sou 2020 78

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet Isabella Lövin

Den 4 juli 2019 bemyndigade regeringen chefen för Miljödeparte- mentet att ge en särskild utredare i uppdrag att se över strand- skyddet. Regeringen beslutade samtidigt om kommittédirektiv för utredningen (dir.2019:41).

Chefen för Miljödepartementet, statsrådet Isabella Lövin för- ordnade samma dag samhällsplaneraren Catharina Håkansson Boman att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utred- ningen om översyn av strandskyddet (M 2019:01).

Som experter förordnades från och med den 28 november 2019 enhetschefen Sofie Adolfsson Jörby, kommunstyrelseordföranden Robert Bernhardsson, chefsjuristen Sven Boberg, hydrologen Anna Eklund, juristen Olof Ekström, äganderättsexperten Erik Evestam, professor Lena Gipperth, departementssekreteraren Linn Gloppestad, f.d. justitierådet Torgny Håstad, chefsjuristen Lena M Johansson, avdelningschefen Louise Karlberg, förbundsjuristen Johan Larsson, förbundsdirektören Thomas Lennartsson, strategen Lizah Lund, chefsjuristen Stefan Lundin, departementssekreteraren Erika Nilsson, kanslirådet Lina Oskarsson, departementssekreteraren Gunilla Renbjer, departementssekreteraren Linnea Rosenlöf Nilsson, hovrättsrådet Johan Svensson, naturvårdsdirektören Sven Swedberg, utredaren Erik Törnblom och handläggaren Fredrik Werling. Departementssekreteraren Roger Lind förordnades som expert från den 17 januari 2020. Avdelningschefen Therese Jacobson förord- nades som expert från den 31 januari 2020.

Den 17 januari 2020 entledigades Linn Gloppestad som expert och den 31 januari 2020 entledigades Louise Karlberg som expert.

Mellan den 22 augusti 2019 och 30 november 2020 har landskaps- arkitekten Per-Magnus Nilsson varit huvudsekreterare. Som sekre-

Sammanfattning

Vårt uppdrag har varit att föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som medför att strandskyddet i miljöbalken görs om i grunden. Det ska ske genom en ökad differentiering som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolkningstäthet och exploateringstryck.

Det ska bli enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. Förslagen ska på det sättet syfta till att förbättra förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföretagare, besöks- näring och gröna näringar i områden med lågt exploateringstryck.

Förslagen ska också syfta till att bibehålla eller förstärka strand- skyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade områden.

Uppdraget ska ses mot bakgrund av de utvärderingar av lagstift- ningen som har skett under det senaste årtiondet. Strandskyddet har utvärderats grundligt med avseende bland annat på hur effektivt de reformer som genomfördes 2009/2010 har bidragit till landsbygds- utveckling. De så kallade LIS-reglerna har utvärderats gemensamt av Naturvårdsverket och Boverket. Även Boverkets uppföljning av tillämpningen av plan- och byggnadslagstiftningen som genom- fördes 2015 behandlade landsbygdsutveckling i strandnära läge.

Strandskyddsdelegationen hade i uppdrag att utföra och sam- ordna en informations- och kunskapsinsats när det gäller frågor som berör tillämpningen av strandskyddsreglerna. Delegationen konsta- terade 2015 att den intention som låg bakom förändringen 2009 inte hade fått full effekt. Den innebar bland annat fortsatt restriktivitet i exploaterade områden och lättnader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strandområden. Delegationen identi- fierade en rad problemområden som utformningen av skälen för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet. Strandskyddsdelega- tionen identifierade också svårigheter som rör en nationellt enhetlig

Sammanfattning

SOU 2020:78

kartredovisning av strandskyddet och samordning mellan dispens- prövning och fastighetsbildning. Delegationen beskrev dessa pro- blemområden mer i detalj och pekade på behovet av en översyn av reglerna.

I direktiven till vår utredning har regeringen angett att en diffe- rentiering av strandskyddet som tar hänsyn till variationer i landet och inom en kommun är en förutsättning för en tillförlitlig och för- ståelig reglering. Vi ska analysera behovet av kunskapsunderlag om lokala förhållanden som har betydelse för ett differentierat, effektivt, ändamålsenligt och legitimt strandskydd och kan uppfylla strand- skyddets syften. Vi ska lämna förslag om hur detta behov kan till- godoses.

Dagens reglering i miljöbalken behöver ändras eller kompletteras så att olika områdens varierande skyddsbehov får genomslag. För att balansera de olika intressen som berörs behövs enligt direktivet en väl avvägd differentiering med fortsatt starkt strandskydd i områden som redan är starkt exploaterade. Vi ska analysera hur effektivt olika typer av regleringar bidrar till berörda intressen och ökar det lokala inflytandet, utan att strandskyddets syften riskeras.

Vad är strandskydd?

Strandskydd är nära förknippat med den svenska allemansrätten, som numera är stadfäst i våra grundlagar. Strandskyddslagstift- ningen har sitt ursprung från 1950-talet och syftade till att trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid hav, insjöar och vattendrag för allmänheten. I förarbetena till strandlagen framhölls bland annat att rätt till ökad semester gjorde att fler utnyttjade alle- mansrätten. Strandskyddet infördes som ett skydd för allemans- rätten, för att de som inte ägde någon strandfastighet skulle kunna nyttja strandområdena.

Enligt strandlagen gällde strandskyddet inte överallt i Sverige. Länsstyrelsen fick utse områden där strandskydd skulle gälla. Områdena fick omfatta land- och vattenområden högst 300 meter från strandlinjen. Områden som ingick i fastställda planer kunde inte omfattas av strandskydd. Inom strandskyddade områden rådde för- bud mot nybyggnad, ändring av byggnad samt grävnings- eller andra förberedelsearbeten. Tillstånd (dispens) till bebyggelse kunde läm-

SOU 2020:78

Sammanfattning

nas. Förbuden gällde inte bebyggelse som behövdes för försvaret, de areella näringarna eller den allmänna samfärdseln.

Strandlagen ersattes 1965 av naturvårdslagen. Under 1960-talet och början av 1970-talet skedde en omfattande expansion av fritids- husbebyggelse, framför allt i tätortsnära stränder längs kusterna. Strandskyddade områden hade inte kommit till stånd i tillräcklig om- fattning för att bevara värdefulla stränder för allmänheten. Dispens hade lämnats i förhållandevis stor utsträckning. Det bidrog till att strandskyddet skärptes 1975 och började gälla i hela Sverige. Det blev generellt.

Av naturvårdslagen framgick att strandskyddet gällde vid havet, insjöar och vattendrag för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv. Skyddet skulle nu som huvudregel gälla 100 meter från strandlinjen, med möjlighet för länsstyrelsen att utöka det upp till 300 meter. Skyddet gällde såväl på land som i vattnet. En annan ändring var att strandskyddet även skulle gälla inom nya planområden, men det infördes samtidigt en möjlighet att upphäva skyddet i planerna.

Strandområden som ingick i äldre, redan fastställda planer skulle inte omfattas av strandskydd enligt den nya lagen. Denna bestäm- melse överfördes i huvudsak oförändrad till miljöbalken vid dess tillkomst 1999.

Förbuden inom strandområden utvidgades till att avse även anläggning eller anordning där mark tas i anspråk som hindrade eller var avhållande för allmänheten. Förbudet kom då även att omfatta exempelvis vägar, anläggningar för camping och sport med mera. Dispens kunde lämnas om det fanns särskilda skäl. Dagens mot- svarighet till tomtplatsbestämning infördes, det vill säga att vid dispensgivning skulle det bestämmas i vilken utsträckning mark fick tas i anspråk för en fastighet. Undantagen från förbuden avskaffades för försvarets och den allmänna samfärdselns anläggningar.

Strandskyddet är i dag differentierat när det gäller omfattning, vilka åtgärder som omfattas av förbuden inom strandskyddsområde och förutsättningarna för dispens. När strandskyddet blev generellt fick länsstyrelsen bestämma att strandområde som uppenbarligen saknade betydelse för bad och friluftsliv inte skulle omfattas av strandskydd. Genom den möjligheten kunde strandskyddets om- fattning differentieras.

Sammanfattning

SOU 2020:78

År 1994 fick strandskyddet ytterligare ett syfte. Det tillkom för att bevara goda livsvillkor för växter och djur. Även efter denna ändring fick länsstyrelsen bestämma att ett strandområde som uppenbart saknade betydelse för att tillgodose strandskyddets syften inte skulle omfattas av skyddet. I samband med lagändringen infördes även en bestämmelse som innebar att länsstyrelsen skulle ompröva tidigare förordnanden om områden som inte skulle omfattas av strandskydd utifrån den nya lydelsen.

År 2009 ändrades lagstiftningen och bestämmelserna specifice- rades så att länsstyrelsen i det enskilda fallet får besluta att upphäva strandskyddet i ett område om det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Ändringarna innebar att det inte längre blev möjligt att upphäva strandskyddet genom generella föreskrifter. Samtidigt avskaffades länsstyrelsens möjlighet att meddela föreskrifter om att strandskydd inte skulle gälla. Därmed avskaffades även länsstyrelsens möjlighet att åter- införa strandskyddet.

11 av 21 länsstyrelser har med stöd av lagstiftningen beslutat att undanta områden från strandskyddet. Undantagsbesluten som är uppbyggda på olika sätt i de 11 länen, utgör en viktig utgångpunkt för utredningens förslag, eftersom de är en pusselbit för att förstå hur strandskyddsreglerna tillämpas och var strandskydd gäller i dag. Sammanfattningsvis är strandskyddet upphävt för de flesta små sjöar och vattendrag i de 11 län som har undantagit områden från strand- skydd. Men det saknas i dag en fullständig digitalisering av besluten, vilket gör det svårt att få en överblick av dess fulla omfattning. Vissa län har digitaliserat strandskyddet där undantagna områden har beaktats. Andra län använder fortfarande respektive karta i dess tryckta version.

De 11 undantagen ger olika förutsättningar mellan länen. Såväl högexploaterade som lågexploaterade län tillämpar dessa undantag. Att undantagen ofta baseras på gamla, tryckta kartor som inte upp- daterats gör också att tillämpningen försvåras och det kan bli otyd- ligt var strandskyddet gäller eller inte.

Sedan 1990-talet har flera utredningar genomförts och förslag lämnats för att differentiera strandskyddet. Förslagen har alla på olika sätt handlat om var i landet som lättnader i strandskyddet skulle kunna gälla. En utmaning har genomgående varit att finna en ändamålsenlig indelning. Olika varianter har övervägts. Det har varit

SOU 2020:78

Sammanfattning

fråga om glesbygder, vissa län, vissa kommuner och landsbygder. År 2009 infördes också bestämmelser om differentiering av strand- skyddet. Ändringarna syftade å ena sidan till att införa lättnader i strandskyddet för att främja utvecklingen av landsbygdsområden med god tillgång till stränder. Å andra sidan var avsikten också att begränsa nybyggnad i övriga delar av landet genom tydligare och stärkta regler och en fortsatt restriktiv tillämpning.

Enligt bestämmelserna om lättnader ska kommunerna redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (så kallade LIS-områden) i översiktsplanen. Där ska vissa lättnader i strand- skyddet kunna gälla. Redovisningen ska göras utifrån kriterier i lagtexten. Lättnaderna innebär att nya och fler särskilda skäl kan tillämpas inom LIS-områden. Syftet var att bättre anpassa strand- skyddet till lokala förhållanden och förutsättningar. Bestämmelserna ska också främja utvecklingen i landsbygdsområden med god till- gång till stränder och lågt exploateringstryck.

I syfte att uppnå en mer enhetlig och korrekt tillämpning preci- serades i lagtext också vad som får beaktas som särskilda skäl i övriga områden. Dessutom infördes förtydliganden när det gäller strand- skyddets syften och att en fri passage för allmänheten närmast strand- linjen skulle bibehållas. Kommunerna fick huvudansvaret för att pröva frågor om att upphäva och ge dispens från strandskyddet. Samtidigt fick länsstyrelsen ansvaret att bevaka strandskyddets intressen vid kommunal planläggning och överpröva kommunala beslut om upp- hävanden och dispenser om det behövs.

Våra utgångspunkter

Riksdagen har angett mål för utvecklingen av Sveriges landsbygder. Dessa har utformats utifrån en långsiktigt hållbar utveckling, i linje med miljömålen. När det gäller den miljömässiga hållbarheten tar beslutet genomgående stöd i de nationella miljökvalitetsmålen och generationsmålet som riksdagen beslutat. Miljökvalitetsmålen in- rättades med det generella strandskyddet som en viktig förutsätt- ning. Att de landsbygdspolitiska målen har stöd i miljökvalitets- målen utgör en viktig utgångspunkt för våra förslag.

I underlaget för riksdagsbeslutet identifieras ett antal utmaningar som den demografiska utvecklingen, geografiska avstånd och finan-

Sammanfattning

SOU 2020:78

siella förutsättningar för byggande och verksamheter. Näringsliv och företagande, samhällsplanering och bostadsbyggande framhålls som viktiga områden för landsbygdsutvecklingen. Det övergripande målet är en livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till före- tagande, arbete, boende och välfärd.

Statsmakterna har identifierat landsbygden som en tillgång för att ta till vara framtida möjligheter till hållbar tillväxt och för att möta de utmaningar som följer av förändringar i klimatet och behovet av att ställa om till en mer cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi. Landsbygden måste därför ha goda möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd. Förutsättningarna för att bo, leva och verka kan skilja sig åt i glesa respektive täta miljöer, vilket ställer krav på olika lösningar för att hantera exempelvis offentlig service.

Det finns en konflikt mellan olika exploateringsintressen inom strandskyddade områden å ena sidan och miljöhänsyn i form av att bevara orörda stränder å andra sidan, särskilt i högexploaterade områden. Vi har haft i uppdrag att lämna förslag så att det blir bety- dligt enklare att bygga i strandskyddade områden i landsbygder. Miljökvalitetsmålen inrättades med det generella strandskyddet som en viktig förutsättning. Att de landsbygdspolitiska målen har stöd i miljökvalitetsmålen utgör en viktig utgångspunkt för utredningens förslag. Vår ambition har varit att lämna förslag som underlättar strandnära byggande inom landsbygdsområden samtidigt som strandskyddets syften inte ska äventyras. På så sätt har vi haft för avsikt att söka en balans mellan landsbygdspolitiken och miljö- och friluftsmålen i våra förslag.

En annan viktig ambition har varit att skapa en logisk och väl- motiverad uppbyggnad av bestämmelserna för strandskyddet, som är lätt att förstå för inblandade aktörer. Det har också blivit allt tydligare att bestämmelserna måste kunna ge utrymme för lokala anpassningar och dynamiska förändringar.

Befolkningstätheten och exploateringen av stränder varierar

Exploatering av stränderna, befolkningstäthet och exploaterings- tryck varierar i landet mellan länen och mellan kommuner. Även inom kommunerna varierar förhållandena liksom att de varierar

SOU 2020:78

Sammanfattning

också över tid, inte minst på grund av den pågående urbaniseringen. Med hänsyn till de varierande förhållandena är det varken lämpligt eller möjligt att på nationell nivå bestämma var det ska bli lättare att bygga genom lättnader i strandskyddet eller var strandskyddet ska stärkas. Våra förslag om en ökad differentiering bör därför genom- föras lokalt och regionalt och besluten om detta måste också fattas lokalt och regionalt.

På lokal nivå är det kommunerna som ansvarar för den över- gripande samhälls- och bebyggelseplaneringen. Kommunerna ansvarar också för prövningar av strandskyddsdispenser. Länsstyrelsen, som är statens företrädare på regional nivå, tillhandahåller underlag för kommunernas planering. Länsstyrelsen ansvarar också för frågor om att upphäva strandskyddet. Kommuner och länsstyrelser har kun- skap om de lokala och regionala förhållandena i landet och bör därför vara de aktörer som i praktiken ska genomföra de förslag som utredningen lämnar.

En slutsats som utredningen kan dra är att lättnader i strand- skyddet kommer att kunna genomföras i stora delar av norra Sverige, där det överlag är låg exploateringsgrad, låg befolkningstäthet och lågt exploateringstryck. Stora delar kan vara landsbygder, där det ska kunna bli enklare att bygga. Det finns områden främst vid kusten dit bebyggelsen och befolkningen är koncentrerad. Det gäller städerna och några större tätorter. Det finns därför områden i norra Sverige som även har hög exploateringsrad, tät befolkning och ett högt exploateringstryck.

I södra delen av landet är det överlag högre exploateringsgrad, högre befolkningstäthet och högre exploateringstryck. Bebyggelsen täcker större delar av landområdet än i norra Sverige. Bebyggelse- trycket är överlag också högt. Delar av södra Sverige kan vara sådana starkt exploaterade områden, där strandskyddet bör bibehållas eller stärkas. I södra Sverige finns också mindre exploaterade och glest befolkade områden som kan vara landsbygder.

I södra Sverige kommer lättnader att kunna genomföras mer selektivt utifrån de lokala förutsättningarna och påverkan på strand- skyddets syften och inte i lika stor utsträckning som i norra Sverige. I områden i landsbygder kan exploateringstrycket vara lågt och pro- duktionskostnaden för en byggnad kan vara högre än marknads- värdet. Det innebär ett risktagande för både de som vill bygga och för banker i sin långivning. Vi har dragit slutsatsen att lättnader i

Sammanfattning

SOU 2020:78

strandskyddet i landsbygder inte får medföra risk för överetablering eller att strandskyddets syften äventyras.

Även olika kommuner har olika förhållanden och förutsättningar för lättnader i strandskyddet. Det finns också olika förutsättningar för lättnader i olika delar av kommuner, beroende på vilken exploaterings- grad, befolkningstäthet och exploateringstryck som råder. Exempel- vis kommer lättnader i strandskyddet att kunna genomföras i mycket större utsträckning i Jokkmokks kommun som har den lägsta exploa- teringsgraden av stränderna (1,4 procent) än i Danderyds kommun, som har den högsta (68,9 procent).

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Frågan om strandskyddets omfattning vid små insjöar och vatten- drag har utretts ett antal gånger. Naturvårdsverket redovisade till exempel 2002 ett uppdrag från regeringen att bland annat utreda förutsättningarna för och bedöma konsekvenserna av vissa lättnader i strandskyddet utanför tätortsnära områden med högt bebyggelse- tryck. I den redovisningen lämnade verket förslag om vissa lättnader. De innebar bland annat att strandskyddet för de minsta sjöarna och vattendragen skulle tas bort helt och att det skulle minskas till 50 meter vid vattendrag mellan 1 och 6 meters bredd. Förslaget ledde inte till några lagstiftningsåtgärder.

2012 fick Naturvårdsverket och Boverket ett liknande uppdrag att bland annat analysera och redogöra för konsekvenserna av att införa lättnader i strandskyddet vid mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Redovisningen innehöll olika möjligheter att minska strandskyddet. 2014 infördes nya bestäm- melser som ger länsstyrelsen möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om området har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. En liten sjö får ha en vattenyta som uppgår till omkring 1 hektar eller mindre och ett litet vattendrag får ha en bredd på omkring 2 meter eller smalare. Ett av syftena med ändringen var att skapa ökad förståelse och acceptans för strand- skyddsregleringen.

Vi föreslår nu att strandskydd inte ska gälla vid insjöar med en vattenyta som uppgår till 1 hektar eller mindre eller vattendrag som

SOU 2020:78

Sammanfattning

är 2 meter eller smalare. Vi anser att generellt ta bort strandskyddet vid de minsta sjöarna och vattendragen bör leda till en ökad accep- tans och mindre tillämpningsproblem och därigenom sammantaget bättre och mer ändamålsenligt skydd. Förslaget har som målsättning att anpassa omfattningen av strandskyddet för att säkerställa ett effektivt och ändamålsenligt strandskydd som också ger legitimitet.

För att ta tillvara strandskyddets syften behöver det dock finnas möjlighet att införa skydd vid små sjöar och vattendrag som har särskild betydelse för något av de båda syftena. Länsstyrelsen får därför i det enskilda fallet besluta att strandskydd ska gälla vid in- sjöar som är 1 hektar och mindre samt vattendrag som är 2 meter och smalare, om området har särskild betydelse för något av strand- skyddets syften. Naturvårdsverket ska få meddela föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestämmas. Strand- skydd ska heller inte gälla vid anlagda vatten (sjöar, dammar och våtmarker) som har tillkommit efter 1975.

Ett mer differentierat strandskydd

Strandskyddet är redan i dag differentierat på flera olika sätt. Med det generella strandskyddet som infördes 1975 har det successivt ut- vecklats en rad undantag, i syfte att åstadkomma en differentiering. Länsstyrelsen får till exempel besluta att utvidga strandskydds- området till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. I vissa områden är därför strandskyddet utvidgat till 300 meter från strandlinjen.

Länsstyrelsen har sedan 1975 också kunnat upphäva strand- skyddet i områden som saknar betydelse för strandskyddets syften. Sedan 2014 kan länsstyrelsen som nämnts upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, för att områdenas betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. Strandskyddet gäller därför inte överallt och det har upphävts i olika omfattning i olika områden. I områden där strandskyddet är upphävt krävs följaktligen ingen dispens.

Det finns ett antal åtgärder som inte omfattas av förbuden inom strandskyddsområden. Sådana åtgärder kräver heller ingen dispens. Ett av undantagen gäller åtgärder för de areella näringarna (jord- bruket, fisket, skogsbruket och renskötseln). Undantaget gäller över

Sammanfattning

SOU 2020:78

hela landet. Ett annat undantag gäller kompletteringsåtgärder, där länsstyrelsen har meddelat föreskrifter. Länsstyrelsen får undanta kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad, som vidtas inom 15 meter från huvudbyggnaden men inte närmare strandlinjen än 25 meter och inom en tomtplats som har angetts i ett beslut om dispens.

LIS-bestämmelserna är en del av de förändringar i lagstiftningen som har genomförts i syfte att differentiera strandskyddet. Bestäm- melserna har sedan de infördes utvärderats av Naturvårdsverket och Boverket 2013, av länsstyrelserna 2015, av Strandskyddsdelegationen 2015 och av Naturvårdsverket ännu en gång 2017. Utvärderingarna visar att redovisning av LIS-områden har skapat nya förutsättningar och incitament för planering av landsbygder. Planeringen har enga- gerat både allmänhet och politiker. Samtidigt har planeringen varit en tids- och resurskrävande process, med ett sämre utfall än förväntat.

Strandskyddsdelegationen noterade 2015 att strandskyddet före- faller vara starkt i glesbygd men svagare i tätbebyggda områden. Detta står i kontrast till avsikten bakom de förändringar som riks- dagen beslutade om 2009. Ett av de uttalade syftena var att öka diffe- rentieringen och åstadkomma en utveckling som bättre tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder är olika i olika delar av landet. Intentionen med LIS-bestämmelserna var att stärka strandskyddet i exploaterade områden, men samtidigt ge lättnader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strandområden.

Vi har tagit del av tidigare utvärderingar och rapporter av strand- skyddsbestämmelserna och studerat rättspraxis på området. Vi har under arbetet genomfört möten med en rad aktörer som berörs av strandskyddsbestämmelserna. Slutsatsen är att LIS-systemet inte är tillräckligt effektivt. Det finns problem som påverkar effektiviteten i alla delar av LIS-systemet.

Det finns svårigheter att avgränsa LIS-områden enligt de begräns- ningar när det gäller antalet och omfattningen av LIS-områden som anges i miljöbalken. Problemet påverkar bestämmelsernas ändamåls- enlighet och effektivitet. Termen landsbygdsutveckling har medfört olika tolkningar mellan kommuner och länsstyrelser. Olika tolk- ningar påverkar bestämmelsernas effektivitet och rättssäkerhet. Utredningar och redovisningar av LIS-områden är bristfälliga. Även det problemet påverkar bestämmelsernas effektivitet och rättssäker- het. De materiella reglerna för dispens i LIS-områden är otydliga.

SOU 2020:78

Sammanfattning

Möjligheterna att få dispens regleras genom de särskilda skälen i miljöbalken. Problemet påverkar bestämmelsernas ändamålsenlighet och effektivitet.

Vi anser nu att kommuner antingen bör kunna ansöka hos läns- styrelsen om att strandskyddet upphävs i landsbygdsområden eller redovisa landsbygdsområden i översiktsplan, där det ska vara enklare att få dispens. Inom sådana områden ska särskilda skäl kunna tillämpas.

Vi föreslår att länsstyrelsen, efter ansökan från en eller flera kom- muner, helt eller delvis ska upphäva strandskyddet inom ett lands- bygdsområde, om kriterierna för landsbygdsområden är uppfyllda. Länsstyrelsen får helt eller delvis också häva ett tidigare beslut om att upphäva strandskyddet i ett landsbygdsområde, om ett område inte längre uppfyller kriterierna för landsbygdsområden.

Kommuner får redovisa landsbygdsområden i översiktsplan. Inom sådana områden ska särskilda skäl för landsbygdsområden kunna tillämpas. LIS-områden som har redovisats i gällande över- siktsplan ska anses vara landsbygdsområden, där det ska vara enklare att få dispens för vissa åtgärder. Gällande bestämmelser om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS) avskaffas.

Vi föreslår också kriterier för landsbygdsområden. Det ska vara områden som har god tillgång till obebyggd mark, inte har stor efter- frågan på mark för bebyggelse och inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften.

Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet inom ett landsbygdsområde föreslår vi att prövningen får beakta några kriterier. De är

•om området behövs för enstaka en- eller tvåbostadshus och till- hörande komplementbyggnad samt åtgärder som hör till bostads- byggnaden,

•om området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse av att uppföra eller utveckla sammanhållen be- byggelse, eller

•om området behövs för byggnader, anläggningar, anordningar och åtgärder som är nödvändiga för en verksamhet och verksam- heten har fördel av ett strandnära läge.

Sammanfattning

SOU 2020:78

Vi föreslår ett stärkt strandskydd i områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor och i vatten- områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Där ska de sär- skilda skälen för dispens och upphävande av strandskyddet vid detaljplanering tillämpas särskilt restriktivt.

Vi anser dessutom att klimatförändringarna medför behov av klimatanpassningsåtgärder som kan motivera en differentiering av strandskyddet. Det bör därför bli tydligare att dispens ska kunna meddelas för åtgärder som syftar till att skydda miljön, människors liv och hälsa samt egendom genom att samhället anpassas till de kon- sekvenser som ett förändrat klimat kan medföra.

Strandskyddet bör bli mer förutsägbart och enklare att administrera

Länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. Såväl högexploa- terade som lågexploaterade län har undantagit strandskydd i olika utsträckning. Att besluten ibland baseras på gamla, tryckta kartor som inte uppdateras gör också att tillämpningen försvåras och det kan bli otydligt var strandskydd gäller. Problem uppstår framför allt för den enskilde och allmänheten när de vill veta var strandskyddet gäller. En heltäckande digitalisering skulle bidra till att göra strand- skyddet mer transparent, förutsägbart och rättssäkert, inte minst för den enskilde.

Gammalt kartmaterial försvårar digitaliseringen av strandskyddet men visar samtidigt att den måste ges högsta prioritet. Uppdraget till länsstyrelserna bör därför vara att i samråd med Naturvårdsverket samordna arbetet med en digitalisering av dessa och andra uppgifter som gäller strandskyddet. Digitaliseringen bör vara genomförd senast två år efter det att förändringana har trätt i kraft

I sammanhanget föreslår vi också att det ska bli enklare att ändra gamla beslut om strandskyddets omfattning. Möjligheten att kunna ändra gamla beslut är viktigt för ett anpassat och dynamiskt strand- skydd. Länsstyrelsen ska därför kunna upphäva tidigare beslut om undantag från strandskyddet, om området har betydelse för att till- godose strandskyddets syften.

SOU 2020:78

Sammanfattning

Ett tillägg behöver även införas i lagstiftningen för att minska tolkningsutrymmet och undanröja ett hinder för kommunernas detaljplanering. I dag inträder strandskydd när en gammal plan upp- hävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt plan- och bygglagen. Detta gäller även när en detaljplan upphävs för ett område som tidigare har omfattats av en gammal plan eller ersätts av en ny detaljplan.

Regeringen bör dessutom utreda om det finns behov av författ- ningsändringar när det gäller undantaget för de areella näringarna i strandskyddsbestämmelserna i miljöbalken. Vi anser däremot inte att det föreligger något behov av ändring av bestämmelserna om ut- vidgning av strandskyddet eller andra åtgärder för en förnyad över- syn av utvidgade strandskydd.

Effektivare tillsyn inom strandskyddade områden

En rättvis tillämpning av strandskyddsreglerna och tillsyn av efter- levnaden framhålls i våra direktiv som viktigt för att skyddet ska uppfattas som legitimt. Vi ska utgå från att det fortsatt finns ett behov av en ändamålsenlig och effektiv statlig tillsyn och kontroll av tillämpningen av förändrade strandskyddsregler. Tillsynen ska värna strandskyddets syften och säkerställa ett differentierat och legitimt strandskydd.

Vi anser att Naturvårdsverket bör få ökade resurser för tillsyns- vägledning och utbildningsinsatser för att skapa bättre förutsätt- ningar för mer och effektivare tillsyn. Regeringen bör årligen under en femårsperiod avsätta extra medel till Naturvårdsverket för väg- ledning och utbildning i strandskyddstillsyn. Efter utgången av den perioden bör verket redovisa hur resurserna har använts med en bedömning av om insatserna har bidragit till mer och planerad strandskydd.

Ikraftträdande och genomförande

Våra förslag om förändringar i lagar och förordningar ska enligt det så kallade Januariavtalet träda i kraft den 1 januari 2022. Äldre bestämmelser gäller för ärenden och mål som har påbörjats före ikraftträdandet. De delar av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-områden) som omfattas av strandskydd ska

Sammanfattning

SOU 2020:78

gälla som landsbygdsområden. Det ska gälla under förutsättning att länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande har funnit att redovisningen är förenlig med bestämmelserna i dess lydelse vid tidpunkten för länsstyrelsens yttrande.

Vi anser att effekterna av de föreslagna ändringarna bör följas upp årligen och utvärderas av Naturvårdsverket. Den årliga uppfölj- ningen av meddelade dispensbeslut i landet bör även omfatta var dispenser söks och var dispenser beviljas samt om åtgärder som avser komplementbyggnader innebär att ny byggnad uppförs.

Ekonomiska och andra konsekvenser

Vi ska enligt direktiven analysera och redovisa förslagens konse- kvenser i enlighet med kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Vi ska också redovisa konse- kvenser i några andra avseenden, exempelvis konsekvenser för fri- luftsliv, för möjligheten att bygga och driva företag på landsbygden samt samhällets motståndskraft mot klimatförändringar.

Vi har anlitat externt stöd för att genomföra delar i konsekvens- utredningen. Ett uppdrag till Sweco Strategi AB har varit att bistå oss med att belysa de ekonomiska konsekvenserna för olika aktörer och med en samhällsekonomisk analys. I den delen av arbetet har även Tillväxtverket medverkat. Vi har dessutom med ett annat upp- drag till samma företag belyst effekter av förslagen för miljön och friluftslivet.

Vi bedömer i konsekvensutredningen att våra förslag beräknas få positiva konsekvenser särskilt för små företag och enskilda i lands- bygdsområden. Förslagen bedöms även medföra ökad rättssäkerhet, ökad tydlighet och förutsägbarhet samt större legitimitet för strand- skyddslagstiftningen.

Lättnader från strandskyddet i landsbygdsområden och vid mindre sjöar och smalare vattendrag kan få negativa konsekvenser för strand- skyddets syften och därmed även för miljön. Dock är strandskyddet delvis redan upphävt i många av landets mindre sjöar och smala vatten- drag som följd av de olika länsvisa undantagen. Den negativa påverkan på miljön som en följd av lättnader i landsbygdsområden bör bli begränsad, då dessa områden inte ska vara av särskild betydelse för

SOU 2020:78

Sammanfattning

strandskyddets syften. Det avser dessutom områden med mycket obebyggd mark och låg efterfrågan på byggnation.

Förslagen innebär sammantaget ett ökat lokalt inflytande, efter- som det är kommunerna som ska kunna ansöka om att upphäva strandskydd helt eller delvis i landsbygdsområden. Var dessa om- råden ska finnas och hur stora de ska vara ska avgöras av de lokala förutsättningarna, vilket underlättar kommunernas planering. För- slagen kommer även att underlätta kommunernas arbete med dispen- ser. Åtgärdernas bidrag till landsbygdsutveckling behöver inte vägas in i kriterierna för landsbygdsområden eller i de särskilda skälen för dispens.

Det är framförallt länsstyrelsen som kommer att få ökade kost- nader som en direkt följd av förslagen under en period på två år. På sikt bedöms länsstyrelsens och kommunernas arbete med strand- skyddet kunna underlättas och förbättras som följd av våra förslag.

För att i större utsträckning kunna ta hänsyn till strandskyddets syften har vi lagt fram flera förslag som innebär att det blir möjligt att återinföra strandskydd. Denna möjlighet är viktig för att säker- hetsställa att strandskyddets syften bevaras på lång sikt. Att kunna återinföra strandskyddet är en viktig motvikt till de lättnader som föreslås. Det innebär även förutsättningar för ett mer likvärdigt strandskydd i landet som helhet med hänsyn till strandskyddets syften.

Vi föreslår visserligen olika lättnader från strandskyddet, i lands- bygdsområden och vid mindre sjöar och smalare vattendrag. Men det finns det fortfarande även andra naturskyddsinstrument som kan användas och behöver beaktas både när strandskydd upphävs och återinförs och när det byggs i strandnära lägen.

Förslagen medför flera positiva samhällsekonomiska konsekven- ser som följd av förenklingar i lagstiftningen, ökad förutsägbarhet och transparens samt ökad möjlighet att bygga i strandnära lägen på lands- bygden. De positiva samhällsekonomiska konsekvenserna kommer i huvudsak att tillfalla mindre företag och enskilda på landsbygden.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken1 dels att 7 kap. 18 e § ska upphöra att gälla,

dels att 7 kap. 18 f–h §§ ska betecknas 7 kap. 18 e–g §§,

dels att 7 kap. 13, 18, 18 c–18 d och den nya 18 f §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 kap. 17 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7kap. 13 §2

Strandskydd gäller vid havet	Strandskydd gäller vid havet
och vid insjöar och vattendrag.	och vid insjöar som är större än
	en hektar och vattendrag som är
	bredare än två meter. Strand-
	skydd gäller inte vid anlagda
	vatten som har tillkommit efter
	1975.
	Regeringen eller den myndig-
	het som regeringen bestämmer får
	meddela föreskrifter om hur in-
	sjöars storlek och vattendrags
	bredd ska bestämmas.

1Senaste lydelse av

18e § 2011:393

18g § 2010:902

18h § 2009:532.

2Senaste lydelse 2009:532.

1. det är uppenbart att om- rådet saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, eller

Författningsförslag

SOU 2020:78

Strandskyddet syftar till att långsiktigt

1.trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strand- områden, och

2.bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten.

17 a §

Med landsbygdsområde avses ett strandskyddat område

1. där tillgången på obebyggd mark är god,

2. där efterfrågan på mark för bebyggelse inte är stor, och

3. som inte är av särskild bety- delse för något av strandskyddets syften.

En kommun får

1. ansöka om att strandskyddet ska upphävas inom ett lands- bygdsområde enligt 18 § tredje stycket, eller

2. redovisa ett landsbygds- område i kommunens översikts- plan.

18 §3

Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att upphäva strand- skyddet i ett område, om

1. det är uppenbart att om- rådet saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften,

2.strandskyddet gäller vid en liten sjö eller ett litet vattendrag och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten, eller

3Senaste lydelse 2014:892.

SOU 2020:78Författningsförslag

3. området enligt	plan-	och	2. området enligt	plan-	och
bygglagen (2010:900)	avses	att	bygglagen (2010:900)	avses	att
omfattas av en detaljplan och			omfattas av en detaljplan och
a) behövs för byggande av en			a) behövs för byggande av en
försvarsanläggning, allmän		väg	försvarsanläggning, allmän		väg
eller järnväg, eller			eller järnväg, eller

b) skyddas		enligt		andra	b) skyddas enligt andra
bestämmelser i detta kapitel än					bestämmelser i detta kapitel än
bestämmelserna om miljöskydds-					bestämmelserna om miljöskydds-
område eller vattenskyddsområde					område eller vattenskyddsområde
och skyddet har beslutats av					och skyddet har beslutats av
någon annan än en kommun.					någon annan än en kommun.
Ett	upphävande		enligt	första	Ett upphävande enligt första
stycket 2 får göras endast om sjöns					stycket 2 får göras endast om det
vattenyta har en storlek som					finns särskilda skäl och intresset
uppgår till omkring en hektar eller					av att ta området i anspråk på det
mindre	eller	om	vattendragets		sätt som avses med planen väger
bredd är omkring två meter eller					tyngre än strandskyddsintresset.
smalare. Ett upphävande				enligt
första stycket 3 får göras endast

om det finns särskilda skäl och intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strand- skyddsintresset.

Länsstyrelsen ska i det enskilda fallet, efter ansökan från en eller flera kommuner, helt eller delvis upphäva strandskyddet inom ett eller flera landsbygdsområden som avses i 17 a § första stycket om kriterierna enligt första stycket 1–3 i den bestämmelsen är uppfyllda.

Bestämmelser om kommunens möjligheter att upphäva strand- skyddet genom en bestämmelse i en detaljplan finns i 4 kap. 17 § plan- och bygglagen.

Författningsförslag

SOU 2020:78

18 c §4

Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet får man beakta endast om det område som upphävandet eller dispensen avser

1.redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften,

2.genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen,

3.behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området,

4.behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidg- ningen inte kan genomföras utanför området,

5.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området,

6. behöver tas i anspråk för att	6. behöver tas i anspråk för att
tillgodose ett annat mycket ange-	tillgodose ett annat mycket ange-
läget intresse.	läget intresse, eller
	7. behöver tas i anspråk för att
	skydda miljön, människors liv och
	hälsa, infrastruktur och egendom
	vid befintlig bebyggelse (klimat-
	anpassningsåtgärder).
I 18 d § finns bestämmelser om	I områden där exploaterings-
vad man får beakta som särskilda	graden är hög och efterfrågan på
skäl utöver det som anges i första	mark för bebyggelse är stor eller i
stycket, om prövningen gäller ett	vattenområden av särskild bety-
sådant område för landsbygds-	delse för djur- och växtlivet ska
utveckling i strandnära lägen som	första stycket 1–6	tillämpas sär-
avses i 18 e §.	skilt restriktivt.
18 d §5
Som särskilda skäl vid pröv-	Som särskilda skäl vid pröv-
ningen av en fråga om upp-	ningen av en fråga om upp-
hävande av eller dispens från	hävande av eller dispens från
strandskyddet inom ett område	strandskyddet inom ett lands-
för landsbygdsutveckling i strand-	bygdsområde som	redovisats i
nära lägen får man också beakta	översiktsplan får man, utöver det

4Senaste lydelse 2009:532.

5Senaste lydelse 2009:532.

SOU 2020:78

Författningsförslag

om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utveck- lingen av landsbygden. Om pröv- ningen gäller en dispens för att uppföra enstaka en- eller två- bostadshus med tillhörande kom- plementbyggnader och andra åtgär- der får man i stället beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostads- hus.

som anges i 18 c §, också beakta om området

1.behövs för enstaka en- eller tvåbostadshus och tillhörande kom- plementbyggnad samt åtgärder som hör till bostadsbyggnaden,

2.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse av att uppföra eller ut- veckla sammanhållen bebyggelse, eller

3.behövs för byggnader, anlägg- ningar, anordningar och åtgärder som är nödvändiga för en verk- samhet, om verksamheten har för- del av ett strandnära läge.

18 g §18 f §6

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får, om området har betydelse för att till- godose strandskyddets syften, be- sluta att upphäva tidigare förord- nanden enligt 7 kap. 15 § denna balk i dess lydelse från den 1 juli 1999 till den 30 juni 2009 och att införa strandskydd.

Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att strandskydd ska gälla vid en insjö som är en hektar och mindre samt ett vattendrag som är två meter och smalare, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften.

Länsstyrelsen får i det enskilda fallet helt eller delvis upphäva ett beslut enligt 18 § tredje stycket, om ett område inte längre upp-

6Senaste lydelse 2009:532.

Författningsförslag

SOU 2020:78

I fråga om strandskydd som har upphävts för ett område genom en bestämmelse i en detaljplan enligt plan- och bygg- lagen (2010:900) eller för ett område som har avsetts att om- fattas av en detaljplan eller om- rådesbestämmelser enligt samma lag gäller strandskyddet åter, om

1.området upphör att om- fattas av detaljplanen eller om- rådesbestämmelserna, eller

2.detaljplanen eller områdes- bestämmelserna ersätts med en ny detaljplan.

fyller kriterierna i 17 a § första stycket 1–3.

Beslut enligt andra och tredje styckena ska gälla omedelbart, även om de överklagas.

1.området upphör att om- fattas av detaljplanen eller om- rådesbestämmelserna, eller

2.detaljplanen eller områdes- bestämmelserna ersätts med en ny detaljplan.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet i ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande av sådana ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

3.De delar av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som omfattas av strandskydd ska gälla som landsbygds- områden enligt 7 kap. 17 a § första stycket, om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande har funnit att redovisningen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken i dess lydelse vid tidpunkten för länsstyrelsens granskningsyttrande.

Strandskydd inträder när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900), om det inte bestäms annat. Detta gäller även när en detaljplan för ett område som tidigare har om- fattats av en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upp- hävs eller ersätts av en ny detalj- plan.

SOU 2020:78

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:811) om införande av miljöbalken att 10 a § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 a §7

Strandskydd inträder när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900). Detta gäller även när en detaljplan för ett område som tidigare har omfattats av en fastställd general- plan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

7Senaste lydelse 2011:337.

3. kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra,

4. om översiktsplanen avviker från en regionplan för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen, och

5. sådana områden och verk- samheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse.

SOU 2020:78

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen dels att 3 kap. 5, 10 och 16 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 kap. 5 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3kap. 5 §8

Av översiktsplanen ska även följande framgå

1.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder,

2.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regio- nala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,

3.sådana områden för lands-

bygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

4. kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra,

5. om översiktsplanen av- viker från en regionplan för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen, och

6. sådana områden och verk- samheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse.

8Senaste lydelse 2020:76.

Författningsförslag

SOU 2020:78

Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen.

5 a §

I översiktsplanen får kommu- nen redovisa landsbygdsområden enligt 7 kap. 17 a § första stycket miljöbalken.

10 §9

Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1.ta till vara och samordna statens intressen,

2.tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,

3. verka för att riksintressen		3. verka för att riksintressen
enligt 3 och 4 kap. miljöbalken		enligt 3 och 4 kap. miljöbalken
tillgodoses,	att miljökvalitets-	tillgodoses, att miljökvalitets-
normer enligt 5 kap. miljöbalken		normer enligt 5 kap. miljöbalken
följs och att redovisningen av		följs och att redovisningen av
områden för	landsbygdsutveck-	landsbygdsområden	är förenlig
ling i strandnära lägen är förenlig		med 7 kap. 17 a §	första stycket
med 7 kap. 18 e § första stycket		miljöbalken,
miljöbalken,

4.verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

5.verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt.

9Senaste lydelse 2020:76.

SOU 2020:78

Författningsförslag

16§10

Länsstyrelsen ska under granskningstiden lämna ett gransknings- yttrande över planförslaget.

Länsstyrelsen ska i yttrandet enbart ange om

1.förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

2.förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3. redovisningen av områden	3. redovisningen	av	lands-
för landsbygdsutveckling i strand-	bygdsområden inte	är	förenlig
nära lägen inte är förenlig med	med 7 kap. 17 a §	första stycket
7 kap. 18 e § första stycket miljö-	miljöbalken,
balken,

4.sådana frågor rörande användningen av mark- och vatten- områden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, och

5.en bebyggelse blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

2.De delar av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som omfattas av strandskydd ska gälla som landsbygds- områden enligt 7 kap. 17 a § första stycket miljöbalken, om läns- styrelsen i sitt granskningsyttrande har funnit att redovisningen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken i dess lydelse vid tidpunkten för länsstyrelsens granskningsyttrande.

10Senaste lydelse 2020:76.

Länsstyrelsen får meddela före- skrifter enligt 7 kap. 17 § och besluta enligt 7 kap. 18 f § första stycket miljöbalken.

Naturvårdsverket får meddela föreskrifter enligt 7 kap. 13 § andra stycket miljöbalken.

Innehåll i ansökan om tillstånd, dispens och upphävande

Författningsförslag

SOU 2020:78

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

dels att rubriken närmast före 23 § ska ha följande lydelse, dels att 11, 23, 24 och 25 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 26 b § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 §11

Länsstyrelsen får meddela före- skrifter enligt 7 kap. 17 § miljö- balken.

Innehåll i ansökan om tillstånd och dispens

23 §12

En ansökan om tillstånd eller dispens enligt 7 kap. miljöbalken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 kap. miljöbalken eller om tillstånd till vilthägn enligt 12 kap. 11 § miljö- balken ska vara skriftlig och åtföljd av en karta samt, i den utsträck- ning som det behövs i det enskilda fallet, en miljökonsekvens- beskrivning enligt 6 kap. miljöbalken.

I 19 kap. 6 § miljöbalken finns det en bestämmelse om det under- lag som ska ingå i en ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljö- balken.

11Senaste lydelse 2009:622.

12Senaste lydelse 2017:974.

SOU 2020:78

Författningsförslag

En ansökan om upphävande av strandskydd i landsbygds- områden enligt 7 kap. 18 § tredje stycket miljöbalken ska vara skriftlig och innehålla en karta som visar vilket område ansökan avser samt underlag som visar att kriterierna i 7 kap. 17 a § första stycket 1–3 miljöbalken är upp- fyllda.

24§13

Innan länsstyrelsen, Skogsstyrelsen eller kommunen fattar ett beslut enligt tredje stycket ska den förelägga ägare och innehavare av särskild rätt till marken att inom viss tid yttra sig över förslaget. Tiden får inte sättas kortare än en månad. Föreläggandet ska delges. Delgivning behöver dock inte ske med sakägare som skriftligen har godkänt förslaget till beslut.

Om alla sakägare med känt hemvist har lämnat ett skriftligt god- kännande, får länsstyrelsen, Skogsstyrelsen eller kommunen pröva ärendet utan att meddela ett föreläggande.

Beslut som avses i första stycket är

1.beslut enligt 7 kap. 4, 9 eller 10 § miljöbalken att förklara ett område eller naturföremål som naturreservat, kulturreservat eller naturminne,

2.beslut enligt 7 kap. 5 § tredje stycket miljöbalken om nya skäl eller ytterligare inskränkningar som avser naturreservat, kultur- reservat eller naturminne,

3.beslut enligt 7 kap. 6 § miljöbalken om förpliktelse att tåla intrång inom naturreservat, kulturreservat eller naturminne,

4.beslut enligt 6, 7 eller 7 a § denna förordning att ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde,

5.beslut enligt 7 kap. 12 § miljöbalken om föreskrifter för ett djur- eller växtskyddsområde,

6.beslut enligt 7 kap. 14 § miljöbalken om utvidgning av strand- skyddsområdet, om beslutet är avsett att gälla längre tid än sex månader,

13Senaste lydelse 2010:319.

Författningsförslag

SOU 2020:78

7.beslut enligt 7 kap. 20 § miljöbalken om föreskrifter för ett miljöskyddsområde, och

8.beslut enligt 7 kap. 21 § miljöbalken att förklara ett om- råde som vattenskyddsområde.

7.beslut enligt 7 kap. 18 f § första stycket miljöbalken om att upphäva tidigare förordnanden enligt 7 kap. 15 § denna balk i dess lydelse från den 1 juli 1999 till den 30 juni 2009,

8.beslut enligt 7 kap. 18 f § andra stycket miljöbalken om att strandskydd ska gälla vid insjöar som är en hektar och mindre samt ett vattendrag som är två meter och smalare,

9.beslut enligt 7 kap. 18 f § tredje stycket miljöbalken om att helt eller delvis upphäva ett beslut om att upphäva strandskyddet i ett landsbygdsområde,

10. beslut enligt 7 kap. 20 § miljöbalken om föreskrifter för ett miljöskyddsområde, och

11. beslut enligt 7 kap. 21 § miljöbalken att förklara ett om- råde som vattenskyddsområde.

25 a §14

En myndighet eller kommun ska innan den beslutar om bildande, ändring eller upphävande av ett områdesskydd enligt 7 kap. miljö- balken samråda med

1.Skogsstyrelsen, om beslutet rör skogsmark och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Skogsstyrelsen,

2.Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet rör fiske och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Havs- och vatten- myndigheten,

3.Statens jordbruksverk, om beslutet rör vattenbruk och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Jordbruksverket, och

4.Sveriges geologiska undersökning, om beslutet rör grund- vatten och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Sveriges geologiska undersökning.

14Senaste lydelse 2011:629.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Utredningen ska enligt direktiven (dir. 2019:41) föreslå de författ- ningsändringar och andra åtgärder som medför att strandskyddet i miljöbalken görs om i grunden. Det ska ske genom en ökad differen- tiering som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolkningstäthet och exploateringstryck.

Förslagen ska enligt direktiven också syfta till att bibehålla eller om behov finns förstärka strandskyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploa- terade områden.

Utredaren ska mot den här bakgrunden bland annat

•identifiera förhållanden utifrån vilka strandskyddsreglerna kan differentieras,

•föreslå åtgärder som ökar lokalt inflytande,

•föreslå de författningsändringar som krävs för att den variation av skyddsbehov som finns i landet ska få genomslag,

•utvärdera den gällande strandskyddslagstiftning med avseende på hur ändamålsenlig, effektiv och legitim dess tillämpning är i olika delar av Sverige, samt

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:78

•vid behov föreslå ytterligare åtgärder för att uppnå syftena med reformen samt säkerställa ett differentierat, effektivt, ändamåls- enligt och legitimt strandskydd.

Kommittédirektiven återges i sin helhet i bilaga 1. Utredningsuppdraget ingår som punkt i den sakpolitiska överens-

kommelsen mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna, även kallad Januariavtalet eller 73-punkts- uppgörelsen. Strandskyddet tas upp i punkt 23 i uppgörelsen och rubriceras Gör det möjligt att leva och bo på landsbygden.

Regeringen har förutom direktiven även överlämnat sex ärenden som rör reglerna om strandskydd till utredningen. Ärendena utgörs av Naturvårdsverkets rapport Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygdsutveckling i strandnära läge1, skrivelser från Länsstyrelsen i Skåne län om strandskydd vid anlagda våtmarker och möjligheterna för länsstyrelsen att förordna om strandskydd2, skrivelse från Höje å och Kävlingeåns vattenråd om strandskydd vid anlagda våtmarker3, skrivelse från Sveriges Jordägareförbund, Sveriges Fiskvattenägareförbund, Lantbrukarnas Riksförbund och Skogs- industrierna om ändrat strandskydd4 samt en skrivelse från Länsstyrel- sen i Stockholms län om ändring av 10 a § lagen (1998:811) om in- förande av miljöbalken5.

Regeringen har dessutom överlämnat slutrapporten Strandskyddet i praktiken (SOU 2015:108) från Strandskyddsdelegationen (S 2013:05) till utredningen. Betänkandet, som har remitterats av Finansdeparte- mentet, har överlämnats tillsammans med inkomna synpunkter.6

2.2Våra utgångspunkter

Utredningen ska enligt direktiven lämna förslag som medför att strandskyddet görs om i grunden genom en ökad differentiering. Målsättningen är att det ska bli betydligt enklare att bygga strand- nära i landsbygdsområden. Förslagen ska syfta till att förbättra förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för små-

1Regeringens diarienummer M2017/02054/Nm.

2Regeringens diarienummer M2018/00946/Nm respektive M2019/00827/Nm.

3Regeringens diarienummer M2018/01673/Nm.

4Regeringens diarienummer M2019/00933/Nm.

5Regeringens diarienummer M2019/01322/Nm.

6Regeringens diarienummer Fi2019/01208/SPN.

SOU 2020:78

Utredningens uppdrag och arbete

företagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploateringstryck.

Strandskyddets syften – att värna miljön och den allemansrätts- liga tillgången – ska enligt utredningens direktiv inte ändras, men regelverket behöver göras om i grunden genom en ökad differen- tiering för att ett mer anpassat, flexibelt och ändamålsenligt skydd som ökar möjligheten till utveckling. Särskild hänsyn ska också tas för att underlätta byggande i befintliga samhällen i landsbygd och glesbygd.

För att kunna differentiera strandskyddet krävs enligt direktiven att förhållanden som exempelvis tillgång till sjöar och stränder, befolkningstäthet och exploateringstryck samt förutsättningar för djur- och växtliv, både på land och i vattnet, identifieras och görs mätbara. Utredningen har i uppdrag att identifiera sådana förhållan- den och hur dessa förhållanden kan mätas och sättas i relation till varandra genom lämpliga kriterier. Utifrån slutsatserna ska utred- ningen föreslå de författningsändringar som krävs för att den variation av skyddsbehov som finns i landet får genomslag i strand- skyddsreglerna, bland annat genom varierade möjligheter till dispen- ser och undantag eller genom generella föreskrifter.

I direktiven har regeringen angett att en differentiering av strand- skyddet som tar hänsyn till variationer i landet och inom en kommun är en förutsättning för en tillförlitlig och förståelig strandskydds- reglering som också ger legitimitet och trovärdighet. Utredningen ska analysera behovet av kunskapsunderlag om lokala förhållanden som är av betydelse för ett differentierat, effektivt, ändamålsenligt och legitimt strandskydd och för att uppfylla strandskyddets syften och lämna förslag om hur detta behov kan tillgodoses.

Enligt regeringen behöver dagens reglering i miljöbalken ändras eller i delar kompletteras så att olika områdens varierande skydds- behov får genomslag. För att balansera de olika intressen som berörs, främst bostäder, näringsverksamhet, allemansrättslig tillgänglighet, skyddet av djur- och växtliv och skyddet mot klimatförändringar, behövs enligt direktivet en väl avvägd differentiering med fortsatt starkt, och om behov finns förstärkt strandskydd i områden som redan är starkt exploaterade. Utredningen ska analysera hur effektivt olika typer av regleringar bidrar till de berörda intressena och ökar det lokala inflytandet, utan att strandskyddets syften riskeras.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:78

Utredningens förslag ska även syfta till att bibehålla eller om behov finns förstärka strandskyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade områden. I direktiven har regeringen anfört att det är viktigt att utredningens förslag på differentiering strävar efter att inte försämra den allemansrättsliga tillgången till obrutna strandlinjer.

Utredningen har i uppdrag att lämna förslag som stärker det lokala inflytandet. Enligt regeringens uttalanden i direktivet beror strand- skyddets legitimitet till en del på i vilken utsträckning markägare upp- fattar skyddet som motiverat utifrån de inskränkningar som strand- skyddets syften innebär, och att regelverket tillämpas rättvist samt på hur allmänheten uppfattar tillämpningen utifrån strandskyddets syften.

Länsstyrelsen ska även i fortsättningen ha ansvar för den statliga kontrollen av hur strandskyddsreglerna tillämpas i enskilda fall, medan kommunerna även i framtiden ska anförtros frågan om dispens inom skyddsområden.

En rättvis tillämpning och tillsyn av efterlevnaden av strand- skyddet framhålls i direktivet som viktig för att skyddet ska upp- fattas som legitimt. Utredningen ska utgå från att det fortsatt finns ett behov av en ändamålsenlig och effektiv statlig tillsyn och kontroll av tillämpningen av förändrade strandskyddsregler, som värnar dess syften och säkerställer ett differentierat och legitimt strandskydd.

Ett sätt att differentiera strandskyddet skulle enligt utredningen kunna vara att avskaffa det inom landsbygder. Före 1975 då det gene- rella strandskyddet infördes var det differentierat på så sätt att enbart vissa områden omfattades. Strandskyddet skulle då mer kunna likna andra områdesskydd. Det som talar emot en sådan lösning är att strandskyddet då inte skulle fylla sin funktion särskilt väl, eftersom den allemansrättsliga tillgången till stränderna inte skulle säker- ställas. Skyddet av stränderna är en nationell angelägenhet för att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och för att bevara goda livsvillkor för växter och djur. De orörda stränderna är av stor betydelse både lokalt och regionalt.

Enligt direktivet ska strandskyddets syften bestå. Differen- tieringen ska utformas med beaktande av förutsättningarna för alle- mansrättslig tillgång till strandområden och för djur- och växtlivet.

Det finns ingen definition eller vedertagen uppfattning om vad som utgör ett landsbygdsområde. Landsbygd kan vara områden som

SOU 2020:78

Utredningens uppdrag och arbete

ligger utanför en tätort, men det kan också finnas flera olika typer av landsbygder. För att undvika en för allmänheten förvirrande termi- nologi, borde de områden där lättnader i strandskyddet ska gälla kallas för landsbygdsområden med lågt exploateringstryck eller lätt- nadsområden. Vi har valt att använda termen landsbygdsområden och det kommer att omfatta områden som inte har högt exploa- teringstryck. Landsbygdsområden ska definieras närmare genom de kriterier som vi kommer att föreslå.

2.3Några reflektioner om vårt uppdrag

De första strandskyddsreglerna kom redan på 1950-talet i syfte att trygga tillgången till stränder och sjöar för friluftsliv och förhindra en överexploatering av dessa värdefulla områden. Därefter har regel- verket förändrats och utvidgats i takt med samhällsförändringar och nya värderingar. I mitten av 1990-talet kom strandskyddet även att omfatta värnandet av djur- och växtliv. De två syften som i dag gäller för strandskyddet etablerades, dvs. att långsiktigt trygga allmän- hetens tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur och växtliv. Utmaningen har alltid varit att klara den svåra balansgången mellan samhällsutveckling och miljöhänsyn.

Det är vår uppfattning att det finns en allmän och stark uppslut- ning bakom strandskyddets syften. Den slutsatsen drog också bland annat Strandskyddsdelegationen.7

Strandskyddsdelegationen noterar samtidigt att tillämpningen av reglerna ofta uppfattas sakna koppling till de två syftena. Strand- skyddet upplevs därför i många sammanhang som oförutsägbart och att inte vara transparent. Strandskyddsdelegationen kom till slut- satsen att när tillämpningen inte upplevs bli som avsett får det åter- verkningar på regelverkets legitimitet. Det är en iakttagelse och uppfattning som vi delar och ser allvarligt på.

En bidragande orsak till att strandskyddet för den enskilde verkar otydligt är att det är svåröverskådligt var och hur regelverket för strandskyddet tillämpas i olika delar av landet. Det finns ett behov av att göra den informationen mer transparent och lättillgänglig.

Vi kan också konstatera att det har blivit ett lapptäcke av olika regler och undantag. Olika regelmässiga förutsättningar råder i olika

7Strandskyddsdelegationens betänkande Strandskyddet i praktiken, SOU 2015:108.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:78

län och ibland mellan grannkommuner. Det gör det svårt för den enskilde att veta var strandskyddet gäller och hur det i praktiken tillämpas.

Det kan bland annat konstateras att när det generella strand- skyddet infördes 1975 fick länsstyrelserna behörighet att avgränsa strandskyddet så att områden som uppenbart saknade betydelse för bad- och friluftslivet inte skulle omfattas. Det finns ett antal län som tillämpar äldre, länsvisa förordnanden, som på olika sätt avgränsar strandskyddets geografiska omfattning. Dessa förordnanden inne- bär alltså att strandskyddet inte gäller överallt, för alla sjöar och vattendrag, i dessa län. Det har sedan 1975 också varit möjligt att upphäva strandskyddet i områden som saknar betydelse för dess syften. Förutom de områden som avgränsades 1975 har strand- skyddet upphävts i andra områden i landet. Sedan 2014 har det dess- utom kunnat upphävas vid små sjöar och vattendrag. Det medför att det existerar skillnader mellan länen även när de lokala förutsätt- ningarna är likvärdiga. Mest uppenbart är detta när det gäller små sjöar och vattendrag.

Strandskyddsdelegationen noterade 2015 att strandskyddet, som det tillämpades, upplevs vara starkt i glesbygd men svagare i tät- bebyggda områden. Detta står i kontrast till avsikten bakom de för- ändringar som riksdagen beslutade om 2009.8 Ett av de uttalade syftena med dessa ändringar var att öka differentieringen och åstad- komma en utveckling som bättre tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder är olika i olika delar av landet. Intentionen var att stärka strandskyddet i exploaterade områden, men samtidigt ge lätt- nader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strand- områden.

Som grund för dispens utanför områden för landsbygdsutveck- ling i strandnära lägen (LIS) får endast något av sex specificerade skäl beaktas.9 Samtidigt får en strandskyddsdispens endast lämnas om den är förenlig med strandskyddets syften. Den allmänna tillämp- ningen av de reformerade reglerna och även Mark- och miljööver- domstolens avgöranden gällande strandskyddsreglerna, visar på en restriktivitet när det gäller dispenser. Ett av de vanligaste skälen till att dispens ändå medges är att marken redan är ianspråktagen och att strandskyddet därför redan är utsläckt. Av uppenbara orsaker kan

8Prop. 2008/09:119 s. 1 och 33-35.

97 kap. 18 c § MB.

SOU 2020:78

Utredningens uppdrag och arbete

detta skäl sällan åberopas i glest bebyggda delar av landet men desto oftare i och kring tätorter.

Att utvecklingen inte blev den avsedda har bekräftats vid våra många möten med företrädare för såväl enskilda som kommuner och regioner runt om i landet. Det är tydligt att det är en viktig rättvise- fråga att åstadkomma en bättre anpassning av strandskyddet, fram- för allt för landsbygden.

Reformen 2009/2010 var även avsedd att öka det lokala inflytan- det över strandskyddets tillämpning och bland annat erbjuda kom- muner möjligheter till lättnader i särskilda LIS-områden. Ett särskilt skäl enligt 7 kap. 18 d § miljöbalken (MB) för dispens från förbuden i strandskyddet, är att en åtgärd bidrar till landsbygdsutveckling. Av den information som vi har fått kan vi se att det är viktigt att skapa ökat utrymme för det lokala inflytandet och göra paragrafen mer tillämplig. Dispenser enligt 18 d § inom LIS-områden utgjorde 2019 endast 4,8 procent av det totala antalet dispenser i landet.

Av de åtgärder inom LIS-områden som kommunerna har beviljat strandskyddsdispens för, har 9,5 procent upphävts av länsstyrelsen vid överprövning av kommunens beslut. Att nära en av tio beviljade åtgärder har upphävts förefaller mycket. Vår tolkning är att LIS- systemet inte är tillräckligt effektivt. I kapitel 7 redogör vi för att det finns problem som påverkar effektiviteten i alla delar av LIS-syste- met. Ett annat övergripande problem är att LIS-bestämmelserna saknar tillräcklig koppling till strandskyddets syften och förhållan- dena i olika områden.

Vi har också kunnat se brister i tillsynen av strandskyddet och att omfattningen varierar. Avsikten med tillsyn är att säkerställa syftet med strandskyddet och att reglerna följs. En kompetent tillsyn är särskilt viktig i högt exploaterade områden som är tätbefolkade och där tillgången till stränder och utrymmet för djur och växtliv är begränsat. En hög regelefterlevnad ger också större legitimitet till strandskyddsreglerna.

Sammantaget har utredningen landat i att strandskyddsreglerna och värnandet av de två grundläggande syftena behöver reformeras på flera punkter. De kan sammanfattas på följande sätt.

•Strandskyddet behöver differentieras så att det blir enklare att bygga och vidta åtgärder i landsbygdsområden, där strandskyddets syften inte äventyras samtidigt som dessa syften säkerställs i starkt exploaterade områden.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:78

•Starkare koppling till strandskyddets syften bör finnas i de regler som differentierar strandskyddet.

•Likvärdiga förutsättningar över landet bör skapas när det gäller små sjöar och vattendrag.

•Det behöver synliggöras var strandskyddet gäller genom lättill- gängliga digitala kartmaterial.

•Tillsynen behöver förstärkas och bli effektivare.

•Det lokala inflytandet ska öka så att större hänsyn tas till det specifika området.

2.4Utredningens arbetsformer

Utredningsarbetet inleddes i augusti 2019. Sekretariat har som mest varit bemannat med fyra personer. Utredningen har biträtts av en expertgrupp med representanter för närmast berörda departement, myndigheter, kommuner, regioner och organisationer, totalt 23 personer. Utredningen har haft sju sammanträden med exper- terna i olika former och format med anledning av covid-19. Två fysiska möten, två möten med utskick av handlingar för synpunkter och tre möten som digitala videomöten. En medarbetare från ett konsultföretag har i början av utredningsarbetet biträtt sekretariatet under en och en halv månad.

Det har varit viktigt för utredningen att bedriva arbetet i nära dialog med olika intressenter och aktörer och så långt möjligt på ett öppet sätt. Vi har tagit emot besök och besökt några olika organi- sationer och intressenter runt om i landet för att skaffa oss infor- mation och ta del av erfarenheter av tillämpningen av reglerna i hela landet från olika perspektiv.

Utredningen har noga följt utvecklingen och haft löpande dialog med de organisationer och myndigheter som tagit kontakt med utredningen för att uppvakta eller överlämna synpunkter. Utred- ningen har tillämpat Folkhälsomyndighetens råd och rekommen- dationer. Covid-19 har inneburit att många planerade fysiska möten med de personer och organisationer som velat uppvakta utredningen blivit digitala möten anpassade till för tillfället gällande råd och

SOU 2020:78

Utredningens uppdrag och arbete

rekommendationer. Under våren 2020 har mot den bakgrunden flertalet externa kontakter genomförts som digitala möten.

Utredningen har kontaktats av många enskilda personer, i huvud- sak via e-post. Ett antal personer har ansett att översynen inte behövs och de är genomgående oroliga för att strandskyddet ska luckras upp. Denna grupp menar sammanfattningsvis att ”det räcker med de möjligheter till dispens som dagens regelverk ger”.

En annan kategori av enskilda personer som hört av sig är sådana som har synpunkter på eller är besvikna över utfallet i ett enskilt ärende och har därmed även synpunkter på regelverkets konstruktion och tillämpningen av reglerna. De personer som delgett utredningen sina erfarenheter har kommit olika långt i beslutsprocessen i sina ärenden när de redovisat sina erfarenheter och kontaktar utred- ningen. De som har allmänna synpunkter på strandskyddsbestäm- melserna och tillämpningen har ofta fått ett negativt besked av kommunen. De som är mest negativa och tydliga i sin kritik är de som berörts av länsstyrelsens överprövning både vad gäller pröv- ningen i sak och den tid som länsstyrelsen tagit på sig för att avgöra ärendet. I vissa fall har den sökande fått vänta på länsstyrelsens avgörande upp till tre år. I andra fall har ärendena överklagats till länsstyrelse, regeringen, mark- och miljödomstol eller Mark- och miljööverdomstolen.

Utredningen har också haft kontakt med ett antal privatpersoner och företag via skrivelser och telefonsamtal, som har synpunkter på hanteringen av strandskyddet vid bildning av bostadsfastigheter med kombinerat ändamål. Lantmäteriet, kommunen eller länsstyrelsen nekar ofta aktuella åtgärder av hänsyn till att utökningen av bostads- fastigheter anses strida mot strandskyddsbestämmelserna. Utred- ningen har tagit del av exempel där sökanden visat sina avsikter att vårda berörd mark och dess särskilda natur- och kulturmiljö. Myndig- heterna har, enligt de som har synpunkter på tillämpningen, inte förhållit sig till eller redogjort för varför de av sökanden redovisade natur- och kulturvärdena inte är tillräckliga för att medge de undan- tagsmöjligheter som anges i förarbeten till fastighetsbildningslagen. Även Lantmäteriet har påtalat problemet.

Utredningens tid och resurser har varit begränsade och det har inte varit möjligt att utreda den frågan tillräckligt och att seriöst bedöma om det finns behov av författningsändringar vad gäller strandskyddsbestämmelserna i MB och aktuella bestämmelser i

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:78

fastighetsbildningslagen (FBL). Utredningen har övervägt att före- slå att regeringen bör ta initiativ till en utredning om huruvida det finns behov av författningsändringar av aktuella bestämmelser i MB och i FBL och därmed förtydliga förutsättningarna för bildandet av bostadsfastigheter med kombinerat ändamål.

Nätverket Rätt strandskydd har uppvaktat utredningen och dess- utom presenterat en skrift Strandskyddet – så fungerar det i praktiken. Skriften redovisar exempel på hur reglerna om strandskydd hanteras i kommuner och länsstyrelser. I skriften redovisas enligt författarna missförhållanden i ärendehanteringen. Nätverkets förhoppning är att skriften ska bidra till en nyordning som är ändamålsenlig, rätts- säker och legitim.

I en annan skrift – Rädda Sydöland – beskriver och diskuterar författaren strandskyddet och andra skyddsregler. Skyddsregler kan stoppa allt överallt enligt författaren. Kostnaderna för handlägg- ningen för ansökningar, ritningar, prövning och överprövning upp- går till hundratals miljoner kronor enligt författaren.

Även advokater och mark- och miljöjurister, som har agerat som ombud i många mål och ärenden i olika prövningsinstanser har lämnat synpunkter på strandskyddsjuridiken. Bland annat lyfter de fram behov av regelförenklingar och bättre synkronisering med plan- och bygglagen (PBL) med tillhörande förordningar.

I många tidningar och andra medier, inte minst på lokal nivå men även på riksnivå, har strandskyddsfrågorna diskuterats. Debatten har visat på två huvudpositioner, dels de som försvarar gällande regler och i många fall också ser behov av stärkt skydd, dels de som tycker att regelverket går för långt i skyddet och är otydligt och bidrar till rättsosäkerhet. På båda sidor finns förespråkare för ökad diffe- rentiering med hänsyn till tillgången till sjöar och stränder och bebyggelsetryck.

Experter i utredningen representerar organisationerna Frilufts- främjandet, Naturskyddsföreningen, Lantbrukarnas Riksförbund, Sveriges Fiskevattenägareförbund och Visita. Utredningen har dess- utom mött flera andra intresseorganisationer, föreningar och bolag. Utredningen har också medverkat i en konferens anordnad av Sveriges Fiskevattenägareförbund. Utredningen har dessutom träffat eller fått synpunkter från många andra organisationer och föreningar till exem- pel Hela Sverige ska leva, Lantbrukarnas Riksförbund, SmåKom, Stiftelsen Svensk Våtmarksfond, Skärgårdsstiftelsen i Stockholms län,

SOU 2020:78

Utredningens uppdrag och arbete

Sveriges Jordägarförbund, Sveriges Sportfiske- och Fiskevårds- förbund, Trä- och Möbelföretagen, Turistrådet Västsverige samt Skärgårdarnas riksförbund. Det gäller även regionala skärgårds- föreningar som Mellanskärgårdens intresseförening och SIKO, Skärgårdens intresseförenings kontaktorganisation.

De olika intressenterna har lämnat konkreta förslag till för- ändringar av strandskyddsreglerna men framförallt gett utredningen en värdefull bild av lokala förutsättningar, behov och inte minst den praktiska tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna och syn- punkter på rollfördelningen i regeltillämpningen.

Sveriges kommuner och regioner (SKR) och de små kommu- nernas samverkansorganisation (SmåKom) samt företrädare för ett antal kommuner och regioner har visat stort intresse för utrednings- arbetet. Det gäller inte minst mot bakgrund av att kommunerna tillämpar strandskyddsreglerna och har en ny och utvecklad roll i beslutssystemet sedan 2010. Utredningen har haft flera kontakter med SKR:s förbundsledning. Utredningen har besökt Örnsköldsviks, Kramfors och Sundsvalls kommuner samt haft möten med represen- tanter för Norrtälje, Värmdö, Älvsbyn samt Dalslandskommunerna Bengtsfors, Dals-Ed, Färgelanda och Mellerud.

Utredningen har deltagit i möte med Region Halland som mötes- arrangör med deltagare från alla kommunerna i regionen. Represen- tanter för Region Stockholm och dess skärgårdsråd (SIKO) har uppvaktat utredningen. I samband med utredningens länsbesök, som genomförts i samarbete med fem länsstyrelser har utredningen också mött ett stort antal representanter för inbjudna regioner och kom- muner, såväl förtroendevalda som tjänstemän.

Utredningen har även kontaktats av tidigare stadsarkitekter i två kommuner, Haninge och Härjedalens kommuner som delgivit utredningen sina breda erfarenheter från den praktiska tillämp- ningen utifrån förutsättningarna i respektive kommun och landsdel. Medarbetare från SKR, Göteborgs stad, Jokkmokks kommun, Strömstads kommun och Region Norrbotten har varit represen- terade med experter i utredningen.

De statliga myndigheterna har viktiga roller i systemet, bland andra länsstyrelserna, Boverket och Naturvårdsverket. Länsstyrelserna har representerats av två experter i utredningen medan Boverket, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdverket, Sveriges Meteologiska Hydrologiska Institut (SMHI) samt Göteborgs universitet har haft

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:78

var sin förordnad expert. Även mark- och miljödomstolarna har en viktig roll i systemet och Mark- och miljööverdomstolen har före- trätts av en förordnad expert.

Några andra statliga företrädare har kontaktat utredningen för att uppmärksamma oss på vad de gör på området respektive presentera ny kunskap som bör ha relevans för vårt uppdrag. Vi har bland annat mött representanter för Statens geotekniska institut (SGI), Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), Stockholms universitet och Havsmiljö- institutet.10 Vi har också haft samråd med Tillväxtverket när vi har upprättat konsekvensbeskrivningen.

Lantmäteriet har mycket aktivt arbetat tillsammans med utred- ningen och har samlat företrädare för flera olika delar av myndig- heten med erfarenhet av tillämpningen av strandskyddsreglerna. Lantmäteriet har bland annat tagit upp frågor om samråden mellan beslutsmyndigheten och lantmäteriet, riskerna för dubbelarbete samt frågor om rättssäkerhet och likabehandling. Frågor om fastig- hetsbildningsåtgärder för bostadsfastigheter på landsbygden har också tagits upp liksom frågor om redovisning av var strandskyddet gäller på karta eller i moderna geografiska informationssystem.

Länsstyrelserna har viktiga uppgifter och lägger stora resurser på arbetet med strandskydd. Utredningen har tagit flera olika initiativ för att ta tillvara länsstyrelsernas erfarenheter av tillämpningen och överblick och kunskap om respektive län och landsdel. Utredningen har träffat länsledningen i Stockholms län som har erfarenheter från både Stockholms län och Norrbottens län samt arbetet i Strand- skyddsdelegationen. Utredningen har valt att besöka länsstyrelserna i Dalarnas län, Jämtlands län, Stockholms län, Västra Götalands län, Värmlands län och Örebro län under januari och februari 2020. Länsmöten har haft olika huvudteman som differentiering, lands- bygdsutveckling i strandnära lägen (LIS) och tillsyn. Utredningens syfte med besöken har varit att ta tillvara erfarenheter och att se skillnader i förutsättningar när det gäller bebyggelsetryck och övriga aktuella parametrar eller förutsättningar i olika delar av landet.

Mötena syftade till att ge utredningen möjlighet att ta del av synpunkter och inspel från olika delar av landet. Mötena har haft olika fokus beroende på de lokala förutsättningarna och förvänt- ningarna i respektive län. Förutom medarbetare från berörda läns-

10Havsmiljöinstitutet är ett samarbete mellan fem universitet: Göteborgs, Stockholms och Umeå universitet samt Linnéuniversitetet och SLU.

SOU 2020:78

Utredningens uppdrag och arbete

styrelser har kommunerna varit representerade av såväl ledande politiker som tjänstemän. I vissa län har även andra lokala och regionala aktörer varit med såsom tidigare chefstjänstemän i kom- muner, konsulter med flera.

Regeringskansliet har varit representerat i utredningen av två experter från Miljödepartementet och vardera expert från Finans- departementet, Infrastrukturdepartementet och Näringsdeparte- mentet.

Den särskilde utredaren har medverkat i ett politikerforum benämnt Forum för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft, som inrättats av regeringen och genomförs i samarbete med Tillväxt- verket. I detta forum medverkar representanter för regeringen och företrädare från alla landets regioner. Utredarens redovisning har fokuserat på landsbygden och stranden som resurs för landsbygds- utveckling. Utredaren och sekretariatet har totalt medverkat i tio konferenser och seminarier. Vi har även träffat riksdagsledamöter i olika sammanhang, bland annat från de nordligaste länen samt Centerpartiets och Miljöpartiets riksdagsgrupper.

Vi har haft samråd med Miljömålsberedningen (M2010:04). Bered- ningen ska bland annat föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. Överläggningen berörde strandskyddets betydelse som styrmedel i förhållande till havsanknutna miljökvalitetsmål. Beredningens för- slag ska presenteras senast den 1 december 2020.

Utredningens sekretariat har också haft samråd med Bygglovs- utredningen (Fi2020:01) om förutsättningarna för processuell sam- ordning mellan miljöbalken och plan- och bygglagen vad gäller strand- skydd och bygglov. Sekretariatet har dessutom träffat Artskydds- utredningen (M2020:03) för informationsutbyte.

Utredningen har till Miljödepartementet yttrat sig över betän- kandet Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning (SOU 2020:10).

Utredningen har engagerat Statistiska centralbyrån (SCB) för att kartlägga och beskriva nuvarande exploateringsgrad av stränder och förväntat exploateringstryck av stränder med tillhörande text och kartor.11 Dessa frågor behandlas främst i kapitel 5 och i Bilaga 2.

11Statistiska Centralbyrån, 253122/8980252 Strandnära exploateringstryck, GIS-fil Strandzon_Bebyggd_zon samt Teknisk metodrapport 2020-10-01.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:78

Konsultföretaget Sweco Strategy AB har biträtt utredningen i arbetet med konsekvensanalyser. Resultatet redovisas främst i kapitel 10.

2.5Betänkandets disposition och redaktionella kommentarer

Utredaren ansvarar ensam för ställningstaganden och förslag men har utvecklat förslagen i samarbete med sekretariatet och efter samråd med utredningens experter. I betänkandetexten används uttrycken vi och utredningen om vem som framför uppfattningar, bedömningar, ställningstaganden och förslag. Med båda dessa uttryck avses utredaren i samarbete med sekretariatet.

Bland referenser i texten används uttrycken ibid. respektive a.a. Med ibid. (ibidum) avses källhänvisningar till samma ställe som före- kommer två eller flera gånger direkt efter varandra. Om källhän- visningen gäller samma källa men inte samma ställe, används i stället förkortningen a.a. (anfört arbete), i regel tillsammans med en sid- hänvisning.

Betänkandet består av 11 kapitel, där vi redogör för våra författ- ningsförslag i kapitel 1 med kommentarer i kapitel 11. I kapitel 3 redovisar vi strandskyddsreglernas historiska framväxt och nu- varande bestämmelser tillsammans med exempel på rättstillämp- ningen i de delar som har intresse för vårt uppdrag. Vi ska enligt direktiven utvärdera den nuvarande lagstiftningen med avseende på hur ändamålsenlig, effektiv och legitim dess tillämpning är i olika delar av Sverige, vilket också bildar underlag för våra överväganden och förslag i kapitel 6, 7 och 8.

I kapitel 4 redogör vi för huvuddragen i den svenska landsbygds- politiken och de målsättningar som riksdagen nyligen har fastställt. Delmål för den politiken är bland annat hållbar tillväxt, hållbart utnyttjande av naturresurser och attraktiva livsmiljöer i landsbygder. Det finns därmed en nära koppling till miljöpolitiken och de natio- nella miljökvalitetsmålen, som också redovisas i kapitlet i de av- seenden som de berör vårt uppdrag. I samma kapitel har vi bland annat även beskrivit förutsättningarna för att bygga för bostäder och näringsverksamheter i landsbygd.

SOU 2020:78Utredningens uppdrag och arbete

I kapitel 5 redogör vi för befolkningsutveckling, befolknings- täthet och exploateringstryck i Sverige liksom för exploateringen av landets stränder. Vi kan konstatera att befolkningsutvecklingen och den pågående urbaniseringen innebär att städer förstoras och för- tätas, medan landsbygder har avfolkats. Enligt prognoserna kommer denna utveckling också att fortsätta. Underlaget i kapitlet ger oss en övergripande bild av var lättnader i strandskyddet kan tänkas komma i fråga och var strandskyddet kan behöva bibehållas eller stärkas.

Huvuddelen av våra förslag framgår av kapitel 6 och 7. I kapitel 6 lämnar vi förslag gällande små sjöar och vattendrag och för så kallade anlagda vatten. Vi föreslår också att uppgifter om strandskydd bör digitaliseras och bli mer transparanta och att det ska bli enklare att ändra gamla föreskrifter om strandskyddets omfattning.

I kapitel 7 redovisar vi ett par alternativa sätt att underlätta byggandet inom landsbygdsområden och lägger förslag om vilka krav som bör ställas på sådana områden. Vi omprövar de särskilda skälen för dispens i dessa områden och att de särskilda skälen i större utsträckning än i dag bör göra det möjligt att bygga för verksamheter och enstaka en- och tvåbostadshus. Vi gör i kapitlet en bedömning av var strandskyddet behöver stärkas och föreslår att restriktiviteten vid dispensprövning stärks i områden med högt exploateringstryck. Vi lämnar även förslag om att det ska bli enklare att genomföra klimatanpassningsåtgärder genom att dispens ska kunna meddelas för sådana åtgärder.

Kapitel 8 behandlar tillsynsfrågor och vi gör där bedömningen att mer resurser behöver avdelas för tillsynsvägledning och utbildnings- insatser för en ökad och mer effektiv tillsyn.

Kapitel 9 tar upp frågor om ikraftträdande och genomförande. Vi föreslår att lag- och förordningsändringar ska träda ikraft den 1 januari 2022 och att Naturvårdsverket årligen bör följa upp och utvärdera effekterna av de förändringar som genomförs.

I kapitel 10 beskriver vi slutligen ekonomiska och andra konse- kvenser av våra förslag. Kapitlet bygger i sina huvuddelar på två konsultuppdrag till Sweco Strategy AB från utredningen.

Som bilaga finns förutom utredningdirektiven (bilaga 1) även en konsultrapport från Statiska centralbyrån (SCB) till utredningen om strandnära bebyggelse i Sverige (bilaga 2).

3 Strandskyddsreglerna

3.1Strandskyddets historiska framväxt

3.1.1Den första strandskyddslagstiftningen

Strandskyddslagstiftningen har sitt ursprung från 1950-talet. År 1950 tillkom en provisorisk strandlag (1950:639), som efterföljdes av 1952 års strandlag (1952:382). Strandlagen hade till syfte att trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid hav, insjöar och vattendrag för allmänheten. I förarbetena till strandlagen framhölls bland annat att rätt till ökad semester gjorde att fler utnyttjade alle- mansrätten. En allmän standardhöjning hade också möjliggjort för en allt större del av befolkningen att uppföra fritidshus. Strandskyd- det infördes som ett skydd för allemansrätten, för att de som inte ägde någon strandfastighet skulle kunna nyttja strandområdena.1

Enligt strandlagen gällde strandskyddet inte överallt i Sverige. Länsstyrelsen fick i stället utse områden där strandskydd skulle gälla. Områdena fick omfatta behövligt land- och vattenområde, högst

300meter från strandlinjen. Områden som ingick i fastställd general- plan, stadsplan eller byggnadsplan eller godkänd avstyckningsplan kunde inte omfattas av strandskydd.2 Inom strandskyddade områden rådde förbud mot nybyggnad, ändring av byggnad (exempelvis ändring av en fiskebod till fritidshus3) samt grävnings- eller andra förberedelse- arbeten. Tillstånd (dispens) till bebyggelse kunde lämnas. För- buden gällde inte bebyggelse som behövdes för försvaret, de areella näringarna (jordbruket, fisket, skogsskötseln) eller den all- männa samfärdseln.4

1Kungl. Maj:ts proposition nr 187 (1952:187) s. 3 och 8–19.

2Ibid.

3Prop. 1974:166 s. 96.

4Kungl. Maj:ts proposition nr 187 (1952:187) s. 3 och 96–97.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

3.1.2Det generella strandskyddet infördes genom naturvårdslagen

Strandlagen ersattes 1965 av naturvårdslagen (1964:822). Under 1960-talet och början av 1970-talet skedde en omfattande expansion av fritidshusbebyggelse, framför allt i tätortsnära stränder längs kusterna. Strandskyddade områden hade inte kommit till stånd i tillräcklig omfattning för att bevara värdefulla stränder för allmän- heten och dispens hade getts i förhållandevis stor utsträckning. Det bidrog till att strandskyddet skärptes 1975 och började gälla i hela Sverige. Det blev generellt.5

Av 15 § naturvårdslagen framgick att strandskyddet gällde vid havet, insjöar och vattendrag för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv. I stället för 300 meter skulle skyddet nu som huvudregel gälla 100 meter från strandlinjen, med möjlighet för länsstyrelsen att utöka skyddet upp till 300 meter. Skyddet gällde också såväl på land som i vattnet. En annan ändring var att strandskyddet även skulle gälla inom nya planområden, men det infördes samtidigt en möjlighet att upphäva skyddet i planerna.6

Strandområden som vid utgången av juni 1975 ingick i äldre, redan fastställda generalplaner, stadsplaner eller byggnadsplaner skulle enligt övergångsbestämmelserna inte omfattas av strandskydd enligt den nya lagen, om inte annat förordnades.7 Denna bestäm- melse överfördes i samband med miljöbalkens tillkomst i huvudsak oförändrad till 10 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken.8

Förbuden inom strandområde utvidgades till att avse även anlägg- ning eller anordning där mark tas i anspråk som tomt eller på annat sätt hindrade eller var avhållande för allmänheten. Förbudet kom då även att omfatta exempelvis vägar, anläggningar för camping och sport med mera. Dispens kunde lämnas om det fanns särskilda skäl. Dagens motsvarighet till tomtplatsbestämning infördes, det vill säga att vid dispensgivning skulle det bestämmas i vilken utsträckning

5Prop. 1974:166 s. 92–96.

6Ibid.

7Punkt 4 i övergångsbestämmelserna till naturvårdslagen (1974:1025).

8Bestämmelsen anger att ”strandområden som vid utgången av juni 1975 ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan skall inte omfattas av strandskydd enligt miljöbalken, om det inte bestäms annat”. Med detta avsågs att länsstyrelsen kunde förordna att strandskydd skulle råda. Motiven till aktuellt lagrum anges närmare i regeringens proposition 1997/98:45, del 2, s. 387.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

mark fick tas i anspråk. När det gäller undantagen från förbuden avskaffades undantaget för försvarets och den allmänna samfärdselns anläggningar.9

När miljöbalken (1998:808), MB, infördes fick den en bestäm- melse om att strandskydd återinträder om området upphör att ingå

ien detaljplan eller i områdesbestämmelser.10 Bestämmelsen utvid- gades 2009 till att omfatta även situationer när detaljplaner eller områdesbestämmelser ersätts av en ny detaljplan. Samtidigt infördes bestämmelser i 10 a § i lagen om införande av MB att strandskyddet återinträder även när generalplan, stadsplan eller byggnadsplan ersätts eller upphävs.11

3.1.3Differentiering av strandskyddet

Strandskyddet är i dag differentierat i fråga om omfattning, vilka åtgärder som omfattas av förbuden inom strandskyddsområde och förutsättningarna för dispens. I det följande redogör utredningen för differentiering i fråga om strandskyddets omfattning och om förutsättningarna för dispens i områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.

Strandskyddets omfattning

När strandskyddet blev generellt gällande 1975 fick länsstyrelserna enligt 15 § naturvårdslagen förordna om att strandområde som uppenbarligen saknade betydelse för bad och friluftsliv inte skulle omfattas av strandskydd. Det kunde enligt uttalanden i förarbetena gälla exempelvis vid obetydliga bäckar och tjärnar.12 Genom denna möjlighet kunde strandskyddets omfattning differentieras.

År 1994 ändrades 15 § naturvårdslagen och strandskyddet fick ytterligare ett syfte. Det nya syftet tillkom för att bevara goda livs- villkor för växter och djur. Även efter denna ändring fick läns- styrelsen förordna att strandområde som uppenbart saknade bety- delse för att tillgodose strandskyddets syften inte skulle omfattas av

9Prop. 1974:166 s. 4 och 96–98.

10Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 84.

117 kap. 18 g § MB och prop. 2008/09:119 s. 78 och 117.

12Prop. 1974:166 s. 95.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

strandskydd. Nu gällde det inte bara bad och friluftsliv utan även växt- och djurlivet.13 I samband med lagändringen infördes även en övergångsbestämmelse som gjorde att länsstyrelsen skulle ompröva tidigare förordnanden om områden som inte skulle omfattas av strandskydd utifrån den nya lydelsen. Förordnanden som inte om- prövats före utgången av juni 1999 skulle upphöra att gälla.14

MB trädde i kraft 1999 och naturvårdslagens bestämmelser om strandskydd överfördes till 7 kap. MB. Enligt 7 kap. 15 § fick då regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde, precis som tidigare, förordna att ett strandskyddsområde som uppenbart saknade betydelse för att tillgodose strandskyddets syften inte skulle omfattas av strandskydd. I 11 § lag (1998:811) om införande av miljö- balken infördes en övergångsbestämmelse likt den från 1994. Där reglerades att förordnanden som hade meddelats enligt 15 § andra stycket första meningen naturvårdslagen (1964:822) i dess lydelse före den 1 juli 1994 skulle omprövas senast den 30 juni 1999. Om ett förordnande inte omprövats innan dess, upphörde förordnandet att gälla.

År 2009 ändrades strandskyddslagstiftningen och bestämmelsen i 7 kap. 15 § MB flyttades till 7 kap. 18 § första stycket 1. Lydelsen i bestämmelsen specificerades så att länsstyrelsen i det enskilda fallet får besluta att upphäva strandskyddet i ett område om det är uppen- bart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Ändringarna innebar att det inte längre blev möjligt att upp- häva strandskyddet genom generella föreskrifter.15 Samtidigt av- skaffades länsstyrelsens bemyndigande att meddela föreskrifter om att strandskydd inte skulle gälla, som då fanns i 11 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2009.16 Därmed avskaffades länsstyrelsens bemyndigande även att återinföra strandskyddet. Regeringen har efter ändringarna prövat frågan om en länsstyrelse kan återinföra strandskyddet i ett område som omfattas av ett förordnande innan de nu nämnda ändringarna. Regeringen har då konstaterat att avskaffandet av bemyndigandet i

13Prop. 1974:166 s. 4.

14Punkten 2 i övergångsbestämmelserna till Förslag om lag om ändring i naturvårdslagen (1964:882), se prop. 1993/94:229 s. 5.

15Prop. 2008/09:119 s. 103.

16Punkten 1 i ikraftträdandebestämmelserna till lagen (2009:532) om ändring i miljöbalken och prop. 2008/09:119 s. 14 samt förordningen (2009:622) om ändring i förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m..

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

11 § förordningen om områdesskydd innebär att länsstyrelsen saknar den möjligheten.17 Utredningen kan konstatera att det därför saknas lagstöd i dag för en länsstyrelse att upphäva tidigare förordnanden om att vissa områden inte ska omfattas av strandskydd. Det är därigenom inte möjligt att återinföra strandskyddet i områden där strandskyddet har upphävts genom föreskrifter, det vill säga före 2009.

Beslut där områden har undantagits från strandskyddet

11 av 21 länsstyrelser har med stöd av lagstiftningen beslutat att undanta områden från strandskyddet, företrädelsevis mindre sjöar och vattendrag. De län som i dag tillämpar undantag är Gotland, Jönköping, Norrbotten, Västerbotten, Uppsala, Värmland, Västman- land, Örebro och de tre storstadslänen Stockholm, Västra Götaland och Skåne län.

Utöver den lagstiftning som växt fram, utgör undantagsbesluten en viktig utgångpunkt för utredningens förslag, eftersom de är en viktig pusselbit för att förstå hur strandskyddsreglerna tillämpas och var strandskydd gäller i dag. Undantagsbesluten är uppbyggda på olika sätt. I det följande beskrivs varje undantagsbeslut mycket kort.

•Länsstyrelsen i Gotlands län tillämpar ett äldre beslut som inne- bär att sjöar och vattendrag är undantagna från strandskydd. Vid vattenförekomster som särskilt har pekats ut gäller dock strand- skyddet. Vid översynen av det utvidgade strandskyddet åter- infördes generellt strandskydd för vissa sjöar och vattendrag på Fårö, Östergarnslandet och Storsudret.

•Länsstyrelsen i Jönköpings län tillämpar beslut som går ut på att de flesta mindre vattendrag är undantagna från strandskydd. Vissa särskilt utpekade vattendrag samt alla övriga vattendrag som är dubbelstreckade på den topografiska kartan (skala 1:50 000) om- fattas av strandskydd. Övriga vattendrag är inte strandskyddade. Strandskyddet gäller fullt ut vid de flesta sjöar. För Habo och Mullsjö kommuner, som tidigare tillhört Skaraborgs län, tilläm- pas äldre beslut från det gamla länet.

17Regeringsbeslut 2016-11-24 diarienummer M2016/02012/Me (delvis), 2020-09-03 diarie- nummer M2016/02520/Me och 2016-06-09 diarienummer M2014/02901/Me.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

•Länsstyrelsen i Norrbottens län tillämpar strandskyddsreglerna vid kusten och där sjöar/vattendrag syns på karta:

–i skala 1:250 000 vid sjöar i kustområdet,

–i skala 1:500 000 vid sjöar i inlandet och

–i skala 1:500 000 vid alla vattendrag.

Sjöar och vattendrag i Norrbottens län som inte syns på dessa kartor omfattas inte av strandskyddet.

•Länsstyrelsen i Skåne län tillämpar strandskyddsbestämmelserna vid sjöar och vattendrag som är utpekade på en karta efter inventering. Det handlar alltså om ett utpekat skydd. Samman- taget är endast en tredjedel av Skånes stränder strandskyddade och två tredjedelar omfattas följaktligen inte av skyddet.18

•Länsstyrelsen i Stockholms län tillämpar ett utpekat strandskydd. Strandskyddet är kartbaserat och när undantaget avser sjöar och vattendrag gäller strandskydd endast där skyddet är utritat.

•Länsstyrelsen i Uppsala län tillämpar också ett utpekat strand- skydd. För varje kommun finns listor framtagna över vid vilka sjöar och vattendrag som strandskyddet gäller. För Heby kom- mun, som tidigare tillhört Västmanlands län, tillämpas förord- nandet för det länet som innebär att strandskyddet är inskränkt till 25 meters skydd vid de små vattendragen.

•Länsstyrelsen i Värmlands län tillämpar äldre beslut med inne- börden att enkelstreckade vattendrag på den topografiska kartan (skala 1:50 000) undantas från strandskydd. Strandskydd har dock senare återinförts för vissa av dessa mindre vattendrag som har höga naturvärden.

•Länsstyrelsen i Västerbottens län tillämpar beslut med innebörden att endast de sjöar som syns på kartan har strandskydd. Karta i skala 1:50 000 tillämpas för kustkommunerna. För inlandskom- munerna tillämpas karta i skala 1:500 000. För strömmande vatten gäller strandskydd för de vattendrag som har dubbla strandlinjer på karta i skala 1:500 000, vilket i princip innebär att vattendrag under 6 meters bredd inte har strandskydd.

18Länsstyrelsen i Skåne län 2010, PlanPM Strandskydd 2:3, rapport 2010:5.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

•Länsstyrelsen i Västmanlands län tillämpar beslut med inne- börden att strandskyddet är inskränkt till 25 meters skydd vid de små vattendragen, som är enkelstreckade på gröna kartan (skala 1:50 000). Insjöar och vattendrag som inte syns på gröna kartan är helt undantagna från strandskyddet.

•Länsstyrelsen i Västra Götalands län tillämpar flera olika gene- rella undantag, som dessutom är uppbyggda på något olika sätt. Detta har sitt ursprung i att det nuvarande länet tidigare bestod av tre olika län, som hade olika varianter av undantagsbeslut. I tidigare Göteborgs och Bohus län är strandskyddet utpekat på Lantmäteriets registerkarta. Strandskyddet varierar mellan 0 och 300 meter. Mindre vattendrag med biologiska värden har dock strandskydd. För tidigare Älvsborgs län finns listor med sjöar som har strandskydd. Övriga sjöar har inte strandskydd. Enkel- streckade vattendrag på karta i skala 1:50 000 har inte strand- skydd. Beslutet i tidigare Skaraborgs län är knutet till topo- grafiska kartan (skala 1:50 000). Gemensamt för Älvsborgs- och Skaraborgsområdena är att man generellt tog bort sjöar under en hektar och vattendrag med enkelstreck på kartan.

•Länsstyrelsen i Örebro län tillämpar beslut med innebörden att vattendrag som inte syns på fastighetskartan (skala 1:10 000) inte har strandskydd. Även enkelstreckade vattendrag på denna karta är undantagna från strandskyddet – detta gäller dock inte vissa utpekade vattendrag som bedömts ha sådant värde för strand- skyddets syften att skyddet ska gälla vid dessa vattendrag.

Av ovanstående beskrivning framgår sammanfattningsvis att strand- skyddet är upphävt för de flesta små sjöar och vattendrag i de 11 länen som har undantagit områden från strandskydd. Men det saknas i dag en fullständig digitalisering av besluten, vilket gör det svårt att få en överblick av dess fulla omfattning. Vissa län har digi- taliserat strandskyddet med beaktande av de undantagna områdena, exempelvis Skåne och Västra Götalands län. Andra län använder fortfarande respektive karta i dess tryckta version.

De 11 undantagen för små sjöar och vattendrag ger olika förut- sättningar mellan länen. Såväl högexploaterade som lågexploaterade län men även län som bara delvis är högexploaterade tillämpar dessa undantag. Att undantagen ofta baseras på gamla, tryckta kartor som

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

inte uppdateras gör också att tillämpningen försvåras och det kan bli otydligt var strandskyddet gäller eller inte.

3.1.4Förutsättningar för dispens i områden

för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

Genom reformen 2009 genomfördes förändringar i syfte att diffe- rentiera strandskyddet avseende möjligheterna att få dispens. Det fanns en bristande legitimitet för den tidigare regleringen, bland annat för att samma regler hade gällt i hela landet trots att förut- sättningarna hade skilt sig åt. Det fanns också kritik mot att en fråga om dispens bedömts lika strängt i områden med god tillgång till obebyggda stränder och ett lågt bebyggelsetryck som i områden med en hög grad av exploatering och ett högt bebyggelsetryck.19 2009 års reform föregicks av flera utredningar och förslag om differentiering sedan 1990-talet. Det lämnades flera förslag som alla på olika sätt handlade om var i landet som lättnader i strandskyddet skulle kunna gälla. En utmaning har genomgående varit att finna en ändamålsenlig indelning. Olika varianter har övervägts. Det har varit fråga om gles- bygder, vissa län, vissa kommuner och landsbygder. I det följande redogör vi för de olika förslagen som föregick reformen 2009.

Glesbygder med lågt exploateringstryck och gott om stränder

Regeringen uppdrog 1992 åt länsstyrelserna i Norrbottens, Jämtlands och Kronobergs län att undersöka förutsättningarna för att uppföra bebyggelse i strandskyddade områden i glesbygder i inlandet. Natur- vårdsverket överlämnade i ett yttrande 1993 rapporterna till reger- ingen och ett förslag. Enligt förslaget kunde en differentierad tillämp- ning av strandskyddsbestämmelserna avse sjörika områden, som låg på betryggande avstånd från stora och medelstora tätorter och hade lågt bebyggelsetryck.20

I propositionen Strandskydd21 som lämnades 1994 redovisade regeringen sin bedömning av hur en differentierad tillämpning av dispensbestämmelserna skulle kunna ske i glest befolkade områden

19Prop. 2008/09:119 s. 32–33.

20Prop. 1993/94:229 s. 11.

21A.a.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

av landet. Enligt regeringens bedömning skulle länsstyrelserna kunna definiera vilka områden som kunde bli aktuella för en differentierad tillämpning och kommunerna skulle redovisa dessa områden i över- siktsplanen.22 Områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv eller kulturminnesvård skulle inte kunna bli aktuella för differentieringen. Områden av betydelse på grund av naturvärden, kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet samt grönområden i tätorter och i när- heten av tätorter skulle endast undantagsvis komma i fråga för differentiering (områden enligt dåvarande 2 kap. 6 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.).23 Tillämp- ningen i dessa områden skulle bli beroende av tätortens storlek, bebyggelsetryck, efterfrågan på bebyggelse samt omfattningen av tillgänglig strandnära rekreationsmark.24

Regeringens uttalanden utmynnade i ett regeringsuppdrag till Naturvårdsverket att utarbeta vägledning för den differentierade tillämpningen. En ny regering återkallade senare detta uppdrag. Enligt den nya regeringens mening hade övervägandena i proposi- tionen inte tagit tillräcklig hänsyn till behovet av att skydda frilufts- livet och naturmiljön.25 Nästa gång frågan om differentiering av strandskyddet togs upp av regeringen var 2001.

Vissa län och delar av län med utvecklingspotential

Regeringen gav 2001 Naturvårdsverket i uppdrag att utreda förut- sättningar för både skärpningar och lättnader i strandskyddet. Naturvårdsverket beskrev i sin rapport som lämnades 2002 att strandskyddsbestämmelserna var otillräckliga för att skydda strän- derna mot exploatering, framför allt längs södra Sveriges kuster i områden som var av riksintresse för naturvård och friluftsliv. För att åstadkomma skärpningar föreslog verket att länsstyrelsen skulle ges möjlighet att förordna områden där synnerliga skäl i stället för särskilda skäl skulle krävas för dispens. Vidare beskrev verket att strandskyddsbestämmelserna inte gav utrymme för regionala och

22A.a. s. 11–12.

23Ibid.

24Ibid.

25Prop. 1997/98:45 Del 2 s. 88–89 och Regeringskansliet, Miljö- och samhällsbyggnads- departementet, Ett förnyat strandskydd, Ds 2005:23, s. 24.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

lokala anpassningar till skilda geografiska förutsättningar och till skiftande exploateringstryck.

Naturvårdsverket föreslog att så kallade Mål 1-områden26 enligt EU:s strukturfonder skulle utgöra geografisk avgränsning för lätt- nader i strandskyddsbestämmelserna. Det gällde Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län, samt delar av Dalarnas, Gävleborgs och Värmlands län. Motiven var att det var områden med låg bebyggelsepåverkan, med undantag för kusten samt Storsjön i Jämtland och att områdena var utpekade som högt prioriterade när det gällde regional utveckling.27

Förslaget remissbehandlades. De invändningar som fördes fram var framför allt att indelningen i Mål 1-områden var en administrativ gräns med sannolikt begränsad varaktighet. Även lämpligheten att redan starkt bebyggelsepåverkade strandområden skulle omfattas av lättnaderna ifrågasattes. Det fanns även synpunkter om att andra delar av landet borde kunna omfattas av lättnader.28 Förslagen ledde inte till någon lagstiftning.

Kommuner med god tillgång till inlandsstränder

År 2005 lämnade Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet för- slag till nya strandskyddsbestämmelser i promemorian Ett förnyat strandskydd. Enligt förslagen skulle lättnader gälla kommuner där graden av bebyggelsepåverkan vid inlandsstränder i kommunen upp- gick till högst tio procent och där tillgången på obebyggda inlands- stränder uppgick till minst 50 meter per invånare.29 Regeringen skulle i en bilaga i förordningen (1998:1252) om områdesskydd meddela föreskrifter om vilka kommuner som skulle anses ha god tillgång till inlandsstränder. 30 I tabell 3.1 visas ett utdrag ur förslaget till bilaga i förordningen.

26Tidigare EU-stöd enligt inom ramen för EU:s regionalpolitik. I strukturfondsförord- ningarna fanns det tre prioriterade mål för perioden 2000–2006, varav Mål 1 var att främja utveckling och strukturell anpassning i områden som släpade efter i utvecklingen.

Se https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:g24203&from=DA, besökt 2020-08-20.

27Naturvårdsverket, rapport 5185 Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna. Redo- visning av ett regeringsuppdrag, s. 1–11 och 36–38.

28Regeringskansliet, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, Ett förnyat strandskydd, Ds 2005:23, s. 127.

29A.a. s. 9 och 45–46.

30A.a. s. 177–188.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

Mindre områden i glest bebyggda delar i kommuner

Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet reviderade det förslag som hade presenterats i Ds 2005:23. Enligt det reviderade förslaget skulle länsstyrelsen efter ansökan från en kommun få besluta om mindre områden i glest bebyggda delar av kommunen i syfte att differentiera strandskyddet. Inom dessa områden skulle vissa sär- skilda skäl gälla i syfte att gynna glesbygdsutveckling.32

Det reviderade förslaget remissbehandlades. En övervägande del av remissinstanserna ansåg att det var en förbättring jämfört med det första förslaget i Ds 2005:23 och tillstyrkte det i huvudsak. Flera kommuner ansåg att kommunerna borde ansvara för differen- tieringen i stället för länsstyrelsen. Det reviderade förslaget ledde dock inte heller till lagstiftning.33

Områden för landsbygdsutveckling i kommunerna

År 2008 lämnade Miljödepartementet nya förslag till differentiering av strandskyddet i promemorian Stranden – en värdefull miljö.34 För- slagen låg till grund för de nu gällande bestämmelserna om diffe- rentiering i 7 kap. MB, som beslutades 2009. Ändringarna syftade å ena sidan till att införa lättnader i strandskyddet för att främja utvecklingen av landsbygdsområden med god tillgång till stränder, å andra sidan att begränsa nybyggnad i övriga delar av landet genom tydligare och stärkta regler och en fortsatt restriktiv tillämpning.

Enligt bestämmelserna om lättnader ska kommunerna redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-områden) i översiktsplanen, inom vilka vissa lättnader i strandskyddet gäller. Redovisningen ska göras utifrån kriterier i lagtexten.35 Lättnaderna innebär att nya och fler särskilda skäl kan tillämpas inom LIS- områden.36 Syftet var att bättre anpassa strandskyddet till de lokala förhållandena och förutsättningarna och att främja utvecklingen i

32Regeringskansliet, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, Reviderat förslag till differen- tierat strandskydd, Promemoria 2005-12-02, dnr M2005/4076/NA.

33Regeringskansliet, Miljödepartementet, Stranden – en värdefull miljö, Ds 2008:21, s. 50–51 och 83–84.

34A.a.

35Kriterierna anges i 7 kap. 18 e § MB.

36Dessa särskilda skäl anges i 7 kap. 18 d § MB.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

landsbygdsområden med god tillgång till stränder och lågt exploa- teringstryck.37

I syfte att uppnå en mer enhetlig och korrekt tillämpning preci- serades i lagtext vad som får beaktas som särskilda skäl. Därutöver infördes förtydliganden avseende strandskyddets syften och att en fri passage för allmänheten närmast strandlinjen skulle bibehållas. Kommunerna fick huvudansvaret för att pröva frågor om upphävande av och dispens från strandskyddet. Samtidigt fick länsstyrelsen ansvaret att bevaka strandskyddets intressen vid kommunal plan- läggning och överpröva kommunala beslut om upphävanden och dispenser.38

3.1.5Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag

Som tidigare nämnts fick Naturvårdsverket under 2001 i uppdrag att bland annat utreda förutsättningarna för och bedöma konse- kvenserna av vissa lättnader i strandskyddet utanför tätortsnära områden med högt bebyggelsetryck. I redovisningen lämnade verket förslag om vissa lättnader.39 De innebar bland annat att strand- skyddet för de minsta sjöarna (med en areal under 0,5 hektar) och vattendragen (med en bredd under 1 meter) skulle tas bort helt och att strandskyddet skulle minskas till 50 meter vid vattendrag mellan 1 och 6 meters bredd. Förslaget kompletterades av ett förslag om att länsstyrelsen skulle få en rätt att införa eller utöka strandskyddet vid sådana vattenområden. Förslaget ledde inte fram till några lag- ändringar.

I 2009 års reform valde den dåvarande regeringen inte att gå vidare med de förslag som lämnades av Naturvårdsverket 2002 i de delar som avsåg små sjöar och vattendrag. År 2012 fick dock Naturvårdsverket och Boverket i uppdrag att bland annat analysera och redogöra för konsekvenserna av att införa lättnader i strand- skyddet vid mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Redovisningen av uppdraget innehöll olika möjligheter att

37Prop. 2008/09:119 s. 56.

38A.a. s. 1, 36–37, 45–48, 52–54 och 71–77.

39Naturvårdsverket, Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna. Redovisning av ett regeringsuppdrag, Rapport 5185, april 2002.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

minska strandskyddet vid små sjöar och vattendrag.40 Myndig- heternas huvudförslag kom sedan i huvudsak att ligga till grund för den senaste lagändringen gällande små sjöar och vattendrag.41

År 2014 infördes nya bestämmelser i 7 kap. 18 § MB, som ger länsstyrelsen möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om det område som upphävandet avser har liten bety- delse för att tillgodose strandskyddets syften. En liten sjö får ha en vattenyta som uppgår till omkring en hektar eller mindre och ett litet vattendrag får ha en bredd på omkring två meter eller smalare. Ett av syftena med ändringen var att skapa ökad förståelse och acceptans för strandskyddsregleringen. Upphävande kan enligt propositionen avse områden vid små sjöar och vattendrag som inte hyser några betydande naturvärden och som inte heller fyller någon funktion av betydelse för det rörliga friluftslivet.42

Reformen var ett steg i regeringens ambition att successivt göra det enklare att bygga i strandnära lägen i glesbefolkade områden med lågt bebyggelsetryck. Enligt regeringens överväganden i förarbetena bedömdes exploateringstrycket oftast vara lågt vid de minsta sjöarna och vattendragen och många av de mest känsliga områdena kring små vattendrag omfattades redan av biotopskydd. Regeringen aviserade att den avsåg att återkomma med vidare förslag till åtgärder för att på sikt upphäva det generella strandskyddet för små sjöar och vattendrag.43

Sedan upphävandemöjligheten infördes har länsstyrelserna under perioden 2016-2019 fattat 490 beslut om att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag som berör totalt 517 områden. områden vid små sjöar och vattendrag i landet (se vidare tabell 3.2 och avsnitt 6.1).44

40Naturvårdsverket och Boverket, Strandskydd. En redovisning av ett regeringsuppdrag, 2013.

41Prop. 2013/14:214 s. 15.

42A.a. s. 20.

43A.a. s. 1 och 17.

44Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddet 2019, Redovisning av uppdrag i reglerings- brev för budgetåret 2020 avseende Naturvårdsverket, s. 39.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

Tabell 3.2 Upphävande av strandskydd vid små sjöar och vattendrag

Tabellen anger hur många beslut om upphävande av strandskydd vid små sjöar och vattendrag som länsstyrelsen meddelat med stöd av 7 kap. 18 § punkten 2, MB

	2019 2018	2017 2016	Kommentar

Beslut	176		Varav 78 avsåg Halland.
Områden	186		Varav 86 avsåg Halland.
Beslut	152		Varav 72 avsåg Halland och 40 Dalarna.
Områden	162		Varav 76 avsåg Halland och 45 Dalarna.

Beslut		100	Varav 52 avsåg Halland.
Områden		107	Varav 54 avsåg Halland.
Beslut		62	Varav 21 avsåg Halland och 20 Dalarna.
Områden		62	Varav 21 avsåg Halland och 20 Dalarna.

Källa: Naturvårdsverket 2016-2019, Redovisning av uppföljning av strandskyddet.

3.2Strandskyddets syften och förbud

3.2.1Var gäller strandskydd?

Strandskydd gäller vid havet samt vid insjöar och vattendrag.45 Strandskyddsområdets utsträckning är enligt huvudregeln området intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd, såväl inåt land som ut i vattnet. Länsstyrelsen får besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften.46

Vad som utgör en insjö eller ett vattendrag har aldrig närmare definierats i strandskyddslagstiftningen eller i dess förarbeten. För att det ska vara fråga om vattendrag har det betydelse att det faktiskt är vattenförande. I rättspraxis har det ansetts att även bäckar där det tidvis kan vara ont om vatten eller mycket små vattenflöden utgör vattendrag och omfattas av strandskyddet.47 Mark- och miljööver- domstolen (MÖD) har inte ansett det möjligt att generellt uttala sig om artificiella vattendrag ska omfattas av strandskyddet eller inte,

457 kap. 13 § första stycket MB.

467 kap. 14 § första och andra stycket MB. För att avgöra om en planerad åtgärd ligger inom strandskyddsområde har mätning från en markerad strandlinje på Lantmäteriets kartmaterial har ansetts tillräckligt, se Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-08-25, målnummer M 8029–14.

47MÖD 2008:36 och MÖD 2012:4.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

utan en bedömning får göras från fall till fall.48 Ett markavvattnings- dike för att avvattna åkermark har inte ansetts vara ett vattendrag.

MÖD anförde att en tillbakablick på strandskyddets historiska framväxt kan ge vägledning för hur grävda markavvattningsdiken ska bedömas. När strandskyddet infördes och fram till att syftet ut- vidgades 1994 framstår det enligt domstolen som uteslutet att ett dike grävt för att avvattna åkermark skulle ansetts ha någon betydelse för allmänhetens bad- och friluftsliv, vilket skulle ha motiverat att det skulle ha omfattats av strandskydd. Sedan syftet utvidgades till även biologiska värden kan grävda, vattenförande diken visserligen ha ett intresse ur strandskyddssynpunkt, men domstolens slutsats var att lagstiftaren inte avsett att utöka tillämpningen av strandskyddet, var- för markavvattningsdiket inte kunde anses omfattas av strandskydd.49

En anlagd våtmark har inte ansetts vara vare sig ett vattendrag eller en sjö. Våtmarken var cirka 0,5 hektar stor och vattenspeglarna uppgick totalt sett till cirka 1 000 kvadratmeter.50 En konstgjord badsjö som anlades 1933 och som aldrig har ingått i något naturligt system för tillförsel av vatten har inte ansetts utgöra en insjö.51

3.2.2Strandskyddets syften

Strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och bevara goda livs- villkor för djur- och växtlivet på land och i vatten.52 Strandskyddets långsiktiga perspektiv innebär att områden som för tillfället verkar vara av begränsat värde kan bli betydelsefulla i framtiden.53

Syftet avseende allemansrättslig tillgång avser att bevara den möjlighet att bedriva friluftsliv som allmänheten har enligt alle- mansrätten.54 Allemansrätten innebär att det är tillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annans mark utanför tomtmark och tillfälligt uppehålla sig där.55 Allemansrätten begränsas bland annat genom brottsbalkens bestämmelser om hemfridsbrott och olaga in-

48Mark- och miljööverdomstolens dom 2020-03-31, målnummer P 7143–19.

49Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-06-11, målnummer M 10756–14.

50MÖD F 5418–13.

51Mark- och miljööverdomstolens dom 2020-03-31, målnummer P 7143–19.

527 kap. 13 § andra stycket MB.

53Prop. 2008/09:119 s. 36.

54Ibid.

55Prop. 1993/94:117 s. 18–19.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

trång.56 Det finns ingen bestämd storlek för hemfridszon utan det varierar beroende på förhållandena.57 Miljörättsligt är hemfridszonen det område närmast fastighetsägarens bostad som antingen är utmärkt på kartan efter beslut om tomtplatsavgränsning i samband med strand- skyddsdispens enligt 7 kap. 18 f § MB, eller i övrigt avgränsar området kring fastighetsägarens bostad genom en etablerad hävd.58

Syftet att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet motiveras i förarbetena bland annat på följande sätt. Många arter lever i vatten men häckar på land. Andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra. Vissa särskilt värdefulla miljöer är specifika för stränderna. Exempel på värdefulla biotoper i strandnära områden är sumpskogar, våtmarker av olika slag, strandängar, mader, naturliga sandstränder och forsdimmelokaler. Flacka stränder där landhöjning pågår nämns som en särskilt viktig biotop. Vidare nämns att strandnära miljöer fungerar som spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion. Slutligen anges att naturstränder har en viktig funktion som biologiska filter. Näringsämnen, särskilt kväve, kan tas upp i biomassan i stället för att transporteras ut till vattendrag, sjöar och hav.59

3.2.3Förbuden inom strandskyddsområde

Innebörden av strandskyddet är att det är förbjudet att uppföra nya byggnader och vidta vissa andra åtgärder inom strandskyddsområde. Det krävs dispens för att kunna genomföra sådana åtgärder. För- buden anges i följande fyra punkter i 7 kap. 15 § MB.

1.Uppföra nya byggnader,

2.Ändra byggnader eller byggnaders användning eller utföra andra anläggningar eller anordningar, om det hindrar eller avhåller all- mänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt,

564 kap. 6 § 12 kap. 1–2 och 4 §§ brottsbalken (1962:700).

57Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-12-11, målnummer M 7026–14.

58Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-06-04, målnummer M 6391–12, dom 2015-06-17, målnummer M 10247–14 och dom 2013-06-04, målnummer M 6391–12. Ekonomibyggnader för de areella näringarna anses inte ge upphov till någon hemfridszon annat än i mycket begränsad omfattning, se MÖD 2004:38.

59Prop. 1993/94:229 s. 9–10.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

3.Utföra grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten för byggnader, anläggningar eller anordningar, samt

4.Vidta åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter.

Förbudet enligt andra punkten – att ändra byggnader eller bygg- naders användning – syftar i första hand att förhindra en privati- sering av mark genom att ekonomibyggnader, komplementbygg- nader och liknande utnyttjas för bostadsändamål. Förbudet gäller inte när byggnader tas i anspråk för ett nytt användningssätt utan att en utvidgad hemfridszon skapas, exempelvis då ett fritidshus börjar användas för permanentboende.60 61 Tillbyggnader omfattas av för- budet om de utvidgar hemfridszonen mer än obetydligt.62

Förbudet enligt fjärde punkten – att vidta åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter – kan allmänt sett avse en mängd olika åtgärder. Det kan gälla muddring av mjukbottnar eller vassområden, utfyllnader i vattenområden, fällning av mer än ett fåtal träd, anläggande av konstgjorda sandstränder eller våt- marker i anslutning till befintliga vattenområden, schaktning eller ledningsdragning över större ytor, sprängningsarbeten – särskilt i vattenområdet – anläggande av pirar, kajer, båtbryggor eller större badbryggor.63

3.2.4Undantag för areella näringar

Från förbuden inom strandskyddat område finns i 7 kap. 16 § MB några undantag, som innebär att det inte krävs dispens. Ett av undan- tagen omfattar de areella näringarna. Undantaget gäller byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. Undantaget omfattar inte bostäder. En förutsättning är också att åtgärderna för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet. Det sistnämnda förtydligades genom reformen av strandskyddsreglerna 2009 så att det av lagtexten framgår att de undantagna byggnaderna, åtgärderna

60Prop. 2008/09:119 s. 39–40.

61MÖD 2015:7.

62MÖD 2015:31.

63Prop. 2008/09:119 s. 100–101.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

m.m.för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskydds- området. Att lagstiftaren avsett att paragrafen skulle tolkas på detta sätt framgår av förarbetena till MB.64

Av förarbetena framgår följande. Anläggningen eller åtgärden ska vara omedelbart avsedd för och behövlig för näringen samt behöva ligga inom strandskyddsområde. Den får inte ha som syfte att hålla allmänheten borta. Varje byggnad som är tänkt att varaktigt eller till- fälligt ge husrum åt människor tillgodoser bostadsändamål. Baracker för skogsarbetare och fiskebodar inredda för övernattning får alltså inte uppföras inom strandskyddsområde. Som jordbruk är enligt förarbetena att anse även trädgårdsskötsel bedriven i näringsverk- samhet. Däremot ska exempelvis inte mejerier eller slakterier anses vara jordbruk. En fiskodling ska inte anses vara en anläggning som behövs för fisket. Som skogsbruk anses inte sågverk eller annan förädlingsverksamhet. Vidare anges i förarbetena att om en bisyssla ska omfattas av undantaget ska näringen medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning. Hobbyverksamhet om- fattas därför inte.65

Från praxis kan nämnas att ostronskörd har ansetts vara en areell näring. En brygga och en förrådsbod som behövdes för ostron- verksamheten omfattades av undantaget.66 Musselodling har jäm- ställts med fiskodling och därför krävt dispens, som beviljades.67 Stall och ridhus har ansetts ingå i jordbruksverksamhet och därmed omfattas av undantaget.68 Slutligen har en timmerstuga, som var nödvändig för skogsbruket, inte ansetts behöva ligga inom strand- skyddat område. Dispens krävdes därför.69

3.2.5Undantag för komplementbyggnader

Förutom de generella undantagen får länsstyrelserna meddela före- skrifter om att förbuden inte ska gälla kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad som vidtas inom 15 meter från huvudbyggnaden men inte närmare strandlinjen än 25 meter. Länsstyrelserna får även med- dela föreskrifter om att förbuden inte ska gälla kompletterings-

64Prop. 2008/09:119 s. 43 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 87.

65Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 87.

66MÖD 2009:13.

67MÖD 2013:22 och Mark- och miljööverdomstolens dom 2010-08-24, målnummer 4240–09.

68Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-05-02, målnummer M 7238–15.

69MÖD 2005:35.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

åtgärder till en huvudbyggnad inom en tomtplats som har angetts i ett beslut om dispens. Det framgår av 7 kap. 17 § MB. Syftet är enligt regeringens uttalanden i förarbetena att minska den administrativa bördan för myndigheterna, eftersom dispenser för komplement- byggnader med mera inom befintliga tomter utgör den enskilt största dispenskategorin och samtidigt ofta har en begränsad in- verkan på strandskyddets syften.70

I en redovisning av ett regeringsuppdrag lämnade Naturvårds- verket år 2002 följande uppgifter om komplementbyggnader.71

19 länsstyrelser hade föreskrivit om undantag från strandskyddet för komplementbyggnader på bebyggd tomt. För 14 av de 19 länen gällde undantaget hela länet och för fem en del av länet. Två länsstyrel- ser hade inte infört undantag för komplementbyggnader. Förutsätt- ningar för att få bygga komplementbyggnader utan dispens kunde vara en viss storlek på fastigheten, att marken redan var ianspråktagen, att komplementbyggnaden placerades längre från stranden än huvud- byggnaden eller på ett bestämt avstånd från huvudbyggnaden. Undan- taget kunde också gälla inom avgränsade geografiska områden.

3.3Strandskyddet kan upphävas och åtgärder kan medges dispens

För att vidta åtgärder som omfattas av förbuden inom strandskydds- område krävs dispens. Om åtgärden omfattas av detaljplan kan strandskyddet upphävas inom planen.

Kommunerna prövar frågor om att upphäva strandskydd genom detaljplan och ansökningar om dispens i de flesta fall. Länsstyrel- serna prövar frågan om att upphäva strandskydd genom detaljplaner för försvarsanläggningar, allmänna vägar och järnväg och inom vissa skyddade områden som exempelvis naturreservat och biotopskydds- område.72 Länsstyrelsen prövar dispens för vissa åtgärder, nämligen för att bygga försvarsanläggningar, allmänna vägar och järnvägar. Det är även länsstyrelsen som prövar ansökningar om dispens inom vissa skyddade områden.73

70Prop. 2008/09:119 s. 43.

71Naturvårdsverket, Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna. Redovisning av ett regeringsuppdrag, Rapport 5185, april 2002.

724 kap. 17 § plan- och bygglagen (2010:900) och 7 kap. 18 § 3 p miljöbalken (1998:808).

737 kap. 18 a och b §§ MB.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

En målsättning med reformen 2009 var som nämnts att främja ny bebyggelse inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen och begränsa ytterligare byggnation i övriga områden. I lands- bygdsområden var tanken att lättnader i strandskyddet ska främja ut- vecklingen. I övriga områden var tanken att nybyggnationen begränsas genom tydligare och stärkta regler och en restriktiv tillämpning. Behovet av detta var enligt uttalanden i förarbetena särskilt stort i de delar av landet där stränderna redan har exploaterats i hög grad och det finns ett starkt tryck på ytterligare strandnära byggnation.74

3.3.1Generella förutsättningar för att upphäva strandskydd eller medge dispens

För att upphäva strandskyddet inom detaljplan eller meddela dispens måste det föreligga särskilda skäl. Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om att upphäva strandskyddet eller medge dispens får man enligt 7 kap. 18 c § MB, beakta endast om det aktuella området

1.redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften,

2.genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploa- tering är väl avskilt från området närmast strandlinjen,

3.behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området,

4.behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området,

5.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området, eller

6.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse.

I 7 kap. 18 d § MB finns bestämmelser om vad man får beakta som särskilda skäl utöver det som anges i 18 c §, om prövningen gäller ett sådant område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS- område) (se följande avsnitt).

74Prop. 2008/09:119 s. 34.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

3.3.2Tillämpning av de generella särskilda skälen

Områden som redan har tagits i anspråk

Område som redan har tagits i anspråk enligt 7 kap. 18 c § MB punkten 1 utgörs ofta av etablerad hemfridszon eller tidigare beslutad tomtplats runt ett bostadshus. Komplementbyggnader i nära anslut- ning till en huvudbyggnad eller en ersättningsbyggnad för samma ändamål som en befintlig eller nyligen avlägsnad byggnad kan enligt förarbetena vara skäl för dispens.75 Av MÖD:s praxis framgår att om en åtgärd utvidgar hemfridszonen mer än obetydligt till att gälla mark som var allemansrättsligt tillgänglig, ska dispens inte lämnas.76

Från praxis kan nämnas några fall. Uppförande av ytterligare ett bostadshus inom hemfridszon har beviljats eftersom det inte med- förde någon ytterligare faktisk avhållande effekt på allmänhetens tillträde till strandområdet.77 Likaså kunde dispens beviljas för ett fritidshus och bastu inom befintlig hemfridszon.78 I ett annat fall har strandskyddsdispens nekats för bastu 10 meter från stranden och 130 m från huvudbyggnad. Bastun var inte en anläggning som måste ligga vid vattnet och området kunde inte anses vara ianspråktaget. Området mellan huvudbyggnaden och platsen för dispens bestod av naturmark. Enligt domstolen var det uppenbart att hemfridszonen på fastigheten inte sträckte sig 130 meter från huvudbyggnaden. Att under sådana omständigheter ge dispens skulle enligt domstolen stå i strid med den restriktivitet som påkallas i förarbetena.79

Ersättningsbyggnader för samma ändamål som en befintlig eller en nyligen avlägsnad byggnad kan utgöra ett särskilt skäl för dispens, så länge den nya byggnaden inte medför att det ianspråktagna området utvidgas. Som utgångspunkt krävs därför att ersättningsbyggnaden i huvudsak motsvarar den tidigare byggnadens storlek, utformning och placering.80 Dispens har beviljats en tillbyggnad som i sin helhet legat inom den befintliga tomtplatsen och inte riskerat att utöka det

75Prop. 2008/09:119 s. 105.

76MÖD 2009:35.

77Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-12-11, målnummer M 7026–14.

78Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-05-18, målnummer M 9756–14.

79Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-11-11, målnummer M 2277–15.

80Prop. 2008/09:119 s. 105 samt Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-02-16, målnummer M 6737–15.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

privata området.81 I ett annat fall har dispens nekats för en tillbygg- nad som skulle ta ett område i anspråk utanför tomtplats.82

MÖD har i sin praxis beaktat förhållandena i omgivningen kring det område som är aktuellt för dispens. Bland annat har domstolen i några fall beaktat om hemfridszon på grannfastigheten kan innebära att området för dispensen är ianspråktaget. I två fall har domstolen funnit att det förhållandet att platsen för den planerade bebyggelsen varit omgiven av bebyggda fastigheter inte medförde att platsen kunde anses ianspråktagen, utan den var allemansrättsligt tillgäng- lig.83 I ett annat fall fann domstolen att ett bostadshus på en angrän- sande fastighet medförde att någon utökning av det ianspråktagna området inte kunde anses ske åt det hållet.84

Anläggningar som för sin funktion måste ligga vid vattnet

Punkten 3 i de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § MB avser båthus, bryggor och andra anläggningar vid vattnet. Bestämmelsen möjlig- gör dispens för anläggningar som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området.

Av förarbetena framgår att stor restriktivitet bör gälla i områden som är tillgängliga för allmänheten och i områden som är särskilt värdefulla för djur- och växtlivet, exempelvis grunda mjukbottnar, landhöjningsområden och strandängar, och i tätbebyggda områden. Hänsyn bör kunna tas till om det är fråga om en brygga som är avsedd för gemensamt nyttjande av flera boende i ett närområde.85

När det gäller bryggor blir det ofta fråga om sökandens behov av brygga är tillräckligt stort och om behovet kan tillgodoses genom gemensamma bryggor.86 I ett fall hade sökanden inget behov av bryggan för att ta sig till eller från fastigheten. Domstolen fann att sökandens önskemål om båtplats i stället borde kunna tillgodoses genom gemensamma bryggor som fanns i närheten.87 I ett annat fall beviljades dispens för brygga inom ett område som både var skyddat

81Mark- och miljööverdomstolens dom den 2012-09-25, målnummer M 8421–11.

82MÖD 2015:31.

83Ibid och Mark- och miljööverdomstolens dom 2012-06-18, målnummer M 10284–11.

84Mark- och miljööverdomstolens dom 2017-12-19, målnummer M 5472–17.

85Prop. 2008/09:119 s. 105.

86Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-06-16, målnummer M 11808–14.

87MÖD 2011:42.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

som Natura 2000-område och naturreservat. Sökanden bodde på en

öutan landförbindelse eller reguljär båttrafik och saknade brygga. Sökandena hade inte på frivillig väg lyckats få tillgång till båtplats på ön. Domstolen fann att det i fallet inte var rimligt att kräva att sökan- dena skulle försöka att tvångsvis, genom exempelvis anläggnings- förrättning, få tillgång till en befintlig båtplats på ön.88

I ett annat fall nekades dispens för brygga inom område av riks- intresse för det rörliga friluftslivet och för sina natur- och kultur- värden. Domstolen fann att bryggan kunde hindra eller avhålla all- mänheten från att beträda ett allemansrättsligt tillgängligt område samt dessutom väsentligt försämra livsvillkoren för djur och växter genom att bidra till fragmentisering av ekosystemet i den hårt exploaterade miljön i Stockholms skärgård.89

Beträffande båthus har i ett fall dispens beviljats för ett båthus som för sin funktion behövde ligga vid vattnet, då en alternativ placering skulle innebära olägenheter för den sökande och en dispens bedömdes som förenlig med strandskyddets syften.90 Dispens nekades för ett annat båthus som planerades i en vik som utgjorde ett lämpligt lekområde för abborre och gädda samt uppväxthabitat för abborre.91

Utvidgning av pågående verksamhet

Ett särskilt skäl för dispens enligt 7 kap. 18 c § punkten 4 i MB är att området behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidg- ningen inte kan genomföras utanför området. I förarbetena anges att eftersom det ska vara fråga om verksamhet kan denna punkt inte avse uppförande av bostadsbyggnader.92 I övrigt saknas förarbets- uttalanden om bestämmelsen. Det finns också begränsat med rätts- praxis som berör bestämmelsen, men två fall kan återges.

Dispens har nekats för att uppföra en kåta för restaurang- verksamhet. Det var inte visat att kåtan inte kunde placeras på mark som redan fick anses ianspråktagen så att den därigenom skulle få mindre påverkan på strandskyddets syften.93 I ett mål om utvidgning av campingverksamhet med fem stugor konstaterade MÖD inled-

88Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-06-16, målnummer M 11808–14.

89MÖD 2011:29.

90Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-02-19, målnummer M 7991–15.

91Mark- och miljööverdomstolens dom 2012-02-21, målnummer M 5134–11.

92Prop. 2008/09:119 s. 106.

93MÖD 2016:11.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

ningsvis att det inte fanns någon alternativ lokalisering för utvidg- ningen, eftersom campingen hade tagit hela fastigheten i anspråk för verksamheten. Vid en avvägning mellan de skäl som campingen hade anfört för att få utvidga verksamheten och allmänhetens intresse av tillgång till området och intresset av att bevara naturvärdena på platsen fann domstolen att det inte fanns skäl att medge dispens.94

Angeläget allmänt intresse

Enligt 7 kap. 18 c § punkt 5 MB får man beakta om området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området. I vissa situationer kan det vara rimligt att ge företräde åt ett sådant intresse även om strandskydds- intresset kan skadas mer än obetydligt. Det kan enligt förarbets- uttalandena gälla åtgärder som exempelvis tillgodoser kommunens behov av tätortsutveckling, olika typer av infrastrukturanläggningar, anpassning av miljön för bättre tillgänglighet för funktionshindrade eller åtgärder som betingas av frilufts-, naturvårds-, miljö- eller kultur- historiska intressen inom strandskyddsområdet. För att det ska vara fråga om ett angeläget allmänt intresse bör den planerade åtgärden långsiktigt ge fördelar för samhället. En förutsättning är att det kan visas att en annan lokalisering är omöjlig eller i vart fall orimlig för att tillgodose det angelägna allmänna intresset.95

Ett fall som rörde frågan om tätortsutveckling gällde att upphäva strandskydd genom detaljplan för bostadsbyggande vid Råstasjön i Solna. MÖD uttalade att byggandet av nya bostäder inte generellt kan anses utgöra ett angeläget allmänt intresse enligt bestämmelsen. Mot bakgrund av den påtagliga bostadsbristen i Stockholmsregionen kunde dock byggandet av 600–700 bostäder i detta fall anses vara ett sådant angeläget intresse som medför långsiktiga fördelar för sam- hället. Kommunen hade dock inte visat att det saknades möjligheter att tillgodose detta allmänna intresse utanför strandskyddat område. Det saknades därför förutsättningar att upphäva strandskyddet genom planen. I fallet noterade domstolen uttalandena i förarbetena om att målet med reformen 2009 var att begränsa en ytterligare bygg-

94Mark- och miljööverdomstolens dom 2018-04-17, målnummer M 9582–17.

95Prop. 2008/09:119 s. 54 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 91.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

nation i områden som inte omfattas av de nya reglerna om lättnader i strandskyddet.96

Ett exempel där dispens beviljades för tätortsutveckling är färdig- ställandet av Arenastaden i Solna. En tidsbegränsad dispens beviljades för arbetsbodar och parkeringsplats. Med hänsyn till den betydelse Arenastaden skulle ha för tätortsutvecklingen och regionen som hel- het samt de långsiktiga fördelar för samhället som projektet kunde medföra i form av ökat antal bostäder och arbetstillfällen, ansåg domstolen att färdigställandet av Arenastaden var att anse som ett angeläget allmänt intresse.97

Ett exempel som berör naturvårdsåtgärder handlade om en gärdesgård som en kommun hade uppfört. Gärdesgården inhägnade ett område. Skälet var att området hade blivit igenväxt och otillgäng- ligt. För att restaurera området valde kommunen fårbete. Genom fårhägnet hölls, enligt kommunen, markerna öppna och tillgängliga. Dispens beviljades, eftersom syftet med gärdesgården var att till- godose allmänna intressen och att gärdesgården hade utformats med stättor placerade för att underlätta för allmänheten att beträda området.98 Ytterligare ett fall som rör naturvårdsåtgärder gällde ett vilthägn. Eftersom hägnet skulle hindra igenväxning av området och att hägnet därför kunde vara gynnsamt för kronärtsblåvingens fort- levnad ansågs hägnet tillgodose ett angeläget allmänt intresse.99

Ett exempel som rör tillgänglighet är en dispensansökan från en kommun för bryggor på fem olika öar. Syftet var att öka tillgänglig- heten till välbesökta öar, särskilt för personer med funktions- nedsättning och personer som inte var båtburna. Dispens nekades, eftersom utredningen var för bristfällig.100

I ett fall har dispens nekats för bollplan och lekplats. Även om boll- planen och lekplatsen, som var avsedda för allmänhetens nyttjande och rekreation, kunde anses ha ett visst allmänt intresse var det inte visat att detta intresse inte skulle kunna tillgodoses utanför strandskydds- området.101

96Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-02-22, målnummer P 6876–15. Prop. 2008/09:119 s. 34

97Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-06-16, målnummer 1898–15.

98MÖD 2016:10.

99Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-10-09, målnummer M 11649–12.

100Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-03-31, målnummer M 6454–15.

101Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-02-18, målnummer M 8124–13.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

Slutligen har MÖD funnit att elektrifiering av en fastighet utgör ett angeläget allmänt intresse och meddelat dispens för uppförandet av transformatorstation med mera.102

Ett annat mycket angeläget intresse

Enligt 7 kap. 18 c § punkt 6 MB får man som särskilt skäl beakta att området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse. Det finns inga närmare uttalanden i förarbetena om vilka åtgärder som kan tänkas inrymmas i bestämmelsen. I för- arbetena anges enbart att det måste vara fråga om mycket speciella omständigheter som är mer eller mindre unika till sin karaktär. Bestämmelsen får tillämpas i fråga om både allmänna och enskilda intressen, men tillämpningen bör vara särskilt restriktiv när det gäller enskilda intressen.103

3.3.3Förutsättningar för att upphäva strandskydd och medge dispens inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

Särskilda skäl i områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

I 7 kap. 18 d § MB finns bestämmelser om vad man får beakta som särskilda skäl utöver det som anges i 18 c §, om prövningen gäller ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-område). Där anges att inom ett LIS-område får man också beakta om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Om prövningen gäller en dispens för att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus med till- hörande komplementbyggnader och andra åtgärder, får man i stället beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus.

102Mark- och miljööverdomstolens dom 2017-08-23, målnummer M 2667–17.

103Prop. 2008/09:119 s. 106.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

Kriterier för områden för landsbygdsutveckling

I 7 kap. 18 e § första stycket MB uppställs de kriterier som ska vara uppfyllda för att det ska vara fråga om ett LIS-område. Där anges att med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen avses ett område som

•är lämpligt för utvecklingen av landsbygden,

•är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt,

•endast har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften,

1.i eller i närheten av tätorter,

2.i ett kust- eller kustskärgårdsområde från Forsmark till Klockestrand vid Ångermanälven eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot Finland,

3.på Gotland, eller

4.vid Vänern, Vättern, Mälaren, Siljan, Orsasjön, Skattungen, Oresjön eller Oreälven mellan Orsasjön och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området, och

•inte är ett kust- eller kustskärgårdsområde från gränsen mot Norge till Forsmark, utmed Ölands kust eller i Ångermanland från Klockestrand vid Ångermanälven till Skataudden vid Näskefjärden.

Området ska vara lämpligt för utvecklingen av landsbygden och vara av sådant slag och ha en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Beträffande LIS-områdens omfattning anges i förarbetena att områdena inte bör omfatta mer än en begränsad del av de strandområden inom en kommun som omfattas av strandskydd. Vad en begränsning närmare innebär kan skilja sig mellan olika kommuner. Hänsyn får tas till bland annat hur mycket stränder som finns i kommunen, vilka naturvårdsvärden som finns i strandskyddsområdena, hur stor del av dessa som redan är bebyggda, vilka områden som bedöms ha störst effekt på landsbyg- dens utveckling, hur terrängförhållandena är samt hur stor negativ

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

påverkan som ett bedömt ianspråktagande av områdena på lång sikt kan ha på strandskyddets syften.104

Enligt uttalanden i förarbetena är utrymmet för att peka ut områden större i de kommuner som har en låg grad av bebyggelse- påverkan vid stränderna. Vid övervägandena bör kommunen nog- grant beakta om det kan förväntas råda ett högt bebyggelsetryck i ett utpekat område, eftersom det har betydelse för om strand- skyddets syften långsiktigt kan upprätthållas. Om behovet av lands- bygdsutveckling kan tillgodoses inom flera olika områden, bör de områden väljas där inverkan på strandskyddet bedöms bli minst. En mer restriktiv syn bör gälla i fråga om områden som har stora värden för djur- och växtlivet eller för allmänhetens friluftsliv.105

Som framgår av punkterna 3 och 4 gäller i vissa delar av landet särskilda begränsningar i möjligheten att redovisa områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen. Kustområdena är antingen helt undantagna från reglerna eller omfattas av begränsningar. Enligt punkten 3 får ett område inte ha mer än en liten betydelse för strand- skyddets syften i eller i närheten av tätorter och i de kust- eller kust- skärgårdsområden som anges. Beträffande tätorter framgår av för- arbetena att det finns områden i och i närheten av landets större tätorter som inte kan komma i fråga för en landsbygdsutveckling enligt det föreslagna regelverket. I de delar av de tre storstads- områdena som karaktäriseras av tätbebyggelse och i andra större tätortsområden, bland annat länscentra, där det enligt uttalanden i förarbetena inte finns god tillgång till orörda stränder, bör det inte vara möjligt att redovisa områden för landsbygdsutveckling i strand- nära lägen. Däremot bör det enligt uttalandena vara möjligt att i och i närheten av andra tätorter peka ut områden som bidrar till lands- bygdsutveckling, så tillvida detta inte förhindrar att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt.106

När det gäller de tre stora sjöarna och angivna kustområden i punkten 3 gäller begräsningen endast om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området. Bestämmelsen innebär att man vid en jämförelse med punkten 2, ska ha en mer restriktiv syn än vanligt. Uttrycket ”stor efterfrågan på mark för bebyggelse” förekommer även

104Prop. 2008/09:119 s. 110.

105A.a. s. 65–66.

106Prop. 2008/09:119 s. 110–111.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

i bestämmelsen i 4 kap. 2 och 3 §§ plan- och bygglagen (PBL), som anger vissa krav i fråga om när det behövs en detaljplan. Tillämpningen av den bestämmelsen bör enligt förarbetena till 7 kap. 18 e § MB ge vägledning vid en prövning enligt nämnda bestämmelse.107

I förarbetena till 4 kap. 2 och 3 §§ PBL lämnas exempel på områden där bebyggelsetryck kan antas råda. Där anges storstads- regionerna och större tätorters närområden, så kallade randzoner. Vid storstadsregionerna kan det finnas ett bebyggelsetryck på bety- dande avstånd från de centrala delarna. Bland annat kan möjlig- heterna till pendling enligt förarbetena innebära att flera kommuner kan utgöra ett sammanhängande område med bebyggelsetryck. För- utom de större tätorterna nämns i förarbetena vissa delar av mindre tätorters närområden, exempelvis ett område längs en tillfartsväg som ligger i tätortens tillväxtriktning. Det gäller även i närheten av samlad bebyggelse av viss omfattning, exempelvis en bybildning eller en grupp med fritidshus.108

Vissa kustområden får inte redovisas som områden för lands- bygdsutveckling. Det finns därför ingen möjlighet för de kommuner som berörs att peka ut LIS-områden vid kuststränderna. Dessa kommuner kan dock peka ut LIS-områden för andra strandområden, som vid sjöar och vattendrag. Skälen är enligt förarbetsuttalandena att exploateringstrycket inom kust- och skärgårdsområdena gene- rellt är hög, framför allt för fritidshusbebyggelse, samtidigt som dessa delar av kusten och skärgårdarna hör till de från strandskydds- synpunkt mest värdefulla strandområdena i landet. Att de aktuella kustområdena är särskilt skyddsvärda framgår också av att de om- fattas av riksintressen enligt 4 kap. MB.109

Redovisade områden i översiktsplan ska ge vägledning

Den kommunala översiktsplanen ska enligt 7 kap. 18 e § andra stycket MB ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, men planen är inte bindande utan endast vägledande.110 Det är först vid

107Ibid.

108Prop. 2004/05:59 s. 17 och prop. 1985/86:1 s. 550–557.

109Prop. 2008/09:119 s. 111.

110A.a. s. 106.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

prövningen i det enskilda fallet som det på ett rättsligt bindande sätt avgörs om den tänkta platsen för en åtgärd uppfyller kriterierna.111

Iförarbetena anges att det normalt inte bör finnas anledning att frångå den bedömning som kommunen gjort genom sin redovisning i över- siktsplanen, särskilt om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande inte anmärkt mot redovisningen. Även i en situation där länsstyrelsen inte har haft några invändningar mot utpekandet i sitt gransknings- yttrande, kan det inträffa att det i ett ärende framkommer om- ständigheter som tydligt talar för att kommunens redovisning av området bör ifrågasättas.112

En tillämpning av de särskilda skälen i 7 kap. 18 d § MB förut- sätter inte att kommunen i översiktsplanen har redovisat sådana områden.113 Utan redovisning i översiktsplanen bör det enligt för- arbetena finnas något slags policydokument som anger riktlinjer för vad som är områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. I avsaknad av en översiktsplanering kan man dock enligt regeringens bedömning i vissa fall hamna i ett läge där det inte kommer att vara möjligt eller meningsfullt att tillämpa LIS-reglerna. Ett ärende får då prövas med tillämpning av de regler som i övrigt anger förutsätt- ningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet (7 kap. 18 c § MB). 114

Prövningen sker i två steg

För att i ett enskilt fall kunna tillämpa de särskilda skälen enligt 7 kap. 18 d § MB, måste det först avgöras om den plats som dispensen avser ligger inom ett LIS-område. Vid den prövningen ska det bedömas om området uppfyller kriterierna i 7 kap. 18 e §.

Nedan redogör vi för rättspraxis beträffande frågan om platsen för sökt dispens kan anses utgöra ett LIS-område enligt 7 kap. 18 e § MB. Efter det redogör utredningen för praxis avseende de särskilda skälen enligt 7 kap. 18 d § MB, då platsen för dispensen bedömts ligga inom LIS-område.

111A.a. s. 57.

112A.a. s. 111.

113A.a. s. 107.

114A.a. s. 58.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

3.3.4Tillämpningen inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

Brister i redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

I ett fall som rörde nybyggnad av ett fritidshus i Gärsnäs i Grums kommun var det inte visat att platsen för dispensen låg inom ett LIS- område, det vill säga det var inte visat att kriterierna i 7 kap. 18 e § var uppfyllda. Platsen för det planerade fritidshuset låg inom ett av kommunen redovisat LIS-område. Länsstyrelsen hade i sitt gransk- ningsyttrande över översiktsplanen haft invändningar mot redovis- ningen av det aktuella LIS-området, bland annat för att området var för stort och redovisningen för odetaljerad. Mark- och miljööver- domstolen konstaterade att när kommunen och länsstyrelsen har olika uppfattning i fråga om platsen för den avsedda dispensen ligger inom ett LIS-område eller inte kan översiktsplanen inte anses ge någon tydlig vägledning i frågan. Det föreligger inte heller någon presumtion för att kriterierna i 7 kap. 18 e § MB kan anses uppfyllda. Bedömningen får i stället göras utifrån tyngden av de sakliga skäl som parterna anför.

Kommunen anförde att varje enskild byggnation är del av en landsbygdsutveckling och av betydelse för lanthandeln. Sökanden anförde att sommargäster har stor betydelse för bonden som erbjuder tjänster med ny-, om- och tillbyggnad och skogsarbete samt även för lokala hantverkare och butiker i Grums. MÖD anförde att kom- munen inte hade närmare redovisat hur kommunen bedömde möjlig- heterna till utveckling av området kring Gärsnäs och hur en sådan utveckling skulle främja sysselsättningen eller upprätthåller service- underlaget i området. Domstolen fann att det inte fanns tillräcklig utredning som visade att platsen låg inom ett LIS-område. Det sak- nades särskilda skäl för dispens.115

I ett annat fall, som gällde dispens för uppförande av ett en- bostadshus i Svarvane i Färgelanda kommun, var förhållandena lik- artade som i fallet ovan, men med den skillnaden att länsstyrelsen bland annat hade invänt mot att LIS-området var för litet. Det redovisade LIS-området avsåg ett ungefär 200 meter långt strand- avsnitt av sjön Östersjön och sträckte sig på landsidan nästan ut till strandskyddsgränsen (som på detta avsnitt var 200 meter brett).

115MÖD 2012:39.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

LIS-området omfattade befintlig jaktstuga och ekonomibyggnad, men inte de övriga befintliga byggnaderna. Stor del av LIS-området utgjordes av ett gärde som låg väster om jaktstugan.

MÖD konstaterade att området Svarvane var tämligen begränsat rent arealmässigt och att det var ytterst tveksamt om tillkomsten av enstaka hus där skulle bidra till att främja landsbygdsutvecklingen i sådan utsträckning att det motiverade en lättnad i strandskyddet. Mot bakgrund av att hela området kring sjön har stora värden för friluftslivet kunde det enligt domstolen även ifrågasättas om ett LIS- område på den aktuella platsen kunde godtas utifrån att strand- skyddets syften ska kunna tillgodoses långsiktigt. Området kunde inte anses vara ett LIS-område och det saknades särskilda skäl för dispens.116

Dispensprövning utanför redovisade områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

Det är som nämnts möjligt att ansöka om dispens enligt 18 d § utan att området har redovisats som ett LIS-område i översiktsplanen, men kraven på utredning som ställs på den enskilde är höga.

Dispens har i ett fall nekats då utredningen från en enskild inte utgjorde tillräckligt underlag och att området i fråga hade höga naturvärden. Dispensansökningen avsåg uppförande av service- byggnad, fem uthyrningsstugor, uppställningsplatser med parkering, gästbrygga, badbrygga med mera i Säffle kommun. Området var inte utpekat som LIS-område i översiktsplanen. Sökanden gjorde egen utredning och pekade med stöd av denna ut aktuellt område som LIS-område.

MÖD anförde att en översiktsplaneprocess hanterar frågan om lämpliga LIS-områden utifrån ett heltäckande beslutsunderlag som blir föremål för en bred och offentlig prövning. Översiktsplanen utarbetas på ett sätt som garanterar insyn och en demokratisk förankring hos medborgare, berörda intressenter och myndigheter. En översiktsplan förutsätts även vara långsiktig. Den LIS-utredning som sökanden hade presenterat saknade dessa komponenter. Vidare anförde domstolen att länsstyrelsen hade bedömt att området var

116Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-12-20, målnummer M 6577–13.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

olämpligt såsom LIS-område, bland annat utifrån de naturvärden som fanns i området. Domstolen fann att det saknades förutsätt- ningar att bevilja dispens.117

Även i ett fall som rörde uppförande av tre fritidshus i Ljungby kommun kunde sökandena inte visa att platsen för dispens låg inom ett område som uppfyllde kriterierna för ett LIS-område. Sökandena hade anfört att det området för dispensen redan i viss utsträckning var bebyggt och utvecklat, att det var beläget vid turistvägen Riksettan och i anslutning till både campingverksamhet och Toftaholm herrgård och med goda förbindelser till tätorter som Ljungby och Värnamo.

Enligt MÖD var det inte tydligt vilken lokal service som den tänkta bebyggelsen skulle stärka. Avståndet till Värnamo och Ljungby bedömdes vara relativt långt och att platsen låg i anslutning till en campingplats kunde inte ensamt medföra att området utgör ett LIS- område. Inte heller närheten till Toftaholms herrgård innebar att området var ett LIS-område. Domstolen ansåg att de aspekter som sökandena lyft fram var allmänt hållna och kunde göras gällande beträffande många områden i strandnära lägen. Domstolen anförde att kommunen hade redovisat flera LIS-områden i ett tillägg till översiktsplanen och att det fick antas att kommunen då har gjort en bedömning av i vilka områden en god utveckling av landsbygden kan ske samtidigt som inverkan på strandskyddets syften blir så liten som möjligt. Vidare beaktade domstolen att den aktuella platsen omfattades av riksintresse för naturvård och friluftsliv och ingick i ett område med höga värden för friluftslivet. Domstolen fann att det inte var visat att platsen kunde anses ligga inom ett LIS-område.118

Prövning av om åtgärden bidrar till utvecklingen av landsbygden

När prövningen har visat att området utgör ett LIS-område är det möjligt att pröva om de särskilda skälen i 7 kap. 18 d § MB föreligger. För att en åtgärd ska anses bidra till utvecklingen av landsbygden ska det vara fråga om en mer långsiktig ekonomisk påverkan i ett lokalt eller regionalt perspektiv. Det kan enligt förarbetena vara fråga om mindre anläggningar för turism eller näringsverksamhet, exempelvis campingstugor, kanotuthyrning, strandcafé eller försäljning av fisk-

117Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-12-22, målnummer M 4270–16.

118Mark- och miljööverdomstolens dom 2018-02-14, målnummer M 6166–17.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

produkter. Det kan även handla om ideell verksamhet med betydelse för det lokala föreningslivet, exempelvis lokaler för sim- eller kanot- klubb eller scoutverksamhet. Bestämmelsen avser även byggnader som inrymmer exempelvis bostäder, affärer eller andra servicefunk- tioner.

Det ska inte ställas orimligt höga krav på utredning som visar att åtgärden långsiktigt bidrar till utvecklingen av landsbygden. En övergripande bedömning ska enligt förarbetena göras av hur den planerade åtgärden kan bidra till ökad ekonomisk aktivitet på orten eller i bygden på längre sikt. Det bör inte vara ett tillräckligt skäl för en dispens att uppförandet av ny bebyggelse eller en åtgärd tillfälligt skapar arbetstillfällen på orten eller i bygden.119

Det finns några avgöranden från MÖD som ska nämnas i det följande. Som framgår av utredningens rättsfallsreferat nedan prövas först om området kan anses vara ett LIS-område, en prövning som oftast upptar en stor del av den totala bedömningen. Därefter prövas om åtgärden bidrar till utvecklingen.

Åtgärderna har ansetts bidra till utvecklingen av landsbygden

Dispens har beviljats för bastubyggnad som komplement till en kon- ferensanläggning inom ett LIS-område.120

Det har funnits förutsättningar att upphäva strandskyddet genom en detaljplan för uppförande av 12 bostadshus i Mörkhulta i Katrineholms kommun. Området låg i anslutning till bilväg och ny- ligen avstyckade bostadstomter. Det fanns fiberbredband till området och busshållplats inom en kilometer. En gemensam vatten- och av- loppslösning för den nya bebyggelsen skulle motiveras av fler hus i området. Den badplats och strandpromenad som fanns kunde utvecklas mer. Ny bebyggelse skulle även ge ett större underlag för kollektivtrafiken.

Domstolen anförde att den motivering som fanns i översikts- planen avseende områdets lämplighet för landsbygdsutveckling saknade närmare redogörelse om hur lättnader i strandskyddet kunde bidra till landsbygdens utveckling. Det hade dock inte fram- kommit något som tydligt talade för att kommunens redovisning

119Prop. 2008/09:119 s. 107.

120Mark- och miljööverdomstolens dom den 12 juni 2015, målnummer M 10442–14.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

och utpekande av området som ett LIS-område borde ifrågasättas. Med hänsyn till det och till att länsstyrelsen inte hade haft någon invändning mot utpekandet, fann domstolen inte anledning att ifrågasätta det aktuella området som ett LIS-område. Domstolen fann därefter att den aktuella exploateringen kunde bidra till utveck- lingen av landsbygden.121

En annan detaljplan gällde utvidgning av ett befintligt fritidshus- område i Brittsand i Ludvika kommun. Utöver 14 tomter som redan fanns skulle ytterligare cirka 60 tomter för fritids- och permanent- boende skapas. Ett tiotal av tomterna skulle ligga inom strand- skyddat område. MÖD anförde att det normalt inte finns anledning att frångå kommunens bedömning av om ett område är LIS-område om kommunen i översiktsplanen redovisat bedömningen och läns- styrelsen inte haft någon invändning mot detta i sitt gransknings- yttrande.

Domstolen fann att de formuleringar som fanns i översiktsplanen angående LIS-områden delvis var generella och rörde samtliga ut- pekade områden i kommunen. Angående Brittsand angavs dock sär- skilt att bebyggelse i området skulle stärka upp underlag för service i de närliggande orterna Gonäs och Blötberget. MÖD fann att det var visat att området uppfyllde kriterierna för ett LIS-område. Domstolen bedömde därefter att genomförandet av detaljplanen kunde bidra till en utveckling av landsbygden genom att det förväntade befolk- ningstillskottet från de planerade bostäderna skulle skapa underlag för den lokala service som fanns och också kunde skapa underlag för ökad service. Det förelåg därför särskilda skäl för att upphäva strandskyddet.122

Åtgärderna har inte ansetts bidra till utvecklingen av landsbygden

I ett fall saknades skäl för att upphäva strandskyddet i en detaljplan i Gummarpsnäset i Eksjö kommun. Detaljplanens syfte var att möjlig- göra en förtätning av bostäder i området. Området hade redovisats som ett LIS-område enligt kommunens översiktsplan. Enligt kom- munen skulle området anses vara ett LIS-område för att öka befolk- ningsunderlaget och med kollektiva lösningar kunna säkerställa VA-

121MÖD 2019:2 (Mark- och miljööverdomstolens dom 2019-02-18, målnummer P 7022–18).

122Mark- och miljööverdomstolens dom 2019-10-10, målnummer P 4928–18.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

försörjningen i området. Samtidigt skulle ett bättre befolkningsunder- lag kunna ges för service i närliggande områden som Bellö, Hult, Bruzaholm och Hjälteved samt till Mycklaflons camping under som- marsäsongen. Avståndet mellan den aktuella detaljplanen och service- orterna Bellö, Hult, Bruzaholm och Hjälteved var 7,6–13 kilometer. Mycklaflons camping fanns cirka 2,5 kilometer från området.

Med hänsyn till det stora avståndet mellan det utpekade LIS- området och dess serviceorter fanns det enligt MÖD skäl att ifråga- sätta om det utpekade området verkligen skulle bidra till bibehållen och utökad service på dessa orter. Det fanns inget underlag som visade att bebyggelsen i det utpekade området skulle ge positiva effekter för servicen på dessa orter. Domstolen fann därför att området inte var ett LIS-område och att det inte fanns några sär- skilda skäl att upphäva strandskyddet.123

Slutligen har dispens nekats för en brygga. MÖD bedömde inled- ningsvis att platsen omfattades av ett LIS-område, men fann därefter att dispens inte kunde medges. Domstolen uttalade att enbart antagandet att en brygga i någon mån skulle bidra till att öka de när- liggande villafastigheternas attraktivitet inte är tillräckligt för att det ska vara visat att bryggan bidrar till landsbygdsutvecklingen.124

Prövningen av dispenser för enstaka en- eller tvåbostadshus

Som framgår av 7 kap. 18 d § MB blir det beträffande en- och två- bostadshus fråga om bebyggelsen ska ske i anslutning till ett befintligt bostadshus. Innebörden av att byggnaden ska uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus får bedömas från fall till fall och kan skilja sig åt mellan olika delar av landet. Lättnaden vid dispensprövningen avseende komplementbyggnader eller åtgärder som hör till huvudbyggnaden gäller enbart vid den prövning som avser uppförandet av bostadshuset. Om fastighetsägaren vid ett senare tillfälle vill uppföra en komplementbyggnad eller utföra en tillbyggnad som är dispenspliktig, ska enligt förarbetena 18 d § inte tillämpas utan de generella dispensbestämmelserna i 18 c §. Andra åtgärder som bryggor, båthus, grillplatser med mera omfattas inte utan prövas enligt de generella dispensgrunderna i 18 c §.

123MÖD 2015:32.

124Mark- och miljööverdomstolens dom 2017-10-11, målnummer M 3248–17.

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

Syftet med att ställa krav på att en- och tvåbostadshus måste uppföras intill befintligt hus för att omfattas av lättnaderna är att bevara orörda strandområden och att skapa en strukturerad och samlad bebyggelse, bland annat för möjligheterna att ordna sam- hällsservice av olika slag. Tanken är att ny bebyggelse ska utvecklas sammanhållet i stället för att spridas på många platser runt ett vatten- område. Endast i undantagsfall, huvudsakligen i glest bebyggda delar av landet, kan ett hus enligt förarbetena anses ligga i anslutning till ett befintligt bostadshus, om avståndet är 200 meter. I större delen av södra Sverige bör enligt uttalanden i förarbetena avståndet i all- mänhet vara klart mindre än så för att bestämmelsen ska vara tillämplig.125 Från MÖD:s praxis finns ett par fall som rör dispens för enstaka en- och tvåbostadshus inom LIS-område.

Ett fall rörde dispens för ett enbostadshus med komplement- byggnader i Vika i Falu kommun, som var redovisat som LIS-område i kommunens översiktsplan. Dispens beviljades då huset skulle placeras 25 meter från ett befintligt bostadshus. Länsstyrelsen hade i ett granskningsyttrande invänt mot utpekandet av området som ett LIS-område och anfört att det hade skett på en alltför översiktlig nivå. På grund av brister i kartmaterial och textinnehåll kunde läns- styrelsen inte bedöma om de utpekade LIS-områdena är lämpliga. Enligt kommunen var Vika en tätort med bland annat skola, service och företag. I LIS-området skulle både friluftsanvändning och bostäder få tillkomma. En förtätning skulle bidra till ökad eko- nomisk utveckling. Den aktuella platsen för dispens låg drygt en kilometer från Vika.

MÖD anförde att även om kommunens redovisning var över- gripande gick konsekvenserna för strandskyddets syften att utläsa. Domstolen fann inte några sakliga eller formella skäl att ifrågasätta kommunens utpekande av Vika som ett LIS-område. Ansökan uppfyllde kravet på att huset ska placeras i anslutning till befintligt bostadshus och dispens var förenlig med strandskyddets syften.126

Det andra fallet rörde uppförande av ett nytt fritidshus cirka

35meter från ett befintligt bostadshus i Sundfiske i Hedemora kom- mun. Området var redovisat som ett LIS-område i den kommunala översiktsplanen. Platsen för dispensen låg cirka 1,5–2 kilometer från byn Smedby, där närmaste affär, skola, kyrka med mera fanns. Kom-

125Prop. 2008/09:119 s. 108.

126MÖD 2016:39.

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

munen anförde att det var väsentligt att befolkningsunderlaget ökade i området så att kommunen kunde bibehålla service, förbättra serviceunderlaget och stärka turismen. Området var av riksintresse för naturvård, men åtgärden bedömdes inte medföra någon oaccep- tabel påverkan på allmänhetens tillgång till strandområden eller på de biologiska värdena på platsen.

Domstolen fann sammantaget att platsen låg inom ett LIS- område. Dispens för uppförande av fritidshus beviljades eftersom kravet på att huset ska placeras i anslutning till befintligt bostadshus kunde anses vara uppfyllt.

3.3.5Intresseprövning

Enligt 7 kap. 26 § MB får strandskyddsdispens ges endast om det är förenligt med förbudets syfte. En förutsättning för att bli beviljad dispens från förbuden i strandskyddsområde är alltså att man kan visa minst ett av de särskilda skälen enligt 7 kap. 18 c eller d §§ MB samt att det projekt för vilket man ansöker om dispens inte strider mot något av strandskyddets syften enligt 7 kap. 26 § MB. Enligt förarbetena innebär det en mycket restriktiv syn på dispensmöjlig- heterna. I förarbetsuttalandena anges vidare bland annat följande. En dispens innebär i realiteten att undantag medges till förmån för ett enskilt intresse i ett fall där det allmänna intresset generellt bedöms väga tyngre. Det förhållandet att syftet med strandskyddet har vidgats till att avse även skydd för djur- och växtarter bör innebära att tyngden hos det allmänna intresset ökat ännu mera. Samtidigt kan det naturligtvis finnas sådana fall där allmänintresset inte behöver hävdas med samma styrka som i flertalet fall. För dessa fall ska det finnas kvar en öppning för dispens.127 Enligt Mark- och miljööverdomstolens praxis ska särskild restriktivitet råda vid dispensprövningen om platsen för en tänkt åtgärd ligger inom ett område som är av riksintresse för naturvård och friluftsliv, och där- till inom utvidgat strandskyddsområde.128

En inskränkning i enskilds rätt får enligt 7 kap. 25 § MB inte gå längre än vad som krävs för att syftet med strandskyddet ska till-

127Prop. 2008/09:119 s. 104 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 98.

128Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-06-13, målnummer M 804–13 och Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-10-30, målnummer M 1899–14.

100

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

godoses. Bestämmelsen innebär att det vid prövningen ska göras en intresseavvägning, där hänsyn även tas till enskilda intressen.129 Även om det inte föreligger några särskilda skäl ska ändå en intressepröv- ning göras enligt 7 kap. 25 § MB. Vid den intresseavvägningen kan även andra omständigheter än de som enligt 7 kap. 18 c–d §§ kan ut- göra särskilda skäl för dispens beaktas, se redogörelsen för målet MÖD 2020:2 nedan under rubriken Hänsyn till enskilda intressen.

Förenlighet med strandskyddets syften

Ett exempel då särskilda skäl har funnits, men dispens har nekats för att åtgärden inte var förenlig med ett av strandskyddets syften enligt 7 kap. 26 § MB finns från rättsfallet MÖD 2016:21. Det gällde uppförande av tre enbostadshus inom ett mindre lövskogsområde med bland annat ek som omfattades av utvidgat strandskydd. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade att området var avskiljt genom järnväg (Västra stambanan) på sådant sätt att särskilda skäl förelåg. Av beslutet om utvidgat strandskydd framgick att avsikten bland annat var att skydda mindre skogsområden. Med hänsyn till avsikten med det utvidgade strandskyddet och att det aktuella området hade höga naturvärden ansåg domstolen att uppförandet av husen inte var förenligt med strandskyddets syfte att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land. Dispens nekades.

I ett annat avgörande, från 2014, var det fråga om utfyllnad av mark för byggnad. Platsen låg inom ett område av riksintresse för naturvård, friluftsliv och turism. Platsen låg även inom utvidgat strandskyddsområde. Platsens betydelse för den allemansrättsliga tillgången till strandområden samt för djur- och växtlivet hade dock begränsats genom att området närmast strandlinjen hade exploa- terats genom detaljplan. Det hade inte framkommit att det fanns särskilda värden för strandskyddets syften på platsen. Domstolen fann därför att strandskyddsdispens var förenlig med strandskyddets syften.130

Det kan uppkomma situationer där sökanden kan visa på ett sär- skilt skäl, men där den tänkta åtgärden ändå inte kan beviljas efter- som det får anses strida mot strandskyddets syften. Så har varit fallet

129Prop. 2008/09:119 s. 104.

130Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-10-30, målnummer M 1899–14.

101

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

i fråga om trädäck. I ett mål ansågs ett trädäck om 60 kvadratmeter strida mot strandskyddets syfte att trygga förutsättningarna för alle- mansrättslig tillgång till strandområden. Eftersom den aktuella platsen ingick i ett område som var av riksintresse för bland annat friluftslivet, skulle särskild restriktivitet gälla vid dispensprövningen.131 I ett annat mål var det fråga om ett 100 kvadratmeter stort bryggdäck, som kunde antas komma att nyttjas i betydande utsträckning som uppehållsplats för dem som vistades på fastigheten. Trädäcket stred därför mot syftet med strandskyddsbestämmelserna.132

Hänsyn till enskilda intressen

I förarbetena till 7 kap. 25 § MB förs ett resonemang kring tillämp- ningen av bestämmelsen om enskilda intressen. Regeringen har bland annat anfört att vid avvägningen mellan det allmänna intresset och det enskilda intresset ska beaktas att strandskyddet inte avser att inskränka pågående markanvändning utan att bevara strandområden som fortfarande är orörda. Av betydelse är också enligt regeringen att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden. Även om en dispens i det enskilda fallet inte förefaller skada syftet med strandskyddet, kan enskilda dispenser enligt för- arbetsuttalandena sammantaget ändå få en betydande negativ inverkan på tillgången till stränder för friluftsliv och djur- och växtliv.133

I ett avgörande i mars 2020 som gällde uppförande av en jakt- stuga, förelåg inte några särskilda skäl. MÖD prövade då om den intresseavvägning som ska göras enligt 7 kap. 25 § MB medförde att strandskyddsdispens ändå kunde ges. Domstolen anförde inled- ningsvis att det allmänna intresset av att bevara allemansrättslig tillgång till strandområden för friluftsliv och områden med goda villkor för djur- och växtliv är starkt. Vid en bedömning måste också enligt domstolen beaktas vilken verkan som enskilda dispenser sam- mantaget kan få avseende strandskyddet. Platsen för den sökta dispensen hyste inte några högre naturvärden och var något avskild från vattnet. Domstolen fann att det allmänna intresse som strand-

131Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-06-13, målnummer M 804–13.

132MÖD 2004:44.

133Prop. 1997/98:45, del 1, s. 321–324.

102

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

skyddet representerar trots det vägde tyngre än sökandens intresse av att få uppföra en jaktstuga. Dispens nekades därför.134

3.3.6Fri passage och tomtplatsavgränsning

Enligt 7 kap. 18 f § MB ska ett beslut om att upphäva strandskyddet eller ge dispens inte omfatta ett område som behövs för att mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna säkerställa fri passage för allmänheten och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet. Det gäller dock inte om en sådan användning av området närmast strandlinjen är omöjlig med hänsyn till de planerade bygg- nadernas eller anläggningarnas funktion. I ett dispensbeslut ska det anges i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet.

3.4Beslut om att upphäva strandskyddet och medgivna dispenser

Andelen antagna nya detaljplaner där strandskyddet upphävts har sedan år 2011 legat kring 13–15 procent. Under 2019 har kommunerna upphävt strandskyddet genom planbestämmelser i 142 detaljplaner. Utöver detta har länsstyrelserna på begäran av kommunerna fattat fyra beslut om att upphäva strandskyddet när en detaljplan ska antas. Totalt har därför strandskyddet upphävts i samband med att 146 detaljplaner har antagits, vilket motsvarar 15 procent av det totala antalet nya detaljplaner som antogs under år 2019.135

Sedan 2011 har antalet beviljade åtgärder inom strandskydds- område ökat varje år. År 2011 uppgick antalet beviljade åtgärder till 4 998 och 2019 till 7 811 beviljade åtgärder. Det innebär att antalet åtgärder som har fått dispens har ökat med 56 procent sedan 2011. I figur 3.2 visas antalet åtgärder som har beviljats dispens mellan 2011–2019 (se staplar i lila färg). Antal beslut anges i figuren med grön färg. Ett beslut kan innefatta dispens för flera åtgärder.

134MÖD 2020:2.

135Boverket, www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/upp- foljning/Statistik/statistik-detaljplaner/strandskydd/, besökt 2020-08-16.

103

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

Figur 3.2 Översikt över totala antalet strandskyddsbeslut och åtgärder under åren 2011–2019

Källa: Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddsbeslut 2019.

Vid utgången av 2016 hade 133 översiktsplaner eller tillägg till över- siktsplaner med angivna områden för landsbygdsutveckling i strand- nära lägen (LIS) antagits.136 Åtgärder som har beviljats dispens inom LIS-område enligt 7 kap. 18 d § MB har, liksom det totala antalet dispensåtgärder, ökat varje år. 2011 beviljades 70 åtgärder i landet och år 2019 beviljades 382 åtgärder. Dispenser inom LIS-områden utgör en liten del av de totala antalet åtgärder som beviljats dispens 2012–2019. År 2019 beviljades dispens för 382 åtgärder enligt 18 d §, vilket utgjorde 4,8 procent av det totala antalet beviljade åtgärder (7 811) det året.137 I figur 3.3 visas antalet åtgärder som har beviljats dispens med stöd av 18 d § MB under åren 2012–2019. 138

136Boverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 5.

137Naturvårdsverket, Redovisning av regeringsuppdraget Uppföljning av strandskyddsbeslut 2011, s. 17.

138Ibid samt Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddet 2019, Redovisning av uppdrag i regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Naturvårdsverket, s. 38.

104

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

Figur 3.3 Översikt över antalet åtgärder i dispensbeslut inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen under åren 2012–2019

Källa: Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddsbeslut 2019.

3.4.1Redan ianspråktagen mark vanligaste skälet

Det vanligaste upphävande- och dispensskälet har under alla år mellan 2011–2019 varit att området redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften enligt 7 kap. 18 c § 1 MB.139

I detaljplaner upphävdes strandskyddet med stöd av att området redan var ianspråktaget enligt punkten 1 i 67 procent av fallen år 2019. Det näst vanligaste skälet till att strandskydd upphävts i detaljplan är att marken behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området

139Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddsbeslut 2011, s. 17, Uppföljning av strand- skyddsbeslut 2012, s. 17, Uppföljning av strandskyddsbeslut 2013, s. 18, Uppföljning av strand- skyddsbeslut 2014, s. 20, Uppföljning av strandskyddsbeslut 2015. Reviderad 160513, s. 21, Uppföljning av strandskyddet 2016, s. 19, Uppföljning av strandskyddet 2017, s. 27, Uppföljning av strandskyddet 2018, s. 29, Uppföljning av strandskyddet 2018, s. 29 och Uppföljning av strand- skyddet 2019 s. 19.

105

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

enligt 7 kap. 18 § 5 MB. År 2019 upphävdes strandskyddet i detalj- plan med detta skäl som grund i 27 procent av fallen.140

Beträffande kommunala beslut beviljades dispens för att området redan var ianspråktaget i 59 procent av fallen 2019.141 Länsstyrel- sernas dispensbeslut under 2019 avsåg dock i flesta fall det särskilda skälet enligt punkt 5 (att området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området). Det utgjorde 41 procent av fallen. Att området redan var ianspråktaget enligt punkten 1 var det näst vanligaste skälet, med 34 procent av fallen.142

3.4.2Dispenser avser oftast komplementbyggnader och tillbyggnader

Sedan 2011 har under alla år flest beviljade dispenser avsett kom- plementbyggnader och tillbyggnader.143 Uppgifterna som presen- teras i detta stycke avser beslut om dispenser som har fattats av kommuner. Sedan 2011 har kommunerna beviljat dispens för knappt 20 000 åtgärder som avser komplementbyggnader och tillbyggnader och antalet beviljade åtgärder har varierat mellan drygt 1 000 och drygt 2 000 per år. Näst vanligast har varit dispenser för bostadshus och fritidshus. Sedan 2011 har drygt 10 000 åtgärder för sådan byggnader fått dispens. Antalet har legat på drygt 1 000 åtgärder år- ligen. Därefter kommer transformationsstationer, nätstationer och nedläggning av kablar och liknande, följt av bryggor och pirar.

Sedan 2011 har dispens också beviljats för drygt 5 000 åtgärder som avser brygga eller pir och antalet beviljade åtgärder har legat på drygt 500 per år. Slutligen kommer dispenser för anläggningar för turism, camping, stugor, hotell, friluftsanordningar och båthus. Sedan 2011 har dispens meddelats för drygt 1 000 åtgärder för frilufts- anordningar och drygt 1 000 åtgärder för anläggningar för turism, camping, stugor och hotell. Dispenserna har varit drygt 100 per år

140Boverket, www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/uppfoljning/ Statistik/statistik-detaljplaner/strandskydd/, besökt 2020-08-16.

141Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddet 2019, Redovisning av uppdrag i reglerings- brev för budgetåret 2020 avseende Naturvårdsverket, s. 19 och 26–27.

142A.a. s. 6.

143Med komplementbyggnad avses i Naturvårdsverkets statistik fristående uthus, garage och andra små byggnader som hör till en- eller tvåbostadshus. Med tillbyggnad avses ändring, som är dispenspliktig enligt strandskyddet, av enhuvudbyggnad eller komplementbyggnad.

106

SOU 2020:78

Strandskyddsreglerna

för dessa respektive åtgärdstyper. Båthus har fått dispens i knappt 900 fall sedan 2011 och även för dessa har antalet dispenser legat ganska jämt över åren. För övrigt lämnas dispens i ganska stor utsträckning också till andra åtgärder, men det saknas statistik om vad sådana åtgärder avser.144

Hur stor del av dispenserna avser nyetablering?

Sedan 2012 har kommunerna meddelat dispens för totalt 9 199 åtgärder som avser bostadshus och fritidshus. Av dessa var totalt 4 059 nyetableringar av hus, vilket utgör cirka 44 procent av totalen. Det innebär att drygt hälften, 56 procent, av de totala åtgärderna avseende bostadshus och fritidshus avser befintliga byggnader.145 Det finns ingen statistik över hur stor andel av komplementbyggnaderna som avser nyetableringar. Sedan 2013 har kommunerna meddelat dispens för totalt 3 690 åtgärder som avser bryggor och pirar. Av dessa var totalt 1 584 nyetableringar, vilket utgör cirka 43 procent av det totala antalet. Det innebär att drygt hälften, 57 procent, av de totala åtgärderna avser befintliga bryggor och pirar. 146

3.4.3Statlig överprövning av dispensbeslut

En kommun är enligt 19 kap. 3 a § MB skyldig att sända ett beslut om strandskyddsdispens till länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska enligt 19 kap. 3 b § MB inom 3 veckor pröva om det saknas förutsättningar för dispens eller att en brist i handläggningen kan ha haft betydelse för utgången i ärendet. Saknas förutsättningar för dispens ska läns- styrelsen upphäva dispensen. Bestämmelserna om överprövning gäller inte en kommuns beslut att avslå en ansökan om dispens.147

Om länsstyrelsen inte beslutar om en överprövning inom den angivna tiden har rätten till överprövning gått förlorad. Länsstyrelsens

144Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddsbeslut 2011, s. 14–15, Uppföljning av strand- skyddsbeslut 2012, s. 15, Uppföljning av strandskyddsbeslut 2013, s. 15, Uppföljning av strand- skyddsbeslut 2014, s. 18, Uppföljning av strandskyddsbeslut 2015. Reviderad 160513, s. 19, Upp- följning av strandskyddet 2016, s. 17, Uppföljning av strandskyddet 2017, s. 24, Uppföljning av strandskyddet 2018, s. 26 och Uppföljning av strandskyddet 2019, s. 23.

145A.a.

146A.a.

147Naturvårdsverket. Strandskydd – en vägledning för planering och prövning, Handbok 2009:4, utgåva 2, s. 67-68.

107

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

beslut om att överpröva eller att avstå från att överpröva ett kom- munalt dispensbeslut får inte överklagas.

Om länsstyrelsen har anledning att befara att dispensreglerna tillämpats felaktigt, ska beslutet tas till överprövning. Länsstyrelsens beslut om att göra en överprövning behöver inte betyda att den slutligt bedömer att det saknas förutsättningar för att ge en dispens. Genom överprövningen ska länsstyrelsen noggrannare undersöka om det finns materiella förutsättningar för en dispens. Länsstyrelsen också möjlighet att göra de ändringar i dispensbeslutet som behövs för att det ska finnas förutsättningar för en dispens, till exempel genom att lägga till eller ändra i villkoren för dispensen. Det kan t.ex. gälla storleken på en tomtplatsavgränsning.

Länsstyrelsens beslut att upphäva eller godkänna kommunens beslut om dispens får överklagas hos mark- och miljödomstolen av den sökande och sakägare enligt 16 kap. 12-14 §§ MB. Kommunen kan inte överklaga länsstyrelsens beslut att upphäva en dispens, då kommunen ska företräda allmänna intressen.

Länsstyrelsens beslut om strandskyddsdispens enligt 7 kap.

18 a § MB ska skickas till Naturvårdsverket enligt 28 § 4 förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Naturvårds- verket får enligt 40 § samma förordning överklaga länsstyrelsens beslut om dispens.

Som beskrivits ovan ska varje kommunalt beslut att medge strand- skyddsdispens granskas av länsstyrelsen enligt 19 kap. 3 a § MB. Detta är en form av statlig kontroll över kommunernas tillämpning av strandskyddsreglerna i enskilda dispensprövningar.

I tabell 3.3 har de senaste fem årens statistik sammanställts. Av tabellen går det att utläsa hur många och hur stor andel i procent av de kommunala dispensbesluten som efter en första granskning över- prövas av länsstyrelsen. Det går också att utläsa hur många och hur stor andel av överprövade dispenser som helt eller delvis upphävs av länsstyrelsen.

108

SOU 2020:78Strandskyddsreglerna

Tabell 3.3	Antalet kommunala beslut om strandskyddsdispens och antal
	som överprövats av länsstyrelserna

		2019	2018	2017	2016	2015
Totala antalet kommunala beslut om att		5 055	4 989	4 938	4 870	4 584
bevilja dispens
Antal beslut som överprövats av		721	698	607	552	709
länsstyrelsen
Andel av beslut som överprövats		14,3 %	14 %	12,3 %	11,3 %	15,5 %
Antal beslut som helt eller delvis upphävts		351	299	283	272	247
efter överprövning
Andel av totala antalet beslut som helt eller		6,9 %	6 %	5,7 %	5,6 %	5,4 %
delvis upphävts
Andel av överprövade beslut som helt eller		48,7 %	42,8 %	46,6 %	49,3 %	34,8 %
delvis upphävts

Källa: Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddsbeslut, 2016-2020.

3.5Tillsyn

I MB finns övergripande bestämmelser om tillsyn (26 kap.), tillträde (27 kap.), avgifter (28 kap.) och straffbestämmelser (29 kap.). Reger- ingen har beslutat om närmare bestämmelser om tillsyn och avgifter i bland annat miljötillsynsförordningen (2011:13) samt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn.

Av 26 kap. 3 § första stycket MB framgår att tillsynen utövas av bland andra länsstyrelsen och kommunerna. Sedan 1 juli 2009 har kommunerna ansvar för tillsynen över strandskyddsområden (2 kap. 9 § miljötillsynsförordningen). Länsstyrelsen har ansvar för strand- skyddet i de områden som omfattas av länsstyrelsens dispenspröv- ning (2 kap. 7 § miljötillsynsförordningen). Länsstyrelsen utövar även tillsyn och kontroll över detaljplaner som upphäver strand- skyddet, detta genom granskning och överprövning av detaljplaner enligt 5 kap. 22 § och 11 kap. 10 § PBL.

Den som bryter mot strandskyddsreglerna kan dömas för brott mot områdesskydd (29 kap. 2 § första stycket 2 MB). Det är fråga om fall där någon med uppsåt eller av oaktsamhet i ett strandskydds- område uppför nya byggnader, ändrar byggnader eller byggnaders användning eller utför andra anläggningar eller anordningar – om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt, utför grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten för byggnader, anläggningar eller anordningar

109

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

eller vidtar åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år.

3.5.1Avgifter för tillsyn

Bestämmelser om avgifter för myndigheters kostnader för tillsyn enligt MB eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt för tillsyn med anledning av EU-förordningar inom MB:s tillämpningsområde finns i 27 kap. MB. Med stöd av 1 § kan regeringen meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets kostnader för tillsyn. Detta har skett genom förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn, som bland annat reglerar läns- styrelsens möjlighet att ta ut tillsynsavgifter. När kommunen är tillsynsmyndighet är det i stället kommunfullmäktige som kan besluta om tillsynsavgifter för den kommunala tillsynsverksamheten (27 kap. 1 § andra stycket MB).

Utgångspunkten för avgifter för miljöbalkstillsyn är att myndig- heternas verksamhet i möjligaste mån ska avgiftsfinansieras och att samma principer ska gälla för finansiering av tillsynen enligt hela MB.148 Gränsen mellan avgift och skatt sätter i praktiken en gräns för vad som kan anses vara sådana tillsynsuppgifter som kan avgifts- finansieras.

3.5.2Tillsyn inom strandskyddade områden

Alla tillsynsmyndigheter ska enligt 1 kap. 8 § miljötillsynsförord- ningen (2011:13) upprätta en samlad tillsynsplan för verksamhets- året, som anger hur tillsynen ska genomföras. Tillsynsplaner har upprättats i begränsad omfattning, vilket framgår av tabell 3.4.

148Prop. 1997/98:45, del 1, s. 515 f.

110

SOU 2020:78Strandskyddsreglerna

Tabell 3.4	Andel tillsynsmyndigheter med tillsynsplaner som berör
	strandskydd

Tillsynsmyndighet		2002	2014
Länsstyrelser		52 %	62 %
Kommuner		-	37 %

Andel när en miljönämnd ansvarar för tillsynen		-	75 %

Källa: Naturvårdsverket 2002, rapport 5185. Strandskyddsdelegationen 2014, Behovsinventering gällande tillsyn och tillämpning av strandskyddsreglerna.

Tabellen visar hur stor andel av tillsynsmyndigheterna som 2002 respektive 2014 hade upprättat tillsynsplaner som omfattar strand- skyddstillsynen. Enligt en enkätundersökning som genomförts av Länsstyrelsen i Västra Götalands län år 2018 hade 53 procent av det länets tillsynsmyndigheter upprättat de lagstadgade planerings- underlagen som inkluderade strandskyddstillsyn. Detta var en ökning med 59 procent sedan 2013.149

Av Naturvårdsverkets årliga uppföljning av strandskyddsbeslut är det också möjligt att utläsa hur många tillsynsbeslut som fattats av tillsynsmyndigheterna (se tabell 3.5). Det bör dock noteras att med tillsynsbeslut avses i detta sammanhang endast förelägganden. Andra beslut som exempelvis beslut att avsluta tillsynsärenden efter ett tillsynsbesök är inte inkluderade i statistiken. Statistiken säger heller inget om antalet tillsynsbesök eller kompetensen hos dem som genomför tillsyn.

Tabell 3.5 Antal tillsynsbeslut per år och tillsynsmyndighet från Naturvårdsverkets årliga uppföljning av strandskyddsbeslut

Tabellen anger hur många förelägganden som respektive tillsynsmyndighet meddelat respektive år

	2019	2018	2017	2016	2015	2014
Kommuner	243	297	164	121	210	286
Länsstyrelser	160	139	79	67	39	70

Källa: Naturvårdsverket, Uppföljning av strandskyddsbeslut, 2015–2020.

149Länsstyrelsen i Västra Götalands län 2019, Strandskyddstillsynens utveckling i kommunerna i Västra Götalands län, Resultat och jämförelse mellan enkätsvar från 2013 och 2018, Rapport 2019:13.

111

Strandskyddsreglerna

SOU 2020:78

Av Naturvårdsverkets och Boverkets utvärdering av strandskydds- reglerna 2013 framkom att samtliga länsstyrelser bedömer att strand- skyddsreglerna överträds, vilket innebär att det finns ett behov av tillsyn. Myndigheterna bedömde att eftersom det är möjligt för kommunerna att finansiera operativ tillsyn genom avgifter går det åtminstone delvis att avgiftsfinansiera en ökad ambitionsnivå i till- synen. Skillnader i mängden tillsyn mellan kommuner kunde enligt myndigheterna bero på olika folkmängd eller bebyggelsetryck. Men det finns även andra faktorer som har betydelse för mängden tillsyn. Myndigheterna menade att en oförståelse för lagstiftningen eller en politisk motvilja att följa den kan få till följd att strandskyddet blir ett eftersatt område med begränsade resurser.150

3.6Fastighetsbildning och strandskydd

Fastighetsbildning ska enligt 3 kap. 1 § fastighetsbildningslagen (FBL) ske så att varje fastighet som nybildas eller ombildas med hän- syn till belägenhet, omfång och övriga förutsättningar blir varaktigt lämpad för sitt ändamål. Om naturvårdsföreskrifter – som exem- pelvis strandskydd – gäller för området, ska fastighetsbildning ske så att syftet med bestämmelserna inte motverkas enligt 3 kap. 2 § andra stycket FBL. Fastighetsbildning kan dock tillåtas enligt andra meningen samma stycke, om det finns ett särskilt tillstånd som inne- bär att en byggnad får uppföras eller annan åtgärd vidtas. I det fall det finns en strandskyddsdispens kan fastighetsbildning ske så att dispensen kan nyttjas.

I samband med att en prövningsmyndighet beslutar om strand- skyddsdispens ska den enligt 7 kap. 18 f § andra stycket MB i dispens- beslutet också ange i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet, s.k. tomtplats- bestämning. En tomtplatsbestämning gör det möjligt för fastighet- sägaren att ta marken kring byggnaden i anspråk som tomt och innebär att ett område pekas ut som inte är allemansrättsligt tillgängligt.151

Tomtplatsbestämning ska skiljas från fastighetsbildning, efter- som fastigheten kan få en annan utsträckning än tomten (prop. 1997/98:45 del 2, s. 91). I realiteten innebär dock tomtplatsbestäm-

150Naturvårdsverket och Boverket 2013. En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, s. 25-26

151MÖD mål nr M 1260–12.

112

4Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

Utredningen har i uppdrag att lämna förslag för strandskyddet så att det blir betydligt enklare att bygga i landsbygdsområden. Förslagen ska syfta till att förbättra förutsättningarna för bostäder och närings- verksamhet främst för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploateringstryck. De ska också leda till att strandskyddet vid behov kan bibehållas eller förstärkas för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade områden.

Riksdagen har angett mål för utvecklingen av Sveriges lands- bygder, som består av ett övergripande mål och tre delmål.1 Målen har utformats utifrån en långsiktigt hållbar utveckling, i linje med globala mål och därigenom också miljömålen. När det gäller den miljömässiga hållbarheten tar propositionen genomgående stöd i de nationella miljökvalitetsmålen och generationsmålet som riksdagen beslutat. 2

Miljökvalitetsmålen inrättades med det generella strandskyddet som en viktig förutsättning. Att de landsbygdspolitiska målen har stöd i miljökvalitetsmålen utgör en viktig utgångspunkt för våra förslag.

1Prop. 2017/18:179 En sammanhållen politik för Sveriges landsbygder – för ett Sverige som håller ihop, (s. 19 och 84), Bet. 2017/18:NU19, rskr. 2017/18:359.

2Prop. 2009/10:155 och prop. 1997/98:145.

115

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

4.1Den svenska landsbygdspolitiken

Den landsbygdspolitiska propositionen identifierar ett antal utmaningar. De som nämns är den demografiska utvecklingen, geo- grafiska avstånd och finansiella förutsättningar för byggande och verksamheter. Näringsliv och företagande liksom samhällsplanering och bostadsbyggande framhålls som viktigt för landsbygdsutveck- lingen.

4.1.1Målen för den svenska landsbygdspolitiken

Det övergripande målet för den svenska landsbygdspolitiken är en livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd.

Statsmakterna har identifierat landsbygderna som en tillgång för att ta till vara framtida möjligheter till hållbar tillväxt och möta de utmaningar som följer av förändringar i klimatet och behovet av att ställa om till en mer cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi. Landsbygden måste därför kunna erbjuda goda möjligheter till före- tagande, arbete, boende och välfärd. Förutsättningarna för att bo, leva och verka kan skilja sig åt i glesa respektive täta miljöer, vilket ställer krav på olika lösningar för att hantera till exempel offentlig service.3

Delmål Hållbar tillväxt

Det första delmålet är att landsbygdens förmåga att ta till vara förut- sättningarna för företagsamhet och sysselsättning ska vara lång- siktigt hållbar, samtidigt som miljömålen nås. Landsbygden ska bidra till en positiv utveckling av Sveriges ekonomi.

Stora delar av Sverige står inför omfattande utmaningar relaterade till den demografiska utvecklingen. Detta gäller inte minst glesa eller mycket glesa landsbygder. En ökande försörjningskvot påverkar den kommunala ekonomin och kommunernas möjligheter att upprätt- hålla välfärd och viktiga samhällsfunktioner. Lönsamma och kon- kurrenskraftiga företag som bidrar till hållbar tillväxt och jobb är därför avgörande för att säkerställa service och välfärd. Den ekono-

3Prop. 2017/18:179 s. 20.

116

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

miskt hållbara utvecklingen har därmed direkta kopplingar till de övriga delmålen för den sammanhållna landsbygdspolitiken om socialt och miljömässigt hållbar utveckling. För delmålet Hållbar tillväxt bedömer regeringen områdena näringsliv och företagande, digital kommunikation och transportinfrastruktur samt kompetens- försörjning som särskilt viktiga, men också inom övriga områden ryms viktiga förutsättningar för att främja näringslivsutveckling och tillväxt.4

Delmål Cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi samt hållbart nyttjande av naturresurser

Det andra delmålet är att landsbygder ska bidra till att stärka Sveriges konkurrenskraft i en utveckling mot en cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi och till ett hållbart nyttjande av naturresurserna samt till att relevanta miljökvalitetsmål uppfylls.

Landsbygder är rika på naturresurser och råvaror och flera av landsbygdens näringar kommer att spela en avgörande roll för samhällets omställning till en cirkulär, biobaserad och fossilfri eko- nomi. Det gäller särskilt varor och tjänster från de gröna näringarna. Sveriges landsbygder har också särskilda tillgångar i form av natur- och kulturlandskapet. Det brukade landskapet och de natur- och kulturvärden som är utmärkande för en stor del av landsbygderna är något som många människor, både boende och besökare, upplever som attraktivt.

Klimatet, landskapet och de attraktiva natur- och kulturmiljöerna gör att det finns goda möjligheter för hållbar tillväxt och utveckling inom besöksnäringen. En viktig uppgift för en sammanhållen lands- bygdspolitik är därför att skapa bättre förutsättningar för de gröna näringarna och andra platsbundna näringar att utvecklas och stärkas. Därigenom stärks också förutsättningarna för ett hållbart nyttjande och bevarande av landsbygdens natur- och kulturresurser.

Landsbygden och dess resurser har väsentliga möjligheter att bidra till en hållbar tillväxt och utveckling i ett nationellt och globalt perspektiv. Lönsamma och konkurrenskraftiga företag som bidrar till hållbar tillväxt och jobb är avgörande för att säkerställa service och välfärd och är direkt beroende av en miljömässig hållbarhet.

4A.a. s. 21.

117

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

Miljömässig hållbarhet har därmed direkta kopplingar till de övriga delmålen om socialt och ekonomiskt hållbar utveckling. För del- målet Cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi samt hållbart nytt- jande av naturresurser bedömer regeringen områdena näringsliv och företagande liksom samhällsplanering och bostadsbyggande som särskilt viktiga. Regeringen har betonat landsbygdens nyckelroll i utvecklingen av klimat- och miljöinnovationer för omställningen till ett hållbart samhälle.5

Delmål Attraktiva livsmiljöer i Sveriges landsbygder

Det tredje delmålet är att det ska finnas likvärdiga förutsättningar för människor att arbeta, bo och leva i landsbygderna.

Landsbygdens långsiktiga utveckling är beroende av i vilken utsträckning människor vill och kan bo, leva och verka där. För- mågan att attrahera, behålla och utveckla kompetenser, företag och kapital är avgörande för att utveckla alla delar av Sverige som attrak- tiva och konkurrenskraftiga och i förlängningen central för en håll- bar utveckling. För att uppnå en attraktiv livsmiljö är vidare den miljömässiga hållbarhetsdimensionen och livsmiljöns gestaltning av stor betydelse.

Regeringen bedömer att attraktiva livsmiljöer i Sveriges lands- bygder är ett viktigt delmål för att det övergripande målet ska kunna nås om en livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd som leder till en långsiktigt hållbar utveckling i hela landet. För delmålet Attraktiva livsmiljöer i Sveriges landsbygder bedömer regeringen områdena digital kom- munikation och transportinfrastruktur, kommersiell service, väl- färdstjänster och kultur, samhällsplanering och bostadsbyggande samt civilsamhällets betydelse för landsbygdens utveckling som särskilt viktiga.6

5A.a. s. 22-23.

6A.a. s. 23.

118

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

4.1.2Näringsverksamhet och företagande i landsbygder

Landsbygder bidrar med bland annat energiförsörjning, råvaror och livsmedelsförsörjning. Natur- och kulturmiljövärden är en viktig del av landsbygdens attraktionskraft för både boende och besökande. De gröna näringarna och andra platsbundna näringar är centrala för landsbygdens framtida utveckling. Med gröna näringar avses i pro- positionen de areella näringarna men även förädlingsleden, det vill säga livsmedels- och dryckesindustrin samt skogsindustrin.7

Besöksnäringen i Sveriges landsbygder växer, inte minst när det gäller naturturismen. Intäkterna har allt större betydelse i många lokala ekonomier. Efterfrågan växer kraftigt internationellt och Sverige har goda förutsättningar att konkurrera om besökare som vill ha natur- nära upplevelser. Det är enligt regeringen viktigt att attraktiviteten bibehålls långsiktigt samtidigt som en ökad kommersialisering ska vara möjlig. Trots besöksnäringens ökande betydelse i Sveriges landsbygder är dock omsättning, förädlingsvärde, antal arbetstill- fällen och tillväxt inom besöksnäringen lägre i landsbygdskommu- nerna än i storstäderna. Enligt regeringen finns behov av insatser för utveckling av företagen inom besöksnäringen på landsbygder.8

Digitaliseringens möjligheter lyfts fram i den landsbygdspolitiska propositionen. Genom att öka nyttjandet av ny teknik kan lands- bygdsföretagen förbättra sin konkurrenskraft, bland annat genom att utveckla och använda nya produkter och tjänster. Företagen kan även stärka sina möjligheter att möta de utmaningar som följer av långa avstånd och glesa befolknings- och näringslivsstrukturer. När landsbygdens tillväxtpotential bättre tas till vara kan den få förut- sättningar för en ekonomiskt hållbar utveckling och likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd.9

För företag på landsbygden kan det vara särskilt svårt att få privat lånefinansiering. Ett skäl kan enligt regeringen vara att lägre fastig- hetsvärden medför sämre realsäkerhet för lån. En annan orsak kan vara att banker minskar sin fysiska närvaro, vilket riskerar att leda till försämrade förutsättningar för utlåning till landsbygdsföretag. Därigenom hämmas förutsättningarna för utveckling av företag i landsbygder.10

7A.a.

8A.a.

9A.a. s. 32.

10A.a. s. 35.

119

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

Näringsliv och utveckling i kommuner med särskilda utmaningar

I den landsbygdspolitiska propositionen har regeringen särskilt upp- märksammat kommuner med stora geografiska och demografiska utmaningar. Där har näringslivet långa avstånd till leverantörer och kunder, eftersom de finns i arbetsmarknadsregioner med begränsat befolkningsunderlag på stora geografiska ytor. Befolkningsunder- laget i dessa kommuner begränsar i sin tur utbudet av arbetskraft, som därtill minskar till följd av en vikande befolkningsutveckling. Dessa kommuner har dessutom förhållandevis få privata arbets- ställen samt ett näringsliv med begränsad branschbredd. De långa geografiska avstånden mellan företag och marknader medför perma- nenta kostnadsnackdelar för företagen i norra Sverige. Företag och offentliga arbetsgivare i kommuner med särskilda utmaningar har ofta problem att rekrytera personal med rätt kompetens.11

Förutsättningarna för små verksamheter

Nyföretagandet på landsbygden är relativt starkt med en stor mängd små företag och en hög andel nystartade företag per invånare. Besöksnäring, rekreation, småskalig tillverkning och annan före- tagsamhet ökar enligt den landsbygdspolitiska propositionen i betydelse för ekonomin.12

Strandskyddsreglerna innehåller enligt 7 kap. 16 § MB ett undan- tag för åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. Undantaget innebär att det inte krävs strandskydds- dispens. Undantaget kan endast tillämpas för näringsverksamheter enligt strandskyddsreglerna, vilket innebär att verksamheten måste ha en viss ekonomisk omfattning. Verksamheter som genererar mindre ekonomisk omsättning faller inte in under begreppet näringsverksam- het. De omfattas därför inte av undantaget, utan måste prövas enligt dispensreglerna.13

Det finns verksamheter inom de så kallade gröna näringarna som har karaktären av kombinationsverksamheter – där verksamheten exempelvis består av såväl turism som jordbruksverksamhet med förädling av råvaror och produkter i liten skala. Mindre jordbruks-

11A.a. s. 45-48.

12A.a.

13MÖD 2009:13.

120

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

verksamhet kan enligt Strandskyddsdelegationen vara viktig för de småföretagare som för sin försörjning är beroende av inkomster från flera olika typer av näringar. Inte sällan brukar små produktions- enheter också mark med lägre produktionsförmåga som inte är möjlig att bruka i större eller mer högproduktiva enheter. Därmed kan dessa småbruk enligt Strandskyddsdelegationen utföra stora insatser för att bevara öppna slåtter- och betesmarker, vilket skapar biologisk mångfald, bevarar kulturmiljöer och skapar och vidmakt- håller förutsättningar för ett attraktivt friluftsliv.14

Sådana verksamheter som nu har beskrivits kan omfattas av dispensskyldigheten, eftersom de kan generera för små inkomster för att anses vara näringsverksamhet. För att få dispens enligt gällande regler måste åtgärderna bidra till landsbygdsutveckling. Det ska då vara fråga om en mer långsiktig ekonomisk påverkan i ett lokalt eller regionalt perspektiv. Det är inte säkert att de beskrivna verksam- heterna kan anses bidra till landsbygdsutveckling vid en dispens- prövning. Det råder därmed oklarhet om sådana små verksamheter kan komma till stånd eller inte.

4.1.3Attraktiva bostäder och finansieringsförutsättningar för byggandet

Bostadsförsörjningen har betydelse för att landsbygden ska kunna utvecklas. Den parlamentariska landsbygdskommittén lyfte fram behovet av ett tillskott av bostäder på landsbygden. Flertalet lands- bygdskommuner har brist på bostäder och då inte enbart i central- orten. Enligt landsbygdskommittén kan ett attraktivt boende vara en förutsättning för att få efterfrågad arbetskraft att bosätta sig i lands- bygderna. En ökad bosättning i landsbygden ger ett bredare underlag för både kommersiell och offentlig service menade kommittén.15

Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering, som lämnade sitt betänkande 2017, beskrev att vid sidan av koncentrationen till storstadsområden pågår en inomkommunal urbanisering, som ofta är mer påtaglig för de svagare kommunerna än utflyttningen till de större städerna. Det gör att det kan behövas ett nytillskott av bostäder för att möta efterfrågan på centralorten, även om det finns ett bostadsöverskott i mindre samhällen och på landsbygden. Pro-

14SOU 2015:108 s. 223–224.

15SOU 2017:1 s. 141.

121

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

blemet kan också vara att det befintliga utbudet inte längre matchar efterfrågan. Äldre flerbostadshus behöver renoveras och rustas upp men det kanske ändå inte finns förutsättningar att göra dessa riktigt attraktiva och lämpliga för aktuella målgrupper. Det förekommer att kommunens bedömer att det parallellt med nyproduktion behöver rivas en del bostäder.16

Enligt utredningen kan ett varierat utbud av attraktiva bostäder vara en förutsättning för att människor ska vilja bo kvar i en mindre kommun eller välja att flytta dit. Många kommuner lyfter fram tillgången på attraktiva boendemiljöer för att stärka sitt varumärke. Attraktiva bostäder kan också i förlängningen utgöra en tillväxt- faktor. Omvänt kan brist på attraktiva bostäder hindra en positiv befolkningsutveckling och försvåra företagens kompetensförsörj- ning och därmed den ekonomiska tillväxten.

Finansiering vid byggande av bostäder i landsbygd

I den landsbygdspolitiska propositionen har regeringen och riks- dagen konstaterat att potentialen för att bygga bostäder eller om- vandla befintliga bostäder i attraktiva lägen är i grunden god i Sveriges landsbygder. I många delar av landet saknas det dock aktörer som är villiga att finansiera och bygga dessa bostäder. Mark- nadens funktionssätt och landsbygdens förutsättningar leder många gånger till ett svagt intresse från marknaden för både nyproduktion och renoveringar.17

Den parlamentariska landsbygdskommittén har i sitt betänkande beskrivit förutsättningarna för enskilda hushåll att finansiera bostads- byggande i landsbygder. Betalningsförmågan och värdet på den ny- eller ombyggda fastigheten är avgörande för bankernas beslut om kreditgivning. I landsbygder är ofta fastighetens pantvärde lägre än dess produktionskostnad, vilket bankerna upplever som en risk vid bedömning av om en kredit ska beviljas eller inte. Ju högre risken bedöms vara desto lägre blir bostadslånet, vilket resulterar i krav om högre kontantinsats och högre amorteringstakt. Även låntagarens bindning till orten och omfattningen på andrahandsmarknaden är viktiga faktorer i bankernas bedömning av kreditriskerna.18

16SOU 2017:108 s. 169.

17Prop. 2017/18:179 s. 12.

18SOU 2017:1 s. 143.

122

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

I många kommuner är det inte lönsamt att bygga

En negativ befolkningsutveckling påverkar långsiktigt efterfrågan på bostäder och därmed också marknadsvärden negativt. Tobins q är ett begrepp som visar förhållandet mellan fastighetens marknadsvärde och dess produktionskostnad. Ett q-värde = 1 innebär att produk- tionskostnaden motsvaras av ett lika stort marknadsvärde. Ett q-värde <1 innebär att produktionskostnaden överstiger marknadsvärdet, vilket innebär att de ekonomiska villkoren för nyproduktion är svaga eller mycket svaga. Riskerna med bostäder och byggande i områden där marknadsvärdet är lägre än produktionskostnaden kan beskrivas på följande sätt.

•En likviditetsrisk för fastighetsägaren som följer av att det kan saknas köpare vid en eventuell avyttring, vilket ger inlåsnings- effekter.

•En kapitalrisk för såväl långivaren som fastighetsägaren i egen- skap av att vara den som satsat riskkapital – marknadsvärdet på fastigheten kan understiga såväl produktionskostnaden som låne- beloppet.

•En kreditrisk kopplad till låntagarens förmåga att betala räntor och amorteringar.

•En hyres- och vakansrisk för hyresfastighetsägaren.19

Enligt Boverkets analys av utvecklingen på bygg- och bostads- marknaden var priset för ett begagnat småhus år 2012 högre än kostnaden för att bygga ett nytt hus av motsvarande standard i ett 50-tal av landets 290 kommuner.20 Cirka 200 av landets 290 kom- muner hade samma år en Tobins q-kvot som understeg 0,8, vilket anses innebära ett betydande hinder för nyproduktion. Utanför stor- stadsområdena var genomsnittet för kommunernas Tobins q år 2012 0,72. I kommuner med en kvot som understiger 1,0 är det billigare att köpa ett begagnat småhus än att bygga ett nytt. I cirka 200 kommuner är det således svårt att få lönsamhet i att producera egenägda bostäder för avsättning på en öppen och fungerande marknad. Det innebär i sin tur att såväl banker som finansiärer med riskkapital är mycket restrik-

19Tillväxtanalys 2012: Rural Housing – Landsbygdsboende i Sverige, Norge och Finland.

20Boverket, Boverkets indikatorer. Analys av utvecklingen på bygg- och bostadsmarknaden med byggprognos, April 2014, s. 20.

123

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

tiva när det gäller nyproduktion av bostäder i merparten av landets kommuner. I kapitel 5 redogör vi för den pågående urbaniseringen samt exploateringsgrad, befolkningstäthet och exploateringstryck. Det som framkommer där, talar enligt vår uppfattning för att ovan angivna uppgifter om Tobins q från 2012 fortfarande är aktuella.

Attraktiva lägen påverkar förutsättningarna för att finansiera bostadsbyggande

Boverket har 2019 utarbetat förslag till kostnadseffektiva statliga åtgärder som underlättar finansieringen av ny- och ombyggnad av bostäder på landsbygden. För att påverka marknadsvärdet i lands- bygdsområden är tänkbara åtgärder enligt Boverket att se över strandskydd och riksintressen. Om bostäder kan uppföras på fastig- heter i mer attraktiva lägen, kommer det att leda till ett högre mark- nadsvärde enligt Boverket.21

Utredningen har låtit Ek. Dr Magnus Olsson, verkställande direktör vid Dalslands Sparbank, sammanställa ett dokument av- seende de ekonomiska effekterna av strandnära byggande. Samman- ställningen belyser de skattade ekonomiska konsekvenserna vid byggnation i olika lägen i Dalsland, med Mellerud som exempel.22 Magnus Olsson har bedömt de mest sannolika ekonomiska konse- kvenserna av ett beslut om att bygga ett nytt hus på någon av tre befintliga tomter i Melleruds kommun. Tomterna ligger i nära anslutning till varandra men med olika avstånd till Vänern. Fastig- hetsbyrån i Mellerud fick i uppdrag att göra värderingar. De tomter som valdes ut är följande.

Tomt 1

Helt sjönära boende i direkt anslutning till vattnet (Vänern) på bostads- området Örnudden i Melleruds kommun. Bostadsområdet Örnudden ligger strax norr om Vita Sandar i Melleruds kommun. Den fiktiva tomten har inga vägar som måste korsas till vattnet. Bostadsområdet fick plan- beskrivning under 2013 i Melleruds kommun under beteckningen Örnudden och har därefter bebyggts.

21Boverket, Finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder på landsbygden, Rapport 2019:11 s. 27.

22Ek. dr Magnus Olsson, Strandskydd och de ekonomiska effekterna av sjönära boende – Sam- manställning till Strandskyddsutredningen, 2020-08-18.

124

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

Tomt 2

Boende med sjöutsikt över Vänern i samma bostadsområde som för tomt 1 (Örnudden) men med ett avstånd till vattnet om 100–150 meter och med vägar som måste korsas på väg till vattnet.

Tomt 3

Tomten ligger cirka en kilometer väster om Örnudden (Norra Ängenäs). Området är i dagsläget under exploatering och flera hus har byggts de senaste åren. Tomterna har inte sjöutsikt men ligger genom en vägförbindelse nära Örnudden och Vita Sandar. Tomterna på Norra Ängenäs ligger dessutom i nära anslutning till en golfbana.

För samtliga tomter har värderingen utgått från att samma hus skulle byggas samtidigt på de tre tomterna. Beräkningar har gjorts för de två vanligen förekommande sätten att bygga en ny villa, antingen genom att någon bygger på egen mark eller på närståendes mark (Alternativ 1). Därutöver har beräkningar gjorts för inköp av tomt och därefter byggnation på den köpta tomten (Alternativ 2).

Tabell 4.1 Alternativ 1 Bygga på egen mark eller bygga på avstyckning från nära anhörig

	Tomt 1	Tomt 2	Tomt 3

Utgift för mark (avstyckning)	50 000	50 000	50 000
Utgift för inkoppling	150 000	150 000	150 000

Utgift för hus	2 800 000	2 800 000	2 800 000

Övriga utgifter	200 000	200 000	200 000

Fastighetens totala utgifter	3 200 000	3 200 000	3 200 000
Värde enligt värdering	4 000 000	3 200 000	2 850 000

Möjlig belåning (85%)	3 400 000	2 720 000	2 422 500
Egen insats	0	480 000	777 500

Vinst/Förlust vid försäljning	800 000	0	-350 000

Källa: Magnus Olsson (2020).

125

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

Tabell 4.2	Alternativ 2 Förvärva tomt för byggnation

		Tomt 1	Tomt 2	Tomt 3

Utgift för mark (förvärv)		1 100 000	745 000	45 000
Utgift för inkoppling		150 000	150 000	75 000

Utgift för hus		2 800 000	2 800 000	2 800 000
Övriga utgifter		200 000	200 000	200 000

Fastighetens totala utgifter		4 250 000	3 895 000	3 120 000
Värde enligt värdering		4 000 000	3 200 000	2 850 000

Möjlig belåning (85%)		3 400 000	2 720 000	2 422 500
Egen insats		850 000	1 175 000	697 500

Vinst/Förlust vid försäljning		-250 000	-695 000	-270 000
Källa: Magnus Olsson (2020).

Alternativ 1 är inte realistiskt för de aktuella tomterna, eftersom de inte bebyggs av markägare eller närstående. Alternativet finns med för att visa den skillnad som kan uppstå för andra liknande objekt. För att åskådliggöra risken med byggnation har även en beräkning tagits med av vinst/förlust om huset måste säljas. Beräkningen visar det ekonomiska resultatet av att sälja fastigheten direkt efter färdig- ställande.

Vid byggnation på egen mark blir resultaten tydliga. Bättre läge ger större möjligheter att bygga och utökad möjlighet till finansiering. När det gäller alternativ 2 – att förvärva tomten – är resultaten mindre tydliga. Sämst ekonomiskt utfall vid försäljning verkar tomten med sjöutsikt (Tomt 2) ha. Det beror på att kostnaden för tomten över- stiger det extra värde den färdiga fastigheten får till följd av läget som en tänkt andrahandsköpare av fastigheten är villig att betala. Detta tyder på att priset för denna typ av tomt är högre än marknadens jämviktspris vid ett fullgott utbud. Det finns med andra ord för få sådana objekt för att prissättningen ska spegla jämviktspriset på en välfungerande marknad.

En orsak till att tomtpriserna från perspektivet Dalsland är rela- tivt höga för Tomt 1 och Tomt 2 är att utbudet av sådana fastigheter är mycket begränsat till följd av strandskyddsreglerna. För det fall strandskyddet skulle ändras till fördel för glesbygden, skulle också utbudet av tomter öka. Det skulle sannolikt innebära fallande priser på tomterna och ökade möjligheter till nybyggnation med lägre egen insats och lägre finansiell risk.

126

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

Det är värt att notera att det enbart är Tomt 1 och Tomt 2 som är möjliga att bebygga med det valda typhuset för att därefter få ett marknadsvärde som överstiger byggutgiften (tomtkostnader exklu- derade). För att byggnation ska ta fart i Dalsland behöver marknads- värdet av en fastighet minst motsvara dess byggutgift, vilket alltså enbart Tomt 1 och Tomt 2 gör. Det går alltså inte ens att bygga ett hus på egen mark i läget Tomt 3 (tomtkostnad är noll) utan att för- lora pengar vid en försäljning.

Tomt 1 ger det mest fördelaktiga ekonomiska utfallet vid en för- säljning, oavsett om tomten är egen/närståendes eller om tomten köps. Det ger därför den lägsta ekonomiska risken.

Eftersom byggnation faktiskt skett på tomter i området, ter sig riskviljan vara relativt hög för personer som önskar bygga i sjönära läge. Detta värde finns inte på motsvarande sätt för en andrahands- köpare av fastigheten, vilket tyder på en störning i prisbildningen på denna typ av tomter/fastigheter. Avgörande för ökade möjligheter till byggnation av denna typ av fastigheter (Bråna 4:29) torde vara starkt kopplat till utbudet av tomter samt prisförändringar (minsk- ningar) för sådana tomter till följd av en eventuell förändring av strandskyddet.

Sammantaget visar sammanställningen följande.

•Byggnation utom för de bästa lägena i Dalsland ger ett marknads- värde som understiger byggnadskostnaden exklusive tomtvärdet.

•Stora ekonomiska risker är förknippade med byggnation i Dalsland, förutom vid de absolut bästa lägena. Där är risken lägre, trots högre kostnad för tomten.

•Ett ökat utbud av sjönära tomter leder (i teorin) till lägre priser och ökade förutsättningar för byggnation.

•Utbudet av tomter med sjöutsikt (ej premiumläge) är så lågt att priset på dessa är klart högre än jämviktspriset på en fungerande marknad. Det leder till ett ökat finansiellt risktagande för den som väljer att bygga hus på en sådan tomt. Höga priser kan av- hjälpas genom att öka utbudet av sjönära tomter genom för- ändringar i strandskyddet.

127

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

Byggande i attraktiva lägen har betydelse för finansieringen

Naturvårdsverket har haft i uppdrag att utreda och lämna förslag som utökar möjligheterna att bygga permanentbostäder inom LIS- områden. Naturvårdsverket föreslog justeringar inom det befintliga LIS-systemet. Boverket anförde i sitt remissvar att de föreslagna förändringarna är otillräckliga för att ge några nämnvärda effekter. Inom befintligt system är det enligt Boverket svårt att utöka möjlig- heten att bygga permanentbostäder inom LIS. Om hanteringen av dispensgivning för enstaka en- och tvåbostadshus däremot kan ske utanför LIS-systemet, skulle detta enligt verket kunna leda till större möjligheter att bygga enstaka bostäder.23

4.2Miljökvalitetsmålen och förutsättningarna för friluftsliv, djur- och växtliv

Den svenska miljöpolitiken utgår ifrån nationella miljökvalitets- mål.24 Miljömålssystemet består av ett generationsmål, 16 miljökvali- tetsmål med preciseringar och ett antal etappmål. Generationsmålet visar riktningen för vad som behöver göras inom en generation för att miljökvalitetsmålen ska nås. Miljökvalitetsmålen beskriver det till- stånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Preci- seringarna ska förtydliga vad miljökvalitetsmålen innebär och används även som kriterier vid uppföljning av målen. Etappmålen är steg på vägen för att nå generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål.25

Utredningen har identifierat 6 miljökvalitetsmål som relevanta för strandskyddet. Det är målen Ett rikt växt- och djurliv, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, God bebyggd miljö samt Grundvatten av god kvalitet. Regeringen har även fastställt 10 mål för friluftslivspolitiken, där ett par av målen berör frågor om strandskyddet.

23Boverket, Yttrande över Naturvårdsverkets skrivelse Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygdsutveckling i strandnära läge, Dnr 4493/2018.

24Regeringens skr. 2017/18:265 s. 1–7 och prop. 1997/98:145 s. 1–2.

25Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Sveriges-miljomal/ Miljomalssystemet/, besökt 2020-07-09.

128

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

4.2.1Ett rikt växt- och djurliv

Enligt målet om ett rikt växt- och djurliv ska människor ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.26

Figur 4.1 Bevarandestatus i Sverige för naturtyper enligt EU:s art- och habitatdirektiv

Källa: Naturvårdsverket (2019).

Det ska bland annat finnas en fungerande grön infrastruktur så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker. Vidare ska tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet och den biologiska mångfalden värnas.27 Ungefär 5 procent (närmare 2 000 arter) av Sveriges djur- och växtarter är hotade.28 Naturtyper med gynnsam bevarandestatus finns framför allt i fjällen, där exploateringstrycket är lågt.29

26Prop. 2004/05:150 s. 203.

27Regeringens skr. 2017/18:265 s. 74 och Ds 2012:23 s. 111–112.

28Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 211.

29Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019. Med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan, s. 124.

129

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

4.2.2Hav i balans samt levande kust och skärgård

Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär att Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas.30 Havs-, kust- och skärgårdslandskapens värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv ska värnas.31

De flesta av Sveriges skärgårdar har hyst bofast befolkning sedan lång tid, vilket är en förutsättning för att hålla skärgården levande. Jord- och skogsbruket i skärgården har betydelse för landskapets natur- och kulturvärden samtidigt som dessa näringar ger den bofasta befolkningen möjlighet att bo kvar i skärgården. Några av havets viktiga livsmiljöer är blåstångsbältet, ålgräsängarna, hårdbottnarna och de grunda mjukbottnarna.32

Naturvårdsverket har vid sin utvärdering av målet 2020 upp- märksammat utvecklingen av byggandet inom kustområdena. Enligt verket ökade den totala längden havsstrandlinje i Sverige som är på- verkad av bebyggelse mellan 2015 och 2018 med knappt tre procent. 2018 var 12 420 kilometer havsstrand i Sverige påverkad av be- byggelse. Det motsvarar 28 procent av den sammanlagda svenska havsstrandlinjen, se figur 4.2 nedan.33

30Prop. 2000/01:130 s. 112.

31Ds 2012:23 s. 71.

32Prop. 1997/98:145 s. 73.

33Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 269.

130

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

Figur 4.2 Havsstrandlinje påverkad av bebyggelse 2015–2018

Källa: Naturvårdsverket (2020).

Av de byggnader som uppförs inom 100 meter från havsstrandlinjen är merparten enligt utvärderingen så kallade komplementbyggnader, exempelvis garage, förråd eller sjöbodar. Det byggs även bostäder. Av totalt drygt 8 000 nya byggnader som uppfördes längs strand- linjen 2018 var 444 bostäder, se figur 4.3 nedan.34

Figur 4.3 Antal byggnader inom 100 meter från havsstrandlinjen fördelat på byggnadstyp 2014–2018

Källa: Naturvårdsverket (2020).

Grunda kustnära miljöer har betydelse för den biologiska mångfalden

Grunda kustområden med mjukbottnar, ålgräsängar och mussel- bankar är mycket produktiva och har betydelse som födoområden och uppväxtområden för fiskar och ryggradslösa djur.35 Miljömålet

34Ibid.

35Prop. 1997/98:145 s. 71–72.

131

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

innebär att grunda kustnära miljöer ska präglas av en rik biologisk mångfald och av en naturlig rekrytering av fisk samt erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar för växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur.36 I grunda kustnära miljöer återfinns bland annat ängar av kransalger och kärlväxter som är betydelsefulla för många ekosystemtjänster. Dessutom kan ängarna fungera som kolsänka genom att de tar upp koldioxid och på så sätt bidrar till att motverka klimatförändringar.37

Grunda, vågskyddade miljöer med mjukbotten (till exempel sand-, ler- och gyttjebottnar) tillhör de mest produktiva miljöerna längs Sveriges kuster. Områdena har en hög biologisk produktion av en stor mängd växter och bottendjur och är viktiga födosöks-, lek – eller uppväxtområden för många olika fiskarter som torsk, abborre och gädda. Områdena är också viktiga för olika arter av marina och limniska kärlväxter som ålgräs och nate, vilka tillför fysisk struktur till en annars kal mjukbotten.38 Vegetationsskotten minskar också vattenrörelsen och ökar sedimenteringen av organiskt material, samtidigt som rötterna stabiliserar botten och minskar uppgrumling av sedimentet.

Tillsammans höjer detta vattenkvaliteten lokalt och leder till långtidsinlagring av kol och näringsämnen i sedimentet.39 Hög vattenkvalitet och liten uppgrumling är också attraktiva vatten för friluftsliv och bad. Samtidigt skapar de grunda vattenmiljöerna förutsättningar för andra friluftsaktiviteter som fritids- och sport- fiske. Sammantaget förser dessa grunda, vågskyddade vikar och sund med dess vegetation människan med flera viktiga ekosystemtjänster såsom ökad biologisk mångfald, ökad produktion av kommersiella fiskarter, klarare badvatten och minskade klimateffekter och över- gödning.40

36Regeringens skrivelse 2017/18:265 s. 69–70.

37Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 262–263.

38Sundblad och Bergström 2014. Kraufvelin m.fl. 2017, Inventering och modellering av fisk- och kräftdjursamhällen i Kosterhavets nationalpark, Länsstyrelsen Västra Götalands län, Rapport nr. 2017:22. Pihl m.fl. 2006, Shift in fish assemblage structure due to loss of seagrass Zostera marina habitats in Sweden.

39Havsmiljöinstitutet 2019, s. 21–22.

40Rönnbäck m.fl. 2007, Ecosystem goods and services from Swedish coastal habitats: identi- fication, valuation, and implications of ecosystem shifts. Cole och Moksnes 2016, Valuing multiple eelgrass ecosystem services in Sweden: fish production and uptake of carbon and nitrogen. Havsmiljöinstitutet 2019, s. 21 - 22.

132

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

Exploatering av grunda mjukbottnar är ett problem

Enligt Naturvårdsverkets årliga utvärdering 2020 tyder mycket på att grunda områden (0–6 meters vattendjup) är de som är mest på- verkade. Utvärderingen visar bland annat att utbredningen av ålgräs- ängar minskar och sedan 1980-talet har uppskattningsvis 12 500 hektar försvunnit på västkusten. När ålgräset helt försvunnit försvåras både naturlig återkolonisering och restaurering. Kostnaderna för för- lorade ekosystemtjänster i form av minskad produktion av torsk, övergödning och grumligare vatten med försämrat siktdjup upp- skattas till minst fyra miljarder kronor. Orsaker till att ålgräsängarna minskar är bland annat övergödning och överfiske, men även exploa- tering genom exempelvis utfyllnader i hamnar, bryggor och muddring. Bryggor påverkar ålgräsängarna negativt genom skuggning. Grunda kustnära miljöer är ett av de mest produktiva och värdefulla områdena längs kusterna och samtidigt de mest populära platserna att bygga bryggor och hamnar i. Grunda kustnära vågskyddade miljöer är speciellt känsliga för effekter som båtlivet orsakar.41

Enligt en rapport från Havsmiljöinstitutet har exploateringen av bryggor vid Sveriges kust mer än fördubblats mellan 1960 och 2016.42 En majoritet av alla bryggor finns i Stockholms och Västra Götalands län. Enligt en studie från Västra Götalands län fanns 96 procent av alla bryggor över grund mjukbotten. Inom grunda väderskyddade områden sker en årlig ökningstakt av antal och längd på bryggor med 1,7 respektive 1,8 procent, vilket i dag motsvarar en ökning med drygt 900 bryggor med totalt 21 kilometers längd per år inom denna miljö. Dessa vågskyddade grundområden utgör till ytan en fjärdedel av kustens totala grundområden, men innehåller drygt 60 procent av alla bryggor med avseende på längd.

41Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 262–263.

42Havsmiljöinstitutet, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3.

133

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

4.2.3Levande sjöar och vattendrag

Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag innebär att sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras.43 Strandmiljöer, sjöar och vattendrags värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv ska värnas och på- verkan från buller ska vara minimerad.44

Den biologiska mångfalden i sjöar och vattendrag påverkas bland annat av vattenkraftsetablering samt jord- och skogsbruk.45 Enligt Naturvårdsverkets uppföljning påverkar exploatering i strandzoner möjligheterna till friluftsliv och är negativt för växter och djur som lever i och i närheten av strandzonen.46 Havs- och vattenmyndig- heten har i den fördjupade utvärderingen av miljömålet Levande sjöar och vattendrag 2019 lyft behovet av skärpt och utökad tillsyn av strandskyddet för att miljömålet ska nås.47

Naturvårdsverket har vid sin uppföljning av målet 2020 uppmärk- sammat utvecklingen av byggandet vid sjöar och vattendrag. Den totala strandlinjen längs sjöar och vattendrag som är påverkad av bebyggelse ökade med cirka 3 procent mellan 2014 och 2018. Bebyggelsepåverkad strandlinje vid sjöar och vattendrag var drygt 47 000 kilometer 2018, se figur 4.4 nedan.48

43Prop. 2000/01:130 s. 90 och Ds 2012:23 s. 56–57.

44Regeringens skr. 2017/18:265 s. 68.

45Prop. 2000/01:130 s. 92.

46Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019. Med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan, s. 93 och Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 18 och 218.

47Havs- och vattenmyndigheten, Levande sjöar och vattendrag. Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 2019, Rapport 2019:2 s. 52.

48Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 216.

134

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

4.2.4Myllrande våtmarker

Delar av våtmarksarealen utgörs av strandmiljöer. Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker innebär bland annat att våtmarkernas ekologiska funktion ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras.52 Arter som är knutna till våtmarkerna ska ha gynnsam bevarandestatus och hotade våtmarksarter ska kunna återhämta sig. Våtmarkernas värde för friluftsliv ska värnas och bibehållas och påverkan från buller ska vara minimerad.53 Tillsammans omfattar våtmarkerna cirka 9 % av Sveriges yta.54 Myrar, sumpskogar och långgrunda stränder är de största huvudgrupperna.55

Våtmarker påverkas negativt bland annat av dikning/markavvatt- ning, vattenreglering samt jord- och skogsbruket.56 Arealerna av bland annat strandängar är för små för gynnsam bevarandestatus.57 Våtmarker har ofta goda förutsättningar att erbjuda ostörda, bio- logiskt rika marker med höga upplevelsevärden. Tätortsnära våt- marker – exempelvis fågellokaler – har därför ett friluftlivsvärde.58

4.2.5God bebyggd miljö

Närhet till skyddad natur är av särskild betydelse för friluftsliv, rekreation och människors hälsa. Att naturen är skyddad gör att människor långsiktigt har tillgång till den, vilket är särskilt viktigt i tätortsnära områden där exploateringstrycket är hårt.59 Enligt målet God bebyggd miljö är tillgång till natur viktigt i tätortsnära områden där exploateringstrycket är hårt. Målen om tillgång till natur och grönområden innebär att det ska finnas tillgång till någon form av natur, det vill säga målen avser inte bara strandområden. En förtät- ning av städer och tätorter kan innebära konflikter kopplade till minskade grön- och vattenområden.60 De större tätorterna växer och

52Prop. 2000/01:130 s. 125.

53Ds 2012:23 s. 79–80 och regeringens skrivelse 2017/18:265 s. 70.

54Prop. 1997/98:145 s. 64–65.

55Prop. 2000/01:130 s. 127.

56Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019. Med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan, s. 93 och Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 279.

57A.a. s. 275.

58A.a. s. 286.

59A.a. s. 373.

60A.a. s. 392.

137

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

blir tätare. Många kommuner har fortsatt bostadsbrist, vilket leder till hårt exploateringstryck. Alltmer tätortsnära natur skyddas som naturreservat.61 Inom ramen för miljömålsarbetet för målet God bebyggd miljö pågår arbete för att bibehålla och värna tätortsnära natur.

4.2.6Grundvatten av god kvalitet

Enligt miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet ska grund- vattnet ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. Reger- ingen har fastställt sex preciseringar för målet som avser kvalitet, kemisk status, kvantitet, grundvattennivåer och bevarande av natur- grusavlagringar.

Generellt sett ökar efterfrågan och därmed påfrestningen på grund- vattnet. Det beror bland annat på att människor bosätter sig i kust- och fritidsområden. De torra somrarna 2016–2018 visade på ett stort behov av att känna till vilka vattenresurser – bland annat grundvatten

–som finns lokalt. En stor del av grundvattnet uppnår inte önskad miljökvalitet. Ofta rör det sig om gamla föroreningar. För att skydda grundvattnet från föroreningar måste fler vattenskyddsområden inrättas, även där det inte sker större kommunala dricksvattenuttag.

Knappt 3 procent eller 86 av landets 3 612 grundvattenförekomster når inte upp till god kemisk status enligt EU:s vattendirektiv62. Orsaken är främst höga halter av bekämpningsmedel, klorid och PFAS. Antalet grundvattenförekomster som inte når upp till god kvantitativ status har mer än tredubblats, från 9 till 30 jämfört med föregående förvaltningscykel63. Det är framförallt på Öland, Gotland och inom delar av Kalmar län, där tillgången på grundvatten är knapp och konkurrensen stor. Grundvattnet får större utrymme i planerings- processer än tidigare. Fler regionala och kommunala vattenförsörj- ningsplaner har färdigställts.64

61Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019. Med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan, s. 122.

62Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

63Arbetet med vattenförvaltningen bedrivs i sexåriga förvaltningscykler. Den nuvarande cykeln avslutas 2021 och samma år inleds nästa, som sträcker sig fram till 2027. Föregående cykel var 2010–2016.

64Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 222-245 samt Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Sveriges-miljomal/Miljokvalitetsmalen/Grund vatten-av-god-kvalitet/, besökt 2020-10-31.

138

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

4.2.7Etappmål för Biologisk mångfald och Hållbar stadsutveckling

Minst 20 procent av Sveriges land- och sötvattensområden samt 10 procent av Sveriges marina områden ska senast år 2020 bidra till att nå nationella och internationella mål för Biologisk mångfald. Det ska ske genom skydd eller annat bevarande av områden som har särskild betydelse för biologisk mångfald eller ekosystemtjänster. Bevarandet ska ske med ekologiskt representativa och väl förbundna system, där reservat, andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder eller miljöanpassat brukande ingår. Systemen ska vara väl integrerade i omgivande landskap och förvaltas på ett effektivt och inkluderande sätt.

Skydd av områden ska till år 2020 ha utökats med minst 1 142 000 hektar räknat från 2012, vilket bland andra omfattar följande åtgärder.

•Det formella skyddet av våtmarker har ökat med cirka 210 000 hektar genom att myrar med höga naturvärden i den nationella myrskyddsplanen skyddas.

•Det formella skyddet av sjöar och vattendrag har ökat med minst 12 000 hektar.

•Det formella skyddet av marina områden har ökat med minst 570 000 hektar.

•De ekologiska sambanden har stärkts så att skyddade och på andra sätt bevarade områden och biotoper är väl förbundna och integrerade i landskapet, inklusive den marina miljön, genom att den gröna infrastrukturen har utvecklats och förstärkts.

När det gäller Hållbar stadsutveckling ska en majoritet av kom- munerna senast år 2025 ta tillvara och integrera stadsgrönska och ekosystemtjänster i urbana miljöer vid planering, byggande och för- valtning i städer och tätorter.

139

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

4.2.8Målen för friluftslivspolitiken

År 2012 fastställdes tio mål för den svenska friluftslivspolitiken.65 Ett av de tio målen, Tillgång till natur för friluftsliv, innebär bland annat att friluftslivets behov av tillgång till attraktiva natur- och kulturlandskap ska säkerställas genom hållbart brukande, fysisk planering och bevarande.66 Enligt friluftslivsmålet Attraktiv tätorts- nära natur ska befolkningen ha tillgång till grönområden och ett tätortsnära landskap med höga friluftslivs-, natur- och kulturmiljö- värden. Målen omfattar alla naturtyper. Det går inte att ur målet utläsa någon särskild ambition avseende tillgång till just strand- områden.

Det finns enligt Naturvårdsverkets uppföljning av målen för friluftslivspolitiken67 2019 tre grundläggande förutsättningar för friluftsliv: tillgång, tillgänglighet och kvalitet. Ett naturområde som ligger nära, är tillgängligt och har hög kvalitet har störst möjligheter att främja friluftsliv i vardagen. Den tätortsnära naturen är några få procent av all natur, men det är där det mesta av friluftslivet bedrivs. Utövandet avtar med avståndet. Därför är det viktigt med tillgång till rekreations- och friluftsområden inom rimligt avstånd.

Inom tätorter ser markanvändningen annorlunda ut än runt tät- orterna, med en hög andel hårdgjord och bebyggd yta och en relativt betydelsefull andel parkmark. Runt tätorterna dominerar skog (omkring 40 procent), odlad mark (drygt 20 procent), och vatten (knappt 15 procent). Sjöarnas och vattendragens ekologiska status samt graden av tillgänglighet är exempel på viktiga faktorer när det gäller vilka kvaliteter som finns i naturen i och runt tätorten. Den pågående urbaniseringen och förtätningen av städer och tätorter samt bostadsbristen leder till ett hårt exploateringstryck. Enligt 2019 års utvärdering av friluftsmålen tyder mycket på att den tätortsnära naturen minskar till följd av en ökande tätortsbefolkning och bebyggelse.

Naturvårdsverket har i sin uppföljning av målen 2019 uppmärk- sammat att antalet strandskyddsdispenser och upphävanden av strandskyddet ökar varje år. Det saknas enligt Naturvårdsverket ett

65Regeringens skrivelse 2012/13:51 s. 3–4.

66A.a. s. 3–4 och 17.

67Naturvårdsverket, Uppföljning av målen för friluftslivspolitiken 2019, Rapport 6904. December 2019.

140

SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet

samlat underlag för hur stor ny areal som tas i anspråk och vilken betydelse det får för allmänhetens tillgång till stränder och vatten.68

4.3Utredningens slutsatser

De landsbygdspolitiska målen har utarbetats med förankring i de sociala, ekonomiska och miljömässiga dimensionerna i hållbar ut- veckling. Målen har stöd i de nationella miljökvalitetsmålen. För att nå de landsbygdspolitiska målen behövs goda förutsättningar för företagande och boende i Sveriges landsbygder. Landsbygden måste därför kunna erbjuda goda möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd.

Vi kan konstatera att många kommuner – inte bara i storstads- områdena – har betydande utmaningar när det gäller bostadsbyggan- det. För att öka attraktionskraften att bygga och bo i landsbygd har Boverket och olika utredningar övervägt olika sätt att främja utveck- lingen i landsbygder. Lättnader i strandskyddet är ett sådant alter- nativ, liksom lån för byggande av olika slag. I områden i landsbygder kan produktionskostnaden av en byggnad vara högre än marknads- värdet. Det innebär ett risktagande för både de som vill bygga och för banker i sin långivning.

Möjligheten att bygga nära vatten förbättrar sannolikt de finan- siella förutsättningarna att bygga på landsbygd. Närhet till vatten och strand ökar marknadsvärdet och minskar därmed de ekono- miska riskerna för de som bygger och för finansiärer. Med tanke på att exploateringstrycket är lågt i många landsbygder är det vår slut- sats att lättnader i strandskyddet inte medför risk för överetablering eller att strandskyddets syften äventyras i dessa områden.

Exploateringen av grunda mjukbottnar i kustnära miljöer är ett problem som uppmärksammats vid utvärderingen av miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Orsakerna till att ålgräsängarna i de grunda miljöerna minskar är flera, men utfyllnader i hamnar, bryggor och muddring är några. Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag avser allt inlandsvatten, det vill säga sjöar och vattendrag. Den totala strandlinjen längs sjöar och vatten- drag som är påverkad av bebyggelse ökade med cirka 3 procent mellan 2014 och 2018. Som framgår av kapitel 5 skiljer sig exploa-

68A.a. s. 52–53.

141

Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78

teringsgraden åt mellan länen och mellan kommuner. Beskrivningar och utvärderingar av miljö- och friluftsmålen ser till förhållandena i hela landet och det går inte att utläsa var målen kan nås eller inte kan nås. Varken strandskyddsreglerna eller miljö- och friluftsmålen anger någon målsättning eller nedre gräns för hur mycket strand som ska finnas för friluftslivet och djur- och växtlivet.

Det finns en konflikt mellan bostadsbyggande och andra exploa- teringsintressen inom strandskyddade områden å ena sidan och miljöhänsyn i form av bevarande av orörda stränder å andra sidan, särskilt i högexploaterade områden. Vi har i uppdrag att lämna för- slag så att det blir betydligt enklare att bygga i strandskyddade områden i landsbygder. Miljökvalitetsmålen inrättades med det generella strandskyddet som en viktig förutsättning. Att de lands- bygdspolitiska målen har stöd i miljökvalitetsmålen utgör en viktig utgångspunkt för utredningens förslag. Vår ambition är att lämna förslag som underlättar strandnära byggande inom landsbygds- områden samtidigt som strandskyddets syften inte äventyras. På så sätt avser vi att söka en balans mellan landsbygdspolitiken och miljö- och friluftsmålen i våra förslag.

142

5Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

Vi har i uppdrag att identifiera förhållanden som påverkar hur strandskyddsreglerna kan differentieras med hänsyn till att till- gången till sjöar och stränder varierar i landet. Vi ska även identifiera hur dessa förhållanden kan mätas och sättas i relation till varandra. Utredningen ska i det sammanhanget dessutom beakta befolknings- täthet och exploateringstryck och förutsättningarna för djur- och växtliv. Vi ska lämna förslag som ska syfta till att förbättra förut- sättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för små- företagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploateringstryck. Förslagen ska även syfta till att bibehålla eller om behov finns förstärka strandskyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade områden.

I detta kapitel redogör vi för befolkningsutveckling, befolknings- täthet och exploateringstryck i Sverige liksom för exploateringen av landets stränder. Vi kan konstatera att befolkningsutvecklingen och den pågående urbaniseringen innebär att städer förstoras och för- tätas, medan landsbygder har avfolkats. Enligt prognoserna kommer denna utveckling att fortsätta. Ett stärkt strandskydd kan enligt vår uppfattning därför behövas i områden där den allemansrättsliga tillgången till strandområden liksom utrymmet för djur och växter är eller börjar bli begränsat. Sådana förhållanden kan finnas i städer och andra större tätorter, där exploateringsgraden och befolknings- tätheten är eller börjar bli hög. Där ska många människor dela på tillgängliga stränder och utrymmet för djur och växter blir begränsat.

Den pågående urbaniseringen och bostadsbristen leder sannolikt till ett fortsatt högt exploateringstryck och förtätning av bebyggelse i städer och tätorter. Enligt 2019 års utvärdering av regeringens

143

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

SOU 2020:78

friluftsmål tyder mycket på att den tätortsnära naturen minskar till följd av en ökande tätortsbefolkning och bebyggelse.1 Mot bakgrund av det nu nämnda anser vi att ett bibehållet eller stärkt strandskydd kan behövas främst i städer och andra större tätorter. I fritidshus- områden och i sådana områden i omvandling kan befolkningstät- heten vara låg, men exploateringsgraden ändå vara hög och exploa- teringstrycket högt. Ett starkt skydd kan därför även behövas inom fritidshusområden.

5.1Befolkningsutveckling och befolkningstäthet

Under 2000-talet har Sveriges befolkning ökat med 1,4 miljoner personer. Det innebär också att befolkningstätheten har ökat. Befolkningstätheten i Sverige har gått från 21,6 invånare per kvadrat- kilometer år 2000 till 25,4 år 2019. Det motsvarar knappt fyra fler invånare per kvadratkilometer. I dag bor drygt 10 miljoner män- niskor i Sverige. Statistiska Centralbyrån (SCB) har prognosticerat att befolkningen i Sverige år 2029 har ökat med ytterligare en miljon och passerar då 11 miljoner människor. År 2070 kommer befolk- ningen att vara nästan 13 miljoner i Sverige enligt SCB:s beräk- ningar.2 Sverige är trots det relativt glesbefolkat i jämförelse med andra EU-länder. Till exempel är befolkningstätheten i EU:s 28 med- lemsländer 117,7 invånare per kvadratkilometer.3

Boverket har i Vision för Sverige 2025 identifierat och fokuserat på fyra så kallade megatrender, varav en är urbanisering.4 Enligt Boverket bor de flesta i våra tre storstadsregioner år 2025. Fram mot år 2050 har inflyttningen till storstadsområdena lett till att inner- staden har blivit tätare, men också till att storstadsområdena nu innehåller flera städer med egna kärnor. Allt fler bor i de växande storstadsregionernas pendlingsorter, som har en betydande befolk- ningstillväxt. Den omgivande landsbygden är tämligen tätbefolkad, särskilt i de delar som ligger nära en knutpunkt eller station. Gles-

1Naturvårdsverket, Uppföljning av målen för friluftslivspolitiken 2019, Rapport 6904. December 2019.

2SCB, www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/befolkningsprognos- for-sverige/, besökt 2020-10-09.

3SCB, www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/befolkningstathet- i-sverige/, besökt 2020-03-13.

4Boverket, Vision för Sverige 2025, diarienummer 109–2640/2011, november 2012.

144

SOU 2020:78

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

bygden och mindre orter utanför pendlingsstråken har länge haft negativ befolkningsutveckling.

Urbaniseringen medför att denna utveckling fortsätter. Ungefär

70 procent av folkökningen sker i de tre storstadslänen. Ett tungt ansvar vilar därför på politiker och administratörer i dessa tre län. När allt fler vill bo i staden behöver mycket byggas ut. Trycket på förorterna har lett till ökat bostadsbyggande och en utbredning av nya bostäder i städernas omland. Förtätning i stället för utbredning har blivit alltmer aktuellt för att minska belastningen på mer omland och för att effektivisera redan ianspråktagen mark och befintlig infrastruktur. Förutsättningar måste skapas så att kommunika- tioner, barnomsorg, skola och tillgång till bostäder anpassas till de krav som en växande befolkning ställer.5

5.1.1Stora variationer i både tätbefolkade och glesbefolkade kommuner

Det finns stora skillnader i befolkningstäthet per kommun i Sverige. Befolkningen är koncentrerad runt de tre storstäderna och södra Sverige är mycket mer tätbefolkat än norra delen av landet. Stora kom- muner i norr har lägst befolkningstäthet. I norra Sverige bor flest i centralorterna, samtidigt som det finns stora i princip obebodda områden i norr.

Kommuner med låg befolkningstäthet är ofta stora till ytan och har en befolkning som är ojämnt fördelad över landytan. I många svenska kommuner med låg befolkningstäthet finns det stora områden som är i princip obefolkade. Samtidigt finns det en eller flera tätorter där en stor del av kommunens befolkning bor.

Även i tätbefolkade kommuner varierar befolkningstätheten, mellan mer eller mindre obefolkade respektive extremt tätbefolkade områden. I Stockholms finns exempelvis områden där befolknings- tätheten är högre än 20 000 invånare per kvadratkilometer.6

5A.a. s. 21–25.

6SCB, www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/befolkningstathet- i-sverige/, besökt 2020-03-13.

145

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

SOU 2020:78

5.1.2De mest tätbefolkade kommunerna finns i Stockholms län

Åtta av de tio kommuner som har högst befolkningstäthet ligger i Stockholms län. Malmö och Göteborg är de enda kommunerna utanför Stockholms län som tillhör de tio mest tätbefolkade kom- munerna. Sundbybergs kommun är sedan år 2012 Sveriges mest tät- befolkade kommun med drygt 6 000 invånare per kvadratkilometer. Stockholm, som passerades av Sundbyberg år 2012, har strax över 5 200 och i Solna kommun, som kommer på tredje plats, bor knappt 4 300 invånare per kvadratkilometer. I tabell 5.1 nedan redovisas de tio mest tätbefolkade kommunerna i Sverige.7

Tabell 5.1 De tio mest tätbefolkade kommunerna i Sverige 2019

Källa: SCB, Befolkningsstatistik.

5.1.3De mest glesbefolkade kommunerna finns i de nordligaste länen

Arjeplog är Sveriges mest glesbefolkade kommun, med bara 0,2 invånare per kvadratkilometer. Det beror främst på att kom- munen har stora ytor som är mer eller mindre obefolkade. Glest

7Ibid, besökt 2020-03-13.

146

SOU 2020:78

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

befolkade kommuner med stor yta kan ändå ha en ganska hög tät- ortsgrad. I Arjeplogs kommun bor hela 64 procent av befolkningen i kommunens enda tätort.8 Näst mest glesbefolkat är Jokkmokk och Sorsele med 0,3 invånare per kvadratkilometer. Älvdalen i Dalarnas län är den av de mest glesbefolkade kommunerna som ligger längst söderut i Sverige. I tabell 5.2 nedan redovisas de tio mest gles- befolkade kommunerna i Sverige.9

Tabell 5.2 De tio mest glesbefolkade kommunerna i Sverige 2019

Källa: SCB, Befolkningsstatistik.

5.1.4Många bor i städer och utmed kusten

SCB har tagit fram en karta av hur befolkningen i Sverige bor, där landet är indelat i rutor om fem kvadratkilometer (se figur 5.1). Befolkningen är koncentrerad runt de tre storstäderna. Södra Sverige är mycket mer tätbefolkat än norra delen av landet. I norra Sverige framträder centralorterna, samtidigt som kartan visar hur det finns stora i princip obebodda områden längst i norr. De mest befolkade

8Statistiska centralbyrån, www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/miljo/tatorter-i- sverige/, besökt 2020-05-06.

9Statistiska centralbyrån, www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i- sverige/befolkningstathet-i-sverige/, besökt 2020-03-13.

147

SOU 2020:78

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

5.2Tätorter och exploateringstryck

Intresset för att bygga vid stränderna har historiskt varit högt och det finns ett särskilt högt bebyggelsetryck i skärgårdarna och längs kusten.11 Enligt regeringen är exploateringstrycket oftast lågt vid de minsta sjöarna och vattendragen.12 Trycket på ytterligare bygg- nation är stort i områden som redan har exploaterats i hög grad. I allmänhet är exploateringstrycket stort i och i närheten av tätorter.13 Samtidigt är bebyggelsetrycket lågt i kommuner som har problem med avfolkning.14

Uttrycket stor efterfrågan på mark för bebyggelse förekommer i gällande lagstiftning såväl i miljöbalken (MB) som plan- och bygg- lagen (PBL). Det gäller både den nuvarande bestämmelsen om diffe- rentiering av strandskyddet (7 kap. 18 e § MB) och bestämmelsen i 4 kap. 2 och 3 §§ PBL, som anger vissa krav i fråga om när det behövs en detaljplan. Tillämpningen av den senare bör enligt förarbetena till 7 kap. 18 e § MB ge vägledning vid en prövning enligt 7 kap. 18 e § MB.15

I förarbetena till 4 kap. 2 och 3 §§ PBL lämnas exempel på områden där bebyggelsetryck kan antas råda. Där anges storstads- regionerna och större tätorters närområden, så kallade randzoner. I storstadsregionerna kan det finnas ett bebyggelsetryck på betydande avstånd från de centrala delarna. Bland annat kan möjligheterna till pendling enligt förarbetena innebära att flera kommuner kan utgöra ett sammanhängande område med bebyggelsetryck. Förutom de större tätorterna nämns i förarbetena vissa delar av mindre tätorters närområden, exempelvis ett område längs en tillfartsväg som ligger i tätortens tillväxtriktning. Det kan även gälla i närheten av annan samlad bebyggelse av viss omfattning, exempelvis en bybildning eller en grupp med fritidshus.16

11Regeringskansliet, Miljödepartementet, Stranden – en värdefull miljö, Ds 2008:21, s. 49 och 96 och Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, Ett förnyat strandskydd, Ds 2005:23, s. 33–34, 43 och 50 samt Naturvårdsverket, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 268.

12Regeringens proposition 2013/14:214 Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, s. 18.

13Regeringskansliet, Miljödepartementet, Stranden – en värdefull miljö, Ds 2008:21, s. 86.

14Regeringens proposition 2013/14:214 Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, s. 17.

15Prop. 2008/09:119 s. 111.

16Prop. 2004/05:59 s. 17 och prop. 1985/86:1 s. 550–557.

149

SOU 2020:78

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

Stockholm är landets största tätort. År 2018 hade den mer än 1,6 miljon invånare. Den statistiska tätorten Stockholm sträcker sig över 12 kommuner. En kommun kan ha en eller flera tätorter inom kommungränsen. Uppsala kommun har 30 tätorter och är den kom- mun som har flest. Det finns 16 kommuner som bara har en tätort i kommunen. Det kan till exempel bero på att flera tätorter har vuxit ihop till en enda. Det är vanligt i växande kommuner med många invånare. Sverige har 8 tätorter med över 100 000 invånare. Alla ligger i södra Sverige och Uppsala är den nordligaste av dem (se figur 5.2).17

Tabell 5.3 Kommuner med högst andel boende i tätort 2018

Källa: SCB, Tätorter i Sverige (2018).

Av Sveriges invånare bor 87 procent i tätort, enligt SCB:s definition av tätort. Det kallas för tätortsgrad i statistiken. Tätortsgraden per län varierar. Högst tätortsgrad, 97 procent, har Stockholms län, följt av Skåne län med 91 procent och Västmanlands län med 88 procent. De som har lägst tätortsgrad är Gotlands län med 63 procent, Jämtlands län med 72 procent och Värmlands län med 76 procent.

17Statistiska centralbyrån, www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/miljo/tatorter-i- sverige/, besökt 2020-05-06.

151

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

SOU 2020:78

Skillnaderna är ännu större för kommunerna. Det finns nio kom- muner i Sverige där 100 procent av invånarna bor i tätort. Det är Stockholm, Malmö och sju kommuner i Stockholms län (se tabell 5.3 ovan). I Göteborg och i sex andra kommuner bor 99 procent av invånarna i tätort.18 Kommuner med lägst andel boende i tätort 2018 presenteras i tabell 5.4.

Tabell 5.4 Kommuner med lägst andel boende i tätort 2018

Källa: SCB, Tätorter i Sverige (2018).

5.3Exploatering av stränderna

Det generella strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Av den totala arealen i Sverige utgörs 13,1 procent av strandzon 0–100 meter från vattnet. Mest strandzon 0–100 meter från vattnet i Sverige finns vid smala vattendrag (smalare än cirka 6 meter) och minst finns vid havsöar.19

Vid smala vattendrag finns totalt 22 200 kvadratkilometer strand- zon 0–100 meter från vattnet. Det utgör 5,5 procent av Sveriges

18Statistiska centralbyrån, www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/miljo/tatorter-i- sverige/, besökt 2020-05-06.

19Länsstyrelserna (2018) Exploatering av stränder 2013–2018 Jämförande statistik på läns- och kommunnivå, s. 6.

152

SOU 2020:78

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

totala areal, beräknat utifrån Fastighetskartan 1:10 000. Om alla smala vattendrag i Fastighetskartan hade tagits med skulle denna strandzonsareal varit avsevärt större. Vid sjöar uppgår strandzonen till totalt 20 400 kvadratkilometer (5 procent av Sveriges totala areal), vid breda vattendrag (bredare än cirka 6 meter) 8 600 kvadrat- kilometer (2,1 procent av Sveriges totala areal), vid fastlandskusten till 1 400 kvadratkilometer (0,3 procent av Sveriges totala areal) och vid havsöar 1 000 kvadratkilometer (0,2 procent av Sveriges totala areal).20

Sveriges kust- och strandlinje är drygt 419 000 kilometer lång. Den totala kust- och strandlinjen inbegriper alla sträckor där land möter vatten, dock inte vattendrag smalare än sex meter. Längst sträcka har Norrbottens län med nästan 98 000 kilometer. Det är 23 procent av den totala kust- och strandlinjen. Kortast sträcka har Gotlands län med 1 600 kilometer.21

Studier av Statistiska centralbyrån 2020

Utredningen har uppdragit åt SCB att ta fram kartmaterial över strandzon och bebyggd strandzon i Sverige, inom 0–100 meter från vattnet. Den exploatering som omfattas av kartmaterialet är alla typer av byggnader från Lantmäteriets register den 1 januari 2020 samt en buffert kring dessa på 100 meter som utgångspunkt för att mäta exploaterad strandzon, enligt figur 5.3.22

20Länsstyrelserna (2018) Exploatering av stränder 2013–2018 Jämförande statistik på läns- och kommunnivå, s. 6.

21Statistiska Centralbyrån, Statistiskt meddelande, MI 50 SM 1102.

22Statistiska Centralbyrån, Teknisk metodrapport 2020-10-01.

153

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

SOU 2020:78

Figur 5.3 Strandzon med bebyggelsepåverkan

Direktpåverkan visas i rött och indirekt påverkan i ljusrött.

Mörkblått är den delen av strandzonen som är opåverkad.

Källa: SCB, Bearbetningar (2020).

Strandzonen har delats in i kilometerrutor. För varje kilometerruta beräknas procentuell andel strandzon och bebyggd strandzon. Varje kilometerruta tilldelas ett variabelvärde för andel strandzon – låg, mellan eller hög. Detta värde bestäms med hjälp av klassgränserna som för andelen strandzon (i rutan) är 0–9, 10–24 och 25–89 procent för låg, mellan respektive hög. På motsvarande sätt tilldelas rutan ett värde för bebyggd strandzon med klassgränserna 0–9, 10–24 och 25–100 procent för låg, mellan respektive hög. Det bivariata23 värdet beskrivs i nio olika klasser, enligt figur 5.4.24

23En metod för att beskriva korrelation mellan två variabler. Bivariata data är data för var och en av två variabler, där varje värde för en av variablerna är parat med ett värde för den andra variabeln.

24Statistiska Centralbyrån, Teknisk metodrapport 2020-10-01.

154

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

SOU 2020:78

Vi har uppdragit åt SCB att sammanställa kartor och göra en övergripande analys över strandzon och bebyggd strandzon för några län och kommuner i landet, i syfte att visa på de olika för- hållanden som råder mellan län, mellan kommuner och inom kom- muner. De län som beskrivs är Norrbotten, Dalarna, Stockholm, Västra Götaland och Kalmar. De kommuner som beskrivs är Jokkmokk, Danderyd, Värmdö, Göteborg, Strömstad och Västervik. Sammanställningen redovisas i bilaga 2. Av den framgår bland annat att det finns områden som har hög andel strandzon och samtidigt är lågt exploaterade eller helt saknar bebyggelsepåverkan, respektive hög andel strandzon och samtidigt en hög bebyggelsepåverkan. Det finns även områden med låg andel strandzon som samtidigt har en hög bebyggelsepåverkan.

Studier av länsstyrelserna 2018

Länsstyrelserna i Sverige har 2018 genomfört en analys av exploa- teringen av Sveriges stränder inom 0–100 meter från vattnet. Den exploatering som omfattas av analysen är byggnader, vägar och järn- vägar. Strandytan har delats in i fastlandskust, havsöar, sjöar, breda vattendrag (bredare än cirka 6 meter) och smala vattendrag (smalare än cirka 6 meter).

I analysen har en buffertzon lagts till för de olika exploateringarna. För byggnader är den 50 meter. För vägar har buffertzonen tagits fram genom att vägbredden multiplicerats med 2,5. För järnvägar har buffertzonen bestämts till 15 meter för enkelspår (2,5*6 meters bredd) och till 25 meter för dubbelspår (2,5*10 meters bredd).26

Figur 5.7 visar exempel på hur buffertzoner lagts till och i figur 5.8 visas exempel på den exploaterade ytan som framträder där buffert- zonen lagts till för de olika exploateringarna. Vi redogör i det följande för resultaten av analyserna.

26Länsstyrelserna (2018) Exploatering av stränder 2013–2018 Jämförande statistik på läns- och kommunnivå, s. 4–5.

158

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

SOU 2020:78

5.3.1Skillnader och likheter mellan storstadslänen och de nordligaste länen

I landet har Stockholms och Skåne län generellt sett störst andel exploaterad strandzon inom 100 meter från strandlinjen för samtliga strandtyper, förutom breda vattendrag där Blekinge län har den högsta exploateringsandelen. För sjöar, breda och smala vattendrag har länen Norrbotten, Jämtland och Västerbotten minst andel exploaterad strandzon inom 100 meter från strandlinjen. Fastlands- kusten är den strandtyp som är mest exploaterad generellt i landet. Folkmängden i respektive län kan enligt länsstyrelsen förmodligen förklara en del av mönstret inte bara vad gäller fastlandskusten utan även i glest befolkade områden i inlandet där exploateringsgraden är låg.27 Utredningen noterar också att vid fastlandskusten och havs- öarna ligger norrlandslänen däremot bland de län som har högst andel exploaterad strandyta i landet. I figur 5.9 nedan visas exploa- teringsgraden i länen och kommunerna samt folkmängden i kom- munerna.28

Figur 5.9 Andel exploaterad yta inom 100 meter strandzon för fastlandskust på läns- och kommunindelning samt jämförelse med folkmängd per kommun

Källa: Länsstyrelserna (2018).

27A.a. s. 11.

28A.a. s. 11–12.

160

SOU 2020:78

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

5.3.5Exploateringsgrad vid fastlandskusten och på havsöar

Fastlandskust och havsöar finns i 14 av Sveriges 21 län. Exploaterings- graden av fastlandskusterna inom 100 meter från strandlinjen i länen spänner mellan den högsta, 47 procent i Stockholms län och det lägsta, 19 procent i Gotlands län. Mest exploaterad fastlandskust finns i de tre storstadslänen (Stockholm, Skåne och Västra Götaland) och i de tre nordligaste länen. De nordliga länen har högre exploateringsgrad vid fastlandskusten än de flesta länen i södra Sverige, med undantag för de tre storstadslänen. Exploateringsgraden i de län som har fast- landskust framgår av figur 5.13. 32

Figur 5.13 Andel exploaterad yta inom 100 meter strandzon för fastlandskust

Källa: Länsstyrelserna (2018).

Exploateringsgraden av havsöarna i länen spänner mellan den högsta, 35 procent i Skåne län och det lägsta, 1 procent i Hallands län. Lik- som för fastlandskusterna är strandområdena i storstadslänen Skåne och Stockholm de mest exploaterade. Därefter följer tre nordliga län. Till skillnad mot för fastlandskusten ingår inte Västra Götaland bland dem som har mest exploaterade havsöar. Tvärtom ingår Västra

32A.a. s. 6–9.

167

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

SOU 2020:78

Götaland bland de län som har minst andel exploaterade havsöar. Lägst exploateringsgrad av havsöarna finns i några av de södra länen. Exploateringsgraden i de län som har havsöar framgår av figur 5.14.33

Figur 5.14 Andel exploaterad yta inom 100 meter strandzon för havsöar

Källa: Länsstyrelserna (2018).

5.3.6Exploateringsgrad vid sjöar och vattendrag

Exploateringsgraden av sjöstränderna i länen spänner mellan den högsta, 24 procent i Stockholms län och det lägsta, 4 procent i Norrbottens län. I Skåne län är 18 procent av sjöstränderna exploa- terade. Därefter ligger många län mellan 10 och 15 procent.

Till skillnad mot för fastlandskusten och havsöarna har de nord- ligaste länen klart lägst exploateringsgrad vid sjöarna. Exploaterings- graden av sjöstränderna framgår av figur 5.15.34

33A.a. s. 6–9.

34A.a. s. 8–9.

168

SOU 2020:78

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

Figur 5.17 Andel exploaterad yta inom 100 meter strandzon vid smala vattendrag

Källa: Länsstyrelserna (2018).

5.3.7Behov av nybyggnad av bostäder

Varje år skickar Boverket ut bostadsmarknadsenkäten till Sveriges 290 kommuner. Under 2020 har 288 kommuner besvarat enkäten. Totalt 212 kommuner har angett att de har underskott på bostäder. Totalt 66 kommuner anger att bostadsmarknaden är i balans.37 Enligt Boverkets regionala behovsberäkningar är det beräknade bygg- behovet för riket drygt 640 000 nya bostäder under tioårsperioden 2018–2027, det vill säga cirka 64 000 nya bostäder per år igenom- snitt.38

De regionala behovsberäkningarna visar att det föreligger ett bygg- behov i 38 arbetsmarknadsregioner (FA-regioner), medan det i övriga 22 regioner inte behöver byggas alls med hänsyn till befolknings- utvecklingen. Byggbehovet är koncentrerat till vissa delar av landet. De tre storstadsregionerna; Stockholm, Göteborg och Malmö-Lund, står för 76 procent av behovet och de tio FA-regioner som har det

37Boverket, www.boverket.se/sv/samhallsplanering/bostadsmarknad/bostadsmarknaden/ bostadsmarknadsenkaten/, besökt 2020-06-08.

38A.a. besökt 2020-06-08.

171

SOU 2020:78

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

5.5Utredningens slutsatser

Vi har i uppdrag att föreslå kriterier utifrån vilka strandskydds- reglerna kan differentieras. Vi ska lämna förslag som medför en ökad differentiering av strandskyddet som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolkningstäthet och exploateringstryck. Det ska bli betydligt enklare att bygga strand- nära i landsbygdsområden. Strandskyddet ska bibehållas eller om behov finns förstärkas i starkt exploaterade områden.

Differentieringen av strandskyddet bör genomföras utifrån lokala och regionala förutsättningar

Exploateringen av stränderna, befolkningstäthet och exploaterings- tryck varierar i landet mellan länen och mellan kommuner. Beslut om strandskyddet behöver därför fattas på lokal och regional nivå. Även inom kommunerna varierar förhållandena. De varierar också över tid, inte minst på grund av den pågående urbaniseringen. Med hänsyn till varierande förhållanden är det varken lämpligt eller möjligt att på nationell nivå bestämma var det ska bli lättare att bygga genom lättnader i strandskyddet eller var strandskyddet ska stärkas. Våra förslag om en ökad differentiering bör därför genomföras lokalt och regionalt och besluten om detta måste också fattas på lokal och regional nivå.

På lokal nivå är det kommunerna som ansvarar för den över- gripande samhälls- och bebyggelseplaneringen. Kommunerna ansvarar också för prövningar av strandskyddsdispenser. Länsstyrelserna, som är statens företrädare på regional nivå, tillhandahåller underlag för kommunernas planering. Länsstyrelserna ansvarar också för frågor om att upphäva strandskyddet. Kommuner och länsstyrelser har kunskap om lokala och regionala förhållanden i landet och bör därför vara de aktörer som i praktiken ska genomföra de förslag som utredningen lämnar.

I sammanhanget ska nämnas att i Stockholms län och i Skåne län ska regional fysisk planering ske enligt 7 kap. PBL (2010:900). Regionen ansvarar för denna planering. Det bedrivs även frivilligt mellankommunalt samarbete om plan- och bebyggelsefrågor. Inom exempelvis Västra Götalandsregionen pågår ett arbete med att bygga upp kunskap kring Västra Götalands fysiska strukturer och att skapa

175

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

SOU 2020:78

en arena för dialog och samverkan kring dessa frågor. Andra sam- arbeten rör två eller flera kommuner. I några fall spänner samarbetet över två län och i något fall även över flera län. Samarbetena har bland annat resulterat i gemensamma översiktsplaner mellan två till tre kommuner. Det förekommer flera samarbeten som omfattar fysisk planering med infrastruktur-, kollektivtrafik- och tillväxtfrågor.40

Lättnader i strandskyddet

Underlaget i kapitlet ger oss en övergripande bild av var lättnader i strandskyddet kan tänkas komma i fråga och var strandskyddet kan behöva bibehållas eller stärkas.

I norra Sverige är det överlag låg exploateringsgrad, låg befolk- ningstäthet och lågt exploateringstryck. Stora delar av norra Sverige kan enligt utredningens mening vara landsbygder, där det enligt direktivet ska bli enklare att bygga. Det finns några områden främst vid kusten, där bebyggelsen och befolkningen är koncentrerad. Det gäller städerna och några större tätorter. Det finns därför några områden i norra Sverige som har hög exploateringsrad, tät befolk- ning och ett högt exploateringstryck.

I södra delen av landet är det överlag högre exploateringsgrad, befolkningstäthet och högre exploateringstryck. Bebyggelsen täcker större delar av landområdet än i norra Sverige. Bebyggelsetrycket är överlag också högt. Delar av södra Sverige kan vara sådana starkt exploaterade områden, där strandskyddet enligt våra direktiv ska bibehållas eller stärkas. I södra Sverige finns också mindre exploa- terade och mindre befolkade områden som kan vara landsbygder.

En slutsats som utredningen kan dra är att lättnader i strand- skyddet kommer att kunna genomföras i stora delar av norra Sverige. I södra Sverige kommer lättnader att kunna genomföras mer selek- tivt utifrån de lokala förutsättningarna och påverkan på strand- skyddets syften och inte i lika stor utsträckning som i norra Sverige. I avsnitt 4.1 har vi beskrivit förutsättningarna för att bygga bostäder och för näringsverksamheter i landsbygd. I områden i landsbygder kan exploateringstrycket vara lågt och produktionskostnaden av en byggnad kan vara högre än marknadsvärdet. Det innebär ett risk- tagande både för de som vill bygga och för banker i deras långivning.

40SOU 2015:59 s. 119 ff.

176

SOU 2020:78

Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna

Utredningen har dragit slutsatsen att lättnader i strandskyddet i landsbygder inte bör medföra risk för överetablering eller att strand- skyddets syften äventyras.

Bibehållet och eventuellt stärkt skydd

Städer och större tätorter finns vid kusterna, de stora sjöarna och älvdalarna. Strandområden vid städer och större tätorter har gene- rellt sett hög exploateringsgrad, hög befolkningstäthet och högt bebyggelsetryck. Städer och större tätorter kan vara sådana starkt exploaterade områden där strandskyddet enligt utredningens direktiv ska bibehållas och – om behov finns – stärkas. Mest framträdande är städer och tätorter i de tre storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö.

Urbanisering och befolkningsutveckling innebär att städer för- storas och förtätas, medan landsbygder har avfolkats. Ett stärkt strandskydd kan enligt vår uppfattning behövas i områden där den allemansrättsliga tillgången till strandområden är eller börjar bli begränsad och utrymmet för djur och växter minskar. I sådana områden ska många människor dela på ett begränsat utrymme och möjligheterna för djur och växter att ta plats är begränsade.

Den pågående urbaniseringen leder tillsammans med bostads- bristen till högt exploateringstryck och förtätning av bebyggelse i städer och tätorter. Enligt 2019 års utvärdering av friluftsmålen tyder mycket på att den tätortsnära naturen minskar till följd av ökande tätortsbefolkning och bebyggelse. Mot bakgrund av det nu sagda kan

–enligt utredningens mening – ett bibehållet eller stärkt strandskydd behövas främst i och omkring städer och andra större tätorter. I fri- tidshusområden och fritidshusområden i omvandling kan befolk- ningstätheten vara låg, men exploateringsgraden vara hög och exploa- teringstrycket högt. Ett stärkt skydd skulle kunna behövas även inom sådana fritidshusområden.

Variationer inom kommunerna

Olika kommuner har olika förhållanden och förutsättningar för lätt- nader i strandskyddet. Det finns också olika förutsättningar i olika delar av kommuner, beroende på vilken exploateringsgrad, befolk-

177

6Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Vi har i uppdrag att föreslå författningsändringar som medför att strandskyddet görs om i grunden genom ökad differentiering som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolkningstäthet och exploateringstryck. Vi ska vid behov föreslå åtgärder för att uppnå syftena med reformen och säkerställa ett differentierat, effektivt, ändamålsenligt och legitimt strandskydd. Till frågan om hur detta kan tillgodoses hör bland annat de bestäm- melser som gäller strandskyddet vid små sjöar och vattendrag.

Frågan om strandskyddets omfattning vid små insjöar och vatten- drag har utretts ett antal gånger. Naturvårdsverket redovisade till exempel 2002 ett uppdrag från regeringen att bland annat utreda förutsättningarna för och bedöma konsekvenserna av vissa lättnader i strandskyddet utanför tätortsnära områden med högt bebyggelse- tryck. I den redovisningen lämnade verket förslag om vissa lätt- nader.1 De innebar bland annat att strandskyddet för de minsta sjöarna och vattendragen skulle tas bort helt och att det skulle minskas till 50 meter vid vattendrag mellan 1 och 6 meters bredd. Förslaget ledde inte till några lagstiftningsåtgärder.

År 2012 fick Naturvårdsverket och Boverket ett liknande upp- drag att bland annat analysera och redogöra för konsekvenserna av att införa lättnader i strandskyddet vid mindre sjöar och vattendrag utan- för högexploaterade områden. Redovisningen innehöll olika möjlig- heter att minska strandskyddet.2 Myndigheternas huvudförslag kom

1Naturvårdsverket, Kartläggning med mera av strandskyddsbestämmelserna. Redovisning av ett regeringsuppdrag, Rapport 5185, april 2002.

2Naturvårdsverket och Boverket, Strandskydd. En redovisning av ett regeringsuppdrag, 2013.

179

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

sedan i huvudsak att ligga till grund för den senaste lagändringen gällande små sjöar och vattendrag.3

År 2014 infördes sålunda nya bestämmelser i 7 kap. 18 § första stycket 2 och andra stycket miljöbalken (MB), som ger länsstyrelsen möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om området har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. En liten sjö får ha en vattenyta som uppgår till omkring 1 hektar eller mindre och ett litet vattendrag får ha en bredd på omkring 2 meter eller smalare. Ett av syftena med ändringen var att skapa ökad förståelse och acceptans för strandskyddsregleringen.

6.1Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Förslag: Strandskydd ska inte gälla vid insjöar med en vattenyta som uppgår till 1 hektar eller mindre eller vattendrag som är 2 meter eller smalare. Förslaget införs i 7 kap. 13 § första stycket miljöbalken.

Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är 1 hektar och mindre samt vattendrag som är 2 meter och smalare, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Förslaget införs i 7 kap. 18 f § andra stycket miljöbalken.

Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestämmas. Förslaget införs i 7 kap. 13 § andra stycket miljöbalken.

6.1.1Gällande bestämmelser

Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag. Det anges i 7 kap. 13 § första stycket MB.

Enligt 7 kap. 18 § första stycket 2 får länsstyrelsen i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskyddet i ett område, om det gäller vid en liten sjö eller ett litet vattendrag och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. Enligt andra stycket i samma paragraf får ett upphävande göras endast om sjöns vattenyta

3Prop. 2013/14:214 s. 15.

180

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

har en storlek som uppgår till omkring 1 hektar eller mindre eller om vattendragets bredd är omkring 2 meter eller smalare.

6.1.2Vilka är problemen?

Reformen 2014 var enligt uttalanden i förarbetena ett steg på vägen i att successivt uppnå en mer hållbar utformning av strandskyddet genom att göra det enklare att bygga i strandnära lägen i gles- befolkade områden med lågt bebyggelsetryck. Den dåvarande reger- ingen aviserade att den avsåg att återkomma med vidare förslag till åtgärder för att på sikt upphäva det generella strandskyddet för små sjöar och vattendrag.4 Regeringen redogjorde i propositionen för att avsaknaden av en nedre storleksgräns för de sjöar och vattendrag som ska omfattas av strandskyddet skapar problem vid tillämpningen och liten acceptans för reglerna.5 Den stora mängden små sjöar och vattendrag medför att en strikt tillämpning av strandskyddsreglerna skapar praktiska problem i tillämpningen och hanteringen av ärenden.6

Under utredningen har det framkommit att det har varit svårt för länsstyrelsen att arbeta på eget initiativ med denna typ av upp- hävanden. Det har blivit en i hög grad händelsestyrd process. Frågan om att upphäva strandskyddet för ett visst vatten har prövats efter att ett behov har påpekats av en enskild eller att en ansökan om upp- hävande lämnats in till länsstyrelsen. Vi har i kontakt med läns- styrelser erfarit att detta är en brist som gör det svårt att få kost- nadstäckning för den utredning som behövs i samband med ärenden om att upphäva strandskyddet. Detta har också påverkat möjlig- heten och intresset för att prioritera denna typ av ärenden, som bedöms vara relativt resurskrävande.

I sammanhanget ska nämnas att strandskyddet sedan 1975 har upphävts för de flesta små sjöar och vattendrag i 11 län med stöd av bestämmelsen i 7 kap. 18 § första stycket 1 och tidigare motsvarig- heter (se avsnitt 3.1). Strandskyddet är upphävt i olika utsträckning i olika län.

Utredningen kan efter kontakter med länsstyrelser, kommuner och andra intressenter konstatera att legitimitetsproblem uppstår

4Prop. 2013/14:214 s. 21.

5A.a. s. 17 med hänvisning till Naturvårdsverkets rapport 5185, s. 44.

6Naturvårdsverket och Boverket, Strandskydd – En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, 2013, s. 108.

181

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

exempelvis när strandskydd gäller fullt ut på ena sidan länsgränsen medan det på andra sidan är upphävt för små sjöar och vattendrag.

6.1.3Utredningens överväganden

Det är ett viktigt mål att åstadkomma ett mer ändamålsenligt strand- skydd som tar hänsyn till behovet av utveckling i hela Sverige, särskilt på landsbygden. Samtidigt får inte ett långsiktigt skydd av strändernas natur- och friluftsvärden äventyras. Trycket på ytter- ligare byggnation är stort i områden som redan har exploaterats i hög grad. Bebyggelsetrycket är däremot lågt och tillgången till orörda stränder ofta god i kommuner som har problem med avfolkning. Det generella strandskyddets syfte att bevara stränderna avser inte bara livsmiljöer för känsliga och hotade arter, utan är också förebyggande och framåtsyftande. Det har bland annat betydelse för att bevara spridningskorridorer och tillflyktsorter för olika arter och ökar möjligheten att upprätthålla strandmiljöernas viktiga ekologiska funktion.

Att upprätthålla förståelsen och acceptansen för lagstiftningen är beroende dels av att den är ändamålsenlig för att uppfylla sina syften, dels av att den inte går längre än vad som behövs för att uppfylla sina syften. För att upprätthålla en fungerande strandskyddslagstiftning krävs således att den ytterst bygger på att den är väl avvägd och motiverad. Utredningen anser att lagstiftningens legitimitet kan stärkas genom att göra det enklare att bygga i strandnära lägen i gles- befolkade områden med lågt bebyggelsetryck. Att göra förändringar av skyddet vid små sjöar och vattendrag är ett steg på vägen i denna riktning.

Undantag från strandskyddet vid de minsta sjöarna och vatten- dragen bör också leda till mindre tillämpningsproblem och därigenom ett sammantaget bättre skydd. Till detta kommer att många av de mest känsliga områdena kring små vattendrag redan i dag kan omfattas av så kallade biotopskydd och således redan kan vara skyddade enligt andra bestämmelser i 7 kap. MB.

Det finns således ett påtagligt behov av att ändra det system som gäller i dag med avseende på just områden i och kring de minsta sjöarna och vattendragen och särskilt i de delar av landet där exploa-

182

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

teringsgraden är låg. Vi har diskuterat ett par möjliga lösningar för att tillgodose det behovet.

Det första alternativet är att upphäva strandskyddet intill en viss sträcka från strandlinjen. I en rapport från 2013 har Naturvårds- verket och Boverket hänvisat till studier som visar att de viktigaste biologiska värdena i normalfallet finns inom 30 meter från strand- linjen.7 Myndigheternas bedömning i det fallet skulle kunna moti- vera att strandskyddet upphävs vid små sjöar och vattendrag intill 30 meter från strandlinjen. Noterbart är att upphävt strandskydd i Västmanlands län för strandområden vid vattendrag som redovisas på den så kallade Gröna kartan avser 25 meter strandskydd på ömse sidor från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd.

Alternativet bedöms dock kunna leda till ett mer omfattande skydd än vad som ur ett nationellt perspektiv behövs för att ta till- vara strandskyddets syften. Alternativet skulle sannolikt inte mötas av större acceptans för reglerna jämfört med i dag.

Ett annat alternativ som diskuterats är att om en åtgärd utförs eller en anläggning uppförs vid en liten sjö eller ett litet vattendrag skulle det kunna utgöra ett särskilt skäl för dispens. Genom ett extra särskilt skäl blir det lättare att få dispens från strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. Dispens på denna grund kommer således i princip att kunna medges, om åtgärden lokaliseras till en liten sjö eller ett litet vattendrag, förutsatt att dispensen bedöms vara förenlig med strandskyddets syften och fri passage blir möjlig. Inte heller detta alternativ lär dock leda till större acceptans för reglerna.

De problem vi har beskrivit kan således lösas på några olika sätt. Vårt huvudalternativ för att minska olikheter i tillämpningen är emelle- rtid att strandskyddet tas bort vid små sjöar och vattendrag. Vi anser att det finns anledning att ta fasta på den problematik som finns gällande legitimiteten kopplad till strandskydd vid små sjöar och vattendrag. Särskilt i lågt exploaterade landsbygds- och glesbygds- områden kan det vara svårt att se att åtgärder inom strandskydds- området har någon negativ effekt på strandskyddets syften. Redan i befintliga regler finns också möjligheter att i enskilda fall upphäva

7Naturvårdsverket och Boverket, Strandskydd – En utvärdering och översyn av utfall och tillämp- ning av de nya strandskyddsreglerna. Redovisning av ett regeringsuppdrag, september 2013.

183

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. Vårt huvudalternativ är därför att ta bort strandskyddet generellt för små sjöar och vattendrag.

Ytan på sjöar och vattendragens bredd

Med utgångspunkt i regeringens ställningstaganden gällande små- vattnens storlek i nuvarande bestämmelser, föreslår vi att sjöar som är 1 hektar eller mindre och vattendrag som är 2 meter eller smalare inte ska omfattas av det generella strandskyddet.8 Frågan om att införa en högre generell gräns för små vattendrag i intervallet 2–6 meters bredd har diskuterats. 6 meters bredd skulle innebära en anpassning till den information som finns tillgänglig i databaser och på kartor (normalt i skala 1:50 000) som skiljer på vattendrag som är minst 6 meter breda och redovisas med dubbla blå linjer respektive vattendrag som är mindre än 6 meter breda och redovisas med en enkel blå linje på kartan.

Att välja en så pass hög gräns som 6 meters bredd är inte lämpligt med hänsyn till strandskyddets syften. Det gäller även om urvalet och avgränsningen av vattendrag smalare än 6 meter ur befintlig hydrologiinformation från Lantmäteriets kartskikt och kartor skulle vara lätt att identifiera, förutsebart och förhållandevis rättssäkert.

Vi har också övervägt att införa en högre gräns än 2 meters bredd, men lägre än 6 meter för små vattendrag. Vi har prövat om gränsen sätts till 3 meter eller smalare för storleken på små vattendrag. En högre gräns på 3 meter borde göra det lättare att ange eller bestämma vilka vattendrag som omfattas av strandskydd, samtidigt som mindre areal för mark- och vattenområden skulle omfattas av det generella skyddet. Erfarenheterna sedan 2014 är goda av tillämpningen av gränsen 2 meter eller smalare och mot den bakgrunden föreslår vi gränsen 2 meter som huvudalternativ. Slutsatsen är att strandskydd ska gälla vid havet och vid insjöar som är större än 1 hektar och vattendrag som är bredare än 2 meter.

Förslaget till definition bör kunna beakta många olika faktorer och hantera att vattenmiljöer är föränderliga. Till exempel växer små grunda sjöar ofta igen och processen kan vara snabb. Ett annat exempel är att sjöar kan nybildas naturligt vid större vandrande

8Prop. 2013/14:214 s. 18.

184

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

vattendrag. På samma sätt kan vattendrag flytta sig geografiskt och även ändra sitt lopp.

Ytterligare en definition som har diskuterats är att ett vattendrag som till övervägande del, det vill säga till 85 procent eller mer av vattendragets längd, är 2 meter eller smalare, ska anses vara ett litet vattendrag. En sådan procentsats kan vara svår att tillämpa och kan kräva omfattande inventering och behov av kontroller på plats. Bredden hos ett vattendrag styrs av många olika faktorer, bland annat av vattenföring, lutning, omgivande jordarter, markanvänd- ning och mänsklig påverkan. Bredden varierar även kraftigt över säsong och mellan år. Om vattendrag som regelmässigt är torrlagda

–till exempel varje år – ska omfattas av strandskydd får bestämmas i det enskilda fallet.

Det är också möjligt att bedöma ett vattendrags storlek utifrån dess uppströmsareal. Varje vattendrag avvattnar ett avgränsat område, dess avrinningsområde. Uppströms i ett större vattendrag blir dess avrin- ningsområde allt mindre. Genom att bedöma och beakta en gräns på uppströms avrinningsområde när vattendraget klassas som litet eller smalt, finns det en enhetlig, stabil och beräkningsbar utgångspunkt.

Det är förhållandevis enkelt att beräkna uppströms avrinnings- område för samtliga vattendrag i Sverige och det kan ge en enhetlig beräkning utan något större inslag av manuell tolkning. Beräkningen sker genom en analys (flow accumulation) av befintliga nationella höjddata. Med en inledande analys kan en uppströms areal uppskattas som grovt motsvarar ett 2 respektive 3 meter brett vattendrag. Det är även möjligt att koppla strandskyddet till vattenföringen.

Ytan på sjöar kommer att kunna beräknas från strandlinjen vid medelvattenstånd. Vi anser att vattendrag ska vara 2 meter eller smalare för att det ska anses vara ett litet vattendrag. Inom ramen för vattenförvaltningsarbetet statusklassificeras vattendrag bland annat utifrån fårans form.9 Påverkan på vattendragsfårans form kan alltså sägas påverka vattendragets övergripande karaktär. Det finns dock behov av att närmare precisera hur storleken på små sjöar och vatten- drag ska beräknas eller mätas. Det kan inte heller uteslutas att det genom teknikutveckling framkommer nya metoder och sätt att beräkna och mäta storleken på.

9Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2019:259) om klassificering och vatten- kvalitetsnormer avseende ytvatten, Bilaga 3 avsnitt 4.2, s. 35.

185

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

6.1.4Utredningens förslag

Vi anser att generellt ta bort strandskyddet vid de minsta sjöarna och vattendragen bör leda till en ökad acceptans och mindre tillämpnings- problem och därigenom sammantaget till ett bättre och mer ända- målsenligt skydd. För att ta tillvara strandskyddets syften behöver det dock finnas möjlighet att införa skydd vid små sjöar och vattendrag som har särskild betydelse för dessa syften.

Förslagen i detta avsnitt har som målsättning att anpassa om- fattningen av strandskyddet för att säkerställa ett effektivt och ända- målsenligt strandskydd som också ger legitimitet.

Vi har noterat att för sjöar och för vattendrag har länen Norrbotten, Västerbotten och Jämtland minst exploaterad strandzon inom 100 meter från strandlinjen (se avsnitt 5.3). Exploateringsgraden vid sjöstränder och vattendrag bredare än 6 meter är lägst i landet i Norrbotten med 4 procent för både sjöar och breda vattendrag. Även när det gäller exploateringsgraden vid vattendrag smalare än 6 meter är exploateringsgraden lägst i Norrbotten med 1 procent exploaterad strandzon inom 100 meter från strandlinje.

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Vi föreslår att strandskyddet ska gälla vid havet och vid insjöar som är större än 1 hektar och vattendrag som är bredare än 2 meter. När strandskyddet generellt tas bort för små sjöar och vattendrag bör länsstyrelsen få möjlighet att i det enskilda fallet besluta att strand- skydd ska gälla för land- och vattenområden vid en liten sjö eller ett litet vattendrag, om området är av särskild betydelse för strand- skyddets syften.

Det generella strandskyddets syfte att bevara stränder och vatten- miljöer avser inte bara strandskyddsområdets nuvarande värden, utan är också förebyggande och framåtsyftande. Det ger även förut- sättningar för bevarande och utveckling av höga naturvärden och viktiga ekologiska funktioner. Det tryggar allmänhetens tillgång till strandskyddsområden för friluftsliv och rekreation. Samtidigt är förståelsen och acceptansen för en lagstiftning beroende dels av att den är ändamålsenlig för att uppfylla sina syften, dels att den inte går längre än vad som behövs för att uppfylla dessa syften. Att upprätt- hålla en fungerande strandskyddslagstiftning bygger således ytterst

186

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

på att den dels är väl avvägd och motiverad, dels att den efterlevs och genom kontroll och tillsyn kan upprätthållas.

Att upphäva det generella strandskyddet för små sjöar och vatten- drag kan innebära negativa konsekvenser för växt- och djurliv samt friluftsliv (jfr avsnitt 10.7). Utredningens förslag om upphävt strand- skydd får fullt genomslag i tio län där det generella strandskyddet enligt miljöbalken gäller. I de elva län som redan har upphävt strand- skyddet för främst små sjöar och vattendrag medför förslaget ingen väsentlig förändring. Av rikets landyta ligger 61 procent i län med länsvisa undantag. Förslaget om små vattendrag berör således mindre än 40 procent av landytan.

Att strandskyddet tas bort för små sjöar och vattendrag innebär inte att berörda markområden bebyggs. Om det är aktuellt att bygga inom dessa tidigare skyddade områden, ska alltid markens lämplig- het från allmän synpunkt prövas enligt PBL. De områden som hyser de högsta naturvärdena omfattas i regel redan av biotopskydd.10 Utredningen föreslår dessutom att länsstyrelsen ska kunna införa strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften.

Som en följd av att det generella strandskyddet tas bort vid små sjöar och vattendrag kommer det inte längre att vara aktuellt för läns- styrelsen att i enlighet med 7 kap. 18 § 2 punkten MB upphäva strand- skyddet vid små sjöar och vattendrag som har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Denna del av bestämmelsen kan därför upphävas.

Möjlighet att återinföra strandskyddet

Att generellt ta bort strandskyddet kan innebära risker för förluster av områden som är värdefulla för strandskyddets syften. Samtidigt kan andra, mer effektiva och områdesbaserade bevarandeåtgärder övervägas och prövas för att motverka eventuella negativa konse- kvenser. Därför bör ett generellt upphävande kompletteras med en möjlighet att för områden som är av särskild betydelse för strand- skyddets syften återinföra skyddet, om förutsättningarna finns för det i det enskilda fallet. Det vill säga länsstyrelsen ska i det enskilda fallet få besluta att strandskyddet ska gälla vid insjöar som är 1 hektar

10Prop. 2013/14:214 s. 13

187

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

eller mindre och vattendrag som är 2 meter eller smalare och om området har särskild betydelse för strandskyddets syften.

Länsstyrelsen har som regel god kunskap och överblick över små sjöar och vattendrag och kan bedöma behovet av skydd och lämplig skyddsform. Samtidigt kan länsstyrelsen behöva mer resurser och behöva omprioritera för inventering av mindre sjöar och vattendrag för att kunna bedöma deras betydelse för strandskyddets syften. Detta bör kompletteras med en möjlighet för länsstyrelsen att åter- inrätta strandskyddet, om förutsättningarna finns i det aktuella fallet eller i området. På så vis skulle ett generellt upphävande komplet- teras med en möjlighet att motverka förluster av små sjöar och vattendrag som är särskilt betydelsefulla för strandskyddets syften.

I de flesta fall när det kan bli aktuellt att återinföra strandskydd för små vatten berörs även en mindre andel vattenområde än mark eller strand. I dessa enskilda fall behöver även frågan om vilken skyddsform som är lämplig analyseras. Skyddsform bör väljas bland annat mot bakgrund av vilka akvatiska värden området hyser och vilken form av skydd som är mest ändamålsenlig. Om det krävs aktiv vård eller skötsel i berört område, bör någon annan skyddsform än strandskydd övervägas. Vid val av skyddsform bör man utgå från värden både på land och i vattnen.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att om en sjö är så liten att den inte kan anses vara större än 1 hektar eller om ett vattendrag är så smalt att det inte råder någon tvekan om att det inte kan anses vara bredare än 2 meter ska dessa inte omfattas av det generella strandskyddet. För att underlätta digitaliseringen av strandskyddets belägenhet och tillämpningen av föreslagna ändringar av strand- skyddsreglerna, behöver de närmare förutsättningarna för avgräns- ningarna samordnas (se avsnitt 6.3). Vad som slutligt ska anses vara en liten sjö eller ett smalt vattendrag avgörs dock ytterst av praxis.

I avsnitt 6.1.3 har vi redogjort för utmaningarna i att bestämma storleken på en insjö och bredden på ett vattendrag. För att under- lätta tillämpningen och för att främja en enhetlig tillämpning föreslår

viatt regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestämmas. Regeringen bör införa en bestämmelse om att Naturvårdsverket ska får meddela föreskrifterna i fråga i förord- ningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken med mera.

188

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Utredningen lämnar i avsnitt 6.3 förslag om att länsstyrelserna ska få i uppdrag att genom digitala kartor synliggöra var strand- skyddet gäller.

Vi kan också konstatera att utredningens förslag kommer att ställa krav på rättstillämpningen. Domstolarna kan ha olika syn på om ett vattendrag eller en sjö omfattas av strandskydd eller inte. Så småningom kommer dock domstolspraxis att utvecklas, även om det kan komma att ta viss tid.

Innan länsstyrelsen fattar beslut bör den förelägga ägare och innehavare av särskild rätt till marken att inom viss tid yttra sig över förslaget. Regeringen bör införa bestämmelser om det i förord- ningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken med mera.

6.2Strandskydd vid anlagda vatten

Förslag: Strandskydd ska inte gälla vid anlagda vatten som har tillkommit efter 1975. Förslaget införs i 7 kap. 13 § första stycket miljöbalken.

6.2.1Gällande bestämmelser

Enligt 7 kap. 13 § MB gäller strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Vad som utgör en sådan insjö eller vattendrag som lagen åsyftar har aldrig närmare definierats i strandskyddsreglerna eller i dess förarbeten

Det har till utredningen framförts önskemål om att strand- skyddet generellt ska upphävas för alla anlagda vatten. Vi har även beretts tillfälle att yttra oss över betänkandet från Övergödnings- utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärds- arbete.11 Den utredningen föreslår att förbuden i 7 kap. 15 § MB inte ska gälla för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön.

Bland annat ovanstående förslag har gett utredningen anledning att överväga eventuella ändringar i strandskyddsreglerna avseende

11Övergödningsutredningens betänkande Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen över- gödning, SOU 2020:10.

189

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

anlagda vatten. Vi har yttrat oss över en remiss av förslaget, där vi i princip instämt i förslaget från Övergödningsutredningen att för- buden i 7 kap. 15 § MB inte ska gälla för våtmarker och dammar som har anlagts med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön. Däremot anser vi inte att restaurerade våtmarker och dammar ska omfattas fullt ut av undantaget. Vårt förslag innebär ett tillägg i 7 kap. 13 § MB om att strandskydd inte ska gälla vid vatten som anlagts efter 1975.

6.2.2Bakgrund och problem

En våtmark ansågs i ett mål inte utgöra ett vattendrag, då det saknade in- och utlopp samt att det inte fanns något rinnande vatten. Våtmarken kunde vid en samlad bedömning av domstolen heller inte anses vara en insjö. Våtmarken var anlagd och inte en avskuren del av en sjö och hade en vattenspegel på cirka 1 000 kvm. Våtmarken bedömdes varken vara ett vattendrag eller en insjö och därmed gällde inte strandskyddet vid denna vattenförekomst.12 Det kan noteras att domstolen inte nöjde sig med att konstatera att våtmarken var anlagd och att den därför skulle saknat strandskydd, utan den slutsatsen drogs först efter en samlad bedömning.

Det kan också vara svårt att dra gränsen mellan vad som är ett artificiellt och ett naturligt vatten. Gränsdragningar kompliceras av att såväl vattendrag som sjöar ofta är påverkade av mänsklig aktivitet. MÖD har heller inte ansett det möjligt att generellt uttala sig om ifall artificiella vattendrag ska omfattas av strandskyddet – en bedömning får i stället göras från fall till fall.13 Däremot har domstolen ansett att en tillbakablick på strandskyddets historiska framväxt kan ge vägled- ning åt hur grävda markavvattningsdiken ska bedömas.

När strandskyddet infördes och fram till att syftet utvidgades 1994 framstår det enligt domstolen som uteslutet att ett dike grävt

12MÖD dom den 14 oktober 2013, mål nr F 5418-13.

13MÖD dom den 31 mars 2020, mål nr P 7143 -19.

190

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

för att avvattna åkermark skulle ansetts ha någon betydelse för all- mänhetens bad- och friluftsliv, vilket skulle ha motiverat att det skulle ha omfattats av strandskydd. Sedan syftet utvidgades till även biologiska värden, kan grävda, vattenförande diken visserligen ha ett intresse ur strandskyddssynpunkt. Domstolens slutsats var dock att lagstiftaren inte avsett att utöka strandskyddets tillämpningsområde genom att införa ett andra syfte, varför markavvattningsdiket inte kunde anses omfattas av strandskydd.14

I ett senare rättsfall konstaterade MÖD att en konstgjord badsjö inte uppbar strandskydd. Av handlingarna i målet framgick att sjön ifråga hade anlagts 1933 som en konstgjord badsjö och att den aldrig hade ingått i något naturligt system för tillförsel av vatten. Sjön hade alltid fått sitt vatten från ledningar och under vinterhalvåret tömdes ibland sjön delvis på vatten för att renoveringsarbeten och andra skötselåtgärder skulle kunna genomföras. Domstolen gjorde – mot bakgrund av vad som angetts i handlingarna – i detta fall bedöm- ningen att sjön ifråga inte var en insjö eller ett vattendrag, varför strandskydd inte gällde.15

Övergödningsutredningen

Övergödningsutredningen (M 2018:02) har i sitt betänkande före- slagit att ett generellt undantag från strandskyddet införs i 7 kap. 16 a § MB för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön.16 Bestämmelsen omfattar även de våtmarker och dam- mar som har anlagts före ikraftträdandet av bestämmelsen.17

Övergödningsutredningen föreslår även ett etappmål i miljömåls- arbetet som syftar till att till år 2030 öka arealen våtmarker med huvudsakligt syfte att öka näringsretentionen i landskapet. Med areal- våtmark avses såväl nyanlagda som restaurerade gamla våtmarker.18 De styrmedel som knyter an till detta etappmål är landsbygds- programmet – LONA och LOVA-stöden – vilka innebär att staten under vissa förutsättningar betalar ut ersättning till markägare och

14MÖD dom den 11 juni 2015, mål nr M 10756 -14.

15MÖD dom den 31 mars 2020, mål nr P 7143 -19.

16Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, SOU 2020:10 s. 17 och s. 185

17A.a. s. 188.

18A.a. s. 184.

191

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

projekt som har för avsikt att anlägga våtmarker i syfte att förbättra vattenkvaliteten.

Övergödningsutredningen beskriver i sitt betänkande att flera organisationer, myndigheter och markägare som utredningen varit i kontakt med vittnade om att strandskyddet kan ha en hämmande effekt på anläggandet av nya våtmarker och dammar, då strandskydd uppstår runt våtmarker och dammar.19 Samtidigt pekar Övergöd- ningsutredningen på att det finns motstående intressen, att även anlagda våtmarker kan ha betydande värde för det lokala friluftslivet och kan innebära att ny biologisk mångfald uppkommer.20 Även Svensk Våtmarksfond har påpekat att det är vanligt att markägare avstår från att anlägga en våtmark för att den kommer att omfattas av strandskydd.

För att underlätta genomförandet av regeringens politik och eko- nomiska satsningar vad gäller åtgärder för att minska övergödningen har Övergödningsutredningen föreslagit att strandskydd inte ska gälla för våtmarker och dammar som anlagts eller restaurerats. Det huvudsakliga syftet med åtgärderna är att minska näringsbelast- ningen på den lokala vattenmiljön. Det är viktigt att regelverket är tydligt och enkelt vad gäller strandskyddet vid anlagda dammar och våtmarker. För att upprätthålla intresset för att genomföra dessa miljöåtgärder är det viktigt att alla inblandade vet vad som gäller och vad som avses med restaurering. Restaurering tillsammans med enklare underhåll behöver utföras regelbundet på anlagda sjöar, dammar, våtmarker och tillhörande diken och kanaler. Många upp- dämda sjöar och omgrävda eller flyttade vattendrag omfattas i dag av strandskydd.

6.2.3Utredningens överväganden och förslag

När strandskyddet infördes 1975 och fram till att syftet utvidgades 1994 framstår det enligt MÖD som uteslutet att ett dike som grävts för att avvattna åkermark skulle ansetts ha någon betydelse för allmänhetens bad- och friluftsliv. Inget grävt dike torde ha sådan betydelse för allmänhetens tillgång till strandområdet att det ska omfattats av strandskydd. Efter det att syftet utvidgades till att gälla

19A.a. s. 185.

20A.a. s. 187.

192

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

biologiska värden kan grävda, vattenförande diken ha ett intresse från strandskyddssynpunkt. Vi delar MÖD:s slutsats att lagstiftaren inte avsett att utöka strandskyddets tillämpningsområde genom att införa ett andra syfte, varför markavvattningsdiken inte bör kunna omfattas av strandskydd. Alla anlagda vattenområden, sjöar, dam- mar och våtmarker, anlagda efter år 1975 ska enligt utredningen därför inte omfattas av strandskydd.

I ett historiskt perspektiv har konstgjorda sjöar, dammar och grävda diken och kanaler anlagts i landskapet för att tillgodose mänskliga behov av skilda slag. Naturmiljön eller landskapet med sina sjöar och vattendrag har påverkats av utvecklingen av jordbruket och skogsbruket liksom utbyggnaden av industriell verksamhet inklusive vattenkraft. Anlagda sjöar och vattendrag kräver vård och underhåll och någon har alltid ansvar för underhållet av dammar, kanaler och diken. Anlagda vatten och vattendrag inklusive anlägg- ningar och anordningar i dessa vatten och vattendrag försvinner och tillkommer i en annan takt och på annat sätt än i mer opåverkade eller naturliga sjöar och vattendrag.

Anlagda sjöar och vattendrag restaureras inte bara för att minska övergödningen. Restaureringsåtgärder genomförs i många vatten- drag för att ta tillvara natur- och kulturvärden. Kulturvärden i vatten eller i anslutning till vatten utgör bland annat minnen från till exem- pel flottning och annan industriell verksamhet. Restaurering av sjöar och vattendrag för att förbättra för vattenlevande arter genomförs utifrån biologiska bedömningsgrunder i mer eller mindre påverkade vatten. Vid restaurering prioriteras åtgärder som ger störst natur- och kulturmiljönytta. Många sjöar och vattendrag är kraftigt påverkade och modifierade med avseende på vattenkraft – genom kraftig reglering av vattennivåer, omledning av vatten och torrläggning. Många anlagda vatten och vattendrag och särskilt de som byggts för energiproduk- tionsändamål kräver regelbunden tillsyn och löpande insatser i sam- band med vård och underhåll. Anläggningarna och verksamheterna kräver ofta tillstånd som omprövas regelbundet.

Flertalet större vattenkraftverk är uppförda före 1975. Samtidigt har vattenkraften utnyttjats i 500 år i många älvdalar. Åtgärder i regle- rade vattendrag kräver värdering av energi, kultur och natur. Utveck- lingen numer av större vattenkraftverk handlar inte bara om miljönytta kontra energiproduktion. Exempel på åtgärder som diskuteras rör miljöanpassade flöden, hantering av forsområden och lekområden för

193

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

fisk samt åtgärder i torrfåror, allt för att få till stånd en naturligare årsdynamik i vattensystemet.

Vårt förslag innebär att inga småvatten, naturliga eller anlagda, kommer att ha strandskydd. För sjöar större än 1 hektar eller vatten- drag bredare än 2 meter kan det finnas anledning att utreda om de är naturliga eller anlagda, eftersom vissa anlagda vatten inte ansetts uppbära strandskydd överhuvudtaget. MÖD har behandlat denna fråga i några rättsfall som refererats i det föregående. Vi ser ingen anledning att föreslå någon ändring av denna tillämpning. Den praxis som växt fram bör fortsatt gälla för sjöar, dammar eller våtmarker som anlagts före 1975. Detta gör att prövnings- och tillsynsmyndig- heter efter en bedömning kan konstatera att strandskydd inte gäller för exempelvis en anlagd badsjö. För anlagda småvatten är vårt för- slag däremot mycket tydligt. Dessa småvatten anlagda efter 1975 ska inte heller uppbära strandskydd.

Utifrån den praxis som växt fram i frågan kan vi konstatera att något generellt uttalande inte kan göras avseende anlagda vatten och huruvida de omfattas av strandskydd eller inte, om de är anlagda före 1975. En bedömning får ske från fall till fall. Svårigheten att bedöma om ett vatten är anlagt eller naturligt ska heller inte underskattas. Mänsklig påverkan på vattendrag och sjöar är vanligt. Ett vattendrag innehåller ofta både naturliga eller anlagda sträckor eller kom- binationer av de båda. Ett generellt undantag från strandskyddet för anlagda vatten kan därför leda till stora otydligheter i tillämpningen.

Eftersom många vatten är påverkade av mänskliga aktiviteter, kommer svåra gränsdragningsfrågor också att kunna uppstå. Det gäller exempelvis hur mycket ett vatten kan vara påverkat av män- niskan innan det anses anlagt eller om ett påverkat vatten bör åter- ställas till sitt naturliga tillstånd. Vi bedömer därför att det inte är lämpligt att generellt avgränsa strandskyddet utifrån vad som är anlagt eller är naturligt. Den tillämpning som har växt fram i praxis innebär att en bedömning får göras från fall till fall för dammar och vattendrag anlagda före 1975. Vi anser att det är ett lämpligt sätt att hantera strandskyddet för dessa småvatten.

Vårt förslag, som explicit tar sikte på vatten som har anlagts efter 1975, bedömer vi vara väl avvägt och motiverat. Det innebär att sjöar, dammar eller våtmarker anlagda efter 1975 inte ska omfattas av generellt strandskydd. Det ska inte behöva utredas i särskild ordning när dessa vatten är anlagda. Normal dokumentation av anläggnings-

194

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

kostnader och aktuella tillstånd eller andra beslut ska vara tillräckligt som dokumentation av om vattnet är anlagt och vilket år vattnet anlagts. Vattnen i form av grävda sjöar, dammar eller våtmarker kan ha anlagts av många olika skäl och ändamål. Under senare årtionden har vatten anlagts för att till exempel minska näringsbelastning, som viltvatten, för bevattning eller dagvattenhantering.

Enligt gällande rättspraxis är det klarlagt att till exempel en anlagd damm för hantering av dagvatten eller ett avvattningsdike för dag- vatten inte ska anses uppbära strandskydd.21

Vi instämmer i Övergödningsutredningens analys, att om strand- skydd gäller vid anlagda våtmarker kan det ha en hämmande effekt när det gäller att tillskapa våtmarker för att minska näringsbelast- ningen på den lokala vattenmiljön. Dessutom bedömer utredningen att förslaget avseende våtmarker och dammar kan användas på de vatten som anlagts efter 1975 och som därefter har restaurerats eller ska restaureras. Strandskyddsdelegationen bedömde att det i det enskilda fallet är möjligt att redan med befintliga regler dra slutsatsen att strandskyddet inte gäller för en anlagd våtmark eller sjö.22

Den av utredningen valda lösningen innebär ett tillägg i 7 kap.

13 § MB. Förslaget innebär att strandskydd inte ska gälla för anlagda vatten i form av sjöar, dammar och våtmarker, som anlagts efter 1975. Anlagda vatten, det vill säga sjöar, dammar och våtmarker, som anlagts efter år 1975 ska inte omfattas av strandskydd. Förslagen om små sjöar och vattendrag skiljer inte på naturliga eller anlagda vatten och strandskyddet ska inte gälla för sjöar som är 1 hektar eller mindre eller vid vattendrag som är 2 meter eller smalare.

6.3Bättre redovisning av strandskyddets omfattning och var det gäller

Bedömning: Länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. Länsstyrelserna bör få i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket samordna arbetet med en digitalisering av dessa och andra uppgifter gällande strandskyddet. Digitaliseringen bör vara genomförd senast två år efter det att förändringana har trätt i kraft.

21MÖD mål nr P 7143 -19 respektive M 10756 -14.

22MÖD domar i målen F 5418-13 och P 7143-19.

195

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

6.3.1Var gäller strandskyddet och hur tillämpas det?

Strandskyddsdelegationen konstaterade att de olika förutsätt- ningarna i länen har stor inverkan på strandskyddsreglernas tillämp- ning.23 Strandskyddsdelegationen beskrev också hur olika aktörer uppfattade olikheterna mellan länen.24

Vi har under utredningsarbetet kunnat konstatera att skillna- derna vad gäller strandskyddets omfattning i länen inte är allmänt känd. Om en sjö ligger i två län, är det som regel allmänt känt vad strandskyddet omfattar i fråga om strand och vatten, på ömse sidor om länsgränsen. Skillnaderna mellan länen vad gäller strandskydd vid små sjöar och vattendrag är däremot inte allmänt känt. Samtidigt känner många till eller har en uppfattning vad som gäller för strand- skyddet i den eller de kommuner där man bor och verkar.

Det saknas i dag en digital förteckning med fullständig beskriv- ning av undantagsbeslutens innebörd, vilket gör det svårt att få en överblick av strandskyddets omfattning och var strandskyddet gäller. Vissa län har digitaliserat strandskyddet där de länsvisa undan- tagen har beaktats, exempelvis Skåne och Västra Götalands län, medan andra län alltjämt använder respektive karta i dess tryckta version.

Strandskyddet redovisas i dag i Fastighetsregistret (FR)/register- kartan genom Lantmäteriet. Registerkartan innehåller uppgifter om fastigheters utbredning och beteckning tillsammans med uppgifter om gällande detaljplaner, fastighetsplaner och servitut.

Vänersborgs kommun i Västra Götalands län omfattas av länsvist undantag. I figuren 6.1 redovisas sjöar och vattendrag i Vänersborgs kommun och i figuren 6.2 redovisas befintligt och gällande strand- skydd i kommunen. Det länsvisa undantaget innebär i detta fall och i grova drag att strandskyddet omfattar sjöar och de större vatten- dragen. Undantaget från det generella strandskyddet innebär att många mindre vattendrag inte uppbär strandskydd. Alla mindre vattendrag i Vänersborgs kommun skulle omfattats av strandskydd om det generella strandskyddet skulle ha gällt fullt ut.

Strandskyddet är svåröverskådligt och det finns ingen möjlighet att samlat ta del av var strandskyddet gäller i landet. Informationen om strandskyddet behöver bli mer transparent och lättillgängligt. En

23Strandskyddsdelegationens betänkande Strandskydd i praktiken, SOU 2015:108 s. 111.

24A.a. s. 194-197.

196

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

starkt bidragande orsak till att strandskyddet för den enskilde kan verka otydligt är att det har blivit ett lapptäcke av olika regelverk och undantag. Olika regelmässiga förutsättningar kan dessutom gälla mellan länen och ibland även mellan kommuner i samma län. Det gör det svårt för den enskilde att veta var strandskyddet gäller och hur det tillämpas i praktiken. Det finns således ett stort behov av att göra förbättringar i redovisningen av strandskyddets omfattning för bättre transparens och tillgänglighet.

Att kunna identifiera vilka sjöar, vattendrag och kuster som om- fattas respektive inte omfattas av strandskydd är viktigt för tillämp- ningen och särskilt för den som i arbetet har direktkontakt med allmänheten eller sökanden. Det är också viktigt för den enskilde som vill veta vad som gäller på en viss plats eller i ett strand- och vattenområde och som vill förbereda sig inför möten med före- trädare för myndigheter som hanterar strandskyddsärenden.

I kommunernas översiktsplaner (ÖP) redovisas grunddragen i användningen av mark- och vattenområden i hela kommunen. Grunddragen ska framgå av en karta. Gällande strandskydd i kom- munen redovisas som regel i ÖP. Vissa kommuner kan peka ut LIS- områden för strandområden vid sjöar och vattendrag och dessa områden framgår också av ÖP. Länsstyrelsens synpunkter på ut- pekade LIS-områden framgår av länsstyrelsens granskningsyttrande över respektive ÖP.

Identifiering av var strandskydd gäller eller inte gäller är viktigt för tillämpningen och legitimiteten. Enskilda och myndigheter ska veta var strandskydd gäller. För tillsynen är det givetvis viktigt att enkelt kunna kontrollera vad som gäller på en plats. Det är också viktigt för förtroendet för reglerna och möjligheterna att följa dessa. Det behöver därför synliggöras var strandskydd gäller genom att utveckla ett lättillgängligt digitalt kartverktyg.

197

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

mation krävs normalt en utredning och beslut för att bestämma om strandskydd ska gälla eller inte för det redovisade vattendraget.

Strandskyddet och den kommunala fysiska planeringen har nära samband. Ett väl fungerande kartverktyg för redovisning av strand- skyddet är därför en angelägen fråga för många aktörer. Mycket talar för att det bör vara möjligt att på eller via kommunens hemsida kunna nå och ta del av var strandskyddet gäller i kommunen. Samtidigt redo- visar ÖP och tillhörande underlag normalt strandskyddets omfatt- ning samt av kommunen utpekade LIS-områden och föreslagna landsbygdsområden.

Det pågår olika initiativ på området när det gäller samordning och utveckling av en digitaliserad samhällsbyggnadsprocess, där strand- skyddsinformationen hör hemma. Många statliga myndigheter är publicerade i något som kallas Planeringskatalogen. Planeringskata- logen är ett verktyg för att sammanställa, värdera och strukturera planeringsunderlag och göra dessa sökbara. Att tillhandahålla plane- ringsunderlag är viktiga moment i olika planprocesser till exempel när länsstyrelsen tar fram underlag för kommunernas planeringsstrategi enligt 3 kap. 26 § PBL. Det kan också gälla aktuella underlag för att revidera eller ta fram en ny ÖP, en fördjupad ÖP eller tematiskt tillägg till ÖP. Här krävs även information om var strandskyddet gäller.

En annan möjlighet som vi har övervägt är att redovisa strand- skyddet med hjälp av kartverktyget Skyddad natur. I verktyget finns alla nationalparker, naturreservat och andra skyddade områden redo- visade på kartor tillsammans med tillhörande beslutsdokument, skötselplaner med mera. Kartverktyget är främst utvecklat för dem som arbetar med naturvård till exempel i kommuner, statliga myn- digheter, organisationer, konsultverksamhet eller andra verksamheter. Även enskilda och markägare har stor nytta av den lättillgängliga och relativt kompletta informationen i kartverktyget Skyddad natur.

Enskilda medborgare kan vara fastighetsägare eller av andra skäl allmänt intresserade av var strandskyddet gäller till exempel för planering av utflykter eller andra friluftsaktiviteter. Många är intres- serade av vad som gäller för strandskyddet i hemkommunen, men även vad som gäller i andra kommuner och i andra län. Behovet av bred och likvärdig information om strandskyddet talar för en statlig samordning och ansvar för att hålla och svara för uppdateringar av informationen i en digital strandskyddsportal. De goda erfaren- heterna av uppbyggnaden och användningen av Skyddad natur och

200

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Planeringskatalogen talar för att ett kartverktyg för strandskyddet bör kunna infogas och utvecklas inom en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte.

6.3.3Utredningens överväganden och förslag

Vi har redovisat förslag om att strandskydd ska gälla vid insjöar som är större än 1 hektar och vattendrag som är bredare än 2 meter. Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är 1 hektar eller mindre och vattendrag som är 2 meter eller smalare, om området har särskild betydelse för strand- skyddets syften.

Frågor kring förutsättningarna för att tillämpa definitioner och identifiera små sjöar och vattendrag har vi redovisat tidigare i detta avsnitt. Små sjöar och vattendrag bör så långt det är möjligt identi- fieras direkt i kartmaterial eller tillgängliga geodata. Förutsätt- ningarna för bedömningen om ett vattendrag som redovisas som en blå linje i Lantmäteriets hydrografiinformation är två meter eller smalare, kan behöva utredas för att länsstyrelsen ska kunna bestämma om strandskydd ska gälla eller inte vid ett vattendrag.

Utifrån i dag gällande strandskydd och de avgränsningar som vi föreslår är det viktigt att aktuella sjöar och vattendrag kan identi- fieras på ett rättssäkert och effektivt sätt. Att kunna identifiera vilka sjöar och vattendrag som omfattas av strandskydd eller inte är viktigt för tillämpningen. Enskilda, företag och myndigheter ska veta var strandskydd gäller eller inte gäller. Vid tillsyn är det särskilt viktigt att rättssäkert kunna kontrollera vad som gäller på en plats. Det är också viktigt för legitimiteten och förtroendet för reglerna, att det är möjligt att på ett enkelt och tydligt sätt få veta var skyddet gäller eller inte gäller.

Endast vattendrag som finns registrerade i Lantmäteriets hydro- grafiska information bör komma i fråga när strandskyddets om- fattning ska pekas ut och digitaliseras. Tillsammans med föreslagna avgränsningar av små sjöar och vattendrag kommer det att leda till ett behov av bedömningar i enskilda fall.

Vi har också framhållit behovet av en digital infrastruktur för bättre integration av strandskyddsfrågor i samhällsbyggnadsprocesser och i miljöarbete. Regeringen bör ge länsstyrelserna i uppdrag att

201

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

genomföra den beredning som behövs för att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller i respektive län. Länsstyrelserna bör svara för att utredningens förslag kan genomföras och inom två år från att de föreslagna reglerna har trätt ikraft kunna redovisa var strand- skyddet gäller i länet. Om det behövs, ska länsstyrelsen även ta de beslut som krävs och bestämma utbredningen av gällande strand- skydd i länet.

Länsstyrelserna har under 2010-talet utvecklat en gemensam för- valtningsorganisation enligt den så kallade pm3-modellen med förvaltningsobjekt (FO) som är gemensamma för alla länsstyrelser. Det finns också ett gemensamt kansli som samordnar förvaltnings- objekten. I det här fallet berörs främst FO Generellt kartstöd och FO Natur samt i viss mån även FO Samhällsplanering. FO Natur är det förvaltningsobjekt som, vid ett uppdrag, får till uppgift att samordna uppdraget och tillsammans med FO Generellt kartstöd definiera standard och harmonisering av genomförandet och även svara för kontakter med Lantmäteriet.

Länsstyrelserna bör mot den här bakgrunden få i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket samordna arbetet med en digita- lisering av dessa och andra uppgifter gällande strandskyddet. Om en enskild länsstyrelse bör pekas ut så bör det vara Länsstyrelsen i Jönköpings län, där FO Natur har sin hemvist.

Digitaliseringen bör ske skyndsamt med tanke på att det finns länsstyrelser som ännu inte har allt material digitalt och det kommer att behövas tid för att definiera metadata och standardisera arbetet i samverkan med Lantmäteriet och Naturvårdsverket. Enligt utred- ningens bedömning bör digitaliseringen vara genomförd senast två år efter det att förändringana har trätt i kraft. Det är en betydande tillkommande arbetsuppgift för länsstyrelserna som kräver särskild riktad finansiering under två år, om det ska vara genomförbart. Läns- styrelserna bör ta tillvara möjligheterna till samordning och sam- verkan med kommunerna och berörda statliga myndigheter när det gäller digitaliseringen. Frågan om strandskyddet även i fortsättningen ska redovisas i Fastighetsregistret (FR)/ registerkartan behöver disku- teras och lösas inom ramen för samverkan mellan myndigheterna. Syftet ska vara ett förbättrat samspel mellan stat och kommun och att underlätta ett snabbt och effektivt genomförande av förändringarna av strandskyddet.

202

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

De kartor som tillhör beslut och föreskrifter är bindande vid tillämpningen. Den redovisning av strandskyddet som tas fram inom digitaliseringsuppdraget, och som inte utgör kartor från beslut och föreskrifter, bör enligt utredningens mening inte vara bindande vid tillämpningen.

6.4Enklare att ändra gamla förordnanden om strandskyddets omfattning

Förslag: Länsstyrelsen får – om området har betydelse för att till- godose strandskyddets syften – besluta att upphäva tidigare för- ordnanden enligt 7 kap. 15 § miljöbalken i dess lydelse från den 1 juli 1999 till den 30 juni 2009 och att införa strandskydd. Förslaget införs i 7 kap. 18 f § första stycket miljöbalken.

6.4.1Bakgrund

Strandskyddet är i dag ett generellt skydd som omfattar strand- och vattenområdet 100 meter på båda sidor om strandlinjen längs med hela havskusten och vid samtliga insjöar och vattendrag oavsett stor- lek. Det gäller där strandskyddet inte är utökat eller upphävt. Vi har föreslagit i detta kapitel att strandskyddet ska ändras och gälla generellt vid havet och vid insjöar som är större än 1 hektar och vattendrag som är bredare än 2 meter.

11 av 21 länsstyrelser har med stöd av tidigare lagstiftning för- ordnat om undantag från strandskydd, det vill säga beslutat om att strandskydd inte ska gälla i vissa områden. Besluten rör företrädelse- vis mindre sjöar och vattendrag. Besluten tillämpas i såväl hög- exploaterade som lågexploaterade län och besluten är uppbyggda på olika sätt. Vad som gäller i respektive län framgår av kap. 3.

Besluten utgör en viktig utgångpunkt för utredningens förslag för att förstå hur strandskyddsreglerna tillämpas och hur strand- skydd gäller i dag. För att kunna inse konsekvenserna av utred- ningens förslag behöver det således finnas en förståelse för inne- börden av nuvarande beslut och tillämpning.

203

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

Enligt 11 § lag (1998:811) om införande av miljöbalken skulle äldre förordnanden ha omprövats enligt 7 kap. 13 § senast den 30 juni 1999, annars skulle de upphöra att gälla samma datum.

Av det nämnda framgår sammanfattningsvis att strandskyddet är upphävt för de flesta små sjöar och vattendrag i de 11 län som tillämpar länsvisa undantagsbeslut. Besluten är dock inte fullständigt digitaliserade, vilket gör det svårt att få en överblick av beslutens fulla omfattning. Vissa län har digitaliserat strandskyddet med beak- tande av förordnandena, medan andra län fortfarande använder respektive karta i dess tryckta version.

6.4.2Problembeskrivning och behovet av klarlägganden och ändringar

I kapitel 3 har vi redogjort för de rättsliga möjligheterna för läns- styrelsen att upphäva de tidigare förordnandena och återinföra strandskydd. Från 1975 fram till 30 juni 2009 kunde länsstyrelsen förordna att strandskydd inte skulle gälla i områden där det var uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strand- skyddets syften. Sedan 1 juli 2009 kan länsstyrelsen inte längre med- dela föreskrifter i frågan, utan enbart genom beslut i det enskilda fallet. I samband med den ändringen avskaffades länsstyrelsens be- myndigande att meddela föreskrifter i frågan. Bemyndigandet fanns i 11 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd. Därmed av- skaffades länsstyrelsens bemyndigande att besluta om strand- skyddets omfattning i de nu berörda områdena.

Regeringen har efter ändringarna prövat frågan om en läns- styrelse kan återinföra strandskyddet i ett område som omfattas av länsstyrelsens förordnande. Regeringen har då konstaterat att av- skaffandet av bemyndigandet i 11 § förordningen om områdesskydd innebär att länsstyrelsen saknar den möjligheten.25

Såväl högexploaterade som lågexploaterade län har undantagit strandskydd i olika utsträckning. Att besluten ibland baseras på gamla, tryckta kartor som inte uppdateras gör också att tillämp- ningen försvåras och det kan bli otydligt var strandskydd gäller eller inte. Gammalt kartmaterial försvårar digitaliseringen av strand-

25Regeringsbeslut 2016-11-24 diarienummer M2016/02012/Me (delvis), 2020-09-03 diarie- nummer M2016/02520/Me och 2016-06-09 diarienummer M2014/02901/Me.

204

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

skyddet men visar samtidigt att digitaliseringen måste ges högsta prioritet.

Naturvårdsverket poängterade också i den årliga uppföljningen av strandskyddsbeslut att antalet dispenser och upphävanden kan vara svåra att rättvist jämföra mellan län. Det beror på förordnandena som tillämpas i 11 län samt att ytterligare fyra länsstyrelser inte hanterar strandskydd vid grävda diken.

6.4.3Utredningens överväganden och förslag

Osäkerheter om var strandskydd gäller skapar tillämpningsproblem. Problem uppstår framför allt för den enskilde och allmänheten när de vill veta var strandskyddet gäller.

Det bör finnas möjlighet för län som haft undantag att även fortsättningsvis ha ett regionalt anpassat strandskydd. Det är inte rimligt att geografiskt stora län med mycket gles befolkning och lågt exploateringstryck inventerar varje liten sjö eller litet vattendrag. Kunskapen hos länsstyrelsen är som regel god om de regionala för- hållandena. Länsstyrelsen har som regel en uppfattning om för- hållandena i länet i stort och om natur- och kulturlandskapet och känner till om det finns en reell problembild att tala om beträffande till exempel mindre sjöar och vattendrag.

Mot den bakgrunden föreslår vi att länsstyrelsen ska få besluta att upphäva tidigare förordnanden som beslutats mellan den 1 juli 1999 och den 30 juni 2009 och att införa strandskydd, om området har betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Förslaget innebär en möjlighet, men inte en skyldighet att ändra i gamla förordnanden. Det innebär att beslutade undantag med upphävande av strandskydd kan fortsätta att gälla. Nya beslut bör beakta att det kan finnas delar av aktuella län som är mer högexploaterade och därmed skyddsvärda. I områden som innan förordnandet har omfattats av strandskydd åter- inträder strandskyddet, om tidigare förordnande upphävs. I områden som omfattas av tidigare förordnanden, men som aldrig har om- fattats av strandskydd, kan länsstyrelsen med stöd av den föreslagna bestämmelsen upphäva förordnandet och införa strandskydd.

205

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

6.5Strandskydd och äldre planer

Bedömning: Ett tillägg behöver införas i 10 a § i lag (1998:811) om införande av miljöbalken för att minska tolkningsutrymmet och undanröja ett hinder för kommunernas detaljplanering.

Förslag: Strandskydd inträder enligt 10 a § i lag (1998:811) om införande av miljöbalken när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900), om det inte bestäms annat. Detta gäller även när en detaljplan för ett område som tidigare har omfattats av en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnads- plan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan.

6.5.1Gällande rätt

Enligt 10 a § i lag (1998:811) om införande av miljöbalken inträder strandskydd när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnads- plan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt plan- och bygg- lagen (2010:900). Detta gäller även när en detaljplan för ett område som tidigare har omfattats av en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan.

6.5.2Bakgrund och problem

Bestämmelsen i 10 a § i lag (1998:811) om införande av miljöbalken infördes 2009. Enligt bestämmelsen inträder strandskydd när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan. Utgångspunkten för 10 a § är 10 § samma lag, som anger att strandområden som vid utgången av juni 1973 ingick i en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan inte ska omfattas av strandskydd enligt miljöbalken, om det inte bestäms något annat. Kommunen får i anslutning till att den nya detaljplanen antas göra en förnyad prövning av om det finns förutsättningar för att strandskyddet ska vara upphävt inom planområdet. Detsamma gäller om länsstyrelsen har beslutanderätten i fråga om upphävande.26

26Prop. 2008/09:119 s. 117–118.

206

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Hemställan från länsstyrelsen i Stockholm

Länsstyrelsen i Stockholms län har hemställt hos Miljödeparte- mentet om en ändring i införandelagen för att klarlägga om vad som ska gälla med avseende på strandskyddet när en äldre plan upphävs eller ersätts av ny. Länsstyrelsen i Stockholms län har begärt att 10 a § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ändras så att det efter första meningen införs, om det inte bestäms annat i enlighet med följande.

10 a §

Strandskydd inträder när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900), om det inte bestäms annat. Detta gäller även när en detaljplan för ett område som tidigare har omfattats av en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan.

Regeringen överlämnade hemställan till utredningen den 17 december 2019.

Länsstyrelsens bakgrundsbeskrivning

Länsstyrelsen i Stockholms län preciserade det generella strand- skyddet i länet genom beslut den 25 juni 1975. Strandskyddet redovisades på topografisk karta, skala 1:50 000. De sjöar som inte syntes på denna karta undantogs från strandskyddet. De mindre bäckar och vattendrag som inte särskilt markerats på den tillhörande kartan undantogs också från strandskyddet genom beslutet. Även vissa områden utan värde för allmänhetens bad och friluftsliv såsom militära områden, industriområden och hamnar undantogs.

Av övergångsbestämmelserna till 1974 års ändringar (1974:1025) i dåvarande naturvårdslagen, om generellt strandskydd, framgick av p 4 att

…strandområde som vid utgången av juni 1975 ingår i fastställd general- plan, stadsplan eller byggnadsplan skall ej omfattas av strandskydd enligt nya lagen, om ej annat förordnas.

Denna bestämmelse överfördes, i samband med miljöbalkens till- komst i huvudsak oförändrad till 10 § införandelagen av vilken fram- går att

207

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

…strandområden som vid utgången av juni 1975 ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan skall inte omfattas av strand- skydd enligt miljöbalken, om det inte bestäms annat.

Med detta avsågs att länsstyrelsen kunde förordna att strandskydd skulle råda. Länsstyrelsen i Stockholms län beslutade den 28 februari 1980 att för vissa kommuner införa strandskydd bland annat i vattenområden i stadsplaner och byggnadsplaner som fastställts före den 1 juli 1975. Genom detta förordnande har Länsstyrelsen alltså, i enlighet med den ovan nämnda 10 § införandelagen, bestämt annat.

Länsstyrelsen i Stockholms län beslutade vidare bland annat den

18 oktober 1977 och den 28 februari 1980 om att strandskydd inte skulle gälla inom vissa områden, såväl planlagda som inte planlagda, då dessa områden uppenbarligen saknade betydelse för bad och friluftsliv i enlighet med den då gällande 15 § andra stycket första meningen naturvårdslagen.

Då miljöbalken den 1 januari 1999 ersatte naturvårdslagen ändrades förutsättningen för upphävande till att avse områden som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften (se dåvarande lydelse av 7 kap. 15 § första stycket MB). Länsstyrelsen har genom beslut den 3 juni 1999 (dnr 18611-99-22769) förordnat att vissa områden ska vara undantagna från generellt strandskydd då de bedömdes uppenbart sakna betydelse för strandskyddets syften.

Beslutet fattades mot bakgrund av den bestämmelse som numera återfinns i 11 § införandelagen och som anger att

…förordnanden om undantag från strandskydd som har meddelats enligt 15 § andra stycket första meningen naturvårdslagen i dess äldre lydelse före den 1 juli 1994 ska omprövas med tillämpning av 7 kap. 13 § miljöbalken senast den 30 juni 1999.

Denna regel tillkom med anledning av den ändring som infördes i naturvårdslagen den 1 juli 1994 och som innebar att syftet med strandskyddet utökades till att omfatta ett skydd inte bara för alle- mansrätten utan även för livsvillkoren för växt- och djurlivet utmed stränderna. Länsstyrelsens beslut den 3 juni 1999 är således fattat med beaktande av det utökade syftet och gäller fortfarande.

I samband med ändringarna av strandskyddsbestämmelserna år 2009 infördes, i nyss nämnda lag, 10 a §, som anger följande.

208

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Strandskydd inträder när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900). Detta gäller även när en detaljplan för ett område som tidigare har omfattats av en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan.

Vad gäller frågan om inträde av strandskydd enligt 10 a § nämnda lag, var syftet med bestämmelsen att äldre planer, som till följd av 10 § nämnda lag aldrig kommit att omfattas av strandskydd, ska prövas mot strandskyddets syften, när den äldre planen ersätts eller upphävs eftersom planerad användning av ett område på så sätt kan prövas mot strandskyddets syften. Bestämmelsen är således begrän- sad till att pröva strandskyddets syfte i förhållande till ändamålet med en ny detaljplan.

Länsstyrelsens problembeskrivning

Länsstyrelsen har beskrivit problemet enligt följande. Länsstyrelsen konstaterar att det har rått och fortfarande råder oklarhet om vad som ska gälla med avseende på strandskyddet när en äldre plan upphävs eller ersätts av en ny. Genom införandet av 10 a § lagen om införande av miljöbalken har lagstiftaren försökt undanröja denna oklarhet. Lagrummet tar sikte på områden där användningen av planområdet aldrig prövats mot strandskyddets syften och behand- lar inte uttryckligen de fall där länsstyrelsen aktivt i ett förordnande beslutat om att strandskyddet ska upphävas, det vill säga orda- lydelsen ”om det inte bestäms annat”, motsvarande det som anges i 10 § samma lag, saknas.

Med en strikt tolkning av 10 a § nämnda lag innebär det att strandskydd kommer att inträda vid ny planläggning i de delar som i dag är planlagda enligt äldre planer, trots att en prövning måste anses ha skett av områdets betydelse för strandskyddets syften när länsstyrelsen förordnat om upphävande av strandskyddet inom det område där planen är belägen.

Länsstyrelsen har sedan lagrummets tillkomst 2009, i huvudsak tillämpat denna strikta tolkning, med undantag för ett fåtal fall. Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) har dock i dom den 14 december 2018, P 9594–17, uttalat att inträde av strandskydd under denna förut- sättning inte blir aktuellt, se bifogad dom. Länsstyrelsens bedömning

209

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

är att denna tolkning torde ha varit lagstiftarens avsikt men att orda- lydelsen i aktuellt lagrum ger utrymme för tolkning.

Konsekvensen av den ovannämnda strikta tolkningen innebär att en prövning av strandskyddet måste göras vid ny planläggning trots att länsstyrelsen beslutat att strandskyddet ska vara upphävt, alltså en dubbelprövning.

Länsstyrelsen har sedan det generella strandskyddet infördes, i ett antal beslut bedömt vattendrag och sjöars betydelse för strand- skyddets syften och beslutat om att upphäva strandskyddet i ett flertal strandområden, där dessa bedömts uppenbart sakna betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Länsstyrelsen har i dessa förordnandebeslut bedömt hela sjöns eller hela vattendragets bety- delse för strandskyddets syften oavsett att vissa begränsade delar omfattades av sådana äldre planer, där strandskyddet alltså inte hade inträtt till följd av 10 § ovannämnda lag. Enligt Länsstyrelsens bedömning har således strandskyddets syften i dessa äldre planer redan prövats genom förordnandebesluten om upphävande.

Så som angetts ovan bedömer Länsstyrelsen att lagstiftarens av- sikt torde ha varit att strandskyddet inte ska inträda i dessa situa- tioner. Om föreslagen lagändring inte genomförs innebär det dock en osäkerhet, för det fall en överprövning visar att den sedan tidigare strikta tolkningen i stället bör tillämpas. Med hänsyn till de om- fattande konsekvenser det kan innebära om ett planförfarande måste göras om för att strandskydd bedöms inträda i enlighet med den sedan år 2009 tillämpade strikta tolkningen av detta lagrum, anser Länsstyrelsen därför att denna situation skulle innebära betydande och resurskrävande konsekvenser.

6.5.3Utredningens överväganden, bedömning och förslag

Vi delar bedömningen från länsstyrelsen i Stockholms län att det sannolikt inte har varit lagstiftarens mening att frågan om inträde av strandskydd enligt 10 a § införandelagen skulle bli aktuell i de fall detta redan har prövats genom aktiva förordnandebeslut om upp- hävande av strandskyddet. Denna bedömning förstärks av det faktum att ett uppdrag till länen 1999 att se över omfattningen av strandskyddet i samband med att det biologiska syftet infördes, i så fall skulle sakna relevans. Till detta kommer som nämnts i det före-

210

SOU 2020:78Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

gående att MÖD i en dom den 14 december 2018, målnummer P 9594 -17, konstaterat att bestämmelsen i 10 a § MP inte har någon betydelse i ett planlagt område där strandskyddet har upphävts enligt 15 § naturvårdslagen. Något återinträde av strandskydd blir därmed enligt domstolen inte aktuellt.

Tolkningsutrymmet leder i dagsläget till oönskade konsekvenser på så sätt att kommunerna tvingas hantera strandskyddet i dessa fall även vid en ny planläggning, trots att länsstyrelsen tidigare tagit ställning och beslutat att strandskyddet ska vara upphävt. Detta har stor betydelse och utgör ett hinder för kommunerna i deras uppdrag att bland annat möta bristen på bostäder.

Länsstyrelsen i Stockholms län har genom beslut, bland annat den 3 juni 1999, förordnat att strandskyddet ska vara upphävt inom ett antal strandområden. Grunden har varit att områdena uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Dessa beslut har omfattat även planlagda områden, det vill säga bland annat sådana äldre planer som omnämns i det nu aktuella lagrummet. Till stöd för tillämpningen av 10 a § införandelagen i områden som dessa, där en länsstyrelse redan aktivt har tagit ställning till strandskyddet, behöver undantag från bestämmelsen om inträde av strandskydd uttryckligen anges i lagrummet. Utan detta undantag försvåras plan- arbetet, då en strikt tolkning av lagtexten innebär att strandskyddet måste hanteras vid ny planläggning.

Med hänsyn till vad vi har anfört och de tillämpningssvårigheter som föreligger när det gäller 10 a § införandelagen, behöver enligt utredningens mening ett förtydligande göras.

Vi föreslår en ändring i 10 a § införandelagen i syfte att tydliggöra att strandskydd inte inträder i de fall länsstyrelsen har beslutat om upphävande av strandskyddet. Det skulle underlätta möjligheterna att bebygga de strandområden där berörd länsstyrelse redan har fattat beslut om att upphäva strandskyddet på den grunden att områdena uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften.

6.6Undantaget för de areella näringarna

Bedömning: Regeringen bör utreda om det finns behov av för- fattningsändringar vad gäller undantaget för de areella näringarna i strandskyddsbestämmelserna i miljöbalken.

211

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

6.6.1Gällande rätt

I 7 kap. 16 § MB finns några undantag från förbuden inom strand- skyddat område, som innebär att det inte krävs dispens. Ett av undantagen omfattar de areella näringarna. Undantaget gäller bygg- nader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. Undantaget om- fattar inte bostäder. En förutsättning är också att åtgärderna för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet. Det sistnämnda förtydligades genom reformen av strandskyddsreglerna 2009 så att det av lagtexten framgår att de undantagna byggnaderna, åtgärderna med mera för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet. Att lagstiftaren avsett att paragrafen skulle tolkas på detta sätt framgår av förarbetena till miljöbalken.27

Vad som närmare omfattas av undantaget framgår av förarbetena enligt följande. Anläggningen eller åtgärden ska vara omedelbart avsedd för och behövlig för näringen samt behöva ligga inom strand- skyddsområde. Den får inte ha som syfte att hålla allmänheten borta. Varje byggnad som är tänkt att varaktigt eller tillfälligt ge husrum åt människor tillgodoser bostadsändamål. Baracker för skogsarbetare och fiskebodar inredda för övernattning får alltså inte uppföras inom strandskyddsområde. Som jordbruk är enligt förarbetena att anse även trädgårdsskötsel bedriven i näringsverksamhet. Däremot ska inte förädlingsverksamheter som exempelvis mejerier eller slakterier anses vara jordbruk. En fiskodling ska inte anses vara en anläggning som behövs för fisket. Som skogsbruk anses inte sågverk eller annan förädlingsverksamhet. Vidare anges i förarbetena att om en bisyssla ska omfattas av undantaget ska näringen medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning. Hobbyverksamhet om- fattas därför inte.28

Från praxis kan nämnas att ostronskörd har ansetts vara en areell näring. En brygga och en förrådsbod som behövdes för ostronverk- samheten omfattades av undantaget.29 Musselodling har jämställts med fiskodling och därför krävt dispens, som beviljades.30 Stall och ridhus har ansetts ingå i jordbruksverksamhet och därmed omfattas

27Prop. 2008/09:119 s. 43 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 87

28Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 87.

29MÖD 2009:13.

30MÖD 2013:22 och Mark- och miljööverdomstolens dom 2010-08-24, målnummer 4240–09.

212

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

av undantaget.31 Slutligen har en timmerstuga, som var nödvändig för skogsbruket, inte ansetts behöva ligga inom strandskyddat område. Dispens krävdes därför.32

6.6.2Frågor som framförts till utredningen

Bland andra berörda intresseorganisationer och enskilda jurister som arbetar med strandskyddsjuridik har uppmärksammat oss på pro- blem med nuvarande bestämmelser om undantag för de areella näringarna.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF) och Sveriges Fiskevatten- ägareförbund har i utredningsarbetet efterlyst en närmare analys av tillämpningen av paragrafen gällande det så kallade omsättnings- kravet. Enligt förarbetena ska en bisyssla för att omfattas av undan- taget för de areella näringarna medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning. Hobbyverksamhet omfattas därför inte. LRF:s synpunkter är inriktade på att få bort kravet på omsätt- ning i undantagsparagrafen. LRF befarar att tillämpningen riskerar att leda till att ekonomibyggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs i de areella näringarna allt oftare kommer att hänvisas in i dispensskälen. Det innebär att åtgärderna i lagens mening ska anses förbjudna trots att de enligt LRF borde omfattas av undantaget för areella näringar.

LRF:s förslag för att komma åt omsättningskravet är att göra ett förtydligande i 7 kap. 16 § MB genom att föra in ordet närings- verksamhet i paragrafen. Paragrafen skulle i så fall lyda som följer

Förbuden i 15 § gäller inte byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som inte avser att tillgodose bostadsändamål, om de behövs för näringsverksamhet inom jordbruket, fisket, skogsbruket eller ren- skötseln och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strand- skyddsområdet.

Genom att förtydliga att det gäller näringsverksamhet beskriver paragrafen det som redan är ett faktum på en jordbruksfastighet, nämligen att det är näringsverksamhet som bedrivs även om omsätt- ningen är liten. En sådan ändring i paragrafen skulle enligt LRF:s

31Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-05-02, målnummer M 7238–15.

32MÖD 2005:35.

213

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bortSOU 2020:78

bedömning öppna för ett ändamålsenligt förtydligande och en modernisering.

Två yrkesverksamma inom området – miljöjuristen Gunilla Sellberg respektive advokaten Giedre Jirvell – har tillskrivit utred- ningen med synpunkter på strandskyddsreglerna avseende areella näringar. Sellberg har lämnat ett förslag till lagändring som innebär en återgång till den lagtext som gällde före 1 juli 2009 för 7 kap. då § 17 nu § 16 MB. Den äldre lydelsen innebar att förbuden inte gällde

…byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och som inte tillgodo- ser bostadsändamål.

När reglerna ändrades 1 januari 2013 ändrades paragrafnumret från § 17 till § 16 och innehållet på följande sätt

Förbuden i 15§ gäller inte byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som inte avser att tillgodose bostadsändamål, om de behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet.

Enligt förslagsställaren har lagändringen förflyttat bedömningar av vad som är behov från produktionsenheten till kommunens eller länsstyrelsens handläggare. En brukare vidtar inga åtgärder om denne inte har behov av det. Endast brukaren kan avgöra behovet av en åtgärd för näringsverksamheten. Genom tillägget av texten för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet kommer tillsynsmyndigheternas handläggare ofta fram till att aktuell byggnad, anläggning eller åtgärder kan ligga någon annanstans, oavsett om den sökande har rådighet över den alternativa lokaliseringen eller inte.

I hanteringen av dessa strandskyddsärenden måste större hänsyn tas till ekonomi och arbetsmiljö enligt Sellberg. Dessutom borde alla renoveringar av anläggningar och anordningar kunna ske utan till- ståndsprövning, något som dessutom skulle minska kostnaderna och minskar risken för tidsförlust. Även Jirvell anser att villkoret om att en anläggning eller anordning för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet bör tas bort. LRF och Sveriges Fiskevattenägareförbund framhåller, precis som Strandskydds- delegationen i sin slutrapport, att det är näringsidkaren som bäst känner verksamheten och kan motivera och visa varför en annan placering kan vara olämplig. Större vikt bör därför läggas vid närings- idkarens egen bedömning enligt organisationerna.

214

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Jirvell anser vidare att även turism bör ingå i undantagsbestäm- melsen om areella näringar i 7 kap. 16 § 1 MB. Fisketurism faller

idag utanför undantagsbestämmelserna. Det innebär att det kan vara svårt att både etablera och utveckla fisketurism.

LRF och Sveriges Fiskevattenägareförbund anser också att begreppet fiske måste vidgas i undantagsbestämmelsen i 7 kap. 16 § 1 MB till att omfatta gårdsbaserad fiskenäring, det vill säga även gårdsbaserad fisketurism. Det är enligt organisationerna viktigt att det klarläggs att undantagsbestämmelserna ger utrymme för den gårdsbaserade fisketurismen som är en modern och växande näring. Gårdsbaserad fiskenäring bygger på att man tar tillvara den naturliga resursen fisk som finns i gårdens fiskevatten.

Det finns möjlighet att bedriva småskaligt fiske och avyttra fångsten av till exempel fisk och kräftor som livsmedel, vilket brukar kallas yrkesfiske. En annan möjlighet är att man inom ramen för gårdsverksamheten upplåter och säljer fiskeupplevelser till sport- fiskare och konferensgäster. Det senare brukar kallas gårdsbaserad fisketurism. Fisketurister betalar för sitt fiske, hyr gårdens båtar och kan även köpa fiskeguidning, men kan också kombinera sin vistelse med andra upplevelser i trakten.

6.6.3Utredningens överväganden och bedömning

Frågor kring undantagen för de areella näringarna har aktualiserats under utredningsarbetet inte minst av LRF och Sveriges Fiske- vattenägareförbund. Undantagen från förbuden inom strandskyddat område finns i 7 kap. 16 § MB. Undantagen innebär att det inte krävs dispens och gäller byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgär- der som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. En förutsättning är också att åtgärderna för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet,

Frågor om det areella undantaget berörs inte direkt i kommitté- direktiven. Vi kan dock enligt direktiven i övrigt föreslå åtgärder som behövs för att genomföra de författningsförslag som föreslås. Utredningens tid och resurser har varit begränsade och vi har mot den bakgrunden koncentrerat oss på huvuduppgifterna enligt kom- mittédirektivet. De frågor som har tagits upp rör omsättningskravet, fisket och kravet på att motivera anläggningens placering.

215

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

Beträffande omsättningskravet och fisket förutsätter det en kart- läggning och analys av vad som ska inrymmas i termerna jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln enligt 7 kap. 16 § MB. Det måste göras en avgränsning av vilka verksamheter som kan komma i fråga, det vill säga vad ska anses vara areella näringar i framtiden. Det om- fattar både vilka verksamhetstyper som ska kunna komma i fråga för undantaget och om det ska ställas något krav på att verksamheten ska vara inkomstbringande. Beträffande placering – att åtgärderna för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet

–behöver frågan utredas för att avgöra om det finns ett behov av bestämmelsen.

Det har inte funnits tid för utredningen att tillräckligt på djupet analysera och seriöst bedöma huruvida det finns behov av ändringar i bestämmelserna om undantagen för de areella näringarna. Syn- punkterna som lyfts fram av de som kontaktat utredningen rör bland annat frågor om ekonomisk omsättning vid bedömningen av om undantaget gäller. Dessutom anses näringsidkaren själv bäst kunna motivera och visa att det man anser sig behöva anlägga för sin funktion måste finnas och vidtas inom strandskyddsområdet. Organisationerna anser att begreppet fiske måste omfatta gårdsbaserad fiskenäring, det vill säga även gårdsbaserad fisketurism.

Vi delar den uppfattning som framförts i frågan om fisketurism och att det bör ingå som en del i näringsverksamhet kring fiske. Vi kan dock konstatera att vi inte har haft tid och möjlighet att närmare utreda behovet av författningsändringar i bestämmelserna om undan- tagen för de areella näringarna i strandskyddsreglerna. Regeringen bör därför enligt utredningens samlade bedömning ta initiativ till en utredning som ser över behovet av ändringar i dessa bestämmelser i miljöbalken.

Vi har dessutom både från näringsidkare och strandskyddshand- läggare blivit uppmärksammade på att det sedan bestämmelserna ändrades i den aktuella delen 1 juli 2009 har det blivit mer osäkert för alla inblandade om och när det areella undantaget gäller. Alltför många näringsidkare måste numera kontakta handläggare med frågor om undantaget gäller eller inte, för att söka klarhet och inte riskera att göra fel.

216

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

6.7Utvidgning av strandskyddet

Bedömning: Det föreligger inte något behov av ändring av bestäm- melserna om utvidgning av strandskyddet eller andra åtgärder för en förnyad översyn av utvidgade strandskydd.

6.7.1Gällande rätt och bakgrund

Enligt 7 kap. 14 § andra stycket MB får länsstyrelsen i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strand- skyddets syften.

Det generella strandskyddet minskar i omfattning när strand- skydd inte ska gälla vid insjöar som är mindre än omkring 1 hektar och vattendrag som är mindre än omkring 2 meter och smalare. Det har dessutom till utredningen framförts önskemål om att möjlig- heten att utvidga strandskyddet till högst 300 meter upphävs alter- nativt begränsas kraftigt. Detta har gett oss anledning att överväga eventuella ändringar i strandskyddsreglerna även när det gäller det utvidgade strandskyddet.

Vi har tidigare i detta kapitel föreslagit att länsstyrelsen i det enskilda fallet får besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är 1 hektar eller mindre och vattendrag som är 2 meter eller smalare, om området har särskild betydelse för strandskyddets syften. Läns- styrelsen kommer också att kunna återinföra strandskyddet i andra strandområden, om det behövs för att säkerställa något av strand- skyddets syften. Är strandskyddet återinfört, kommer länsstyrelsen med stöd av befintliga regler att kunna besluta att utöka strand- skyddet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften.

Möjligheten att utvidga området har funnits sedan de första strandskyddsreglerna infördes. Genom proposition Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden ändrades bestämmelsen så att en utvidgning endast ska ske om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften.33 Avsikten är att det ska finnas ett tydligt och långsiktigt behov av ett utökat strandskydd.34 Bestämmelsen innebär

33Prop. 2008/09:119.

34A.a. s. 38.

217

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

SOU 2020:78

att ett beslut om utvidgat strandskyddsområde behöver grundas på hänsyn till berörda områdens värden samt till nuvarande och för- väntade behov av tillgängliga strandområden.35 En utvidgning av strandskyddsområdet beslutas av länsstyrelsen i det enskilda fallet. Det är inte möjligt att utvidga strandskyddsområden genom gene- rella föreskrifter.

Innan bestämmelsen ändrades fanns det områden som om- fattades av utvidgat skydd utan att skälen för utvidgningen klar- gjorts.36 Genom en övergångsbestämmelse gällde strandskydd efter den 31 december 2014 inom ett utvidgat strandskyddsområde, endast om utvidgningen hade beslutats med stöd av 7 kap. 14 § i dess nya lydelse.37 Till följd av denna så kallade solnedgångsbestämmelse genomförde länsstyrelserna en översyn av samtliga områden med utvidgat strandskydd. Detta arbete har återrapporterats till reger- ingen genom Naturvårdsverket.38

Naturvårdsverket konstaterar i återrapporteringen att för hela landet har den totala arealen utvidgat strandskydd minskat från cirka 6 600 km2 före översynen till cirka 5 100 km2 efter översynen. Sett till hela landet så har arealen utvidgat strandskydd minskat till cirka 74 procent av arealen före översynen. I dessa siffror saknas dock arealerna helt för Södermanland och delvis för Blekinge. För landet som helhet har arealerna utvidgat strandskydd minskat både på land och i vatten.

Största delen av det utvidgade strandskyddet efter översynen överlappar områden som omfattades av utvidgat strandskydd även före översynen. Cirka 17 procent av den totala arealen utgörs av nya områden. I de flesta län har arealerna utvidgat strandskydd minskat, men i några län har den totala arealen ökat (Gotland, Skåne och Halland).39 Naturvårdsverket bedömer också att det är svårt att göra direkta jämförelser av arealerna mellan länen eftersom förutsätt- ningarna är så olika. Länens olika förutsättningar och svårigheten att jämföra strandskyddet mellan länen är också något som utredningen behandlat i tidigare avsnitt i detta kapitel.

35A.a. s. 99.

36A.a. s. 38.

37A.a. s. 14 och 117.

38Naturvårdverket, Återrapportering om utvidgat strandskydd, skrivelse den 1 juni 2015, ärende nr NV-00453-15.

39A.a. s. 1.

218

SOU 2020:78

Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort

Många av länsstyrelsens beslut om utvidgat strandskydd över- klagades av enskilda och andra intressenter. Flera länsstyrelser har i efterhand sett behov av stöd och samordning från Naturvårdsverket. Det har också framförts synpunkter på hur beslutsprocessen i en del län gått till. Länsstyrelsen har haft stora friheter att själva styra genomförandet av processen, varför arbetet har sett olika ut i olika län. Utifrån Naturvårdsverkets uppföljning av denna översyn kan det dock konstateras att det totalt sett finns mindre utvidgat strand- skydd efter översynen än innan.

6.7.2Utredningens bedömning

Möjligheten att utvidga strandskyddet om det behövs för att säker- ställa något av strandskyddets syften är en del i ett skydd som anpassas efter lokala förutsättningar. Men det är viktigt att utvidg- ningar av strandskyddet endast syftar till att säkerställa strand- skyddets syften, inte något annat syfte som exempelvis natur- och kulturvärden generellt. För detta finns andra skyddsformer. Strand- skyddet syftar till att skydda värdefulla stränder och vattenområden för friluftsliv och växt- och djurliv. Det kan också vara viktigt att skyddet utvidgas om det behövs, som att utvidgningen upphävs om behovet inte längre kvarstår. Översyn och uppföljning av det utvid- gade strandskyddet är därför angeläget. En sådan skedde också med start 2009 och slutfördes för många områden i slutet av 2014. Till följd av bland annat överklaganden är översynen dock ännu inte fullt klar för vissa områden i Sverige.

Sett ur ett nationellt perspektiv har en översyn gjorts nyligen, varför utredningen inte bedömer att det finns behov av att föreslå åtgärder som leder till en förnyad nationell översyn nu eller i närtid. En ny nationell översyn över samtliga utvidgade strandskydds- områden kan dock behövas framöver för att säkerställa att alla beslut är anpassade efter aktuella förhållanden. Samtidigt är det lämpligt att länsstyrelsen ser över besluten om utvidgat strandskydd i samarbete med kommunerna så att de hålls uppdaterade och aktuella.

Vår bedömning är sammanfattningsvis att det inte föreligger något behov av ändring av bestämmelserna om utvidgning av strand- skyddet eller andra åtgärder för en förnyad översyn av utvidgade strandskydd.

219

7Ett mer differentierat strandskydd

Vi ska enligt direktiven föreslå författningsändringar och andra åtgärder som medför att strandskyddet görs om i grunden genom en ökad differentiering. Differentieringen ska ta hänsyn till att till- gången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolknings- täthet och exploateringstryck.

Ett syfte är att det ska bli betydligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. Förslagen ska dessutom förbättra förutsätt- ningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföre- tagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploa- teringstryck.

Förslagen ska också syfta till att bibehålla eller om behov finns för- stärka strandskyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemans- rättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade områden. Slutligen anger vårt direktiv att det lokala inflytandet ska öka.

Strandskyddet är redan i dag differentierat på flera olika sätt. Med det generella strandskyddet som infördes 1975 har det successivt utvecklats en rad undantag, i syfte att åstadkomma en differen- tiering.

Länsstyrelsen får till exempel besluta att utvidga strandskydds- området till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. I vissa områden är därför strandskyddet utvidgat till 300 meter från strandlinjen.

Länsstyrelsen har sedan 1975 kunnat upphäva strandskyddet i områden som saknar betydelse för strandskyddets syften. Sedan 2014 kan länsstyrelsen upphäva strandskyddet vid små sjöar och vatten- drag, för att områdenas betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. Strandskyddet gäller därför inte överallt och det har

221

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

upphävts i olika omfattning i olika områden i Sverige. I områden där strandskyddet är upphävt krävs följaktligen ingen dispens.

Det finns ett antal åtgärder som inte omfattas av förbuden inom strandskyddsområden. Sådana åtgärder kräver därmed ingen dispens. Ett av undantagen gäller åtgärder vissa åtgärder för de areella näringarna (jordbruket, fisket, skogsbruket och renskötseln). Undantaget gäller över hela landet. Ett annat undantag gäller kompletteringsåtgärder, där länsstyrelsen har meddelat föreskrifter om det. Länsstyrelsen får undanta kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad som vidtas inom 15 meter från huvudbyggnaden men inte närmare strandlinjen än 25 meter, och inom en tomtplats som har angetts i ett beslut om dispens.

De särskilda skäl för upphävande och dispens som i dag anges i 7 kap. 18 c § miljöbalken (MB) har utvecklats i rättspraxis genom åren. Vid reformen av strandskyddsreglerna 2009 preciserades skälen genom införande av 18 c §. Samtidigt infördes även ett nytt undan- tag som innebär att det ska vara lättare att få dispens för vissa åtgär- der inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS- områden). LIS-områden ska redovisas i den kommunala översikts- planen (ÖP). Inom LIS-områden ska det vara möjligt att få dispens för åtgärder som kan bidra till landsbygdsutveckling. Det ska också vara möjligt att få dispens för enstaka en- och tvåbostadshus som placeras i anslutning till ett befintligt bostadshus. Inom LIS-områden får de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § och även särskilda skäl i 7 kap. 18 d § MB tillämpas.

7.1Hinder för att bygga i landsbygdsområden

7.1.1LIS-bestämmelserna har inte fått avsedd effekt

LIS-bestämmelserna har sedan de infördes utvärderats av Natur- vårdsverket och Boverket 2013, av länsstyrelserna 2015, av Strand- skyddsdelegationen 2015 och av Naturvårdsverket ännu en gång 2017. Utvärderingarna visar att redovisning av LIS-områden har skapat nya förutsättningar och incitament för planering av lands- bygder. Planeringen har engagerat både allmänhet och politiker.

222

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

Samtidigt har planeringen varit en tids- och resurskrävande process, med ett sämre utfall än förväntat.1

Strandskyddsdelegationen noterade 2015 att strandskyddet, så som det tillämpades, förefaller vara starkt i glesbygd men svagare i tätbebyggda områden. Detta står i kontrast till avsikten bakom de förändringar som riksdagen beslutade om 2009. Ett av de uttalade syftena med dessa ändringar var att öka differentieringen och åstad- komma en utveckling som bättre tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder är olika i olika delar av landet. Intentionen med LIS-bestämmelserna var att stärka strandskyddet i exploaterade områden, men samtidigt ge lättnader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strandområden.

De reformerade reglerna och även Mark- och miljööverdomstolens (MÖD) avgöranden gällande strandskyddsreglerna, visar på en hög restriktivitet vad gäller dispenser. Ett av de vanligaste skälen till att dispens ändå medges är att marken redan är ianspråktagen och att strandskyddet därför redan är utsläckt. Av uppenbara orsaker kan detta skäl sällan åberopas i glest bebyggda delar av landet men desto oftare i och omkring tätorter.

Fram till utgången av 2016 hade 133 översiktsplaner (ÖP) eller tillägg till ÖP med LIS-områden antagits. Antalet dispenser inom LIS-område har ökat något varje år, från 70 beviljade åtgärder år 2011 till 382 beviljade åtgärder år 2019. Fram till 2019 hade totalt 2 041 åtgärder beviljats genom LIS-bestämmelserna. Dispenser inom LIS- områden utgör en liten del av det totala antalet dispenser i landet. År 2019 utgjorde dispenser inom LIS-områden 4,8 procent av det totala antalet dispenser i landet. Det är utredningens slutsats att genom- slaget av den senaste reformeringen inte har blivit som förväntat.

7.1.2Systemet är inte tillräckligt effektivt

Utredningen har tagit del av tidigare utvärderingar och rapporter av strandskyddsbestämmelserna och studerat rättspraxis på området. Vi har under arbetet genomfört möten med en rad aktörer som berörs av strandskyddsbestämmelserna. Slutsatsen är att LIS-syste-

1Naturvårdsverket och Boverket (2013 med rättelseblad 2014), Strandskydd. Redovisning av ett regeringsuppdrag, s. 75, SOU 2015:108, s. 227 samt Länsstyrelserna (2015), Genomslaget av reglerna om strandskydd och områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Länsstyrelse- gemensam rapportering av regleringsbrevsuppdrag 44, år 2015, s. 8 och 11–13.

223

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

met inte är tillräckligt effektivt. Det finns problem som påverkar effektiviteten i alla delar av LIS-systemet. Utredningen har valt att dela in problembeskrivningen i fyra typer av problem.

•Svårigheter att avgränsa LIS-områden enligt de begränsningar avseende antal och omfattning av LIS-områden som anges i 7 kap. 18 e § MB. Problemet påverkar bestämmelsernas ändamålsenlig- het och effektivitet.

•Termen landsbygdsutveckling har medfört olika tolkningar mellan kommuner och länsstyrelser. Olika tolkningar påverkar bestäm- melsernas effektivitet och rättssäkerheten för enskilda.

•Bristfälliga utredningar och redovisningar av LIS-områden. Pro- blemet påverkar bestämmelsernas effektivitet och rättssäker- heten för enskilda.

•De materiella reglerna för dispens i LIS-områden i 7 kap. 18 d § MB ställer krav på att ställer krav på att nya bostadshus måste placeras i anslutning till ett befintligt bostadshus och att andra åtgärder måste bidra till utveckling av landsbygden. Dessa krav har hind- rande effekt. Problemet påverkar bestämmelsernas ändamålsenlig- het och effektivitet.

Vi kommer att lämna förslag till lösningar på dessa problem uppdelat på tre avsnitt. Utredningen föreslår bland annat att termen områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS) ändras till lands- bygdsområden.

I det första avsnittet (7.3) lämnar vi förslag på hur beslut om lands- bygdsområden kan fattas, vilka aktörer som kan fatta beslut och vilka rättsverkningar besluten ska ha. I det andra avsnittet (7.4) lämnar vi förslag till definition av landsbygdsområden genom tre kriterier. Områden som uppfyller kriterierna ska kunna anses vara landsbygds- områden. I det tredje avsnittet (7.5) lämnar utredningen förslag till särskilda skäl inom landsbygdsområden.

I avsnitt 7.6 lämnar vi förslag som syftar till att stärka strand- skyddet i starkt exploaterade områden och i avsnitt 7.7 föreslår vi att det ska bli enklare att vidta klimatanpassningsåtgärder som kan vara nödvändiga till följd av ett ändrat klimat.

224

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

7.2Några inledande utgångspunkter för förslagen

7.2.1Starkare koppling till strandskyddets syften

Strandskyddet har två syften. Det ena syftet är att trygga förut- sättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden. Det andra syftet är att bevara goda livsvillkor för växter och djur. Med allemansrättslig tillgång avses den möjlighet att bedriva friluftsliv som allmänheten har enligt allemansrätten (se avsnitt 3.2.2). Nuvarande LIS-bestämmelser utgår från vilka områden som är lämpliga för landsbygdsutveckling och vilka åtgärder som kan bidra till den utvecklingen. Det är utredningens uppfattning att det finns en all- män och stark uppslutning bakom strandskyddets syften, men att reglerna för att få utföra åtgärder inom strandskyddsområden saknar tillräcklig koppling till syftena.

Vårt uppdrag innebär att det ska bli enklare att bygga i lands- bygdsområden och att strandskyddet vid behov ska stärkas i starkt exploaterade områden. Enligt direktiven ska strandskyddets syften inte ändras. Byggande inskränker den allemansrättsliga tillgången till strandområden och livsvillkoren för djur och växtliv. Enligt utred- ningens direktiv ska förslagen för en ökad differentiering utgå från att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolk- ningstäthet och exploateringstryck. En utgångspunkt för utredningen är att förslagen som ska underlätta byggande, inte ska medföra risk för överetablering eller hota den biologiska mångfalden. Våra förslag kommer i enlighet med direktiven att utgå från tillgången till strand- områden, befolkningstäthet och exploateringstryck.

7.2.2Ett lokalt och regionalt perspektiv

Enligt våra slutsatser i kapitel 5 bör differentieringen av strand- skyddet genomföras utifrån lokala och regionala förutsättningar. Exploateringen av stränder, befolkningstäthet och exploaterings- tryck varierar i landet mellan länen och mellan kommuner. Beslut om lättnader i strandskyddet behöver därför fattas på lokal och regional nivå. Även inom kommunerna varierar förhållandena. För- hållandena varierar också över tid, inte minst på grund av den på- gående urbaniseringen. Med hänsyn till de varierande förhållandena är det varken lämpligt eller möjligt att på nationell nivå bestämma

225

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

var det ska bli lättare att bygga genom lättnader i strandskyddet eller var strandskyddet ska stärkas. Våra förslag om lättnader i strand- skyddet bör därför genomföras lokalt och regionalt och besluten om detta måste också fattas på lokal och regional nivå.

7.2.3Fri passage är grundläggande

Byggnation närmast strandlinjen riskerar att leda till en gradvis privatisering av det området, vilket på sikt försämrar allmänhetens tillgång till den vanligtvis mest attraktiva delen av strandområdet. Genom bestämmelsen i 7 kap. 18 f § MB säkerställs fri passage för allmänheten och goda livsvillkor för djur- och växtlivet närmast strandlinjen. Bestämmelsen innebär att beslut om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet inte ska omfatta ett område mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna. Området ska alltså bevaras orört.

Bestämmelsen om fri passage är enligt utredningens mening grundläggande i strandskyddet och skapar balans mellan exploa- terings- och bevarandeintressen. Genom bestämmelsen kan ett strandområde tas i anspråk för bebyggelse – samtidigt som utrymme för friluftsliv och för djur och växter närmast strandlinjen bevaras.

Vi har i uppdrag att lämna förslag som ska göra det betydligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. En utgångspunkt för utredningen är att bestämmelsen om fri passage ska behållas. Utredningen lämnar ett förslag om att strandskyddet ska kunna upphävas i landsbygdsområden. Vi har utformat förslaget så att strandskyddet kan upphävas delvis, vilken innebär att fri passage kan säkerställas och att såväl exploaterings- och bevarandeintressen kan tillgodoses.

7.2.4Våra förslag underlättar byggande på landsbygd, men bara utifrån strandskyddsbestämmelserna

Strandskyddsbestämmelserna är en del bland många andra bestäm- melser som styr byggandet. Markens lämplighet för bebyggelse prövas enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Vid prövningen av bygglov prövas markens lämplighet utifrån bland annat jord-, berg- och vattenförhållandena, möjligheterna att ordna trafik, vattenför-

226

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

sörjning, avlopp, avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt. Prövningen ska även omfatta möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar och bullerstörningar samt risken för olyckor, översvämning och erosion. Vissa verksamheter som kräver strandskyddsdispens kräver också tillstånd enligt MB. Vissa åtgärder kan dessutom utgöra vattenverksamhet enligt MB och kräva godkännande enligt dessa bestämmelser. I de fall andra till- stånd, lov eller godkännanden krävs kommer utredningens förslag för att underlätta byggandet utifrån strandskyddsreglerna att bidra, men inte att ha avgörande betydelse. Även om det blir lättare att vidta vissa åtgärder utifrån strandskyddsbestämmelserna, kräver en byggnation också andra tillstånd och godkännanden innan den kan genomföras. Utöver de juridiska och tekniska förutsättningarna har också de ekonomiska förutsättningarna betydelse för att bygga i landsbygd.

7.3Två alternativa sätt att underlätta byggandet inom landsbygdsområden

Bedömning: Kommuner bör antingen kunna ansöka hos läns- styrelsen om att strandskyddet upphävs i landsbygdsområden, eller redovisa landsbygdsområden i översiktsplan där det ska vara enklare att få dispens. Inom sådana områden ska särskilda skäl kunna tillämpas.

Förslag: Länsstyrelsen ska, efter ansökan från en eller flera kom- muner, helt eller delvis upphäva strandskyddet inom ett lands- bygdsområde, om kriterierna för landsbygdsområden är upp- fyllda. Förslaget införs i 7 kap. 18 § tredje stycket miljöbalken.

Länsstyrelsen får besluta att helt eller delvis upphäva ett beslut om upphävande av strandskyddet i ett landsbygdsområde, om ett område inte längre uppfyller kriterierna för landsbygdsområden. Förslaget införs i 7 kap. 18 f § tredje stycket miljöbalken.

Kommuner får redovisa landsbygdsområden i översiktsplan. Inom sådana områden ska särskilda skäl för landsbygdsområden kunna tillämpas enligt 7 kap. 18 c och d §§ MB. Förslaget införs i två nya bestämmelser, 7 kap. 17 a § andra stycket miljöbalken och i 3 kap. 5 a § plan- och bygglagen.

227

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

De delar av LIS-områden som har redovisats i gällande över- siktsplan och som omfattas av strandskydd ska anses vara lands- bygdsområden, där det ska vara enklare att få dispens för vissa åtgärder. Förutsättningen är att länsstyrelsen i sitt gransknings- yttrande har funnit att redovisningen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB, i dess lydelse vid tidpunkten för länsstyrelsens granskningsyttrande. Förslaget införs i övergångsbestämmelserna i förslag till lag om ändring i miljöbalken och förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen.

Gällande bestämmelser om områden för landsbygdsutveck- ling i strandnära lägen (LIS) avskaffas.

7.3.1Gällande bestämmelser

För strandskyddsdispens krävs särskilda skäl. Det krävs även särskilda skäl för att upphäva strandskyddet inom en detaljplan. Inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS- område) får, förutom de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § MB, även särskilda skäl i 7 kap. 18 d § MB tillämpas.

Översiktsplanen (ÖP) ska ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett LIS-område. Det följer av 7 kap. 18 e § andra stycket MB (1998:808). Ett LIS-område definieras genom ett antal kriterier i 7 kap. 18 e § första stycket MB.

Under samrådet om ÖP ska länsstyrelsen verka för att redovis- ningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB. Det följer av 3 kap. 10 § första stycket 2 och 3 PBL.

Länsstyrelsen ska lämna ett granskningsyttrande över planför- slaget och då ange om redovisningen av områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB (3 kap. 16 § andra stycket 3 PBL).

Länsstyrelsen ska enligt 19 kap. 3 b § MB pröva en kommuns beslut om strandskyddsdispens, om det finns skäl att anta att det inte finns förutsättningar för dispensen, eller en brist i ärendets hand- läggning kan ha haft betydelse för utgången i frågan om dispens. Enligt tredje stycket ska länsstyrelsen upphäva kommunens beslut, om det inte finns förutsättningar för dispensen.

228

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

7.3.2Problem med nuvarande bestämmelser

Kommuner har svårt att avgränsa LIS-områden

Vid våra samtal med företrädare för kommuner och länsstyrelser har det framkommit att redovisningarna i landets kommuner varierar mellan små och större LIS-områden. I vissa fall har nästintill hela kommunen redovisats som LIS-område, även tätorter.

Vid den första utvärderingen av LIS-bestämmelserna som genom- fördes av Naturvårdsverket och Boverket 2013 framkom att läns- styrelserna, som har i uppgift att granska att kommunernas LIS- redovisningar uppfyller kraven, ansåg att kommunerna hade redo- visat för många och för stora LIS-områden utan att kunna visa på behovet eller konsekvenserna av peka ut just dessa områden.2 För kommunerna hade det varit en utmaning att avgränsa LIS-områdena, eftersom kommunerna inte på förhand kunde förutse var exploa- teringsintresse skulle uppkomma, särskilt i områden med lågt exploa- teringstryck.3 Kommunerna efterfrågade utrymme för att redovisa både större och fler områden.4

Länsstyrelserna beskrev i sin gemensamma rapport 2015 att det ofta kunde finnas så många områden i en kommun som hade lik- värdig lämplighet för landsbygdsutveckling i strandnära läge, att det blev omöjligt att redovisa alla i ÖP. Den sammantagna exploa- teringen skulle då bli alltför stor enligt gällande bestämmelser. Detta problem var särskilt stort i län där strandskyddet inte har upphävts genom så kallade länsvisa undantag (se avsnitt 3.1.3).5

Problematiken framkom även under Strandskyddsdelegationens arbete 2015. Enligt kommunerna var en framgångsfaktor i LIS- arbetet att arbeta utifrån ett underifrånperspektiv, med bred upp- sökande medborgardialog och involvering av olika kompetenser hos såväl kommun som länsstyrelse. Strandskyddsdelegationen uttalade att LIS utan föregående fysisk planering, som ett komplement till en övergripande planering, skulle kunna innebära en ökad flexibilitet.

2Boverket och Naturvårdsverket (2013 med rättelseblad 2014), Strandskydd, Redovisning av ett regeringsuppdrag, En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strand- skyddsreglerna, s. 9–11 och 76.

3A.a. s. 75.

4A.a. s. 91.

5Länsstyrelserna (2015), Genomslaget av reglerna om strandskydd och områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen. Länsstyrelsegemensam rapportering av regleringsbrevsuppdrag 44, år 2015, s. 8 och 11–13.

229

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

Den ansåg emellertid samtidigt att en utredning om landsbygds- utveckling i enskilda ärenden knappast torde vara ett effektivt arbetssätt.6

Vid Naturvårdsverkets översyn av LIS-bestämmelserna 2017 bekräftades den problembild som hade framkommit i tidigare utred- ningar. Naturvårdsverket övervägde om LIS-frågorna borde fri- kopplas från översiktsplaneringen. Verket kom då fram till att plan- processen innebar många fördelar och att LIS-reglernas koppling till den planeringen borde bibehållas. Det hade också varit önskemålet från olika myndigheter och andra intressenter. För att öka systemets flexibilitet föreslog myndigheten ändringar i kriterierna för LIS- områden för att möjliggöra större områden och ökade möjligheter att redovisa LIS-områden i eller i närheten av tätorter, förutom större tätorter.7

Detaljeringsgraden i utredningar och beskrivningar av LIS-områden

Enligt Naturvårdsverkets och Boverkets utvärdering 2013 hade läns- styrelserna synpunkter på att kommunerna inte har tagit fram till- räckligt underlagsmaterial och angivit för svaga motiveringar till hur åtgärderna gynnar landsbygdsutvecklingen.8

Under länsstyrelsernas utvärdering 2015 framkom att det var svårt att få fram finansiering av de utredningar som krävs i översikts- planeringen. Därför genomfördes utredningarna i stället i detalj- plane- och bygglovskedet. Följden blev att ÖP:s vägledande funk- tion minskade i styrka, eftersom en del LIS-områden föll bort då de detaljerade utredningarna gjordes. Länsstyrelserna konstaterade att det också ledde till ett pedagogiskt problem, då LIS-områdena ofta var små och avgränsade på ett så detaljerat sätt att en presumtiv köpare tolkade det som att lämpligheten var utklarad.

I rapporten lyftes frågan om behovet av och möjligheten att kräva detaljinventeringar i översiktsplaneringen. Eftersom de flesta ut- pekade LIS-områden inte skulle komma att bebyggas i områden med

6SOU 2015:108 s. 227–229.

7Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 6, 14–18 och 30–32.

8Boverket och Naturvårdsverket (2013), Strandskydd, Redovisning av ett regeringsuppdrag, En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, s. 77.

230

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

lågt exploateringstryck – åtminstone inte i närtid – kunde rimlig- heten att lägga resurser på inventeringar och detaljstudier i ÖP ifrågasättas.9

Som nämnts lämnade Naturvårdsverket år 2017 förslag som skulle möjliggöra större LIS-områden. Beträffande utredning och redovisning anförde Naturvårdsverket att bedömningen av ett områdes lämplighet och påverkan på strandskyddets syften blir mer komplicerad då större LIS-områden tilläts. Det kunde enligt verket bli mer vanligt att LIS-områdenas lämplighet inte skulle bli helt utredda i ÖP-processen. Naturvårdsverket bedömde dock att dessa konse- kvenser inte var så påtagliga att förslaget inte kunde genomföras.10

Kommunerna har ansvaret för att redovisa LIS-områden i ÖP och fatta beslut om dispenser. Länsstyrelsen har i uppgift att granska kommunernas redovisningar av LIS-områden i ÖP. Länsstyrelserna ska också granska kommunernas beslut om strandskyddsdispenser. Om länsstyrelsen anser att det inte finns förutsättningar för dispen- ser, ska länsstyrelsen upphäva kommunens dispensbeslut. Tanken är att det normalt inte bör finnas anledning att frångå den bedömning som kommunen har gjort genom redovisningen i ÖP, särskilt om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande inte anmärkt mot redo- visningen.11 Av det totala antalet åtgärder inom LIS-områden som kommunerna har beviljat strandskyddsdispens för, har 9,5 procent upphävts av länsstyrelsen vid överprövning av kommunens beslut. Det rör totalt 194 åtgärder.

Vid utredningens praxisgenomgång i kapitel 3 har vi kunnat se att LIS-redovisningarnas detaljeringsgrad och länsstyrelsens gransk- ningsyttrande har haft betydelse för om ett område ska anses upp- fylla kriterierna. I de fall kriterierna inte anses uppfyllda vid en över- prövning, har de särskilda skälen för LIS-områden inte kunnat tillämpats, trots att området har redovisats som LIS-område i ÖP.12 I sådana fall kommer den enskilde som har ansökt om strand- skyddsdispens i kläm. Redovisningarnas detaljeringsgrad har därmed

9Länsstyrelserna (2015), Genomslaget av reglerna om strandskydd och områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen. Länsstyrelsegemensam rapportering av regleringsbrevsuppdrag 44, år 2015, s. 8 och 11–13.

10Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 6, 14–18 och 30–32.

11Prop. 2008/09:119 s. 58.

12MÖD 2012:39, MÖD 2015:32, MÖD 2019:2, Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-

12-20, målnummer M 6577–13 och Mark- och miljööverdomstolens dom 2019-10-10, mål- nummer P 4928–18. I MÖD 2016:39 ansåg dock domstolen att den aktuella platsen låg inom LIS-område, trots att länsstyrelsen hade haft invändningar.

231

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

avgörande betydelse för förutsägbarheten och den enskildes rätts- säkerhet. Ur ett effektivitetsperspektiv är det också av vikt att redo- visningarna är tillräckligt noggranna. Redovisningar som inte kan läggas till grund för efterföljande bedömningar har gjorts förgäves och tagit resurser från både kommuner, länsstyrelser, domstolar och inte minst enskilda.

LIS-systemets framtida potential

Kommunerna har uttryckt såväl tveksamhet som optimism om LIS- planeringen. Vissa kommunföreträdare har ställt sig tveksamma till om planeringen får den avsedda effekten för deras kommun. Andra menar att varje tillkommande åtgärd är värdefull och att effekterna av planeringen ökar successivt. Vissa kommuner och länsstyrelser menar att varje tillkommande hus bidrar till landsbygdsutveckling och att peka ut LIS-områden har potential att utveckla lands- bygderna. De menar att systemet behöver mer tid innan man kan utvärdera effekterna. Vissa lyfter kopplingen mellan dispens och översiktsplanering som positivt för att tillkommande bebyggelse och verksamheter kan ske på ett strukturerat sätt. Andra menar att det finns en övertro till systemet, att det inte är planeringen som styr tillkommande verksamheter och åtgärder och att det ändå i första hand är i eller vid tätorter som det önskas byggas. Genomgående lyfts finansieringen av byggnation i landsbygd som den centrala frågan för tillkommande bebyggelse.13

Det finns ändå överlag en vilja bland kommunerna att arbeta vidare med planeringen, även bland de resurssvaga kommunerna i landet. Däremot efterfrågar kommuner ändrade förutsättningar för planeringen, det vill säga ändringar av de kriterier i 7 kap. 18 e § MB som ska uppfyllas för att ett område ska kunna anses vara ett LIS- område.14

13Se avsnitt 2.4 om de möten som utredningen har genomfört.

14Ibid.

232

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

7.3.3Överväganden om möjliga lösningar

Kommunerna efterfrågar möjlighet att kunna redovisa fler och större områden än vad dagens regler tillåter. I avsnitt 7.4 lämnar vi förslag till kriterier för landsbygdsområden. Där föreslår vi att landsbygdsområdens storlek och antal inte ska begränsas i lagen, utan bestämmas i varje enskilt fall utifrån förhållanden och förut- sättningar i det aktuella området. Det kan bli några få större områden eller flera mindre områden, beroende på förhållandena med strand- skyddets syften som grund.

Beträffande hur landsbygdsområden ska kunna utses, av vem och vilka rättsverkningar beslut om landsbygdsområden ska få, har utred- ningen övervägt två alternativ.

Alternativ 1 – Upphäva strandskydd inom landsbygdsområden

ÖP:s vägledande karaktär innebär att det först vid en upphävande- eller dispensprövning av ett specifikt projekt kan klargöras om de särskilda skälen för LIS-områden i 7 kap. 18 d MB får tillämpas. Att knyta lättnader till en typ av beslut som saknar rättsverkan ger av naturliga skäl ett osäkert utfall, särskilt eftersom länsstyrelsen kan upphäva kommunernas efterföljande dispensbeslut.

Ett effektivt och förutsägbart alternativ är att besluta om lands- bygdsområden som innebär att området är noggrant prövat redan i samband med beslutet, innan någon specifik byggåtgärd ska genom- föras. Områdets lämplighet för byggnation – utifrån vad strand- skyddets syften kan medge – borde kunna vara klargjort redan i samband med att beslutet träder i kraft. Alternativ 1 innebär att strandskyddet ska kunna upphävas inom landsbygdsområden. Alter- nativet innebär att det inte kommer att krävas dispensprövning eller prövning av upphävande av strandskyddet i samband med detalj- planeläggning i områden där strandskyddet är upphävt.

Upphävande av strandskyddet är en långtgående åtgärd. Möjlig- heter att upphäva strandskyddet måste därför kombineras med en möjlighet att införa strandskyddet igen.

Med en möjlighet att upphäva strandskyddet inom landsbygds- områden återstår frågan vilken aktör som bör ha ansvaret. I våra direktiv har regeringen noterat att det i dag endast är länsstyrelsen som – förutom inom detaljplaner – har möjlighet att upphäva strand-

233

Ett mer differentierat strandskydd

SOU 2020:78

skyddet i vissa områden. I detta sammanhang har regeringen anfört att utredningen ska lämna förslag som stärker det lokala inflytandet. Vi kan konstatera att upphävande av strandskyddet vid detalj- planering avgränsas till den bebyggelse som planeras. Andra beslut om upphävande som ligger på länsstyrelserna, kan avse både större och mindre områden. Det är då ingen planerad bebyggelse som avgränsar omfattningen av området, utan det är områdets betydelse för strandskyddets syften (se 7 kap. 18 § första stycket 1 och 2 MB).

Vi har övervägt om kommunerna skulle kunna ha ansvaret att upphäva strandskyddet i landsbygdsområden. Kommunerna har störst kunskap om de lokala förhållandena medan länsstyrelsen har det regionala perspektivet. Enligt vår uppfattning förutsätter upp- hävande av strandskydd såväl detaljerad kunskap om de lokala för- hållandena som ett mer övergripande regionalt perspektiv. Oavsett vilken aktör som ska ansvara, förutsätts en samverkan mellan både kommuner och länsstyrelser. En lämplig lösning kan därför vara att kommuner kan initiera ett upphävande och länsstyrelsen fatta beslutet. Det är också utredningens uppfattning, utifrån vad som har framkommit under vårt arbete, att det inte skulle finnas ett till- räckligt brett stöd för att kommunerna skulle få ansvaret att upphäva strandskyddet i landsbygdsområden. Med den bedömningen återstår länsstyrelsen som möjlig aktör för ansvaret.

Alternativ 2 – Enklare att få dispens inom landsbygdsområden

Vårt andra alternativ innebär att strandskydd fortfarande ska gälla inom strandskyddsområdet, men att det ska vara enklare att få dispens för vissa åtgärder. Detta alternativ förutsätter dispenspröv- ningar och tillsyn. Med anpassade särskilda skäl kan alternativet innebära reella lättnader i strandskyddet.

Beträffande vilken aktör som kan ansvara för att utse landsbygds- områden finns flera möjligheter. I dag är det kommunerna som har möjlighet att redovisa områden där det ska vara enklare att få dispens, genom LIS-reglerna. Länsstyrelsen har i uppgift att granska redo- visningarna och de efterföljande dispensbesluten. Om förutsätt- ningarna för dispens inte är uppfyllda, har länsstyrelsen en skyldighet att upphäva dispensen. Som vi har nämnt, har länsstyrelsen upphävt 9,5 procent av de kommunala besluten om dispens enligt 7 kap.

234

SOU 2020:78

Ett mer differentierat strandskydd

18 d § MB inom LIS-område. Utredningen har övervägt om läns- styrelsen kan vara den aktör som beslutar om områden där det ska vara lättare att få dispens för vissa åtgärder. Besluten skulle i så fall vara bindande. Behovet av statlig granskning om området kan anses vara ett landsbygdsområde skulle inte finnas kvar. Det skulle minska risken för att kommunernas efterföljande dispensbeslut upphävs av länsstyrelsen.

Enligt våra direktiv ska det lokala inflytandet öka. Med detta alternativ skulle staten få ett ökat inflytande över i vilka områden det ska vara lättare att få dispens, ett inflytande som kommunerna har i dag. Det lokala inflytandet skulle därför minska och alternativet uppfyller inte vad som efterfrågas i våra direktiv. Alternativet skulle inte heller, enligt vad som framkommit under utredningen, kunna få ett tillräckligt brett stöd för att kunna genomföras. Vi har därför valt att inte gå vidare med alternativet att länsstyrelsen skulle kunna redovisa områden där det ska vara lättare att få dispens. Med den bedömningen återstår kommunen som möjlig ansvarig aktör.

7.3.4Utredningens överväganden och förslag

Kommunerna bör kunna främja byggandet i landsbygdsområden på två alternativa sätt

Kommuner kan vilja främja byggande i landsbygdsområden på olika sätt. Kommuner bör därför antingen kunna ansöka hos länsstyrelsen om att strandskyddet upphävs i landsbygdsområden, eller redovisa landsbygdsområden i översiktsplan, där det ska vara enklare att få dispens. Inom sådana områden ska särskilda skäl kunna tillämpas. Med båda alternativen blir det utifrån strandskyddsreglerna betyd- ligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. Alternativen uppfyller därför vad som efterfrågas i vårt direktiv.

Vi föreslår att länsstyrelsen, efter ansökan från en eller flera kom- muner, ska kunna upphäva strandskyddet inom landsbygdsområden. Förutsättningen för upphävande bör vara att kriterierna för lands- bygdsområden är uppfyllda (se förslag till kriterier för landsbygds- områden i avsnitt 7.4). Om förhållandena ändras så att ett område inte längre kan anses uppfylla kriterierna för ett landsbygdsområde, bör strandskyddet kunna återinföras helt eller delvis. Vi lämnar ett förslag som gör detta möjligt.

235

landsbygdsområden ..............................................................		227
7.3.1	Gällande bestämmelser..........................................	228
7.3.2	Problem med nuvarande bestämmelser................	229
7.3.3	Överväganden om möjliga lösningar....................	233
7.3.4	Utredningens överväganden och förslag..............	235
7.3.5	Upphäva strandskyddet i landsbygdsområden ....	237
7.3.6	Redovisa landsbygdsområden i översiktsplan......	241
7.4 Kriterier för landsbygdsområden.........................................		242
7.4.1	Gällande bestämmelser..........................................	242

7.4.2	Problem med dagens bestämmelser .....................	243
7.4.3	Utredningens överväganden.................................	246
7.4.4	Förslag om kriterier för landsbygdsområden......	248
7.5 Särskilda skäl för dispens i landsbygdsområden .................		257
7.5.1	Gällande bestämmelser .........................................	257

		bostäder .................................................................	257
	7.5.3	Utredningens överväganden.................................	258
	7.5.4	Utredningens förslag ............................................	262
7.6	Stärkt skydd i vissa områden ...............................................		265
	7.6.1	Gällande bestämmelser .........................................	266
	7.6.2	Problem .................................................................	268
	7.6.3	Utredningens överväganden.................................	270
	7.6.4	Utredningens förslag ............................................	274
7.7	Enklare att vidta klimatanpassningsåtgärder ......................		276
	7.7.1	Gällande bestämmelser .........................................	276
	7.7.2	Bakgrund och problem .........................................	277
	7.7.3	Utredningens överväganden och förslag .............	278
8	Effektivare tillsyn inom strandskyddade områden ........		281
8.1	Ökad och mer effektiv tillsyn..............................................		281
	8.1.1	Gällande rätt ..........................................................	282
	8.1.2	Erfarenheter från strandskyddstillsynen .............	283

		miljötillsyn.............................................................	286
	8.1.4	Mer resurser för vägledning och utbildning ........	287
9	Ikraftträdande och genomförande ..............................		289
	9.1.1	Ikraftträdande........................................................	289
	9.1.2	Genomförande ......................................................	290
10	Ekonomiska och andra konsekvenser..........................		295
10.1	Vilka är kraven på en konsekvensanalys och hur har den
	genomförts? ..........................................................................		296
	10.1.1	Redovisning enligt kommittéförordningen.........	296

		konsekvensutredning vid regelgivning.................	297
	10.1.3 Redovisning enligt utredningens direktiv ............		298
10.2	Problembild och syfte med förslagen ..................................		299
10.3	Alternativa lösningar.............................................................		300
	10.3.1	Nollalternativet......................................................	300
	10.3.2 Övervägda alternativ som valts bort.....................		303
10.4	Vilka berörs av förslagen?.....................................................		304
10.5	Kostnader och andra konsekvenser för staten,
	kommuner och regioner .......................................................		304
	10.5.1	Länsstyrelsen .........................................................	305
	10.5.2	Naturvårdsverket...................................................	310
	10.5.3	Kommunerna .........................................................	312
	10.5.4	Regionerna .............................................................	315
	10.5.5	Boverket .................................................................	315
	10.5.6	Lantmäteriet...........................................................	316
	10.5.7 Finansiering av våra förslag...................................		316
10.6	Konsekvenser för företag och enskilda ...............................		317
	10.6.1	Företag ...................................................................	317
	10.6.2	Konsekvenser för enskilda ....................................	323
10.7	Övriga konsekvenser ............................................................		326
	10.7.1 Konsekvenser för djur-, växt- och friluftsliv .......		326

Sammanfattning ................................................................		13
1	Författningsförslag.....................................................	29
1.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...............................	29

	(1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.	..... 40
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	45
2.1	Utredningens uppdrag............................................................	45
2.2	Våra utgångspunkter...............................................................	46
2.3	Några reflektioner om vårt uppdrag ......................................	49
2.4	Utredningens arbetsformer....................................................	52

	kommentarer ...........................................................................		58
3	Strandskyddsreglerna.................................................		61
3.1	Strandskyddets historiska framväxt.......................................		61
	3.1.1	Den första strandskyddslagstiftningen ..................	61
			5

	naturvårdslagen .......................................................	62
3.1.3	Differentiering av strandskyddet ...........................	63

	för landsbygdsutveckling i strandnära lägen..........	68
3.1.5	Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag .........	74
3.2 Strandskyddets syften och förbud.........................................		76
3.2.1	Var gäller strandskydd? ..........................................	76
3.2.2	Strandskyddets syften.............................................	77
3.2.3	Förbuden inom strandskyddsområde ....................	78
3.2.4	Undantag för areella näringar.................................	79
3.2.5	Undantag för komplementbyggnader ...................	80

	strandskydd eller medge dispens............................	82
3.3.2	Tillämpning av de generella särskilda skälen .........	83

	landsbygdsutveckling i strandnära lägen..................	88
3.3.4	Tillämpningen inom områden för
	landsbygdsutveckling i strandnära lägen ...............	93
3.3.5	Intresseprövning ...................................................	100
3.3.6	Fri passage och tomtplatsavgränsning .................	103

dispenser................................................................................		103
3.4.1	Redan ianspråktagen mark vanligaste skälet........	105

		och tillbyggnader...................................................	106
	3.4.3	Statlig överprövning av dispensbeslut..................	107
3.5	Tillsyn	....................................................................................	109
	3.5.1	Avgifter för tillsyn ................................................	110
	3.5.2	Tillsyn inom strandskyddade områden................	110
3.6	Fastighetsbildning och strandskydd....................................		112

4	Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter
	vid en förändring av strandskyddet ............................		115
4.1	Den svenska landsbygdspolitiken ........................................		116
	4.1.1	Målen för den svenska landsbygdspolitiken ........	116

	landsbygder ............................................................	119
4.1.3	Attraktiva bostäder och
	finansieringsförutsättningar för byggandet .........	121

djur- och växtliv ....................................................................		128
4.2.1	Ett rikt växt- och djurliv .......................................	129
4.2.2	Hav i balans samt levande kust och skärgård.......	130
4.2.3	Levande sjöar och vattendrag................................	134
4.2.4	Myllrande våtmarker .............................................	137
4.2.5	God bebyggd miljö................................................	137
4.2.6	Grundvatten av god kvalitet .................................	138

	stadsutveckling ......................................................	139
4.2.8	Målen för friluftslivspolitiken...............................	140
4.3 Utredningens slutsatser........................................................		141

		i de nordligaste länen .............................................	146
	5.1.4	Många bor i städer och utmed kusten ..................	147
5.2	Tätorter och exploateringstryck ..........................................		149
	5.2.1	Vad är en tätort? ....................................................	150
5.3	Exploatering av stränderna ...................................................		152

		havsöar ...................................................................	167
	5.3.6	Exploateringsgrad vid sjöar och vattendrag.........	168
	5.3.7	Behov av nybyggnad av bostäder .........................	171
5.4	Exploateringstryck ...............................................................		173
5.5	Utredningens slutsatser .......................................................		175
6	Det generella strandskyddet vid små sjöar och
	vattendrag tas bort ...................................................		179

och vattendrag tas bort.........................................................		180
6.1.1	Gällande bestämmelser .........................................	180
6.1.2	Vilka är problemen? ..............................................	181
6.1.3	Utredningens överväganden.................................	182
6.1.4	Utredningens förslag ............................................	186
6.2 Strandskydd vid anlagda vatten ...........................................		189
6.2.1	Gällande bestämmelser .........................................	189
6.2.2	Bakgrund och problem .........................................	190
6.2.3	Utredningens överväganden och förslag .............	192

	det?.........................................................................	196
6.3.2	Alternativa möjligheter.........................................	199
6.3.3	Utredningens överväganden och förslag .............	201

omfattning.............................................................................		203
6.4.1	Bakgrund................................................................	203

SOU 2020:78		Innehåll
6.4.3	Utredningens överväganden och förslag..............	205
6.5 Strandskydd och äldre planer ...............................................		206
6.5.1	Gällande rätt ..........................................................	206
6.5.2	Bakgrund och problem..........................................	206

		förslag.....................................................................	210
6.6	Undantaget för de areella näringarna...................................		211
	6.6.1	Gällande rätt ..........................................................	212
	6.6.2	Frågor som framförts till utredningen .................	213
	6.6.3	Utredningens överväganden och bedömning ......	215
6.7	Utvidgning av strandskyddet ...............................................		217
	6.7.1	Gällande rätt och bakgrund ..................................	217
	6.7.2	Utredningens bedömning .....................................	219
7	Ett mer differentierat strandskydd .............................		221
7.1	Hinder för att bygga i landsbygdsområden.........................		222
	7.1.1	LIS-bestämmelserna har inte fått avsedd effekt ..	222
	7.1.2	Systemet är inte tillräckligt effektivt ....................	223
7.2	Några inledande utgångspunkter för förslagen...................		225
	7.2.1	Starkare koppling till strandskyddets syften .......	225
	7.2.2	Ett lokalt och regionalt perspektiv .......................	225
	7.2.3	Fri passage är grundläggande ................................	226

	behov för dricksvattenförsörjning........................	335
10.7.4	Konsekvenser för landsbygdsutvecklingen..........	337
10.7.5	Konsekvenser för strandskyddet vid
	upphävande av äldre planer ...................................	340

integrationspolitiska målen ..................................	344
10.7.10 Betydelse för brottsligheten och det
brottsförebyggande arbetet ..................................	344

	informationsinsatser?............................................	345
	10.7.12 Hur de föreslagna åtgärderna kan utvärderas......	345
10.8	Utredningens slutsatser .......................................................	345
11	Författningskommentar ............................................	347
11.1	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken .........................	347
11.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:811) om
	införande av miljöbalken......................................................	363
11.3	Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen
	(2010:900) .............................................................................	363
11.4	Förslaget till förordning om ändring
	i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt
	miljöbalken m.m. ...................................................................	366

Särskilda yttranden ..........................................................		371
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2019:41...........................................	407
Bilaga 2	Strandnära bebyggelse..................................................	419