48.

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

som krävdes för att ta ansvar för och hantera det växande antalet uppgifter inom välfärden. De flesta landskommuner ansågs från cen- tralt håll vara alltför små för att klara av välfärdsuppdraget medan skepsisen mot sammanläggningar var omfattande bland kommunerna själva.

Den statliga utredning som föregick reformen, Kommunindel- ningskommittén (SOU 1945:38), rekommenderade en minsta kom- munstorlek på 2 000–3 500 invånare.7 Principen om att de nya stor- kommunerna skulle byggas runt en centralort fanns också med i utredningens förslag, en princip som också var vägledande vid kom- munblocksreformen på 1970-talet. I riksdagsbehandlingen som före- gick reformen 1952 framfördes inte några förslag om att reformen borde stoppas helt. Ledamöter främst från Högern8 och Bondeför- bundet9, argumenterade däremot för att reformen skulle vara mindre långtgående och att det minsta invånarantalet för en ny samman- slagen kommun skulle minskas från 2 000 till 1 500. Många kommuner, främst på landsbygden motsatte sig reformförslaget med argument som också har återkommit över tid, t.ex. att avstånden skulle bli för stora i de nya storkommunerna och att den lokala demokratin skulle komma att försvagas.10

2.2.2Kommunblocksreformen

Redan under slutet av 1950-talet började det resas krav på ytterligare sammanläggningar av kommunerna. Det motiverades särskilt med behov av ett större befolkningsunderlag för att kommunerna skulle kunna hantera social omsorg och grundskola. Det fanns också argu- ment för att de högre ambitionerna inom samhällsplaneringen krävde större kommuner.11

År 1959 tillsatte regeringen en utredning med indelningssakkun- niga för att göra en ny översyn av kommunindelningen.12 De indel-

7Ibid., s. 51.

8Det fullständiga namnet var från 1938 Högerns Riksorganisation. 1952–1969 använde partiet beteckningen Högerpartiet. 1969 ändrades namnet till Moderata samlingspartiet.

91957 bytte Bondeförbundet namn till Centerpartiet.

10Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J., (2011), ”Kommunsammanläggningarna 1952–1974

– Hur blev de politiskt möjliga?”, Scandinavian Journal of Public Administration, 14 (3–4), s. 3–36.

11Lidström, A. (2018), Asymmetrisk ansvarsfördelning på kommunal nivå, underlagsrapport till Kommunutredningen.

12SOU 1961:9 Principer för en ny kommunindelning.

SOU 2020:8

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

ningssakkunniga resonerade i termer av två areella system i samhället, det administrativa och det spontana.13 Det administrativa systemet sades bestå av de rättsligt fixerade gränserna i territoriet, t.ex. kom- mungränser, medan det spontana grundade sig på människors fria ekonomiska och sociala relationers mönster (motsvarar det som i dag brukar kallas funktionella arbetsmarknadsregioner). I det förindu- striella samhället sammanföll enligt de indelningssakkunniga de två systemen på det lokala planet, då socknarna fungerade som både admi- nistrativa och spontana system. I takt med förbättrade kommunika- tionsmedel och en ökad mobilitet växte de spontana systemens geo- grafiska utbredning, medan den administrativa indelningen förblev oförändrad. Genom kommunblocksreformen skulle de två systemen sammanföras. Den administrativa indelningen (kommunindelningen) skulle anpassas till det funktionella regionmönstret.14 Metoden för det var den s.k. kallade centralortsteorin, vilken har sin grund i idéer från den tyske kulturgeografen Walter Christaller. Centralortsprin- cipen skulle vara vägledande för en ny reform, där en kommun alltså skulle bestå av en större stad eller tätort med tillhörande omland.

Inom ramen för utredningen gjordes också beräkningar för att uppskatta det optimala befolkningsunderlaget för olika typer av kom- munal service. För att få en fungerande grundskoleverksamhet upp- skattade de indelningssakkunniga att det krävdes 6 500–8 500 invå- nare och för en fungerande arbetsmarknad krävdes 30 000 invånare. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag framförde en del kommuner oro över att avstånden till servicefunktioner skulle bli alltför stora och att den kommunala demokratin skulle urholkas i och med minskningen av antalet förtroendeuppdrag. Ett antal för- slag på alternativa lösningar framfördes i remissbehandlingen, där- ibland ökad kommunal samverkan, ändring av huvudmannaskap för skolan och förbättringar i den kommunala skatteutjämningen. Det var framför allt kommuner med liten befolkning och därmed små möjligheter att bilda ett eget kommunblock, som var de starkaste kritikerna till reformförslaget.15

I början av 1960-talet hade en tredjedel av kommunerna färre än 3 000 invånare, vilket från många håll fortfarande ansågs vara alltför

13Ibid., s. 134–137.

14Nielsen, P. (2003), Kommunindelning och demokrati. Om sammanläggning och delning av kommuner i Sverige, doktorsavhandling, Acta Universalis Upsaliensis, s. 106–107.

15Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J. (2011), ”Kommunsammanläggningarna 1952–1974

– Hur blev de politiskt möjliga?”, Scandinavian Journal of Public Administration, 14 (3–4), s. 3–36.

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

litet för att klara den växande kommunala uppgiftsportföljen på ett effektivt sätt. I februari 1962 fattade riksdagen beslut om en obliga- torisk indelning i kommunblock. Kommunerna fick i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna besluta om den lämpligaste indelningen i kommunblock i respektive län. Varje kommunblock skulle i princip bestå av en centralort med omland. Riksdagen beslutade att de kom- muner som ingick i respektive kommunblock själva skulle besluta om och när kommunerna i blocket skulle läggas samman till en kom- mun. Eftersom antalet kommunblock som gick samman till en kom- mun blev färre än förväntat fattade riksdagen 1969 beslutet att fri- villigheten skulle upphävas och att sammanläggningarna skulle vara genomförda senast den 1 januari 1974.16

I propositionen som låg till grund för riksdagens beslut framhölls att en kommun inte bara har att förvalta och administrera utan att den också bör kunna bedriva en framåtsiktande planering där loka- lisering av näringsliv, bostäder och kommunal service samordnas samt investeringar och andra ekonomiska åtaganden inordnas i en långsiktig bedömning av framtida resurser och behov. I propositio- nen drog regeringen slutsatsen att varje kommun i princip bör omfatta såväl tätort som glesbygd inom ett område som med hänsyn till näringsliv, bosättning, kommunikationer och service samt människor- nas kontaktinriktning i övrigt bildar en sammanhållen region och som därtill för överblickbar framtid kan beräknas innehålla ett visst minsta befolkningsunderlag.17

Efter att kommunblocksreformen genomförts fullt ut hade Sverige 277 kommuner; den sista sammanläggningen skedde 1977 då Bara kommun uppgick i Svedala kommun. Sedan 1970-talet har antalet kommuner ökat till 290 som en följd av ett antal kommuner har delats. I och med kommunblocksreformen infördes också det enhet- liga kommunbegreppet då de olika kommuntyperna landskommuner, köpingar och städer avskaffades. Symmetri är sedan dess huvudprin- cipen i det svenska kommunsystemet.18

16Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J. (2011), ”Kommunsammanläggningarna 1952–1974

– Hur blev de politiskt möjliga?”, Scandinavian Journal of Public Administration, 14 (3–4), s. 3–36.

17Prop. 1969:103 s. 32.

18Lidström, A. (2018), Asymmetrisk ansvarsfördelning på kommunal nivå, underlagsrapport till Kommunutredningen.

SOU 2020:8

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

2.2.3Effekter av kommunindelningsreformerna

Processerna som föranledde de båda tidigare kommunreformerna har beskrivits och analyserats av bl.a. historikern Erik Wångmar och statsvetarna Gissur Erlingsson och Jörgen Ödalen.19 Sammanfatt- ningsvis bekräftar de studier som gjorts av Wångmar, Erlingsson och Ödalen att den stora drivkraften bakom reformerna var välfärds- statens expansion och en ambition att göra kommunerna tillräckligt stora för att de skulle klara de nya välfärdsuppgifterna. Det fanns, som också konstaterats ovan, ett relativt stort motstånd mot refor- merna, men den socialdemokratiska regeringens position gjorde det politiskt möjligt att genomdriva reformerna. Men vilka blev effek- terna av de genomförda reformerna?

Kommunblocksreformen var föremål för omfattande utvärdering under slutet av 1970-talet, framför allt genom forskningsprogram- met Kommunaldemokratiska forskningsgruppen.20 Programmet enga- gerade ett 20-tal forskare vilka hade i uppdrag att studera effekter av reformen på kommunen som demokratisk självstyrelseorganisation, som förvaltningsorganisation samt som serviceproducent och enhet för samhällsplanering.21 Resultaten från programmet baserades på enkäter och intervjuer i ett 50-tal kommuner. Samtliga 274 kommu- ner delades in i grupper utifrån olika kriterier (geografiskt läge, in- vånarantal, kommuntyp, en- eller tvåkärniga kommuner osv.) och två kommuner i varje grupp valdes sedan ut. Vissa av programmets delstudier omfattade ett mindre antal kommuner.22 En övergripande slutsats från forskningsprogrammet var att det är svårt att se några starka samband mellan reformen och de förändringar som skett på de områden som studerats. De kommuner som inte berördes av någon sammanläggning genomgick i de flesta fall samma utveckling som de kommuner som lades samman. En av de viktigaste effekterna var att

19Wångmar, E. (2013), Från storkommun till kommunblock. En djupstudie av reformen som skapade de moderna svenska kommunerna 1959–1974. Stockholm: Centrum för kommun- historia; se även Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J. (2011), ”Kommunsammanlägg- ningarna 1952–1974 – Hur blev de politiskt möjliga?”, Scandinavian Journal of Public Admini- stration, 14 (3–4), s. 3–36.

20Nielsen, P. (2003), Kommunindelning och demokrati, Om sammanläggning och delning av kommuner i Sverige.

21Gidlund, J., (1983), Kommunal självstyrelse i förvandling. Sammanfattning av forsknings- resultat om kommunindelningsreformen.

22Se Strömberg, L. och Westerståhl, J. (red.) (1983), De nya kommunerna. En sammanfattning av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar.

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

sammanläggningarna skapade bättre förutsättningar för att kommu- nerna skulle kunna utföra fler uppgifter.23

När det gäller kommunen som självstyrelseorganisation pekar forskarna i programmet på en rad förändringar som skedde efter refor- mens genomförande. Antalet förtroendeuppdrag minskade, dock inte bara som en följd av reformen utan också på grund av föränd- ringar i nämndorganisationen. Det skedde också en professionaliser- ing av politiken genom inrättandet av poster som kommunalråd, oppositionsråd och deltidsarvoderade politiker. Det skedde dess- utom en ökning av antalet tjänstepersoner i kommunerna. Enligt de undersökningar som genomfördes inom ramen för forskningspro- grammet var detta inte i första hand en effekt av reformen utan en konsekvens av ökad statlig styrning och av att allt fler uppgifter hade lagts på kommunerna.24 Inte heller kommunernas kraftigt ökade ser- viceutbud under 1970-talet kan förklaras av reformen, enligt resultat från forskningsprogrammet. Förhoppningen var också att reformen skulle utjämna skillnaderna i service mellan olika kommuner. En viss utjämning kunde också konstateras efter reformen men antagligen inte till den grad som reformmakarna hade hoppats.25 Faktisk fördel- ning av service och åtkomlighet till service inom kommunerna var också föremål för analys inom ramen för forskningsprogrammet. Under- sökningen visade att åtkomligheten blivit bättre i de allra flesta kom- muner och särskilt i de mindre kommuner som undersöktes. Slut- satsen var att reformen gav kommunerna en ökad möjlighet till ett större och mer varierat serviceutbud och att reformen också under- lättade planeringen av kollektivtrafiken så att åtkomligheten till service kunde förbättras.26

Avslutningsvis bör det än en gång understrykas att utvärder- ingarna pekar på att det är svårt att se några riktigt tydliga samband mellan reformen och de förändringar som skett. Reformen hade i stället en mer indirekt effekt, genom att den skapade bättre förut- sättningar för kommunernas vidgade uppdrag.

23Se Strömberg, L. och Westerståhl, J. (red.) (1983), De nya kommunerna. En sammanfattning av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar.

24Gidlund, J., (1983), Kommunal självstyrelse i förvandling, sammanfattning av forskningsresul- tat om kommunindelningsreformen.

25Ibid.

26Ibid., s. 90.

SOU 2020:8

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

2.3Kommunal samverkan över tid

Kommuner har samverkat i olika former och omfattning allt sedan de första kommunalförordningarna kom till 1862. Kommunal sam- verkan har historiskt ofta setts som ett sätt för framför allt mindre kommuner att klara sitt uppdrag men också effektivisera verksam- heten på vissa områden, t.ex. räddningstjänst och renhållning. År 1919 stiftades lagen om kommunalförbund som syftade till att förenkla för kommuner att ingå frivilliga samarbeten. Staten försäk- rade sig kontroll över utvecklingen av den kommunala samverkan genom att länsstyrelserna var den instans som skulle godkänna de kommunalförbund som bildades. Antalet kommunalförbund var i början av 1940-talet drygt 500 med 1 400 medlemmar och samarbete skedde främst inom polisväsende och fattigvård men även inom brandskydd och skola. Antalet kommunalförbund ökade till 900 i slutet av 1940-talet. Den kraftiga ökningen kan tolkas som ett sätt att förekomma de planerade kommunsammanläggningarna.27

I Kommunindelningskommitténs arbete (SOU 1945:38) som före- gick storkommunreformen sågs samverkan som ett symtom på små- kommunproblematiken; samverkan bidrog enligt det synsättet till att försvaga den kommunala självstyrelsen. Om samverkan spridde sig till fler verksamhetsområden skulle kommunerna avlövas sina upp- gifter och snart sakna självbestämmande i egentlig mening.28

Under 1970-, 1980- och 1990-talen såg staten i stället kommunal samverkan som en viktig lösning på problem inom olika verksamhets- områden. Samverkan skulle öka kommunernas effektivitet, och tvärt- emot den tidigare synen ansågs samverkan stärka den kommunala självstyrelsen. Samverkan skulle kunna effektivisera olika verksam- heter, helt enkelt genom att stordriftsfördelar skapas när ett antal kommuner går samman för att lösa en uppgift. Små kommuner skulle också genom samverkan med större kommuner kunna lösa uppgifter som de hade svårt att lösa på egen hand. Under den här perioden fram- fördes krav inte minst från dåvarande Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet på en reformering av lagen om kommunal- förbund samt ett införande av möjligheten att bilda gemensam nämnd. År 1997 fick kommunerna laglig möjlighet att bilda gemensam nämnd.

27Gossas, M., (2006), Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning.

28Ibid.

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

Marcus Gossas (2006) beskriver i sin avhandling fyra olika drivkraf- ter bakom ökat fokus på samverkan:

•en allmän decentraliseringsvåg där kommuner får större orga- nisatorisk frihet och fler uppgifter,

•demografiska förändringar som ökar trycket på välfärdssektorn,

•specialiseringen inom välfärden

•framväxten av en nyregionalistisk syn på att den regionala nivån är mer lämplig än staten att sköta uppgifter som rör regional ut- veckling.29

Den sistnämnda utvecklingen fick till följd att regionala samverkans- organ (kommuner i samverkan) tog över regionala utvecklingsupp- gifter från länsstyrelserna.

Statens syn på kommunal samverkan har alltså varierat över tid och därmed de olika insatser och incitament som har skapats för att stimulera samverkan. Kommunerna själva har ställt sig, och ställer sig fortfarande i stor utsträckning positiva till kommunal samverkan och ser det som en lösning på den bristande kapaciteten hos många kommuner.

2.4Frikommunförsöket

I juni 1984 beslutade riksdagen att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse skulle bedrivas fram till utgången av 1988.30 Frikommunsförsöket kom sedan att förlängas fram till utgången av 1991.31 Frikommunförsöket fortsatte dock efter 1991 inom sju olika områden, men frikommunförsöket som samlad verksamhet upp- hörde. När försöket formellt avslutades 1991 var det 38 kommuner och 4 landsting som deltog i försöket.

Av förarbetena till frikommunsförsöket och den samlade bedöm- ningen av försöksverksamheten som regeringen senare lade fram till riksdagen, framgår att avsikten med försöksverksamheten var att de kommuner och landsting som deltog i försöksverksamheten skulle

29Gossas, M., (2006), Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning.

30Prop. 1983/84:152, bet. KU 1983/84:32, rskr. 1983/84:368.

31Prop. 1986/87:91, bet. KU 1987/88:23, rskr. 1987/88:154; prop. 1988/89:1, bet. 1988/89:KU6, rskr.1987/88:13.

SOU 2020:8

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

ges möjlighet att bättre anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden. Försöket var också tänkt att ge bättre förut- sättningar att nyttja de samlade samhällsresurserna och åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Ett annat syfte var att utveckla formerna för samverkan mellan kom- muner och landsting, liksom mellan statliga och kommunala organ.32

En del av frikommunförsöket innebar att kommunerna fick frångå lagregleringar om nämndorganisation och anpassa sin nämndorganisa- tion till lokala förhållanden.33 Regeringen konstaterade vid sin bedöm- ning av frikommunsförsöket att frågan om en friare nämndorganisation gradvis kom att utvecklas till den mest betydelsefulla delen av fri- kommunsförsöket.34 Genom 1991 års kommunallag infördes sedan fri nämndorganisation för samtliga kommuner.

Frikommunsförsöket innebar också möjlighet i övrigt till dispen- ser och undantag från statliga regler för den kommunala verksam- heten. Det kom in cirka 300 förändringsförslag till regeringen från de kommuner och landsting som deltog i försöket och mer än en tredjedel av förslagen godkändes för försöksverksamhet. En del av förändringsförslagen kom att genomföras generellt i hela landet utan föregående försök. En anledning till detta var att kommunerna ibland tog upp frågor inom områden där förändringar av föreskrifter redan var aktuella. Det fanns också förslag som inte blev godkända, bl.a. på grund av att de bedömdes innebära ökade kostnader för staten eller stora förändringar i huvudmannaskap.35 Kommunerna inom för- söksverksamheten kunde pröva förslag från andra kommuner som hade godkänts. Syftet var att ge en bredare bild av effekterna av regel- ändringar genom att försöksverksamheten genomfördes i flera olika typer av kommuner.

Genomförandet av frikommunförsöket

Regeringen tillsatte i början av 1983 en särskild beredning som skulle arbeta med bl.a. formerna för samverkan mellan stat och kommun samt förenkling av statliga regler. Beredningen kom att kallas Stat- kommunberedningen. Den leddes av statssekreteraren i Civildeparte-

32Prop. 1983/84:152 s. 7 f., prop. 1991/92:13 s. 5.

33Se lag (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation.

34Prop. 1991/92:13 s. 9.

35Ibid., s. 9 f.

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

mentet och ledamöter var statssekreteraren i Statsrådsberedningen, budgetchefen i Finansdepartementet och cheferna för Svenska Kom- munförbundet respektive Landstingsförbundet. Kansliet var knutet till Civildepartementet.

Stat-kommunberedningen utarbetade ett förslag om hur en för- söksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse skulle kunna utformas (Ds C1984:1). Med detta förslag som utgångspunkt över- lämnade regeringen en proposition (prop. 1983/84:152) till riks- dagen i början av 1984. Förslaget innebar bl.a. att riksdagen skulle anta en särskild lag för försöksverksamheten med en friare kommu- nal nämndorganisation, vilket den också gjorde i bred uppslutning. Vilka försökskommuner som skulle delta i försöksverksamheten överlämnades till regeringen att meddela genom föreskrift. I samband med att riksdagen antog lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation vid det tidigare frikommunförsöket, godkände den också att regeringen inom ramen för försöksverksam- heten gjorde avsteg från vad riksdagen hade bestämt med anvisande av anslag, godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller lik- nande åtgärd.

Av förarbetena framgår att det övervägdes om riksdagen skulle ge regeringen ett bemyndigande att medge avvikelse från lagstiftning för försökskommunerna inom övriga områden som kunde bli aktu- ella för försöksverksamhet. Det ansågs dock inte finnas tillräckligt med underlag för en sådan lag. Regeringen fann det därför bättre att låta försökskommunerna anmäla behov av ändrad lagstiftning hos regeringen. Om det då visade sig behövas en lag för att genomföra förändringarna, skulle frågan tas upp vid den tidpunkten. Det kon- staterades även att det redan fanns bemyndiganden för regeringen på flera områden.36 Regeringen skulle alltså vid behov lämna förslag om försökslagstiftning till riksdagen.

Det föredragande statsrådet anförde att vissa begränsningar av försöksverksamheten borde gälla med hänsyn till vitala samhälls- intressen. Grundläggande krav skulle inte få åsidosättas gällande föl- jande:

•likvärdig standard och rättvist fördelad samhällsservice,

•skydd för medborgarnas liv och hälsa samt

36Prop. 1983/84:152 s. 10.

SOU 2020:8

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

•skydd för särskilt utsatta grupper, rättssäkerhet och samhälls- ekonomi.

Samtidigt framhölls att just det att det är fråga om en försöksverk- samhet som följs och utvärderas från statens sida gör att en relativt långtgående frihet för försökskommunerna borde accepteras.37

Sammanfattningsvis kan försöksverksamhetens inriktning beskri- vas på följande sätt:

•Dispenser från statliga regler som utgör hinder för en effektiv kommunal verksamhet, särskilt att den sektoriella nämnds- och förvaltningsorganisationen ska kunna slopas och statsbidragen användas friare.

•Utveckling av nya former för samverkan mellan kommuner och landsting.

•Ifrågasättande av det invanda och möjligheten att tänka nytt, både i fråga om organisation och verksamhet.

I förarbetena inför frikommunsförsöket anförde det föredragande statsrådet gällande frågan om val av frikommuner, att intresse och engagemang för ett utvecklingsarbete inriktat på att förändra den kommunala verksamheten och organisationen var väsentligt för att nå resultat. Vidare ansågs det vara viktigt att olika typer av kommu- ner blev representerade. Det gällde olikheter i t.ex. invånarantal, tät- ortsgrad och politiska majoritetsförhållanden. Ambitionen angavs dock inte kunna vara att få fram ett i statistisk mening representativt urval eftersom det skulle kräva ett alltför stort antal försökskom- muner. Arbetsmässiga skäl skulle också vägas in vid urvalet. Det an- sågs därtill vara angeläget att försöksverksamheten kunde följas och stödjas från statens sida utan alltför stora arbetsinsatser. Det sist- nämnda talade för att antalet försökskommuner skulle begränsas.38

Stat-kommunberedningen hade ett samordnande ansvar för fri- kommunförsöket, vilket bl.a. innebar att beredningen samlade fri- kommunerna till gemensamma konferenser för erfarenhetsutbyte. Beredningen yttrade sig även över dispensansökningar som kom till regeringen, innan regeringen skulle fatta beslut. Därigenom kunde beredningen bli ett forum för förhandlingar mellan berörda departe-

37Ibid., s. 8 f.

38Ibid., s. 10 f.

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

ment och de båda kommunförbunden. Stat-kommunberedningen hade också i uppdrag att genomföra vissa utredningar inom området stat- kommun i enlighet med regeringens allmänna direktiv (dir. 1983:30) och direktiv för särskilda uppdrag.

Regeringens bedömning av frikommunsförsöket

Regeringen redovisade en samlad bedömning av frikommunförsöket till riksdagen i september 1991. Enligt regeringens bedömning har frikommunförsöket som helhet spelat en viktig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. I sin analys fram- höll regeringen att försöksverksamheten efter hand kommit att för- skjutas från ett projekt till en väsentlig del i en process med ett stän- digt pågående utvecklingsarbete. När det gäller den organisatoriska frihet som öppnats för kommunerna är erfarenheterna i allt väsent- ligt goda. De utvärderingsstudier som gjorts har påvisat positiva effekter när det gäller både den kommunala verksamhetens form och dess innehåll.

Enligt regeringen framstod frikommunslagen som ett kraftfullt instrument för förändringsarbetet. Regeringen menade dock att det var avsevärt svårare att generellt bedöma erfarenheterna av den del av frikommunsförsöket som gällde avsteg och dispenser från statliga regler i övrigt. Regeringen konstaterade att skiftande omdömen före- kommit i de utvärderingsstudier som gjorts, även om möjligheten att underlätta och stimulera ett nytänkande inom den offentliga sektorn inte skulle underskattas. Enligt regeringen hade det förändringskli- mat som skapats genom frikommunförsöket i hög grad bidragit till reformer inom plan- och byggområdet, arbetsmarknadsområdet och skolområdet samt på miljöpolitikens område.39

2.5Sammanfattande slutsatser

De första kommunala förordningarna 1862 reglerade kommunernas verksamhet och kommunerna blev då i stor utsträckning verktyg för att genomföra statligt fattade beslut. Samtidigt har det lokala själv- styret historiska rötter, i och med att de kyrkliga socknarna och de

39Prop. 1991/92:13 s. 10 f.

SOU 2020:8

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

borgerliga städerna haft en central betydelse för att sköta gemen- samma angelägenheter. När utbyggnaden av välfärdsstaten tog fart under 1930-talet blev kommunerna allt viktigare som genomförare av statligt beslutade reformer.

Sammanläggningar av kommuner har skett i två omgångar: vid stor- kommunreformen 1952 och genom kommunblocksreformen 1971– 1974. Systemet med olika kommuntyper som hade olika uppgifter avskaffades när enhetskommunen infördes i samband med kom- munblocksreformen i början av 1970-talet. De främsta skälen till sam- manläggning var dels att skapa större enheter som bättre kunde klara utförandet av olika välfärdsuppgifter, dels att skapa bättre förutsätt- ningar för samhällsplanering. Motståndet mot sammanläggning var dock stort, inte minst från mindre landsbygdskommuner.

De utvärderingar som genomfördes visar att reformen fick den givna följden att antalet förtroendevalda minskade. Kommunerna professionaliserades också allt mer efter reformen, både genom att poster som heltidsarvoderade politiker infördes och att antalet tjänste- personer ökade kraftigt. Enligt utvärderingarna var detta dock en effekt av att kommunerna fick allt större ansvar på allt fler områden, inte en direkt följd av reformen. Reformen hade också viss inverkan på att tillgången till service förbättrades i många kommuner.

Synen på kommunal samverkan har varierat över tid. Vid tiden för storkommunreformen i början av 1950-talet såg staten kommu- nal samverkan som en följd av småkommunproblematiken. Små kom- muner samverkade i allt större utsträckning för att hantera sina upp- gifter och i förlängningen skulle en allt större del av kommunernas verksamhet föras över till kommunalförbund eller skötas genom av- tal med andra kommuner vilket på sikt skulle försvaga den kommu- nala självstyrelsen.

Med början i slutet av 1970-talet blev en annan syn på kommunal samverkan allt mer dominerande från statligt håll, där samverkan skulle innebära en effektivisering av olika verksamheter eftersom fler kommuner började samverka för att lösa sina uppgifter.

Frikommunförsöken under 1980-talet syftade till att stärka den kommunala självstyrelsen genom att ge kommunerna större utrymme att anpassa sin verksamhet till lokala förutsättningar. Kommuner fick då ansöka om att välja en friare nämndorganisation anpassad till lokala förhållanden – en åtgärd som sedan blev möjlig för samtliga kommuner genom en ändring i kommunallagen. Försöket innebar

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

också möjlighet för kommuner att få dispenser och undantag från statliga regler för kommunernas verksamhet. I samband med att fri- kommunförsöken avslutades 1991 gjorde regeringen bedömningen att frikommunförsöken hade spelat en viktig roll för att förnya och ut- veckla kommunernas verksamhet.

3Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer

i andra länder

Under senare år har ett antal strukturreformer och förändringar som berör den kommunala nivån genomförts, inte minst i de nordiska länderna men också i andra delar av Europa. I följande kapitel pre- senteras och diskuteras lärdomar och erfarenheter från dessa refor- mer som har särskild relevans för den svenska kontexten. Kapitlet bygger till stora delar på den underlagsrapport till utredningen som Siv Sandberg vid Åbo Akademi författat på uppdrag av Kommun- utredningen1 samt Gissur Erlingssons och Johan Flemgårds rapport Att (om)organisera den politiska basorganisationen.2

Utredningen har valt att särskilt fokusera på förändringarna i Danmark, Finland och Norge, eftersom det är förhållandevis enkelt att överföra erfarenheter och lärdomar från dessa länder till svenska förhållanden. Möjligheten att göra jämförelser och överföra erfaren- heter mellan länder är dock begränsad även när det gäller de nordiska länderna eftersom det alltid finns olikheter i strukturer, lagstiftning och politisk kultur som måste tas i beaktande. De reformer som genomförts runtom i Europa har utvärderats i relativt liten utsträck- ning och det finns därför begränsat med material som säger något om effekter av kommun- och strukturreformer.3 Det finns dock undantag och i Danmark återfinns det kanske tydligaste exemplet på en reform

1Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

2Erlingsson, G. och Flemgård, J. (2018), Att (om)organisera den politiska basorganisationen, forskningsöversikt om kommunreformer i utvecklade demokratier – med fokus på effekter av kom- munsammanläggningar och mellankommunala samarbeten.

3Kuhlmann, S., Bouckaert, G. (red.) (2016), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis. National Trajectories and International Comparisons.

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

som har varit föremål för både utvärdering initierad av den danska regeringen och mer oberoende utvärderingar utförda av forskare.

3.1Kommunsystemen i de nordiska länderna

3.1.1Likheter och skillnader mellan de nordiska länderna

I internationella jämförelser av kommunernas ställning i det poli- tiska systemet framstår de nordiska länderna som förhållandevis lika. Danmark, Finland, Norge och Sverige har starka kommunala själv- styren, vilket inkluderar omfattande ekonomiskt handlingsutrymme och ansvar för uppgifter av stor betydelse för samhället. Vid en när- mare jämförelse mellan de fyra länderna framkommer emellertid betydande skillnader när det gäller kommunsystemens uppbyggnad och kommunernas ekonomi och uppgifter. Finland avviker från de skandinaviska länderna genom att Finland saknar en direktvald regional nivå. En effekt av detta är att inslaget av mellankommunal samverkan är betydligt högre i Finland än i övriga nordiska länder. En reform för att tillskapa en direktvald regional nivå med ansvar för hälso- och sjukvård och socialtjänst pågår i Finland (se även kapitel 15).

När det gäller kommunstorlek så har Norge och Finland ett långt större antal kommuner med färre än 5 000 invånare jämfört med Sverige. I Danmark har mediankommunen efter reformen 2007 drygt 45 000 invånare. I Sverige har mediankommunen knappt 16 000 in- vånare medan mediankommunen i Finland har omkring 6 600 invå- nare och i Norge omkring 5 000 invånare.4

Skillnaderna i kommunstruktur förklaras delvis av ländernas skif- tande geografi. Danmark är ett till ytan litet land med en ganska koncentrerad befolkning. I Norge är befolkningen i huvudsak kon- centrerad till kustområdena och landet präglas av en topografi med fjordar och öar med fjäll som skiljer samhällen från varandra. Sverige och Finland är till ytan stora länder med en befolkning som är kon- centrerad till kusterna och till de södra delarna.

De nordiska kommunernas grunduppgifter är desamma: uppgifter relaterade till det kommunala planmonopolet, barnomsorg, grund- skola, äldreomsorg och uppgifter inom det sociala området. Fram- för allt i Finland, men även i Norge har behovet av reformer inom

4Siffran avser mediankommunen före de sammanläggningar av kommuner i Norge som genomförs den 1 januari 2020.

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

hälso- och sjukvården påverkat debatten om förändring av kommun- strukturen. Gymnasieskolan är ett annat område där ansvaret i Sverige ligger på kommunerna medan det i Danmark ligger på staten, i Norge på den regionala nivån och i Finland på kommunerna och på kommunalförbund. En annan skillnad är att arbetsförmedling i Danmark är kommunernas ansvar, medan det i Norge, Sverige och Finland är ett statligt ansvar.

3.1.2Statlig kontroll av kommunernas ekonomi

Det finns viktiga skillnader mellan de nordiska länderna när det gäller ramarna för den kommunala ekonomin. I följande avsnitt beskriver

viöversiktligt de regelverk som finns i Danmark, Norge och Finland som syftar till att staten ska kunna agera både proaktivt och reaktivt om och när kommuner hamnar i ekonomiska svårigheter.

Danmark

Folketinget antog 2012 en budgetlag som syftar till att stärka styr- ningen av de offentliga finanserna i Danmark.5 Lagen trädde i kraft 2014 och ska säkra att de offentliga finanserna är i balans. För kom- munerna innebär lagen att de fastställer utgiftstak för de kommunala serviceutgifterna. Ramarna för kommunernas ekonomi fastställs genom årliga finansavtal mellan staten och Kommunernes Landsfore- ning (KL) som organiserar landets 98 kommuner. Kommunernas budgetar koordineras så att kommunernas sammanlagda utgifter hålls inom den ram som fastställs i det årliga finansavtalet. I avtalet bestäms ett tak för verksamhetsutgifter och investeringar i kommunernas bud- getar samt ramarna för kommunernas beskattning och låneupptagning. Kommunvisa prioriteringar får göras, förutsatt att den totala ramen för alla kommuner inte överskrids. En enskild kommun kan också fritt prioritera sina egna utgifter mellan olika förvaltningsområden så länge som den inte överskrider sin egen ram. KL fungerar som en länk mellan staten och kommunerna, vilket gör en fungerande bud- geteringsprocess möjlig.

Kommunerna har rätt att ta ut inkomstskatt, fastighetsskatt, bolags- skatt och forskarskatt. Den största delen av fastighetsskatten går till

5Budgetlov, LOV nr 547 af 18/06/2012.

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

staten men även kommunerna erhåller en andel av fastighetsskatten. Kommunerna får själva besluta om inkomstskattens och fastighets- skattens procentsatser. Kommunernas skatteintäkter finansierar 75 procent av de kommunala utgifterna. Den resterande delen kom- mer huvudsakligen från generella bidrag från staten.

De danska kommunerna har inte möjlighet att fritt ta upp lån; Social- och inrikesministeriet måste godkänna lån för vissa öron- märkta behov och kommunerna ansöker om tillstånd till lån inom en viss lånepott. Syftet med begränsningarna är att förhindra förskjut- ning mellan generationer. Begränsningarna när det gäller att ta upp lån gäller enbart skattefinansierad verksamhet. Det är alltså möjligt att ta upp lån för verksamhet som finansieras med avgifter.

Det finns ett lagstadgat sanktionssystem som skapar starka incita- ment för kommunerna att hålla sig inom ingångna avtal med staten.6 Sanktionssystemet gäller både storleken på de kommunala utgifterna och storleken på skattesatsen.

Det årliga finansavtalet är inte juridiskt bindande. Kommunerna kan bryta mot avtalet, men då straffas kommunerna både kommun- vis och som kollektiv. Om kommunerna sammantaget överskrider budgeten drar staten in de villkorade statsbidragen med motsvarande belopp. Även om det enbart är en kommun som överskrider budgeten, men det innebär att totalen överskrids, dras beloppet från samtliga kommuner. Utgiftssanktioner avser enbart utfallet för verksamheten och aktiveras om hela kommunsektorn överskrider utgiftsramen. Då följer staten upp vilka kommuner som är orsak till avvikelsen och statsbidragen minskas med motsvarande belopp. Avdraget fördelas så att 60 procent tas från berörda kommuner och 40 procent tas från samtliga kommuner.7

Skattesanktioner syftar till att hålla medelskattesatsen på avtalad nivå. Ändringar i de enskilda kommunernas skattesatser får inte på- verka medelskattesatsen. Kommunerna får höja sina skattesatser under förutsättning att andra kommuner sänker sina i motsvarande mån (mätt i skatteintäkter). Om det sammantagna skatteuttaget ökar följer staten upp vilka kommuner som har höjt skattesatsen. Skattesank- tionen delas sedan upp i ett individuellt (riktat mot de kommuner

6Økonomi og indenrigsministeriet, https://oim.dk/arbejdsomraader/kommunal-og-regionalo- ekonomi/budgetsamarbejde/budgetlov-og-sanktionsregler/. Hämtat 2019-06-30.

7Bestämmelserna framgår av §§ 14 och 14a i Lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner. LBK nr 798 af 24/06/201.

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

som höjt skatten) och ett kollektivt straff.8 Sanktionssystemet i sin nuvarande form har varit effektivt. Budget- och utgiftssanktioner har ännu inte använts medan skattesanktionen har använts vid ett tillfälle.

Finland

I syfte att trygga servicen till invånarna har Finansministeriet i Finland möjlighet att inleda en särskild kommunindelningsprocess för kommuner som befinner sig i särskilda ekonomiska svårigheter. Staten har satt upp sex ekonomiska kriterier som kommunerna måste uppfylla. Om dessa inte uppfylls måste berörd kommun lämna in en åtgärdslista till Finansministeriet, som har mandat att tillsätta en utvärderingsgrupp, vilken i sin tur utreder kommunens ekonomiska situation. Gruppen lägger fram ett förslag på vilka åtgärder som behöver vidtas för att trygga servicen till invånarna. Fullmäktige i den aktuella kommunen behandlar därefter gruppens åtgärdsförslag och delger Finansministeriet beslutet för eventuella fortsatta åtgär- der. Utifrån gruppens åtgärdsförslag och fullmäktiges beslut avgör Finansministeriet om en tvångssammanläggning av kommunen bör utredas.

I början av 2015 genomfördes två kommunsammanläggningar med stöd av särskild kommunindelningsutredning för kommuner i ekonomisk kris. Ytterligare två processer inleddes, men i det ena fallet hade den berörda kommunens ekonomi förbättrats efter utredningen. Regeringen verkställde därför inte sammanläggningen. I det andra fallet upphävde Högsta Förvaltningsdomstolen statsrådets beslut om tvångssammanläggning efter överklagan från den berörda kommunen.9

Den finländska ordningen med kommunindelningsutredning för kommuner med särskilda ekonomiska svårigheter har alltså använts i begränsad utsträckning. Det är en mekanism som finns till för sär- skilt svåra situationer när kommunernas egen kapacitet till kon- struktiva åtgärder är uttömd.

8Lov om ændring af lov om nedsættelse af statstilskuddet til kommuner ved forhøjelser af den kommunale skatteudskrivning. Lov nr 709 af 25/06/2010.

9Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

Norge

I Norge är kommunerna i stor utsträckning beroende av statsbidrag. Norska kommuners beskattningsrätt är begränsad, Stortinget har fastställt ett skattetak på knappt 12 procent. Kommunerna har ut- över det möjlighet att ta ut fastighetsavgift. Norge har ett kombine- rat inkomst- och kostnadsutjämningssystem som kompletteras med regionalpolitiska tillägg för flertalet kommuner och särskild kom- pensation till kommuner med vattenkraftsanläggningar och fiskeri- näring.

År 2001 införde Norge en observationslista, den så kallade Robek- listan (Register om betinget godkjenning og kontroll) för kommuner som inte uppfyller vissa krav. Det kan t.ex. handla om kommuner som har en underfinansierad budget eller icke-återställda ekono- miska underskott. Kommuner som är uppförda på Robek-listan kan inte besluta om nya lån eller hyra av byggnader och anläggningar, utan fylkesmannens (motsvarar länsstyrelsen) godkännande. Fylkes- mannen gör också en laglighetsprövning av kommunernas budget- beslut. År 2018 publicerades en forskarrapport om orsaker till att vissa kommuner som uppförts på Robek-listan förbättrar sin ekono- miska situation och andra inte.10 I forskarrapporten undersöktes också fylkesmannens roll. Studien visar bl.a. att de kommuner som har haft en minskande befolkning tenderar att bli kvar längre tid på Robek-listan, dvs. de har svårare att vidta åtgärder för att förbättra sin ekonomiska situation. En övergripande slutsats från forsknings- studien är dock att Robek-listan ökar budgetdisciplinen både bland de listade kommunerna och bland de kommuner som riskerar att hamna på listan.11

3.2Kommunreformer i Danmark, Finland och Norge

Drivkrafterna bakom reformer och reformförslag i Danmark, Finland och Norge liknar varandra men de åtgärder som diskuteras och som vidtagits skiljer sig åt. I Danmark, Finland och Norge såväl som i Sverige beskrivs kommunernas utmaningar som en följd av dels demo-

10Haraldsvik, M., Hopland, A.O. och Nyhus, O.H. (2018), ROBEK – kort vei inn, lang vei ut: Hvorfor forblir noen lenge i registeret og hva gjøres for å komme seg ut? Senter for Økonomisk Forskning AS, SØR-rapport nr 03/18.

11Ibid.

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

grafiska förändringar och dels den obalans som uppstått över tid mellan kommunernas åtaganden och kommunernas kapacitet.

En omständighet som är viktig för att förstå reformerna och reformförsöken i de nordiska länderna är den position som frågor om kommunstruktur har på den nationella politiska dagordningen. I Sverige är frågan om kommunernas ställning sällan en del av reger- ingsförklaringar eller politisk debatt på nationell nivå. Valrörelser handlar ofta om frågor som kommunerna har ansvar för men i debat- ten fokuseras på verksamhetsfrågor och finansiering, inte på frågor om självstyrelse och organisering. I Finland och Norge har däremot debatten om kommuner och hela den offentliga sektorns organiser- ing legat högt på den nationella politiska dagordningen sedan 1990- talet. De politiska partierna i Finland och Norge skiljer sig åt när det gäller synen på kommunal självstyrelse och kommunindelning och det kan t.o.m. vara en avgörande faktor när koalitionsregeringar ska bildas. När det gäller kommunfrågornas politisering befinner sig Danmark i en mellanposition mellan Sverige å ena sidan och Finland och Norge å den andra.12

3.2.1Den danska kommunreformen

Danmark har genomfört två större kommunindelningsreformer, den första genomfördes 1970 då antalet kommuner minskade från 1 388 till 275; samtidigt minskades antalet amtskommuner från 24 till 13. Diskussionen om en ny indelningsreform började under 1990- talet. Reformen genomfördes sedan 2004–2007 och innebar att antalet kommuner minskade från 271 till 98. Parallellt med kommunsam- manläggningarna avskaffades amtskommunerna och vid omfördel- ningen av amtskommunernas uppgifter fick kommunerna nya upp- gifter på det sociala området, inom arbetsmarknadspolitiken och på miljöområdet. Fem nya regioner skapades som ersättning för amts- kommunerna men de nya regionerna har långt färre uppgifter och saknar beskattningsrätt.

Reformprocessen i Danmark var mycket kort i jämförelse med reformprocesser i andra länder. Beslut om formerna för en ny kom-

12Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

munindelning fattades våren 2004 och reformen var helt genomförd 1 januari 2007.

Målet med reformen var att skapa professionella miljöer som skulle vara tillräckligt stora för att på ett stabilt sätt kunna hantera kommunernas lagstadgade uppgifter. För att klara detta var målsätt- ningen att alla kommuner skulle ha en befolkning på minst 30 000 in- vånare. Den danska regeringen fastställde dock en minsta storlek på 20 000 invånare.13 Alternativt kunde kommuner under den gränsen ingå i ett förpliktande samarbete med grannkommunerna och då skulle befolkningsunderlaget sammanlagt uppgå till 30 000 invånare.

Efter att ramarna för reformen lades fast våren 2004 fick kom- munerna sex månader på sig att presentera förslag på ny kommun- indelning. De flesta kommuner hade därefter kommit fram till en ny indelning; det var endast i några fall som staten fick gå in och föreslå en kommunindelning. Kommuner gavs också en möjlighet till alter- nativ till sammanläggning genom att ingå samarbetsavtal med en större kommun inom en rad områden, t.ex. arbetsmarknadspolitiken i sin helhet och vissa av kommunernas uppgifter inom miljövård, special- undervisning och det sociala området. Det är framför allt små ö-kom- muner som har använt sig av möjligheten att ingå samarbetsavtal med större kommuner i stället för sammanläggning.

Efter reformen har Danmark genomfört och genomför kommun- försök; det första försöket 2012–2015 och det andra, som är pågående, 2016–2020. Syftet med kommunförsöken är att ge kommunerna möj- lighet att prova lösningar som genom regelförenklingar och nya verk- samhetsmodeller skapar en effektivare produktion av tjänster.

3.2.2Genomförda kommunreformer och reformförsök i Finland

Utvecklingen i Finland har under 2000-talet präglats av ett mycket starkt fokus på struktur- och indelningsfrågor. Tendensen att om- strukturera har inte enbart gällt kommunerna utan även statliga myndigheter. Reformerna inom kommunsektorn har dock, särskilt efter 2011, präglats av politisk konflikt och har utgjort centrala in- slag i regeringarnas reformprogram.

Samtliga reformförsök har haft till syfte att stärka kommunernas funktionella och ekonomiska kapacitet att hantera sina uppgifter mot

13Økonomi‐ og Indenrigsministeriet (2013) Evaluering af kommunalreformen, s 44.

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

bakgrund av de demografiska utmaningar som kommunerna står inför. Organiseringen av hälso- och sjukvård och omsorg har varit i fokus.

De konkreta förslagen på reformer har varierat mellan olika reger- ingar. 2000-talet kan delas upp i en inledande fas 2000–2005 med fokus på kommunal samverkan, en andra fas 2005–2015 med ett stort in- slag av försök att åstadkomma kommunsammanläggningar och en tredje fas 2015–2020, där planerna går ut på att etablera en ny regio- nal nivå som tar över en stor del av kommunernas uppgifter.

Kommun- och servicestrukturreformen genomfördes 2005–2011 och resulterade i att antalet kommuner minskade. Medianstorleken på kommunerna ökade från knappt 5 000 till drygt 6 600 invånare. Kommunerna fick själva välja om de skulle uppfylla kravet på minst

20000 invånare genom sammanläggning eller genom att upprättande av ett samarbetsområde som skulle bestå av en pendlingsregion eller annan funktionell enhet. Syftet med ett minsta befolkningsunderlag på 20 000 invånare var att kommunerna skulle klara av att hantera primärvård och uppgifter inom det sociala området. Kommunerna hade dock möjlighet att avvika från kravet på minsta befolknings- underlag på grund av gles bosättning (inklusive skärgård) och språk- liga rättigheter. När regeringen följde upp reformen både 2009 och 2011 visade det sig att kravet på ett större befolkningsunderlag inte hade uppfyllts i en tredjedel av kommunerna.14

Den kommunreform som därefter lanserades av regeringen Katainen 2011–2015 var mer systematiskt underbyggd än kommun- och servicestrukturreformen. En expertgrupp utarbetade ett förslag som innebar att behålla principen om ett minsta befolkningsunder- lag på 20 000 invånare och även principen om att basera nya kom- muner på funktionella regioner. Reformen byggdes upp kring en skyldighet för kommunerna att utreda sammanläggning. Ambitionen med reformen var också att begränsa antalet handlingsalternativ för kommunerna och att styra reformprocessen starkare än tidigare från nationellt håll. Framför allt de små kommunerna och storstädernas kranskommuner var kritiska till förslaget. Parallellt med förberedan- det av en ny kommunreform, pågick ett arbete med att reformera hälso- och sjukvården. En politisk schism uppstod mellan de stora regeringspartierna Samlingspartiet och Socialdemokraterna om huru- vida sjukvården eller den kommunala sektorn borde reformeras först. Genomförandet av kommunreformen avstannade och regeringen av-

14Häggroth, S. (2015), En bärkraftig kommunstruktur.

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

stod från att lägga fram förslaget om ny kommunstruktur och valde i stället att gå vidare med reformen av socialtjänst och hälso- och sjukvård.15 Det reformförslag som nu genomförs i Finland innebär att staten lyfter av kommunerna uppgifter och att en ny regional folk- vald nivå införs som tar över en stor del av kommunernas uppgifter.

Frivilliga kommunsammanläggningar har skett i Finland även utanför de nationellt styrda reformerna. En bidragande orsak till det är att det sedan 1990-talet finns ekonomiska medel för kommuner som frivilligt väljer att gå samman. Mellan 2000 och 2018 har antalet kommuner i Finland (utom Åland)16 minskat med totalt 141, från 436 till 295.

3.2.3Den norska kommunreformen

Utvecklingen i Norge har precis som i Finland präglats av flera olika faser under 2000-talet. Under åren 2003–2004 tog den norska reger- ingen i samverkan med kommunerna och Kommunenes Sentral- forbund (KS) initiativet till en process med syfte att hitta olika lös- ningar på framtidens kommunstruktur. Utfallet av processen i form av praktiska åtgärder blev begränsad. Jens Stoltenbergs andra regering 2005–2013 hade fokus på att underlätta för mellankommunal sam- verkan med syftet att stärka kommunernas kapacitet.

Den borgerliga regeringen under ledning av Erna Solberg som till- trädde efter valet 2013 valde däremot en annan väg och initierade ett arbete med att genomföra en kommunreform med sammanläggningar. Utgångspunkten var att större kommuner skulle minska behovet och omfattningen av mellankommunal samverkan i och med att de nya större kommunerna skulle kunna hantera sina uppgifter på egen hand. Det skulle enligt regeringen ge ökat handlingsutrymme för kommunerna och därmed stärka den kommunala självstyrelsen.17 Den expertkommission som tillsattes för att lämna förslag på hur reformen skulle utformas och genomföras lämnade sin rapport i slutet av 2014. Som utgångspunkt underströk expertkommissionen att kom-

15Sandberg, S. (2016),”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i

Klausen, J.E., Askim, J. R. och Vabo, S. (red.) (2016), Kommunereform i perspektiv.

16Åland har egen lagstiftningsmakt på det kommunala området och berörs inte av de natio- nella reformåtgärderna. Den sittande landskapsregeringen på Åland lanserade hösten 2015 en kommunreform med syftet att minska antalet kommuner på Åland från 16 till 4. Reform- processen pågår.

17Prop. 128S (2016/2017), Kommuneproposisjonen 2018, s. 9.

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

munstrukturen inte har ändrats trots att kommunernas uppgifter har ökat de senaste 50 åren. För genomförandet av kommunreformen föreslog expertgruppen tio kriterier för kommunerna, bl.a. tillräcklig kapacitet, relevant kompetens, ekonomisk soliditet, högt politiskt deltagande och lokal identitet. Expertkommissionen kom fram till slutsatsen att en minsta storlek för robusta kommuner ligger på 15 000–20 000 invånare.18

Reformen utvidgades till att även omfatta en översyn av kommu- nernas uppgifter och en reform av indelningen i fylkeskommuner. Samtidigt som den nya kommunindelningen genomförs får kommu- nerna ett antal nya uppgifter, t.ex. när det gäller kollektivtrafik och bostadsbidrag. Fylkeskommunerna kommer också bli färre; 19 fylkes- kommuner blir 11 fr.o.m. den 1 januari 2020.

Den norska regeringen öppnade upp för både en snabbare och en långsammare process. Kommuner som inkom med en gemensam an- sökan om sammanläggning senast hösten 2015 kunde gå samman redan den 1 januari 2018. Övriga kommuner fick till sommaren 2016 på sig att genomföra de lokala processerna för att komma fram till en ny kommunindelning. Fylkesmännen fick ansvaret för samord- ning och processledning av de lokala processerna. De sammanlägg- ningar som Stortinget fattade beslut om sommaren 2017 verkställdes den 1 januari 2020. Antalet kommuner minskade då från 426 till 356. Av 225 kommuner med färre än 5 000 invånare är en fjärdedel del- aktiga i en kommunsammanläggning och antalet riktigt små kom- muner kommer därför vara fortsatt stort även efter att kommun- reformen har genomförts.

I en summering av de bedömningar som fylkesmännen gjorde under reformprocessen uttrycker de en oro för att skillnaderna i kapacitet mellan de nya sammanslagna kommunerna och de kom- muner som inte slås samman kommer att öka. Vissa små kommuner som inte slås samman med en annan kommun har god ekonomi, tack vare t.ex. intäkter från vattenkraft, men de saknar samtidigt tillräck- lig professionell bemanning och organisatorisk kapacitet för att kunna vara en bärkraftig kommun.19

18Sluttrapport fra ekspertutvalg (2014), Kriterier for god kommunestruktur, s. 6.

19Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen, s. 32.

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

Tabell 3.1	Huvuddragen i de nordiska ländernas kommunreformer
	under 2000-talet

		Danmark	Finland	Finland		Norge
		2004–2007	2006–2011	2011–2014		2014–2020

Beredning		Bred kommission	Politisk		Expertgrupp	Expertgrupp

Politisk uppgörelse		Minoritetsreger-	Parlamentarisk	Majoritets-		Större
		ing + stödparti		regering		kommuner

Huvudsakliga		Större	Större kommuner		Större	Större
handlingsalternativ		kommuner	eller samverkan		kommuner	kommuner
Reformen innebär		Ja	Nej	Nej		Nej (i stort
nya uppgifter till						sett inte)
kommunerna

Mål för de nya		Explicit	Nej		Indirekt	Indirekt
kommunernas		30 000			20 000	15 000
invånarantal						–20 000
Tid för att fatta		6 månader	1–5 år	3 år		3 år
beslut om nya
kommuner

Mekanism för		En nationell för-	Ingen		Indelning i	Fylkes-
samordning av		handlare med			utrednings-	mannens
kommunernas		möjlighet att gripa			områden	samordnings-
förslag		in i efterhand				roll
Möjlighet till beslut		Ja	Nej	Nej (bara i		Ja
om sammanslag-				specifika fall,
ning mot kommu-				kommuner i
nernas vilja				särskilda
				ekonomiska
				svårigheter)

Utfall		Omfattande	Partiell		Misslyckad	Partiell
		reform	reform		reform	reform

Källa: Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

3.2.4Erfarenheter och lärdomar

Ekonomiska effekter av kommunsammanläggningar

Studier av den danska reformen visar att sammanläggningarna har lett till bättre budgetbalans hos sammanslagna kommuner. Det kan tolkas som att kommunerna har blivit mer robusta finansiellt och även att deras styrningskapacitet har stärkts. Det finns också studier

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

som pekar på att de sammanslagna kommunerna varit bättre på att hantera den ekonomiska kris som drabbade Danmark 2010. Studier visar att administrativa kostnaderna minskade i de kommuner som slogs samman, vilket tyder på att stordriftsfördelar av sammanlägg- ning, åtminstone inom administrationen, realiserades.20 Senare studier har dock visat att de ekonomiska effekterna av sammanläggningarna inte var så stora som man från början trodde. Initiala besparingar inom administration har tagits ut av ökade kostnader inom andra om- råden.21 Det kan också tolkas som att resurser som har kunnat sparas in på administration, i stället har kunnat satsas på att förbättra kvali- teten i de kommunala verksamheterna.

När det gäller effekterna av de sammanläggningar som har genomförts i Finland finns det relativt få effektstudier och utvärder- ingar att luta sig emot. Det är också svårare att utvärdera effekterna än i det danska fallet eftersom det inte finns ett tydligt före och efter reformen. De finska kommunerna har sedan 2005 befunnit sig i ett läge där olika reformstrategier har avlöst varandra. De utvärderingar och den forskning som genomförts är i första hand kopplad till de sammanläggningar som genomfördes 2007–2013.22 De ekonomiska effekterna av sammanläggningarna i Finland varierar, vilket bottnar i att sammanläggningarna var olika till sin natur. Sammanläggningarna minskade dock antalet kommuner med driftsekonomiskt under- skott, vilket berodde på att många små kommuner med svag ekonomi valde att läggas samman med andra kommuner.23

Den norska reformen är fortfarande under genomförande och det finns därför inte några utvärderingar och studier av effekter av refor- men. De första kommunsammanläggningarna genomfördes 1 janu- ari 2020. Forskare, t.ex. Askim m.fl.24, framhåller dock att reformen

20Hansen, S.W., Houlberg, K., och Holm Pedersen, L. (2014), ”Do municipal mergers improve fiscal outcomes?”, Scandinavian Political Studies, 37(2), s. 196–214; Foged, S.K. (2015), ”En effektevaluering på danske kommuners regnskaper 2010–2013”, Økonomi og Politik, 88(1), s. 57–75; Blom-Hansen, J., Houlberg, K. och Serritzlew, S. (2014), ”Size, democracy and the economic cost of running the political system”, American Journal of Political Science, 58(4), s. 790–803.

21Blom-Hansen, J., Houlberg, K. Serritzlew, S. and Treisman, D. (2106), ”Jurisdiction size and local government policy expenditure: Assessing the effect of municipal amalgamation”, American Journal of Political Science, 110(4), s. 812–813.

22Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

23Sandberg, S. (2016),”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i

Klausen, J.E., Askim, J. R. och Vabo, S. (red.) (2016), Kommunereform i perspektiv.

24Askim, J., Klausen, J.E., Vabo, S. och Bjurstrøm, K. (2017), ”The territorial upscaling of local governments: a variable oriented approach to explaining variance among Western

European Countries.” Local Government Studies, 43(4), s. 555–576.

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

måste anses vara otillräcklig i och med att den inte träffar målet att lösa små kommuners problem. Hälften av alla kommuner i Norge kom- mer fortfarande ha 5 000 invånare eller färre efter den 1 januari 2020.

Demokratiska effekter av kommunsammanläggningar

När det gäller den danska kommunreformen visar studier av effekter på demokratin att sammanläggningarna inte har haft en negativ på- verkan på det politiska förtroendet och valdeltagandet. Det finns dock andra studier som visar att sammanläggningarna har fått nega- tiva demokratiska konsekvenser. Enligt en enkätstudie genomförd både före och efter reformen upplever fritidspolitiker i de samman- slagna kommunerna att de har förlorat makt och inflytande samt att makt koncentrerats till toppen av de nya kommunala organisatio- nerna. De upplever också att förvaltningen har stärkt sitt inflytande på de förtroendevaldas bekostnad.25 Andra studier visar att samman- läggningarna inverkat negativt på medborgarnas nöjdhet med demo- kratin, upplevelse av politikens förmåga att ta till vara medborgarnas önskemål och känsla av samhörighet med kommunerna.26 Kommun- sammanläggningarna påverkade däremot inte det samlade valdeltagan- det vid kommunalval och har inte heller inverkat negativt på med- borgarnas intresse för kommunalpolitik.

De danska forskarna Kjær och Hjelmar drar i sin studie27 den över- gripande slutsatsen att det inte finns något tydligt samband mellan kommunstorlek och medborgarnas nöjdhet med lokaldemokratin. De menar däremot att det verkar vara själva processen att lägga sam- man kommuner snarare än kommunstorleken som sådan, som kan inverka negativt på demokratin.28

I Finland upplevdes de demokratiska effekterna av sammanlägg- ningar som mest dramatiska i tidigare små kommuner som numera är periferi i en sammanslagen kommun. Tilltron till kommunalpoli-

25Kjær, U., Hjelmar, U. och Olsen, A.L. (2010), ”Municipal amalgamations and the democratic functioning of local councils: The case of the Danish 2007 structural reform”, Local Govern- ment Studies, 36(4), s. 569–585.

26Houlberg, K. (2015), Politisk lederskap og demokrati i sammenslåtte kommuner i Danmark.

27Kjær, U., Hjelmar, U. och Olsen, A.L. (2010), ”Municipal amalgamations and the democratic functioning of local councils: The case of the Danish 2007 structural reform”, Local Govern- ment Studies, 36(4), s. 569–585.

28Ibid.

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

tiken har minskat hos invånarna i dessa kommuner.29 En specifik demokratisk fördel av sammanläggningar som lyftes i samband med genomförandet av kommunsammanläggningar i Finland är att beho- vet av mellankommunala samarbeten minskar. Argumentet som lyfts fram var att mellankommunal samverkan är svår att överblicka och innebär svårigheter för medborgarna att utkräva ansvar.30

Varierande erfarenheter av ekonomiska och andra styrmedel

I Danmark var de ekonomiska styrmedlen få medan användningen av auktoritativa styrmedel, i form av lagar och regleringar, däremot var stort. Den nationella reformen var kraftigt reglerad och Folke- tingets principiella möjligheter att fatta beslut om kommunindel- ning var omfattande. I praktiken uppfattades dock den danska refor- men som mindre styrd uppifrån än den i realiteten var, eftersom de lokala processerna i de flesta fall ledde fram till det nationella målet om kommuner med minst 30 000 invånare.

De finländska reformerna präglas i motsats till den danska refor- men av en begränsad användning av auktoritativa styrmedel och en omfattande användning av ekonomiska styrmedel. I de finländska kommunreformerna hade regering och riksdag begränsad makt att tvinga fram sammanläggningar mot kommunernas vilja och påverka hur de nya kommunerna bildades. Däremot var de ekonomiska inci- tamenten för genomförandet av reformer förhållandevis generösa, både i den första och i den andra reformomgången.

I den norska reformprocessen använder staten tre olika typer av ekonomiska styrmedel; ett engångsbelopp till kommuner som beslu- tat att gå samman, kompensation för bortfall av intäkter från stats- bidrag och bidrag till information och hörande av befolkningen. Frivillighet är den ledande principen för den norska reformen och användningen av auktoritativa styrmedel är därför inte lika stort som i Danmark. Ett viktigt inslag i den norska reformprocessen har också varit att fylkesmännen fick ansvaret att koordinera och facilitera de lokala processerna. Fylkesmännen fick också i uppdrag att samarbeta

29Sandberg, S. (2016),”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i

Klausen, J.E., Askim, J. R. och Vabo, S. (red.), Kommunereform i perspektiv.

30Kettunen, P. (2015), ”The Finnish municipal reform”, Anali Hrvatskog politološkog društva: časopis za politologiju, 11(1), s. 55–70.

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

med Kommunenes Sentralforbund (KS) regionalt och med andra aktö- rer, t.ex. Sametinget, i de fall det var relevant.31 I de finska reformerna saknades en motsvarande central koordineringsmekanism vilket be- skrivs som en klar brist eftersom det ledde till lokala lösningar som inte vara optimala.32

De ekonomiska styrmedlen som infördes i Norge och Finland har lett till enstaka förändringar, men har inte nyttjats i någon större skala. Både i Finland och Norge har en betydande del av de frivilliga sammanläggningarna skett kring medelstora städer, där det faktum att kommunerna funktionellt hänger samman har lett till en analys om att det är mer rationellt med en kommun.

Ändrade strukturer eller problemlösning

Siv Sandberg betonar i sin underlagsrapport till Kommunutred- ningen33 att den danska reformen är ett exempel på en reform med ambitioner att ändra strukturer i grunden. Reformen baserades inte så mycket på en analys av problem hos de existerande kommunerna, utan snarare på en ambition att skapa en mer stabil samhällsorga- nisation. Den strukturförändrande ambitionen kräver också en poli- tisk avvägning om hur stor variation i problemlösning beslutsfattarna är beredda att acceptera inom ett och samma system. Om obalansen mellan kommuner fortsätter att öka och enhetliga nationella åtgär- der inte genomförs för att åtgärda problemet, kommer behovet av särlösningar att öka.

Sandberg framhåller också att flera av de skäl för omfattande strukturreformer som framförts i Danmark, Finland och Norge inte föreligger i Sverige, åtminstone inte i samma utsträckning. I nordisk och europeisk jämförelse är svenska kommuner förhållandevis stora, med en medianstorlek på omkring 16 000 invånare. En annan om- ständighet som skiljer Sverige från de nordiska grannländerna är att kommunerna inte är huvudmän för hälso- och sjukvården. I Danmark, Finland och Norge har ett viktigt skäl till reformer varit och är, just

31Prop. 96S (2016–2017), Endringer i kommunestrukturen.

32Sandberg S. (2016), ”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i Klausen, Askim och Vabo (red.) (2016), Kommunereform i perspektiv.

33Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

kommunernas bristande kapacitet att hantera sina uppgifter inom hälso- och sjukvård.34

Frivilliga kommunsammanläggningar visar sig vara en otillräcklig åtgärd

Erfarenheterna från reformerna i Danmark, Norge och Finland visar att frivilliga kommunsammanläggningar utan ett gemensamt natio- nellt förlopp endast leder till marginella förändringar av kommun- strukturen. Frivilliga kommunsammanläggningar som genomförs inom ramen för en övergripande nationell reform leder däremot till förändrad kommunstruktur, men slutresultatet riskerar ändå att bli splittrat och träffar inte nödvändigtvis de kommuner som är i störst behov av reformer enligt lagstiftaren. Erfarenheter från Norge och Finland visar också att ekonomiska stimulanser inte heller leder till sammanläggningar i den utsträckning som staten avser.

När det gäller de frivilliga sammanläggningar som har skett i Finland och Norge utanför de nationella reformerna, så har dessa kommit till stånd av flera olika anledningar. En del av sammanlägg- ningarna har tydliga ekonomiska orsaker, där en akut eller en mer var- aktigt pågående kris har lett till behov av åtgärder i form av samman- läggning. Andra sammanläggningar som har skett kring medelstora städer bottnar i att det ansetts mer rationellt med en kommun med tanke på ökande behov av samverkan i ett område som funktionellt hänger samman.

3.3Erfarenheter av kommunreformer och samverkanslösningar i andra delar av Europa

Det är värt att än en gång understryka att det finns en svårighet i att överföra erfarenheter av reformer i andra länder till den svenska kon- texten. Skillnader när det gäller kommunernas ställning i det poli- tiska systemet samt skillnader i politisk kultur och ekonomisk kon- junktur spelar roll vid jämförelser.

34Ibid.

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

Nedan följer en kortfattad beskrivning av de effekter av kommun- sammanläggningar från olika delar av Europa som Erlingsson och Flemgård35 identifierar. Avsnittet innehåller också en kortfattad be- skrivning av erfarenheter av mellankommunal samverkan i Europa. I del III i betänkandet, där de olika åtgärdsförslagen behandlas, åter- kommer Kommunutredningen till de nordiska och europeiska er- farenheterna och effekterna av sammanläggningar och mellankom- munal samverkan som är särskilt relevanta och intressanta för den svenska kontexten.

3.3.1Effekter av kommunsammanläggningar

Den övergripande bilden av ekonomiska effekter av sammanlägg- ningar i olika delar av Europa är splittrad. Det finns studier från t.ex. Irland, den tyska delstaten Brandenburg och Island som visar att besparingarna varit förhållandevis stora, men det sammantagna in- trycket är trots det att de ekonomiska effekterna av sammanlägg- ningar är förhållandevis små eller uteblir helt. Det stämmer också ganska väl med de slutsatser som dragits i studier av den danska refor- men och av reformerna i Finland.

Utifrån de studier som finns tillhands är det alltså tveksamt om större besparingar blir resultatet av sammanläggningar. Däremot finns det givetvis andra fördelar som bör beaktas när sammanläggningar studeras. Det finns studier från olika delar av Europa som visar att kvaliteten på servicen till medborgarna har förbättrats efter samman- läggning. Det kanske också kan anses vara acceptabelt med en viss kostnadsökning i samband med sammanläggning om det leder till bättre kvalitet på och tillgång till service.

Vad gäller effekter på demokratin ger studier från olika delar av Europa skiftande resultat. Effekterna och argumenten som återfinns i andra delar av Europa liknar dock de som tas upp i studier av de nordiska reformerna. Om alternativet till sammanläggningar är allt fler mellankommunala samarbeten, där beslut fattas av indirekt valda företrädare, är sammanläggningar att föredra eftersom det gör ansvars- förhållanden tydligare och därmed underlättar för väljarna att utkräva ansvar. Erfarenheterna från reformer i olika delar av Europa pekar

35Erlingsson, G. och Flemgård, J. (2018), Att (om)organisera den politiska basorganisationen, forskningsöversikt om kommunreformer i utvecklade demokratier – med fokus på effekter av kom- munsammanläggningar och mellankommunala samarbeten.

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

också på negativa demokratiska effekter av sammanläggning. Det handlar om att valdeltagandet sjunker och att medborgarna känner mindre samhörighet med den nya sammanslagna kommunen jämfört med de tidigare kommunerna. Kommunsammanläggning tenderar dessutom att ge upphov till spänningar mellan centrum och periferi inom kommunerna, där de perifera delarna upplever sig förfördelade.

3.3.2Mellankommunal samverkan

Det är en stor utmaning att få en överblick över och jämföra mellan- kommunal samverkan i Europa. Det beror på att det i vissa länder finns en lång tradition av mellankommunal samverkan, medan det i andra länder är en företeelse som existerar i liten utsträckning. Det finns också en mängd olika typer av samverkan – allt ifrån formali- serade samarbeten som motsvarar kommunförbund, gemensam nämnd eller gemensamma bolag, till lösare och mer informella avtal, överens- kommelser och nätverk inom olika policyområden.

Det finns begränsat med studier, särskilt av effekter, av mellan- kommunal samverkan, både från den nordiska kontexten och från andra delar av Europa. Den senast publicerade samlade källan till kunskap om mellankommunal samverkan finns i en antologi redige- rad av Paweł Swianiewicz och Filipe Teles36 där samverkan analyseras ur olika perspektiv. Inledningsvis konstaterar författarna att mellan- kommunal samverkan har blivit vanligare, troligtvis som en följd av besparingskrav och ekonomiska kriser. Författarna menar också att mellankommunal samverkan är en följd av en uppfattning om att sam- verkan är svaret på det faktum att många små kommuner inte klarar sina uppgifter. EU:s strukturfonder framhålls också som en orsak till att mellankommunal samverkan blivit vanligare.

I studier av mellankommunal samverkan, återkommer frågan om demokratidilemman. När kommuner samverkar kring olika verk- samheter, lämnar man över en del av beslutsmakten över den verk- samhet man samarbetar om. För väljarna blir ansvarsutkrävande otyd- ligt och svårt: besluten fattas på en högre nivå av representanter för de kommuner som ingår i samarbetet, men vid missnöje kan väljaren bara rösta bort representanterna från den egna kommunen. Pro-

36Swianiewicz, P. and Teles, F. (red.) (2018), Inter-municipal Cooperation in Europe: Institu- tions and Governance.

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

blemen med transparens och ansvarsutkrävande vid mellankommu- nal samverkan är alltså något som ständigt understryks men sam- tidigt finns det få konkreta studier som faktiskt undersöker dessa demokratiproblem.

3.4Sammanfattande slutsatser

De senaste åren har sammanläggningar av kommuner genomförts i de nordiska länderna men också i andra europeiska länder. Danmark genomförde en sammanläggningsreform 2007, i Norge pågår ett arbete med att lägga samman kommuner och i Finland har ett antal reformförslag lanserats under det senaste decenniet men ingen mer omfattande reform har kunnat genomföras.

Det finns relativt begränsat med utvärderingar och studier av de reformer som genomförts och därför är det också svårt att dra defi- nitiva slutsatser av de reformer som genomförts. Det är också viktigt att understryka att det kan vara svårt att överföra erfarenheter från andra länder till en svensk kontext. Utredningen bedömer dock att erfarenheterna från framför allt de nordiska länderna ändå kan vara nyttiga lärdomar även för det svenska sammanhanget.

Den forskning som har bedrivits kring kommunreformer runtom i Europa visar upp en förhållandevis splittrad bild av de ekonomiska och demokratiska effekterna av reformerna. Det finns exempel på reformer där sammanläggningar har lett till kostnadsbesparingar, t.ex. på Island och i Danmark, men den övergripande bilden är trots det att besparingar som en konsekvens av sammanläggningar ten- derar att vara små eller att helt utebli. Empiriska erfarenheter från reformer visar att sammanläggningar får både positiva och negativa effekter på demokratin. I jämförelse med mellankommunal samver- kan ger sammanläggningar tydligare ansvarsförhållanden och under- lättar därmed ansvarsutkrävande. Sammanläggningar har däremot också visat sig ge upphov till ett försämrat politiskt självförtroende hos medborgarna och spänningar mellan centrum och periferi i de nya kommunerna.

4Kommunal självstyrelse och statlig styrning

Sverige har en lång tradition av lokalt inflytande över de egna ange- lägenheterna och den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen tar sin utgångspunkt i den traditionen. Den kommunala nivåns starka ställning grundar sig i idén om att den lokala politiska nivån är den bäst lämpade arenan för att medborgaren ska kunna utöva inflytande över och påverka beslut som rör det gemensamma. Idén om kom- munal självstyrelse präglas också av att insyn och ansvarsutkrävande underlättas om det är nära mellan förtroendevalda och väljare. Beslu- ten kan också anpassas till lokala förutsättningar och verksamheten blir därigenom mer effektiv.1

Följande kapitel inleds med en beskrivning av kommunens olika roller och uppgifter. Därefter görs en beskrivning av de skäl som brukar anföras för den starka kommunala självstyrelse som Sverige har. Vidare berörs även statens ansvar för kommunernas förutsätt- ningar samt den statliga styrningen av kommunerna.

4.1Kommunens olika uppgifter och roller

Sverige har en decentraliserad samhällsorganisation, där en betydande del av den offentliga verksamheten sköts av kommunerna. Genom olika nationella reformer har kommunernas ansvarsområden vidgats och kommunerna har ett brett uppdrag och roller av varierande karaktär.

Den decentraliserade samhällsmodellen ställer höga krav på kom- munernas förmåga att hantera den mångfald av utmaningar som följer av samhällsutvecklingen. Kommunerna förutsätts ha förmåga att till- handahålla samhällsservice av hög kvalitet, utveckla kommunen som

1SOU 2016:5.

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

livsmiljö och produktionsställe samt utveckla den kommunala demo- kratin.

Den största delen av kommunernas verksamhet avser de obliga- toriska uppgifterna. Kommunernas obligatoriska uppgifter avser bl.a. förskola, skolväsende, äldreomsorg och socialtjänst. Kommunerna har dessutom ett obligatoriskt ansvar för avfallshantering, vatten och avlopp, plan och byggfrågor, miljö- och hälsoskydd samt räddnings- tjänst. Inom ramen för det obligatoriska området finns en rad upp- gifter som innefattar myndighetsutövning. Kommunerna ansvarar t.ex. för handläggning av ansökningar om ekonomiskt bistånd, hand- läggning av bygglovsärenden och livsmedelsinspektion.

Kommunerna har också ansvar för och uppgifter som rör civilt försvar och krisberedskap. Kommunernas arbete med krisberedskap omfattar uppgifter som föreskrivs i särskild lag2 men också i t.ex. socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, föreskrivs att kommunerna ska bedriva ett kontinuerligt arbete med krisberedskap.

Vid sidan av uppdragen som leverantör av välfärdstjänster och som myndighetsutövare har kommunerna också en roll som utveck- lingsaktör, både inom kommunernas verksamheter och som en del av den lokala samhällsutvecklingen. Genom att kommunerna står för skolor, omsorg och rambetingelser som fysisk planering och bostä- der bidrar kommunerna till att skapa förutsättningar för etablering av individer och företag. De flesta kommuner har också en närings- livsfunktion som riktar särskilda insatser till det lokala näringslivet. Kommunerna spelar dessutom en viktig roll på kulturområdet. Ut- över den obligatoriska uppgiften att tillhandahålla bibliotek har kom- munerna ofta också andra frivilliga verksamheter inom kulturområdet.

Kommunerna utgör också en viktig demokratisk arena. Beslut om kommunala angelägenheter fattas av direktvalda kommunpoliti- ker och det finns tydliga inslag av medborgardialog och deltagande, t.ex. genom möjlighet till lokala folkomröstningar och medborgar- förslag.

Kommunerna har även en viktig roll som arbetsgivare; i november 2018 hade kommunerna sammantaget närmare 900 000 anställda.3

2Lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

3SKR:s novemberstatistik 2018.

100

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

Kommunerna är dessutom en mycket viktig marknadsaktör genom att de köper produkter och tjänster av privata aktörer.

4.2Kommunal självstyrelse

Den kommunala självstyrelsen är i Sverige grundlagsfäst. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen förverkligas den svenska folk- styrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Av 1 kap. 7 § regeringsformen framgår att det finns kommuner på lokal och regional nivå.

I 14 kap. 2 § regeringsformen anges principen om kommunal självstyrelse: att kommunerna sköter lokala och regionala angelägen- heter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Prin- cipen om kommunal självstyrelse gäller alltså inte bara för den verk- samhet som regleras i kommunallagen (2017:725) utan även för den verksamhet som följer av annan lag.

Innebörden av den kommunala självstyrelsen preciseras inte när- mare i regeringsformen och i förarbetena till regeringsformen anges att det varken är lämpligt eller möjligt att dra preciserade gränser i grundlagen för den kommunala självstyrelsen. Arbets- och befogen- hetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället kunna änd- ras i takt med samhällsutvecklingen.4

I 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen anges att föreskrif- ter ska meddelas genom lag om de avser grunderna för kommu- nernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. Det är alltså riksdagen som beslutar om föreskrifter i dessa frågor. Men det finns möjlighet för riksdagen att bemyndiga regeringen att meddela vissa sådana föreskrifter.

En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt pro- portionalitetsprincipen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.5

Kommunerna har enligt 14 kap. 4 § regeringsformen rätt att ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. I 14 kap. 5 § regerings-

4Prop. 1973:90 s. 190.

5Se 14 kap. 3 § regeringsformen.

101

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

formen anges att kommunerna i lag även får åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Bestämmelsen in- fördes för att förtydliga att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig även med beaktande av den kommunala självstyrelsen.6

Kommunallagen reglerar bl.a. grunderna för kommunernas orga- nisation och den del av kommunernas verksamhet som är frivillig (den s.k. allmänna kompetensen). I en bestämmelse som infördes i 1991 års kommunallag, och som nu återfinns i 1 kap. 2 § kommunal- lagen, stadgas att kommuner och regioner på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller annan författning. I förarbetena till bestäm- melsen anges följande:

En sådan bestämmelse markerar att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för all kommunal verksamhet. Detta är ett viktigt konsta- terande inför den framtida utvecklingen av självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsen kan dock aldrig vara total. Sålunda ger regeringsformen stöd för att riksdagen genom lag bestämmer grunderna för kommuner- nas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Vidare är det riksdagen som genom lag bestäm- mer deras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommu- nala sektorn.7

Den grundläggande bestämmelsen gällande den allmänna kompeten- sen för kommuner finns i 2 kap. 1 § kommunallagen. Där anges att kommuner själva får ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess med- lemmar. I kommunallagen finns därtill principer som begränsar kom- munernas kompetens, bl.a. förbudet i 2 kap. 2 § mot att ta hand om sådana angelägenheter som enbart ankommer på någon annan. Det finns även principer som begränsar kommunernas handlingsfrihet inom ramen för sin kompetens, t.ex. likställighetsprincipen i 2 kap. 3 § kommunallagen och självkostnadsprincipen i 2 kap. 6 §. Den all- männa kompetensen ger kommunerna möjligheter att utföra fri- villiga uppgifter inom t.ex. kultur- och fritidsverksamhet.

Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter innehåller bestämmelser som ger kommuner ökade befogenheter i förhållande

6Prop. 2009/10:80 s. 213 f.

7Prop. 1990/91:117 s. 23.

102

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

till vad som gäller enligt kommunallagen. Vidare finns ett stort antal lagar som reglerar kommunernas befogenheter och skyldigheter inom olika verksamhetsområden. Exempel på lagar som reglerar en stor del av kommunernas verksamhet är socialtjänstlagen (2001:453), skol- lagen (2010:800) samt plan- och bygglagen (2010:900).

Den kommunala självstyrelsen regleras också i Europakonven- tionen om kommunal självstyrelse, vilken Sverige har ratificerat. Konventionen är folkrättsligt bindande men saknar sanktionssystem. Vid ratificeringen av konventionen 1989 ansåg regeringen att ett svenskt tillträde till konventionen inte krävde några lagändringar eftersom det svenska rättssystemet redan uppfyllde de krav som kon- ventionen ställer.8 I artikel 3 i Europakonventionen definieras kom- munal självstyrelse som kommunernas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga ange- lägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse.

4.2.1Skäl till stark kommunal självstyrelse

Att Sverige är en enhetsstat sätter gränser för hur långtgående det konstitutionella skyddet för den kommunala självstyrelsen är.9 I fede- rala stater är ansvarsfördelningen mellan de olika styrelsenivåerna regle- rade i konstitutionen. Sverige skiljer sig dock från andra enhets- stater, t.ex. Frankrike, i och med att de subnationella styrnivåerna (kommuner och regioner) ansvarar för både utförande och finansier- ing av en stor del av de offentliga uppgifterna.10

En stark kommunal självstyrelse kan motiveras av både effek- tivitets- och demokratiskäl. Självstyrelse kan förbättra kommuner- nas administrativa och ekonomiska effektivitet. Utformningen av välfärdsservicen kan vara mer flexibel och bättre anpassad till lokala förutsättningar tack vare bättre information om lokala förhållanden och närhet till medborgare och verksamheter, vilket möjliggör en anpassning till lokala behov. Kommunal självstyrelse kan innebära en effektivare resursanvändning genom att redan befintliga lokala och regionala resurser nyttjas för att uppfylla nationella mål, snarare än att staten bygger upp nya strukturer.

8Prop. 1988/89:119 s. 14.

9SOU 2007:93 Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, Expertgruppsrapport, Grund- lagsutredningens rapport nr IX.

10Se t.ex. Wetterberg, G. (2004), Den kommunala självstyrelsen.

103

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

Den kommunala självstyrelsen ger också en större flexibilitet i den offentliga sektorn. Ett relativt stort antal kommuner fattar beslut om användning av de offentliga resurserna i stället för att endast staten fattar beslut. Detta minskar risken för misstag och felbedöm- ningar i den offentliga sektorns verksamhet. Eftersom kommunerna i grunden har samma uppdrag kan de också lära av varandra och på så sätt förbättra sin verksamhet successivt.11

De demokratiskäl som i debatten anförs för kommunal självsty- relse handlar om att medborgarna har korta vägar till lokala besluts- fattare vilket bidrar till att legitimiteten för det politiska systemet stärks. Närheten mellan väljare och förtroendevalda innebär att det blir tydligare vem som är ansvarig för fattade beslut och väljarna kan därmed på ett enklare sätt utkräva ansvar av de förtroendevalda.12

Det finns också en idé som brukar komma upp i debatten om den kommunala självstyrelsen som en demokratisk skolning. Genom själv- styrelsen ges många människor utrymme att delta i genomförandet av offentliga uppgifter.13 Ett annat argument för stark kommunal självstyrelse är att det ökar förtroendet för demokratin som metod och ideologi, vilket bidrar till att demokratin blir långsiktigt stabil.14

4.2.2Utformningen av den kommunala självstyrelsens skydd i grundlagen

De första kommunala förordningarna tillkom 1862 men det var inte förrän i 1974 års regeringsform som den kommunala självstyrelsen blev grundlagsfäst. I förarbetena till en ny regeringsform formuleras grundlagsskyddets omfattning på följande sätt:

I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma mål. Utgår man från detta synsätt är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring kommunal självstyrelsesektor.15

11Wetterberg, G. (2004), Den kommunala självstyrelsen.

12Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Kommunernas framtid. Konjunkturrådets rapport, s. 149.

13Statskontoret (2011), Kommunalt självstyre och proportionalitet, 2011:17, s. 14.

14Molander, P. och Stigmark, K. (red.) (2005), Självstyre, likvärdighet, effektivitet. Målkonflikter i den offentliga sektorn.

15Prop. 1973:90 s. 190.

104

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

Debatten om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd tog sig fram till 1990-talet uttryck i frågan om olika begränsningar i den kommunala beskattningsrätten. Regering och riksdag har vid ett antal tillfällen försökt att påverka kommunernas skatteuttag i syfte att bromsa ökningen av skattesatserna. Särskilt kan nämnas det kom- munala skattetaket 1991–1993 och åtgärden 1997–1999 att minska de generella statsbidragen om kommunerna höjde skatterna. Debat- ten har också präglats av huruvida staten genom stopplagar ska kunna begränsa kommuners och regioners möjlighet att sälja ut sina bostads- bestånd eller att överlämna driften av akutsjukhus till privata aktö- rer.16 Frågan om huruvida den kommunala självstyrelsen som central konstitutionell princip har någon kärna som i princip är okränkbar, har också diskuterats i dessa sammanhang.17

Grundlagsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2008:125) att en tydligare markering av den kommunala självstyrelsen skulle införas i regeringsformen. I praktiken innebär det bl.a. att den s.k. proportionalitetsprincipen infördes i 14 kap. 3 § regeringsfor- men den 1 januari 2011. Proportionalitetsprincipen innebär att en in- skränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. För att säkerställa att principen följs ska de kommunala själv- styrelseintressena prövas under hela lagstiftningsprocessen.

Statskontoret fick i samband med grundlagsändringen i uppdrag att ta fram ett underlag för vad som behöver tas hänsyn till vid en prövning av om ny lagstiftning kan komma att inskränka den kom- munala självstyrelsen. Statskontoret framhöll i sin rapport att den grundläggande frågan för riksdag och regering handlar om vilka lokala variationer i både lösningar och resultat som är acceptabla inom olika verksamhetsområden.18

16SOU 2007:93 Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, Expertgruppsrapport, Grund- lagsutredningens rapport nr IX.

17Nergelius, J. (2007), ”Asymmetri mellan kommuner och regioner: måste alla följa samma regler?” i Karlsson, N. och Nergelius, J. (red.), Federalism på svenska, s. 39.

18Statskontoret (2011), Kommunalt självstyre och proportionalitet, 2011:17.

105

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

4.3Kommunal revision

Den kommunala revisionen är ett viktigt lokaldemokratiskt kon- trollinstrument som granskar kommunernas verksamhet på uppdrag av kommunfullmäktige, och därmed indirekt på kommunmedbor- garnas uppdrag. Revisorernas verksamhet regleras främst i kapitel 12 kommunallagen. Deras uppdrag är att granska all den verksamhet som bedrivs inom nämndernas eller fullmäktigeberedningarnas verksam- hetsområden. Revisorerna granskar dock som huvudregel inte myn- dighetsutövning mot enskild.

Revisorerna ska pröva om verksamheten sköts på ett sätt som är ändamålsenligt och ur ekonomisk synpunkt tillfredsställande, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Den kommunala revisionen bidrar till en effektiv verksamhet och är i förlängningen en garant för med- borgerlig insyn och rättssäkerhet.

För varje mandatperiod ska kommunfullmäktige välja minst fem revisorer. Revisorerna ska varje år lämna en revisionsberättelse till fullmäktige. Varje revisor fullföljer sitt uppdrag självständigt och kan därför anföra en egen mening i revisionsberättelsen eller avge en egen revisionsberättelse. I sin granskning ska revisorerna biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed.

Kommunallagsutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande (SOU 2015:24) att det finns stora variationer mellan olika kommu- ner när det gäller hur stora belopp de avsätter för revision. Utred- ningen menade att de belopp som framför allt vissa befolknings- mässigt små kommuner avsätter för revision är alltför låga för att revision ska kunna genomföras av tillräcklig omfattning och kvalitet.

Den kommunala revisionens oberoende och frågan om huruvida den bör professionaliseras har länge varit föremål för diskussion. Kommunallagsutredningen hade i uppdrag att föreslå åtgärder för att stärka revisionens oberoende och professionalitet ytterligare men däremot inte att föreslå ett nytt huvudmannaskap för den kom- munala revisionen. I propositionen En ny kommunallag för framtiden19 gjorde regeringen därför bedömningen att systemet med att de för- troendevalda revisorerna har ansvar för både förvaltnings- och redo- visningsrevision ska behållas. Regeringen ansåg att oberoendet och

19Prop. 2016/2017: 171 s. 241.

106

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

professionaliteten i stället skulle stärkas ytterligare inom ramen för nuvarande ordning. Argumentet för att behålla ordningen med för- troendevalda revisorer är att den kommunala förvaltningsrevisionen är politisk till sin karaktär och att de som granskas till stor del är förtroendevalda.

4.4Statens ansvar för kommunernas förutsättningar

Staten har ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det samlade uppdraget. Riksdagen och regeringen vidtar kontinuerligt åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. Det tydligaste exemplet är kommunsammanläggningarna som genomfördes 1952 respektive 1971–1974. Reformerna syftade till att underlätta den kraftiga expan- sionen och professionaliseringen av kommunernas verksamhet. Sta- ten gav dessutom kommunerna mycket stor frihet att själva bestämma hur den interna nämndorganisationen skulle utformas genom 1991 års kommunallag. Staten har också underlättat möjligheterna till sam- verkan mellan kommunerna, främst genom regleringen om kommu- nalförbund, gemensamma nämnder och generell avtalssamverkan.

Vid sidan av dessa strukturella och organisatoriska reformer har staten även förändrat det ekonomiska regelverket i syfte att ge kom- munerna en ökad frihet. I stället för detaljerade regler i kommunal- lagen och krav på underställning av vissa kommunala beslut infördes i 1991 års kommunallag vissa allmänna krav på god ekonomisk hus- hållning. Genom ändringar i kommunallagen fr.o.m. år 2000 inför- des ett krav på en budget i balans, vilket tydliggjorde kommunernas ekonomiska ansvar.

4.4.1Det kommunalekonomiska utjämningssystemet

Det kommunalekonomiska utjämningssystemet syftar till att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att kunna tillhanda- hålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader.20 Systemet utjämnar både skillnader i skatte-

20SOU 2011:39 s. 11.

107

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

kraft och strukturellt betingade kostnadsskillnader. Det kommunala utjämningssystemet består av ett antal olika delar,21 varav inkomstut- jämningen och kostnadsutjämningen har den största betydelsen för de flesta kommuner:

•Inkomstutjämningen ska utjämna skillnader i kommunernas skatte- underlag. Kommuner med en skattekraft under 115 procent av medelskattekraften får ett bidrag och kommuner med en skatte- kraft med över 115 procent av medelskattekraften betalar en avgift. Staten finansierar 95 procent av inkomstutjämningen. Inkomst- utjämningen är inte fullständig; de kommuner som är bidragsmot- tagare kompenseras för 95 procent av skillnaden mellan skatteut- jämningsunderlaget och den egna skattekraften.

•Kostnadsutjämningen ska utjämna för skillnader som uppstår för att kommunerna har olika strukturella förutsättningar, t.ex. olika andel barn respektive äldre eller olika bebyggelsestruktur. Syste- met ska däremot inte utjämna för kostnader som beror på skill- nader i servicenivå, avgiftsnivå eller effektivitet. Det är framför allt kommunernas obligatoriska verksamhet som omfattas av kost- nadsutjämningen, t.ex. förskola och grundskola, individ- och familjeomsorg, äldreomsorg samt räddningstjänst även om det också finns obligatorisk verksamhet som inte ingår. Däremot in- går delar av kommunernas frivilliga verksamhet, t.ex. underhåll av gator och vägar, i kostnadsutjämningen. De kommuner som har en strukturkostnad per invånare som är högre än den genom- snittliga strukturkostnaden per invånare i riket får ett kostnads- utjämningsbidrag motsvarande mellanskillnaden. De som har en lägre strukturkostnad per invånare som är lägre än den genom- snittliga strukturkostnaden per invånare i riket får betala en kost- nadstutjämningsavgift. Kostnadsutjämningen är mellankommu- nal och således helt finansierad av kommunerna.

•Strukturbidraget innehåller stöd av regionalpolitisk karaktär. Struk- turbidraget betalas ut dels till de kommuner som tidigare fick tillägg enligt några delmodeller som togs bort från kostnadsutjämningen,

21För en mer utförlig beskrivning av det kommunala utjämningssystemet se Statskontoret (2014), Det kommunala utjämningssystemet – en beskrivning av systemet från 2014, 2014:2. Se även Riksrevisionen (2019), Det kommunala utjämningssystemet – Behov av mer utjämning och bättre förvaltning, RIR 2019:29 och SOU 2018:74, Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjäm- ningen för kommuner och landsting.

108

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

dels till de kommuner som fick stora intäktsminskningar när det nya utjämningssystemet infördes 2005. Strukturbidraget uppgick 2018 till 1 miljard kronor för kommunerna.22 Strukturbidraget är ett permanent bidrag och beloppen har varit oförändrade sedan 2014.

•Införandebidraget avser att mildra de negativa effekterna vid större förändringar i utjämningssystemet genom en gradvis anpassning till nya bidrags- och avgiftsnivåer.

•Regleringsposten används för att reglera summan av inkomstutjäm- ningen, kostnadsutjämningen, strukturbidragen och införande- bidragen så att den ska stämma överens med de medel som riks- dagen anvisat. Om summan är större än anslaget ska kommunerna betala en regleringsavgift. Om summan är mindre än anslaget får kommunerna ett regleringsbidrag.

Förändringar i det kommunala utjämningssystemet

Anslaget till kommunalekonomisk utjämning uppgick 2019 till 110 miljarder kronor.23 Cirka 70 procent av medlen går till kommu- nerna och resterande går till regionerna. Kostnadsutjämningen finan- sieras av kommuner och regioner själva genom avdrag och bidrag mellan kommuner och regioner. Däremot finansieras inkomstutjäm- ningen i huvudsak av staten, vissa kommuner och regioner betalar dock avgifter till inkomstutjämningen.24

En fråga som återkommande diskuteras, är hur befolkningsför- ändringar påverkar kommunernas utfall i det kommunala utjämnings- systemet. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) utredde detta 2014 och menade att det inte är möjligt att säga att en befolkningsökning per automatik är lönsam, medan ett minskat antal invånare per defi- nition leder till försämrad ekonomi för berörda kommuner.25 Enligt SKR är det i stället avgörande hur stora marginalkostnaderna är. Kost- naderna för ytterligare en skolelev eller brukare i äldreomsorgen

22SCB:s statistikdatabas. Hämtat 2019-07-30.

23I utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommunerna ingår också utjämningsbidrag för LSS- kostnader, stöd med anledning av flyktingsituationen samt bidrag till kommunalekonomiska organisationer, prop. 2019/2020:1, utgiftsområde 25, s. 9.

242018 betalade 13 kommuner och en region 8,5 miljarder kronor i avgift i inkomstutjämningen.

25SKL (2014), Marginalintäkter vid befolkningsförändringar (Anders Folkesson, Derk de Beer och Måns Norgren), PM 2014-04-17.

109

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

varierar dock kraftigt mellan kommunerna. Kostnadsskillnaderna beror på om de inflyttade eleverna eller äldre kan placeras i befintliga klasser respektive befintliga platser på särskilda boenden eller om kommunen behöver skapa nya klasser och platser eller t.o.m. bygga nya skolor eller äldreboenden för att möta behovet. För kommuner med långvarigt minskande befolkning finns sannolikt en outnyttjad kapacitet i verksamheterna, och därför är marginalkostnaderna för den senast inflyttade brukaren relativt låg.

SKR lämnade en del kritiska synpunkter på hur utjämningssyste- met påverkar små kommuner med minskande befolkning. Kritiken handlade bl.a. om att kompensationen för kraftiga befolkningsföränd- ringar har varit oförändrad under lång tid och att landsbygdskompen- sationen inte har räknats upp. SKR påpekade också att struktur - bidraget till kommunerna fortfarande styrs av om de hade hög arbetslöshet mellan 1998 och 2002.26

Riksdagen fattade i november 2019 beslut om ändringar av lagen (2004:73) om kommunalekonomisk utjämning. Beslutet baserades på Kostnadsutjämningsutredningens förslag (SOU 2018:74). Föränd- ringarna av kostnadsutjämningen för kommunerna, vilka trädde i kraft den 1 januari 2020, innebär bl.a. att de socioekonomiska fak- torerna och flyktingmottagandet ges en större betydelse i kostnads- utjämningen mellan kommunerna. Vidare fördubblas merkostnads- ersättningen för minskande befolkning i kommunerna och en ny ersättning för minskat antal barn 1–5 år i förskolan införs. Utjäm- ningens omfattning ökar i och med förändringarna med cirka en miljard kronor.27

4.4.2Finansieringsprincipen

Finansieringsprincipen är ingen lag men är godkänd av riksdagen och tillämpas sedan 1993.28 Finansieringsprincipen innebär att om upp- gifter överförs från kommunerna till staten ska även de ekonomiska resurserna föras över med uppgifterna. Även det omvända gäller, dvs. om staten lägger nya uppgifter på kommunerna, ska de kompenseras ekonomiskt för detta. Principen blir även tillämplig när uppgifter som är frivilliga för kommunerna blir obligatoriska eller när staten

26Ibid.

27Prop. 2019/20:11, bet 2019/20:FiU18, rskr. 2019/20:41.

28Prop. 1991/92:150 del II, avsnitt 4.4.2, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345.

110

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

ändrar ambitionsnivå för en befintlig verksamhet. Det finns dock undantag när principen inte ska tillämpas, t.ex. vid statliga beslut om åtgärder som inte direkt omfattar kommuners och regioners verk- samhet men där besluten ändå får ekonomiska effekter för kommuner och regioner.

Det har riktats kritik mot hur finansieringsprincipen har tilläm- pats, bl.a. från SKR.29 Riksrevisionen har också kritiserat tillämp- ningen av finansieringsprincipen vid tre reformer – högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan, barnomsorgspeng och allmän för- skola även för treåringar samt ökad undervisningstid i matematik i grundskolan. Riksrevisionens övergripande slutsats är att finansier- ingsprincipen i flera delar inte har tillämpats som det var tänkt; i cen- trala delar av beredningsprocessen följde inte Regeringskansliet rikt- linjerna som tagits fram om hur finansieringsprincipen ska tillämpas. Sammantaget innebär bristerna i beredningen och redovisningen enligt Riksrevisionen att riksdagen i de granskade reformerna har fattat beslut om ekonomisk reglering på ett underlag som i flera delar är otydligt och otillräckligt.30

4.5Statens styrning av kommunerna

Sverige har vid en internationell jämförelse en stark kommunal själv- styrelse men den statliga styrningen av kommunerna är omfattande.

Staten kan styra kommunerna genom reglering i lagar, förord- ningar och myndighetsföreskrifter samt genom allmänna råd hur en författning ska tolkas. Staten kan styra kommunerna genom stats- bidrag i syfte att påverka kommunernas verksamheter, t.ex. skola och äldreomsorg, så att de i högre utsträckning utformas enligt natio- nella mål och riktlinjer. Staten kan dessutom styra genom informa- tion och stödstrukturer som ska stimulera kommunerna i en viss riktning.

1980-talet präglades av decentralisering och avreglering i syfte att skapa ett större lokalt handlingsutrymme. Staten styrde genom ram- lagar och inrättade även frikommunförsök som syftade till att ge ett antal kommuner möjlighet att söka dispens från olika regelverk. Det kanske främsta exemplet på decentralisering var när kommunerna

29Se SKL (2019), Ekonomirapporten, maj 2019, s. 30.

30Riksrevisionen (2018), Den kommunala finansieringsprincipen – tillämpas den ändamåls- enligt? RiR 2018:8.

111

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

fick ta över hela arbetsgivaransvaret för lärarna 1991; tidigare hade arbetsgivaransvaret varit delat mellan stat och kommun. Men decen- tralisering skedde även på andra områden, t.ex. miljötillsyn, fysisk planering, sjukvård för äldre samt omsorgsverksamhet. Under 1990- talet infördes också en ny typ av avreglering i och med att staten betonade konkurrens och valfrihet samtidigt som nationell likvär- dighet var viktigt.31 I och med EU-inträdet 1995 tillkom även styr- ningen från EU som påverkar kommunernas verksamhet på olika om- råden.

4.5.1Balansgång mellan självbestämmande och likvärdighet

Statens styrning av kommunerna präglas av en balansgång mellan reglering för nationella mål om likvärdighet å ena sidan och själv- bestämmande och möjlighet till utformning av lokala lösningar å andra sidan. Staten ökar sin styrning, vilket i många fall syftar till att förbättra likvärdigheten, men det innebär samtidigt inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Statsvetarna Erlingsson och Ödalen (2017) argumenterar för att den kommunala självstyrelsen i princip alltid har fått ge vika i balansgången mellan likvärdighet och själv- bestämmande.32 Gunnar Wetterberg lyfter i sin skrift Den kommu- nala självstyrelsen33 frågan om hur mycket den kommunala självsty- relsen kan inskränkas innan det snarare blir fråga om kommunal självförvaltning.

2014 års demokratiutredning pekade i sitt slutbetänkande (SOU 2016:5) på att decentraliseringstrenden har mattats av och att det finns tecken på att den kommunala självstyrelsen har begrän- sats.34 EU-medlemskapet har också lett till att förutsättningarna för lokalt beslutsfattande har förändrats och kringskurits. 2014 års demo- kratiutredning framhöll i sitt slutbetänkande att det är viktigt att lös- ningar för att möta framtidens samhällsutmaningar inte innebär en försvagning av den lokala demokratin. Demokratiutredningen menade

31Statskontoret (2016), Statens styrning av kommunerna, 2016:24, bilaga 2.

32Erlingsson, G. och Ödalen J. (2017), ”Den kommunala självstyrelsen” i Syssner, J., Häggroth, S. och Ramberg U. (red.), Att äga framtiden.

33Wetterberg, G. (2004), Den kommunala självstyrelsen.

34SOU 2016:5 Låt fler forma framtiden!

112

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

att det kan ge upphov till missnöje, protester och polarisering och att dessa reaktioner i sig kan vara en utmaning för samhället.35

Statskontoret drar i sin rapport Statens styrning av kommunerna36 slutsatsen att samtidigt som den statliga styrningen generellt sett har ökat finns det exempel på områden där den tvärtom har minskat. Inom räddningstjänstområdet har till exempel målstyrning ersatt regelstyrning. Ett annat exempel är kulturområdet där den så kallade kultursamverkansmodellen införts som ger regioner möjlighet att tillsammans med kommuner och kulturlivet besluta om hur det stat- liga bidraget ska fördelas till regionens kulturinstitutioner.

Statskontoret konstaterar att finns en motsägelsefull inställning till relationen mellan stat och kommun från statligt håll. Den statliga nivån lyfter fram den kommunala självstyrelsen som viktig men sam- tidigt har kontrollen och styrningen av kommunernas verksamhet ökat. Allt fler aktörer, både privata och offentliga, är också invol- verade i policyprocessen, och statens styrning utgör bara en del av den egentliga styrningen. I och med styrningen från EU blir därtill EU:s institutioner men även andra aktörer på EU-nivå viktiga i policyprocessen. På olika sektorsområden kan privata aktörer ha en särskilt tydlig roll. Ett konkret exempel är bostadsförsörjning där både stat, kommuner och byggbolag måste vara involverade och sam- ordna sig för att bostadsbyggande ska bli verklighet.37

4.5.2Ökad styrning genom riktade statsbidrag

Statsbidragen till kommunerna delas in i generella bidrag, riktade bidrag och kostnadsersättningar. De generella bidragen utgörs av det kommunala utjämningssystemet samt utjämning för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Statskontoret gjorde 2016 bedömningen att statens styrning genom riktade statsbidrag hade ökat.38 Under 2018 tillkom ytter- ligare cirka 30 riktade statsbidrag enligt den kartläggning som Stats- kontorets gjorde 2019.39 Trenden mot allt fler riktade statsbidrag håller alltså i sig. Det viktigaste syftet med riktade statsbidrag är att

35Ibid., s. 115.

36Statskontoret (2016), Statens styrning av kommunerna, 2016:24

37Ibid.

38Ibid.

39Statskontoret (2019), Utveckling av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, 2019:02.

113

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

staten vill åstadkomma en tydligare styrning mot de nationella mål som satts upp för olika verksamheter. Riktade statsbidrag förekom- mer främst inom kommunernas kärnverksamheter skola, vård och omsorg men även inom andra områden. När det gäller kostnads- ersättningar så ska dessa ersätta specifika kostnader som kommuner och regioner har haft på grund av en statligt beslutad skyldighet.

Framför allt SKR men även Riksrevisionen har riktat kritik mot de riktade statsbidragen. Kritiken handlar i stor utsträckning om att fler riktade statsbidrag innebär en ökad administrativ börda och att kommunerna dessutom får svårare att planera sin verksamhet lång- siktigt. Små kommuner har i många fall inte heller möjlighet att söka bidragen och får därmed inte del av pengarna. Det kan också handla om att statsbidragen är utformade så att de betalas ut per invånare och därmed blir inte summorna tillräckligt stora för att det ska löna sig för små kommuner att söka bidragen. De riktade statsbidragen kan också bli kostnadsdrivande. Ett exempel är om bidrag lämnas för att nyanställa personer i en viss verksamhet, så finns det en risk att kommunerna står med ökade kostnader för löner och pension när statsbidraget upphör.40

I sin granskning av riktade statsbidrag inom skolområdet föreslog Riksrevisionen att de riktade statsbidragen bör minskas och samman- fogas till ett enda bidrag som varje huvudman kan använda utifrån lokala förutsättningar och behov.41 SKR betonar, bl.a. i sin eko- nomirapport våren 201842, att den statliga styrningen behöver för- ändras mot betydligt färre statsbidrag som är inriktade på utveckling och som uppmuntrar nya arbetssätt och större effektivitet. Riktade statsbidrag behandlas också mer utförligt i kapitel 7.

Statskontoret har i sin analys av utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner genomfört intervjuer med kommunala och regionala företrädare som visar att det finns förståelse för att staten behöver styra med riktade statsbidrag. Intervjuerna visar också att kommunerna ser att bidragen är inriktade på sådana områden där kommunerna har stora utmaningar. Enligt intervjuerna är det i stället

40Statskontoret (2019), Utveckling av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, 2019:02.

41Riksrevisionen (2017), Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov, RiR 2017:30.

42SKL (2018), Ekonomirapporten, maj 2018.

114

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

mängden statsbidrag och utformningen av dessa som ses som pro- blematiskt.43

4.5.3Styrning baserad på tillit

Statens styrning av kommuner och regioner har också varit föremål för den statliga Tillitsdelegationens arbete. Tillitsdelegationen hade regeringens uppdrag att se över dels den statliga styrningen av kommuner och regioner, dels den inre styrningen i kommuner och regioner. Tillitsdelegationen konstaterade i sitt huvudbetänkande (SOU 2018:47)44 att alltför stort fokus på formell styrning ofta inte ger önskat resultat. Kultur, värdegrund och ledarskap bör ges en mer framskjuten roll och ekonomistyrning och mål- och resultatstyrning bör samtidigt bli mindre detaljerade. Tillitsdelegationen föreslog att riktade statsbidrag ska användas endast i undantagsfall, eftersom generella statsbidrag medför effektivare användning av statliga medel.

När det gäller statens tillsyn av kommunal verksamhet konstate- rade Tillitsdelegationen att tillsyn och granskning behöver utformas med särskilt stor hänsyn till hur styrsignaler tas emot. Tillitsdelega- tionen menade att tillsynen behöver hantera variationen hos de granskade bättre genom att bli mer anpassad till olika situationer och olika verksamheter. Tillitsdelegationen föreslog därför att regeringen i en skrivelse till riksdagen förtydligar tillsynens inriktning inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Vidare föreslog Tillitsdelega- tionen att ett frikommunförsök i ett begränsat antal kommuner ska genomföras i syfte att identifiera vilka regelverk som kan vara hind- rande för kommunerna i deras verksamhet.45

4.6Sammanfattande slutsatser

43Statskontoret (2019), Utveckling av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, 2019:2.

44SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av väl- färdssektorn.

45Ibid.

115

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

i den lokala samhällsutvecklingen. Den kommunala självstyrelsen har historiska rötter och kommunerna utgör en central del i det demo- kratiska systemet och i uppbyggnaden av den moderna välfärdsstaten. Balansgången mellan likvärdighet och självbestämmande präglar i stor utsträckning debatten om den kommunala självstyrelsens omfatt- ning. En viktig princip som var vägledande när den kommunala själv- styrelsen infördes i regeringsformen är att riksdagen genom stiftande av vanlig lag ska kunna anpassa den kommunala självstyrelsens om- fattning till samhällsutvecklingen.

Staten har ett grundläggande ansvar för att kommunerna har förutsättningar och kapacitet att sköta sitt uppdrag. Staten har också vidtagit en rad åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. Kom- munsammanläggningarna i början av 1950-talet respektive i början av 1970-talet, införandet av det kommunalekonomiska utjämnings- systemet, förändringar i det ekonomiska regelverket och underlättan- det av kommunal samverkan, är åtgärder som staten har vidtagit. Finansieringsprincipen är också en viktig del i statens åtgärder för att skapa goda förutsättningar för kommunerna att hantera nya upp- gifter och höjda ambitioner i befintlig verksamhet.

Det finns mycket som pekar mot att den statliga styrningen av kommunerna har ökat under senare år. Frågan om att skapa likvär- diga förutsättningar för medborgarna har i stor utsträckning varit i förgrunden. En viktig aspekt är också att det kommunala uppdraget har blivit mer omfattande och komplext jämfört med på 1970-talet då välfärdsstaten fortfarande var under expansion. Statens styrning genom riktade statsbidrag har också vuxit i omfattning under senare år. Framför allt SKR men även Riksrevisionen har riktat kritik mot den omfattande användningen av riktade statsbidrag, inte minst inom skolans område.

116

5Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Följande kapitel innehåller en redogörelse för omfattning och kost- nader för kommunernas olika verksamheter – både obligatoriska och frivilliga uppgifter. Kapitlet innehåller också en genomgång av olika former för kommunal samverkan.

5.1Kostnader för kommunernas verksamheter

Kommunsektorns (regioners och kommuners) kostnader stod för knappt 25 procent som andel av bruttonationalprodukten (BNP) 2018, varav kommunernas andel stod för drygt 16 procent. Utvecklingen över tid visar att kommunsektorns kostnader som andel av BNP ökar medan statens kostnader minskar något. Ökningen av kommunsek- torns kostnader hänger samman med ökade behov inom barn- och äldreomsorg samt utbildning, vilka i sin tur drivs på av demografiska förändringar.

Enligt kommunernas räkenskapssammandrag (RS) för 2018 redo- visar kommunerna följande kostnader för sina olika verksamheter i enlighet med tabell 5.1.

117

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkanSOU 2020:8

Tabell 5.1 Brutto- och nettokostnad, löpande priser efter verksamhetsområde 2018

Tusental kronor samt andel

		Bruttokostnad	Nettokostnad	Andel av
				nettokostnad (%)

Infrastruktur, skydd m.m.	55 164 841		33 803 244	6,09


Pedagogisk verksamhet	336 866 528		257 482 765	46,37


Särskilt riktade insatser	27 047 837		5 661 176	1,02


Affärsverksamhet	28 546 540		1 565 821	0,28

Källa: Statistiska Centralbyråns (SCB:s) räkenskapssammandrag för kommuner 2018,

SCB:s statistikdatabas.

Som framgår av tabell 5.1 dominerar två verksamheter: pedagogisk verksamhet samt vård och omsorg. Dessa två verksamheter stod till- sammans för drygt 86 procent av kommunernas nettokostnader år 2018. Det bör påpekas att kommunernas kostnader för vård och omsorg även omfattar relativt stora kostnader för hälso- och sjukvård, vilket kanske inte alltid är känt. År 2017 uppgick kommunernas ut- gifter för hälso- och sjukvård till 128 miljarder kronor, vilket utgjorde 25 procent av de totala hälso- och sjukvårdsutgifterna det året.1

”Egentlig verksamhet” omfattar den verksamhet som huvudsak- ligen finansieras genom skatteintäkter inklusive skatteutjämning och riktade statsbidrag. Den verksamhet som huvudsakligen finansieras genom avgifter återfinns under rubriken ”affärsverksamhet”.

Vissa verksamheter är relativt stora mätt i bruttokostnader, ”sär- skilt riktade insatser” och ”affärsverksamhet”. Det framgår också att båda dessa verksamheter är betydligt mindre mätt som nettokost- nader beroende på att de även har stora intäkter. Detta märks inte minst för ”särskilt riktade insatser” som består av flyktingmottagande och arbetsmarknadsåtgärder där staten står för en stor del av ersätt- ningen till kommunerna. I ”affärsverksamhet”, som innehåller vatten,

1SCB:s statistikdatabas.

118

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

avlopp, avfall, fjärrvärme m.m. Här tar kommunerna in avgifter som nästan helt täcker kostnaderna.

Det finns vissa svårigheter att använda räkenskapssammandragen för att dela upp kommunernas verksamhetsområden i obligatorisk och frivillig verksamhet. I många av verksamhetsområdena ingår både obligatoriska och frivilliga verksamheter. I vissa fall är det möjligt att särskilja dessa, men det finns fall då enskilda kostnadsposter inom samma verksamhetsområde också innehåller både obligatorisk och frivillig verksamhet. Av de redovisade kostnaderna går det i dessa fall inte att skilja obligatorisk verksamhet från frivillig.

Fördelen med räkenskapssammandragen är främst att det bygger på faktiskt redovisade kostnader för all verksamhet som kommunerna de facto bedriver och det är också möjligt att skapa tidsserier för att titta på förändringar av verksamheternas kostnader.

5.1.1Obligatorisk verksamhet

Kommunernas obligatoriska uppgifter styrs av ett stort antal spe- ciallagar. Den till synes enkla frågan om vilka uppgifter som är obli- gatoriska för en kommun kan dock vara mer komplex än vad som kanske förväntas vid en första anblick. Enligt vad Kommunutred- ningen kunnat se finns inte någon fullständig detaljerad förteckning över kommunernas alla skyldigheter enligt lag, dvs. obligatoriska upp- gifter. En svårighet när det gäller att få en heltäckande bild är att lagstiftningen använder en mängd olika uttryck för att beskriva en kommuns skyldigheter. Det kan t.ex. handla om att kommunen är ”huvudman” (skolan) eller att kommunen ska ”se till” (att det finns vatten och avlopp), eller att ”det ska finnas” (folkbibliotek) m.m.

Ibland är lagstiftningen mer precis avseende kommunens skyldig- heter och reglerar både verksamhetens innehåll och omfattning (t.ex. skollagen [2010:800]). Många gånger anger dock lagstiftningen bara att kommunen ska svara för viss verksamhet men kommunen får bestämma innehåll och omfattning (t.ex. folkbibliotek). Den s.k. rättighetslagstiftningen (t.ex. lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade [1993:387], LSS) innebär att riksdagen i lag anger nivån i verksamheten och att innebörden sedan får uttolkas av rätts- praxis medan kommunen har det politiska, finansiella och rättsliga ansvaret för sin del av verksamheten.

119

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

Vad som är en obligatorisk uppgift är därför inte alltid så lätt att precisera. För vissa verksamheter finns ingen skyldighet i lagstift- ningen men kommunen måste ändå rimligen ta på sig en viss uppgift om ingen annan gör detta, t.ex. byggande av vägar inom kommunen.

I tabell 5.2 redovisas en översikt över kommunernas obligatoriska uppgifter samt redovisade kostnader för verksamheterna enligt räken- skapssammandragen för 2018. Pedagogisk verksamhet är den enskilt största verksamheten följt av vård- och omsorg.

Tabell 5.2 Kommunernas obligatoriska verksamhet och nettokostnader per verksamhet 2018

Tusental kronor och andel

Obligatorisk verksamhet	Nettokostnader,	Av obligatorisk	Andel av totala
	tusental kronor	verksamhet (%)	nettokostnader (%)
Politisk verksamhet	6 702 957	1,29	1,21
Nämnd- och styrelseverksamhet	3 309 020

Stöd till politiska partier	473 389
Revision	415 816
Övrig politisk verksamhet	2 504 741
Infrastruktur och skydd	26 497 001	5,1	4,77

Fysisk och teknisk planering,
bostadsförbättring	4 675 590
Väg- och järnvägsnät, parkering	11 627 755
Miljö- och hälsoskydd	2 322 036
Alkoholtillstånd	33 890

Räddningstjänst	7 646 544
Totalförsvar och samhällsskydd	191 186
Kultur och fritid:	4 577 867	0,9	0,82
Bibliotek	4 577 867

Pedagogisk verksamhet	257 005 392	49,3	46,28
Förskola	70 232 294
Fritidshem	14 854 270
Förskoleklass	6 892 922
Grundskola	110 400 922
Grund- och gymnasiesärskola	7 999 217
Gymnasieskola	39 848 318
Vuxenskola, grundskolenivå
och gymnasial nivå	4 442 017
SFI	2 335 432
Vård och omsorg	223 052 028	42,8	40,17

120

SOU 2020:8Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Obligatorisk verksamhet	Nettokostnader,	Av obligatorisk	Andel av totala
	tusental kronor	verksamhet (%)	nettokostnader (%)
Primärvård och hälso- och
sjukvård övr. exkl. hemsjukvård *	1 673 447
Vård och omsorg om äldre	109 334 311

Insatser till personer med
funktionsnedsättning (exkl.	13 186 177
LSS/SFB**)	13 186 177
Insatser enligt LSS/SFB	52 279 075

Färdtjänst/riksfärdtjänst	1 970 732
Vård för vuxna med
missbruksproblem	7 450 153

Barn och ungdomsvård	20 263 061
Övriga insatser till vuxna	2 582 561
Ekonomiskt bistånd	13 413 314
Familjerätt och	899 197
familjerådgivning	899 197
Särskilt riktade insatser	579 822	0,1	0,10
Flyktingmottagande	579 822
Affärsverksamhet	2 982 102	0,6	0,54
Buss, bil och spårbundna
persontransporter	2 812 368

Vattenförsörjning och
avloppshantering	57 272
Avfallshantering	112 462
Summa	521 397 169	100,00	93,89

Källa: SCB, räkenskapssammandrag för kommuner 2018. Egen bearbetning.

* Ansvar och nettokostnader för primärvård ligger i Sverige på regionerna.

Dock utgör Gotlands kommun (region Gotland) ett undantag då den ansvarar för både kommunala och regionala uppgifter. Den 1 januari 2011 bytte Gotlands kommunnamn till Region Gotland.

** Socialförsäkringsbalken (2010:110).

5.1.2Frivillig verksamhet

Kommunernas får också åta sig frivilliga uppgifter med stöd av den allmänna befogenheten enligt kommunallagen (2017:725) och spe- ciella befogenheter som tilldelats kommuner och regioner enligt andra lagar (särskilt lagen [2009:47] om vissa kommunala befogenheter – befogenhetslagen). De frivilliga uppgifterna är sådana som kommu- nerna får, men inte har någon skyldighet, att driva. Men även om dessa uppgifter är frivilliga omfattas de av vissa regler och ramar.

121

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

En viktig restriktion är att kommuner och regioner enligt 1 kap. 2 § kommunallagen inte får utföra uppgifter som ankommer på andra. Det gäller exempelvis statliga uppgifter som utrikespolitik, men det innebär även att en kommun inte får utföra sådana uppgifter som bara ankommer på regioner. Vidare gäller enligt 2 kap. 7 § samma lag att kommuner och regioner får driva allmännyttig näringsverksam- het om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla all- männyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna. Däremot är det inte tillåtet att driva näringsverksamhet som inkräktar på det egentliga näringslivets område, dvs. bedriva spekulativ eller vinstsyf- tande näringsverksamhet. Detta innebär att kommuner och regioner som utgångspunkt inte får ägna sig åt uppgifter som normalt ankom- mer på det privata näringslivet men också att samhälleliga ingri- panden i näringslivet i princip är en fråga för staten och inte för kom- muner och regioner. Vidare är stöd till enskilda företag i princip förbjudet enligt 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen.

122

SOU 2020:8Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Tabell 5.3	Kommunernas frivilliga verksamhet och nettokostnader 2018
	Tusental kronor och andel

Frivillig verksamhet		Tusental kronor	Andel av frivillig	Andel av totala
			verksamhet (%)	nettokostnader (%)
Infrastruktur och skydd		7 306 233	21,55	1,32
Näringslivsfrämjande åtgärder,
konsument och energirådgivning,
turistverksamhet		3 062 869
Parker		4 243 364
Kultur och fritid		22 459 904	66,24	4,04
Stöd till studieorganisationer		500 528
Allmän kulturverksamhet, övrigt		4 195 783
Musikskola / kulturskola		2 656 764
Allmän fritidsverksamhet		2 550 789

Idrotts- och
fritidsanläggningar		10 019 258
Fritidsgårdar		2 536 782
Pedagogisk verksamhet		477 354	1,41	0,09
Högskoleutbildning,		477 354
uppdragsutbildning mm
Särskilt riktade insatser		5 081 349	14,99	0,92
Arbetsmarknadsåtgärder		5 081 349
Affärsverksamhet		-1 416 277	-4,18	-0,26
Bostadsverksamhet		54 188
Arbetsområden och lokaler		-1 125 056
Hamnverksamhet		-23 172
Kommersiell verksamhet		-448 367
Flygtrafik		347 756
Sjötrafik		16 302
Elförsörjning och
gasförsörjning		-234 121
Fjärrvärmeförsörjning		-3 807
Summa		33 908 563	100,00	6,11

Anm.: För de verksamheter som redovisar minussiffror är intäkterna större än kostnaderna vilket innebär att verksamheterna ger ekonomisk vinst.

Källa: SCB, räkenskapssammandrag för kommuner 2018. Egen bearbetning.

123

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

5.1.3Verksamhetens nettokostnader i olika kommunkategorier

Beroende på olika demografisk sammansättning i de olika kommun- kategorierna (se avsnitt 6.1.1 för en beskrivning av kommunkatego- rierna) finns vissa skillnader i vilka verksamheter som har de högsta nettokostnaderna (tabell 5.4). Den pedagogiska verksamheten utgör 51 procent av de totala nettokostnaderna (inklusive den frivilliga verksamheten) i storstadskommunerna. För landsbygdskommunerna utgör den pedagogiska verksamheten 38–45 procent av de totala netto- kostnaderna.

Tabell 5.4	Fördelning av kommunala nettokostnader
	per kommunkategori 2018
	Andel (%)

	Stor	Täta	Täta	Lands	Lands	Lands
	stads-	kommuner	kommuner	bygds-	bygds-	bygds-
	kommuner	(NS)	(A)	kommuner	kommuner	kommuner
				(NS)	(A)	(MA)

Politisk verk-
samhet	1,02	1,21	1,28	1,48	1,44	2,20
Infra-
struktur,
skydd m.m.	4,16	4,92	5,38	5,24	5,07	5,72

Kultur och
fritid	0,81	0,82	0,73	0,92	0,85	0,92
Pedagogisk
verksamhet	50,90	45,16	41,88	45,41	39,51	37,84

Vård och
omsorg	37,76	40,15	43,08	41,03	46,40	44,47
Särskilt
riktade
insatser	0,02	0,14	0,09	0,11	0,22	0,41

Affärs-
verksamhet	0,23	0,65	1,17	0,33	0,69	1,49
Summa
obligatorisk
verksamhet	94,91	93,06	93,60	94,51	94,19	93,06

Summa
Frivillig
verksamhet	5,09	6,94	6,40	5,49	5,81	6,94

Källa: SCB, räkenskapssammandrag för kommunerna 2018. Egen bearbetning.

124

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Det finns också ett samband mellan nettokostnader och kommun- kategori för vård- och omsorgsverksamheten. Mönstret synes vara att ju glesare och mer avlägsen landsbygdskommun, desto högre andel av nettokostnaderna som utgör vård- och omsorgsverksamheten. För avlägsna landsbygdskommuner utgjorde vård- och omsorgsverksam- heten 46 procent av de totala nettokostnaderna medan de utgjorde 38 procent för storstadskommuner. En viktig förklaring till dessa sam- band ligger i demografiska faktorer, dvs. hur stor andel av respektive kommunkategoriers befolkning som utgörs av skolbarn respektive äldre.

I övrigt är det relativt små skillnader mellan de olika kommun- kategoriernas nettokostnader. Storstadskommunerna har dock en något lägre andel frivillig verksamhet (5 procent) än mycket avlägsna landsbygdskommuner (knappt 7 procent). Skillnaderna kan bero på olika politiska prioriteringar men även på de olika områdenas till- gång till utbud som andra än kommunen tillhandahåller.

5.2Kommunernas organisation

Kommunalrätten ger kommunerna stor frihet att själva välja hur de organiserar sin verksamhet och i vilken form den drivs. Det har inne- burit att olika kommuner har valt olika sätt att organisera sin verk- samhet. Det kan gälla vilka nämnder som finns i kommunen (för- utom de fåtal nämnder som krävs enligt lag, t.ex. valnämnd). Det gäller också om verksamheten bedrivs i förvaltningsform eller före- tagsform. Ytterligare en fråga är om, och i så fall hur stor, del av verksamheten som drivs i någon form av samverkan med en annan kommun eller en region. Följande avsnitt fokuserar på olika former för kommunal samverkan.

5.2.1Huvudmannaskap

I lagstiftningen inom olika rättsområden används ofta begreppet huvudman som beteckning för den aktör som ansvarar för en viss uppgift. Exempelvis anges i 4 kap. 7 § plan- och bygglagen (2010:900) att kommunen som huvudregel är huvudman för allmänna platser. Det finns även vissa lagar där begreppet huvudman inte används men

125

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

där det av bestämmelserna ändå framgår att det föreligger ett huvud- mannaskap för en aktör.

I kommunallagen används inte begreppet huvudman utan när en nämnd får en uppgift av fullmäktige bygger kommunallagen på att nämnden har ett ansvar för uppgiften. Nämnderna ska enligt 6 kap. 6 § kommunallagen var och en inom sitt område se till att verksam- heten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrol- len är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfreds- ställande sätt. De kommunala revisorerna ska i enlighet med god revisionssed granska all verksamhet inom nämndernas verksamhets- områden (12 kap. 1 § första stycket kommunallagen).

5.2.2Lagen om offentlig upphandling

För en genomgång av regelverket om upphandling hänvisas till kapi- tel 5 i utredningens delbetänkande En generell rätt till kommunal avtals- samverkan (SOU 2017:77).

Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU, gäller inte när den upphandlande myndighetens motpart är en juridisk person eller en gemensam nämnd enligt kommunallagen, om upphandlingen är en intern upphandling.2 Av 3 kap. 12–16 §§ LOU framgår vad som krävs för att en upphandling ska anses vara intern. En av förutsätt- ningarna är att den upphandlande myndigheten utövar kontroll över motparten motsvarande den kontroll som myndigheten utövar över sin egen förvaltning.

En upphandlande myndighet ska anses utöva kontroll om den har ett avgörande inflytande över motpartens strategiska mål och viktiga beslut. Kontrollen kan också utövas av en annan juridisk person eller gemensam nämnd enligt kommunallagen som själv kontrolleras på samma sätt av myndigheten.

Regeringen bedömde i förarbetena till de nya bestämmelserna om generell avtalssamverkan att upphandlingsregelverket inte innebär något hinder mot att en generell möjlighet till avtalssamverkan införs men att det sätter gränser för möjligheterna till samverkan. Enligt regeringens bedömning var upphandlingsreglerna som utgångspunkt

2Se 3 kap. 11 § LOU.

126

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

inte tillämpliga när kommunal avtalssamverkan avser uppgifter som innefattar myndighetsutövning.3

Det finns ett flertal undantag från upphandlingslagstiftningen som aktualiseras på de områden som kan förväntas bli aktuella för kom- munal avtalssamverkan. Ett exempel är att tjänster som är förenade med utövandet av offentlig makt under vissa förutsättningar är helt undantagna EU-rätten. I regel omfattas inte heller tjänster av allmänt icke-ekonomiskt intresse av EU-rätten.

5.2.3Olika samverkansformer

I 2 kap. 1 § kommunallagen anges att kommuner själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kom- munens område eller deras medlemmar. Denna bestämmelse inne- håller således både den s.k. allmänna kommunala kompetensen och lokaliseringsprincipen, dvs. att kommunens verksamhet ska ha anknyt- ning till kommunens eget område eller deras medlemmar.

Möjligheten för kommuner att samverka över kommungränsen begränsas av lokaliseringsprincipen. Lokaliseringsprincipen är dock inte absolut utan måste bedömas från fall till fall. Detta hänger samman med att faktorer som befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i kommunindelningen innebär att en åtgärd kan ha anknytning till medlemmarna även om åtgärden som sådan inte sker i kommunen.4 Det görs vidare undantag från lokaliseringsprincipen i speciallag- stiftning, t.ex. i lagen om vissa kommunala befogenheter. Undan- tagen har gjorts av olika skäl, t.ex. för att göra det möjligt för kom- muner att samverka med varandra eller för att kommunerna ska kunna vara aktiva på en viss marknad.

Det finns ett antal olika offentligrättsliga och privaträttsliga for- mer för kommunal samverkan. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former är avtalssamverkan, bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska före- ningar. Lagenligheten och lagstödet för kommunal samverkan får, i fall då det saknas närmare lagreglering, bedömas med vad forskaren Joakim Nergelius beskriver som ett ”slags analog” tillämpning av

3Prop. 2017/18:151.

4Prop. 2016/17:171 s. 299 f.

127

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

kommunallagens bestämmelser om lokaliseringsprincipen utifrån vad som skulle ha gällt för de medverkande kommunerna om de hade valt att ensamma vidta en åtgärd.5

Efter förändringarna av kommunallagen den 1 juli 2018, som byggde på Kommunutredningens delbetänkande En generell rätt till kommu- nal avtalssamverkan (SOU 2107:77), får kommuner och regioner ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region.6

Kommunalförbund

Enligt kommunallagen får kommuner bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana för- bund.7 Ett kommunalförbund är en juridisk person av offentligrättslig natur. Efter att ett kommunalförbund har bildats blir det huvudman för frågor som medlemskommunerna överlämnat till kommunalför- bundet. Dessa frågor kommer sedan att falla utanför de medverkandes kommunernas kompetens.8 De medverkande kommunerna har dock fortfarande kvar det yttersta politiska och finansiella ansvaret för verksamheten.9

De allra flesta kommunala angelägenheter får överlämnas till ett kommunalförbund. Ett undantag är dock beredskapsorganisationen. Normgivning, t.ex. fastställandet av avgiftstaxor, får inte heller över- lämnas till kommunalförbund.10 Det finns inget krav på att en upp- gift måste vara gemensam för medlemskommunerna för att den ska kunna lämnas till ett kommunalförbund som de har bildat. Att bara en medlemskommun driver en verksamhet innebär alltså inte ett hinder för att överlämna en uppgift till ett kommunalförbund. Det förutsätter dock att övriga medlemmar går med på att kommunal- förbundet tar över uppgiften. Även verksamheter som är avgränsade,

5Nergelius, J. (2013), Samarbete vs. storkommuner: vad kan småkommuner vinna på vidgat samarbete?, s. 25.

6Se 9 kap. 37 § kommunallagen.

7Se 3 kap. 8 § kommunallagen.

8Ibid., s. 27.

9Statskontoret (2005), Asymmetrisk uppgiftsfördelning – en principiell studie av möjligheter och hinder att fördela uppgifter till kommuner och landsting med hänsyn till lokala förhållanden, 2005:24, s. 37.

10Se HFD 2013 ref. 80.

128

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

t.ex. geografiskt eller funktionellt, kan överlämnas till ett kommunal- förbund.11

Ett kommunalförbund har till skillnad från en kommun inte någon beskattningsrätt: verksamheten i förbundet finansieras av med- lemskommunerna till den del som den inte är självfinansierad. Om ett kommunalförbund saknar tillgångar för att betala en skuld är medlemmarna skyldiga att fylla bristen. Varje medlem ska skjuta till så stor del av bristen som svarar mot medlemmens andel i skulden utifrån de grunder som anges i förbundsordningen.12 Det finns alltså inget solidariskt ansvar för kommunalförbundets skulder. Ansvaret för skulder är ett exempel på en skillnad jämfört med om ett aktie- bolag skapas för ett interkommunalt samarbete, då ägarna till aktie- bolaget (dvs. kommunerna) inte har något personligt betalningsansvar för bolagets förpliktelser.

Om inget annat anges eller följer av bestämmelserna om kommu- ner i kommunallagen ska dessa bestämmelser även tillämpas för kom- munalförbund.13

Organisation

Som beslutande församling i ett kommunalförbund ska det finnas ett förbundsfullmäktige eller en förbundsdirektion. Det måste vidare finnas en styrelse, men i ett förbund med direktion är direktionen också styrelse.14 Förbundsdirektion innebär alltså till skillnad mot förbundsfullmäktige, att beslut och verkställighet ligger i ett och samma organ. En annan skillnad är att direktionens sammanträden i regel inte måste vara offentliga, till skillnad från i kommunalförbund med fullmäktige, med undantag för sammanträdet vid vilket budge- ten fastställes. Kommunallagen ger i övrigt förbundsmedlemmarna i stor utsträckning möjlighet att själva bestämma hur förbundet ska organiseras.

Möjligheten att ha en förbundsdirektion infördes i mitten av 1980-talet, i syfte att dels underlätta interkommunala samarbeten, dels motverka trenden att bilda bolag vid samarbeten. Direktions-

11Lundin, O. och Madell, T. Kommunallagen (Zeteo, kommentar under 3 kap. 8 § kommunal- lagen).

12Se 9 kap. 11 § kommunallagen.

13Se 9 kap. 2 § första stycket kommunallagen.

14Se 9 kp. 3 § första stycket och 5 § kommunallagen.

129

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

modellen var främst avsedd för samarbeten som inte var av större omfattning, men den har allt mer kommit att användas även för kom- munalförbund med större uppgifter och kommunalförbund som har många medlemmar. De flesta kommunalförbund har i dag en för- bundsdirektion. Några juridiska hinder för denna utveckling har inte ansetts finnas.15 I förarbetena anförde föredragande statsråd att det är en lämplighetsfråga när kommunalförbund med fullmäktige eller med förbundsdirektion bör komma till användning samt att valet av organisationsform bör göras av kommunerna själva utan någon sär- skild reglering i ämnet.16

Förbundsordning

Förbundsordningen är, vid sidan av bestämmelserna i kommunal- lagen, det dokument som reglerar förhållandena i ett kommunalför- bund. Om den huvudregel som framgår av kommunallagen inte ska tillämpas måste detta regleras i förbundsordningen.17

Vissa krav på förbundsordningens innehåll finns i kommunal- lagen, bl.a.

•kommunalförbundets namn och den ort där förbundet ska ha sitt säte samt förbundets medlemmar och ändamål

•förbundets organisation, organens uppgifter och inbördes för- hållanden samt om interimsorgan får inrättas och om förbunds- styrelsen ska få vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige

•om en förbundsmedlem ska ha rätt att väcka ärenden i den beslu- tande församlingen

•förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder samt fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna

•förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets eko- nomi och verksamhet

15SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, s. 89.

16Prop. 1984/85: 216 s. 19.

17Prop. 2016/17:171 s. 402.

130

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

•om allmänheten ska ha rätt att ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde och i så fall förutsättningarna för detta.

•ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlemmar.

Uppräkningen i paragrafen är inte uttömmande, utan här anges bara de frågor som måste regleras i förbundsordningen. Det står med- lemmarna fritt att även ta in andra frågor.18

Medlemmarnas insyn och styrning

Förbundsordningen är central för tillförsäkrandet av medlemmarnas styrning och insyn i förbundet. Inom lagens gränser kan medlem- marna där välja styrmedel och styrsystem för kommunalförbundet. Det finns därigenom möjlighet att anpassa styrningen av kommunal- förbundet efter rådande förutsättningar och de önskemål som med- lemmarna har.19 I förarbeten till kommunallagens bestämmelser om kommunalförbund anges bl.a. att ett kommunalförbunds självstän- dighet och möjlighet att agera kan inskränkas kraftigt om medlem- marna önskar det. Å andra sidan kan medlemmarna ge ett kommu- nalförbund stor frihet att agera inom vissa ramar. Det finns dock sannolikt en gräns för hur långt styrningen av ett kommunalförbund kan drivas, eftersom förbundet utgör en självständig juridisk person med ansvar för sin verksamhet. Om handlingsutrymmet beskärs allt för mycket hotas förbundets självständighet och det blir svårare att utkräva ansvar av de förtroendevalda.20

Det finns flera olika sätt för medlemmarna att genom förbunds- ordningen tillförsäkra sig större inflytande över förbundets verk- samhet. Mål och riktlinjer för verksamheten kan t.ex. anges i förbunds- ordningen. Medlemmarna kan också välja att begränsa förbundets möjligheter att ta upp lån, ställa ut borgen och köpa fastigheter. Ett annat exempel är att förbundsordningen kan ställa krav på att beslut ska tas med kvalificerad majoritet. Enligt huvudregeln ska beslut tas med enkel majoritet,21 men det ska i förbundsordningen anges om det ska krävas kvalificerad majoritet i den beslutade församlingen

18Prop. 2016/17:171 s. 402.

19SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, s. 95.

20Prop. 1996/97:105 s. 81.

21Se 5 kap. 55 § kommunallagen.

131

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

och vilka ärenden detta ska gälla. En annan möjlighet för medlem- marna att tillförsäkra sig inflytande kan vara att i förbundsordningen ställa krav på att förbundet måste underställa medlemmarnas full- mäktige vissa beslut. En sådan regel kan dock vålla vissa problem i praktiken i ett kommunalförbund med många medlemmar.22 Det kan också göra beslutsprocesser långdragna.

För att ge kommuner och partier som har en svag representation möjlighet till insyn och att kunna påverka förbundet kan medlem- marna enas om att ge sina förtroendevalda utanför förbundet ytt- randerätt i förbundets beslutande församling.23 Det ska i så fall enligt kommunallagen framgå av förbundsordningen.24 Den beslutande för- samlingen i ett förbund kan enligt kommunallagen också besluta att andra än ledamöter ska ha rätt att delta i överläggningar.25

Det ska också enligt förbundsordningen framgå om medlem- marna har bestämt att en förtroendevald hos en förbundsmedlem som inte sitter i förbundsstyrelsen eller i en förbundsnämnd ska ha närvarorätt vid styrelsens eller nämndens sammanträden. Den beslu- tande församlingen kan även ta initiativ till en sådan närvarorätt.26

Val av ledamöter

Fördelningen av platser i fullmäktigeförsamlingen eller direktionen ska bestämmas i förbundsordningen. Varje medlem ska vara repre- senterad med minst en ledamot och en ersättare.27 Lagen ger alltså de samverkande kommunerna ett relativt stort utrymme att själva i förbundsordningen reglera fördelning av platser och hur stor den beslutande församlingen ska vara. En kommun kan dock inte välja att helt avstå plats i den beslutande församlingen i ett kommunal- förbund.

Valbar till kommunalförbunds beslutande församling är bara den som är ledamot eller ersättare i en förbundsmedlems fullmäktige.28 Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen och andra nämnder

22SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, s. 95.

23Prop. 2016/17:171, s. 404.

24Se 9 kap. 6 § 8 kommunallagen.

25Se 5 kap. 40 § kommunallagen.

26Se 9 kap. 6 § 9 och 4 kap. 28 § kommunallagen.

27Se 9 kap. 3 och 6 §§ kommunallagen.

28Se 9 kap. 7 § första stycket kommunallagen.

132

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

samt revisorer väljs bland dem som har rösträtt vid val till någon av förbundsmedlemmarnas fullmäktige29 Det innebär att en förbunds- medlem i denna del kan välja en förtroendevald som inte är folk- bokförd i den egna kommunen. Om det begärs av minst ett visst antal väljande ska val av ledamöter och ersättare i den beslutande för- samlingen samt revisorer vara proportionella.30

Ansvarsutkrävande

Bestämmelserna i kommunallagens 12:e kapitel om revision gäller till stora delar också för kommunalförbund. Det finns dock vissa skillnader och särregleringar för kommunalförbund.

I kommunalförbund med förbundsfullmäktige väljs revisorer av förbundsfullmäktige. I kommunalförbund med förbundsdirektion väljs revisorer enligt vad som anges i förbundsordningen.31 I kom- munalförbund med förbundsdirektion ska revisorerna lämna en revi- sionsberättelse till vart och ett av förbundsmedlemmarnas kommun- fullmäktige.32 Det är medlemmarnas fullmäktige som var för sig ska pröva ansvarsfrågan. Sedan ska medlemmarnas fullmäktige inhämta förklaringar över de eventuella anmärkningar som har framställts i revisionsberättelsen och besluta om huruvida ansvarsfrihet ska beviljas.

Även om det är medlemmarnas fullmäktige som ska besluta om ansvarsfrihet för direktionen i dess helhet är det bara den förbunds- medlem som utsett en ledamot som kan entlediga denna efter nekad ansvarsfrihet. I det fall fullmäktigeförsamlingarna har fattat olika beslut om ansvarsfrihet ska sådan inte beviljats. Vilka konsekvenser det blir för ledamöterna bestämmer det fullmäktige som utsett dem.

Revisorer i ett kommunalförbund är skyldiga att på begäran lämna upplysningar till de förtroendevalda revisorerna i varje kommun eller region som är medlem i kommunalförbundet.33

29Se 9 kap. 7 § andra stycket kommunallagen.

30Se 9 kap. 8 § kommunallagen och 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt.

31Se 12 kap. 12 § kommunallagen.

32Se 12 kap. 13 § kommunallagen.

33Se 12 kap. 13 § kommunallagen.

133

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

Laglighetsprövning

Laglighetsprövning regleras i 13 kap. kommunallagen. Varje medlem av en kommun eller en region har rätt att få lagligheten av kommu- nens eller regionens beslut prövad genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten. Lagligheten i ett kommunalförbunds beslut får överklagas på samma sätt av varje medlem av de kommuner eller den region som ingår i kommunalförbundet samt av förbundsmedlem- marna.34 Det är alltså en ganska stor krets av taleberättigade vid beslut av kommunalförbund. De samverkande kommunerna i ett kommunal- förbund har därtill självständig talerätt till skillnad mot medlems- kommunerna i en gemensam nämnd.

Gemensam nämnd

Enligt kommunallagen får kommuner och regioner besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller en annan region.35 I bestämmelserna i 9 kap. 19–36 §§ kommunallagen finns bestämmelser om gemensam nämnd.

Den gemensamma nämnden är inte en egen juridisk person, vilket är en grundläggande skillnad jämfört med kommunalförbund. Där- emot är den en egen myndighet, precis som övriga kommunala nämn- der. Den gemensamma nämnden ska ses som en företrädare för alla de samverkande huvudmännen och kan ingå avtal för deras räkning. Mot externa avtalsparter är de samverkande kommunerna och regio- nerna ansvariga för att avtal följs.

En gemensam nämnd ska i princip kunna tilldelas uppgifter i samma omfattning som andra kommunala nämnder.36 Det innebär bl.a. att en gemensam nämnd inte kan ges uppgifter som faller inom ramen för fullmäktiges exklusiva beslutanderätt enligt kommunal- lagen.37 Den gemensamma nämndens uppgifter måste dock vara en kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande parterna.

34Se 13 kap. 1 § kommunallagen.

35Se 3 kap. 9 § kommunallagen.

36Enligt 2 kap. 2 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ska det i kommuner och regioner finnas en nämnd för att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid (krislednings- nämnd). Uppgifter som kommunstyrelsen har vid höjd beredskap enligt denna lag får enligt

9kap. 21 § andra stycket kommunallagen inte fullgöras av en gemensam nämnd.

37Se 5 kap. 1 § kommunallagen.

134

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Varje kommun eller region behåller sitt huvudmannaskap för de frå- gor man överlämnar till den gemensamma nämnden.

Frågan är om varje ingående kommun eller region måste skjuta till samma ”mängd” uppgifter eller om mängden tillskjutna uppgif- terna kan tänkas variera mellan parterna. Frågan berördes av Kom- munala kompetensutredningen som utifrån bl.a. de övergripande principerna om en fri nämndorganisation menade att det kan tänkas att fler uppgifter överförs till från en kommun än från övriga kom- muner. Kommunala kompetensutredningen menade dock att det inte bör vara möjligt att skapa en gemensam nämnd enbart för att göra det möjligt för en kommun eller en region att sköta arbetsupp- gifter åt andra kommuner eller regioner, eftersom det vid ett sådant tillvägagångsätt saknas inslag av gemensam uppgift.38

Att uppgiften ska vara en kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande kommunerna och regionerna utgjorde tidigare ett hinder för samverkan mellan kommuner och regioner inom vård- och omsorgsområdet. Genom lagen (2003:192) om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet möjliggjordes dock för regio- ner och en eller flera kommuner som ingår i den aktuella regionen att i en särskild form av gemensam nämnd samverka kring både kom- munens och regionens uppgifter på detta område.

För viss specialreglerad verksamhet finns uttryckliga krav i lag om att det för verksamheten ska finnas en eller flera nämnder i varje kommun. Ett exempel är att fullmäktige enligt socialtjänstlagen (2001:453) ska bestämma vilken eller vilka nämnder som ska fullgöra uppgifter enligt lagen. Detta är dock inget hinder mot att uppgifter överlåts till en gemensam nämnd. Kommuner kan vidare besluta att de ska ha en gemensam överförmyndarnämnd;39 bestämmelserna om gemensam nämnd i kommunallagen gäller därmed också en gemen- sam överförmyndarnämnd.40

38SOU 2007:72

39Se 19 kap. 16 § föräldrabalken, FB.

40Det finns dock avvikande regler om överklagande av beslut hos överförmyndare i 20 kap.

6§ FB.

135

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

Organisation

En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommu- nerna eller regionerna (den s.k. värdkommunen) och ingår i denna kommuns eller regions organisation.41 En gemensam nämnd kan inte fatta beslut, ingå avtal eller anställa personal i eget namn eftersom den inte är egen juridisk person. Beslut fattas i stället formellt av den kommun eller den region som tillsatt nämnden.

En gemensam nämnd får uppdra åt en anställd i någon av de sam- verkande kommunerna att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden.42 Liksom för övriga kommunala nämnder finns dock vissa begränsningar för delegeringen, t.ex. när det gäller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller om ärendena är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.43

Den kommun eller region som tillsätter nämnden bör i första hand komma i fråga som arbetsgivare. En annan möjlighet är att i överenskommelsen om samverkan lösa frågor om villkor för anställda och hur de organisatoriskt ska samarbeta trots att de har olika arbets- givare. Kommunerna måste i sådana fall även lösa frågor om vem som ska svara för pensioner m.m.

Samverkansavtal och reglemente

En gemensam nämnds uppgifter ska närmare preciseras i en överens- kommelse mellan de berörda kommunerna och regionerna.44 Denna överenskommelse kallas ibland samverkansavtal.

Liksom andra kommunala nämnder ska den gemensamma nämn- den ha ett reglemente där det framgår vilka uppgifter som överlåts till nämnden ska framgå av reglementet. Reglementet ska antas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller regio- nerna.45

41Se 9 kap. 20 § kommunallagen.

42Se 7 kap. 5 § kommunallagen.

43Se 6 kap. 38 § kommunallagen.

44Se 9 kap. 22 § kommunallagen.

45Se 9 kap. 33 § kommunallagen.

136

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Medlemmarnas styrning och insyn

Fullmäktige i en kommun som har bildat en gemensam nämnd till- sammans med andra kommuner har rätt att begära upplysningar från nämnden. Vidare finns en skyldighet för ordföranden, vice ordföran- den och anställda i de samverkande kommunerna att lämna upplys- ningar vid fullmäktiges sammanträden, om det inte finns något hin- der på grund av sekretess.46 Ledamöterna i fullmäktige i medlems- kommunerna har också rätt att ställa interpellationer och frågor till den gemensamma nämndens ordförande om nämndens handläggning.47

I reglemente och samverkansavtalet kan det införas föreskrifter som gäller styrning och insyn. I reglementet finns t.ex. möjlighet att föreskriva att de samverkande kommunernas kommunstyrelse ska höras före vissa viktigare beslut.48 I avtalet kan t.ex. anges att med- lemskommunerna ska ha löpande insyn i medelsförvaltningen.

Värdkommunen ska upprätta den gemensamma nämndens budget efter samråd med övriga samverkande kommuner.49

Val av ledamöter

Ledamöterna och ersättarna i den gemensamma nämnden väljs av de samverkande kommunernas eller regionernas fullmäktige. Var och en av de samverkande parterna ska välja minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare ska vara lika många som antalet leda- möter.50 Det är inte möjligt för en fullmäktigeförsamling att lämna över uppgifter till en gemensam nämnd utan att den har utsett leda- möter och ersättare i nämnden.51 Kommunfullmäktige måste därtill välja någon som är valbar i den egna kommunen. Utöver kravet på en minimirepresentation från de samverkande kommunerna reglerar inte lagen storleken på den gemensamma nämnden.

Det som gäller för en nämnd enligt kommunallagen ska, om inget annat sägs, även tillämpas för en gemensam nämnd.52 Valet i en sam-

46Se 9 kap. 27 § kommunallagen.

47Se 9 kap. 29 § kommunallagen.

48SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, s. 73.

49Se 9 kap. 26 § kommunallagen.

50Se 9 kap. 24 § kommunallagen.

51Jämför prop. 2016/17:171 s. 412.

52Se 9 kap. 23 § kommunallagen.

137

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

verkande kommuns fullmäktige sker på samma sätt som val till annan nämnd, eftersom särreglering saknas. Under vissa förutsättningar ska valet ske proportionellt.53

Ordförande och vice ordförande i en gemensam nämnd utses av fullmäktige i den kommun eller den region som inrättat nämnden. Fullmäktige kan till ordförande eller vice ordförande i en gemensam nämnd välja en ledamot som utsetts av de samverkande kommu- nerna eller regionerna.54

Ansvarsutkrävande

Den gemensamma nämnden är ansvarig gentemot de olika huvud- männen för skötseln av de uppgifter som den fått. En gemensam nämnd ska granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller regionerna. Fråga om ansvarsfrihet och om anmärk- ning för en gemensam nämnd ska prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller regionerna.55 En effekt av hur bestämmelserna är utformade är att de samverkande kommunernas respektive fullmäktige kan bedöma frågan om ansvarsfrihet för en viss person olika.

Revision av en kommuns verksamhet kan vara samlad och avse alla nämnders verksamhet eller delad och enbart avse en viss nämnds eller vissa nämnders verksamhet. Hur de samverkande kommunerna eller regionerna väljer att organisera sin revision av den gemensamma nämnden är en fråga för den enskilda kommunen eller regionen. I en skrift om kommunala samverkansformer som Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har publicerat uttrycks uppfattningen att det är naturligt att varje samverkande kommuns revisorer i första hand inriktar sig på bedömningen av hur den egna kommunens företrä- dare har skött sitt uppdrag.56

När det gäller återkallelse av uppdrag som förtroendevald kan den frågan endast prövas av det fullmäktige som valt personen i fråga.

53Se 6 kap. och 5 kap. 58 § kommunallagen.

54Se prop. 2016/17:171 s. 369.

55Se 9 kap. 34 och 35 §§ kommunallagen.

56SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, s. 74 f.

138

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Laglighetsprövning

I likhet med som gäller för kommunalförbund får lagligheten av en gemensam nämnds beslut överklagas på samma sätt av varje medlem i de samverkande kommunerna eller regionen.57 De samverkande kommunerna i en gemensam nämnd har däremot ingen självständig talerätt, till skillnad mot för förbundsmedlemmarna i kommunal- förbund.

Generell kommunal avtalssamverkan

Det fanns länge inte några särskilda bestämmelser i kommunallagen om generell kommunal avtalssamverkan. Frågan har dock debatte- rats och varit föremål för ett antal statliga utredningar58 och det har lett till speciallagstiftning om samverkan i avtalsform på olika områ- den, t.ex. i socialtjänstlagen.59

Kommunutredningen gavs av regeringen i uppdrag att utreda för- utsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtals- samverkan. Utredningen överlämnade i oktober 2017 delbetänkandet En generell rätt till kommunal avtalssamverkan (SOU 2017:77) till regeringen. I den efterföljande propositionen (prop. 2017/18:151) med likalydande namn som delbetänkandet, lämnade regeringen sedan för- slag om en ny lagstiftning om generell kommunal avtalssamverkan. Riksdagen antog förslaget och de nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 juni 2018.

Enligt de nya bestämmelserna i kommunallagen får en kommun eller en region ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (avtals- samverkan). Sådan avtalssamverkan hindras inte av lokaliserings- principen.60

Kommuner och regioner får inom ramen för avtalssamverkan komma överens om att uppdra åt en anställd i den andra kommunen eller i den andra regionen att besluta på kommunens eller regionens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Vid extern delegering av ärenden gäller dock bestämmelserna i kommunallagen

57Se 13 kap. 1 § kommunallagen.

58SOU 2017:77 s. 49 ff.

59För en genomgång av speciallagstiftningen inom detta område se prop. 2017/18:151 s. 43 ff.

60Se 9 kap. 37 § kommunallagen.

139

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

om delegering, jäv, begränsningar av möjligheten till delegering, vidaredelegering, brukarmedverkan och anmälan av beslut.61

Om det i annan lag eller författning finns bestämmelser som av- viker från kommunallagens bestämmelser om förutsättningar för kommunal avtalssamverkan och extern delegering vid avtalssamver- kan, tillämpas de bestämmelserna.

Styrelsen ska årligen till fullmäktige rapportera om kommunens eller regionens avtalssamverkan enligt kommunallagen eller enligt annan lag eller författning.62

Vid avtalssamverkan enligt kommunallagen är det endast utföran- det av en uppgift, inte ansvaret för uppgiften, som överlåts till en annan kommun eller en annan region.63 Huvudmannaskapet för uppgiften är alltså oförändrat. Enligt viss lagstiftning kan kommuner och regio- ner dock komma överens om att överlämna ansvaret för en uppgift. Det innebär att huvudmannaskapet flyttas över till den andre parten.

I förarbetena anförde regeringen bl.a. att sådan samverkan kan användas för att tillgodose en kommuns eller en regions behov av att anlita en annan kommun eller en annan region för att utföra dess uppgifter på något specifikt område. Avtalssamverkan kan exempel- vis avse utredning och beslutsfattande i olika ärenden som innefattar myndighetsutövning och som annars typiskt sett är delegerade till tjänstepersoner i den egna kommunen. Avtalssamverkan kan vidare tänkas användas som en samverkansform under en prövotid, för att undersöka om förutsättningarna finns för att institutionalisera sam- arbetet i t.ex. ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. Sam- verkan kan även användas för att hantera kortsiktiga behov.64

Kommunalt aktiebolag

Det är inte ovanligt att kommunal samverkan sker i ett privaträttsligt objekt, t.ex. aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse. Följande text fokuserar på samverkan genom aktiebolag. Stiftelser, ekonomiska föreningar, handels- och kommanditbolag samt ideella

61Se 9 kap. 37 § kommunallagen.

62Se 9 kap. 38 § kommunallagen.

63Prop. 2017/18:151, s. 58.

64Prop. 2017/18:151.

140

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

föreningar är inte lika vanliga som aktiebolag inom den kommunala sektorn och behandlas därför inte här.65

Fullmäktige i kommuner eller regioner får besluta att lämna över skötseln av en kommunal angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ.66 Med juridisk person avses t.ex. stiftelser, aktie- bolag och handelsbolag. Den ansvariga nämnden behåller dock det övergripande ansvaret för verksamhet som har överlämnats till någon annan.67 Samma kommunalrättsliga principer som styr den kommunala verksamheten ska styra kommunernas och regionernas verksamhet genom privaträttsliga subjekt. Dessa subjekt får därför exempelvis inte anlita ett bolag för åtgärder som de inte själva får vidta.68

Det finns dock exempel på undantag i lag från lokaliseringsprinci- pen under förutsättning att verksamheten bedrivs i ett kommunalt företag. Ett kommunalt företag får, trots lokaliseringsprincip, bedriva produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verk- samhet utanför kommunens område. En förutsättning för att undan- tag från lokaliseringsprincipen ska vara tillåtet är att verksamheten bedrivs i en egen juridisk person. Det är alltså inte tillåtet att bedriva verksamheten i ett kommunalt verk.69

Överlämnande får inte ske om angelägenheten enligt lag eller annan författning ska bedrivas av en kommunal nämnd. Det finns vissa verksamhetsområden, t.ex. inom socialtjänsten, som helt eller delvis ska handhas av en nämnd. Förvaltningsuppgifter som inne- fattar myndighetsutövning får överlämnas till ett privat rättssubjekt endast om det finns särskilt lagstöd för överlämnandet. Det framgår av regeringsformen och är en begränsning som gäller både statlig och kommunal förvaltning. Ett exempel på de få fall där det finns lagstöd för ett överlämnande av myndighetsutövningsärenden är lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning.

65Adrell, R. och Moldén, R. (2018), Juridik i kommunala bolag, Norstedts Juridik.

66Se 10 kap. 1 § kommunallagen.

67Se 6 kap. 6 § kommunallagen.

68Se RÅ 1992 ref 52 och prop. 2013/14:118 s. 25.

69Se 7 kap. 1 § ellagen och prop. 1996/97:136 s. 168.

141

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

Organisation

Ett aktiebolag har olika organ för sin styrning. Bolagsstämman är aktiebolagets högsta beslutande organ.70 I princip är ett aktiebolags organisation strikt hierarkisk. Bolagsstämman har i princip rätt att fatta beslut i alla angelägenheter. Bolaget företräds av styrelse, firma- tecknare och/eller verkställande direktör beroende på vilken fråga som är aktuell.

Bolagsordningen

När ett aktiebolag har ett annat syfte än att bereda sina aktieägare vinst ska detta syfte framgå av bolagsordningen. Alla aktiebolag måste ha ett s.k. verksamhetsföremål, dvs. en någorlunda preciserad beskriv- ning av bolagets verksamhet.71

Ägarens styrning av ett aktiebolag sker formellt genom bolags- ordning och olika bolagsstämmobeslut, t.ex. ägardirektiv. Därutöver finns en informell styrning, främst genom dialog mellan styrelse och ägare. Genom aktieägaravtal kan ägare komma överens om att rösta på visst sätt på bolagsstämman.

Bolagsordningen ska innehålla grundläggande regler om det en- skilda bolaget, t.ex. bolagets firma, syfte och verksamhetsföremål, aktiekapitalets storlek och hur styrelsen ska utses om den ska utses av någon annan än stämman. Bolaget får i princip inte frångå bolags- ordningen.

Ägarnas styrning och insyn

I kommunallagen görs skillnad mellan vad som benämns helägda kommunala bolag och delägda kommunala bolag. Med ett helägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag där kommunen eller regionen direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. Indirekt ägande kan ske t.ex. genom ett annat bolag som ägs av kommunen. Med ett delägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag eller handelsbolag där kom- munen eller regionen bestämmer tillsammans med någon annan.72

70Se 7 kap. 1 § aktiebolagslagen.

71Se 3 kap. 1 § tredje stycket och 3 § aktiebolagslagen.

72Se 10 kap. 2 § kommunallagen.

142

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Med delägt kommunalt bolag avses därmed även bolag där de andra ägarna är kommuner eller regioner.

Om en kommun eller en region lämnar över skötseln av en kom- munal angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag, ska fullmäktige enligt kommunallagen73

•fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten

•se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheterna som utgör ram för verksamheten anges i bolags- ordningen

•utse samtliga styrelseledamöter

•se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställ- ning till sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaf- fenhet eller annars av större vikt innan de fattas

•utse minst en lekmannarevisor

•se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare.

Innan skötseln av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett del- ägt kommunalt bolag, ska fullmäktige se till att bolaget blir bundet av villkor som ovan i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andels- förhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.74

Kommunstyrelsen har uppsiktsplikt över de kommunala hel- och delägda bolagen. Enligt kommunallagen ska kommunstyrelsen årli- gen formellt behandla varje kommunalt bolag med avseende på om dess verksamhet under det föregående året har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts med iakttagande av de kommunala befogenheterna. Det innebär i fallet med ett interkom- munalt bolag att samtliga kommunstyrelser i de samverkande kom- munerna har uppsiktsplikt.

Kommunstyrelsen kan utgå från lekmannarevisorernas berättelse men har ett eget uppföljningsansvar. Om kommunstyrelsen finner att bolaget inte har hållit sig inom de givna ramarna ska kommun- styrelsen föreslå fullmäktige vilka åtgärder som bör vidtas.

73Se 10 kap. 3 § kommunallagen.

74Se 10 kap. 4 §aktiebolagslagen.

143

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

Val av styrelseledamöter

Styrelsen i ett aktiebolag utses av bolagsstämman, men i bolagsord- ningen får det föreskrivas att en eller flera styrelseledamöter ska utses på annat sätt.75 Om en kommun eller en region lämnar över skötseln av en kommunal angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag, ska fullmäktige enligt kommunallagen utse samtliga styrelse- ledamöter.76 Av bolagsordningen till ett kommunalt bolag måste därför framgå att valet av styrelseledamöter ska göras av kommun- fullmäktige. För delägda kommunala bolag finns inte ett absolut krav på att fullmäktige ska utse styrelseledamöterna utan här får en rimlighetsbedömning göras av i vilken utsträckning som fullmäktige ska få utse styrelseledamöterna. Bestämmelser om proportionella val blir tillämpliga om så begärs och förutsättningarna i övrigt är upp- fyllda.77

Det finns ingen motsvarande begränsning i kommunallagen av personkretsen av vilka som kan väljas som styrelseledamöter som den som finns för kommunalförbund och gemensam nämnd. Full- mäktige har därför större frihet vid val av styrelseledamot till en bolagsstyrelse. En professionell styrelseledamot kan alltså väljas lik- väl som en fullmäktigeledamot. Nämnas kan att det finns vissa grund- läggande krav i 8:e kapitlet i aktiebolagslagen på vem som får vara styrelseledamot i ett aktiebolag, det får t.ex. inte vara en juridisk person.

Ansvarsutkrävande

En styrelseledamot i ett kommunalt bolag är inte förtroendevald i kommunallagens mening. Att styrelseledamöterna inte är förtro- endevalda innebär att de inte omfattas av samma ansvarsregler som de förtroendevalda i nämnderna. Styrelseledamöterna i kommunala aktiebolag har dock juridiskt ansvar enligt aktiebolagslagen.

Det finns bestämmelser om revision i aktiebolag i 9:e kapitlet aktiebolagslagen. Till det tillkommer vissa krav rörande revision som ställs i kommunallagen, bl.a. på lekmannarevisor i kommunala bolag. Till lekmannarevisor i hel- eller delägda kommunala bolag ska full-

75Se 8 kap. 8 § aktiebolagslagen.

76Se 10 kap. 3 § 3 kommunallagen.

77Se 5 kap. 58 § kommunallagen.

144

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

mäktige utse någon av kommunens eller regionens revisorer. Lek- mannarevisorn ska i en granskningsrapport bl.a. uttala sig om huru- vida bolagets verksamhet skötts på ett ändamålsenligt och från eko- nomisk synpunkt tillfredsställande sätt samt om bolagets interna kontroll varit tillräcklig. Granskningsrapporten ställs till stämman men ska även fogas till den revisionsberättelse som kommunen eller regionens revisorer avger till fullmäktige.

Ett uppdrag som styrelseledamot upphör i förtid om styrelse- ledamoten eller den som har denna anmäler att uppdraget ska upp- höra. Anmälan ska göras hos styrelsen.78 En styrelseledamot kan alltså när som helst skiljas från sitt uppdrag. Vid kommunal sam- verkan anmäler alltså det fullmäktige som har tillsatt ledamoten att uppdraget ska upphöra.

Laglighetsprövning

Beslut som är fattade av ett kommunalt bolag kan i princip inte angripas genom laglighetsprövning. Men det innebär inte att kom- munen genom driva sin verksamhet i privaträttslig form får åsido- sätta viktiga kommunalrättsliga principer gentemot de slutliga bru- karna.79 Förvaltningsdomstol kan pröva om en kommunalrättslig princip har vidhållits. Beslutet om företagsbildning och senare kom- munala beslut avseende förhållandet mellan kommunen och bolaget kan också överklagas. Det kan t.ex. röra sig om ett kommunalt organs beslut om medelstilldelning.

Allmänhetens insyn

En vanlig kritik mot kommunala bolag är att verksamhetsformen begränsar insynen för allmänheten. Lagen ger dock numera rätt till insyn under vissa förutsättningar. Av 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) följer att offentlighetsprincipen också gäller handlingar hos aktiebolag och handelsbolag där kommuner eller regioner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Kommuner och regioner anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande t.ex. om de ensamma eller tillsammans äger aktier i ett aktiebolag med mer än

78Se 8 kap. 14 § aktiebolagslagen.

79Se RÅ 1992 ref. 52 och Bohlin, A. (2016), Kommunalrättens grunder, Norstedts Juridik, s. 80.

145

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

hälften av samtliga röster i bolaget. I de fall som de samverkande kommunerna driver ett gemensamt kommunalt bolag kan alltså insyn ofta krävas med stöd av lag. I kommunallagen anges vidare, som tidigare nämnts, att fullmäktige ska se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som kommunen lämnat över genom avtal.

5.3Sammanfattande slutsatser

Kommunernas kostnader utgjorde 2018 drygt 16 procent av BNP. Utvecklingen över tid visar att kommunernas utgifter som andel av BNP ökar medan statens kostnader minskar något. Ökningen beror på ökade behov inom barn- och äldreomsorg samt utbildning, vilka i sin tur beror på demografiska förändringar. I kapitlet återfinns en genomgång av kostnadsfördelningen mellan kommunernas obliga- toriska verksamheter respektive frivilliga verksamheter. Pedagogisk verksamhet samt vård och omsorg stod för drygt 86 procent av de totala kommunala nettokostnaderna 2018.

Beroende på att den demografiska sammansättningen skiljer sig åt mellan olika typer av kommuner finns det också vissa skillnader i vilka verksamheter som har de högsta nettokostnaderna. I storstads- kommunerna utgör pedagogisk verksamhet 51 procent av de totala nettokostnaderna medan samma verksamhet utgör 38–45 procent av de totala nettokostnaderna i landsbygdskommunerna.

I kapitlet återfinns dessutom en genomgång av olika former för kommunal samverkan som finns i dag. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former är bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar.

Genom en ändring av kommunallagen som trädde i kraft den 1 juli 2018 ges nu större möjligheter för kommuner och regioner att ingå civilrättsliga avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region. De rättsliga ramarna gällande t.ex. olika samverkansformers organisering samt med- lemmarnas insyn och styrning gås igenom i kapitlet.

146

DEL II

Kommunernas förutsättningar

och utmaningar

6Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Demografisk utveckling och urbanisering medför att skillnaderna mel- lan kommuner blir större: de största kommunerna ökar kraftigt i be- folkning medan de minsta kommunerna har en minskande befolk- ning. Territoriella förutsättningar – gleshet och långa avstånd till större städer och arbetsmarknadsområden – bidrar till att ytterligare förstärka skillnader mellan kommuner. I följande kapitel behandlas de utma- ningar som kommunerna står inför som en följd av demografisk ut- veckling, urbanisering och skilda territoriella förutsättningar.

6.1Urbaniseringen skapar nya utmaningar

Urbanisering kan definieras som de processer som gör att befolk- ningen i urbana miljöer – dvs. städer och stadsregioner – växer. Det innebär att urbanisering kan uppkomma på i princip två sätt: genom födelseöverskott och genom nettoinflyttning. För att förstå urbani- seringens effekter kan det dessutom vara intressant att dela upp flyttningen i inrikes respektive utrikes flyttning samt utifrån olika åldersgrupper och kön, vilket har stor betydelse för hur befolknings- sammansättningen utvecklas.

Enligt Statistiska centralbyrån (SCB) har urbaniseringen i Sverige skett i tre faser. Den första fasen inleddes vid 1800-talets början då 90 procent av befolkningen bodde i landsbygdsområden. Det fanns då relativt få städer och de flesta städerna var med dagens mått mätt att betrakta som små.1 Under den andra fasen skedde en snabb in- flyttning till städerna, bl.a. som följd av industrialiseringen. På mindre

1SCB (2015), Urbanisering – från land till stad, nr 2015:96.

149

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

än 100 år ökade tätortsgraden2 i Sverige från 15 till 80 procent. Om- kring 1930 bodde det lika många människor i Sveriges landsbygder som det gjorde i städerna. Miljonprogrammet under 1960-talet och flyttningsbidrag kom sedan under en tredje urbaniseringsfas att bidra ytterligare till att människor flyttade från landsbygderna till stor- stadsregioner och andra större tätorter.

Drivkrafterna bakom dagens urbanisering är starka genom att s.k. agglomerationsfördelar uppstår, vilka i urbanforskningen brukar delas upp i ekonomiska, sociala respektive resurs- och miljömässiga för- delar. Genom att samla många människor på en liten yta kan möj- ligheterna öka att skaffa sig utbildning och arbete samt att bygga upp konkurrenskraftiga ekonomiska system. Det kan göra det lättare att få till sociala möten och skapa stimulerande kontaktnät. Det kan även öka tillgången till viktiga resurser, och öka möjligheterna att nyttja dessa resurser effektivt och med minskad påverkan på miljön och klimatet.3

I ekonomiskt hänseende anses de urbana områdena innebära för- delar genom goda förutsättningar för delning, matchning och lär- ande. Med delning menas att en agglomeration av individer och före- tag innebär ett ökat underlag för utveckling av gemensamma resurser som, till ett rimligt pris, kan användas av alla inom agglomerationen. God matchning innebär att stadens täthet ger förutsättningar för hög kvalitet på varje matchningstillfälle mellan arbetsgivare och arbets- tagare, vilket resulterar i högre produktivitet. Lärande avser mer eller mindre medvetna produktiva interaktioner mellan människor, vilka förutsätts öka i urbana miljöer..4

6.1.1Befolkningsutvecklingen i olika delar av landet

Enligt SCB:s befolkningsprognos från april 2018 kommer befolk- ningen i Sverige att öka från dagens cirka 10 miljoner till 11,6 miljoner 2040. Detta innebär att befolkningen ökar med cirka 18 procent fram till 2040.

2Med tätortsgrad avses andel av befolkningen som bor i tätort. Definitionen på tätort är ett tätbebyggt område med minst 200 invånare där avståndet mellan husen är mindre än 200 meter samt där andelen fritidsfastigheter understiger 50 procent.

3IVA (2017), Den urbana utvecklingens drivkrafter och konsekvenser, IVA-M 476.

4Regionalpolitiskt forum (2018), Att lära av staden – Ekonomi och fysisk planering i urbaniser- ingens tidevarv, rapport 3.

150

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Befolkningsutvecklingen inom Sverige följer samma mönster som i den övriga västvärlden.5 Industrisamhället gynnade industriorter- nas tillväxt och välfärdsstatens expansion medförde tillväxt i lokala och regionala centra. Den post-industriella urbanisering som inleddes kring 1970 bygger på kunskapsnäringarnas allt viktigare roll. Detta har medfört att det nu främst är de större stadsregionerna samt uni- versitets- och högskolekommuner som ökar sin befolkning. Men vissa övriga kommuner har också kunnat växa, exempelvis genom att koppla sig samman med de expansiva områdena genom att erbjuda attraktiva boendemiljöer (exempelvis Habo, Mullsjö, Hammarö och Vaxholm) eller rekreationsområden (exempelvis Åre och Strömstad).

Ett annat tydligt mönster är att det numera främst är de största kommunerna som växer.6 I figur 6.17 har alla 290 kommuner delats in i decentiler (tiondelar) efter befolkningens storlek 2017. Varje grupp består således av 29 kommuner, rangordnade från den minsta till den största. Här kan man tala om fyra distinkta grupper av kommuner. Gruppen med de allra minsta kommunerna, i vilken alla har färre än 6 200 invånare, har tappat 27 procent av sin befolkning sedan början av 1970-talet. Nästföljande två decentiler har också minskat men bara marginellt. Dessa följs sedan av fyra decentiler, dvs. ungefär 115 kommuner, som har haft en svag befolkningsökning. Den allra kraftigaste ökningen har skett i de tre decentilerna med störst befolk- ning, dvs. kommuner med minst 29 000 invånare. I den allra största decentilen, med befolkningstal över 74 000 invånare, har befolk- ningen sedan början av 1970-talet ökat med 38 procent. Urbaniseringen gynnar de redan största och missgynnar de allra minsta kommunerna.

5Lidström, A. (2018), Urbaniseringen, stadsregionerna och bostadsplaneringen. Bostad 2030 rapport 3.

6Ibid.

7Figuren är hämtad från Lidström, A. (2018), Urbaniseringen, stadsregionerna och bostads- planeringen. Bostad 2030 rapport 3.

151

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

Figur 6.1 Befolkningsutvecklingen 1973–2017 samt prognos för 2017–2030 i landets kommuner, indelade i decentiler efter kommunstorlek 2017

-10

-20

-30


1		2	3	4	5	6	7	8	9	10
	Befolkningsförändring 1973-2017					Befolkningsprognos 2017-2030

Källa: SCB.

Bland landets kommuner finns således två extremgrupper – de 29 minsta kommunerna i den första decentilen, vilka minskar kraftigt i befolkning och ett 90-tal kommuner som ökar kraftigt i befolkning.

Ännu ett särdrag i den samtida urbaniseringen är att befolknings- tillväxten i stora och medelstora kommuner i allt högre grad sker i stadsregioner, dvs. kluster av kommuner med en eller flera central- kommuner och kringliggande kranskommuner. Mellan dessa kom- muner finns en omfattande pendling, vilket betyder att de utgör gemensamma marknader för arbete och bostäder. Särskilt efterfrågan på bostäder i de växande stadsregionerna har gynnat kranskommu- nernas expansion. Denna har också gjorts möjligt genom att person- transporterna har blivit snabbare och att allt fler därför kan pendla långa sträckor till arbete eller studier samt till kommersiell och offent- lig service och platser för fritidsaktiviteter.

152

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Tabell 6.1 Antal kommuner per kommunstorlek, samt andel av totalt antal kommuner 1974, 2018 och 2040 (framskrivning)

Befolkning

Källa: SCB:s befolkningsprognos, april 2018.

Som visas i tabell 6.1 förväntas utvecklingen fortsätta med fler större kommuner och fortsatt befolkningsminskning i de minsta kommu- nerna, vilket gör att antalet kommuner med färre än 5 000 invånare ökar. Enligt befolkningsframskrivningen förväntas de minsta kom- munerna uppgå till 21 kommuner 2040, vilket är en ökning med 6 från 15 kommuner 2018. Samtliga av dessa beräknas vara landsbygds- kommuner, varav 10 återfinns i kategorin mycket avlägsna lands- bygdskommuner. Det kan också noteras att de större kommunerna förväntas få en mycket positiv befolkningsutveckling, med 27 kom- muner som 2040 överstiger 100 000 invånare.

Befolkningsutvecklingen kan också visas som den historiska och förväntade befolkningsförändringen per kommunkategori. De kom- munkategorier som används genomgående i betänkandet redovisas i figur 6.2.8 I bilaga 3 till betänkandet finns en förteckning över vilka kommuner som ingår i respektive kommunkategori. Bilagan inne- håller också en förteckning över vilken funktionell analysregion (FA-region) (se också avsnitt 6.3.1) som respektive kommun tillhör.

8För en utförlig beskrivning av hur kommunkategorierna har konstruerats se Tillväxtanalys (2014), Bättre statistik för regional- och landsbygdspolitik, rapport 2014:4.

153

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

Figur 6.2 Indelning i kommunkategorier

Källa: Tillväxtanalys.

154

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Storstadskommuner: Kommuner där mindre än 20 procent av befolkningen bor i rurala områden och som tillsammans med an- gränsande kommuner har en samlad folkmängd på minst 500 000 in- vånare.

Täta kommuner nära en större stad (Täta kommuner NS):9 Övriga kommuner där mindre än 50 procent av befolkningen bor i rurala områden och där minst än hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 invånare.

Täta kommuner avlägset belägna (Täta kommuner A): Övriga kommuner där mindre än 50 procent av befolkningen bor i rurala områden och där mindre än hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 in- vånare.

Landsbygdskommuner nära en större stad (Landsbygdskom- muner NS): Kommuner med minst 50 procent av befolkningen i rurala områden och minst hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 in- vånare.

Landsbygdskommuner avlägset belägna (Landsbygdskommu- ner A): Kommuner med där mer än 50 procent av befolkningen bor i rurala områden och där mindre än hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 invånare.

Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna (Landsbygds- kommuner MA): Kommuner där hela befolkningen bor i rurala områden och har minst 90 minuters genomsnittlig resväg med bil till en tätort med minst 50 000 invånare.

9För att underlätta läsbarheten har beteckningarna för de olika kommunkategorierna förkor- tats i figurer och tabeller genom hela betänkandet.

155

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

Som tabell 6.2 visar förväntas storstadskommunerna få en kraftig befolkningstillväxt där befolkningen ökar med drygt 80 procent mellan 1974 och 2040. För avlägset och mycket avlägsna landsbygdskom- muner förväntas däremot befolkningen minska med 15 respektive 46 procent under samma tidsperiod.

Tabell 6.2 Befolkningsförändring 1974–2018

samt framskriven befolkningsförändring 2040

Antal invånare

				Förändring
	1974	2018	2040	1974–2040	%
Landsbygds-
kommuner (MA)	110 261	79 741	59 380	−50 881	−46
Landsbygds-
kommuner (A)	661 225	585 728	560 380	−100 845	−15

Landsbygds-
kommuner (NS)	882 254	1 014 671	1 089 486	207 232	23
Täta kommuner (A)	702 302	696 176	710 642	8 340	1

Täta kommuner (NS)	3 504 295	4 441 650	4 976 427	1 472 132	42
Storstadskommuner	2 316 354	3 412 189	4 199 337	1 882 983	81
Riket	8 178 665	10 230 185	11 597 693	3 419 028	42

Källa: SCB:s statistikdatabas, SCB:s befolkningsframskrivning april 2018. Egen bearbetning.

Om befolkningsframskrivningarna visar sig stämma innebär det kraf- tiga befolkningsförändringar särskilt för storstadskommunerna och mycket avlägsna landsbygdskommuner.

Befolkningsframskrivningarna innebär även stora förändringar i befolkningens ålderssammansättning där andelen äldre 65 år och äldre ökar för alla kommunkategorier, medan åldersgrupperna 0–19 år och 20–64 år minskar. Som framgår av figur 6.3 är det i kommunkate- gorin mycket avlägsna landsbygdskommuner som andelen äldre be- räknas öka mest relativt sett, med 17 procentenheter mellan 1974 och 2040. Det är också i den kommunkategorin som andelen av befolk- ningen i arbetsför ålder, 20–64 år, beräknas minska mest, med 10 pro- centenheter.

156

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Figur 6.3 Historiska och framskrivna befolkningsförändringar per åldersgrupp och kommunkategori 1974–2040

Procentenheter

20%

15%

10%

-5%

-10%

-15%

0-19 20-64 65-

Källa: SCB:s statistikdatabas samt SCB:s befolkningsprognos april 2018. Egna beräkningar.

Den framskrivna befolkningsförändringen till 2040 ser alltså ut att ytterligare förstärka olikheterna mellan de olika kommunkategorier- nas åldersfördelning 2040.

157

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

Figur 6.4 Framskriven befolkningsfördelning per kommunkategori 2040

Procent

100%

80%

60%

40%

20%

0-19 20-64 65-

Källa: SCB:s befolkningsprognos april 2018.

Som framgår av figur 6.4 beräknas det inte vara så stora skillnader mellan kommunkategorierna vad gäller andelen unga invånare, 0–19 år. Andelen unga beräknas variera från 20 procent i mycket avlägsna landsbygdskommuner till 23 procent i täta kommuner nära en större stad. Däremot beräknas relativt stora skillnader för ålderskategorierna 20–64 år samt befolkning 65 år och äldre. Andelen 20–64-åringar beräknas minska från 56 procent 2015 till 46 procent 2040 i mycket avlägsna landsbygdskommuner, vilket är en relativt stor minskning med 10 procentenheter. I storstadskommunerna beräknas motsvarande minskning med 3 procentenheter, från 61 till 58 procent. Ålders- gruppen 65 år och äldre beräknas uppgå till 34 procent i mycket av- lägsna landsbygdskommuner, samt till 20 procent i storstadskom- munerna 2040.

Framskrivningar av den demografiska utvecklingen fram till 2040 pekar därmed på att de historiska mönstren fortsätter, med stark befolkningstillväxt i storstäderna och befolkningsminskning i av- lägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner. Ålderssamman-

158

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

sättningen förändras i samtliga kommunkategorier vilket innebär att andelen 65 år och äldre blir högre samtidigt som andelen av befolk- ningen i arbetsför ålder, 20–64 år sjunker. Framskrivningarna pekar dock på att spännvidden mellan olika kommunkategorier ökar. Avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner ser ut att få de största demografiska utmaningarna med en minskande befolkning, större andel äldre och en lägre andel i åldersgruppen 20–64 år. Den demografiska situationen ser bättre ut för storstadskommunerna, med en mer balanserad ålderssammansättning i befolkningen. Det bör dock poängteras att den kraftiga befolkningstillväxten i stor- stadskommunerna också medför olika typer av utmaningar, i form av exempelvis ökade investeringsbehov, vilket visas längre fram i kapitel 7.

Den förväntade befolkningsutvecklingen i olika typer av kom- muner innebär att kommunernas kommunindelning i allt mindre utsträckning sammanfaller med de funktionella pendlingsregionerna. SCB har på uppdrag av Stockholms Handelskammare gjort en fram- skrivning av befolkningsutvecklingen i Stockholmsregionen till 2035. Den visar att var fjärde svensk om ett par decennier kommer att bo i Stockholmsregionen. Regionen kommer då att ha tre miljoner in- vånare och flera av dess förortskommuner kommer att ha fler än 100 000 invånare.

Det är dock fler faktorer än kommunens befolkningsstorlek som påverkar en kommuns förutsättningar. Det kan också handla om kommunens ytstorlek och belägenhet i förhållande till regionala centra, befolkningens bosättningsmönster, näringslivets struktur, tillgången på bostäder samt den offentliga servicens tillgänglighet.

I figur 6.5 redovisas var i landet de mindre kommunerna beräknas finnas 2040. Av figuren framgår att de mindre kommunerna förvän- tas vara tämligen spridda geografiskt men med en koncentration till Norrlands inland, Dalarna, Värmland, Dalsland, de inre delarna av Götaland samt de inre delarna av Skåne. Kommuner som både har en liten folkmängd och är geografiskt stora kommer 2040 att finnas bland annat i det inre av Norrland, samt i norra Dalarna och i norra Värmland.

159

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

Figur 6.5 Kommuner efter befolkningsstorlek enligt framskrivning till 2040

Källa: Regionalt analys- och prognossystem, Raps.

De kollektiva problemen för Sveriges kommuner blir allt mer olika i takt med att urbaniseringen fortsätter. Det är en stor skillnad på att arbeta för att successivt anpassa verksamheten till ett vikande befolk- ningsunderlag, jämfört med att ständigt göra nya expansionsplaner för att möta växande behov av förskolor, skolor, bostäder och trans- portmöjligheter.

På lång sikt kommer det stora flertalet i befolkningen att bo i stads- regioner; enligt SCB:s framskrivning kommer andelen som bor i stora stadsregioner vara 80 procent 2040.10 Men eftersom 20 procent av befolkningen beräknas bo utanför de största stadsregionerna kommer de regionala skillnaderna ändå att finnas kvar.

Det bör dock noteras att urbaniseringen i ett tätort-landsbygds- perspektiv endast i mindre omfattning sker på landsbygdernas be-

10Med stora stadsregioner avses kommunkategorierna storstadskommuner och täta kommuner nära en större stad. År 2015 bodde 75 procent av befolkningen i någon av dessa kommun- kategorier.

160

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

kostnad. Under de senaste decennierna har tätorternas befolknings- ökning till närmare 90 procent berott på födelseöverskott och in- flyttning från utlandet, medan endast en mindre del berott på inflytt- ning från landsbygd. Skillnaderna i flyttmönster mellan tätortsnära och icke tätortsnära landsbygd är dock stora.11

6.1.2Regionförstoring – vidgade funktionella regioner

En alltmer globaliserad ekonomi är en av de viktigaste drivkrafterna bakom s.k. regionförstoring, dvs. att funktionella regioner, inte minst Sveriges arbetsmarknadsregioner vidgas. Beroendet av stora, täta och differentierade regioner blir större för att få väl fungerade arbets- marknader och för att åstadkomma de innovationer i näringslivet som krävs för fortsatt internationell konkurrenskraft. Sverige har här en strukturell nackdel, eftersom den regionala strukturen är radi- kalt annorlunda jämfört med länder som är mer tätbefolkade. I euro- peisk jämförelse är Sveriges regioner ofta geografiskt stora, men befolkningsmässigt små. Regionförstoring kan här vara ett sätt att kompensera för den glesa regionala strukturen.

Befolkningsmässigt stora funktionella regioner är mindre sårbara eftersom de har förutsättningar för en mer varierad arbetsmarknad som samtidigt är specialiserad. Matchningen av rätt arbetskraft till rätt jobb blir mer effektiv, vilket sammantaget ger högre regional produktivitet och stärkt konkurrenskraft. En minskad sårbarhet kopp- lad till näringsensidighet och demografisk utveckling erhålls också.12

Regionförstoring förknippas i diskussionen främst med vidgning av lokala arbetsmarknader genom ökad pendling mellan angränsande kommuner, men regionförstoring kan också ske avseende andra typer av funktionella regioner exempelvis baserade på privat eller offentlig service, gymnasie- eller högskoleutbildning eller sjukvård. Arbets- marknadsregionen är dock den funktionella region som flest män- niskor dagligen måste förhålla sig till genom sina arbetsresor.

Kommuner som ingår i en och samma arbetsmarknadsregion kan vara mer eller mindre tätt sammanlänkade inom regionen. En existe- rande arbetsmarknadsregion kan alltså förstärkas både genom en geo- grafisk vidgning och genom att interaktionen inom den redan existe-

11IVA (2017), Den urbana utvecklingens drivkrafter och konsekvenser, IVA-M 476.

12SOU 2004:34.

161

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

rande regionen intensifieras – alltså en ytterligare regionintegrering. Detta kan i sin tur leda till olika strategier och prioriteringar på regio- nal och lokal nivå, där både geografisk utvidgning och ökad region- integrering är viktiga delar för arbetsmarknadens kompetensför- sörjning och funktionssätt.13

Tilltagande regionförstoring i första hand runt storstäderna

Antalet statistiskt beräknade lokala arbetsmarknader (LA) enligt SCB:s metod14 har stadigt minskat över tid, vilket i praktiken innebär att en betydande regionförstoring har ägt rum.15 År 1970 var antalet LA 187 stycken, men 2016 hade antalet minskat till endast 71 LA. Region- förstoringen ser dock mycket olika ut i landets olika delar beroende på naturliga avståndsmässiga förutsättningar men också på hur sam- hällsplanering och investeringar i transportsystemen har förbättrat förutsättningarna för pendling.

Mest har de funktionella arbetsmarknadsregionerna vuxit runt våra storstäder. Stockholms LA har vuxit från 26 till 36 kommuner mellan 1970 och 2016. Regionen omfattar nu samtliga kommuner i Stockholms län samt ytterligare 7 kommuner i Uppsala län och 3 kom- muner i Södermanlands län.

Göteborgs LA har vuxit från 12 till 18 kommuner men överens- stämmer inte med den administrativa indelningen i Västra Götalands län som har en väsentligt större geografi. Göteborgs LA sträcker sig i söder över länsgränsen där tre kommuner hör till Hallands län. Det kan också noteras att Göteborgs LA i dag är klart större än Göteborgs- regionens kommunalförbund som består av 13 kommuner.

Malmöregionen bestod 1970 av endast 6 kommuner eftersom Lund och Helsingborg med angränsande kommuner fortfarande var egna LA. År 2016 bestod Malmö LA av 28 kommuner. Här är överens-

13Tillväxtverket (2018), Tillstånd och trender för regional tillväxt 2018, rapport 0256.

14SCB:s indelning i lokala arbetsmarknader utifrån pendling över kommungräns används ofta för att mäta de funktionella arbetsmarknadernas storlek. Indelningen kan också användas för att mäta förändringar av arbetsmarknadernas geografiska storlek då statistiken uppdateras årligen. För metodbeskrivning se: www.scb.se/contentassets/c2d754bcaf964bcca33ac7cc2510c765/metoden-att-skapa-lokala- arbetsmarknader.pdf. Hämtat 2019-12-13.

15Kommunutredningen använder huvudsakligen funktionella analysregioner (FA-regioner) som analysenhet i stället för LA-regioner. Anledningen är att FA-regionerna är mera stabila över tid då de tar hänsyn till en förväntad utveckling av pendling över kommungränser. Se avsnitt 6.3.1.

162

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

stämmelsen mot länets gränser relativt god, men Kristianstad- Hässleholm med grannkommuner utgör fortfarande en egen LA.

I södra Sverige är det utöver Gotland endast Västervik som en- samt utgör en LA utan att vara kopplad till minst en grannkommun. Hällefors, Hagfors och Årjäng utgör egna LA, även om Årjäng egentligen är ett intressant undantag eftersom den kopplas till Oslo- regionen i Norge om vi även räknar in pendlingen över riksgräns.

Längs Norrlandskusten är det i dag oftast två eller flera kommu- ner som tillsammans utgör en LA. Enda undantagen utgörs av Söder- hamn, Örnsköldsvik och Haparanda, där den sistnämnda kommu- nen liknar Årjäng genom sin pendling över riksgräns mot Finland.

I Norrlands inland har regionförstoringen varit mer begränsad av avstånds- och restidsmässiga skäl. Östersunds LA utgör dock ett undantag eftersom regionen består av alla kommuner i Jämtlands län förutom Strömsund och Härjedalen. Detta är möjligt eftersom huvudorten i de omkringliggande kommunerna ligger relativt nära Östersund, men det innebär samtidigt att ett antal mindre tätorter i dessa kommuner i praktiken har svag funktionell koppling till Öster- sund.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att en betydande region- förstoring har skett i Sverige sedan 1970-talet. Enligt den senaste statistiken och de kriteriegränser som SCB använder för att definiera lokala arbetsmarknader hänger 267 av Sveriges 290 kommuner i dag funktionellt samman med minst en grannkommun genom arbets- pendling. Utvecklingen innebär starkare incitament för samarbete mellan kommuner, inte minst när det gäller olika former av fysisk planering.

De funktionella regionerna förändras över tid

Indelningen i LA är dock ett relativt trubbigt instrument för att belysa hur starkt kommuner är kopplade till varandra genom pend- ling eftersom det räcker med att uppfylla kriteriegränserna för att kommuner ska definieras som en gemensam LA. Flera kommuner befinner sig på gränsen till att såväl bli sammankopplade som att tappa kopplingen till en grannkommun.

LA-indelningen, liksom andra indelningar i funktionella regioner, är med andra ord dynamiska och förändras beroende på hur exem-

163

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

pelvis pendling eller resor till servicefunktioner utvecklas. Det inne- bär också att de funktionella sambanden kan påverkas genom inve- steringar i transportsystem och aktiv samhällsplanering.

Kommunsamarbeten är mer stabila till sin karaktär och överens- stämmer bara ibland med det aktuella utseendet på olika funktionella regioner. I många fall är kommunsamarbeten baserade på långvariga kontakter kring olika kommunala frågor, där långsiktighet och tillit mellan parterna varit viktiga ledstjärnor. Det gör att de kommuner som redan samverkar kan vara tveksamma till att lyfta in nya kom- muner i samarbetet, även om utvecklingen av de funktionella sam- banden skulle motivera det. Det blir således en balansgång mellan att hålla fast vid ett väletablerat samarbete och att anpassa detta sam- arbete till nya funktionella mönster.

6.2Täthet, gleshet och skilda bosättningsmönster

En kommuns inre struktur har stor betydelse för vilka förutsätt- ningar kommunen har att driva kostnadseffektiv verksamhet. Spridd befolkning och långa avstånd innebär strukturella kostnadsnackdelar medan kommuner med koncentrerad befolkning och korta avstånd innebär större möjligheter att driva kostnadseffektiv verksamhet. Inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet16 har det an- tagits att strukturella merkostnader uppkommer dels på grund av långa avstånd, dels genom små enheter.17

Långa avstånd medför fördyringar i form av transportkostnader exempelvis för skolskjutsar eller för hemtjänstverksamhet om per- sonalen har långa avstånd till brukarna. Förutom att långa avstånd innebär fördyringar för själva transporterna påverkar de också hur verksamheten kan organiseras inom det aktuella området. Långa av- stånd medför behov av fler små enheter.18

Det finns ett samband mellan små enheter och högre kostnader per brukare. Detta kan exempelvis förklaras genom att studera olika storlekar på en skola, där en mindre skola är dyrare att driva per elev jämfört med en större skola. En stor del av merkostnaden hänger ihop med hur många elever som finns i skolan; fler elever innebär att

16Se kapitel 4.

17Tillväxtanalys (2011), Merkostnader på grund av gles bebyggelsestruktur i kommuner och lands- ting, working paper/pm 2011:08.

18Med enheter avses skolor, utgångsorter för hemtjänstpersonal m.m.

164

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

de fasta kostnaderna kan fördelas på ett större underlag, vilket i sin tur ger lägre kostnader per elev. En skolklass med 25 elever är billigare per elev än en klass med 12 elever, eftersom exempelvis lärarkostnaden är densamma med båda klasstorlekarna. Detta är ett välkänt faktum för samtliga kommuner, men på grund av långa av- stånd kan kommunen anse sig tvungen att driva en skola med få elever eftersom skolresorna för eleverna annars skulle bli alltför långa till närmaste alternativa skola.

I praktisk mening samspelar de beskrivna komponenterna långa avstånd och små enheter. En kommun kan av olika skäl välja att centralisera sin verksamhet vilket normalt innebär att kostnaden per brukare sjunker på den aktuella enheten, exempelvis en skola. Sam- tidigt innebär centraliseringen ett behov av, i detta fall, utökade skol- skjutsar. En kommun kan också välja att decentralisera sin verk- samhet, vilket omvänt leder till minskade transportkostnader medan kostnaden per brukare och enhet i stället ökar i det fallet.

Kommunerna har stor möjlighet att välja hur verksamheten ska organiseras. Samtidigt har de små eller inga möjligheter att påverka enskilda individers val av bostadsort. Kommuner med ogynnsam be- byggelsestruktur är i praktiken tvungna att driva små enheter efter- som avstånden är för långa för att hänvisa brukarna till en annan enhet.19 Av den anledningen betraktas gles bebyggelsestruktur som en strukturell opåverkbar faktor som påverkar kommunernas kost- nader att bedriva obligatorisk verksamhet.

6.2.1Svårt att hitta enkla mått på gleshet

Samtidigt som en kommuns geografiska struktur har stor betydelse för hur kostnadseffektivt verksamheten kan drivas är det svårt att hitta enkla mått för att mäta täthet och gleshet inom en kommun. Ett mått som ofta används är antal personer per kvadratkilometer. Problemet med det måttet är att det inte i sig säger något om en kommuns strukturella förutsättningar eftersom en till ytan stor kom- mun med få invånare inte per automatik drabbas av större merkost- nader än en till ytan mindre kommun. Som exempel kan nämnas Kiruna kommun som har 1,2 invånare per kvadratkilometer. En när-

19I kostnadsutjämningen har det exempelvis antagits att den längsta resvägen för elever i års- kurserna F–5 är 30 km enkel resväg från hemmet till skolan. För elever i årskurserna 6–9 har det längsta avståndet antagits vara 50 km enkel väg.

165

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

mare granskning visar dock att de allra flesta invånare (cirka 74 pro- cent) bor i Kiruna tätort, och eftersom en stor del av kommunens yta består av naturområden är det inte givet att måttet invånare per kvadratkilometer ger en rättvis bild av de strukturella förutsätt- ningarna.

Ett annat mått som förekommer är tätortsgrad, dvs. hur stor andel av kommunens invånare som bor i tätorter. Inte heller det måttet ger en helt tillförlitlig bild av kommunernas strukturella förut- sättningar. Problemet med tätortsgrad är att det inte ger någon när- mare information om hur stora tätorterna är eller hur långt det är mellan kommunens olika tätorter. Ur ett kommunalekonomiskt perspektiv är det normalt kostnadseffektivt om en stor andel av befolk- ningen bor inom en större tätort. Det underlättar möjligheterna för kommunen att hitta ekonomiska skalfördelar i sin verksamhet. Men eftersom tätortsbegreppet innebär alla orter med över 200 invånare omfattas även vad som normalt kan betraktas som mycket små orter i begreppet. Dessutom är det stor skillnad på förutsättningar bero- ende på om tätorterna ligger med små avstånd mellan varandra eller litet avstånd till en större stad, jämfört med om tätorterna ligger spridda med långa avstånd mellan varandra. Många kommuner vitt- nar om svårigheter att driva kostnadseffektiv verksamhet om tät- orterna är ungefär jämnstora och med långa avstånd då det kan leda till en konkurrenssituation avseende vilken typ av kommunal service som bör finnas på varje ort.

Sammanfattningsvis kan konstateras att kommunernas interna struktur har stor betydelse för kommunernas förutsättningar att driva en kostnadseffektiv verksamhet. Som beskrivs i kapitel 7 finns också ett mönster av att kommunkategorier med de största ekono- miska utmaningarna har ogynnsamma strukturella förutsättningar, vilket är en försvårande faktor för kommunerna för att kunna effektivisera verksamheten.

Frågan om hur kommunernas inre struktur kan mätas och beskri- vas är dock komplicerad. Mått som invånare per kvadratkilometer eller tätortsgrad blir för trubbigt för att säga något om kommunernas förutsättningar att driva kostnadseffektiv verksamhet. För att få en bild av kommunernas strukturella förutsättningar måste hänsyn tas till kommunernas faktiska bosättningsmönster vilket görs inom det kommunala kostnadsutjämningssystemet.20

20SOU 2018:74.

166

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

6.3Demografisk utveckling

och förändrad åldersstruktur

6.3.1En åldrande befolkning

Sverige har en åldrande befolkning. Andelen äldre i förhållande till befolkningen i arbetsför ålder är en av de högsta i världen. SCB:s pro- gnoser utgår från att denna utveckling kommer att fortgå de kom- mande 20 åren, för att sedan plana ut på en relativt hög nivå.

Figur 6.6 Försörjningskvot för Sverige 1968–2016 och prognos 2017–2050 (vänster axel) samt bidragsdelen från äldre (64 år och äldre) och unga (0–19 år) (höger axel)

2																				0,6
1,9																				0,5
1,9
																				0,4
1,8
																				0,3
1,7
																				0,2
1,6																				0,1
																				0,1
1,5																				0
1968	1972	1976	1980	1984	1988	1992	1996	2000	2004	2008	2012	2016	2020	2024	2028	2032	2036	2040	2044

		nettokostnader ......................................................	199
	7.2.2	Utvecklingen av kommunernas skatteintäkter ...	201
	7.2.3	Skatteintäkter i relation till nettokostnader ........	205
	7.2.4	Fördelning av kommunernas intäkter..................	206
7.3	Kommunernas ekonomiska resultat....................................		208
7.4	Investeringar .........................................................................		211
7.5	Skulder och soliditet.............................................................		216
	7.5.1	Kommunernas pensionsskulder ...........................	217
	7.5.2	Kommunernas soliditet ........................................	220

		kompetens..............................................................	248
	8.1.3	Arbetsmiljö och sjukfrånvaro ...............................	253
8.2	Rekryteringsbehov inom olika verksamheter .....................		253
	8.2.1	Förskola och skola.................................................	254
	8.2.2	Äldreomsorg ..........................................................	256
	8.2.3	Övriga verksamheter .............................................	257
8.3	Tillgången på kompetens......................................................		259

		som kandiderar till förtroendeuppdrag ................	287
9.2	Mediebevakning....................................................................		287
9.3	Ungdomsperspektiv och förändrade värderingar ...............		289
	9.3.1	Insatser för att främja ungas politiska
		deltagande ..............................................................	290
9.4	Sammanfattande slutsatser...................................................		291
10	Andra typer av utmaningar för kommunerna................		293
10.1	Migration och integration som utmaning
	och möjlighet ........................................................................		293

13.3	Regelverket för olika former av samverkan ........................		373
	13.3.1	Val av samverkansform .........................................	373
13.4	Förekomst av olika samverkansformer ...............................		377
	13.4.1	Kommunalförbund ...............................................	377
	13.4.2	Gemensamma nämnder ........................................	381
	13.4.3	Avtalssamverkan ...................................................	384
	13.4.4	Kommunala företag ..............................................	385
	13.4.5 Andra former av samverkan .................................		386
13.5	Ekonomiska effekter ............................................................		387

15.1.4 Fysisk planering och bostadsplanering................		461
15.1.5 Vatten och avlopp (VA) .......................................		462
15.1.6	Arbetsmarknad......................................................	463
15.1.7	Hälso- och sjukvård ..............................................	466
15.2 Verksamheter som innebär myndighetsutövning
eller tillsyn.............................................................................		467
15.2.1	LSS och assistansersättning ..................................	467
15.2.2	Kommunal miljötillsyn .........................................	469
15.2.3	Överförmyndare ...................................................	470
15.3 Nordiska exempel.................................................................		470

	DEL I Bakgrund och nordisk jämförelse
2	Kommunernas historia och tidigare kommunreformer ....		63
2.1	Kommunerna 1862–1940........................................................		63
2.2	Kommunindelningsreformerna..............................................		65
	2.2.1	Storkommunreformen ............................................	65
	2.2.2	Kommunblocksreformen........................................	66
	2.2.3	Effekter av kommunindelningsreformerna............	69
2.3	Kommunal samverkan över tid ..............................................		71
2.4	Frikommunförsöket ...............................................................		72
2.5	Sammanfattande slutsatser .....................................................		76

3	Nordisk utblick och jämförelser
	med kommunreformer i andra länder............................		79
3.1	Kommunsystemen i de nordiska länderna ............................		80
	3.1.1	Likheter och skillnader mellan
		de nordiska länderna ...............................................	80
	3.1.2	Statlig kontroll av kommunernas ekonomi ...........	81
3.2	Kommunreformer i Danmark, Finland och Norge..............		84
	3.2.1	Den danska kommunreformen ..............................	85

	och samverkanslösningar i andra delar av Europa		................ 95
	3.3.1	Effekter av kommunsammanläggningar	................ 96
	3.3.2	Mellankommunal samverkan..................................	97
3.4	Sammanfattande slutsatser.....................................................		98
4	Kommunal självstyrelse och statlig styrning ..................		99
4.1	Kommunens olika uppgifter och roller.................................		99
4.2	Kommunal självstyrelse........................................................		101
	4.2.1	Skäl till stark kommunal självstyrelse ..................	103

		och likvärdighet .....................................................	112
	4.5.2	Ökad styrning genom riktade statsbidrag ...........	113
	4.5.3	Styrning baserad på tillit........................................	115
4.6	Sammanfattande slutsatser ...................................................		115
5	Kommunernas verksamhet och olika former
	för kommunal samverkan .........................................		117
5.1	Kostnader för kommunernas verksamheter........................		117
	5.1.1	Obligatorisk verksamhet.......................................	119
	5.1.2	Frivillig verksamhet ...............................................	121

		i olika kommunkategorier.....................................	124
5.2	Kommunernas organisation .................................................		125
	5.2.1	Huvudmannaskap..................................................	125
	5.2.2	Lagen om offentlig upphandling ..........................	126
	5.2.3	Olika samverkansformer.......................................	127
5.3	Sammanfattande slutsatser ...................................................		146
	DEL II Kommunernas förutsättningar och utmaningar
6	Demografisk utveckling och territoriella
	förutsättningar ........................................................		149
6.1	Urbaniseringen skapar nya utmaningar ...............................		149

		kommunernas kapacitet........................................	190
6.6	Identitet och territoriell anknytning ...................................		191
6.7	Sammanfattande slutsatser...................................................		192
7	Kommunernas ekonomi ............................................		195
7.1	God ekonomisk hushållning och balanskravet ...................		195
	7.1.1	Mål på två procent.................................................	197
7.2	Kommunernas nettokostnader och skatteintäkter.............		199

		med civilsamhällets organisationer.......................	556
	18.3.3	Idéburet offentligt partnerskap............................	557
	18.3.4 Betydelsen av civilsamhällets organisationer
		för landsbygderna..................................................	558
	18.3.5	Social innovation ...................................................	559
18.4	Sammanfattande slutsatser...................................................		562
	DEL IV Strategi, förslag och konsekvensanalys
19	En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna .............		567
19.1	Varför har vi kommuner?.....................................................		568
19.2	Kommunernas utmaningar ..................................................		568

		av servicekontor ....................................................	635
20.3	Kommunernas ekonomi.......................................................		636
	20.3.1	En statsbidragsprincip...........................................	636
	20.3.2	Kommunalekonomisk utjämning ........................	643
20.4	Kommunernas kompetensförsörjning ................................		654
	20.4.1	Underlätta kommunernas personalrekrytering...	654
	20.4.2	Nedskrivning av studieskulder .............................	656
20.5	Kommunernas digitaliseringsarbete ....................................		659