sou 2020 78

Sammanfattning

SOU 2020:78

kartredovisning av strandskyddet och samordning mellan dispens- prövning och fastighetsbildning. Delegationen beskrev dessa pro- blemområden mer i detalj och pekade på behovet av en översyn av reglerna.

I direktiven till vår utredning har regeringen angett att en diffe- rentiering av strandskyddet som tar hänsyn till variationer i landet och inom en kommun är en förutsättning för en tillförlitlig och för- ståelig reglering. Vi ska analysera behovet av kunskapsunderlag om lokala förhållanden som har betydelse för ett differentierat, effektivt, ändamålsenligt och legitimt strandskydd och kan uppfylla strand- skyddets syften. Vi ska lämna förslag om hur detta behov kan till- godoses.

Dagens reglering i miljöbalken behöver ändras eller kompletteras så att olika områdens varierande skyddsbehov får genomslag. För att balansera de olika intressen som berörs behövs enligt direktivet en väl avvägd differentiering med fortsatt starkt strandskydd i områden som redan är starkt exploaterade. Vi ska analysera hur effektivt olika typer av regleringar bidrar till berörda intressen och ökar det lokala inflytandet, utan att strandskyddets syften riskeras.

Vad är strandskydd?

Strandskydd är nära förknippat med den svenska allemansrätten, som numera är stadfäst i våra grundlagar. Strandskyddslagstift- ningen har sitt ursprung från 1950-talet och syftade till att trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid hav, insjöar och vattendrag för allmänheten. I förarbetena till strandlagen framhölls bland annat att rätt till ökad semester gjorde att fler utnyttjade alle- mansrätten. Strandskyddet infördes som ett skydd för allemans- rätten, för att de som inte ägde någon strandfastighet skulle kunna nyttja strandområdena.

Enligt strandlagen gällde strandskyddet inte överallt i Sverige. Länsstyrelsen fick utse områden där strandskydd skulle gälla. Områdena fick omfatta land- och vattenområden högst 300 meter från strandlinjen. Områden som ingick i fastställda planer kunde inte omfattas av strandskydd. Inom strandskyddade områden rådde för- bud mot nybyggnad, ändring av byggnad samt grävnings- eller andra förberedelsearbeten. Tillstånd (dispens) till bebyggelse kunde läm-

SOU 2020:78

Sammanfattning

nas. Förbuden gällde inte bebyggelse som behövdes för försvaret, de areella näringarna eller den allmänna samfärdseln.

Strandlagen ersattes 1965 av naturvårdslagen. Under 1960-talet och början av 1970-talet skedde en omfattande expansion av fritids- husbebyggelse, framför allt i tätortsnära stränder längs kusterna. Strandskyddade områden hade inte kommit till stånd i tillräcklig om- fattning för att bevara värdefulla stränder för allmänheten. Dispens hade lämnats i förhållandevis stor utsträckning. Det bidrog till att strandskyddet skärptes 1975 och började gälla i hela Sverige. Det blev generellt.

Av naturvårdslagen framgick att strandskyddet gällde vid havet, insjöar och vattendrag för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv. Skyddet skulle nu som huvudregel gälla 100 meter från strandlinjen, med möjlighet för länsstyrelsen att utöka det upp till 300 meter. Skyddet gällde såväl på land som i vattnet. En annan ändring var att strandskyddet även skulle gälla inom nya planområden, men det infördes samtidigt en möjlighet att upphäva skyddet i planerna.

Strandområden som ingick i äldre, redan fastställda planer skulle inte omfattas av strandskydd enligt den nya lagen. Denna bestäm- melse överfördes i huvudsak oförändrad till miljöbalken vid dess tillkomst 1999.

Förbuden inom strandområden utvidgades till att avse även anläggning eller anordning där mark tas i anspråk som hindrade eller var avhållande för allmänheten. Förbudet kom då även att omfatta exempelvis vägar, anläggningar för camping och sport med mera. Dispens kunde lämnas om det fanns särskilda skäl. Dagens mot- svarighet till tomtplatsbestämning infördes, det vill säga att vid dispensgivning skulle det bestämmas i vilken utsträckning mark fick tas i anspråk för en fastighet. Undantagen från förbuden avskaffades för försvarets och den allmänna samfärdselns anläggningar.

Strandskyddet är i dag differentierat när det gäller omfattning, vilka åtgärder som omfattas av förbuden inom strandskyddsområde och förutsättningarna för dispens. När strandskyddet blev generellt fick länsstyrelsen bestämma att strandområde som uppenbarligen saknade betydelse för bad och friluftsliv inte skulle omfattas av strandskydd. Genom den möjligheten kunde strandskyddets om- fattning differentieras.

Sammanfattning

SOU 2020:78

År 1994 fick strandskyddet ytterligare ett syfte. Det tillkom för att bevara goda livsvillkor för växter och djur. Även efter denna ändring fick länsstyrelsen bestämma att ett strandområde som uppenbart saknade betydelse för att tillgodose strandskyddets syften inte skulle omfattas av skyddet. I samband med lagändringen infördes även en bestämmelse som innebar att länsstyrelsen skulle ompröva tidigare förordnanden om områden som inte skulle omfattas av strandskydd utifrån den nya lydelsen.

År 2009 ändrades lagstiftningen och bestämmelserna specifice- rades så att länsstyrelsen i det enskilda fallet får besluta att upphäva strandskyddet i ett område om det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Ändringarna innebar att det inte längre blev möjligt att upphäva strandskyddet genom generella föreskrifter. Samtidigt avskaffades länsstyrelsens möjlighet att meddela föreskrifter om att strandskydd inte skulle gälla. Därmed avskaffades även länsstyrelsens möjlighet att åter- införa strandskyddet.

11 av 21 länsstyrelser har med stöd av lagstiftningen beslutat att undanta områden från strandskyddet. Undantagsbesluten som är uppbyggda på olika sätt i de 11 länen, utgör en viktig utgångpunkt för utredningens förslag, eftersom de är en pusselbit för att förstå hur strandskyddsreglerna tillämpas och var strandskydd gäller i dag. Sammanfattningsvis är strandskyddet upphävt för de flesta små sjöar och vattendrag i de 11 län som har undantagit områden från strand- skydd. Men det saknas i dag en fullständig digitalisering av besluten, vilket gör det svårt att få en överblick av dess fulla omfattning. Vissa län har digitaliserat strandskyddet där undantagna områden har beaktats. Andra län använder fortfarande respektive karta i dess tryckta version.

De 11 undantagen ger olika förutsättningar mellan länen. Såväl högexploaterade som lågexploaterade län tillämpar dessa undantag. Att undantagen ofta baseras på gamla, tryckta kartor som inte upp- daterats gör också att tillämpningen försvåras och det kan bli otyd- ligt var strandskyddet gäller eller inte.

Sedan 1990-talet har flera utredningar genomförts och förslag lämnats för att differentiera strandskyddet. Förslagen har alla på olika sätt handlat om var i landet som lättnader i strandskyddet skulle kunna gälla. En utmaning har genomgående varit att finna en ändamålsenlig indelning. Olika varianter har övervägts. Det har varit

SOU 2020:78

Sammanfattning

fråga om glesbygder, vissa län, vissa kommuner och landsbygder. År 2009 infördes också bestämmelser om differentiering av strand- skyddet. Ändringarna syftade å ena sidan till att införa lättnader i strandskyddet för att främja utvecklingen av landsbygdsområden med god tillgång till stränder. Å andra sidan var avsikten också att begränsa nybyggnad i övriga delar av landet genom tydligare och stärkta regler och en fortsatt restriktiv tillämpning.

Enligt bestämmelserna om lättnader ska kommunerna redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (så kallade LIS-områden) i översiktsplanen. Där ska vissa lättnader i strand- skyddet kunna gälla. Redovisningen ska göras utifrån kriterier i lagtexten. Lättnaderna innebär att nya och fler särskilda skäl kan tillämpas inom LIS-områden. Syftet var att bättre anpassa strand- skyddet till lokala förhållanden och förutsättningar. Bestämmelserna ska också främja utvecklingen i landsbygdsområden med god till- gång till stränder och lågt exploateringstryck.

I syfte att uppnå en mer enhetlig och korrekt tillämpning preci- serades i lagtext också vad som får beaktas som särskilda skäl i övriga områden. Dessutom infördes förtydliganden när det gäller strand- skyddets syften och att en fri passage för allmänheten närmast strand- linjen skulle bibehållas. Kommunerna fick huvudansvaret för att pröva frågor om att upphäva och ge dispens från strandskyddet. Samtidigt fick länsstyrelsen ansvaret att bevaka strandskyddets intressen vid kommunal planläggning och överpröva kommunala beslut om upp- hävanden och dispenser om det behövs.

Våra utgångspunkter

Riksdagen har angett mål för utvecklingen av Sveriges landsbygder. Dessa har utformats utifrån en långsiktigt hållbar utveckling, i linje med miljömålen. När det gäller den miljömässiga hållbarheten tar beslutet genomgående stöd i de nationella miljökvalitetsmålen och generationsmålet som riksdagen beslutat. Miljökvalitetsmålen in- rättades med det generella strandskyddet som en viktig förutsätt- ning. Att de landsbygdspolitiska målen har stöd i miljökvalitets- målen utgör en viktig utgångspunkt för våra förslag.

I underlaget för riksdagsbeslutet identifieras ett antal utmaningar som den demografiska utvecklingen, geografiska avstånd och finan-

Sammanfattning

SOU 2020:78

siella förutsättningar för byggande och verksamheter. Näringsliv och företagande, samhällsplanering och bostadsbyggande framhålls som viktiga områden för landsbygdsutvecklingen. Det övergripande målet är en livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till före- tagande, arbete, boende och välfärd.

Statsmakterna har identifierat landsbygden som en tillgång för att ta till vara framtida möjligheter till hållbar tillväxt och för att möta de utmaningar som följer av förändringar i klimatet och behovet av att ställa om till en mer cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi. Landsbygden måste därför ha goda möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd. Förutsättningarna för att bo, leva och verka kan skilja sig åt i glesa respektive täta miljöer, vilket ställer krav på olika lösningar för att hantera exempelvis offentlig service.

Det finns en konflikt mellan olika exploateringsintressen inom strandskyddade områden å ena sidan och miljöhänsyn i form av att bevara orörda stränder å andra sidan, särskilt i högexploaterade områden. Vi har haft i uppdrag att lämna förslag så att det blir bety- dligt enklare att bygga i strandskyddade områden i landsbygder. Miljökvalitetsmålen inrättades med det generella strandskyddet som en viktig förutsättning. Att de landsbygdspolitiska målen har stöd i miljökvalitetsmålen utgör en viktig utgångspunkt för utredningens förslag. Vår ambition har varit att lämna förslag som underlättar strandnära byggande inom landsbygdsområden samtidigt som strandskyddets syften inte ska äventyras. På så sätt har vi haft för avsikt att söka en balans mellan landsbygdspolitiken och miljö- och friluftsmålen i våra förslag.

En annan viktig ambition har varit att skapa en logisk och väl- motiverad uppbyggnad av bestämmelserna för strandskyddet, som är lätt att förstå för inblandade aktörer. Det har också blivit allt tydligare att bestämmelserna måste kunna ge utrymme för lokala anpassningar och dynamiska förändringar.

Befolkningstätheten och exploateringen av stränder varierar

Exploatering av stränderna, befolkningstäthet och exploaterings- tryck varierar i landet mellan länen och mellan kommuner. Även inom kommunerna varierar förhållandena liksom att de varierar

SOU 2020:78

Sammanfattning

också över tid, inte minst på grund av den pågående urbaniseringen. Med hänsyn till de varierande förhållandena är det varken lämpligt eller möjligt att på nationell nivå bestämma var det ska bli lättare att bygga genom lättnader i strandskyddet eller var strandskyddet ska stärkas. Våra förslag om en ökad differentiering bör därför genom- föras lokalt och regionalt och besluten om detta måste också fattas lokalt och regionalt.

På lokal nivå är det kommunerna som ansvarar för den över- gripande samhälls- och bebyggelseplaneringen. Kommunerna ansvarar också för prövningar av strandskyddsdispenser. Länsstyrelsen, som är statens företrädare på regional nivå, tillhandahåller underlag för kommunernas planering. Länsstyrelsen ansvarar också för frågor om att upphäva strandskyddet. Kommuner och länsstyrelser har kun- skap om de lokala och regionala förhållandena i landet och bör därför vara de aktörer som i praktiken ska genomföra de förslag som utredningen lämnar.

En slutsats som utredningen kan dra är att lättnader i strand- skyddet kommer att kunna genomföras i stora delar av norra Sverige, där det överlag är låg exploateringsgrad, låg befolkningstäthet och lågt exploateringstryck. Stora delar kan vara landsbygder, där det ska kunna bli enklare att bygga. Det finns områden främst vid kusten dit bebyggelsen och befolkningen är koncentrerad. Det gäller städerna och några större tätorter. Det finns därför områden i norra Sverige som även har hög exploateringsrad, tät befolkning och ett högt exploateringstryck.

I södra delen av landet är det överlag högre exploateringsgrad, högre befolkningstäthet och högre exploateringstryck. Bebyggelsen täcker större delar av landområdet än i norra Sverige. Bebyggelse- trycket är överlag också högt. Delar av södra Sverige kan vara sådana starkt exploaterade områden, där strandskyddet bör bibehållas eller stärkas. I södra Sverige finns också mindre exploaterade och glest befolkade områden som kan vara landsbygder.

I södra Sverige kommer lättnader att kunna genomföras mer selektivt utifrån de lokala förutsättningarna och påverkan på strand- skyddets syften och inte i lika stor utsträckning som i norra Sverige. I områden i landsbygder kan exploateringstrycket vara lågt och pro- duktionskostnaden för en byggnad kan vara högre än marknads- värdet. Det innebär ett risktagande för både de som vill bygga och för banker i sin långivning. Vi har dragit slutsatsen att lättnader i

Sammanfattning

SOU 2020:78

strandskyddet i landsbygder inte får medföra risk för överetablering eller att strandskyddets syften äventyras.

Även olika kommuner har olika förhållanden och förutsättningar för lättnader i strandskyddet. Det finns också olika förutsättningar för lättnader i olika delar av kommuner, beroende på vilken exploaterings- grad, befolkningstäthet och exploateringstryck som råder. Exempel- vis kommer lättnader i strandskyddet att kunna genomföras i mycket större utsträckning i Jokkmokks kommun som har den lägsta exploa- teringsgraden av stränderna (1,4 procent) än i Danderyds kommun, som har den högsta (68,9 procent).

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Frågan om strandskyddets omfattning vid små insjöar och vatten- drag har utretts ett antal gånger. Naturvårdsverket redovisade till exempel 2002 ett uppdrag från regeringen att bland annat utreda förutsättningarna för och bedöma konsekvenserna av vissa lättnader i strandskyddet utanför tätortsnära områden med högt bebyggelse- tryck. I den redovisningen lämnade verket förslag om vissa lättnader. De innebar bland annat att strandskyddet för de minsta sjöarna och vattendragen skulle tas bort helt och att det skulle minskas till 50 meter vid vattendrag mellan 1 och 6 meters bredd. Förslaget ledde inte till några lagstiftningsåtgärder.

2012 fick Naturvårdsverket och Boverket ett liknande uppdrag att bland annat analysera och redogöra för konsekvenserna av att införa lättnader i strandskyddet vid mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Redovisningen innehöll olika möjligheter att minska strandskyddet. 2014 infördes nya bestäm- melser som ger länsstyrelsen möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om området har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. En liten sjö får ha en vattenyta som uppgår till omkring 1 hektar eller mindre och ett litet vattendrag får ha en bredd på omkring 2 meter eller smalare. Ett av syftena med ändringen var att skapa ökad förståelse och acceptans för strand- skyddsregleringen.

Vi föreslår nu att strandskydd inte ska gälla vid insjöar med en vattenyta som uppgår till 1 hektar eller mindre eller vattendrag som

SOU 2020:78

Sammanfattning

är 2 meter eller smalare. Vi anser att generellt ta bort strandskyddet vid de minsta sjöarna och vattendragen bör leda till en ökad accep- tans och mindre tillämpningsproblem och därigenom sammantaget bättre och mer ändamålsenligt skydd. Förslaget har som målsättning att anpassa omfattningen av strandskyddet för att säkerställa ett effektivt och ändamålsenligt strandskydd som också ger legitimitet.

För att ta tillvara strandskyddets syften behöver det dock finnas möjlighet att införa skydd vid små sjöar och vattendrag som har särskild betydelse för något av de båda syftena. Länsstyrelsen får därför i det enskilda fallet besluta att strandskydd ska gälla vid in- sjöar som är 1 hektar och mindre samt vattendrag som är 2 meter och smalare, om området har särskild betydelse för något av strand- skyddets syften. Naturvårdsverket ska få meddela föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestämmas. Strand- skydd ska heller inte gälla vid anlagda vatten (sjöar, dammar och våtmarker) som har tillkommit efter 1975.

Ett mer differentierat strandskydd

Strandskyddet är redan i dag differentierat på flera olika sätt. Med det generella strandskyddet som infördes 1975 har det successivt ut- vecklats en rad undantag, i syfte att åstadkomma en differentiering. Länsstyrelsen får till exempel besluta att utvidga strandskydds- området till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. I vissa områden är därför strandskyddet utvidgat till 300 meter från strandlinjen.

Länsstyrelsen har sedan 1975 också kunnat upphäva strand- skyddet i områden som saknar betydelse för strandskyddets syften. Sedan 2014 kan länsstyrelsen som nämnts upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, för att områdenas betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. Strandskyddet gäller därför inte överallt och det har upphävts i olika omfattning i olika områden. I områden där strandskyddet är upphävt krävs följaktligen ingen dispens.

Det finns ett antal åtgärder som inte omfattas av förbuden inom strandskyddsområden. Sådana åtgärder kräver heller ingen dispens. Ett av undantagen gäller åtgärder för de areella näringarna (jord- bruket, fisket, skogsbruket och renskötseln). Undantaget gäller över

Sammanfattning

SOU 2020:78

hela landet. Ett annat undantag gäller kompletteringsåtgärder, där länsstyrelsen har meddelat föreskrifter. Länsstyrelsen får undanta kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad, som vidtas inom 15 meter från huvudbyggnaden men inte närmare strandlinjen än 25 meter och inom en tomtplats som har angetts i ett beslut om dispens.

LIS-bestämmelserna är en del av de förändringar i lagstiftningen som har genomförts i syfte att differentiera strandskyddet. Bestäm- melserna har sedan de infördes utvärderats av Naturvårdsverket och Boverket 2013, av länsstyrelserna 2015, av Strandskyddsdelegationen 2015 och av Naturvårdsverket ännu en gång 2017. Utvärderingarna visar att redovisning av LIS-områden har skapat nya förutsättningar och incitament för planering av landsbygder. Planeringen har enga- gerat både allmänhet och politiker. Samtidigt har planeringen varit en tids- och resurskrävande process, med ett sämre utfall än förväntat.

Strandskyddsdelegationen noterade 2015 att strandskyddet före- faller vara starkt i glesbygd men svagare i tätbebyggda områden. Detta står i kontrast till avsikten bakom de förändringar som riks- dagen beslutade om 2009. Ett av de uttalade syftena var att öka diffe- rentieringen och åstadkomma en utveckling som bättre tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder är olika i olika delar av landet. Intentionen med LIS-bestämmelserna var att stärka strandskyddet i exploaterade områden, men samtidigt ge lättnader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strandområden.

Vi har tagit del av tidigare utvärderingar och rapporter av strand- skyddsbestämmelserna och studerat rättspraxis på området. Vi har under arbetet genomfört möten med en rad aktörer som berörs av strandskyddsbestämmelserna. Slutsatsen är att LIS-systemet inte är tillräckligt effektivt. Det finns problem som påverkar effektiviteten i alla delar av LIS-systemet.

Det finns svårigheter att avgränsa LIS-områden enligt de begräns- ningar när det gäller antalet och omfattningen av LIS-områden som anges i miljöbalken. Problemet påverkar bestämmelsernas ändamåls- enlighet och effektivitet. Termen landsbygdsutveckling har medfört olika tolkningar mellan kommuner och länsstyrelser. Olika tolk- ningar påverkar bestämmelsernas effektivitet och rättssäkerhet. Utredningar och redovisningar av LIS-områden är bristfälliga. Även det problemet påverkar bestämmelsernas effektivitet och rättssäker- het. De materiella reglerna för dispens i LIS-områden är otydliga.

SOU 2020:78

Sammanfattning

Möjligheterna att få dispens regleras genom de särskilda skälen i miljöbalken. Problemet påverkar bestämmelsernas ändamålsenlighet och effektivitet.

Vi anser nu att kommuner antingen bör kunna ansöka hos läns- styrelsen om att strandskyddet upphävs i landsbygdsområden eller redovisa landsbygdsområden i översiktsplan, där det ska vara enklare att få dispens. Inom sådana områden ska särskilda skäl kunna tillämpas.

Vi föreslår att länsstyrelsen, efter ansökan från en eller flera kom- muner, helt eller delvis ska upphäva strandskyddet inom ett lands- bygdsområde, om kriterierna för landsbygdsområden är uppfyllda. Länsstyrelsen får helt eller delvis också häva ett tidigare beslut om att upphäva strandskyddet i ett landsbygdsområde, om ett område inte längre uppfyller kriterierna för landsbygdsområden.

Kommuner får redovisa landsbygdsområden i översiktsplan. Inom sådana områden ska särskilda skäl för landsbygdsområden kunna tillämpas. LIS-områden som har redovisats i gällande över- siktsplan ska anses vara landsbygdsområden, där det ska vara enklare att få dispens för vissa åtgärder. Gällande bestämmelser om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS) avskaffas.

Vi föreslår också kriterier för landsbygdsområden. Det ska vara områden som har god tillgång till obebyggd mark, inte har stor efter- frågan på mark för bebyggelse och inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften.

Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet inom ett landsbygdsområde föreslår vi att prövningen får beakta några kriterier. De är

•om området behövs för enstaka en- eller tvåbostadshus och till- hörande komplementbyggnad samt åtgärder som hör till bostads- byggnaden,

•om området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse av att uppföra eller utveckla sammanhållen be- byggelse, eller

•om området behövs för byggnader, anläggningar, anordningar och åtgärder som är nödvändiga för en verksamhet och verksam- heten har fördel av ett strandnära läge.

Sammanfattning

SOU 2020:78

Vi föreslår ett stärkt strandskydd i områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor och i vatten- områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Där ska de sär- skilda skälen för dispens och upphävande av strandskyddet vid detaljplanering tillämpas särskilt restriktivt.

Vi anser dessutom att klimatförändringarna medför behov av klimatanpassningsåtgärder som kan motivera en differentiering av strandskyddet. Det bör därför bli tydligare att dispens ska kunna meddelas för åtgärder som syftar till att skydda miljön, människors liv och hälsa samt egendom genom att samhället anpassas till de kon- sekvenser som ett förändrat klimat kan medföra.

Strandskyddet bör bli mer förutsägbart och enklare att administrera

Länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. Såväl högexploa- terade som lågexploaterade län har undantagit strandskydd i olika utsträckning. Att besluten ibland baseras på gamla, tryckta kartor som inte uppdateras gör också att tillämpningen försvåras och det kan bli otydligt var strandskydd gäller. Problem uppstår framför allt för den enskilde och allmänheten när de vill veta var strandskyddet gäller. En heltäckande digitalisering skulle bidra till att göra strand- skyddet mer transparent, förutsägbart och rättssäkert, inte minst för den enskilde.

Gammalt kartmaterial försvårar digitaliseringen av strandskyddet men visar samtidigt att den måste ges högsta prioritet. Uppdraget till länsstyrelserna bör därför vara att i samråd med Naturvårdsverket samordna arbetet med en digitalisering av dessa och andra uppgifter som gäller strandskyddet. Digitaliseringen bör vara genomförd senast två år efter det att förändringana har trätt i kraft

I sammanhanget föreslår vi också att det ska bli enklare att ändra gamla beslut om strandskyddets omfattning. Möjligheten att kunna ändra gamla beslut är viktigt för ett anpassat och dynamiskt strand- skydd. Länsstyrelsen ska därför kunna upphäva tidigare beslut om undantag från strandskyddet, om området har betydelse för att till- godose strandskyddets syften.

SOU 2020:78

Sammanfattning

Ett tillägg behöver även införas i lagstiftningen för att minska tolkningsutrymmet och undanröja ett hinder för kommunernas detaljplanering. I dag inträder strandskydd när en gammal plan upp- hävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt plan- och bygglagen. Detta gäller även när en detaljplan upphävs för ett område som tidigare har omfattats av en gammal plan eller ersätts av en ny detaljplan.

Regeringen bör dessutom utreda om det finns behov av författ- ningsändringar när det gäller undantaget för de areella näringarna i strandskyddsbestämmelserna i miljöbalken. Vi anser däremot inte att det föreligger något behov av ändring av bestämmelserna om ut- vidgning av strandskyddet eller andra åtgärder för en förnyad över- syn av utvidgade strandskydd.

Effektivare tillsyn inom strandskyddade områden

En rättvis tillämpning av strandskyddsreglerna och tillsyn av efter- levnaden framhålls i våra direktiv som viktigt för att skyddet ska uppfattas som legitimt. Vi ska utgå från att det fortsatt finns ett behov av en ändamålsenlig och effektiv statlig tillsyn och kontroll av tillämpningen av förändrade strandskyddsregler. Tillsynen ska värna strandskyddets syften och säkerställa ett differentierat och legitimt strandskydd.

Vi anser att Naturvårdsverket bör få ökade resurser för tillsyns- vägledning och utbildningsinsatser för att skapa bättre förutsätt- ningar för mer och effektivare tillsyn. Regeringen bör årligen under en femårsperiod avsätta extra medel till Naturvårdsverket för väg- ledning och utbildning i strandskyddstillsyn. Efter utgången av den perioden bör verket redovisa hur resurserna har använts med en bedömning av om insatserna har bidragit till mer och planerad strandskydd.

Ikraftträdande och genomförande

Våra förslag om förändringar i lagar och förordningar ska enligt det så kallade Januariavtalet träda i kraft den 1 januari 2022. Äldre bestämmelser gäller för ärenden och mål som har påbörjats före ikraftträdandet. De delar av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-områden) som omfattas av strandskydd ska

Sammanfattning

SOU 2020:78

gälla som landsbygdsområden. Det ska gälla under förutsättning att länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande har funnit att redovisningen är förenlig med bestämmelserna i dess lydelse vid tidpunkten för länsstyrelsens yttrande.

Vi anser att effekterna av de föreslagna ändringarna bör följas upp årligen och utvärderas av Naturvårdsverket. Den årliga uppfölj- ningen av meddelade dispensbeslut i landet bör även omfatta var dispenser söks och var dispenser beviljas samt om åtgärder som avser komplementbyggnader innebär att ny byggnad uppförs.

Ekonomiska och andra konsekvenser

Vi ska enligt direktiven analysera och redovisa förslagens konse- kvenser i enlighet med kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Vi ska också redovisa konse- kvenser i några andra avseenden, exempelvis konsekvenser för fri- luftsliv, för möjligheten att bygga och driva företag på landsbygden samt samhällets motståndskraft mot klimatförändringar.

Vi har anlitat externt stöd för att genomföra delar i konsekvens- utredningen. Ett uppdrag till Sweco Strategi AB har varit att bistå oss med att belysa de ekonomiska konsekvenserna för olika aktörer och med en samhällsekonomisk analys. I den delen av arbetet har även Tillväxtverket medverkat. Vi har dessutom med ett annat upp- drag till samma företag belyst effekter av förslagen för miljön och friluftslivet.

Vi bedömer i konsekvensutredningen att våra förslag beräknas få positiva konsekvenser särskilt för små företag och enskilda i lands- bygdsområden. Förslagen bedöms även medföra ökad rättssäkerhet, ökad tydlighet och förutsägbarhet samt större legitimitet för strand- skyddslagstiftningen.

Lättnader från strandskyddet i landsbygdsområden och vid mindre sjöar och smalare vattendrag kan få negativa konsekvenser för strand- skyddets syften och därmed även för miljön. Dock är strandskyddet delvis redan upphävt i många av landets mindre sjöar och smala vatten- drag som följd av de olika länsvisa undantagen. Den negativa påverkan på miljön som en följd av lättnader i landsbygdsområden bör bli begränsad, då dessa områden inte ska vara av särskild betydelse för

SOU 2020:78

Sammanfattning

strandskyddets syften. Det avser dessutom områden med mycket obebyggd mark och låg efterfrågan på byggnation.

Förslagen innebär sammantaget ett ökat lokalt inflytande, efter- som det är kommunerna som ska kunna ansöka om att upphäva strandskydd helt eller delvis i landsbygdsområden. Var dessa om- råden ska finnas och hur stora de ska vara ska avgöras av de lokala förutsättningarna, vilket underlättar kommunernas planering. För- slagen kommer även att underlätta kommunernas arbete med dispen- ser. Åtgärdernas bidrag till landsbygdsutveckling behöver inte vägas in i kriterierna för landsbygdsområden eller i de särskilda skälen för dispens.

Det är framförallt länsstyrelsen som kommer att få ökade kost- nader som en direkt följd av förslagen under en period på två år. På sikt bedöms länsstyrelsens och kommunernas arbete med strand- skyddet kunna underlättas och förbättras som följd av våra förslag.

För att i större utsträckning kunna ta hänsyn till strandskyddets syften har vi lagt fram flera förslag som innebär att det blir möjligt att återinföra strandskydd. Denna möjlighet är viktig för att säker- hetsställa att strandskyddets syften bevaras på lång sikt. Att kunna återinföra strandskyddet är en viktig motvikt till de lättnader som föreslås. Det innebär även förutsättningar för ett mer likvärdigt strandskydd i landet som helhet med hänsyn till strandskyddets syften.

Vi föreslår visserligen olika lättnader från strandskyddet, i lands- bygdsområden och vid mindre sjöar och smalare vattendrag. Men det finns det fortfarande även andra naturskyddsinstrument som kan användas och behöver beaktas både när strandskydd upphävs och återinförs och när det byggs i strandnära lägen.

Förslagen medför flera positiva samhällsekonomiska konsekven- ser som följd av förenklingar i lagstiftningen, ökad förutsägbarhet och transparens samt ökad möjlighet att bygga i strandnära lägen på lands- bygden. De positiva samhällsekonomiska konsekvenserna kommer i huvudsak att tillfalla mindre företag och enskilda på landsbygden.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken1 dels att 7 kap. 18 e § ska upphöra att gälla,

dels att 7 kap. 18 f–h §§ ska betecknas 7 kap. 18 e–g §§,

dels att 7 kap. 13, 18, 18 c–18 d och den nya 18 f §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 kap. 17 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7kap. 13 §2

Strandskydd gäller vid havet	Strandskydd gäller vid havet
och vid insjöar och vattendrag.	och vid insjöar som är större än
	en hektar och vattendrag som är
	bredare än två meter. Strand-
	skydd gäller inte vid anlagda
	vatten som har tillkommit efter
	1975.
	Regeringen eller den myndig-
	het som regeringen bestämmer får
	meddela föreskrifter om hur in-
	sjöars storlek och vattendrags
	bredd ska bestämmas.

1Senaste lydelse av

18e § 2011:393

18g § 2010:902

18h § 2009:532.

2Senaste lydelse 2009:532.

SOU 2020:78Författningsförslag

3. området enligt	plan-	och	2. området enligt	plan-	och
bygglagen (2010:900)	avses	att	bygglagen (2010:900)	avses	att
omfattas av en detaljplan och			omfattas av en detaljplan och
a) behövs för byggande av en			a) behövs för byggande av en
försvarsanläggning, allmän		väg	försvarsanläggning, allmän		väg
eller järnväg, eller			eller järnväg, eller

b) skyddas		enligt		andra	b) skyddas enligt andra
bestämmelser i detta kapitel än					bestämmelser i detta kapitel än
bestämmelserna om miljöskydds-					bestämmelserna om miljöskydds-
område eller vattenskyddsområde					område eller vattenskyddsområde
och skyddet har beslutats av					och skyddet har beslutats av
någon annan än en kommun.					någon annan än en kommun.
Ett	upphävande		enligt	första	Ett upphävande enligt första
stycket 2 får göras endast om sjöns					stycket 2 får göras endast om det
vattenyta har en storlek som					finns särskilda skäl och intresset
uppgår till omkring en hektar eller					av att ta området i anspråk på det
mindre	eller	om	vattendragets		sätt som avses med planen väger
bredd är omkring två meter eller					tyngre än strandskyddsintresset.
smalare. Ett upphävande				enligt
första stycket 3 får göras endast

om det finns särskilda skäl och intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strand- skyddsintresset.

Länsstyrelsen ska i det enskilda fallet, efter ansökan från en eller flera kommuner, helt eller delvis upphäva strandskyddet inom ett eller flera landsbygdsområden som avses i 17 a § första stycket om kriterierna enligt första stycket 1–3 i den bestämmelsen är uppfyllda.

Bestämmelser om kommunens möjligheter att upphäva strand- skyddet genom en bestämmelse i en detaljplan finns i 4 kap. 17 § plan- och bygglagen.

Författningsförslag

SOU 2020:78

18 c §4

Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet får man beakta endast om det område som upphävandet eller dispensen avser

1.redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften,

2.genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen,

3.behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området,

4.behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidg- ningen inte kan genomföras utanför området,

5.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området,

6. behöver tas i anspråk för att	6. behöver tas i anspråk för att
tillgodose ett annat mycket ange-	tillgodose ett annat mycket ange-
läget intresse.	läget intresse, eller
	7. behöver tas i anspråk för att
	skydda miljön, människors liv och
	hälsa, infrastruktur och egendom
	vid befintlig bebyggelse (klimat-
	anpassningsåtgärder).
I 18 d § finns bestämmelser om	I områden där exploaterings-
vad man får beakta som särskilda	graden är hög och efterfrågan på
skäl utöver det som anges i första	mark för bebyggelse är stor eller i
stycket, om prövningen gäller ett	vattenområden av särskild bety-
sådant område för landsbygds-	delse för djur- och växtlivet ska
utveckling i strandnära lägen som	första stycket 1–6	tillämpas sär-
avses i 18 e §.	skilt restriktivt.
18 d §5
Som särskilda skäl vid pröv-	Som särskilda skäl vid pröv-
ningen av en fråga om upp-	ningen av en fråga om upp-
hävande av eller dispens från	hävande av eller dispens från
strandskyddet inom ett område	strandskyddet inom ett lands-
för landsbygdsutveckling i strand-	bygdsområde som	redovisats i
nära lägen får man också beakta	översiktsplan får man, utöver det

4Senaste lydelse 2009:532.

5Senaste lydelse 2009:532.

3. kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra,

4. om översiktsplanen avviker från en regionplan för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen, och

5. sådana områden och verk- samheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse.

SOU 2020:78

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen dels att 3 kap. 5, 10 och 16 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 kap. 5 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3kap. 5 §8

Av översiktsplanen ska även följande framgå

1.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder,

2.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regio- nala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,

3.sådana områden för lands-

bygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

4. kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra,

5. om översiktsplanen av- viker från en regionplan för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen, och

6. sådana områden och verk- samheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse.

8Senaste lydelse 2020:76.

Författningsförslag

SOU 2020:78

Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen.

5 a §

I översiktsplanen får kommu- nen redovisa landsbygdsområden enligt 7 kap. 17 a § första stycket miljöbalken.

10 §9

Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1.ta till vara och samordna statens intressen,

2.tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,

3. verka för att riksintressen		3. verka för att riksintressen
enligt 3 och 4 kap. miljöbalken		enligt 3 och 4 kap. miljöbalken
tillgodoses,	att miljökvalitets-	tillgodoses, att miljökvalitets-
normer enligt 5 kap. miljöbalken		normer enligt 5 kap. miljöbalken
följs och att redovisningen av		följs och att redovisningen av
områden för	landsbygdsutveck-	landsbygdsområden	är förenlig
ling i strandnära lägen är förenlig		med 7 kap. 17 a §	första stycket
med 7 kap. 18 e § första stycket		miljöbalken,
miljöbalken,

4.verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

5.verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt.

9Senaste lydelse 2020:76.

SOU 2020:78

Författningsförslag

16§10

Länsstyrelsen ska under granskningstiden lämna ett gransknings- yttrande över planförslaget.

Länsstyrelsen ska i yttrandet enbart ange om

1.förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

2.förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3. redovisningen av områden	3. redovisningen	av	lands-
för landsbygdsutveckling i strand-	bygdsområden inte	är	förenlig
nära lägen inte är förenlig med	med 7 kap. 17 a §	första stycket
7 kap. 18 e § första stycket miljö-	miljöbalken,
balken,

4.sådana frågor rörande användningen av mark- och vatten- områden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, och

5.en bebyggelse blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

2.De delar av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som omfattas av strandskydd ska gälla som landsbygds- områden enligt 7 kap. 17 a § första stycket miljöbalken, om läns- styrelsen i sitt granskningsyttrande har funnit att redovisningen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken i dess lydelse vid tidpunkten för länsstyrelsens granskningsyttrande.

10Senaste lydelse 2020:76.

SOU 2020:78

Författningsförslag

En ansökan om upphävande av strandskydd i landsbygds- områden enligt 7 kap. 18 § tredje stycket miljöbalken ska vara skriftlig och innehålla en karta som visar vilket område ansökan avser samt underlag som visar att kriterierna i 7 kap. 17 a § första stycket 1–3 miljöbalken är upp- fyllda.

24§13

Innan länsstyrelsen, Skogsstyrelsen eller kommunen fattar ett beslut enligt tredje stycket ska den förelägga ägare och innehavare av särskild rätt till marken att inom viss tid yttra sig över förslaget. Tiden får inte sättas kortare än en månad. Föreläggandet ska delges. Delgivning behöver dock inte ske med sakägare som skriftligen har godkänt förslaget till beslut.

Om alla sakägare med känt hemvist har lämnat ett skriftligt god- kännande, får länsstyrelsen, Skogsstyrelsen eller kommunen pröva ärendet utan att meddela ett föreläggande.

Beslut som avses i första stycket är

1.beslut enligt 7 kap. 4, 9 eller 10 § miljöbalken att förklara ett område eller naturföremål som naturreservat, kulturreservat eller naturminne,

2.beslut enligt 7 kap. 5 § tredje stycket miljöbalken om nya skäl eller ytterligare inskränkningar som avser naturreservat, kultur- reservat eller naturminne,

3.beslut enligt 7 kap. 6 § miljöbalken om förpliktelse att tåla intrång inom naturreservat, kulturreservat eller naturminne,

4.beslut enligt 6, 7 eller 7 a § denna förordning att ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde,

5.beslut enligt 7 kap. 12 § miljöbalken om föreskrifter för ett djur- eller växtskyddsområde,

6.beslut enligt 7 kap. 14 § miljöbalken om utvidgning av strand- skyddsområdet, om beslutet är avsett att gälla längre tid än sex månader,

13Senaste lydelse 2010:319.

Författningsförslag

SOU 2020:78

7.beslut enligt 7 kap. 20 § miljöbalken om föreskrifter för ett miljöskyddsområde, och

8.beslut enligt 7 kap. 21 § miljöbalken att förklara ett om- råde som vattenskyddsområde.

7.beslut enligt 7 kap. 18 f § första stycket miljöbalken om att upphäva tidigare förordnanden enligt 7 kap. 15 § denna balk i dess lydelse från den 1 juli 1999 till den 30 juni 2009,

8.beslut enligt 7 kap. 18 f § andra stycket miljöbalken om att strandskydd ska gälla vid insjöar som är en hektar och mindre samt ett vattendrag som är två meter och smalare,

9.beslut enligt 7 kap. 18 f § tredje stycket miljöbalken om att helt eller delvis upphäva ett beslut om att upphäva strandskyddet i ett landsbygdsområde,

10. beslut enligt 7 kap. 20 § miljöbalken om föreskrifter för ett miljöskyddsområde, och

11. beslut enligt 7 kap. 21 § miljöbalken att förklara ett om- råde som vattenskyddsområde.

25 a §14

En myndighet eller kommun ska innan den beslutar om bildande, ändring eller upphävande av ett områdesskydd enligt 7 kap. miljö- balken samråda med

1.Skogsstyrelsen, om beslutet rör skogsmark och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Skogsstyrelsen,

2.Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet rör fiske och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Havs- och vatten- myndigheten,

3.Statens jordbruksverk, om beslutet rör vattenbruk och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Jordbruksverket, och

4.Sveriges geologiska undersökning, om beslutet rör grund- vatten och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Sveriges geologiska undersökning.

14Senaste lydelse 2011:629.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:78

•vid behov föreslå ytterligare åtgärder för att uppnå syftena med reformen samt säkerställa ett differentierat, effektivt, ändamåls- enligt och legitimt strandskydd.

Kommittédirektiven återges i sin helhet i bilaga 1. Utredningsuppdraget ingår som punkt i den sakpolitiska överens-

kommelsen mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna, även kallad Januariavtalet eller 73-punkts- uppgörelsen. Strandskyddet tas upp i punkt 23 i uppgörelsen och rubriceras Gör det möjligt att leva och bo på landsbygden.

Regeringen har förutom direktiven även överlämnat sex ärenden som rör reglerna om strandskydd till utredningen. Ärendena utgörs av Naturvårdsverkets rapport Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygdsutveckling i strandnära läge1, skrivelser från Länsstyrelsen i Skåne län om strandskydd vid anlagda våtmarker och möjligheterna för länsstyrelsen att förordna om strandskydd2, skrivelse från Höje å och Kävlingeåns vattenråd om strandskydd vid anlagda våtmarker3, skrivelse från Sveriges Jordägareförbund, Sveriges Fiskvattenägareförbund, Lantbrukarnas Riksförbund och Skogs- industrierna om ändrat strandskydd4 samt en skrivelse från Länsstyrel- sen i Stockholms län om ändring av 10 a § lagen (1998:811) om in- förande av miljöbalken5.

Regeringen har dessutom överlämnat slutrapporten Strandskyddet i praktiken (SOU 2015:108) från Strandskyddsdelegationen (S 2013:05) till utredningen. Betänkandet, som har remitterats av Finansdeparte- mentet, har överlämnats tillsammans med inkomna synpunkter.6

2.2Våra utgångspunkter

Utredningen ska enligt direktiven lämna förslag som medför att strandskyddet görs om i grunden genom en ökad differentiering. Målsättningen är att det ska bli betydligt enklare att bygga strand- nära i landsbygdsområden. Förslagen ska syfta till att förbättra förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för små-

1Regeringens diarienummer M2017/02054/Nm.

2Regeringens diarienummer M2018/00946/Nm respektive M2019/00827/Nm.

3Regeringens diarienummer M2018/01673/Nm.

4Regeringens diarienummer M2019/00933/Nm.

5Regeringens diarienummer M2019/01322/Nm.

6Regeringens diarienummer Fi2019/01208/SPN.

SOU 2020:78

Utredningens uppdrag och arbete

företagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploateringstryck.

Strandskyddets syften – att värna miljön och den allemansrätts- liga tillgången – ska enligt utredningens direktiv inte ändras, men regelverket behöver göras om i grunden genom en ökad differen- tiering för att ett mer anpassat, flexibelt och ändamålsenligt skydd som ökar möjligheten till utveckling. Särskild hänsyn ska också tas för att underlätta byggande i befintliga samhällen i landsbygd och glesbygd.

För att kunna differentiera strandskyddet krävs enligt direktiven att förhållanden som exempelvis tillgång till sjöar och stränder, befolkningstäthet och exploateringstryck samt förutsättningar för djur- och växtliv, både på land och i vattnet, identifieras och görs mätbara. Utredningen har i uppdrag att identifiera sådana förhållan- den och hur dessa förhållanden kan mätas och sättas i relation till varandra genom lämpliga kriterier. Utifrån slutsatserna ska utred- ningen föreslå de författningsändringar som krävs för att den variation av skyddsbehov som finns i landet får genomslag i strand- skyddsreglerna, bland annat genom varierade möjligheter till dispen- ser och undantag eller genom generella föreskrifter.

I direktiven har regeringen angett att en differentiering av strand- skyddet som tar hänsyn till variationer i landet och inom en kommun är en förutsättning för en tillförlitlig och förståelig strandskydds- reglering som också ger legitimitet och trovärdighet. Utredningen ska analysera behovet av kunskapsunderlag om lokala förhållanden som är av betydelse för ett differentierat, effektivt, ändamålsenligt och legitimt strandskydd och för att uppfylla strandskyddets syften och lämna förslag om hur detta behov kan tillgodoses.

Enligt regeringen behöver dagens reglering i miljöbalken ändras eller i delar kompletteras så att olika områdens varierande skydds- behov får genomslag. För att balansera de olika intressen som berörs, främst bostäder, näringsverksamhet, allemansrättslig tillgänglighet, skyddet av djur- och växtliv och skyddet mot klimatförändringar, behövs enligt direktivet en väl avvägd differentiering med fortsatt starkt, och om behov finns förstärkt strandskydd i områden som redan är starkt exploaterade. Utredningen ska analysera hur effektivt olika typer av regleringar bidrar till de berörda intressena och ökar det lokala inflytandet, utan att strandskyddets syften riskeras.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:78

Utredningens förslag ska även syfta till att bibehålla eller om behov finns förstärka strandskyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade områden. I direktiven har regeringen anfört att det är viktigt att utredningens förslag på differentiering strävar efter att inte försämra den allemansrättsliga tillgången till obrutna strandlinjer.

Utredningen har i uppdrag att lämna förslag som stärker det lokala inflytandet. Enligt regeringens uttalanden i direktivet beror strand- skyddets legitimitet till en del på i vilken utsträckning markägare upp- fattar skyddet som motiverat utifrån de inskränkningar som strand- skyddets syften innebär, och att regelverket tillämpas rättvist samt på hur allmänheten uppfattar tillämpningen utifrån strandskyddets syften.

Länsstyrelsen ska även i fortsättningen ha ansvar för den statliga kontrollen av hur strandskyddsreglerna tillämpas i enskilda fall, medan kommunerna även i framtiden ska anförtros frågan om dispens inom skyddsområden.

En rättvis tillämpning och tillsyn av efterlevnaden av strand- skyddet framhålls i direktivet som viktig för att skyddet ska upp- fattas som legitimt. Utredningen ska utgå från att det fortsatt finns ett behov av en ändamålsenlig och effektiv statlig tillsyn och kontroll av tillämpningen av förändrade strandskyddsregler, som värnar dess syften och säkerställer ett differentierat och legitimt strandskydd.

Ett sätt att differentiera strandskyddet skulle enligt utredningen kunna vara att avskaffa det inom landsbygder. Före 1975 då det gene- rella strandskyddet infördes var det differentierat på så sätt att enbart vissa områden omfattades. Strandskyddet skulle då mer kunna likna andra områdesskydd. Det som talar emot en sådan lösning är att strandskyddet då inte skulle fylla sin funktion särskilt väl, eftersom den allemansrättsliga tillgången till stränderna inte skulle säker- ställas. Skyddet av stränderna är en nationell angelägenhet för att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och för att bevara goda livsvillkor för växter och djur. De orörda stränderna är av stor betydelse både lokalt och regionalt.

Enligt direktivet ska strandskyddets syften bestå. Differen- tieringen ska utformas med beaktande av förutsättningarna för alle- mansrättslig tillgång till strandområden och för djur- och växtlivet.

Det finns ingen definition eller vedertagen uppfattning om vad som utgör ett landsbygdsområde. Landsbygd kan vara områden som

SOU 2020:78

Utredningens uppdrag och arbete

ligger utanför en tätort, men det kan också finnas flera olika typer av landsbygder. För att undvika en för allmänheten förvirrande termi- nologi, borde de områden där lättnader i strandskyddet ska gälla kallas för landsbygdsområden med lågt exploateringstryck eller lätt- nadsområden. Vi har valt att använda termen landsbygdsområden och det kommer att omfatta områden som inte har högt exploa- teringstryck. Landsbygdsområden ska definieras närmare genom de kriterier som vi kommer att föreslå.

2.3Några reflektioner om vårt uppdrag

De första strandskyddsreglerna kom redan på 1950-talet i syfte att trygga tillgången till stränder och sjöar för friluftsliv och förhindra en överexploatering av dessa värdefulla områden. Därefter har regel- verket förändrats och utvidgats i takt med samhällsförändringar och nya värderingar. I mitten av 1990-talet kom strandskyddet även att omfatta värnandet av djur- och växtliv. De två syften som i dag gäller för strandskyddet etablerades, dvs. att långsiktigt trygga allmän- hetens tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur och växtliv. Utmaningen har alltid varit att klara den svåra balansgången mellan samhällsutveckling och miljöhänsyn.

Det är vår uppfattning att det finns en allmän och stark uppslut- ning bakom strandskyddets syften. Den slutsatsen drog också bland annat Strandskyddsdelegationen.7

Strandskyddsdelegationen noterar samtidigt att tillämpningen av reglerna ofta uppfattas sakna koppling till de två syftena. Strand- skyddet upplevs därför i många sammanhang som oförutsägbart och att inte vara transparent. Strandskyddsdelegationen kom till slut- satsen att när tillämpningen inte upplevs bli som avsett får det åter- verkningar på regelverkets legitimitet. Det är en iakttagelse och uppfattning som vi delar och ser allvarligt på.

En bidragande orsak till att strandskyddet för den enskilde verkar otydligt är att det är svåröverskådligt var och hur regelverket för strandskyddet tillämpas i olika delar av landet. Det finns ett behov av att göra den informationen mer transparent och lättillgänglig.

Vi kan också konstatera att det har blivit ett lapptäcke av olika regler och undantag. Olika regelmässiga förutsättningar råder i olika

7Strandskyddsdelegationens betänkande Strandskyddet i praktiken, SOU 2015:108.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:78

län och ibland mellan grannkommuner. Det gör det svårt för den enskilde att veta var strandskyddet gäller och hur det i praktiken tillämpas.

Det kan bland annat konstateras att när det generella strand- skyddet infördes 1975 fick länsstyrelserna behörighet att avgränsa strandskyddet så att områden som uppenbart saknade betydelse för bad- och friluftslivet inte skulle omfattas. Det finns ett antal län som tillämpar äldre, länsvisa förordnanden, som på olika sätt avgränsar strandskyddets geografiska omfattning. Dessa förordnanden inne- bär alltså att strandskyddet inte gäller överallt, för alla sjöar och vattendrag, i dessa län. Det har sedan 1975 också varit möjligt att upphäva strandskyddet i områden som saknar betydelse för dess syften. Förutom de områden som avgränsades 1975 har strand- skyddet upphävts i andra områden i landet. Sedan 2014 har det dess- utom kunnat upphävas vid små sjöar och vattendrag. Det medför att det existerar skillnader mellan länen även när de lokala förutsätt- ningarna är likvärdiga. Mest uppenbart är detta när det gäller små sjöar och vattendrag.

Strandskyddsdelegationen noterade 2015 att strandskyddet, som det tillämpades, upplevs vara starkt i glesbygd men svagare i tät- bebyggda områden. Detta står i kontrast till avsikten bakom de för- ändringar som riksdagen beslutade om 2009.8 Ett av de uttalade syftena med dessa ändringar var att öka differentieringen och åstad- komma en utveckling som bättre tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder är olika i olika delar av landet. Intentionen var att stärka strandskyddet i exploaterade områden, men samtidigt ge lätt- nader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strand- områden.

Som grund för dispens utanför områden för landsbygdsutveck- ling i strandnära lägen (LIS) får endast något av sex specificerade skäl beaktas.9 Samtidigt får en strandskyddsdispens endast lämnas om den är förenlig med strandskyddets syften. Den allmänna tillämp- ningen av de reformerade reglerna och även Mark- och miljööver- domstolens avgöranden gällande strandskyddsreglerna, visar på en restriktivitet när det gäller dispenser. Ett av de vanligaste skälen till att dispens ändå medges är att marken redan är ianspråktagen och att strandskyddet därför redan är utsläckt. Av uppenbara orsaker kan

8Prop. 2008/09:119 s. 1 och 33-35.

97 kap. 18 c § MB.

SOU 2020:78

Utredningens uppdrag och arbete

detta skäl sällan åberopas i glest bebyggda delar av landet men desto oftare i och kring tätorter.

Att utvecklingen inte blev den avsedda har bekräftats vid våra många möten med företrädare för såväl enskilda som kommuner och regioner runt om i landet. Det är tydligt att det är en viktig rättvise- fråga att åstadkomma en bättre anpassning av strandskyddet, fram- för allt för landsbygden.

Reformen 2009/2010 var även avsedd att öka det lokala inflytan- det över strandskyddets tillämpning och bland annat erbjuda kom- muner möjligheter till lättnader i särskilda LIS-områden. Ett särskilt skäl enligt 7 kap. 18 d § miljöbalken (MB) för dispens från förbuden i strandskyddet, är att en åtgärd bidrar till landsbygdsutveckling. Av den information som vi har fått kan vi se att det är viktigt att skapa ökat utrymme för det lokala inflytandet och göra paragrafen mer tillämplig. Dispenser enligt 18 d § inom LIS-områden utgjorde 2019 endast 4,8 procent av det totala antalet dispenser i landet.

Av de åtgärder inom LIS-områden som kommunerna har beviljat strandskyddsdispens för, har 9,5 procent upphävts av länsstyrelsen vid överprövning av kommunens beslut. Att nära en av tio beviljade åtgärder har upphävts förefaller mycket. Vår tolkning är att LIS- systemet inte är tillräckligt effektivt. I kapitel 7 redogör vi för att det finns problem som påverkar effektiviteten i alla delar av LIS-syste- met. Ett annat övergripande problem är att LIS-bestämmelserna saknar tillräcklig koppling till strandskyddets syften och förhållan- dena i olika områden.

Vi har också kunnat se brister i tillsynen av strandskyddet och att omfattningen varierar. Avsikten med tillsyn är att säkerställa syftet med strandskyddet och att reglerna följs. En kompetent tillsyn är särskilt viktig i högt exploaterade områden som är tätbefolkade och där tillgången till stränder och utrymmet för djur och växtliv är begränsat. En hög regelefterlevnad ger också större legitimitet till strandskyddsreglerna.

Sammantaget har utredningen landat i att strandskyddsreglerna och värnandet av de två grundläggande syftena behöver reformeras på flera punkter. De kan sammanfattas på följande sätt.

•Strandskyddet behöver differentieras så att det blir enklare att bygga och vidta åtgärder i landsbygdsområden, där strandskyddets syften inte äventyras samtidigt som dessa syften säkerställs i starkt exploaterade områden.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:78

•Starkare koppling till strandskyddets syften bör finnas i de regler som differentierar strandskyddet.

•Likvärdiga förutsättningar över landet bör skapas när det gäller små sjöar och vattendrag.

•Det behöver synliggöras var strandskyddet gäller genom lättill- gängliga digitala kartmaterial.

•Tillsynen behöver förstärkas och bli effektivare.

•Det lokala inflytandet ska öka så att större hänsyn tas till det specifika området.

2.4Utredningens arbetsformer

Utredningsarbetet inleddes i augusti 2019. Sekretariat har som mest varit bemannat med fyra personer. Utredningen har biträtts av en expertgrupp med representanter för närmast berörda departement, myndigheter, kommuner, regioner och organisationer, totalt 23 personer. Utredningen har haft sju sammanträden med exper- terna i olika former och format med anledning av covid-19. Två fysiska möten, två möten med utskick av handlingar för synpunkter och tre möten som digitala videomöten. En medarbetare från ett konsultföretag har i början av utredningsarbetet biträtt sekretariatet under en och en halv månad.

Det har varit viktigt för utredningen att bedriva arbetet i nära dialog med olika intressenter och aktörer och så långt möjligt på ett öppet sätt. Vi har tagit emot besök och besökt några olika organi- sationer och intressenter runt om i landet för att skaffa oss infor- mation och ta del av erfarenheter av tillämpningen av reglerna i hela landet från olika perspektiv.

Utredningen har noga följt utvecklingen och haft löpande dialog med de organisationer och myndigheter som tagit kontakt med utredningen för att uppvakta eller överlämna synpunkter. Utred- ningen har tillämpat Folkhälsomyndighetens råd och rekommen- dationer. Covid-19 har inneburit att många planerade fysiska möten med de personer och organisationer som velat uppvakta utredningen blivit digitala möten anpassade till för tillfället gällande råd och

SOU 2020:78

Utredningens uppdrag och arbete

rekommendationer. Under våren 2020 har mot den bakgrunden flertalet externa kontakter genomförts som digitala möten.

Utredningen har kontaktats av många enskilda personer, i huvud- sak via e-post. Ett antal personer har ansett att översynen inte behövs och de är genomgående oroliga för att strandskyddet ska luckras upp. Denna grupp menar sammanfattningsvis att ”det räcker med de möjligheter till dispens som dagens regelverk ger”.

En annan kategori av enskilda personer som hört av sig är sådana som har synpunkter på eller är besvikna över utfallet i ett enskilt ärende och har därmed även synpunkter på regelverkets konstruktion och tillämpningen av reglerna. De personer som delgett utredningen sina erfarenheter har kommit olika långt i beslutsprocessen i sina ärenden när de redovisat sina erfarenheter och kontaktar utred- ningen. De som har allmänna synpunkter på strandskyddsbestäm- melserna och tillämpningen har ofta fått ett negativt besked av kommunen. De som är mest negativa och tydliga i sin kritik är de som berörts av länsstyrelsens överprövning både vad gäller pröv- ningen i sak och den tid som länsstyrelsen tagit på sig för att avgöra ärendet. I vissa fall har den sökande fått vänta på länsstyrelsens avgörande upp till tre år. I andra fall har ärendena överklagats till länsstyrelse, regeringen, mark- och miljödomstol eller Mark- och miljööverdomstolen.

Utredningen har också haft kontakt med ett antal privatpersoner och företag via skrivelser och telefonsamtal, som har synpunkter på hanteringen av strandskyddet vid bildning av bostadsfastigheter med kombinerat ändamål. Lantmäteriet, kommunen eller länsstyrelsen nekar ofta aktuella åtgärder av hänsyn till att utökningen av bostads- fastigheter anses strida mot strandskyddsbestämmelserna. Utred- ningen har tagit del av exempel där sökanden visat sina avsikter att vårda berörd mark och dess särskilda natur- och kulturmiljö. Myndig- heterna har, enligt de som har synpunkter på tillämpningen, inte förhållit sig till eller redogjort för varför de av sökanden redovisade natur- och kulturvärdena inte är tillräckliga för att medge de undan- tagsmöjligheter som anges i förarbeten till fastighetsbildningslagen. Även Lantmäteriet har påtalat problemet.

Utredningens tid och resurser har varit begränsade och det har inte varit möjligt att utreda den frågan tillräckligt och att seriöst bedöma om det finns behov av författningsändringar vad gäller strandskyddsbestämmelserna i MB och aktuella bestämmelser i

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:78

fastighetsbildningslagen (FBL). Utredningen har övervägt att före- slå att regeringen bör ta initiativ till en utredning om huruvida det finns behov av författningsändringar av aktuella bestämmelser i MB och i FBL och därmed förtydliga förutsättningarna för bildandet av bostadsfastigheter med kombinerat ändamål.

Nätverket Rätt strandskydd har uppvaktat utredningen och dess- utom presenterat en skrift Strandskyddet – så fungerar det i praktiken. Skriften redovisar exempel på hur reglerna om strandskydd hanteras i kommuner och länsstyrelser. I skriften redovisas enligt författarna missförhållanden i ärendehanteringen. Nätverkets förhoppning är att skriften ska bidra till en nyordning som är ändamålsenlig, rätts- säker och legitim.

I en annan skrift – Rädda Sydöland – beskriver och diskuterar författaren strandskyddet och andra skyddsregler. Skyddsregler kan stoppa allt överallt enligt författaren. Kostnaderna för handlägg- ningen för ansökningar, ritningar, prövning och överprövning upp- går till hundratals miljoner kronor enligt författaren.

Även advokater och mark- och miljöjurister, som har agerat som ombud i många mål och ärenden i olika prövningsinstanser har lämnat synpunkter på strandskyddsjuridiken. Bland annat lyfter de fram behov av regelförenklingar och bättre synkronisering med plan- och bygglagen (PBL) med tillhörande förordningar.

I många tidningar och andra medier, inte minst på lokal nivå men även på riksnivå, har strandskyddsfrågorna diskuterats. Debatten har visat på två huvudpositioner, dels de som försvarar gällande regler och i många fall också ser behov av stärkt skydd, dels de som tycker att regelverket går för långt i skyddet och är otydligt och bidrar till rättsosäkerhet. På båda sidor finns förespråkare för ökad diffe- rentiering med hänsyn till tillgången till sjöar och stränder och bebyggelsetryck.

Experter i utredningen representerar organisationerna Frilufts- främjandet, Naturskyddsföreningen, Lantbrukarnas Riksförbund, Sveriges Fiskevattenägareförbund och Visita. Utredningen har dess- utom mött flera andra intresseorganisationer, föreningar och bolag. Utredningen har också medverkat i en konferens anordnad av Sveriges Fiskevattenägareförbund. Utredningen har dessutom träffat eller fått synpunkter från många andra organisationer och föreningar till exem- pel Hela Sverige ska leva, Lantbrukarnas Riksförbund, SmåKom, Stiftelsen Svensk Våtmarksfond, Skärgårdsstiftelsen i Stockholms län,

SOU 2020:78

Utredningens uppdrag och arbete

Sveriges Jordägarförbund, Sveriges Sportfiske- och Fiskevårds- förbund, Trä- och Möbelföretagen, Turistrådet Västsverige samt Skärgårdarnas riksförbund. Det gäller även regionala skärgårds- föreningar som Mellanskärgårdens intresseförening och SIKO, Skärgårdens intresseförenings kontaktorganisation.

De olika intressenterna har lämnat konkreta förslag till för- ändringar av strandskyddsreglerna men framförallt gett utredningen en värdefull bild av lokala förutsättningar, behov och inte minst den praktiska tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna och syn- punkter på rollfördelningen i regeltillämpningen.

Sveriges kommuner och regioner (SKR) och de små kommu- nernas samverkansorganisation (SmåKom) samt företrädare för ett antal kommuner och regioner har visat stort intresse för utrednings- arbetet. Det gäller inte minst mot bakgrund av att kommunerna tillämpar strandskyddsreglerna och har en ny och utvecklad roll i beslutssystemet sedan 2010. Utredningen har haft flera kontakter med SKR:s förbundsledning. Utredningen har besökt Örnsköldsviks, Kramfors och Sundsvalls kommuner samt haft möten med represen- tanter för Norrtälje, Värmdö, Älvsbyn samt Dalslandskommunerna Bengtsfors, Dals-Ed, Färgelanda och Mellerud.

Utredningen har deltagit i möte med Region Halland som mötes- arrangör med deltagare från alla kommunerna i regionen. Represen- tanter för Region Stockholm och dess skärgårdsråd (SIKO) har uppvaktat utredningen. I samband med utredningens länsbesök, som genomförts i samarbete med fem länsstyrelser har utredningen också mött ett stort antal representanter för inbjudna regioner och kom- muner, såväl förtroendevalda som tjänstemän.

Utredningen har även kontaktats av tidigare stadsarkitekter i två kommuner, Haninge och Härjedalens kommuner som delgivit utredningen sina breda erfarenheter från den praktiska tillämp- ningen utifrån förutsättningarna i respektive kommun och landsdel. Medarbetare från SKR, Göteborgs stad, Jokkmokks kommun, Strömstads kommun och Region Norrbotten har varit represen- terade med experter i utredningen.

De statliga myndigheterna har viktiga roller i systemet, bland andra länsstyrelserna, Boverket och Naturvårdsverket. Länsstyrelserna har representerats av två experter i utredningen medan Boverket, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdverket, Sveriges Meteologiska Hydrologiska Institut (SMHI) samt Göteborgs universitet har haft

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:78

var sin förordnad expert. Även mark- och miljödomstolarna har en viktig roll i systemet och Mark- och miljööverdomstolen har före- trätts av en förordnad expert.

Några andra statliga företrädare har kontaktat utredningen för att uppmärksamma oss på vad de gör på området respektive presentera ny kunskap som bör ha relevans för vårt uppdrag. Vi har bland annat mött representanter för Statens geotekniska institut (SGI), Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), Stockholms universitet och Havsmiljö- institutet.10 Vi har också haft samråd med Tillväxtverket när vi har upprättat konsekvensbeskrivningen.

Lantmäteriet har mycket aktivt arbetat tillsammans med utred- ningen och har samlat företrädare för flera olika delar av myndig- heten med erfarenhet av tillämpningen av strandskyddsreglerna. Lantmäteriet har bland annat tagit upp frågor om samråden mellan beslutsmyndigheten och lantmäteriet, riskerna för dubbelarbete samt frågor om rättssäkerhet och likabehandling. Frågor om fastig- hetsbildningsåtgärder för bostadsfastigheter på landsbygden har också tagits upp liksom frågor om redovisning av var strandskyddet gäller på karta eller i moderna geografiska informationssystem.

Länsstyrelserna har viktiga uppgifter och lägger stora resurser på arbetet med strandskydd. Utredningen har tagit flera olika initiativ för att ta tillvara länsstyrelsernas erfarenheter av tillämpningen och överblick och kunskap om respektive län och landsdel. Utredningen har träffat länsledningen i Stockholms län som har erfarenheter från både Stockholms län och Norrbottens län samt arbetet i Strand- skyddsdelegationen. Utredningen har valt att besöka länsstyrelserna i Dalarnas län, Jämtlands län, Stockholms län, Västra Götalands län, Värmlands län och Örebro län under januari och februari 2020. Länsmöten har haft olika huvudteman som differentiering, lands- bygdsutveckling i strandnära lägen (LIS) och tillsyn. Utredningens syfte med besöken har varit att ta tillvara erfarenheter och att se skillnader i förutsättningar när det gäller bebyggelsetryck och övriga aktuella parametrar eller förutsättningar i olika delar av landet.

Mötena syftade till att ge utredningen möjlighet att ta del av synpunkter och inspel från olika delar av landet. Mötena har haft olika fokus beroende på de lokala förutsättningarna och förvänt- ningarna i respektive län. Förutom medarbetare från berörda läns-

10Havsmiljöinstitutet är ett samarbete mellan fem universitet: Göteborgs, Stockholms och Umeå universitet samt Linnéuniversitetet och SLU.

SOU 2020:78

Utredningens uppdrag och arbete

styrelser har kommunerna varit representerade av såväl ledande politiker som tjänstemän. I vissa län har även andra lokala och regionala aktörer varit med såsom tidigare chefstjänstemän i kom- muner, konsulter med flera.

Regeringskansliet har varit representerat i utredningen av två experter från Miljödepartementet och vardera expert från Finans- departementet, Infrastrukturdepartementet och Näringsdeparte- mentet.

Den särskilde utredaren har medverkat i ett politikerforum benämnt Forum för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft, som inrättats av regeringen och genomförs i samarbete med Tillväxt- verket. I detta forum medverkar representanter för regeringen och företrädare från alla landets regioner. Utredarens redovisning har fokuserat på landsbygden och stranden som resurs för landsbygds- utveckling. Utredaren och sekretariatet har totalt medverkat i tio konferenser och seminarier. Vi har även träffat riksdagsledamöter i olika sammanhang, bland annat från de nordligaste länen samt Centerpartiets och Miljöpartiets riksdagsgrupper.

Vi har haft samråd med Miljömålsberedningen (M2010:04). Bered- ningen ska bland annat föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. Överläggningen berörde strandskyddets betydelse som styrmedel i förhållande till havsanknutna miljökvalitetsmål. Beredningens för- slag ska presenteras senast den 1 december 2020.

Utredningens sekretariat har också haft samråd med Bygglovs- utredningen (Fi2020:01) om förutsättningarna för processuell sam- ordning mellan miljöbalken och plan- och bygglagen vad gäller strand- skydd och bygglov. Sekretariatet har dessutom träffat Artskydds- utredningen (M2020:03) för informationsutbyte.

Utredningen har till Miljödepartementet yttrat sig över betän- kandet Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning (SOU 2020:10).

Utredningen har engagerat Statistiska centralbyrån (SCB) för att kartlägga och beskriva nuvarande exploateringsgrad av stränder och förväntat exploateringstryck av stränder med tillhörande text och kartor.11 Dessa frågor behandlas främst i kapitel 5 och i Bilaga 2.

11Statistiska Centralbyrån, 253122/8980252 Strandnära exploateringstryck, GIS-fil Strandzon_Bebyggd_zon samt Teknisk metodrapport 2020-10-01.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:78

Konsultföretaget Sweco Strategy AB har biträtt utredningen i arbetet med konsekvensanalyser. Resultatet redovisas främst i kapitel 10.

2.5Betänkandets disposition och redaktionella kommentarer

Utredaren ansvarar ensam för ställningstaganden och förslag men har utvecklat förslagen i samarbete med sekretariatet och efter samråd med utredningens experter. I betänkandetexten används uttrycken vi och utredningen om vem som framför uppfattningar, bedömningar, ställningstaganden och förslag. Med båda dessa uttryck avses utredaren i samarbete med sekretariatet.

Bland referenser i texten används uttrycken ibid. respektive a.a. Med ibid. (ibidum) avses källhänvisningar till samma ställe som före- kommer två eller flera gånger direkt efter varandra. Om källhän- visningen gäller samma källa men inte samma ställe, används i stället förkortningen a.a. (anfört arbete), i regel tillsammans med en sid- hänvisning.

Betänkandet består av 11 kapitel, där vi redogör för våra författ- ningsförslag i kapitel 1 med kommentarer i kapitel 11. I kapitel 3 redovisar vi strandskyddsreglernas historiska framväxt och nu- varande bestämmelser tillsammans med exempel på rättstillämp- ningen i de delar som har intresse för vårt uppdrag. Vi ska enligt direktiven utvärdera den nuvarande lagstiftningen med avseende på hur ändamålsenlig, effektiv och legitim dess tillämpning är i olika delar av Sverige, vilket också bildar underlag för våra överväganden och förslag i kapitel 6, 7 och 8.

I kapitel 4 redogör vi för huvuddragen i den svenska landsbygds- politiken och de målsättningar som riksdagen nyligen har fastställt. Delmål för den politiken är bland annat hållbar tillväxt, hållbart utnyttjande av naturresurser och attraktiva livsmiljöer i landsbygder. Det finns därmed en nära koppling till miljöpolitiken och de natio- nella miljökvalitetsmålen, som också redovisas i kapitlet i de av- seenden som de berör vårt uppdrag. I samma kapitel har vi bland annat även beskrivit förutsättningarna för att bygga för bostäder och näringsverksamheter i landsbygd.

SOU 2020:78Utredningens uppdrag och arbete

I kapitel 5 redogör vi för befolkningsutveckling, befolknings- täthet och exploateringstryck i Sverige liksom för exploateringen av landets stränder. Vi kan konstatera att befolkningsutvecklingen och den pågående urbaniseringen innebär att städer förstoras och för- tätas, medan landsbygder har avfolkats. Enligt prognoserna kommer denna utveckling också att fortsätta. Underlaget i kapitlet ger oss en övergripande bild av var lättnader i strandskyddet kan tänkas komma i fråga och var strandskyddet kan behöva bibehållas eller stärkas.

Huvuddelen av våra förslag framgår av kapitel 6 och 7. I kapitel 6 lämnar vi förslag gällande små sjöar och vattendrag och för så kallade anlagda vatten. Vi föreslår också att uppgifter om strandskydd bör digitaliseras och bli mer transparanta och att det ska bli enklare att ändra gamla föreskrifter om strandskyddets omfattning.

I kapitel 7 redovisar vi ett par alternativa sätt att underlätta byggandet inom landsbygdsområden och lägger förslag om vilka krav som bör ställas på sådana områden. Vi omprövar de särskilda skälen för dispens i dessa områden och att de särskilda skälen i större utsträckning än i dag bör göra det möjligt att bygga för verksamheter och enstaka en- och tvåbostadshus. Vi gör i kapitlet en bedömning av var strandskyddet behöver stärkas och föreslår att restriktiviteten vid dispensprövning stärks i områden med högt exploateringstryck. Vi lämnar även förslag om att det ska bli enklare att genomföra klimatanpassningsåtgärder genom att dispens ska kunna meddelas för sådana åtgärder.

Kapitel 8 behandlar tillsynsfrågor och vi gör där bedömningen att mer resurser behöver avdelas för tillsynsvägledning och utbildnings- insatser för en ökad och mer effektiv tillsyn.

Kapitel 9 tar upp frågor om ikraftträdande och genomförande. Vi föreslår att lag- och förordningsändringar ska träda ikraft den 1 januari 2022 och att Naturvårdsverket årligen bör följa upp och utvärdera effekterna av de förändringar som genomförs.

I kapitel 10 beskriver vi slutligen ekonomiska och andra konse- kvenser av våra förslag. Kapitlet bygger i sina huvuddelar på två konsultuppdrag till Sweco Strategy AB från utredningen.

Som bilaga finns förutom utredningdirektiven (bilaga 1) även en konsultrapport från Statiska centralbyrån (SCB) till utredningen om strandnära bebyggelse i Sverige (bilaga 2).

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

3.1.2Det generella strandskyddet infördes genom naturvårdslagen

Strandlagen ersattes 1965 av naturvårdslagen (1964:822). Under 1960-talet och början av 1970-talet skedde en omfattande expansion av fritidshusbebyggelse, framför allt i tätortsnära stränder längs kusterna. Strandskyddade områden hade inte kommit till stånd i tillräcklig omfattning för att bevara värdefulla stränder för allmän- heten och dispens hade getts i förhållandevis stor utsträckning. Det bidrog till att strandskyddet skärptes 1975 och började gälla i hela Sverige. Det blev generellt.5

Av 15 § naturvårdslagen framgick att strandskyddet gällde vid havet, insjöar och vattendrag för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv. I stället för 300 meter skulle skyddet nu som huvudregel gälla 100 meter från strandlinjen, med möjlighet för länsstyrelsen att utöka skyddet upp till 300 meter. Skyddet gällde också såväl på land som i vattnet. En annan ändring var att strandskyddet även skulle gälla inom nya planområden, men det infördes samtidigt en möjlighet att upphäva skyddet i planerna.6

Strandområden som vid utgången av juni 1975 ingick i äldre, redan fastställda generalplaner, stadsplaner eller byggnadsplaner skulle enligt övergångsbestämmelserna inte omfattas av strandskydd enligt den nya lagen, om inte annat förordnades.7 Denna bestäm- melse överfördes i samband med miljöbalkens tillkomst i huvudsak oförändrad till 10 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken.8

Förbuden inom strandområde utvidgades till att avse även anlägg- ning eller anordning där mark tas i anspråk som tomt eller på annat sätt hindrade eller var avhållande för allmänheten. Förbudet kom då även att omfatta exempelvis vägar, anläggningar för camping och sport med mera. Dispens kunde lämnas om det fanns särskilda skäl. Dagens motsvarighet till tomtplatsbestämning infördes, det vill säga att vid dispensgivning skulle det bestämmas i vilken utsträckning

5Prop. 1974:166 s. 92–96.

6Ibid.

7Punkt 4 i övergångsbestämmelserna till naturvårdslagen (1974:1025).

8Bestämmelsen anger att ”strandområden som vid utgången av juni 1975 ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan skall inte omfattas av strandskydd enligt miljöbalken, om det inte bestäms annat”. Med detta avsågs att länsstyrelsen kunde förordna att strandskydd skulle råda. Motiven till aktuellt lagrum anges närmare i regeringens proposition 1997/98:45, del 2, s. 387.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

mark fick tas i anspråk. När det gäller undantagen från förbuden avskaffades undantaget för försvarets och den allmänna samfärdselns anläggningar.9

När miljöbalken (1998:808), MB, infördes fick den en bestäm- melse om att strandskydd återinträder om området upphör att ingå

ien detaljplan eller i områdesbestämmelser.10 Bestämmelsen utvid- gades 2009 till att omfatta även situationer när detaljplaner eller områdesbestämmelser ersätts av en ny detaljplan. Samtidigt infördes bestämmelser i 10 a § i lagen om införande av MB att strandskyddet återinträder även när generalplan, stadsplan eller byggnadsplan ersätts eller upphävs.11

3.1.3Differentiering av strandskyddet

Strandskyddet är i dag differentierat i fråga om omfattning, vilka åtgärder som omfattas av förbuden inom strandskyddsområde och förutsättningarna för dispens. I det följande redogör utredningen för differentiering i fråga om strandskyddets omfattning och om förutsättningarna för dispens i områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.

Strandskyddets omfattning

När strandskyddet blev generellt gällande 1975 fick länsstyrelserna enligt 15 § naturvårdslagen förordna om att strandområde som uppenbarligen saknade betydelse för bad och friluftsliv inte skulle omfattas av strandskydd. Det kunde enligt uttalanden i förarbetena gälla exempelvis vid obetydliga bäckar och tjärnar.12 Genom denna möjlighet kunde strandskyddets omfattning differentieras.

År 1994 ändrades 15 § naturvårdslagen och strandskyddet fick ytterligare ett syfte. Det nya syftet tillkom för att bevara goda livs- villkor för växter och djur. Även efter denna ändring fick läns- styrelsen förordna att strandområde som uppenbart saknade bety- delse för att tillgodose strandskyddets syften inte skulle omfattas av

9Prop. 1974:166 s. 4 och 96–98.

10Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 84.

117 kap. 18 g § MB och prop. 2008/09:119 s. 78 och 117.

12Prop. 1974:166 s. 95.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

strandskydd. Nu gällde det inte bara bad och friluftsliv utan även växt- och djurlivet.13 I samband med lagändringen infördes även en övergångsbestämmelse som gjorde att länsstyrelsen skulle ompröva tidigare förordnanden om områden som inte skulle omfattas av strandskydd utifrån den nya lydelsen. Förordnanden som inte om- prövats före utgången av juni 1999 skulle upphöra att gälla.14

MB trädde i kraft 1999 och naturvårdslagens bestämmelser om strandskydd överfördes till 7 kap. MB. Enligt 7 kap. 15 § fick då regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde, precis som tidigare, förordna att ett strandskyddsområde som uppenbart saknade betydelse för att tillgodose strandskyddets syften inte skulle omfattas av strandskydd. I 11 § lag (1998:811) om införande av miljö- balken infördes en övergångsbestämmelse likt den från 1994. Där reglerades att förordnanden som hade meddelats enligt 15 § andra stycket första meningen naturvårdslagen (1964:822) i dess lydelse före den 1 juli 1994 skulle omprövas senast den 30 juni 1999. Om ett förordnande inte omprövats innan dess, upphörde förordnandet att gälla.

År 2009 ändrades strandskyddslagstiftningen och bestämmelsen i 7 kap. 15 § MB flyttades till 7 kap. 18 § första stycket 1. Lydelsen i bestämmelsen specificerades så att länsstyrelsen i det enskilda fallet får besluta att upphäva strandskyddet i ett område om det är uppen- bart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Ändringarna innebar att det inte längre blev möjligt att upp- häva strandskyddet genom generella föreskrifter.15 Samtidigt av- skaffades länsstyrelsens bemyndigande att meddela föreskrifter om att strandskydd inte skulle gälla, som då fanns i 11 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2009.16 Därmed avskaffades länsstyrelsens bemyndigande även att återinföra strandskyddet. Regeringen har efter ändringarna prövat frågan om en länsstyrelse kan återinföra strandskyddet i ett område som omfattas av ett förordnande innan de nu nämnda ändringarna. Regeringen har då konstaterat att avskaffandet av bemyndigandet i

13Prop. 1974:166 s. 4.

14Punkten 2 i övergångsbestämmelserna till Förslag om lag om ändring i naturvårdslagen (1964:882), se prop. 1993/94:229 s. 5.

15Prop. 2008/09:119 s. 103.

16Punkten 1 i ikraftträdandebestämmelserna till lagen (2009:532) om ändring i miljöbalken och prop. 2008/09:119 s. 14 samt förordningen (2009:622) om ändring i förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m..

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

11 § förordningen om områdesskydd innebär att länsstyrelsen saknar den möjligheten.17 Utredningen kan konstatera att det därför saknas lagstöd i dag för en länsstyrelse att upphäva tidigare förordnanden om att vissa områden inte ska omfattas av strandskydd. Det är därigenom inte möjligt att återinföra strandskyddet i områden där strandskyddet har upphävts genom föreskrifter, det vill säga före 2009.

Beslut där områden har undantagits från strandskyddet

11 av 21 länsstyrelser har med stöd av lagstiftningen beslutat att undanta områden från strandskyddet, företrädelsevis mindre sjöar och vattendrag. De län som i dag tillämpar undantag är Gotland, Jönköping, Norrbotten, Västerbotten, Uppsala, Värmland, Västman- land, Örebro och de tre storstadslänen Stockholm, Västra Götaland och Skåne län.

Utöver den lagstiftning som växt fram, utgör undantagsbesluten en viktig utgångpunkt för utredningens förslag, eftersom de är en viktig pusselbit för att förstå hur strandskyddsreglerna tillämpas och var strandskydd gäller i dag. Undantagsbesluten är uppbyggda på olika sätt. I det följande beskrivs varje undantagsbeslut mycket kort.

•Länsstyrelsen i Gotlands län tillämpar ett äldre beslut som inne- bär att sjöar och vattendrag är undantagna från strandskydd. Vid vattenförekomster som särskilt har pekats ut gäller dock strand- skyddet. Vid översynen av det utvidgade strandskyddet åter- infördes generellt strandskydd för vissa sjöar och vattendrag på Fårö, Östergarnslandet och Storsudret.

•Länsstyrelsen i Jönköpings län tillämpar beslut som går ut på att de flesta mindre vattendrag är undantagna från strandskydd. Vissa särskilt utpekade vattendrag samt alla övriga vattendrag som är dubbelstreckade på den topografiska kartan (skala 1:50 000) om- fattas av strandskydd. Övriga vattendrag är inte strandskyddade. Strandskyddet gäller fullt ut vid de flesta sjöar. För Habo och Mullsjö kommuner, som tidigare tillhört Skaraborgs län, tilläm- pas äldre beslut från det gamla länet.

17Regeringsbeslut 2016-11-24 diarienummer M2016/02012/Me (delvis), 2020-09-03 diarie- nummer M2016/02520/Me och 2016-06-09 diarienummer M2014/02901/Me.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

•Länsstyrelsen i Norrbottens län tillämpar strandskyddsreglerna vid kusten och där sjöar/vattendrag syns på karta:

–i skala 1:250 000 vid sjöar i kustområdet,

–i skala 1:500 000 vid sjöar i inlandet och

–i skala 1:500 000 vid alla vattendrag.

Sjöar och vattendrag i Norrbottens län som inte syns på dessa kartor omfattas inte av strandskyddet.

•Länsstyrelsen i Skåne län tillämpar strandskyddsbestämmelserna vid sjöar och vattendrag som är utpekade på en karta efter inventering. Det handlar alltså om ett utpekat skydd. Samman- taget är endast en tredjedel av Skånes stränder strandskyddade och två tredjedelar omfattas följaktligen inte av skyddet.18

•Länsstyrelsen i Stockholms län tillämpar ett utpekat strandskydd. Strandskyddet är kartbaserat och när undantaget avser sjöar och vattendrag gäller strandskydd endast där skyddet är utritat.

•Länsstyrelsen i Uppsala län tillämpar också ett utpekat strand- skydd. För varje kommun finns listor framtagna över vid vilka sjöar och vattendrag som strandskyddet gäller. För Heby kom- mun, som tidigare tillhört Västmanlands län, tillämpas förord- nandet för det länet som innebär att strandskyddet är inskränkt till 25 meters skydd vid de små vattendragen.

•Länsstyrelsen i Värmlands län tillämpar äldre beslut med inne- börden att enkelstreckade vattendrag på den topografiska kartan (skala 1:50 000) undantas från strandskydd. Strandskydd har dock senare återinförts för vissa av dessa mindre vattendrag som har höga naturvärden.

•Länsstyrelsen i Västerbottens län tillämpar beslut med innebörden att endast de sjöar som syns på kartan har strandskydd. Karta i skala 1:50 000 tillämpas för kustkommunerna. För inlandskom- munerna tillämpas karta i skala 1:500 000. För strömmande vatten gäller strandskydd för de vattendrag som har dubbla strandlinjer på karta i skala 1:500 000, vilket i princip innebär att vattendrag under 6 meters bredd inte har strandskydd.

18Länsstyrelsen i Skåne län 2010, PlanPM Strandskydd 2:3, rapport 2010:5.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

•Länsstyrelsen i Västmanlands län tillämpar beslut med inne- börden att strandskyddet är inskränkt till 25 meters skydd vid de små vattendragen, som är enkelstreckade på gröna kartan (skala 1:50 000). Insjöar och vattendrag som inte syns på gröna kartan är helt undantagna från strandskyddet.

•Länsstyrelsen i Västra Götalands län tillämpar flera olika gene- rella undantag, som dessutom är uppbyggda på något olika sätt. Detta har sitt ursprung i att det nuvarande länet tidigare bestod av tre olika län, som hade olika varianter av undantagsbeslut. I tidigare Göteborgs och Bohus län är strandskyddet utpekat på Lantmäteriets registerkarta. Strandskyddet varierar mellan 0 och 300 meter. Mindre vattendrag med biologiska värden har dock strandskydd. För tidigare Älvsborgs län finns listor med sjöar som har strandskydd. Övriga sjöar har inte strandskydd. Enkel- streckade vattendrag på karta i skala 1:50 000 har inte strand- skydd. Beslutet i tidigare Skaraborgs län är knutet till topo- grafiska kartan (skala 1:50 000). Gemensamt för Älvsborgs- och Skaraborgsområdena är att man generellt tog bort sjöar under en hektar och vattendrag med enkelstreck på kartan.

•Länsstyrelsen i Örebro län tillämpar beslut med innebörden att vattendrag som inte syns på fastighetskartan (skala 1:10 000) inte har strandskydd. Även enkelstreckade vattendrag på denna karta är undantagna från strandskyddet – detta gäller dock inte vissa utpekade vattendrag som bedömts ha sådant värde för strand- skyddets syften att skyddet ska gälla vid dessa vattendrag.

Av ovanstående beskrivning framgår sammanfattningsvis att strand- skyddet är upphävt för de flesta små sjöar och vattendrag i de 11 länen som har undantagit områden från strandskydd. Men det saknas i dag en fullständig digitalisering av besluten, vilket gör det svårt att få en överblick av dess fulla omfattning. Vissa län har digi- taliserat strandskyddet med beaktande av de undantagna områdena, exempelvis Skåne och Västra Götalands län. Andra län använder fortfarande respektive karta i dess tryckta version.

De 11 undantagen för små sjöar och vattendrag ger olika förut- sättningar mellan länen. Såväl högexploaterade som lågexploaterade län men även län som bara delvis är högexploaterade tillämpar dessa undantag. Att undantagen ofta baseras på gamla, tryckta kartor som

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

inte uppdateras gör också att tillämpningen försvåras och det kan bli otydligt var strandskyddet gäller eller inte.

3.1.4Förutsättningar för dispens i områden

för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

Genom reformen 2009 genomfördes förändringar i syfte att diffe- rentiera strandskyddet avseende möjligheterna att få dispens. Det fanns en bristande legitimitet för den tidigare regleringen, bland annat för att samma regler hade gällt i hela landet trots att förut- sättningarna hade skilt sig åt. Det fanns också kritik mot att en fråga om dispens bedömts lika strängt i områden med god tillgång till obebyggda stränder och ett lågt bebyggelsetryck som i områden med en hög grad av exploatering och ett högt bebyggelsetryck.19 2009 års reform föregicks av flera utredningar och förslag om differentiering sedan 1990-talet. Det lämnades flera förslag som alla på olika sätt handlade om var i landet som lättnader i strandskyddet skulle kunna gälla. En utmaning har genomgående varit att finna en ändamålsenlig indelning. Olika varianter har övervägts. Det har varit fråga om gles- bygder, vissa län, vissa kommuner och landsbygder. I det följande redogör vi för de olika förslagen som föregick reformen 2009.

Glesbygder med lågt exploateringstryck och gott om stränder

Regeringen uppdrog 1992 åt länsstyrelserna i Norrbottens, Jämtlands och Kronobergs län att undersöka förutsättningarna för att uppföra bebyggelse i strandskyddade områden i glesbygder i inlandet. Natur- vårdsverket överlämnade i ett yttrande 1993 rapporterna till reger- ingen och ett förslag. Enligt förslaget kunde en differentierad tillämp- ning av strandskyddsbestämmelserna avse sjörika områden, som låg på betryggande avstånd från stora och medelstora tätorter och hade lågt bebyggelsetryck.20

I propositionen Strandskydd21 som lämnades 1994 redovisade regeringen sin bedömning av hur en differentierad tillämpning av dispensbestämmelserna skulle kunna ske i glest befolkade områden

19Prop. 2008/09:119 s. 32–33.

20Prop. 1993/94:229 s. 11.

21A.a.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

av landet. Enligt regeringens bedömning skulle länsstyrelserna kunna definiera vilka områden som kunde bli aktuella för en differentierad tillämpning och kommunerna skulle redovisa dessa områden i över- siktsplanen.22 Områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv eller kulturminnesvård skulle inte kunna bli aktuella för differentieringen. Områden av betydelse på grund av naturvärden, kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet samt grönområden i tätorter och i när- heten av tätorter skulle endast undantagsvis komma i fråga för differentiering (områden enligt dåvarande 2 kap. 6 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.).23 Tillämp- ningen i dessa områden skulle bli beroende av tätortens storlek, bebyggelsetryck, efterfrågan på bebyggelse samt omfattningen av tillgänglig strandnära rekreationsmark.24

Regeringens uttalanden utmynnade i ett regeringsuppdrag till Naturvårdsverket att utarbeta vägledning för den differentierade tillämpningen. En ny regering återkallade senare detta uppdrag. Enligt den nya regeringens mening hade övervägandena i proposi- tionen inte tagit tillräcklig hänsyn till behovet av att skydda frilufts- livet och naturmiljön.25 Nästa gång frågan om differentiering av strandskyddet togs upp av regeringen var 2001.

Vissa län och delar av län med utvecklingspotential

Regeringen gav 2001 Naturvårdsverket i uppdrag att utreda förut- sättningar för både skärpningar och lättnader i strandskyddet. Naturvårdsverket beskrev i sin rapport som lämnades 2002 att strandskyddsbestämmelserna var otillräckliga för att skydda strän- derna mot exploatering, framför allt längs södra Sveriges kuster i områden som var av riksintresse för naturvård och friluftsliv. För att åstadkomma skärpningar föreslog verket att länsstyrelsen skulle ges möjlighet att förordna områden där synnerliga skäl i stället för särskilda skäl skulle krävas för dispens. Vidare beskrev verket att strandskyddsbestämmelserna inte gav utrymme för regionala och

22A.a. s. 11–12.

23Ibid.

24Ibid.

25Prop. 1997/98:45 Del 2 s. 88–89 och Regeringskansliet, Miljö- och samhällsbyggnads- departementet, Ett förnyat strandskydd, Ds 2005:23, s. 24.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

lokala anpassningar till skilda geografiska förutsättningar och till skiftande exploateringstryck.

Naturvårdsverket föreslog att så kallade Mål 1-områden26 enligt EU:s strukturfonder skulle utgöra geografisk avgränsning för lätt- nader i strandskyddsbestämmelserna. Det gällde Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län, samt delar av Dalarnas, Gävleborgs och Värmlands län. Motiven var att det var områden med låg bebyggelsepåverkan, med undantag för kusten samt Storsjön i Jämtland och att områdena var utpekade som högt prioriterade när det gällde regional utveckling.27

Förslaget remissbehandlades. De invändningar som fördes fram var framför allt att indelningen i Mål 1-områden var en administrativ gräns med sannolikt begränsad varaktighet. Även lämpligheten att redan starkt bebyggelsepåverkade strandområden skulle omfattas av lättnaderna ifrågasattes. Det fanns även synpunkter om att andra delar av landet borde kunna omfattas av lättnader.28 Förslagen ledde inte till någon lagstiftning.

Kommuner med god tillgång till inlandsstränder

År 2005 lämnade Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet för- slag till nya strandskyddsbestämmelser i promemorian Ett förnyat strandskydd. Enligt förslagen skulle lättnader gälla kommuner där graden av bebyggelsepåverkan vid inlandsstränder i kommunen upp- gick till högst tio procent och där tillgången på obebyggda inlands- stränder uppgick till minst 50 meter per invånare.29 Regeringen skulle i en bilaga i förordningen (1998:1252) om områdesskydd meddela föreskrifter om vilka kommuner som skulle anses ha god tillgång till inlandsstränder. 30 I tabell 3.1 visas ett utdrag ur förslaget till bilaga i förordningen.

26Tidigare EU-stöd enligt inom ramen för EU:s regionalpolitik. I strukturfondsförord- ningarna fanns det tre prioriterade mål för perioden 2000–2006, varav Mål 1 var att främja utveckling och strukturell anpassning i områden som släpade efter i utvecklingen.

Se https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:g24203&from=DA, besökt 2020-08-20.

27Naturvårdsverket, rapport 5185 Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna. Redo- visning av ett regeringsuppdrag, s. 1–11 och 36–38.

28Regeringskansliet, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, Ett förnyat strandskydd, Ds 2005:23, s. 127.

29A.a. s. 9 och 45–46.

30A.a. s. 177–188.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

Mindre områden i glest bebyggda delar i kommuner

Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet reviderade det förslag som hade presenterats i Ds 2005:23. Enligt det reviderade förslaget skulle länsstyrelsen efter ansökan från en kommun få besluta om mindre områden i glest bebyggda delar av kommunen i syfte att differentiera strandskyddet. Inom dessa områden skulle vissa sär- skilda skäl gälla i syfte att gynna glesbygdsutveckling.32

Det reviderade förslaget remissbehandlades. En övervägande del av remissinstanserna ansåg att det var en förbättring jämfört med det första förslaget i Ds 2005:23 och tillstyrkte det i huvudsak. Flera kommuner ansåg att kommunerna borde ansvara för differen- tieringen i stället för länsstyrelsen. Det reviderade förslaget ledde dock inte heller till lagstiftning.33

Områden för landsbygdsutveckling i kommunerna

År 2008 lämnade Miljödepartementet nya förslag till differentiering av strandskyddet i promemorian Stranden – en värdefull miljö.34 För- slagen låg till grund för de nu gällande bestämmelserna om diffe- rentiering i 7 kap. MB, som beslutades 2009. Ändringarna syftade å ena sidan till att införa lättnader i strandskyddet för att främja utvecklingen av landsbygdsområden med god tillgång till stränder, å andra sidan att begränsa nybyggnad i övriga delar av landet genom tydligare och stärkta regler och en fortsatt restriktiv tillämpning.

Enligt bestämmelserna om lättnader ska kommunerna redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-områden) i översiktsplanen, inom vilka vissa lättnader i strandskyddet gäller. Redovisningen ska göras utifrån kriterier i lagtexten.35 Lättnaderna innebär att nya och fler särskilda skäl kan tillämpas inom LIS- områden.36 Syftet var att bättre anpassa strandskyddet till de lokala förhållandena och förutsättningarna och att främja utvecklingen i

32Regeringskansliet, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, Reviderat förslag till differen- tierat strandskydd, Promemoria 2005-12-02, dnr M2005/4076/NA.

33Regeringskansliet, Miljödepartementet, Stranden – en värdefull miljö, Ds 2008:21, s. 50–51 och 83–84.

34A.a.

35Kriterierna anges i 7 kap. 18 e § MB.

36Dessa särskilda skäl anges i 7 kap. 18 d § MB.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

landsbygdsområden med god tillgång till stränder och lågt exploa- teringstryck.37

I syfte att uppnå en mer enhetlig och korrekt tillämpning preci- serades i lagtext vad som får beaktas som särskilda skäl. Därutöver infördes förtydliganden avseende strandskyddets syften och att en fri passage för allmänheten närmast strandlinjen skulle bibehållas. Kommunerna fick huvudansvaret för att pröva frågor om upphävande av och dispens från strandskyddet. Samtidigt fick länsstyrelsen ansvaret att bevaka strandskyddets intressen vid kommunal plan- läggning och överpröva kommunala beslut om upphävanden och dispenser.38

3.1.5Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag

Som tidigare nämnts fick Naturvårdsverket under 2001 i uppdrag att bland annat utreda förutsättningarna för och bedöma konse- kvenserna av vissa lättnader i strandskyddet utanför tätortsnära områden med högt bebyggelsetryck. I redovisningen lämnade verket förslag om vissa lättnader.39 De innebar bland annat att strand- skyddet för de minsta sjöarna (med en areal under 0,5 hektar) och vattendragen (med en bredd under 1 meter) skulle tas bort helt och att strandskyddet skulle minskas till 50 meter vid vattendrag mellan 1 och 6 meters bredd. Förslaget kompletterades av ett förslag om att länsstyrelsen skulle få en rätt att införa eller utöka strandskyddet vid sådana vattenområden. Förslaget ledde inte fram till några lag- ändringar.

I 2009 års reform valde den dåvarande regeringen inte att gå vidare med de förslag som lämnades av Naturvårdsverket 2002 i de delar som avsåg små sjöar och vattendrag. År 2012 fick dock Naturvårdsverket och Boverket i uppdrag att bland annat analysera och redogöra för konsekvenserna av att införa lättnader i strand- skyddet vid mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Redovisningen av uppdraget innehöll olika möjligheter att

37Prop. 2008/09:119 s. 56.

38A.a. s. 1, 36–37, 45–48, 52–54 och 71–77.

39Naturvårdsverket, Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna. Redovisning av ett regeringsuppdrag, Rapport 5185, april 2002.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

minska strandskyddet vid små sjöar och vattendrag.40 Myndig- heternas huvudförslag kom sedan i huvudsak att ligga till grund för den senaste lagändringen gällande små sjöar och vattendrag.41

År 2014 infördes nya bestämmelser i 7 kap. 18 § MB, som ger länsstyrelsen möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om det område som upphävandet avser har liten bety- delse för att tillgodose strandskyddets syften. En liten sjö får ha en vattenyta som uppgår till omkring en hektar eller mindre och ett litet vattendrag får ha en bredd på omkring två meter eller smalare. Ett av syftena med ändringen var att skapa ökad förståelse och acceptans för strandskyddsregleringen. Upphävande kan enligt propositionen avse områden vid små sjöar och vattendrag som inte hyser några betydande naturvärden och som inte heller fyller någon funktion av betydelse för det rörliga friluftslivet.42

Reformen var ett steg i regeringens ambition att successivt göra det enklare att bygga i strandnära lägen i glesbefolkade områden med lågt bebyggelsetryck. Enligt regeringens överväganden i förarbetena bedömdes exploateringstrycket oftast vara lågt vid de minsta sjöarna och vattendragen och många av de mest känsliga områdena kring små vattendrag omfattades redan av biotopskydd. Regeringen aviserade att den avsåg att återkomma med vidare förslag till åtgärder för att på sikt upphäva det generella strandskyddet för små sjöar och vattendrag.43

Sedan upphävandemöjligheten infördes har länsstyrelserna under perioden 2016-2019 fattat 490 beslut om att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag som berör totalt 517 områden. områden vid små sjöar och vattendrag i landet (se vidare tabell 3.2 och avsnitt 6.1).44

40Naturvårdsverket och Boverket, Strandskydd. En redovisning av ett regeringsuppdrag, 2013.

41Prop. 2013/14:214 s. 15.

42A.a. s. 20.

43A.a. s. 1 och 17.

44Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddet 2019, Redovisning av uppdrag i reglerings- brev för budgetåret 2020 avseende Naturvårdsverket, s. 39.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

Tabell 3.2 Upphävande av strandskydd vid små sjöar och vattendrag

Tabellen anger hur många beslut om upphävande av strandskydd vid små sjöar och vattendrag som länsstyrelsen meddelat med stöd av 7 kap. 18 § punkten 2, MB

	2019 2018	2017 2016	Kommentar

Beslut	176		Varav 78 avsåg Halland.
Områden	186		Varav 86 avsåg Halland.
Beslut	152		Varav 72 avsåg Halland och 40 Dalarna.
Områden	162		Varav 76 avsåg Halland och 45 Dalarna.

Beslut		100	Varav 52 avsåg Halland.
Områden		107	Varav 54 avsåg Halland.
Beslut		62	Varav 21 avsåg Halland och 20 Dalarna.
Områden		62	Varav 21 avsåg Halland och 20 Dalarna.

Källa: Naturvårdsverket 2016-2019, Redovisning av uppföljning av strandskyddet.

3.2Strandskyddets syften och förbud

3.2.1Var gäller strandskydd?

Strandskydd gäller vid havet samt vid insjöar och vattendrag.45 Strandskyddsområdets utsträckning är enligt huvudregeln området intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd, såväl inåt land som ut i vattnet. Länsstyrelsen får besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften.46

Vad som utgör en insjö eller ett vattendrag har aldrig närmare definierats i strandskyddslagstiftningen eller i dess förarbeten. För att det ska vara fråga om vattendrag har det betydelse att det faktiskt är vattenförande. I rättspraxis har det ansetts att även bäckar där det tidvis kan vara ont om vatten eller mycket små vattenflöden utgör vattendrag och omfattas av strandskyddet.47 Mark- och miljööver- domstolen (MÖD) har inte ansett det möjligt att generellt uttala sig om artificiella vattendrag ska omfattas av strandskyddet eller inte,

457 kap. 13 § första stycket MB.

467 kap. 14 § första och andra stycket MB. För att avgöra om en planerad åtgärd ligger inom strandskyddsområde har mätning från en markerad strandlinje på Lantmäteriets kartmaterial har ansetts tillräckligt, se Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-08-25, målnummer M 8029–14.

47MÖD 2008:36 och MÖD 2012:4.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

utan en bedömning får göras från fall till fall.48 Ett markavvattnings- dike för att avvattna åkermark har inte ansetts vara ett vattendrag.

MÖD anförde att en tillbakablick på strandskyddets historiska framväxt kan ge vägledning för hur grävda markavvattningsdiken ska bedömas. När strandskyddet infördes och fram till att syftet ut- vidgades 1994 framstår det enligt domstolen som uteslutet att ett dike grävt för att avvattna åkermark skulle ansetts ha någon betydelse för allmänhetens bad- och friluftsliv, vilket skulle ha motiverat att det skulle ha omfattats av strandskydd. Sedan syftet utvidgades till även biologiska värden kan grävda, vattenförande diken visserligen ha ett intresse ur strandskyddssynpunkt, men domstolens slutsats var att lagstiftaren inte avsett att utöka tillämpningen av strandskyddet, var- för markavvattningsdiket inte kunde anses omfattas av strandskydd.49

En anlagd våtmark har inte ansetts vara vare sig ett vattendrag eller en sjö. Våtmarken var cirka 0,5 hektar stor och vattenspeglarna uppgick totalt sett till cirka 1 000 kvadratmeter.50 En konstgjord badsjö som anlades 1933 och som aldrig har ingått i något naturligt system för tillförsel av vatten har inte ansetts utgöra en insjö.51

3.2.2Strandskyddets syften

Strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och bevara goda livs- villkor för djur- och växtlivet på land och i vatten.52 Strandskyddets långsiktiga perspektiv innebär att områden som för tillfället verkar vara av begränsat värde kan bli betydelsefulla i framtiden.53

Syftet avseende allemansrättslig tillgång avser att bevara den möjlighet att bedriva friluftsliv som allmänheten har enligt alle- mansrätten.54 Allemansrätten innebär att det är tillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annans mark utanför tomtmark och tillfälligt uppehålla sig där.55 Allemansrätten begränsas bland annat genom brottsbalkens bestämmelser om hemfridsbrott och olaga in-

48Mark- och miljööverdomstolens dom 2020-03-31, målnummer P 7143–19.

49Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-06-11, målnummer M 10756–14.

50MÖD F 5418–13.

51Mark- och miljööverdomstolens dom 2020-03-31, målnummer P 7143–19.

527 kap. 13 § andra stycket MB.

53Prop. 2008/09:119 s. 36.

54Ibid.

55Prop. 1993/94:117 s. 18–19.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

trång.56 Det finns ingen bestämd storlek för hemfridszon utan det varierar beroende på förhållandena.57 Miljörättsligt är hemfridszonen det område närmast fastighetsägarens bostad som antingen är utmärkt på kartan efter beslut om tomtplatsavgränsning i samband med strand- skyddsdispens enligt 7 kap. 18 f § MB, eller i övrigt avgränsar området kring fastighetsägarens bostad genom en etablerad hävd.58

Syftet att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet motiveras i förarbetena bland annat på följande sätt. Många arter lever i vatten men häckar på land. Andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra. Vissa särskilt värdefulla miljöer är specifika för stränderna. Exempel på värdefulla biotoper i strandnära områden är sumpskogar, våtmarker av olika slag, strandängar, mader, naturliga sandstränder och forsdimmelokaler. Flacka stränder där landhöjning pågår nämns som en särskilt viktig biotop. Vidare nämns att strandnära miljöer fungerar som spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion. Slutligen anges att naturstränder har en viktig funktion som biologiska filter. Näringsämnen, särskilt kväve, kan tas upp i biomassan i stället för att transporteras ut till vattendrag, sjöar och hav.59

3.2.3Förbuden inom strandskyddsområde

Innebörden av strandskyddet är att det är förbjudet att uppföra nya byggnader och vidta vissa andra åtgärder inom strandskyddsområde. Det krävs dispens för att kunna genomföra sådana åtgärder. För- buden anges i följande fyra punkter i 7 kap. 15 § MB.

1.Uppföra nya byggnader,

2.Ändra byggnader eller byggnaders användning eller utföra andra anläggningar eller anordningar, om det hindrar eller avhåller all- mänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt,

564 kap. 6 § 12 kap. 1–2 och 4 §§ brottsbalken (1962:700).

57Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-12-11, målnummer M 7026–14.

58Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-06-04, målnummer M 6391–12, dom 2015-06-17, målnummer M 10247–14 och dom 2013-06-04, målnummer M 6391–12. Ekonomibyggnader för de areella näringarna anses inte ge upphov till någon hemfridszon annat än i mycket begränsad omfattning, se MÖD 2004:38.

59Prop. 1993/94:229 s. 9–10.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

3.Utföra grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten för byggnader, anläggningar eller anordningar, samt

4.Vidta åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter.

Förbudet enligt andra punkten – att ändra byggnader eller bygg- naders användning – syftar i första hand att förhindra en privati- sering av mark genom att ekonomibyggnader, komplementbygg- nader och liknande utnyttjas för bostadsändamål. Förbudet gäller inte när byggnader tas i anspråk för ett nytt användningssätt utan att en utvidgad hemfridszon skapas, exempelvis då ett fritidshus börjar användas för permanentboende.60 61 Tillbyggnader omfattas av för- budet om de utvidgar hemfridszonen mer än obetydligt.62

Förbudet enligt fjärde punkten – att vidta åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter – kan allmänt sett avse en mängd olika åtgärder. Det kan gälla muddring av mjukbottnar eller vassområden, utfyllnader i vattenområden, fällning av mer än ett fåtal träd, anläggande av konstgjorda sandstränder eller våt- marker i anslutning till befintliga vattenområden, schaktning eller ledningsdragning över större ytor, sprängningsarbeten – särskilt i vattenområdet – anläggande av pirar, kajer, båtbryggor eller större badbryggor.63

3.2.4Undantag för areella näringar

Från förbuden inom strandskyddat område finns i 7 kap. 16 § MB några undantag, som innebär att det inte krävs dispens. Ett av undan- tagen omfattar de areella näringarna. Undantaget gäller byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. Undantaget omfattar inte bostäder. En förutsättning är också att åtgärderna för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet. Det sistnämnda förtydligades genom reformen av strandskyddsreglerna 2009 så att det av lagtexten framgår att de undantagna byggnaderna, åtgärderna

60Prop. 2008/09:119 s. 39–40.

61MÖD 2015:7.

62MÖD 2015:31.

63Prop. 2008/09:119 s. 100–101.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

m.m.för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskydds- området. Att lagstiftaren avsett att paragrafen skulle tolkas på detta sätt framgår av förarbetena till MB.64

Av förarbetena framgår följande. Anläggningen eller åtgärden ska vara omedelbart avsedd för och behövlig för näringen samt behöva ligga inom strandskyddsområde. Den får inte ha som syfte att hålla allmänheten borta. Varje byggnad som är tänkt att varaktigt eller till- fälligt ge husrum åt människor tillgodoser bostadsändamål. Baracker för skogsarbetare och fiskebodar inredda för övernattning får alltså inte uppföras inom strandskyddsområde. Som jordbruk är enligt förarbetena att anse även trädgårdsskötsel bedriven i näringsverk- samhet. Däremot ska exempelvis inte mejerier eller slakterier anses vara jordbruk. En fiskodling ska inte anses vara en anläggning som behövs för fisket. Som skogsbruk anses inte sågverk eller annan förädlingsverksamhet. Vidare anges i förarbetena att om en bisyssla ska omfattas av undantaget ska näringen medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning. Hobbyverksamhet om- fattas därför inte.65

Från praxis kan nämnas att ostronskörd har ansetts vara en areell näring. En brygga och en förrådsbod som behövdes för ostron- verksamheten omfattades av undantaget.66 Musselodling har jäm- ställts med fiskodling och därför krävt dispens, som beviljades.67 Stall och ridhus har ansetts ingå i jordbruksverksamhet och därmed omfattas av undantaget.68 Slutligen har en timmerstuga, som var nödvändig för skogsbruket, inte ansetts behöva ligga inom strand- skyddat område. Dispens krävdes därför.69

3.2.5Undantag för komplementbyggnader

Förutom de generella undantagen får länsstyrelserna meddela före- skrifter om att förbuden inte ska gälla kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad som vidtas inom 15 meter från huvudbyggnaden men inte närmare strandlinjen än 25 meter. Länsstyrelserna får även med- dela föreskrifter om att förbuden inte ska gälla kompletterings-

64Prop. 2008/09:119 s. 43 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 87.

65Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 87.

66MÖD 2009:13.

67MÖD 2013:22 och Mark- och miljööverdomstolens dom 2010-08-24, målnummer 4240–09.

68Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-05-02, målnummer M 7238–15.

69MÖD 2005:35.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

åtgärder till en huvudbyggnad inom en tomtplats som har angetts i ett beslut om dispens. Det framgår av 7 kap. 17 § MB. Syftet är enligt regeringens uttalanden i förarbetena att minska den administrativa bördan för myndigheterna, eftersom dispenser för komplement- byggnader med mera inom befintliga tomter utgör den enskilt största dispenskategorin och samtidigt ofta har en begränsad in- verkan på strandskyddets syften.70

I en redovisning av ett regeringsuppdrag lämnade Naturvårds- verket år 2002 följande uppgifter om komplementbyggnader.71

19 länsstyrelser hade föreskrivit om undantag från strandskyddet för komplementbyggnader på bebyggd tomt. För 14 av de 19 länen gällde undantaget hela länet och för fem en del av länet. Två länsstyrel- ser hade inte infört undantag för komplementbyggnader. Förutsätt- ningar för att få bygga komplementbyggnader utan dispens kunde vara en viss storlek på fastigheten, att marken redan var ianspråktagen, att komplementbyggnaden placerades längre från stranden än huvud- byggnaden eller på ett bestämt avstånd från huvudbyggnaden. Undan- taget kunde också gälla inom avgränsade geografiska områden.

3.3Strandskyddet kan upphävas och åtgärder kan medges dispens

För att vidta åtgärder som omfattas av förbuden inom strandskydds- område krävs dispens. Om åtgärden omfattas av detaljplan kan strandskyddet upphävas inom planen.

Kommunerna prövar frågor om att upphäva strandskydd genom detaljplan och ansökningar om dispens i de flesta fall. Länsstyrel- serna prövar frågan om att upphäva strandskydd genom detaljplaner för försvarsanläggningar, allmänna vägar och järnväg och inom vissa skyddade områden som exempelvis naturreservat och biotopskydds- område.72 Länsstyrelsen prövar dispens för vissa åtgärder, nämligen för att bygga försvarsanläggningar, allmänna vägar och järnvägar. Det är även länsstyrelsen som prövar ansökningar om dispens inom vissa skyddade områden.73

70Prop. 2008/09:119 s. 43.

71Naturvårdsverket, Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna. Redovisning av ett regeringsuppdrag, Rapport 5185, april 2002.

724 kap. 17 § plan- och bygglagen (2010:900) och 7 kap. 18 § 3 p miljöbalken (1998:808).

737 kap. 18 a och b §§ MB.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

En målsättning med reformen 2009 var som nämnts att främja ny bebyggelse inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen och begränsa ytterligare byggnation i övriga områden. I lands- bygdsområden var tanken att lättnader i strandskyddet ska främja ut- vecklingen. I övriga områden var tanken att nybyggnationen begränsas genom tydligare och stärkta regler och en restriktiv tillämpning. Behovet av detta var enligt uttalanden i förarbetena särskilt stort i de delar av landet där stränderna redan har exploaterats i hög grad och det finns ett starkt tryck på ytterligare strandnära byggnation.74

3.3.1Generella förutsättningar för att upphäva strandskydd eller medge dispens

För att upphäva strandskyddet inom detaljplan eller meddela dispens måste det föreligga särskilda skäl. Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om att upphäva strandskyddet eller medge dispens får man enligt 7 kap. 18 c § MB, beakta endast om det aktuella området

1.redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften,

2.genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploa- tering är väl avskilt från området närmast strandlinjen,

3.behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området,

4.behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området,

5.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området, eller

6.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse.

I 7 kap. 18 d § MB finns bestämmelser om vad man får beakta som särskilda skäl utöver det som anges i 18 c §, om prövningen gäller ett sådant område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS- område) (se följande avsnitt).

74Prop. 2008/09:119 s. 34.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

3.3.2Tillämpning av de generella särskilda skälen

Områden som redan har tagits i anspråk

Område som redan har tagits i anspråk enligt 7 kap. 18 c § MB punkten 1 utgörs ofta av etablerad hemfridszon eller tidigare beslutad tomtplats runt ett bostadshus. Komplementbyggnader i nära anslut- ning till en huvudbyggnad eller en ersättningsbyggnad för samma ändamål som en befintlig eller nyligen avlägsnad byggnad kan enligt förarbetena vara skäl för dispens.75 Av MÖD:s praxis framgår att om en åtgärd utvidgar hemfridszonen mer än obetydligt till att gälla mark som var allemansrättsligt tillgänglig, ska dispens inte lämnas.76

Från praxis kan nämnas några fall. Uppförande av ytterligare ett bostadshus inom hemfridszon har beviljats eftersom det inte med- förde någon ytterligare faktisk avhållande effekt på allmänhetens tillträde till strandområdet.77 Likaså kunde dispens beviljas för ett fritidshus och bastu inom befintlig hemfridszon.78 I ett annat fall har strandskyddsdispens nekats för bastu 10 meter från stranden och 130 m från huvudbyggnad. Bastun var inte en anläggning som måste ligga vid vattnet och området kunde inte anses vara ianspråktaget. Området mellan huvudbyggnaden och platsen för dispens bestod av naturmark. Enligt domstolen var det uppenbart att hemfridszonen på fastigheten inte sträckte sig 130 meter från huvudbyggnaden. Att under sådana omständigheter ge dispens skulle enligt domstolen stå i strid med den restriktivitet som påkallas i förarbetena.79

Ersättningsbyggnader för samma ändamål som en befintlig eller en nyligen avlägsnad byggnad kan utgöra ett särskilt skäl för dispens, så länge den nya byggnaden inte medför att det ianspråktagna området utvidgas. Som utgångspunkt krävs därför att ersättningsbyggnaden i huvudsak motsvarar den tidigare byggnadens storlek, utformning och placering.80 Dispens har beviljats en tillbyggnad som i sin helhet legat inom den befintliga tomtplatsen och inte riskerat att utöka det

75Prop. 2008/09:119 s. 105.

76MÖD 2009:35.

77Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-12-11, målnummer M 7026–14.

78Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-05-18, målnummer M 9756–14.

79Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-11-11, målnummer M 2277–15.

80Prop. 2008/09:119 s. 105 samt Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-02-16, målnummer M 6737–15.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

privata området.81 I ett annat fall har dispens nekats för en tillbygg- nad som skulle ta ett område i anspråk utanför tomtplats.82

MÖD har i sin praxis beaktat förhållandena i omgivningen kring det område som är aktuellt för dispens. Bland annat har domstolen i några fall beaktat om hemfridszon på grannfastigheten kan innebära att området för dispensen är ianspråktaget. I två fall har domstolen funnit att det förhållandet att platsen för den planerade bebyggelsen varit omgiven av bebyggda fastigheter inte medförde att platsen kunde anses ianspråktagen, utan den var allemansrättsligt tillgäng- lig.83 I ett annat fall fann domstolen att ett bostadshus på en angrän- sande fastighet medförde att någon utökning av det ianspråktagna området inte kunde anses ske åt det hållet.84

Anläggningar som för sin funktion måste ligga vid vattnet

Punkten 3 i de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § MB avser båthus, bryggor och andra anläggningar vid vattnet. Bestämmelsen möjlig- gör dispens för anläggningar som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området.

Av förarbetena framgår att stor restriktivitet bör gälla i områden som är tillgängliga för allmänheten och i områden som är särskilt värdefulla för djur- och växtlivet, exempelvis grunda mjukbottnar, landhöjningsområden och strandängar, och i tätbebyggda områden. Hänsyn bör kunna tas till om det är fråga om en brygga som är avsedd för gemensamt nyttjande av flera boende i ett närområde.85

När det gäller bryggor blir det ofta fråga om sökandens behov av brygga är tillräckligt stort och om behovet kan tillgodoses genom gemensamma bryggor.86 I ett fall hade sökanden inget behov av bryggan för att ta sig till eller från fastigheten. Domstolen fann att sökandens önskemål om båtplats i stället borde kunna tillgodoses genom gemensamma bryggor som fanns i närheten.87 I ett annat fall beviljades dispens för brygga inom ett område som både var skyddat

81Mark- och miljööverdomstolens dom den 2012-09-25, målnummer M 8421–11.

82MÖD 2015:31.

83Ibid och Mark- och miljööverdomstolens dom 2012-06-18, målnummer M 10284–11.

84Mark- och miljööverdomstolens dom 2017-12-19, målnummer M 5472–17.

85Prop. 2008/09:119 s. 105.

86Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-06-16, målnummer M 11808–14.

87MÖD 2011:42.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

som Natura 2000-område och naturreservat. Sökanden bodde på en

öutan landförbindelse eller reguljär båttrafik och saknade brygga. Sökandena hade inte på frivillig väg lyckats få tillgång till båtplats på ön. Domstolen fann att det i fallet inte var rimligt att kräva att sökan- dena skulle försöka att tvångsvis, genom exempelvis anläggnings- förrättning, få tillgång till en befintlig båtplats på ön.88

I ett annat fall nekades dispens för brygga inom område av riks- intresse för det rörliga friluftslivet och för sina natur- och kultur- värden. Domstolen fann att bryggan kunde hindra eller avhålla all- mänheten från att beträda ett allemansrättsligt tillgängligt område samt dessutom väsentligt försämra livsvillkoren för djur och växter genom att bidra till fragmentisering av ekosystemet i den hårt exploaterade miljön i Stockholms skärgård.89

Beträffande båthus har i ett fall dispens beviljats för ett båthus som för sin funktion behövde ligga vid vattnet, då en alternativ placering skulle innebära olägenheter för den sökande och en dispens bedömdes som förenlig med strandskyddets syften.90 Dispens nekades för ett annat båthus som planerades i en vik som utgjorde ett lämpligt lekområde för abborre och gädda samt uppväxthabitat för abborre.91

Utvidgning av pågående verksamhet

Ett särskilt skäl för dispens enligt 7 kap. 18 c § punkten 4 i MB är att området behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidg- ningen inte kan genomföras utanför området. I förarbetena anges att eftersom det ska vara fråga om verksamhet kan denna punkt inte avse uppförande av bostadsbyggnader.92 I övrigt saknas förarbets- uttalanden om bestämmelsen. Det finns också begränsat med rätts- praxis som berör bestämmelsen, men två fall kan återges.

Dispens har nekats för att uppföra en kåta för restaurang- verksamhet. Det var inte visat att kåtan inte kunde placeras på mark som redan fick anses ianspråktagen så att den därigenom skulle få mindre påverkan på strandskyddets syften.93 I ett mål om utvidgning av campingverksamhet med fem stugor konstaterade MÖD inled-

88Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-06-16, målnummer M 11808–14.

89MÖD 2011:29.

90Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-02-19, målnummer M 7991–15.

91Mark- och miljööverdomstolens dom 2012-02-21, målnummer M 5134–11.

92Prop. 2008/09:119 s. 106.

93MÖD 2016:11.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

ningsvis att det inte fanns någon alternativ lokalisering för utvidg- ningen, eftersom campingen hade tagit hela fastigheten i anspråk för verksamheten. Vid en avvägning mellan de skäl som campingen hade anfört för att få utvidga verksamheten och allmänhetens intresse av tillgång till området och intresset av att bevara naturvärdena på platsen fann domstolen att det inte fanns skäl att medge dispens.94

Angeläget allmänt intresse

Enligt 7 kap. 18 c § punkt 5 MB får man beakta om området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området. I vissa situationer kan det vara rimligt att ge företräde åt ett sådant intresse även om strandskydds- intresset kan skadas mer än obetydligt. Det kan enligt förarbets- uttalandena gälla åtgärder som exempelvis tillgodoser kommunens behov av tätortsutveckling, olika typer av infrastrukturanläggningar, anpassning av miljön för bättre tillgänglighet för funktionshindrade eller åtgärder som betingas av frilufts-, naturvårds-, miljö- eller kultur- historiska intressen inom strandskyddsområdet. För att det ska vara fråga om ett angeläget allmänt intresse bör den planerade åtgärden långsiktigt ge fördelar för samhället. En förutsättning är att det kan visas att en annan lokalisering är omöjlig eller i vart fall orimlig för att tillgodose det angelägna allmänna intresset.95

Ett fall som rörde frågan om tätortsutveckling gällde att upphäva strandskydd genom detaljplan för bostadsbyggande vid Råstasjön i Solna. MÖD uttalade att byggandet av nya bostäder inte generellt kan anses utgöra ett angeläget allmänt intresse enligt bestämmelsen. Mot bakgrund av den påtagliga bostadsbristen i Stockholmsregionen kunde dock byggandet av 600–700 bostäder i detta fall anses vara ett sådant angeläget intresse som medför långsiktiga fördelar för sam- hället. Kommunen hade dock inte visat att det saknades möjligheter att tillgodose detta allmänna intresse utanför strandskyddat område. Det saknades därför förutsättningar att upphäva strandskyddet genom planen. I fallet noterade domstolen uttalandena i förarbetena om att målet med reformen 2009 var att begränsa en ytterligare bygg-

94Mark- och miljööverdomstolens dom 2018-04-17, målnummer M 9582–17.

95Prop. 2008/09:119 s. 54 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 91.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

nation i områden som inte omfattas av de nya reglerna om lättnader i strandskyddet.96

Ett exempel där dispens beviljades för tätortsutveckling är färdig- ställandet av Arenastaden i Solna. En tidsbegränsad dispens beviljades för arbetsbodar och parkeringsplats. Med hänsyn till den betydelse Arenastaden skulle ha för tätortsutvecklingen och regionen som hel- het samt de långsiktiga fördelar för samhället som projektet kunde medföra i form av ökat antal bostäder och arbetstillfällen, ansåg domstolen att färdigställandet av Arenastaden var att anse som ett angeläget allmänt intresse.97

Ett exempel som berör naturvårdsåtgärder handlade om en gärdesgård som en kommun hade uppfört. Gärdesgården inhägnade ett område. Skälet var att området hade blivit igenväxt och otillgäng- ligt. För att restaurera området valde kommunen fårbete. Genom fårhägnet hölls, enligt kommunen, markerna öppna och tillgängliga. Dispens beviljades, eftersom syftet med gärdesgården var att till- godose allmänna intressen och att gärdesgården hade utformats med stättor placerade för att underlätta för allmänheten att beträda området.98 Ytterligare ett fall som rör naturvårdsåtgärder gällde ett vilthägn. Eftersom hägnet skulle hindra igenväxning av området och att hägnet därför kunde vara gynnsamt för kronärtsblåvingens fort- levnad ansågs hägnet tillgodose ett angeläget allmänt intresse.99

Ett exempel som rör tillgänglighet är en dispensansökan från en kommun för bryggor på fem olika öar. Syftet var att öka tillgänglig- heten till välbesökta öar, särskilt för personer med funktions- nedsättning och personer som inte var båtburna. Dispens nekades, eftersom utredningen var för bristfällig.100

I ett fall har dispens nekats för bollplan och lekplats. Även om boll- planen och lekplatsen, som var avsedda för allmänhetens nyttjande och rekreation, kunde anses ha ett visst allmänt intresse var det inte visat att detta intresse inte skulle kunna tillgodoses utanför strandskydds- området.101

96Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-02-22, målnummer P 6876–15. Prop. 2008/09:119 s. 34

97Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-06-16, målnummer 1898–15.

98MÖD 2016:10.

99Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-10-09, målnummer M 11649–12.

100Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-03-31, målnummer M 6454–15.

101Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-02-18, målnummer M 8124–13.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

Kriterier för områden för landsbygdsutveckling

I 7 kap. 18 e § första stycket MB uppställs de kriterier som ska vara uppfyllda för att det ska vara fråga om ett LIS-område. Där anges att med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen avses ett område som

•är lämpligt för utvecklingen av landsbygden,

•är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt,

•endast har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften,

1.i eller i närheten av tätorter,

2.i ett kust- eller kustskärgårdsområde från Forsmark till Klockestrand vid Ångermanälven eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot Finland,

3.på Gotland, eller

4.vid Vänern, Vättern, Mälaren, Siljan, Orsasjön, Skattungen, Oresjön eller Oreälven mellan Orsasjön och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området, och

•inte är ett kust- eller kustskärgårdsområde från gränsen mot Norge till Forsmark, utmed Ölands kust eller i Ångermanland från Klockestrand vid Ångermanälven till Skataudden vid Näskefjärden.

Området ska vara lämpligt för utvecklingen av landsbygden och vara av sådant slag och ha en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Beträffande LIS-områdens omfattning anges i förarbetena att områdena inte bör omfatta mer än en begränsad del av de strandområden inom en kommun som omfattas av strandskydd. Vad en begränsning närmare innebär kan skilja sig mellan olika kommuner. Hänsyn får tas till bland annat hur mycket stränder som finns i kommunen, vilka naturvårdsvärden som finns i strandskyddsområdena, hur stor del av dessa som redan är bebyggda, vilka områden som bedöms ha störst effekt på landsbyg- dens utveckling, hur terrängförhållandena är samt hur stor negativ

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

påverkan som ett bedömt ianspråktagande av områdena på lång sikt kan ha på strandskyddets syften.104

Enligt uttalanden i förarbetena är utrymmet för att peka ut områden större i de kommuner som har en låg grad av bebyggelse- påverkan vid stränderna. Vid övervägandena bör kommunen nog- grant beakta om det kan förväntas råda ett högt bebyggelsetryck i ett utpekat område, eftersom det har betydelse för om strand- skyddets syften långsiktigt kan upprätthållas. Om behovet av lands- bygdsutveckling kan tillgodoses inom flera olika områden, bör de områden väljas där inverkan på strandskyddet bedöms bli minst. En mer restriktiv syn bör gälla i fråga om områden som har stora värden för djur- och växtlivet eller för allmänhetens friluftsliv.105

Som framgår av punkterna 3 och 4 gäller i vissa delar av landet särskilda begränsningar i möjligheten att redovisa områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen. Kustområdena är antingen helt undantagna från reglerna eller omfattas av begränsningar. Enligt punkten 3 får ett område inte ha mer än en liten betydelse för strand- skyddets syften i eller i närheten av tätorter och i de kust- eller kust- skärgårdsområden som anges. Beträffande tätorter framgår av för- arbetena att det finns områden i och i närheten av landets större tätorter som inte kan komma i fråga för en landsbygdsutveckling enligt det föreslagna regelverket. I de delar av de tre storstads- områdena som karaktäriseras av tätbebyggelse och i andra större tätortsområden, bland annat länscentra, där det enligt uttalanden i förarbetena inte finns god tillgång till orörda stränder, bör det inte vara möjligt att redovisa områden för landsbygdsutveckling i strand- nära lägen. Däremot bör det enligt uttalandena vara möjligt att i och i närheten av andra tätorter peka ut områden som bidrar till lands- bygdsutveckling, så tillvida detta inte förhindrar att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt.106

När det gäller de tre stora sjöarna och angivna kustområden i punkten 3 gäller begräsningen endast om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området. Bestämmelsen innebär att man vid en jämförelse med punkten 2, ska ha en mer restriktiv syn än vanligt. Uttrycket ”stor efterfrågan på mark för bebyggelse” förekommer även

104Prop. 2008/09:119 s. 110.

105A.a. s. 65–66.

106Prop. 2008/09:119 s. 110–111.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

i bestämmelsen i 4 kap. 2 och 3 §§ plan- och bygglagen (PBL), som anger vissa krav i fråga om när det behövs en detaljplan. Tillämpningen av den bestämmelsen bör enligt förarbetena till 7 kap. 18 e § MB ge vägledning vid en prövning enligt nämnda bestämmelse.107

I förarbetena till 4 kap. 2 och 3 §§ PBL lämnas exempel på områden där bebyggelsetryck kan antas råda. Där anges storstads- regionerna och större tätorters närområden, så kallade randzoner. Vid storstadsregionerna kan det finnas ett bebyggelsetryck på bety- dande avstånd från de centrala delarna. Bland annat kan möjlig- heterna till pendling enligt förarbetena innebära att flera kommuner kan utgöra ett sammanhängande område med bebyggelsetryck. För- utom de större tätorterna nämns i förarbetena vissa delar av mindre tätorters närområden, exempelvis ett område längs en tillfartsväg som ligger i tätortens tillväxtriktning. Det gäller även i närheten av samlad bebyggelse av viss omfattning, exempelvis en bybildning eller en grupp med fritidshus.108

Vissa kustområden får inte redovisas som områden för lands- bygdsutveckling. Det finns därför ingen möjlighet för de kommuner som berörs att peka ut LIS-områden vid kuststränderna. Dessa kommuner kan dock peka ut LIS-områden för andra strandområden, som vid sjöar och vattendrag. Skälen är enligt förarbetsuttalandena att exploateringstrycket inom kust- och skärgårdsområdena gene- rellt är hög, framför allt för fritidshusbebyggelse, samtidigt som dessa delar av kusten och skärgårdarna hör till de från strandskydds- synpunkt mest värdefulla strandområdena i landet. Att de aktuella kustområdena är särskilt skyddsvärda framgår också av att de om- fattas av riksintressen enligt 4 kap. MB.109

Redovisade områden i översiktsplan ska ge vägledning

Den kommunala översiktsplanen ska enligt 7 kap. 18 e § andra stycket MB ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, men planen är inte bindande utan endast vägledande.110 Det är först vid

107Ibid.

108Prop. 2004/05:59 s. 17 och prop. 1985/86:1 s. 550–557.

109Prop. 2008/09:119 s. 111.

110A.a. s. 106.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

prövningen i det enskilda fallet som det på ett rättsligt bindande sätt avgörs om den tänkta platsen för en åtgärd uppfyller kriterierna.111

Iförarbetena anges att det normalt inte bör finnas anledning att frångå den bedömning som kommunen gjort genom sin redovisning i över- siktsplanen, särskilt om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande inte anmärkt mot redovisningen. Även i en situation där länsstyrelsen inte har haft några invändningar mot utpekandet i sitt gransknings- yttrande, kan det inträffa att det i ett ärende framkommer om- ständigheter som tydligt talar för att kommunens redovisning av området bör ifrågasättas.112

En tillämpning av de särskilda skälen i 7 kap. 18 d § MB förut- sätter inte att kommunen i översiktsplanen har redovisat sådana områden.113 Utan redovisning i översiktsplanen bör det enligt för- arbetena finnas något slags policydokument som anger riktlinjer för vad som är områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. I avsaknad av en översiktsplanering kan man dock enligt regeringens bedömning i vissa fall hamna i ett läge där det inte kommer att vara möjligt eller meningsfullt att tillämpa LIS-reglerna. Ett ärende får då prövas med tillämpning av de regler som i övrigt anger förutsätt- ningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet (7 kap. 18 c § MB). 114

Prövningen sker i två steg

För att i ett enskilt fall kunna tillämpa de särskilda skälen enligt 7 kap. 18 d § MB, måste det först avgöras om den plats som dispensen avser ligger inom ett LIS-område. Vid den prövningen ska det bedömas om området uppfyller kriterierna i 7 kap. 18 e §.

Nedan redogör vi för rättspraxis beträffande frågan om platsen för sökt dispens kan anses utgöra ett LIS-område enligt 7 kap. 18 e § MB. Efter det redogör utredningen för praxis avseende de särskilda skälen enligt 7 kap. 18 d § MB, då platsen för dispensen bedömts ligga inom LIS-område.

111A.a. s. 57.

112A.a. s. 111.

113A.a. s. 107.

114A.a. s. 58.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

3.3.4Tillämpningen inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

Brister i redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

I ett fall som rörde nybyggnad av ett fritidshus i Gärsnäs i Grums kommun var det inte visat att platsen för dispensen låg inom ett LIS- område, det vill säga det var inte visat att kriterierna i 7 kap. 18 e § var uppfyllda. Platsen för det planerade fritidshuset låg inom ett av kommunen redovisat LIS-område. Länsstyrelsen hade i sitt gransk- ningsyttrande över översiktsplanen haft invändningar mot redovis- ningen av det aktuella LIS-området, bland annat för att området var för stort och redovisningen för odetaljerad. Mark- och miljööver- domstolen konstaterade att när kommunen och länsstyrelsen har olika uppfattning i fråga om platsen för den avsedda dispensen ligger inom ett LIS-område eller inte kan översiktsplanen inte anses ge någon tydlig vägledning i frågan. Det föreligger inte heller någon presumtion för att kriterierna i 7 kap. 18 e § MB kan anses uppfyllda. Bedömningen får i stället göras utifrån tyngden av de sakliga skäl som parterna anför.

Kommunen anförde att varje enskild byggnation är del av en landsbygdsutveckling och av betydelse för lanthandeln. Sökanden anförde att sommargäster har stor betydelse för bonden som erbjuder tjänster med ny-, om- och tillbyggnad och skogsarbete samt även för lokala hantverkare och butiker i Grums. MÖD anförde att kom- munen inte hade närmare redovisat hur kommunen bedömde möjlig- heterna till utveckling av området kring Gärsnäs och hur en sådan utveckling skulle främja sysselsättningen eller upprätthåller service- underlaget i området. Domstolen fann att det inte fanns tillräcklig utredning som visade att platsen låg inom ett LIS-område. Det sak- nades särskilda skäl för dispens.115

I ett annat fall, som gällde dispens för uppförande av ett en- bostadshus i Svarvane i Färgelanda kommun, var förhållandena lik- artade som i fallet ovan, men med den skillnaden att länsstyrelsen bland annat hade invänt mot att LIS-området var för litet. Det redovisade LIS-området avsåg ett ungefär 200 meter långt strand- avsnitt av sjön Östersjön och sträckte sig på landsidan nästan ut till strandskyddsgränsen (som på detta avsnitt var 200 meter brett).

115MÖD 2012:39.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

LIS-området omfattade befintlig jaktstuga och ekonomibyggnad, men inte de övriga befintliga byggnaderna. Stor del av LIS-området utgjordes av ett gärde som låg väster om jaktstugan.

MÖD konstaterade att området Svarvane var tämligen begränsat rent arealmässigt och att det var ytterst tveksamt om tillkomsten av enstaka hus där skulle bidra till att främja landsbygdsutvecklingen i sådan utsträckning att det motiverade en lättnad i strandskyddet. Mot bakgrund av att hela området kring sjön har stora värden för friluftslivet kunde det enligt domstolen även ifrågasättas om ett LIS- område på den aktuella platsen kunde godtas utifrån att strand- skyddets syften ska kunna tillgodoses långsiktigt. Området kunde inte anses vara ett LIS-område och det saknades särskilda skäl för dispens.116

Dispensprövning utanför redovisade områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

Det är som nämnts möjligt att ansöka om dispens enligt 18 d § utan att området har redovisats som ett LIS-område i översiktsplanen, men kraven på utredning som ställs på den enskilde är höga.

Dispens har i ett fall nekats då utredningen från en enskild inte utgjorde tillräckligt underlag och att området i fråga hade höga naturvärden. Dispensansökningen avsåg uppförande av service- byggnad, fem uthyrningsstugor, uppställningsplatser med parkering, gästbrygga, badbrygga med mera i Säffle kommun. Området var inte utpekat som LIS-område i översiktsplanen. Sökanden gjorde egen utredning och pekade med stöd av denna ut aktuellt område som LIS-område.

MÖD anförde att en översiktsplaneprocess hanterar frågan om lämpliga LIS-områden utifrån ett heltäckande beslutsunderlag som blir föremål för en bred och offentlig prövning. Översiktsplanen utarbetas på ett sätt som garanterar insyn och en demokratisk förankring hos medborgare, berörda intressenter och myndigheter. En översiktsplan förutsätts även vara långsiktig. Den LIS-utredning som sökanden hade presenterat saknade dessa komponenter. Vidare anförde domstolen att länsstyrelsen hade bedömt att området var

116Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-12-20, målnummer M 6577–13.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

olämpligt såsom LIS-område, bland annat utifrån de naturvärden som fanns i området. Domstolen fann att det saknades förutsätt- ningar att bevilja dispens.117

Även i ett fall som rörde uppförande av tre fritidshus i Ljungby kommun kunde sökandena inte visa att platsen för dispens låg inom ett område som uppfyllde kriterierna för ett LIS-område. Sökandena hade anfört att det området för dispensen redan i viss utsträckning var bebyggt och utvecklat, att det var beläget vid turistvägen Riksettan och i anslutning till både campingverksamhet och Toftaholm herrgård och med goda förbindelser till tätorter som Ljungby och Värnamo.

Enligt MÖD var det inte tydligt vilken lokal service som den tänkta bebyggelsen skulle stärka. Avståndet till Värnamo och Ljungby bedömdes vara relativt långt och att platsen låg i anslutning till en campingplats kunde inte ensamt medföra att området utgör ett LIS- område. Inte heller närheten till Toftaholms herrgård innebar att området var ett LIS-område. Domstolen ansåg att de aspekter som sökandena lyft fram var allmänt hållna och kunde göras gällande beträffande många områden i strandnära lägen. Domstolen anförde att kommunen hade redovisat flera LIS-områden i ett tillägg till översiktsplanen och att det fick antas att kommunen då har gjort en bedömning av i vilka områden en god utveckling av landsbygden kan ske samtidigt som inverkan på strandskyddets syften blir så liten som möjligt. Vidare beaktade domstolen att den aktuella platsen omfattades av riksintresse för naturvård och friluftsliv och ingick i ett område med höga värden för friluftslivet. Domstolen fann att det inte var visat att platsen kunde anses ligga inom ett LIS-område.118

Prövning av om åtgärden bidrar till utvecklingen av landsbygden

När prövningen har visat att området utgör ett LIS-område är det möjligt att pröva om de särskilda skälen i 7 kap. 18 d § MB föreligger. För att en åtgärd ska anses bidra till utvecklingen av landsbygden ska det vara fråga om en mer långsiktig ekonomisk påverkan i ett lokalt eller regionalt perspektiv. Det kan enligt förarbetena vara fråga om mindre anläggningar för turism eller näringsverksamhet, exempelvis campingstugor, kanotuthyrning, strandcafé eller försäljning av fisk-

117Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-12-22, målnummer M 4270–16.

118Mark- och miljööverdomstolens dom 2018-02-14, målnummer M 6166–17.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

produkter. Det kan även handla om ideell verksamhet med betydelse för det lokala föreningslivet, exempelvis lokaler för sim- eller kanot- klubb eller scoutverksamhet. Bestämmelsen avser även byggnader som inrymmer exempelvis bostäder, affärer eller andra servicefunk- tioner.

Det ska inte ställas orimligt höga krav på utredning som visar att åtgärden långsiktigt bidrar till utvecklingen av landsbygden. En övergripande bedömning ska enligt förarbetena göras av hur den planerade åtgärden kan bidra till ökad ekonomisk aktivitet på orten eller i bygden på längre sikt. Det bör inte vara ett tillräckligt skäl för en dispens att uppförandet av ny bebyggelse eller en åtgärd tillfälligt skapar arbetstillfällen på orten eller i bygden.119

Det finns några avgöranden från MÖD som ska nämnas i det följande. Som framgår av utredningens rättsfallsreferat nedan prövas först om området kan anses vara ett LIS-område, en prövning som oftast upptar en stor del av den totala bedömningen. Därefter prövas om åtgärden bidrar till utvecklingen.

Åtgärderna har ansetts bidra till utvecklingen av landsbygden

Dispens har beviljats för bastubyggnad som komplement till en kon- ferensanläggning inom ett LIS-område.120

Det har funnits förutsättningar att upphäva strandskyddet genom en detaljplan för uppförande av 12 bostadshus i Mörkhulta i Katrineholms kommun. Området låg i anslutning till bilväg och ny- ligen avstyckade bostadstomter. Det fanns fiberbredband till området och busshållplats inom en kilometer. En gemensam vatten- och av- loppslösning för den nya bebyggelsen skulle motiveras av fler hus i området. Den badplats och strandpromenad som fanns kunde utvecklas mer. Ny bebyggelse skulle även ge ett större underlag för kollektivtrafiken.

Domstolen anförde att den motivering som fanns i översikts- planen avseende områdets lämplighet för landsbygdsutveckling saknade närmare redogörelse om hur lättnader i strandskyddet kunde bidra till landsbygdens utveckling. Det hade dock inte fram- kommit något som tydligt talade för att kommunens redovisning

119Prop. 2008/09:119 s. 107.

120Mark- och miljööverdomstolens dom den 12 juni 2015, målnummer M 10442–14.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

och utpekande av området som ett LIS-område borde ifrågasättas. Med hänsyn till det och till att länsstyrelsen inte hade haft någon invändning mot utpekandet, fann domstolen inte anledning att ifrågasätta det aktuella området som ett LIS-område. Domstolen fann därefter att den aktuella exploateringen kunde bidra till utveck- lingen av landsbygden.121

En annan detaljplan gällde utvidgning av ett befintligt fritidshus- område i Brittsand i Ludvika kommun. Utöver 14 tomter som redan fanns skulle ytterligare cirka 60 tomter för fritids- och permanent- boende skapas. Ett tiotal av tomterna skulle ligga inom strand- skyddat område. MÖD anförde att det normalt inte finns anledning att frångå kommunens bedömning av om ett område är LIS-område om kommunen i översiktsplanen redovisat bedömningen och läns- styrelsen inte haft någon invändning mot detta i sitt gransknings- yttrande.

Domstolen fann att de formuleringar som fanns i översiktsplanen angående LIS-områden delvis var generella och rörde samtliga ut- pekade områden i kommunen. Angående Brittsand angavs dock sär- skilt att bebyggelse i området skulle stärka upp underlag för service i de närliggande orterna Gonäs och Blötberget. MÖD fann att det var visat att området uppfyllde kriterierna för ett LIS-område. Domstolen bedömde därefter att genomförandet av detaljplanen kunde bidra till en utveckling av landsbygden genom att det förväntade befolk- ningstillskottet från de planerade bostäderna skulle skapa underlag för den lokala service som fanns och också kunde skapa underlag för ökad service. Det förelåg därför särskilda skäl för att upphäva strandskyddet.122

Åtgärderna har inte ansetts bidra till utvecklingen av landsbygden

I ett fall saknades skäl för att upphäva strandskyddet i en detaljplan i Gummarpsnäset i Eksjö kommun. Detaljplanens syfte var att möjlig- göra en förtätning av bostäder i området. Området hade redovisats som ett LIS-område enligt kommunens översiktsplan. Enligt kom- munen skulle området anses vara ett LIS-område för att öka befolk- ningsunderlaget och med kollektiva lösningar kunna säkerställa VA-

121MÖD 2019:2 (Mark- och miljööverdomstolens dom 2019-02-18, målnummer P 7022–18).

122Mark- och miljööverdomstolens dom 2019-10-10, målnummer P 4928–18.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

försörjningen i området. Samtidigt skulle ett bättre befolkningsunder- lag kunna ges för service i närliggande områden som Bellö, Hult, Bruzaholm och Hjälteved samt till Mycklaflons camping under som- marsäsongen. Avståndet mellan den aktuella detaljplanen och service- orterna Bellö, Hult, Bruzaholm och Hjälteved var 7,6–13 kilometer. Mycklaflons camping fanns cirka 2,5 kilometer från området.

Med hänsyn till det stora avståndet mellan det utpekade LIS- området och dess serviceorter fanns det enligt MÖD skäl att ifråga- sätta om det utpekade området verkligen skulle bidra till bibehållen och utökad service på dessa orter. Det fanns inget underlag som visade att bebyggelsen i det utpekade området skulle ge positiva effekter för servicen på dessa orter. Domstolen fann därför att området inte var ett LIS-område och att det inte fanns några sär- skilda skäl att upphäva strandskyddet.123

Slutligen har dispens nekats för en brygga. MÖD bedömde inled- ningsvis att platsen omfattades av ett LIS-område, men fann därefter att dispens inte kunde medges. Domstolen uttalade att enbart antagandet att en brygga i någon mån skulle bidra till att öka de när- liggande villafastigheternas attraktivitet inte är tillräckligt för att det ska vara visat att bryggan bidrar till landsbygdsutvecklingen.124

Prövningen av dispenser för enstaka en- eller tvåbostadshus

Som framgår av 7 kap. 18 d § MB blir det beträffande en- och två- bostadshus fråga om bebyggelsen ska ske i anslutning till ett befintligt bostadshus. Innebörden av att byggnaden ska uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus får bedömas från fall till fall och kan skilja sig åt mellan olika delar av landet. Lättnaden vid dispensprövningen avseende komplementbyggnader eller åtgärder som hör till huvudbyggnaden gäller enbart vid den prövning som avser uppförandet av bostadshuset. Om fastighetsägaren vid ett senare tillfälle vill uppföra en komplementbyggnad eller utföra en tillbyggnad som är dispenspliktig, ska enligt förarbetena 18 d § inte tillämpas utan de generella dispensbestämmelserna i 18 c §. Andra åtgärder som bryggor, båthus, grillplatser med mera omfattas inte utan prövas enligt de generella dispensgrunderna i 18 c §.

123MÖD 2015:32.

124Mark- och miljööverdomstolens dom 2017-10-11, målnummer M 3248–17.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

Syftet med att ställa krav på att en- och tvåbostadshus måste uppföras intill befintligt hus för att omfattas av lättnaderna är att bevara orörda strandområden och att skapa en strukturerad och samlad bebyggelse, bland annat för möjligheterna att ordna sam- hällsservice av olika slag. Tanken är att ny bebyggelse ska utvecklas sammanhållet i stället för att spridas på många platser runt ett vatten- område. Endast i undantagsfall, huvudsakligen i glest bebyggda delar av landet, kan ett hus enligt förarbetena anses ligga i anslutning till ett befintligt bostadshus, om avståndet är 200 meter. I större delen av södra Sverige bör enligt uttalanden i förarbetena avståndet i all- mänhet vara klart mindre än så för att bestämmelsen ska vara tillämplig.125 Från MÖD:s praxis finns ett par fall som rör dispens för enstaka en- och tvåbostadshus inom LIS-område.

Ett fall rörde dispens för ett enbostadshus med komplement- byggnader i Vika i Falu kommun, som var redovisat som LIS-område i kommunens översiktsplan. Dispens beviljades då huset skulle placeras 25 meter från ett befintligt bostadshus. Länsstyrelsen hade i ett granskningsyttrande invänt mot utpekandet av området som ett LIS-område och anfört att det hade skett på en alltför översiktlig nivå. På grund av brister i kartmaterial och textinnehåll kunde läns- styrelsen inte bedöma om de utpekade LIS-områdena är lämpliga. Enligt kommunen var Vika en tätort med bland annat skola, service och företag. I LIS-området skulle både friluftsanvändning och bostäder få tillkomma. En förtätning skulle bidra till ökad eko- nomisk utveckling. Den aktuella platsen för dispens låg drygt en kilometer från Vika.

MÖD anförde att även om kommunens redovisning var över- gripande gick konsekvenserna för strandskyddets syften att utläsa. Domstolen fann inte några sakliga eller formella skäl att ifrågasätta kommunens utpekande av Vika som ett LIS-område. Ansökan uppfyllde kravet på att huset ska placeras i anslutning till befintligt bostadshus och dispens var förenlig med strandskyddets syften.126

Det andra fallet rörde uppförande av ett nytt fritidshus cirka

35meter från ett befintligt bostadshus i Sundfiske i Hedemora kom- mun. Området var redovisat som ett LIS-område i den kommunala översiktsplanen. Platsen för dispensen låg cirka 1,5–2 kilometer från byn Smedby, där närmaste affär, skola, kyrka med mera fanns. Kom-

125Prop. 2008/09:119 s. 108.

126MÖD 2016:39.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

munen anförde att det var väsentligt att befolkningsunderlaget ökade i området så att kommunen kunde bibehålla service, förbättra serviceunderlaget och stärka turismen. Området var av riksintresse för naturvård, men åtgärden bedömdes inte medföra någon oaccep- tabel påverkan på allmänhetens tillgång till strandområden eller på de biologiska värdena på platsen.

Domstolen fann sammantaget att platsen låg inom ett LIS- område. Dispens för uppförande av fritidshus beviljades eftersom kravet på att huset ska placeras i anslutning till befintligt bostadshus kunde anses vara uppfyllt.

3.3.5Intresseprövning

Enligt 7 kap. 26 § MB får strandskyddsdispens ges endast om det är förenligt med förbudets syfte. En förutsättning för att bli beviljad dispens från förbuden i strandskyddsområde är alltså att man kan visa minst ett av de särskilda skälen enligt 7 kap. 18 c eller d §§ MB samt att det projekt för vilket man ansöker om dispens inte strider mot något av strandskyddets syften enligt 7 kap. 26 § MB. Enligt förarbetena innebär det en mycket restriktiv syn på dispensmöjlig- heterna. I förarbetsuttalandena anges vidare bland annat följande. En dispens innebär i realiteten att undantag medges till förmån för ett enskilt intresse i ett fall där det allmänna intresset generellt bedöms väga tyngre. Det förhållandet att syftet med strandskyddet har vidgats till att avse även skydd för djur- och växtarter bör innebära att tyngden hos det allmänna intresset ökat ännu mera. Samtidigt kan det naturligtvis finnas sådana fall där allmänintresset inte behöver hävdas med samma styrka som i flertalet fall. För dessa fall ska det finnas kvar en öppning för dispens.127 Enligt Mark- och miljööverdomstolens praxis ska särskild restriktivitet råda vid dispensprövningen om platsen för en tänkt åtgärd ligger inom ett område som är av riksintresse för naturvård och friluftsliv, och där- till inom utvidgat strandskyddsområde.128

En inskränkning i enskilds rätt får enligt 7 kap. 25 § MB inte gå längre än vad som krävs för att syftet med strandskyddet ska till-

127Prop. 2008/09:119 s. 104 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 98.

128Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-06-13, målnummer M 804–13 och Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-10-30, målnummer M 1899–14.

100

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

godoses. Bestämmelsen innebär att det vid prövningen ska göras en intresseavvägning, där hänsyn även tas till enskilda intressen.129 Även om det inte föreligger några särskilda skäl ska ändå en intressepröv- ning göras enligt 7 kap. 25 § MB. Vid den intresseavvägningen kan även andra omständigheter än de som enligt 7 kap. 18 c–d §§ kan ut- göra särskilda skäl för dispens beaktas, se redogörelsen för målet MÖD 2020:2 nedan under rubriken Hänsyn till enskilda intressen.

Förenlighet med strandskyddets syften

Ett exempel då särskilda skäl har funnits, men dispens har nekats för att åtgärden inte var förenlig med ett av strandskyddets syften enligt 7 kap. 26 § MB finns från rättsfallet MÖD 2016:21. Det gällde uppförande av tre enbostadshus inom ett mindre lövskogsområde med bland annat ek som omfattades av utvidgat strandskydd. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade att området var avskiljt genom järnväg (Västra stambanan) på sådant sätt att särskilda skäl förelåg. Av beslutet om utvidgat strandskydd framgick att avsikten bland annat var att skydda mindre skogsområden. Med hänsyn till avsikten med det utvidgade strandskyddet och att det aktuella området hade höga naturvärden ansåg domstolen att uppförandet av husen inte var förenligt med strandskyddets syfte att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land. Dispens nekades.

I ett annat avgörande, från 2014, var det fråga om utfyllnad av mark för byggnad. Platsen låg inom ett område av riksintresse för naturvård, friluftsliv och turism. Platsen låg även inom utvidgat strandskyddsområde. Platsens betydelse för den allemansrättsliga tillgången till strandområden samt för djur- och växtlivet hade dock begränsats genom att området närmast strandlinjen hade exploa- terats genom detaljplan. Det hade inte framkommit att det fanns särskilda värden för strandskyddets syften på platsen. Domstolen fann därför att strandskyddsdispens var förenlig med strandskyddets syften.130

Det kan uppkomma situationer där sökanden kan visa på ett sär- skilt skäl, men där den tänkta åtgärden ändå inte kan beviljas efter- som det får anses strida mot strandskyddets syften. Så har varit fallet

129Prop. 2008/09:119 s. 104.

130Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-10-30, målnummer M 1899–14.

101

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

i fråga om trädäck. I ett mål ansågs ett trädäck om 60 kvadratmeter strida mot strandskyddets syfte att trygga förutsättningarna för alle- mansrättslig tillgång till strandområden. Eftersom den aktuella platsen ingick i ett område som var av riksintresse för bland annat friluftslivet, skulle särskild restriktivitet gälla vid dispensprövningen.131 I ett annat mål var det fråga om ett 100 kvadratmeter stort bryggdäck, som kunde antas komma att nyttjas i betydande utsträckning som uppehållsplats för dem som vistades på fastigheten. Trädäcket stred därför mot syftet med strandskyddsbestämmelserna.132

Hänsyn till enskilda intressen

I förarbetena till 7 kap. 25 § MB förs ett resonemang kring tillämp- ningen av bestämmelsen om enskilda intressen. Regeringen har bland annat anfört att vid avvägningen mellan det allmänna intresset och det enskilda intresset ska beaktas att strandskyddet inte avser att inskränka pågående markanvändning utan att bevara strandområden som fortfarande är orörda. Av betydelse är också enligt regeringen att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden. Även om en dispens i det enskilda fallet inte förefaller skada syftet med strandskyddet, kan enskilda dispenser enligt för- arbetsuttalandena sammantaget ändå få en betydande negativ inverkan på tillgången till stränder för friluftsliv och djur- och växtliv.133

I ett avgörande i mars 2020 som gällde uppförande av en jakt- stuga, förelåg inte några särskilda skäl. MÖD prövade då om den intresseavvägning som ska göras enligt 7 kap. 25 § MB medförde att strandskyddsdispens ändå kunde ges. Domstolen anförde inled- ningsvis att det allmänna intresset av att bevara allemansrättslig tillgång till strandområden för friluftsliv och områden med goda villkor för djur- och växtliv är starkt. Vid en bedömning måste också enligt domstolen beaktas vilken verkan som enskilda dispenser sam- mantaget kan få avseende strandskyddet. Platsen för den sökta dispensen hyste inte några högre naturvärden och var något avskild från vattnet. Domstolen fann att det allmänna intresse som strand-

131Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-06-13, målnummer M 804–13.

132MÖD 2004:44.

133Prop. 1997/98:45, del 1, s. 321–324.

102

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

skyddet representerar trots det vägde tyngre än sökandens intresse av att få uppföra en jaktstuga. Dispens nekades därför.134

3.3.6Fri passage och tomtplatsavgränsning

Enligt 7 kap. 18 f § MB ska ett beslut om att upphäva strandskyddet eller ge dispens inte omfatta ett område som behövs för att mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna säkerställa fri passage för allmänheten och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet. Det gäller dock inte om en sådan användning av området närmast strandlinjen är omöjlig med hänsyn till de planerade bygg- nadernas eller anläggningarnas funktion. I ett dispensbeslut ska det anges i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet.

3.4Beslut om att upphäva strandskyddet och medgivna dispenser

Andelen antagna nya detaljplaner där strandskyddet upphävts har sedan år 2011 legat kring 13–15 procent. Under 2019 har kommunerna upphävt strandskyddet genom planbestämmelser i 142 detaljplaner. Utöver detta har länsstyrelserna på begäran av kommunerna fattat fyra beslut om att upphäva strandskyddet när en detaljplan ska antas. Totalt har därför strandskyddet upphävts i samband med att 146 detaljplaner har antagits, vilket motsvarar 15 procent av det totala antalet nya detaljplaner som antogs under år 2019.135

Sedan 2011 har antalet beviljade åtgärder inom strandskydds- område ökat varje år. År 2011 uppgick antalet beviljade åtgärder till 4 998 och 2019 till 7 811 beviljade åtgärder. Det innebär att antalet åtgärder som har fått dispens har ökat med 56 procent sedan 2011. I figur 3.2 visas antalet åtgärder som har beviljats dispens mellan 2011–2019 (se staplar i lila färg). Antal beslut anges i figuren med grön färg. Ett beslut kan innefatta dispens för flera åtgärder.

134MÖD 2020:2.

135Boverket, www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/upp- foljning/Statistik/statistik-detaljplaner/strandskydd/, besökt 2020-08-16.

103

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

enligt 7 kap. 18 § 5 MB. År 2019 upphävdes strandskyddet i detalj- plan med detta skäl som grund i 27 procent av fallen.140

Beträffande kommunala beslut beviljades dispens för att området redan var ianspråktaget i 59 procent av fallen 2019.141 Länsstyrel- sernas dispensbeslut under 2019 avsåg dock i flesta fall det särskilda skälet enligt punkt 5 (att området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området). Det utgjorde 41 procent av fallen. Att området redan var ianspråktaget enligt punkten 1 var det näst vanligaste skälet, med 34 procent av fallen.142

3.4.2Dispenser avser oftast komplementbyggnader och tillbyggnader

Sedan 2011 har under alla år flest beviljade dispenser avsett kom- plementbyggnader och tillbyggnader.143 Uppgifterna som presen- teras i detta stycke avser beslut om dispenser som har fattats av kommuner. Sedan 2011 har kommunerna beviljat dispens för knappt 20 000 åtgärder som avser komplementbyggnader och tillbyggnader och antalet beviljade åtgärder har varierat mellan drygt 1 000 och drygt 2 000 per år. Näst vanligast har varit dispenser för bostadshus och fritidshus. Sedan 2011 har drygt 10 000 åtgärder för sådan byggnader fått dispens. Antalet har legat på drygt 1 000 åtgärder år- ligen. Därefter kommer transformationsstationer, nätstationer och nedläggning av kablar och liknande, följt av bryggor och pirar.

Sedan 2011 har dispens också beviljats för drygt 5 000 åtgärder som avser brygga eller pir och antalet beviljade åtgärder har legat på drygt 500 per år. Slutligen kommer dispenser för anläggningar för turism, camping, stugor, hotell, friluftsanordningar och båthus. Sedan 2011 har dispens meddelats för drygt 1 000 åtgärder för frilufts- anordningar och drygt 1 000 åtgärder för anläggningar för turism, camping, stugor och hotell. Dispenserna har varit drygt 100 per år

140Boverket, www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/uppfoljning/ Statistik/statistik-detaljplaner/strandskydd/, besökt 2020-08-16.

141Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddet 2019, Redovisning av uppdrag i reglerings- brev för budgetåret 2020 avseende Naturvårdsverket, s. 19 och 26–27.

142A.a. s. 6.

143Med komplementbyggnad avses i Naturvårdsverkets statistik fristående uthus, garage och andra små byggnader som hör till en- eller tvåbostadshus. Med tillbyggnad avses ändring, som är dispenspliktig enligt strandskyddet, av enhuvudbyggnad eller komplementbyggnad.

106

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

för dessa respektive åtgärdstyper. Båthus har fått dispens i knappt 900 fall sedan 2011 och även för dessa har antalet dispenser legat ganska jämt över åren. För övrigt lämnas dispens i ganska stor utsträckning också till andra åtgärder, men det saknas statistik om vad sådana åtgärder avser.144

Hur stor del av dispenserna avser nyetablering?

Sedan 2012 har kommunerna meddelat dispens för totalt 9 199 åtgärder som avser bostadshus och fritidshus. Av dessa var totalt 4 059 nyetableringar av hus, vilket utgör cirka 44 procent av totalen. Det innebär att drygt hälften, 56 procent, av de totala åtgärderna avseende bostadshus och fritidshus avser befintliga byggnader.145 Det finns ingen statistik över hur stor andel av komplementbyggnaderna som avser nyetableringar. Sedan 2013 har kommunerna meddelat dispens för totalt 3 690 åtgärder som avser bryggor och pirar. Av dessa var totalt 1 584 nyetableringar, vilket utgör cirka 43 procent av det totala antalet. Det innebär att drygt hälften, 57 procent, av de totala åtgärderna avser befintliga bryggor och pirar. 146

3.4.3Statlig överprövning av dispensbeslut

En kommun är enligt 19 kap. 3 a § MB skyldig att sända ett beslut om strandskyddsdispens till länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska enligt 19 kap. 3 b § MB inom 3 veckor pröva om det saknas förutsättningar för dispens eller att en brist i handläggningen kan ha haft betydelse för utgången i ärendet. Saknas förutsättningar för dispens ska läns- styrelsen upphäva dispensen. Bestämmelserna om överprövning gäller inte en kommuns beslut att avslå en ansökan om dispens.147

Om länsstyrelsen inte beslutar om en överprövning inom den angivna tiden har rätten till överprövning gått förlorad. Länsstyrelsens

144Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddsbeslut 2011, s. 14–15, Uppföljning av strand- skyddsbeslut 2012, s. 15, Uppföljning av strandskyddsbeslut 2013, s. 15, Uppföljning av strand- skyddsbeslut 2014, s. 18, Uppföljning av strandskyddsbeslut 2015. Reviderad 160513, s. 19, Upp- följning av strandskyddet 2016, s. 17, Uppföljning av strandskyddet 2017, s. 24, Uppföljning av strandskyddet 2018, s. 26 och Uppföljning av strandskyddet 2019, s. 23.

145A.a.

146A.a.

147Naturvårdsverket. Strandskydd – en vägledning för planering och prövning, Handbok 2009:4, utgåva 2, s. 67-68.

107

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

beslut om att överpröva eller att avstå från att överpröva ett kom- munalt dispensbeslut får inte överklagas.

Om länsstyrelsen har anledning att befara att dispensreglerna tillämpats felaktigt, ska beslutet tas till överprövning. Länsstyrelsens beslut om att göra en överprövning behöver inte betyda att den slutligt bedömer att det saknas förutsättningar för att ge en dispens. Genom överprövningen ska länsstyrelsen noggrannare undersöka om det finns materiella förutsättningar för en dispens. Länsstyrelsen också möjlighet att göra de ändringar i dispensbeslutet som behövs för att det ska finnas förutsättningar för en dispens, till exempel genom att lägga till eller ändra i villkoren för dispensen. Det kan t.ex. gälla storleken på en tomtplatsavgränsning.

Länsstyrelsens beslut att upphäva eller godkänna kommunens beslut om dispens får överklagas hos mark- och miljödomstolen av den sökande och sakägare enligt 16 kap. 12-14 §§ MB. Kommunen kan inte överklaga länsstyrelsens beslut att upphäva en dispens, då kommunen ska företräda allmänna intressen.

Länsstyrelsens beslut om strandskyddsdispens enligt 7 kap.

18 a § MB ska skickas till Naturvårdsverket enligt 28 § 4 förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Naturvårds- verket får enligt 40 § samma förordning överklaga länsstyrelsens beslut om dispens.

Som beskrivits ovan ska varje kommunalt beslut att medge strand- skyddsdispens granskas av länsstyrelsen enligt 19 kap. 3 a § MB. Detta är en form av statlig kontroll över kommunernas tillämpning av strandskyddsreglerna i enskilda dispensprövningar.

I tabell 3.3 har de senaste fem årens statistik sammanställts. Av tabellen går det att utläsa hur många och hur stor andel i procent av de kommunala dispensbesluten som efter en första granskning över- prövas av länsstyrelsen. Det går också att utläsa hur många och hur stor andel av överprövade dispenser som helt eller delvis upphävs av länsstyrelsen.

108

SOU 2020:78Strandskyddsreglerna

Tabell 3.3	Antalet kommunala beslut om strandskyddsdispens och antal
	som överprövats av länsstyrelserna

		2019	2018	2017	2016	2015
Totala antalet kommunala beslut om att		5 055	4 989	4 938	4 870	4 584
bevilja dispens
Antal beslut som överprövats av		721	698	607	552	709
länsstyrelsen
Andel av beslut som överprövats		14,3 %	14 %	12,3 %	11,3 %	15,5 %
Antal beslut som helt eller delvis upphävts		351	299	283	272	247
efter överprövning
Andel av totala antalet beslut som helt eller		6,9 %	6 %	5,7 %	5,6 %	5,4 %
delvis upphävts
Andel av överprövade beslut som helt eller		48,7 %	42,8 %	46,6 %	49,3 %	34,8 %
delvis upphävts

Källa: Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddsbeslut, 2016-2020.

3.5Tillsyn

I MB finns övergripande bestämmelser om tillsyn (26 kap.), tillträde (27 kap.), avgifter (28 kap.) och straffbestämmelser (29 kap.). Reger- ingen har beslutat om närmare bestämmelser om tillsyn och avgifter i bland annat miljötillsynsförordningen (2011:13) samt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn.

Av 26 kap. 3 § första stycket MB framgår att tillsynen utövas av bland andra länsstyrelsen och kommunerna. Sedan 1 juli 2009 har kommunerna ansvar för tillsynen över strandskyddsområden (2 kap. 9 § miljötillsynsförordningen). Länsstyrelsen har ansvar för strand- skyddet i de områden som omfattas av länsstyrelsens dispenspröv- ning (2 kap. 7 § miljötillsynsförordningen). Länsstyrelsen utövar även tillsyn och kontroll över detaljplaner som upphäver strand- skyddet, detta genom granskning och överprövning av detaljplaner enligt 5 kap. 22 § och 11 kap. 10 § PBL.

Den som bryter mot strandskyddsreglerna kan dömas för brott mot områdesskydd (29 kap. 2 § första stycket 2 MB). Det är fråga om fall där någon med uppsåt eller av oaktsamhet i ett strandskydds- område uppför nya byggnader, ändrar byggnader eller byggnaders användning eller utför andra anläggningar eller anordningar – om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt, utför grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten för byggnader, anläggningar eller anordningar

109

SOU 2020:78Strandskyddsreglerna

Tabell 3.4	Andel tillsynsmyndigheter med tillsynsplaner som berör
	strandskydd

Tillsynsmyndighet		2002	2014
Länsstyrelser		52 %	62 %
Kommuner		-	37 %

Andel när en miljönämnd ansvarar för tillsynen		-	75 %

Källa: Naturvårdsverket 2002, rapport 5185. Strandskyddsdelegationen 2014, Behovsinventering gällande tillsyn och tillämpning av strandskyddsreglerna.

Tabellen visar hur stor andel av tillsynsmyndigheterna som 2002 respektive 2014 hade upprättat tillsynsplaner som omfattar strand- skyddstillsynen. Enligt en enkätundersökning som genomförts av Länsstyrelsen i Västra Götalands län år 2018 hade 53 procent av det länets tillsynsmyndigheter upprättat de lagstadgade planerings- underlagen som inkluderade strandskyddstillsyn. Detta var en ökning med 59 procent sedan 2013.149

Av Naturvårdsverkets årliga uppföljning av strandskyddsbeslut är det också möjligt att utläsa hur många tillsynsbeslut som fattats av tillsynsmyndigheterna (se tabell 3.5). Det bör dock noteras att med tillsynsbeslut avses i detta sammanhang endast förelägganden. Andra beslut som exempelvis beslut att avsluta tillsynsärenden efter ett tillsynsbesök är inte inkluderade i statistiken. Statistiken säger heller inget om antalet tillsynsbesök eller kompetensen hos dem som genomför tillsyn.

Tabell 3.5 Antal tillsynsbeslut per år och tillsynsmyndighet från Naturvårdsverkets årliga uppföljning av strandskyddsbeslut

Tabellen anger hur många förelägganden som respektive tillsynsmyndighet meddelat respektive år

	2019	2018	2017	2016	2015	2014
Kommuner	243	297	164	121	210	286
Länsstyrelser	160	139	79	67	39	70

Källa: Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddsbeslut, 2015–2020.

149Länsstyrelsen i Västra Götalands län 2019, Strandskyddstillsynens utveckling i kommunerna i Västra Götalands län, Resultat och jämförelse mellan enkätsvar från 2013 och 2018, Rapport 2019:13.

111

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

Av Naturvårdsverkets och Boverkets utvärdering av strandskydds- reglerna 2013 framkom att samtliga länsstyrelser bedömer att strand- skyddsreglerna överträds, vilket innebär att det finns ett behov av tillsyn. Myndigheterna bedömde att eftersom det är möjligt för kommunerna att finansiera operativ tillsyn genom avgifter går det åtminstone delvis att avgiftsfinansiera en ökad ambitionsnivå i till- synen. Skillnader i mängden tillsyn mellan kommuner kunde enligt myndigheterna bero på olika folkmängd eller bebyggelsetryck. Men det finns även andra faktorer som har betydelse för mängden tillsyn. Myndigheterna menade att en oförståelse för lagstiftningen eller en politisk motvilja att följa den kan få till följd att strandskyddet blir ett eftersatt område med begränsade resurser.150

3.6Fastighetsbildning och strandskydd

Fastighetsbildning ska enligt 3 kap. 1 § fastighetsbildningslagen (FBL) ske så att varje fastighet som nybildas eller ombildas med hän- syn till belägenhet, omfång och övriga förutsättningar blir varaktigt lämpad för sitt ändamål. Om naturvårdsföreskrifter – som exem- pelvis strandskydd – gäller för området, ska fastighetsbildning ske så att syftet med bestämmelserna inte motverkas enligt 3 kap. 2 § andra stycket FBL. Fastighetsbildning kan dock tillåtas enligt andra meningen samma stycke, om det finns ett särskilt tillstånd som inne- bär att en byggnad får uppföras eller annan åtgärd vidtas. I det fall det finns en strandskyddsdispens kan fastighetsbildning ske så att dispensen kan nyttjas.

I samband med att en prövningsmyndighet beslutar om strand- skyddsdispens ska den enligt 7 kap. 18 f § andra stycket MB i dispens- beslutet också ange i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet, s.k. tomtplats- bestämning. En tomtplatsbestämning gör det möjligt för fastighet- sägaren att ta marken kring byggnaden i anspråk som tomt och innebär att ett område pekas ut som inte är allemansrättsligt tillgängligt.151

Tomtplatsbestämning ska skiljas från fastighetsbildning, efter- som fastigheten kan få en annan utsträckning än tomten (prop. 1997/98:45 del 2, s. 91). I realiteten innebär dock tomtplatsbestäm-

150Naturvårdsverket och Boverket 2013. En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, s. 25-26

151MÖD mål nr M 1260–12.

112

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

4.1Den svenska landsbygdspolitiken

Den landsbygdspolitiska propositionen identifierar ett antal utmaningar. De som nämns är den demografiska utvecklingen, geo- grafiska avstånd och finansiella förutsättningar för byggande och verksamheter. Näringsliv och företagande liksom samhällsplanering och bostadsbyggande framhålls som viktigt för landsbygdsutveck- lingen.

4.1.1Målen för den svenska landsbygdspolitiken

Det övergripande målet för den svenska landsbygdspolitiken är en livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd.

Statsmakterna har identifierat landsbygderna som en tillgång för att ta till vara framtida möjligheter till hållbar tillväxt och möta de utmaningar som följer av förändringar i klimatet och behovet av att ställa om till en mer cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi. Landsbygden måste därför kunna erbjuda goda möjligheter till före- tagande, arbete, boende och välfärd. Förutsättningarna för att bo, leva och verka kan skilja sig åt i glesa respektive täta miljöer, vilket ställer krav på olika lösningar för att hantera till exempel offentlig service.3

Delmål Hållbar tillväxt

Det första delmålet är att landsbygdens förmåga att ta till vara förut- sättningarna för företagsamhet och sysselsättning ska vara lång- siktigt hållbar, samtidigt som miljömålen nås. Landsbygden ska bidra till en positiv utveckling av Sveriges ekonomi.

Stora delar av Sverige står inför omfattande utmaningar relaterade till den demografiska utvecklingen. Detta gäller inte minst glesa eller mycket glesa landsbygder. En ökande försörjningskvot påverkar den kommunala ekonomin och kommunernas möjligheter att upprätt- hålla välfärd och viktiga samhällsfunktioner. Lönsamma och kon- kurrenskraftiga företag som bidrar till hållbar tillväxt och jobb är därför avgörande för att säkerställa service och välfärd. Den ekono-

3Prop. 2017/18:179 s. 20.

116

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

miskt hållbara utvecklingen har därmed direkta kopplingar till de övriga delmålen för den sammanhållna landsbygdspolitiken om socialt och miljömässigt hållbar utveckling. För delmålet Hållbar tillväxt bedömer regeringen områdena näringsliv och företagande, digital kommunikation och transportinfrastruktur samt kompetens- försörjning som särskilt viktiga, men också inom övriga områden ryms viktiga förutsättningar för att främja näringslivsutveckling och tillväxt.4

Delmål Cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi samt hållbart nyttjande av naturresurser

Det andra delmålet är att landsbygder ska bidra till att stärka Sveriges konkurrenskraft i en utveckling mot en cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi och till ett hållbart nyttjande av naturresurserna samt till att relevanta miljökvalitetsmål uppfylls.

Landsbygder är rika på naturresurser och råvaror och flera av landsbygdens näringar kommer att spela en avgörande roll för samhällets omställning till en cirkulär, biobaserad och fossilfri eko- nomi. Det gäller särskilt varor och tjänster från de gröna näringarna. Sveriges landsbygder har också särskilda tillgångar i form av natur- och kulturlandskapet. Det brukade landskapet och de natur- och kulturvärden som är utmärkande för en stor del av landsbygderna är något som många människor, både boende och besökare, upplever som attraktivt.

Klimatet, landskapet och de attraktiva natur- och kulturmiljöerna gör att det finns goda möjligheter för hållbar tillväxt och utveckling inom besöksnäringen. En viktig uppgift för en sammanhållen lands- bygdspolitik är därför att skapa bättre förutsättningar för de gröna näringarna och andra platsbundna näringar att utvecklas och stärkas. Därigenom stärks också förutsättningarna för ett hållbart nyttjande och bevarande av landsbygdens natur- och kulturresurser.

Landsbygden och dess resurser har väsentliga möjligheter att bidra till en hållbar tillväxt och utveckling i ett nationellt och globalt perspektiv. Lönsamma och konkurrenskraftiga företag som bidrar till hållbar tillväxt och jobb är avgörande för att säkerställa service och välfärd och är direkt beroende av en miljömässig hållbarhet.

4A.a. s. 21.

117

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

4.1.2Näringsverksamhet och företagande i landsbygder

Landsbygder bidrar med bland annat energiförsörjning, råvaror och livsmedelsförsörjning. Natur- och kulturmiljövärden är en viktig del av landsbygdens attraktionskraft för både boende och besökande. De gröna näringarna och andra platsbundna näringar är centrala för landsbygdens framtida utveckling. Med gröna näringar avses i pro- positionen de areella näringarna men även förädlingsleden, det vill säga livsmedels- och dryckesindustrin samt skogsindustrin.7

Besöksnäringen i Sveriges landsbygder växer, inte minst när det gäller naturturismen. Intäkterna har allt större betydelse i många lokala ekonomier. Efterfrågan växer kraftigt internationellt och Sverige har goda förutsättningar att konkurrera om besökare som vill ha natur- nära upplevelser. Det är enligt regeringen viktigt att attraktiviteten bibehålls långsiktigt samtidigt som en ökad kommersialisering ska vara möjlig. Trots besöksnäringens ökande betydelse i Sveriges landsbygder är dock omsättning, förädlingsvärde, antal arbetstill- fällen och tillväxt inom besöksnäringen lägre i landsbygdskommu- nerna än i storstäderna. Enligt regeringen finns behov av insatser för utveckling av företagen inom besöksnäringen på landsbygder.8

Digitaliseringens möjligheter lyfts fram i den landsbygdspolitiska propositionen. Genom att öka nyttjandet av ny teknik kan lands- bygdsföretagen förbättra sin konkurrenskraft, bland annat genom att utveckla och använda nya produkter och tjänster. Företagen kan även stärka sina möjligheter att möta de utmaningar som följer av långa avstånd och glesa befolknings- och näringslivsstrukturer. När landsbygdens tillväxtpotential bättre tas till vara kan den få förut- sättningar för en ekonomiskt hållbar utveckling och likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd.9

För företag på landsbygden kan det vara särskilt svårt att få privat lånefinansiering. Ett skäl kan enligt regeringen vara att lägre fastig- hetsvärden medför sämre realsäkerhet för lån. En annan orsak kan vara att banker minskar sin fysiska närvaro, vilket riskerar att leda till försämrade förutsättningar för utlåning till landsbygdsföretag. Därigenom hämmas förutsättningarna för utveckling av företag i landsbygder.10

7A.a.

8A.a.

9A.a. s. 32.

10A.a. s. 35.

119

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

Näringsliv och utveckling i kommuner med särskilda utmaningar

I den landsbygdspolitiska propositionen har regeringen särskilt upp- märksammat kommuner med stora geografiska och demografiska utmaningar. Där har näringslivet långa avstånd till leverantörer och kunder, eftersom de finns i arbetsmarknadsregioner med begränsat befolkningsunderlag på stora geografiska ytor. Befolkningsunder- laget i dessa kommuner begränsar i sin tur utbudet av arbetskraft, som därtill minskar till följd av en vikande befolkningsutveckling. Dessa kommuner har dessutom förhållandevis få privata arbets- ställen samt ett näringsliv med begränsad branschbredd. De långa geografiska avstånden mellan företag och marknader medför perma- nenta kostnadsnackdelar för företagen i norra Sverige. Företag och offentliga arbetsgivare i kommuner med särskilda utmaningar har ofta problem att rekrytera personal med rätt kompetens.11

Förutsättningarna för små verksamheter

Nyföretagandet på landsbygden är relativt starkt med en stor mängd små företag och en hög andel nystartade företag per invånare. Besöksnäring, rekreation, småskalig tillverkning och annan före- tagsamhet ökar enligt den landsbygdspolitiska propositionen i betydelse för ekonomin.12

Strandskyddsreglerna innehåller enligt 7 kap. 16 § MB ett undan- tag för åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. Undantaget innebär att det inte krävs strandskydds- dispens. Undantaget kan endast tillämpas för näringsverksamheter enligt strandskyddsreglerna, vilket innebär att verksamheten måste ha en viss ekonomisk omfattning. Verksamheter som genererar mindre ekonomisk omsättning faller inte in under begreppet näringsverksam- het. De omfattas därför inte av undantaget, utan måste prövas enligt dispensreglerna.13

Det finns verksamheter inom de så kallade gröna näringarna som har karaktären av kombinationsverksamheter – där verksamheten exempelvis består av såväl turism som jordbruksverksamhet med förädling av råvaror och produkter i liten skala. Mindre jordbruks-

11A.a. s. 45-48.

12A.a.

13MÖD 2009:13.

120

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

verksamhet kan enligt Strandskyddsdelegationen vara viktig för de småföretagare som för sin försörjning är beroende av inkomster från flera olika typer av näringar. Inte sällan brukar små produktions- enheter också mark med lägre produktionsförmåga som inte är möjlig att bruka i större eller mer högproduktiva enheter. Därmed kan dessa småbruk enligt Strandskyddsdelegationen utföra stora insatser för att bevara öppna slåtter- och betesmarker, vilket skapar biologisk mångfald, bevarar kulturmiljöer och skapar och vidmakt- håller förutsättningar för ett attraktivt friluftsliv.14

Sådana verksamheter som nu har beskrivits kan omfattas av dispensskyldigheten, eftersom de kan generera för små inkomster för att anses vara näringsverksamhet. För att få dispens enligt gällande regler måste åtgärderna bidra till landsbygdsutveckling. Det ska då vara fråga om en mer långsiktig ekonomisk påverkan i ett lokalt eller regionalt perspektiv. Det är inte säkert att de beskrivna verksam- heterna kan anses bidra till landsbygdsutveckling vid en dispens- prövning. Det råder därmed oklarhet om sådana små verksamheter kan komma till stånd eller inte.

4.1.3Attraktiva bostäder och finansieringsförutsättningar för byggandet

Bostadsförsörjningen har betydelse för att landsbygden ska kunna utvecklas. Den parlamentariska landsbygdskommittén lyfte fram behovet av ett tillskott av bostäder på landsbygden. Flertalet lands- bygdskommuner har brist på bostäder och då inte enbart i central- orten. Enligt landsbygdskommittén kan ett attraktivt boende vara en förutsättning för att få efterfrågad arbetskraft att bosätta sig i lands- bygderna. En ökad bosättning i landsbygden ger ett bredare underlag för både kommersiell och offentlig service menade kommittén.15

Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering, som lämnade sitt betänkande 2017, beskrev att vid sidan av koncentrationen till storstadsområden pågår en inomkommunal urbanisering, som ofta är mer påtaglig för de svagare kommunerna än utflyttningen till de större städerna. Det gör att det kan behövas ett nytillskott av bostäder för att möta efterfrågan på centralorten, även om det finns ett bostadsöverskott i mindre samhällen och på landsbygden. Pro-

14SOU 2015:108 s. 223–224.

15SOU 2017:1 s. 141.

121

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

blemet kan också vara att det befintliga utbudet inte längre matchar efterfrågan. Äldre flerbostadshus behöver renoveras och rustas upp men det kanske ändå inte finns förutsättningar att göra dessa riktigt attraktiva och lämpliga för aktuella målgrupper. Det förekommer att kommunens bedömer att det parallellt med nyproduktion behöver rivas en del bostäder.16

Enligt utredningen kan ett varierat utbud av attraktiva bostäder vara en förutsättning för att människor ska vilja bo kvar i en mindre kommun eller välja att flytta dit. Många kommuner lyfter fram tillgången på attraktiva boendemiljöer för att stärka sitt varumärke. Attraktiva bostäder kan också i förlängningen utgöra en tillväxt- faktor. Omvänt kan brist på attraktiva bostäder hindra en positiv befolkningsutveckling och försvåra företagens kompetensförsörj- ning och därmed den ekonomiska tillväxten.

Finansiering vid byggande av bostäder i landsbygd

I den landsbygdspolitiska propositionen har regeringen och riks- dagen konstaterat att potentialen för att bygga bostäder eller om- vandla befintliga bostäder i attraktiva lägen är i grunden god i Sveriges landsbygder. I många delar av landet saknas det dock aktörer som är villiga att finansiera och bygga dessa bostäder. Mark- nadens funktionssätt och landsbygdens förutsättningar leder många gånger till ett svagt intresse från marknaden för både nyproduktion och renoveringar.17

Den parlamentariska landsbygdskommittén har i sitt betänkande beskrivit förutsättningarna för enskilda hushåll att finansiera bostads- byggande i landsbygder. Betalningsförmågan och värdet på den ny- eller ombyggda fastigheten är avgörande för bankernas beslut om kreditgivning. I landsbygder är ofta fastighetens pantvärde lägre än dess produktionskostnad, vilket bankerna upplever som en risk vid bedömning av om en kredit ska beviljas eller inte. Ju högre risken bedöms vara desto lägre blir bostadslånet, vilket resulterar i krav om högre kontantinsats och högre amorteringstakt. Även låntagarens bindning till orten och omfattningen på andrahandsmarknaden är viktiga faktorer i bankernas bedömning av kreditriskerna.18

16SOU 2017:108 s. 169.

17Prop. 2017/18:179 s. 12.

18SOU 2017:1 s. 143.

122

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

I många kommuner är det inte lönsamt att bygga

En negativ befolkningsutveckling påverkar långsiktigt efterfrågan på bostäder och därmed också marknadsvärden negativt. Tobins q är ett begrepp som visar förhållandet mellan fastighetens marknadsvärde och dess produktionskostnad. Ett q-värde = 1 innebär att produk- tionskostnaden motsvaras av ett lika stort marknadsvärde. Ett q-värde <1 innebär att produktionskostnaden överstiger marknadsvärdet, vilket innebär att de ekonomiska villkoren för nyproduktion är svaga eller mycket svaga. Riskerna med bostäder och byggande i områden där marknadsvärdet är lägre än produktionskostnaden kan beskrivas på följande sätt.

•En likviditetsrisk för fastighetsägaren som följer av att det kan saknas köpare vid en eventuell avyttring, vilket ger inlåsnings- effekter.

•En kapitalrisk för såväl långivaren som fastighetsägaren i egen- skap av att vara den som satsat riskkapital – marknadsvärdet på fastigheten kan understiga såväl produktionskostnaden som låne- beloppet.

•En kreditrisk kopplad till låntagarens förmåga att betala räntor och amorteringar.

•En hyres- och vakansrisk för hyresfastighetsägaren.19

Enligt Boverkets analys av utvecklingen på bygg- och bostads- marknaden var priset för ett begagnat småhus år 2012 högre än kostnaden för att bygga ett nytt hus av motsvarande standard i ett 50-tal av landets 290 kommuner.20 Cirka 200 av landets 290 kom- muner hade samma år en Tobins q-kvot som understeg 0,8, vilket anses innebära ett betydande hinder för nyproduktion. Utanför stor- stadsområdena var genomsnittet för kommunernas Tobins q år 2012 0,72. I kommuner med en kvot som understiger 1,0 är det billigare att köpa ett begagnat småhus än att bygga ett nytt. I cirka 200 kommuner är det således svårt att få lönsamhet i att producera egenägda bostäder för avsättning på en öppen och fungerande marknad. Det innebär i sin tur att såväl banker som finansiärer med riskkapital är mycket restrik-

19Tillväxtanalys 2012: Rural Housing – Landsbygdsboende i Sverige, Norge och Finland.

20Boverket, Boverkets indikatorer. Analys av utvecklingen på bygg- och bostadsmarknaden med byggprognos, April 2014, s. 20.

123

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

tiva när det gäller nyproduktion av bostäder i merparten av landets kommuner. I kapitel 5 redogör vi för den pågående urbaniseringen samt exploateringsgrad, befolkningstäthet och exploateringstryck. Det som framkommer där, talar enligt vår uppfattning för att ovan angivna uppgifter om Tobins q från 2012 fortfarande är aktuella.

Attraktiva lägen påverkar förutsättningarna för att finansiera bostadsbyggande

Boverket har 2019 utarbetat förslag till kostnadseffektiva statliga åtgärder som underlättar finansieringen av ny- och ombyggnad av bostäder på landsbygden. För att påverka marknadsvärdet i lands- bygdsområden är tänkbara åtgärder enligt Boverket att se över strandskydd och riksintressen. Om bostäder kan uppföras på fastig- heter i mer attraktiva lägen, kommer det att leda till ett högre mark- nadsvärde enligt Boverket.21

Utredningen har låtit Ek. Dr Magnus Olsson, verkställande direktör vid Dalslands Sparbank, sammanställa ett dokument av- seende de ekonomiska effekterna av strandnära byggande. Samman- ställningen belyser de skattade ekonomiska konsekvenserna vid byggnation i olika lägen i Dalsland, med Mellerud som exempel.22 Magnus Olsson har bedömt de mest sannolika ekonomiska konse- kvenserna av ett beslut om att bygga ett nytt hus på någon av tre befintliga tomter i Melleruds kommun. Tomterna ligger i nära anslutning till varandra men med olika avstånd till Vänern. Fastig- hetsbyrån i Mellerud fick i uppdrag att göra värderingar. De tomter som valdes ut är följande.

Tomt 1

Helt sjönära boende i direkt anslutning till vattnet (Vänern) på bostads- området Örnudden i Melleruds kommun. Bostadsområdet Örnudden ligger strax norr om Vita Sandar i Melleruds kommun. Den fiktiva tomten har inga vägar som måste korsas till vattnet. Bostadsområdet fick plan- beskrivning under 2013 i Melleruds kommun under beteckningen Örnudden och har därefter bebyggts.

21Boverket, Finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder på landsbygden, Rapport 2019:11 s. 27.

22Ek. dr Magnus Olsson, Strandskydd och de ekonomiska effekterna av sjönära boende – Sam- manställning till Strandskyddsutredningen, 2020-08-18.

124

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

Tomt 2

Boende med sjöutsikt över Vänern i samma bostadsområde som för tomt 1 (Örnudden) men med ett avstånd till vattnet om 100–150 meter och med vägar som måste korsas på väg till vattnet.

Tomt 3

Tomten ligger cirka en kilometer väster om Örnudden (Norra Ängenäs). Området är i dagsläget under exploatering och flera hus har byggts de senaste åren. Tomterna har inte sjöutsikt men ligger genom en vägförbindelse nära Örnudden och Vita Sandar. Tomterna på Norra Ängenäs ligger dessutom i nära anslutning till en golfbana.

För samtliga tomter har värderingen utgått från att samma hus skulle byggas samtidigt på de tre tomterna. Beräkningar har gjorts för de två vanligen förekommande sätten att bygga en ny villa, antingen genom att någon bygger på egen mark eller på närståendes mark (Alternativ 1). Därutöver har beräkningar gjorts för inköp av tomt och därefter byggnation på den köpta tomten (Alternativ 2).

Tabell 4.1 Alternativ 1 Bygga på egen mark eller bygga på avstyckning från nära anhörig

	Tomt 1	Tomt 2	Tomt 3

Utgift för mark (avstyckning)	50 000	50 000	50 000
Utgift för inkoppling	150 000	150 000	150 000

Utgift för hus	2 800 000	2 800 000	2 800 000

Övriga utgifter	200 000	200 000	200 000

Fastighetens totala utgifter	3 200 000	3 200 000	3 200 000
Värde enligt värdering	4 000 000	3 200 000	2 850 000

Möjlig belåning (85%)	3 400 000	2 720 000	2 422 500
Egen insats	0	480 000	777 500

Vinst/Förlust vid försäljning	800 000	0	-350 000

Källa: Magnus Olsson (2020).

125

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

Tabell 4.2	Alternativ 2 Förvärva tomt för byggnation

		Tomt 1	Tomt 2	Tomt 3

Utgift för mark (förvärv)		1 100 000	745 000	45 000
Utgift för inkoppling		150 000	150 000	75 000

Utgift för hus		2 800 000	2 800 000	2 800 000
Övriga utgifter		200 000	200 000	200 000

Fastighetens totala utgifter		4 250 000	3 895 000	3 120 000
Värde enligt värdering		4 000 000	3 200 000	2 850 000

Möjlig belåning (85%)		3 400 000	2 720 000	2 422 500
Egen insats		850 000	1 175 000	697 500

Vinst/Förlust vid försäljning		-250 000	-695 000	-270 000
Källa: Magnus Olsson (2020).

Alternativ 1 är inte realistiskt för de aktuella tomterna, eftersom de inte bebyggs av markägare eller närstående. Alternativet finns med för att visa den skillnad som kan uppstå för andra liknande objekt. För att åskådliggöra risken med byggnation har även en beräkning tagits med av vinst/förlust om huset måste säljas. Beräkningen visar det ekonomiska resultatet av att sälja fastigheten direkt efter färdig- ställande.

Vid byggnation på egen mark blir resultaten tydliga. Bättre läge ger större möjligheter att bygga och utökad möjlighet till finansiering. När det gäller alternativ 2 – att förvärva tomten – är resultaten mindre tydliga. Sämst ekonomiskt utfall vid försäljning verkar tomten med sjöutsikt (Tomt 2) ha. Det beror på att kostnaden för tomten över- stiger det extra värde den färdiga fastigheten får till följd av läget som en tänkt andrahandsköpare av fastigheten är villig att betala. Detta tyder på att priset för denna typ av tomt är högre än marknadens jämviktspris vid ett fullgott utbud. Det finns med andra ord för få sådana objekt för att prissättningen ska spegla jämviktspriset på en välfungerande marknad.

En orsak till att tomtpriserna från perspektivet Dalsland är rela- tivt höga för Tomt 1 och Tomt 2 är att utbudet av sådana fastigheter är mycket begränsat till följd av strandskyddsreglerna. För det fall strandskyddet skulle ändras till fördel för glesbygden, skulle också utbudet av tomter öka. Det skulle sannolikt innebära fallande priser på tomterna och ökade möjligheter till nybyggnation med lägre egen insats och lägre finansiell risk.

126

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

Det är värt att notera att det enbart är Tomt 1 och Tomt 2 som är möjliga att bebygga med det valda typhuset för att därefter få ett marknadsvärde som överstiger byggutgiften (tomtkostnader exklu- derade). För att byggnation ska ta fart i Dalsland behöver marknads- värdet av en fastighet minst motsvara dess byggutgift, vilket alltså enbart Tomt 1 och Tomt 2 gör. Det går alltså inte ens att bygga ett hus på egen mark i läget Tomt 3 (tomtkostnad är noll) utan att för- lora pengar vid en försäljning.

Tomt 1 ger det mest fördelaktiga ekonomiska utfallet vid en för- säljning, oavsett om tomten är egen/närståendes eller om tomten köps. Det ger därför den lägsta ekonomiska risken.

Eftersom byggnation faktiskt skett på tomter i området, ter sig riskviljan vara relativt hög för personer som önskar bygga i sjönära läge. Detta värde finns inte på motsvarande sätt för en andrahands- köpare av fastigheten, vilket tyder på en störning i prisbildningen på denna typ av tomter/fastigheter. Avgörande för ökade möjligheter till byggnation av denna typ av fastigheter (Bråna 4:29) torde vara starkt kopplat till utbudet av tomter samt prisförändringar (minsk- ningar) för sådana tomter till följd av en eventuell förändring av strandskyddet.

Sammantaget visar sammanställningen följande.

•Byggnation utom för de bästa lägena i Dalsland ger ett marknads- värde som understiger byggnadskostnaden exklusive tomtvärdet.

•Stora ekonomiska risker är förknippade med byggnation i Dalsland, förutom vid de absolut bästa lägena. Där är risken lägre, trots högre kostnad för tomten.

•Ett ökat utbud av sjönära tomter leder (i teorin) till lägre priser och ökade förutsättningar för byggnation.

•Utbudet av tomter med sjöutsikt (ej premiumläge) är så lågt att priset på dessa är klart högre än jämviktspriset på en fungerande marknad. Det leder till ett ökat finansiellt risktagande för den som väljer att bygga hus på en sådan tomt. Höga priser kan av- hjälpas genom att öka utbudet av sjönära tomter genom för- ändringar i strandskyddet.

127

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

Byggande i attraktiva lägen har betydelse för finansieringen

Naturvårdsverket har haft i uppdrag att utreda och lämna förslag som utökar möjligheterna att bygga permanentbostäder inom LIS- områden. Naturvårdsverket föreslog justeringar inom det befintliga LIS-systemet. Boverket anförde i sitt remissvar att de föreslagna förändringarna är otillräckliga för att ge några nämnvärda effekter. Inom befintligt system är det enligt Boverket svårt att utöka möjlig- heten att bygga permanentbostäder inom LIS. Om hanteringen av dispensgivning för enstaka en- och tvåbostadshus däremot kan ske utanför LIS-systemet, skulle detta enligt verket kunna leda till större möjligheter att bygga enstaka bostäder.23

4.2Miljökvalitetsmålen och förutsättningarna för friluftsliv, djur- och växtliv

Den svenska miljöpolitiken utgår ifrån nationella miljökvalitets- mål.24 Miljömålssystemet består av ett generationsmål, 16 miljökvali- tetsmål med preciseringar och ett antal etappmål. Generationsmålet visar riktningen för vad som behöver göras inom en generation för att miljökvalitetsmålen ska nås. Miljökvalitetsmålen beskriver det till- stånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Preci- seringarna ska förtydliga vad miljökvalitetsmålen innebär och används även som kriterier vid uppföljning av målen. Etappmålen är steg på vägen för att nå generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål.25

Utredningen har identifierat 6 miljökvalitetsmål som relevanta för strandskyddet. Det är målen Ett rikt växt- och djurliv, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, God bebyggd miljö samt Grundvatten av god kvalitet. Regeringen har även fastställt 10 mål för friluftslivspolitiken, där ett par av målen berör frågor om strandskyddet.

23Boverket, Yttrande över Naturvårdsverkets skrivelse Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygdsutveckling i strandnära läge, Dnr 4493/2018.

24Regeringens skr. 2017/18:265 s. 1–7 och prop. 1997/98:145 s. 1–2.

25Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Sveriges-miljomal/ Miljomalssystemet/, besökt 2020-07-09.

128

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

innebär att grunda kustnära miljöer ska präglas av en rik biologisk mångfald och av en naturlig rekrytering av fisk samt erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar för växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur.36 I grunda kustnära miljöer återfinns bland annat ängar av kransalger och kärlväxter som är betydelsefulla för många ekosystemtjänster. Dessutom kan ängarna fungera som kolsänka genom att de tar upp koldioxid och på så sätt bidrar till att motverka klimatförändringar.37

Grunda, vågskyddade miljöer med mjukbotten (till exempel sand-, ler- och gyttjebottnar) tillhör de mest produktiva miljöerna längs Sveriges kuster. Områdena har en hög biologisk produktion av en stor mängd växter och bottendjur och är viktiga födosöks-, lek – eller uppväxtområden för många olika fiskarter som torsk, abborre och gädda. Områdena är också viktiga för olika arter av marina och limniska kärlväxter som ålgräs och nate, vilka tillför fysisk struktur till en annars kal mjukbotten.38 Vegetationsskotten minskar också vattenrörelsen och ökar sedimenteringen av organiskt material, samtidigt som rötterna stabiliserar botten och minskar uppgrumling av sedimentet.

Tillsammans höjer detta vattenkvaliteten lokalt och leder till långtidsinlagring av kol och näringsämnen i sedimentet.39 Hög vattenkvalitet och liten uppgrumling är också attraktiva vatten för friluftsliv och bad. Samtidigt skapar de grunda vattenmiljöerna förutsättningar för andra friluftsaktiviteter som fritids- och sport- fiske. Sammantaget förser dessa grunda, vågskyddade vikar och sund med dess vegetation människan med flera viktiga ekosystemtjänster såsom ökad biologisk mångfald, ökad produktion av kommersiella fiskarter, klarare badvatten och minskade klimateffekter och över- gödning.40

36Regeringens skrivelse 2017/18:265 s. 69–70.

37Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 262–263.

38Sundblad och Bergström 2014. Kraufvelin m.fl. 2017, Inventering och modellering av fisk- och kräftdjursamhällen i Kosterhavets nationalpark, Länsstyrelsen Västra Götalands län, Rapport nr. 2017:22. Pihl m.fl. 2006, Shift in fish assemblage structure due to loss of seagrass Zostera marina habitats in Sweden.

39Havsmiljöinstitutet 2019, s. 21–22.

40Rönnbäck m.fl. 2007, Ecosystem goods and services from Swedish coastal habitats: identi- fication, valuation, and implications of ecosystem shifts. Cole och Moksnes 2016, Valuing multiple eelgrass ecosystem services in Sweden: fish production and uptake of carbon and nitrogen. Havsmiljöinstitutet 2019, s. 21 - 22.

132

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

Exploatering av grunda mjukbottnar är ett problem

Enligt Naturvårdsverkets årliga utvärdering 2020 tyder mycket på att grunda områden (0–6 meters vattendjup) är de som är mest på- verkade. Utvärderingen visar bland annat att utbredningen av ålgräs- ängar minskar och sedan 1980-talet har uppskattningsvis 12 500 hektar försvunnit på västkusten. När ålgräset helt försvunnit försvåras både naturlig återkolonisering och restaurering. Kostnaderna för för- lorade ekosystemtjänster i form av minskad produktion av torsk, övergödning och grumligare vatten med försämrat siktdjup upp- skattas till minst fyra miljarder kronor. Orsaker till att ålgräsängarna minskar är bland annat övergödning och överfiske, men även exploa- tering genom exempelvis utfyllnader i hamnar, bryggor och muddring. Bryggor påverkar ålgräsängarna negativt genom skuggning. Grunda kustnära miljöer är ett av de mest produktiva och värdefulla områdena längs kusterna och samtidigt de mest populära platserna att bygga bryggor och hamnar i. Grunda kustnära vågskyddade miljöer är speciellt känsliga för effekter som båtlivet orsakar.41

Enligt en rapport från Havsmiljöinstitutet har exploateringen av bryggor vid Sveriges kust mer än fördubblats mellan 1960 och 2016.42 En majoritet av alla bryggor finns i Stockholms och Västra Götalands län. Enligt en studie från Västra Götalands län fanns 96 procent av alla bryggor över grund mjukbotten. Inom grunda väderskyddade områden sker en årlig ökningstakt av antal och längd på bryggor med 1,7 respektive 1,8 procent, vilket i dag motsvarar en ökning med drygt 900 bryggor med totalt 21 kilometers längd per år inom denna miljö. Dessa vågskyddade grundområden utgör till ytan en fjärdedel av kustens totala grundområden, men innehåller drygt 60 procent av alla bryggor med avseende på längd.

41Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 262–263.

42Havsmiljöinstitutet, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.

133

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

4.2.3Levande sjöar och vattendrag

Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag innebär att sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras.43 Strandmiljöer, sjöar och vattendrags värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv ska värnas och på- verkan från buller ska vara minimerad.44

Den biologiska mångfalden i sjöar och vattendrag påverkas bland annat av vattenkraftsetablering samt jord- och skogsbruk.45 Enligt Naturvårdsverkets uppföljning påverkar exploatering i strandzoner möjligheterna till friluftsliv och är negativt för växter och djur som lever i och i närheten av strandzonen.46 Havs- och vattenmyndig- heten har i den fördjupade utvärderingen av miljömålet Levande sjöar och vattendrag 2019 lyft behovet av skärpt och utökad tillsyn av strandskyddet för att miljömålet ska nås.47

Naturvårdsverket har vid sin uppföljning av målet 2020 uppmärk- sammat utvecklingen av byggandet vid sjöar och vattendrag. Den totala strandlinjen längs sjöar och vattendrag som är påverkad av bebyggelse ökade med cirka 3 procent mellan 2014 och 2018. Bebyggelsepåverkad strandlinje vid sjöar och vattendrag var drygt 47 000 kilometer 2018, se figur 4.4 nedan.48

43Prop. 2000/01:130 s. 90 och Ds 2012:23 s. 56–57.

44Regeringens skr. 2017/18:265 s. 68.

45Prop. 2000/01:130 s. 92.

46Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019. Med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan, s. 93 och Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 18 och 218.

47Havs- och vattenmyndigheten, Levande sjöar och vattendrag. Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 2019, Rapport 2019:2 s. 52.

48Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 216.

134

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

4.2.4Myllrande våtmarker

Delar av våtmarksarealen utgörs av strandmiljöer. Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker innebär bland annat att våtmarkernas ekologiska funktion ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras.52 Arter som är knutna till våtmarkerna ska ha gynnsam bevarandestatus och hotade våtmarksarter ska kunna återhämta sig. Våtmarkernas värde för friluftsliv ska värnas och bibehållas och påverkan från buller ska vara minimerad.53 Tillsammans omfattar våtmarkerna cirka 9 % av Sveriges yta.54 Myrar, sumpskogar och långgrunda stränder är de största huvudgrupperna.55

Våtmarker påverkas negativt bland annat av dikning/markavvatt- ning, vattenreglering samt jord- och skogsbruket.56 Arealerna av bland annat strandängar är för små för gynnsam bevarandestatus.57 Våtmarker har ofta goda förutsättningar att erbjuda ostörda, bio- logiskt rika marker med höga upplevelsevärden. Tätortsnära våt- marker – exempelvis fågellokaler – har därför ett friluftlivsvärde.58

4.2.5God bebyggd miljö

Närhet till skyddad natur är av särskild betydelse för friluftsliv, rekreation och människors hälsa. Att naturen är skyddad gör att människor långsiktigt har tillgång till den, vilket är särskilt viktigt i tätortsnära områden där exploateringstrycket är hårt.59 Enligt målet God bebyggd miljö är tillgång till natur viktigt i tätortsnära områden där exploateringstrycket är hårt. Målen om tillgång till natur och grönområden innebär att det ska finnas tillgång till någon form av natur, det vill säga målen avser inte bara strandområden. En förtät- ning av städer och tätorter kan innebära konflikter kopplade till minskade grön- och vattenområden.60 De större tätorterna växer och

52Prop. 2000/01:130 s. 125.

53Ds 2012:23 s. 79–80 och regeringens skrivelse 2017/18:265 s. 70.

54Prop. 1997/98:145 s. 64–65.

55Prop. 2000/01:130 s. 127.

56Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019. Med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan, s. 93 och Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 279.

57A.a. s. 275.

58A.a. s. 286.

59A.a. s. 373.

60A.a. s. 392.

137

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

blir tätare. Många kommuner har fortsatt bostadsbrist, vilket leder till hårt exploateringstryck. Alltmer tätortsnära natur skyddas som naturreservat.61 Inom ramen för miljömålsarbetet för målet God bebyggd miljö pågår arbete för att bibehålla och värna tätortsnära natur.

4.2.6Grundvatten av god kvalitet

Enligt miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet ska grund- vattnet ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. Reger- ingen har fastställt sex preciseringar för målet som avser kvalitet, kemisk status, kvantitet, grundvattennivåer och bevarande av natur- grusavlagringar.

Generellt sett ökar efterfrågan och därmed påfrestningen på grund- vattnet. Det beror bland annat på att människor bosätter sig i kust- och fritidsområden. De torra somrarna 2016–2018 visade på ett stort behov av att känna till vilka vattenresurser – bland annat grundvatten

–som finns lokalt. En stor del av grundvattnet uppnår inte önskad miljökvalitet. Ofta rör det sig om gamla föroreningar. För att skydda grundvattnet från föroreningar måste fler vattenskyddsområden inrättas, även där det inte sker större kommunala dricksvattenuttag.

Knappt 3 procent eller 86 av landets 3 612 grundvattenförekomster når inte upp till god kemisk status enligt EU:s vattendirektiv62. Orsaken är främst höga halter av bekämpningsmedel, klorid och PFAS. Antalet grundvattenförekomster som inte når upp till god kvantitativ status har mer än tredubblats, från 9 till 30 jämfört med föregående förvaltningscykel63. Det är framförallt på Öland, Gotland och inom delar av Kalmar län, där tillgången på grundvatten är knapp och konkurrensen stor. Grundvattnet får större utrymme i planerings- processer än tidigare. Fler regionala och kommunala vattenförsörj- ningsplaner har färdigställts.64

61Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019. Med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan, s. 122.

62Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

63Arbetet med vattenförvaltningen bedrivs i sexåriga förvaltningscykler. Den nuvarande cykeln avslutas 2021 och samma år inleds nästa, som sträcker sig fram till 2027. Föregående cykel var 2010–2016.

64Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 222-245 samt Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Sveriges-miljomal/Miljokvalitetsmalen/Grund vatten-av-god-kvalitet/, besökt 2020-10-31.

138

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

4.2.8Målen för friluftslivspolitiken

År 2012 fastställdes tio mål för den svenska friluftslivspolitiken.65 Ett av de tio målen, Tillgång till natur för friluftsliv, innebär bland annat att friluftslivets behov av tillgång till attraktiva natur- och kulturlandskap ska säkerställas genom hållbart brukande, fysisk planering och bevarande.66 Enligt friluftslivsmålet Attraktiv tätorts- nära natur ska befolkningen ha tillgång till grönområden och ett tätortsnära landskap med höga friluftslivs-, natur- och kulturmiljö- värden. Målen omfattar alla naturtyper. Det går inte att ur målet utläsa någon särskild ambition avseende tillgång till just strand- områden.

Det finns enligt Naturvårdsverkets uppföljning av målen för friluftslivspolitiken67 2019 tre grundläggande förutsättningar för friluftsliv: tillgång, tillgänglighet och kvalitet. Ett naturområde som ligger nära, är tillgängligt och har hög kvalitet har störst möjligheter att främja friluftsliv i vardagen. Den tätortsnära naturen är några få procent av all natur, men det är där det mesta av friluftslivet bedrivs. Utövandet avtar med avståndet. Därför är det viktigt med tillgång till rekreations- och friluftsområden inom rimligt avstånd.

Inom tätorter ser markanvändningen annorlunda ut än runt tät- orterna, med en hög andel hårdgjord och bebyggd yta och en relativt betydelsefull andel parkmark. Runt tätorterna dominerar skog (omkring 40 procent), odlad mark (drygt 20 procent), och vatten (knappt 15 procent). Sjöarnas och vattendragens ekologiska status samt graden av tillgänglighet är exempel på viktiga faktorer när det gäller vilka kvaliteter som finns i naturen i och runt tätorten. Den pågående urbaniseringen och förtätningen av städer och tätorter samt bostadsbristen leder till ett hårt exploateringstryck. Enligt 2019 års utvärdering av friluftsmålen tyder mycket på att den tätortsnära naturen minskar till följd av en ökande tätortsbefolkning och bebyggelse.

Naturvårdsverket har i sin uppföljning av målen 2019 uppmärk- sammat att antalet strandskyddsdispenser och upphävanden av strandskyddet ökar varje år. Det saknas enligt Naturvårdsverket ett

65Regeringens skrivelse 2012/13:51 s. 3–4.

66A.a. s. 3–4 och 17.

67Naturvårdsverket, Uppföljning av målen för friluftslivspolitiken 2019, Rapport 6904. December 2019.

140

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

samlat underlag för hur stor ny areal som tas i anspråk och vilken betydelse det får för allmänhetens tillgång till stränder och vatten.68

4.3Utredningens slutsatser

De landsbygdspolitiska målen har utarbetats med förankring i de sociala, ekonomiska och miljömässiga dimensionerna i hållbar ut- veckling. Målen har stöd i de nationella miljökvalitetsmålen. För att nå de landsbygdspolitiska målen behövs goda förutsättningar för företagande och boende i Sveriges landsbygder. Landsbygden måste därför kunna erbjuda goda möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd.

Vi kan konstatera att många kommuner – inte bara i storstads- områdena – har betydande utmaningar när det gäller bostadsbyggan- det. För att öka attraktionskraften att bygga och bo i landsbygd har Boverket och olika utredningar övervägt olika sätt att främja utveck- lingen i landsbygder. Lättnader i strandskyddet är ett sådant alter- nativ, liksom lån för byggande av olika slag. I områden i landsbygder kan produktionskostnaden av en byggnad vara högre än marknads- värdet. Det innebär ett risktagande för både de som vill bygga och för banker i sin långivning.

Möjligheten att bygga nära vatten förbättrar sannolikt de finan- siella förutsättningarna att bygga på landsbygd. Närhet till vatten och strand ökar marknadsvärdet och minskar därmed de ekono- miska riskerna för de som bygger och för finansiärer. Med tanke på att exploateringstrycket är lågt i många landsbygder är det vår slut- sats att lättnader i strandskyddet inte medför risk för överetablering eller att strandskyddets syften äventyras i dessa områden.

Exploateringen av grunda mjukbottnar i kustnära miljöer är ett problem som uppmärksammats vid utvärderingen av miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Orsakerna till att ålgräsängarna i de grunda miljöerna minskar är flera, men utfyllnader i hamnar, bryggor och muddring är några. Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag avser allt inlandsvatten, det vill säga sjöar och vattendrag. Den totala strandlinjen längs sjöar och vatten- drag som är påverkad av bebyggelse ökade med cirka 3 procent mellan 2014 och 2018. Som framgår av kapitel 5 skiljer sig exploa-

68A.a. s. 52–53.

141

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

SOU 2020:78

friluftsmål tyder mycket på att den tätortsnära naturen minskar till följd av en ökande tätortsbefolkning och bebyggelse.1 Mot bakgrund av det nu nämnda anser vi att ett bibehållet eller stärkt strandskydd kan behövas främst i städer och andra större tätorter. I fritidshus- områden och i sådana områden i omvandling kan befolkningstät- heten vara låg, men exploateringsgraden ändå vara hög och exploa- teringstrycket högt. Ett starkt skydd kan därför även behövas inom fritidshusområden.

5.1Befolkningsutveckling och befolkningstäthet

Under 2000-talet har Sveriges befolkning ökat med 1,4 miljoner personer. Det innebär också att befolkningstätheten har ökat. Befolkningstätheten i Sverige har gått från 21,6 invånare per kvadrat- kilometer år 2000 till 25,4 år 2019. Det motsvarar knappt fyra fler invånare per kvadratkilometer. I dag bor drygt 10 miljoner män- niskor i Sverige. Statistiska Centralbyrån (SCB) har prognosticerat att befolkningen i Sverige år 2029 har ökat med ytterligare en miljon och passerar då 11 miljoner människor. År 2070 kommer befolk- ningen att vara nästan 13 miljoner i Sverige enligt SCB:s beräk- ningar.2 Sverige är trots det relativt glesbefolkat i jämförelse med andra EU-länder. Till exempel är befolkningstätheten i EU:s 28 med- lemsländer 117,7 invånare per kvadratkilometer.3

Boverket har i Vision för Sverige 2025 identifierat och fokuserat på fyra så kallade megatrender, varav en är urbanisering.4 Enligt Boverket bor de flesta i våra tre storstadsregioner år 2025. Fram mot år 2050 har inflyttningen till storstadsområdena lett till att inner- staden har blivit tätare, men också till att storstadsområdena nu innehåller flera städer med egna kärnor. Allt fler bor i de växande storstadsregionernas pendlingsorter, som har en betydande befolk- ningstillväxt. Den omgivande landsbygden är tämligen tätbefolkad, särskilt i de delar som ligger nära en knutpunkt eller station. Gles-

1Naturvårdsverket, Uppföljning av målen för friluftslivspolitiken 2019, Rapport 6904. December 2019.

2SCB, www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/befolkningsprognos- for-sverige/, besökt 2020-10-09.

3SCB, www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/befolkningstathet- i-sverige/, besökt 2020-03-13.

4Boverket, Vision för Sverige 2025, diarienummer 109–2640/2011, november 2012.

144

SOU 2020:78

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

bygden och mindre orter utanför pendlingsstråken har länge haft negativ befolkningsutveckling.

Urbaniseringen medför att denna utveckling fortsätter. Ungefär

70 procent av folkökningen sker i de tre storstadslänen. Ett tungt ansvar vilar därför på politiker och administratörer i dessa tre län. När allt fler vill bo i staden behöver mycket byggas ut. Trycket på förorterna har lett till ökat bostadsbyggande och en utbredning av nya bostäder i städernas omland. Förtätning i stället för utbredning har blivit alltmer aktuellt för att minska belastningen på mer omland och för att effektivisera redan ianspråktagen mark och befintlig infrastruktur. Förutsättningar måste skapas så att kommunika- tioner, barnomsorg, skola och tillgång till bostäder anpassas till de krav som en växande befolkning ställer.5

5.1.1Stora variationer i både tätbefolkade och glesbefolkade kommuner

Det finns stora skillnader i befolkningstäthet per kommun i Sverige. Befolkningen är koncentrerad runt de tre storstäderna och södra Sverige är mycket mer tätbefolkat än norra delen av landet. Stora kom- muner i norr har lägst befolkningstäthet. I norra Sverige bor flest i centralorterna, samtidigt som det finns stora i princip obebodda områden i norr.

Kommuner med låg befolkningstäthet är ofta stora till ytan och har en befolkning som är ojämnt fördelad över landytan. I många svenska kommuner med låg befolkningstäthet finns det stora områden som är i princip obefolkade. Samtidigt finns det en eller flera tätorter där en stor del av kommunens befolkning bor.

Även i tätbefolkade kommuner varierar befolkningstätheten, mellan mer eller mindre obefolkade respektive extremt tätbefolkade områden. I Stockholms finns exempelvis områden där befolknings- tätheten är högre än 20 000 invånare per kvadratkilometer.6

5A.a. s. 21–25.

6SCB, www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/befolkningstathet- i-sverige/, besökt 2020-03-13.

145

SOU 2020:78

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

5.2Tätorter och exploateringstryck

Intresset för att bygga vid stränderna har historiskt varit högt och det finns ett särskilt högt bebyggelsetryck i skärgårdarna och längs kusten.11 Enligt regeringen är exploateringstrycket oftast lågt vid de minsta sjöarna och vattendragen.12 Trycket på ytterligare bygg- nation är stort i områden som redan har exploaterats i hög grad. I allmänhet är exploateringstrycket stort i och i närheten av tätorter.13 Samtidigt är bebyggelsetrycket lågt i kommuner som har problem med avfolkning.14

Uttrycket stor efterfrågan på mark för bebyggelse förekommer i gällande lagstiftning såväl i miljöbalken (MB) som plan- och bygg- lagen (PBL). Det gäller både den nuvarande bestämmelsen om diffe- rentiering av strandskyddet (7 kap. 18 e § MB) och bestämmelsen i 4 kap. 2 och 3 §§ PBL, som anger vissa krav i fråga om när det behövs en detaljplan. Tillämpningen av den senare bör enligt förarbetena till 7 kap. 18 e § MB ge vägledning vid en prövning enligt 7 kap. 18 e § MB.15

I förarbetena till 4 kap. 2 och 3 §§ PBL lämnas exempel på områden där bebyggelsetryck kan antas råda. Där anges storstads- regionerna och större tätorters närområden, så kallade randzoner. I storstadsregionerna kan det finnas ett bebyggelsetryck på betydande avstånd från de centrala delarna. Bland annat kan möjligheterna till pendling enligt förarbetena innebära att flera kommuner kan utgöra ett sammanhängande område med bebyggelsetryck. Förutom de större tätorterna nämns i förarbetena vissa delar av mindre tätorters närområden, exempelvis ett område längs en tillfartsväg som ligger i tätortens tillväxtriktning. Det kan även gälla i närheten av annan samlad bebyggelse av viss omfattning, exempelvis en bybildning eller en grupp med fritidshus.16

11Regeringskansliet, Miljödepartementet, Stranden – en värdefull miljö, Ds 2008:21, s. 49 och 96 och Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, Ett förnyat strandskydd, Ds 2005:23, s. 33–34, 43 och 50 samt Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 268.

12Regeringens proposition 2013/14:214 Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, s. 18.

13Regeringskansliet, Miljödepartementet, Stranden – en värdefull miljö, Ds 2008:21, s. 86.

14Regeringens proposition 2013/14:214 Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, s. 17.

15Prop. 2008/09:119 s. 111.

16Prop. 2004/05:59 s. 17 och prop. 1985/86:1 s. 550–557.

149

SOU 2020:78

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

5.5Utredningens slutsatser

Vi har i uppdrag att föreslå kriterier utifrån vilka strandskydds- reglerna kan differentieras. Vi ska lämna förslag som medför en ökad differentiering av strandskyddet som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolkningstäthet och exploateringstryck. Det ska bli betydligt enklare att bygga strand- nära i landsbygdsområden. Strandskyddet ska bibehållas eller om behov finns förstärkas i starkt exploaterade områden.

Differentieringen av strandskyddet bör genomföras utifrån lokala och regionala förutsättningar

Exploateringen av stränderna, befolkningstäthet och exploaterings- tryck varierar i landet mellan länen och mellan kommuner. Beslut om strandskyddet behöver därför fattas på lokal och regional nivå. Även inom kommunerna varierar förhållandena. De varierar också över tid, inte minst på grund av den pågående urbaniseringen. Med hänsyn till varierande förhållanden är det varken lämpligt eller möjligt att på nationell nivå bestämma var det ska bli lättare att bygga genom lättnader i strandskyddet eller var strandskyddet ska stärkas. Våra förslag om en ökad differentiering bör därför genomföras lokalt och regionalt och besluten om detta måste också fattas på lokal och regional nivå.

På lokal nivå är det kommunerna som ansvarar för den över- gripande samhälls- och bebyggelseplaneringen. Kommunerna ansvarar också för prövningar av strandskyddsdispenser. Länsstyrelserna, som är statens företrädare på regional nivå, tillhandahåller underlag för kommunernas planering. Länsstyrelserna ansvarar också för frågor om att upphäva strandskyddet. Kommuner och länsstyrelser har kunskap om lokala och regionala förhållanden i landet och bör därför vara de aktörer som i praktiken ska genomföra de förslag som utredningen lämnar.

I sammanhanget ska nämnas att i Stockholms län och i Skåne län ska regional fysisk planering ske enligt 7 kap. PBL (2010:900). Regionen ansvarar för denna planering. Det bedrivs även frivilligt mellankommunalt samarbete om plan- och bebyggelsefrågor. Inom exempelvis Västra Götalandsregionen pågår ett arbete med att bygga upp kunskap kring Västra Götalands fysiska strukturer och att skapa

175

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

SOU 2020:78

en arena för dialog och samverkan kring dessa frågor. Andra sam- arbeten rör två eller flera kommuner. I några fall spänner samarbetet över två län och i något fall även över flera län. Samarbetena har bland annat resulterat i gemensamma översiktsplaner mellan två till tre kommuner. Det förekommer flera samarbeten som omfattar fysisk planering med infrastruktur-, kollektivtrafik- och tillväxtfrågor.40

Lättnader i strandskyddet

Underlaget i kapitlet ger oss en övergripande bild av var lättnader i strandskyddet kan tänkas komma i fråga och var strandskyddet kan behöva bibehållas eller stärkas.

I norra Sverige är det överlag låg exploateringsgrad, låg befolk- ningstäthet och lågt exploateringstryck. Stora delar av norra Sverige kan enligt utredningens mening vara landsbygder, där det enligt direktivet ska bli enklare att bygga. Det finns några områden främst vid kusten, där bebyggelsen och befolkningen är koncentrerad. Det gäller städerna och några större tätorter. Det finns därför några områden i norra Sverige som har hög exploateringsrad, tät befolk- ning och ett högt exploateringstryck.

I södra delen av landet är det överlag högre exploateringsgrad, befolkningstäthet och högre exploateringstryck. Bebyggelsen täcker större delar av landområdet än i norra Sverige. Bebyggelsetrycket är överlag också högt. Delar av södra Sverige kan vara sådana starkt exploaterade områden, där strandskyddet enligt våra direktiv ska bibehållas eller stärkas. I södra Sverige finns också mindre exploa- terade och mindre befolkade områden som kan vara landsbygder.

En slutsats som utredningen kan dra är att lättnader i strand- skyddet kommer att kunna genomföras i stora delar av norra Sverige. I södra Sverige kommer lättnader att kunna genomföras mer selek- tivt utifrån de lokala förutsättningarna och påverkan på strand- skyddets syften och inte i lika stor utsträckning som i norra Sverige. I avsnitt 4.1 har vi beskrivit förutsättningarna för att bygga bostäder och för näringsverksamheter i landsbygd. I områden i landsbygder kan exploateringstrycket vara lågt och produktionskostnaden av en byggnad kan vara högre än marknadsvärdet. Det innebär ett risk- tagande både för de som vill bygga och för banker i deras långivning.

40SOU 2015:59 s. 119 ff.

176

SOU 2020:78

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

Utredningen har dragit slutsatsen att lättnader i strandskyddet i landsbygder inte bör medföra risk för överetablering eller att strand- skyddets syften äventyras.

Bibehållet och eventuellt stärkt skydd

Städer och större tätorter finns vid kusterna, de stora sjöarna och älvdalarna. Strandområden vid städer och större tätorter har gene- rellt sett hög exploateringsgrad, hög befolkningstäthet och högt bebyggelsetryck. Städer och större tätorter kan vara sådana starkt exploaterade områden där strandskyddet enligt utredningens direktiv ska bibehållas och – om behov finns – stärkas. Mest framträdande är städer och tätorter i de tre storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö.

Urbanisering och befolkningsutveckling innebär att städer för- storas och förtätas, medan landsbygder har avfolkats. Ett stärkt strandskydd kan enligt vår uppfattning behövas i områden där den allemansrättsliga tillgången till strandområden är eller börjar bli begränsad och utrymmet för djur och växter minskar. I sådana områden ska många människor dela på ett begränsat utrymme och möjligheterna för djur och växter att ta plats är begränsade.

Den pågående urbaniseringen leder tillsammans med bostads- bristen till högt exploateringstryck och förtätning av bebyggelse i städer och tätorter. Enligt 2019 års utvärdering av friluftsmålen tyder mycket på att den tätortsnära naturen minskar till följd av ökande tätortsbefolkning och bebyggelse. Mot bakgrund av det nu sagda kan

–enligt utredningens mening – ett bibehållet eller stärkt strandskydd behövas främst i och omkring städer och andra större tätorter. I fri- tidshusområden och fritidshusområden i omvandling kan befolk- ningstätheten vara låg, men exploateringsgraden vara hög och exploa- teringstrycket högt. Ett stärkt skydd skulle kunna behövas även inom sådana fritidshusområden.

Variationer inom kommunerna

Olika kommuner har olika förhållanden och förutsättningar för lätt- nader i strandskyddet. Det finns också olika förutsättningar i olika delar av kommuner, beroende på vilken exploateringsgrad, befolk-

177

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

sedan i huvudsak att ligga till grund för den senaste lagändringen gällande små sjöar och vattendrag.3

År 2014 infördes sålunda nya bestämmelser i 7 kap. 18 § första stycket 2 och andra stycket miljöbalken (MB), som ger länsstyrelsen möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om området har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. En liten sjö får ha en vattenyta som uppgår till omkring 1 hektar eller mindre och ett litet vattendrag får ha en bredd på omkring 2 meter eller smalare. Ett av syftena med ändringen var att skapa ökad förståelse och acceptans för strandskyddsregleringen.

6.1Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Förslag: Strandskydd ska inte gälla vid insjöar med en vattenyta som uppgår till 1 hektar eller mindre eller vattendrag som är 2 meter eller smalare. Förslaget införs i 7 kap. 13 § första stycket miljöbalken.

Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är 1 hektar och mindre samt vattendrag som är 2 meter och smalare, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Förslaget införs i 7 kap. 18 f § andra stycket miljöbalken.

Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestämmas. Förslaget införs i 7 kap. 13 § andra stycket miljöbalken.

6.1.1Gällande bestämmelser

Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag. Det anges i 7 kap. 13 § första stycket MB.

Enligt 7 kap. 18 § första stycket 2 får länsstyrelsen i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskyddet i ett område, om det gäller vid en liten sjö eller ett litet vattendrag och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. Enligt andra stycket i samma paragraf får ett upphävande göras endast om sjöns vattenyta

3Prop. 2013/14:214 s. 15.

180

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

har en storlek som uppgår till omkring 1 hektar eller mindre eller om vattendragets bredd är omkring 2 meter eller smalare.

6.1.2Vilka är problemen?

Reformen 2014 var enligt uttalanden i förarbetena ett steg på vägen i att successivt uppnå en mer hållbar utformning av strandskyddet genom att göra det enklare att bygga i strandnära lägen i gles- befolkade områden med lågt bebyggelsetryck. Den dåvarande reger- ingen aviserade att den avsåg att återkomma med vidare förslag till åtgärder för att på sikt upphäva det generella strandskyddet för små sjöar och vattendrag.4 Regeringen redogjorde i propositionen för att avsaknaden av en nedre storleksgräns för de sjöar och vattendrag som ska omfattas av strandskyddet skapar problem vid tillämpningen och liten acceptans för reglerna.5 Den stora mängden små sjöar och vattendrag medför att en strikt tillämpning av strandskyddsreglerna skapar praktiska problem i tillämpningen och hanteringen av ärenden.6

Under utredningen har det framkommit att det har varit svårt för länsstyrelsen att arbeta på eget initiativ med denna typ av upp- hävanden. Det har blivit en i hög grad händelsestyrd process. Frågan om att upphäva strandskyddet för ett visst vatten har prövats efter att ett behov har påpekats av en enskild eller att en ansökan om upp- hävande lämnats in till länsstyrelsen. Vi har i kontakt med läns- styrelser erfarit att detta är en brist som gör det svårt att få kost- nadstäckning för den utredning som behövs i samband med ärenden om att upphäva strandskyddet. Detta har också påverkat möjlig- heten och intresset för att prioritera denna typ av ärenden, som bedöms vara relativt resurskrävande.

I sammanhanget ska nämnas att strandskyddet sedan 1975 har upphävts för de flesta små sjöar och vattendrag i 11 län med stöd av bestämmelsen i 7 kap. 18 § första stycket 1 och tidigare motsvarig- heter (se avsnitt 3.1). Strandskyddet är upphävt i olika utsträckning i olika län.

Utredningen kan efter kontakter med länsstyrelser, kommuner och andra intressenter konstatera att legitimitetsproblem uppstår

4Prop. 2013/14:214 s. 21.

5A.a. s. 17 med hänvisning till Naturvårdsverkets rapport 5185, s. 44.

6Naturvårdsverket och Boverket, Strandskydd – En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, 2013, s. 108.

181

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

exempelvis när strandskydd gäller fullt ut på ena sidan länsgränsen medan det på andra sidan är upphävt för små sjöar och vattendrag.

6.1.3Utredningens överväganden

Det är ett viktigt mål att åstadkomma ett mer ändamålsenligt strand- skydd som tar hänsyn till behovet av utveckling i hela Sverige, särskilt på landsbygden. Samtidigt får inte ett långsiktigt skydd av strändernas natur- och friluftsvärden äventyras. Trycket på ytter- ligare byggnation är stort i områden som redan har exploaterats i hög grad. Bebyggelsetrycket är däremot lågt och tillgången till orörda stränder ofta god i kommuner som har problem med avfolkning. Det generella strandskyddets syfte att bevara stränderna avser inte bara livsmiljöer för känsliga och hotade arter, utan är också förebyggande och framåtsyftande. Det har bland annat betydelse för att bevara spridningskorridorer och tillflyktsorter för olika arter och ökar möjligheten att upprätthålla strandmiljöernas viktiga ekologiska funktion.

Att upprätthålla förståelsen och acceptansen för lagstiftningen är beroende dels av att den är ändamålsenlig för att uppfylla sina syften, dels av att den inte går längre än vad som behövs för att uppfylla sina syften. För att upprätthålla en fungerande strandskyddslagstiftning krävs således att den ytterst bygger på att den är väl avvägd och motiverad. Utredningen anser att lagstiftningens legitimitet kan stärkas genom att göra det enklare att bygga i strandnära lägen i gles- befolkade områden med lågt bebyggelsetryck. Att göra förändringar av skyddet vid små sjöar och vattendrag är ett steg på vägen i denna riktning.

Undantag från strandskyddet vid de minsta sjöarna och vatten- dragen bör också leda till mindre tillämpningsproblem och därigenom ett sammantaget bättre skydd. Till detta kommer att många av de mest känsliga områdena kring små vattendrag redan i dag kan omfattas av så kallade biotopskydd och således redan kan vara skyddade enligt andra bestämmelser i 7 kap. MB.

Det finns således ett påtagligt behov av att ändra det system som gäller i dag med avseende på just områden i och kring de minsta sjöarna och vattendragen och särskilt i de delar av landet där exploa-

182

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

teringsgraden är låg. Vi har diskuterat ett par möjliga lösningar för att tillgodose det behovet.

Det första alternativet är att upphäva strandskyddet intill en viss sträcka från strandlinjen. I en rapport från 2013 har Naturvårds- verket och Boverket hänvisat till studier som visar att de viktigaste biologiska värdena i normalfallet finns inom 30 meter från strand- linjen.7 Myndigheternas bedömning i det fallet skulle kunna moti- vera att strandskyddet upphävs vid små sjöar och vattendrag intill 30 meter från strandlinjen. Noterbart är att upphävt strandskydd i Västmanlands län för strandområden vid vattendrag som redovisas på den så kallade Gröna kartan avser 25 meter strandskydd på ömse sidor från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd.

Alternativet bedöms dock kunna leda till ett mer omfattande skydd än vad som ur ett nationellt perspektiv behövs för att ta till- vara strandskyddets syften. Alternativet skulle sannolikt inte mötas av större acceptans för reglerna jämfört med i dag.

Ett annat alternativ som diskuterats är att om en åtgärd utförs eller en anläggning uppförs vid en liten sjö eller ett litet vattendrag skulle det kunna utgöra ett särskilt skäl för dispens. Genom ett extra särskilt skäl blir det lättare att få dispens från strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. Dispens på denna grund kommer således i princip att kunna medges, om åtgärden lokaliseras till en liten sjö eller ett litet vattendrag, förutsatt att dispensen bedöms vara förenlig med strandskyddets syften och fri passage blir möjlig. Inte heller detta alternativ lär dock leda till större acceptans för reglerna.

De problem vi har beskrivit kan således lösas på några olika sätt. Vårt huvudalternativ för att minska olikheter i tillämpningen är emelle- rtid att strandskyddet tas bort vid små sjöar och vattendrag. Vi anser att det finns anledning att ta fasta på den problematik som finns gällande legitimiteten kopplad till strandskydd vid små sjöar och vattendrag. Särskilt i lågt exploaterade landsbygds- och glesbygds- områden kan det vara svårt att se att åtgärder inom strandskydds- området har någon negativ effekt på strandskyddets syften. Redan i befintliga regler finns också möjligheter att i enskilda fall upphäva

7Naturvårdsverket och Boverket, Strandskydd – En utvärdering och översyn av utfall och tillämp- ning av de nya strandskyddsreglerna. Redovisning av ett regeringsuppdrag, september 2013.

183

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. Vårt huvudalternativ är därför att ta bort strandskyddet generellt för små sjöar och vattendrag.

Ytan på sjöar och vattendragens bredd

Med utgångspunkt i regeringens ställningstaganden gällande små- vattnens storlek i nuvarande bestämmelser, föreslår vi att sjöar som är 1 hektar eller mindre och vattendrag som är 2 meter eller smalare inte ska omfattas av det generella strandskyddet.8 Frågan om att införa en högre generell gräns för små vattendrag i intervallet 2–6 meters bredd har diskuterats. 6 meters bredd skulle innebära en anpassning till den information som finns tillgänglig i databaser och på kartor (normalt i skala 1:50 000) som skiljer på vattendrag som är minst 6 meter breda och redovisas med dubbla blå linjer respektive vattendrag som är mindre än 6 meter breda och redovisas med en enkel blå linje på kartan.

Att välja en så pass hög gräns som 6 meters bredd är inte lämpligt med hänsyn till strandskyddets syften. Det gäller även om urvalet och avgränsningen av vattendrag smalare än 6 meter ur befintlig hydrologiinformation från Lantmäteriets kartskikt och kartor skulle vara lätt att identifiera, förutsebart och förhållandevis rättssäkert.

Vi har också övervägt att införa en högre gräns än 2 meters bredd, men lägre än 6 meter för små vattendrag. Vi har prövat om gränsen sätts till 3 meter eller smalare för storleken på små vattendrag. En högre gräns på 3 meter borde göra det lättare att ange eller bestämma vilka vattendrag som omfattas av strandskydd, samtidigt som mindre areal för mark- och vattenområden skulle omfattas av det generella skyddet. Erfarenheterna sedan 2014 är goda av tillämpningen av gränsen 2 meter eller smalare och mot den bakgrunden föreslår vi gränsen 2 meter som huvudalternativ. Slutsatsen är att strandskydd ska gälla vid havet och vid insjöar som är större än 1 hektar och vattendrag som är bredare än 2 meter.

Förslaget till definition bör kunna beakta många olika faktorer och hantera att vattenmiljöer är föränderliga. Till exempel växer små grunda sjöar ofta igen och processen kan vara snabb. Ett annat exempel är att sjöar kan nybildas naturligt vid större vandrande

8Prop. 2013/14:214 s. 18.

184

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

vattendrag. På samma sätt kan vattendrag flytta sig geografiskt och även ändra sitt lopp.

Ytterligare en definition som har diskuterats är att ett vattendrag som till övervägande del, det vill säga till 85 procent eller mer av vattendragets längd, är 2 meter eller smalare, ska anses vara ett litet vattendrag. En sådan procentsats kan vara svår att tillämpa och kan kräva omfattande inventering och behov av kontroller på plats. Bredden hos ett vattendrag styrs av många olika faktorer, bland annat av vattenföring, lutning, omgivande jordarter, markanvänd- ning och mänsklig påverkan. Bredden varierar även kraftigt över säsong och mellan år. Om vattendrag som regelmässigt är torrlagda

–till exempel varje år – ska omfattas av strandskydd får bestämmas i det enskilda fallet.

Det är också möjligt att bedöma ett vattendrags storlek utifrån dess uppströmsareal. Varje vattendrag avvattnar ett avgränsat område, dess avrinningsområde. Uppströms i ett större vattendrag blir dess avrin- ningsområde allt mindre. Genom att bedöma och beakta en gräns på uppströms avrinningsområde när vattendraget klassas som litet eller smalt, finns det en enhetlig, stabil och beräkningsbar utgångspunkt.

Det är förhållandevis enkelt att beräkna uppströms avrinnings- område för samtliga vattendrag i Sverige och det kan ge en enhetlig beräkning utan något större inslag av manuell tolkning. Beräkningen sker genom en analys (flow accumulation) av befintliga nationella höjddata. Med en inledande analys kan en uppströms areal uppskattas som grovt motsvarar ett 2 respektive 3 meter brett vattendrag. Det är även möjligt att koppla strandskyddet till vattenföringen.

Ytan på sjöar kommer att kunna beräknas från strandlinjen vid medelvattenstånd. Vi anser att vattendrag ska vara 2 meter eller smalare för att det ska anses vara ett litet vattendrag. Inom ramen för vattenförvaltningsarbetet statusklassificeras vattendrag bland annat utifrån fårans form.9 Påverkan på vattendragsfårans form kan alltså sägas påverka vattendragets övergripande karaktär. Det finns dock behov av att närmare precisera hur storleken på små sjöar och vatten- drag ska beräknas eller mätas. Det kan inte heller uteslutas att det genom teknikutveckling framkommer nya metoder och sätt att beräkna och mäta storleken på.

9Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2019:259) om klassificering och vatten- kvalitetsnormer avseende ytvatten, Bilaga 3 avsnitt 4.2, s. 35.

185

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

6.1.4Utredningens förslag

Vi anser att generellt ta bort strandskyddet vid de minsta sjöarna och vattendragen bör leda till en ökad acceptans och mindre tillämpnings- problem och därigenom sammantaget till ett bättre och mer ända- målsenligt skydd. För att ta tillvara strandskyddets syften behöver det dock finnas möjlighet att införa skydd vid små sjöar och vattendrag som har särskild betydelse för dessa syften.

Förslagen i detta avsnitt har som målsättning att anpassa om- fattningen av strandskyddet för att säkerställa ett effektivt och ända- målsenligt strandskydd som också ger legitimitet.

Vi har noterat att för sjöar och för vattendrag har länen Norrbotten, Västerbotten och Jämtland minst exploaterad strandzon inom 100 meter från strandlinjen (se avsnitt 5.3). Exploateringsgraden vid sjöstränder och vattendrag bredare än 6 meter är lägst i landet i Norrbotten med 4 procent för både sjöar och breda vattendrag. Även när det gäller exploateringsgraden vid vattendrag smalare än 6 meter är exploateringsgraden lägst i Norrbotten med 1 procent exploaterad strandzon inom 100 meter från strandlinje.

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Vi föreslår att strandskyddet ska gälla vid havet och vid insjöar som är större än 1 hektar och vattendrag som är bredare än 2 meter. När strandskyddet generellt tas bort för små sjöar och vattendrag bör länsstyrelsen få möjlighet att i det enskilda fallet besluta att strand- skydd ska gälla för land- och vattenområden vid en liten sjö eller ett litet vattendrag, om området är av särskild betydelse för strand- skyddets syften.

Det generella strandskyddets syfte att bevara stränder och vatten- miljöer avser inte bara strandskyddsområdets nuvarande värden, utan är också förebyggande och framåtsyftande. Det ger även förut- sättningar för bevarande och utveckling av höga naturvärden och viktiga ekologiska funktioner. Det tryggar allmänhetens tillgång till strandskyddsområden för friluftsliv och rekreation. Samtidigt är förståelsen och acceptansen för en lagstiftning beroende dels av att den är ändamålsenlig för att uppfylla sina syften, dels att den inte går längre än vad som behövs för att uppfylla dessa syften. Att upprätt- hålla en fungerande strandskyddslagstiftning bygger således ytterst

186

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

på att den dels är väl avvägd och motiverad, dels att den efterlevs och genom kontroll och tillsyn kan upprätthållas.

Att upphäva det generella strandskyddet för små sjöar och vatten- drag kan innebära negativa konsekvenser för växt- och djurliv samt friluftsliv (jfr avsnitt 10.7). Utredningens förslag om upphävt strand- skydd får fullt genomslag i tio län där det generella strandskyddet enligt miljöbalken gäller. I de elva län som redan har upphävt strand- skyddet för främst små sjöar och vattendrag medför förslaget ingen väsentlig förändring. Av rikets landyta ligger 61 procent i län med länsvisa undantag. Förslaget om små vattendrag berör således mindre än 40 procent av landytan.

Att strandskyddet tas bort för små sjöar och vattendrag innebär inte att berörda markområden bebyggs. Om det är aktuellt att bygga inom dessa tidigare skyddade områden, ska alltid markens lämplig- het från allmän synpunkt prövas enligt PBL. De områden som hyser de högsta naturvärdena omfattas i regel redan av biotopskydd.10 Utredningen föreslår dessutom att länsstyrelsen ska kunna införa strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften.

Som en följd av att det generella strandskyddet tas bort vid små sjöar och vattendrag kommer det inte längre att vara aktuellt för läns- styrelsen att i enlighet med 7 kap. 18 § 2 punkten MB upphäva strand- skyddet vid små sjöar och vattendrag som har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Denna del av bestämmelsen kan därför upphävas.

Möjlighet att återinföra strandskyddet

Att generellt ta bort strandskyddet kan innebära risker för förluster av områden som är värdefulla för strandskyddets syften. Samtidigt kan andra, mer effektiva och områdesbaserade bevarandeåtgärder övervägas och prövas för att motverka eventuella negativa konse- kvenser. Därför bör ett generellt upphävande kompletteras med en möjlighet att för områden som är av särskild betydelse för strand- skyddets syften återinföra skyddet, om förutsättningarna finns för det i det enskilda fallet. Det vill säga länsstyrelsen ska i det enskilda fallet få besluta att strandskyddet ska gälla vid insjöar som är 1 hektar

10Prop. 2013/14:214 s. 13

187

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

eller mindre och vattendrag som är 2 meter eller smalare och om området har särskild betydelse för strandskyddets syften.

Länsstyrelsen har som regel god kunskap och överblick över små sjöar och vattendrag och kan bedöma behovet av skydd och lämplig skyddsform. Samtidigt kan länsstyrelsen behöva mer resurser och behöva omprioritera för inventering av mindre sjöar och vattendrag för att kunna bedöma deras betydelse för strandskyddets syften. Detta bör kompletteras med en möjlighet för länsstyrelsen att åter- inrätta strandskyddet, om förutsättningarna finns i det aktuella fallet eller i området. På så vis skulle ett generellt upphävande komplet- teras med en möjlighet att motverka förluster av små sjöar och vattendrag som är särskilt betydelsefulla för strandskyddets syften.

I de flesta fall när det kan bli aktuellt att återinföra strandskydd för små vatten berörs även en mindre andel vattenområde än mark eller strand. I dessa enskilda fall behöver även frågan om vilken skyddsform som är lämplig analyseras. Skyddsform bör väljas bland annat mot bakgrund av vilka akvatiska värden området hyser och vilken form av skydd som är mest ändamålsenlig. Om det krävs aktiv vård eller skötsel i berört område, bör någon annan skyddsform än strandskydd övervägas. Vid val av skyddsform bör man utgå från värden både på land och i vattnen.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att om en sjö är så liten att den inte kan anses vara större än 1 hektar eller om ett vattendrag är så smalt att det inte råder någon tvekan om att det inte kan anses vara bredare än 2 meter ska dessa inte omfattas av det generella strandskyddet. För att underlätta digitaliseringen av strandskyddets belägenhet och tillämpningen av föreslagna ändringar av strand- skyddsreglerna, behöver de närmare förutsättningarna för avgräns- ningarna samordnas (se avsnitt 6.3). Vad som slutligt ska anses vara en liten sjö eller ett smalt vattendrag avgörs dock ytterst av praxis.

I avsnitt 6.1.3 har vi redogjort för utmaningarna i att bestämma storleken på en insjö och bredden på ett vattendrag. För att under- lätta tillämpningen och för att främja en enhetlig tillämpning föreslår

viatt regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestämmas. Regeringen bör införa en bestämmelse om att Naturvårdsverket ska får meddela föreskrifterna i fråga i förord- ningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken med mera.

188

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Utredningen lämnar i avsnitt 6.3 förslag om att länsstyrelserna ska få i uppdrag att genom digitala kartor synliggöra var strand- skyddet gäller.

Vi kan också konstatera att utredningens förslag kommer att ställa krav på rättstillämpningen. Domstolarna kan ha olika syn på om ett vattendrag eller en sjö omfattas av strandskydd eller inte. Så småningom kommer dock domstolspraxis att utvecklas, även om det kan komma att ta viss tid.

Innan länsstyrelsen fattar beslut bör den förelägga ägare och innehavare av särskild rätt till marken att inom viss tid yttra sig över förslaget. Regeringen bör införa bestämmelser om det i förord- ningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken med mera.

6.2Strandskydd vid anlagda vatten

Förslag: Strandskydd ska inte gälla vid anlagda vatten som har tillkommit efter 1975. Förslaget införs i 7 kap. 13 § första stycket miljöbalken.

6.2.1Gällande bestämmelser

Enligt 7 kap. 13 § MB gäller strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Vad som utgör en sådan insjö eller vattendrag som lagen åsyftar har aldrig närmare definierats i strandskyddsreglerna eller i dess förarbeten

Det har till utredningen framförts önskemål om att strand- skyddet generellt ska upphävas för alla anlagda vatten. Vi har även beretts tillfälle att yttra oss över betänkandet från Övergödnings- utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärds- arbete.11 Den utredningen föreslår att förbuden i 7 kap. 15 § MB inte ska gälla för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön.

Bland annat ovanstående förslag har gett utredningen anledning att överväga eventuella ändringar i strandskyddsreglerna avseende

11Övergödningsutredningens betänkande Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen över- gödning, SOU 2020:10.

189

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

anlagda vatten. Vi har yttrat oss över en remiss av förslaget, där vi i princip instämt i förslaget från Övergödningsutredningen att för- buden i 7 kap. 15 § MB inte ska gälla för våtmarker och dammar som har anlagts med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön. Däremot anser vi inte att restaurerade våtmarker och dammar ska omfattas fullt ut av undantaget. Vårt förslag innebär ett tillägg i 7 kap. 13 § MB om att strandskydd inte ska gälla vid vatten som anlagts efter 1975.

6.2.2Bakgrund och problem

En våtmark ansågs i ett mål inte utgöra ett vattendrag, då det saknade in- och utlopp samt att det inte fanns något rinnande vatten. Våtmarken kunde vid en samlad bedömning av domstolen heller inte anses vara en insjö. Våtmarken var anlagd och inte en avskuren del av en sjö och hade en vattenspegel på cirka 1 000 kvm. Våtmarken bedömdes varken vara ett vattendrag eller en insjö och därmed gällde inte strandskyddet vid denna vattenförekomst.12 Det kan noteras att domstolen inte nöjde sig med att konstatera att våtmarken var anlagd och att den därför skulle saknat strandskydd, utan den slutsatsen drogs först efter en samlad bedömning.

Det kan också vara svårt att dra gränsen mellan vad som är ett artificiellt och ett naturligt vatten. Gränsdragningar kompliceras av att såväl vattendrag som sjöar ofta är påverkade av mänsklig aktivitet. MÖD har heller inte ansett det möjligt att generellt uttala sig om ifall artificiella vattendrag ska omfattas av strandskyddet – en bedömning får i stället göras från fall till fall.13 Däremot har domstolen ansett att en tillbakablick på strandskyddets historiska framväxt kan ge vägled- ning åt hur grävda markavvattningsdiken ska bedömas.

När strandskyddet infördes och fram till att syftet utvidgades 1994 framstår det enligt domstolen som uteslutet att ett dike grävt

12MÖD dom den 14 oktober 2013, mål nr F 5418-13.

13MÖD dom den 31 mars 2020, mål nr P 7143 -19.

190

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

för att avvattna åkermark skulle ansetts ha någon betydelse för all- mänhetens bad- och friluftsliv, vilket skulle ha motiverat att det skulle ha omfattats av strandskydd. Sedan syftet utvidgades till även biologiska värden, kan grävda, vattenförande diken visserligen ha ett intresse ur strandskyddssynpunkt. Domstolens slutsats var dock att lagstiftaren inte avsett att utöka strandskyddets tillämpningsområde genom att införa ett andra syfte, varför markavvattningsdiket inte kunde anses omfattas av strandskydd.14

I ett senare rättsfall konstaterade MÖD att en konstgjord badsjö inte uppbar strandskydd. Av handlingarna i målet framgick att sjön ifråga hade anlagts 1933 som en konstgjord badsjö och att den aldrig hade ingått i något naturligt system för tillförsel av vatten. Sjön hade alltid fått sitt vatten från ledningar och under vinterhalvåret tömdes ibland sjön delvis på vatten för att renoveringsarbeten och andra skötselåtgärder skulle kunna genomföras. Domstolen gjorde – mot bakgrund av vad som angetts i handlingarna – i detta fall bedöm- ningen att sjön ifråga inte var en insjö eller ett vattendrag, varför strandskydd inte gällde.15

Övergödningsutredningen

Övergödningsutredningen (M 2018:02) har i sitt betänkande före- slagit att ett generellt undantag från strandskyddet införs i 7 kap. 16 a § MB för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön.16 Bestämmelsen omfattar även de våtmarker och dam- mar som har anlagts före ikraftträdandet av bestämmelsen.17

Övergödningsutredningen föreslår även ett etappmål i miljömåls- arbetet som syftar till att till år 2030 öka arealen våtmarker med huvudsakligt syfte att öka näringsretentionen i landskapet. Med areal- våtmark avses såväl nyanlagda som restaurerade gamla våtmarker.18 De styrmedel som knyter an till detta etappmål är landsbygds- programmet – LONA och LOVA-stöden – vilka innebär att staten under vissa förutsättningar betalar ut ersättning till markägare och

14MÖD dom den 11 juni 2015, mål nr M 10756 -14.

15MÖD dom den 31 mars 2020, mål nr P 7143 -19.

16Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, SOU 2020:10 s. 17 och s. 185

17A.a. s. 188.

18A.a. s. 184.

191

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

projekt som har för avsikt att anlägga våtmarker i syfte att förbättra vattenkvaliteten.

Övergödningsutredningen beskriver i sitt betänkande att flera organisationer, myndigheter och markägare som utredningen varit i kontakt med vittnade om att strandskyddet kan ha en hämmande effekt på anläggandet av nya våtmarker och dammar, då strandskydd uppstår runt våtmarker och dammar.19 Samtidigt pekar Övergöd- ningsutredningen på att det finns motstående intressen, att även anlagda våtmarker kan ha betydande värde för det lokala friluftslivet och kan innebära att ny biologisk mångfald uppkommer.20 Även Svensk Våtmarksfond har påpekat att det är vanligt att markägare avstår från att anlägga en våtmark för att den kommer att omfattas av strandskydd.

För att underlätta genomförandet av regeringens politik och eko- nomiska satsningar vad gäller åtgärder för att minska övergödningen har Övergödningsutredningen föreslagit att strandskydd inte ska gälla för våtmarker och dammar som anlagts eller restaurerats. Det huvudsakliga syftet med åtgärderna är att minska näringsbelast- ningen på den lokala vattenmiljön. Det är viktigt att regelverket är tydligt och enkelt vad gäller strandskyddet vid anlagda dammar och våtmarker. För att upprätthålla intresset för att genomföra dessa miljöåtgärder är det viktigt att alla inblandade vet vad som gäller och vad som avses med restaurering. Restaurering tillsammans med enklare underhåll behöver utföras regelbundet på anlagda sjöar, dammar, våtmarker och tillhörande diken och kanaler. Många upp- dämda sjöar och omgrävda eller flyttade vattendrag omfattas i dag av strandskydd.

6.2.3Utredningens överväganden och förslag

När strandskyddet infördes 1975 och fram till att syftet utvidgades 1994 framstår det enligt MÖD som uteslutet att ett dike som grävts för att avvattna åkermark skulle ansetts ha någon betydelse för allmänhetens bad- och friluftsliv. Inget grävt dike torde ha sådan betydelse för allmänhetens tillgång till strandområdet att det ska omfattats av strandskydd. Efter det att syftet utvidgades till att gälla

19A.a. s. 185.

20A.a. s. 187.

192

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

biologiska värden kan grävda, vattenförande diken ha ett intresse från strandskyddssynpunkt. Vi delar MÖD:s slutsats att lagstiftaren inte avsett att utöka strandskyddets tillämpningsområde genom att införa ett andra syfte, varför markavvattningsdiken inte bör kunna omfattas av strandskydd. Alla anlagda vattenområden, sjöar, dam- mar och våtmarker, anlagda efter år 1975 ska enligt utredningen därför inte omfattas av strandskydd.

I ett historiskt perspektiv har konstgjorda sjöar, dammar och grävda diken och kanaler anlagts i landskapet för att tillgodose mänskliga behov av skilda slag. Naturmiljön eller landskapet med sina sjöar och vattendrag har påverkats av utvecklingen av jordbruket och skogsbruket liksom utbyggnaden av industriell verksamhet inklusive vattenkraft. Anlagda sjöar och vattendrag kräver vård och underhåll och någon har alltid ansvar för underhållet av dammar, kanaler och diken. Anlagda vatten och vattendrag inklusive anlägg- ningar och anordningar i dessa vatten och vattendrag försvinner och tillkommer i en annan takt och på annat sätt än i mer opåverkade eller naturliga sjöar och vattendrag.

Anlagda sjöar och vattendrag restaureras inte bara för att minska övergödningen. Restaureringsåtgärder genomförs i många vatten- drag för att ta tillvara natur- och kulturvärden. Kulturvärden i vatten eller i anslutning till vatten utgör bland annat minnen från till exem- pel flottning och annan industriell verksamhet. Restaurering av sjöar och vattendrag för att förbättra för vattenlevande arter genomförs utifrån biologiska bedömningsgrunder i mer eller mindre påverkade vatten. Vid restaurering prioriteras åtgärder som ger störst natur- och kulturmiljönytta. Många sjöar och vattendrag är kraftigt påverkade och modifierade med avseende på vattenkraft – genom kraftig reglering av vattennivåer, omledning av vatten och torrläggning. Många anlagda vatten och vattendrag och särskilt de som byggts för energiproduk- tionsändamål kräver regelbunden tillsyn och löpande insatser i sam- band med vård och underhåll. Anläggningarna och verksamheterna kräver ofta tillstånd som omprövas regelbundet.

Flertalet större vattenkraftverk är uppförda före 1975. Samtidigt har vattenkraften utnyttjats i 500 år i många älvdalar. Åtgärder i regle- rade vattendrag kräver värdering av energi, kultur och natur. Utveck- lingen numer av större vattenkraftverk handlar inte bara om miljönytta kontra energiproduktion. Exempel på åtgärder som diskuteras rör miljöanpassade flöden, hantering av forsområden och lekområden för

193

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

fisk samt åtgärder i torrfåror, allt för att få till stånd en naturligare årsdynamik i vattensystemet.

Vårt förslag innebär att inga småvatten, naturliga eller anlagda, kommer att ha strandskydd. För sjöar större än 1 hektar eller vatten- drag bredare än 2 meter kan det finnas anledning att utreda om de är naturliga eller anlagda, eftersom vissa anlagda vatten inte ansetts uppbära strandskydd överhuvudtaget. MÖD har behandlat denna fråga i några rättsfall som refererats i det föregående. Vi ser ingen anledning att föreslå någon ändring av denna tillämpning. Den praxis som växt fram bör fortsatt gälla för sjöar, dammar eller våtmarker som anlagts före 1975. Detta gör att prövnings- och tillsynsmyndig- heter efter en bedömning kan konstatera att strandskydd inte gäller för exempelvis en anlagd badsjö. För anlagda småvatten är vårt för- slag däremot mycket tydligt. Dessa småvatten anlagda efter 1975 ska inte heller uppbära strandskydd.

Utifrån den praxis som växt fram i frågan kan vi konstatera att något generellt uttalande inte kan göras avseende anlagda vatten och huruvida de omfattas av strandskydd eller inte, om de är anlagda före 1975. En bedömning får ske från fall till fall. Svårigheten att bedöma om ett vatten är anlagt eller naturligt ska heller inte underskattas. Mänsklig påverkan på vattendrag och sjöar är vanligt. Ett vattendrag innehåller ofta både naturliga eller anlagda sträckor eller kom- binationer av de båda. Ett generellt undantag från strandskyddet för anlagda vatten kan därför leda till stora otydligheter i tillämpningen.

Eftersom många vatten är påverkade av mänskliga aktiviteter, kommer svåra gränsdragningsfrågor också att kunna uppstå. Det gäller exempelvis hur mycket ett vatten kan vara påverkat av män- niskan innan det anses anlagt eller om ett påverkat vatten bör åter- ställas till sitt naturliga tillstånd. Vi bedömer därför att det inte är lämpligt att generellt avgränsa strandskyddet utifrån vad som är anlagt eller är naturligt. Den tillämpning som har växt fram i praxis innebär att en bedömning får göras från fall till fall för dammar och vattendrag anlagda före 1975. Vi anser att det är ett lämpligt sätt att hantera strandskyddet för dessa småvatten.

Vårt förslag, som explicit tar sikte på vatten som har anlagts efter 1975, bedömer vi vara väl avvägt och motiverat. Det innebär att sjöar, dammar eller våtmarker anlagda efter 1975 inte ska omfattas av generellt strandskydd. Det ska inte behöva utredas i särskild ordning när dessa vatten är anlagda. Normal dokumentation av anläggnings-

194

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

kostnader och aktuella tillstånd eller andra beslut ska vara tillräckligt som dokumentation av om vattnet är anlagt och vilket år vattnet anlagts. Vattnen i form av grävda sjöar, dammar eller våtmarker kan ha anlagts av många olika skäl och ändamål. Under senare årtionden har vatten anlagts för att till exempel minska näringsbelastning, som viltvatten, för bevattning eller dagvattenhantering.

Enligt gällande rättspraxis är det klarlagt att till exempel en anlagd damm för hantering av dagvatten eller ett avvattningsdike för dag- vatten inte ska anses uppbära strandskydd.21

Vi instämmer i Övergödningsutredningens analys, att om strand- skydd gäller vid anlagda våtmarker kan det ha en hämmande effekt när det gäller att tillskapa våtmarker för att minska näringsbelast- ningen på den lokala vattenmiljön. Dessutom bedömer utredningen att förslaget avseende våtmarker och dammar kan användas på de vatten som anlagts efter 1975 och som därefter har restaurerats eller ska restaureras. Strandskyddsdelegationen bedömde att det i det enskilda fallet är möjligt att redan med befintliga regler dra slutsatsen att strandskyddet inte gäller för en anlagd våtmark eller sjö.22

Den av utredningen valda lösningen innebär ett tillägg i 7 kap.

13 § MB. Förslaget innebär att strandskydd inte ska gälla för anlagda vatten i form av sjöar, dammar och våtmarker, som anlagts efter 1975. Anlagda vatten, det vill säga sjöar, dammar och våtmarker, som anlagts efter år 1975 ska inte omfattas av strandskydd. Förslagen om små sjöar och vattendrag skiljer inte på naturliga eller anlagda vatten och strandskyddet ska inte gälla för sjöar som är 1 hektar eller mindre eller vid vattendrag som är 2 meter eller smalare.

6.3Bättre redovisning av strandskyddets omfattning och var det gäller

Bedömning: Länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. Länsstyrelserna bör få i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket samordna arbetet med en digitalisering av dessa och andra uppgifter gällande strandskyddet. Digitaliseringen bör vara genomförd senast två år efter det att förändringana har trätt i kraft.

21MÖD mål nr P 7143 -19 respektive M 10756 -14.

22MÖD domar i målen F 5418-13 och P 7143-19.

195

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

6.3.1Var gäller strandskyddet och hur tillämpas det?

Strandskyddsdelegationen konstaterade att de olika förutsätt- ningarna i länen har stor inverkan på strandskyddsreglernas tillämp- ning.23 Strandskyddsdelegationen beskrev också hur olika aktörer uppfattade olikheterna mellan länen.24

Vi har under utredningsarbetet kunnat konstatera att skillna- derna vad gäller strandskyddets omfattning i länen inte är allmänt känd. Om en sjö ligger i två län, är det som regel allmänt känt vad strandskyddet omfattar i fråga om strand och vatten, på ömse sidor om länsgränsen. Skillnaderna mellan länen vad gäller strandskydd vid små sjöar och vattendrag är däremot inte allmänt känt. Samtidigt känner många till eller har en uppfattning vad som gäller för strand- skyddet i den eller de kommuner där man bor och verkar.

Det saknas i dag en digital förteckning med fullständig beskriv- ning av undantagsbeslutens innebörd, vilket gör det svårt att få en överblick av strandskyddets omfattning och var strandskyddet gäller. Vissa län har digitaliserat strandskyddet där de länsvisa undan- tagen har beaktats, exempelvis Skåne och Västra Götalands län, medan andra län alltjämt använder respektive karta i dess tryckta version.

Strandskyddet redovisas i dag i Fastighetsregistret (FR)/register- kartan genom Lantmäteriet. Registerkartan innehåller uppgifter om fastigheters utbredning och beteckning tillsammans med uppgifter om gällande detaljplaner, fastighetsplaner och servitut.

Vänersborgs kommun i Västra Götalands län omfattas av länsvist undantag. I figuren 6.1 redovisas sjöar och vattendrag i Vänersborgs kommun och i figuren 6.2 redovisas befintligt och gällande strand- skydd i kommunen. Det länsvisa undantaget innebär i detta fall och i grova drag att strandskyddet omfattar sjöar och de större vatten- dragen. Undantaget från det generella strandskyddet innebär att många mindre vattendrag inte uppbär strandskydd. Alla mindre vattendrag i Vänersborgs kommun skulle omfattats av strandskydd om det generella strandskyddet skulle ha gällt fullt ut.

Strandskyddet är svåröverskådligt och det finns ingen möjlighet att samlat ta del av var strandskyddet gäller i landet. Informationen om strandskyddet behöver bli mer transparent och lättillgängligt. En

23Strandskyddsdelegationens betänkande Strandskydd i praktiken, SOU 2015:108 s. 111.

24A.a. s. 194-197.

196

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

mation krävs normalt en utredning och beslut för att bestämma om strandskydd ska gälla eller inte för det redovisade vattendraget.

Strandskyddet och den kommunala fysiska planeringen har nära samband. Ett väl fungerande kartverktyg för redovisning av strand- skyddet är därför en angelägen fråga för många aktörer. Mycket talar för att det bör vara möjligt att på eller via kommunens hemsida kunna nå och ta del av var strandskyddet gäller i kommunen. Samtidigt redo- visar ÖP och tillhörande underlag normalt strandskyddets omfatt- ning samt av kommunen utpekade LIS-områden och föreslagna landsbygdsområden.

Det pågår olika initiativ på området när det gäller samordning och utveckling av en digitaliserad samhällsbyggnadsprocess, där strand- skyddsinformationen hör hemma. Många statliga myndigheter är publicerade i något som kallas Planeringskatalogen. Planeringskata- logen är ett verktyg för att sammanställa, värdera och strukturera planeringsunderlag och göra dessa sökbara. Att tillhandahålla plane- ringsunderlag är viktiga moment i olika planprocesser till exempel när länsstyrelsen tar fram underlag för kommunernas planeringsstrategi enligt 3 kap. 26 § PBL. Det kan också gälla aktuella underlag för att revidera eller ta fram en ny ÖP, en fördjupad ÖP eller tematiskt tillägg till ÖP. Här krävs även information om var strandskyddet gäller.

En annan möjlighet som vi har övervägt är att redovisa strand- skyddet med hjälp av kartverktyget Skyddad natur. I verktyget finns alla nationalparker, naturreservat och andra skyddade områden redo- visade på kartor tillsammans med tillhörande beslutsdokument, skötselplaner med mera. Kartverktyget är främst utvecklat för dem som arbetar med naturvård till exempel i kommuner, statliga myn- digheter, organisationer, konsultverksamhet eller andra verksamheter. Även enskilda och markägare har stor nytta av den lättillgängliga och relativt kompletta informationen i kartverktyget Skyddad natur.

Enskilda medborgare kan vara fastighetsägare eller av andra skäl allmänt intresserade av var strandskyddet gäller till exempel för planering av utflykter eller andra friluftsaktiviteter. Många är intres- serade av vad som gäller för strandskyddet i hemkommunen, men även vad som gäller i andra kommuner och i andra län. Behovet av bred och likvärdig information om strandskyddet talar för en statlig samordning och ansvar för att hålla och svara för uppdateringar av informationen i en digital strandskyddsportal. De goda erfaren- heterna av uppbyggnaden och användningen av Skyddad natur och

200

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Planeringskatalogen talar för att ett kartverktyg för strandskyddet bör kunna infogas och utvecklas inom en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte.

6.3.3Utredningens överväganden och förslag

Vi har redovisat förslag om att strandskydd ska gälla vid insjöar som är större än 1 hektar och vattendrag som är bredare än 2 meter. Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är 1 hektar eller mindre och vattendrag som är 2 meter eller smalare, om området har särskild betydelse för strand- skyddets syften.

Frågor kring förutsättningarna för att tillämpa definitioner och identifiera små sjöar och vattendrag har vi redovisat tidigare i detta avsnitt. Små sjöar och vattendrag bör så långt det är möjligt identi- fieras direkt i kartmaterial eller tillgängliga geodata. Förutsätt- ningarna för bedömningen om ett vattendrag som redovisas som en blå linje i Lantmäteriets hydrografiinformation är två meter eller smalare, kan behöva utredas för att länsstyrelsen ska kunna bestämma om strandskydd ska gälla eller inte vid ett vattendrag.

Utifrån i dag gällande strandskydd och de avgränsningar som vi föreslår är det viktigt att aktuella sjöar och vattendrag kan identi- fieras på ett rättssäkert och effektivt sätt. Att kunna identifiera vilka sjöar och vattendrag som omfattas av strandskydd eller inte är viktigt för tillämpningen. Enskilda, företag och myndigheter ska veta var strandskydd gäller eller inte gäller. Vid tillsyn är det särskilt viktigt att rättssäkert kunna kontrollera vad som gäller på en plats. Det är också viktigt för legitimiteten och förtroendet för reglerna, att det är möjligt att på ett enkelt och tydligt sätt få veta var skyddet gäller eller inte gäller.

Endast vattendrag som finns registrerade i Lantmäteriets hydro- grafiska information bör komma i fråga när strandskyddets om- fattning ska pekas ut och digitaliseras. Tillsammans med föreslagna avgränsningar av små sjöar och vattendrag kommer det att leda till ett behov av bedömningar i enskilda fall.

Vi har också framhållit behovet av en digital infrastruktur för bättre integration av strandskyddsfrågor i samhällsbyggnadsprocesser och i miljöarbete. Regeringen bör ge länsstyrelserna i uppdrag att

201

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

genomföra den beredning som behövs för att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller i respektive län. Länsstyrelserna bör svara för att utredningens förslag kan genomföras och inom två år från att de föreslagna reglerna har trätt ikraft kunna redovisa var strand- skyddet gäller i länet. Om det behövs, ska länsstyrelsen även ta de beslut som krävs och bestämma utbredningen av gällande strand- skydd i länet.

Länsstyrelserna har under 2010-talet utvecklat en gemensam för- valtningsorganisation enligt den så kallade pm3-modellen med förvaltningsobjekt (FO) som är gemensamma för alla länsstyrelser. Det finns också ett gemensamt kansli som samordnar förvaltnings- objekten. I det här fallet berörs främst FO Generellt kartstöd och FO Natur samt i viss mån även FO Samhällsplanering. FO Natur är det förvaltningsobjekt som, vid ett uppdrag, får till uppgift att samordna uppdraget och tillsammans med FO Generellt kartstöd definiera standard och harmonisering av genomförandet och även svara för kontakter med Lantmäteriet.

Länsstyrelserna bör mot den här bakgrunden få i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket samordna arbetet med en digita- lisering av dessa och andra uppgifter gällande strandskyddet. Om en enskild länsstyrelse bör pekas ut så bör det vara Länsstyrelsen i Jönköpings län, där FO Natur har sin hemvist.

Digitaliseringen bör ske skyndsamt med tanke på att det finns länsstyrelser som ännu inte har allt material digitalt och det kommer att behövas tid för att definiera metadata och standardisera arbetet i samverkan med Lantmäteriet och Naturvårdsverket. Enligt utred- ningens bedömning bör digitaliseringen vara genomförd senast två år efter det att förändringana har trätt i kraft. Det är en betydande tillkommande arbetsuppgift för länsstyrelserna som kräver särskild riktad finansiering under två år, om det ska vara genomförbart. Läns- styrelserna bör ta tillvara möjligheterna till samordning och sam- verkan med kommunerna och berörda statliga myndigheter när det gäller digitaliseringen. Frågan om strandskyddet även i fortsättningen ska redovisas i Fastighetsregistret (FR)/ registerkartan behöver disku- teras och lösas inom ramen för samverkan mellan myndigheterna. Syftet ska vara ett förbättrat samspel mellan stat och kommun och att underlätta ett snabbt och effektivt genomförande av förändringarna av strandskyddet.

202

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

Enligt 11 § lag (1998:811) om införande av miljöbalken skulle äldre förordnanden ha omprövats enligt 7 kap. 13 § senast den 30 juni 1999, annars skulle de upphöra att gälla samma datum.

Av det nämnda framgår sammanfattningsvis att strandskyddet är upphävt för de flesta små sjöar och vattendrag i de 11 län som tillämpar länsvisa undantagsbeslut. Besluten är dock inte fullständigt digitaliserade, vilket gör det svårt att få en överblick av beslutens fulla omfattning. Vissa län har digitaliserat strandskyddet med beak- tande av förordnandena, medan andra län fortfarande använder respektive karta i dess tryckta version.

6.4.2Problembeskrivning och behovet av klarlägganden och ändringar

I kapitel 3 har vi redogjort för de rättsliga möjligheterna för läns- styrelsen att upphäva de tidigare förordnandena och återinföra strandskydd. Från 1975 fram till 30 juni 2009 kunde länsstyrelsen förordna att strandskydd inte skulle gälla i områden där det var uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strand- skyddets syften. Sedan 1 juli 2009 kan länsstyrelsen inte längre med- dela föreskrifter i frågan, utan enbart genom beslut i det enskilda fallet. I samband med den ändringen avskaffades länsstyrelsens be- myndigande att meddela föreskrifter i frågan. Bemyndigandet fanns i 11 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd. Därmed av- skaffades länsstyrelsens bemyndigande att besluta om strand- skyddets omfattning i de nu berörda områdena.

Regeringen har efter ändringarna prövat frågan om en läns- styrelse kan återinföra strandskyddet i ett område som omfattas av länsstyrelsens förordnande. Regeringen har då konstaterat att av- skaffandet av bemyndigandet i 11 § förordningen om områdesskydd innebär att länsstyrelsen saknar den möjligheten.25

Såväl högexploaterade som lågexploaterade län har undantagit strandskydd i olika utsträckning. Att besluten ibland baseras på gamla, tryckta kartor som inte uppdateras gör också att tillämp- ningen försvåras och det kan bli otydligt var strandskydd gäller eller inte. Gammalt kartmaterial försvårar digitaliseringen av strand-

25Regeringsbeslut 2016-11-24 diarienummer M2016/02012/Me (delvis), 2020-09-03 diarie- nummer M2016/02520/Me och 2016-06-09 diarienummer M2014/02901/Me.

204

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

skyddet men visar samtidigt att digitaliseringen måste ges högsta prioritet.

Naturvårdsverket poängterade också i den årliga uppföljningen av strandskyddsbeslut att antalet dispenser och upphävanden kan vara svåra att rättvist jämföra mellan län. Det beror på förordnandena som tillämpas i 11 län samt att ytterligare fyra länsstyrelser inte hanterar strandskydd vid grävda diken.

6.4.3Utredningens överväganden och förslag

Osäkerheter om var strandskydd gäller skapar tillämpningsproblem. Problem uppstår framför allt för den enskilde och allmänheten när de vill veta var strandskyddet gäller.

Det bör finnas möjlighet för län som haft undantag att även fortsättningsvis ha ett regionalt anpassat strandskydd. Det är inte rimligt att geografiskt stora län med mycket gles befolkning och lågt exploateringstryck inventerar varje liten sjö eller litet vattendrag. Kunskapen hos länsstyrelsen är som regel god om de regionala för- hållandena. Länsstyrelsen har som regel en uppfattning om för- hållandena i länet i stort och om natur- och kulturlandskapet och känner till om det finns en reell problembild att tala om beträffande till exempel mindre sjöar och vattendrag.

Mot den bakgrunden föreslår vi att länsstyrelsen ska få besluta att upphäva tidigare förordnanden som beslutats mellan den 1 juli 1999 och den 30 juni 2009 och att införa strandskydd, om området har betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Förslaget innebär en möjlighet, men inte en skyldighet att ändra i gamla förordnanden. Det innebär att beslutade undantag med upphävande av strandskydd kan fortsätta att gälla. Nya beslut bör beakta att det kan finnas delar av aktuella län som är mer högexploaterade och därmed skyddsvärda. I områden som innan förordnandet har omfattats av strandskydd åter- inträder strandskyddet, om tidigare förordnande upphävs. I områden som omfattas av tidigare förordnanden, men som aldrig har om- fattats av strandskydd, kan länsstyrelsen med stöd av den föreslagna bestämmelsen upphäva förordnandet och införa strandskydd.

205

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

6.5Strandskydd och äldre planer

Bedömning: Ett tillägg behöver införas i 10 a § i lag (1998:811) om införande av miljöbalken för att minska tolkningsutrymmet och undanröja ett hinder för kommunernas detaljplanering.

Förslag: Strandskydd inträder enligt 10 a § i lag (1998:811) om införande av miljöbalken när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900), om det inte bestäms annat. Detta gäller även när en detaljplan för ett område som tidigare har omfattats av en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnads- plan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan.

6.5.1Gällande rätt

Enligt 10 a § i lag (1998:811) om införande av miljöbalken inträder strandskydd när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnads- plan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt plan- och bygg- lagen (2010:900). Detta gäller även när en detaljplan för ett område som tidigare har omfattats av en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan.

6.5.2Bakgrund och problem

Bestämmelsen i 10 a § i lag (1998:811) om införande av miljöbalken infördes 2009. Enligt bestämmelsen inträder strandskydd när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan. Utgångspunkten för 10 a § är 10 § samma lag, som anger att strandområden som vid utgången av juni 1973 ingick i en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan inte ska omfattas av strandskydd enligt miljöbalken, om det inte bestäms något annat. Kommunen får i anslutning till att den nya detaljplanen antas göra en förnyad prövning av om det finns förutsättningar för att strandskyddet ska vara upphävt inom planområdet. Detsamma gäller om länsstyrelsen har beslutanderätten i fråga om upphävande.26

26Prop. 2008/09:119 s. 117–118.

206

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Hemställan från länsstyrelsen i Stockholm

Länsstyrelsen i Stockholms län har hemställt hos Miljödeparte- mentet om en ändring i införandelagen för att klarlägga om vad som ska gälla med avseende på strandskyddet när en äldre plan upphävs eller ersätts av ny. Länsstyrelsen i Stockholms län har begärt att 10 a § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ändras så att det efter första meningen införs, om det inte bestäms annat i enlighet med följande.

10 a §

Strandskydd inträder när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900), om det inte bestäms annat. Detta gäller även när en detaljplan för ett område som tidigare har omfattats av en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan.

Regeringen överlämnade hemställan till utredningen den 17 december 2019.

Länsstyrelsens bakgrundsbeskrivning

Länsstyrelsen i Stockholms län preciserade det generella strand- skyddet i länet genom beslut den 25 juni 1975. Strandskyddet redovisades på topografisk karta, skala 1:50 000. De sjöar som inte syntes på denna karta undantogs från strandskyddet. De mindre bäckar och vattendrag som inte särskilt markerats på den tillhörande kartan undantogs också från strandskyddet genom beslutet. Även vissa områden utan värde för allmänhetens bad och friluftsliv såsom militära områden, industriområden och hamnar undantogs.

Av övergångsbestämmelserna till 1974 års ändringar (1974:1025) i dåvarande naturvårdslagen, om generellt strandskydd, framgick av p 4 att

…strandområde som vid utgången av juni 1975 ingår i fastställd general- plan, stadsplan eller byggnadsplan skall ej omfattas av strandskydd enligt nya lagen, om ej annat förordnas.

Denna bestämmelse överfördes, i samband med miljöbalkens till- komst i huvudsak oförändrad till 10 § införandelagen av vilken fram- går att

207

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

…strandområden som vid utgången av juni 1975 ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan skall inte omfattas av strand- skydd enligt miljöbalken, om det inte bestäms annat.

Med detta avsågs att länsstyrelsen kunde förordna att strandskydd skulle råda. Länsstyrelsen i Stockholms län beslutade den 28 februari 1980 att för vissa kommuner införa strandskydd bland annat i vattenområden i stadsplaner och byggnadsplaner som fastställts före den 1 juli 1975. Genom detta förordnande har Länsstyrelsen alltså, i enlighet med den ovan nämnda 10 § införandelagen, bestämt annat.

Länsstyrelsen i Stockholms län beslutade vidare bland annat den

18 oktober 1977 och den 28 februari 1980 om att strandskydd inte skulle gälla inom vissa områden, såväl planlagda som inte planlagda, då dessa områden uppenbarligen saknade betydelse för bad och friluftsliv i enlighet med den då gällande 15 § andra stycket första meningen naturvårdslagen.

Då miljöbalken den 1 januari 1999 ersatte naturvårdslagen ändrades förutsättningen för upphävande till att avse områden som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften (se dåvarande lydelse av 7 kap. 15 § första stycket MB). Länsstyrelsen har genom beslut den 3 juni 1999 (dnr 18611-99-22769) förordnat att vissa områden ska vara undantagna från generellt strandskydd då de bedömdes uppenbart sakna betydelse för strandskyddets syften.

Beslutet fattades mot bakgrund av den bestämmelse som numera återfinns i 11 § införandelagen och som anger att

…förordnanden om undantag från strandskydd som har meddelats enligt 15 § andra stycket första meningen naturvårdslagen i dess äldre lydelse före den 1 juli 1994 ska omprövas med tillämpning av 7 kap. 13 § miljöbalken senast den 30 juni 1999.

Denna regel tillkom med anledning av den ändring som infördes i naturvårdslagen den 1 juli 1994 och som innebar att syftet med strandskyddet utökades till att omfatta ett skydd inte bara för alle- mansrätten utan även för livsvillkoren för växt- och djurlivet utmed stränderna. Länsstyrelsens beslut den 3 juni 1999 är således fattat med beaktande av det utökade syftet och gäller fortfarande.

I samband med ändringarna av strandskyddsbestämmelserna år 2009 infördes, i nyss nämnda lag, 10 a §, som anger följande.

208

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Strandskydd inträder när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900). Detta gäller även när en detaljplan för ett område som tidigare har omfattats av en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan.

Vad gäller frågan om inträde av strandskydd enligt 10 a § nämnda lag, var syftet med bestämmelsen att äldre planer, som till följd av 10 § nämnda lag aldrig kommit att omfattas av strandskydd, ska prövas mot strandskyddets syften, när den äldre planen ersätts eller upphävs eftersom planerad användning av ett område på så sätt kan prövas mot strandskyddets syften. Bestämmelsen är således begrän- sad till att pröva strandskyddets syfte i förhållande till ändamålet med en ny detaljplan.

Länsstyrelsens problembeskrivning

Länsstyrelsen har beskrivit problemet enligt följande. Länsstyrelsen konstaterar att det har rått och fortfarande råder oklarhet om vad som ska gälla med avseende på strandskyddet när en äldre plan upphävs eller ersätts av en ny. Genom införandet av 10 a § lagen om införande av miljöbalken har lagstiftaren försökt undanröja denna oklarhet. Lagrummet tar sikte på områden där användningen av planområdet aldrig prövats mot strandskyddets syften och behand- lar inte uttryckligen de fall där länsstyrelsen aktivt i ett förordnande beslutat om att strandskyddet ska upphävas, det vill säga orda- lydelsen ”om det inte bestäms annat”, motsvarande det som anges i 10 § samma lag, saknas.

Med en strikt tolkning av 10 a § nämnda lag innebär det att strandskydd kommer att inträda vid ny planläggning i de delar som i dag är planlagda enligt äldre planer, trots att en prövning måste anses ha skett av områdets betydelse för strandskyddets syften när länsstyrelsen förordnat om upphävande av strandskyddet inom det område där planen är belägen.

Länsstyrelsen har sedan lagrummets tillkomst 2009, i huvudsak tillämpat denna strikta tolkning, med undantag för ett fåtal fall. Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) har dock i dom den 14 december 2018, P 9594–17, uttalat att inträde av strandskydd under denna förut- sättning inte blir aktuellt, se bifogad dom. Länsstyrelsens bedömning

209

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

är att denna tolkning torde ha varit lagstiftarens avsikt men att orda- lydelsen i aktuellt lagrum ger utrymme för tolkning.

Konsekvensen av den ovannämnda strikta tolkningen innebär att en prövning av strandskyddet måste göras vid ny planläggning trots att länsstyrelsen beslutat att strandskyddet ska vara upphävt, alltså en dubbelprövning.

Länsstyrelsen har sedan det generella strandskyddet infördes, i ett antal beslut bedömt vattendrag och sjöars betydelse för strand- skyddets syften och beslutat om att upphäva strandskyddet i ett flertal strandområden, där dessa bedömts uppenbart sakna betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Länsstyrelsen har i dessa förordnandebeslut bedömt hela sjöns eller hela vattendragets bety- delse för strandskyddets syften oavsett att vissa begränsade delar omfattades av sådana äldre planer, där strandskyddet alltså inte hade inträtt till följd av 10 § ovannämnda lag. Enligt Länsstyrelsens bedömning har således strandskyddets syften i dessa äldre planer redan prövats genom förordnandebesluten om upphävande.

Så som angetts ovan bedömer Länsstyrelsen att lagstiftarens av- sikt torde ha varit att strandskyddet inte ska inträda i dessa situa- tioner. Om föreslagen lagändring inte genomförs innebär det dock en osäkerhet, för det fall en överprövning visar att den sedan tidigare strikta tolkningen i stället bör tillämpas. Med hänsyn till de om- fattande konsekvenser det kan innebära om ett planförfarande måste göras om för att strandskydd bedöms inträda i enlighet med den sedan år 2009 tillämpade strikta tolkningen av detta lagrum, anser Länsstyrelsen därför att denna situation skulle innebära betydande och resurskrävande konsekvenser.

6.5.3Utredningens överväganden, bedömning och förslag

Vi delar bedömningen från länsstyrelsen i Stockholms län att det sannolikt inte har varit lagstiftarens mening att frågan om inträde av strandskydd enligt 10 a § införandelagen skulle bli aktuell i de fall detta redan har prövats genom aktiva förordnandebeslut om upp- hävande av strandskyddet. Denna bedömning förstärks av det faktum att ett uppdrag till länen 1999 att se över omfattningen av strandskyddet i samband med att det biologiska syftet infördes, i så fall skulle sakna relevans. Till detta kommer som nämnts i det före-

210

SOU 2020:78Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

gående att MÖD i en dom den 14 december 2018, målnummer P 9594 -17, konstaterat att bestämmelsen i 10 a § MP inte har någon betydelse i ett planlagt område där strandskyddet har upphävts enligt 15 § naturvårdslagen. Något återinträde av strandskydd blir därmed enligt domstolen inte aktuellt.

Tolkningsutrymmet leder i dagsläget till oönskade konsekvenser på så sätt att kommunerna tvingas hantera strandskyddet i dessa fall även vid en ny planläggning, trots att länsstyrelsen tidigare tagit ställning och beslutat att strandskyddet ska vara upphävt. Detta har stor betydelse och utgör ett hinder för kommunerna i deras uppdrag att bland annat möta bristen på bostäder.

Länsstyrelsen i Stockholms län har genom beslut, bland annat den 3 juni 1999, förordnat att strandskyddet ska vara upphävt inom ett antal strandområden. Grunden har varit att områdena uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Dessa beslut har omfattat även planlagda områden, det vill säga bland annat sådana äldre planer som omnämns i det nu aktuella lagrummet. Till stöd för tillämpningen av 10 a § införandelagen i områden som dessa, där en länsstyrelse redan aktivt har tagit ställning till strandskyddet, behöver undantag från bestämmelsen om inträde av strandskydd uttryckligen anges i lagrummet. Utan detta undantag försvåras plan- arbetet, då en strikt tolkning av lagtexten innebär att strandskyddet måste hanteras vid ny planläggning.

Med hänsyn till vad vi har anfört och de tillämpningssvårigheter som föreligger när det gäller 10 a § införandelagen, behöver enligt utredningens mening ett förtydligande göras.

Vi föreslår en ändring i 10 a § införandelagen i syfte att tydliggöra att strandskydd inte inträder i de fall länsstyrelsen har beslutat om upphävande av strandskyddet. Det skulle underlätta möjligheterna att bebygga de strandområden där berörd länsstyrelse redan har fattat beslut om att upphäva strandskyddet på den grunden att områdena uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften.

6.6Undantaget för de areella näringarna

Bedömning: Regeringen bör utreda om det finns behov av för- fattningsändringar vad gäller undantaget för de areella näringarna i strandskyddsbestämmelserna i miljöbalken.

211

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

6.6.1Gällande rätt

I 7 kap. 16 § MB finns några undantag från förbuden inom strand- skyddat område, som innebär att det inte krävs dispens. Ett av undantagen omfattar de areella näringarna. Undantaget gäller bygg- nader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. Undantaget om- fattar inte bostäder. En förutsättning är också att åtgärderna för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet. Det sistnämnda förtydligades genom reformen av strandskyddsreglerna 2009 så att det av lagtexten framgår att de undantagna byggnaderna, åtgärderna med mera för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet. Att lagstiftaren avsett att paragrafen skulle tolkas på detta sätt framgår av förarbetena till miljöbalken.27

Vad som närmare omfattas av undantaget framgår av förarbetena enligt följande. Anläggningen eller åtgärden ska vara omedelbart avsedd för och behövlig för näringen samt behöva ligga inom strand- skyddsområde. Den får inte ha som syfte att hålla allmänheten borta. Varje byggnad som är tänkt att varaktigt eller tillfälligt ge husrum åt människor tillgodoser bostadsändamål. Baracker för skogsarbetare och fiskebodar inredda för övernattning får alltså inte uppföras inom strandskyddsområde. Som jordbruk är enligt förarbetena att anse även trädgårdsskötsel bedriven i näringsverksamhet. Däremot ska inte förädlingsverksamheter som exempelvis mejerier eller slakterier anses vara jordbruk. En fiskodling ska inte anses vara en anläggning som behövs för fisket. Som skogsbruk anses inte sågverk eller annan förädlingsverksamhet. Vidare anges i förarbetena att om en bisyssla ska omfattas av undantaget ska näringen medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning. Hobbyverksamhet om- fattas därför inte.28

Från praxis kan nämnas att ostronskörd har ansetts vara en areell näring. En brygga och en förrådsbod som behövdes för ostronverk- samheten omfattades av undantaget.29 Musselodling har jämställts med fiskodling och därför krävt dispens, som beviljades.30 Stall och ridhus har ansetts ingå i jordbruksverksamhet och därmed omfattas

27Prop. 2008/09:119 s. 43 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 87

28Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 87.

29MÖD 2009:13.

30MÖD 2013:22 och Mark- och miljööverdomstolens dom 2010-08-24, målnummer 4240–09.

212

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

av undantaget.31 Slutligen har en timmerstuga, som var nödvändig för skogsbruket, inte ansetts behöva ligga inom strandskyddat område. Dispens krävdes därför.32

6.6.2Frågor som framförts till utredningen

Bland andra berörda intresseorganisationer och enskilda jurister som arbetar med strandskyddsjuridik har uppmärksammat oss på pro- blem med nuvarande bestämmelser om undantag för de areella näringarna.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF) och Sveriges Fiskevatten- ägareförbund har i utredningsarbetet efterlyst en närmare analys av tillämpningen av paragrafen gällande det så kallade omsättnings- kravet. Enligt förarbetena ska en bisyssla för att omfattas av undan- taget för de areella näringarna medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning. Hobbyverksamhet omfattas därför inte. LRF:s synpunkter är inriktade på att få bort kravet på omsätt- ning i undantagsparagrafen. LRF befarar att tillämpningen riskerar att leda till att ekonomibyggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs i de areella näringarna allt oftare kommer att hänvisas in i dispensskälen. Det innebär att åtgärderna i lagens mening ska anses förbjudna trots att de enligt LRF borde omfattas av undantaget för areella näringar.

LRF:s förslag för att komma åt omsättningskravet är att göra ett förtydligande i 7 kap. 16 § MB genom att föra in ordet närings- verksamhet i paragrafen. Paragrafen skulle i så fall lyda som följer

Förbuden i 15 § gäller inte byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som inte avser att tillgodose bostadsändamål, om de behövs för näringsverksamhet inom jordbruket, fisket, skogsbruket eller ren- skötseln och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strand- skyddsområdet.

Genom att förtydliga att det gäller näringsverksamhet beskriver paragrafen det som redan är ett faktum på en jordbruksfastighet, nämligen att det är näringsverksamhet som bedrivs även om omsätt- ningen är liten. En sådan ändring i paragrafen skulle enligt LRF:s

31Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-05-02, målnummer M 7238–15.

32MÖD 2005:35.

213

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bortSOU 2020:78

bedömning öppna för ett ändamålsenligt förtydligande och en modernisering.

Två yrkesverksamma inom området – miljöjuristen Gunilla Sellberg respektive advokaten Giedre Jirvell – har tillskrivit utred- ningen med synpunkter på strandskyddsreglerna avseende areella näringar. Sellberg har lämnat ett förslag till lagändring som innebär en återgång till den lagtext som gällde före 1 juli 2009 för 7 kap. då § 17 nu § 16 MB. Den äldre lydelsen innebar att förbuden inte gällde

…byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och som inte tillgodo- ser bostadsändamål.

När reglerna ändrades 1 januari 2013 ändrades paragrafnumret från § 17 till § 16 och innehållet på följande sätt

Förbuden i 15§ gäller inte byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som inte avser att tillgodose bostadsändamål, om de behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet.

Enligt förslagsställaren har lagändringen förflyttat bedömningar av vad som är behov från produktionsenheten till kommunens eller länsstyrelsens handläggare. En brukare vidtar inga åtgärder om denne inte har behov av det. Endast brukaren kan avgöra behovet av en åtgärd för näringsverksamheten. Genom tillägget av texten för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet kommer tillsynsmyndigheternas handläggare ofta fram till att aktuell byggnad, anläggning eller åtgärder kan ligga någon annanstans, oavsett om den sökande har rådighet över den alternativa lokaliseringen eller inte.

I hanteringen av dessa strandskyddsärenden måste större hänsyn tas till ekonomi och arbetsmiljö enligt Sellberg. Dessutom borde alla renoveringar av anläggningar och anordningar kunna ske utan till- ståndsprövning, något som dessutom skulle minska kostnaderna och minskar risken för tidsförlust. Även Jirvell anser att villkoret om att en anläggning eller anordning för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet bör tas bort. LRF och Sveriges Fiskevattenägareförbund framhåller, precis som Strandskydds- delegationen i sin slutrapport, att det är näringsidkaren som bäst känner verksamheten och kan motivera och visa varför en annan placering kan vara olämplig. Större vikt bör därför läggas vid närings- idkarens egen bedömning enligt organisationerna.

214

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Jirvell anser vidare att även turism bör ingå i undantagsbestäm- melsen om areella näringar i 7 kap. 16 § 1 MB. Fisketurism faller

idag utanför undantagsbestämmelserna. Det innebär att det kan vara svårt att både etablera och utveckla fisketurism.

LRF och Sveriges Fiskevattenägareförbund anser också att begreppet fiske måste vidgas i undantagsbestämmelsen i 7 kap. 16 § 1 MB till att omfatta gårdsbaserad fiskenäring, det vill säga även gårdsbaserad fisketurism. Det är enligt organisationerna viktigt att det klarläggs att undantagsbestämmelserna ger utrymme för den gårdsbaserade fisketurismen som är en modern och växande näring. Gårdsbaserad fiskenäring bygger på att man tar tillvara den naturliga resursen fisk som finns i gårdens fiskevatten.

Det finns möjlighet att bedriva småskaligt fiske och avyttra fångsten av till exempel fisk och kräftor som livsmedel, vilket brukar kallas yrkesfiske. En annan möjlighet är att man inom ramen för gårdsverksamheten upplåter och säljer fiskeupplevelser till sport- fiskare och konferensgäster. Det senare brukar kallas gårdsbaserad fisketurism. Fisketurister betalar för sitt fiske, hyr gårdens båtar och kan även köpa fiskeguidning, men kan också kombinera sin vistelse med andra upplevelser i trakten.

6.6.3Utredningens överväganden och bedömning

Frågor kring undantagen för de areella näringarna har aktualiserats under utredningsarbetet inte minst av LRF och Sveriges Fiske- vattenägareförbund. Undantagen från förbuden inom strandskyddat område finns i 7 kap. 16 § MB. Undantagen innebär att det inte krävs dispens och gäller byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgär- der som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. En förutsättning är också att åtgärderna för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet,

Frågor om det areella undantaget berörs inte direkt i kommitté- direktiven. Vi kan dock enligt direktiven i övrigt föreslå åtgärder som behövs för att genomföra de författningsförslag som föreslås. Utredningens tid och resurser har varit begränsade och vi har mot den bakgrunden koncentrerat oss på huvuduppgifterna enligt kom- mittédirektivet. De frågor som har tagits upp rör omsättningskravet, fisket och kravet på att motivera anläggningens placering.

215

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

Beträffande omsättningskravet och fisket förutsätter det en kart- läggning och analys av vad som ska inrymmas i termerna jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln enligt 7 kap. 16 § MB. Det måste göras en avgränsning av vilka verksamheter som kan komma i fråga, det vill säga vad ska anses vara areella näringar i framtiden. Det om- fattar både vilka verksamhetstyper som ska kunna komma i fråga för undantaget och om det ska ställas något krav på att verksamheten ska vara inkomstbringande. Beträffande placering – att åtgärderna för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet

–behöver frågan utredas för att avgöra om det finns ett behov av bestämmelsen.

Det har inte funnits tid för utredningen att tillräckligt på djupet analysera och seriöst bedöma huruvida det finns behov av ändringar i bestämmelserna om undantagen för de areella näringarna. Syn- punkterna som lyfts fram av de som kontaktat utredningen rör bland annat frågor om ekonomisk omsättning vid bedömningen av om undantaget gäller. Dessutom anses näringsidkaren själv bäst kunna motivera och visa att det man anser sig behöva anlägga för sin funktion måste finnas och vidtas inom strandskyddsområdet. Organisationerna anser att begreppet fiske måste omfatta gårdsbaserad fiskenäring, det vill säga även gårdsbaserad fisketurism.

Vi delar den uppfattning som framförts i frågan om fisketurism och att det bör ingå som en del i näringsverksamhet kring fiske. Vi kan dock konstatera att vi inte har haft tid och möjlighet att närmare utreda behovet av författningsändringar i bestämmelserna om undan- tagen för de areella näringarna i strandskyddsreglerna. Regeringen bör därför enligt utredningens samlade bedömning ta initiativ till en utredning som ser över behovet av ändringar i dessa bestämmelser i miljöbalken.

Vi har dessutom både från näringsidkare och strandskyddshand- läggare blivit uppmärksammade på att det sedan bestämmelserna ändrades i den aktuella delen 1 juli 2009 har det blivit mer osäkert för alla inblandade om och när det areella undantaget gäller. Alltför många näringsidkare måste numera kontakta handläggare med frågor om undantaget gäller eller inte, för att söka klarhet och inte riskera att göra fel.

216

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

6.7Utvidgning av strandskyddet

Bedömning: Det föreligger inte något behov av ändring av bestäm- melserna om utvidgning av strandskyddet eller andra åtgärder för en förnyad översyn av utvidgade strandskydd.

6.7.1Gällande rätt och bakgrund

Enligt 7 kap. 14 § andra stycket MB får länsstyrelsen i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strand- skyddets syften.

Det generella strandskyddet minskar i omfattning när strand- skydd inte ska gälla vid insjöar som är mindre än omkring 1 hektar och vattendrag som är mindre än omkring 2 meter och smalare. Det har dessutom till utredningen framförts önskemål om att möjlig- heten att utvidga strandskyddet till högst 300 meter upphävs alter- nativt begränsas kraftigt. Detta har gett oss anledning att överväga eventuella ändringar i strandskyddsreglerna även när det gäller det utvidgade strandskyddet.

Vi har tidigare i detta kapitel föreslagit att länsstyrelsen i det enskilda fallet får besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är 1 hektar eller mindre och vattendrag som är 2 meter eller smalare, om området har särskild betydelse för strandskyddets syften. Läns- styrelsen kommer också att kunna återinföra strandskyddet i andra strandområden, om det behövs för att säkerställa något av strand- skyddets syften. Är strandskyddet återinfört, kommer länsstyrelsen med stöd av befintliga regler att kunna besluta att utöka strand- skyddet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften.

Möjligheten att utvidga området har funnits sedan de första strandskyddsreglerna infördes. Genom proposition Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden ändrades bestämmelsen så att en utvidgning endast ska ske om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften.33 Avsikten är att det ska finnas ett tydligt och långsiktigt behov av ett utökat strandskydd.34 Bestämmelsen innebär

33Prop. 2008/09:119.

34A.a. s. 38.

217

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

att ett beslut om utvidgat strandskyddsområde behöver grundas på hänsyn till berörda områdens värden samt till nuvarande och för- väntade behov av tillgängliga strandområden.35 En utvidgning av strandskyddsområdet beslutas av länsstyrelsen i det enskilda fallet. Det är inte möjligt att utvidga strandskyddsområden genom gene- rella föreskrifter.

Innan bestämmelsen ändrades fanns det områden som om- fattades av utvidgat skydd utan att skälen för utvidgningen klar- gjorts.36 Genom en övergångsbestämmelse gällde strandskydd efter den 31 december 2014 inom ett utvidgat strandskyddsområde, endast om utvidgningen hade beslutats med stöd av 7 kap. 14 § i dess nya lydelse.37 Till följd av denna så kallade solnedgångsbestämmelse genomförde länsstyrelserna en översyn av samtliga områden med utvidgat strandskydd. Detta arbete har återrapporterats till reger- ingen genom Naturvårdsverket.38

Naturvårdsverket konstaterar i återrapporteringen att för hela landet har den totala arealen utvidgat strandskydd minskat från cirka 6 600 km2 före översynen till cirka 5 100 km2 efter översynen. Sett till hela landet så har arealen utvidgat strandskydd minskat till cirka 74 procent av arealen före översynen. I dessa siffror saknas dock arealerna helt för Södermanland och delvis för Blekinge. För landet som helhet har arealerna utvidgat strandskydd minskat både på land och i vatten.

Största delen av det utvidgade strandskyddet efter översynen överlappar områden som omfattades av utvidgat strandskydd även före översynen. Cirka 17 procent av den totala arealen utgörs av nya områden. I de flesta län har arealerna utvidgat strandskydd minskat, men i några län har den totala arealen ökat (Gotland, Skåne och Halland).39 Naturvårdsverket bedömer också att det är svårt att göra direkta jämförelser av arealerna mellan länen eftersom förutsätt- ningarna är så olika. Länens olika förutsättningar och svårigheten att jämföra strandskyddet mellan länen är också något som utredningen behandlat i tidigare avsnitt i detta kapitel.

35A.a. s. 99.

36A.a. s. 38.

37A.a. s. 14 och 117.

38Naturvårdverket, Återrapportering om utvidgat strandskydd, skrivelse den 1 juni 2015, ärende nr NV-00453-15.

39A.a. s. 1.

218

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Många av länsstyrelsens beslut om utvidgat strandskydd över- klagades av enskilda och andra intressenter. Flera länsstyrelser har i efterhand sett behov av stöd och samordning från Naturvårdsverket. Det har också framförts synpunkter på hur beslutsprocessen i en del län gått till. Länsstyrelsen har haft stora friheter att själva styra genomförandet av processen, varför arbetet har sett olika ut i olika län. Utifrån Naturvårdsverkets uppföljning av denna översyn kan det dock konstateras att det totalt sett finns mindre utvidgat strand- skydd efter översynen än innan.

6.7.2Utredningens bedömning

Möjligheten att utvidga strandskyddet om det behövs för att säker- ställa något av strandskyddets syften är en del i ett skydd som anpassas efter lokala förutsättningar. Men det är viktigt att utvidg- ningar av strandskyddet endast syftar till att säkerställa strand- skyddets syften, inte något annat syfte som exempelvis natur- och kulturvärden generellt. För detta finns andra skyddsformer. Strand- skyddet syftar till att skydda värdefulla stränder och vattenområden för friluftsliv och växt- och djurliv. Det kan också vara viktigt att skyddet utvidgas om det behövs, som att utvidgningen upphävs om behovet inte längre kvarstår. Översyn och uppföljning av det utvid- gade strandskyddet är därför angeläget. En sådan skedde också med start 2009 och slutfördes för många områden i slutet av 2014. Till följd av bland annat överklaganden är översynen dock ännu inte fullt klar för vissa områden i Sverige.

Sett ur ett nationellt perspektiv har en översyn gjorts nyligen, varför utredningen inte bedömer att det finns behov av att föreslå åtgärder som leder till en förnyad nationell översyn nu eller i närtid. En ny nationell översyn över samtliga utvidgade strandskydds- områden kan dock behövas framöver för att säkerställa att alla beslut är anpassade efter aktuella förhållanden. Samtidigt är det lämpligt att länsstyrelsen ser över besluten om utvidgat strandskydd i samarbete med kommunerna så att de hålls uppdaterade och aktuella.

Vår bedömning är sammanfattningsvis att det inte föreligger något behov av ändring av bestämmelserna om utvidgning av strand- skyddet eller andra åtgärder för en förnyad översyn av utvidgade strandskydd.

219

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

upphävts i olika omfattning i olika områden i Sverige. I områden där strandskyddet är upphävt krävs följaktligen ingen dispens.

Det finns ett antal åtgärder som inte omfattas av förbuden inom strandskyddsområden. Sådana åtgärder kräver därmed ingen dispens. Ett av undantagen gäller åtgärder vissa åtgärder för de areella näringarna (jordbruket, fisket, skogsbruket och renskötseln). Undantaget gäller över hela landet. Ett annat undantag gäller kompletteringsåtgärder, där länsstyrelsen har meddelat föreskrifter om det. Länsstyrelsen får undanta kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad som vidtas inom 15 meter från huvudbyggnaden men inte närmare strandlinjen än 25 meter, och inom en tomtplats som har angetts i ett beslut om dispens.

De särskilda skäl för upphävande och dispens som i dag anges i 7 kap. 18 c § miljöbalken (MB) har utvecklats i rättspraxis genom åren. Vid reformen av strandskyddsreglerna 2009 preciserades skälen genom införande av 18 c §. Samtidigt infördes även ett nytt undan- tag som innebär att det ska vara lättare att få dispens för vissa åtgär- der inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS- områden). LIS-områden ska redovisas i den kommunala översikts- planen (ÖP). Inom LIS-områden ska det vara möjligt att få dispens för åtgärder som kan bidra till landsbygdsutveckling. Det ska också vara möjligt att få dispens för enstaka en- och tvåbostadshus som placeras i anslutning till ett befintligt bostadshus. Inom LIS-områden får de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § och även särskilda skäl i 7 kap. 18 d § MB tillämpas.

7.1Hinder för att bygga i landsbygdsområden

7.1.1LIS-bestämmelserna har inte fått avsedd effekt

LIS-bestämmelserna har sedan de infördes utvärderats av Natur- vårdsverket och Boverket 2013, av länsstyrelserna 2015, av Strand- skyddsdelegationen 2015 och av Naturvårdsverket ännu en gång 2017. Utvärderingarna visar att redovisning av LIS-områden har skapat nya förutsättningar och incitament för planering av lands- bygder. Planeringen har engagerat både allmänhet och politiker.

222

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

Samtidigt har planeringen varit en tids- och resurskrävande process, med ett sämre utfall än förväntat.1

Strandskyddsdelegationen noterade 2015 att strandskyddet, så som det tillämpades, förefaller vara starkt i glesbygd men svagare i tätbebyggda områden. Detta står i kontrast till avsikten bakom de förändringar som riksdagen beslutade om 2009. Ett av de uttalade syftena med dessa ändringar var att öka differentieringen och åstad- komma en utveckling som bättre tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder är olika i olika delar av landet. Intentionen med LIS-bestämmelserna var att stärka strandskyddet i exploaterade områden, men samtidigt ge lättnader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strandområden.

De reformerade reglerna och även Mark- och miljööverdomstolens (MÖD) avgöranden gällande strandskyddsreglerna, visar på en hög restriktivitet vad gäller dispenser. Ett av de vanligaste skälen till att dispens ändå medges är att marken redan är ianspråktagen och att strandskyddet därför redan är utsläckt. Av uppenbara orsaker kan detta skäl sällan åberopas i glest bebyggda delar av landet men desto oftare i och omkring tätorter.

Fram till utgången av 2016 hade 133 översiktsplaner (ÖP) eller tillägg till ÖP med LIS-områden antagits. Antalet dispenser inom LIS-område har ökat något varje år, från 70 beviljade åtgärder år 2011 till 382 beviljade åtgärder år 2019. Fram till 2019 hade totalt 2 041 åtgärder beviljats genom LIS-bestämmelserna. Dispenser inom LIS- områden utgör en liten del av det totala antalet dispenser i landet. År 2019 utgjorde dispenser inom LIS-områden 4,8 procent av det totala antalet dispenser i landet. Det är utredningens slutsats att genom- slaget av den senaste reformeringen inte har blivit som förväntat.

7.1.2Systemet är inte tillräckligt effektivt

Utredningen har tagit del av tidigare utvärderingar och rapporter av strandskyddsbestämmelserna och studerat rättspraxis på området. Vi har under arbetet genomfört möten med en rad aktörer som berörs av strandskyddsbestämmelserna. Slutsatsen är att LIS-syste-

1Naturvårdsverket och Boverket (2013 med rättelseblad 2014), Strandskydd. Redovisning av ett regeringsuppdrag, s. 75, SOU 2015:108, s. 227 samt Länsstyrelserna (2015), Genomslaget av reglerna om strandskydd och områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Länsstyrelse- gemensam rapportering av regleringsbrevsuppdrag 44, år 2015, s. 8 och 11–13.

223

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

met inte är tillräckligt effektivt. Det finns problem som påverkar effektiviteten i alla delar av LIS-systemet. Utredningen har valt att dela in problembeskrivningen i fyra typer av problem.

•Svårigheter att avgränsa LIS-områden enligt de begränsningar avseende antal och omfattning av LIS-områden som anges i 7 kap. 18 e § MB. Problemet påverkar bestämmelsernas ändamålsenlig- het och effektivitet.

•Termen landsbygdsutveckling har medfört olika tolkningar mellan kommuner och länsstyrelser. Olika tolkningar påverkar bestäm- melsernas effektivitet och rättssäkerheten för enskilda.

•Bristfälliga utredningar och redovisningar av LIS-områden. Pro- blemet påverkar bestämmelsernas effektivitet och rättssäker- heten för enskilda.

•De materiella reglerna för dispens i LIS-områden i 7 kap. 18 d § MB ställer krav på att ställer krav på att nya bostadshus måste placeras i anslutning till ett befintligt bostadshus och att andra åtgärder måste bidra till utveckling av landsbygden. Dessa krav har hind- rande effekt. Problemet påverkar bestämmelsernas ändamålsenlig- het och effektivitet.

Vi kommer att lämna förslag till lösningar på dessa problem uppdelat på tre avsnitt. Utredningen föreslår bland annat att termen områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS) ändras till lands- bygdsområden.

I det första avsnittet (7.3) lämnar vi förslag på hur beslut om lands- bygdsområden kan fattas, vilka aktörer som kan fatta beslut och vilka rättsverkningar besluten ska ha. I det andra avsnittet (7.4) lämnar vi förslag till definition av landsbygdsområden genom tre kriterier. Områden som uppfyller kriterierna ska kunna anses vara landsbygds- områden. I det tredje avsnittet (7.5) lämnar utredningen förslag till särskilda skäl inom landsbygdsområden.

I avsnitt 7.6 lämnar vi förslag som syftar till att stärka strand- skyddet i starkt exploaterade områden och i avsnitt 7.7 föreslår vi att det ska bli enklare att vidta klimatanpassningsåtgärder som kan vara nödvändiga till följd av ett ändrat klimat.

224

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

7.2Några inledande utgångspunkter för förslagen

7.2.1Starkare koppling till strandskyddets syften

Strandskyddet har två syften. Det ena syftet är att trygga förut- sättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden. Det andra syftet är att bevara goda livsvillkor för växter och djur. Med allemansrättslig tillgång avses den möjlighet att bedriva friluftsliv som allmänheten har enligt allemansrätten (se avsnitt 3.2.2). Nuvarande LIS-bestämmelser utgår från vilka områden som är lämpliga för landsbygdsutveckling och vilka åtgärder som kan bidra till den utvecklingen. Det är utredningens uppfattning att det finns en all- män och stark uppslutning bakom strandskyddets syften, men att reglerna för att få utföra åtgärder inom strandskyddsområden saknar tillräcklig koppling till syftena.

Vårt uppdrag innebär att det ska bli enklare att bygga i lands- bygdsområden och att strandskyddet vid behov ska stärkas i starkt exploaterade områden. Enligt direktiven ska strandskyddets syften inte ändras. Byggande inskränker den allemansrättsliga tillgången till strandområden och livsvillkoren för djur och växtliv. Enligt utred- ningens direktiv ska förslagen för en ökad differentiering utgå från att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolk- ningstäthet och exploateringstryck. En utgångspunkt för utredningen är att förslagen som ska underlätta byggande, inte ska medföra risk för överetablering eller hota den biologiska mångfalden. Våra förslag kommer i enlighet med direktiven att utgå från tillgången till strand- områden, befolkningstäthet och exploateringstryck.

7.2.2Ett lokalt och regionalt perspektiv

Enligt våra slutsatser i kapitel 5 bör differentieringen av strand- skyddet genomföras utifrån lokala och regionala förutsättningar. Exploateringen av stränder, befolkningstäthet och exploaterings- tryck varierar i landet mellan länen och mellan kommuner. Beslut om lättnader i strandskyddet behöver därför fattas på lokal och regional nivå. Även inom kommunerna varierar förhållandena. För- hållandena varierar också över tid, inte minst på grund av den på- gående urbaniseringen. Med hänsyn till de varierande förhållandena är det varken lämpligt eller möjligt att på nationell nivå bestämma

225

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

var det ska bli lättare att bygga genom lättnader i strandskyddet eller var strandskyddet ska stärkas. Våra förslag om lättnader i strand- skyddet bör därför genomföras lokalt och regionalt och besluten om detta måste också fattas på lokal och regional nivå.

7.2.3Fri passage är grundläggande

Byggnation närmast strandlinjen riskerar att leda till en gradvis privatisering av det området, vilket på sikt försämrar allmänhetens tillgång till den vanligtvis mest attraktiva delen av strandområdet. Genom bestämmelsen i 7 kap. 18 f § MB säkerställs fri passage för allmänheten och goda livsvillkor för djur- och växtlivet närmast strandlinjen. Bestämmelsen innebär att beslut om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet inte ska omfatta ett område mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna. Området ska alltså bevaras orört.

Bestämmelsen om fri passage är enligt utredningens mening grundläggande i strandskyddet och skapar balans mellan exploa- terings- och bevarandeintressen. Genom bestämmelsen kan ett strandområde tas i anspråk för bebyggelse – samtidigt som utrymme för friluftsliv och för djur och växter närmast strandlinjen bevaras.

Vi har i uppdrag att lämna förslag som ska göra det betydligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. En utgångspunkt för utredningen är att bestämmelsen om fri passage ska behållas. Utredningen lämnar ett förslag om att strandskyddet ska kunna upphävas i landsbygdsområden. Vi har utformat förslaget så att strandskyddet kan upphävas delvis, vilken innebär att fri passage kan säkerställas och att såväl exploaterings- och bevarandeintressen kan tillgodoses.

7.2.4Våra förslag underlättar byggande på landsbygd, men bara utifrån strandskyddsbestämmelserna

Strandskyddsbestämmelserna är en del bland många andra bestäm- melser som styr byggandet. Markens lämplighet för bebyggelse prövas enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Vid prövningen av bygglov prövas markens lämplighet utifrån bland annat jord-, berg- och vattenförhållandena, möjligheterna att ordna trafik, vattenför-

226

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

sörjning, avlopp, avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt. Prövningen ska även omfatta möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar och bullerstörningar samt risken för olyckor, översvämning och erosion. Vissa verksamheter som kräver strandskyddsdispens kräver också tillstånd enligt MB. Vissa åtgärder kan dessutom utgöra vattenverksamhet enligt MB och kräva godkännande enligt dessa bestämmelser. I de fall andra till- stånd, lov eller godkännanden krävs kommer utredningens förslag för att underlätta byggandet utifrån strandskyddsreglerna att bidra, men inte att ha avgörande betydelse. Även om det blir lättare att vidta vissa åtgärder utifrån strandskyddsbestämmelserna, kräver en byggnation också andra tillstånd och godkännanden innan den kan genomföras. Utöver de juridiska och tekniska förutsättningarna har också de ekonomiska förutsättningarna betydelse för att bygga i landsbygd.

7.3Två alternativa sätt att underlätta byggandet inom landsbygdsområden

Bedömning: Kommuner bör antingen kunna ansöka hos läns- styrelsen om att strandskyddet upphävs i landsbygdsområden, eller redovisa landsbygdsområden i översiktsplan där det ska vara enklare att få dispens. Inom sådana områden ska särskilda skäl kunna tillämpas.

Förslag: Länsstyrelsen ska, efter ansökan från en eller flera kom- muner, helt eller delvis upphäva strandskyddet inom ett lands- bygdsområde, om kriterierna för landsbygdsområden är upp- fyllda. Förslaget införs i 7 kap. 18 § tredje stycket miljöbalken.

Länsstyrelsen får besluta att helt eller delvis upphäva ett beslut om upphävande av strandskyddet i ett landsbygdsområde, om ett område inte längre uppfyller kriterierna för landsbygdsområden. Förslaget införs i 7 kap. 18 f § tredje stycket miljöbalken.

Kommuner får redovisa landsbygdsområden i översiktsplan. Inom sådana områden ska särskilda skäl för landsbygdsområden kunna tillämpas enligt 7 kap. 18 c och d §§ MB. Förslaget införs i två nya bestämmelser, 7 kap. 17 a § andra stycket miljöbalken och i 3 kap. 5 a § plan- och bygglagen.

227

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

De delar av LIS-områden som har redovisats i gällande över- siktsplan och som omfattas av strandskydd ska anses vara lands- bygdsområden, där det ska vara enklare att få dispens för vissa åtgärder. Förutsättningen är att länsstyrelsen i sitt gransknings- yttrande har funnit att redovisningen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB, i dess lydelse vid tidpunkten för länsstyrelsens granskningsyttrande. Förslaget införs i övergångsbestämmelserna i förslag till lag om ändring i miljöbalken och förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen.

Gällande bestämmelser om områden för landsbygdsutveck- ling i strandnära lägen (LIS) avskaffas.

7.3.1Gällande bestämmelser

För strandskyddsdispens krävs särskilda skäl. Det krävs även särskilda skäl för att upphäva strandskyddet inom en detaljplan. Inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS- område) får, förutom de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § MB, även särskilda skäl i 7 kap. 18 d § MB tillämpas.

Översiktsplanen (ÖP) ska ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett LIS-område. Det följer av 7 kap. 18 e § andra stycket MB (1998:808). Ett LIS-område definieras genom ett antal kriterier i 7 kap. 18 e § första stycket MB.

Under samrådet om ÖP ska länsstyrelsen verka för att redovis- ningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB. Det följer av 3 kap. 10 § första stycket 2 och 3 PBL.

Länsstyrelsen ska lämna ett granskningsyttrande över planför- slaget och då ange om redovisningen av områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB (3 kap. 16 § andra stycket 3 PBL).

Länsstyrelsen ska enligt 19 kap. 3 b § MB pröva en kommuns beslut om strandskyddsdispens, om det finns skäl att anta att det inte finns förutsättningar för dispensen, eller en brist i ärendets hand- läggning kan ha haft betydelse för utgången i frågan om dispens. Enligt tredje stycket ska länsstyrelsen upphäva kommunens beslut, om det inte finns förutsättningar för dispensen.

228

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

7.3.2Problem med nuvarande bestämmelser

Kommuner har svårt att avgränsa LIS-områden

Vid våra samtal med företrädare för kommuner och länsstyrelser har det framkommit att redovisningarna i landets kommuner varierar mellan små och större LIS-områden. I vissa fall har nästintill hela kommunen redovisats som LIS-område, även tätorter.

Vid den första utvärderingen av LIS-bestämmelserna som genom- fördes av Naturvårdsverket och Boverket 2013 framkom att läns- styrelserna, som har i uppgift att granska att kommunernas LIS- redovisningar uppfyller kraven, ansåg att kommunerna hade redo- visat för många och för stora LIS-områden utan att kunna visa på behovet eller konsekvenserna av peka ut just dessa områden.2 För kommunerna hade det varit en utmaning att avgränsa LIS-områdena, eftersom kommunerna inte på förhand kunde förutse var exploa- teringsintresse skulle uppkomma, särskilt i områden med lågt exploa- teringstryck.3 Kommunerna efterfrågade utrymme för att redovisa både större och fler områden.4

Länsstyrelserna beskrev i sin gemensamma rapport 2015 att det ofta kunde finnas så många områden i en kommun som hade lik- värdig lämplighet för landsbygdsutveckling i strandnära läge, att det blev omöjligt att redovisa alla i ÖP. Den sammantagna exploa- teringen skulle då bli alltför stor enligt gällande bestämmelser. Detta problem var särskilt stort i län där strandskyddet inte har upphävts genom så kallade länsvisa undantag (se avsnitt 3.1.3).5

Problematiken framkom även under Strandskyddsdelegationens arbete 2015. Enligt kommunerna var en framgångsfaktor i LIS- arbetet att arbeta utifrån ett underifrånperspektiv, med bred upp- sökande medborgardialog och involvering av olika kompetenser hos såväl kommun som länsstyrelse. Strandskyddsdelegationen uttalade att LIS utan föregående fysisk planering, som ett komplement till en övergripande planering, skulle kunna innebära en ökad flexibilitet.

2Boverket och Naturvårdsverket (2013 med rättelseblad 2014), Strandskydd, Redovisning av ett regeringsuppdrag, En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strand- skyddsreglerna, s. 9–11 och 76.

3A.a. s. 75.

4A.a. s. 91.

5Länsstyrelserna (2015), Genomslaget av reglerna om strandskydd och områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen. Länsstyrelsegemensam rapportering av regleringsbrevsuppdrag 44, år 2015, s. 8 och 11–13.

229

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

Den ansåg emellertid samtidigt att en utredning om landsbygds- utveckling i enskilda ärenden knappast torde vara ett effektivt arbetssätt.6

Vid Naturvårdsverkets översyn av LIS-bestämmelserna 2017 bekräftades den problembild som hade framkommit i tidigare utred- ningar. Naturvårdsverket övervägde om LIS-frågorna borde fri- kopplas från översiktsplaneringen. Verket kom då fram till att plan- processen innebar många fördelar och att LIS-reglernas koppling till den planeringen borde bibehållas. Det hade också varit önskemålet från olika myndigheter och andra intressenter. För att öka systemets flexibilitet föreslog myndigheten ändringar i kriterierna för LIS- områden för att möjliggöra större områden och ökade möjligheter att redovisa LIS-områden i eller i närheten av tätorter, förutom större tätorter.7

Detaljeringsgraden i utredningar och beskrivningar av LIS-områden

Enligt Naturvårdsverkets och Boverkets utvärdering 2013 hade läns- styrelserna synpunkter på att kommunerna inte har tagit fram till- räckligt underlagsmaterial och angivit för svaga motiveringar till hur åtgärderna gynnar landsbygdsutvecklingen.8

Under länsstyrelsernas utvärdering 2015 framkom att det var svårt att få fram finansiering av de utredningar som krävs i översikts- planeringen. Därför genomfördes utredningarna i stället i detalj- plane- och bygglovskedet. Följden blev att ÖP:s vägledande funk- tion minskade i styrka, eftersom en del LIS-områden föll bort då de detaljerade utredningarna gjordes. Länsstyrelserna konstaterade att det också ledde till ett pedagogiskt problem, då LIS-områdena ofta var små och avgränsade på ett så detaljerat sätt att en presumtiv köpare tolkade det som att lämpligheten var utklarad.

I rapporten lyftes frågan om behovet av och möjligheten att kräva detaljinventeringar i översiktsplaneringen. Eftersom de flesta ut- pekade LIS-områden inte skulle komma att bebyggas i områden med

6SOU 2015:108 s. 227–229.

7Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 6, 14–18 och 30–32.

8Boverket och Naturvårdsverket (2013), Strandskydd, Redovisning av ett regeringsuppdrag, En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, s. 77.

230

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

lågt exploateringstryck – åtminstone inte i närtid – kunde rimlig- heten att lägga resurser på inventeringar och detaljstudier i ÖP ifrågasättas.9

Som nämnts lämnade Naturvårdsverket år 2017 förslag som skulle möjliggöra större LIS-områden. Beträffande utredning och redovisning anförde Naturvårdsverket att bedömningen av ett områdes lämplighet och påverkan på strandskyddets syften blir mer komplicerad då större LIS-områden tilläts. Det kunde enligt verket bli mer vanligt att LIS-områdenas lämplighet inte skulle bli helt utredda i ÖP-processen. Naturvårdsverket bedömde dock att dessa konse- kvenser inte var så påtagliga att förslaget inte kunde genomföras.10

Kommunerna har ansvaret för att redovisa LIS-områden i ÖP och fatta beslut om dispenser. Länsstyrelsen har i uppgift att granska kommunernas redovisningar av LIS-områden i ÖP. Länsstyrelserna ska också granska kommunernas beslut om strandskyddsdispenser. Om länsstyrelsen anser att det inte finns förutsättningar för dispen- ser, ska länsstyrelsen upphäva kommunens dispensbeslut. Tanken är att det normalt inte bör finnas anledning att frångå den bedömning som kommunen har gjort genom redovisningen i ÖP, särskilt om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande inte anmärkt mot redo- visningen.11 Av det totala antalet åtgärder inom LIS-områden som kommunerna har beviljat strandskyddsdispens för, har 9,5 procent upphävts av länsstyrelsen vid överprövning av kommunens beslut. Det rör totalt 194 åtgärder.

Vid utredningens praxisgenomgång i kapitel 3 har vi kunnat se att LIS-redovisningarnas detaljeringsgrad och länsstyrelsens gransk- ningsyttrande har haft betydelse för om ett område ska anses upp- fylla kriterierna. I de fall kriterierna inte anses uppfyllda vid en över- prövning, har de särskilda skälen för LIS-områden inte kunnat tillämpats, trots att området har redovisats som LIS-område i ÖP.12 I sådana fall kommer den enskilde som har ansökt om strand- skyddsdispens i kläm. Redovisningarnas detaljeringsgrad har därmed

9Länsstyrelserna (2015), Genomslaget av reglerna om strandskydd och områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen. Länsstyrelsegemensam rapportering av regleringsbrevsuppdrag 44, år 2015, s. 8 och 11–13.

10Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 6, 14–18 och 30–32.

11Prop. 2008/09:119 s. 58.

12MÖD 2012:39, MÖD 2015:32, MÖD 2019:2, Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-

12-20, målnummer M 6577–13 och Mark- och miljööverdomstolens dom 2019-10-10, mål- nummer P 4928–18. I MÖD 2016:39 ansåg dock domstolen att den aktuella platsen låg inom LIS-område, trots att länsstyrelsen hade haft invändningar.

231

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

7.3.3Överväganden om möjliga lösningar

Kommunerna efterfrågar möjlighet att kunna redovisa fler och större områden än vad dagens regler tillåter. I avsnitt 7.4 lämnar vi förslag till kriterier för landsbygdsområden. Där föreslår vi att landsbygdsområdens storlek och antal inte ska begränsas i lagen, utan bestämmas i varje enskilt fall utifrån förhållanden och förut- sättningar i det aktuella området. Det kan bli några få större områden eller flera mindre områden, beroende på förhållandena med strand- skyddets syften som grund.

Beträffande hur landsbygdsområden ska kunna utses, av vem och vilka rättsverkningar beslut om landsbygdsområden ska få, har utred- ningen övervägt två alternativ.

Alternativ 1 – Upphäva strandskydd inom landsbygdsområden

ÖP:s vägledande karaktär innebär att det först vid en upphävande- eller dispensprövning av ett specifikt projekt kan klargöras om de särskilda skälen för LIS-områden i 7 kap. 18 d MB får tillämpas. Att knyta lättnader till en typ av beslut som saknar rättsverkan ger av naturliga skäl ett osäkert utfall, särskilt eftersom länsstyrelsen kan upphäva kommunernas efterföljande dispensbeslut.

Ett effektivt och förutsägbart alternativ är att besluta om lands- bygdsområden som innebär att området är noggrant prövat redan i samband med beslutet, innan någon specifik byggåtgärd ska genom- föras. Områdets lämplighet för byggnation – utifrån vad strand- skyddets syften kan medge – borde kunna vara klargjort redan i samband med att beslutet träder i kraft. Alternativ 1 innebär att strandskyddet ska kunna upphävas inom landsbygdsområden. Alter- nativet innebär att det inte kommer att krävas dispensprövning eller prövning av upphävande av strandskyddet i samband med detalj- planeläggning i områden där strandskyddet är upphävt.

Upphävande av strandskyddet är en långtgående åtgärd. Möjlig- heter att upphäva strandskyddet måste därför kombineras med en möjlighet att införa strandskyddet igen.

Med en möjlighet att upphäva strandskyddet inom landsbygds- områden återstår frågan vilken aktör som bör ha ansvaret. I våra direktiv har regeringen noterat att det i dag endast är länsstyrelsen som – förutom inom detaljplaner – har möjlighet att upphäva strand-

233

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

skyddet i vissa områden. I detta sammanhang har regeringen anfört att utredningen ska lämna förslag som stärker det lokala inflytandet. Vi kan konstatera att upphävande av strandskyddet vid detalj- planering avgränsas till den bebyggelse som planeras. Andra beslut om upphävande som ligger på länsstyrelserna, kan avse både större och mindre områden. Det är då ingen planerad bebyggelse som avgränsar omfattningen av området, utan det är områdets betydelse för strandskyddets syften (se 7 kap. 18 § första stycket 1 och 2 MB).

Vi har övervägt om kommunerna skulle kunna ha ansvaret att upphäva strandskyddet i landsbygdsområden. Kommunerna har störst kunskap om de lokala förhållandena medan länsstyrelsen har det regionala perspektivet. Enligt vår uppfattning förutsätter upp- hävande av strandskydd såväl detaljerad kunskap om de lokala för- hållandena som ett mer övergripande regionalt perspektiv. Oavsett vilken aktör som ska ansvara, förutsätts en samverkan mellan både kommuner och länsstyrelser. En lämplig lösning kan därför vara att kommuner kan initiera ett upphävande och länsstyrelsen fatta beslutet. Det är också utredningens uppfattning, utifrån vad som har framkommit under vårt arbete, att det inte skulle finnas ett till- räckligt brett stöd för att kommunerna skulle få ansvaret att upphäva strandskyddet i landsbygdsområden. Med den bedömningen återstår länsstyrelsen som möjlig aktör för ansvaret.

Alternativ 2 – Enklare att få dispens inom landsbygdsområden

Vårt andra alternativ innebär att strandskydd fortfarande ska gälla inom strandskyddsområdet, men att det ska vara enklare att få dispens för vissa åtgärder. Detta alternativ förutsätter dispenspröv- ningar och tillsyn. Med anpassade särskilda skäl kan alternativet innebära reella lättnader i strandskyddet.

Beträffande vilken aktör som kan ansvara för att utse landsbygds- områden finns flera möjligheter. I dag är det kommunerna som har möjlighet att redovisa områden där det ska vara enklare att få dispens, genom LIS-reglerna. Länsstyrelsen har i uppgift att granska redo- visningarna och de efterföljande dispensbesluten. Om förutsätt- ningarna för dispens inte är uppfyllda, har länsstyrelsen en skyldighet att upphäva dispensen. Som vi har nämnt, har länsstyrelsen upphävt 9,5 procent av de kommunala besluten om dispens enligt 7 kap.

234

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

18 d § MB inom LIS-område. Utredningen har övervägt om läns- styrelsen kan vara den aktör som beslutar om områden där det ska vara lättare att få dispens för vissa åtgärder. Besluten skulle i så fall vara bindande. Behovet av statlig granskning om området kan anses vara ett landsbygdsområde skulle inte finnas kvar. Det skulle minska risken för att kommunernas efterföljande dispensbeslut upphävs av länsstyrelsen.

Enligt våra direktiv ska det lokala inflytandet öka. Med detta alternativ skulle staten få ett ökat inflytande över i vilka områden det ska vara lättare att få dispens, ett inflytande som kommunerna har i dag. Det lokala inflytandet skulle därför minska och alternativet uppfyller inte vad som efterfrågas i våra direktiv. Alternativet skulle inte heller, enligt vad som framkommit under utredningen, kunna få ett tillräckligt brett stöd för att kunna genomföras. Vi har därför valt att inte gå vidare med alternativet att länsstyrelsen skulle kunna redovisa områden där det ska vara lättare att få dispens. Med den bedömningen återstår kommunen som möjlig ansvarig aktör.

7.3.4Utredningens överväganden och förslag

Kommunerna bör kunna främja byggandet i landsbygdsområden på två alternativa sätt

Kommuner kan vilja främja byggande i landsbygdsområden på olika sätt. Kommuner bör därför antingen kunna ansöka hos länsstyrelsen om att strandskyddet upphävs i landsbygdsområden, eller redovisa landsbygdsområden i översiktsplan, där det ska vara enklare att få dispens. Inom sådana områden ska särskilda skäl kunna tillämpas. Med båda alternativen blir det utifrån strandskyddsreglerna betyd- ligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. Alternativen uppfyller därför vad som efterfrågas i vårt direktiv.

Vi föreslår att länsstyrelsen, efter ansökan från en eller flera kom- muner, ska kunna upphäva strandskyddet inom landsbygdsområden. Förutsättningen för upphävande bör vara att kriterierna för lands- bygdsområden är uppfyllda (se förslag till kriterier för landsbygds- områden i avsnitt 7.4). Om förhållandena ändras så att ett område inte längre kan anses uppfylla kriterierna för ett landsbygdsområde, bör strandskyddet kunna återinföras helt eller delvis. Vi lämnar ett förslag som gör detta möjligt.

235

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

Om en kommun anser att det inte är lämpligt att upphäva strand- skyddet i ett område, men vill underlätta dispensmöjligheterna, bör kommunen kunna redovisa området som ett landsbygdsområde i ÖP. Kriterierna för landsbygdsområde måste givetvis vara uppfyllda. Kommunen behåller då prövning och tillsyn i området. Vi föreslår därför även att vårt andra alternativ ska kunna användas. Landsbygds- områden ska kunna redovisas i ÖP och i sådana områden ska det vara enklare att få dispens.

Det har gått 10 år sedan LIS-bestämmelserna infördes. Systemet med redovisning av områden förutsätter tid för få genomslag. Med tiden kan utredningar fördjupas och förbättras. Även om utfallet hittills inte har motsvarat förväntningarna, har tillämpningen av LIS- bestämmelserna successivt ökat varje år sedan de infördes. Det finns en vilja bland kommunerna att fortsätta planeringen. Med kriterier för landsbygdsområden som förbättrar förutsättningarna för plane- ringen kan den få bättre effekt.

Slutligen ska nämnas att en kommun kan välja att inte använda någon av de beskrivna möjligheterna för ett eller flera områden eller hela kommunen, det vill säga att varken ansöka om att strandskyddet upphävs eller att redovisa områden i ÖP. I sådana fall kommer strand- skyddet att gälla och dispensskälen i 7 kap. 18 c § MB vara tillämpliga.

Hur ska de alternativa möjligheterna fungera i förhållande till varandra?

Utredningens avsikt med förslaget är att en kommun ska kunna välja att antingen ansöka om att strandskyddet upphävs för ett lands- bygdsområde eller att redovisa det i ÖP. Det förra innebär att dispens- och upphävandeprövning inte sker och det senare innebär att dispens- och upphävandeprövning sker men att det är enklare att få dispens än i andra områden. En kommun kan som sagt också välja att varken ansöka om upphävande eller redovisa i översiktsplanen.

Iså fall gäller att dispensprövning sker enligt 7 kap. 18 c § MB. Kom- munen får därmed tre alternativ och de tre alternativen bör kunna gälla i olika områden i kommunen. Det innebär att i ett område kan strandskyddet vara upphävt och där krävs ingen dispens. Ett annat område kan redovisas som landsbygdsområde i översiktsplan, där det är lättare att få dispens enligt 18 d §. Ett tredje område kan

236

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

varken omfattas av upphävande eller redovisning i översiktsplan och där prövas dispens enligt 7 kap. 18 c § MB.

I de fall länsstyrelsens prövning och eventuella överprövningar om upphävande av strandskyddet resulterar i att något eller några områden i ansökan inte uppfyller kriterierna, kan kommunen inte redovisa dessa områden översiktsplanen, eftersom kriterierna för landsbygdsområde inte är uppfyllda. Om förhållandena ändras, exem- pelvis genom att bebyggelse har försvunnit eller att ett område inte längre har särskild betydelse för djur- eller växtlivet, kan kommunen på nytt ansöka om upphävande eller redovisa områden i översikts- planen.

I det följande redogör vi närmare om utformningen av förslagen, först förslaget om att upphäva strandskyddet i landsbygdsområden och därefter förslaget om redovisning av landsbygdsområden i ÖP.

7.3.5Upphäva strandskyddet i landsbygdsområden

Kommunerna ska kunna ansöka om att strandskyddet i landsbygdsområden upphävs

Vi föreslår att en eller flera kommuner bör kunna ansöka hos läns- styrelsen om att strandskyddet helt eller delvis upphävs i lands- bygdsområden. Det bör ligga ett ansvar på de eller de kommuner som ansöker att, innan ansökan lämnas in, utreda vilka områden som kan komma i fråga för att upphäva strandskyddet. Kommunerna bevakar allmänna intressen och har ansvaret för markanvändnings- frågor inom kommunen. Kommunerna har kunskap om de lokala förhållandena och förutsättningarna avseende strandskyddets syf- ten. Kommunernas kompetens och möjlighet till lokal förankring tillvaratas därför genom att de får ett utredningsansvar kopplat till ansökan. Det lokala inflytandet ökar också, eftersom det är kom- munen som initierar frågan om att upphäva strandskyddet.

Samråd

Enligt 23 a § i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ska länsstyrelsen kungöra en ansökan om ärendet är av stort allmänt intresse. Kungörelsen ska föras in i ortstidning.

237

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

I kungörelsen ska det anges att skriftliga synpunkter på ansökan får lämnas inom den tid som länsstyrelsen har bestämt samt var hand- lingarna i ärendet hålls tillgängliga. Enligt 25 a § i samma förordning ska länsstyrelsen innan den fattar beslut samråda med en rad myndigheter om det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för myndigheterna. Det gäller Skogsstyrelsen om beslutet rör skogs- mark, Havs- och vattenmyndigheten om beslutet rör fiske, Statens jordbruksverk om beslutet rör vattenbruk och Sveriges geologiska undersökning om beslutet rör grundvatten.

Utöver det anser vi att länsstyrelsen bör samråda med berörda kommuner och med angränsande länsstyrelser. På så sätt kan både lokala och regionala förutsättningar och förhållanden ligga till grund för beslutet. Länsstyrelsen bör samråda även med de ideella föreningar och andra juridiska personer som har till syfte att ta tillvara natur- skydds-, miljö- och friluftsintressen och som har rätt att överklaga enligt 16 kap. 13 och 14 §§ MB. Regeringen bör införa nödvändiga bestämmelser i dessa avseenden i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Genom samråden kan läns- styrelsen ta del av den mer specifika kunskap om områdena som finns. Med inblandning av såväl regional som lokal nivå samt av myndigheter, organisationer och allmänhet bör frågorna kunna bli allsidigt belysta i ett helhetsperspektiv.

Underlag och förfarande för att upphäva strandskyddet inom landsbygdsområden

Ett beslut om att upphäva strandskyddet måste föregås av noggranna utredningar och det är sannolikt att det initialt främst blir fråga om mindre områden. Kommunerna kan tänkas vilja lägga sina resurser på utredning av områden där det finns ett visat intresse för bygg- nation. Det är mer tveksamt om kommunerna kommer att vilja lägga resurser på områden som varken kommunen eller någon annan har identifierat som intressant att bebygga. Det talar för att upphävande av strandskyddet enligt förslaget främst kommer att bli aktuellt inom begränsade men intressanta områden utan konflikter.

Det bör inte införas några begränsningar i fråga om antal eller omfattning av de landsbygdsområden där strandskyddet får upp- hävas. Antal och omfattning av områden där strandskyddet upphävs måste avgöras utifrån lokala och regionala förhållanden och förut-

238

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

sättningar, med strandskyddets syften som utgångspunkt. Ansökan om att upphäva strandskyddet bör kunna lämnas av alla kommuner i landet. Syftet med förslaget är att åstadkomma ett effektivare och mer rättssäkert system för ett differentierat strandskydd. Det kan handla om hela eller delar av befintliga LIS-områden eller nya områden som inte har utretts enligt LIS-bestämmelserna.

Länsstyrelsen bör få utrymme att upphäva strandskyddet helt eller delvis. Om länsstyrelsen finner att kriterierna är uppfyllda, ska den upphäva strandskyddet inom det eller de områden där krite- rierna är uppfyllda. Prövningen blir därmed att likna vid en vanlig tillstånds- eller bygglovsprövning, där ansökan ska beviljas om förutsättningarna är uppfyllda. Om det är visat att kriterierna är upp- fyllda inom delar av men inte hela det område som ansökan avser, ska länsstyrelsen kunna besluta att upphäva skyddet i de delar krite- rierna är uppfyllda. De kan ge olika utfall och utredningen anser inte att de olika möjliga utfallen bör begränsas. Vi kan däremot ge några exempel på möjliga utfall.

Ett exempel är att strandskyddet skulle kunna upphävas helt inom det strandskyddade området, det vill säga 100 meter från strandlinjen. Ett annat exempel är att strandskyddet på vissa ställen skulle kunna upphävas från ett visst avstånd från strandlinjen. Det kan till exempel röra sig om 10, 30, 50 meter eller längre från strand- linjen. Det bör avgöras från fall till fall och måtten kan variera, beroende på det aktuella områdets och de aktuella platsernas förut- sättningar. Måtten måste i så fall inte vara desamma inom ett helt område utan bör kunna variera utifrån förutsättningarna samt vad som är praktiskt möjligt och lämpligt. Det kan också finnas situa- tioner där strandskyddet kan upphävas så att säga fläckvis i de delar av det område som avses med ansökan. Det kan finnas platser inom det aktuella området som behöver undantas, exempelvis för någon djur- eller växtart eller skyddsvärd plats för friluftslivet.

Ett anpassat upphävande begränsat till de områden där det endast får liten inverkan på att tillgodose strandskyddets syften ger förut- sättningar för ett mer flexibelt och nyanserat strandskydd i lands- bygdsområden. I detta avseende bör det också tilläggas att kravet enligt 7 kap. 18 f § MB på att lämna zoner för fri passage och bevarande av goda livsvillkor närmast strandlinjen även gäller för de upphävanden som sker enligt detta förslag.

239

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

Handläggningstid och innehåll i beslut

Länsstyrelsen bör i sitt beslut ange det upphävda områdets avgräns- ningar på karta. Avgränsningarna bör framgå så tydligt som möjligt för att undvika oklarheter om var strandskydd gäller och inte. Krav på motivering av beslut följer av förvaltningslagen och det saknas anledning att ytterligare reglera länsstyrelsens beslutsmotiveringar. Utredningen kan enbart konstatera att samtliga tre kriterier måste vara uppfyllda och att varje kriterium var för sig kräver sin moti- vering. Den karta som ska finnas i beslutet bör utformas så att upp- gifterna i den kan göras tillgängliga och behandlas digitalt, före- trädesvis så att den kan användas i ett GIS-skikt eller liknande digitala lösningar i framtiden. Det saknas anledning att särskilt reglera detta. I kapitel 6 lämnar utredningen förslag om att strand- skyddet bör göras synligt genom digitalisering och att uppgifter gällande strandskyddets omfattning i hela landet tillhandahålls.

Det bör införas en tidsgräns för länsstyrelsernas handläggning av ärendena, likt det som gäller för bygglov. När en kommun har lämnat in en ansökan förutsätts det att underlaget i huvudsak är klart. Vi upp- skattar att det kan krävas 12 månader för länsstyrelsens hand- läggning, vilket också ska innefatta eventuella förelägganden och kompletteringar av ansökan samt egen utredning. Utan en tids- begränsning av handläggningstiden kan det finnas risk att ärendena drar ut på tiden på grund av ett angivet behov av kompletteringar. Det är enligt utredningens uppfattning bättre att det finns en tids- begränsning som garanterar att ärendena blir avgjorda inom viss tid. Vi föreslår att länsstyrelsens beslut ska kunna överklagas och då prövas i sak. Regeringen bör införa bestämmelser om handläggnings- tid och innehåll i beslut i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Länsstyrelsens beslut bör kunna överklagas i sak

Enligt 18 kap. 1 § MB är det regeringen som efter överklagande prövar beslut av statliga myndigheter i frågor som rör upphävande av strandskyddsområden. Regeringens prövning avser både om beslutet är lagligt och om det är lämpligt. Regeringens beslut kan under vissa förutsättningar överprövas av Högsta förvaltningsdom-

240

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

stolen enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regerings- beslut.

I 16 kap. 12–14 §§ MB regleras vilka som har rätt att överklaga. Det gäller parter och andra sakägare. Dessutom kan vissa myndig- heter ha rätt att överklaga, liksom också vissa organisationer. Ideella föreningar eller en annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen samt ideella förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata friluftsintressen får överklaga. Naturvårdsverket, Riksantikvarie- ämbetet, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten får enligt 40 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. överklaga beslut om upphävande av strandskydd.

Strandskyddet ska kunna återinföras i landsbygdsområden

Länsstyrelsen ska återinföra strandskyddet helt eller delvis, om förutsättningarna för att upphäva strandskyddet inte längre före- ligger, det vill säga när det utrymme som kriterierna medger är upp- fyllt. Våra förslag till nya kriterier utgår från strandskyddets syften och bygger på tanken att byggnation bör underlättas så länge ut- rymmet för den allemansrättsliga tillgången till strandområden och livsvillkoren för djur och växter är tillräckligt (se avsnitt 7.4).

Om ett område där strandskyddet har upphävts exploaterats i den grad att utrymmet som kriterierna medger kan anses utnyttjat, bör strandskyddet återinträda. Ett beslut om att återinföra strandskydd ska givetvis inte påverka befintlig bebyggelse eller sakägare som har fått bygglov men inte behövt söka strandskyddsdispens. Det följer av förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Ett beslut om att återinföra strandskyddet bör föregås av samråd med de kommuner och den allmänhet som berörs.

7.3.6Redovisa landsbygdsområden i översiktsplan

Förslaget om redovisning av landsbygdsområden bör utformas så att kommuner får redovisa landsbygdsområden i sin ÖP och att sär- skilda skäl för landsbygdsområden får åberopas som skäl för dispens. Strandskyddade områden inom befintliga LIS-områden i ÖP bör efter att utredningens förslag har trätt ikraft gälla som landsbygds-

241

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

områden i ÖP, där det ska vara enklare att få dispens. En förut- sättning är att länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande har funnit att redovisningen är förenlig med nu gällande 7 kap. 18 e § MB.

Genom utredningens förslag om kriterier för landsbygdsområden i avsnitt 7.4 kommer kommunerna att kunna redovisa fler och större områden än dagens LIS-områden. Genom utredningens förslag om särskilda skäl inom landsbygdsområden i avsnitt 7.5 kommer det att bli enklare att få dispens än vad dagens LIS-bestämmelser medger.

7.4Kriterier för landsbygdsområden

Förslag: Landsbygdsområden ska vara områden som

1.har god tillgång på obebyggd mark,

2.har liten efterfrågan på mark för bebyggelse/inte har stor efterfrågan på mark för bebyggelse, och

3.inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften.

Förslaget införs i 7 kap. 17 a § första stycket miljöbalken.

7.4.1Gällande bestämmelser

Kriterier för landsbygdsområden i strandnära lägen (LIS) finns i nu gällande 7 kap. 18 e § första stycket MB. Där anges att med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen avses vid tillämpningen av 18 d § ett område som

•är lämpligt för utvecklingen av landsbygden,

•är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt,

•endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften,

–i eller i närheten av tätorter,

–i ett kust- eller kustskärgårdsområde från Forsmark till Klockestrand vid Ångermanälven eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot Finland,

242

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

–på Gotland, eller

–vid Vänern, Vättern, Mälaren, Siljan, Orsasjön, Skattungen, Oresjön eller Oreälven mellan Orsasjön och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området, och

7.4.2Problem med dagens bestämmelser

Dagens LIS-bestämmelser syftar till att främja utvecklingen i lands- bygder. De bygger på att områden som är lämpliga för landsbygds- utveckling får redovisas som LIS-områden. Utveckling har ingen direkt koppling till strandskyddets syften. Det saknas därför till- räcklig koppling till strandskyddets syften i gällande LIS-bestäm- melser.

LIS-bestämmelserna omfattar inte vissa kustområden. Kom- munerna får därför inte redovisa LIS-områden inom dessa kust- områden. De områden som får redovisas som LIS-områden får inte vara för stora eller för många till antalet.

Olika tolkningar av termen landsbygdsutveckling

Termen landsbygdsutveckling ingår dels som en del i kriterierna för LIS-områden i 7 kap. 18 e § MB, dels får landsbygdsutveckling åberopas som ett särskilt skäl vid upphävanden genom detaljplan och dispensansökningar enligt 18 d § inom LIS-områden. I detta avsnitt behandlar utredningen termen landsbygdsutveckling i 18 e §.

Termen landsbygdsutveckling har lämnats odefinierad i lag- texten. Naturvårdsverket och Boverket konstaterade vid sin ut- värdering av LIS-reglerna 2013 att länsstyrelser och kommuner ofta hade olika uppfattningar om hur föreslagna LIS-beskrivningar bidrog till landsbygdsutveckling. Det framkom också att termen hade definierats olika av olika länsstyrelser i deras vägledningar.15

15Boverket och Naturvårdsverket (2013), Strandskydd, Redovisning av ett regeringsuppdrag, En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, s. 82.

243

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

Länsstyrelserna undersökte 2015 vilka krav olika länsstyrelser ställde för att kriteriet landsbygdsutveckling skulle anses vara uppfyllt. Det visade sig vara i hög grad olika. Det fanns län som ställde krav på en socioekonomisk analys som grund för LIS- planeringen. Det fanns också län som godkände LIS-områden bara om de var belägna inom ett visst avstånd från service eller var så lokaliserade att man kunde anta att de nya boende skulle handla i en viss butik. Men det fanns även län som bedömde att allt byggande på landsbygden utgjorde ett underlag för befintlig eller ny service.16

Vid Naturvårdsverkets översyn av LIS-reglerna 2017 framkom att det kan vara ändamålsenligt med flexibilitet i termerna landsbygd och landsbygdsutveckling, eftersom de har olika innebörd i olika delar av landet. Samtidigt framkom att det rådde stor osäkerhet kring termerna, att de skapade oförutsägbarhet, skilda tolkningar mellan länsstyrelse och kommun och ledde till rättsosäkerhet.17

Geografiska begränsningar för redovisning av LIS-områden

Enligt 7 kap. 18 e § första stycket punkten 3 a § MB avses med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen ett område som endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften i eller i närheten av ”tätorter”. Naturvårdsverket föreslog vid sin översyn av LIS-reglerna 2017 att begränsningen skulle specificeras gälla för ”större tätorter”. Skälet var att begränsningen genom termen ”tätorter” kunde ha lett till en restriktivare tillämpning än vad lagstiftaren avsett.18

Beträffande kustområden uttalade Strandskyddsdelegationen 2015 att det kan finnas områden där LIS-verktyget inte får användas, men där lokala förutsättningar i övrigt överensstämmer med motiven till lättnader genom LIS.19 Vid Naturvårdsverkets översyn 2017 framfördes av en del intressenter att de geografiska begräns- ningar som gäller för tillämpningen av LIS-reglerna är alltför onyan- serade. Verket uttalade att en översyn av de geografiska undantagen

16Länsstyrelserna (2015), Genomslaget av reglerna om strandskydd och områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen. Länsstyrelsegemensam rapportering av regleringsbrevsuppdrag 44, år 2015, s. 14.

17Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 6.

18Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 8 och 17.

19SOU 2015:108, s. 228.

244

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

för landsbygdsutveckling i strandnära läge kunde vara befogad, för att öka flexibiliteten och möjligheten till regionala och lokala anpass- ningar. De undantagna områdena är kust- eller kustskärgårdsområden från gränsen mot Norge till Forsmark, utmed Ölands kust eller i Ångermanland från Klockestrand vid Ångermanälven till Skataudden vid Näskefjärden. Naturvårdsverket ansåg att det kunde övervägas om avgränsningen av de områden som är helt undantagna från tillämp- ningen av LIS-reglerna borde omarbetas. Det skulle enligt verket kunna ske på så sätt att möjligheten att tillämpa reglerna i och för sig borde finnas inom dessa områden, men med motsvarande restriktivitet som gäller för de områden som anges i den nuvarande punkten 3 b–d) i 7 kap. 18 e § MB, det vill säga bland annat kust- eller kustskär- gårdsområde från Forsmark till Klockestrand vid Ångermanälven eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot Finland. Enligt Naturvårdsverket kunde det också övervägas om den restriktivitet som gäller för de områden som i dagsläget anges i punkten 3 b–d) i alla delar är motiverad.20

Begränsningar av LIS-områdenas omfattning

Enligt 7 kap. 18 e § första stycket punkten 2 MB avses med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen ett område som är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt.

Ett problem med LIS-bestämmelserna har bestått i svårigheter att i översiktsplaneringen peka ut tydligt geografiskt avgränsade områden, eftersom kommunerna inte vet var eventuella exploateringsintressen kan tänkas uppkomma. Att peka ut lämpliga exploateringsområden i en översiktsplan har varit särskilt svårt i landsbygdsområden utan bebyggelsetryck.

Vid Naturvårdsverkets översyn av LIS-reglerna 2017 föreslog Naturvårdsverket att kravet enligt 7 kap. 18 e § första stycket punkten 2 på att ett LIS-område ska ha begränsad omfattning skulle tas bort. Förslaget skulle enligt Naturvårdsverket förenkla utpekandet av LIS-områden i översiktsplaneringen och för att, i högre grad än tidigare, möjliggöra en anpassning av områdenas omfattning utifrån

20Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 36.

245

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

förutsättningarna i olika delar av landet. Verket ansåg att kravet om att ett LIS-område ska ha en begränsad omfattning kan leda till att LIS-områden anges på ett så snävt sätt att det begränsar LIS-verk- tyget mer än vad som är nödvändigt för att tillgodose strandskyddets syften. Naturvårdsverket föreslog i stället att ett LIS-område ska vara av sådant slag och ha ”en sådan omfattning” att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses.21 Detta innebär enligt verket att om- fattningen av LIS-områdena får styras av strandskyddets syften och att storleken på områdena därmed kan variera på ett tydligare sätt än vad som framgår av det nuvarande regelverket.22

7.4.3Utredningens överväganden

Syftet med att redovisa landsbygdsområden är att främja utveck- lingen där det finns god tillgång till strandområden och där en viss byggnation kan ske utan att strandskyddets syften åsidosätts. Kriterierna för landsbygdsområden bör därför utgå från strand- skyddets syften.

Exploateringsgrad, befolkningstäthet och bebyggelsetryck i Sverige

I kapitel 5 har vi redogjort för exploateringsgrad, befolkningstäthet och exploateringstryck i Sverige.

Den strandnära exploateringen och befolkningen är främst kon- centrerade till kusten inklusive de tre storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö. Södra Sverige är mycket mer tätbefolkat och exploaterat än norra delen av landet. I enskilda kommuner varierar förhållandena, mellan mer eller mindre obebyggda områden och mycket exploaterade och tätbefolkade områden. De stränder som är minst exploaterade finns i Norrlands inland, som också har minst befolkning. I norra Sverige är befolkningen koncentrerad till kusten och centralorterna, samtidigt som det finns stora i princip obebyggda och obebodda områden. Se figur 5.6 i avsnitt 5.3 beträffande exploa- teringsgraden i landet 2020 och figur 5.1 i avsnitt 5.1.4 om befolk- ningstäthet i Sverige 2019 samt figur 5.2 i avsnitt 5.2.1 om tätorter i

21Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 8 och 15–16.

22A.a. s. 6.

246

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

Sverige 2018. I kapitel 5 redogör vi också för exploateringsgraden i varje län och kommun, förändringen i exploateringsgrad över landet och avseende olika strandtyper mellan åren 2013 och 2018.

Intresset för att bygga vid stränderna har historiskt varit högt och det finns i ett nationellt perspektiv högt bebyggelsetryck i skärgårdar och längs kusten. Trycket på ytterligare byggnation är stort i områden som redan har exploaterats i hög grad. Exploateringstrycket är högt i städer och större tätorter, se figur 5.19 i avsnitt 5.4.

Pågående urbanisering

Boverket har i Vision för Sverige 202523 identifierat fyra så kallade megatrender – klimatförändringar, globalisering, urbanisering och digitalisering. Urbanisering pågår i hela världen och människor söker sig till städer och särskilt till städer som redan är stora. Urbani- seringen sker snabbt och Boverket beräknar att 2050 bor de flesta i de tre storstadsregionerna, där cirka 70 procent av folkökningen sker. År 2050 har storstadsregionerna dessutom förtätats och inne- håller flera städer med egna kärnor. Som en följd av urbaniseringen minskar befolkningen i andra delar av landet.

Differentiering av strandskyddet bör inte grunda sig på kriterier som rör utveckling

I 7 kap. 18 e § första stycket 1 MB anges att med område för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen avses ett område som är lämpligt för utvecklingen av landsbygden. Det innebär enligt uttalanden i förarbetena att man vid bedömningen måste kunna konstatera att det rör sig om ett område som verkligen lämpar sig för landsbygds- utveckling.24 Syftet med LIS-bestämmelserna är att främja utveck- lingen på landsbygden. Det är också utredningens uppdrag, men att främja utveckling ingår dock inte i strandskyddets syften. Diffe- rentiering av strandskyddet bör utgå från strandskyddets syften. Kriteriet landsbygdsutveckling har också gett upphov till tillämp-

23Boverket, Vision för Sverige 2025, 2012.

24Regeringskansliet, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, Ett förnyat strandskydd, Ds 2005:23, s. 38–39.

247

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

ningsproblem och rättsosäkerhet. Landsbygdsutveckling bör därför inte ingå i nya kriterier för landsbygdsområden.

7.4.4Förslag om kriterier för landsbygdsområden

Enligt våra direktiv ska en ökad differentiering av strandskyddet utgå från variationerna inom kommunerna. Det ska enligt direktivet bli enklare att bygga i landsbygdsområden med lågt exploateringstryck.

Vi föreslår att nuvarande kriterier i 7 kap. 18 e § MB ersätts med tre nya kriterier. För att ett strandskyddat område ska kunna anses vara ett landsbygdsområde bör enligt förslaget samtliga följande kriterier vara uppfyllda. Det strandskyddade området i fråga bör

•ha god tillgång på obebyggd mark,

•inte har stor efterfrågan på mark för bebyggelse, samt

•inte vara av särskild betydelse för strandskyddets syften.

Tillgång på obebyggd mark

Strandskyddets syften är att trygga förutsättningarna för allemans- rättslig tillgång till strandområden och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Både friluftslivet och djur- och växtlivet förutsätter tillgång till en viss areal av mark och/eller vatten, beroende på förhållandena. Enligt de svenska frilufts- och miljömålen ska det finnas tillgång till stränder för friluftslivet och den biologiska mångfalden ska värnas. Tillgången till strandområden bör därför utgöra en del i de nya kriterierna.

Utredningen har identifierat fem miljökvalitetsmål som relevanta för strandskyddet. Det är målen Ett rikt växt- och djurliv, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och God bebyggd miljö. Av de nationella friluftsmålen är målen Tillgång till natur för friluftsliv och Attraktiv tätortsnära natur av betydelse för strandskyddet. Beskrivningarna och utvärderingarna av miljö- och friluftsmålen ser till förhållandena i hela landet och det går inte att utläsa var målen kan nås eller inte kan nås. Varken strandskyddsreglerna eller miljö- och friluftsmålen anger någon målsättning eller nedre gräns för hur mycket strand som ska finnas för friluftslivet och djur- och växtlivet. Vi kan därför

248

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

konstatera att mängden tillgänglig strand och var tillgänglig strand ska finnas bestäms av kommunernas bebyggelseplanering, olika områdesskydd och av var enskilda dispenser lämnas.

I avsaknad av närmare riktlinjer om hur mycket tillgänglig strand som ska finnas, måste exploateringsgrad och befolkningstäthet avgöra vad som är god tillgång till obebyggd mark. Ju större del av ett strandskyddat område som är bebyggt, desto mindre del återstår för friluftslivet och för djur- och växtlivet och desto värdefullare blir kvarvarande orörda stränder. Ju fler personer som bor i ett område, desto mindre areal av strandområde finns per person.

För att främja objektiva bedömningar och förutsägbarhet har utredningen undersökt om det är möjligt att konkretisera kriteriet, exempelvis genom att ange gränser för hur stor exploateringsgraden och befolkningstätheten kan vara. Sådana gränser föreslogs i reger- ingens promemoria från 2005.25 Där föreslog regeringen att lättnader i strandskyddet skulle gälla kommuner som hade god tillgång till inlandsstränder, där graden av bebyggelsepåverkan vid stränder i kommunen uppgick till högst 10 procent och där tillgången på obebyggda inlandsstränder uppgick till minst 50 meter per invånare. Det innebar att lättnader skulle gälla i vissa kommuner i landet, framför allt i Norrland, medan lättnader inte skulle gälla i andra kommuner.

Vi har kommit fram till att det inte går att motivera fastlagda gränser, då olika områden har olika förutsättningar. Vad som är god tillgång till obebyggd mark måste därför bedömas från fall till fall. Vid bedömningen bör behoven av och förutsättningarna för den allemansrättsliga tillgången till strandområden analyseras, liksom livsvillkoren för djur och växter i det aktuella området. Miljömålen för växt- och djurliv och friluftsmålen kan tjäna till ledning för bedömningarna, tillsammans med lokal kunskap om platsen, trakten eller området.

Efterfrågan på mark för bebyggelse

Som framgår i kapitel 5 förekommer uttrycket stor efterfrågan på mark för bebyggelse i den nuvarande 7 kap. 18 e § MB. Uttrycket förekommer även i 4 kap. 2 och 3 §§ PBL, som anger vissa krav i fråga om när det behövs en detaljplan. Enligt förarbetena till 7 kap.

25Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, Ett förnyat strandskydd, Ds 2005:23.

249

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

18 e § MB bör de nämnda bestämmelserna i PBL ge vägledning vid en prövning enligt 7 kap. 18 e § MB. I förarbetena till 4 kap. 2 och 3 §§ PBL lämnas några exempel på områden där bebyggelsetryck kan antas råda. Där anges bland annat storstadsregionerna och större tätorters närområden, så kallade randzoner. Vid storstadsregionerna kan det finnas ett bebyggelsetryck på betydande avstånd från de centrala delarna. Bland annat kan möjligheterna till pendling enligt förarbetena innebära att flera kommuner kan utgöra ett samman- hängande område med bebyggelsetryck. Det kartmaterial från SCB som vi redovisar kapitel 5 kan ge en indikation på var det i dagsläget finns god tillgång till obebyggd mark eller var exploateringstrycket inte är högt. Beträffande exploateringstrycket har kartmaterialet tagits fram utifrån de tre variablerna folkbokförd befolkning, bygg- nader och taxeringsvärden.

Områden av särskild betydelse för strandskyddets syften

Områden eller platser som har särskild betydelse för friluftslivet eller djur- och växtlivet bör inte kunna ingå i ett landsbygdsområde. Områden där länsstyrelsen har beslutat att utvidga strandskyddet bör av naturliga skäl kunna anses vara områden av särskild betydelse för strandskyddets syften.

Som vi har anfört i det föregående bör framför allt miljömålen för växt- och djurliv och friluftsmålen användas som underlag för en bedömning av om ett område eller en plats är av särskild betydelse för strandskyddets syften. För det krävs också att målen preciseras på regional och lokal nivå. Exempelvis finns friluftslivsplaner i en del kommuner.

Där sådant underlag saknas är det inte lika enkelt att avgöra vad som är av särskild betydelse för friluftslivet eller djur- och växtlivet eller var gränser ska dras. Det är därför viktigt att det även finns andra typer av planeringsunderlag som beskriver förhållandena.

Olika områdesskydd kan utgöra ett stöd för att avgöra om ett område har värden av betydelse för växt och djurliv. Inom sådana områden kan det exempelvis finnas platser och områden som bör vara tillgängliga för vandringar, fågel- eller växtskådning, ankring, tältning, bad, fiske eller för landpassager vid skridskoåkning. Särskilt betydelsefulla områden kan exempelvis finnas inom nationalparker,

250

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

naturreservat, naturvårdsområden, biotopskyddade områden, djur- och växtskyddsområden eller Natura 2000-områden. Arbetet med att skydda natur är en del av de åtgärder som riksdagen beslutat om för att nå de nationella miljökvalitetsmålen och är även en del i internationella åtaganden. Skyddad natur genom sådana områden omfattar i dagsläget 14,5 procent av Sveriges land- och sötvattenyta. Skydd av natur är delmål i flera av de svenska miljömålen.26

Det kan också finnas områden som har särskilt höga värden som inte omfattas av ett formellt skydd. Även här ska nämnas Natur- vårdsverkets och Boverkets rapport från 201327 som anger att de viktigaste biologiska värdena i normalfallet finns inom 30 meter från strandlinjen. Förutom skyddade områden finns underlag som beskriver var värden för strandskyddets syften finns, som i dag inte är skyddade men som kan komma ifråga för skydd längre fram. Ett nytt kartverktyg som länsstyrelserna har tagit fram och som finns tillgängligt på Naturvårdsverkets hemsida visar olika värdetrakter i Sveriges län. En värdetrakt är ett kunskaps- och planeringsunderlag som visar på särskilda ekologiska värden i landskapet.28 Värden för djur- och växtliv är inte statiska utan förändras över tid.

Även ras-, skred-, erosions- och översvämningskänsliga områden har betydelse för strandskyddets syften, eftersom det påverkar förut- sättningarna för friluftslivet samt djur- och växtlivet. Det gäller sär- skilt i kust- och skärgårdsområden. Med stigande havsnivåer flyttar strandlinjen längre upp på land och därmed även det strandskyddade området. Bebyggelse som i dag ligger utanför strandskyddat område kan hamna inom strandskyddat område i framtiden och med det krymper den oexploaterade delen av det strandskyddade området.

Under perioden 2006 till 2015 steg havsnivån globalt med i medel- tal 3,6 mm/år.29 Områden som i dag har en landhöjning mindre än det upplever i realiteten en havsnivåhöjning och därmed en strand- linje som kryper längre upp på land. Hur stora landområden som

26Naturvårdsverket, https://naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Skyddad-natur/, besökt 2020-09-25.

27Naturvårdsverket och Boverket, Strandskydd, Redovisning av ett regeringsuppdrag. En ut- värdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna med rättelseblad, s. 115.

28Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se/Nyheter-och-pressmeddelanden/Nytt-nationellt- kartverktyg-ska-underlatta-arbetet-med-gron-infrastruktur/, besökt 2020-09-14.

29Punkt A.3.1 i IPCC, 2019: Summary for Policymakers. In: IPCC Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate [H.-O. Pörtner, D.C. Roberts, V. Masson-Delmotte, P. Zhai, M. Tignor, E. Poloczanska, K. Mintenbeck, A. Alegría, M. Nicolai, A. Okem, J. Petzold, B. Rama, N.M. Weyer (Eds.)]. In press.

251

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

försvinner beror främst på topografin längs kusten. Flacka områden påverkas i högre grad än brantare, men även områden med stor kusterosion påverkas. Som en följd av höjda havsnivåer i kombination med stormar kommer också erosionen att öka längs landets kuster, framför allt längs stränder i södra Sverige som består av erosions- benägna material. Exempelvis har omfattande stranderosion redan skett och fortsätter längs delar av Skånes sydkust, där strandlinjen på vissa ställen har förskjutits över 200 meter inåt land under den senaste 40-årsperioden.

Bestämmelser för att förebygga att bebyggelse sker inom över- svämningskänsliga, ras- och skredbenägna områden finns i 2 kap. 4 och 5 §§ PBL. Om marken är olämplig för bebyggelse utifrån dessa aspekter, ska marken inte få bebyggas. Nuvarande kriterier för LIS- områden utesluter inte att ett strandområde med ras-, skred-, erosions- och översvämningsrisk redovisas som ett LIS-område. Enligt uttalanden i förarbetena kan dock området behöva planeras så att nya byggnader förläggs på ett tillräckligt stort avstånd från strandlinjen, i syfte att begränsa risken för skador vid en över- svämning. En närmare bedömning av detta kan enligt förarbetena behöva göras vid bygglovsprövningen eller när en detaljplan upp- rättas.30

När strandlinjen flyttar längre upp på land flyttar också det strandskyddade området uppåt. Om området ovanför är exploaterat minskar det tillgängliga och oexploaterade strandskyddade området, vilket har direkt inverkan på strandskyddets syften. Översvämnings- och erosionskänsliga områden bör därför anses vara sådana särskilt betydelsefulla områden som inte bör kunna ingå i landsbygds- områden.

Inga geografiska begränsningar för landsbygdsområden

Enligt 7 kap. 18 e § första stycket punkten 3 a MB avses med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen ett område som endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften i eller i närheten av ”tätorter”. Av förarbetena framgår att det finns områden i och i närheten av landets större tätorter som inte kan komma i fråga för att bli LIS-områden. I de delar av de tre storstads-

30Prop. 2008/2009:119, s. 68–69.

252

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

områdena som karaktäriseras av tät bebyggelse och i andra större tätortsområden, bland annat länscentra, där det enligt uttalanden i förarbetena inte finns god tillgång till orörda stränder, bör det inte vara möjligt att redovisa LIS-områden. Däremot bör det enligt uttalandena vara möjligt att i och i närheten av andra tätorter peka ut områden som bidrar till landsbygdsutveckling.31 Naturvårds- verket föreslog vid sin översyn av LIS-reglerna 2017 att begräns- ningen skulle specificeras gälla för ”större tätorter”.

I kapitel 5 har vi redogjort för att exploateringstrycket generellt sett är högt i närheten av större tätorter. Det innebär att det, enligt de kriterier vi nu föreslår, sannolikt är främst vissa delar av landet eller vissa län och vid mindre tätorter på landsbygden som uppfyller kriterierna för landsbygdsområden. Som vi har utformat kriterierna kommer större tätorter, i likhet med Naturvårdsverkets förslag, inte att kunna anses vara landsbygdsområden. Det kan dock finnas områden i närheten av större tätorter som har god tillgång på obebyggda stränder och lågt exploateringstryck. Av det skälet bör det enligt vår mening inte finnas några begränsningar för områden i närheten av större tätorter. Omgivningarna kring större tätorter måste bedömas i varje enskilt fall utifrån förhållandena och med strandskyddets syften som grund.

Beträffande vissa kustområden ska det enligt gällande rätt råda en mer restriktiv syn än vanligt. Det gäller kust- eller kustskärgårds- område från Forsmark till Klockestrand vid Ångermanälven eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot Finland. Regleringen finns i 7 kap. 18 e § första stycket punkten 3 b MB.32 I vissa kust- områden får LIS-bestämmelserna inte tillämpas. Det gäller enligt 7 kap. 18 e § första stycket punkten 4 MB från gränsen mot Norge till Forsmark, utmed Ölands kust eller i Ångermanland från Klockestrand vid Ångermanälven till Skataudden vid Näskefjärden. Skälen är enligt uttalanden i förarbetena att exploateringstrycket inom kust- och skärgårdsområdena generellt är högt, framför allt för fritidshus- bebyggelse samt att dessa delar av kusten och skärgårdarna hör till de från strandskyddssynpunkt mest värdefulla strandområdena i landet.

Vid våra överväganden i fråga om kustområden har vi beaktat vad som har framkommit vid tidigare utvärderingar, Naturvårdsverkets uttalande om att en översyn av de geografiska undantagen för LIS

31Prop. 2008/09:119 s. 64.

32Prop. 2008/09:119 s. 110.

253

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

kan vara befogad för att öka flexibiliteten och möjligheten till regionala och lokala anpassningar samt synpunkter som har inkom- mit under utredningens gång. Under utredningen har det fram- kommit att det kan finnas behov av att vidta åtgärder för att kunna utveckla så kallade kärnöar (se nedan) samt åtgärder inom ramen för arbete som bedrivs av olika skärgårdsstiftelser och föreningar i landet. Exempelvis bedrivs inom olika skärgårdsföreningar arbete med att utveckla förutsättningarna för friluftsliv, kultur, rekreation och turism. I Stockholms län och Skåne län bedrivs regionplanering enligt 7 kap. PBL. Den regionala utvecklingsplanen för Stockholms län anger att ny bebyggelse i skärgården ska lokaliseras till redan befintliga byar och samhällen, särskilt vid utpekade så kallade kärn- öar.33 Genom samla bebyggelsen ska underlaget för infrastruktur, offentlig och privat verksamhet, VA-lösningar och kollektivtrafik tillgodoses. Det ska enligt planen ge förutsättningar för att utveckla åretruntbostäder, verksamheter och service med hänsyn till natur- och kulturvärden. Vidare anges att känsliga maritima miljöer måste beaktas i utvecklingsområden och allmänhetens tillgång till natur, rekreationsområden och stränder behöver värnas.34

Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär att kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska enligt målet bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Områdenas värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv ska värnas. Ett ökat byggande kan inverka negativt på möjligheterna att uppnå vattenförvaltningens mål och miljökvalitetsnormer. Många vatten- miljöer uppnår i dag inte god ekologisk status och en exploatering av närområdet. Det är också viktigt att väga in att en exploatering kan ge negativa effekter på vattenmiljöer och arter långt ifrån själva exploateringen.

Fastlandskust och havsöar finns i 14 av Sveriges 21 län. Fastlands- kusten är den mest befolkade och exploaterade strandtypen i Sverige. Exploateringsgraden vid fastlandskusterna inom 100 meter från strandlinjen i länen spänner mellan den högsta, 47 procent i Stockholms län och det lägsta, 19 procent i Gotlands län. Mest

33Region Stockholm (tidigare Stockholms läns landsting), Regional utvecklingsplan för stockholms- regionen, RUFS 2050, Rapport 2018:10.

34A.a. s. 196–198.

254

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

exploaterad fastlandskust finns i Stockholms, Skåne, Västernorrlands, Blekinge, Västra Götalands, Västerbottens och Norrbottens län. Havsöarna, som är den näst mest exploaterade strandtypen, är gene- rellt sett mindre exploaterade än fastlandskusten. Exploateringsgraden på havsöarna i länen spänner mellan den högsta, 35 procent i Skåne län och det lägsta, 1 procent i Hallands län. Liksom för fastlandskusterna är strandområdena i storstadslänen Skåne och Stockholm de mest exploaterade, följt av Västerbottens, Gävleborgs och Norrbottens län.

Vi gör följande bedömning. De flesta av Sveriges skärgårdar har hyst bofast befolkning sedan lång tid, vilket är en förutsättning för att hålla skärgården levande. Jord- och skogsbruket i skärgården har betydelse för landskapets natur- och kulturvärden samtidigt som dessa näringar ger den bofasta befolkningen möjlighet att bo kvar i skärgården. I kust- och skärgårdsområdena i Sverige finns både mer och mindre exploaterade områden. Det finns behov både av att värna strandskyddets syften i starkt exploaterade områden och att skapa förutsättningar för en levande skärgård. Det kan också finnas områden som inte har sådana skyddsvärden att det är motiverat med ett helt undantag från reglerna om landsbygdsområden. Av dessa skäl bör kust- och skärgårdsområden kunna prövas utifrån krite- rierna för landsbygdsområden.

De kust- och skärgårdsområden som uppfyller de föreslagna krite- rierna kan antingen redovisas som landsbygdsområden i ÖP med lättnader vid upphävande eller dispensprövning eller – om länsstyrel- sen beslutar det – kan strandskyddet upphävas inom sådana områden. Kust- och skärgårdsområden som inte uppfyller kriterierna för lands- bygdsområde är antingen högt exploaterade, har högt bebyggelse- tryck eller är av särskild betydelse för strandskyddets syften. Som vi har utformat kriterierna för landsbygdsområde är det sannolikt att stora delar av Sveriges kuststräcka inte uppfyller kriterierna. Men, det finns områden vid kusten som kan uppfylla kriterierna. Inom sådana områden bör lättnader i strandskyddet kunna gälla för levande- hållande av landsbygden och för att utveckla förutsättningarna för friluftsliv, kultur, rekreation och turism.

255

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

7.5Särskilda skäl för dispens i landsbygdsområden

Förslag: Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet inom ett lands- bygdsområde får prövningsmyndigheten beakta om området

1.behövs för enstaka en- eller tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnad samt åtgärder som hör till bostadsbyggnaden,

2.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse av att uppföra eller utveckla sammanhållen bebyggelse, eller

3.behövs för byggnader, anläggningar, anordningar och åtgär- der som är nödvändiga för en verksamhet, om verksamheten har fördel av ett strandnära läge.

Förslaget införs i 7 kap. 18 d § miljöbalken.

7.5.1Gällande bestämmelser

Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet inom ett LIS-område får den prövande myndigheten enligt 7 kap. 18 d § MB – förutom de sär- skilda skälen i 18 c § – också beakta om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Om prövningen gäller en dispens för att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus med tillhörande komplementbygg- nader och andra åtgärder, får myndigheten i stället beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus.

Vid dispensprövningen ska en intresseavvägning ske enligt 25 §, vilket innebär att hänsyn ska tas även till enskilda intressen. En dispens ska därutöver enligt 26 § vara förenlig med strandskyddets syften.

7.5.2Bestämmelserna försvårar byggande av bostäder

Det övergripande målet för den svenska landsbygdspolitiken, som den anges i den landsbygdspolitiska propositionen, är en livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete,

257

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

boende och välfärd.36 Ett delmål är att landsbygdens förmåga att ta till vara förutsättningarna för företagsamhet och sysselsättning ska vara långsiktigt hållbar, samtidigt som miljömålen nås.

Inom LIS-områden får i dag som särskilt skäl för dispens åberopas att åtgärden bidrar till utvecklingen av landsbygden. Det ska vara fråga om en mer långsiktig ekonomisk påverkan i ett lokalt eller regionalt perspektiv. Denna förutsättning ställer vissa krav på vad som kan uppfylla förutsättningen. Verksamheter som inte kan bidra till landsbygdsutveckling med långsiktig ekonomisk påverkan i ett lokalt eller regionalt perspektiv ska därmed inte kunna genom- föras.

En specialreglering gäller för enstaka en- och tvåbostadshus. Det krävs inte att husen kan bidra till landsbygdsutveckling, men de måste placeras intill ett befintligt bostadshus för att dispens ska kunna ges. I glesbebyggda områden kan det i vissa fall vara svårt att placera ett nytt hus intill ett befintligt.

Utredningens uppdrag är att göra det enklare att bygga på lands- bygden. Vi har i avsnitt 4.3 kunnat konstatera att många kommuner även på landsbygden står inför betydande utmaningar när det gäller bostadsbyggandet. För att öka attraktionskraften att bygga och bo i landsbygd har Boverket och olika utredningar övervägt olika sätt att främja utvecklingen i landsbygderna. Lättnader i strandskyddet är ett sådant alternativ. Våra förslag ska syfta till att dels förbättra förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar. De särskilda skälen för dispens inom landsbygdsområden behöver utformas för att i högre grad än LIS-bestämmelserna möjliggöra byggande för bostäder och för verksamheter på landsbygden.

7.5.3Utredningens överväganden

Enligt huvudregeln krävs inom strandskyddade områden dispens för åtgärder som omfattas av förbuden i 7 kap. 15 § MB. I dag finns möjligheter för länsstyrelsen att undanta vissa kompletterings- åtgärder till huvudbyggnader från förbuden inom strandskydds- områden. Där länsstyrelsen har meddelat sådana föreskrifter krävs

36Prop. 2017/18:179.

258

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

därmed inte dispensprövning för kompletteringsåtgärderna i fråga. Undantag gäller för de areella näringarna överallt i Sverige.

Vi har inledningsvis övervägt om motsvarande undantag skulle kunna gälla inom landsbygdsområden som har redovisats i över- siktsplan, som ett alternativ till dispensprövning och tillämpning av särskilda skäl.

Dispensfrihet för vissa åtgärder i landsbygdsområden

Som ett alternativ till särskilda skäl inom landsbygdsområden har vi övervägt om vissa åtgärder i stället kan undantas från förbuden och därmed dispenskravet inom landsbygdsområden. En utmaning med alternativet är att identifiera vilka åtgärder som i så fall ska vara undantagna eller inte undantagna.

Enligt direktivet ska våra förslag förbättra förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföretagare, besöks- näring och gröna näringar. I den landsbygdspolitiska propositionen anges att gröna näringar är de areella näringarna och även förädlings- leden, det vill säga livsmedels- och dryckesindustrin samt skogs- industrin (massa, papper, pappersvaror och trävaror).37 Som vi har redogjort för i kapitel 4 framhålls i de landsbygdspolitiska målen besöksnäring, rekreation, småskalig tillverkning och annan företag- samhet som viktiga för landsbygden. Nyttjandet av ny teknik fram- hålls för att förbättra landsbygdsföretagens konkurrenskraft, bland annat genom att utveckla och använda nya produkter och tjänster. Nyföretagandet på landsbygden är relativt starkt med en stor mängd små företag och en hög andel nystartade företag per invånare.

Med tanke på den bredd av verksamheter som det kan vara fråga om kan vi konstatera att alternativet skulle vara svårt att genomföra. Mot bakgrund av utredningens direktiv skulle det inte heller vara lämpligt att avgränsa vilka åtgärder som ska vara undantagna och inte. Vi har därför uteslutit detta alternativ.

I det följande överväger vi i stället och lämnar förslag till särskilda skäl som ska kunna åberopas i landsbygdsområden.

37Prop. 2017/18:179 s. 7.

259

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

Landsbygdsutveckling bör inte vara ett villkor för att upphäva strandskydd eller att ge dispens

Enligt nuvarande 7 kap. 18 d § MB får en prövning som särskilt skäl beakta om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anlägg- ning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Det strand- nära läget bör enligt uttalanden i förarbetena innebära en sådan fördel för åtgärden att den främjar utvecklingen av landsbygden. Avsikten är inte att utgå från det strandnära lägets fördel för en enskild persons ekonomiska förhållanden, utan att det ska vara fråga om en mer långsiktig ekonomisk påverkan i ett lokalt eller regionalt perspektiv. Det kan enligt förarbetena vara fråga om mindre anlägg- ningar för turism eller näringsverksamhet, exempelvis camping- stugor, kanotuthyrning, strandcafé eller försäljning av fiskproduk- ter. Det kan även handla om ideell verksamhet med betydelse för det lokala föreningslivet, exempelvis lokaler för sim- eller kanotklubb eller scoutverksamhet. Bestämmelsen avser även byggnader som in- rymmer exempelvis bostäder, affärer eller andra servicefunktioner.

Vid Naturvårdsverkets översyn av LIS-bestämmelserna 2017 framkom att i de regionala vägledningar som länsstyrelser har antagit fanns olika synsätt på landsbygdsutveckling utifrån 7 kap. 18 d § MB. I en av vägledningarna beskrevs LIS som en möjlighet till ut- veckling liksom ett sätt att förhindra tillbakagång. I en annan av väg- ledningarna kopplades utvecklingen snarare till en förändring från ett lägre eller sämre tillstånd till ett högre och bättre. Enligt Natur- vårdsverket borde landsbygdsutveckling också kunna omfatta perso- nellt underlag för att behålla ett kvarstående värde, för att till exem- pel inte förlora existerande service. Verket föreslog att även en åtgärds bidrag av mer uppehållande karaktär för landsbygden borde kunna beaktas.38

Även om det bakomliggande syftet är att det ska bli enklare att utveckla landsbygdsområden kan förutsättningen att sökta åtgärder måste bidra till utveckling eller bevarande vara hindrande. Särskilt små verksamheter kan med nuvarande bestämmelser få svårigheter att visa att en sökt åtgärd leder till utveckling i bestämmelsens mening. Många olika åtgärder kan gynna utveckling på landsbygden eller att den hålls levande. Med krav av det slaget måste det visas att

38Naturvårdsverket, Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, 2017, s. 9–10.

260

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

och hur sökta åtgärder bidrar till ett sådant övergripande och oprecist mål. Prövningen bör enligt vår mening i stället utgå från strandskyddets syften.

Begränsningarna för enstaka en- och tvåbostadshus bör utgå

Särskilda förutsättningar gäller i dag för enstaka en- eller tvåbostads- hus. För att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus med tillhörande komplementbyggnader och andra åtgärder får prövningen i stället för landsbygdsutveckling beakta om huset eller husen avses att upp- föras i anslutning till ett befintligt bostadshus. Frågan blir alltså om bebyggelsen ska ske i anslutning till ett befintligt bostadshus. Syftet med att ställa krav på att en- och tvåbostadshus måste uppföras intill ett befintligt hus för att omfattas av lättnaderna är att bevara orörda strandområden och att skapa en strukturerad och samlad bebyggelse, bland annat för möjligheterna att ordna samhällsservice av olika slag. Tanken är att ny bebyggelse ska utvecklas sammanhållet i stället för att spridas på många platser runt ett vattenområde. Endast i undan- tagsfall, huvudsakligen i glest bebyggda delar av landet, kan ett hus enligt förarbetena anses ligga i anslutning till ett befintligt bostads- hus om avståndet är 200 meter.39

Begränsningen avseende enstaka en- och tvåbostadshus har kriti- serats för att ha haft en hindrande effekt. Detta gäller särskilt i de nordliga länen där bebyggelsestrukturen kan vara så gles att gårdar och hus inte faller inom 200-metersgränsen. Naturvårdsverket och Boverkets föreslog som en lösning 2013 att strandskyddet skulle kunna upphävas vid mindre sjöar och vattendrag.40 Även Strand- skyddsdelegationen ansåg att begränsningen har haft en hindrande effekt.41

År 2017 föreslog Naturvårdsverket en ändring av bestämmelsens lydelse så att det i stället för i anslutning till skulle få beaktas om huset eller husen avses att uppföras med närhet till ett befintligt bostadshus, för att i större utsträckning kunna ta hänsyn till för- hållandena på platsen och att kunna beakta skillnader mellan olika

39Prop. 2008/09:119 s. 108.

40Naturvårdsverket och Boverket, Strandskydd. Redovisning av ett regeringsuppdrag, 2013 med rättelseblad 2014, s. 10.

41SOU 2015:108 s. 227–230.

261

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

delar av landet.42 Problemet har bekräftats under utredningens arbete. Till utredningen har det framförts argument både för att av- skaffa begränsningen och behålla den. Argument för att behålla begränsningen har grundat sig på behovet från ett samhällsbygg- nadsperspektiv av en samlad bebyggelse.43

7.5.4Utredningens förslag

Vi föreslår att begränsningen när det gäller att placera enstaka bostadshus tas bort. Det bör innebära utökade möjligheter att bygga bostäder på landsbygden, särskilt i glest bebyggda områden. Effek- ten kan bli att enstaka en- eller tvåbostadshus uppförs enskilt och utan direkt koppling till befintlig bebyggelse. En sådan spridd be- byggelse innebär i allmänhet en större inverkan på strandskyddets syften än om bebyggelsen finns samlad. Samtidigt bör man komma ihåg att de områden som nu är i fråga är landsbygder, där exploa- teringsgrad och exploateringstryck är lågt. Det kan röra sig om av- folkningsbygder, där utmaningarna består i att hålla bygden levande och där tillgången till strandområden inte är hotad. Möjligheten att enklare kunna uppföra enstaka hus i strandområden har betydelse för att hålla landsbygdsområden levande. Det kan vara viktigt för de som redan bor och verkar på landsbygden, för hemvändare och för inflyttning.

Med de inledande ställningstagandena om landsbygdsutveckling och enstaka en- och tvåbostadshus som vi redogör för föreslår vi i det följande nya särskilda skäl för landsbygdsområden i 7 kap. 18 d § MB.

Särskilda skäl för bostadshus och komplementbyggnader

Utredningen föreslår att enstaka en- eller tvåbostadshus och till- hörande komplementbyggnad samt åtgärder som hör till bostads- byggnaden regleras i bestämmelsens första punkt. De åtgärder som träffas av den föreslagna bestämmelsen är desamma som i dag, nämligen enstaka bostadshus och komplementbyggnader samt de anläggningar och andra åtgärder som hör till huvudbyggnaden. Med

42Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 9–13.

43Se avsnitt 2.4 om de möten som utredningen har genomfört.

262

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

bostadshus avser vi även komplementbostadshus och användning som fritidshus. Däremot bör liksom i dag andra åtgärder som bryggor, båthus, grillplatser med mera inte omfattas av lättnads- bestämmelsen, utan även i fortsättningen prövas enligt de generella dispensgrunderna i 7 kap. 18 c § MB.

För att förbättra förutsättningarna att bygga bostäder i lands- bygdsområden bör det inte ställas något krav på att åtgärden måste ha en fördel av ett strandnära läge. Det bör vara möjligt att uppföra komplementbyggnader och genomföra åtgärder till bostadshuset även efter att bostadshuset är uppfört. Dagens begränsning i det avseendet bör alltså inte behållas.

Beträffande sammanhållen bebyggelse, bör det regleras i bestäm- melsens andra punkt. Bestämmelsen bör tillämpas när strandskydd upphävs genom detaljplan och anger att området enbart får tas i anspråk för sammanhållen bebyggelse om det finns ett angeläget allmänt intresse av att göra det. I 7 kap. 18 c § 5 MB finns en bestäm- melse som möjliggör tätortsutveckling, som inte kan tillgodoses utanför det strandskyddade området. I motivuttalandena till denna bestämmelse anges bland annat följande.

Enligt femte punkten får man beakta om området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse […] Åtgärder som kan komma ifråga är till exempel sådana som tillgodoser kommunens behov av tätortsutveckling, olika typer av infrastrukturanläggningar, anpassning av miljön för bättre tillgänglighet för funktionshindrade eller åtgärder som betingas av frilufts-, naturvårds-, miljö- eller kulturhistoriska intressen inom strandskyddsområdet. För att det ska vara fråga om ett angeläget allmänt intresse bör den planerade åtgärden långsiktigt ge fördelar för samhället.

Det skulle inte vara fråga om tätortsutveckling i den bestämmelse som nu är i fråga, utan sammanhållen bebyggelse i landsbygder. Det bör inte finnas något krav på att man ska beakta om bebyggelsen kan uppföras utanför området, eftersom avsikten är att det ska bli enklare att bygga inom strandskyddat område i landsbygden.

Särskilda skäl för byggande för verksamheter

Vi har i uppdrag att förbättra förutsättningarna för näringsverk- samhet, främst för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar i landsbygd. I vårt direktiv har regeringen angett att utveckling av

263

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

näringsverksamhet i strandnära läge, som bidrar till tillgänglig- görande av områden, kan främja det rörliga friluftslivet, besöks- näring och lokal service. Vidare anges i direktivet att de gröna näringarna är viktiga aktörer både genom sin produktion av livs- medel och andra varor på marknaden, jobb, företagande och export samt genom de positiva miljöeffekter de ger upphov till. Detta bidrar enligt regeringen på många sätt till attraktionskraft, biologisk mång- fald och klimatnytta. Vidare anges i direktivet att jord- och skogs- bruksverksamhet samt övriga näringar i dag utgörs av såväl stora som mindre verksamheter som är specialiserade eller diversifierade med exempelvis turism, fiske, jakt, vattenbruk eller småskalig livsmedels- produktion. De mindre verksamheterna faller ofta utanför undan- taget för de areella näringarna då de bedöms som hobbyverksamhet, men de fyller en viktig funktion för att hålla landskapet öppet, tillgängligt och attraktivt.

Det bör enligt vår uppfattning vara enkelt att få dispens för att bygga för verksamheter i landsbygdsområden, under förutsättning att verksamheten måste ha en fördel av ett strandnära läge. Åtgär- derna måste också vara förenliga med strandskyddets syften enligt den bedömning som ska ske enligt 7 kap. 26 § MB.

Med verksamhet bör avses företagande eller ideell verksamhet. Företagande måste ge inkomst av något slag, men det ska inte krävas inkomst av någon viss omfattning. Ideell verksamhet bör exempelvis kunna vara lokalt föreningsliv, till exempel lokaler för sim- eller kanotklubb eller scoutverksamhet. Företagande bör exempelvis kunna vara besöksnäring och så kallade gröna näringar i form av jord- och skogsbruksverksamhet samt övriga näringar som är specialiserade eller diversifierade med exempelvis turism, fiske, jakt, vattenbruk, djurhållning, betesdrift eller småskalig livsmedelsproduktion. Verk- samheter för besöksnäringen och friluftslivet kan exempelvis vara campinganläggningar, båt- och kanotuthyrning, hotell, restaurang, café, försäljning av fiskprodukter och andra produkter för frilufts- livet. Annan verksamhet som kan ha fördel av ett strandnära läge är enligt vår mening hälsovård, exempelvis rehabiliteringsverksamheter av olika slag.

I detta sammanhang bör nämnas att exploatering inte behöver vara till nackdel för friluftslivet, så länge det inte tillskapas hem- fridszoner eller så länge exploateringen inte är avhållande på något annat sätt. Åtgärder för besöksnäringen kan bidra till tillgänglighet

264

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

och till variationer i bruk och skötsel av natur och kulturmiljön. Det kan gälla exempelvis campingplatser, stugbyar eller byggnader till- hörande konferensanläggningar, hotell eller restauranger. Stigar och områden kan genom dessa verksamheter hållas öppna och fram- komliga. Däremot kan åtgärderna inverka negativt på djur- och växt- livet, vilket får prövas inom ramen för syftesprövningen enligt 7 kap. 26 § MB.

Tillämpning av 18 d § i områden som inte har redovisats som landsbygdsområden i översiktsplan

Det bör, liksom idag, vara möjligt att i det enskilda fallet pröva om den sökta åtgärden ligger inom ett landsbygdsområde. En tillämp- ning av 18 d § förutsätter inte att kommunen i översiktsplanen har redovisat landsbygdsområden. Om en redovisning inte har skett kan det dock vara svårt att i ett enskilt ärende ta fram det underlag som behövs för att visa att lättnaden i strandskyddet får tillämpas på den berörda platsen, det vill säga att platsen ligger inom ett område som uppfyller kriterierna i 17 a § första stycket.

7.6Stärkt skydd i vissa områden

Förslag: I områden där exploateringsgraden är hög och efter- frågan på mark för bebyggelse är stor samt i vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet ska de särskilda skälen för dispens och upphävande av strandskyddet vid detaljplanering enligt 7 kap. 18 c § tillämpas särskilt restriktivt. Förslaget införs i 7 kap. 18 c § andra stycket miljöbalken.

Tidigare i detta kapitel har vi lämnat förslag som berör landsbygds- områden. Landsbygdsområden är enligt utredningens förslag områden som har god tillgång på obebyggd mark, inte har stor efterfrågan på mark för bebyggelse (exploateringstryck), och inte är av särskild betydelse för strandskyddets syften. Förslaget berör inte starkt exploaterade områden och innebär att strandskyddet bibehålls i starkt exploaterade områden. I detta avsnitt lämnar vi förslag som syftar till att förstärka strandskyddet i vissa områden.

265

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

7.6.1Gällande bestämmelser

Reformen av strandskyddsreglerna 2009 hade som mål att införa lättnader för att främja utvecklingen i landsbygdsområden med god tillgång till stränder. Reformen hade även som mål att begränsa nybyggnationen i övriga delar av landet genom tydligare och stärkta regler. Behovet av att begränsa nybyggnation var enligt uttalanden i förarbetena särskilt stort i de delar av landet där stränderna redan hade exploaterats i hög grad och det fanns ett starkt tryck på ytter- ligare byggnation längs stränderna. För att stärka skyddet för- tydligades förutsättningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet. Det infördes även förtydliganden i fråga om strand- skyddets syften. Nya bestämmelser om fri passage infördes. Fri passage ska säkra bibehållande av en fri passage för allmänheten närmast strandlinjen vid beslut om upphävande vid detaljplane- läggning och dispens.44

I 7 kap. 18 c § första stycket MB regleras vad som är särskilda skäl för att upphäva strandskydd vid detaljplaneläggning eller medge dispens från strandskyddet.

Som särskilda skäl får endast beaktas om det område som upp- hävandet eller dispensen avser

•redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften,

•genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen,

•behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området,

•behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området,

•behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området, eller

•behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse.

44Prop. 2008/09:119 s. 1 och 33–34.

266

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

Det särskilda skäl som kan tillämpas för dispens för bryggor är 7 kap. 18 c § 3 MB som omfattar en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet.

Enligt uttalanden i förarbetena bör stor restriktivitet gälla i synnerhet i områden som är särskilt värdefulla för djur- och växt- livet, exempelvis grunda mjukbottnar. Det måste enligt förarbetena klarläggas vilket intresse den enskilde har av en dispens, vilken omfattning åtgärden måste ha för att den ska fylla sin funktion, vilka ytterligare effekter som måste påräknas, till exempel muddrings- arbeten eller förändrade strömningsförhållanden, och om behovet av anläggningen kan tillgodoses på något annat sätt utanför det strand- skyddsområdet. Bedömningen av behovet ska ske utifrån förhållan- dena i det enskilda fallet. Om exempelvis en brygga behövs för en näringsverksamhet, ska vid prövningen hänsyn kunna tas till om det skulle medföra orimliga merkostnader eller tidsförluster om bryggan skulle lokaliseras utanför området. Hänsyn ska också kunna tas till om det är fråga om en brygga som är avsedd för gemensamt nyttjande av flera boende i ett närområde. Vi kan konstatera att rättspraxis i MÖD är mycket restriktiv.

Intresseavvägningar

Vid dispensprövningar ska en intresseavvägning göras enligt 25 §, vilket innebär att hänsyn ska tas även till enskilda intressen. En dispens ska därutöver enligt 26 § vara förenlig med strandskyddets syften. Det innebär en restriktiv syn på dispensmöjligheterna.45 Enligt förarbetena innebär det en restriktiv syn på dispensmöjlig- heterna. I förarbetsuttalandena anges vidare bland annat följande. En dispens innebär i realiteten att undantag medges till förmån för ett enskilt intresse i ett fall där det allmänna intresset generellt bedöms väga tyngre. Det förhållandet att syftet med strandskyddet har vidgats till att avse även skydd för djur- och växtarter bör innebära att tyngden hos det allmänna intresset ökat ännu mera. Samtidigt kan det natur- ligtvis finnas sådana fall där allmänintresset inte behöver hävdas med samma styrka som i flertalet fall. För dessa fall ska det finnas kvar en öppning för dispens.46 Enligt Mark- och miljööverdomstolens praxis

45Prop. 2008/09:119 s. 104 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 98.

46Prop. 2008/09:119 s. 104 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 98.

267

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

ska särskild restriktivitet råda vid dispensprövningen om platsen för en tänkt åtgärd ligger inom ett område som är av riksintresse för natur- vård och friluftsliv, och därtill inom utvidgat strandskyddsområde.47

7.6.2Problem

I våra direktiv har regeringen pekat på att flest dispenser fortfarande lämnas i tätbefolkade områden. Regeringen har tagit fasta på att flest dispenser lämnas i storstadsområdena i Stockholms och Västra Götalands län. Detta indikerar att regelförändringarna som infördes genom reformen 2009 inte fullt ut har fyllt sitt syfte. Regeringen har hänvisat till Strandskyddsdelegationens betänkande, där delegationen har angett att dispensskälen inte upplevs som tillräckligt restriktiva för att bevara kvarvarande tillgängliga områden i tätbebyggda områden. Ett exempel är enligt delegationens betänkande skälet om ett område som redan har tagits i anspråk enligt 7 kap. 18 c § första stycket punkten 1 MB. Enligt delegationen fanns en upplevelse att skälet tillämpas alltför lättvindigt.

Den tätortsnära naturen minskar

Enligt miljömålet Ett rikt växt- och djurliv ska tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet och den biologiska mångfalden värnas. Målet Myllrande våtmarker innebär att värdefulla våtmarker ska bevaras eftersom de har ett värde för både den biologiska mångfalden och friluftslivet.

Enligt miljömålet God bebyggd miljö och friluftsmålen Tillgång till natur för friluftsliv och Attraktiv tätortsnära natur ska befolk- ningen ha tillgång till grönområden och ett tätortsnära landskap med höga frilufts-, natur- och kulturmiljövärden. Friluftslivets tillgång till natur- och kulturlandskap ska säkerställas genom bevarande. Målen innebär att det ska finnas tillgång till någon form av natur, det vill säga målen avser inte bara strandområden.

Det finns enligt Naturvårdsverkets uppföljning av målen för friluftslivspolitiken48 som genomfördes 2019 tre grundläggande

47Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-06-13, målnummer M 804–13 och Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-10-30, målnummer M 1899–14.

48Naturvårdsverket, Rapport 6904. December 2019.

268

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

förutsättningar för friluftsliv: tillgång, tillgänglighet och kvalitet. Ett naturområde som ligger nära, är tillgängligt och har hög kvalitet har störst möjligheter att främja friluftsliv i vardagen. Det är i den tätortsnära naturen det mesta av friluftslivet bedrivs. Utövandet avtar med avståndet.

Inom tätorter ser markanvändningen annorlunda ut än runt tät- orterna, med en hög andel hårdgjord och bebyggd yta och en relativt betydelsefull andel parkmark. Runt tätorterna dominerar skog (omkring 40 procent), odlad mark (drygt 20 procent), och vatten (knappt 15 procent). Sjöarnas och vattendragens ekologiska status samt graden av tillgänglighet är viktiga faktorer när det gäller vilka kvaliteter som finns. Den pågående urbaniseringen och förtätningen av städer och tätorter samt bostadsbristen leder till ett hårt exploa- teringstryck. Enligt 2019 års utvärdering av friluftsmålen tyder mycket på att den tätortsnära naturen minskar till följd av en ökande tätortsbefolkning och bebyggelse.

Exploatering vid grunda mjukbottnar har ökat

Vi har i kapitel 4 redogjort för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Grunda, vågskyddade miljöer med mjuk- botten uppmärksammas särskilt i beskrivningarna av miljömålet. Miljöerna har en hög biologisk produktion av en stor mängd växter och bottendjur och är viktiga födosöks-, lek – eller uppväxtområden för många olika fiskarter. Områdena är också viktiga för olika arter av marina och limniska kärlväxter, såsom ålgräs och nate, vilka stabiliserar botten och minskar uppgrumling av sedimentet.

Naturvårdsverket har vid sin utvärdering 2020 av miljömålet Hav i balans samt levande kust och skärgård uppmärksammat utvecklingen av byggandet inom kustområdena. Enligt utvärderingen tyder mycket på att de grunda områdena (0–6 meters vattendjup) är de som är mest påverkade. Utbredningen av ålgräsängar minskar och sedan 1980-talet har uppskattningsvis 12 500 hektar försvunnit på västkusten. När ålgräset helt försvunnit är både naturlig återkoloni- sering och restaurering svår. Kostnaderna för förlorade ekosystem- tjänster i form av minskad produktion av torsk, övergödning och grumligare vatten med försämrat siktdjup uppskattas till minst fyra miljarder kronor.

269

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

Orsaker till att ålgräsängarna minskar är enligt utvärderingen bland annat övergödning och överfiske, men även exploatering genom exempelvis utfyllnader i hamnar, bryggor och muddring. Bryggor påverkar ålgräsängarna negativt genom skuggning. Flyt- bryggor skuggar dubbelt så mycket som pålade bryggor.

Enligt en rapport från Havsmiljöinstitutet har exploateringen av bryggor vid Sveriges kust mer än fördubblats mellan 1960 och 2016.49 Den sammanlagda längden bryggor har nästan tredubblats under denna period. En majoritet av alla bryggor finns i Stockholms och Västra Götalands län. Enligt en studie från Västra Götalands län fanns 96 procent av alla bryggor över grund mjukbotten. Inom grunda väderskyddade områden sker en årlig ökningstakt av antal och längd på bryggor med 1,7 respektive 1,8 procent, vilket i dag motsvarar en ökning med drygt 900 bryggor på totalt 21 kilometers längd per år inom denna miljö. Dessa vågskyddade grundområden utgör till ytan en fjärdedel av kustens totala grundområden, men innehåller drygt 60 procent av alla bryggor med avseende på längd.

7.6.3Utredningens överväganden

I kapitel 3 har vi redogjort för statistik för dispensgivningen mellan 2011–2019. Av statistiken framgår att andelen antagna detaljplaner där strandskyddet upphävts har sedan år 2011 legat kring 13–15 procent. Under 2019 har kommunerna upphävt strandskyddet genom plan- bestämmelser i 142 detaljplaner. Utöver detta har länsstyrelserna på begäran av kommunerna fattat fyra beslut om att upphäva strand- skyddet när en detaljplan ska antas. Totalt har därför strandskyddet upphävts i samband med att 146 detaljplaner har antagits, vilket mot- svarar 15 procent av det totala antalet nya detaljplaner som antogs under år 2019.

Beträffande dispenser har sedan 2011 antalet beviljade åtgärder inom strandskyddsområde ökat varje år. År 2011 uppgick antalet beviljade åtgärder till 4 998 och 2019 till 7 811 beviljade åtgärder. Det innebär att antalet åtgärder som har fått dispens har ökat med 56 procent sedan 2011.

Det är vanligast med dispens för komplementbyggnader och tillbyggnader och det vanligaste skälet för dispens är att området

49Havsmiljöinstitutet, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019.

270

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

redan har tagits i anspråk, enligt 7 kap. 18 c § första punkten MB. Vi kan därför konstatera att flest dispenser lämnas för kompletterings- åtgärder på redan bebyggda platser. Det är näst vanligast med dispens för bostadshus och fritidshus. Av kommunernas dispens- beslut avseende bostadshus och fritidshus utgör knappt hälften av åtgärderna, 44 procent, nyetableringar. Det innebär att drygt hälf- ten, 56 procent, av de totala åtgärderna avseende bostadshus och fritidshus avser befintliga byggnader.

Utöver komplementbyggnader och tillbyggnader, bostadshus och fritidshus, meddelas enligt statistiken dispens för transforma- tionsstationer, nätstationer och nedläggning av kablar och liknande, bryggor och pirar, anläggningar för turism, camping, stugor, hotell, friluftsanordningar och båthus. För övrigt lämnas dispens i ganska stor utsträckning också till andra åtgärder, men det saknas statistik om vad sådana åtgärder avser.

I fråga om bryggor och pirar har sedan 2011 strandskyddsdispens beviljats för drygt 5 000 åtgärder. Mellan 2013 och 2019 har kom- munerna meddelat dispens för totalt 3 690 åtgärder som avser bryggor och pirar. Av dessa var totalt 1 584 nyetableringar. Det utgör 43 procent av totalen. Det innebär att drygt hälften, 57 procent, av de totala åtgärderna avser befintliga bryggor och pirar.

I kapitel 4 har vi redogjort för de svenska miljökvalitetsmålen och resultaten av Naturvårdsverkets uppföljning av målen. Beträffande kustområdena ökade den totala längden havsstrandlinje i Sverige som är påverkad av bebyggelse mellan 2015 och 2018 med knappt tre procent. År 2018 var 28 procent av den sammanlagda svenska havsstrandlinjen påverkad av bebyggelse. Den totala strandlinjen längs sjöar och vattendrag som är påverkad av bebyggelse ökade med cirka 3 procent mellan 2014 och 2018. Det motsvarar 12 procent av den totala tillgängliga strandlinjen i Sverige. I kapitel 5 redogör vi för exploateringsgraden i varje län och kommun, förändringen i exploateringsgrad över landet och avseende olika strandtyper mellan åren 2013 och 2018.

Våra studier i kapitel 5 visar att fastlandskusten generellt sett är den mest exploaterade strandtypen och att befolkningen är kon- centrerad runt de tre storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö. De mest befolkade områdena, i både norra och södra Sverige är koncentrerade till kusten. Ungefär hälften av Sveriges befolkning är bosatt inom en mil från havet.

271

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

Tätortsnära stränder

Vi kan konstatera att det finns kommuner i Sverige där befolk- ningstätheten och exploateringsgraden är hög. I sådana områden kan tillgången till strandområden för de som bor i området vara betydligt mindre än i andra delar av landet. Att exploateringsgraden inom det strandskyddade området är hög behöver inte betyda att de saknas allemansrättslig tillgång till området eller livsvillkor för djur och växter. Området närmast strandlinjen kan vara oexploaterat, det kan ha anordnats strandpromenader, badstränder, utegym eller annat dit allmänheten har tillträde. Det kan också vara så att tillgången till orörd natur är begränsad.

En hög exploateringsgrad kan innebära att marken har tagits i anspråk för bostadsbebyggelse eller annat, som innebär att allmän- heten inte har tillträde till strandområdet. I sådana fall begränsas ytan för friluftsliv samt djur- och växtliv i strandområdet. Om många personer ska dela på en liten mängd strandyta blir den till- gängliga ytan per person begränsad. En hög exploateringsgrad kan dessutom innebära att bebyggelse och privatisering skett ända ner till strandlinjen eller att bebyggelsen är så tät att den mer eller mindre blockerar tillgången till strandområdet.

I kapitel 5 har vi redogjort för förhållandena i Sverige avseende exploateringsgrad, befolkningstäthet och exploateringstryck. Vi har också redogjort för befolkningsökningen och den pågående urbani- seringen. Enligt Naturvårdsverkets utvärderingar av de nationella friluftslivsmålen minskar den tätortsnära naturen. Utredningen har i kapitel 5 dragit slutsatsen att ett stärkt strandskydd kan behövas främst i städer och andra större tätorter samt i vissa fritidshus- områden med högt exploateringstryck. I synnerhet i stora städer kan tillgången till obebyggda strandområden vara begränsat. En fråga som återstår är hur strandskyddet kan stärkas i sådana områden.

Alternativa lösningar i fråga om tätortsnära stränder

Utredningen har utifrån det som anges i direktivet övervägt om 7 kap. 18 c § första stycket punkten 1 MB bör ändras på något sätt. Enligt bestämmelsen får man som särskilda skäl beakta att området redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften.

272

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

Mark som har tagits i anspråk utgörs ofta av etablerade tomt- platser runt bostadshus. Komplementbyggnader i nära anslutning till en huvudbyggnad eller en ersättningsbyggnad för samma ända- mål som en befintlig eller nyligen avlägsnad byggnad kan enligt för- arbetena vara skäl för dispens.50 Bestämmelsen innebär att byggande kan ske på platser där strandskyddets syften redan är utsläckta, vilket innebär ett mindre ingrepp på strandskyddets syften än om en orörd plats tas i anspråk. Bestämmelsen kan tillämpas i såväl högexploa- terade som lågexploaterade områden. Det finns enligt vår mening därför nackdelar med att generellt begränsa byggandet i redan ianspråktagna områden. Vi har valt att överväga två principiellt olika alternativ, varav det ena innebär begränsade möjligheter till dispens i starkt exploaterade områden och det andra begränsade möjligheter till dispens i starkt exploaterade områden som inte har redovisats på förhand.

Alternativ 1 – Redovisa starkt exploaterade områden med begränsade möjligheter till dispens

Alternativ 1 innebär att, på motsvarande sätt som för landsbygds- områden, starkt exploaterade områden redovisas. Inom starkt exploa- terade områden skulle upphävande- och dispensmöjligheter begränsas.

En svårighet med alternativet är enligt vår mening att ytterligare en områdestyp skulle behöva redovisas. Att redovisa områden kräver inventering, utredning och beredning. Vi ser inte att fördelarna med denna lösning överväger de tids- och kostnadsmässiga nackdelarna och har därför valt att inte gå vidare med detta alternativ.

Alternativ 2 – Ökad restriktivitet vid prövning av dispens och upphävande av strandskyddet vid detaljplanering i vissa områden

Enligt förarbeten och praxis ska reglerna om dispenser och upp- hävanden tillämpas restriktivt. De exempel på omständigheter som kan utgöra särskilda skäl enligt förarbetena är i huvudsak situationer då strandskyddsintresset inte alls eller endast obetydligt skadas, till

50Prop. 2008/09:119 s. 105.

273

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

exempel då åtgärden utförs på redan ianspråktagen mark.51 Gällande rätt ger således uttryck för en restriktiv syn på dispensgivningen.

Detta alternativ går ut på att särskild restriktivitet ska gälla vid prövning i starkt exploaterade områden. Alternativet innebär inte att områden behöver redovisas på förhand, vilket innebär att alternativet är tids- och kostnadseffektivt och kan börja tillämpas vid ikraftträdan- det. En nackdel med alternativet är att det först vid den enskilda prövningen lämnas besked om platsen i fråga ligger inom ett område där särskild restriktivitet gäller. Förutsägbarheten är större i alter- nativ 1 eftersom en redovisning av vilka områden som avses sker på förhand. Samtidigt finns redan i dag bestämmelsen i 7 kap. 26 § MB, som anger att en dispens måste vara förenlig med strandskyddets syften. Bestämmelsen innebär att även om särskilda skäl finns, kan dispens nekas om åtgärden inte är förenlig med något av strand- skyddets syften.

Mot den här bakgrunden lämnar vi nedan ett förslag som innebär att tillämpningen ska vara särskilt restriktiv i vissa områden.

7.6.4Utredningens förslag

Som vi har redogjort för i kapitel 3, ska prövningen av om en dispens är förenlig med strandskyddets syften enligt 7 kap. 26 § MB enligt bestämmelsens ordalydelse ske på samma sätt oavsett vilket område dispensen rör. Av förarbetsuttalandena framgår dock att det all- männas intresse varierar i olika fall. Det anges att det finns sådana fall där allmänintresset inte behöver hävdas med samma styrka som i fler- talet fall.52 Enligt Mark- och miljööverdomstolens praxis ska särskild restriktivitet råda vid dispensprövningen om platsen för en tänkt åtgärd ligger inom ett område som är av riksintresse för naturvård och friluftsliv, och därtill inom utvidgat strandskyddsområde.53

Som vi har angett ovan, har vi i kapitel 5 dragit slutsatsen att ett stärkt strandskydd kan behövas i områden som har en hög exploa- teringsgrad och ett högt exploateringstryck och att sådana områden finns främst i städer och andra större tätorter samt i vissa fritids- husområden med högt exploateringstryck. I synnerhet i stora städer

51Prop. 2008/09:119 s. 29 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 88–91.

52Prop. 2008/09:119 s. 104 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 98.

53Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-06-13, målnummer M 804–13 och Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-10-30, målnummer M 1899–14.

274

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

där många människor bor kan den orörda arealen av strandområde per person vara begränsad. För att åstadkomma en differentiering av strandskyddet i enlighet med direktiven, bör den restriktivitet som ska gälla vid dispens- och upphävandeprövningen tydliggöras och stärkas i områden med hög exploateringsgrad och högt exploaterings- tryck genom reglering i lagtext.

Regleringen bör ske i 7 kap. 18 c §, så att det redan vid tillämp- ningen av de särskilda skälen ska ske en bedömning av områdens exploateringsgrad och exploateringstryck. Exploateringsgraden och exploateringstrycket bör bedömas utifrån ett område omkring den plats som dispensen eller upphävandet avser, om en till tre kilo- meters radie. Förslaget är inte avsett att ersätta den bedömning av om en dispens är förenlig med strandskyddets syften som ska ske enligt 7 kap. 26 § MB.

Även i fråga om vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet bör lagtexten uttryckligen ange att särskild restrik- tivitet ska gälla. Grunda mjukbottnar bör då kunna anses utgöra ett sådant område. Grunda mjukbottnar täcker mycket stora arealer längs Sveriges kuster och det finns olika typer av grunda mjuk- bottnar med olika grad av känslighet och värde för växt och djurliv. Olika mjukbottenmiljöer måste kunna behandlas olika och bedöm- ningen av om en mjukbottenmiljö är av särskild betydelse för djur- eller växtlivet måste ske i varje enskilt fall, utifrån förhållandena och förutsättningarna i området. I författningskommentaren till bestäm- melsen redogör vi för vilka typer av grunda mjukbottnar som kan vara särskilt viktiga.

Sammanfattningsvis innebär förslaget att vid prövningen av en dispens eller upphävande av strandskydd vid detaljplanering ska först prövas om det föreligger något särskilt skäl enligt 7 kap. 18 c § MB. Vid den prövningen ska, enligt förslaget, särskild restriktivitet råda vid högexploaterade områden och områden med hög exploaterings- grad och högt exploateringstryck samt i vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Om det föreligger ett särskilt skäl ska därefter prövas om en dispens är förenlig med strandskyddets syften enligt 7 kap. 26 § MB.

I avsnitt 7.7 som följer föreslår vi att det ska bli enklare att få dispens för klimatanpassningsåtgärder enligt en ny punkt, punkt 7, i 18 c § MB. Förslaget om särskild restriktivitet som vi lämnar här bör inte omfatta klimatanpassningsåtgärder.

275

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

7.7.2Bakgrund och problem

Klimatanpassning definieras i förordningen (2018:1428) om myn- digheters klimatanpassningsarbete som åtgärder som syftar till att skydda miljön, människors liv och hälsa samt egendom genom att samhället anpassas till de konsekvenser som ett förändrat klimat kan medföra. En rad olika myndigheter i Sverige ska enligt förordningen arbeta med klimatanpassning. Det är främst Statens geotekniska institut (SGI) och Sveriges geologiska undersökning (SGU) Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Boverket och länsstyrelserna som arbetar med klimatanpassning kring stigande havsnivå, erosion och översvämningar i kustområden. Det pågår ett projekt, ”Regional kustsamverkan” som syftar är att skapa hållbara lösningar för att hantera de utmaningar som följer av stigande havsnivå, erosion och översvämning i kustområden i Skåne och Halland.

I första hand handlar det om att undvika att bebyggelse finns på mark- och vattenområden med risker för översvämningar eller på mark med dålig stabilitet. Det kan handla om att byggnader och anläggningar flyttas in mot land och nya kustskydd anordnas längre från strandlinjen. Det kan också handla om strandfodring och invall- ningar. Kommuner har möjlighet att söka bidrag till förebyggande åtgärder. För bebyggda områden där risken för naturolyckor är stor har staten för budgetår 2020 anvisat 75 miljoner kronor. Bidragen kan användas till åtgärder för att öka markens stabilitet eller skydda mot översvämning samt åtgärder som är en direkt följd av att kunna utföra dessa.

Riksdagen har 2018 antagit en nationell strategi för klimatanpass- ningsåtgärder.54 Enligt strategin är klimatanpassningar särskilt viktigt vid investeringar som har lång livslängd inom sektorer som bedöms som sårbara och samhällsviktiga. Det kan röra vattenförsörjning, avloppssystem, elförsörjning, elektroniska kommunikationer, vatten- leder, vägar och järnvägar, bebyggelse och byggnader, samt inom de areella näringarna. Vidare anges att klimatanpassning behövs mot ras, skred, erosion och översvämning som hotar samhällen, infra- struktur och företag, brist i vattenförsörjningen och biologiska och ekologiska effekter.

54Prop. 2017/18:163.

277

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

Vi har i avsnitt 7.2 och 7.3 lämnat förslag om att landsbygds- områden inte bör kunna omfatta översvämnings- eller erosions- känsliga områden. Där det redan finns bebyggelse kan det finnas behov av att utföra klimatanpassningsåtgärder. Sådana åtgärder kan också skydda strandskyddets syften.

Vi kan konstatera att olika klimatanpassningsåtgärder som har beskrivits ovan kan omfattas av förbuden enligt strandskydds- bestämmelserna. Det finns inget särskilt skäl som har utformats speciellt med perspektivet att skydda samhället mot klimatför- ändringar. Olika åtgärder kan möjligen inrymmas i befintliga sär- skilda skäl i 7 kap. 18 c § punkterna 5 och 6 MB, men vi kan inte konstatera att de olika typer av åtgärder som kan blir aktuella som klimatanpassningsåtgärder kan inrymmas under de befintliga sär- skilda skälen. Det bör därför vara enklare att genomföra klimat- anpassningsåtgärder

7.7.3Utredningens överväganden och förslag

För att göra nödvändiga klimatanpassningsåtgärder möjliga bör ett nytt särskilt skäl för dispens införas i 7 kap. 18 c § MB. Definitionen av klimatanpassningsåtgärder bör utformats i enlighet med defini- tionen i den nationella strategin för klimatanpassningsåtgärder. Det nya särskilda skälet läggs i en ny punkt 7, för åtgärder som behövs för att skydda miljön, människors liv och hälsa samt egendom vid befintlig bebyggelse eller infrastruktur (klimatanpassningsåtgärder). Det kan exempelvis handla om åtgärder för att öka markens stabilitet eller hindra vatten. Det kan bland annat röra sig om strandfodring och invallningar. Klimatanpassningsåtgärder ska enligt bestämmelsen kunna vidtas för att skydda samhällsviktiga funktioner som exempel- vis vattenförsörjning, avloppssystem, elförsörjning, elektroniska kom- munikationer, vattenleder, vägar och järnvägar, bebyggelse och bygg- nader och de areella näringarna.

Intresset bör kunna vara både allmänt och enskilt och bestäm- melsen bör enbart kunna avse klimatanpassningsåtgärder vid befint- lig bebyggelse. Vi har utformat bestämmelsen i enlighet med defini- tionen av klimatanpassningsåtgärder i den nationella strategin för klimatanpassningsåtgärder.

278

Effektivare tillsyn inom strandskyddade områden

SOU 2020:78

8.1.1Gällande rätt

Enligt 26 kap. 1 § miljöbalken (MB) ska tillsynen säkerställa syftet med MB. Med tillsyn avses bland annat att tillsynsmyndigheten på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning ska kon- trollera att MB samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Med tillsyn avses också att underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter genom infor- mation och liknande verksamhet.

Enligt 26 1 a § avses med tillsynsvägledning att utvärdera, följa upp och samordna tillsynen samt att ge råd och stöd till tillsyns- myndigheterna.

I miljötillsynsförordningen fördelas ansvaret för tillsyn och till- synsvägledning enligt MB. Sedan 1 juli 2009 har kommunerna ansvar för tillsyn över strandskyddsområden (2 kap. 9 § miljötillsynsförord- ningen). Länsstyrelsen har ansvar för tillsynen i de områden som omfattas av länsstyrelsens dispensprövning (7 §).

Tillsyn utövas direkt gentemot den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtar eller har vidtagit en åtgärd. Tillsynsväg- ledning omfattar utvärdering, uppföljning och samordning av operativ tillsyn samt råd och stöd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Länsstyrelserna har ett särskilt ansvar för att ge tillsynsvägledning i länet (3 kap. 16 §). Naturvårdsverket har ansvar för tillsynsvägledning i frågor som rör tillämpningen av strandskyddreglerna i miljöbalken (2 § första stycket).

Hos en tillsynsmyndighet ska det finnas en utredning om tillsyns- behovet för myndighetens hela ansvarsområde enligt miljöbalken. Behovsutredningen ska avse en tid om tre år. Utredningen ska ses över vid behov och minst en gång varje år (1 kap. 6 §). För varje verksam- hetsår ska tillsynsmyndigheten också upprätta en samlad tillsynsplan som omfattar myndighetens ansvarsområde enligt MB. Planen ska grundas på bland annat behovsutredningen (8 §). Tillsynsverksam- heten ska också följas upp och utvärderas årligen (12 §).

Tillsynsmyndigheterna ska samordna tillsynen om det är ända- målsenligt och möjligt (17 §).

282

SOU 2020:78

Effektivare tillsyn inom strandskyddade områden

8.1.2Erfarenheter från strandskyddstillsynen

I detta avsnitt redogör vi för omfattningen av tillsynsplaner, vanliga överträdelser, omfattning av tillsynen och några goda exempel på hur tillsynen kan bedrivas på ett effektivt sätt.

Vanliga överträdelser av strandskyddsreglerna

Av Naturvårdsverkets årliga uppföljning av strandskyddsbeslut går det att utläsa mot vilka åtgärder som ett tillsynsföreläggande van- ligen riktats i landet. Tabell 8.1 visar de vanligaste åtgärderna kom- munerna har riktat ett föreläggande mot de senaste fem åren.

Tabell 8.1 Beslut om förelägganden

I tabellen framgår de fem vanligaste typerna av åtgärder eller ändamål, mot vilka en kommun meddelat ett föreläggande. Tabellen redovisar totala antalet förelägganden, för de vanligaste åtgärderna eller ändamålen, som kommunerna meddelat de senaste fem åren

	2019	2018	2017	2016	2015

Komplementbyggnad/tillbyggnad	10	46	19	6	28
Bostadshus inkl. fritidshus	40	52	25	15	58

Brygga/pir	63	64	35	23	41
Annat	113	85	59	60	60

Källa: Naturvårdsverket 2016–2020, Uppföljning av strandskyddsbeslut.

Det är vanligt att förelägganden meddelas beträffande bryggor eller pirar samt komplementbyggnader och bostadshus. Vad kategorin Annat innehåller framgår inte av den årliga uppföljningen.

Vid utredningens länsbesök i Västra Götaland framkom att de vanligaste objekten vid strandskyddstillsyn är bryggor och brygg- däck. Näst vanligast är olika typer av komplementbyggnader som förråd, sjöbodar, gäststugor, båthus, lusthus eller liknande – främst utanför etablerad tomtplats. Andra vanliga överträdelser är ändrad användning av olika byggnader utanför tomtplats, exempelvis en sjö- bod eller ett förråd som omvandlas till bastu eller gäststuga. Altan- däck som byggts utanför tomtplats eller ut i vattnet är också vanligt förekommande, liksom staket eller andra anordningar som utökar

283

Effektivare tillsyn inom strandskyddade områden

SOU 2020:78

tomtplatser. Även avhållande skyltar och utfyllnader i vatten är vanliga åtgärder som renderar behov av tillsynsinsatser.

Uppföljningen av strandskyddsbeslut visar inte hur många till- synsbesök eller tillsynstimmar som kommunerna lägger på strand- skyddstillsynen. Vid våra möten med länsstyrelser och kommuner har det framkommit att det generellt sett bedrivs lite strandskydds- tillsyn.

Samverkan och tillsynskampanjer är effektivt

Miljösamverkan Sverige är ett samverkansorgan kring tillsynsvägled- ning, tillsyn och viss prövning inom miljöbalksområdet och när- liggande lagstiftningar. Deltagare är länsstyrelserna, Naturvårds- verket, Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten.

Under 2018 genomförde Miljösamverkan Sverige en nationell tillsynskampanj inom strandskyddade områden med länsstyrelserna (tio länsstyrelser deltog). Syftet med den samlade insatsen var bland annat att arbeta effektivare och att få syn på övergripande problem inom strandskyddsområden.2

Under kampanjen kontrollerades 182 platser i de tio län som del- tog i kampanjen och vid dessa platser återfanns totalt 456 objekt (byggnader, åtgärder, anläggning och liknande) som kontrollerades. På varje plats fanns således i genomsnitt 2,5 objekt som kontrolle- rades. De vanligaste objekten var bryggor och bryggdäck (160), vilket motsvarade 40 procent av objekten. Näst vanligast var olika typer av komplementbyggnader som förråd, sjöbodar, gäststugor, båthus, lusthus eller liknande utanför etablerad tomtplats (114). Altandäck som byggts utanför tomtplats var också vanligt förekommande objekt (49).

Ett av syftena med kampanjen var att se hur arbetet med tillsynen inom strandskydd kunde bedrivas mer effektivt, ett annat var att se vilka övergripande problem som fanns med tillsyn inom strand- skyddsområden. Några slutsatser som drogs efter den nationella kampanjen var följande.

•Planering och förberedelser underlättar fältkontrollen. Några länsstyrelser har erfarit att antalet tillsynsärenden minskar med ungefär hälften i varje steg i tillsynsprocessen.

2Miljösamverkan Sverige, Samlad rapport för den nationella tillsynsinsatsen i strandskydd, 2019.

284

SOU 2020:78

Effektivare tillsyn inom strandskyddade områden

som inte ingår i tillsynen men som har ett direkt samband med den, exempelvis rapportering till centrala myndigheter, omfattas av en kommunens tillsynsuppdrag.5

Regeringen har i juni 2020 uppdragit åt Naturvårdsverket, som samordnande myndighet, att tillsammans med Folkhälsomyndig- heten, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, Statens jordbruksverk och länsstyrelserna främja en mer effektiv och enhet- lig tillsyn enligt miljöbalken. Naturvårdsverket ska redovisa upp- draget till Regeringskansliet senast den 31 december 2023.6

8.1.4Mer resurser för vägledning och utbildning

Avsikten med tillsynen är att säkerställa syftet med strandskyddet och att reglerna följs. Riskerna för att strandskyddsreglerna inte följs beror på om reglerna är kända, förstådda och accepterade samt hur mycket tillsyn som bedrivs. Riskerna ökar ju mindre tillsyn som bedrivs.

Kommunerna har ett omfattande tillsynsuppdrag och tillsynen måste därför prioriteras. I områden med hög exploateringsgrad och hög befolkningstäthet är den allemansrättsliga tillgången till strand- områden och utrymmet för djur- och växtlivet begränsat. I sådana områden är det angeläget med såväl förebyggande insatser som en effektiv tillsyn för att främja efterlevnad och att ingripande sker vid överträdelser. I områden med högt exploateringstryck kan en successiv utbyggnad väntas, vilket kan minska kvarvarande orörda strandområden.

I kapitel 5 har vi redogjort för var exploateringsgraden av strand- områden i dagsläget är hög respektive låg, vilka områden som är tät- respektive glesbefolkade och vilka områden som har högt respektive lågt exploateringstryck. Som framgår av kapitel 5 råder ofta hög exploateringsgrad, hög befolkningstäthet och högt bebyggelsetryck i städer och andra större tätorter. Det gäller i synnerhet i stora städer.

Behovet av tillsyn av strandskyddsreglerna gäller generellt. När tillsynsuppdraget är omfattande kan, enligt vår uppfattning, till- synen av strandskyddsreglerna lämpligen prioriteras till städer och andra större tätorter. Tillsyn kan även behöva prioriteras i vissa

5Prop. 2019/20:137 s. 51 och 88.

6Regeringsbeslut 2020-06-25, diarienummer M2020/01034/Me.

287

Effektivare tillsyn inom strandskyddade områden

SOU 2020:78

fritidshusområden under omvandling. Där kan exploateringstrycket vara högt, likaså exploateringsgraden. Slutligen kan tillsyn också behövas i landsbygdsområden, med anledning av de förändringar i strandskyddsbestämmelserna som vi föreslår i kapitel 7.

Behov av vägledning och utbildning

Länsstyrelserna ska ge tillsynsvägledning i länet. I det ingår att granska kommunernas tillsynsverksamhet och ge kommunerna stöd för att utveckla tillsynen. Den nya bestämmelsen i 26 kap. 8 § MB ger länsstyrelsen möjlighet att förelägga en kommun som inte full- gör sina tillsynsskyldigheter att ta fram en tillsynsplan eller behovs- utredning och att bedriva operativ strandskyddstillsyn. Bestäm- melsen kan enligt vår uppfattning bidra till att kommunernas tillsyn ökar, liksom länsstyrelsernas uppföljning av kommunernas tillsyn. Det saknas anledning för utredningen att föreslå ytterligare åtgärder i denna del.

Vid våra samtal med kommuner och länsstyrelser har det fram- kommit önskemål om mer vägledning och utbildning om strand- skyddstillsyn. Vägledning och utbildning kan enligt vår mening bidra till och underlätta arbetet med strandskyddstillsyn. Kunskap om hur tillsyn kan bedrivas på ett resurseffektivt sätt kan också bidra till mer tillsyn. Erfarenheter från olika tillsynskampanjer eller andra tillsynsinsatser kan underlätta i detta avseende. För att utnyttja kommunernas kompetens bättre bör utbildningen ta till vara möjlig- heterna till samarbete och erfarenhetsutbyte.

Vi anser att regeringen bör avsätta tre miljoner kronor årligen från år 2022 till 2026 till Naturvårdsverket för vägledning och utbild- ning i strandskyddstillsyn. Syftet med en sådan satsning bör vara att få kommunala tillsynsmyndigheter att i större utsträckning än i dag genomföra tillsyn. Med en effektiv tillsyn kan resurserna enligt vår uppfattning också räcka till mer tillsyn.

Naturvårdsverket bör vid utgången av 2027 redovisa till reger- ingen hur resurserna har använts och myndighetens bedömning av om insatserna har bidragit till mer strandskyddstillsyn

288

Ikraftträdande och genomförande

SOU 2020:78

9.1.2Genomförande

Vi lämnar i detta betänkande förslag som berör strandskyddets om- fattning generellt. Vi lämnar bedömningar i fråga om digitalisering av var strandskyddet gäller i landet. Vi lämnar också förslag som berör landsbygdsområden. Inom landsbygdsområden ska enligt våra förslag strandskyddet under vissa förutsättningar kunna upphävas eller landsbygdsområden redovisas i den kommunala översikts- planen (ÖP). Inom landsbygdsområden som har redovisats i ÖP ska det vara lättare att få dispens för vissa åtgärder.

Vi bedömer att effekterna av de föreslagna ändringarna bör följas upp årligen och utvärderas av Naturvårdsverket. Vi bedömer även att Naturvårdsverkets årliga uppföljning av meddelade dispensbeslut i landet bör omfatta var dispenser söks och var dispenser beviljas samt om åtgärder som avser komplementbyggnader innebär att ny bygg- nad uppförs.

Strandskyddets omfattning och synliggörande av var strandskyddet gäller

Strandskyddet är idag upphävt i olika områden i landet genom före- skrifter och beslut som har fattats av länsstyrelsen. I vissa områden är strandskyddet utvidgat till högst 300 meter från strandlinjen.

Vi lämnar förslag om att mindre sjöar och vattendrag samt anlagda vatten som har tillkommit efter 1975 inte ska omfattas av strandskydd.

Vi bedömer att länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. De bör även få i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket samordna arbetet med en digitalisering av dessa och andra uppgifter gällande strandskyddet. Digitaliseringen bör vara genomförd senast två år efter det att förändringana har trätt i kraft. Arbetet innebär en digitalisering dels av befintliga föreskrifter och beslut om strand- skyddets omfattning, dels av strandskyddets omfattning vid mindre insjöar och vattendrag och vissa anlagda vatten som följer av utred- ningens förslag. Det är angeläget att behovet av att synliggöra och tydliggöra var strandskyddet gäller kan tillgodoses så snart som möjligt. Vi bedömer att digitaliseringen bör kunna vara genomförd senast två år efter det att förändringana har trätt i kraft.

290

SOU 2020:78

Ikraftträdande och genomförande

I anslutning till förslaget om mindre sjöar och vattendrag lämnar

viett förslag som innebär att länsstyrelsen under vissa förutsätt- ningar får möjlighet att införa av strandskydd vid sådana mindre sjöar och vattendrag. Vi lämnar även ett förslag som gör det möjligt för länsstyrelsen att under vissa förutsättningar ändra tidigare för- ordnanden om strandskyddets omfattning. Det finns ingen tidsfrist för länsstyrelsen att meddela föreskrifter eller fatta beslut enligt förslagen. Det ska kunna ske då behov uppkommer. Förslagen inne- bär därför inget särskilt arbete för länsstyrelsen.

Vi föreslår att Naturvårdsverket ska få meddela föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestämmas. Det är angeläget att föreskrifterna kan meddelas så snart som möjligt efter det att ändringarna i miljöbalken träder i kraft. Vi bedömer att Naturvårdsverket kan få i uppdrag att påbörja förberedelser för det när regeringen lämnar sin proposition till riksdagen.

Landsbygdsområden

Kommuner ska enligt våra förslag antingen kunna ansöka hos läns- styrelsen om att strandskyddet upphävs i landsbygdsområden, eller redovisa landsbygdsområden i ÖP, där det ska vara enklare att få dispens för vissa åtgärder. Om kommunerna vill ansöka hos läns- styrelsen om att få strandskyddet upphävt inom ett landsbygds- område, finns ingen tidsfrist för det. Kommunerna kan när som helst lämna in en sådan ansökan till länsstyrelsen. Vi föreslår att läns- styrelsen ska besluta att helt eller delvis återinföra strandskydd i ett landsbygdsområde, om ett område inte längre uppfyller kriterierna för det. Utredning och beslut om att återinföra strandskydd ska ske när behov uppkommer på grund av ändrade förhållanden. Förslaget innebär därför inget särskilt omställningsarbete för länsstyrelsen i denna del.

Om kommunerna vill redovisa landsbygdsområden i ÖP, där det ska vara enklare att få dispens för vissa åtgärder, finns inte någon tidsfrist för det. Förslaget innebär därför inget särskilt arbete för kommunerna. Beträffande befintliga LIS-områden föreslår vi att de delar av LIS-områden som omfattas av strandskydd ska gälla som landsbygdsområden, om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande har funnit att redovisningen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket

291

Ikraftträdande och genomförande

SOU 2020:78

MB i dess lydelse vid tidpunkten för länsstyrelsens gransknings- yttrande. Det innebär ett arbete för kommunerna i form av genom- gång av befintliga LIS-områden och uppdatering av dessa till lands- bygdsområden. Det är angeläget att uppdateringen kan genomföras i samband med att förslagen träder i kraft.

Uppföljning och utvärdering av effekterna av utredningens förslag

Utredningens förslag bygger på att lättnader i strandskyddet blir möjliga i områden som har god tillgång på obebyggda stränder (inne- fattande exploateringsgrad och befolkningstäthet). Lättnader med- ges inte i områden som har högt exploateringstryck eller är av särskild betydelse för strandskyddets syften. Utredningens föreslår också att strandskyddet stärks i områden med hög exploateringsgrad och högt exploateringstryck.

Vi bedömer att effekterna av de föreslagna ändringarna bör följas upp årligen och utvärderas av Naturvårdsverket. Uppföljningen och utvärderingen bör göras i kombination med Naturvårdsverkets årliga uppföljning av meddelade dispensbeslut i landet. Det framgår i dag inte av Naturvårdsverkets årliga uppföljningar hur stor andel av beviljade komplementbyggnader som avser nyetableringar. Det framgår inte heller på vilka platser dispenserna har lämnats. Det går därmed inte att avgöra hur många dispenser som har lämnats exem- pelvis inom tätorter där tillgången till strandområden kan vara begränsad, eller hur många som har lämnats utanför tätorter där tillgången till strandområden är större.

Uppföljningen och utvärderingen bör inriktas mot hur många åtgärder som har fått dispens, vilka åtgärder som har fått dispens och var dispenserna har beviljats i enlighet med de föreslagna bestäm- melserna. Uppföljningen och utvärderingen bör också avse hur många åtgärder som inte har fått dispens, vilka åtgärder som inte har fått dispens och var dispenserna har nekats i enlighet med de före- slagna bestämmelserna. Beträffande var dispens har beviljats respek- tive inte beviljats är det viktigt att det framgår av en eller flera kartor, som löpande uppdateras, för att det ska vara möjligt att se var i landet förslagen har fått effekt och för att kunna analysera effekterna. Som en följd av vår bedömning om behovet av utvärdering och upp- följning bedömer vi också att Naturvårdsverkets årliga uppföljning

292

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

•Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen,

•Vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader,

•Vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,

•I vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen,

•Hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, samt

•Om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning.

10.1.3Redovisning enligt utredningens direktiv

Utöver vad som anges i 14–15 a §§ kommittéförordningen ska vi enligt direktiven beskriva konsekvenser för miljön och för frilufts- livet och möjligheten att bygga och driva företag på landsbygden. Vi ska beskriva och om möjligt kvantifiera de samhällsekonomiska effek- terna av de förslag som läggs, till exempel i fråga om eventuella effekter vid långsiktigt förändrad bebyggelsestruktur, samt eventuella konse- kvenser för samhällets motståndskraft mot klimatförändringar. Vi ska även där det är relevant beskriva konsekvenserna av förslagen för nuvarande och framtida behov för dricksvattenförsörjning. Viktiga ställningstaganden i utformningen av förslaget ska beskrivas. Alter- nativa lösningar som övervägts ska beskrivas samt skälen till att de valts bort.

De offentligfinansiella effekterna av utredningens förslag ska beaktas. Om förslagen innebär offentligfinansiella kostnader ska förslag till finansiering lämnas. Om förslagen påverkar den kom- munala självstyrelsen, ska de konsekvenser och de särskilda avväg- ningar som föranlett förslagen särskilt redovisas (se 14 kap. 3 § regeringsformen, RF). Frågan om resursbehovet för berörda pröv- nings- och tillsynsmyndigheter och andra statliga och kommunala aktörer ska belysas. Vi ska överväga hur de föreslagna åtgärderna kan

298

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

utvärderas. Den samhällsekonomiska analysen ska genomföras av eller med stöd av personer med dokumenterad samhällsekonomisk kompetens.

10.2Problembild och syfte med förslagen

Dagens strandskydd är enligt våra direktiv inte utformat på ett sätt som tar tillräcklig hänsyn till de varierande förhållanden som råder i olika delar av landet och begränsar i vissa lägen möjligheten till utveckling och byggande på landsbygden. En förändring av strand- skyddet skulle kunna öka möjligheten till landsbygdsutveckling, med fler jobb och företagande som följd. Samtidigt behöver den alle- mansrättsliga tillgången och växt- och djurliv värnas och vid behov stärkas i områden med högt exploateringstryck.

Strandskyddsreglernas utformning spelar en viktig roll, dels för hur det påverkar möjligheterna till byggande och näringsverksam- het, dels för hur det kan bidra till attraktiva och tillgängliga miljöer av betydelse för besöksnäringen såväl som för de boende. Utveckling av näringsverksamhet i strandnära läge som bidrar till att göra områden tillgängliga, kan främja det rörliga friluftslivet, besöks- näringar och lokal service.

Företag inom gröna näringar är viktiga aktörer genom produk- tionen av livsmedel och andra varor på marknaden samt för jobb, företagande och export. De är också viktiga genom de positiva miljö- effekter de ger upphov till. Detta bidrar på många sätt till attraktions- kraft, biologisk mångfald och klimatnytta. Jord- och skogsbruks- verksamhet och andra näringar utgörs i dag av såväl stora som mindre verksamheter som är specialiserade eller diversifierade med exempelvis turism, fiske, jakt, vattenbruk eller småskalig livs- medelsproduktion. De mindre verksamheterna faller ofta utanför undantaget för de areella näringarna, då de bedöms som hobbyverk- samhet. De fyller dock en viktig funktion för att hålla landskapet öppet, tillgängligt och attraktivt.

Vi ska enligt direktiven föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som medför att strandskyddet i miljöbalken (MB) görs om i grunden. Det ska ske genom en ökad differentiering som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom

299

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

befolkningstäthet och exploateringstryck. Det ska bli betydligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden.

Förslagen ska syfta till att förbättra förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploateringstryck.

Förslagen ska enligt direktiven också syfta till att bibehålla eller om behov finns förstärka strandskyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploa- terade områden.

10.3Alternativa lösningar

10.3.1Nollalternativet

Våra direktiv refererar bland annat till ett antal utvärderingar av strandskyddsbestämmelserna som har genomförts under 2010-talet. Om några förändringar inte genomförs, kommer de problem som har lyfts fram i dessa uppföljningar att bestå.

Strandskyddet har utvärderats grundligt med avseende bland annat på hur effektivt de reformer som genomfördes 2009 har bidragit till landsbygdsutveckling. LIS-reglerna har utvärderats gemensamt av Naturvårdsverket och Boverket. Därutöver har Strandskyddsdelega- tionen haft i uppdrag att utföra och samordna en informations- och kunskapsinsats när det gäller frågor som berör tillämpningen av strandskyddsreglerna. Även Boverkets uppföljning av tillämpningen av plan- och bygglagen (PBL) som genomfördes 2015 behandlade landsbygdsutveckling i strandnära lägen.

Mot bakgrund av slutsatserna i dessa rapporter och ett tillkänna- givande från riksdagen gav regeringen år 2017 Naturvårdsverket i uppdrag att se över LIS-reglerna och föreslå de författningsändringar och eventuella andra åtgärder som behövs för att ytterligare främja landsbygdsutveckling i områden med god tillgång till stränder. Naturvårdsverket redovisade uppdraget i augusti 2017. Därutöver publicerade Länsstyrelsen i Norrbottens län i februari 2019 en sam- manställning av hur exploateringen av stränder ser ut i de olika delarna av landet. Karteringen är en del av Sveriges regionala miljö- övervakning.

Strandskyddsdelegationen konstaterade i sitt betänkande att den intention som låg bakom förändringen 2009, med fortsatt restrik-

300

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

tivitet i exploaterade områden och lättnader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strandområden, inte hade fått full effekt.1 Delegationen identifierade en rad problemområden som ut- formningen av skälen för att upphäva eller medge dispens från strandskyddet. Delegationen tog också upp svårigheter som rör en nationellt enhetlig kartredovisning av strandskyddet och samord- ning mellan dispensprövning och fastighetsbildning. Delegationen beskrev dessa problemområden mer i detalj och pekade på behovet av en översyn av reglerna utifrån dessa problemområden.

Mer i detalj ansåg delegationen bland annat att införandet av de sex särskilda skälen för dispens hade inneburit en enhetlig och för- enklad handläggning, men att de inte gav tillräckligt utrymme för att behandla olika fall olika. Enligt delegationen var det viktigt att genomföra en analys av hur tillämpningen av dispenskälen påverkade landsbygd respektive tätbebyggda områden. Analys borde också omfatta dispensansökningar som avslogs för att det saknades stöd i ett av de sex särskilda skälen eller skälet om LIS, trots att åtgärden i fråga uppenbart saknade betydelse för strandskyddets syften.

Beträffande bestämmelserna om LIS ansåg delegationen bland annat att otydligheter i bestämmelsernas förarbeten hade skapat en osäkerhet i tillämpningen. Delegationen ansåg att den geografiska begränsningen av LIS var motiverad. Bestämmelserna borde dock i högre grad beakta platsspecifika förutsättningar och att göra det möjligt att ta hänsyn till områdenas föränderlighet. LIS utan före- gående fysisk planering, som ett komplement till en övergripande planering, skulle kunna innebära ökad flexibilitet och förbättra möjligheterna för lokalt entreprenörskap samt till dispens för enstaka bostadshus för landsbygdsutveckling.

Enligt delegationen var undantaget för de areella näringarna svårt att tillämpa för de småföretagare som har små produktionsenheter och som för sin försörjning är beroende av inkomster från flera olika typer av näringar. De mindre verksamheterna faller ofta utanför undantaget för areella näringar, då de bedöms som hobbyverksam- heter. Inte sällan brukar små produktionsenheter också mark som inte är lämpad för högproduktiva enheter. Därmed kan dessa små- bruk utföra stora insatser för att bevara öppna slåtter- och betes-

1Strandskyddsdelegationens betänkande Strandskyddet i praktiken, SOU 2015:108, s. 215–238.

301

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

marker, vilket skapar biologisk mångfald, bevarar kulturmiljöer och skapar förutsättningar för attraktivt friluftsliv.

Detta indikerar att regelförändringarna som infördes genom reformen 2009 inte fullt ut har fyllt sitt syfte om att skapa diffe- rentierade strandskyddsregler. Delegationens uppfattning var att det finns ett brett stöd för en sådan differentiering, men ifrågasatte om denna har fått full effekt. Enligt delegationen har det återkommande beskrivits att dispensskälen inte är tillräckligt restriktiva för att bevara kvarvarande tillgängliga områden i tätbebyggda områden. Ett exempel är skälet om ett område som redan har tagits i anspråk, vilket upplevs tillämpas allt för lättvindigt.

Sammantaget upplevs strandskyddet enligt Strandskyddsdelega- tionen som orimligt i förhållande till det skydd som behövs för att säkerställa strandskyddets syften i glest bebyggda områden. Sam- tidigt upplevs det inte alltid som att det tillämpas på ett sådant sätt att det säkerställer strandskyddets syften i tätbebyggda områden. När tillämpningen inte upplevs säkerställa strandskyddets syften i alla avseenden påverkar det regelverkets legitimitet.

Även den parlamentariska landsbygdskommittén konstaterar i sitt betänkande att förändringarna i strandskyddslagstiftningen inte fått den effekt för landsbygdsutvecklingen som många kommuner och landsbygdsbor hoppades på. Kommittén rekommenderade där- för regeringen att vidta ytterligare åtgärder för att strandskydds- reglerna ska få avsedd effekt i landsbygderna.2

2Landsbygdskommitténs betänkande För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd, SOU 2017:1 s. 138

302

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

Havs- och vattenmyndigheten har i den fördjupade utvärderingen av miljömålet Levande sjöar och vattendrag 2019 lyft fram behovet av skärpt och utökad tillsyn av strandskyddet för att miljömålet ska nås.3 År 2014 beslutade riksdagen om en proposition om strandskyddet vid små sjöar och vattendrag.4 Därigenom antogs lagändringar som innebar att länsstyrelsen har fått möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om det område som ett upphävande avser har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Särskilt viktigt är det för anlagda dammar, diken och andra små

vatten utan större miljövärden.

10.3.2Övervägda alternativ som valts bort

I kapitel 7 har vi lämnat förslag som syftar till att göra det enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. Vi har lämnat två förslag i detta avseende. Det ena innebär att strandskyddet ska kunna upp- hävas i landsbygdsområden. Det andra förslaget innebär att kom- muner får redovisa landsbygdsområden i ÖP, inom vilka det ska vara enklare att få dispens. I det kapitlet har vi även redogjort för de alternativ som har övervägts och varför de har valts bort.

Vi har föreslagit att strandskyddet ska kunna återinföras under vissa förutsättningar. Som ett alternativ har utredningen övervägt att strandskyddet ska kunna upphävas tillfälligt och förlängas. Då skulle ett beslut innebära att strandskyddet tillfälligt skulle vara upphävt och få meddelas för högst ett visst antal år, men kunna förlängas. Vi har valt att inte gå vidare med detta alternativ, eftersom det innebär en översyn och administration i ett visst intervall utan hänsyn till det verkliga behovet av översyn. Det valda alternativet innebär att över- syn kan ske när som helst, vilket leder till en mer flexibel och behovs- anpassad översyn.

3Havs- och vattenmyndigheten Levande sjöar och vattendrag Fördjupad utvärdering av miljö- kvalitetsmålen 2019. Rapport 2019:2.

4Prop. 2013/14:214 Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, Bet. 2013/14: MJU26,

rskr. 2013/14: 358.

303

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

10.4Vilka berörs av förslagen?

De offentliga aktörer som i huvudsak påverkas av våra förslag är kom- muner, länsstyrelser och Naturvårdsverket. Regioner, Boverket, Havs- och vattenmyndigheten och Lantmäteriet berörs indirekt som följd av en förändrad lagstiftning och digitalisering av strandskyddet. I de fall våra förslag bedöms medföra en betydande kostnadspåverkan har vi lämnat förslag på en finansiering.

Företag och enskilda påverkas också av våra förslag. Hur dessa påverkas beskrivs närmare under respektive avsnitt längre fram. Kortfattat är det i huvudsak företag i landsbygden som påverkas positivt, framförallt små företag och företag som har fördel av ett strandnära läge. Mycket av det strandnära byggandet avser småhus eller komplementbyggnader till småhus. Enskilda, fastighetsägare och markägare påverkas därmed i hög utsträckning av våra förslag.

I övrigt kan även andra invånare påverkas som följd av åtgärder i strandnära lägen. De kan påverkas i form av minskad eller ökad tillgänglighet till stränder. Påverkan kan även bli en följd av positiva effekter på landsbygdsutvecklingen i form av bättre underlag för service och handel och därmed även bättre förutsättningar för ökad tillgänglighet.

Förslagen som rör digitalisering, bättre redovisning av strand- skyddets omfattning och var det gäller har betydelse för alla in- blandade aktörer. En ökad transparens avseende var strandskyddet gäller eller inte kommer att underlätta arbetet för både de som planerar att bygga i strandnära lägen och för handläggningen av sådana ärenden. Den ökade transparensen bör även medföra ökad legitimitet för strandskyddslagstiftningen.

10.5Kostnader och andra konsekvenser för staten, kommuner och regioner

Vi har lagt fram ett antal förslag som kan komma att få ekonomiska och andra konsekvenser för de offentliga aktörer som berörs. Vi redogör nedan för de konsekvenser våra förslag kan komma att medföra. I de fall det har behövts kostnadsuppskattningar har en dialog skett med berörda aktörer.

304

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

Många av förslagen innebär en annan rollfördelning mellan läns- styrelser och kommuner. I de fall det handlar om att kunna upphäva strandskyddet helt eller delvis kommer strandskyddsdispens inte att behöva sökas, vilket medför att länsstyrelserna inte behöver granska och överpröva dispenser. De nya kriterierna och särskilda skälen för landsbygdsområden bör även medföra att färre strandskyddsdispenser överprövas av länsstyrelsen. Det är kommunerna som ska ansöka om att upphäva strandskyddet. Länsstyrelserna ska upphäva strand- skyddet helt eller delvis om kriterierna för landsbygdsområden är uppfyllda. Länsstyrelserna kommer däremot att få möjlighet att åter- införa strandskyddet, om områden har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. En sådan process bör ske i dialog med kom- munerna och andra berörda. Sammantaget anser vi att förslagen stärker det kommunala självstyret.

10.5.1Länsstyrelsen

Landsbygdsområden i översiktsplan

Enligt våra förslag ska kommuner fortsättningsvis kunna redovisa landsbygdsområden i översiktsplan (ÖP). Inom sådana områden ska särskilda skäl för landsbygdsområden kunna tillämpas. De delar av LIS-områden som omfattas av strandskydd som tidigare redovisats i gällande ÖP ska anses vara landsbygdsområden, där det ska vara enklare att få dispens. Gällande bestämmelser om områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen (LIS) avskaffas och ersätts av nya kriterier av landsbygdsområden och nya särskilda skäl för dispens.

Av det totala antalet åtgärder inom LIS-områden som kommu- nerna har beviljat strandskyddsdispens för har 9,5 procent upphävts av länsstyrelsen vid överprövning av kommunens beslut. De före- slagna förändringarna bör leda till att en lägre andel av strandskydds- dispenserna i landsbygdsområden behöver upphävas. Det beror på flera föreslagna förenklingar i lagstiftningen. Exempelvis har begrep- pet landsbygdsutveckling varit svårt att tydligt definiera och därmed medfört olika tolkningar i kommuner och länsstyrelser angående om åtgärderna ansetts bidra till utveckling. Att kravet på utveckling tas bort medför en förenkling i granskningen av dispenser i lands- bygdsområden och även större förutsägbarhet.

305

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

Den nuvarande formuleringen om att enstaka en- eller två- bostadshus måste uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus ska enligt förslaget tas bort. Den innebär svårigheter i tolkningen av vad som ska anses vara i anslutning till. Huvudskälet till att detta krav ska tas bort är för att underlätta byggande för bostäder och verksam- heter på landsbygden, där det ofta saknas befintlig bebyggelse. Det bör även medföra enklare granskning av strandskyddsdispenser inom landsbygdsområden och minskad risk för att besluten upphävs. Det är troligt att fler och/eller större landsbygdsområden kommer att kunna redovisas i ÖP jämfört med dagens LIS-områden. Kommuner kan dock välja att i stället ansöka om att upphäva strandskyddet helt eller delvis i ett landsbygdsområde (se nedan). Sammantaget bör förslagen medföra att det blir fråga om fler fall som det är möjligt att få dispens för inom landsbygdsområden som redovisas i ÖP. Det bör även medföra förenklingar eller mindre arbete i sena skeden för läns- styrelsen.

Möjlighet att upphäva strandskyddet helt eller delvis

Vi föreslår att kommuner ska kunna ansöka om att helt eller delvis upphäva strandskyddet inom ett landsbygdsområde, om kriterierna för landsbygdsområden är uppfyllda. Det är länsstyrelsen som i så fall tar emot ansökan och fattar beslut om att upphäva strand- skyddet. Det är svårt att förutse i vilken mån kommuner kommer använda sig av de två möjliga alternativen. Kommuner kan välja att redovisa landsbygdsområden i ÖP eller att ansöka om att helt eller delvis upphäva strandskyddet i ett landsbygdsområde.

De flesta kommuner torde börja med en övergripande analys inom ramen för arbetet med ÖP. Kommuner som har erfarenhet av LIS borde ha lättare att förhållandevis snabbt bestämma sig för vilka områden som kan vara aktuella för att ansöka om upphävande av strandskydd inom landsbygdsområden.

Sannolikt kommer länsstyrelsens handläggning under en period att behöva öka i takt med att kommunerna väljer att ansöka om att upphäva strandskyddet helt eller delvis i ett landsbygdsområde. Det bör nämnas att en kommun enbart kan välja ett av alternativen för ett område. Om kommunerna väljer att ansöka om att upphäva strandskyddet helt eller delvis i ett landsbygdsområde, innebär det

306

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

att kommunen inta kan redovisa sådant område i ÖP på motsvarande sätt som för dagens LIS-områden. Det kan dock bli aktuellt med ansökningar om att upphäva strandskydd som omfattar både helt nya områden eller hela eller delar av dessa.

Vi bedömer att upphävt strandskydd främst kommer att bli aktuellt inom begränsade områden, där det finns visat intresse för byggnation. Det gäller särskilt när en ansökan om att upphäva skyddet måste föregås av situationsanpassade och noggranna utredningar. I de fall strandskyddet upphävs i landsbygdsområden, kommer det att medföra minskad handläggning för länsstyrelsen för att granska och överpröva strandskyddsdispenser. Därför bör förslagen på sikt inte påverka länsstyrelsens arbete i någon större omfattning jämfört med dagens LIS-bestämmelser. Utredningstiden för att ansöka om att upphäva strandskyddet kommer framförallt att ligga på kom- munen. Varken kommuner eller länsstyrelser kommer att kunna ta betalt för sina insatser.

Små sjöar och vattendrag samt anlagda vatten

Vi föreslår vidare att strandskydd inte ska gälla vid insjöar med en vattenyta på 1 hektar eller mindre eller vattendrag som är 2 meter eller smalare. Strandskydd ska heller inte gälla vid anlagda vatten som till- kommit efter 1975. För att underlätta digitalisering av strandskyddets belägenhet och tillämpningen av föreslagna ändringar av strandskydds- reglerna, behöver de närmare förutsättningarna för avgränsningarna samordnas. Det kommer således att innebära ökad arbetsbelastning för länsstyrelsen att utreda vad som ska anses vara en liten sjö eller ett smalt vattendrag. Detta behandlas mer ingående längre ner i detta avsnitt avseende det sammantagna behovet att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län.

Möjlighet att återinföra strandskyddet

Vi föreslår att länsstyrelsen ska kunna återinföra strandskyddet helt eller delvis, efter att skyddet i landsbygdsområde har upphävts, om området inte längre kan anses uppfylla kriterierna för ett lands- bygdsområde. Länsstyrelsen ska i det enskilda fallet även få besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är 1 hektar och mindre samt

307

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

vattendrag som är 2 meter och smalare, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Nuvarande länsvisa undantag från strandskyddet ska fortsättningsvis gälla. Även i dessa fall ger vi förslag om att länsstyrelsen ska få möjlighet att återinföra strandskyddet, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften.

Ett beslut om att återinföra strandskyddet bör föregås av nog- granna utredningar av länsstyrelsen inför samråd med de kommuner och den region som berörs liksom med allmänheten. Dessa möjlig- heter ges för att säkra att strandskyddets syften efterlevs, inte minst i högexploaterade områden. Ett annat skäl är för att kunna skapa förutsättningar för mer likvärdigt strandskydd i Sverige som helhet utifrån gällande och föreslagna regler. Det är upp till länsstyrelsen, i samråd med kommuner och andra som berörs, att bedöma i vilken omfattning det finns skäl att utreda om strandskyddet bör åter- införas. Våra förslag innebär därmed inte en direkt ökad arbets- belastning för länsstyrelserna, men indirekt kommer det troligtvis att medföra ökad utredningstid för att klargöra om det finns behov av att återinföra strandskydd. Ett sådant arbete kan med fördel genomföras i samband med länsstyrelsens utredning av vad som ska anses vara en liten sjö eller ett smalt vattendrag (se nedan).

Bättre redovisning av strandskyddets omfattning och var det gäller

När länsstyrelsen har fattat beslut – efter ansökan om att upphäva strandskyddet helt eller delvis – bör det upphävda områdets avgräns- ningar redovisas på karta och kartan som ska finnas i beslutet bör utformas så att uppgifterna i den kan göras tillgängliga och behandlas digitalt. Vi anser att länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. Digitaliseringen bör vara genomförd senast två år efter det att för- ändringana har trätt i kraft. Vissa länsstyrelser har redan digitaliserat strandskyddet i GIS-skikt, medan de flesta inte har det.

Vårt förslag om att upphäva strandskyddet för små sjöar och vattendrag kommer dock att behöva utredas av samtliga länsstyrelser för att de ska kunna bestämma om strandskydd ska gälla eller inte. Det är bland annat som följd av att det inte är möjligt i befintliga kartmaterial att fastställa om ett vattendrag är 2 meter eller smalare.

308

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

Givet att länsstyrelserna får uppdraget att klarlägga och fastlägga var strandskyddet ska gälla, kommer det att innebära ökad utred- ningstid och insatser under två år efter att förändringarna trätt i kraft. Arbetsinsatsen kommer att variera i olika delar av landet, eftersom vissa län redan har digitaliserat strandskyddet medan andra inte har det. Samtidigt ska alla län använda samma samordnade metod för att redovisningen ska bli enhetlig, vilket innebär arbetsinsatser för alla länsstyrelser. Arbetsinsatsen beror även på länets storlek och före- komsten av mindre sjöar och vattendrag. En digitalisering av strand- skyddet bör även underlätta länsstyrelsens arbete på lång sikt.

Det är svårt att uppskatta hur stor arbetsinsatsen kommer vara för att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. Utvecklingen går redan i dag mot att allt mer digita- liseras och det är troligt att strandskyddet också skulle gå i den riktningen på sikt, inte minst med tanke på att vissa redan redovisar strandskyddet digitalt. Våra förslag innebär att denna utveckling behöver påskyndas och samordnas. Vi uppskattar att länsstyrelsernas kostnader kommer att motsvara ungefär 10 miljoner kronor eller 5 miljoner kronor per år för att genomföra digitaliseringsarbetet. Uppskattningen baseras på en beräkning av att i genomsnitt behöver en handläggare per länsstyrelse arbeta på en deltid motsvarande 25 procent under två år.

Till detta kommer även tid för samordning för att kunna samla in publicerade geodata på ett harmoniserat sätt. Sammantaget beräknas kostnaden motsvara 5 miljoner årligen under de två år som länsstyrel- serna har på sig att genomföra digitaliseringen efter att förändringarna trätt i kraft. I detta sammanhang bör det nämnas att digitalt publice- rade kartor inte kommer att vara juridiskt bindande, förutom om kartan följer av ett fattat beslut. Det bör underlätta digitaliserings- arbetet med avseende på vilken detaljeringsnivå som ska gälla. Detta kan jämföras med att länsstyrelserna i dag lägger 8–9 miljoner kronor per år (2018 och 2019) på granskning och överprövning av kom- munala strandskyddsdispenser.

För att kunna klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län behöver även länsstyrelserna utreda vad som ska anses vara en liten sjö eller ett smalt vattendrag. Det är en förut- sättning för att digitaliseringen ska kunna genomföras med hänsyn tagen till våra förslag, Även i detta fall uppskattar vi att arbetet bör motsvara ungefär en handläggare per länsstyrelse på en deltid mot-

309

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

svarande 25 procent under två år. Den exakta fördelningen mellan länsstyrelserna i tid och kostnad kommer troligtvis att variera på grund av bland annat länens storlek och förekomsten av mindre sjöar och vattendrag inom respektive län.

Vi bedömer att kostnaden kommer att motsvara minst 9 miljoner kronor under två år eller 4,5 miljoner kronor per år för att genom- föra detta arbete. Omfattningen beror på hur länsstyrelserna lägger upp sitt arbete och på ambitionsnivån. Med ambitionsnivå avser vi bland annat utredningstid för att bedöma om strandskyddet i det enskilda fallet ska gälla vid insjöar som är 1 hektar och mindre samt vattendrag som är 2 meter och smalare, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Länsstyrelsen bedömer dock själv vad som är en rimlig nivå på utredningsarbetet.

Tillsyn

Länsstyrelsen ska ge tillsynsvägledning i länet. I det ingår att granska kommunernas tillsynsverksamhet och ge kommunerna stöd för att utveckla tillsynen. Länsstyrelsen får även förelägga en kommun som inte fullgör de skyldigheter som följer av kommunens tillsyns- uppdrag att avhjälpa bristen. Vi anser att Naturvårdsverket bör få ökade resurser för tillsynsvägledning och utbildningsinsatser för att skapa bättre förutsättningar för mer och effektivare tillsyn. Som en följd av detta kommer länsstyrelserna att behöva avsätta tid för kompetensutveckling, vilket i sin tur bör stärka tillsynsarbetet inom området.

10.5.2Naturvårdsverket

Tillsynsvägledning

Naturvårdsverket har ett allmänt vägledningsansvar i frågor som rör tillämpningen av strandskyddstillsyn enligt miljöbalken (MB). Verket ska redovisa statistik som rör kommunernas och länsstyrelsernas beslut i ärenden om upphävande och dispens från strandskyddet samt tillsynsbeslut i strandskyddsärenden. Regeringen har i juni 2020 upp- dragit åt Naturvårdsverket som samordnade myndighet att tillsam- mans med Folkhälsomyndigheten, Havs- och vattenmyndigheten,

310

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

Kemikalieinspektionen, Statens jordbruksverk och länsstyrelserna främja en mer effektiv och enhetlig tillsyn enligt MB. Förutom att utveckla arbetsformer för en nationell miljötillsynstrategi omfattar uppdraget också att genomföra insatser för att stärka kompetensen, öka digitaliseringen och utveckla uppföljning och utvärdering av tillsynen.

Naturvårdsverket har tidigare tagit fram vägledning för läns- styrelsernas och kommunernas arbete med strandskydd. Vi anser att Naturvårdsverket bör få ökade resurser för tillsynsvägledning och utbildningsinsatser för att skapa bättre förutsättningar för mer och effektivare tillsyn. Naturvårdsverket ger redan i dag viss löpande vägledning och har enligt myndighetens årsredovisning för 2019 exempelvis genomfört webbinarium om domar i strandskyddsmål.

Vi anser att detta arbete behöver stärkas. Anledningen är att det bedöms finnas brister i strandskyddstillsynen och att det finns behov av kompetensutveckling i och med förändrad lagstiftning i enlighet med våra förslag. Arbetet skulle exempelvis kunna avse att genomföra utbildningar och att ta fram handböcker som kan användas för mer övergripande vägledning. I vår bedömning har vi uppskattat att regeringen behöver avsätta 3 miljoner kronor årligen från år 2022 till 2026 till Naturvårdsverket för vägledning och utbildning i strand- skyddstillsyn. Naturvårdsverket bör vid utgången av 2027 redovisa till regeringen hur resurserna har använts och verkets bedömning av om insatserna har bidragit till mer och planerad strandskyddstillsyn.

Digitaliseringsarbetet

Länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strand- skyddet gäller och ska gälla i respektive län. Länsstyrelserna bör i samråd med Naturvårdsverket samordna arbetet med en digitalisering av dessa och andra uppgifter inom strandskyddet. Som en följd av denna bedömning kommer Naturvårdsverket att behöva lägga viss tid för samråd med länsstyrelserna i deras arbete. Omfattningen för Naturvårdsverket bedöms dock inte vara större än att det bör in- rymmas inom befintliga anslag.

311

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

10.5.3Kommunerna

I detta avsnitt behandlas hur kommunerna som organisation på- verkas av våra förslag. Konsekvenser för landsbygdsutveckling och förslagens påverkan på den kommunala självstyrelsen beskrivs närmare under egna rubriker senare i kapitlet.

Landsbygdsområden i översiktsplan

I huvudsak kommer våra förslag att underlätta för kommunernas strandskyddsarbete. Kommunerna kommer fortsättningsvis att ha möjlighet att redovisa landsbygdsområden i ÖP på samma sätt som med dagens LIS-områden och besluta om dispens för dessa områden. Nuvarande LIS-områden som utpekats och omfattas av strandskydd i ÖP, ska fortsättningsvis gälla som landsbygdsområden, givet att läns- styrelsen i sitt granskningsyttrande har funnit att redovisningen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB.

De föreslagna kriterierna för landsbygdsområden bör medföra en utökad möjlighet att peka ut större och/eller fler geografiska områden. Det kommer inte vara nödvändigt att beakta i vilken mån de ut- pekade områdena är lämpliga för utveckling av landsbygden, vilket har visat sig vara svårt att avgöra och tolkningarna har därför varierat. En annan svårighet med nuvarande bestämmelser för landsbygds- områden i strandnära lägen har varit att bedöma om området är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strand- skyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Detta har också medfört att utpekade LIS-områden omfattar förhållandevis små arealer mark och vatten. I stället föreslår vi att utpekade landsbygds- områden ska ha god tillgång på obebyggd mark i strandnära lägen, inte ha stor efterfrågan på mark för bebyggelse inom det särskilda strandskyddsområdet samt att områdena inte är av särskild betydelse för strandskyddets syften. Vi anser att dessa kriterier ska vara lättare att applicera och innebära större förutsägbarhet med avseende på tolkningen av kriterierna.

När dispens lämnas i LIS-områden har det enligt dagens bestäm- melser varit svårt att avgöra i vilken mån åtgärderna bidrar till lands- bygdsutveckling. Tolkningen har varierat i sådan omfattning att rättssäkerheten kan ifrågasättas. I våra förslag ska bidraget till lands- bygdsutveckling varken behöva vägas in i kriterierna för landsbygds-

312

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

områden eller i de särskilda skälen för dispens i sådana områden. Det bör underlätta kommunernas dispensprövning och minska risken för överprövning av dispenser hos länsstyrelsen.

En annan föreslagen förändring som bör underlätta kom- munernas arbete med dispenser är att hänsyn inte ska behöva tas till att uppförandet av enstaka en- eller tvåbostadshus ska ske i anslut- ning till ett befintligt bostadshus. I stället ska endast hänsyn behöva tas till att området behövs för enstaka en- eller tvåbostadshus, kom- plementbostadshus eller komplementbyggnad samt anläggning eller åtgärd som hör till bostadsbyggnaden. Sammantaget innebär även dessa förslag att det kommer att vara enklare att få tillstånd och dispens för att bygga strandnära i landsbygden.

Ansöka om att upphäva strandskyddet helt eller delvis

Vi föreslår att kommunen ska få möjlighet att ansöka om att helt eller delvis upphäva strandskyddet i ett landsbygdsområde i stället för att redovisa landsbygdsområden i ÖP. Det är länsstyrelsen som tar beslut om att upphäva strandskyddet efter ansökan från en eller flera kommuner, men det är kommunerna som har utrednings- ansvaret kopplat till ansökan. Att beslut om att upphäva strand- skyddet inom ett utpekat landsbygdsområde kan ges i förväg innebär bättre förutsägbarhet vad gäller potential för byggande och ut- veckling av verksamheter.

Det är även upp till kommunerna själva att ta beslut om de vill ansöka om att upphäva strandskyddet helt eller delvis i ett lands- bygdsområde. Förslaget innebär därför inte en direkt ökad kostnad för kommunernas handläggning och utredning. Ett beslut om att upphäva strandskyddet måste dock föregås av noggranna utred- ningar, vilket kan komma att medföra mycket arbete. Kommunerna har genom sitt planeringsansvar bäst förutsättningar att göra avväg- ningar mellan utvecklings- och bevarandeintressen inom kommu- nen. Vi bedömer därför att kommuner främst kommer att vilja lägga sina resurser på utredning av begränsade områden, där det finns ett visat intresse för byggnation. Detta arbete kan med fördel genom- föras i samband med översyn av ÖP.

313

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

Bättre redovisning av strandskyddets omfattning och var det gäller

Länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. En nationell digital strandskyddsportal med GIS-skikt kommer att underlätta kom- munernas arbete med både dispenser och tillsyn genom förenklad kontroll av var strandskyddet gäller. Detta förslag medför således enbart förenklingar för kommunerna. Information om var strand- skyddet gäller bör finnas lättillgängligt på kommunernas hemsidor.

Strandskydd vid upphävande och ändring av äldre detaljplaner

Det har enligt vår bedömning inte varit lagstiftarens avsikt att frågan om inträde av strandskydd enligt 10 a § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken, den så kallade införandelagen, skulle bli aktuell i de fall detta har prövats genom aktiva förordnanden om upphävande av strandskyddet. Vi föreslår därför ett förtydligande avseende huruvida strandskydd inträder när en fastställd general- plan, stadsplan eller byggnadsplan alternativt en detaljplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan. Den nya planen ingår då i ett större område, där länsstyrelsen har beslutat att strandskyddet ska vara upphävt till följd av att området bedömts sakna betydelse för att tillgodose strandskyddets syften.

Vårt förslag är att strandskyddet inte inträder för de fall som beskrivs ovan. Det gäller förutsatt att länsstyrelsen har förordnat att strandskyddet ska upphävas. Förtydligandet underlättar kommu- nens arbete och möjligheten att bebygga de strandområden där berörd länsstyrelse redan har fattat beslut om att upphäva strand- skyddet. Grunden för beslutet är då att områdena uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Det förenklar även för länsstyrelserna, som inte behöver granska kommunernas beslut om att upphäva strandskyddet i dessa fall.

Tillsyn

Kommuner och länsstyrelser har ansvaret för tillsynen av att strand- skyddsbestämmelserna följs. Det är oftast kommunerna som har ansvaret för tillsynen och länsstyrelserna ska ge tillsynsvägledning i

314

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

länet. Naturvårdsverket bör få ökade resurser för tillsynsvägledning och utbildningsinsatser för att skapa bättre förutsättningar för mer och effektivare tillsyn. Som en följd av detta kommer kommunerna att behöva avsätta tid för kompetensutveckling. Det bör i sin tur stärka kommunernas tillsynsarbete inom området. Det bör leda till att kommunerna bedriver mer tillsyn jämfört med i dag och/eller att tillsynen blir mer befogad och effektiv där strandskyddets syften beaktas. Kommunerna har rätt att ta ut en avgift för sin tillsyn, men en del av tillsynen är skattefinansierad. En ökad tillsyn skulle därmed kunna behöva finansieras delvis med skatteintäkter.

10.5.4Regionerna

Regionerna i Sverige har i dag ingen utpekad roll i strandskyddslag- stiftningen och berörs därmed inte heller direkt av våra förslag. Regionerna har dock ett regionalt utvecklingsansvar. I detta ansvar ingår bland annat att arbeta fram och fastställa strategier för utveck- lingen i länet. Tidigare var det staten via länsstyrelserna som hade det regionala utvecklingsansvaret. Regionerna kan därmed fylla en viktig roll tillsammans med länsstyrelserna och kommunerna i det regio- nala utvecklingsarbetet, där strandskyddet kan vara en av många viktiga förutsättningar för regional utveckling. Vi har föreslagit att en eller flera kommuner i samarbete ska kunna begära att strand- skyddet upphävs. Att flera kommuner kan söka tillsammans och att det därmed kan behandlas som en mellankommunal eller regional fråga är en fördel. Vi bedömer att det regionala utvecklingsarbetet även påverkas positivt av våra förslag, framförallt med avseende på att strandskyddet skulle kunna bli mer tillgängligt digitalt via GIS-skikt.

10.5.5Boverket

Boverket påverkas till viss del av de förslag som vi lägger fram. Boverket har i dag ansvar för en del information som rör strand- skyddet och som behöver uppdateras i och med de föreslagna ändringarna. Boverket vägleder även kommuner och länsstyrelser i nuvarande bestämmelser om LIS och om att upphäva strandskydd i detaljplaner. I detta arbete kommer Boverket att behöva uppdatera sin kunskap om de nya förutsättningarna som gäller. Arbetet bedöms

315

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

dock vara av sådan begränsad omfattning att det bör inrymmas inom verkets befintliga anslag.

10.5.6Lantmäteriet

Lantmäteriet påverkas av utredningens förslag på så sätt att myndig- heten kan bli inblandad i det digitaliseringsarbete som länsstyrel- serna kommer att genomföra. Frågan huruvida strandskydd även i framtiden ska registreras i fastighetsregistret behöver klarläggas. Lantmäteriet påverkas till viss del i sin handläggning av fastighets- bildningsåtgärder. I de fall strandskyddet upphävs innebär det för- enklingar i Lantmäteriets arbete. Lantmäteriet har tidigare redovisat strandskydd i andra produkter än fastighetsregistret, men infor- mationen har tagits bort eftersom den inte längre ansågs tillförlitlig.5

10.5.7Finansiering av våra förslag

Vi bedömer att våra förslag i de flesta fall innebär förenklingar för kommuner och länsstyrelser. Till viss del kan det innebära ökad tid för utredning och handläggning för länsstyrelserna jämfört med i dag. Det beror i stor utsträckning på i vilken omfattning kom- muner väljer att ansöka om att upphäva strandskyddet helt eller delvis i landsbygdsområden. Det beror också på i vilken utsträckning kommunerna väljer att redovisa landsbygdsområden i ÖP givet de alternativ som erbjuds och givet förändrade kriterier för landsbygds- områden. Den förändrade arbetsbelastningen för länsstyrelserna bedöms dock sammantaget vara av sådan begränsad omfattning att det bör inrymmas inom befintliga anslag. Länsstyrelsernas faktiska resursförbrukning kopplat till strandskyddsbestämmelserna bör dock följas upp.

I några fall bedömer vi att det behövs utökade anslag för att genomföra de föreslagna förändringarna. Länsstyrelsen bör få ett utökat anslag om 10 miljoner kronor för att genomföra en sam- ordnad digitalisering av strandskyddet. Detta ska fördelas under de två år som länsstyrelsen har på sig att genomföra digitaliseringen efter att förändringarna har trätt i kraft.

5Lantmäteriet, Produktbeskrivning: Planer, Bestämmelser och Rättigheter. Dokument- version 3.1.1, 2018-07-02.

316

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

Vi föreslår även att länsstyrelsen bör få ett utökat anslag om 9 miljoner kronor fördelat över två år för att utreda vad som ska anses vara en liten sjö eller ett smalt vattendrag. Detta är en förut- sättning för att kunna digitalisera strandskyddet i enlighet med våra förslag. I anslaget bör även ingå att länsstyrelserna ska bedöma om strandskyddet i det enskilda fallet ska gälla vid insjöar som är 1 hektar och mindre samt vattendrag som är 2 meter och smalare, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Detta för att minska möjliga negativa konsekvenser för miljön som en följd av föreslagna lättnader från strandskyddet.

Sammantaget innebär detta ett behov av ett utökat anslag för länsstyrelser på 9,5 miljoner kronor årligen under två års tid. Den sammanlagda kostnaden för länsstyrelserna bedöms vara högre än föreslagen finansiering, men vi anser att kostnaden delvis ska kunna finansieras inom ramen för befintliga anslag. Det är exempelvis upp till länsstyrelserna själva att bedöma i vilken omfattning de behöver utreda om strandskyddet bör återinföras i enskilda fall.

Vi anser att Naturvårdsverket bör få ökade resurser för tillsyns- vägledning och utbildningsinsatser för att skapa bättre förutsätt- ningar för mer och effektivare tillsyn. Det utökade anslaget bör om- fatta 3 miljoner kronor årligen åren 2022 till 2026. Naturvårdsverket bör vid utgången av 2027 redovisa till regeringen hur resurserna har använts och verkets bedömning av om insatserna har bidragit till mer och bättre planerad strandskyddstillsyn.

10.6Konsekvenser för företag och enskilda

10.6.1Företag

Bättre redovisning av strandskyddets omfattning och var det gäller

Länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strand- skyddet gäller och ska gälla i respektive län. Det innebär att strand- skyddet ska digitaliseras och tillgängliggöras på ett samordnat sätt i hela landet. Att klarlägga var strandskyddet gäller och hur bestäm- melserna ser ut i respektive län kommer att medföra positiva effekter för företag genom ökad tydlighet, rättssäkerhet och förutsägbarhet kopplat till det offentliga myndigheters hantering av strandskyddet.

317

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

Möjlighet att upphäva strandskyddet helt eller delvis

Utöver möjligheten för kommuner att redovisa landsbygdsområden i ÖP föreslår vi att kommuner ska kunna ansöka om att helt eller delvis upphäva strandskyddet inom ett landsbygdsområde, om kriterierna för landsbygdsområden är uppfyllda.

Likt konsekvensen av utpekade landsbygdsområden i ÖP medför detta en lättnad i strandskyddet, vilket ska underlätta för företag att utveckla sina verksamheter i strandnära lägen. Inom dessa områden avskaffas strandskyddet helt eller delvis, vilket innebär att ingen dispensansökan behöver lämnas av den som vill bygga. Detta under- lättar byggprocessen. Det kommer dock fortsättningsvis att finnas andra naturskyddsinstrument och annan lagstiftning som behöver beaktas även om strandskyddet upphävs.

Små sjöar och vattendrag

Utredningen föreslår att strandskydd inte ska gälla vid insjöar med en vattenyta som uppgår till 1 hektar och mindre eller vattendrag som har en bredd om 2 meter och smalare. Förslaget innebär en förenklad byggprocess för företag som vill bygga i nära anslutning till småvatten.

Möjlighet att återinföra strandskyddet

Vi föreslår att länsstyrelserna ska kunna återinföra strandskyddet helt eller delvis, efter att strandskyddet i ett landsbygdsområde har upphävts, om området inte längre kan anses uppfylla kriterierna för ett landsbygdsområde. Länsstyrelsen ska i det enskilda fallet även få besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är 1 hektar och mindre samt vattendrag som är 2 meter och smalare, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Nuvarande länsvisa undantag från strandskyddet ska fortsättningsvis gälla, men även i dessa fall lämnar vi förslag om att länsstyrelsen ska få möjlig- het att återinföra strandskyddet, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften.

Förslagen om möjlighet att återinföra strandskyddet kan inne- bära en viss risk för företag som innan förändringen befinner sig i ett

319

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

planeringsskede inför en byggnation i strandnära läge, som i dag står utan strandskydd. Konsekvensen av förslaget kan innebära att före- taget får avbryta sina planer och i stället tvingas söka dispens från strandskyddet. Kravet om dispensansökan skulle i detta fall kunna leda till ett avslag som omöjliggör byggnation på den plats som den ursprungligen planerats för.

Vidare är dispensansökan och den förlängda planeringsprocess som detta skulle innebära förenad med vissa kostnader. Vi anser dock att risken är liten för att strandskyddet skulle återinföras i någon större utsträckning. Det baseras på att länsstyrelserna redan tidigare haft möjligheten att återinföra strandskydd, dock under en begränsad period. Dessutom bör ett återinförande av strandskyddet ske i samråd med kommuner och andra som berörs av förändringen.

Branscher som påverkas direkt av ett mer generöst regelverk

Vi föreslår att verksamheter som har fördel av ett strandnära läge ska få lättare att beviljas undantag från strandskyddet för att uppföra byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder. Med verksam- het avses företagande, utan krav på särskild inkomst av verksamhet, eller ideell verksamhet. Företag som har fördel av ett strandnära läge skulle exempelvis kunna vara verksamma inom besöksnäringar och så kallade gröna näringar i form av jord- och skogsbruksverksamhet samt övriga näringar inom turism, fiske, jakt, vattenbruk, djurhåll- ning, betesdrift eller småskalig livsmedelsproduktion. Ideella verk- samheter som skulle kunna ha fördel av ett strandnära läge är exempelvis sim- eller kanotklubbar eller scoutverksamhet.

Företag som verkar inom de näringar som kan bedömas ha fördel av strandnära lägen kommer att påverkas positivt av våra förslag. Fler företag inom besöksnäringar kommer genom förslaget att lättare kunna få en ansökan om strandskyddsdispens godkänd. Att det blir enklare att bygga i landsbygdsområden medför bättre förutsätt- ningar för besöksnäringen genom exempelvis större möjlighet att kunna anpassa verksamheten för ökad turism under hela året och inte enbart under högsäsong.

320

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

Branscher som indirekt påverkas av förändringarna

Byggverksamheter kommer att påverkas indirekt genom ett even- tuellt ökat orderinflöde i samband med att byggandet underlättas i landsbygden. Vidare kommer andra småföretag som exempelvis livs- medelshandlare och serviceföretag att påverkas positivt. Detta som en följd av fler invånare på grund av ökade möjligheter till attraktivt vattennära boende samt fler besökare till landsbygden, vilket ökar underlaget för handel och service.

Enligt SCB:s statistik för strandnära byggande utanför tätort har det byggts industribyggnader, lantbruksbostäder och ett antal övriga eller okända typer av byggnader. Utöver byggnader kan även andra typer av åtgärder bli aktuella i strandnära lägen i landsbygdsområden, såsom bredband eller vägar. Det saknas statistik avseende vilka typer av branscher som i dag har verksamheter i strandnära lägen och det saknas även en klar bild av vilka branscher som i huvudsak ser ett behov av att genomföra åtgärder i strandnära lägen i landsbygden. Det kan avse många olika typer av verksamheter, bland annat inom besöksnäringar, näringar med koppling till sjöliv som marinor och kanotuthyrning samt mindre areella näringar som har fördel av ett strandnära läge.

Konkurrenspåverkan

Utredningens förslag kan påverka företagens konkurrenssituation på olika sätt. Främst handlar de potentiella effekterna av konkurrens på en lokal landsbygdsnivå och på internationell nivå. Förslaget som rör nya särskilda skäl för dispens i landsbygdsområden kommer möjligt- vis att gynna näringsidkare som redan har gynnsamma lägen vid vatten genom att de i större utsträckning skulle kunna motivera att de har fördel av att utveckla verksamheter med åtgärder i det strand- nära läget. Detta förhållande gäller dock redan i dag.

Mindre areella näringar, så kallade kombiverksamheter, kommer lättare att få strandskyddsdispens. Detta utjämnar en tidigare ojämn konkurrenssituation genom ett mer jämlikt regelverk jämfört med de areella näringar som är undantagna i dag.

Sverige kan som land både gynnas och missgynnas konkurrens- mässigt av våra förslag. Sverige kan gynnas genom positiva effekter på besöksnäringen, där företag får större chanser att etablera attrak-

321

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

tiva besöksmål för utländska besökare. Sverige får således också en chans att ytterligare visa upp svenska landsbygdskvalitéer såsom allemansrätt och skyddade strandlinjer. Sverige kan å andra sidan missgynnas, då en attraktivitetsfaktor i svensk besöksnäring är den förhållandevis orörda naturen.

I de förslag som utredningen lägger fram och som generellt syftar till att göra det lättare att bygga i strandnära lägen i landsbygd finns en inbyggd problematik, där viljan att tillgängliggöra strandlinjer och vatten står i konflikt med viljan att bevara orörd natur. Påverkan på naturen i landsbygden bör dock bli begränsad, eftersom lands- bygdsområden ska avse begränsade områden där det finns god till- gång på obebyggd mark och ingen stor efterfrågan på att bygga.

Särskilt om små företag

Våra förslag har utvecklats särskilt med små företag i åtanke. Tidigare har det varit ett kriterium för dispens till strandskyddet att en åtgärd ska bidra till landsbygdsutveckling. Detta tas i och med de nya för- slagen bort, vilket ökar chansen för små företag att beviljas dispens från strandskyddet, då små företag i mindre utsträckning än stora företag kan hävda att deras åtgärder leder till landsbygdsutveckling.

En generell lättnad av strandskydd i landsbygdsområden gör också att kostnader för företag som är förenade med att genomföra dispens- ansökningar sannolikt kommer att minska. Även detta gynnar små företag, särskilt då arbetsinsatsen och kostnaden förenad med en dispensansökan för ett mindre företag sannolikt är mer betungande än vad samma insats och kostnad är för ett större företag.

Våra förslag medför en förenkling av dispensförfarandet och i de fall då strandskyddet upphävts helt eller delvis försvinner även dispens- momentet helt. Detta underlättar framförallt för små företag.

Kostnaden för att ansöka om strandskyddsdispens kan variera och beror dels på inom vilken kommun man ansöker om dispens, dels ansökans komplexitet. Avgiften för att ansöka om strand- skyddsdispens ligger i dag runt 10 000 kronor per ansökan. Detta är dock en avgiftsnivå som kan komma att förändras då kommunernas kostnader för handläggning av strandskyddsärenden kan bli både högre (i kommuner med hög exploateringsgrad) och lägre (i kom- muner med låg exploateringsgrad).

322

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

För den som ansöker om dispens för strandskydd tillkommer även kostnaden för företagets egen administration och eventuellt bortfall av arbetad tid i kärnverksamheten. Hur tidskrävande detta är beror på ansökans komplexitet, men vi kan anta en tidsåtgång motsvarande en arbetsvecka. Med en timkostnad om 1 000 kronor skulle dispensansökan således kosta cirka 10 000 + 1 000 * 40, det vill säga 50 000 kronor. I de områden där strandskyddet i och med utredningens förslag upphävts, innebär det att denna process och åtföljande kostnad aldrig aktualiseras. I de fall där ansökan avser en dispens med hänvisning till de särskilda skäl som nämns i förslagen, bör ansökans karaktär bli mindre komplex och således innebära en mindre kostnad för den sökande. Vidare blir dispensprocessen enligt förslagen mer förutsägbar på grund av minskat tolkningsutrymme, vilket bör leda till att risken för långdragna och kostsamma strand- skyddsprocesser blir mindre. Av samma anledning blir även risken för avslag och överprövning av länsstyrelsen mindre.

10.6.2Konsekvenser för enskilda

Enskilda i egenskap av markägare och fastighetsägare är de som fram- för allt påverkas av förslagen, då dessa i störst utsträckning genomför ansökningar om strandskyddsdispens. SCB:s tidigare statistiksam- manställningar visar att antalet nya strandnära byggnader utanför tätort i huvudsak (nästan 90 procent) avsåg permanentbostäder och fritidshus under perioden 2010–2014.6

Bättre redovisning av strandskyddets omfattning och var det gäller

Vi föreslår att länsstyrelserna ska få i uppdrag att klarlägga och fast- lägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. Klar- läggandet av var strandskyddet gäller och hur bestämmelserna ser ut i respektive län kommer att medföra positiva effekter för enskilda genom ökad tydlighet, rättssäkerhet och förutsägbarhet kopplat till det offentligas hantering av strandskyddet. Detta kommer att bidra till ökad legitimitet och förtroende för strandskyddet och de berörda myndigheterna bland enskilda.

6SCB, Strandnära byggande utanför tätort efter region och typ av bebyggelse.

323

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

För enskilda på landsbygden som är intresserade av att bygga i strandnära lägen kommer den ökade tydligheten att innebära en för- enklad kommunikation med offentliga myndigheter och minskad administration inför byggnation. Den förenklade kommunikationen och minskade administrationen inför byggnation i strandnära lägen bör i sin tur bidra till ett ökat byggande.

Landsbygdsområden i översiktsplan

Enligt våra förslag ska kommuner fortsättningsvis kunna redovisa landsbygdsområden i ÖP. Inom sådana områden ska särskilda skäl för landsbygdsområden kunna tillämpas. LIS-områden som tidigare redovisats i gällande ÖP ska anses vara landsbygdsområden, vilket kommer göra det enklare att få dispens från strandskyddet. Gällande bestämmelser om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS) avskaffas och ersätts av nya kriterier för landsbygds- områden och nya särskilda skäl för dispens inom landsbygdsområden.

Det kommer i och med dessa nya kriterier att vara enklare för enskilda att få dispens inom landsbygdsområden jämfört med dagens LIS-områden, vilket kommer att underlätta byggandet i strandnära lägen på landsbygden. Att inte ogiltigförklara de gamla LIS-områdena för omprövning innebär också att redan påbörjad byggnation eller planerad byggnation inte behöver omprövas, vilket hade kunnat inne- bära olägenheter för enskilda.

I LIS-områden har ett kriterium för att få bygga i strandnära läge varit att bebyggelsen ska bidra till landsbygdsutveckling. Termen landsbygdsutveckling har medfört olika tolkningar mellan kom- muner och länsstyrelser. Olika tolkningar påverkar bestämmelsernas effektivitet och rättssäkerhet. Vi föreslår att detta krav tas bort. Denna förändring bör minska risken för olika tolkningar i landet och på så vis öka rättssäkerheten.

Vidare förslår vi att enskilda vid uppförande av en- eller tvåbostads- hus med komplementbyggnader och andra åtgärder inte längre behöver beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus. Förändringen syftar till att förenkla för enskilda som vill bygga en- eller tvåbostadshus i landsbygdsområde.

324

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

Möjlighet att upphäva strandskyddet helt eller delvis

Likt konsekvensen av att utpeka landsbygdsområden i ÖP med- för detta en lättnad i strandskyddet, som ska underlätta byggande för enskilda. Inom dessa områden avskaffas strandskyddet helt eller delvis, vilket innebär att ingen dispensansökan behöver upprättas av den som vill bygga. Detta underlättar byggprocessen. Det kommer dock fortsättningsvis att finnas andra naturskyddsinstrument och annan lagstiftning som behöver beaktas även om strandskyddet upp- hävs.

Små sjöar och vattendrag

Utredningen föreslår att strandskydd inte ska gälla vid insjöar med en vattenyta som uppgår till 1 hektar eller mindre eller vattendrag som har en bredd om 2 meter eller smalare. Förslaget innebär en förenklad byggprocess för enskilda som vill bygga i strandnära lägen vid småvatten.

Möjlighet att återinföra strandskyddet

Vi föreslår att länsstyrelsen ska kunna återinföra strandskydd helt eller delvis, efter att det har upphävts i ett landsbygdsområde, om området inte längre kan anses uppfylla kriterierna för ett lands- bygdsområde. Länsstyrelsen ska i det enskilda fallet även få besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är 1 hektar eller mindre samt vattendrag som har en bredd om 2 meter eller smalare, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Nuvarande länsvisa undantag från strandskyddet ska fortsättnings- vis gälla, men även i dessa fall lämnar vi förslag om att länsstyrelsen ska få möjlighet att återinföra strandskyddet, om området har sär- skild betydelse för något av strandskyddets syften.

Vårt förslag om möjlighet att återinföra strandskydd kan inne- bära en viss risk för enskilda som innan förändringen befinner sig i

325

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

ett planeringsskede inför en byggnation i ett strandnära läge som i dag står utan strandskydd. Konsekvensen av förslaget kan innebära att den enskilde får avbryta sina planer och i stället tvingas söka dispens från strandskyddet. Kravet om dispensansökan skulle i detta fall kunna leda till ett avslag som omöjliggör byggnation på den plats som den ursprungligen planerats för. Vidare är dispensansökan och den förlängda planeringsprocess som detta skulle innebära förenad med vissa kostnader. Vi anser dock att risken är liten för att strand- skyddet skulle återinföras i någon större utsträckning. Det baseras på att länsstyrelserna redan tidigare har haft möjligheten att åter- införa strandskydd under en begränsad period. Dessutom bör ett återinförande av strandskyddet ske i samråd med kommuner och andra som berörs av förändringen.

10.7Övriga konsekvenser

10.7.1Konsekvenser för djur-, växt- och friluftsliv

I kommittédirektivet anges att utredningen ska beskriva konsekven- serna för miljön och friluftslivet. I följande avsnitt beskriver vi för- slagens konsekvenser i dessa avseenden. Konsekvenserna beskrivs kvalitativt, eftersom det saknas underlag för att göra kvantitativa bedömningar. Fokus ligger på förslagens konsekvenser för djur- och växtliv samt friluftsliv, det vill säga de värden som strandskyddet avser att skydda.

Strändernas betydelse för djur- och växtliv

Vattendrag och strandzoner har generellt höga värden för djur- och växtliv. Dessa miljöer fungerar ofta som födosöksområden, reproduk- tionsområden, uppväxtområden och spridningskorridorer. Stränder utgör också övergångszoner mellan olika miljöer och är därför sär- skilt artrika. Där finns både arter som förekommer på land och i vatten samt arter som är knutna till själva strandmiljön. Många naturtyper inom kategorierna Hav, Kust, Våtmarker och Sjöar och vattendrag bedöms ha en otillräcklig eller dålig bevarandestatus.7

7Naturvårdsverket (2019), Sveriges arter och naturtyper i EU:s art och habitatdirektiv. Resultat från rapportering 2019 till EU av bevarandestatus 2013 - 2018.

326

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

Sjöar, stränder och vattendrag utgör även livsmiljöer för bland annat hundratals rödlistade arter.

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Vårt förslag innebär bland annat att det generella strandskyddet tas bort vid insjöar med en vattenyta som uppgår till 1 hektar eller mindre och utmed vattendrag som är 2 meter eller smalare. Läns- styrelsen ska i det enskilda fallet få besluta att strandskydd ska gälla vid sådana små sjöar och vattendrag, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften.

Konsekvenserna av att upphäva det generella strandskyddet för små sjöar och vattendrag har tidigare utretts av Naturvårdsverket, inom ramen för regeringsuppdraget Strandskydd vid små sjöar och vattendrag8. Av Naturvårdsverkets redovisning framgår att ett upp- hävande av strandskyddet vid små sjöar och vattendrag skulle kunna innebära negativa konsekvenser för växt- och djurliv.

Det saknas säkra uppgifter om hur stora arealer som berörs av förslaget. Enligt länsstyrelsernas statistik ligger omkring 13,1 procent av Sveriges yta inom 100 meter från en strand eller ett vattendrag. Merparten utgörs av strandzoner utmed sjöar (5 procent) eller vattendrag smalare än 6 meter (5,5 procent). Om alla smala vatten- drag hade tagits med i analysen skulle den strandzonsarealen varit avsevärt större. 9

Mindre sjöar och vattendrag står för en stor andel av sötvatten- stränderna i landet. Naturvårdsverket bedömde att det troligen finns hundratusentals sjöar som är mindre än 1 hektar, varav cirka 37 000 är mellan 0,5 och 1 hektar. Vidare bedömdes det finnas över en miljon kilometer vattendrag som är smalare än 2 meter, varav cirka 471 000 kilometer bedömdes vara naturliga vattendrag. Ett fullständigt underlag saknas.

En faktor som ytterligare komplicerar bedömningen är att 11 av

21 länsstyrelser redan har upphävt strandskyddet för främst små sjöar och vattendrag, men det saknas ett komplett underlag om var och i vilken omfattning strandskyddet är upphävt. I de fall strandskyddet

8Naturvårdsverket Redovisning av regeringsuppdrag Strandskydd vid små sjöar och vattendrag (M2014/1093/Nm), 2014-10-31, NV-03353-14.

9Exploatering av stränder 2013 – 2018. Jämförande statistik på läns- och kommunnivå. Läns- styrelsens rapportserie nr 15/2018.

327

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

redan är upphävt medför förslaget ingen ändring. Även om upp- gifterna är osäkra så medför förslaget att strandskyddet tas bort för stora arealer och att detta kan medföra negativa konsekvenser för strandskyddets värden. Konsekvenserna mildras dock av att kravet i nuvarande 7 kap. 18 f § MB på att lämna en zon för fri passage och bevarande av goda livsvillkor närmast strandlinjen fortsatt ska gälla.

Att upphäva det generella strandskyddet för små sjöar och vattendrag kan innebära negativa konsekvenser för växt- och djurliv. Vårt förslag om upphävt strandskydd får fullt genomslag i tio län där det generella strandskyddet enligt miljöbalken gäller. I de elva län som redan har upphävt strandskyddet för främst små sjöar och vattendrag medför förslaget ingen väsentlig förändring. Av rikets landyta ligger 61 procent i län med länsvisa undantag. Förslaget om små vattendrag berör således mindre än 40 procent av landytan.

Att strandskyddet tas bort för små sjöar och vattendrag innebär inte att berörda markområden bebyggs. Om det är aktuellt att bygga inom dessa tidigare skyddade områden så ska alltid markens lämp- lighet från allmän synpunkt prövas enligt PBL. De områden som hyser de högsta naturvärdena omfattas i regel redan av biotopskydd (prop. 2013/14:214 s. 13). Vi föreslår dessutom att länsstyrelsen ska kunna införa strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften.

Storleken på en sjö eller ett vattendrag är inte avgörande för dess biologiska värden eller rekreationsvärden. Exempelvis kan en liten bäck, en källa eller en tjärn ha stor betydelse för såväl växt- och djur- livet som för friluftslivet. I exploaterade områden och i helåkerbygd har mindre sjöar och vattendrag nästan alltid värden för både växt- och djurlivet10.

Små sjöar och vattendrag kan vara känsligare för påverkan än stora, just på grund av sin ringa storlek. Ett litet ingrepp kan då få relativt sett stor betydelse och påtagligt påverka sjön eller vatten- draget. Konsekvenserna blir störst lokalt, där själva exploateringen görs och livsmiljöer för växter och djur försvinner eller förändras. Förändringar högt upp i ett avrinningsområde, där vattendragen i allmänhet är små, kan dock även medföra konsekvenser nedströms, i form av till exempel förändrad hydrologi eller ökad risk för grum-

10Naturvårdsverket, Redovisning av regeringsuppdrag Strandskydd vid små sjöar och vattendrag (M2014/1093/Nm), 2014-10-31, NV-03353-14.

328

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

ling och förorening. Förändringarna beror i sin tur i hög grad på dess art och omfattning och ska inte generaliseras.

Konsekvenserna av förslaget bedöms kunna bli negativa för växt- och djurliv framför allt i redan exploaterade områden i södra Sverige, med undantag för de områden där strandskyddet redan är upphävt. Dels bedöms exploateringarna kunna bli fler och större i dessa områden, till följd av ett högre exploateringstryck. Dels är antalet arter, liksom andelen rödlistade arter, högre i söder än i norr11. Det finns risk för att viktiga livsmiljöer för många arter försämras, som till exempel den starkt hotade arten flodpärlmussla eller den nära hotade uttern. Nästan 300 rödlistade strand- och vattenlevande arter förekommer i och vid småvatten, småbäckar och källmiljöer.12

De negativa konsekvenserna mildras av att länsstyrelsen föreslås få möjlighet att i det enskilda fallet återinföra strandskyddet. Ett sådant förfarande kräver dock att länsstyrelsen har tillräckliga resurser och prioriterar detta för att det ska bli genomfört. I annat fall bedöms de negativa konsekvenserna kunna bli omfattande. Bedömningen är dock osäker, dels till följd av bristen på data, dels eftersom det är omöjligt att på förhand avgöra hur de föreslagna regeländringarna kommer att tillämpas.

Strandskydd vid anlagda vatten tas bort

Vårt förslag innebär att strandskydd inte ska gälla vid anlagda vatten som har tillkommit efter 1975.

Anlagda sjöar och vattendrag kan ha höga biologiska värden. Vissa är anlagda i naturvårdssyfte. De allra mest värdefulla natur- miljöerna finns dock sällan i anlagda vatten. I remissversionen av Nationell strategi för skydd av vattenanknutna natur- och kultur- miljöer (Havs- och vattenmyndigheten, 2020)13 föreslås att sjö- och vattendragsmiljöer med höga naturvärden ska baseras på de två huvudkriterierna Naturlighet och Raritet, med tillhörande tilläggs- kriterier som inkluderar artrikedom, storlek, mångformighet, konti-

11Centrum för biologisk mångfald (CBM), Underlagsrapport till Naturvårdsverkets arbete med regeringsuppdrag om små sjöar och vattendrag. Rapport om konsekvenserna för biologisk mångfald av exploatering vid sjöar mindre än 1 ha samt vattendrag smalare än 2 m, 2014.

12A.a.

13www.havochvatten.se/om-oss-kontakt-och-karriar/om-oss/remisser-fran-hav/remisser/ 2020-11-20-remiss-gallande-nationell-strategi-for-skydd-av-vattenanknutna-natur--och- kulturmiljoer.html, 2020-11-25.

329

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

nuitet, speciella förhållanden/särprägel, genetisk diversitet, konnek- tivitet/grön infrastruktur, livshistoriskt viktiga områden, friluftsliv inklusive fritidsfiske, samt hotade arter och naturtyper. Med huvud- kriteriet Naturlighet avses att området har en hög grad av naturlighet genom att det saknas ingrepp eller artificiella störningar som på- verkar negativt, eller att det finns kontinuitet i det mänskliga brukan- det som skapar förutsättningar för många arter och naturtyper.

Många, troligen merparten av alla svenska sjöar och vattendrag utom i fjällkedjan, har påverkats av människan. Sjöar och vattendrag har förändrats genom utdikning, sjösänkning, dämning, uträtning, kulvertering med mera. Förändringar kan ha skett vid flera olika tid- punkter och det kan se olika ut längs olika delar av ett vattendrag eller sjösystem. Det kan därför i många fall vara svårt att avgöra vad som är ett anlagt vatten. Det går heller inte att utläsa vad som är ett anlagt vatten på en karta eller genom flygbildstolkning. Därmed saknas uppgifter om omfattningen av anlagda vatten som tillkommit efter 1975. Detta innebär att det inte är möjligt att kvantifiera konse- kvenserna av förslaget. En kvalitativ bedömning kan dock göras.

Förslaget innebär både positiva och negativa konsekvenser för växt- och djurliv. Negativa konsekvenser uppstår om förslaget leder till ökad exploatering som medför att biotoper försvinner eller för- sämras. Positiva konsekvenser uppstår om förslaget leder till att fler små vatten anläggs. Mängden småvatten i landskapet har minskat under lång tid till följd av strukturella förändringar, rationalisering av jord- och skogsbruk, utdikning och kulvertering med mera. Detta innebär att många arter är hotade till följd av brist på lämpliga livs- miljöer. Det har framförts att strandskyddsbestämmelserna innebär ett hinder för att anlägga småvatten, exempelvis våtmarker eller vilt- vatten. Naturvårdsverket bedömde därför, i regeringsuppdraget 2014, att det vore positivt om nyanlagda vatten undantogs från strandskydd.

Lättnader i strandskyddet i landsbygdsområden

Förslaget innebär att kommunerna får peka ut så kallade lands- bygdsområden. Kommunerna kan antingen ansöka hos länsstyrelsen om att strandskyddet upphävs i dessa områden, eller redovisa dessa i ÖP. I landsbygdsområden som redovisats i ÖP ska det vara enklare

330

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

att få dispens från strandskyddet. Landsbygdsområden ska vara områden som

•har god tillgång på obebyggd mark,

•inte har stor efterfrågan på mark för bebyggelse, och

•inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften.

Områden där länsstyrelsen har beslutat att utvidga strandskyddet bör anses vara områden av särskild betydelse för strandskyddets syften och de bör därmed inte kunna bli aktuella som landsbygds- områden.

Kravet i nuvarande 7 kap. 18 f § MB på att lämna en zon för fri passage och bevarande av goda livsvillkor närmast strandlinjen ska fortsatt gälla, både inom landsbygdsområden och i de övriga områden där strandskyddet föreslås upphävas.

Förslagets intention är att underlätta exploatering och det bedöms därmed kunna få negativa konsekvenser för strandskyddets syften. Områden som är värdefulla för djur- och växtliv, kan komma att be- byggas. Avgörande kommer att vara hur stora områden som pekas ut som landsbygdsområden, hur många dispenser som lämnas och hur kommuner och länsstyrelser kommer att tillämpa de föreslagna bestämmelserna, samt kravet på fri passage i 7 kap. 18 f § MB.

En stor del av Sverige kan uppfylla kriterierna för landsbygds- områden och kan därmed komma att omfattas av lättnader i strand- skyddet. I norra Sverige är det överlag låg exploateringsgrad, låg befolkningstäthet och lågt exploateringstryck. Områden med högre exploateringstryck i norr finns främst vid kusten och i närheten av större tätorter. I södra delen av landet är det överlag högre exploa- teringstryck och därför kommer en mindre andel av södra Sverige att kunna klassas som landsbygder. Dock finns det stora skillnader även på regional och lokal nivå. Tanken är att lättnader ska genomföras utifrån lokala förutsättningar och ambitioner vad gäller planering och utveckling av berörd bygd. Lättnader ska inte få göras i områden som är av särskild betydelse för strandskyddets syften.

Länsstyrelsens resurser kommer att få stor betydelse för tillämp- ningen. Kommuner kommer att ha möjlighet att peka ut landsbygds- områden i sin ÖP och därefter kunna bevilja dispenser inom dessa områden. Skäl för dispens ska vara exempelvis om området behövs för enstaka en- eller tvåbostadshus eller komplementbyggnad, eller

331

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

om det behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse av att uppföra och utveckla sammanhållen bebyggelse. Läns- styrelserna har möjlighet att överpröva och upphäva kommunens beslut. Den befintliga bestämmelsen i 7 kap. 26 § MB ska finnas kvar. Den anger att dispens endast får lämnas om den är förenlig med förbudets (dvs. strandskyddets) syfte. Detta bedöms medföra att lättnader inte ska kunna ske i de områden som är av störst betydelse för växt- och djurliv, vilket mildrar förslagets negativa konsekvenser.

Förslaget syftar till att öka mängden och förutsättningarna för exploateringar i områden med lågt exploateringstryck, och som för- slaget är utformat ska även enstaka bostadshus vara skäl för dispens från strandskyddet i landsbygdsområden. Detta bedöms kunna leda till en mer spridd bebyggelsestruktur med ett ökat behov av trans- porter som följd, vilket kan medföra en risk för ökade koldioxid- utsläpp.

Stärkt skydd i exploaterade områden för grunda mjukbottnar

Förslaget innebär att det tillförs ett andra stycke i 7 kap. 18 c § MB. Det ska ange att i områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor eller i vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet, ska första stycket (skäl för dispens) tillämpas särskilt restriktivt. Syftet med tillägget är att förtydliga den restriktivitet som gäller i dag.

Om tillägget får avsedd effekt och medför att skyddet stärks i områden med hög grad av exploatering och i vattenområden med särskild betydelse för djur- och växtliv, innebär det positiva konse- kvenser. Den föreslagna bestämmelsen kan dock vara svårtolkad innan praxis har utvecklats. Dispens från strandskyddet ska redan i dag endast ges om det finns särskilda skäl och det föreslagna tillägget kan tolkas som att dispensgivningen inte ska vara restriktiv i andra områden än de områden som nämns i andra stycket.

I författningskommentaren anges att vattenområden av särskild betydelse för djur- eller växtlivet kan vara så kallade grunda mjuk- bottnar, men att alla grunda mjukbottnar inte är särskilt betydelse- fulla och att olika mjukbottenmiljöer ska kunna behandlas olika. Konsekvensen kan bli att det blir enklare att få dispens från strand- skyddet i vissa områden med grunda mjukbottnar och att exploa-

332

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

teringen av sådana mjukbottnar ökar. Detta innebär i så fall ökad risk för negativa konsekvenser för djur- och växtliv i dessa fall.

Grunda mjukbottnar anses i allmänhet vara mycket värdefulla biotoper.14 De hyser överlag en hög mångfald av arter, miljöer och funktioner. Mångfalden och den höga aktiviteten beror på den goda tillgången på solljus och näringsämnen. Detta innebär att de grunda mjukbottnarna är mycket viktiga områden för lek och uppväxt av fisk, skaldjur och fågel och att de utgör livsmiljö för många mer eller mindre sällsynta arter av djur och växter. Grunda mjukbottnar på- verkas redan i dag av exploatering och skuggning från bryggor och småbåtshamnar.

I exploaterade områden förekommer mjukbottnar vars biologiska värden i hög grad gått förlorade till följd av föroreningar, båtliv och storskalig färjetrafik. I sådana fall kan en exploatering medföra krav på sanering respektive andra åtgärder som reglerar trafiken på vattnet, vilket är positivt ur miljösynpunkt.

Konsekvenser för friluftslivet

Kuster, sjöar, stränder och vattendrag har stor betydelse för frilufts- livet. Vattnet i sig har ett upplevelsevärde och är även en förutsätt- ning för många aktiviteter. Att kunna vandra utmed stränder och vattendrag, bada, fiska, skåda sjöfågel eller åka skridskor kräver är att stränderna är tillgängliga. Strändernas värde för friluftslivet kan dock variera stort, beroende på områdets tillgänglighet och kvaliteter. Besöksfrekvensen och antalet besökande har betydelse för vad aktuella naturmiljöer tål av slitage under olika delar av året. Antalet besökare har också betydelse beroende på vilken typ av natur- upplevelse som efterfrågas eller är möjlig att tillgodogöra sig som besökare under olika delar av året.

Att ta bort strandskyddet utmed små sjöar och vattendrag som nu är tillgängliga för friluftslivet gör att det blir lättare att exploatera dessa områden. De kan då bli mindre tillgängliga i de fall de bebyggs. Även anlagda sjöar och vattendrag kan ha värden för friluftslivet, exempelvis kan nedlagda stenbrott eller grustag fungera som badplatser. I helåkersbygd, där möjligheterna för det rörliga frilufts-

14Marbipp, Naturvårdsverkets webbplats med samlad kunskap om fem marina biotoper www.marbipp.tmbl.gu.se/2biotop/3mjukbot/2betydel/1biologi/1.html.

333

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

livet är begränsade, kan även grävda diken vara viktiga för möjligheten att röra sig till fots på allemansrättslig grund i landskapet.

Förslaget gällande anlagda vatten kan medföra både positiva och negativa konsekvenser för friluftslivet. I de fall förslaget leder till ökad exploatering och minskad tillgänglighet till stränder och vatten blir konsekvenserna negativa. Konsekvenserna bedöms bli mer på- tagliga i redan exploaterade områden, där tillgången på grönområden är liten och vardagslandskapet och närområdet har stor betydelse för friluftslivet. Positiva konsekvenser skulle kunna uppstå i de fall för- slaget leder till att fler anlagda vatten med värden för friluftslivet till- kommer.

År 2012 fastställdes tio mål för friluftspolitiken.15 Våra förslag bedöms kunna bidra till friluftslivsmålet Hållbar regional tillväxt och landsbygdsutveckling, då det kan underlätta utvecklingen av turist- företag. Förslagen kan dock riskera att motverka friluftslivsmålen om Tillgänglig natur för alla, Tillgång till natur för friluftsliv och Attraktiv tätortsnära natur, om tillgången till allemansrättsligt till- gänglig mark minskar till följd av ökad exploatering. Allemansrätten gäller även om strandskyddet upphävs och först när mark blir be- byggd och privatiseras som tomt begränsas tillgängligheten. I många fall torde vissa åtgärder i normalt skogsbruk i högre grad, än strand- skydd, påverka såväl tillgängligheten som förutsättningarna för att uppleva natur- och kulturmiljöer med sjöar och vattendrag.

Miljömålen

Strandskyddet har betydelse för flera av de 16 nationella miljökvali- tetsmålen. Åtta mål innehåller preciseringar om friluftsliv. Förslagen bedöms kunna försämra möjligheterna att nå flera av målen, framförallt målet Levande sjöar och vattendrag. Ett flertal av målets elva preciseringar berörs, exempelvis

•Sjöar och vattendrags viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna.,

•Sjöar och vattendrag har strukturer och vattenflöden som ger möjlighet till livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur,

15Regeringens skrivelse 2012/13:51 Mål för friluftslivspolitiken.

334

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

•Sjöar och vattendrags natur- och kulturmiljövärden är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, samt

•Strandmiljöer, sjöar och vattendrags värden för fritidsfiske, bad- liv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.

Enligt bedömningen i den senaste fördjupade utvärderingen av miljö- målen (Havs- och vattenmyndigheten, 2019) kommer miljömålet Levande sjöar och vattendrag inte att kunna nås med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder.

Förslagen kan även påverka möjligheterna att nå miljökvali- tetsmålen Myllrande våtmarker, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjäll- miljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv. Även möjlig- heten att nå generationsmålet kan påverkas.

10.7.2Konsekvenser för samhällets motståndskraft mot klimatförändringar

Förslaget innebär att befintliga bestämmelser förtydligas, så att det tydligt framgår att det är möjligt att få dispens från strandskyddet för att genomföra klimatanpassningsåtgärder.

I och med att ändringen bara innebär ett förtydligande bedöms konsekvenserna bli ringa.

10.7.3Konsekvenser för nuvarande och framtida behov för dricksvattenförsörjning

Vi har i avsnitt 4.2 redogjort för att enligt miljökvalitetsmålet Grund- vatten av god kvalitet ska grundvattnet ge en säker och hållbar dricks- vattenförsörjning och bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

Generellt sett ökar efterfrågan och därmed påfrestningen på grund- vatten, vilket bland annat beror på att människor bosätter sig i kust- och fritidsområden. Torra somrar visar på ett stort behov av att känna till vilka vattenresurser, bland annat grundvatten, som finns lokalt. Grundvattnet får därför också större utrymme i planeringsprocesser

335

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

än tidigare. En stor del av grundvattnet uppnår heller inte önskad miljökvalitet. Ofta rör det sig om gamla föroreningar som finns kvar. För att skydda grundvattnet från föroreningar måste fler vatten- skyddsområden inrättas, även där inte större kommunala dricks- vattenuttag sker. Det är framförallt i sydöstra Sverige, där tillgången på grundvatten är knapp och konkurrensen stor.

Våra förslag innebär bland annat att det ska bli lättare att upphäva strandskyddet genom särskilda beslut och att strandskyddet tas bort för vissa småvatten och för anlagda vatten. I syfte att underlätta byggnation i strandnära lägen föreslår vi att kommuner bör kunna ansöka hos länsstyrelsen om att strandskyddet helt eller delvis upp- hävs i landsbygdsområden. Våra förslag innebär inte att byggande och verksamheter utan vidare kan komma till stånd, eftersom en rad åtgärder som kräver strandskyddsdispens också kräver bygglov eller anmälan enligt PBL.

Om det är aktuellt att bygga inom dessa tidigare skyddade områden, ska alltid markens lämplighet från allmän synpunkt prövas enligt PBL. Förutsättningar för att använda mark- och vatten- områden för olika ändamål prövas på en övergripande nivå med hän- syn till natur- och kulturvärden samt miljö- och klimataspekter. Vid planläggning och i ärenden om bygglov prövas aktuella åtgärder och planer bland annat mot att mark (och vatten) är lämpad för ända- målet med hänsyn till möjligheterna att ordna vattenförsörjning, avlopp och övrig infrastruktur. Därvidlag råder ingen skillnad mellan tidigare strandskyddade områden och andra områden som kan lämpa sig för byggnation.

I samband med prövningen av planläggning för ny bebyggelse är konsekvenserna för nuvarande och framtida dricksvattenförsörjning central. Det får förutsättas att kommunen när den redovisar lands- bygdsområden i ÖP överväger och bedömer förutsättningarna att långsiktigt klara dricksvattenförsörjningen i kommunen i stort och inte minst inom de områden som är aktuella för att pekas ut som landsbygdsområden.

I högexploaterade områden och särskilt vid kusterna torde frågor kring nuvarande och framtida dricksvattenförsörjning alltid vara aktu- ella. Vattenförsörjningen har alltid betydelse i den fysiska planeringen och i olika miljöbeslut. I landsbygdsområden som har god tillgång på obebyggd mark bör det normalt sett vara lättare att lösa dricks- vattenförsörjningen på ett sätt som är både långsiktigt och hållbart.

336

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

Utredningens slutsats är att våra förslag om lättnader i strand- skyddet inte i sig får några negativa konsekvenser för behoven för framtida dricksvattenförsörjning.

10.7.4Konsekvenser för landsbygdsutvecklingen

För att nå Sveriges landsbygdspolitiska mål behövs goda förutsätt- ningar för företagande och boende i Sveriges landsbygder. Lands- bygderna måste ha goda möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd. I vissa områden kan produktionskostnaden av en bygg- nad vara högre än marknadsvärdet för den färdiga byggnaden. Det innebär ett risktagande för både de som vill bygga och för banker i sin långivning. Våra förslag innebär att möjligheten att bygga nära vatten förbättras i landsbygdsområden, vilket även förbättrar de finansiella förutsättningarna. Med tanke på att exploateringstrycket är lågt i många landsbygder är det vår slutsats att lättnader i strand- skyddet inte medför risk för överetablering eller att strandskyddets syften äventyras i dessa områden.

I syfte att underlätta byggnation i strandnära lägen föreslår vi att kommuner bör kunna ansöka hos länsstyrelsen om att strand- skyddet helt eller delvis upphävs i landsbygdsområden. Det bör ligga ett ansvar på kommunerna att innan ansökan lämnas in utreda vilka områden som kan komma i fråga för att upphäva strandskyddet. Kommunerna bevakar allmänna intressen och har ansvaret för mark- användningsfrågor inom kommunen. Kommunerna har kunskap om de lokala förhållandena och förutsättningarna avseende strand- skyddets syften. Kommunernas kompetens och möjlighet till lokal förankring tas därför tillvara genom att de får ett utredningsansvar kopplat till ansökan. Det lokala inflytandet ökar också, eftersom det är kommunen som initierar frågan om att upphäva strandskyddet.

Genom förslaget kommer fler områden än i dag att undantas från strandskyddet. Det blir enklare att bygga i landsbygdsområden, där strandskyddet gäller i dag. De områden som är särskilt betydelsefulla för strandskyddets syften skyddas genom de föreslagna kriterierna. Med ett upphävt strandskydd upphör behovet av tillsyn i dessa områden. Enskilda sparar tid och resurser som i dag krävs för ansökan och eventuella överprövningar. Samhället sparar resurser för pröv-

337

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

ningar och tillsyn. I områden där strandskyddet redan är upphävt blir det ingen skillnad vare sig för enskilda eller samhället.

Utredningens förslag innebär inte att byggande och verksam- heter utan vidare kan genomföras, eftersom en rad åtgärder som kräver strandskyddsdispens också kräver bygglov eller anmälan enligt PBL. Verksamheter med miljöpåverkan kräver också tillstånd enligt miljöbalken. Utöver de regelmässiga förutsättningarna har också de ekonomiska incitamenten för att bygga i landsbygden betydelse för om byggande och verksamheter kan komma till stånd.

Underlättandet av byggnation i strandnära lägen innebär att före- tag och enskilda i landsbygd i större utsträckning än tidigare kom- mer att kunna uppföra byggnader i strandnära lägen eller andra åtgärder som är nödvändiga för verksamheten. Möjligheten att bygga där det tidigare inte funnits bebyggelse kommer också att öka, vilket gör att fler strandnära lägen blir tillgängliga. De mer generösa reglerna förväntas påverka byggandet av såväl fritidshus som bostäder för permanent boende. Uppförandet av fritidshus bidrar till ett ökat underlag för service, handel och andra efterfrågade tjänster. Upp- förande av bostäder för permanent boende medför även ökat under- lag för välfärden.

Att det blir enklare att bygga i landsbygdsområden medför också bättre förutsättningar för besöksnäringen, exempelvis större möjlig- het att kunna anpassa verksamheten för ökad turism under hela året och inte enbart under högsäsong. En ökning av antalet besökare skapar också underlag för service och är positivt för det lokala näringslivet. Bättre förutsättningar för näringslivet medför i sin tur fler arbetstillfällen, vilket ökar attraktiviteten ytterligare för att flytta till och bo kvar i landsbygden. Sammantaget innebär således den ökade attraktiviteten – att kunna bygga mer strandnära – flera positiva effekter som förstärker varandra.

Som det går att se i kapitel 5 är exploateringsgraden generellt sett mycket lägre i framförallt kommuner i norrlandslänen Norrbotten, Västerbotten och Jämtland samt i Dalarna. I många av dessa kom- muner har bostadsbyggandet varit lågt och befolkningsutvecklingen negativ, framförallt utanför tätorterna. I de kommuner som Sveriges Kommer och Regioner (SKR) definierar som landsbygdskommuner har befolkningstillväxten varit negativ i 35 av 40 kommuner under perioden 2000–2019. I landsbygdskommuner med besöksnäring har

338

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

befolkningstillväxten varit negativ i 9 av 15 kommuner under samma period.16

Landsbygdsområden kan finnas i många av landets kommuner, även de kommuner som inte definieras som landsbygd. Exempelvis har tätortsgraden ökat i Sverige under lång tid. I dag bor nästan 9 av 10 av Sveriges invånare i en tätort. Överlag ökar tätorterna sin utbred- ning geografiskt i Sverige som en följd av befolkningstillväxt och flytt- strömmar till tätorter. Landsbygdskommunerna är dock ett undantag, där har den totala landarealen tätort minskat sedan år 2010. Samtidigt finns det i landsbygdskommuner en generell utveckling av att befolk- ningen ökar i tätorterna, eller åtminstone inte minskar i samma ut- sträckning som utanför tätorterna. I kombination med en befolknings- minskning i landsbygdskommuner som helhet medför det att allt färre bor utanför tätorterna.

Att kunna erbjuda mer attraktiva platser i strandnära lägen för bostadsbebyggelse och verksamheter bör öka landsbygdens attrak- tivitet utan att det ska behöva medföra en risk för överetablering och att strandskyddens syften äventyras i landsbygdsområden. Både den historiska utvecklingen och dagens exploateringsgrad talar för det. Att det blir enklare att bygga strandnära är heller inte en lösning på alla de utmaningar som landsbygden står inför, men det bör bidra till bättre förutsättningar för landsbygdsutveckling jämfört med nu- varande situation.

Enligt våra förslag ska länsstyrelserna få möjlighet att återinföra strandskydd i delar av landet där skyddet i dag redan är upphävt. Detta förslag kan tolkas som att det medför en viss risk för lands- bygdsutvecklingen. Vi anser dock att denna risk är förhållandevis liten och dessutom inte negativ sett till strandskyddets syften. Om ett område som i dag inte är strandskyddat vid en ny prövning av strandskyddets lämplighet på platsen bedöms vara i behov av strand- skydd, och strandskyddet av denna anledning återinförs, ligger det i linje med strandskyddets syften.

Strandskyddet kommer som följd av utredningens förslag att med- föra ett mer likvärdigt skydd i landet. Det har visat sig att strand- skyddsdispens i huvudsak har beviljats i sådana fall där det redan finns bebyggelse och att området därmed redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. Detta skäl kan sällan åberopas i landsbygd där bebyggelse saknas. Med våra

16Källa SCB.

339

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

förslag att kunna upphäva strandskyddet helt eller delvis i lands- bygdsområden samt nya kriterier och särskilda skäl för dispens inom landsbygdsområden, blir det enklare att bygga i lägen där det nu saknas bebyggelse. I praktiken kommer det att innebära att förut- sättningarna att kunna bygga strandnära blir mer likvärdiga i landet, vilket är positivt för landsbygden men även för strandskyddslagstift- ningens legitimitet.

10.7.5Konsekvenser för strandskyddet vid upphävande av äldre planer

Vi kan inte se att det finns några negativa konsekvenser av för- slaget. Tvärtom torde föreslagen lagändring underlätta betydligt för kommunerna vid ny planläggning, eftersom en dubbelprövning av strandskyddet undviks.

Sedan bestämmelsen om inträde av strandskydd i 10 a § införande- lagen trädde i kraft den 1 juli 2009 har länsstyrelserna som regel tillämpat bestämmelsen strikt, dvs. att strandskydd vid ny planlägg- ning inträder i äldre planer även om skyddet är upphävt, i det område där aktuell plan ingår.

Genom förordnanden om att upphäva strandskyddet inom ett antal områden, där äldre planer beslutade före den 1 juli 1975 många gånger ingår, har länsstyrelserna i många fall aktivt tagit ställning till strandskyddet. I de fall länsstyrelser eller kommuner numera bedömer att det finns sådana värden att strandskydd bör råda, finns det möjlighet för länsstyrelsen att upphäva sitt tidigare förordnande så att det återigen råder. Vid ny planläggning inom äldre planer kom- mer i så fall strandskydd att inträda så som lagstiftarens avsikt – enligt vår bedömning – har varit. Även i detta avseende bedömer vi således att det inte finns några negativa konsekvenser av lagförslaget.

Om ingen lagändring görs, kommer länsstyrelserna fortsatt att tillämpa lagrummet strikt på det sätt som hittills har skett sedan den

340

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

1 juli 2009. Det innebär att strandskydd inträder vid ny planlägg- ning, oavsett att strandskyddet är upphävt genom ett förordnande. Kommunerna tvingas då hantera strandskyddet även i de fall att en prövning måste anses ha skett av områdets betydelse för strand- skyddets syften.

10.7.6Förslagens påverkan på den kommunala självstyrelsen

Innebörden av den kommunala självstyrelsen

Den kommunala självstyrelsen utgör en av grunderna för den svenska demokratin.17 Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen (1974:152), RF, förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Någon exakt definition av vad som avses med kommunal själv- styrelse finns inte. Vid införandet av RF beskrevs den kommunala självstyrelsen som en styrelseform där viktiga samhällsuppgifter decentraliseras till kommunala organ så att hänsyn ska kunna tas till lokala förhållanden och att medborgarna ska engagera sig, ta ansvar och få inflytande i samhällsfrågor i den kommunala verksamheten.18

Sverige ratificerade 1989 den europeiska konventionen om kom- munal självstyrelse. Konventionen slår fast vissa grundläggande princi- per för statens förhållande till kommunerna. Områden som berörs är bland annat den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering, skyddet för den kommunala indelningen, den administrativa strukturen, statlig tillsyn, och ekonomiska resurser. I konventionen finns den så kallade subsidiaritetsprincipen, som bland annat innebär att besluten ska fattas så nära medborgarna som möjligt.19

I 14 kap. 2 § RF preciseras att den kommunala självstyrelsen gäller för all kommunal verksamhet. Där anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kom- munala självstyrelsens grund. Principen om den kommunala själv- styrelsen har även införts i 1 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL. Där anges att kommuner och regioner (tidigare landsting) sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de ange- lägenheter som anges i KL eller i särskilda föreskrifter.

17KU 1973:26 s. 39.

18Prop. 1973:90 s. 188.

19Prop. 1988/89:119, KU 1988/89:32 och prop. 1990/91:117 s. 139–141.

341

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

Vilka uppgifter som kommuner ska svara för anges framför allt genom obligatoriska uppgifter reglerade i lag. Sådana obligatoriska upp- gifter finns exempelvis i lag (2000:1383) om kommunernas bostads- försörjningsansvar, plan och bygglagen (2010:900), PBL, miljö- balken (1998:808), MB, socialtjänstlagen (2001:453), lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763) och skollagen (2010:800).

Den kommunala självstyrelsen kan således begränsas och utökas genom lag. Utgångspunkten är att staten och kommunerna ska sam- verka på skilda områden och i olika former. Regeringen har ansett att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubb- liga och preciserade gränser kring den kommunala självstyrelsen. Ett skäl är att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kom- mun måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.20

Det så kallade kommunala planmonopolet enligt PBL utgör en del av den kommunala självstyrelsen.21 Planmonopolet uttrycks i 1 kap. 2 § PBL. Där föreskrivs att det är en kommunal angelägenhet att plan- lägga användningen av mark och vatten enligt lagen. Med planläggning menas enligt 1 kap. 4 § PBL arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser. I förarbetena till PBL anges att vad som omfattas av den kommunala ensamrätten är befogenheten att anta planer.22

Det finns ett antal regler i PBL som styr om och när de olika planeringsformerna ska bedrivas. I fråga om översiktsplaner (ÖP) föreskriver PBL dels att varje kommun ska ha en ÖP, dels att den ska vara aktuell. När det gäller detaljplaner anger PBL under vilka förut- sättningar mark- och vattenområdens lämplighet för bebyggelse ska prövas genom detaljplan.

Vad innebär förslagen för den kommunala självstyrelsen?

Om förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska de konse- kvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslagen särskilt redovisas.23 Vårt förslag om redovisning av landsbygdsområden i ÖP innebär en möjlighet, inte en skyldighet, för kommunerna att planera

20Prop. 1973:90 s. 190.

21SOU 2007:72 s. 65.

22Prop. 1985/86:1 s. 461

2314 kap. 3 § RF.

342

SOU 2020:78

Ekonomiska och andra konsekvenser

10.7.11Behöver särskilda hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och behovet av informationsinsatser?

Utredningsuppdraget ingår som punkt i den sakpolitiska överens- kommelsen mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna, även kallad Januariavtalet eller 73-punkts- uppgörelsen. I uppgörelsen anges att förslagen ska träda i kraft den 1 januari 2022. Om den tidplanen ska kunna innehållas förutsätter det att regeringen kan lämna en proposition till riksdagen under hösten 2021. Det skulle innebära att det inte finns något tidsmässigt utrymme för informationsinsatser innan bestämmelserna ska träda i kraft.

10.7.12 Hur de föreslagna åtgärderna kan utvärderas

Vi föreslår i betänkandet att Naturvårdsverket ska få ansvar för att årligen följa upp och utvärdera dispensgivningen när det gäller strandskyddsbestämmelserna. Vi lämnar också förslag om vad upp- följningen och utvärderingen bör omfatta. Under en femårsperiod bör Naturvårdverket dessutom tilldelas särskilda medel för vägled- ning och utbildning i strandskyddstillsyn för att därefter redovisa till regeringen hur resurserna har använts och verkets bedömning av om insatserna har bidragit till mer och planerad strandskyddstillsyn.

10.8Utredningens slutsatser

Våra förslag beräknas få positiva konsekvenser för företag och enskilda på landsbygden. Särskilt små företag och enskilda bör på- verkas positivt då det framförallt är dessa som påverkas av de före- slagna lättnaderna i landsbygdsområden. Förslagen bedöms även medföra ökad rättssäkerhet, ökad tydlighet och förutsägbarhet samt större legitimitet för strandskyddslagstiftningen.

Lättnaderna från strandskyddet i landsbygdsområden och vid mindre sjöar och smalare vattendrag kan få negativa konsekvenser för strandskyddets syften och därmed även för miljön. Dock är strandskyddet delvis redan upphävt i många av landets mindre sjöar och smala vattendrag som följd av de olika länsvisa undantagen, vilket innebär att förslagen i huvudsak medför att strandskyddet blir

345

Ekonomiska och andra konsekvenser

SOU 2020:78

mer likvärdigt i landet som helhet. Den negativa påverkan på miljön som följd av lättnader i landsbygdsområden bör bli begränsad då dessa områden dels inte ska vara av särskild betydelse för strand- skyddets syften, dels att det avser områden med mycket obebyggd mark och låg efterfrågan på att bygga.

Förslagen innebär sammantaget ökad lokal påverkan genom att det är kommunerna som ska kunna ansöka om att upphäva strand- skydd helt eller delvis i landsbygdsområden samt som en följd av att risken för överprövning av dispenser i landsbygdsområden redo- visade i ÖP (motsvarande tidigare LIS) bör minska. Det är framför allt länsstyrelsen som kommer få ökade kostnader som en direkt följd av förslagen under en period på två år. På sikt bedöms läns- styrelsernas och kommunernas arbete med strandskyddet under- lättas och förbättras som följd av våra förslag.

För att i större utsträckning kunna ta hänsyn till strandskyddets syften har vi lagt fram flera förslag som innebär att det blir möjligt att återinföra strandskydd. Denna möjlighet är viktig för att säker- hetsställa att strandskyddets syften bevaras på lång sikt. Att kunna återinföra strandskyddet är en viktig motvikt till de lättnader som föreslås från strandskyddet, vilket även medför förutsättningar för ett mer likvärdigt strandskydd i Sverige som helhet med hänsyn till strandskyddets syften.

Även om vi föreslår olika lättnader från strandskyddet, i lands- bygdsområden och vid mindre sjöar och smalare vattendrag, finns det fortfarande andra naturskyddsinstrument som kan användas och behöver beaktas vid både när strandskydd upphävs och återinförs samt när det byggs i strandnära lägen.

Lättnader i strandskyddet kan medföra att andra former av natur- skydd används i högre utsträckning, vilket skulle kunna innebära ökade kostnader för samhället, eftersom strandskyddet bedöms som mer kostnadseffektivt jämfört med andra områdesskydd. Förslagen medför dock flera positiva samhällsekonomiska konsekvenser som följd av förenklingar i lagstiftningen, ökad förutsägbarhet och trans- parens samt ökad möjlighet att bygga i strandnära lägen på lands- bygden. De positiva samhällsekonomiska konsekvenserna kommer i huvudsak att tillfalla mindre företag och enskilda på landsbygden.

346

Författningskommentar

SOU 2020:78

Strandskyddet syftar till att långsiktigt

1.trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strand- områden, och

2.bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten.

Paragrafen ändras så att första stycket får ett tillägg och ett nytt stycke införs. Innehållet i nuvarande andra stycket flyttas till tredje stycket. Ett tillägg i första stycket innebär att insjöar som är en hektar eller mindre och vattendrag som är två meter eller smalare inte ska om- fattas av strandskydd. Genom ändringen avskaffas strandskyddet vid sådana små sjöar och vattendrag som avses i nuvarande 7 kap. 18 § första stycket 2 och andra stycket MB. En följd av den nu föreslagna ändringen är att 7 kap. 18 § första stycket 2 och andra stycket MB upphävs.

Vid tillämpningen måste sjöarnas storlek och vattendragens bredd fastställas utifrån det som vid en förnuftigt avvägd bedömning får anses utgöra normala förhållanden. Utgångspunkten för vilka sjöar och vattendrag som inte omfattas av strandskydd är följande. När en sjö har ett ytmått om en hektar och mindre samt ett vatten- drag har en bredd ligger om två meter och smalare, omfattas den sjön och det vattendraget inte av strandskydd. När en sjö är större än en hektar och ett vattendrag är bredare än två meter omfattas de av strandskydd. I paragrafens andra stycke lämnas förslag om att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestäm- mas. Den närmare avgränsningen av när en sjö eller ett vattendrag ska anses omfattas av strandskydd är tänkt att, med tillämpning av före- skrifterna, avgöras av praxis. Utredningens överväganden i denna del redovisas i avsnitt 6.1.

Ett andra tillägg i första stycket är att strandskydd inte gäller vid anlagda vatten som har tillkommit efter 1975. Med anlagda vatten avses anlagda sjöar, dammar, våtmarker och liknande. Även kanaler ska anses vara anlagda vatten. Däremot ska inte rätade vattendrag anses vara anlagda vatten. För att ett vatten ska anses anlagt ska anläggningsåtgärderna i form av schakt och grävarbeten ha påbörjats efter 1975. Om anläggningsåtgärderna har påbörjats före 1975 ska vattnet omfattas av strandskydd. Utredningens överväganden i denna del redovisas i avsnitt 6.2.

348

SOU 2020:78

Författningskommentar

I andra stycket lämnar utredningen ett förslag om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela före- skrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestäm- mas. I 11 § andra stycket förordningen (1998:1252) om områdes- skydd enligt miljöbalken m.m. föreslår utredningen att Naturvårds- verket ska bemyndigas att meddela föreskrifterna. Utredningen lämnar i avsnitt 6.3 förslag om att länsstyrelserna ska få i uppdrag att synliggöra var strandskyddet gäller. Länsstyrelserna ska enligt för- slaget ta fram digitala kartor över var strandskyddet gäller. De kartor som tillhör beslut och föreskrifter är bindande vid tillämpningen. De kartdelar som tas fram i digitaliseringsuppdraget, som inte utgör kartor från beslut och föreskrifter, är inte bindande vid tillämp- ningen. Då ska bedömningen av om en insjö eller ett vattendrag om- fattas av strandskydd göras med tillämpning av nämnda föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd bestäms. Utred- ningens överväganden i denna del redovisas i avsnitt 6.1.

17 a §

Med landsbygdsområde avses ett strandskyddat område

1.där tillgången på obebyggd mark är god,

2.där efterfrågan på mark för bebyggelse inte är stor, och

3.som inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften. En kommun får

1.ansöka om att strandskyddet ska upphävas inom ett landsbygds-

område enligt 18 § tredje stycket, eller

2. redovisa ett landsbygdsområde i kommunens översiktsplan.

Paragrafen är ny. Första stycket definierar landsbygdsområden och ersätter nuvarande 7 kap. 18 e § första stycket. Det föreslagna andra stycket har ingen tidigare motsvarighet och anger att en kommun får ansöka om att strandskyddet ska upphävas inom ett landsbygds- område enligt 18 § tredje stycket, eller redovisa ett landsbygds- område i kommunens översiktsplan. Enligt utredningens förslag i 7 kap. 18 d § MB får inom landsbygdsområden som redovisas i över- siktsplan de särskilda skälen i 18 c och d §§ tillämpas vid prövningar om upphävande genom detaljplan eller dispens.

349

Författningskommentar

SOU 2020:78

I första stycket definieras termen landsbygdsområde. Alla tre punkterna måste vara uppfyllda för att ett område ska kunna anses vara ett landsbygdsområde.

Punkten 1 anger att ett landsbygdsområde ska ha god tillgång på obebyggd mark. Här avses tillgång till obebyggd mark för strand- skyddets båda syften, det vill säga för allemansrättslig tillgång till strandområden och livsvillkor för och djur- och växtliv på land och i vattnet. Syftet med allemansrättslig tillgång är att bevara den möjlig- het att bedriva friluftsliv som allmänheten har enligt allemansrätten.1

Tillgången på obebyggd mark ska bedömas utifrån exploaterings- grad och befolkningstäthet. Vad som är god tillgång till obebyggd mark måste bedömas från fall till fall, utifrån förhållandena i området. Det innebär en bedömning av hur mycket utrymme som bör finnas för friluftslivet, djur och växter samt var utrymmena ska finnas. Till- gången på obebyggd mark är god om exploateringsgraden och befolkningstätheten är så låg att ytterligare exploatering kan genom- föras utan att tillgodoseendet av strandskyddets syften äventyras.

Utgångspunkten ska vara att ju större del av ett strandskyddat område som är bebyggt, desto mindre del återstår för friluftslivet och för djur- och växtlivet och desto värdefullare är kvarvarande stränder. Ju fler personer som bor i ett område, desto mindre areal av strandområde finns per person. Vid bedömningen av tillgången på obebyggd mark inom strandskyddade områden bör behoven av och förutsättningarna för friluftslivet analyseras, liksom livsvillkoren för djur och växter i det aktuella området. Miljökvalitetsmålen, i de delar de är preciserade på regional och lokal nivå, bör användas som under- lag vid bedömningen tillsammans med lokal kunskap om platsen, trakten eller området. Relevanta miljökvalitetsmål kan vara Ett rikt växt- och djurliv, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och God bebyggd miljö. Andra relevanta mål är friluftsmålen Tillgång till natur för friluftsliv och Attraktiv tätortsnära natur.

Punkten 2 avser exploateringstryck och anger att efterfrågan på mark för bebyggelse i landsbygdsområden inte får vara stor. Ut- trycket stor efterfrågan på mark för bebyggelse förekommer i nu- varande 7 kap. 18 e § första stycket 3 d MB. Uttrycket förekommer även i 4 kap. 2 och 3 §§ PBL. Enligt förarbetena till nuvarande 7 kap. 18 e § MB bör de nämnda bestämmelserna i PBL ge vägledning vid

1Prop. 2008/09:119 s. 36.

350

SOU 2020:78

Författningskommentar

en prövning enligt 7 kap. 18 e § MB. Dessa förarbetsuttalanden kan ge viss ledning vid bedömningen av bebyggelsetrycket enligt den före- slagna punkten 2, men bedömningen måste dock göras från fall till fall och enligt uppdaterade uppgifter. Bedömningen kan utgå ifrån folk- bokförd befolkning, byggnader och taxeringsvärden. Områden som ofta har högt exploateringstryck är städer och andra större tätorter. Trycket på ytterligare byggnation är stort i områden som redan har exploaterats i hög grad. Längs med kusten kan bebyggelsetrycket vara högt i många områden. Ett högt exploateringstryck innebär att om- fattande exploatering kan förväntas.

Punkten 3 innebär att områden av särskild betydelse för något av strandskyddets syften inte får anses vara landsbygdsområden. Vilka områden som ska anses ha särskild betydelse för strandskyddets syften enligt bestämmelsen ska avgöras från fall till fall. Relevanta miljökvalitets- och friluftsmål kan användas som underlag för bedöm- ningen, i de fall de är preciserade på regional och lokal nivå. Relevanta miljökvalitetsmål kan vara Ett rikt växt- och djurliv, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och God bebyggd. Relevanta friluftsmål kan vara Tillgång till natur för friluftsliv och Attraktiv tätortsnära natur som berör växt- och djurliv, främst Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vatten- drag samt Ett rikt djur- och växtliv. Miljömålen kan tjäna till ledning för bedömningarna, tillsammans med lokal kunskap och planerings- underlag om platsen, trakten eller området.

Även olika områdesskydd kan utgöra ett stöd för att avgöra om ett område har värden av betydelse för friluftslivet, djur- eller växtlivet. Särskilt betydelsefulla områden kan exempelvis finnas inom national- parker, naturreservat, naturvårdsområden, biotopskyddsområde, djur- och växtskyddsområden eller Natura 2000-områden. Inom sådana områden kan det finnas platser och områden med skyddsvärda arter som bör skyddas. Det kan exempelvis finnas områden som bör vara tillgängliga för vandringar, fågel- eller växtskådning, ankring, tält- ning, bad, fiske eller för landpassager vid skridskoåkning. Delar av ett område som omfattas av områdesskydd kan alltså vara av särskild betydelse för strandskyddets syften.

Vidare kan det finnas områden som har särskilt höga värden men som inte omfattas av ett områdesskydd. Viktiga biologiska värden kan ofta förekomma inom 30 meter från vattnet. Sådana områden

351

Författningskommentar

SOU 2020:78

och platser kan vara av särskild betydelse för något av strand- skyddets syften.

Även vissa ras-, skred-, erosions- och översvämningskänsliga områden kan vara av särskild betydelse för strandskyddets syften. Det gäller särskilt i kust- och skärgårdsområden. Med stigande havs- nivåer flyttar strandlinjen längre upp på land och därmed även det strandskyddade området. Bebyggelse som idag ligger utanför strand- skyddat område kan hamna inom strandskyddat område i framtiden och med det krymper den oexploaterade delen av det strand- skyddade området.

Slutligen kan även områden där länsstyrelsen har beslutat att utvidga strandskyddet anses vara områden av särskild betydelse för strandskyddets syften.

Vid tillämpningen av bestämmelsen måste en bedömning ske ut- ifrån samtliga tre punkter. En kommun kan innehålla flera strand- skyddade områden som uppfyller kriterierna för landsbygdsområden. En kommun kan även innehålla flera strandskyddade områden som inte uppfyller kriterierna och därmed inte är lämpade att vara lands- bygdsområden i bestämmelsens mening. Exempelvis kan stora delar av de strandskyddade områdena i en kommun ha låg exploaterings- grad och lågt exploateringstryck, medan exploateringsgraden och exploateringstrycket av de strandskyddade områdena i tätorterna kan vara höga, särskilt i städer och större tätorter. De högexploa- terade strandområdena i tätorter kommer då inte att uppfylla krite- rierna, medan strandområdena utanför tätorten kan göra det. Först ska prövningen göras utifrån punkten 1. Då prövas om de strand- skyddade området i fråga, det vill säga det eller de områden som ansökan avser eller som redovisas i översiktsplanen (se paragrafens andra stycke) har god tillgång på obebyggd mark. Bedömningen ska ske med de underlag och utifrån de aspekter som anges i kommen- taren till punkten 1 ovan. Sedan prövas om strandskyddsområdet inte har stor efterfrågan på bebyggelse, det vill säga exploaterings- tryck. Områden som har ett högt exploateringstryck kommer inte att uppfylla kriterierna. Det gäller även om tillgången på obebyggd mark i de strandskyddade områdena är god enligt punkten 1. Slutligen prövas utifrån punkten 3 om det strandskyddade området i fråga är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Områden eller platser av särskild betydelse kommer inte uppfylla kriterierna för landsbygdsområden. Det gäller även om tillgången till obebyggd

352

SOU 2020:78

Författningskommentar

mark är god enligt punkten 1 och exploateringstrycket inte är högt enligt punkten 2. Bedömningen ska ske med de underlag och utifrån de aspekter som anges i kommentaren till punkten 3 ovan. Utred- ningens överväganden avseende första stycket redovisas i avsnitt 7.4.

Enligt andra stycket får en kommun ansöka om att få strandskyddet upphävt inom landsbygdsområden enligt 18 § tredje stycket, eller redovisa landsbygdsområden i ÖP. Inom landsbygdsområden som redovisas i översiktsplan får enligt förslaget i 7 kap. 18 d § MB de särskilda skälen i 18 c och d §§ tillämpas. Att en översiktsplan inte är bindande utan vägledande framgår av 3 kap. 2 § PBL (2010:900).

En kommun ska kunna främja strandnära byggande inom lands- bygdsområden genom att antingen ansöka om att strandskyddet upphävs för ett landsbygdsområde eller att redovisa det i översikts- planen.

I de fall länsstyrelsens prövning och eventuella överprövningar om upphävande resulterar i att något eller några strandskyddade områden i ansökan inte uppfyller kriterierna, kan kommunen inte redovisa dessa områden som landsbygdsområden översiktsplanen. Om förhållandena ändras, exempelvis genom att bebyggelse har försvunnit eller att ett område inte längre har särskild betydelse för djur- eller växtlivet, kan kommunen på nytt ansöka om upphävande eller redovisa områden i översiktsplanen.

Förslaget ger kommunen tre alternativ. Inom en kommun kan samtliga tre alternativ tillämpas i olika strandskyddade områden i kommunen. Det innebär att i ett landsbygdsområde kan strand- skyddet vara upphävt. Då krävs ingen dispensprövning eller pröv- ning vid detaljplaneläggning. Ett annat område kan redovisas som landsbygdsområde i översiktsplan, där det är lättare att få dispens. Både 7 kap. 18 c och d §§ kan tillämpas i sådana områden. Ett tredje område kan varken omfattas av upphävande eller redovisning i över- siktsplan. Då tillämpas de särskilda skälen för dispens och upp- hävande genom detaljplan enligt 7 kap. 18 c § MB.

En översiktsplan är vägledande. Om en kommun väljer att redo- visa ett landsbygdsområde i översiktsplan är översiktsplanen därmed vägledande vid bedömningen av om ett område uppfyller kriterierna för landsbygdsområden. Enligt dagens formulering i 7 kap. 18 e § ska en översiktsplan ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett LIS-område. Den formuleringen ersätts så att en kommun får redovisa landsbygdsområden i översiktsplan. Ändringen förtydligar

353

Författningskommentar

SOU 2020:78

att det är frivilligt för en kommun att redovisa landsbygdsområden i översiktsplan, där det ska vara lättare att få dispens. Följdändringar för att tydliggöra frivilligheten införs genom en ändring i 3 kap. 5 § och en ny paragraf, 3 kap. 5 a § PBL. I PBL införs även följdändringar i 3 kap. 10 och 16 §§ PBL så att termen ”område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen” ersätts med ”landsbygdsområden” beträffande läns- styrelsens uppgifter under samråd och beträffande gransknings- yttrande vid framtagande av översiktsplan. Länsstyrelsen ska under samrådet verka för att redovisningen av landsbygdsområden är för- enlig med 7 kap. 17 a § första stycket miljöbalken. I gransknings- yttrandet ska länsstyrelsen ange om redovisningen av landsbygds- områden inte är förenlig med 7 kap. 17 a § första stycket miljöbalken. Länsstyrelsens kontroll av kommuners dispensbeslut regleras i 18 kap. 3 b § MB.

Utredningens överväganden avseende andra stycket redovisas i avsnitt 7.3.

18 §

Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att upphäva strand- skyddet i ett område, om

1.det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, eller

2.området enligt plan- och bygglagen (2010:900) avses att om- fattas av en detaljplan och

a) behövs för byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg, eller

b) skyddas enligt andra bestämmelser i detta kapitel än bestäm- melserna om miljöskyddsområde eller vattenskyddsområde och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun.

Ett upphävande enligt första stycket 2 får göras endast om det finns särskilda skäl och intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset.

354

SOU 2020:78

Författningskommentar

Bestämmelser om kommunens möjligheter att upphäva strand- skyddet genom en bestämmelse i en detaljplan finns i 4 kap. 17 § plan- och bygglagen.

Paragrafen behandlar de situationer där strandskyddet kan upphävas. Första stycket ändras så att punkten 2 utgår som en följd av förslaget i 13 § om att minska strandskyddets omfattning avseende vissa mindre insjöar och vattendrag.

Även delar av andra stycket utgår som en följd av förslaget i 13 §. Bestämmelserna i paragrafens nuvarande tredje stycke flyttas till ett nytt fjärde stycke.

Enligt tredje stycket ska länsstyrelsen i det enskilda fallet, efter ansökan från en eller flera kommuner, helt eller delvis upphäva strandskyddet inom ett eller flera landsbygdsområden om krite- rierna för landsbygdsområde är uppfyllda. Bestämmelsen är ny och har ingen tidigare motsvarighet. Landsbygdsområde definieras enligt förslaget i 7 kap. 17 a § genom tre kriterier. Kriterierna kommen- teras i anslutning till kommentarerna i 17 a §.

Enligt förslaget ska länsstyrelsen upphäva strandskyddet helt eller delvis. Om det är visat att kriterierna är uppfyllda inom delar av men inte hela det område som ansökan avser, ska länsstyrelsen besluta att upphäva skyddet i de delar kriterierna är uppfyllda. Strandskyddet kan enligt bestämmelsen exempelvis upphävas helt på vissa ställen och delvis på andra ställen. På vissa ställen kan strand- skyddet upphävas från ett visst avstånd från strandlinjen. Det kan till exempel röra sig om 10 meter, 30 meter, 50 meter, 70 meter eller annat från strandlinjen. Det bör avgöras från fall till fall och måtten ska kunna variera. Måtten måste inte vara desamma inom ett helt område utan ska kunna variera utifrån förutsättningarna samt vad som är praktiskt möjligt och lämpligt. I detta avseende ska det också tilläggas att kravet enligt nuvarande 7 kap. 18 f § MB på att lämna zoner för fri passage och bevarande av goda livsvillkor närmast strandlinjen även gäller för de upphävanden som sker enligt den nu föreslagna ändringen. Det kan vidare finnas situationer där strand- skyddet kan upphävas så att säga fläckvis. Det kan finnas platser inom det aktuella området som behöver undantas, exempelvis för någon djur- eller växtart eller skyddsvärd plats för friluftslivet. En ansökan om upphävande kan omfatta ett eller flera landsbygdsområden.

355

Författningskommentar

SOU 2020:78

I 23 § i förordningen (1998:1252) om områdesskydd med mera lämnar utredningen förslag till bestämmelser om innehåll i ansökan, föreläggande om yttrande, samråd och handläggningstid.

Det finns inget som hindrar att enskilda lämnar in underlag till kommun och länsstyrelse, men enskilda ska inte ha möjlighet att ansöka om upphävande av strandskyddet inom landsbygdsområde.

Utredningens överväganden redovisas i avsnitt 7.3.

18 c §

Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet får man beakta endast om det område som upphävandet eller dispensen avser

1.redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften,

2.genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen,

3.behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området,

4.behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidg- ningen inte kan genomföras utanför området,

5.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området,

6.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse, eller

7.behöver tas i anspråk för att skydda miljön, människors liv och hälsa, infrastruktur och egendom vid befintlig bebyggelse (klimatanpass- ningsåtgärder).

I områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor eller i vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet ska första stycket 1–6 tillämpas särskilt restriktivt.

Paragrafens första stycke ändras så att en ny punkt, punkt 7, införs. Paragrafens andra stycke får nytt innehåll.

Tillägget i första stycket genom den nya punkten 7 innebär att man som särskilt skäl får beakta om området behöver tas i anspråk för att skydda miljön, människors liv och hälsa samt egendom vid befintlig bebyggelse eller infrastruktur (klimatanpassningsåtgärder). Klimat-

356

SOU 2020:78

Författningskommentar

anpassningsåtgärder kan behöva vidtas för att förebygga och skydda mot ras, skred, erosion och översvämning. Det kan exempelvis handla om åtgärder för att öka markens stabilitet eller hindra vatten. Det kan bland annat röra sig om strandfodring och invallningar. Klimatanpassningsåtgärder ska enligt bestämmelsen kunna vidtas för att skydda samhällsviktiga funktioner som exempelvis vatten- försörjning, avloppssystem, elförsörjning, elektroniska kommuni- kationer, vattenleder, vägar och järnvägar, bebyggelse och byggnader och de areella näringarna. Intresset bör kunna vara både allmänt och enskilt och bestämmelsen bör enbart kunna avse klimatanpassnings- åtgärder vid befintlig bebyggelse. Utredningens överväganden redo- visas i avsnitt 7.7.

Det nya innehållet i andra stycket anger att i områden där exploa- teringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor eller i vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet, ska första stycket tillämpas särskilt restriktivt. Områden med hög exploateringsgrad och högt exploateringstryck kan finnas i städer och andra större tätorter samt i vissa fritidshusområden och fritids- husområden under omvandling. I synnerhet i stora städer där många människor bor kan den orörda arealen av strandområde per person vara begränsad. Utgångspunkten ska vara att ju större del av ett strandskyddat område som är bebyggt, desto mindre del återstår för friluftslivet och för djur- och växtlivet och desto värdefullare blir kvarvarande stränder. Områden som ofta har högt exploaterings- tryck är städer och andra större tätorter. Trycket på ytterligare byggnation är i allmänhet stort i områden som redan har exploaterats i hög grad. Längs med kusten kan exploateringstrycket vara högt i många områden. Ett högt exploateringstryck innebär att omfattande exploatering kan förväntas. Med termen område i andra stycket avses ett större område än det som avses med termen område i första stycket. Med termen område i andra stycket avses ett område omkring den plats som dispensen eller upphävandet avser, om en till tre kilo- meters radie. Inom detta område ska exploateringsgraden och exploa- teringstrycket inom de strandskyddade områdena bedömas.

Vattenområden av särskild betydelse för djur- eller växtlivet kan vara så kallade grunda mjukbottnar. Ändringen förtydligar den restrik- tivitet som idag ska gälla vid grunda mjukbottnar. Alla grunda mjuk- bottnar är inte särskilt betydelsefulla. Olika mjukbottenmiljöer ska kunna behandlas olika och bedömningen av om en mjukbottenmiljö

357

Författningskommentar

SOU 2020:78

är av särskild betydelse för djur- eller växtlivet måste ske i varje enskilt fall, utifrån förhållandena och förutsättningarna i området. Särskilt viktiga typer kan vara så kallade trösklade och otrösklade grunda vikar, laguner, sund, ålgräsängar med mera. Grunda mjuk- bottnar finns även i sjöar och kan ha samma betydelse för växt- och djurliv som i marina miljöer. Utredningens överväganden redovisas i avsnitt 7.6.

18 d §

Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet inom ett landsbygdsområde som redo- visats i översiktsplan får man, utöver det som anges i 18 c §, också beakta om området

1.behövs för enstaka en- eller tvåbostadshus och tillhörande kom- plementbyggnad samt åtgärder som hör till bostadsbyggnaden,

2.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse av att uppföra eller utveckla sammanhållen bebyggelse, eller

3.behövs för byggnader, anläggningar, anordningar och åtgärder som är nödvändiga för en verksamhet, om verksamheten har fördel av ett strandnära läge.

I paragrafen anges de särskilda skäl som, utöver de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § MB, får beaktas inom landsbygdsområden som har redovisats i översiktsplan. Stycket motsvarar delvis nuvarande 7 kap. 18 d § MB. Nuvarande krav i 18 d § om att åtgärden måste ha en fördel av ett strandnära läge ingår inte i de föreslagna bestäm- melserna.

Punkten 1 avser enstaka en- eller tvåbostadshus och komple- mentbyggnader samt åtgärder som hör till bostadsbyggnaden. Med bostadshus avses även komplementbostadshus och användning som fritidshus. Det ska vara möjligt att uppföra komplementbyggnader och genomföra åtgärder till bostadshuset även efter att bostadshuset är uppfört.

Med åtgärder som hör till bostadsbyggnaden avses förberedelse- arbeten, el- och avloppsanordningar och liknande. Med åtgärder som hör till bostadsbyggnaden avses inte anläggningar eller anordningar enligt 7 kap. 15 § som hindrar eller avhåller allmänheten från att

358

SOU 2020:78

Författningskommentar

beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. Det är bland annat trädgårdsrabatter och andra planteringar, bersåer, flagg- stänger, grillplatser, staket, bryggor och pirar. Sådana anläggningar och anordningar ska inte omfattas av punkten 1 i denna paragraf, utan även i fortsättningen prövas enligt de generella dispens- grunderna i 18 c §.

Punkten 2 avser ett angeläget allmänt intresse av att uppföra eller utveckla sammanhållen bebyggelse. Bestämmelsen ska tillämpas då det är fråga om fler än enstaka bostadshus, andra typer av byggnader eller åtgärder än bostadshus och när strandskydd upphävs genom detalj- plan. Åtgärder som kan komma ifråga enligt bestämmelsen är till exempel åtgärder som tillgodoser kommunens behov av utveckling av landsbygden, bostadsbebyggelse, olika typer av infrastrukturanlägg- ningar, anpassning av miljön för bättre tillgänglighet för funktions- hindrade eller åtgärder som betingas av kulturhistoriska intressen inom strandskyddsområdet. För att det ska vara fråga om ett angeläget allmänt intresse bör åtgärden långsiktigt ge fördelar för samhället.

Punkten 3 avser byggnader, anläggningar, anordningar och åtgärder som är nödvändiga för verksamheter, om verksamheten har fördel av ett strandnära läge. Med verksamhet avses företagande eller ideell verksamhet. Företagande måste ge inkomst av något slag, men det ska inte krävas inkomst av någon viss omfattning. Bestämmelsen omfattar nystartade eller andra verksamheter och småföretagande som inte uppnått någon större omsättning. Ideell verksamhet kan exempelvis vara lokalt föreningsliv, till exempel lokaler för sim- eller kanotklubb eller scoutverksamhet. Verksamheten måste ha fördel av ett strandnära läge. Det kan exempelvis vara fråga om besöksnäring och så kallade gröna näringar i form av jord- och skogsbruksverk- samhet samt övriga näringar som är specialiserade eller diversifierade med exempelvis turism, fiske, jakt, vattenbruk, djurhållning, betes- drift eller småskalig livsmedelsproduktion. Utveckling av företagande i strandnära läge, som bidrar till att göra områden tillgängliga, kan främja det rörliga friluftslivet, besöksnäring och lokal service. Verk- samheter för besöksnäringen och friluftslivet kan exempelvis vara campinganläggningar, båt- och kanotuthyrning, hotell, restaurang, café, försäljning av fiskprodukter och andra produkter för frilufts- livet. Annan verksamhet som kan ha fördel av ett strandnära läge är hälsovård, exempelvis rehabiliteringsverksamheter av olika slag.

359

Författningskommentar

SOU 2020:78

En dispens ska vara förenlig med strandskyddets syften enligt 7 kap. 26 § MB. Beslut om upphävande eller dispens ska utformas så att det lämnas en fri passage för allmänheten närmast strandlinjen enligt 7 kap. 18 f § MB.

Det ska vara möjligt att i det enskilda fallet, exempelvis ett dispens- ärende, pröva om den sökta åtgärden ligger inom ett landsbygds- område. En tillämpning av 18 d § förutsätter inte att kommunen i översiktsplanen har redovisat landsbygdsområden, men det måste visas av sökanden att platsen ligger inom ett område som uppfyller kriterierna i 17 a § första stycket.

Utredningens överväganden redovisas i avsnitt 7.5.

18 f §

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får, om området har betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, besluta att upphäva tidigare förordnanden enligt 7 kap. 15 § denna balk i dess lydelse från den 1 juli 1999 till den 30 juni 2009 och att införa strandskydd.

Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att strandskydd ska gälla vid en insjö som är en hektar och mindre samt ett vattendrag som är två meter och smalare, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften.

Länsstyrelsen får i det enskilda fallet helt eller delvis upphäva ett beslut enligt 18 § tredje stycket, om ett område inte längre uppfyller kriterierna i 17 a § första stycket 1–3.

Beslut enligt andra och tredje styckena ska gälla omedelbart, även om de överklagas.

I fråga om strandskydd som har upphävts för ett område genom en bestämmelse i en detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900) eller för ett område som har avsetts att omfattas av en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt samma lag gäller strandskyddet åter, om

1.området upphör att omfattas av detaljplanen eller områdes- bestämmelserna, eller

2.detaljplanen eller områdesbestämmelserna ersätts med en ny detaljplan.

360

SOU 2020:78

Författningskommentar

Paragrafen behandlar de situationer där strandskyddet kan införas (första till tredje stycket) och när strandskydd återinförs beträffande detaljplaner (femte stycket). I det fjärde stycket anges att beslut enligt andra och tredje stycket gäller omedelbart även om de över- klagas. De första fyra styckena är nya och saknar motsvarighet i gällande reglering. Fjärde stycket motsvarar den tidigare 7 kap. 18 g §.

Första stycket avser tidigare förordnanden där länsstyrelsen har upphävt strandskyddet i områden som saknat betydelse för att till- godose strandskyddets syften, med stöd av 11 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd och 7 kap. 15 § MB i dess lydelse fram till den 30 juni 2009. Möjligheter att förordna om strandskyddets om- fattning enligt 7 kap. 15 § MB upphävdes 1 juli 2009, liksom länsstyrel- sens bemyndigande i 11 § förordningen (1998:1252) om områdes- skydd. För att möjliggöra för länsstyrelser att ändra i besluten föreslår utredningen en bestämmelse som ger länsstyrelsen stöd för att besluta att upphäva tidigare förordnanden enligt 7 kap. 15 § MB i dess lydelse fram till den 30 juni 2009 och att införa strandskydd. En förutsättning är att området har betydelse för att tillgodose strand- skyddets syften. I områden som innan förordnandet har omfattats av strandskydd återinträder strandskyddet om tidigare förordnande upphävs. I områden som omfattas av tidigare förordnanden, men som aldrig har omfattats av strandskydd kan länsstyrelsen med stöd av den föreslagna bestämmelsen upphäva förordnandet och införa strandskydd. I 11 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd lämnar utredningen ett förslag som ger länsstyrelsen nödvändigt bemyndigande.

Utredningens överväganden i denna del redovisas i avsnitt 6.4.

I andra stycket införs nya bestämmelser som innebär att läns- styrelsen får besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är en hektar och mindre samt vattendrag som är två meter och smalare. Förutsättningen är att området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Förslaget är en följd av utredningens förslag avseende 7 kap. 13 § första stycket, som innebär att strandskydd inte ska gälla vid insjöar som är en hektar eller mindre och vattendrag som är två meter eller smalare.

Vilka områden som ska anses ha särskild betydelse för strand- skyddets syften enligt bestämmelsen ska avgöras från fall till fall. Miljökvalitetsmål som berör växt- och djurliv, främst Myllrande våt-

361

Författningskommentar

SOU 2020:78

3.kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimat- relaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra,

4.om översiktsplanen avviker från en regionplan för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen, och

5.sådana områden och verksamheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse.

Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen.

Punkten 3 i paragrafens första stycke har utgått. Ändringen är en följd av utredningens förslag om landsbygdsområden i den nya 7 kap. 17 a § och nuvarande 18 e § MB. Se kommentaren till 7 kap. 17 a § MB.

5 a §

I översiktsplanen får kommunen redovisa landsbygdsområden enligt 7 kap. 17 a § första stycket miljöbalken.

Paragrafen är ny och innebär att kommunen får redovisa landsbygds- områden i översiktsplan. Paragrafen är en följdändring av utred- ningens förslag i 7 kap. 17 a § andra stycket MB. Enligt det förslaget får kommunen redovisa landsbygdsområden i översiktsplan och i sådana redovisade landsbygdsområden får särskilda skäl enligt 7 kap. 18 c och d §§ beaktas vid prövningar om upphävande av strand- skyddet genom detaljplaner och dispens. Landsbygdsområde defi- nieras i 7 kap. 17 a § första stycket MB.

10 §

Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1.ta till vara och samordna statens intressen,

3.verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken till- godoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och

364

SOU 2020:78

Författningskommentar

att redovisningen av landsbygdsområden är förenlig med 7 kap. 17 a § första stycket miljöbalken,

4.verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

5.verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt.

Paragrafens första stycke punkten 3 har ändrats så att termen ”område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen” ersätts med termen ”landsbygdsområde”. Ändringen är en följd av utredningens förslag till definition av landsbygdsområden i 7 kap. 17 a § första stycket MB.

16 §

Länsstyrelsen ska under granskningstiden lämna ett gransknings- yttrande över planförslaget.

Länsstyrelsen ska i yttrandet enbart ange om

1.förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

2.förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3. redovisningen av landsbygdsområden inte är förenlig med

7 kap. 17 a § första stycket miljöbalken,

4.sådana frågor rörande användningen av mark- och vatten- områden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, och

5.en bebyggelse blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Paragrafens andra stycke punkten 3 har ändrats så att termen ”område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen” ersätts med termen ”landsbygdsområde”. Ändringen är en följd av utredningens förslag om landsbygdsområden i 7 kap. 17 a § första stycket MB.

365

SOU 2020:78

Författningskommentar

Paragrafen får ett nytt tredje stycke. I stycket anges vad som ska ingå i en ansökan om upphävande av strandskydd enligt 7 kap. 18 tredje

§MB. Av ansökningshandlingarna ska det framgå att kriterierna för landsbygdsområden är uppfyllda, det vill säga att området har god tillgång på obebyggd mark, att efterfrågan på mark för bebyggelse inte är stor och att det i området inte ingår något område eller plats som är av särskild betydelse för strandskyddets syften. Det innebär att ansökan behöver innehålla underlag om exploateringsgrad, befolk- ningstäthet, exploateringstryck och förutsättningarna för den alle- mansrättsliga tillgången samt livsvillkoren för djur- och växtliv i det eller de berörda områdena. Områden som är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften får inte ingå i ansökan. Det kan där- för finnas områden och platser inom det aktuella området som behöver undantas från ansökan. Avgränsningarna i det område som ansökan avser måste inte vara desamma inom området, utan kan variera. Exempelvis kan ansökan om upphävande variera i fråga om avstånd från strandlinjen. På ett ställe kan ansökan om upphävande omfatta exempelvis 0–100 meter från strandlinjen medan det på ett annat ställe kan omfatta exempelvis 30–100 meter från strandlinjen, på ett tredje ställe 70-100 meter från strandlinjen och så vidare. Ansökan kan även omfatta fläckvisa delar i ett område. Utred- ningens överväganden redovisas i avsnitt 7.3.

24 §

Om alla sakägare med känt hemvist har lämnat ett skriftligt god- kännande, får länsstyrelsen, Skogsstyrelsen eller kommunen pröva ärendet utan att meddela ett föreläggande.

Beslut som avses i första stycket är

1.beslut enligt 7 kap. 4, 9 eller 10 § miljöbalken att förklara ett område eller naturföremål som naturreservat, kulturreservat eller naturminne,

367

Författningskommentar

SOU 2020:78

2.beslut enligt 7 kap. 5 § tredje stycket miljöbalken om nya skäl eller ytterligare inskränkningar som avser naturreservat, kultur- reservat eller naturminne,

3.beslut enligt 7 kap. 6 § miljöbalken om förpliktelse att tåla intrång inom naturreservat, kulturreservat eller naturminne,

4.beslut enligt 6, 7 eller 7 a § denna förordning att ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde,

5.beslut enligt 7 kap. 12 § MB om föreskrifter för ett djur- eller växtskyddsområde,

6.beslut enligt 7 kap. 14 § miljöbalken om utvidgning av strand- skyddsområdet, om beslutet är avsett att gälla längre tid än sex månader,

7.beslut enligt 7 kap. 18 f § första stycket miljöbalken om att upphäva tidigare förordnanden enligt 7 kap. 15 § denna balk i dess lydelse från den 1 juli 1999 till den 30 juni 2009,

8.beslut enligt 7 kap. 18 f § andra stycket miljöbalken om att strandskydd ska gälla vid insjöar som är en hektar och mindre samt ett vattendrag som är två meter och smalare,

9.beslut enligt 7 kap. 18 f § tredje stycket miljöbalken om att helt eller delvis upphäva ett beslut om att upphäva strandskyddet i ett lands- bygdsområde,

10.beslut enligt 7 kap. 20 § miljöbalken om föreskrifter för ett miljöskyddsområde, och

11.beslut enligt 7 kap. 21 § miljöbalken att förklara ett område som vattenskyddsområde.

Paragrafen ändras så att tredje stycket får tre nya punkter, som införts som nummer 7, 8 och 9. Nuvarande punkterna 7 och 8 ändras till punkterna 10 och 11.

Den nya punkten 7 är en följd av utredningens förslag i 7 kap.

18 f § första stycket MB om att upphäva tidigare förordnanden enligt 7 kap. 15 § MB i dess lydelse från den 1 juli 1999 till den 30 juni 2009.

Den nya punkten 8 är en följd av utredningens förslag i 7 kap.

18 f § andra stycket MB som under vissa förutsättningar ger läns- styrelsen en möjlighet att i det enskilda fallet besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är omkring 1 hektar och mindre samt vattendrag som är omkring 2 meter och smalare.

368

SOU 2020:78

Författningskommentar

Den nya punkten 9 är en följd av utredningens förslag i 7 kap.

18 f § tredje stycket MB som under vissa förutsättningar ger läns- styrelsen möjlighet att upphäva beslut om att upphäva strand- skyddet i landsbygdsområden.

25 a §

En myndighet eller kommun ska innan den beslutar om bildande, ändring eller upphävande av ett områdesskydd enligt 7 kap. miljö- balken samråda med

1.Skogsstyrelsen, om beslutet rör skogsmark och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Skogsstyrelsen,

2.Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet rör fiske och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Havs- och vatten- myndigheten,

3.Statens jordbruksverk, om beslutet rör vattenbruk och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Jordbruksverket, och

4.Sveriges geologiska undersökning, om beslutet rör grund- vatten och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Sveriges geologiska undersökning.

Innan länsstyrelsen beslutar om upphävande av strandskydd i ett landsbygdsområde enligt 7 kap. 18 § tredje stycket miljöbalken ska länsstyrelsen, utöver det som anges i första stycket, samråda med

1.berörda kommuner och angränsande länsstyrelser, och

2.de ideella föreningar och andra juridiska personer som har rätt att överklaga enligt 16 kap. 13 och 14 §§ miljöbalken.

Paragrafen får ett nytt andra stycke. Enligt bestämmelserna i andra stycket ska länsstyrelsen, utöver det som anges i första stycket, samråda med berörda kommuner och angränsande länsstyrelser samt med de ideella föreningar och organisationer som har rätt att över- klaga enligt 16 kap. 13 och 14 §§ MB. Genom samråden ska läns- styrelsen kunna ta del av den mer specifika kunskap om områdena som finns och få ett helhetsperspektiv innan den fattar beslut om att upphäva strandskyddet i landsbygdsområden.

Utredningens överväganden redovisas i avsnitt 7.3.

369

Särskilda yttranden

SOU 2020:78

Utredningens kapitel 6.4.3. De generella undantagen i vissa län

Jag avstyrker förslaget att nuvarande generella länsvisa undantag från strandskyddet ska fortsätta att gälla.

I grunden ska strandskyddet gälla lika över hela landet och de skill- nader som olika möjligheter till dispens och undantag som ger grundas på fysiska förutsättningar på platsen. Att utredningen före- slår att de länsvisa undantagsreglerna, som begränsas av administra- tiva gränser ska vara kvar är olyckligt.

Enligt min mening bör samtliga länsvisa undantag upphöra att gälla, eftersom det inte är rimligt att reglerna längs ett vattendrag eller en sjö ändras bara för att man passerar en länsgräns.

17 a § första stycket om landsbygdsområden

Jag tillstyrker inrättande av landsbygdsområden, men anser att såväl valet av namn som dess definition bör ses över, samt att bedömningen av vad som är ett sådant område ska grundas på tillgången till obebyggd strand i ett större område, till exempel i hela kommunen.

Strandskyddsutredningen har valt termen ”landsbygdsområden” för sådana områden där det ska vara lättare att få dispens/strandskyddet ska kunna upphävas helt. Med landsbygdsområden menar utred- ningen dock enbart den sträcka som omfattas av strandskyddet och inte dess omland. Eftersom landsbygdsområde i allmänt språkbruk inte är avgränsat till ett område som berörs av strandskydd, kan detta leda till onödiga missförstånd. Utredningen föreslår också att befint- liga LIS-områden i ÖP bör, efter att utredningens förslag har trätt ikraft, gälla som landsbygdsområden (kapitel 7.3.6), vilket ytterligare förvillar, eftersom ett LIS-område vanligtvis omfattar ett område som både ligger inom strandskydd och utanför detsamma. Förtydligandet att det är de delar som omfattas av strandskydd (punkt 3 sist i förslag till ändringar MB) är inte tillräckligt.

Dessutom innebär det att när landsbygdsområdet begränsas till den strandskyddade sträckan (dvs. området från strandkanten till mellan 100 - 300 meter upp på land och ut i vattnet) kommer, enligt 17 a § punkterna 1 och 2, såväl tillgången på obebyggd mark som efterfrågan på mark för bebyggelse enbart bedömas inom detta

372

SOU 2020:78

Särskilda yttranden

område. Hur bebyggelsen och bebyggelsetrycket är utanför området bedöms inte, vilket inte belyses i författningskommentaren. Jag anser att ett landsbygdsområde ska innefatta både det strandskyddade området och dess omland, och att bedömningen av tillgången på och efterfrågan av obebyggd mark ska grundas på obebyggda strand- områden och närliggande mark i hela kommunen (och ibland också kringliggande kommuner).

17 a § andra stycket punkt 1 och 18 § tredje stycket

Jag avstyrker förslaget om att en kommun ska kunna ansöka om upphävande av strandskyddet i ett landsbygdsområde.

Jag anser inte att en kommun ska kunna ansöka om att strand- skyddet ska upphävas inom ett landsbygdsområde, varken för hela eller för del av området. För att underlätta för bebyggelse i lands- bygdsområden är det fullt tillräckligt med att för dessa ha fler sär- skilda skäl till dispens (§ 18 d). Om 17 a § andra stycket punkt 1 inte införs, faller också 18 § tredje stycket om att länsstyrelserna ska upphäva strandskyddet ifall kriterierna i 17 a § första stycket är uppfyllda.

Vid ett eventuellt införande av 17 a § andra stycket punkt 1, anser jag att det i 18 § tredje stycket ska stå att länsstyrelsen får (och inte ska) upphäva strandskyddet, att det ska vara tydligt att det är läns- styrelsen som bedömer om kriterierna i 17 a § första stycket är upp- fyllda, samt att bedömningen av punkterna 1 och 2 sker utifrån situationen i hela kommunen.

18 c § sista stycket. Stärkt skydd i vissa områden

Jag tillstyrker behovet av stärkt skydd för strandskyddet i vissa områden, men anser att liggande förslag bör utvecklas och analyseras mer.

Utredningen har i ett mycket sent skede lagt till ett stycke i 18 c § om stärkt strandskydd, eller snarare om mycket restriktiv hållning till dispenser. Det är bra att det tillägget kom, men jag saknar en analys om detta är tillräckligt för att värna obebyggda strandområden så att

373

Särskilda yttranden

SOU 2020:78

Särskilt yttrande av experten Olof Ekström

Min tolkning av utredningsdirektivet är att regeringen har efter- frågat en balans mellan områdesskydd och byggande. Genom att lägga nästan allt fokus på lättnader i strandskyddet har utredningen varken upprätthållit av regeringen efterfrågad balans, eller visat hur de svenska miljömålen och Sveriges internationella åtaganden på miljöområdet ska uppnås i framtiden.

Upphävt strandskydd vid små sjöar och vattendrag

Förslaget att upphäva strandskydd vid alla små sjöar och vattendrag är mycket olämpligt. Strandskydd vid mindre vatten kan istället gälla upp till antingen 30 eller 50 meter, där jag p.g.a. försiktighetsprinci- pen förordar 50. Ett nytt särskilt skäl bör införas i 7 kap. 18 c § miljöbalken, som gör det lättare att få dispens vid små sjöar och vattendrag. Dessutom kvarstår länsstyrelsens möjlighet att upphäva strandskydd där. Tillräckliga förenklingar i lagstiftningen uppnås utan samma risk för negativ påverkan på strandskyddets syften eller försvårande av möjlighet att nå relevanta miljökvalitetsmål.

Det finns unika värden i strandskyddsområden vid mindre sjöar och vattendrag, och därmed särskilda problem med att generellt upphäva strandskyddet där. Effekterna av exploatering på vatten- miljöerna och deras ekosystem blir särskilt stora i mindre vatten- miljöer då påverkansområdet blir stort i förhållande till vattnets storlek. I delar av landet är tillgången till allemansrättsligt tillgänglig mark och strandsträcka också starkt begränsad. Utredningen har inte visat varför det skulle vara i linje med strandskyddets syften att generellt undanta små vatten från strandskydd. Det är framför allt problematiskt att lagreformen i aktuell del inte gör någon skillnad på landsbygd och tätort.

Länsvisa förordnanden med undantag från strandskyddet

Med de stora lättnader i strandskyddet som utredningen föreslår finns inte tillräckliga behov av att låta äldre förordnanden finnas kvar. De behövs inte för att uppfylla direktivets mål att skapa diffe- rentiering och lättnader. Snarare blir det svårare att uppnå en rättvis

376

SOU 2020:78

Särskilda yttranden

tillämpning över landet. Det är tveksamt om alla mer långtgående delar av de äldre förordnandena egentligen ligger inom ramen för den ur- sprungliga delegationen till länsstyrelserna (jfr. prop. 1974:166 s. 95).

Utredningen borde ha säkerställt att undantagen har omprövats på rätt sätt vid tidigare lagreformer. Om så inte har skett kan berörda undantag inte förlängas på det sätt som utredningen föreslår. I Strandskyddsdelegationens betänkande påpekas att den inte gjorde någon genomgång av den juridiska giltigheten av specifika förord- nanden (SOU 2015:108 s. 107 - 108).

Upphävt strandskydd vid anlagda vatten

En viktig åberopad anledning till förslaget är att skapande av våt- marker hämmas med nuvarande ordning. En framåtsyftande regel hade varit tillräcklig för att komma tillrätta med det problemet, och enklare att tillämpa. Ett lämpligt tillvägagångssätt hade varit att in- föra möjlighet att ansöka om att i förväg upphäva strandskydd vid nyanläggning av ett vatten. Det borde ofta vara möjligt att bevilja upphävande, förutsatt att platsen inte ligger i ett område som är av särskild betydelse för strandskyddets syften.

Landsbygdsområden – utpekande och ansvarig myndighet

Det är möjligt att åstadkomma ett system som är flexibelt, men med lägre risk för strandskyddets syften. Det gör man genom att läns- styrelsen får mandat att besluta om föreskrifter om landsbygds- områden. Länsstyrelsens föreskrifter blir juridiskt bindande till skillnad från kommunens utpekande i översiktsplan. Det är en trygg- het för enskilda att veta att beviljad dispens inte omprövas på grunden att utpekat område inte anses utgöra landsbygdsområde. Berörda kommuner ska ges goda möjligheter att påverka processen att utse områden, eller vid behov begära omprövning, med målet att skapa lokalt inflytande. Även organisationer och enskilda bör invol- veras i processen.

Utifrån bestämmelsernas utformning framstår det som att utred- ningen gör kommunens utpekande i översiktsplan till ett juridiskt bindande beslut. I förslaget till 7 kap. 18 d § miljöbalken framgår att

377

Särskilda yttranden

SOU 2020:78

…inom ett landsbygdsområde som redovisats i översiktsplan får man, utöver det som anges i 18 c §, också beakta.

Detta är olämpligt i sak samt strider mot den juridiska status som en översiktsplan generellt har enligt 3 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900). Att enbart förklara i författningskommentar hur utred- ningen egentligen har tänkt att reglerna ska tillämpas är otillräckligt. Vald formulering gör att det inte heller är möjligt att tillämpa särskilda skälen i 18 d § utanför utpekat landsbygdsområde, trots att det är utredningens avsikt.

Förslaget som stadgar att länsstyrelsen ska upphäva strandskydd i landsbygdsområden är obehövligt mot bakgrund av övriga lättnads- förslag. Förslaget komplicerar strandskyddssystematiken mer än de vinster som kan tänkas komma av förslaget. Strandskyddet som hel- het blir mindre logiskt.

Särskilda skäl i landsbygdsområden

En lämplighetsprövning borde ske, åtminstone ifråga om diverse anläggningar som ofta behövs för bostadshus och som har stor på- verkan på strandskyddets syften. Tillfartsvägar och avloppsanlägg- ningar är typexempel. Analysen kring detta i utredningens texter är otydlig.

Förslaget till 7 kap. 18 d § miljöbalken är bristfälligt utformat. Av författningskommentaren framgår att p.1 inte är tillämplig på vissa åtgärder, även om åtgärderna hör till en bostadsbyggnad. Det finns inte täckning för sådan inskränkning i själva bestämmelsen. Sanno- likt kommer paragrafen i praktiken att tillämpas bredare än vad utredningen har redovisat.

Ett justerat syfte för strandskyddet

Jag tolkar utredningsdirektivet som att det ligger inom mandatet att fundera på justeringar av syftet, så länge inte justeringarna skapar ett mindre omfattande syfte. Detta gäller särskilt en justering som gör utredningen mer komplett från ett klimatförändringsperspektiv, eftersom detta har varit ett viktigt fokus i direktivet. Ändringen införs i 7 kap. 13 § miljöbalken och formuleras så här: främja klimat-

378

Särskilda yttranden

SOU 2020:78

Särskilt yttrande av experten Erik Evestam

Utredningen har haft till syfte att göra om strandskyddet

……i grunden genom en ökad differentiering som tar hänsyn till att

tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolknings- täthet och exploateringstryck. Det ska bli betydligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden.

Med dessa rader har utredningen försetts med en tydlig beställning att skapa ökad flexibilitet och större möjligheter för strandnära ut- veckling på landsbygden. Detta innebär ett betydande skifte i synen på strandskyddet. Från en stelbent lagstiftning som skapades i 1970- talets rädsla för överexploaterad i tätortsnära miljöer - till ett flexi- belt regelverk som ser landsbygdens utveckling som en möjlighet och inte som ett hot.

Utredningens förslag är generellt ett mycket bra resultat som svarar upp emot de högt ställda målen i direktiven. Nu krävs att alla aktörer jobbar vidare i förslagens anda så att reformen också ger konkret effekt på gräsrotsnivå. Det är många som under lång tid har väntat på att få nyttja de här möjligheterna.

Utredningens viktigaste reformer är

•Borttagande av allt strandskydd runt sjöar på upp till 1 hektar och vattendrag upp till 2 meters bredd,

•Borttagande av allt strandskydd runt anlagda vatten (exempelvis våtmarker och dammar) som tillkommit efter 1975,

•Möjlighet att ta bort strandskyddet helt i områden med lågt exploateringstryck och god tillgång till strand,

•Möjlighet att peka ut landsbygdsområden i kommunens över- siktsplan för att i dessa tillämpa tre nya, och generösa, skäl för dispens,

•Ingen begränsning av hur stora eller hur många dessa landsbygds- områden är.

380

SOU 2020:78

Särskilda yttranden

Kvarstående brister

Jag har under utredningens gång lyft ett antal punkter som jag tycker att utredningen skulle ha behövt hantera på ett annat sätt. De främsta största bristerna handlar om det utvidgade strandskyddet och de areella näringarnas undantag.

Utvidgat strandskydd

Utredningen föreslår ingen ändring vad gäller det utvidgade strand- skyddet. Detta är beklagligt då processen bakom införandet av det utvidgade strandskyddet 2013 - 2014 lämnar mycket i övrigt att önska. Kritiken var hård från kommuner, markägare och företagare och de byggde på att de utpekanden som enligt regelverket skulle ske i enskilda fall slutade med att hela vattendrag, sjösystem och kuststräckor omfattades av utvidgat skydd – oavsett exploaterings- grad.

Skyddet omfattar därför många av de områden som i flera andra avseenden (infrastruktur, befintlig bebyggelse och samhällsservice) lämpar sig mycket väl för fortsatt utveckling. Jag anser därför att detta utvidgade skydd inte är ändamålsenligt och att bevarandet av det samma går emot utredningens direktiv.

Areella näringars undantag

Åtgärder som behövs för jordbruk, skogsbruk, fiske och renskötsel är undantagna från strandskyddsreglerna. Så har det varit sedan det generella strandskyddet infördes 1975 eftersom det varken då, eller nu, varit meningen att reglerna ska hindra dessa basnäringar. Dock har undantaget byråkratiserats genom en kombination av näringarnas utveckling, små regeländringar och rättspraxis.

Idag måste du visa på en betydande inkomst från näringen, samt att anläggningen behöver ligga inom strandskyddat område för att kunna tillämpa undantaget och denna bevisbörda kan vara komplice- rad, både för brukaren och för kommunens handläggare.

Det är också en annan situation i dagens lantbruk. Av de cirka

60 000 jordbruksföretagen så är 75 procent deltidsjordbruk. Dessa företag brukar 30 procent av jordbruksmarken och står för 25 procent

381

Särskilda yttranden

SOU 2020:78

av livsmedelsproduktionen. (SCB Heltidsjordbruket i Sverige 2016). De är små företagare som utför ett viktigt jobb för bland annat den biologiska mångfalden och det öppna landskapet – inte minst gäller detta i strandnära miljöer.

Jag anser att kravet på omsättning, samt på placering bör tas bort och att paragrafen 7 kap. 16 § pt 1 MB ändras till

Förbuden i 15 § gäller ej

byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som inte avser att tillgodose bostadsändamål, om de behövs för näringsverksamhet inom jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet.

Enligt min mening skulle detta förtydliga att det handlar om areella näringsverksamheter på jordbruksfastigheten – oavsett om omsätt- ningen är liten eller stor. Detta skulle också innebära en moder- niserad syn på den gårdsbaserade fiskenäringen. Det blir dock ingen utvidgning av undantaget till exempelvis boenden eller förädlings- verksamhet då dessa blir en del av dispensprövningen.

Jag menar att dessa ändringar i sammanhanget är små, men för de berörda ack så viktiga. Jag befarar att det annars riskerar bli fler små- företag som kommer hänvisas till att söka dispens. Vanliga aktivi- teter inom framförallt jordbruk kommer därmed i lagens mening betraktas som förbjudna, vilket skulle vara ett stort steg i fel riktning från hur strandskyddet var tänkt att fungera när det infördes.

Utredningen har valt att inte justera undantagsparagrafen, vilket jag beklagar. Däremot är det bra att utredningen ändå för ett resone- mang i frågan och föreslår att det utreds vidare. Något som jag ser som synnerligen angeläget.

Framtida frågetecken

För att utredningens förslag ska bli verklighet krävs nu att många aktörer också tillämpar förslagen på ett bra sätt. Utredningen före- slår att kommunerna antingen ska kunna begära att ett område helt ska slippa strandskydd, alternativt bilda ett landsbygdsområde med generösa dispensregler. Nyckeln till framgång är då hur hög bevis- börda som kommer omgärda dessa utpekanden.

382

Särskilda yttranden

SOU 2020:78

Särskilt yttrande av experten Torgny Håstad

Glesbygdsområden

Jag tillstyrker att det ska bli lättare att få bygga i områden där det inom kommunen finns sådan god tillgång till fria stränder men lång- siktigt bara så litet intresse av exploatering att strandskyddets syften inte äventyras, om den aktuella platsen inte har särskild betydelse för friluftslivet eller miljön.

I sådana fall bör dispens kunna ges redan enligt gällande rätt med stöd av 7 kap. 25 § miljöbalken, vilket emellertid är en nödlösning.

Andra områden

Enligt direktiven skulle utredaren inte bara underlätta byggande i glesbygd utan även undersöka om strandskyddet bör bibehållas och, om behov finns, förstärkas för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade områden.

Det finns klara tecken på att de allemansrättsligt tillgängliga stränderna exploateras i starkt ökande takt. Sålunda har antalet dispenser ökat från 4 998 år 2011 till 7 811 år 2019. Av figur 4.4 framgår att under 2018 blev 25 nya mil bebyggelsepåverkade längs Sveriges kuster. Det är således inte bara fråga om komplement- byggnader inom redan ianspråktagna områden.

Trots uppmaningar alltifrån det första expertsammanträdet har utredaren inte närmare penetrerat och ännu mindre gjort en konse- kvensbeskrivning av vad som kommer att återstå av allemansrättsligt tillgängliga stränder om 100 år, om ingen skärpning görs av strand- skyddet utanför glesbygd och om utredningens förslag genomförs. Strandskyddet syften är enligt 13 § långsiktiga. Jag förmodar att även Gretas barnbarn kommer att vilja ägna sig åt friluftsliv och då ha god tillgång till stränder. Utredaren har under mötena emellertid avvisat ett långsiktigt perspektiv.

Ännu vid utredningens sista möte med experterna hade utred- ningen inte lagt fram ett enda förslag om skärpning av strand- skyddet. Efter mötet, och då det återstod en hel vardag att skriva särskilda yttranden, meddelades att ett andra stycke ska införas i 18 c §, innebärande att i områden där exploateringsgraden är hög och

384

SOU 2020:78

Särskilda yttranden

efterfrågan på mark för bebyggelse är stor eller (sic!) i vatten- områden av särskild betydelse för djur- och (sic!) växtlivet ska första stycket tillämpas särskilt restriktivt.

Förslaget har bristen att de flesta punkter i första stycket inte låter sig tillämpas restriktivt. Har ett område tagits i anspråk, så har det tagits i anspråk; en brygga måste för sin funktion ligga vid vattnet. Förslaget leder främst till att de särskilda skälen i p. 5 om angeläget allmänt intresse (till exempel infrastrukturanläggningar) och 6 om annat mycket angeläget intresse blir inskränkta. Dessutom passar förslaget inte med lagens systematik. I första stycket anges vilka dispensintressen som över huvud taget kan beaktas. Avväg- ningen mot strandskyddets syften görs i 25 och 26 §§. En skärpning av möjligheten till dispens bör alltså göras genom ett tillägg till 26 §.

Den allvarligaste bristen är att kriterierna för landsbygdsområden är endast allmänt formulerade (och dessutom dåligt; till exempel bör tillgång till stränder, inte mark, utgöra grund för landsbygds- områden). Men framför allt saknas spärrar motsvarande dem som nu finns i 18 e §. Detta kan förväntas leda till en accelererande exploa- tering längs kusten, de större sjöarna, i närheten av tätorter och inom en vid omkrets runt de tre storstadsområdena, där behovet av strandskyddade områden i framtiden kommer att vara mycket stort.

Jag har även andra invändningar mot utredarens förslag, bland annat att allt strandskydd upphävs vid små vatten utan ett ord om dessas ekologiska betydelse och med förbigående av alternativa lösningar. Dessa ryms emellertid inte inom den teckenmängd som utredaren har medgett. Mitt först insända, likaså komprimerade yttrande, daterad 23 november 2020, finns hos regeringskansliet och https://www.friluftsframjandet.se/detta-gor-vi/samhallspaverkan/sa- paverkar-vi/.

Sammanfattning

Jag avstyrker att något av utredarens förslag genomförs innan det bedömts om och på vilket verkningsfullt sätt strandskyddet behöver förstärkas, gärna av några som har mer förståelse för strandskydd än att det i nationalparker, naturreservat, biotopskyddsområden med mera kan finnas områden som bör vara tillgängliga för vandringar,

385

SOU 2020:78

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Therese Jacobson

Strandskyddsutredningens förslag innebär en kraftig försvagning av strandskyddet i Sverige. Av utredningsdirektivet framgår att strand- skyddets syften inte ska ändras. Detta förslag innebär emellertid kraftiga försämringar för både växt- och djurliv och för den alle- mansrättsliga tillgången till stränder.

Den sammantagna effekten av att strandskyddet ska kunna upp- hävas i stora landsbygdsområden, att kriterierna för hur landsbygds- områden ska pekas ut är vaga och otydliga, att landsbygdsområden ska kunna omfatta kust- och skärgårdsområden och ett borttagande av strandskyddet för små sjöar och vattendrag blir den största ned- monteringen av svenskt naturskydd i modern tid. Lättnader i strand- skyddet borde istället begränsas till glesbygd och förenas med stränga krav som styr bort från områden med höga naturvärden.

Det saknas dessutom konkreta förslag på hur strandskyddet kan stärkas i högt exploaterade områden, något som uttryckligen efter- frågades i utredningsdirektivet. Detta trots att även utredningen konstaterar att det finns ett sådant behov.

Upphävande av strandskyddet i landsbygdsområden

Jag ställer mig kritisk till att strandskyddet helt eller delvis ska kunna upphävas i så kallade landsbygdsområden om ett antal kriterier är uppfyllda. Förslaget riskerar att leda till att strandskyddet upphävs i mycket stora områden – med negativa konsekvenser för den alle- mansrättsliga tillgången på stränder, livsvillkoren för strandzonens växt- och djurliv och minskad motståndskraft mot klimatförändringar som följd.

Utredningen förslår att kommunerna ska kunna peka ut lands- bygdsområden i översiktsplanen där nya särskilda skäl för dispens ska gälla. Kriterierna för dessa områden är otydliga och riskerar leda till att systemet blir godtyckligt. Vad som kan betraktas som god tillgång till obebyggd mark måste avgöras med hjälp av mätbara kriterier – till exempel i linje med förslaget i regeringens skrivelse Ds 2005:23. Då det gäller kravet på liten efterfrågan på mark för be- byggelse måste någon typ av förvaltningsindex användas (till exempel Riksantikvarieämbetets förvaltningsindex).

387

Särskilda yttranden

SOU 2020:78

Det underlag som utredningen föreslår ska ligga till grund för bedömningen om ett område har särskild betydelse för strandskyddets syften är otillräckligt. Avsevärt mycket större områden än de som idag har ett formellt skydd, eller är utpekade som värdetrakter, kan ha särskild betydelse då det gäller att skydda strändernas växter, djur och ekosystem. Det kommer att krävas mycket omfattande inven- teringar av tilltänkta landsbygdsområden om upphävandebeslut ska kunna ske utan negativa effekter på strandskyddets syften.

Ett alternativ som har övervägts och förkastats av utredningen är att införa undantag från strandskyddsförbuden för vissa åtgärder inom landsbygdsområden liknande de undantag som finns för de areella näringarna i 7 kap. 16 §. En modell av denna typ skulle vara att föredra, alternativt en modell liknande dagens regelverk med LIS- områden där ytterligare särskilda skäl i 7 kap. 18 d § MB gäller.

Att länsstyrelsen ska kunna upphäva strandskyddet fläckvis inom landsbygdsområden är inte genomtänkt ur ett ekologiskt perspektiv. Det generella strandskyddet är särskilt viktigt just på grund av att det bidrar till att bevara sammanhängande skyddade områden som ökar konnektiviteten och fungerar som spridningskorridorer i land- skapet. Naturvårdsverket påpekar i sin rapport Mål i sikte - Analys och bedömning av de 16 miljökvalitetsmålen i fördjupad utvärdering att strandskyddet är viktigt för att undvika små naggande aktiviteter som tillsammans kan ha stor negativ effekt på de kustnära miljöerna.

Kust- och skärgårdsområden

Jag är kritisk till att kust och skärgård i utredningens förslag inte längre ska undantas från möjligheten att avsättas som landsbygds- område. Sveriges kust- och skärgårdsområden hör redan till landets mest exploaterade områden och bebyggelsetrycket är särskilt högt just där. Kust- och skärgårdsområdena hör dessutom till de från strandskyddssynpunkt mest värdefulla strandområdena i landet.

Naturskyddsföreningen förespråkade redan 2008 i sitt remissvar till promemorian Stranden – en värdefull miljö (Ds 2008:21) att landets kuster och de fem största sjöarna samt områden av riks- intresse för naturvård och friluftsliv skulle undantas i sin helhet i samband med differentieringen av strandskyddet. Naturskydds- föreningen står fast vid denna ståndpunkt.

388

SOU 2020:78

Särskilda yttranden

Landsbygdsområdenas omfattning

Avsaknaden av begränsningar av landsbygdsområdenas omfattning i kombination med de nya otydliga kriterierna och de föreslagna om- fattande särskilda skälen som föreslås vara applicerbara i landsbygds- områden riskerar att leda till att strandskyddet upphävs i betydande grad vilket allvarligt äventyrar strandskyddets syften.

Små sjöar och vattendrag

Jag är kritisk till utredningens förslag att det generella strandskyddet helt ska upphävas vid små sjöar och vattendrag. Förslaget innebär betydande förluster för skyddet av den biologiska mångfalden, vilket är extra anmärkningsvärt när en ökning av andelen skyddad natur – inte en minskning - är det som efterfrågas såväl nationellt (Natur- vårdsverket 2019), som inom EU (EU kommissionen 2020) och globalt (FN 2019).

Sett ur ekologisk synvinkel kan mindre vattenansamlingar ha minst lika stora värden som större. Små sjöar, bäckar och diken fungerar som viktiga livsmiljöer, spridningskorridorer och ledlinjer i landskapet. Strandzoner vid småvatten utgör ofta miljöer med sär- skilda naturvärden, och innehåller naturtyper som är särskilt skydds- värda. Ett upphävande av strandskyddet vid små sjöar och vattendrag skulle leda till ökade svårigheter att nå ett antal miljömål – bland annat miljömålet Levande sjöar och vattendrag, något som tydligt framhävs i utredningens konsekvensanalys.

Slutord

De förslag som presenteras av utredningen skulle allvarligt försvåra möjligheten att uppnå Sveriges miljömål. Det gäller framför allt miljömålet Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård men även målen Myllrande våtmarker och Ett rikt växt- och djurliv.

Den biologiska mångfalden och allmänhetens tillgång till orörda strandmiljöer riskerar att minska betydligt om utredningens förslag blir verklighet. Det finns stöd för de framförda ståndpunkter i en rad vetenskapliga artiklar och rapporter som beskriver den biologiska

389

SOU 2020:78

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Johan Larsson

De förslag som utredningen har tagit fram innebär ett stort steg framåt i förhållande till dagens regelverk samtidigt som de, i stort, balanserar motstående intressen; med respekt för de 70 år av sam- hällelig och rättslig utveckling som har passerat sedan den första strandskyddslagstiftningen infördes. Enligt min mening ska sekre- tariatet ha en stor eloge för att det har lyckats prestera väl genom- arbetade förslag som, för det fall de genomförs, högst sannolikt kommer att leda till en balanserad utveckling av förutsättningarna att bo och verka på landsbygden.

Enligt min uppfattning är strandskyddets legitimitet starkt beroende av att den lokala och regionala nivån upplever att regel- verket innebär en rimlig balans mellan bevarande- och exploaterings- intressen. Ett modernt strandskydd måste ta hänsyn dels till den samhälls- och befolkningsutveckling som skett sedan 1950 års strandlag infördes, dels till den rättsliga utveckling som har skett under samma tid.

Jag konstaterar att dagens strandskyddsbestämmelser i mångt och mycket är oförändrade sedan de först infördes på 1950-talet och därmed inte anpassade till dagens förhållanden. Till detta kommer de i mångt och mycket schabloniserade utvidgningarna av strand- skyddsområden som har skett genom beslut av länsstyrelserna – beslut som till stor del sakar både stöd och förståelse på den lokala politiska nivån och som dessutom i vissa fall delvis upphävts av regeringen.

Idag ställs helt andra krav på lagstiftningsprodukter än för 70 år sedan. De allmänna intressena har skiftat, miljörätten har utvecklats, hänsynen till mänskliga rättigheter har blivit större och – inte minst

–kravet på hänsyn till den kommunala självstyrelsen.

I strandskyddslagstiftningen möts alla dessa perspektiv – vilket i sin tur ställer stora krav på reglernas utformning. Inte minst av- seende balansen mellan den stora efterfrågan på bostäder och möjlig- heten till en hållbar finansiering av dessa i förhållande till intresset av att bevara orörd natur för rörligt friluftsliv samt djur- och växtliv. I utredningen saknar jag en djupare problematisering av dessa frågor ur ett mer övergripande perspektiv.

En annan fråga som borde lyftas är strandskyddets inneboende trubbiga karaktär. Idag finns ett antal olika skyddsformer i 7 kap.

391

SOU 2020:78

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Thomas Lennartsson

Ett avgörande motiv till att föreliggande utredning om översyn av strandskyddet tillsattes är att det ska bli väsentligt lättare att bygga strandnära bostäder och byggnader för näringsverksamhet med mera på landsbygden. Detta framgår mycket tydligt av direktiven till utredningen som dessutom talar om att strandskyddet ska göras om i grunden och att det lokala inflytandet ska öka. Därför är det förstås avgörande att ha med sig direktivens kärnbudskap i analysen av de förslag som utredningen presenterar i sitt slutbetänkande.

Inledningsvis vill jag framhålla att många av utredningens förslag till ändringar och anpassning av strandskyddslagstiftningen är mycket bra steg på vägen för att skapa en bättre balans mellan strandskyddet och villkoren för att leva och bedriva näringsverksamhet på lands- bygden. Jag utgår från att landets kommuner och länsstyrelser kom- mer att tillämpa de nya bestämmelserna i en anda som leder fram till de resultat som är avsikten med den reformerade lagstiftningen.

I det följande recenserar jag kort förslaget om strandskyddet vid små vatten och förslaget om ett mer differentierat strandskydd. Jag redovisar de allvarligaste brister som enligt min mening kan äventyra att reformeringen av reglerna får efterfrågad effekt.

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Utredningens förslag om att upphäva det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag är väl motiverat, väl balanserat och på det hela taget bra. Särskilt förnuftigt är att strandskyddet även tas bort vid anlagda vatten som har tillkommit efter 1975 vilket innebär att de hämmande effekter som strandskyddet inneburit för intresset att anlägga våtmarker för närsaltreduktion, gynna viltfaunan och för att gagna den biologiska mångfalden försvinner.

Ett mer differentierat strandskydd

Utredningens förslag om ett mer differentierat strandskydd är sam- mantaget bra och harmoniserar i de flesta delar med intentionerna i utredningsdirektiven.

393

Särskilda yttranden

SOU 2020:78

Det allvarligaste hotet mot att utredningens betänkande ska kratta manegen för en verklig differentiering är emellertid den långa lista över områden som kan komma att klassificeras som av särskild betydelse för strandskyddet och därmed riskerar att falla bort vid kommunens redovisning av landsbygdsområden i översiktsplan eller vid ansökan om upphävande av strandskyddet.

Utredningen listar ett stort antal områden/faktorer som kan komma att göra underlag som definition för eller definieras som områden av särskild betydelse för strandskyddets syften. Denna lista måste betraktas som just underlag och hanteras med mycket stort omdöme om inte möjligheten att peka ut landsbygdsområden i reali- teten ska bli en devalverad reform. De underlag som används för bedömningen måste vara precisa och präglas av relevans och trans- parens.

Jag har inga invändningar mot att formellt skyddade områden och vissa särskilt betydelsefulla mjukbottnar i havet samt översväm- nings- och erosionskänsliga områden ska definieras kunna ha sär- skild betydelse för strandskyddets syften. Detsamma gäller miljömål och friluftsmål förutsatt att målen är preciserade på lokal nivå.

Däremot måste områden med utökat strandskydd, om det inte handlar om ett formellt områdesskydd som berör det utvidgade området eller del av detta, exkluderas från dessa särskilt betydelse- fulla områden. Det är inte heller rimligt att allehanda lösa skisser och underlag såsom kartverktyg som visar olika värdetrakter ska kunna tjäna som underlag för bedömningen.

I sammanhanget vill jag framföra att jag inte håller med utred- ningens bedömning om att det inte föreligger något behov av ändring av bestämmelserna om utvidgat strandskydd. Vid tillämpningen har det visat sig att mycket stora områden kommit att omfattas av ut- vidgat strandskydd (till exempel hela Klarälven) och detta oavsett exploateringsgrad.

Undantaget för areella näringar

Det faktum att undantaget för de areella näringarna inte har varit föremål för översyn och modernisering är mycket bekymmersamt. En sådan översyn med tillhörande skarpa förslag som utgår från nya moderna förutsättningar bör otvetydigt ha hört hemma i utred-

394

SOU 2020:78

Särskilda yttranden

ningens avsnitt om ett mer differentierat strandskydd. Nu valde utredningen istället, på grund av tidsbrist, att enbart beskriva proble- matiken och behoven av förändring där man hänvisar en översyn av de areella näringarnas undantag till en särskild utredning. Det är förstås positivt och lovvärt att utredningen lyfter behovet av en översyn men det är nu synnerligen angeläget att en sådan utredning mycket skyndsamt kommer till stånd.

Det är självklart mycket positivt att ”verksamheter” överlag gagnas av de nya särskilda skälen inom redovisade landsbygdsområden och att man släpper på inkomst- och lokaliseringskrav för dessa verksam- heter. Men att inte de areella näringarna via undantagsreglerna ska få vidta samma åtgärder utifrån samma förutsättningar skickar mycket trista signaler om hur man betraktar våra areella modernäringar och lantbruksfastigheternas produktionsmedel.

De areella näringarnas undantag behöver stärkas och moderni- seras och inte urvattnas. De småskaliga areella näringarna ska inte heller hänvisas till dispensskälen vilket riskerar att bli en ovälkom- men konsekvens av utredningens förslag om undantagsbestäm- melserna bibehålls i nuvarande skick. Det är viktigt att skilja på ett undantag och ett dispensförfarande som enbart gäller i utpekade områden och som dessutom har osäker utgång. Jag har i inlagor till utredningen lämnat förslag om vad en sådan översyn och moderni- sering bör omfatta. Dessa förslag berör kravet på lokalisering och inkomst samt behovet att modernisera och vidga begreppet fiske.

Det behöver återinföras ett undantag för de areella näringarna i MB 7 kap. 16 § som inte är villkorat. Näringarna har idag ett undan- tag från dispens men det är villkorat med en bevisbörda där företaget ska visa att anläggningen måste ligga inom strandskyddat område, samt att verksamheten ger en betydande inkomst. Detta missgynnar de små men väl så viktiga diversifierade areella verksamheterna där även andra inkomster kan behövas för att få ihop försörjnings- pusslet. Även de små verksamheterna räknas som företagare ur ett skatteperspektiv.

Dessutom måste begreppet fiske vidgas i undantagsbestämmel- serna till att omfatta all gårdsbaserad fiskenäring, i synnerhet gårds- baserad fisketurism. Alltså inte bara omfatta traditionellt yrkesfiske. Lagstiftningen måste ge utrymme för och underlätta moderna och växande näringar såsom gårdsbaserad fisketurism. Undantaget måste

395

SOU 2020:78

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Lizah Lund

Regionerna har uppdraget som regionalt utvecklingsansvarig. Upp- draget finns reglerat i förordningen om regionalt tillväxtarbete och i en lag om regionalt utvecklingsansvar. Uppdraget innebär bland annat att regionerna ska arbeta fram och fastställa en strategi för utvecklingen i länet och samordna insatser för att genomföra denna strategi.

För Norrbottens utveckling är betydelsen stor av att strand- skyddet får en mer flexibel och tillåtande tillämpning i glesa geo- grafier och landsbygdskommuner som tar hänsyn till att för- hållandena ser olika ut över landet och varierar över tid. För den regionala utvecklingen behövs flexibla möjligheter för byggande i attraktiva och strandnära lägen. Regelsystemet har varit sådant att det varit omöjligt att erhålla bygglov trots att det i vissa glesbygds- kommuner funnits kilometer eller miltals med obebyggd strandlinje per invånare. Norrbotten är ett stort geografiskt län med många stränder och sjöar där det finns stor potential att tillåta attraktiva satsningar i strandnära lägen utan att strandskyddslagstiftningens syften riskeras.

Det finns ett antal delar i utredningens betänkande som jag anser bidrar positivt till regional utveckling i Norrbotten. Förslagen i betänkandet kommer att bidra till direktivets inriktning och till regional utveckling i landsbygder.

Det är positivt att särskilda skäl ska möjliggöra för enskilda bostadshus och verksamheter i högre utsträckning och att utred- ningen tydligt anger att bostadshus för användning som fritidshus ingår. Fritidshus har en stor betydelse för regional utveckling i Norrbotten och bidrar till platsens attraktivitet och en god lokal ekonomi. Valet att inte specificera art eller omfattning av verksam- heter i kriterierna för särskilda skäl är även positivt. Det är även bra att kravet på närhet till befintliga bostadshus tas bort.

Att kravet på landsbygdsutveckling tas bort är bra eftersom det är svårt att tydligt peka ut vad som leder till landsbygdsutveckling. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att regional och lokal utveck- ling är del av motivet bakom varför denna utredning kommit till.

Att fler än en kommun kan söka tillsammans och att det därmed kan behandlas som en mellankommunal eller regional fråga är en fördel. Att beslut om upphävande inom ett utpekat landsbygds-

397

Särskilda yttranden

SOU 2020:78

område kan ges i förväg innebär bättre förutsägbarhet vad gäller potential för byggande och utveckling av verksamheter. Kommunerna har genom sitt planeringsansvar bäst förutsättningar att göra avväg- ningar mellan utvecklings- och bevarandeintressen inom kommunen. Den kommunala fysiska planeringen ska avgöra utpekandet av lands- bygdsområden och det är positivt att upphävande av strandskydd eller dispens från strandskyddet kan få en flexibel avgränsning anpassad efter platsens förhållanden (till exempelvis 30 meter eller

50meter).

Det är positivt att länsvisa, generella undantag fortsatt kan finnas

kvar i någon form vid behov, vilket är nödvändigt eftersom utred- ningsbördan annars skulle bli för stor både kommuner och läns- styrelsen i Norrbotten i samband med att det generella strand- skyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort.

Vikten av att ansvariga myndigheter digitaliserar och tillgängliggör sina planeringsunderlag för hela Sverige är stor, och det är positivt att utredningen lyfter detta.

I nedanstående delar anser jag att aspekter saknas i betänkandet.

En sammanställd bild över effekten av alla skydd saknas

Jag tycker att utredningen kunde kommenterat tydligare hur olika typer av skydd påverkar bebyggelse- och verksamhetsmöjligheter förutom strandskydd. Utredningen kommenterar kort att 14 pro- cent av Sveriges yta är skyddad, men går inte in på hur dessa ytor är fördelade över landet, vilket inte visar hur ojämnt fördelade de är. Tittar jag på kartorna från SCB i betänkandet om hög respektive låg exploateringsgrad och bebyggelsetryck så är det lätt att tro att här i Norrbotten kan många landsbygdsområden pekas ut enligt de nya kriterierna, när det i verkligheten kan bli så att få områden kan pekas ut som landsbygdsområden och få strandskyddet upphävt eftersom det finns så många andra skydd på samma plats över stora områden som gör att området kan anses särskilt värdefullt för strandskyddets syften.

Det är en brist att utredningen inte hanterade den aspekten tyd- ligare. Det är bra att utredningen förslår uppdrag till Länsstyrelserna att digitalisera och tillgängliggöra kartunderlag om var strand- skyddet gäller på ett samlat sätt. Men Länsstyrelserna behöver även

398

SOU 2020:78

Särskilda yttranden

få ett tydligt uppdrag att synliggöras hur skydden samspelar med varandra och tillsammans utgör ett hinder för byggande

Kopplingen till regional utveckling är svag

I och med att det särskilda skälet om landsbygdsutveckling utgår för prövning om dispens från strandskyddet så blir kopplingen till regional utveckling inte lika tydlig i lagen. Men den är fortfarande högst aktuell eftersom förändringarna i betänkandet till stor del rör förutsättningar för boende, näringsliv och byggande i länen. Utred- ningen uppehåller sig en del vid landsbygdspolitiken, varav regionalt utvecklingsarbete är en stor del.

Inkludera regionerna som samrådspart i Författningsförslag, punkt 1, 7 kap. 25a§

Det är föreslaget utredningen att regionerna ska vara samrådspart tillsammans med kommuner och myndigheter vid beslut om upp- hävande av strandskydd. Motiveringen är att regionerna är regionalt utvecklingsansvariga. Det innebär visst samhällsplaneringsansvar som till exempel insatser för att skapa hållbar regional tillväxt och utveckling samt upprättande och fastställande av länsplaner för regional transportinfrastruktur.

Som regionalt utvecklingsansvarig kan regionerna bidra med en helhetssyn på länens näringslivsutveckling och samhällsplanering (via exempelvis regionala strukturbilder) som kan bidra till ökad samordning i samhällbyggnadsprocesser och stärka det lokala per- spektivet. Regionerna kan en samordnande och stödjande roll vad gäller regionala och mellankommunala frågor som kräver utredning och samordning över administrativa gränser, exempelvis genom att stödja kommuner i det arbete som krävs för en ansökan om upp- hävandet av strandskyddet från flera kommuner gemensamt. Upp- draget om hållbar regional tillväxt överensstämmer med regeringens klimatpolitiska handlingsplan1 där det framgår att miljö- och klimat- perspektiven inom den regionala tillväxtpolitiken bör stärkas.

1En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan Prop.2019/20:65.

399

SOU 2020:78

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Erik Törnblom

Jag anser att utredningen har gjort ett grundligt arbete och att de flesta förslagen är väl genomarbetade och analyserade. Betänkandet innehåller dock förslag som jag bedömer vara otillräckligt genom- lysta och konsekvensbedömda och som om de genomförs riskerar kunna orsaka irreparabla skador på värdefulla ekosystem och inverka negativt på möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmål och kom- mande internationella åtaganden om biologisk mångfald.

Små sjöar och vattendrag

Jag anser att konsekvenserna av förslaget till ändring av 13 § och formuleringen

Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar som är större än omkring 1 hektar och vattendrag som är bredare än omkring 2 meter…

är otillräckligt analyserade och beskrivna. Förslaget innebär en om- fattande förändring jämfört med idag som riskerar att försämra möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Förslaget riskerar även att påtagligt försämra möjlig- heterna för Sverige att uppnå kommande EU-mål och åtaganden om skydd av biologisk mångfald och ekosystemtjänster.

Små vattenmiljöer som i många fall ligger högt upp i avrinnings- områdena hör till våra mest orörda naturområden och hyser ofta höga värden för växt- och djurliv som har försvunnit från det mer brukade landskapet. Detaljerade kunskaper om var dessa värden förekommer geografiskt är ofta låga eller ofullständiga och det gäller särskilt för den norra delen av landet. Ett allmänt upphävande behöver därför föregås av en omfattande kartläggning av förekomst av värden för strandskyddets syften.

Förslaget innebär upphävande av mycket stora arealer strand- skydd och att många vattenmiljöer med potentiellt höga värden som idag är skyddade på sikt riskerar utsättas för exploatering. Konse- kvenserna av förslaget och särskilt på hur det påverkar möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag och dess preciseringar är otillräckligt outredda. Det saknas också en diskussion om hur upphävandet påverkar möjligheterna att uppnå de åtaganden som föreslagits i den strategi för biologisk mångfald som EU- kom-

401

Särskilda yttranden

SOU 2020:78

missionen väntas anta inom kort. Det gäller särskilt det föreslagna åtagandet att fram till 2030 rättsligt skydda minst 30 procent av EU:s landyta (inklusive sjöar och vattendrag) och havsområden.

Jag anser därför att ett eventuellt generellt upphävande vid små sjöar och vattendrag behöver föregås av en nationell kartläggning av små vattenmiljöer och deras värden (för växt- och djurliv och fri- luftsliv) så att strandskydd kan återinföras eller kvarstå där det finns höga värden, alternativt skyddas med stöd av formella skyddsformer. I delar av landet behöver kartläggningen sannolikt inkludera fysiska inventeringar.

Grunda mjukbottnar

Det är bra att grunda mjukbottnar särskilt uppmärksammas i betän- kandet. Dessa grunda miljöer är av stor ekologisk betydelse och är idag utsatta för ett exploateringstryck som i närhet till våra befolk- ningscentra är särskilt påtagligt. Förslaget att särskild restriktivitet föreslås gälla vid prövningar som rör dessa miljöer är därför ända- målsenligt och bra. I förslaget till författningskommentarer finns dock formuleringar som jag bedömer försvagar förslaget och som jag inte anser vara befogade. Att särskild restriktivitet ska gälla vid pröv- ning innebär inte att dispenser inte kan ges. Formuleringen i För- fattningskommentarerna 18 c § (sidan 11) om att olika mjukbottnar ska kunna behandlas olika är därför olycklig och öppnar för bedöm- ningar som kan orsaka skada på känsliga miljöer. Stor restriktivitet behöver gälla generellt vid dispensprövningar gällande grunda mjuk- bottnar och dispenser bör endast ges i särskilda fall. Följande text bör därför tas bort i sin helhet.

Olika mjukbottenmiljöer ska kunna behandlas olika och bedömningen av om en mjukbottenmiljö är av särskild betydelse för djur- eller växt- livet måste ske i varje enskilt fall, utifrån förhållandena och förutsätt- ningarna i området.

Landsbygdsområden

I kommittédirektiven för uppdraget ingår att bibehålla eller om behov finns förstärka strandskyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade

402

Särskilda yttranden

SOU 2020:78

Särskilt yttrande av experten Fredrik Werling

Utredningen har undersökt behovet av att stärka strandskyddet. Utredningens slutsats, som jag förstår det, är att grunda mjuk- bottnar med höga naturvärden behöver ett bättre skydd. Strand- skyddsbestämmelserna bör därför justeras så att möjligheterna att uppföra ny brygga eller bygga ut befintlig brygga begränsas. Utred- ningen har inte ansett det vara lämpligt att begränsa möjligheten att inom redan ianspråktagen mark uppföra byggnader och anläggningar eller vidta andra åtgärder (avsnitt 7.6.3 under Alternativ 1 – Begränsa möjligheterna till dispens i redan ianspråktagna områden). I övrigt har utredningen inte kunnat se något behov av att stärka strandskyddet.

I 7 kap. 18 c § föreslås ett nytt andra stycke.

I områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor eller i vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet ska första stycket tillämpas särskilt restriktivt.

Som jag tidigare nämnt är min bedömning att möjligheten att få dispens från strandskyddet starkt begränsad redan med dagens bestämmelser. I de fall en plats utöver strandskydd också omfattas av riksintressen, begränsas möjligheten ytterligare. Rättspraxis visar också på stor restriktivitet vid bedömning av om en åtgärd kan tänkas motverka strandskyddets syften, om något av de särskilda skälen kan utgöra dispensgrund och det enskilda intresset i förhållande till de all- männa. Det är kort sagt mycket svårt att få dispens. De enda undan- taget (för enskilda) är åtgärder som vidtas inom lagligen etablerade tomtplatser, i många fall små till normalstora bostadsfastigheter. Där är bedömningen ofta enkel att göra; området är ur strandskyddssyn- punkt inte särskilt värdefullt eller är helt utan värde, det finns särskilt skäl att ge dispens och det enskilda intresset väger mycket tungt.

Avsikten med föreslaget tillägg i 7 kap. 18 c § är kanske i första hand att poängtera att skälen ska tillämpas särskilt restriktivt i områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor. Tillägget kan medföra att fastighetsägare hindras från att upp- föra komplementbyggnader, altaner, växthus och annat inom sina bostadstomter, om tillägget kommer att tolkas som att större restrik- tivitet ska gälla med de nya bestämmelserna jämfört med de nu gällande.

404

Bilaga 1

SOU 2020:78

•utvärdera den nuvarande strandskyddslagstiftningen med avse- ende på hur ändamålsenlig, effektiv och legitim dess tillämpning är i olika delar av Sverige,

•vid behov föreslå ytterligare åtgärder för att uppnå syftena med reformen enligt ovan, samt säkerställa ett differentierat, effektivt, ändamålsenligt och legitimt strandskydd,

•beakta möjligheten till regelförenklingar.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2020.

Strandskyddet är betydelsefullt för miljön och allemansrätten

Strandskydd är ett generellt områdesskydd som sedan 1950-talet ut- gör en betydelsefull förutsättning för miljö- och friluftslivspolitiken. När strandskyddsreglerna infördes avsåg de ett förbud mot bebyg- gelse i vissa områden som behövde skyddas och som krävde särskilda förordnanden. Bestämmelserna syftade främst till att förhindra de alltmer tilltagande exploateringarna av strandnära områden, framför allt i och i närheten av tätorter (för strandskyddsbestämmelsernas histo- rik se bl.a. prop. 2013/14:214 s. 8). Ägaren av den fastighet som om- fattades av ett sådant strandskyddsförordnande hade fram till år 1973 rätt till ersättning under vissa förutsättningar (se prop. 1972:111, bilaga 2). En fortsatt exploatering av strandnära områden, inte minst genom 1960- och 1970-talets utökade fritidsbebyggelse, ledde emeller- tid fram till att det 1975 infördes ett generellt strandskydd. Strand- skyddsregleringen har därefter utökats till att sedan år 1994 även om- fatta ett skydd för växt- och djurliv. Strandskyddets syften är således enligt dagens lagstiftning att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och bevara goda livs- villkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Riksdagens miljö- kvalitetsmål inrättades med det generella strandskyddet som en viktig förutsättning (se t.ex. prop. 2009/10:155 och prop. 1997/98:145).

Tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolk- ningstäthet och exploateringstryck. Långa sammanhängande orörda kuststräckor är ovanliga. Längs 13 procent av landets totala insjö- och kuststränder finns det byggnader inom 100 meter från stranden. Stockholms län har störst andel bebyggelsepåverkad kust och strand

408

SOU 2020:78

Bilaga 1

med 30 procent och Norrbottens län har minst 5 procent. Längs 40 procent av Sveriges kust, inklusive de större öarna, finns bebyg- gelse inom 100 meter. Störst andel har Stockholms län med 53 pro- cent och Gotland med minst 22 procent (Statistiska Centralbyrån, Statistiskt meddelande, MI 50 SM 1102).

Dagens strandskyddsregler

Strandskyddet regleras i huvudsak i miljöbalken. Det gäller vid havet, insjöar och vattendrag och omfattar som huvudregel både land- och vattenområde intill 100 meter från strandlinjen. Genom beslut av länsstyrelsen och kommunen kan strandskyddets omfattning ändå variera. Länsstyrelsen har möjlighet att besluta om utvidgat strand- skydd till 300 meter från strandlinjen. Länsstyrelsen har även möj- lighet att i enskilda fall upphäva strandskydd i ett område där det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strand- skyddets syften och vid en liten sjö eller ett litet vattendrag där områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. Kommunen kan upphäva strandskyddet i detaljplan under vissa förutsättningar. Hur stor andel av stränderna som är skyddade varie- rar således mellan länen och kommunerna.

Enligt de strandskyddsbestämmelser som gällde före år 2009 fanns det större utrymme för en länsstyrelse att meddela generella undantag från strandskyddet. Förordnandena avgränsade strand- skyddets geografiska omfattning på olika sätt. Tio av landets 21 län har genom länsvisa beslut, i olika utsträckning, reglerat strandskyd- dets omfattning i länet (SOU 2015:108 s. 106).

Inom strandskyddsområdet råder ett generellt nybyggnadsförbud. Att ändra byggnader eller byggnaders användning, eller motsvarande avseende andra anläggningar eller anordningar, är förbjudet om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha kunnat färdas fritt. Det är vidare förbjudet att utföra en åtgärd inom ett strandskyddsområde om åtgärden väsentligt för- ändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Vissa byggnader, anlägg- ningar, anordningar eller åtgärder för de areella näringarna omfattas inte av förbuden i lagstiftningen. Regeringen eller länsstyrelsen kan även genom generella föreskrifter föreskriva att förbuden inte ska gälla

409

Bilaga 1

SOU 2020:78

för kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad, under vissa angivna förutsättningar.

Om en åtgärd är förbjuden enligt strandskyddslagstiftningen krävs en dispens från strandskyddet, dvs. ett undantag i det enskilda fallet, för att åtgärden ska få utföras. Dispens får endast ges om det finns ett särskilt skäl. I 7 kap. miljöbalken anges de omständigheter som får beaktas som särskilda skäl när det gäller upphävande och dispens. Uppräkningen är avsedd att vara uttömmande. Vid pröv- ning om det finns något särskilt skäl ska det göras en intresse- avvägning där även hänsyn tas till enskilda intressen. Enligt nu- varande praxis medför denna intresseavvägning inte en möjlighet att meddela dispens med beaktande av andra omständigheter än de som anges i 7 kap. (se bl.a. Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2013:37).

Ansökan om strandskyddsdispens prövas som huvudregel av kommunen, men i vissa undantagsfall av länsstyrelsen. Den statliga kontrollen av kommunens beslut sker genom att alla beslut där kommunen ger strandskyddsdispens skickas till länsstyrelsen för överprövning. Om länsstyrelsen bedömer att det saknas förutsätt- ningar för dispens upphävs beslutet. Länsstyrelsens beslut kan över- klagas till mark- och miljödomstol och därefter Mark- och miljö- överdomstolen. Länsstyrelsen utövar även tillsyn och kontroll över detaljplaner som upphäver strandskyddet genom granskning och överprövning av detaljplaner.

Genom reformen av strandskyddsreglerna 2009 infördes i miljö- balken och plan- och bygglagen bestämmelser om landsbygds- utveckling i strandnära lägen (LIS) med syfte att differentiera och bättre anpassa strandskyddet till de lokala förhållandena och förut- sättningarna (prop. 2008/09:119 s. 56). För att bestämmelserna om LIS ska vara tillämpliga krävs inledningsvis att den plats prövningen gäller ligger inom ett LIS-område, dvs. är ett område som är lämpligt för utvecklingen av landsbygden. Området ska även vara av sådant slag och ha en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Vissa utpekade kust- och kust- skärgårdsområden kan aldrig utgöra ett LIS-område. Därutöver har det pekats ut vissa områden som kan utgöra LIS-område endast om området har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Kommunens förutsätts redovisa sin bedömning av LIS-områden i översiktsplanen, som då blir vägledande för handläggning av ansök-

410

SOU 2020:78

Bilaga 1

ningar om dispens från strandskyddet. Det finns däremot inte något formellt krav på att ett visst område ska vara utpekat som LIS- område i en översiktsplan för att de särskilda reglerna för LIS- områden ska kunna tillämpas.

Som särskilda skäl för strandskyddsdispens får man i LIS-områden även beakta om en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Om prövningen gäller en dispens för att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus med tillhörande komple- mentbyggnader och andra åtgärder får man i stället beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostads- hus. Från 2010 har antalet dispenser med LIS som dispensgrund ökat långsamt (SOU 2015:108 s. 118).

Strandskyddet påverkar andra viktiga samhällsintressen

Dagens strandskydd är inte utformat på ett sätt som tar tillräcklig hänsyn till de varierande förhållanden som råder i olika delar av landet, och begränsar i vissa lägen möjligheten till utveckling och byggande på landsbygden. En förändring av strandskyddet skulle kunna öka möjligheten till landsbygdsutveckling, med fler jobb och företagande som följd samtidigt som den allemansrättsliga tillgången och växt- och djurliv behöver värnas och vid behov stärkas i områden med högt exploateringstryck. Strandskyddsreglernas utformning spelar en viktig roll, dels genom hur det påverkar möjligheterna till byggande och näringsverksamhet, dels genom hur det kan bidra till attraktiva och tillgängliga miljöer av betydelse för besöksnäringen såväl som för de boende. Utveckling av näringsverksamhet i strand- nära läge, som bidrar till tillgängliggörande av områden, kan främja det rörliga friluftslivet, besöksnäring och lokal service.

De gröna näringarna är viktiga aktörer både genom sin produk- tion av livsmedel och andra varor på marknaden, jobb, företagande och export samt genom de positiva miljöeffekter de ger upphov till. Detta bidrar på många sätt till attraktionskraft, biologisk mångfald och klimatnytta. Jord- och skogsbruksverksamhet samt övriga näringar utgörs i dag av såväl stora som mindre verksamheter som är specialiserade eller diversifierade med exempelvis turism, fiske, jakt, vattenbruk eller småskalig livsmedelsproduktion. De mindre verk- samheterna faller ofta utanför undantaget för de areella näringarna

411

Bilaga 1

SOU 2020:78

då de bedöms som hobbyverksamhet, men de fyller en viktig funktion för att hålla landskapet öppet, tillgängligt och attraktivt (SOU 2015:108 s. 197).

Strandskyddsreglernas utformning påverkar genomförandet av miljövårdande insatser i form av t.ex. betesdrift och anläggning av våtmarker. Enligt klimatlagen (2017:720) ska regeringen arbeta för att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimat- förändring och dess skadliga effekter. Klimatets förändring innebär ändringar i temperatur, nederbörd och vind vilket bl.a. ökar risken för ras, skred, erosion och översvämning och medför stora föränd- ringar för den biologiska mångfalden, ekosystemen, kulturmiljöerna och landskapet. Den kommunala översiktsplaneringen är central för att skydda mot effekter av klimatförändringar och även strand- skyddet kan spela en viktig roll vid klimatanpassning.

Uppdraget att differentiera strandskyddsreglerna

Hur har strandskyddet fungerat?

Strandskyddet har utvärderats grundligt med avseende bl.a. på hur effektivt de reformer som genomfördes 2009 har bidragit till lands- bygdsutveckling. LIS-reglerna har utvärderats gemensamt av Natur- vårdsverket och Boverket. Därutöver har Strandskyddsdelegationen haft i uppdrag att utföra och samordna en informations- och kun- skapsinsats när det gäller frågor som berör tillämpningen av strand- skyddsreglerna. Även Boverkets uppföljning av tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen som genomfördes 2015 behandlade landsbygdsutveckling i strandnära läge.

Mot bakgrund av slutsatserna i dessa rapporter och ett tillkänna- givande från riksdagen gav regeringen år 2017 Naturvårdsverket i uppdrag att se över LIS-reglerna och föreslå de författningsänd- ringar och eventuella andra åtgärder som behövs för att ytterligare främja landsbygdsutveckling i områden med god tillgång till strän- der. Naturvårdsverket redovisade uppdraget i augusti 2017 och redo- visningen remitterades i augusti 2018. Därutöver publicerade Läns- styrelsen i Norrbottens län i februari 2019 en sammanställning av hur exploateringen av stränder ser ut i de olika delarna av landet. Karteringen är en del av Sveriges regionala miljöövervakning.

412

SOU 2020:78

Bilaga 1

Strandskyddsdelegationen konstaterade i sitt betänkande att den intention som låg bakom förändringen 2009, med fortsatt restrik- tivitet i exploaterade områden och lättnader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strandområden, inte hade fått full effekt. Delegationen identifierade en rad problemområden såsom utform- ningen av skälen för upphävande av eller dispens från strandskyddet, men också svårigheter som rör en nationellt enhetlig kartredovisning av strandskyddet och samordning mellan dispensprövning och fastig- hetsbildning. Delegationen beskrev dessa problemområden mer i detalj och pekade på behovet av en översyn av reglerna utifrån dessa problemområden (se SOU 2015:108 s. 215–238).

Mer i detalj ansåg Strandskyddsdelegationen bl.a. att införandet av de sex särskilda skälen för dispens hade inneburit en enhetlig och förenklad handläggning men att de inte gav tillräckligt utrymme för att behandla olika fall olika. Enligt delegationen var det viktigt att genomföra en analys av hur tillämpningen av dispenskälen påverkade landsbygd respektive tätbebyggda områden och hur många dispens- ansökningar som avslogs för att det saknades stöd i ett av de sex särskilda skälen eller skälet om LIS, trots att åtgärden i fråga uppen- bart saknade betydelse för strandskyddets syften.

Beträffande bestämmelserna om LIS ansåg delegationen bl.a. att otydligheter i bestämmelsernas förarbeten hade skapat en osäkerhet i tillämpningen. Delegationen ansåg att den geografiska begräns- ningen av LIS var motiverad, men att bestämmelserna i högre grad borde beakta platsspecifika förutsättningar och möjliggöra ett hänsynstagande till områdenas föränderlighet. LIS utan föregående fysisk planering, som ett komplement till en övergripande planering, skulle kunna innebära en ökad flexibilitet och förbättra möjligheterna för lokalt entreprenörskap samt till dispens för enstaka bostadshus för landsbygdsutveckling.

Enligt delegationen var undantaget för de areella näringarna svårt att tillämpa för de småföretagare som har små produktionsenheter och som för sin försörjning är beroende av inkomster från flera olika typer av näringar. De mindre verksamheterna faller ofta utanför undantaget för areella näringar då de bedöms som hobbyverksam- heter. Inte sällan brukar som produktionsenheter också mark som inte är lämpad för högproduktiva enheter. Därmed kan dessa små- bruk utföra stora insatser för att bevara öppna slåtter- och betes-

413

Bilaga 1

SOU 2020:78

marker – vilket skapar biologisk mångfald, bevarar kulturmiljöer och skapar förutsättningar för attraktivt friluftsliv.

Reformen av strandskyddsreglerna 2009 hade också till syfte att strama åt möjligheten till undantag i högexploaterade områden främst genom att dispensmöjligheterna blev tydligare. Fortfarande ges dock flest dispenser i tätbefolkade områden enligt Naturvårdsverkets årliga sammanställningar av strandskyddsdispenser. Strandskyddsdelegatio- nen konstaterade i sitt betänkande att det finns indikationer på att skyddet är starkt i glest bebyggda områden och svagare i tätbebyggda områden. I dagsläget ges t.ex. flest dispenser i storstadsområdena i Stockholms och Västra Götalands län, menade delegationen. Detta indikerar att regelförändringarna som infördes genom reformen 2009 inte fullt ut har fyllt sitt syfte om att skapa differentierade strandskyddsregler och delegationens uppfattning var att det finns ett brett stöd för en sådan differentiering, men ifrågasatte om denna har fått full effekt. Enligt delegationen har det återkommande beskrivits att dispensskälen inte är tillräckligt restriktiva för att bevara kvarvarande tillgängliga områden i tätbebyggda områden. Ett exem- pel är skälet om ett område som redan har tagits i anspråk, vilket upplevs tillämpas allt för lättvindigt.

Även den parlamentariska landsbygdskommittén konstaterar i sitt betänkande att förändringarna i strandskyddslagstiftningen inte fått den effekt för landsbygdsutvecklingen som många kommuner och landsbygdsbor hoppades på, och rekommenderar därför reger- ingen att vidta ytterligare åtgärder för att strandskyddsreglerna ska få en avsedd effekt i landsbygderna (SOU 2017:1 s. 138).

Havs- och vattenmyndigheten har i den fördjupade utvärder- ingen av miljömålet Levande sjöar och vattendrag 2019 lyft behovet av skärpt och utökad tillsyn av strandskyddet för att miljömålet ska nås (Havs- och vattenmyndighetens rapport 2019:22).

År 2014 beslutade riksdagen om propositionen Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag (prop. 2013/14:214, bet. 2013/14:MJU26,

414

SOU 2020:78

Bilaga 1

rskr. 2013/14:358). Därigenom antogs lagändringar som innebar att länsstyrelsen ska få möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om det område som upphävande avser har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Särskilt vik- tigt är det för anlagda dammar, diken och andra små vatten utan större miljövärden.

Med beaktande av ovanstående ska utredaren:

•utvärdera den nuvarande strandskyddslagstiftningen med avseende på hur ändamålsenlig, effektiv och legitim dess tillämpning är i olika delar av Sverige. Utvärderingen ska också visa hur strandskyd- det påverkar förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföretagare, de gröna näringarna, besöksnäring, lands- bygds- och friluftslivspolitiken, samt den allemansrättsliga tillgäng- ligheten och möjligheten att nå relevanta miljökvalitetsmål samt skydd mot klimatförändringar.

Hur bör regelverket utformas för att tillgodose behovet av differentiering?

En differentiering av strandskyddet som tar hänsyn till variationer i landet och inom en kommun är en förutsättning för en tillförlitlig och förståelig strandskyddsreglering som också ger legitimitet och trovärdighet. Men det är också viktigt att utredarens förslag på differentiering strävar efter att inte försämra den allemansrättsliga tillgången till obrutna strandlinjer. För att kunna differentiera strand- skyddet krävs att relevanta förhållanden som t.ex. tillgång till sjöar och stränder, befolkningstäthet och exploateringstryck samt förut- sättningar för djur- och växtliv, både på land och i vattnet, identifie- ras och görs mätbara. Dagens reglering i miljöbalken behöver ändras eller i delar kompletteras så att olika områdens varierande skydds- behov får genomslag, och det skapas bättre förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploateringstryck. För att balan- sera de olika intressen som berörs, främst bostäder, näringsverksam- het, allemansrättslig tillgänglighet, skyddet av djur- och växtliv och skyddet mot klimatförändringar, behövs en väl avvägd differentier- ing med fortsatt starkt, och om behov finns förstärkt strandskydd i områden som redan är starkt exploaterade. En analys bör göras av

415

Bilaga 1

SOU 2020:78

hur effektivt olika typer av regleringar bidrar till de berörda intres- sena och ökar det lokala inflytandet, utan att strandskyddets syften riskeras.

Strandskyddets legitimitet beror till en del på i vilken utsträck- ning markägare uppfattar skyddet som motiverat utifrån de in- skränkningar som strandskyddets syften innebär, och att regelverket tillämpas rättvist samt på hur allmänheten uppfattar tillämpningen utifrån strandskyddets syften. I dag utför länsstyrelsen tillsyn och kontroll. Vidare är det endast länsstyrelsen som, förutom inom detaljplaner, har möjlighet att upphäva strandskyddet i vissa områ- den. Utredaren ska lämna förslag som stärker det lokala inflytandet. Länsstyrelserna har i dag en viktig uppgift kring tillsyn och kontroll av strandskyddsreglerna. Det finns fortsatt ett behov av en ända- målsenlig och effektiv statlig tillsyn och kontroll av tillämpningen av förändrade strandskyddsregler, som värnar dess syften och säker- ställer ett differentierat och legitimt strandskydd. Förutom en god och allmänt tillgänglig kunskapsgrund och ett ökat lokalt inflytande, framstår en rättvis tillämpning och tillsyn av efterlevnaden av strand- skyddet som viktig för att skyddet ska uppfattas som legitimt. Till- synen och kontrollen är en viktig förutsättning för ett fungerande strandskydd.

Det ska vara betydligt enklare att bygga strandnära i landsbygds- områden. Strandskyddslagstiftningen behöver göras om i grunden genom en ökad differentiering. Denna ska på allvar ta hänsyn till att tillgång till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolknings- täthet och exploateringstryck. Det ska vara enklare att få bygga strand- nära och skapas bättre förutsättningar för bostäder och näringsverk- samhet främst för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploateringstryck. Det lokala inflytandet ska öka. Ett fortsatt starkt och, om behov finns, förstärkt strandskydd ska finnas för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga till- gängligheten och miljön i områden som redan är starkt exploaterade. Med beaktande av ovanstående ska utredaren:

•identifiera förhållanden såsom t.ex. befolkningstäthet exploater- ingstryck, allmänhetens tillgång till sjöar och stränder och för- utsättningar för djur- och växtliv i strandområden utifrån vilka strandskyddsreglerna kan differentieras samt hur dessa förhållan- den ska mätas och sättas i relation till varandra genom lämpliga kriterier,

416

SOU 2020:78

Bilaga 1

•föreslå åtgärder som ökar lokalt inflytande,

•utifrån slutsatserna i föregående punkter föreslå de författnings- ändringar som krävs för att den variation av skyddsbehov som finns i landet får genomslag i strandskyddsreglerna, bland annat genom varierade möjligheter till dispenser och undantag eller genom generella föreskrifter. Strandskyddets syften, att värna miljön och den allemansrättsliga tillgången, ska inte ändras men regelverket behöver göras om i grunden genom en ökad differen- tiering för att ett mer anpassat, flexibelt och ändamålsenligt skydd som ökar möjligheten till utveckling. Särskild hänsyn ska tas till att underlätta byggande och skapa bättre förutsättningar för bostä- der och näringsverksamhet, i huvudsak småföretagare, besöks- näring och gröna näringar i strandnära lägen i områden med lågt exploateringstryck. Särskild hänsyn ska också tas för att under- lätta byggande i befintliga samhällen i landsbygd och glesbygd. De föreslagna författningsändringarna ska värna obrutna strand- linjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i områden som redan är starkt exploaterade,

•länsstyrelserna har i dag en viktig uppgift kring tillsyn och kon- troll av strandskyddsreglerna. Utredaren ska utgå från att det fortsatt finns ett behov av en ändamålsenlig och effektiv statlig tillsyn och kontroll av tillämpningen av förändrade strandskydds- regler, som värnar dess syften och säkerställer ett differentierat och legitimt strandskydd,

•om behov finns även lämna förslag som stärker strandskyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgänglig- heten och miljön i starkt exploaterade områden,

•analysera behovet av kunskapsunderlag om lokala förhållanden som är av betydelse för ett differentierat, effektivt, ändamåls- enligt och legitimt strandskydd och för att uppfylla strandskyd- dets syften och lämna förslag om hur detta behov kan tillgodoses,

•i övrigt föreslå ytterligare åtgärder som behövs för att genomföra de författningsförslag som lämnas, och

•beakta möjligheten till regelförenklingar.

417

SOU 2020:78Bilaga 2

Figur 2 Relationen andel strandzon och andel bebyggd strandzon

Strandzon

Hög

Låg

Hög

Låg

Hög

Bebyggd

strandzon

Källa: SCB 2020

Sett till storstadslänet Stockholm har 51 procent av kilometer- rutorna något av klasserna med hög andel bebyggelsepåverkad strandzon (se figur 3). Delar med låg andel strandzon och låg andel bebyggd strandzon återfinns ofta ute i den mer perifera skärgården. Koncentrationerna av hög andel bebyggelsepåverkad strandzon är större ju närmare området ligger i förhållande till Stockholms kommun (se figur 4 Danderyd och figur 5 Värmdö kommun med tillhörande diagram). För Danderyds del återfinns det ingen kilometerruta som har klassningen låg bebyggelsepåverkan. För Värmdös del är andelen kilometerrutor med hög andel strandzon och samtidigt en låg bebyggelsepåverkan 3 procent. Större delen av dessa återfinns ute på öar i havsbandet. Längs Värmdölandets kustlinje tillsammans med Ingarö och de delar av kommunen som har strandlinje och ligger nära Stockholm uppvisar en hög eller relativt hög exploateringsgrad.

421

Statens offentliga utredningar 2020

Kronologisk förteckning

1.Översyn av yrket personlig assistent

– ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. S.

2.Skärpta regler om utländska månggiften. Ju.

3.Hållbar slamhantering. M.

4.Vägen till en klimatpositiv framtid. M.

5.Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. Fi.

6.En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. S.

7.Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. N.

8.Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Fi.

9.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? M.

10.Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. M.

11.Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Ju.

12.Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. Fi.

13.Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar. N.

14.Framtidens teknik i omsorgens tjänst. S.

15.Strukturförändring och investering i hälso- och sjukvården – lärdomar från exemplet NKS. S.

16.Ett effektivare regelverk för utlännings ärenden med säkerhetsaspekter. Ju.

17.Grönt sparande. Fi.

18.Framtidens järnvägsunderhåll. I.

19.God och nära vård. En reform för ett hållbart hälso- och sjukvårdssystem. S.

20.Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier. Fi.

21.Sveriges museum om Förintelsen. + Holocaust Remembrance and Representation. Documentation from a Research Conference. Ku.

22.Motorfordonspooler

– på väg mot ökad delning av motor- fordon. Fi.

23.Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning. S.

24.Tillsammans för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabiliterings- process. S.

25.Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. I.

26.En sjukförsäkring anpassad efter individen. S.

27.Högre växel i minoritetspolitiken. Stärkt samordning och uppföljning. Ku.

28.En mer likvärdig skola

– minskad skolsegregation och för-

bättrad resurstilldelning. U.

29.En ny myndighet för att stärka det psykologiska försvaret. Ju.

30.En moderniserad arbetsrätt. A.

31.En ny mervärdesskattelag. Del 1 och 2. Fi.

32.Grundpension. Några anslutande frågor. S.

33.Gemensamt ansvar

– en modell för planering och dimen- sionering av gymnasial utbildning. Del 1 och 2. U.

34.Stärkt kvalitet och likvärdighet

i fritidshem och pedagogisk omsorg. U.

35.Kontroll för ökad tilltro

– en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga ut betalningar från välfärdssystemen. Fi.

36.Ett nationellt sammanhållet system för kunskapsbaserad vård

– ett system, många möjligheter. S.

37.Ett nytt regelverk för arbetslöshets- försäkringen. A.

38.Ökad trygghet för visselblåsare. A.

39.Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s Fud-program 2019. M.

40.En gemensam utbildning inom statsförvaltningen. Fi.

41.Kommuner som utförare

av tjänster åt Arbetsförmedlingen

–en analys av de rättsliga förutsätt- ningarna. A.

42.En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resurs- skolor. U.

43.Bygga, bedöma, betygssätta

–betyg som bättre motsvarar

elevernas kunskaper. U.

44.Grundlagsskadestånd – ett rättighets- skydd för enskilda. Ju.

45.Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten. Ju.

46.En gemensam angelägenhet. Vol. 1 och 2. Fi.

47.Hållbar socialtjänst. En ny social- tjänstlag. Del 1 och 2. S.

48.Skatt på engångsartiklar. Fi.

49.Enhetlig och effektiv marknads- kontroll. UD.

50.Enklare skatteregler för enskilda näringsidkare. Fi.

51.En ny lag om konsumentskydd vid köp och vissa andra avtal. Ju.

52.Rutavdrag för äldre. Fi.

53.Personuppgiftsbehandling vid antals- beräkning inför klinisk forskning. N.

54.En långsiktigt hållbar migrations- politik. Ju.

55.Innovation genom information. I.

56.Det demokratiska samtalet i en digital tid. Så stärker vi motståndskraften mot desinformation, propaganda och näthat. Ku.

57.Ett särskilt hedersbrott. Ju.

58.EU:s cybersäkerhetsakt

–kompletterande nationella bestäm- melser om cybersäkerhetscertifiering. Fö.

59.Innovation som drivkraft

–från forskning till nytta. U.

60.Det skatterättsliga företrädaransvaret

–en översyn. Fi.

61.Ändrade regler om säkerställda obligationer. Fi.

62.En samlad djurhälsoreglering. Del 1 och 2. N.

63.Barnkonventionen och svensk rätt. A.

64.Hästnäringens finansiering på den omreglerade spelmarknaden. Fi.

65.55 år och karensval. N.

66.Samverkande krafter

–för stärkt kvalitet och likvärdighet

inom komvux för elever med svenska som andraspråk. U.

67.Förskola för alla barn

–för bättre språkutveckling

i svenska. U.

68.Försvarets radioanstalts internationella samarbete

–en översyn av regelverket. Fö.

69.Äldre har aldrig varit yngre – allt fler kan och vill arbeta längre. S.

70.Fast omsorgskontakt i hemtjänsten. S.

71.Utvinning ur alunskiffer. Kunskapssammanställning om miljörisker och förslag till skärpning av regelverket. N.

72.Producentansvar för textil

–en del av den cirkulära ekonomin. M.

73.Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. M.

74.En europeisk åklagarmyndighet i Sverige. Ju.

75.Bygg och bo till lägre kostnad

–förslag för bättre konkurrens

i bostadsbyggandet. Fi.

76.Funktionalitet och enhetlighet

–hyresmodell för fem kultur- institutioners huvudbyggnader. Fi.

77.Ökat skydd och stärkt reglering på den omreglerade spelmarknaden. Fi.

78.Tillgängliga stränder

–ett mer differentierat strandskydd. M.

Statens offentliga utredningar 2020

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

En moderniserad arbetsrätt. [30]

Ett nytt regelverk för arbetslöshets- försäkringen. [37]

Ökad trygghet för visselblåsare. [38]

Kommuner som utförare

av tjänster åt Arbetsförmedlingen

–en analys av de rättsliga förut- sättningarna. [41]

Barnkonventionen och svensk rätt. [63]

Finansdepartementet

Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. [5]

Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. [8]

Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. [12]

Grönt sparande. [17]

Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier. [20]

Motorfordonspooler

–på väg mot ökad delning av motor- fordon. [22]

En ny mervärdesskattelag.

Del 1 och 2. [31]

Kontroll för ökad tilltro

–en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga ut betalningar från välfärdssystemen. [35]

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen. [40]

En gemensam angelägenhet. Vol. 1 och 2. [46]

Skatt på engångsartiklar. [48]

Enklare skatteregler för enskilda närings- idkare. [50]

Rutavdrag för äldre. [52]

Det skatterättsliga företrädaransvaret

– en översyn. [60]

Ändrade regler om säkerställda obligationer. [61]

Hästnäringens finansiering på den omreglerade spelmarknaden. [64]

Bygg och bo till lägre kostnad

–förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet. [75]

Funktionalitet och enhetlighet

–hyresmodell för fem kultur- institutioners huvudbyggnader. [76]

Ökat skydd och stärkt reglering på den omreglerade spelmarknaden. [77]

Försvarsdepartementet

EU:s cybersäkerhetsakt

–kompletterande nationella bestäm- melser om cybersäkerhetscertifiering. [58]

Försvarets radioanstalts internationella samarbete

– en översyn av regelverket. [68]

Infrastrukturdepartementet

Framtidens järnvägsunderhåll. [18]

Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. [25]

Innovation genom information. [55]

Justitiedepartementet

Skärpta regler om utländska månggiften. [2]

Kompletterande bestämmelser

till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. [11]

Ett effektivare regelverk för utlännings ärenden med säkerhetsaspekter. [16]

En ny myndighet för att stärka det psykologiska försvaret. [29]

Grundlagsskadestånd – ett rättighetsskydd för enskilda. [44]

Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten. [45]

En ny lag om konsumentskydd vid köp och vissa andra avtal. [51]

En långsiktigt hållbar migrationspolitik. [54]

Ett särskilt hedersbrott. [57]

En europeisk åklagarmyndighet i Sverige. [74]

Kulturdepartementet

Sveriges museum om Förintelsen.

+Holocaust Remembrance and Representation. Documentation from a Research Conference. [21]

Högre växel i minoritetspolitiken. Stärkt samordning och uppföljning. [27]

Det demokratiska samtalet i en digital tid. Så stärker vi motståndskraften mot desinformation, propaganda och näthat. [56]

Miljödepartementet

Hållbar slamhantering. [3]

Vägen till en klimatpositiv framtid. [4]

Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? [9]

Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. [10]

Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s Fud-program 2019. [39]

Producentansvar för textil

– en del av den cirkulära ekonomin. [72]

Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. [73]

Tillgängliga stränder

–ett mer differentierat strandskydd. [78]

Näringsdepartementet

Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. [7]

Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar. [13]

Personuppgiftsbehandling vid antals- beräkning inför klinisk forskning. [53]

En samlad djurhälsoreglering. Del 1 och 2. [62]

55 år och karensval. [65]

Utvinning ur alunskiffer. Kunskapssammanställning om miljörisker och förslag till skärpning av regelverket. [71]

Socialdepartementet

Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. [1]

En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. [6]

Framtidens teknik i omsorgens tjänst. [14]

Strukturförändring och investering

i hälso- och sjukvården – lärdomar från exemplet NKS. [15]

God och nära vård. En reform för ett hållbart hälso- och sjukvårdssystem. [19]

Hälso- och sjukvård i det civila försvaret

–underlag till försvarspolitisk inriktning. [23]

Tillsammans för en välfungerande sjuk- skrivnings- och rehabiliteringsprocess. [24]

En sjukförsäkring anpassad efter individen. [26]

Grundpension. Några anslutande frågor. [32]

Ett nationellt sammanhållet system för kunskapsbaserad vård

– ett system, många möjligheter. [36]

Hållbar socialtjänst. En ny socialtjänstlag. Del 1 och 2. [47]

Äldre har aldrig varit yngre – allt fler kan och vill arbeta längre. [69]

Fast omsorgskontakt i hemtjänsten. [70]

Utbildningsdepartementet

En mer likvärdig skola

–minskad skolsegregation och för

bättrad resurstilldelning. [28]

dispenser................................................................................		103
3.4.1	Redan ianspråktagen mark vanligaste skälet........	105

		havsöar ...................................................................	167
	5.3.6	Exploateringsgrad vid sjöar och vattendrag.........	168
	5.3.7	Behov av nybyggnad av bostäder .........................	171
5.4	Exploateringstryck ...............................................................		173
5.5	Utredningens slutsatser .......................................................		175
6	Det generella strandskyddet vid små sjöar och
	vattendrag tas bort ...................................................		179

omfattning.............................................................................		203
6.4.1	Bakgrund................................................................	203

		miljötillsyn.............................................................	286
	8.1.4	Mer resurser för vägledning och utbildning ........	287
9	Ikraftträdande och genomförande ..............................		289
	9.1.1	Ikraftträdande........................................................	289
	9.1.2	Genomförande ......................................................	290
10	Ekonomiska och andra konsekvenser..........................		295
10.1	Vilka är kraven på en konsekvensanalys och hur har den
	genomförts? ..........................................................................		296
	10.1.1	Redovisning enligt kommittéförordningen.........	296

integrationspolitiska målen ..................................	344
10.7.10 Betydelse för brottsligheten och det
brottsförebyggande arbetet ..................................	344

Sammanfattning ................................................................		13
1	Författningsförslag.....................................................	29
1.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...............................	29

	(1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.	..... 40
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	45
2.1	Utredningens uppdrag............................................................	45
2.2	Våra utgångspunkter...............................................................	46
2.3	Några reflektioner om vårt uppdrag ......................................	49
2.4	Utredningens arbetsformer....................................................	52

	kommentarer ...........................................................................		58
3	Strandskyddsreglerna.................................................		61
3.1	Strandskyddets historiska framväxt.......................................		61
	3.1.1	Den första strandskyddslagstiftningen ..................	61
			5

	naturvårdslagen .......................................................	62
3.1.3	Differentiering av strandskyddet ...........................	63

	för landsbygdsutveckling i strandnära lägen..........	68
3.1.5	Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag .........	74
3.2 Strandskyddets syften och förbud.........................................		76
3.2.1	Var gäller strandskydd? ..........................................	76
3.2.2	Strandskyddets syften.............................................	77
3.2.3	Förbuden inom strandskyddsområde ....................	78
3.2.4	Undantag för areella näringar.................................	79
3.2.5	Undantag för komplementbyggnader ...................	80

	strandskydd eller medge dispens............................	82
3.3.2	Tillämpning av de generella särskilda skälen .........	83

	landsbygdsutveckling i strandnära lägen..................	88
3.3.4	Tillämpningen inom områden för
	landsbygdsutveckling i strandnära lägen ...............	93
3.3.5	Intresseprövning ...................................................	100
3.3.6	Fri passage och tomtplatsavgränsning .................	103

		och tillbyggnader...................................................	106
	3.4.3	Statlig överprövning av dispensbeslut..................	107
3.5	Tillsyn	....................................................................................	109
	3.5.1	Avgifter för tillsyn ................................................	110
	3.5.2	Tillsyn inom strandskyddade områden................	110
3.6	Fastighetsbildning och strandskydd....................................		112

4	Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter
	vid en förändring av strandskyddet ............................		115
4.1	Den svenska landsbygdspolitiken ........................................		116
	4.1.1	Målen för den svenska landsbygdspolitiken ........	116

	landsbygder ............................................................	119
4.1.3	Attraktiva bostäder och
	finansieringsförutsättningar för byggandet .........	121

djur- och växtliv ....................................................................		128
4.2.1	Ett rikt växt- och djurliv .......................................	129
4.2.2	Hav i balans samt levande kust och skärgård.......	130
4.2.3	Levande sjöar och vattendrag................................	134
4.2.4	Myllrande våtmarker .............................................	137
4.2.5	God bebyggd miljö................................................	137
4.2.6	Grundvatten av god kvalitet .................................	138

	stadsutveckling ......................................................	139
4.2.8	Målen för friluftslivspolitiken...............................	140
4.3 Utredningens slutsatser........................................................		141

		i de nordligaste länen .............................................	146
	5.1.4	Många bor i städer och utmed kusten ..................	147
5.2	Tätorter och exploateringstryck ..........................................		149
	5.2.1	Vad är en tätort? ....................................................	150
5.3	Exploatering av stränderna ...................................................		152

och vattendrag tas bort.........................................................		180
6.1.1	Gällande bestämmelser .........................................	180
6.1.2	Vilka är problemen? ..............................................	181
6.1.3	Utredningens överväganden.................................	182
6.1.4	Utredningens förslag ............................................	186
6.2 Strandskydd vid anlagda vatten ...........................................		189
6.2.1	Gällande bestämmelser .........................................	189
6.2.2	Bakgrund och problem .........................................	190
6.2.3	Utredningens överväganden och förslag .............	192

	det?.........................................................................	196
6.3.2	Alternativa möjligheter.........................................	199
6.3.3	Utredningens överväganden och förslag .............	201

SOU 2020:78		Innehåll
6.4.3	Utredningens överväganden och förslag..............	205
6.5 Strandskydd och äldre planer ...............................................		206
6.5.1	Gällande rätt ..........................................................	206
6.5.2	Bakgrund och problem..........................................	206

		förslag.....................................................................	210
6.6	Undantaget för de areella näringarna...................................		211
	6.6.1	Gällande rätt ..........................................................	212
	6.6.2	Frågor som framförts till utredningen .................	213
	6.6.3	Utredningens överväganden och bedömning ......	215
6.7	Utvidgning av strandskyddet ...............................................		217
	6.7.1	Gällande rätt och bakgrund ..................................	217
	6.7.2	Utredningens bedömning .....................................	219
7	Ett mer differentierat strandskydd .............................		221
7.1	Hinder för att bygga i landsbygdsområden.........................		222
	7.1.1	LIS-bestämmelserna har inte fått avsedd effekt ..	222
	7.1.2	Systemet är inte tillräckligt effektivt ....................	223
7.2	Några inledande utgångspunkter för förslagen...................		225
	7.2.1	Starkare koppling till strandskyddets syften .......	225
	7.2.2	Ett lokalt och regionalt perspektiv .......................	225
	7.2.3	Fri passage är grundläggande ................................	226

landsbygdsområden ..............................................................		227
7.3.1	Gällande bestämmelser..........................................	228
7.3.2	Problem med nuvarande bestämmelser................	229
7.3.3	Överväganden om möjliga lösningar....................	233
7.3.4	Utredningens överväganden och förslag..............	235
7.3.5	Upphäva strandskyddet i landsbygdsområden ....	237
7.3.6	Redovisa landsbygdsområden i översiktsplan......	241
7.4 Kriterier för landsbygdsområden.........................................		242
7.4.1	Gällande bestämmelser..........................................	242

7.4.2	Problem med dagens bestämmelser .....................	243
7.4.3	Utredningens överväganden.................................	246
7.4.4	Förslag om kriterier för landsbygdsområden......	248
7.5 Särskilda skäl för dispens i landsbygdsområden .................		257
7.5.1	Gällande bestämmelser .........................................	257

		bostäder .................................................................	257
	7.5.3	Utredningens överväganden.................................	258
	7.5.4	Utredningens förslag ............................................	262
7.6	Stärkt skydd i vissa områden ...............................................		265
	7.6.1	Gällande bestämmelser .........................................	266
	7.6.2	Problem .................................................................	268
	7.6.3	Utredningens överväganden.................................	270
	7.6.4	Utredningens förslag ............................................	274
7.7	Enklare att vidta klimatanpassningsåtgärder ......................		276
	7.7.1	Gällande bestämmelser .........................................	276
	7.7.2	Bakgrund och problem .........................................	277
	7.7.3	Utredningens överväganden och förslag .............	278
8	Effektivare tillsyn inom strandskyddade områden ........		281
8.1	Ökad och mer effektiv tillsyn..............................................		281
	8.1.1	Gällande rätt ..........................................................	282
	8.1.2	Erfarenheter från strandskyddstillsynen .............	283

		konsekvensutredning vid regelgivning.................	297
	10.1.3 Redovisning enligt utredningens direktiv ............		298
10.2	Problembild och syfte med förslagen ..................................		299
10.3	Alternativa lösningar.............................................................		300
	10.3.1	Nollalternativet......................................................	300
	10.3.2 Övervägda alternativ som valts bort.....................		303
10.4	Vilka berörs av förslagen?.....................................................		304
10.5	Kostnader och andra konsekvenser för staten,
	kommuner och regioner .......................................................		304
	10.5.1	Länsstyrelsen .........................................................	305
	10.5.2	Naturvårdsverket...................................................	310
	10.5.3	Kommunerna .........................................................	312
	10.5.4	Regionerna .............................................................	315
	10.5.5	Boverket .................................................................	315
	10.5.6	Lantmäteriet...........................................................	316
	10.5.7 Finansiering av våra förslag...................................		316
10.6	Konsekvenser för företag och enskilda ...............................		317
	10.6.1	Företag ...................................................................	317
	10.6.2	Konsekvenser för enskilda ....................................	323
10.7	Övriga konsekvenser ............................................................		326
	10.7.1 Konsekvenser för djur-, växt- och friluftsliv .......		326

	behov för dricksvattenförsörjning........................	335
10.7.4	Konsekvenser för landsbygdsutvecklingen..........	337
10.7.5	Konsekvenser för strandskyddet vid
	upphävande av äldre planer ...................................	340

	informationsinsatser?............................................	345
	10.7.12 Hur de föreslagna åtgärderna kan utvärderas......	345
10.8	Utredningens slutsatser .......................................................	345
11	Författningskommentar ............................................	347
11.1	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken .........................	347
11.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:811) om
	införande av miljöbalken......................................................	363
11.3	Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen
	(2010:900) .............................................................................	363
11.4	Förslaget till förordning om ändring
	i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt
	miljöbalken m.m. ...................................................................	366

Särskilda yttranden ..........................................................		371
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2019:41...........................................	407
Bilaga 2	Strandnära bebyggelse..................................................	419