sou 2020 75

Sammanfattning

SOU 2020:75

Bostadsmarknaden

De senaste åren har byggtakten varit hög i många kommuner. Pro- duktionspriserna har ökat med högre boendekostnader som resultat. Trots en ökning av antalet nybyggda bostäder på senare år är under- skottet på bostäder fortfarande stort. Antalet hushåll för vilka det är orealistiskt att spara ihop till en ägd bostad har ökat och tiden det tar att få ihop till en kontantinsats har blivit längre för de hushåll som kan spara.

Allra störst svårigheter att skaffa en bostad har de med ekono- miska begränsningar. Det kan till exempel handla om unga, nyanlända eller ensamstående med barn. Andelen hushåll som är hänvisade till en hyresrätt har ökat samtidigt som andelen hyresrätter i beståndet minskat och de som ändå tillkommit har haft höga hyror. När boende- kostnaderna blir alltför höga är det färre som är beredda, alternativt har möjlighet att betala för bostaden.

Seriebyggda flerbostadshus

Utifrån utredningens syfte att gynna lägre produktionskostnader som återspeglas i boendekostnaderna, har utredningen valt att foku- sera på flerbostadshus i det lägre kostnadssegmentet som i väsentliga delar tas fram i standardiserade processer. Framgångsrika arbetssätt och lösningar i detta segment kan naturligtvis även gynna ett ökat bostadsbyggande och möjliggöra lägre produktionskostnader i andra segment.

Lägre produktionskostnader leder generellt till ökat bostads- byggande. Kostnadseffektivt byggande är centralt för en ökning av bostadsbyggandet. Förutsättningarna för att bygga bostäder till en lägre produktionskostnad genom att använda sig av standardiserade system, processer och arbetssätt behöver därför öka.

Ramavtalen

För att utnyttja den samlade beställarkompetensen hos företagen och för att erbjuda potentiella anbudsgivare en större volym att lämna anbud på har Sveriges Allmännytta genomfört flera ramavtalsupp-

SOU 2020:75

Sammanfattning

handlingar. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har också genom- fört upphandling av bostadshus.

Utredningen har sett till utfallet av upphandlingarna vad gäller antalet uppförda bostadshus fördelat på beställare och leverantörer, samt kartlagt erfarenheter av dessa. Utredningen har även undersökt hur hyrorna i de uppförda bostäderna har förhållit sig till andra ny- producerade bostäder.

Utredningen konstaterar att ramavtalen har medfört lägre kost- nader, snabbare processer och lägre hyra per bostadslägenhet. Kvadrat- meterhyrorna har dock inte påverkats på samma sätt eftersom de standardiserade bostäderna har varit mindre än andra bostäder. Generellt sett är sambandet mellan kostnaderna för att bygga och den hyra som blir resultatet inte särskilt tydligt.

Utredningens material har varit begränsat dels genom att antalet seriebyggda hus på ramavtalen fortfarande understiger 10 000 bostä- der och dessutom genom att bortfallet har varit stort. Enligt utred- ningen är det ett avgörande problem att så få nya bostäder har till- kommit på ramavtalen vilket även gör det svårt för marknaden att utvecklas mera generellt.

Utredningens intervjuer visar att de stora fördelarna med serie- byggda flerbostadshus fortfarande inte förefaller kända, särskilt när det gäller kostnadsfördelarna. Utredningens kvantitativa genom- gång fokuserar, till skillnad från intervjuerna, på sådana seriebyggda hus som faktiskt har kommit på plats, vilket enligt utredningen ger en bättre bild av potentialen.

Sammantaget gör utredningen bedömningen att ett effektivt sätt att öka volym och minska produktionskostnader för seriebyggda fler- bostadshus är att använda ramavtal med kända och återkommande lösningar. Det skapar också en långsiktighet för de företag som vill utveckla standardiserade koncept.

Upphandlingsreglerna

Sveriges Allmännytta anser att de allmännyttiga företagen begränsas av att de omfattas av lagen om offentlig upphandling och därför inte kan konkurrera på lika villkor med privata fastighetsägare. Upp- handlingsarbetet blir krävande och riskerar att till alltför stor del in-

Sammanfattning

SOU 2020:75

riktas på att säkerställa att olika formaliakrav enligt lagen är uppfyllda i stället för att upphandlingen blir så bra genomförd som möjligt.

Allmännyttans byggande är långsamt växande men ambitionerna, då även hos företagens ägare, liksom behoven av nya bostäder är väsentligt större än så. Tidsfaktorn framstår som avgörande för all- männyttan och det måste anses dokumenterat att upphandlings- regler ofrånkomligen medför relativt långa ledtider.

Många av de åtgärder som föreslagits för att utveckla upphand- lingen inom byggsektorn har helt eller delvis prövats med olika fram- gång. Utredningen konstaterar särskilt att beställarkompetensen succes- sivt har stärkts sedan bostadsbyggandet bottnade i volym på 1990- talet. Det finns sammanfattningsvis inte anledning att anta att kvar- varande problem endast skulle handla om de allmännyttiga företagens beställarkompetens. Enligt utredningen finns en företagsekonomisk nackdel för allmännyttan av att behöva tillämpa upphandlingsreglerna.

Förutbestämda hyror

Utredningen har även belyst på vilket sätt produktionskostnader hänger samman med boendekostnader i form av hyra. Kortfattat kan sägas att låga produktionskostnader inte är en garanti för låga boende- kostnader. Däremot är låga produktionskostnader en förutsättning för låga boendekostnader. Genom att i förväg formulera en ambition om det färdiga resultatet i form av boendekostnader och produktions- kostnader kan en byggherre åstadkomma bostäder i det lägre pris- segmentet.

Mot den bakgrunden överväger utredningen hur hyror kan bestäm- mas på förhand i samband med att kommunen tar initiativ till nytt byggande, genom upphandling eller på annat sätt. Enligt utredningen finns i nuläget inte någon mera ändamålsenlig metod än att använda befintliga regler om presumtionshyra. Genom presumtionshyra är det möjligt att bestämma hyran på förhand utan att det uppstår risk för att den förbestämda hyran kommer i konflikt med den hyres- rättsliga regleringen. Den hyresrättsliga regleringen utreds i annan ordning.

SOU 2020:75

Sammanfattning

Kommuners betydelse

Kommunerna har stora möjligheter att påverka byggaktörers vilja att genomföra byggprojekt och bostadsbyggandet i stort. Standardiserat bostadsbyggande påverkas av skillnader i kommuners agerande efter- som möjligheterna att anpassa projekteringen av byggnaden är be- gränsad.

Enligt utredningen ligger de största hindren för ett standardiserat byggande inte i regelverken utan snarare i attityderna till sådant byggande. Som framgångsfaktorer framhåller utredningen en tydlig och samstämmig politisk styrning, definierade kommunala strategier och arbetsprocesser samt långsiktighet.

Utredningen bedömer att goda exempel behöver spridas för att ändra attityder. Kommunerna bör även genom ägardirektiv styra sina allmännyttiga bostadsaktiebolag till att bygga standardiserat för att uppnå mål om bostäder med låg boendekostnad. Kommuner bör även beakta hur de krav som ställs vid markanvisningar kan påverka möjligheterna till standardiserat bostadsbyggande och sträva mot att ta fram flexibla detaljplaner.

Utredningen ser ett behov av att kommunernas kontroll av tek- niska egenskapskrav blir mer enhetlig och förutsägbar när det gäller byggnader som tas fram i en standardiserad process. I tidigare utred- ningar har flera förslag på författningsändringar lämnats vilka fort- farande är under beredning. Det är av denna anledning inte nödvän- digt att utredningen tar fram förslag till ändrad lagstiftning i denna del.

Utökade möjligheter till bygglov för seriebyggda flerbostadshus

De hinder som finns i form av t.ex. detaljerade bestämmelser om byggnaders utformning i detaljplaner hanteras enligt utredningen lämp- ligast genom utökad möjlighet att godta planavvikelser vid bygglovs- prövningen. Utredningen föreslår att en ny möjlighet till planavvik- else införs för seriebyggda flerbostadshus.

Förslaget innebär att bygglov får beviljas för uppförande av ett seriebyggt flerbostadshus trots att åtgärden strider mot gällande detalj- plan eller områdesbestämmelser om avvikelsen avser bebyggelsens omfattning, utformning eller placering och är nödvändig för att ett

Författningsförslag

SOU 2020:75

exploateringsavtal: avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av stat- lig transportinfrastruktur,

genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§,

kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde,

markanvisning: ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåt- else av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande,

medfinansieringsersättning: ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till bygg- ande av en viss väg eller järnväg som staten eller en region ansvarar för, miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens upp-

gifter på miljö- och hälsoskyddsområdet,

nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidi- gare uppförd byggnad till en ny plats,

ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela bygg- naden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas,

omgivningsbuller: buller från flygplatser, industriell verksamhet, spårtrafik och vägar,

planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en översikts- plan, en detaljplan eller områdesbestämmelser,

sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark,

seriebyggt hus: byggnad som pro- jekteras och uppförs på olika platser med på förhand begränsade varia- tionsmöjligheter,

tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av bygg- nadens volym,

SOU 2020:75

Författningsförslag

tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål,

underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och

ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en bygg- nads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kultur- historiska värde.

9kap.

31b §

Trots 30 § första stycket 2, 31 § 1 och 31 a § 2 får bygglov ges för en åtgärd som avviker från en detaljplan eller områdesbestämmelser, om avvikelsen är förenlig med detaljplanens eller områdesbestäm-

melsernas syfte och
1. avvikelsen är liten, eller	1. avvikelsen är liten,
2. åtgärden är av begränsad om-	2. åtgärden är av begränsad om-
fattning och nödvändig för att	fattning och nödvändig för att
området ska kunna användas eller	området ska kunna användas eller
bebyggas på ett ändamålsenligt	bebyggas på ett ändamålsenligt
sätt.	sätt, eller
	3. avvikelsen avser bebyggelsens
	omfattning, utformning eller pla-
	cering och är nödvändig för att ett
	flerbostadshus ska kunna uppföras
	som ett seriebyggt hus.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

Bakgrund

SOU 2020:75

Den tredje delen handlar om hur en upphandling med en förut- bestämd hyresnivå kan genomföras. I uppdraget ingår att ta fram underlag i form av riktlinjer för och goda exempel på förfrågnings- underlag för upphandling av bostadshus där hyran har bestämts på förhand.

Den fjärde delen handlar om i vilken utsträckning kommuners agerande påverkar bostadsbyggande företags vilja att genomföra pro- jekt. Utredningen ska redovisa hur bostadsbyggande företag på- verkas av kommunernas agerande i rollen som planmyndighet, till- synsmyndighet och markägare. Utredningen ska särskilt redovisa vilken betydelse som kommunernas villkor för markanvisningar har haft. Genom att ta del av erfarenheter från bostadsbyggande företag vars affärsmodell bygger på att man uppför flerbostadshus som till väsentliga delar tas fram i en standardiserad process ska utredningen redovisa hur kommuners agerande påverkar marknaden. Utredningen ska kartlägga om det finns skillnader i kommunernas ageranden, och hur kommunerna har motiverat sitt agerande. Om det bedöms lämp- ligt ska utredningen lämna förslag som leder till att omotiverade skillnader i kommunernas agerande förhindras eller begränsas.

Utredningens arbete ska ske i samråd med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). I den del av uppdraget som avser offentlig upp- handling ska samråd ske med Upphandlingsmyndigheten.

Uppdraget ska redovisas senast den 14 december 2020.

2.2Utredningens arbete

Utredningen har bland annat i uppdrag att utreda hur kommuners ageranden påverkar bostadsbyggande företags vilja att genomföra projekt. Enligt utredningens direktiv är det möjligt att få en mera allsidig bild av om och hur kommuners agerande påverkar genom att ta del av erfarenheter från bostadsbyggande företag vars affärsmodell bygger på att man uppför flerbostadshus som till väsentliga delar tas fram i en standardiserad process.1

Utredningen har i stor utsträckning genomförts genom dialoger med företrädare med olika erfarenheter. Inledningsvis gjordes inter- vjuer med företag som arbetar med olika former av standardiserat byggande. Under våren 2020 genomförde utredningen en resa runt

1Utredningen har använt ”Typhusutredningen” som ett arbetsnamn i de externa kontakterna.

SOU 2020:75

Bakgrund

om i landet för att träffa kommuner, allmännyttiga bostadsaktiebolag och byggföretag på nästan 30 platser i landet (se bilaga 2). På grund av pandemin ställdes en del av de planerade resorna om till digitala möten.

En referensgrupp om 16 personer kopplades till utredningen (se bi- laga 3). Medverkan i referensgruppen har varit personligt även om gruppens medlemmar haft koppling till allmännyttiga bostadsföre- tag, myndigheter, berörda organisationer, byggföretag samt forskning.

Referensgruppen har haft möten vid fyra tillfällen.2 Utöver dessa möten har utredningen träffat deltagare i referensgruppen vid en- skilda möten. Särskilda möten har hållits med branschföreträdare såsom Sveriges Allmännytta, Byggföretagen och Trä- och möbel- företagen. Utredningen har haft möten med myndigheter såsom Bo- verket, Konkurrensverket, SCB och länsstyrelser.

Som ett led i samrådet har även Upphandlingsmyndigheten och Sveriges kommuner och Regioner medverkat vid referensgruppens möten. Utredningen har träffat Samhällsbyggnadsberedningen på Sveriges Kommuner och Regioner vid ett tillfälle samt nätverket för samhällsbyggnadschefer vid flera tillfällen.

Utredningen har även träffat ett nätverk för samhällsbyggnads- chefer som Göteborgsregionen samordnat.

Tre rundabordssamtal har anordnats på olika tema; effekterna av lagen om offentlig upphandling för allmännyttan, förbestämda hyror och kommuners agerande.3 På respektive möte deltog cirka 25 per- soner. Samtliga rundabordssamtal fick hållas på videolänk med hän- syn till smittskyddsläget.

Statistik har inhämtats från SCB och Lantmäteriet. Utredningen har även tagit del av enkätundersökningar som gjorts av Boverket, Sveriges Kommuner och Regioner samt Sveriges Allmännytta.

Utredningen har följt och förhållit sig till arbetet i andra pågående utredningar såsom Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08), En socialt hållbar bostadsförsörjning (Fi 2020:06), Bygglovsutred- ningen (Fi 2020:01), Läge och kvalitet i hyressättningen (Ju 2020:17) samt Utredningen om fri hyressättning vid nyproduktion (Ju 2020:10). Utredningen har även, medan den arbetade, inhämtat uppgifter från Kommittén för modernare byggregler vilken lämnade sitt slutbetänk- ande (SOU 2019:68) i december 2020.

2Dessa avhölls den 6 december 2019, 20 februari 2020, 3 juni 2020 samt 1 september 2020.

3Dessa avhölls den 15 april 2020, 6 maj 2020 respektive 26 maj 2020.

Bakgrund

SOU 2020:75

Utredningen har samrått med Upphandlingsmyndigheten och Sveriges kommuner och regioner enligt ett gemensamt överenskom- met dokument.

Utredningen har i slutskedet av sitt uppdrag anordnat ett öppet seminarium i syfte att sprida goda exempel som utredningen har uppmärksammat under arbetets gång samt inspirera olika aktörer.4 Ambitionen att bygga med standardiserade lösningar behöver inte betyda att allt i ett område ska byggas på samma sätt. Dagens diskus- sion i samhällsplanering handlar om att hitta lösningar som bidrar till integration. Det finns även ett behov av att utveckla områden med olika typer av boenden som bland annat möjliggör bostads- karriär inom samma område.

2.3Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med en bakgrund i kapitel 2 och en redovisning av gällande rättsläge i kapitel 3, med fokus på regler som direkt rör bostadsbyggandet. Statistik respektive intervjuer redovisas i kapitel 4 respektive 5. Av kapitel 6 framgår sedan utredningens redovisning med anledning av uppdraget att bedöma effekterna av att upphand- lingsreglerna tillämpas på de allmännyttiga bostadsföretagen. Kapi- tel 7 beskriver kommunernas ageranden och i kapitel 8 redovisas utredningens bedömningar och förslag avseende dessa ageranden. I kapitel 9 redogör utredningen för sitt förslag att upphandla med förbestämda hyror och i kapitel 10 beskrivs modeller för hur det skulle kunna ta sig ut. En konsekvensanalys avseende förslagen i kapitel 8 och 9 återfinns i kapitel 11. Utredningens författnings- förslag presenteras i kapitel 1. Författningskommentarer redovisas i betänkandets avslutande kapitel 12.

2.4Utredningen och bostadsmarknaden

Konkurrensen på bostadsmarknaden har varit föremål för ett flertal utredningar som regeringen har initierat. Utredningens syfte är att gynna en utveckling där lägre produktionskostnader återspeglas i boendekostnaderna och där företag med sådana affärsmodeller ges

4Den 19 november 2020.

SOU 2020:75

Bakgrund

bättre förutsättningar att verka. Uppdraget bygger på de tidigare stat- liga utredningar som har gjorts om konkurrensen på bostadsmark- naden och Konkurrensverkets uppföljande rapporter.

Trots en ökning av antalet nybyggda bostäder på senare år är underskottet på bostäder fortfarande stort. Förutsättningarna för bostadsbyggande och behov respektive efterfrågan på bostäder skiljer sig dock åt mellan olika kommuner. Kommuner i storstadsområden och större städer har bostadsbrist, ett stort behov och en stor efter- frågan på bostäder. Bostadsbyggandet i storstadsområdena och i de större städerna sker ofta genom förtätningar vilket innebär krav på anpassningar till befintlig bebyggelse. Vanligt förekommande i dessa kommuner är också att mark som tidigare använts för andra ändamål som för hamn- eller industriverksamhet tas i anspråk för bostads- byggande och att detta medför omfattande kostnader för iordning- ställande och sanering av mark.

Bostadsbrist finns även i många mindre städer och kommuner som ligger på pendlingsavstånd till storstadsområden och större städer. Till skillnad från storstadskommuner och större städer har dessa kommuner bättre förutsättningar när det kommer till tillgången på byggbar mark. Flertalet mindre kommuner på landsbygden anger i Boverkets bostadsmarknadsenkät för år 2020 att det råder balans i stort mellan utbud och efterfrågan på bostäder på bostadsmark- naden, även om det kan finnas brist på lämpliga bostäder för vissa grupper såsom äldre. I dessa kommuner är det svårt att få byggaktörer intresserade av att initiera bostadsbyggande och intresset från banker och andra finansieringsinstitut att bistå med riskvilligt kapital är också lågt.

De senaste åren har byggtakten varit hög i många kommuner. Produktionspriserna har ökat med högre boendekostnader som re- sultat. Som i all marknadsekonomi finns en relation mellan pris och efterfrågan. Inkomstskillnaderna och bostadspriserna har ökat under de senaste 20 åren. Antalet hushåll för vilka det är orealistiskt att spara ihop till en ägd bostad har ökat och tiden det tar att få ihop till en kontantinsats har blivit längre för de hushåll som kan spara. Allra störst svårigheter att skaffa en bostad har de med ekonomiska begränsningar. Det kan till exempel handla om unga, nyanlända eller ensamstående med barn. Andelen hushåll som är hänvisade till en hyresrätt har ökat samtidigt som andelen hyresrätter i beståndet minskat och de som ändå tillkommit har haft höga hyror. När boende-

SOU 2020:75

Bakgrund

En ökad betalningsvilja eller betalningsförmåga skulle också kunna åstadkommas med olika typer av direkta bidrag till den enskilde. Detta är dock inget som ingår i utredningens uppdrag.

2.4.1Byggkostnader och standardisering

I kommuner där förutsättningarna för nyproduktion är sämre och betalningsviljan samt betalningsförmågan lägre har produktionskost- naderna särskilt stor betydelse. Lägre produktionskostnader leder generellt till ökat bostadsbyggande.

Kostnadseffektivt byggande är centralt för en ökning av bostads- byggandet. Förutsättningarna för att bygga bostäder till en lägre pro- duktionskostnad genom att använda sig av standardiserade system, processer och arbetssätt behöver därför öka. Utredningen har foku- serat på vad som skulle kunna minska produktionskostnader.

Flerbostadshus som tas fram i väsentliga delar i en standardiserad process är i fokus för denna utredning genom att utredningen redo- gör för utfallet av genomförda ramavtalsupphandlingar. Utredningen har även belyst på vilket sätt produktionskostnader hänger samman med boendekostnader i form av hyra. Kortfattat kan sägas att låga produktionskostnader inte är en garanti för låga boendekostnader. Däremot är låga produktionskostnader en förutsättning för låga boendekostnader. Genom att i förväg formulera en ambition om det färdiga resultatet i form av boendekostnader och produktionskost- nader kan en byggherre åstadkomma bostäder i det lägre prissegmentet.

På en väl fungerande marknad är konkurrens en förutsättning för prispress. Det förutsätter att det finns tillräckligt många aktörer och att spelreglerna behandlar alla lika, såväl nyetablerade som befintliga företag, utländska som inhemska företag, små som stora företag etc. Antalet aktörer som kan medverka och den geografiska yta som en och samma aktör kan vara verksam över blir större vid standardiserat byggande. En metod i nästan all produktion, för att minska kost- nader, är att öka graden av standardisering. I dag byggs många bo- städer som unika projekt där lösningarna i olika grad anpassas till aktuella krav och förutsättningar. Varje anpassning leder till en ökad kostnad för slutprodukten.

Bakgrund

SOU 2020:75

Standardisering kan handla om arbetsprocesser, projektering med återkommande lösningar, seriebyggda bostäder där ritningar åter- används eller industriellt byggande där tillverkning av moduler eller hela hus sker i fabrik. Seriebyggda bostäder och industrialiserat bygg- ande ger förutsättningar för lägre produktionskostnader vilket i sin tur kan ge förutsättningar för lägre boendekostnader.

För att standardisering ska fungera krävs stabila och i förväg kända spelregler. Ständiga förändringar i spelregler kräver återkommande förändringar i lösningar som därmed tappar effekten av att vara stan- dardiserade.

En återkommande synpunkt har varit att utbudet av seriebyggda bostäder varit begränsat både avseende arkitektur och flexibilitet. Det har till vissa delar varit en omogen marknad. Även här handlar det om utbud och efterfrågan. Om efterfrågan på seriebyggda bo- städer ökar så möjliggör det också en utveckling av utbudet. Det finns exempel på företag som försökt utveckla koncept med serie- byggda flerbostadshus men som lagt ner verksamheten bland annat på grund av bristande efterfrågan. Det finns befintliga fabriker som ännu inte arbetar på full kapacitet, vilket illustreras av att skiftarbete ännu inte har börjat tillämpas. Produktionslinorna står tomma mer- parten av dygnet, som utredningen bedömer p.g.a. låg efterfrågan.

Ett effektivt sätt att öka volym och minska produktionskost- nader är att främja seriebyggda bostäder genom att använda ramavtal med kända och återkommande lösningar. Det skapar också en lång- siktighet för de företag som vill utveckla standardiserade koncept. En förutsättning för att det ska fungera är att de seriebyggda bo- städerna kan accepteras oavsett var i landet de byggs.

En annan viktig komponent som påverkar produktionskostnad- erna är hur kommunerna använder de verktyg som står till buds. Arbetsmetoder, markanvisningar, detaljplaner och bygglov är alla delar som påverkar den slutliga kostnaden för bostaden.

2.4.2Seriebyggande av flerbostadshus

Standardiserat byggande är utgångspunkt för arbetet och ställnings- tagandena i denna utredning. Det finns inte någon vedertagen defini- tion av standardiserat byggande. Begreppen och beskrivningarna skiljer sig därför åt mellan olika aktörer och i olika utredningar och

SOU 2020:75

Bakgrund

rapporter. Industriellt byggande, serietillverkning, seriellt byggande, typhusbyggande, prefabricerat byggande och totalentreprenadhus är några av de begrepp som används för att beskriva standardiserat bygg- ande.

I betänkandet används begreppet seriebyggda flerbostadshus. Med detta avses flerbostadshus som tas fram i en väsentligen stan- dardiserad process. Flerbostadshusen projekteras för att kunna upp- föras med i princip likadan utformning på olika platser i landet. Stan- dardiserat byggande används i utredningen som ett vitt begrepp som omfattar allt från industriellt byggande, modulhusbyggande, repeter- bart byggande, seriellt byggande, serietillverkning till standardiserade arbetsprocesser och ritningar.

Med industriellt byggande avses produktion av hela eller delar av bostäder i fabrik. Industriella processer bygger på standardisering och systematik i projektering och produktion. Industriellt byggande handlar i stort om standardiserade repeterbara tekniska lösningar. I en industriell produktion får byggherrar förutsättningar till kon- troll av kvalitet, kostnader och arbetsmiljö. Det handlar om bygg- system som medger tillverkning på förhand med viss flexibilitet inom tydliga och fasta ramar samt färdigritade och färdigprojekterade husmodeller för serieproduktion.

Utmärkande är att utformningen till stor del är förutbestämd. Genom att planera och göra färdiga lösningar effektiviseras pro- duktion och materialåtgång. Fasadmaterial, tak, balkonger med mera är egenskaper som brukar kunna varieras och bottenplattan anpassas efter förutsättningar för marken där huset ska uppföras.

Det finns även byggaktörer som projekterar moduler som sedan sätts ihop till ett hus. Modulerna inrymmer bostäder eller delar till bostäder och tillverkas i fabrik. Det är vanligt förekommande att badrumsinredningen tillverkas i modul och i fabrik. Modulerna leve- reras med färdig badrumsinredning inuti för att sättas samman med andra moduler på den plats där byggnaden ska uppföras. Även kök levereras allt oftare som moduler från fabrik, mer eller mindre kompletta. Byggnadens yttre fasad byggs på plats efter det att modul- erna satts samman.

Oavsett vilken form av standardiserat byggande det handlar om, prefabricerade moduler eller repeterbart byggande genom återanvänd- ning av projekteringsritningar, så är den gemensamma nämnaren att flera likadana hus ska kunna uppföras på flera platser runt om i eller

Bakgrund

SOU 2020:75

utom landet. De seriebyggda bostäderna ska kunna anpassas till tomten och den omgivande miljöns förutsättningar inom de angivna ramarna.

2.4.3Ramavtalsupphandlingar av bostadshus

Sveriges Allmännytta (tidigare SABO) har genomfört ett antal ram- avtalsupphandlingar om byggande av färdiga flerbostadshus från 2012 och framåt. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR, tidigare Sveriges Kommuner och Landsting) har också genomfört en ramavtalsupp- handling av flerbostadshus som omfattar två ramavtal, ett för lägre hus om 2–4 våningar och ett för högre hus om 4–8 våningar.

Upphandlingarna har resulterat i att flera företag offererat bygg- ande av färdiga flerbostadshus, exklusive grundläggning och mark- arbeten, till priser som varit väsentligt lägre än genomsnittet för ny- byggda flerbostadshus. Ramavtalen har följts av avrop och genomförda projekt på många platser i landet.

Sveriges Allmännyttas ramavtal omfattar upphandling av bostads- byggande av nyckelfärdiga flerbostadshus, så kallade Kombohus, som ska byggas till en fastställd maximal entreprenadkostnad per kvadrat- meter boarea (BOA). Dessa så kallade Kombohus finns i flera olika varianter, från hela kvarter till mindre kompletteringshus. Husen upphandlas antingen via ramavtal eller med hjälp av ett upphand- lingsstöd som Sveriges Allmännytta tillhandahåller. Totalt har fyra olika ramavtalsupphandlingar för Kombohus genomförts: Kombohus Bas, Plus, Mini och Småhus. Ramavtalet för Kombohus Småhus gäller fram till 31 maj 2022. Resultatet av ytterligare en upphandling pre- senterades och tillämpas från och med juni månad 2020.

SKR:s ramavtal omfattar upphandling av standardiserade bygg- system för uppförande av flerbostadshus, så kallade Nya Hus. Syftet med upphandlingen var att stimulera utvecklingen av koncept för byggsystem för bostäder, sänka bygg- och boendekostnaderna, korta tiden till färdig bostad samt att motsvara en del av behovet av nya bostäder.

Ramavtalet som tagits fram av SKR tillåter en något vidare beställar- krets att göra avrop, som till exempel kommunala förvaltningar och andra kommunala företag. Avtalet har även nyttjats för att beställa olika typer av specialbostäder (trygghetsbostäder, LSS-bostäder,

SOU 2020:75

Bakgrund

sociala bostäder med mera). Sedan början av 2017 kan avrop göras med stöd av ramavtalen.

I Stockholms kommun pågår ett projekt om byggandet av fler- bostadshus med hyresrätter. Stockholmshusen är ett samarbetsprojekt mellan de allmännyttiga bostadsbolagen (Familjebostäder, Stockholms- hem och Svenska Bostäder), privata byggentreprenörer och stadens tekniska förvaltningar. Ramavtal om Stockholmshusen har tecknats med tre entreprenörer som bygger husen. Stockholmshusen handlar dels om att korta ledtiderna i plan- och byggprocessen, dels om seriell produktion av en större volym bostäder. Ett gestaltningsprogram ger riktlinjer för hur husen ska se ut utvändigt. Gestaltningspro- grammet har tagits fram i samarbete mellan bostadsbolagen, koncept- arkitekter och Stockholm stads tekniska förvaltningar.

2.5Kommunernas olika roller

Kommunerna ansvarar dels för planering av bostadsförsörjning, dels för planläggning och andra åtgärder som krävs för att bostäder ska kunna byggas. Kommunerna kan skapa förutsättningar för att nya bostäder ska byggas men bygger i regel inte själva bostäder i någon större omfattning annat än för grupper med behov av olika typer av specialbostäder. I de allra flesta kommuner finns ett eller flera kom- munägda bostadsbolag eller bostadsstiftelser som bygger och förvaltar bostäder, huvudsakligen upplåtna med hyresrätt.

Varje kommun ska med riktlinjer planera för bostadsförsörjningen i kommunen enligt lagen (2000:1338) om kommunernas bostads- försörjningsansvar. Syftet är att skapa förutsättningar för alla i kom- munen att leva i goda bostäder och att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Rikt- linjerna för bostadsförsörjningen ska i sin tur utgöra underlag för planläggning enligt plan- och bygglagen när det gäller det allmänna intresset bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Rikt- linjerna ska innehålla kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, planerade insatser för att nå målen samt hur hänsyn har tagits till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen i kom- munen. För att ta fram riktlinjerna behöver en analys göras av den demografiska utvecklingen i kommunen, efterfrågan på bostäder,

SOU 2020:75

Bakgrund

2.6.1Marknaden för bostadsbyggande

Byggkommissionen lämnade år 2002 sitt betänkande (SOU 2002:115) Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn. Byggkonkurrensutredningen utredde kon- kurrensen på bostadsmarknaden och identifierade i sitt betänkande Plats för fler som bygger mer (SOU 2015:105) olika sätt att förbättra konkurrensen. I utredningen lämnades inte några lagförslag. Kon- kurrensverket har följt upp utvecklingen efter det att betänkandet presenterades i rapporten Bättre konkurrens i bostadsbyggandet. En uppföljning av utvecklingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov.5

Byggkonkurrensutredningen och Konkurrensverket har konsta- terat att det förekommer få utländska byggföretag i Sverige och där- med nästan inga utländska anbud vid allmännyttans offentliga upp- handlingar. I såväl Byggkonkurrensutredningen som Konkurrens- verkets rapporter har det lyfts hur dagens plan- och byggprocesser negativt påverkar förutsättningarna för en effektiv konkurrens i bygg- sektorn. Byggkonkurrensutredningen pekade på att de höga kostnad- erna och den låga produktivitetsutvecklingen inom bostadsbyg- gandet beror på att den svenska bostadsmarknaden är fragmenterad i den mening att förutsättningarna för byggande påtagligt kan skilja sig åt mellan kommuner. Det försämrar förutsättningarna för ett mer industriellt byggande, det vill säga standardisering och utnytt- jandet av skalfördelar samt utveckling av långsiktiga och effektiva värdekedjor, som kan sänka byggkostnaderna. Byggkonkurrensut- redningen menade även att fragmenteringen av marknaden för bostads- byggande kan motverka process- och produktinnovation. Skillnader i hur kommuner agerar gentemot byggherrar och byggentreprenörer innebär att förutsättningarna för att bygga bostäder varierar och att marknader blir lokalt avgränsade. Byggkonkurrensutredningen an- såg att fragmenteringen försämrar förutsättningarna för ett mer kostnadseffektivt och industriellt byggande, det vill säga standardi- sering och utnyttjandet av skalfördelar.

Konkurrensverket har liksom flera andra lyft att plan- och bygg- processerna upplevs som alltför utdragna och oförutsebara vilket riskerar att negativt påverka förutsättningarna för ett ökat bostads-

5Konkurrensverkets rapport 2018:7. Bland Konkurrensverkets rapporter bör på senare år även framhållas rapporterna 2015:2, 2015:4 och 2015:5.

Bakgrund

SOU 2020:75

byggande. Konkurrensverket har angett att osäkerheterna i planerings- processen är ett av de största hindren för bostadsbyggandet. Bygg- konkurrensutredningen pekade på att en komplex planeringsprocess kan göra att färre företag har resurser att sätta igång bostadsprojekt och kan leda till att ett lägre utbud av byggbar mark blir tillgängligt för bostadsbyggande.

2.6.2Kommunala markanvisningar

De kommunala processerna för markförsäljning eller marktilldel- ning har också framhållits som ett problem i tidigare utredningar utifrån att processerna inte ansetts vara tillräckligt transparenta.

Statskontoret har i två rapporter granskat konkurrensen på bo- stadsmarknaden; Sega gubbar? En uppföljning av Byggkommissionens betänkande ”Skärpning gubbar!” under 2009 och Mark, bostadsbygg- ande och konkurrens under 2012.6 I Statskontorets rapport år 2012 granskades den kommunala markanvisningsprocessen utifrån kon- sekvenser för konkurrensen.

Utredningen har särskilt tagit hänsyn till Statskontorets senare rapport när det egna utredningsarbetet lades upp.

2.6.3Plan- och byggprocessen

Plan- och byggprocessen och plan- och bygglagstiftningen har ut- retts ett flertal gånger med syfte att förenkla och förbättra för bostadsbyggandet. En effektiv konkurrens förutsätter att plan- och byggprocessen är transparent och förutsägbar. Byggkonkurrensutred- ningen betonade att en del problem var kopplade till att PBL tolkas på olika sätt i olika kommuner.

Översiksplaneutredningen utredde översiktsplaneringen enligt PBL och lämnade i delbetänkandet Detaljplanekravet (SOU 2017:64) förslag om förändringar i PBL, bland annat när det gäller detaljplanekravet och krav på att kommunerna i vissa fall måste pröva huruvida ett område är lämpligt för bebyggelse genom en detaljplan.

Delbetänkandet ledde fram till propositionen Ett tydligare och enklare detaljplanekrav (prop. 2017/18:167). I propositionen före- slogs vissa förtydliganden av kravet på detaljplan i PBL. Ändring-

6Statskontorets rapportserie 2009:6 respektive 2012:25.

SOU 2020:75

Bakgrund

arna, som Riksdagen fattade beslut om och som trädde i kraft den 1 januari 2019, syftar till att göra det enklare att bedöma när en detalj- plan krävs.

Översiktsplaneutredningen lämnade sitt andra delbetänkande 2018 om en utvecklad översiktsplanering (SOU 2018:46). Betänkandet var uppdelat i två delar: Att underlätta efterföljande planering (del 1) och Kommunal reglering av upplåtelseform (del 2).

Kommittén för modernare byggregler hade i uppdrag att genom- föra en systematisk och grundlig översyn av 8 kap. (krav på bygg- nadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser) och 10 kap. (genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder) i PBL. Över- synen omfattade i första hand de ändringar som innebar väsentliga nyheter i förhållande till bestämmelserna i den äldre plan- och bygg- lagen (1987:10), men översynen skulle även säkerställa att den sam- mantagna kontrollprocessen fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Översynen omfattade reformen att vissa utformningskrav, som tidi- gare enbart omfattades av byggherrens egenkontroll, numera ska prövas redan i bygglovet. Översynen syftade till att säkerställa att syste- met är ändamålsenligt utformat och skulle göras med utgångspunkt i de motiv som låg till grund för förändringarna (prop. 2009/10:170). Kommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 2019:68) bland annat att en ny myndighet, Byggkravsnämnden, bildas med uppgift att ge förhandsavgörande om vissa utformningskrav och samtliga tekniska egenskapskrav kan antas komma att uppfyllas vid nybyggnad. Be- dömningen i ett förhandsavgörande är tänkt att avse krav på att en byggnad ska vara lämplig för sitt ändamål och tillgänglig och an- vändbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga liksom samtliga krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper. Byggherrar ska kunna ansöka om ett förhandsavgörande för nybygg- nad av byggnadsverk hos myndigheten. Ett positivt förhandsavgör- ande ska vara bindande för byggnadsnämnden vid prövningen av bygglov och bedömningen vid startbesked. Kommitténs förslag be- reds inom regeringskansliet.

Byggrättsutredningen hade till uppgift att kartlägga kommun- ernas möjligheter att säkerställa att befintliga byggrätter tas i anspråk i enlighet med gällande detaljplaner (SOU 2018:67).

Brist på byggbar mark är en faktor som kan begränsa konkurrensen och bromsa bostadsbyggandet och för att öka tillgången på byggbar mark har regeringen tillsatt ett flertal utredningar. I betänkandet Ett

Reglering av bostadsbyggande

SOU 2020:75

försörjningsbehovet. Det handlar om att utveckla det befintliga be- ståndet av bostäder och att bygga nya bostäder, antingen genom befintlig bebyggelse förtätas eller genom att nya områden lokaliseras och planläggs för bostadsbebyggelse.

Varje kommun ska anta riktlinjer för att planera för bostads- försörjningen i kommunen enligt lagen (2000:1338) om kommun- ernas bostadsförsörjningsansvar. Syftet är att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Enligt lagen ska riktlinjer för bostadsförsörjningen vara vägledande vid tillämpningen av PBL 2 kap. 3 § p 5 om det allmänna intresset bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet (se även avsnitt 2.5).

Kommunernas bostadsförsörjningsansvar regleras även i förord- ning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kom- munernas bostadsförsörjningsansvar. Enligt förordningen ska läns- styrelsen årligen ta fram en skriftlig rapport som innehåller en analys av bostadsmarknaden i länet samt en redovisning av hur kommun- erna och länsstyrelsen lever upp till kraven i bostadsförsörjningslagen.

Kommunernas försäljning av mark styrs av flera lagar bl.a. lagen (2014:899) om riktlinjer vid kommunala markanvisningar och regler om fastighetsöverlåtelse i jordabalken. Kommunernas ansvar för olika boendefrågor regleras även i lagen (2010:879) om allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag, lagen (2016:38) om mottag- ande av vissa nyanlända invandrare för bosättning och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Enligt socialtjänst- lagen (2001:453) har socialnämnden ett särskilt ansvar för att med- verka i samhällsplaneringen och för utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen utifrån sina sociala erfarenheter. Kom- munen har också att sörja för att det finns tillräckligt med bostäder i särskilda boendeformer för äldre och för personer med en fysisk eller psykisk funktionsnedsättning.

Ansvaret för bostadsförsörjningen delas av staten och kommun- erna. Flera statliga regelverk påverkar därför bostadsbyggandet. Miljö- balken har betydelse vid planering. Förordningen (2015:216) om buller vid bostadsbyggnader påverkar också förutsättningarna för bostads- byggande.

SOU 2020:75

Reglering av bostadsbyggande

3.1Kommunernas planläggning

Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt PBL (1 kap. 2 §). Med planläggning avses arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser (1 kap. 4 § PBL). Mark får tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL). Prövningen av om mark är lämplig att bebygga görs av kommunen vid planläggning, framtagande av detaljplan, i prövningen av bygglov och förhandsbesked. Planlägg- ning och lokalisering av bebyggelse ska ske med beaktande av all- männa och enskilda intressen (2 kap. PBL). Kommunernas avväg- ning av motstående intressen, såväl allmänna och enskilda, är själva kärnan i plan- och bygglagstiftningen (prop. 2009/10:170 Del 1 s. 159 f.). Även hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ miljöbalken ska tillämpas vid planläggningen vilket innebär bl.a. krav på hänsyn till de areella näringarnas, naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen, till att nyttja områden för anläggningar för kommunikationer, energiförsörjning, m.m. och till totalförsvarets intressen. Områden och anläggningar som är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada värdena eller försvåra utnyttjandet av anläggningarna m.m. Bestämmelserna i 2 kap. PBL tolkas och preciseras i första hand genom planläggning. Vid plan- läggning blir även balkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer (5 kap. miljöbalken) tillämpliga, liksom balkens bestämmelser om miljöbedömningar (6 kap. miljöbalken, och miljöbedömningsförord- ningen [2017:966]). På kommunal nivå har det utvecklats olika former av kommuninterna förfaranden. Kommunernas förfaranden och till- vägagångssätt kan därmed skilja sig åt, där gränserna för kommunens förfaranden ytterst sätts av tillämpliga offentligrättsliga och civil- rättsliga författningar i övrigt.1

Strandskyddsområde och vissa andra mark- och vattenområden omfattas av särskilt skydd enligt 7 kap. miljöbalken. Inom detaljplan är strandskyddet i de flesta fall upphävt. Om en ansökan om bygglov avser en åtgärd som är tänkt att lokaliseras inom strandskydds- område ska två olika beslut fattas även om de tas vid samma tillfälle eftersom besluten grundar sig på olika lagstiftning. Bygglov ska inte prövas mot 7 kap. miljöbalken. Vid prövningen av bygglov ska det

1SOU 2019:9 Privat initiativrätt – Planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning, s. 54.

Reglering av bostadsbyggande

SOU 2020:75

dock tas hänsyn till olika intressen varav några är närliggande syftet med bestämmelserna om strandskydd. Mark- och miljööverdom- stolen har konstaterat att även om strandskydd inte ska prövas i ett bygglov kan innebörden av ett strandskyddsområde vara ett viktigt underlag vid bedömningen av markens lämplighet utanför detaljplan. Inom detaljplan borde innebörden av ett strandskyddsområde vara ett viktigt underlag vid bedömningen av placering av en åtgärd med hänsyn till naturvärdena. Det kan även vara ett viktigt underlag vid bedömningen om en åtgärd kan godtas trots att den avviker från detaljplanen. Samma resonemang gäller även för andra typer av om- rådesskydd enligt miljöbalken.2

3.1.1Olika sorters planer

I planprocessen finns flera samhällsintressen som ska samordnas och skyddas. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan i vilken kommunen anger grunddragen för hur mark- och vattenområden bör användas och hur den byggda miljön är avsedd att användas, utvecklas och bevaras. I översiktsplanen speglas kommunens vilje- inriktning och ambitioner. Översiktsplanen är inte juridiskt bindande utan fungerar som vägledande underlag för efterföljande planering och beslut som rör användningen av mark- och vattenområden och bebyggelseutvecklingen i kommunen. I 2 kap. PBL anges allmänna intressen som översiktsplaneringen ska ta hänsyn till och främja. Planeringen ska med utgångspunkt i natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter och regionala och kommunala förhållanden bidra till en ändamålsenlig struktur, god och tillgänglig livsmiljö, god hus- hållning med mark, vatten, energi och råvaror, ekonomisk tillväxt och bostadsbyggande enligt 2 kap. 3 § PBL.

Inom kommunen kan användningen av mark- och vattenområ- den samt bebyggelse och byggnadsverk regleras med detaljplaner eller områdesbestämmelser. Genom detaljplanen kan kommunen åstad- komma en bindande reglering av markens användning och hur denna kan bebyggas. Detaljplaner ger ramarna för prövningen av framtida bygglovsärenden. Utformningen av planbestämmelser i en detaljplan ger förutsättningar för vilka byggnader som kan uppföras på platsen.

2Exempelvis naturreservat, kulturreservat, biotopskydd och Natura 2000. Se Mark- och miljö- överdomstolens dom den 26 juni 2013 i mål nr P11305-12 och den 30 oktober 2017 i mål nr P 10756-16.

SOU 2020:75

Reglering av bostadsbyggande

Detaljplanen ger byggrätt, dvs. en rätt att bygga i enlighet med planen. Detaljplanens uppgift är att lägga fast gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa. Den grundläggande struktur som därmed upp- står innebär rättigheter och skyldigheter för både kommunen och markägarna. Den innebär även rättigheter och skyldigheter markägarna sinsemellan.

3.1.2Detaljplanering

Detaljplanering syftar till att pröva om ett mark- och/eller vatten- område kan användas för ett visst ändamål och, om det visar sig vara lämpligt, hur området då lämpligen bör utformas. Lämpligheten bedöms med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Kommunen kan använda en detaljplan för att t.ex. pröva om ett område är lämp- ligt för bebyggelse. Prövningen kan gälla såväl ny bebyggelse som bebyggelse som är tänkt att förändras eller bevaras. En detaljplan består av en plankarta med tillhörande planbestämmelser och en planbeskrivning. I en detaljplan anges områden med olika ändamål, till exempel för bostäder, handel eller industri och bestämmelser som gäller för de olika områdena. I plankartan anges bland annat gränser, användning av mark, begränsningar av markens bebyggande, bebygg- elsens placering, utformning och utförande. I planbeskrivningen kan mycket detaljerade uppgifter finnas, som beskriver i detalj hur ett byggnadsverk ska gestaltas. Det är endast plankartan med tillhör- ande planbestämmelser som är rättsligt bindande. Övriga handlingar kan dock användas för att tolka en detaljplans innebörd.

Med planbestämmelser i en detaljplan anger kommunen vilka rättigheter som finns att använda mark och vatten inom ett specifikt område. Det är bara den användning som anges i detaljplanen som är tillåten och som kommunen kan lämna bygglov till. Allmänhetens intresse för och delaktighet i planärenden kan variera och är också beroende av handlingars utformning och informationens innehåll. Detaljplanen ska därför utformas på ett sådant sätt att medborgar- inflytandet verkligen får en reell innebörd.3

3Prop. 1985/86:1 s. 166.

Reglering av bostadsbyggande

SOU 2020:75

Vid detaljplanearbetet tar kommunen ställning till allmänna in- tressen som regleras i 2 kap. PBL och till de hushållningsbestäm- melser som framgår av 3 kap. och 4 kap. miljöbalken. Detaljplanen medför i princip en rätt att bygga i enlighet med planen under en särskild angiven genomförandetid, som är minst 5 och högst 15 år, en s.k. byggrätt. Efter att genomförandetiden gått ut fortsätter planen att gälla på samma sätt som innan med den skillnaden att planen då kan ersättas, ändras eller upphävas utan att berörda kan ställa ersätt- ningsanspråk för förlorade rättigheter. En detaljplan gäller till dess den ändras eller upphävs.4 En detaljplan får inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång, om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det.5 Även om en fastighetsägare motsätter sig det, får en detaljplan ändras under sin genomförandetid på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt som inte har kunnat förutses vid planläggningen. En detaljplan kan alltid ändras efter genomförande- tidens utgång och då behövs inte hänsyn tas till rättigheter som upp- kommit genom planen.6

Krav som inte har prövats i detaljplanen och som gäller allmänna intressen tas upp i bygglovsprövningen. Kommunen kan inom en viss ram välja vilka frågor man önskar lösa på detaljplanestadiet och vilka man anser bör hållas öppna för ställningstagande i samband med bygglovsprövningen. Kommunen har således en viss frihet vad gäller planens detaljeringsgrad. I vissa fall kan kravet på tydlighet vara uppfyllt med en generell reglering av bebyggelsen i en detaljplan där gestaltning avses att fastställas under bygglovsprocessen. Att en detaljplan har en förhållandevis låg detaljeringsgrad behöver därför inte innebära att tydlighetskravet inte är uppfyllt.

Detaljplanekravet

Det är kommunen som avgör om, när och var en detaljplan ska tas fram. Den mark som tas i anspråk för bebyggelse ska vara lämplig för ändamålet. Lämpligheten kan prövas genom detaljplan, förhands- besked eller bygglov. I vissa fall ställs det krav på att lämpligheten prövas i en detaljplaneprocess innan byggnadsnämnden kan ge bygg- lov. Detta kallas detaljplanekravet eller plankravet. Av 2 kap. 4 § och

44 kap. 38 § PBL.

54 kap. 39 § PBL.

64 kap. 40 § PBL.

SOU 2020:75

Reglering av bostadsbyggande

4 kap. 2 § PBL framgår i vilken situation kommunen har en skyl- dighet att ta fram en detaljplan, det så kallade detaljplanekravet. Kravet syftar till att prövningen av frågor om förändring av mark- användningen ska göras på ett sätt som ger möjligheter för alla be- rörda intressenter att få insyn och kunna påverka. En ansökan om bygglov ska ogillas om detaljplanering krävs.7 Länsstyrelsen och andra statliga instanser prövar överklaganden av bygglovsärenden som rör behovet av detaljplan. Behovet av planläggning ska göras genom en helhetsbedömning av förhållandena i det enskilda fallet. Vid ny sam- manhållen bebyggelse krävs i princip detaljplaneläggning. Vad som avses med sammanhållen bebyggelse definieras i 1 kap. 4 § PBL. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2019 förtyd- ligades att endast bygglovspliktiga byggnadsverk ska beaktas vid bedömningen av om det är fråga om ny sammanhållen bebyggelse. Vidare förtydligades vilka omständigheter som ska beaktas vid be- dömningen om planläggning behövs med hänsyn till bebyggelsens karaktär, omfattning eller inverkan på omgivningen, till behovet av samordning eller till förhållandena i övrigt. I propositionen anges att uppförande av ny sammanhållen bebyggelse inom eller i direkt anslut- ning till en befintlig bebyggelsestruktur kan vara en sådan situation då planläggning inte behövs, i vart fall inte om den nya bebyggelsen i allt väsentligt ansluter till den befintliga i fråga om läge, omfattning och användning.8 Om bebyggelsen kan antas medföra betydande miljöpåverkan som inverkan på omgivningen så framgår av proposi- tionen att detaljplan krävs. Vad gäller inverkan på omgivningen i övrigt framhålls särskilt att det ska beaktas om bebyggelsen ska upp- föras på mark som ur miljösynpunkt är värdefull samt om bebygg- elsen genererar trafik och buller.

Detaljplaneprocessen

Det saknas i stort sett bestämmelser om planprocessens initialskede förutom bestämmelserna om planbesked. Det är kommunen som bestämmer om planarbete ska påbörjas och om ett planärende ska initieras. Det är dock vanligt förekommande att frågan om planlägg- ning ska kunna ske väcks av en utomstående aktör t.ex. en fastig-

7Se 9 kap. 31 § 2 p. PBL

8Prop. 2017/18:167 Ett tydligare och enklare detaljplanekrav, s. 21.

Reglering av bostadsbyggande

SOU 2020:75

hetsägare eller exploatör. Den som planerar att vidta en åtgärd som förutsätter att en detaljplan antas, ändras eller upphävs har rätt att få veta om kommunen har för avsikt att börja ett sådant planarbete. Det går att begära ett besked, s.k. planbesked, hos kommunen om kommunen avser att påbörja ett planarbete för visst angivet ändamål eller ej. Ett planbesked ska inte uppfattas som ett slutligt ställnings- tagande från kommunens sida. Planbesked är därför varken rättsligt bindande för kommunen eller möjligt att överklaga.9

Processen för en kommuns arbete med att ta fram en detaljplan regleras i 5 kap. PBL. Detaljplaneprocessen syftar till att säkra att berörda får insyn, att ge ett beslutsunderlag och att förankra för- slaget. Vid framtagande av en detaljplan kan kommunen välja mellan standard-, utökat- eller samordnat förfarande. Under vissa förutsätt- ningar är det möjligt att tillämpa ett begränsat förfarande som endast innehåller ett kommunikationssteg. Valet av förfarande utgår från förutsättningarna i det enskilda ärendet. Kommunen bör om det är möjligt handlägga ett förslag till detaljplan med standardförfarande.10

Överklagande av detaljplan

Beslut om antagande av detaljplan får enligt 13 kap. 8 § PBL och 42 § förvaltningslagen (2017:900) överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Vid planläggning ska miljö- balkens hushållningsbestämmelser tillämpas enligt 2 kap. 2 § PBL. En detaljplan som har som syfte att möjliggöra bostadsbyggande kan överprövas mot de andra intressena som regleras i miljöbalken.

Kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser överklagas till mark- och miljödomstolen. Tidigare överklagades detaljplaner till länsstyrelsen men efter en lagändring den 1 juni 2016 sker prövningen enbart i mark- och miljö- domstolen.11 Syftet med att göra mark- och miljödomstolen till första överklagandeinstans var att effektivisera prövningen genom att detaljplaner skulle få laga kraft snabbare. Angelägna samhällsbygg- nadsprojekt, till exempel byggandet av nya bostäder, skulle kunna på- börjas och färdigställas tidigare. Det sågs även som en del i att stärka

95 kap. 2–5 §§ PBL.

10Prop. 2013/14:126 En enklare planprocess, s. 74.

1113 kap. 2 a § PBL. Se prop. 2015/16:55 En kortare instanskedja för detaljplaner och områdes- bestämmelser.

Reglering av bostadsbyggande

SOU 2020:75

3.2.2Bygglovsprövning inom detaljplan

Vid prövning av bygglov inom detaljplan ska prövas om åtgärden är planenlig, överensstämmer med den detaljplan som gäller på platsen enligt 9 kap. 30 § PBL. Vidare prövas placering och utformning, omgivningspåverkan, utformningskrav, anordnande av tomter, all- männa platser och andra områden och om åtgärden är förenlig med förvanskningsförbudet och krav på varsamhet. En byggnad ska pla- ceras och utformas på ett lämpligt sätt med hänsyn till det så kallade anpassningskravet och möjligheterna att hantera avfall enligt 2 kap. 6 § PBL. Det ska även prövas om uppförandet av byggnaden upp- fyller kravet på att bebyggelseområdets särskilda historiska, kultur- historiska, miljömässiga och konstnärliga värden skyddas samt om ändringar och tillägg i bebyggelsen görs varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och tillvaratas. Byggnadens omgivnings- påverkan ska även prövas i bygglovet. Byggnader ska lokaliseras, placeras och utformas så att den inte medför påverkan på grund- vattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa eller säkerhet. De får inte heller innebära en betydande olägen- het för omgivningen på annat sätt. Sådana olägenheter kan bland annat vara skymd sikt eller sämre ljusförhållanden. Vid bedömningen om det är en betydande olägenhet ska hänsyn tas till områdets karak- tär och förhållandena på orten. Vilken påverkan på omgivningen som uppförandet av en ny byggnad har kan vara olika prövad och reglerad i en detaljplan vilket gör att den prövning av omgivningspåverkan som ska göras i bygglovet skiljer sig åt.13

Krav som antingen är avgjorda i detaljplanen eller ska tas om hand först i byggprocessen ska inte prövas i bygglovet. Tekniska egenskaps- krav ska inte prövas i bygglovsprövningen utan i den efterföljande byggprocessen.14

Planenlighet

För att bygglov ska kunna ges för uppförandet av en bostadsbyggnad måste åtgärden som huvudregel stämma överens med detaljplanens krav. Den användning som gäller på platsen måste vara för bostäder enligt detaljplanen. Vidare måste åtgärden överensstämma med de

13Se RÅ 1991 ref. 46 och RÅ 1993 ref. 59.

14Se prop. 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag, s. 288.

SOU 2020:75

Reglering av bostadsbyggande

egenskapsbestämmelser som gäller. Det kan exempelvis vara reglerat hur mycket marken får bebyggas eller vilket fasadmaterial en bygg- nad ska ha.

I vissa fall kan bygglov beviljas för en åtgärd även om den avviker från någon planbestämmelse. Det finns fyra olika typer av avvikelser: liten avvikelse (9 kap. 31 b, 31 d, 31 e §§ PBL), avvikelse där åtgär- den är nödvändig för området, avvikelse som tillgodoser ett gemen- samt behov eller allmänt intresse samt avvikelse som är ett lämpligt komplement till användningen i detaljplan (9 kap. 32, 32 a §§ PBL).

För att bygglov ska kunna ges för en åtgärd med liten avvikelse ska avvikelsen vara liten, vara förenlig med detaljplanens syfte, till- sammans med andra avvikelser inte vara allt för omfattande, inte antas medföra betydande miljöpåverkan, och inte antas begränsa en rättighet eller pågående verksamhet i omgivningen.

Vid prövningen av bygglov inom detaljplan ska grannar och andra berörda underrättas om ansökan och lämnas möjlighet att yttra sig över den om åtgärden avviker från detaljplanen enligt 9 kap. 25 § PBL.

3.2.3Vad som prövas i bygglovet

Vid prövning av bygglov ska både allmänna och enskilda intressen beaktas. Det ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda in- tressen.15 De allmänna intressena som regleras i 2 kap. 1 § PBL avser bland annat miljö- och klimataspekter, mellankommunala och regio- nala förhållanden, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, elek- tronisk kommunikation, skydd för värdefulla bebyggelseområden, tillgänglighet och användbarhet samt behovet av vägar, gator och torg. Vid prövning av bygglov inom detaljplan ska enbart vissa all- männa intressen beaktas.16 Vid avvägningen mellan enskilda och all- männa intressen bör vägas in om det finns någon annan möjlighet att utföra åtgärden för att tillgodose det enskilda intresset.17

En byggnad ska enligt 8 kap. 1 § PBL uppfylla utformningskrav om att

1. vara lämplig för sitt ändamål,

15Se prop. 2009/10:170 s. 288.

16Se prop. 2009/10:170 s. 156.

17Mark- och miljööverdomstolens dom den 31 augusti 2012 i mål nr P 8256-11.

Reglering av bostadsbyggande

SOU 2020:75

2.ha en god form-, färg- och materialverkan, och

3.vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.

Det finns en möjlighet att ansöka om förhandsbesked innan bygglov söks för alla bygglovspliktiga åtgärder.18 Ett förhandsbesked innebär att kommunen, innan själva bygglovsansökan görs, prövar om den aktuella åtgärden kan tillåtas på platsen. Ett positivt förhandsbesked är bindande vid den kommande bygglovsprövningen, under förut- sättning att ansökan om bygglov görs inom 2 år från den dag då för- handsbeskedet fått laga kraft. Efter ett positivt förhandsbesked måste bygglov sökas och ansökan beviljas samt startbesked beslutas för att åtgärden ska få påbörjas.19

3.2.4Byggprocessen

Av 8 kap. 4 § PBL att ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om

1.bärförmåga, stadga och beständighet,

2.säkerhet i händelse av brand,

3.skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön,

4.säkerhet vid användning,

5.skydd mot buller,

6.energihushållning och värmeisolering,

7.lämplighet för det avsedda ändamålet,

8.tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga,

9.hushållning med vatten och avfall,

10.bredbandsanslutning och

11.laddning av elfordon.

189 kap. 17–18 §§ PBL.

19Prop. 1985/86:1 s. 285.

SOU 2020:75

Reglering av bostadsbyggande

De tekniska egenskapskraven preciseras i plan- och byggförord- ningen (2011:338, PBF) och Boverkets byggregler (BFS 2011:6, BBR). Reglerna i BBR kan vara begränsade till att inte gälla alla slags bygg- nader, utan till exempel bara för bostäder.

De tekniska egenskapskraven tas upp i samband med genom- förandet av byggprocessen som regleras i 10 kap. PBL, vid tekniskt samråd och kommunens beslut om startbesked. Byggherren ansva- rar för att de krav som ställs på byggande uppfylls enligt 10 kap. 5 § PBL och ska enligt 10 kap. 6 § PBL se till att det finns en plan för kontrollen av byggåtgärden, en kontrollplan.

För att få påbörja byggande måste kommunen ha meddelat start- besked enligt 10 kap. 3 § PBL. För att få ett startbesked ska bygg- herren ha visat att de krav som ställs på byggande kan antas komma att uppfyllas enligt 10 kap. 24 § PBL. Syftet med krav på startbesked är att ge byggnadsnämnden möjlighet att bedöma om åtgärden kan antas uppfylla de krav som gäller enligt PBL och tillhörande före- skrifter innan åtgärden vidtas. Bedömningen inför startbesked hand- lar främst om de tekniska egenskapskraven i 8 kap. 4 § PBL och de föreskrifter som har meddelats för tillämpningen av dessa.

Innan en byggnad får tas i bruk ska kommunen ha gett ett slut- besked enligt 10 kap. 4 § PBL. Kommunen ska enligt 10 kap. 34 § PBL genom ett slutbesked godkänna att byggnadsverket får tas i bruk om byggherren har visat att alla krav som gäller för åtgärderna enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om komplet- terande villkor är uppfyllda och det inte har funnits skäl att ingripa enligt 11 kap. PBL.

3.2.5Förbudet mot kommunala särkrav

Kommuner får inte ställa krav på byggnadsverks tekniska egen- skaper som går utöver vad som följer av PBL och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen enligt 8 kap. 4a § PBL.20 Förbudet mot kommunala så kallade särkrav gäller inte bara vid prövningen av start- och slutbesked utan även vid bland annat kommunens planläggning, kommunens beslut om bygglov och i samband med genomförande av detaljplan, till exempel vid ingående av exploaterings- eller mark- anvisningsavtal. Otillåtna särkrav är utan verkan. Principen är att

20Se prop. 2013/14:126.

Reglering av bostadsbyggande

SOU 2020:75

tekniska krav i detaljplan ska grundas på objektiva motiv knutna till speciella förhållanden på den plats där byggandet ska ske. I huvudsak anses att de tekniska egenskapskraven ska vara statliga krav där det inte ska finnas så mycket utrymme för olika kommunala tolkningar. Även om det förekommer en variation gällande krav på energi, bärförmåga beroende på var i landet en byggnad ska uppföras så är det i huvudsak statliga krav som bör tillämpas enhetligt.

3.3Statliga myndigheter som påverkar bostadsbyggandet

Länsstyrelsen lämnar råd, information och ger underlag till kom- munen för deras planer för bostadsförsörjning. Utöver det ska läns- styrelsen yttra sig över de kommunala riktlinjerna utifrån ett regio- nalt perspektiv gällande planeringsförutsättningar, framtida behov och utvecklingstendenser samt behov av samordning med andra kom- muner eller med andra insatser inom en eller flera regioner. Läns- styrelsen har en särskild roll vid kommunernas planarbete och kan överpröva en kommuns beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Länsstyrelsen ska fatta beslut om en detaljplan ska över- prövas inom tre veckor från det att ett meddelande om kommunens beslut har mottagits av länsstyrelsen. Kommunernas planering påverkas på så sätt av regler om statliga intressen som riksintressen och länsstyrelsens granskning av kommunernas arbete.

De statliga intressen som påverkar planeringen och bygglovs- prövning i en kommun är bland annat riksintressen, strandskydd, reglering av buller och reglering av skyddsavstånd vid byggande vid väg och järnväg.

Bestämmelserna om riksintressen syftar till att främja god hus- hållning med marken, vattnet och den fysiska miljön utifrån eko- logisk, social och samhällsekonomisk synpunkt vid beslut som rör ändrad användning av mark- och vattenresurserna.21 Riksintressena regleras i 3 kap. och 4 kap. miljöbalken. Hänsyn ska tas till riks- intressen i den fysiska planeringen enligt PBL. En statlig utredning med uppdrag att se över riksintressesystemet och dess funktion ut- redde bland annat om bostadsförsörjning borde göras till ett riks-

21Prop. 1985/86:3 s. 17.

SOU 2020:75

Reglering av bostadsbyggande

intresse.22 Bostadsförsörjning ansågs inte vara motiverat att göra till riksintresse enligt utredningen eftersom bostadsförsörjning var en regional, inte en nationell angelägenhet.

Brukningsvärd jordbruksmark får endast tas i anspråk för be- byggelse för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov ska inte kunna tillgodoses på ett från allmän synpunkt till- fredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk enligt 3 kap. 4 § miljöbalken. Med jordbruksmark avses åkermark och betesmark som ingår i en fastighet som är taxerad som jordbruksenhet.23 Sådan mark är brukningsvärd om den med hänsyn till läge, beskaffenhet och övriga förutsättningar är lämpad för jordbruksproduktion.24 För att avgöra om bostadsbebyggelsen kan tillåtas på brukningsvärd jordbruksmark måste det finnas ett väsentligt samhällsintresse och det aktuella behovet ska inte kunna tillgodoses på annan mark.25 Bostadsförsörjningsintresset kan vara ett sådant väsentligt samhälls- intresse som gör det möjligt att använda jordbruksmark för bebygg- else.26 Kommunen behöver i sådant fall ha utrett eller bedömt möj- ligheten att lokalisera bostadsbebyggelsen till mark som inte utgör jordbruksmark enligt 3 kap. 4 § miljöbalken.

3.4Kommunalt marktillhandahållande

Kommunen kan som markägare sälja eller upplåta mark som den äger genom markanvisning. Markanvisning definieras som ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande enligt 1 kap. 4 § PBL och 1 § lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Det är skillnad på om markanvisningen avser en försäljning av marken där äganderätten till marken överlåts, marköverlåtelse, eller om marken upplåts med nyttjanderätt där kommunen behåller äganderätten, så kallad tomträtt, markupplåtelse.

22SOU 2015:99 Planering och beslut för hållbar utveckling – Miljöbalkens hushållningsbestämmelser.

2312 kap. 7 § miljöbalken.

24Se prop. 1985/86:3 s. 158 och prop. 1997/98:45, del 1, s. 239.

25Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens domar den 16 januari 2019 i mål P 3809-18,

den 9 april 2018 i mål P 5481-17 och den 9 november 2018 i mål P 8280-17.

26Se prop. 1985/86:3 s. 53.

Reglering av bostadsbyggande

SOU 2020:75

Markexploatering kräver flera omfattande avtal. Vanligt är olika genomförandeavtal mellan kommunen och exploatören såsom mark- anvisningsavtal, planavtal och exploateringsavtal. Dessa avtalstyper är relativt sparsamt reglerade och bygger på en kombination av offent- lig rätt och civilrätt. Parternas handlingsutrymme påverkas dock av flera tvingande regler.

3.4.1Markanvisningar

Det saknas särskilda regler om överklagande i samband med mark- anvisning vilket normalt medför att dessa kan prövas enligt reglerna om laglighetsprövning i 13 kap. kommunallagen (2017:725). Om exploatören ska köpa marken av kommunen måste ett överlåtelse- avtal tecknas mellan kommunen och exploatören i slutet av mark- anvisningsprocessen. Marköverlåtelse måste uppfylla de formkrav som regleras i 4 kap. jordabalken för att var giltig. Ett markanvis- ningsavtal tecknas när kommunen överlåter mark till en byggherre samtidigt som marken ska planläggas för att tillåta exploatering. Kommunen och byggherren är avtalsparter i ett markanvisnings- avtal, kommunen i egenskap av säljare och innehavare av planmono- polet och byggherren i egenskap av köpare. Ett markanvisningsavtal är en option om en framtida försäljning och måste därför följas av en fastighetsöverlåtelse för att byggherren ska förvärva äganderätten till marken. Markanvisningsavtal kan även avse upplåtelse av kommunal mark genom att en tomträtt upplåts.

I markanvisningsavtal regleras förutsättningar för överlåtelse, planläggning och plangenomförande. Det kan omfatta bl.a. kostnads- och utförandeansvar, krav på vissa säkerheter, tidplaner och gestalt- ning. Eftersom ett markanvisningsavtal är ett led i en fastighets- transaktion kan kommunen ställa relativt långt gående krav för att köparen ska få förvärva marken. Kommunen har i och med plan- monopolet ett avgörande inflytande över den framtida byggrättens storlek, vilket är av betydelse för markpriset.

Hur en enskild markanvisningsprocess och avtal utformas i detalj påverkas av flera lagar, både civil- och offentligrättsliga, exempelvis jordabalken, plan- och bygglagen, LOU och fastighetsbildnings- lagen (1970:998). Vissa av lagarna är offentligrättsliga, genom vilka bl.a. tillåten markanvändning styrs med föreskrifter och tillstånds-

SOU 2020:75

Reglering av bostadsbyggande

krav. Exempel på dessa är plan- och bygglagen och miljöbalken. Andra lagar är civilrättsliga och reglerar hur parterna kan ingå avtal om marköverlåtelser, markupplåtelser, entreprenader, ansvar som jorda- balken och avtalslagen.

En markanvisning är inte juridiskt bindande. Det är inte reglerat hur markanvisningsavtalen ska utformas eller vilket innehåll mark- anvisningsavtal ska ha. Markanvisningar är inte reglerat mer än lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar som ställer krav på att en kommun ska ta fram riktlinjer för markanvisningar. Kommuner som gör markanvisningar ska anta riktlinjer för dessa. Lagen har till syfte att skapa transparens och tydlighet i byggpro- cessens inledande skede i de fall då kommunalägd mark ska säljas eller upplåtas för att nya byggnader eller anläggningar ska komma till stånd. Kommunen ska samråda med andra kommuner som berörs av planeringen och ge länsstyrelsen, aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. Regleringen av markanvisnings- avtalen är således relativt kortfattad och innehåller inga regler angå- ende finansiering eller kostnadsfördelning. Lagen trädde i kraft den 1 januari 2015.27 Kommunen är skyldig att anta riktlinjer senast innan markanvisning genomförs. Skyldigheten att anta riktlinjer är dock inte sanktionerad och en markanvisning som genomförs innan kommunen antagit riktlinjer blir inte ogiltig. Riktlinjerna är endast vägledande och inte bindande för vare sig kommunen eller exploatör.

Kommuner kan tillämpa olika metoder för markanvisningar som direktanvisning, jämförelseförfarande och markanvisningstävling. Vid direktanvisning görs inte något jämförelseförfarande utan kom- munen vänder sig direkt till en byggherre. Vid jämförelseförfarande genomförs markanvisningen oftast genom att det anges vilken typ och omfattning av bebyggelse som är aktuell för området och en kravspecifikation tas fram med urvalskriterier, till exempel projekt- innehåll, byggnadsvolymer, gestaltningsidéer, geotekniska och trafik- tekniska förutsättningar, upplåtelseformer, markpris med mera som skickas ut till tänkbara byggherrar. Tävlingsförfarande kan användas när platsen eller ändamålet kräver det. En variant av markanvisnings-

27Se prop. 2013/14:126, bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14:366, SFS 2014:899.

Reglering av bostadsbyggande

SOU 2020:75

tävling är ett anbudsförfarande där enbart markpriset avgör vem som får förvärva marken.

Varje markanvisning innebär att en förhandling sker mellan en kommun och en byggaktör om önskemål och villkor. Vid en mark- anvisning har kommunen genom planmonopolet en stark förhand- lingssituation. På en svagare marknad, där kommunen behöver locka exploatörer till sig, har dock inte planmonopolet samma styrka vid förhandlingen. Kommunernas möjlighet att ställa krav är begränsade när det gäller vissa krav på byggnaders tekniska egenskaper i mark- anvisningar som upprättas som ett led i genomförande av en detalj- plan och där avsikten är att marken ska överlåtas från kommunen till en exploatör. I ett sådant fall omfattas avtalet av förbudet mot kom- munala särkrav i 8 kap. 4 a § PBL vilket innebär att kommunens eventuella krav blir utan verkan. En markanvisning följs ofta av ett efterföljande avtal där bland annat överlåtelsen regleras.

3.4.2Tomträttsupplåtelse

En kommun kan upplåta mark genom tomträtt. Tomträtt är nyttjande- rätt till en fastighet på obestämd tid enligt 13 kap. jordabalken. Den som har tomträtt betalar en avgift, en så kallad tomträttsavgäld till kommunen för nyttjandet av marken. På grund av tomträttsinsti- tutets speciella natur kan endast det allmänna, det vill säga, stat och kommun upplåta tomträtt. Tomträtt förekommer således på område som tillhör staten eller en kommun och som har avdelats för att bebyggas. Tomträttshavaren äger alltså den byggnad eller de bygg- nader som finns på fastigheten medan själva fastigheten, det vill säga, marken, ägs av staten eller kommunen.

Tomträttsinstitutets tillkom år 1907 för att främja en sund ut- veckling av bostadsförhållandena i städerna genom att det allmänna fick möjlighet att tillhandahålla mark för bebyggelse åt enskilda utan att samtidigt frånhända sig äganderätten till marken. Det allmänna förblir ägare till marken och förbehålls den framtida värdestegringen hos marken och möjligheten att vid framtida behov använda marken för annat ändamål.

När tomträttsinstitutet infördes, utgick man från att tomträtt skulle komma att användas som en övergångsform till äganderätt. Tomträttshavaren har rätt att överlåta tomträtten, till exempel genom

SOU 2020:75

Reglering av bostadsbyggande

försäljning, eller att pantsätta den utan kommunens medgivande så länge som villkoren i kontraktet för tomträtt efterlevs. Vid sidan av upplåtelseavtalet kan parterna ingå ett avtal som innehåller andra villkor. Ett sådant avtal gäller emellertid endast mellan parterna och följer inte upplåtelsen vid vidareöverlåtelse av tomträtten. Det är upp till den enskilda kommunen om det är möjligt för tomträttshavaren att köpa fastigheten dvs. att friköpa sin tomträtt.

3.5Exploateringsavtal vid byggherreägd mark

Exploateringsavtal är avtal som rör genomförandet av detaljplan vad gäller mark som inte ägs av en kommun. Exploateringsavtal defini- eras som avtal om genomförande av en detaljplan och om med- finansieringsersättning mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare enligt 1 kap. 4 § PBL. Avtal mellan kommunen och staten undantas. Både markanvisningsavtal och exploateringsavtal finns med i 4 kap. 33 § PBL, där innehållet i den planbeskrivning som hör till varje detaljplan regleras. I planbeskrivningen ska redovisas om kommunen avser ingå exploateringsavtal eller genomföra mark- anvisningar. Även huvudsakligt innehåll i och konsekvenser av dessa typer av avtal ska anges i planbeskrivningen. När det gäller innehåll i avtalen är det endast exploateringsavtalens utformning som regleras särskilt i 6 kap. PBL. Definitionen av exploateringsavtal infördes 2015 i samband med att exploateringsavtalen lagreglerades i 6 kap. PBL. Dessförinnan saknades uttrycklig lagreglering.

Syftet med lagkrav på att kommunerna antar riktlinjer om exploa- teringsvillkor är att skapa transparens om villkoren för exploa- teringsavtalen och ökad tydlighet i parternas förhandlingar.28 Det ansågs viktigt att det klargjordes genom reglerna vilka skyldigheter och åtaganden en byggherre eller fastighetsägare kunde få ta på sig i ett markexploateringsprojekt. Riktlinjerna är generella och behöver inte ha samband med ett särskilt avtal eller detaljplaneområde. Kom- munen ska genom riktlinjer översiktligt redovisa under vilka förhåll- anden kommunen avser att ingå exploateringsavtal och även hur beredningen av exploateringsavtal avses ske tidsmässigt och formellt. Kommunen kan anta riktlinjer som skiljer sig åt innehållsmässigt för olika delar i kommunen.

286 kap. 39 § PBL.

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

detaljerade uppgifter om vad som har byggts på ramavtal. I den delen har utredningen sökt kontakt med Sveriges Kommuner och Regioner samt med Sveriges Allmännytta.

Utredningen har också undersökt om det finns ytterligare ram- avtal utöver dessa som har en sådan omfattning att de borde under- sökas. Den senare frågan har besvarats nekande med hänsyn till be- gränsad volym.

4.1.1Webbenkäten

Under arbetet framkom att endast Sveriges Allmännyttas avtal hit- tills har varit så frekvent och volymmässigt använt att det låter sig undersökas med kvantitativa metoder. Utredningen har mot den bakgrunden samarbetat särskilt med Sveriges Allmännytta på det sättet att organisationen i samråd med utredningen har gått ut med en riktad webbenkät till de företag som har byggt på organisationens ramavtal. De för utredningen centrala uppgifter som har inhämtats avser kostnader och tidsåtgång för de olika projekten med hänsyn taget till antal bostäder och yta.

Webbenkäten har genomförts av Sveriges Allmännytta med bi- träde av konsultföretaget Tyréns. Vid utformningen av enkäten har utredningen tillsammans med Sveriges Allmännytta haft att hantera en mängd avvägningar, däribland hur många enkäter som kan skickas till ett och samma företag, som har gjort flera avrop. En avvägning har därvid gjorts varigenom det skickats en enkät till varje företag där det dock efterfrågats kostnadsuppgifter och tidsåtgång för varje projekt.

Delar av enkätresultatet har redan publicerats av Sveriges Allmän- nytta1 men kostnadsuppgifterna och tidsåtgången har tillsammans med nödvändiga bakgrundsvariabler överlämnats till SCB för att kunna göra de bearbetningar som redovisas i detta avsnitt.

Uppgifterna om yta i enkäten avser boarea (BOA) vilket motsva- rar det underlag utredningen har erhållit i övrigt. SCB:s kostnads- statistik för flerbostadshus beaktar även s.k. uthyrningsbar lokalyta.

1Tio år med Allmännyttans Kombohus – resultat, effekt & påverkan, Sveriges Allmännytta, maj 2020.

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

4.1.2SCB:s bearbetning

Av kritisk betydelse för statistikbearbetningen har varit att varje upphandling blir identifierad på ett sådant sätt att den kan kopplas ihop med rätt post i SCB:s nybyggnadskostnadsstatistik. Det har skett genom att fastighetsbeteckning efterfrågats. Denna uppgift har i princip möjliggjort maskinell bearbetning men i praktiken ändå krävt omfattande manuell handpåläggning hos SCB.

Hos SCB har insamlade uppgifter kopplats till SCB:s nybygg- nadskostnadsstatistik. Den innehåller (trots benämningen) en för- handsprognos avseende bygg- och markkostnaderna och omfattar, till skillnad från Sveriges Allmännyttas enkät även uppgifter om all- männyttans byggande utanför ramavtal och om bostadsbyggandet i flerbostadshus mera generellt (privata fastighetsvärdar etc.).

De kostnadsuppgifter som erhållits från de allmännyttiga före- tagen har trots påminnelser varit behäftade med ett relativt stort bortfall, och svaren härrör från 58 procent av de utskickade enkät- erna, räknat på företagsnivå. Totalt har kostnadsuppgifter från de allmännyttiga företagen erhållits avseende omkring 2 200 bostäder av omkring 8 000 färdigställda bostäder på ramavtalet.

Bortfallet är således inte bara stort utan även systematiskt i den meningen att det tycks omfatta relativt stora projekt. Jämförelser på projektnivå avseende sådana projekt för vilka det finns uppgifter från både enkät- och registerdata indikerar emellertid att dessa även mera generellt kan antas stämma relativt väl överens. Utredningen har där- för använt SCB:s registerdata, som finns tillgänglig för en större mängd bostäder, sina vid bredare jämförelser. Vid diskussioner särskilt om bebyggelse på ramavtalet har dock utredningen kompletterat med enkätdata som, enligt utredningens bedömning, i det sammanhanget kan vara väsentligen mera träffsäker, trots ett stort bortfall.

Enkätdata om kostnader och tidsåtgång har således kopplats till nybyggnadskostnadsstatistiken. Nybyggnadskostnadsstatistiken har i sin tur kopplats till SCB:s hyresstatistik för nybyggnation, som är en årlig totalundersökning av hyrorna i det nybyggda beståndet. Den har samma rampopulation som nybyggnadskostnadsstatistiken. En- staka tabeller har använt SCB:s ortsbaserade hyresstatistik med hela (nya och gamla) beståndet som grund. Den statistiken utgör en urvalsundersökning. De nybyggda bostäderna i hyresstatistiken för

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

nybyggnation blir en del av beståndet i den ortsbaserade hyreskost- nadsstatistiken nästkommande år.

För att belysa i huvudsak plan- och markägarförhållanden för de nya husen har uppgifter hämtats från fastighetspris- och lagfarts- registret, fastighetstaxeringsregistret, företagsregistret och fastighets- registret som innehåller ägare och ägarbyten av fastigheter, fastig- hetsbeteckningar, koncerntillhörighet och planförhållanden. Det plan- förhållande som har inhämtats begränsar sig till datum för planens ikraftträdande. I materialet finns således inte några uppgifter om vilka begränsningar eller byggrätter som den fastställda planen före- skriver. Den tekniska rapporten från SCB har fogats till betänkandet som bilaga 4.

4.1.3Jämförbarhet och kvalitetssäkring

I vissa delar finns historisk jämförbarhet eftersom motsvarande under- sökningar har genomförts år 2006 och 2015 av SCB, då på uppdrag av Konkurrensverket och publicerats i Konkurrensverkets rapport- serie.2 Hos SCB finns därför redan en etablerad metodik för att koppla nybyggnadskostnadsstatistiken till uppgifter om fastighets- ägande och planförhållanden.

Huvuddelen av den nya bearbetningen avser åren 2013–2018 och SCB:s redovisning finns tillgänglig i akten.3 Tabellering och tids- serieanalys har gjorts av utredningens sekretariat. Vad gäller korrela- tionsanalyserna (vilka endast avser åren 2013–2018) har de inlednings- vis gjorts manuellt och översiktligt av utredningens sekretariat samt därefter, som ett led i kvalitetssäkring och samarbete med Sveriges Allmännytta, med hjälp av en enkel regressionsmodell av konsult- företaget Tyréns som därvid har arbetat på uppdrag av Sveriges All- männytta.

Bägge analyserna ger samma huvudresultat. I regressionsmodellen är det dock även möjligt att bedöma signifikansen av olika resultat och redovisningen blir bättre och mera överskådlig. I den utsträck- ning som analyserna har givit olika resultat eller pekat åt olika håll har uppgifter antingen uteslutits, om de bedömts vara mindre centrala för utredningen, eller de olika resultaten redovisats och kontrasterats,

2Konkurrensverkets rapportserie 2006:2 respektive 2015:4).

3Dnr Fi2019/00727 aktbilaga 110.

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

om de har ansetts vara centrala för utredningens frågeställning. Även Tyréns redovisning har bilagts till betänkandet (bilaga 5).

4.1.4Intervjuer

Det har av utredningen inte bedömts ändamålsenligt att efterfråga uppgifter i enkätform från kommuner med hänsyn till förväntade svårigheter att få en sådan enkät besvarad på ett relevant sätt och i tillräcklig omfattning. Vanligen har en stor mängd handläggare varit involverade från kommunens sida i ett och samma bostadsprojekt, vilka arbetar på olika förvaltningar och olika enheter inom en och samma förvaltning. Förvaltningen är dessutom olika organiserad i olika kommuner.

Vad gäller frågan om en enkät till byggföretag har utredningen funnit att den typen av uppgifter som hade varit intressanta att efterfråga, till exempel huruvida de enskilda projekten har varit lön- samma eller hur företagens kostnadsnivåer eller underentreprenader sett ut, hade haft karaktären av känslig affärsinformation. Med ett litet antal företag på ramavtalen hade det varit möjligt att urskilja även enskilda företag och projekt på ett relativt enkelt sätt.

Enligt utredningen har intervjuer varit en bättre arbetsmetod i förhållande både till berörda företag och kommuner.

4.1.5Bostäder som ingår i studien (urval)

Undersökningen avser liksom tidigare motsvarande undersökningar av Konkurrensverket endast nytillkomna bostäder i flerbostadshus. En samlad bild av bostadsbyggandet och dess utveckling framträder i figur 10.7 (kapitel 10).

Begreppet flerbostadshus innefattar dock såväl hyresrätter som bostadsrätter och kooperativa hyresrätter. Statistiken avser således inte primärt någon särskild upplåtelseform även om uppgifter om hyror etc. naturligen inte finns för nytillkomna bostadsrätter. Vad gäller allmännyttans byggande ligger vanligen i sakens natur att det handlar om hyresrätter.

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

Jämfört med perioden 2009–2012 (4 år) har det under perioden 2013–2018 (6 år) byggts väsentligen fler bostäder i genomsnitt per år. Ökningen motsvarar mer än en fördubbling och det var även en kraftig ökning per år vid jämförelse med åren 2002–2003.

Tabell 4.1 Antal nya bostäder som tillkommit i flerbostadshus (urval)

Jämförelse med tidigare undersökningar gjorda av Konkurrensverket.

	2002–2003	2009–2012	2013–2018
Hela perioden	15 162	43 679	143 272
Per år	7 581	10 920	23 879
	(2 år)	(4 år)	(6 år)

Källa: SCB (tabell 1) samt Konkurrensverkets rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4 och egna beräkningar avseende årsmedeltalet.

Undersökningarna har efter hand kommit att baseras på byggandet under allt längre perioder. Eftersom byggandet dessutom har ökat baseras den nuvarande undersökningen på ett väsentligt större underlag än Konkurrensverkets tidigare undersökningar. Den belyser dessutom nya frågor om seriebyggande etc.

4.2Marktillgång

I denna del har utredningen undersökt hur markägandet såg ut på platsen där det har byggts nya bostäder innan dessa kom till. Tre alter- nativ har därvid varit möjliga. Ett alternativ är att byggherren själv ägde marken även tidigare. Ett andra alternativ är att den har den förvärvats från någon annan, då vanligen en annan byggherre. Det tredje alternativet är att marken har förvärvats från kommunen.

Om till exempel ett allmännyttigt bostadsföretag bygger på mark som förvärvas från kommunen kommer detta i statistiken att be- tecknas som att bygget sker på kommunalt ägd mark. Det gäller även om kommunen fortsätter äga marken och upplåter den till den som bygger genom till exempel tomträtt. Om däremot det allmännyttiga företaget bygger på sin egen mark kommer det att betecknas som ett bygge på egenägd mark, trots att kommunen äger det allmännyttiga företaget.

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

4.2.1Mindre byggt på egen mark

Jämfört med tidigare undersökningar kommer en mindre andel av marken från byggherrens eget ägande av mark. En större andel av den bebyggda marken är i stället köpt av andra byggherrar.

Tabell 4.2 Hur byggherren har fått tillgång till marken

Antal nya bostäder i flerbostadshus och andel respektive period.

	2002–2003		2009–2012		2013–2018
	Antal	%	Antal	%	Antal	%
Egenägd mark	7 693	65	22 968	59	24 267	23
Kommunalt ägd mark	3 633	31	14 488	37	32 690	31
Mark köpt av annan
byggherre	555	5	1 297	3	49 644	47

Källa: SCB (tabell 3) samt Konkurrensverkets rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4 jämte egna beräkningar avseende procentandelarna. Den tidigare uppdelningen av mark på huruvida den för- värvats från små eller stora byggherrar har mönstrats ut genom summering i alla tabeller eftersom den baserats på vilka aktörer som varit störst varje period. Detta har ändrats över åren vilket försvårar en jämförelse.

Posten med ”övrigt” som bland annat innehåller köp från privat- personer har lämnats utanför tabelleringen. Även den posten har dock växt mycket påtagligt.4 Ovanstående indikerar sammanfattningsvis att markreserverna hos företagen, allmännyttiga och andra, börjar ta slut samt att mark i allt högre utsträckning har blivit ett slags han- delsvara, vilket i och för sig inte är förvånande med hänsyn till det ökade byggandet.

Egentligen är detta bara två sidor av samma mynt – om man bygger mindre på egenägd mark måste den förvärvas från andra, och däri- genom blir den i högre grad en handelsvara.

Det kommunala marktillhandahållandet ger intryck av att hålla ungefär jämna steg med bostadsbyggandet även om det har varierat i omfattning. Utredningen vill framför allt uppmärksamma den för- skjutning som över åren har skett i alla typer av kommuner utom storstadsnära kommuner, innebärande att 2002–2003 tillkom fler

4Under perioden 2013–2018 tillkom hela 36 671 lägenheter på sådan övrig mark, vilket inne- fattar bland annat privatpersoner och bortfall där ägarförhållanden inte kunnat fastställas. Under åren 2009–2012 var motsvarande siffra drygt 4 000 vilket redan då måste ha framstått som en ökning i förhållande till tidigare undersökning. Utredningen har inte kunnat utesluta att det kan bero på ett metodproblem men den stora posten övrigt kan också hänga samman med det undersökningen i övrigt visar, dvs. att byggherrar börjar få begränsad tillgång till egen mark.

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

bostäder (mätt i absoluta tal respektive period) på egenägd mark än på kommunal mark medan situationen 2013–2018 har varit den mot- satta.5

4.2.2En särskild situation i storstadsnära kommuner

Således tillkommer nu fler bostäder på kommunal mark än på egen- ägd mark i storstäder samt i alla övriga kommuner vilka inte beteck- nas som storstadsnära. Det är bara i de storstadsnära kommunerna som det kommunala marktillhandahållandet inte har gått om i antals- mässig betydelse, mätt i absoluta tal.

Tabell 4.3 Hur byggherren har fått tillgång till marken i storstadsnära lägen

Antal nya bostäder i flerbostadshus som tillkommer i storstadsnära kommuner under respektive period.

	2002–2003	2009–2012	2013–2018

Egenägd mark	2 548	5 493	6 041
Kommunalt ägd mark	620	1 994	4 469

Mark köpt av annan byggherre	164	430	13 953

Källa: SCB (tabell 4) samt Konkurrensverkets rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4.

4.3Markprissättning och markkostnader

När kommunal eller annan mark bebyggs är det sammanfattningsvis inte säkert att själva ersättningen för marken svarar för merparten av kostnaderna, utan en stor mängd andra kostnader kan tillkomma och vara av minst lika stor betydelse.

Även dessa kostnader kan emellertid på olika sätt vara kopplade till och påverkas av markägaren eller till och med utgöra kommunala avgifter av olika slag, vilket framgår även av utredningens intervjuer (kapitel 5).

5I undersökningen har kommuner redovisats efter 2017 års kategorisering som storstäder (A1), Storstadsnära kommuner (A2), större städer och kommuner nära större stad (B3, B4, B5) samt mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner (C6, C7, C8, C9). Det kan medföra begräns- ningar i jämförbarheten mot tidigare år även om indelningen då var snarlik (storstadskommuner, förortskommuner, större städer respektive övriga).

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

4.3.1Markprissättning

Prissättning och villkor när kommunerna säljer mark har under 2020 belysts genom SKR:s markprisenkät.6 De redovisade resultaten gäller försäljningar som skedde under 2019. I studien fick kommunerna uppge till vilket genomsnittligt pris de sålde mark för bostadsbygg- ande. 75 procent av landets kommuner deltog i enkätstudien, däri- bland 18 av de 20 kommuner som har flest invånare. Alla storstäder deltog. Flertalet av dessa kommuner, mer än fem sjättedelar, hade sålt mark för bostadsbyggande under 2019.

I enkäten efterfrågas priset per kvadratmeter bruttoarea eller tomtarea. Bruttoarea är den totala arean i husen som ska byggas på marken medan tomtarea är den totala arean på tomten.

Av enkäten framgår att mark till hyresrätter i 99 procent av fallen såldes till priser under 5 000 kronor per kvadratmeter bruttoarea medan bostadsrätter i var tionde kommun hade sålts för priser där- utöver. I bägge fallen var det allra vanligaste att priserna låg under 2 500 kronor, men det var vanligare för hyresrätter än för bostads- rätter.

Det är inte möjligt att räkna ut medelvärden baserat på den stati- stik SKR har presenterat, framför allt därför att klassindelningen av materialet är relativt grov. Det framgår dock tydligt att mark till hyresrätter säljs relativt billigare än mark till bostadsrätter, om man ser till kommunsektorn som helhet.

4.3.2Markkostnader

Utredningens uppgifter ger vid handen att det genomsnittliga mark- priset för kommunal mark som har bebyggts med flerbostadshus är väsentligen högre än vad som framgår av enkäten, i genomsnitt 6 500 kronor per kvadratmeter bostadsyta som tillkommer. Då hämtas markpriset från nybyggnadskostnadsstatistiken och kan bland annat även innefatta olika former av markåtgärder som är nödvändiga för att marken ska kunna bebyggas.7

6https://skr.se/download/18.68e83f2a17206c0cd3a4e90c/1589458402832/Kommunernas%2

0markpriser%202016,%20PM.pdf.

7Som även framhålls i anslutning till regressionen (bilaga 5) kan olika former av vinstpåslag ingå i markpriset och beteckningen ”markpris” är egentligen mindre träffande.

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

Kostnader för att färdiggöra marken för byggande kan men be- höver inte ingå i den köpesumma som kommunen tillämpar. Det förekommer såväl att dessa arbeten finansieras genom särskilda avtal som att byggherren själv finansierar dem. Kommunerna gör väsent- ligen olika därvidlag, till exempel när det gäller att finansiera och stå risken för eventuella kostnader för saneringsåtgärder. Malmö anger till exempel att man säljer mark sanerad till byggherrar för att und- vika långa förhandlingar som fördröjer bostadsbyggandet medan det i Göteborg finns en förväntan på allmännyttan att stå risken även för på förhand okända markföroreningar.

Som framgår av tabellen nedan är planförhållandena en viktig förklaringsfaktor till hur högt markpriset blir, även när det byggs på kommunal mark.

Tabell 4.4 Genomsnittlig markkostnad när det byggs på kommunal mark

Markpris, kronor enligt nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata) vid olika planförhållanden (tidpunkt för planens fastställande). Avser nya flerbostadshus (brutto) år 2013–2018.

	Antal projekt	Antal bostäder	Genomsnittligt markpris
Samtliga
planförhållanden	580	32 690	6 510
Plan ej ändrad (inom
5 år före byggstart)	300	15 224	5 502

Plan ändrad 3–5 år
före byggstart	119	7 871	8 295
Plan ändrad inom 2 år
före byggstart	148	9 206	6 659

Okänd	13	389	6 067

Källa: SCB (tabell 9). Deflaterat med faktorprisindex för byggnadskostnader till 2018 års priser. Avseende planförhållanden och hur dessa behandlas, se avsnitt 4.4. Angående begreppen markpris och markkostnad se vidare diskussionen under avsnitt 4.3.2, vilken även kan vara relevant för begreppen byggpris respektive byggkostnad.

En grundläggande skillnad är att utredningens statistik gäller färdiga hus medan SKR:s markprisenkät avser fastigheter där vi inte vet något om huruvida ett hus sedermera har kommit till stånd eller inte. Enligt utredningens uppfattning ger nybyggnadskostnadsstatistiken en god bild av vad det faktiskt kostar att bygga på den kommunala marken.

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

4.4Detaljplaneförhållanden

Redovisningen i detta avsnitt avser inledningsvis planberedskapen, mätt på det sätt som är möjligt utifrån befintlig offentlig statistik, vilket innebär att vi undersökt när planen senast är fastställd för den bebyggda marken. Det finns uppenbarligen andra sätt att mäta plan- beredskap, till exempel med enkäter, men enligt utredningen har även dessa väsentliga begränsningar.

Utredningens metod att mäta planberedskap har den fördelen att den kartlägger hus som faktiskt har byggts, snarare än att titta på potentialen att bygga hus som inte med säkerhet kommer att reali- seras. Utredningens metod medför emellertid en viss eftersläpning och återspeglar naturligen planberedskapen som den såg ut för några år sedan.

Avslutningsvis undersöker utredningen huruvida det går att se kostnadsskillnader i projekten baserat på olika planförhållanden, även då baserat på när planen fastställdes. Således analyseras huru- vida det finns skillnader i kostnader baserat på hur lång tid före bebyggelsen som planen har fastställts. Utredningen har därvid tillämpat samma intervall som Konkurrensverket använt i tidigare undersök- ningar och utgått från att planer som är äldre än 5 år kan jämställas med att ingen planändring har behövt ske för att bygget ska kunna komma på plats. Om detaljplanens datum ligger inom två år före bygget har det betraktats som en sen planändring och hamnat i en egen kategori. Däremellan, med 2–5 år gamla planer, återfinns ett mellanskikt som också redovisas särskilt.

4.4.1Planberedskapen

Planberedskapen mätt som andelen bostäder som har kunnat byggas utan eller utan planändring i ett sent skede före bebyggelsen tycks ha ökat. Det tycks enkelt uttryckt ha blivit mindre ”hand ur mun” när det gäller planeringen. Minskningen har i någon mån varit konti- nuerlig, i den utsträckning det går att mäta med bara tre undersök- ningar, men det kan tyda på att förändringen faktiskt är ett resultat av ett medvetet arbete från statsmakternas och eller kommunernas sida.

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtalSOU 2020:75

Tabell 4.5	Andel nytillkomna bostäder på mark med olika planförhållanden
	Procent av nya bostäder i flerbostadshus respektive period.

		2002–2003	2009–2012	2013–2018
Plan ej ändrad inom 5 år
före byggstart		13 %	14 %	38 %
Plan ändrad 3–5 år före byggstart		17 %	35 %	28 %
Plan ändrad inom 2 år
före byggstart		70 %	51 %	34 %

Källa: SCB (tabell 5) samt Konkurrensverkets rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4 jämte egna beräkningar. För perioden 2013–2018 baseras tabellen på drygt 143 000 lägenheter och cirka

6 700 projekt med okända planförhållanden har exkluderats.

Det är tydligt att det finns skillnader mellan olika typer av kom- muner och att kraven på planering vid nybyggnation är högre i stor- städerna än i större städer och förortskommuner. Den förbättrade planberedskapen hänför sig, enligt utredningens statistik, inte till storstäderna även om den går att se i alla andra typer av kommuner, såväl storstadsnära kommuner som större och mindre städer etc. enligt de definitioner som utredningen använder.8

Planberedskapen framstår som förbättrad oavsett från vilket håll man mäter, dvs. oavsett om man studerar andelen planer som inte ändrats eller om man, som i tabellen nedan, studerar hur många planer som har ändrats de senaste två åren före bygget. Det bör framhållas att utredningen i denna del, som den är utförd, inte belyser i vilken utsträckning kommunal eller annan mark ligger oplanerad.

Tabell 4.6 Andelen nya bostäder i flerbostadshus som krävt planändring inom 2 år före byggstart

Procent för olika kommungrupper och tidsperioder.

	2002–2003 2009–2012		2013–2018
Storstäder	33 %	52 %	40 %
Storstadsnära kommuner	69 %	45 %	31 %

Större städer och kommuner nära större stad	69 %	54 %	32 %
Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner	65 %	55 %	31 %

Källa: SCB (tabell 6) samt Konkurrensverkets rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4 jämte egna beräkningar.

8I undersökningen har kommuner redovisats efter 2017 års kategorisering som storstäder (A1), Storstadsnära kommuner (A2), större städer och kommuner nära större stad (B3, B4, B5) samt mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner (C6, C7, C8, C9). Det kan medföra begräns- ningar i jämförbarheten mot tidigare år även om indelningen då var snarlik (storstadskommuner, förortskommuner, större städer respektive övriga).

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

4.4.2Kostnadsskillnader vid olika planförhållanden

Utredningens kostnadsdata indikerar att det finns ett tydligt sam- band mellan planeringen och såväl mark- som byggnadskostnaderna. Hur stor denna påverkan är varierar beroende på mätmetoden.

I nedanstående tabell, som baseras på nybyggnadskostnads- statistiken för nya flerbostadshus i allmänhet, motsvarar den extra kostnaden omkring en tusenlapp vardera på markkostnaderna och byggkostnaderna, räknat per kvadratmeter. Kostnadsskillnaden in- faller synbarligen oavsett när under femårsperioden före ett bygge som planändringen sker.9

Tabell 4.7 Kostnader för nya bostäder i flerbostadshus

Uppdelat på olika planförhållanden. Avser åren 2013–2018 och enligt nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata).

Ägarkategori	Antal bostäder	Markpris	Byggnadspris	Totalt produktions-
		kr/kvm	kr/kvm	pris kr/kvm

Plan ej ändrad (inom
5 år före byggstart)	25 128	3 378	28 238	31 617
Plan ändrad 3–5 år
före byggstart	13 622	4 459	29 311	33 770
Plan ändrad inom
2 år före byggstart	18 769	4 346	29 549	33 896
Planförhållanden
okända	2 462	4 426	29 344	33 770

Källa: SCB tabell (26). Deflaterat med faktorprisindex för byggnadskostnader till 2018 års prisnivå. Vad gäller begreppen markpris, byggnadspris och produktionspris i registerdata och deras koppling till kostnaderna använder utredningen genomgående dessa begrepp som kostnadsbegrepp. Vad gäller relevansen av detta hänvisas särskilt till avsnitt 4.6. Invändningar är dock möjliga att göra inte minst med hänvisning till att olika slags vinstmarginal kan ingå, vilket framhålls av Tyréns i bilaga 5.

I tabellen ovan redovisas situationen för nya flerbostadshus mera generellt och inte endast sådana byggda på allmännyttans ramavtal. Mindre än hälften av dessa hus har tillkommit utan planändring. Nedan- stående tabell redovisar i stället enkätdata avseende ett femtiotal bygg- projekt på ramavtal.

9Som framgår av tabell 4.4 ovan framstår påverkan på markpriset större när bebyggelse sker på kommunal mark än vid jämförelsen här, som baseras på alla markförhållanden.

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

Tabell 4.8 Kostnader för seriebyggda hus i allmännyttan (Kombohus)

Per kvadratmeter enligt enkätdata från de allmännyttiga företagen.

Planförhållanden	Antal projekt	Antal bostäder	Markpris	Byggpris	Totalpris
			kr/kvm	kr/kvm	kr/kvm
Plan ej ändrad inom
5 år före byggstart	27	1 290	2 074	22 993	24 875
Plan ändrad 3–5 år
före byggstart	5	209	2 466	22 408	24 874

Plan ändrad inom
2 år före byggstart	17	689	3 042	26 423	29 465
Samtliga
planförhållanden	51	2 252	2 348	23 904	26 143

Källa: SCB (tabell 27) baserat på enkät genomförd av Sveriges allmännytta. Deflaterat till 2018 års nivå med faktorprisindex för byggkostnader. Avseende metoden för att koppla ihop projekt med planförhållanden se vidare avsnitt 4.1.2.

Av tabellen framgår särskilt att totalkostnaden (byggpris och mark- pris) i situationer utan behov av planändring har legat strax under 25 000 kronor per kvadratmeter i genomsnitt och att mer än hälften av projekten som hittills genomförts har kunnat genomföras utan plan- ändring (kanske också haft detta som en nödvändig förutsättning).

I bägge tabellerna har prisuppgifterna har deflaterats till 2018 års nivå. Som framgår gäller kostnadsskillnaden, enligt enkätdata som omfattar endast de bostäder som byggts på ramavtal, endast de allra senaste planändringarna som sker mindre än två år före bygget (tabell 4.8). Dessa planändringar ger då emellertid markant högre kostnader framför allt avseende byggarbetena.

Registerdata som baseras på ett större antal nytillkomna bostäder visar på effekter oavsett när under femårsperioden den nya planen fastställs men effekterna är å andra sidan relativt mindre (tabell 4.7). I jämförelse med enkätdata har registerdata ett relativt mindre bort- fall och baseras på väsentligen fler projekt och bostäder.

Utredningens slutsats är att det finns ett samband finns mellan planändringar och såväl mark- som byggkostnader både allmänt och för seriebyggda hus. Det blir särskilt tydligt när det sker sena plan- ändringar för seriebyggda hus och större delen av merkostnaden hamnar då på byggkostnaden.

Utredningen uppskattar baserat på vad som nu har sagts att kostnaderna blir mellan 2 000–4 000 kronor högre per kvadratmeter när planen måste ändras, om hänsyn tas till både mark- och bygg-

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

kostnader. Kostnadseffekten ligger antagligen i den undre delen av intervallet vid byggande av flerbostadshus mera generellt och i den övre delen av intervallet vid sena ändringar inför byggande på ram- avtal.

Det är inte möjligt att närmare uttala sig om varifrån kostnads- skillnaderna härrör. Man kan föreställa sig att den högre markkost- naden är hänförlig till själva kostnaderna för planeringen eller att markkostnaden slås ut på en mindre volym än annars vid situationen med planändring medan den högre byggkostnaden hänför sig till olika krav som planen ställer på själva byggnationen. Det är dock oklart om det fullt ut går att hålla isär dessa effekter.

Den stora betydelsen av planändringar mera generellt bekräftas även av den regression som konsultföretaget Tyréns har utfört på uppdrag av Sveriges Allmännytta. Enligt regressionen är kostnads- påverkan av planändring signifikant såväl avseende markpris som bygg- pris samt oavsett när under femårsperioden före bygget planänd- ringen sker (se vidare Tyréns redovisning i bilaga 5). Enligt utred- ningen bekräftar regressionen de slutsatser om kostnadspåverkan av planläggning som utredningen redan har dragit. Den illustrerar även att effekterna kan ha en väsentligen bredare betydelse för byggandet än utredningen, som i sitt arbete har fokuserat tydligt på ramavtalen, har ansett sig kunna dokumentera.

4.5Allmänt om Sveriges Allmännyttas ramavtal

Allmännyttan, de allmännyttiga bostadsaktiebolagen, beskrivs närmare i kapitel 6. Dessa företags organisation, Sveriges Allmännytta (f.d. SABO) har gjort ramavtalsupphandlingar som ursprungligen haft tre syften:

•Få de bostadsbolag som inte byggt på 15–20 år att kunna bygga igen.

•Sänka den generella prisnivån för att bygga nya bostäder.

•Få fler att arbeta med industriella processer.

Industrialiserat byggande användes i stor skala under byggandet av miljonprogrammet, men hamnade enligt en rapport från Sveriges Allmännytta därefter i vanrykte. I början av 2000-talet aktualiserades frågan om industriellt byggandet på nytt, under en tid som bland

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

annat präglades av sjunkande räntor samt stigande bostadspriser och produktionspriser.10

Antalet tillkomna Kombohus var som störst år 2015 i samband med den s.k. flyktingkrisen men antalet bostäder har – även om man bortser från den toppen – växt år för år. Hittills har sammanlagt 83 kommuner har avropat en gång var på ramavtalet, 14 kommuner har avropat två gånger var och 16 kommuner har avropat mer än två gånger var.

I april 2020 fanns enligt rapporten knappt 8 000 färdigbyggda bostäder i Kombohus. Därutöver hade ytterligare cirka 1 500 bostä- der beställts. Kombohus har byggts på nästan alla breddgrader i hela landet, dock mera begränsat i Norrlands inland.

Tabell 4.9 Volymen av seriebyggda hus i allmännyttan (Kombohus)

Antal avrop, byggnader respektive bostäder under åren 2012–2018.

	Antal avrop	Antal byggnader	Antal bostäder
2012	4	9	164
2013	6	17	200

2014	8	23	369
2015	45	99	2 118
2016	13	28	472
2017	26	52	1 045

2018	34	67	1 335
Källa: Sveriges allmännytta.

Enligt utredningens undersökning är Västerås kommun genom sitt allmännyttiga bostadsföretag Mimer den aktör som har byggt allra mest på Sveriges Allmännyttas ramavtal, över 400 bostäder. Flera andra kommuner har också byggt minst 300 bostäder var, däribland Kalmar, Östersund och Sigtuna. Av dessa intar Sigtuna en särställ- ning eftersom kommunen även har byggt betydande mänger på SKR:s ramavtal (se vidare avsnitt 4.9).

En handfull olika företag har varit med och byggt på ramavtalet och volymerna har fördelats lite olika mellan åren. Det är tydligt att ett av företagen har byggt i särklass mest på avtalen oavsett vilka år man mäter men det har alltid funnits andra stora leverantörer.

10Tio år med Allmännyttans Kombohus – resultat, effekt & påverkan, Sveriges Allmännytta, maj 2020, s. 11.

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

Tabell 4.10 Företag som byggt på allmännyttans ramavtal

Antal bostäder respektive period, avrundat till 100-tal.

	JSB	Lindbäcks	NCC	Skanska	PEAB	Övriga	Totalt
2012–2015	1 200	600	500	600	0	0	2 900
2016–2019	2 300	100	1 100	100	700	100	4 400

Källa: Sveriges allmännytta och egna beräkningar.

Det vanligaste skälet till att välja Kombohus i den av Sveriges All- männytta publicerade rapporten var önskemål om låga priser respek- tive förenkling av processer. Ingen ansåg att det hade funnits krav från den kommunala ägaren att bygga seriellt (Kombohus).

Av rapporten framgår också att 37 procent av projekten ansågs ha möjliggjort byggande i svagare lägen och 27 procent av projekten byggande för en specifik målgrupp, till exempel äldre, unga och ensamstående, som man inte annars hade kunnat bygga för. Nästan två tredjedelar av de nya husen hade presumtionshyra och nästan en tredjedel förhandlad bruksvärdeshyra. Knappt 60 procent var byggda med statligt investeringsstöd. I en dryg fjärdedel av fallen hyrde man ut bostäder till kommunen för sociala kontrakt etc. Endast i ett av projekten hade man ställt något slags krav på boendekostnaden.

I efterhand konstaterar, enligt Sveriges Allmännyttas rapport, två tredjedelar att markarbetena som behövdes för att bygga husen blev oväntat höga och en knapp tredjedel anser att byggkostnaden blev högre än förväntat. Generellt är, enligt de allmännyttiga företag som besvarat enkäten, olika grupper positiva till de nya husen. Den enda grupp där det finns en markant grupp negativa är kommunala tjänste- personer, där ungefär var tionde är negativ.

Så långt Allmännyttans egen utvärdering av ramavtalet. Enligt utredningens undersökning har två tredjedelar av de nya husen byggda på ramavtal tillkommit på kommunal mark och mindre än en tredje- del på de allmännyttiga företagens egen mark. Att mark har för- värvats av privata aktörer för ändamålet är relativt mera ovanligt. Utredningens undersökning av har gjorts baserat på tre hypoteser, vilka förenklat kan uttryckas som att undersöka

•Har det blivit billigare att bygga Kombohus?

•Har det gått snabbare att bygga Kombohus?

•Blev det lägre hyra i Kombohus?

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

4.6Lägre kostnader med ramavtal?

Kostnadsuppgifter finns tillgängliga från två olika håll. En jämförelse mellan de bägge källorna avseende de projekt där kostnadsuppgifter finns från såväl enkät som registerdata ger vid handen att de ger lik- nande resultat avseende totalkostnaden men att Allmännyttans enkät visar på något lägre markkostnader, och vice versa. Eftersom mark- kostnaden är en mindre del av totalen påverkas inte totalkostnaderna så mycket.

Tabell 4.11 Kostnader för att bygga seriellt i allmännyttan (Kombohus)

Jämförelse mellan nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata) och enkätdata från de allmännyttiga företagen. Åren 2013–2018.

	Mark	Byggnad	Total produktion
	kr/kvm	kr/kvm	kr/kvm
Prognos för påbörjade projekt
(enligt SCB)	3 116	23 807	26 923
Utfall för avslutade projekt
(enligt Sveriges allmännytta)	2 456	24 814	27 172

Källa: SCB (tabell 15) delvis baserat på enkätundersökning av Sveriges Allmännytta. Deflaterat med

faktorprisindex till 2018 års prisnivå. I nybyggnadskostnaden betecknas markkostnad som ”markpris”

och byggnadskostnad som ”byggpris”. Se vidare diskussionen i bila ga 5 där det utvecklas av Tyréns att bägge dessa mätvärden kan innehålla en vinstmarginal. Totalt produktionspris utgör endast summan av bygg- och markpris/kostnader.

Basen för tabellen är delvis begränsad i volym, och omfattar cirka 2 200 bostäder i 46 olika byggnadsprojekt för vilka kostnadsstatistik har funnits från bägge håll och dessa framgångsrikt kunnat matchas ihop. Utredningen har i avsnitt 4.1 redogjort för skillnaderna mellan enkät- och registerdata och varför dessa bägge anses ha betydelse för att belysa utredningens frågeställningar. Tabellen ovan visar enligt utredningen att en sådan metod kan antas fungera bra.

4.6.1Byggkostnader

Byggnadskostnaderna är enligt utredningens statistik väsentligen lägre i de seriellt byggda Kombohusen än i allmännyttans övriga nybygg- nationsprojekt. Det gäller oavsett hur man mäter – per kvadratmeter eller per lägenhet, brutto eller netto. Det gäller också oavsett i vilket slags kommun de nya bostäderna kommer till, med reservation för

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

att det inte går att mäta i storstäderna eftersom alldeles för få kombo- husprojekt har genomförts där.

Tabell 4.12 Byggkostnader för allmännyttans seriella byggande (Kombohus) i jämförelse med annat byggande i och utanför allmännyttan

Kr/kvm enligt nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata) avseende åren 2013–2018. Uppdelat efter kommuntyp och byggherre. Brutto.

	Storstäder	Storstadsnära	Större	Mindre
		kommuner	städer	städer
Samtliga byggherrar	31 903	30 342	28 448	26 506
Privata värdar	31 033	29 810	28 054	25 107
Allmännyttan exkl. Kombohus		32 923	30 509	29 389
Allmännyttans Kombohus		24 727	23 766	23 492
Övriga värdar	36 497		28 144

Källa: SCB (tabell 14) samt egna beräkningar genomförda av Tyréns på uppdrag av Sveriges Allmännytta (ytterligare nedbrytning av kostnadsuppgifter för allmännyttan enligt anmärkning nedan). Deflaterat med faktorprisindex till 2018 års nivå.

Anm. Det finns alltför få nya bostäder i Kombohus i storstäder för att kostnaderna där ska kunna redovisas. Uppgifterna om Allmännyttans kostnader innehåller i övriga tabeller även Kombohus, vilket drar ned medelvärdet. I denna tabell har Kombohusen i stället exkluderats genom egna beräkningar enligt ovan, vilket medför en bättre jämförelsemöjlighet inom tabellen. Denna beräkning har endast gjorts avseende tabell 13–14 enligt numrering i leveransen från SCB. I betänkandet påverkar det endast ovanstående tabell. Jämförelsemöjligheterna med andra tabeller blir därigenom mera begränsade.

Inledningsvis framgår av tabellen det förväntade resultatet att jämförbar bebyggelse normalt blir dyrare ju närmare centrum den ska uppföras. Byggkostnaderna inordnar sig i en sådan logik där det är dyrare att bygga i större än i mindre städer, ännu dyrare att bygga i storstadsnära kommuner och dyrast att bygga i storstäderna.11

Som framgår av tabellen (4.12) har de seriellt byggda husen mellan 4 000–7 000 kronor lägre byggkostnader och skillnaden i förhållande till medelvärdet för allmännyttan blir större ju mera tätbebyggt det blir, med den indelning i kommungrupper som utredningen tillämpar. Även i den regression som Tyréns utfört på uppdrag av Sveriges Allmännytta framgår att Kombohus har signifikant lägre byggpriser (se vidare bilaga 5).

I tabell 4.8 ovan har redan redovisats uppgifter om skillnader i byggkostnaderna för Kombohus beroende på planförhållandena.

11Även av den regression som Tyréns utfört på uppdrag av Sveriges Allmännytta framgår att storstäder och storstadsnära kommuner uppvisar signifikant högre byggpriser, dock visar regressionen inte på någon effekt avseende markpriserna (se vidare bilaga 5).

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

Byggkostnaderna för Kombohusen ligger under de privata hyres- värdarnas byggkostnadsnivå på jämförbara orter trots att allmännyttan generellt sett brukar hamna över de privata värdarna i byggkostnad per kvadratmeter.

Figur 4.1 Byggnadspris/bostadsarea för nybyggda flerbostadshus

Jämförelse av bruttopriser mellan offentliga och privata byggherrar.

Hela riket åren 1998–2018. Kronor per kvadratmeter.

35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
					privata företag								offentliga

Källa: SCB, statistikdatabasen.

Kostnadsskillnaden har funnits där över en längre period även om den har varierat och för 2018 framstår som obefintlig i statistiken samt över tid framstår som avtagande.12

4.6.2Markkostnader

Utifrån utredningens statistik är det inte uppenbart att markkost- naderna skulle ha varit särskilt låga för Kombohusen. Det är heller inte särskilt förvånande, eftersom det i intervjustudien (kapitel 5)

12I den regression som Tyréns utfört på uppdrag av Sveriges Allmännytta framgår att de all- männyttiga företagen utanför ramavtalen har signifikant högre byggpriser jämfört med privata

värdar (se vidare bilaga 5).

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

framkommit att de lägre byggkostnader som erhållits ibland medfört krav på olika anpassningar av marken etc. för att kunna få plats med och skapa acceptans för de standardiserade husen.

Markpriset på kommunal mark är lågt i förhållande till alterna- tiven. Det bör dock framhållas, som redan påtalats i avsnitt 4.3.2, att markpris i detta sammanhang inte kan jämställas med köpesumma. Att markkostnaderna blir låga på tidigare kommunal mark gäller dock även med hänsyn taget till skillnader i planförhållanden, vilket framgår av nedanstående tabell.

Tabell 4.13 Kostnad för mark vid olika markägare och planförhållanden

Markpris, kr/kvm enligt nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata). Åren 2013–2018. Brutto.

	Egenägd	Kommunalt	Stor	Liten	Övriga
	mark	ägd mark	byggherre	byggherre	markägo-
					förhållanden

Samtliga
planförhållanden	9 019	6 510	13 946	10 801	9 853
Plan ej ändrad (inom
5 år före byggstart)	7 889	5 502	13 781	10 511	7 588
Plan ändrad 3–5 år
före byggstart	10 647	8 295	12 943	11 591	11 153
Plan ändrad inom
2 år före byggstart	9 246	6 659	15 972	10 225	10 989
Okänd		6 067		11 779	7 683

Källa: SCB (tabell 9). Deflaterat med faktorprisindex till 2018 års prisnivå.

Anm. Baseras på uppgifter om cirka 60 000 nya bostäder. För den kommunalt ägda marken har uppgifterna (även) redovisats ovan i tabell 4.4. Uppgifterna där om antal bostäder och projekt har utelämnats har med hänsyn till utrymmesskäl.

Som redan konstaterat blir markkostnaden relativt låg på kommunal mark. Enligt utredningen finns även ett samband innebärande att när man bygger på kommunal mark så tenderar även byggnadskostnad- erna att bli låga. Som framgår i tabellen nedan blir byggkostnaderna relativt låga på kommunal mark oavsett om man använder brutto- eller nettosiffror.

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

Tabell 4.14 Byggkostnader vid olika markägande

Byggpris kr/kvm enligt nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata). Åren 2013–2018. Brutto respektive nettokostnader.

	Egenägd	Kommunalt	Stor	Liten	Övriga
	mark	ägd mark	byggherre	byggherre	markägo-
					förhållanden
Brutto	36 131	31 605	38 135	37 037	35 627
Netto	35 981	31 252	38 101	36 958	35 523

Källa: SCB (tabell 9). Stor byggherre har definierats som de fyra i undersökningen vanligast förekommande byggherrarna, se vidare SCB:s tekniska rapport, bilaga 4.

Utredningen kan inte närmare redogöra för orsakerna därtill men bedömer att det kan utgöra en återspegling av att de kommunala mark- ägarna, på olika sätt, försöker få till stånd billiga bostäder genom sina markanvisningar etc. (se vidare kapitel 7) trots att några explicita krav på hyresnivåerna mycket sällan uppställs (se vidare kapitel 9). De låga byggpriserna på kommunal mark är signifikanta även i den regression som Tyréns utfört på uppdrag av Sveriges Allmännytta, vilken däremot inte visar få tydliga resultat när det gäller vad som påverkar markpriserna (se dock avsnitt 4.6.4 och vidare bilaga 5).

4.6.3Projektets storlek samt husens höjd

Enkätmaterialet från Sveriges Allmännytta visar att byggkostnad- erna per kvadratmeter drar iväg i gruppen med över 63 bostäder, dvs. i de lite större projekten. En tolkning skulle kunna vara att det finns en lagom storlek på projekten.

Det är framför allt byggnadskostnaderna som varierar på detta sätt men dessa utgår å andra sidan merparten av kostnaderna och det inverkar inte så mycket på totalkostnaden att markkostnaderna tvärtom förefaller vara höga i små projekt.

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

Tabell 4.15 Kostnader i allmännyttans seriebyggda projekt (Kombohus)

Enkätdata efter projektstorlek (antal bostäder). Antal resp. kronor.

Antal bostäder	Antal	Antal	Markpris	Byggnadspris	Totalt
	projekt	bostäder	per kvm	per kvm	produktionspris
					per kvm

Mindre projekt
8–16	7	98	3 743	22 326	26 069
Mellan projekt
17–32	16	454	2 125	21 391	23 516

Mellan projekt
33–62	10	447	2 375	21 135	23 193
Stora projekt
63–535	15	1 217	2 413	27 529	29 856

Källa: SCB (tabell 18) baserat på enkätundersökning gjord av Sveriges allmännytta.

Även byggherrekostnaderna, som inte framgår av nybyggnadskost- nadsstatistiken men har efterfrågats i allmännyttans enkätundersök- ning, är höga i större projekt. Dessa framstår emellertid även som höga per kvadratmeter i de riktigt små projekten med under 16 bostäder.13

Enligt utredningen är materialet alltför litet för att kunna dra några säkra slutsatser eller avråda från att bygga i stora (eller små) projekt. Oftast får man anpassa sig till möjligheterna och bygga där det finns möjlighet med hänsyn till olika intressenter.

Motsvarande gäller för höjden på huset. Enligt utredningens enkät förefaller dock högre hus vara förknippade med lägre markkostnader men samtidigt högre byggkostnader. Det framstår även intuitivt som rimligt då kraven på hållfasthet etc. ökar med höjden samtidigt som utrymmeskraven på marken begränsas.

Tabell 4.16 Kostnader för allmännyttans seriebyggda hus (Kombohus)

Enkätdata efter husens höjd. Antal respektive kronor.

	Antal	Antal	Markpris	Byggnadspris	Totalt
	byggnads-	bostäder	per kvm	per kvm	produktionspris
	projekt				per kvm
Lägre hus 1–3 vån	13	492	3 243	21 378	24 621
Mellan hus 4–5 vån	20	847	2 706	25 723	28 429

Högre hus 6–8 vån	15	877	1 641	25 329	26 680

Källa: SCB (tabell 16) baserat på enkätundersökning gjord av Sveriges Allmännytta.

13Som framgår utifrån SCB:s redovisning till utredningen (tabell 19).

SOU 2020:75Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

Tabell 4.17 Kostnadsskillnader beroende på upphandlingsform

Baserat på nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata).

Antal bostäder respektive bruttokostnader. Åren 2013–2018.

Typ av	Antal	Markpris	Byggpris	Totalt produktionspris
upphandling	bostäder	kr/kvm	kr/kvm	kr/kvm

Egen regi	65 779	13 283	37 443	50 726
Förhandling	30 667	7 022	34 234	41 256

Konkurrens	37 343	5 428	33 391	38 819
Övrig upphandling	9 483	5 204	31 369	36 574

Källa: SCB (tabell 7 och 8). Deflaterat med faktorprisindex för byggnadskostnader till 2018 års priser.

Anm. Baserat på drygt 143 000 bostäder. Se ovan bl.a. under tabell 4.7 avseende begreppen pris respektive kostnad i statistiken.

De negativa ekonomiska konsekvenserna av att bygga i egen regi bekräftas även av regressionen som utförts av Tyréns på uppdrag av Sveriges Allmännytta, och bedöms signifikant där avseende såväl mark- som byggpriser (se vidare bilaga 5).16

Enligt utredningen handlar riskerna med egenregibyggen fram- för allt om de bristande incitament som kan uppkomma i en sådan situation särskilt när hyresnivåerna heller inte automatiskt samman- hänger med byggkostnaderna. Det kan vara enkelt att kompensera för höga egenregikostnader med att sätta hyrorna högre på en bostadsmarknad med bristande utbud. En alternativ förklaring skulle annars vara att kostnaderna helt enkelt överskattas när man bygger i egen regi, eftersom det finns möjlighet till det vid interna transak- tioner och det i sin tur ger möjlighet att argumentera för en högre hyra. Frågan om egenregibyggen har varit fokus i Konkurrensverkets tidigare rapporter på området men står inte i fokus på samma sätt här. Allmännyttans har som förväntat redovisat att man i huvudsak inte bygger i egen regi.

Av intresse för utredningen är möjligen att skillnaderna mellan konkurrens- och förhandlingsupphandlingar är så begränsade i mate- rialet. Det har varit svårt att urskilja entydiga kostnadsskillnader mellan dessa även vid tidigare undersökningar genomförda av Kon- kurrensverket, vilket kan vara av relevans för bedömningen av frågan om effekterna av allmännyttans upphandlingsskyldighet (se vidare kapitel 6).

16Dock görs där även bedömningen att det kan vara svårt för de som svarar att välja rätt svars- alternativ när det gäller upphandlingsformer, något utredningen kan instämma i.

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

4.7Snabbare med ramavtal?

Statistik om byggtider finns både från SCB och från Sveriges All- männytta. Dessa mäter dock mellan olika tidpunkter och är inte jämförbara med varandra. Byggtider enligt SCB måste jämföras med andra byggtider enligt SCB och kan sålunda inte jämföras med all- männyttans byggtider enligt webbenkät. Det motsatta gäller själv- klart också.

Att bygga de nya Kombohusen har enligt statistik från SCB tagit omkring 4 månader i den första fasen och 13 månader i nästa, dvs. sammanlagt 17 månader som genomsnitt. Det är lång tid men ska jämföras med 5 respektive 16 månader, totalt 21 månader för det genomsnittliga flerbostadshuset i hela undersökningen.17

Allmännyttans bebyggelse sett som en helhet, dvs. med Kombo- husen inräknade, avviker inte påtagligt från genomsnittet för alla flerbostadshus, mer än i storstäderna där tidsåtgången för allmän- nyttans byggande mera generellt verkar ha varit extra omfattande. Vad gäller seriellt byggande verkar fördelarna när det gäller tidsåtgång vara allra tydligast i storstadsnära kommuner.

Tabell 4.18 Tidsåtgång i olika typer av kommuner m.m.

Månader i genomsnitt enligt registerdata uppdelat på olika typer av byggande/byggherrar. Åren 2013–2018.

Kommungrupper		Antal projekt		Tidsåtgång, månader
	Samtliga	Allmän-	Varav	Samtliga	Allmän-	Varav
		nyttan	Kombohus		nyttan	Kombohus

Storstäder	163	68	2	20	28	15
Storstadsnära
kommuner	140	48	9	22	21	15
Större städer	438	212	56	20	20	18
Mindre städer/tät-
orter och lands-
bygdskommuner	251	131	42	20	19	16

Källa: SCB (tabell 25) och egna beräkningar. Jämförelsen baserar sig på totalt 59 981 bostäder. Observera att Kombohusen ingår som en delmängd i uppgifterna om allmännyttan.

17Generellt sett har uppdelningen av byggtiden i faser, som tillämpas både hos SCB och i enkät- materialet, varit svårtolkad och nedan har tiderna för de bägge faserna därför med något en- staka undantag summerats.

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

Den uppmätta tidsfördelen med seriellt byggande är hög även i stor- städerna men det finns väldigt få projekt i storstäderna och är därför svårt att dra säkra slutsatser. Man kan förutsätta att det som medför en snabbare process i storstadsnära kommuner även skulle kunna göra det i storstäderna. Som en grov sammanfattning verkar seriellt byggande kunna medföra 3 månader kortare byggtid utanför stor- stadsområdena och 5 månader i storstadsområdena med ett genom- snitt någonstans runt 4 månader.

Utredningen noterar även att byggprojekten tar längre tid ju äldre detaljplanen är, dvs. ett slags motsatt effekt jämfört med hur kost- naderna påverkas. Utredningen anser emellertid att det har att göra med hur byggtiden mäts. SCB:s byggkostnadsenkät skickas t.ex. ut när ett bygglov har beviljats. Klockan börjar därigenom normalt ticka senare när planen måste göras om och planläggningsarbetet omfattas inte av tidskattningarna.

Generellt sett anger de allmännyttiga företagen i enkäten väsentligt längre tider än som kan uppmätas enligt SCB:s statistik. Det är inte konstigt i sig eftersom företagen när de svarar även ska ta hänsyn till allt förarbete. Det som förvånar utredningen är däremot magnituden i skill- naderna, vilka uppgår till uppemot ett halvår. Den sammantagna tiden för att få husen på plats, två år i genomsnitt enligt enkätmaterialet, jämfört med ett och ett halvt år som SCB uppmäter, framstår som relativt hög. Det är förvånande särskilt som det är dokumenterat genom utredningens intervjuer att själva avtalstecknandet på ramavtalet upp- fattas som både snabbt och smidigt av alla inblandade (se vidare kapi- tel 5). Mycket talar således, enligt utredningen, för att skälen till detta extra halvår får sökas i markanvisnings- och/eller PBL-processen som skulle kunna ta längre just för att det handlar om ett seriebyggt hus.

Tabell 4.19 Tidsåtgång och kostnader för seriellt byggande (Kombohus)

Enligt allmännyttans enkätundersökning och efter markägande.

Markägoförhållanden	Antal	Antal	Tidsåtgång	Totalt produktionspris
före byggnation	projekt	bostäder	månader	kr/kvm
Samtliga	51	2 252	24	26 143
Egenägd mark	15	523	20	31 259

Kommunalt ägd mark	27	1 412	24	24 633
Övriga	9	317

Källa: SCB (tabell 29) jämte egna beräkningar.

Anm. Uppgifterna om tidsåtgång är ofullständiga och prisuppgifterna måste vägas eftersom kategorin övrigt är hopslagen. Kostnadsuppgifterna i kategorin är marginellt lägre än vid kommunalt ägd mark.

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

Av enkätdata framgår även att flertalet bostäder i seriebyggda hus, omkring två tredjedelar, har tillkommit på kommunal mark men att en inte obetydlig del, runt en fjärdedel, har byggts på allmännyttans egenägda mark, om man för enkelhetens skull bortser från den mindre posten övrigt i tabellen ovan. Det går i genomsnitt fyra månader snabbare att bygga på den egna ägda marken medan genomsnitts- projektet blir billigare när det byggs på kommunal mark. Projekt- storleken mätt som antalet lägenheter är betydligt större vid byggna- tion på kommunens mark, i genomsnitt 52 bostäder, att jämföra med 35 bostäder när allmännyttan bygger på sin egen mark.

En angelägen fråga är om det går att se några samband mellan vilken tid det tar att bygga ett hus och hur mycket det kostar? Utred- ningen har identifierat ett visst sådant samband i enkätdata, inne- bärande att projekt med långa byggtider i den senare fasen, dvs. själva byggfasen, också har högre kostnader för själva byggnationen (det s.k. byggpriset).

Tabell 4.20 Samvariation mellan byggtid och byggkostnader

Enkätdata avseende byggpris och tidsåtgång i den senare fasen.

Byggnadspris per kvm	Antal	Antal	Byggtid
enligt klassindelning	projekt	bostäder	månader
Bostäder med relativt låga byggkostnader	11	379	13
Bostäder med genomsnittliga byggkostnader	20	1 041	15
Bostäder med relativt höga byggkostnader	13	710	22

Källa: SCB (tabell 21) baserat på allmännyttans enkätundersökning.

Anm. Tabellen baseras på 2 130 bostäder.

Det är emellertid enligt utredningen inte självklart att det handlar om ett orsakssamband. Ett annat alternativ är att både kostnader och byggtider påverkas av att ett projekt är komplext. Med de enkla metoder som utredningen i denna del har använt för korrelations- analyser har det inte varit möjligt att hitta några andra plausibla samband baserat på tidsåtgången, till exempel mellan de totala bygg- kostnaderna och den totala tiden för projekten.18

18Slutsatsen baseras på SCB:s redovisning till utredningen (tabell 22).

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

4.8Lägre hyror med ramavtal?

Den genomsnittliga hyran i det befintliga beståndet av hyresrätter var som ett genomsnitt för hela Sverige 1 099 kronor per kvadrat- meter och år under 2018.

Tabell 4.21	Hyresnivåer i det befintliga beståndet (alla bostäder)
	Årshyra, kronor per kvadratmeter år 2018.

		Kr/kvm

Riket		1 099
Stor-Stockholm		1 255

Stor-Göteborg		1 147
Stor-Malmö		1 195

Kommuner >75 000 invånare		1 092
Kommuner <75 000 invånare		973

Källa: SCB (tabell 12). Angående SCB:s mätningar av hyra i nybyggnation respektive befintligt bestånd hänvisas till redogörelsen i avsnitt 4.1.2. Naturligen ingår inte bostadsrätter i hyresstatistiken.

Hyran i nyproduktionen är generellt sett väsentligt högre. Utred- ningen har fokuserat sin utredning på nybyggnadshyror som tillämpas för bostäder vilka har tillkommit på Sveriges Allmännyttas ramavtal. Hyran per kvadratmeter visar sig där vara jämförbar med hyran i allmännyttans övriga nyproduktion på mindre orter. Hyran i serie- byggda Kombohus, per kvadratmeter och år, är tydligt lägre bara i (andra) större städer (än storstäderna). Även om det är en av fyra kommungrupper utredningen har undersökt har så mycket som knappt hälften av bostäderna enligt ramavtal tillkommit där.

I storstäderna finns alldeles för få Kombohus för att kunna göra en jämförelse av hyran i förhållande till övriga hyreslägenheter där.

Jämförelsen påverkas väldigt tydligt av att Kombohusens lägen- heter ofta är mindre än andra bostäder. Små lägenheter har ofta rela- tivt högre kvadratmeterhyra i Sverige och detta drabbar även Kombo- husbostäderna vid en sådan jämförelse.

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

Tabell 4.22 Genomsnittlig kvadratmeterhyra i nya bostäder

Uppdelat på kommuntyper och byggherrar. Kronor per kvm och år under åren 2013–2018. Även uppgifter om antal nya bostäder, genomsnittsyta och projektstorlek.

Typ av byggherre		Årshyra, kr/kvm

	Storstäder	Storstadsnära	Större städer	Mindre städer
		kommuner
Samtliga byggherrar	1 906	1 827	1 691	1 490
Privata värdar	1 958	1 879	1 768	1 471
Allmännyttan	1 843	1 704	1 618	1 504
Därav Allmännyttans
Kombohus		1 774	1 534	1 490

Antal bostäder
i Kombohus		473	2 015	1 068
Genomsnittlig yta,
kvm för nya bostäder
i Kombohus		51	59	56
Genomsnittlig projekt-
storlek för Kombohus,
antal bostäder		59	40	34

Källa: SCB (tabell 10) jämte egna beräkningar. Deflatering har gjorts med hjälp av KPI undergrupp 04.S Hyres- och bostadsrättslägenhet.

Anm. Det fanns alltför få bostäder i Kombohus i storstäderna för redovisning. Observera att Kombohusen ingår som en delmängd i uppgifterna om allmännyttan.

Vid en jämförelse av hyran per bostad och om man alltså bortser från storleken så är bostäder i Kombohus billigare i jämförelse med annan nyproduktion. Undantaget avser mindre städer där de privata nybygg- nadshyrorna faktiskt ligger aningen lägre.

Det får enligt utredningen anses angeläget att de nya lägenheterna har en planlösning som möjliggör att man bor på mindre yta. Av det skälet är det möjligen mera rättvisande att jämföra hyra per lägenhet, även om jämförelser av hyra per kvadratmeter är ett etablerat mått som alltid brukar användas i statistik.

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

Tabell 4.23 Genomsnittlig månadshyra i nya bostäder

Uppdelat på kommuntyper och byggherrar. Kronor per lägenhet och månad under åren 2013–2018.

Typ av byggherre		Bostadshyra, kr/månad

	Storstäder	Storstadsnära	Större städer		Mindre städer
		kommuner
Samtliga byggherrar	10 476	9 213	8	650	7 860
Privata värdar	10 303	9 471	8	601	8 192

Allmännyttan	10 708	8 603	8	702	7 631
Därav Allmännyttans
Kombohus		7 469	7	486	6 900

Källa: SCB (tabell 10) Deflatering har gjorts med hjälp av KPI undergrupp 04.S Hyres - och bostadsrätts- lägenhet.

Anm. Det fanns alltför få bostäder i Kombohus i storstäderna för redovisning. Observera att Kombohusen ingår som en delmängd i uppgifterna om allmännyttan.

Utredningen har efter en enkel analys av enkätdata funnit ett visst samband mellan kostnader och hyra om analysen avgränsas till att gälla byggkostnaderna. Motsvarande samband gick inte att se för varken totalkostnaderna eller summan av mark- och byggherrekost- nader. Motsvarande samband gick att se baserat på registerdata när detta avgränsades till mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner. Underlaget för analysen är dock i bägge fallen relativt litet.

Tabell 4.24 Samvariation mellan byggkostnad och hyra

Finns det ett samband mellan låga byggkostnader och låga hyror?

Klassindelat enkät- respektive registerdata avseende 2013–2018.

	Antal projekt	Bostadsyta i kvm	Årshyra, kr/kvm
Enkätdata avseende
Lägre byggkostnader per kvm	8	61	1 445
Mellan byggkostnader per kvm	16	56	1 488
Högre byggkostnader per kvm	12	52	1 681
Registerdata avseende
mindre städer
Lägre byggkostnader per kvm	9	65	1 436
Mellan byggkostnader per kvm	9	55	1 481
Högre byggkostnader per kvm	12	55	1 542

Källa: SCB (tabell 23 och 24) delvis baserat på enkätundersökning från Sveriges Allmännytta. Deflatering har gjorts med hjälp av KPI undergrupp 04.S Hyres- och bostadsrättslägenhet – hyra respektive med faktorprisindex för byggnadskostnader till 2018 års prisnivå.

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

4.9SKR och Kommentus ramavtal ”Nya Hus”

Utredningen har, efter hänvisning från Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) hämtat uppgifter inledningsvis från Kommentus om ramavtalets användning och därefter kontaktat de fem största köparna hittills på ramavtalet för att efterhöra deras erfarenheter.

Som utredningen har förklarat i avsnitt 4.1 har någon kvantitativ analys av inköpen på avtalet inte genomförts. Fyra av de fem största köparna på ramavtalet har däremot intervjuats under perioden 11– 17 juni 2020 (med hänsyn till smittskyddsläget via videolänk eller tele- fon). Bland dessa var tre allmännyttiga bostadsföretag (Sigtunahem, Pitebo och Kirunahem) medan den fjärde var en kommun (Nyköping).

Ramavtalet har även diskuterats vid intervjuer ute i kommunerna och med byggföretag. Utredningen har även diskuterat ramavtalet med Sveriges Kommuner och Regioner samt hämtat information om avtalet från SKR:s publika presentationer.

Tabell 4.25 Omsättning på ramavtalet ”Nya Hus”

	Rapporterad omsättning respektive år. Odeflaterat.

År		Omsättning, kr
2017		112 560 000
2018	42 693 121

2019		314 804 399

Källa: SKR, Kommentus.

Uppgifterna avseende omsättning har uppdaterats senast i mars 2020. De baseras på uppgifter från leverantörerna om hur mycket de har fakturerats för inköp enligt ramavtalet. Det sker i samband med att de betalar administrativ ersättning till Kommentus för upphand- lingsarbetet, vilket enligt utredningen naturligen innebär att det finns en viss risk för underrapportering.

Efter tre år i kraft har ramavtalet enligt SKR inte fått den volym som man hade hoppats på. Avtalsvolymen var beräknad till 1 mil- jard kronor per år. Det finns dock betydande volymer som fort- farande tillkommer, till exempel i Malmö kommun, där projektet Synålen med 212 lägenheter blev klart före sommaren 2020. Utred- ningen besökte den arbetsplatsen under vintern 2020 medan arbetena fortfarande pågick i BoKloks regi.

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

Antalet bostäder byggda på avtalet kan enligt utredningen antas vara minst 500, med hänsyn till de nya lägenheter som nyligen till- kommit i Malmö.

4.9.1Aktörer som har avropat på ramavtalet

Bland de som har avropat på ramavtalet finns en tydlig övervikt för allmännyttiga bostadsföretag, särskilt bland de som avropat stora volymer, sett i jämförelse med hur mycket kommunerna själva har avropat.

Tabell 4.26 Kommuner och företag som har avropat på avtalet ”Nya Hus”

Genomförda avrop per 27 mars 2020.

Beställare	mkr
Kirunabostäder AB	93
Säterbostäder AB	90
Pitebo AB	77
Sigtunahem AB	60

Nyköpings kommun	60
Eslövs bostad AB	38

Södertälje kommun	35
Årehus AB	25
Leksands kommun	20
Krokoms kommun	19

Borgholms kommun	15
Mitthem AB	11

Stubo AB	10
Mariestads kommun	8
Allön AB	2

Källa: SKR, Kommentus.

Motsvarande tendens finns i avropsanmälningarna, som innebär en anmälan om intresse att använda ramavtalet, utan någon förbindelse. En fjärdedel av de drygt 30 aktörer som hade gjort avropsanmälan var kommuner, enligt uppgifter som Kommentus sammanställde i november 2019.

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

Ett problem som har visat sig efter hand är att allmännyttiga bostadsföretag inte alltid varit omfattade av ramavtalet. Enligt Sveriges Kommuner och Regioner har dessutom en av leverantörerna dragit sig ur och en annan blivit fördröjd i starten.

4.9.2Hur ramavtalet har använts

Intervjuerna visar att nya hus på ramavtalet har tillkommit fram- för allt där marken i fråga redan har varit detaljplanerad och kom- munalägd.

I Nyköping har kommunen byggt i två olika lägen. Först tre hus

iett villaområde från 1960–1970-talet på redan planerad mark. Trots relativt liten yta gav det utrymme för ett trettiotal bostäder. Kom- munen har därefter byggt ytterligare fyra trevåningshus med 74 lägen- heter, i vad som huvudsakligen kan betecknas som ett radhus- och bostadsrättsområde med visst inslag av befintliga hyresrätter. I bägge fallen finns redan skolor och kollektivtrafik. Ett tredje projekt är fortfarande pågående i Nyköping.

Sigtunahem har hittills använt ramavtalet för att ersättningsbygga

iett område där man river befintliga fastigheter från miljonpro- grammet. Övriga delar av miljonprogrammet har man stamrenoverat men det ansågs inte möjligt med dessa lägenheter, som ursprung- ligen byggdes för att fungera som bostäder åt byggnadsarbetare vid anläggningen av Arlanda flygplats. Enligt Sigtunahem var dessa bo- städer bristfälligt byggda redan från start.

I Piteå har det allmännyttiga företaget byggt cirka 1 km från centrum med egnahemsbebyggelse belägen mellan centrum och de nya husen, i ett område där man redan har annan produktion pågå- ende. I Kiruna slutligen, har det allmännyttiga bostadsföretaget byggt 800 meter väster om nya stadshuset, efter flytt av centrumkärnan. Området betecknas som stad men inte stadskvarter och fördelar sig på två hus med 4–5 våningar. Den första etappen är inflyttad runt årsskiftet 2019/2020 (se vidare avsnitt 5.2.6).

Bland de byggherrar som intervjuats är Nyköping, där kommunen själv har varit byggherre, också den enda kommun som haft särskilda målgrupper med det som har byggts. Där ingår även kategoribostä- der av olika slag där kommunen delvis kan kompensera sig för moms- kostnaderna. Flera av husen har personalutrymmen av olika slag.

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

Som framgår av tabell 4.26 ovan är det hittills en handfull kommuner som själva har avropat på ramavtalet.

Trots att de allmännyttiga företag som intervjuats inte haft sär- skilda målgrupper med det de har byggt anger ett av bostadsföre- tagen att det har blivit billigare för kommunen genom den omflytt- ning som skett tack vare nybyggnationen.

4.9.3Erfarenheter av ramavtalet

Generellt sett anser de intervjuade företagen att det har gått snabbt att bygga på avtalet Bostad 2016. I några fall nämns fördröjningar när ramavtalet var nytt och i de inledande skedena av processen, som i det ena fallet berodde på kommunen och i det andra fallet på leverantören. Företagen på avtalet Bostad 2016 upplevs kunna leverera ganska omgående, inte minst eftersom omsättningen på avtalet hit- tills varit så begränsad. Den utlovade tiden på 9 månader för själva byggarbetena har också normalt kunnat hållas.

Den sammantagna bilden är att själva avropsprocessen har varit enkel och smidig vilket uppskattas av företag med begränsade per- sonalresurser på inköpssidan. Ramavtalet uppfattas inte ställa krav på att man ska fylla på inför avrop med särskilt omfattande egna förutsättningar. En person kan i princip sköta avropet själv och risken för överklaganden blir lägre än annars. Sveriges Kommuner och Regioner framhåller också att man fått mycket positiv återkoppling för enkelheten i avropsprocessen.

Några byggfel utöver det vanliga har man inte noterat på avtalet men flera av de intervjuade anser att det finns nackdelar som ligger i förvaltningen. Vissa har behövt anpassa lägenheterna till sin egen förvaltning men anser ändå att kostnaden blev fördelaktig tack vare flexibilitet på leverantörssidan och god egen framförhållning. Någon nämner att mindre än man hade tänkt sig ingick i ramavtalet, till exem- pel saknades badrumsskåp, vilket upplevdes som väldigt ”avskalat”.

Flera har gjort ”Norrlandsanpassningar” – tak över balkonger och entréer, större takvolymer och större förråd för fritidsutrustning av olika slag. Marknaden i Piteå anses till exempel krävande och det går enligt det allmännyttiga företaget inte att hyra ut bostäder där som hade fungerat utmärkt om de hade stått någon annanstans i Sverige.

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

SOU 2020:75

4.9.4Ekonomiska effekter

En samstämmig bedömning av såväl köpare på ramavtalet och Sveriges Kommuner och Regioner är att kostnadsnivån i avtalet är fördelaktig när det gäller byggnadskostnaden, särskilt med hänsyn till referens- ramarna. I Kiruna anger man särskilt att man upplever prisnivån vid andra upphandlingar som extremt uppdriven, vilket man inte lyckats få bukt med trots att man aktivt sökt leverantörer från utlandet, vilka dock snabbt anpassade sig till den lokala prisnivån när de själva om- bads sälja mot slutkund.

Enligt uppgift arbetar leverantörer till lägre pris åt större bygg- företag och åt LKAB, som är en stor byggherre på orten även när det gäller bostäder. Kirunahem får priser mellan 36 000–42 000 kronor per kvadratmeter boarea när man bygger utanför ramavtalet, vilket över huvud taget inte går att räkna hem i Kiruna, men kommer ner till 30 000 kronor per kvadratmeter boarea när man bygger på ram- avtalet.

Kostnadspåverkande faktorer som nämns är skalan av bebyggelse genom att etableringen av en arbetsplats i sig är kostsam. Anlägg- ningsarbetena runt omkring själva byggnationen anses inte ha blivit billiga jämfört med andra hus – någon nämner direkta motsatsen och har egna ramavtal för anläggningsarbeten. I flera fall anses de stan- dardiserade projekten svåra att jämföra med det andra man bygger, till exempel hus ritade av ”stjärnarkitekter” eller märkesbyggnader i centrumkärnan.

4.9.5Plan- och byggprocessen när det har byggts

Tiden från ”ax till limpa” ligger mellan 1–2,5 år i de studerade pro- jekten men själva byggtiden har normalt hållits nere till 9 månader. Flera av de intervjuade angav att de inte anser att det skulle vara möj- ligt att bygga snabbare.

I Kiruna var bebyggelsen första huset på plats så det fanns inga grannar som kunde ha synpunkter. Trots att bebyggelse huvudsak- ligen har skett på redan kommunal och detaljplanerad mark har det ändå förts en diskussion med grannar i några fall. Från Nyköping berättas om att fastighetschefen tillsammans med kommunstyrel- sens ordförande besökte de lokala samfälligheternas årsmöten och i samband med det möttes av tydligt positiva attityder i ett av de första

SOU 2020:75

Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal

projekten. I det andra projektet fanns det mera motstånd och en del boende var rädda att byggnationen skulle påverka värdet på de egna bostäderna. Kritiken lade sig dock och till slut var det ingen som överklagade byggloven.

I Piteå var man tvungen att bevilja en mindre avvikelse från detalj- planen för att kunna bygga de standardiserade husen. I något fall har man måst använda förnyad konkurrensutsättning eftersom de stan- dardiserade husen inte passade på platsen, bland annat har man be- hövt bevara gamla skyddsrum. I flera fall har det funnits särskilda krav på gestaltningen som har avsett loftgångar och materialval och man har fått anpassa sig till befintliga gestaltningsprogram.

4.9.6Förutsättningar att bygga mera på ramavtalet

En generell iakttagelse är att företagen trots en upplevt låg prisnivå anser att de precis får ihop kalkylen, ibland med hjälp av investe- ringsstöd eller kommunal mark. Något av företagen har diskuterat huruvida direktavkastningskravet går att sänka i vissa sammanhang men annars är det framför allt Nyköping som skiljer ut sig genom att man även förvaltar de nya husen själv.

Kommunfastigheter är inte ett bolag utan en förvaltning under kommunstyrelsen och har inte samma avkastningskrav som allmän- nyttan har. Ett avkastningskrav finns även för Kommunfastigheter men eftersom kommunen redan ägde marken har man inte behövt omsätta den och således heller inte behövt pröva användningen mot det hypotetiska alternativet att kommunen skulle kunna sälja marken till högstbjudande.

Enligt Sigtunahem är det inte möjligt för dem att uteslutande bygga standardiserade hus utan man behöver en portfölj som inne- håller även annat. Framför allt i mindre centrala lägen anser företaget att det är möjligt att köpa hus på ramavtal.

Som en av de intervjuade uttrycker det skulle man gärna bygga igen på ramavtalet men är osäker på om förutsättningarna kommer att inträffa. Alla ”tecken i skyn måste passa” i meningen att det ska finnas en tillgänglig tomt med framdragen infrastruktur och just nu har man ingen lämplig tomt och de förtätningsprojekt som man initierar brukar alltid stupa på något.

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

En naturlig avgränsning har också ansetts vara att fokusera insats- erna på kommuner som har en stor efterfrågan på nya bostäder. Om efterfrågan på bostäder är begränsad har det i sig bedömts kunna för- klara avsaknaden av standardiserat byggande.

Utgångspunkt för urvalet var de 28 kommuner som i bostads- marknadsenkäten genomförd av Boverket 2018 hade angivit behov av mer än 500 nya bostäder. Svarsfrekvensen i aktuell del var begränsad. Till bruttourvalet fogades därför även 12 kommuner med hårt belastade bostadsmarknader som tidigare hade studerats av Statskontoret.1

Av dessa 40 kommuner hade 17 redan byggt standardiserat enligt de uppgifter som utredningen erhållit från Kommentus och Sveriges Allmännytta och togs därför bort från urvalet. De allra största kom- munerna ansågs böra besökas oavsett om de hade byggt standardi- serat eller inte. I urvalet fanns även tre dubbletter och två kommuner som sedermera inte besvarade utredningens kontaktförsök.

Utredningen har utöver det, efter ett eget och subjektivt urval, besökt sex kommuner som bedömts särskilt intressanta att studera, nämligen Skövde, Örebro, Sundsvall, Umeå, Kiruna och Gällivare. Vad gäller de bägge senare kommunerna har pågående flytt av stads- kärnan bedömts kunna ge utrymme för standardiserat byggande medan utredningen i fråga om Skövde och Örebro ville informera sig om den omvittnade långsiktigheten respektive innovationen i det lokala bostadsbyggandet. Valet av Sundsvall och Umeå hade som ut- gångspunkt att bredda intervjuunderlagets relevans i geografiskt hän- seende.

Utöver de sex redan namngivna kommunerna har utredningen mot ovanstående bakgrund genomfört intervjuer i följande kommuner, nämligen: Upplands-Bro, Jönköping, Växjö, Karlskrona, Ronneby, Kävlinge, Härryda, Bollebygd, Uddevalla, Vänersborg, Borlänge, Skellefteå, Linköping, Malmö, Göteborg, Stockholm, Västerås, Järfälla, Täby, Sollentuna och Lerum.

Totalt har utredningen på detta sätt studerat 27 kommuner, vilket utgör en tiondel av landets kommuner. Omkring två tredjedelar av kom- munerna i intervjustudien hade inte byggt några standardiserade hus.

1Mark, bostadsbyggande och konkurrens – en granskning av den kommunala markanvisnings- processen, Statskontorets rapport 2012:25.

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

I några fall har utredningen besökt ett allmännyttigt bostadsföre- tag utan att kontakta eller få kontakt med kommunen, t.ex. eftersom företaget haft särskilt intressanta projekt att visa upp. Endast en av de studerade kommunerna saknade allmännyttigt bostadsföretag.

Privata byggföretag har intervjuats i Stockholm, Göteborg, Malmö, Lund och Gullringen. Alla utredningens resor har utförts med tåg bortsett från orter där tågförbindelse saknats.

Intervjuerna har givit ett brett perspektiv på de frågeställningar som utredningen har i uppdrag att utreda. De redovisas under tre underrubriker, först intervjuer med kommuner, därefter intervjuer med allmännyttiga bostadsföretag och avslutningsvis intervjuer med privata byggföretag.

Samtliga redovisningar är fritt refererade samt sammanfattade och kommunnamn respektive företagsnamn är angivet i den utsträck- ning det framstår som ändamålsenligt för förståelsen. Några person- namn anges inte i redovisningarna. Sammantaget bedömer utredningen att cirka 150 personer har deltagit vid intervjuer med utredningen.

5.2Intervjuer av kommuner

Utredningens intervjuer med kommuner redovisas geografiskt upp- delat. Samtliga besökta kommuner har inte en egen rubrik eller före- kommer inte i texten. Det kan t.ex. innebära att diskussionen fram- för allt kretsat kring kommunens allmännyttiga bostadsföretag och dess förutsättningar, även om kommunen varit närvarande.

5.2.1Malmö med omnejd

Det byggs i nuläget omkring 750 hyresrätter årligen i Malmö kom- mun. Enligt kommunen föreligger god tillgång och brist på bostäder på en och samma gång genom att det finns ett glapp mellan vad som kan efterfrågas och vad som egentligen behövs. Det finns enligt kom- munen tre huvudsakliga grupper på bostadsmarknaden – som utred- ningen tolkar det utanför de grupper som socialtjänsten traditionellt har kunnat hjälpa.

•De som kan köpa nyproduktion, och har goda möjligheter att välja bland ett varierat byggande i Malmö.

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

•De som inte tjänar inte lika mycket och har svårigheter att flytta in i nyproduktion men klarar hyrorna i det befintliga beståndet i Malmö. Det upplevs som en utmaning för kommunen att hitta metoder för att hjälpa denna grupp.

•De strukturellt hemlösa som är beroende av stöd och hjälp, en grupp som åtminstone i Malmö börjar innehålla allt fler barnfamiljer.

Omkring 25 procent av det som byggs i Malmö byggs på kommunal mark. Malmö anser sig ha relativt bättre tillgång till kommunalt ägd mark än andra kommuner men för ändå en dialog med de privata markägarna. Man har strukturerat upp dialogen och samlar aktörerna för att få aktiva fastighetsägare. Privata fastighetsägare känner enligt kommunen ansvar och engagemang för staden. Ett exempel som framhålls avser exklusiva punkthus vid Slussplan där en privat fastig- hetsägare sprängt in hyresrätter på vissa våningar i mitten av huset. År 2014 tilldelades projektet Malmö Stads stadsbyggnadspris i klassen bostäder. Högst upp finns en takterrass som disponeras av alla bo- ende i huset, oavsett upplåtelseform.

Som sitt viktigaste redskap framhåller Malmö kommun sina mark- anvisningar. I dessa ställer man krav på både upplåtelseformer och hyresnivåer, även om det hittills varit svårt att få volym på bostäder med låga hyror. Man ställer även krav på byggstart, något som anses avgörande från kommunens perspektiv. Det senare kan ske bl.a. i form av s.k. tilläggsköpeskilling om man inte kommer igång med bygget i tid.

Vid markanvisning använder man i huvudsak direktanvisning och håller väldigt få tävlingar. Nya riktlinjer för markanvisningar är under utarbetande och politikerna har där lyft fram social hållbarhet, klimat- hållbarhet och att få in fler aktörer på byggmarknaden.

Enligt kommunen finns betydande skillnader mellan hur kom- muner arbetar med markanvisningar vilket kan göra det svårt för mindre aktörer att konkurrera eftersom större ekonomiskt starka aktörer kan ha lättare att möta de olika förfarandena när det gäller markanvisningar. Kommunen arbetar även med tomrättsinstrumentet, särskilt i områden som är relativt svårare att få bebyggda, och låser då upplåtelseformen genom tomträttsavtalet. För kommunen är det emellertid alltid en balansgång i förhållande till avyttringsalternativet.

Enligt kommunen är standardiserade hus inte särskilt efterfrågade av privata byggherrar även om offentliga byggherrar ibland vill ha dem eftersom det innebär att man slipper upphandling. Standardi-

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

serade hus bedöms ha bättre förutsättningar i mindre kommuner som heller inte har en lika aktiv allmännytta som Malmö. Svårigheter i Malmö med de standardiserade husen är hur man ska hantera buller och att det är ont om mark vilket medför att varje byggnad måste vara mångfunktionell. En bidragande faktor till att det blir dyrt är också att alla kostnader måste bäras av de som ska bo i de nya bo- städerna, vilket påverkar hyresnivån.

Det är enligt kommunen även intressant att analysera miljöbalken och hur dess tolkning om vad som ska ingå i en detaljplan gör detalj- planeprocessen väldigt komplex. Man skulle enligt kommunen också behöva utveckla den tredimensionella fastighetsbildningen och plan- läggningen.

Enligt kommunen finns en tendens att detaljplaner har blivit en handelsvara: kommunen får en plan med snygga projektbeskriv- ningar och fastighetsägaren höjer därigenom värdet på sin mark. Är man en smart fastighetsägare så kan man den strategiska planeringen i sin kommun och köper upp mark redan baserat på översiktsplanen.

I anslutning till besöket i Malmö besöktes även Kävlinge kom- mun. Invid stationsområdet där fanns gott om tomma ytor dit även nuvarande kommunhuset ska flyttas. Det är även planerat en ytter- ligare station för lokaltågen på en plats i kommunen vilket kommer att möjliggöra ytterligare byggande.

En stor andel av marken i kommunen är dock jordbruksmark och utbyggnaden begränsas, enligt kommunen, till sin takt framför allt av efterfrågan av bostäder. Kommunen skulle kunna bygga mera om det fanns fler intressenter för marken och om byggherrar inte block- erade tänkbara lägen. Redan befintliga planer utnyttjas enligt kom- munen inte fullt ut.

5.2.2Göteborg med omnejd

Allmännyttan i Göteborg har tredubblat sitt bostadsbyggande. Efter politiskt missnöje med allmännyttans byggtakt tillskapades ett eget bolag för att öka nyproduktionen. Framtiden bygger nu knappt 1 000 bostäder om året och bedömer volymerna vara på uppåtgående. Som återhållande för byggtakten framhålls, från företagets sida, särskilt ekonomin i projekten beroende både på de uppdrivna bygg- kostnaderna och de höga kommunala kraven av olika slag. Göteborgs

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

För den nya bebyggelsen i Frihamnen har kommunen en målbild med hyresnivåer från 1 000 kronor per kvadratmeter och uppåt, dock räknat i 2014 års penningvärde (vilket i dag skulle motsvara runt 1 100 kronor per kvadratmeter). Det motsvarar enligt uppgift hyres- nivån i det befintliga beståndet t.ex. i Bergsjön. Bakgrunden till insatsen är att man anser att marknaden de senaste åren har byggt för resursstarka grupper oavsett upplåtelseform.

Idag byggs det enligt kommunen överhuvudtaget inte för grupper med låga inkomster som inte kommit in på bostadsmarknaden. De är i stället hänvisade till att bo i andra hand eller som inneboende – ofta i stadsdelar med en hög grad av sociala utmaningar. Skolgång, arbete och integration försvåras enligt kommunen av att inte ha en fast bostad.

Generellt sett uppfattas det vara svårt att göra kompletterings- bebyggelse med standardiserade hus i Göteborgsregionen. Vid ett möte med alla Göteborgsregionens samhällsplaneringschefer fram- fördes ett flertal synpunkter som indikerar en skepsis mot standardi- serat byggande, däribland rädslan för att tillskapa nya miljonprogram och motvilja hos politikerna mot standardiserade hus.

Sammanfattningsvis framkommer när det gäller Göteborgs stad en bild av en kommun med höga ambitioner vad gäller att få till stånd bostäder med låga hyror där planerna på bostäder med låg hyresnivå har funnits under lång tid utan att få särskilt stor volym. Ett drygt hundratal bostäder har hittills kommit till stånd med låga hyres- nivåer, och då utanför Älvstranden. Dessa bostäder har inte heller fördelats särskilt till några utsatta grupper, se vidare kapitel 9.

Utredningen besökte även flera förortskommuner utanför Göteborg. I Härryda har kommunen under lång tid haft relativt mycket mark, gjort all planering själv och hållit markanvisningstävlingar. Kom- munens markreserver och planreserver är nu slut men de som har byggt har hittills lyckats hyra ut allt nytt även om omsättningen har blivit lite hög i de nya bostäderna. En förändring är nu på gång med exploatörssamverkan etc., varav ett projekt med allmännyttan.

Härryda kommun har ingen detaljerad uppfattning om vad och hur man ska bygga, utan mycket är efterfrågestyrt. Standardiserade hus är inte det exploatörerna oftast kommer med till kommunen utan det är vanligen unika lösningar som förordas i kontakterna med kommunen.

101

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

Kommunen ställer däremot ibland krav på byggstart. Kommunen är framför allt angelägen om en jämn byggtakt med ett kontinuerligt tillskott av nya bostäder i kommunen. Kommunen har hållit en be- folkningsökning på omkring 1,5 procent årligen under lång tid. Man har inte eftersträvat att bygga billiga bostäder men däremot fokuserat projekten till exempel på nollenergi. Standardiserade hus i bostadsrätts- form har byggts i kommunen.

Ett exempel på att det går att bygga snabbt som framhållits i flera sammanhang kommer just från Härryda, där man påbörjade projek- tering på en i och för sig detaljplanerad tomt i mars aktuellt år med inflyttning före årsskiftet. Bygglov, försäljning och byggande gick på totalt 7 månader så problemet är inte nödvändigtvis reglerna utan det kan ligga i tillämpningen, anser kommunen.

Det allmännyttiga bostadsbolaget har Härryda kommun gemen- samt med bland annat Lerums kommun. Lerum vill ha olika former av variation i bostadsbyggandet. Detaljplaneringen innefattar även takvinklar och fasader och man sätter ganska mycket s.k. ”prickmark” i detaljplanering, vilken inte får bebyggas. Kommunen säger sig vara rädd för en ”totalentreprenadsarkitektur”.

Lerum har haft ett begränsat byggande av flerbostadshus och marktillgången anses svår med kuperad mark och höga naturvärden samt svåra markförhållanden avseende den mark som finns kvar att bebygga. Förtätningsprojekten är ofta särskilt svåra och ställer krav på anpassning. Verkligheten är enligt kommunen inte alltid så enkel att de standardiserade husen passar.

Kön till planläggning är också lång. Merparten av tillgänglig mark i kommunen är i privat ägo och kommunen förhåller sig reaktivt till byggandet på densamma. Man har i nuläget sex pågående projekt med s.k. exploatörssamverkan även om man från tjänstemannahåll tycker det är oklart om det blir bättre, billigare, enklare eller snabbare. Politikerna har dock velat snabba på bostadsbyggandet, vilket för- anlett att man provar exploatörssamverkan.

Modellen med exploatörssamverkan framstår enligt tjänstemännen som en lättnad för planarkitekterna vad gäller deras arbetsbörda men knappast för kommunen i övrigt, som involveras genom remisser etc., och det finns en rädsla för att planarkitekterna ska få en alltför granskande roll.

102

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

5.2.3Stockholms stad

Enligt Stockholms kommun tillkom i kommunen cirka 10 000 bo- städer 2019, vilket just nu innebär att man når upp till sina mål för bostadsbyggandet. Långsiktigt behövs dock en ytterligare något högre byggtakt än den nuvarande.

Stockholms stad äger 70 procent av marken inom stadens gränser och anser att det under överskådlig tid fortfarande kommer att finnas byggbar mark, även om förhållandena på den mark som bebyggs blir allt svårare efter hand. Det finns dock nästan ingen ”ny” mark för staden att köpa och det har man heller inte gjort sedan 1990-talet.

Kommunen anser inte att marktillgången som sådan är återhåll- ande för byggtakten. Typiskt sett säljer Stockholms stad mark till nya bostadsrättsföreningar och upplåter den med tomträtt till nya hyresfastigheter, eftersom det anses möjliggöra ett ökat byggande av hyresrätter. Flertalet markanvisningar är direktanvisningar även om dessa ibland sker efter ett slags jämförelseförfarande. Man säljer till högstbjudande i de relativt få situationer där man anser att marken är svår att värdera. Ibland tillämpas olika former av tävlingar, som till exempel avseende Norra Djurgårdsstaden, om det finns särskilda önskemål om miljö och gestaltning.

Stockholm har 123 000 bostäder i pågående planprocesser och

20000 byggrätter som ligger klara men upplever planläggningen som tung och planerna som detaljerade eftersom kommunen förväntas leda väldigt mycket i bevis under planprocessen, särskilt i förhållande till statliga regler och myndigheter. Numera vill många intressenter ha sina sakfrågor hanterade redan innan själva planläggningen, i något slags planprogram. Pragmatismen är enligt kommunen låg bland många aktörer. Detaljplanerna har ofta för lite ”marginal” när de väl blir klara.

De statliga kraven påverkar enligt kommunen planeringen genom att länsstyrelsen kan upphäva planer i efterhand, även om det sällan sker. Enligt kommunen resulterade ett sådant upphävande, den gången det skedde, i att länsstyrelsens upphävandebeslut till slut upphävdes av regeringen. De avvägningar som man måste göra i samband med planeringen blir efter hand allt svårare samtidigt som personalen blir allt yngre med hänsyn till ett pågående generationsskifte.

Stadsbyggnadskontoret försöker förbättra processen genom att arbeta med större planområden, bland annat runt Skärholmen där man nu planerar för 4 000–5 000 bostäder. Stockholm anger även att

103

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

man, i avvaktan på planläggning, ofta har problem med att räkna hem projekt på tillfälliga lov, på grund av den korta sikten. Stadsbygg- nadskontoret anser (liksom Örebro kommun, se vidare nedan), att de gamla stadsplanerna avseende innerstaden från före PBL:s inför- ande fortfarande fungerar väl.

De kommunala bostadsbolagen i Stockholm har enligt kommunen ett sammantaget mål att bygga cirka 300 nya bostäder per år. Stads- byggnadskontoret har tidigare haft ett uppdrag att hjälpa de kom- munala bolagen att hitta mark för bostadsbyggande. Detta arbete har upphört men arbetssättet och styrgruppen finns kvar. Man upplever att det har varit svårt att hitta kompetent personal för något slags lotstjänst åt byggare.

Vad gäller standardiserade byggnader konstaterar man att det inte finns plats för lågutnyttjat markanvändande. Stockholmshusen är dock ett samverkansprojekt mellan stadens förvaltningar, de tre största allmännyttiga bostadsbolagen och privata, upphandlade entreprenörer med ramavtal. Avsikten är att snabbt och kostnadseffektivt bygga nya hyreslägenheter med hög kvalitet samtidigt som tiden från ax till limpa halveras från vad som varit brukligt, enligt uppgift 8 år, ned till halva den tiden, dvs. 4 år.

Ett genomtänkt grundkoncept sägs utgöra en grundbult för Stock- holmshusen och ett gestaltningsprogram ger riktlinjer för bland annat volym och proportioner, fasad, fönster, takfot och bottenvåning. Detta styrs även på detaljnivå vilket gör att husen kan kännas igen oavsett var de byggs, bland annat fönsteromfattningarna och dörr- handtagen. Standardiserade arbetsmetoder tillämpas inte bara i sam- band med byggnationen utan även hos kommunen.

I november 2019 var en tiondel av Stockholmshusen antingen inflyttade eller påbörjade, och antalet inflyttade bostäder uppgick till

70.Tio månader senare (september 2020) har ytterligare 25 bostäder flyttats in.

104

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

Täby kommun, i nordöstra Stor-Stockholm, har ett relativt större markägande sedan lantbruksmark förvärvades under rekordåren men vill i huvudsak bevara dessa som skogs- och naturmark enligt mål- sättningen att halva Täby ska vara grönt. Kommunen avser dock bygga cirka 750 bostäder per år under de närmaste 20 åren. Byggandet toppade för tre år sedan och har sedan dalat igen.

Bägge kommunerna upplever sig ha relativt detaljerade planer, detta av nödvändighet med hänsyn till krav från länsstyrelsen och andra intressenter när man bygger i de lägen man bygger. Detalj- planerna tar allt längre tid och projekteringen måste avvakta tills planen är klar. Även äldre villaplaner är dock, som framhålls av Täby kommun, ofta relativt hårt reglerade vilket märks vid förtätningar.

Historiskt sett har villastäder med några undantag vuxit upp på privatägd mark och i samband med järnvägssatsningar. Många sådana villastäder är högt standardiserade och enhetliga men uppskattas ändå för sina arkitektoniska kvaliteter. Bägge kommunerna är genomkorsade av motorvägar vilket försvårar byggande. Byggnationen sker fram- för allt kring den spårbundna trafiken, dvs. Roslagsbanan respektive pendeltågslinjen, vilket dock medför problem med bullerreglerna, som sällan kan uppfyllas utan specialanpassningar.

I Täby och Sollentuna finns få exempel på standardiserade hus som har byggts och i Täby finns ett motstånd på politisk nivå där man ställer krav på särskiljande arkitektur och uppmanar den som kommer med standardiserade lösningar att tänka lite till.

Täby har inget kommunalt allmännyttigt bostadsföretag men säljer mark billigare till hyreslägenheter och flera exempel finns på att man lagt om bostadsrättsprojekt till hyresrätter, något som även har skett i den tredje kommunen utredningen har besökt, nämligen Upplands-Bro.

Upplands-Bro kommun, i nordvästra Stor-Stockholm, har haft tilltagande befolkningstillväxt och en betydande mängd barnfamiljer har flyttat in. Att det blivit dyrare i Stockholms innerstad har enligt kommunen bidragit till att folk söker sig dit. Kommunen har ett begränsat markägande men har köpt mark vid olika tillfällen, även om man inte agerat offensivt i markfrågan utöver att säkerställa viktiga samhällsfunktioner.

För närvarande finns politiska direktiv att inte bygga särskilt många nya flerbostadshus. Enligt den översiktsplan som kommer att skickas på samråd till våren ska man ”bygga inifrån och ut” och arbeta med

107

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

förtätningar. Det bedöms svårt att åstadkomma en blandad bebyggelse när man bygger i ett sammanhang. Det finns även ekonomiska begränsningar för nybyggnationen eftersom de som har råd med dessa bostäder ofta har råd med en egen villa och väljer det i stället.

Upplands-Bro kommun säger sig ha prövat flexibla planer men det har haft sina nackdelar då det blivit mycket diskussioner i bygg- lovsskedet och politikerna blivit missnöjda med vad som slutligen byggts, trots att detta har varit i enlighet med planen. Det förväntas föranleda mer styrda och detaljerade detaljplaner i framtiden. Sam- tidigt upplevs det som problematiskt med detaljplaner som styr in mot vissa byggnadskoncept eller i vissa fall till och med mot vissa fabrikat av standardiserade hus.

Det finns exempel på standardiserad bebyggelse i kommunen på befintliga ramavtal och erfarenheterna har varit goda kvalitetsmässigt men det har inte blivit särskilt billigt och det är svårt att få ihop kalkylen. Ett motstånd kan upplevas mot standardiserad bebyggelse med hänsyn till gestaltningsfrågor och särskilt i villaområden. Mot- ståndet från grannar bedöms dock inte nödvändigtvis avse själva standardiseringen eller de standardiserade husen som sådana utan mera generellt flerbostadshus med hyresrätter.

I Järfälla kommun, nordväst om Stockholm, som är den fjärde kommunen utredningen besökt, hänför sig de största nybyggnation- erna till den s.k. Barkarbystaden där 3 000 nya bostäder hittills har färdigställts. Kommunen äger mycket mark som tidigare utgjorde Barkarby flygfält, vilket förvärvades på 1990-talet. Barkarbystaden är ett utflöde av den goda tillgången på mark i kommunen och kom- munens markpolitik. Det har alltid funnits ”mellanrum” i kommunal ägo i Järfälla. Till de långsiktiga byggnationerna är kopplade löften om infrastruktursatsningar i form av tunnelbana. Bostadsbyggandet i kommunen har ökat i nivå från 200 bostäder/år till 1 000 bostä- der/år.

Flertalet markanvisningar i Järfälla kommun har tävlingsinslag men ungefär en tredjedel är direktanvisningar. Markanvisningsavtal innehåller olika krav och kostnaden för planering ingår i priset för marken. Upplåtelseform och användning samt miljöprogram regleras i markanvisningen och det har förekommit krav på levande botten- plan och trähusbebyggelse. Kommunen eftersträvar framför allt att de krav som ställs ska ställas tidigt och att man säger sig ha ett bygg- ekonomiskt perspektiv.

108

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

Byggherrarna har enligt kommunen inte varit intresserade av tomt- rätter även om det har legat som ett politiskt uppdrag – så länge man får ihop kalkylen är det bättre för dem att äga marken. I ett sam- manhang har kommunen arbetat med lägre hyresnivåer i ett projekt som var riktat till ungdomar, men man framhåller att det allmännyttiga bostadsföretaget generellt har hyresnivåer som ligger lägst i länet.

Ett samarbete med s.k. ankarbyggherrar gav enligt kommunen en bättre byggprocess. Framgångsfaktorerna där anses vara en förhand- lingsmodell där man har ställt höga krav på redan utvalda byggherrar, i ett gott samtalsklimat med öppenhet, relationsbyggande och lång- siktighet. Både byggherrarna och kommunen vet att det kommer flera kvarter som ska bebyggas längre fram. Med grupper av bygg- herrar har man även stämt av efter hand och försökt öka den ömse- sidiga förståelsen för respektive processer och kalkyler. Det bedöms ha bidragit till att upprätthålla investeringsviljan.

Planberedskapen bedöms som god med f.n. 1 400 lagakraftvunna detaljplaner och uppfattas inte hindra byggtakten. Man upplever regleringsgraden i planerna som sedvanlig och arbetar med program om gestaltning, till exempel avseende taknivåer och vinklar. I prak- tiken arbetar man olika beroende på om det är privat ägd mark eller kommunalt ägd mark eftersom verktygslådan är olika.

Återhållande för byggtakten framöver bedöms för Järfällas del framför allt vara att det finns politiska signaler att man vill minska byggtakten och om möjligt stoppa projekt som redan är i ett sent skede. Andelen hyresrätter har ökat trots att en högre andel hyres- rätter möts med politiskt motstånd. Hyresrätterna ökar baserat på byggherrarnas val med hänsyn till en tuffare marknad för att avyttra nya bostadsrätter. Järfälla kommun upplever däremot inte att det finns något motstånd hos kommunen mot standardiserat byggande. Att det är ovanligt beror på att byggherrarna inte efterfrågar det, möj- ligen på grund av att det inte medför ett effektivt utnyttjande av marken.

Sammanfattningsvis observerar utredningen efter besök i fyra förortskommuner, alla norr om Stockholm, att marktillgången i och för sig anses begränsad men att planväsendet att döma av intervju- erna verkar leverera byggrätter i nivå med den takt som det med hänsyn till andra begränsningar är möjligt att bygga.

Utvecklingen framstår enligt intervjuerna som exploatörsdriven i och man hoppas på infrastruktursatsningar för att kunna bygga ytter- ligare. Frågan om vem det är som inte vill bygga besvaras på flera

109

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

blandad struktur etc. Tomträtter tillämpas ibland för hyresrätter, när man inte velat utnyttja hela den möjliga byggrätten, och priserna styrs i så fall av den faktiska byggvolymen. Själva markkostnaden är dock enligt kommunen inte så hög i Örebro att markpriserna blir särskilt styrande. Även det allmännyttiga bolaget föredrar att äga marken.

I Örebro byggdes ovanligt mycket under perioden 2016–2018 p.g.a. ett uppdämt behov från tidigare år och marknaden var då mycket ansträngd. Det var t.o.m. svårt att hitta byggbodar och kranar. Pro- gnosen framöver innebär en normalisering och en befolkningsökning runt 1,5 procent. Det bedöms relativt lätt att se svängningarna på den lokala marknaden eftersom en efterfrågan relativt snabbt möts med ett utbud i Örebro, genom att processerna där bedöms som snabba och enkla.

Örebromodellen tycks inte ha medfört ett särskilt omfattande standardiserat byggande. Enligt kommunen finns fördelar med det standardiserade byggandet men i sina tidigare versioner har de stan- dardiserade husen givit glesa bebyggelsemiljöer och de behöver ut- vecklas för att kunna fungera väl i stadsbebyggelse med kvarter, annars blir utemiljöerna torftiga.

Dock finns enligt kommunen goda exempel på standardiserade hus i kommunen och därvid framhålls bl.a. att en privat aktör har byggt 500 bostäder med fin variation i färg och form, det s.k. Mejeri- området. Detaljplaner för området, som utredningen förevisades, utvisar en relativt klassisk kvartersstruktur dock till synes utan helt räta vinklar, vilket möjligen hade gjort det svårt att bebygga området med de standardiserade hus som ännu finns på ramavtal.

När detaljplanerna blir mera flexibla blir det enligt Örebro kom- mun också färre överklaganden, även om överklagandena fortsatt utgör ett problem. Därvid framhålls särskilt att handläggningstiderna och processbenägenheten gick upp när frågorna flyttades till mark- och miljödomstolar. Det har i Örebro medfört cirka 2 års längre över- klagandetider, vid en jämförelse med hur det var när dessa prövades av länsstyrelsen. Länsstyrelsen hade bättre kännedom om de lokala förutsättningarna och ytterligare skriftväxling blir nu nödvändig gällande frågor som är lättare att bedöma för den som finns på plats (mark- och miljödomstolen för Örebro län är belägen i Nacka, öster om Stockholm).

112

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

Örebro kommun anser sig ha god kontakt med länsstyrelsen men måste ibland uppmana tjänstemännen där att prioritera. Ibland tar man i lite extra och har onödigt stor säkerhetsmarginal, enligt kom- munen. Vid en intervju framförs att länsstyrelserna fungerar relativt bättre när de själva har ett tydligt uppdrag, men att det lättare upp- står låsningar i frågor där länsstyrelsen ska företräda en tredje statlig part. Örebro diskuterar löpande och mycket med länsstyrelsen men följer inte nödvändigtvis allt som länsstyrelsen föreslår. Ett sådant förhållningssätt förutsätter dock att man har kompetens som kanske bara finns i större kommuner.

När det gäller lagregleringen anser Örebro kommun att det borde tas större hänsyn till vilken jordbruksmark som är möjlig att bruka på ett effektivt sätt, när kommunen vill bygga på jordbruksmark. Det är enligt kommunen generellt svårt att leda i bevis att det saknas alternativa lokaliseringar till att ta jordbruksmark i anspråk, även om densamma i och för sig är brukningsvärd i lagens mening. Det är enligt kommunen nödvändigt med bättre möjligheter att väga intresset av bostadsförsörjning och täta hållbara städer i förhållande till frågor om livsmedelsförsörjning och jordbruksmark.2

Vad gäller organisationen av den egna förvaltningen framhåller Örebro kommun att samhällsbyggnadsförvaltningen är sammanhållen även om kommunens fastighetsägande i och för sig hör till en annan nämnd. Det är en sammansvetsad förvaltning och en enskild hand- läggare behöver aldrig stå ensam med sitt ärende utan föredrar hela förvaltningens samlade bedömning. Förvaltningen har arbetat mycket med arbetsgrupper där alla kompetenser ingår, såväl plan- som exploa- tering.

Förvaltningen har en nära relation med sina politiker, skolar in dem när de är nya och ser till att de har underlag för att kunna svara på frågor de får ute ”på stan”. De olika nämnderna har delvis per- sonalunion, samma politiker ingår i flera nämnder, vilket också under- lättar samordningen. En långtgående delegation till enskilda tjänste-

2Ett specifikt mål om ianspråktagande av jordbruksmark förlorade kommunen på grund av tillgången till alternativa byggområden (Mark- och Miljödomstolen vid Nacka Tingsrätt, 2019-06-10, mål P 6702-18). Kommunens avsikt var att i Ormesta på ett 30 hektar stort plan- område tillskapa nya bostäder i olika former. Domstolens motivering var i allt väsentligt att stora delar av planområdet utgjorde brukningsvärd jordbruksmark enligt 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken, som endast får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Frågan överklagades till Mark- och Miljööverdomstolen men fick inte prövningstillstånd (P 1866-18).

113

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

män gäller även avseende markförvärv. Det mesta stäms av med ”politiken” i efterhand. Man har gjort bedömningen att man kan ”ryta” igenom enstaka detaljplaner men om man ska leverera många detalj- planer över tid så behövs en organisation som möjliggör ett fram- gångsrikt samarbete mellan politiker och tjänstemän, oavsett majori- tetsskiften.

5.2.6Kiruna och Gällivare

I Kiruna hänger de flesta byggåtgärder avseende bostäder samman med den stora flytt av centrumkärnan som ska ske med hänsyn till gruvdriften. Den har blivit en påfrestning på planväsendet och man har i nuläget inga detaljplaner alls på lager.

De första nya kvarteren hade väldigt flexibel detaljplan men trots det så blev det många avvikelser i bygglovsskedet. Avvikelserna har handlat om höjder och hörn när man har velat göra mer fyrkantiga kvarter samt om balkonger och ramper som behövt tillkomma på allmän platsmark. Länsstyrelsen menar, enligt kommunens tolkning, att flexibla detaljplaner inte blir förutsägbart vilket har drivit fram en utveckling bort från flexibla detaljplaner på senare tid.

LKAB, som är ett statligt bolag, har tagit på sig en stor mängd kostnader och praktiskt arbete i samband med omgörningen av både Kiruna och Gällivare (egentligen Malmberget). Det finns gott om mark i bägge kommunerna men byggpriserna och utmaningen att få runt ekonomin i varje projekt är styrande, och det skulle aldrig ha gått utan gruvnäringen på plats. Bruksvärdeshyrorna på orten upp- levs som lågt satta vilket i sig blir ett hinder för att bygga nytt, när dessutom byggkostnaderna är högre i Kiruna än någon annan stans i landet. Alla de som löses ut från sina gamla hem av gruvnäringen har även som alternativa möjligheter att flytta från orten vilket ibland kan framstå som mera fördelaktigt än att bo kvar i en hyres- lägenhet.

De standardiserade lösningarna har i den situationen varit bety- delsefulla för att få ihop ekonomin. LKAB har byggt 400 bostäder på standardiserat sätt, åt kommunen, och man har därvid försökt uppnå en variation i byggandet genom olika våningsantal och vari- erade fasader, vissa i trä. Standardiserade hus är enligt kommunen

114

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

inte ett problem i sig men i den täta staden kan de bli rätt så statiska om man vill få ut så många bostäder som möjligt.

Sammantaget anser Kiruna kommun att man har lyckats få en god variation och kvalitet trots att man har byggt många bostäder på kort tid. Enligt LKAB har tiden varit en viktig faktor. När man behöver bygga 100-tals bostäder per år i ett litet samhälle som Kiruna så måste man kunna bygga standardiserat.

Utmaningen är enligt Kiruna kommun, att när man bygger ett helt nytt stadsområde så behöver man en mera blandad utformning samt ibland lokaler i bottenvåningen. I den nya centrumkärnan av Kiruna finns därför ingen standardiserad bebyggelse. Utanför stads- miljön där det inte finns bullerproblem anses det däremot oproble- matiskt med standardiserade hus. Kommunen skulle framöver gärna bygga standardiserat på en kulle som sluttar ner mot centrum, men befarar att det kan bli problematiskt p.g.a. markförutsättningarna.

I Gällivare ser situationen i mycket liknande ut som i Kiruna, och man har hittills byggt hälften av cirka 500 ersättningslägenheter. Stora delar av Malmberget har rivits och nya områden har byggts runt kring centralorten Gällivare. Kötiden till bostad är relativt lång och det är i princip tryck både från äldre som behöver lägenhet och från nyanlända flyktingar men det har ändå varit svårt att få snurr på de dyrare bostäderna, trots att folk får pengar för sina gamla hus. Många har expanderat sina ytbehov eftersom det varit så billigt. De flyttar hellre söderut, ut till kusten eller till en större tätort alter- nativt behåller pengarna, snarare än att satsa pengar på en ny lägenhet eller radhus i Gällivare.

Det allmännyttiga bostadsföretaget bygger i Gällivare, liksom i Kiruna, bara en mindre del av de nya bostäderna, då med upplevt knappa marginaler, medan LKAB bygger merparten. LKAB:s höga betalningsvilja tillsammans med det geografiska läget anses påverka prisnivån för byggande på orten negativt. LKAB anses kunna bygga relativt billigare genom att de kan förhandla om priset och LOU på- stås ha varit kostnadsdrivande för det allmännyttiga företaget i Gällivare.

Enligt Kiruna kommun har det också varit svårt att få köpa statlig mark och många riksintressen och andra statliga intressen framstår enligt kommunen som staplade på varandra. Särskilt nämndes kraven avseende farligt gods och krav på pansarglas invid transportleder, som anses illustrera att kraven på nyproduktionen är uppskruvade. Enligt kommunen finns tolv riksintressen som alla är relevanta och

115

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

Kommunen har i samband med redovisningen även tydliggjort hur många av de antagna detaljplanerna som är överklagade och hur många bostäder dessa innefattar. Enligt kommunen var cirka 1 350 av 1 360 bostäder i denna kategori överklagade i augusti 2020.

Byggvolymen i Umeå toppade för tre år sedan på en nivå runt 1 500 nya bostäder per år men har nu nästan halverats trots att man planerar allt man kan. Kommunen har nu även börjat planera sådana ytor som man inte rörde förut, vilket tar längre tid och medför ytter- ligare detaljerade planer. Förtätningsstrategin ger komplicerade detalj- planer och man har nu även problem med strandskyddet.

Ett annat problem som kommunen identifierat är att trähus inte alltid får plats med hänsyn till sin höjd.

5.2.8Sundsvall

Sundsvalls kommun upplever generellt en låg efterfrågan från exploa- törer och beräknar att det behövs 150–200 nya bostäder per år om utvecklingen fortsätter som nu, med en ren extrapolering av nuvar- ande befolkningsutveckling. Det finns tillräckligt med kommunal mark och planberedskap för detta – det finns redan klara planer för åtminstone 10 års behov. I detta avseende utgör kommunen en tyd- lig motpol i förhållande till Umeå som beskrevs närmast ovan.

Kommunen har relativt detaljerade detaljplaner men också en levande debatt om huruvida detta är bra eller inte. Kommunen har enligt egen uppgift planer med alla tänkbara detaljeringsgrader bero- ende på var planområdet ligger. Själva ritandet av planen går snabbt, anser kommunen, men planprocessen har växt med alla nya sakkunniga och experter för olika sakfrågor.

I mars 2015 färdigställdes ett åttavåningshus med 37 bostäder med standardiserat byggande i centrala Sundsvall. När man byggt har man ofta använt investeringsstödet och hyrestaket i det har inte upp- levts som begränsande, eftersom den vanliga snitthyran ligger under

1100 per kvm i Sundsvall. Däremot är det allmännyttiga bostadsbolaget oroligt för vakanser i andra av kommunens tätorter, där man måst bygga lokaler i bottenplan.

Frågan om tomträtter har väckts men hittills aldrig tillämpats. Det enda krav kommunen ställer vid markanvisningar är att kom- munen får hyra 10 procent av bostäderna för särskilda behov, utan

117

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

några krav på varken upplåtelseform eller kostnadsnivå. Markpriset fastställs i enskilda fall och det finns en indikation från politiken att det kan sättas lägre för hyresrätter, men inte riktigt någon fast praxis avseende detta.

5.2.9Borlänge

Borlänge har en bebyggelse som är utspridd på en relativt stor yta. Man hade fortfarande 2004 tomma bostäder i kommunen men har sedan 2011 betecknat det som en bristsituation i bostadsmarknads- enkäten.

Kommunen har, baserat på befolkningsutvecklingen, bedömt att man behöver bygga knappt 200 bostäder per år och enligt ägardirek- tiv ska allmännyttan bygga 80 av dem årligen. Politikerna i Borlänge har som ambition att bygga prisvärt och varierat. Andelen hyres- rätter har ökat, vilket man uppmuntrat men inte styrt till. En del byggen sker i samarbeten med den privata sektorn där de privata har majoritet, enligt uppgift för att få del av privat kapital vid utveck- lingen av stigmatiserade områden.

Mark finns i Borlänge även för helt nya stadsdelar samt förtät- ningar. Det är vanligt att sälja mark till fast pris där man i stället tävlar om gestaltningen. Planarbetet bedöms inte heller vara någon trång sektion, man har lyckats gå från 10 till 40 detaljplaner per år. Man gör inte planer ”på spekulation” utan vill göra något som går att bygga – markanvisningen sker först.

5.2.10Skövde

I Skövde fördubblades bostadsbyggandet omkring år 2012 och nu byggs runt 400 bostäder per år varav omkring 100 av allmännyttiga Skövdebostäder. Ungdomar och äldre är de stora målgrupperna och i bägge fallen vill de ha nära till service av olika slag. Kommunen säljer normalt mark först efter att den har blivit planerad, tvärtom i jämförelse med Borlänge som beskrivs närmast ovan.

Staden, som är relativt tätt bebyggd med omfattande kvarters- bebyggelse, omges av jordbruksmark där länsstyrelsen vill undvika bebyggelse. Kommunen har ändå haft en hel del utrymme att bygga på och det finns kvar centrala industritomter. Nya hus har kommit

118

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

till genom en kombination av förtätning och ianspråktagande av ny mark bland annat på ”andra sidan” järnvägen och på väg till sjukhuset samt i anslutning till en extern centrumkärna. Man bygger ”ihop” kommunen.

5.2.11Bollebygd

Bollebygds kommun var tidigare en del av Borås kommun. Generellt sett finns gott om plats i kommunen, även i centrum, och villatomter är attraktiva men utvecklingen av den kommunala servicen kämpar lite för att hinna ikapp.

Kommunen äger inte så mycket mark utan utvecklingen styrs av det privata initiativet. Omfattande bebyggelse tillkom på 1990-talet. Bostadsbyggandet kulminerade 2015 i senaste omgången. Det bedömda bostadsbehovet omfattar nu framför allt äldre som behöver sälja sina hus och en del ungdomar.

Kommunens ambition är att växa i centrala lägen och att inte glesa ut kommunen mer vilket ställer krav på husen när de hamnar centralt. Tillgänglighet, krav på parkering och sophantering framhålls som kritiska faktorer när man bygger. Grannarnas åsikter får relativt större betydelse här än i större kommuner.

På orten arbetar framför allt mindre byggföretag och det finns en ambition från kommunens sida att minska omfattningen av plan- bestämmelser och i stället framför allt reglera exploateringsgraden. När planerna tas fram har det ofta varit bråttom och kompetensen har ibland varit svår att uppbringa i en liten kommun, varför befint- liga planer inte alltid ser ut på det sättet, enligt kommunen.

5.2.12Uddevalla

I Uddevalla har det byggts mycket inom allmännyttan de senaste fyra åren. Den övergripande strategin är att man ska bygga hållbart och i befintliga kollektivtrafiklägen – en flytt av tågstationen till ett mera centralt läge utefter den befintliga banan är därför planerad. Hamnen kan också flyttas till ett mera perifert läge, vilket skulle ge utrymme för många nya bostäder i centrala lägen, enligt kommunen.

119

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

Det har gått bra att hyra ut de nya bostäderna även om hyres- nivån, enligt det allmännyttiga bostadsföretaget, inte hade gått att sätta mycket högre utan att få vakanser. Allmännyttan i Uddevalla har däremot haft problem att få lönsamhet i nybyggande på andra orter i kommunen, eftersom de som bosätter sig där vanligen vill bo i egna bostäder.

Kommunens marktillgångar räcker ett antal år till och inflödet av externa planförfrågningar är också stort. Risken för översvämningar motverkar byggande liksom att marken består av antingen lera eller berg, vilket medför höga kostnader. Mycket mark är också förorenad. I Uddevalla framhålls också de kommunala taxorna för infrastruktur och myndighetskostnader som betydelsefulla, motsvarande 20 procent av kostnaden för nybyggnation enligt det allmännyttiga företaget.

5.2.13Vänersborg

Fram till 2012 hade man tomma bostäder i Vänersborg men sedan steg efterfrågan och byggandet har i någon mån tagit fart igen. Tidi- gare har nybyggnationen under lång tid mest bestått av småhus. Den börjar emellertid nu även omfatta flerbostadshus. Tankar finns om ett nytt tågstopp i Brålanda som skulle kunna möjliggöra ytterligare byggande.

Det finns dock inte många aktörer som vill bygga hyresrätter på orten. Allmännyttan har hittills lyckats men inte med någon enkel- het kunnat hyra ut sitt nybyggande. Ett mål finns om att allmän- nyttan ska bygga cirka 50 bostäder per år. Det upplevs dock som svårt att få inte minst äldre att flytta från villan, en iakttagelse som utredningen har fått höra från flera olika kommuner.

I Vänersborg överklagas flertalet planer och man upplever från kommunens sida att det är för enkelt och billigt att överklaga. I inter- vjun framkommer att man anser det finns risker med standardiserade hus och att det går att bygga standardiserat utan att använda ram- avtal. Man är även bekymrad över eventuella kvalitetsproblem och de långsiktiga förvaltningskostnaderna vid standardiserat byggande. Det finns även önskemål om att bygga i trä och inte uppmuntra till import i onödan.

120

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

5.2.14Växjö

I Växjö toppade byggandet med 1 600 nya bostäder under 2018, men har nu halverats igen. Kommunens prognoser pekar på att det be- hövs mellan 700–750 nya bostäder per år. I kommunen finns många hyresrätter även om det som har byggts nytt mest varit bostads- rätter. Flera privata byggherrar har byggt standardiserade hus i kom- munen, ofta då som bostadsrätter. Man försöker släppa kommunens tomter i en sådan ordning att man får så mycket byggt som möjligt men vill i nuläget inte styra upplåtelseformerna.

Kommunen frågar ibland vad byggherrarna erbjuder i relevanta avseenden, vilket koncept man har osv., vilka upplåtelseformer man tänker sig etc. Kraven är enligt kommunen därigenom höga men inte ”särkrav” eftersom de inte blir juridiskt bindande. Kommunen har avvecklat sina särskilda energikrav, dock inte sitt krav på byggande i trä, vilket följer av ägardirektiv för allmännyttan. Markanvisning sker normalt på färdiga detaljplaner.

Enligt kommunen är kravet på innehåll i en detaljplan begränsat även om det finns omfattande möjligheter att reglera även annat. I planeringen ska man ha det man ”inte vill ha” i åtanke men det är viktigt att inte reglera för mycket. Kommunen reglerar byggvolymen men anser att dess detaljplaner är flexibla och regleringarna åter- hållsamma – s.k. frimärksplaner görs nästan inte. En plan ska inte reglera enstaka projekt utan ge en ”spelplan” för olika projekt, bygg- herrar, arkitektur med mera

I kommunens verklighet ändras byggplanerna ofta efter hand, även om en och samma sökande eller byggherre kvarstår. I Växjö finns exempel på att ett område som ursprungligen var planerat för tre villor kunde och sedermera kom att användas för 43 bostäder.

Särskilt viktigt är det enligt kommunen att fundera på och beskriva planens syfte – varför man gör detaljplanen, vad man vill uppnå, säkerställa m.m. Planens bestämmelser (och eventuella avvikelser från dem) ska bedömas baserat på om de ligger i linje med planens syfte. Detaljplanens kanske viktigaste del i beskrivningen är därför planens syfte och i det kan man beskriva till exempel att man vill skapa förutsättningar för särskilda typer av boende- eller stadsmiljöer, vilket kan möjliggöra att man använder färre planbestämmelser på själva kartan.

121

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

5.2.15Karlskrona och Ronneby

Utredningen har avslutningsvis besökt såväl Karlskrona som Ronneby. I Karlskrona upplevdes bostadsbehovet som påtagligt men staden är samtidigt belägen med vatten runt om och utgör ett världsarv vilket tillsammans med kvarvarande markföroreningar och omgivande för- svarsanläggningar har begränsat och begränsar möjligheterna att bygga.

Planprocesserna har mot den bakgrunden tagit relativt lång tid och kommunen har dessutom ett begränsat markägande som i huvud- sak heller inte utgör planlagd mark. Det bedöms i huvudsak finnas finansiella förutsättningar för byggande men inte mark och planer. Även kraven på gestaltning är höga i den lokala miljön.

I Ronneby byggs numera nya flerfamiljshus, dock efter att tidigare ha rivit sådana på grund av vakanser. Lägesfaktorn framhålls som viktig även på små orter och det finns lokala byggherrar som känner marknaden och vet exakt var och hur det går att bygga i Ronneby för att kunna få hyresgäster. Flyget på orten med flyg- platsen och dess yt- och skyddsbehov begränsar delvis bostadsbygg- andet men kommunen har ett relativt stort eget markägande.

5.3Intervjuer med allmännyttiga bostadsföretag

Utredningen har sammantaget träffat företrädare för 30 kommunala bostadsföretag i snart sagt alla typer av kommuner. Eftersom bo- lagen huvudsakligen funnits i samma kommuner som utredningen intervjuat finns en överrepresentation av kommuner med hög upp- levd bostadsefterfrågan men relativt begränsat byggande av stan- dardiserade hus. Det senare uppvägs av att utredningens kvantitativa redogörelse är fokuserat på de standardiserade hus som faktiskt har byggts.

Utredningen har även, som redan angivet i avsnitt 4.9, på plats besökt ett pågående bygge där standardiserade bostäder uppfördes åt allmännyttan. Inflyttningen var då i full gång i många av bostä- derna och utredningen fick se hur det standardiserade bygget med moduler ser ut i praktiken, inte minst installationer och trapphus. Här följer utredningens tematiska redogörelse för intervjuerna med de allmännyttiga bostadsföretagen.

122

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

5.3.1Höga förväntningar på nybyggnadsvolymerna

Vid intervjuerna framkom sammantaget att flertalet allmännyttiga bostadsbolag har haft volymkrav från sin ägarkommun avseende hur mycket som ska byggas nytt, men vanligen också varit beroende av sin ägarkommun för att kunna leva upp till dessa mål. Flertalet all- männyttiga bostadsföretag har ett mycket begränsat eget ägande av obebyggd mark även om de ibland har möjlighet till vissa förtät- ningar i befintliga områden.

Ibland förefaller det, enligt utredningen, som att det saknas kopp- ling mellan de mål som sätts upp och de förutsättningar som ägaren ger företagen. Många företag har därför svårt att nå upp till målen när det gäller nybyggnation.

En företrädare för ett allmännyttigt bostadsföretag angav t.ex. till utredningen att man fått direktiv att senast 2022 ha påbörjat produk- tion av 300 bostäder men upplever stor brist på planlagd mark. Vid den förtätning man planerar kommer man inte kunna använda sig av standardiserade hus eftersom detaljplanen är väldigt snäv. Kommunen ställer även krav på att inom projekten finansiera infrastruktur- kostnader, vilket gör att man inte kommer få ihop kalkylen. Före- trädare för Sveriges allmännytta har angivit att sådana erfarenheter är representativa för medlemsföretagen, även om förutsättningarna för att bygga bostäder för allmännyttan varierar kraftigt mellan olika kommuner.

Ett annat av de allmännyttiga företagen anger att bolaget primärt styrs utifrån ekonomi och förmåga att bygga nytt där nyproduk- tionen sätts först. Allra längst ned hamnar underhållet. Ett tredje företag anger särskilt att styrning utöver antal bostäder saknas, vilket medfört att många små bostäder har byggts, för att man ska kunna nå så långt som möjligt mot målet att bygga fler bostäder. En annan stötesten kan vara att kommunen vill ha byggande utanför central- orten i tätorter där bostadsföretagen upplever att det är svårt att få runt kalkylen.

Många allmännyttiga företag har sammantaget svårt att leva upp till förväntningarna på mängden nya bostäder, eftersom de lågt häng- ande frukterna redan är plockade när det gäller att tillföra nya bo- städer som byggs på de allmännyttiga företagens befintliga mark- innehav.

123

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

Från kommunens sida kan det tolkas som att det allmännyttiga bolaget har för låg beställarkompetens eller helt enkelt inte vill bygga. Generellt sett är dock utredningens bild av intervjuerna som genom- förts att de allmännyttiga företagen bygger så mycket de orkar och klarar med givna ekonomiska och legala förutsättningar. Allmän- nyttan i Växjö säljer t.ex. delvis fastigheter för att finansiera sitt ny- byggande.

Bland de företag som utredningen intervjuat är det endast i Stockholm och Göteborg som det har funnits något slags kommunal ägarstyrning mot att bygga standardiserat. I bägge fallen har den praktiska effekten varit begränsad, genom att man i Göteborg inte har kommit igång med och i Stockholm har haft små volymer i de s.k. Stockholmshusen. Principbeslut om att arbeta med standardiserat byggande finns även i till exempel Uddevallahem men då i själva före- taget.

Trots att de allmännyttiga företagen ofta är stora och har en särskild relation till kommunen förefaller de inte ha lättare än andra företag att bemästra processen med markanvisningar och planlägg- ning. Det finns exempel på markanvisningar som allmännyttan har lämnat åter för att man inte fått ihop kalkylen, och att dessa i stället blivit bostadsrätter vilket ger möjlighet till högre intjäning. Flera av de allmännyttiga företagen vill bli mera delaktiga i planeringsarbetet men det har inte alltid gått fortare när de har varit det, eftersom kommunen ändå omprövat många ställningstaganden.

Den sammantagna effekten illustreras enligt utredningen i Västerås där man enligt kommunens egen utsago har ett mål för bostads- byggandet på 1 250 bostäder per år. Det senaste året tillkom 1 171 bo- städer. Kommunens bolag bygger cirka 100 bostäder per år och upp- lever då ändå att de sista hyreslägenheterna inte är lätta att få ut på marknaden till aktuell prisnivå. Företaget har ett mål om att bygga 200 bostäder per år och det finns egentligen ett vallöfte om 250 bo- städer per år.

Det som framför allt förefaller underlätta bostadsbyggande är spår- satsningar. Flertalet nya bostäder i Uppsala tänks till exempel till- komma sydost om centrum längs tåglinjen mot Stockholm där även ett tillkommande stationsläge ska byggas utöver nya spår och i an- slutning till motsvarande bebyggelse i Knivsta. Sveriges Kommuner och Regioner har i samrådet påtalat att den s.k. Sverigeförhandlingen

124

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

och de tre storstadsöverenskommelserna omfattar flera hundra tusen nya bostäder och stora infrastruktursatsningar.

5.3.2Svårt att få lönsamhet i nyproduktionen

Flertalet av de allmännyttiga företagen är beroende av reglerna om presumtionshyra (se vidare kapitel 9) för att kunna bygga nya bostä- der. Många av företagen är också i behov av investeringsstöd för att få kalkylen att gå runt. Hyresnivåerna anses ofta för låga för att kunna få bärighet i nybyggnation, det gäller även på större orter med hög bostadsefterfrågan, givet att den allmänna hyresnivån på orten är låg. Såvitt känt för utredningen är det enda allmännyttiga bostads- företag som bygger utan presumtionshyror MKB i Malmö.

Den s.k. Uppsala-domen3 har medfört att allt flera allmännyttiga företag känner en oro för möjligheterna att ta ut kostnadstäckande hyror vid nuvarande byggkostnadsnivå och tycks åtminstone i Uppsala ha medfört att man därför begränsar nybyggnationen i meningen att man väntar med projekteringen tills det finns färdiga avtal angående hyresnivån. Det torde enligt utredningen kunna medföra fördröj- ningar.

Flera allmännyttiga företag anger att alternativa bostadsalternativ kraftigt påverkar hyressättningen och därigenom nybyggnationen. Exempel på det är Kiruna och Gällivare där realisering av värdet i ”flyttade” hus tenderar att medföra att kvarboende jämförs med andra potentiellt billigare eller uppfattat bättre alternativ.

På orter där förutsättningarna för hyresnivåerna är de direkt mot- satta, dvs. håller en hög nivå, har angivits till utredningen att hyres- gästerna med den prisnivå som nyproduktionen hamnar på förväntar sig en viss standard.

Man kan i och för sig tänka sig att segmentera produktionen men det är komplicerat att göra det i ett och samma trapphus. Vissa åtgärder styrs även av principerna för hyressättning – balkonger som är grundare än 1,40 cm låter man helt bli att bygga eftersom man inte får betalt för dem, framkommer i samtalet med ett av de större all- männyttiga bostadsföretagen.

3Hyres- och arrendenämnden i Västerås beslut den 28 juni 2019 i ärende 3080-18 samt Svea Hovrätts beslut den 29 november 2019 i mål ÖH 8353-19.

125

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

5.3.3Höga krav på beställarkompetensen

Flera allmännyttiga företag upplever stora svårigheter att få in anbud i enskilda upphandlingar, om de försöker upphandla själva utanför ramavtalen. Kirunabostäder har till exempel försökt köpa direkt från Baltikum, men då upplevt att prisnivån anpassas till prisnivån i Kiruna, vilken delvis drivs upp av att LKAB köper på samma lokala marknad och med relativt högre betalningsvilja.

De senaste åren har det varit en svårare marknad för köparna när det under ett antal år har varit mera förmånligt att göra annat än att bygga åt allmännyttan. Inte minst det allmännyttiga bostadsföretaget Framtiden i Göteborg har arbetat mycket med att få anbud inte minst från utländska företag, vilket delvis har varit framgångsrikt. Nu får man drygt 5 anbud i genomsnitt per fråga man skickar ut, vilket är en väsentlig förbättring.

I snitt får allmännyttiga företag in 3 anbud per förfrågan och i vissa delar av landet får man inte in ett enda anbud, oavsett om det rör byggande eller upprustning av bostäder eller samhällsfastigheter och andra anläggningar, framhåller Sveriges Kommuner och Regioner i samrådet med utredningen.

Många allmännyttiga företag har gått över till att arbeta med ram- avtalsupphandlingar av olika slag, ibland för att slippa upphandlings- processerna. Flera stora allmännyttiga företag arbetar dock eller har arbetat med egna ramavtal, exempelvis Jönköping och Linköping. För Jönköpings del anser man att de egna avtalen är billigare och bättre för egen förvaltning än centrala ramavtal, bland annat vill man ha individuell vattenmätning vilket inte finns i de centrala ramavtalen utan där medför extrakostnader.

Beställarkompetensen ser enligt utredningens bedömning väldigt olika ut i olika allmännyttiga företag, delvis beroende på storlek men även beroende på om man upprätthållit ett kontinuerligt byggande eller inte över åren. Jönköping betonar särskilt för utredningen att man har byggt kontinuerligt och därför har kvar byggherrekompe- tensen, som i många företag har gått förlorad.

Det går även att identifiera företag som använder både egna och centrala ramavtal, beroende på sina behov i varje enskilt fall. Därvid kan framhållas MKB, som även anser sig ha (och av kommunen anses ha) omfattande beställarkompetens.

126

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

5.4Intervjuer med företag

Utredningen har träffat berörda byggföretag dels på ledningsnivå i Stockholm vid flera möten, på expertnivå avseende de frågor utred- ningen arbetar med, arrangerat i samarbete med Sveriges Byggindu- strier under december 2019, på plats ute i landet vid 3 olika fabri- ker/byggplatser samt dessutom efter inbjudan av ett antal regionala byggföretag hos Göteborgs byggmästareförening i februari 2020. Ytterligare byggföretag har även varit med i utredningens referens- grupp och har medverkat vid utredningens rundabordssamtal.

5.4.1Företag som bygger standardiserat

Från de intervjuade företag som bygger på ramavtal framkommer i huvudsak följande. De senaste åren har det varit högt tryck på mark- naden och andelen hyresrätter har ökat. Den uppskattas nu till minst 2/3, dock lite olika beroende på vilken aktör man talar med. Att hyresrätternas andel har ökat beror på att det blivit svårare att komma framåt med bostadsrätter. De samlade volymerna har inte minskat nämnvärt.

Ramavtalsuppdragen är en liten men viktig del av företagens affär. Det företag som har byggt mest på ramavtal hade som allra mest 30 procent av sin omsättning där. Volymförväntningarna har ibland överträffats på företagsnivå men de samlade volymerna är inte till- räckliga för att fullt ut skörda frukterna av industriellt byggande. Inte bara offentliga beställare arbetar med ramavtal och LOU-kon- trakten har varit lite för korta för att skapa riktigt bra resultat, sär- skilt när det inte finns volymgarantier.

Ett typiskt byggprojekt beskrivs för utredningen av en företags- ledare som att först starta och sedan lägga ned ett stort företag. Om man kan göra likadant ”en gång till” så bidrar det till att hålla nere byggfelen. Det är både billigare och bättre arbetsmiljö i en fabrik jämfört med på en byggplats och blir även lättare att rekrytera. Kost- nadseffekterna är tack vare ”produktifieringen”. Även små föränd- ringar i de standardiserade uppläggen blir då kostnadsdrivande.

Offentliga inköpare anses dåliga på att förstå sambandet mellan vad de köper och vad det kostar. Byggföretagen har inget emot höga krav men de anses skadliga om de kommer sent i processen, är olika eller oprecisa. Leverantörerna i sin tur är dåliga på att tydliggöra

127

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

kostnaderna för tillkommande krav och önskemål. Det är lätt att glömma bort allt annat än de extra materialkostnaderna men det blir inte ”lite” dyrare att göra en ändring bara för att den ser liten ut – alla omställnings- och stilleståndskostnader runt omkring den tillkom- mande materialkostnaden påverkar också kostnaden.

Stomme, fasad och installationer utgör de största kostnadspost- erna. Annat som påverkar möjligheterna att bygga för en aktör inom standardiserat byggande är bl.a. krav på högsta byggnadshöjd vilket ger planavvikelser eller medför att man inte fullt ut kan nyttja detalj- planen.

Ju närmare man kommer större städer desto svårare upplevs det vara att bygga standardiserat. Det finns fortfarande ett stort mot- stånd mot industrialiserat byggande samt mot höga hus och mycket är fortsatt inte anpassat till byggande i trä, enligt ett av företagen. Kommunernas agerande har, enligt vad ett av företagen framförde vid utredningens referensgruppsmöte, en helt avgörande påverkan på bostadsbyggandet och standardisering och god gestaltning utgör inte nödvändigtvis varandras motpoler.

5.4.2Regionalt utförda intervjuer med byggföretag

Utredningen har på inbjudan av Göteborgs byggmästareförening och i grupp intervjuat ett flertal regionala byggföretag verksamma i Göteborgsregionen. Byggbranschen ger en delvis annan bild än kom- munerna av den kommunala planeringen i regionen, vilken upplevs som prestigefylld. Alla lägen anses vara unika på ett eller annat sätt samt anses ställa särskilda krav på byggandet.

Mycket av styrningen av byggandet baseras enligt företagen på löst tyckande och subjektiva faktorer även om den ändrade särkravs- regleringen anses ha fått viss effekt på hur kraven ställs och hur tyd- ligt de uttalas. De regionala byggföretagen uppfattar att osäkra tjänste- män hellre säger nej än ja till nya byggprojekt, eftersom det är mindre riskfyllt. Med den höga personalomsättningen och unga personalen hos kommunerna blir det allt färre som vågar säga ja.

Planerna är ofta föråldrade när de väl blir klara på grund av den långa planprocessen. Olika planbestämmelser strider inte sällan mot varandra när de ska tillämpas. Byggföretagen efterlyser en anpass-

128

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

ning av plantillämpningen så att man kan säkra att även standardi- serade hus får plats.

Kraven på att bygga lokaler i bottenplan för att ”bygga stad” framhålls också som orealistiska, inte sällan återspeglas detta också i planens ändamålsbestämmelser vilket medför ytterligare svårigheter att bygga om lokalerna till bostäder, vilka i stället får hyras ut till låga hyror, vilket belastar lönsamheten i bostadsbyggandet.

Samtidigt framhåller byggföretagen statliga regler som inte är begränsade till regionen. Särskilt små och ytmässigt effektiva bostä- der anses svåra att bygga. Bostäderna måste i hög grad anpassas efter bullerreglerna, vilka inte ligger på en realistisk nivå vid bebyggelse i centrala lägen. Det är enligt byggföretagen till exempel inte rimligt att kräva att man ska kunna vädra ut mot en trafikerad gata precis när bullret mäts, utan man borde mäta bullret inne i lägenheten med stängda fönster. Den europeiska standardiseringen anses också ha varit kostnadsdrivande.

Enligt de regionala företagen som utredningen mötte i Göteborg är det generellt ofta lättare att bygga i mindre kommuner där ärendena inte bollas mellan handläggare och väntar på olika förvaltningar i om- gångar utan där processen är samordnad, t.ex. i Härryda, som utred- ningen även har besökt.

Utredningen har även träffat medarbetare som arbetar med bostads- utveckling hos en av de större aktörerna i Malmö, för att diskutera förutsättningarna för bostadsbyggandet i Skåne.

Sammantaget upplever, enligt denna intervju, alla kommuner i regi- onen sina projekt och sina förutsättningar som unika. Det är emeller- tid inte säkert att det alltid blir bättre för att gestaltningen anpassas i det enskilda fallet eller volymerna görs mindre.

De kommuner där flest vill bygga i regionen är också de kom- muner som är mest skeptiska till att bygga. Följaktligen blir det också dyrast att bygga där.

Vid intervjun diskuterades även förutsättningarna för att blanda prisvärda hyresbostäder med andra upplåtelseformer i kvarter med nybyggnation av bostadsrätter och problemen med markanvisningar utifrån byggföretagens perspektiv framhölls: Många företag räknar förgäves på varje projekt trots att utfallet många gånger framstår som relativt subjektivt och svårt att både förutse och utvärdera i efter- hand.

129

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

5.4.3Byggföretagens synpunkter i övrigt

Utredningen ska avslutningsvis sammanfatta de synpunkter som läm- nades av byggföretag mera generellt, i samband med ett möte i grupp, arrangerat i samarbete med Sveriges Byggindustrier under december 2019. Mötet och framställningen i dessa delar fokuserar således inte uteslutande på marknaden för eller förutsättningarna för standardi- serat byggande.

Vid mötet, som delvis tog formen av ett slags gruppintervju i ostrukturerad form, framkom enligt utredningen uppfattningen att ju senare i processen kommunala krav och önskemål kommer – oavsett i vilken form – så blir de desto svårare att tillgodose. Å andra sidan finns, enligt byggföretagen på mötet, en risk att krav som kom- mer för tidigt inte står sig eller kommer i konflikt med krav som ställs senare.

Olika samhällsintressen uppfattas stå emot varandra och det är ofta bristfällig intern kommunikation och samordning såväl inom kommunerna som i förhållande till staten. Motsvarande förhållande anses gälla mellan olika statliga myndigheter och deras respektive intressen och ansvarsområden.

I en stigande konjunktur finns företag som vill bygga trots allt detta men nu börjar det komma exempel på att företag lämnar till- baka mark eftersom man helt enkelt inte klarar av att bygga med de givna förutsättningarna.

Stigande prisnivåer anses inte uteslutande ha med kostnaderna att göra utan styrs även av bostadsmarknadens utveckling mera gene- rellt. För produktionskostnaderna framhålls alltför lite upprepning och för små byggen där man inte får plats med sina koncept. Enligt företagen är betydelsen av mark- och infrastrukturkostnader trend- mässigt växande. Det börjar även komma krav på att betala för gene- rell och redan befintlig infrastruktur.

Företagen som var med vid mötet angav även att de är bekymrade över bland annat följande:

•Olika tolkningar av reglerna på olika håll i landet. Det anses även orimligt att man ställer samma krav när man bygger utanför tät- bebyggelse som i tätbebyggelse. Vilken kommun man bygger i uppfattas spela roll snarare än förhållandena där man bygger.

130

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

•Olika krav ställs i olika skeden av processen – markanvisning, planläggning, bygglov – och dessa kan stå i konflikt med varandra. Vissa krav, särskilt gestaltning, kommer in överallt och i alla faser. Ibland ställs krav vid markanvisningen som är omöjliga att leva upp till i senare skeden, med hänsyn till reglerna i PBL. Ofta tror man att det ska bli enklare i senare processer när man är överens vid markanvisningen, men så blir det inte alltid.

•Efter hand allt sämre detaljplaner som inte tar hänsyn till bygg- kostnaderna, eftersom handläggare numera har relativt kortare erfarenhet vilket påverkar kompetensen i organisationen. Det saknas t.ex. genomtänkta kvartersstrukturer. Byggherreledda plan- processer fungerar enligt företagen bättre.

•I vissa sammanhang blir det en tävling om att bygga dyrt: vissa företag kan lova vad som helst, det blir kostnadsdrivande och slutar ofta med svekdebatter när företaget inte kan leva upp till det man lovat, med hänvisning antingen till PBL eller till ekono- min. Exempel är krav på levande bottenvåningar, som ställs oav- sett om det finns förutsättningar för det eller inte.

•Låg kompetens leder till detaljfokus i ärenden, mycket skriftväx- ling och långa tider innan beslut. Den nya avgiftsrabatten vid för- senad handläggning anses ha fungerat bra.

•Kommunernas handläggning uppfattas som icke-transparent och handläggarnas preferenser slår igenom, både i bygglovs- och plan- skedet. Chefernas betydelse framhålls men företagen tvekar ofta att kontakta dem eftersom det uppfattas få negativa följder. Ibland uppfattas även att tjänstemannaorganisationen inte ”går i takt” med den politiska nivån.

5.5Utredningens sammanfattning av intervjuerna

Generellt sett ger de allmännyttiga bostadsföretagen uttryck för mera positiva attityder till standardiserat byggande än vad deras respektive kommuner gör. Även de företag som är positiva till standardiserat byggande anser fortsatt att det finns utmaningar med att bygga med standardiserade hus i kvartersbebyggelse.

131

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

SOU 2020:75

Den samlade bilden är att gestaltningskraven är ökande i kom- munerna även om nivån varierar. I vissa kommuner finns en med- vetenhet om att allt inte behöver vara gestaltat medan motsatsen förefaller vara situationen på andra håll.

När man byggt standardiserade hus har man ofta fått special- anpassa gestaltningen. Levande bottenplan är exempel på något som kommunerna ofta vill ha men inte alltid är möjligt att tillskapa. Bilden av den perfekta staden är inte kopplad till verkligheten och de förut- sättningar som gäller för byggherrar som behöver volym för tek- niska lösningar, framhålls det.

De kommunspecifika kraven från ägaren kan också vara så ställda att de standardiserade husen inte klarar energikraven eller gestalt- ningskraven. Även allmännyttiga företag själva har, enligt egen utsago, krav på byggen som kan vara kostnadsdrivande avseende energi- prestanda, buller och materialval. Tolkningen upplevs också ha blivit hårdare efter hand.

På orter där planerna redan är färdiga, grundläggningen är kost- sam eller gestaltningskraven höga är det inte säkert att det blir billigare med standardiserade hus, framhålls det. Man betalar dyrt för bygg- rätterna och för planeringen så det blir dyrt per lägenhet om stan- dardiseringen medför att byggrätten inte kan nyttjas fullt ut. Många företag har rapporterat om behoven att göra avsteg från eller ändra detaljplaner för att få plats med standardiserade hus.

Det är sammanfattningsvis ofta svårt att få plats med standardi- serade hus i utbredning och höjd och risk att marginalerna blir små i förhållande till planerna. Flera bolag är tydliga med att problemet för seriebyggda flerbostadshus ligger i PBL-hanteringen där såväl detalj- plane- som bygglovsskedet framhålls och flera efterlyser spontant lagstiftningsåtgärder på området.

Det finns goda exempel på att kostnaderna pressats även om det är långt ifrån alla företag, snarare en mindre del, som i samband med intervjuarna upplever att så varit fallet. Den vanligaste iakttagelsen i intervjuerna är att det blev ungefär lika dyrt men med annorlunda kostnadsposter. Många allmännyttiga företag och kommuner rap- porterar allmänt om tillkommande kostnader och om mycket som inte ingår i priset. Uppgifterna från intervjuerna står enligt utredningen i viss kontrast till vad som redovisas av utredningen i kapitel 4, där det framkommer tydliga kostnadsfördelar med det standardiserade byggandet.

132

SOU 2020:75

Utredningens intervjuer med kommuner och företag

Utredningen drar slutsatsen att det finns skillnader mellan å ena sidan den bild som finns av det standardiserade byggandet mera generellt, men även i de allmännyttiga företagen, och å andra sidan de erfarenheter som framkommer vid en mera systematisk under- sökning riktad mot företag som har byggt på ramavtalen.

Som utredningen inledningsvis konstaterat har utredningen foku- serat sin intervjuundersökning på företag som inte har byggt särskilt mycket på ramavtalen. Referensramarna förefaller delvis vara styr- ande för bedömningen av kostnadsfördelarna.

Vad gäller kvalitetsaspekterna har det däremot enligt utredningen varit generellt svårt att spåra något missnöje med kvaliteten i de standardiserade produkterna, tvärtom verkar de flesta mycket nöjda, med reservationen att flertalet hus har stått alldeles för få år för att kvaliteten slutligen ska kunna bedömas. Erfarenheterna hittills indi- kerar enligt utredningen att det skulle kunna finnas fog för uppfatt- ningen att standardiserat byggande motverkar byggfel.

De allmännyttiga företag som byggt har i allt väsentligt uppfattat hyresgästernas inställning till de nya husen som neutral eller positiv. När det gäller uppgifter direkt från berörda hyresgäster har utred- ningen erhållit sådana endast avseende två projekt och företag (runt 100 bostäder). Uppgifterna har varit svåra att tolka och jämföra men pekar i samma riktning.

Snabbt är också ett vanligt förekommande omdöme om det stan- dardiserade byggandet, särskilt avtalstecknande har varit enkla pro- cesser. I Gnosjö hade ett hus på allmännyttans avtal kommit på plats på mindre än ett års tid räknat från start till inflyttning. Då var i och för sig marken redan i utgångsläget flexibelt detaljplanerad. Flera andra projekt som utredningen fått berättat för sig om har också varit på plats efter ett år, räknat från ax till limpa.

Här framkommer genom intervjuundersökningen rakt motsatta skiljelinjer som avseende kostnaderna. Av den mera systematiska undersökningen i kapitel 4 framgår att de allra flesta standardiserade hus har tagit väsentligt längre tid än ett år att få på plats, även om det gått väsentligt snabbare än det hade gjort med andra metoder.

133

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglernaSOU 2020:75

Tabell 6.1	Allmännyttans byggande, antal bostäder respektive år

År	Nyproduktion	Ombyggnad/renovering

2020*	9 700	18 092
2019*	9 338	14 766
2018	8 426	18 208
2017	8 599	14 472

2016	6 621	17 088
2015	6 563	18 084

2010	2 782	10 594
2005	4 205	6 110
2000	1 168	4 347
1990	12 922	9 442

1980	11 121	3 325
1970	31 008	-

Källa: www.sverigesallmannytta.se.

Anm. * planerat, övriga är avser färdigställda bostäder.

Allmännyttiga bostadsföretag var länge inte särskilt lagreglerade utan begreppet allmännyttigt bostadsföretag definierades via det statliga stödsystemet. När de särskilda finansieringsvillkoren för allmännyttan upphörde, försvann också definitionen av allmännyttigt bostadsföretag. Den s.k. ”stopplagen” infördes därefter, nämligen lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m.

Under sent 1990-tal lämnades förslag om en ny lag (2002:102) om allmännyttiga bostadsbolag, den så kallade allbo-lagen, vilken sedermera trädde i kraft. Bolagen skulle drivas utan vinstsyfte och bolagen belades med begränsningar av värdeöverföringar från bo- lagen till ägaren (kommunen), med hänsyn till den kommunala själv- kostnadsprincipen.1 Värdeöverföring utgör i sammanhanget ett väsent- ligt bredare begrepp än sedvanliga utdelningar enligt aktiebolags- lagen.

Under 2005 påbörjades ett nytt utredningsarbete (dir. 2005:116) vilket sedermera fick sin slutliga inriktning genom tilläggsdirektiv (dir. 2007:73). Detta arbete resulterade efter hand i lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, den så kallade nya allbo-lagen, vilken trädde i kraft den 1 januari 2011.

1Se vidare Konkurrensverkets rapport 2019:4, Finansiering på lika villkor? En analys av kom- munala bostadsföretags borgensavgifter till kommunerna, kap. 3.

136

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

En ny reglering för de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen som är klart förenlig med EU-rätten, och samtidigt ger kommunerna möjlighet att använda sina bostadsbolag som verktyg för bostadsför- sörjningen, skulle som framgår av förarbetena (prop. 2009/10:185) tillskapas. Verksamheten i allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag skulle drivas enligt affärsmässiga principer. Det innebar ett undantag från självkostnadsprincipen och från förbudet i kommunallagen att driva företag i vinstsyfte. Den kommunala självkostnadsprincipens tillämplighet avseende kommunal bostadsverksamhet hade redan över- lag varit omdiskuterad2 men nu slogs det alltså fast att den inte längre skulle gälla.

6.2Upphandlingsreglerna

När offentlig sektor köper varor, tjänster eller byggentreprenader sker det oftast genom en offentlig upphandling. Offentlig upphand- ling är en lagreglerad inköpsprocess som ska säkerställa att offentliga inköp öppnas upp för konkurrens och att offentliga medel används så effektivt som möjligt.

Den offentliga upphandlingen regleras bland annat av lag (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) och lag (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF). Lagarna bygger främst på direktiv från EU. Direktiven är en viktig del i arbetet med att främja fri rörlighet för varor och tjänster inom EU. Genom att följa de svenska upphandlingsbestämmelserna uppfyller upphand- lande myndigheter och enheter de skyldigheter som följer av EU-rätten.

De lagar som styr all offentlig upphandling bygger på fem prin- ciper som alla har sin grund i EU-rätten:

•Principen om icke-diskriminering innebär att det är förbjudet att diskriminera leverantörer på grund av nationalitet. Även om man inte förväntar sig anbud av utländska leverantörer i en upphand- ling får man inte ställa krav som enbart svenska företag känner till eller kan utföra. Lokala företag får inte ges företräde.

2Björkman U & Lundin O, Kommunen & Lagen – en introduktion, 3 uppl, Iustus, Uppsala 2011, s. 53.

137

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

•Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska be- handlas lika och ges lika förutsättningar. Alla leverantörer ska exempelvis få samma information vid samma tillfälle.

•Principen om transparens medför en skyldighet för den upphand- lande myndigheten eller enheten att skapa öppenhet genom att lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. För att anbudsgivarna ska ges samma förutsättningar att lämna anbud måste upphandlingsdokumenten vara klara och tydliga och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. På så sätt blir det möjligt för leverantörerna att förutse på vilka grunder kontrakt kommer att tilldelas.

•Proportionalitetsprincipen, med vilket menas att kraven som ställs i upphandlingsdokumenten måste vara rimliga i förhållande till det som ska upphandlas. Kraven ska vara både lämpliga och nöd- vändiga för att uppnå syftet med upphandlingen. Om det finns flera alternativ bör det alternativ som är minst ingripande eller belastande för leverantörerna väljas.

•Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certi- fikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla också i övriga EU- och EES-länder.

De som tillämpar LOU kallas upphandlande myndigheter. Med upp- handlande myndighet avses en statlig eller kommunal myndighet. Med upphandlande myndighet jämställs bl.a. kommuner och regioner. Hit räknas också vissa offentligt styrda organ, exempelvis flertalet kommunala och en del statliga bolag. Även sammanslutningar av en eller flera myndigheter, församlingar eller offentligt styrda organ om- fattas.

Vissa typer av kontrakt är undantagna från LOU och LUF. Det gäller exempelvis köp eller hyra av fastighet, upphandling inom radio- och tv-området, skiljemanna- eller förlikningsuppdrag, vissa juri- diska respektive finansiella tjänster och anställningsavtal. Lagarna inne- håller även generella undantag exempelvis för upphandlingar mellan upphandlande myndigheter och tjänstekontrakt som tilldelas på grund av ensamrätt.3

3Se Konkurrensverkets informationsskrift Upphandlingsreglerna – en introduktion för en mera utförlig beskrivning.

138

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

Inför en upphandling behöver upphandlingens totala värde upp- skattas. Det uppskattade värdet avgör vilka regler som ska användas i upphandlingen. Olika bestämmelser gäller beroende på om upp- handlingens värde är över eller under de så kallade tröskelvärdena. Tröskelvärdet var drygt 52 miljoner SEK under 2018 för byggentre- prenader, att jämföra med att detsamma varierar mellan 1–9 miljoner SEK för andra typer av inköp, med tyngdpunkt i det nedre spannet.

Det är alltså rätt stora byggentreprenader enligt LOU som egentl- igen inte omfattas av det unionsrättsliga upphandlingsregelverket. Sverige har dock valt att införa nationella regler även för upphand- lingar som inte omfattas av EU:s upphandlingsregler. Dessa regler är samlade i särskilda kapitel i respektive upphandlingslag men liknar till relativt stor del de direktivstyrda reglerna. De unionsrättsliga prin- ciperna anses dock gälla även dessa upphandlingar, med direkt hän- visning till fördraget.

I den nya versionen av LOU finns sedan 1 januari 2017 särskilt reglerat i 4 kap. 2 § en s.k. konkurrensprincip, innebärande att en upphandling inte får utformas i syfte att begränsa konkurrensen så att vissa leverantörer gynnas eller missgynnas på ett otillbörligt sätt. En liknande explicit reglering har även tidigare funnits men då varit avgränsad till användningen av ramavtal.

6.3Allmännyttans upphandlingar

De kommunala bolagens upphandlingar, där de allmännyttiga bo- stadsföretagen ingår, uppgick antalsmässigt år 2018 till 3 935 varav en tredjedel utgjorde ramavtal. Man beräknar att drygt 2 000 kom- munala bolag omfattas av upphandlingsreglerna och dessa svarade för 21 procent av de annonserade upphandlingarna i landet.

Av de 20 företag som lägger flest anbud i offentlig upphandling har åtminstone 15 anknytning till bygg- och anläggningssektorn och dessa företag svarar också för en relativt ännu större andel av anbuden.

Under 2018 hänförde sig omkring hälften av alla offentliga upp- handlingar sig till CPV-gruppen nr 45 anläggningsarbeten eller nr 71 arkitekt-, bygg-, ingenjörs- och besiktningstjänster.4 Beteckningen anläggningsarbeten omfattar en bredare verksamhet än vad som

4Statistik om offentlig upphandling 2019, Upphandlingsmyndighetens rapport 2019:5 resp. Konkurrensverkets rapport 2019:3.

139

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

utifrån översättningen hade kunnat antas och den engelska beteck- ningen är ”construction work”.

Entreprenadrätten inom byggsektorn delar vanligen in entrepre- nader i tre huvudkategorier, byggnads-, anläggnings-, och installa- tionsentprenader (se BKK – allmänna bestämmelser). Entreprenad- rätten är inte särskilt reglerad avseende civilrättsliga aspekter, mer än att den allmänna avtalsrätten gäller som ett ramverk. Varken natio- nella eller internationella regler om köp är vanligen tillämpliga och avtalsförhållandena regleras förutom av det individuella avtalet väldigt ofta av standardvillkor av olika slag, där de allra mest förekommande i Sverige är AB 04 och ABT 06.

En undersökning av Konkurrensverket avseende anbudskonkur- rensen vid allmännyttans upphandling av bostadsbyggande under perioden 2009–2013 omfattade 164 upphandlingar av lite mer än

8000 bostäder. Allmännyttans kombohus ingick inte i denna under- sökning. Det genomsnittliga projektet omfattade då 51 bostäder med ett projektvärde på cirka 66 miljoner. Stora byggentreprenörer be- dömdes ha en konkurrensfördel vid totalentreprenader, som var (och är) den dominerande entreprenadformen vid allmännyttans upphand- lingar. I Konkurrensverkets undersökning användes totalentreprenad i uppemot 80 procent av de undersökta upphandlingarna, general- entreprenad i cirka 9 procent av upphandlingarna och delade entre- prenader i färre än 5 procent av upphandlingarna.5

Denna situation kvarstår av allt att döma vilket bekräftas av en förstudie som utfördes av Konkurrensverket under 2018.

Tabell 6.2 Pågående offentlig upphandling av bostadsprojekt

En ögonblicksbild från november 2018.

Entreprenadform	Entreprenadrättslig upphandlingsform
	Generalentreprenad	Delad	Annan
		entreprenad
Totalentreprenad	24	0	0
Utförarentreprenad	2	0	0
Annan	2	0	0

Källa: Konkurrensverkets PM daterad 30 november 2018 som utgick från annonsdatabaserna vid tiden.

5Konkurrensverkets rapport 2015:2.

140

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

Tabellen skiljer på entreprenadform och entreprenadrättslig upphand- lingsform, vilket inte bör sammanblandas med de olika upphandlings- formerna i LOU. Med generalentreprenad avses att beställaren upp- handlar hela eller i vart fall huvuddelen av byggentreprenaden från en entreprenör (generalentreprenören) som sedan i sin tur upphandla underentreprenörer, men svarar för dessas arbete såsom för sitt eget. I en totalentreprenad är det även entreprenören som har projek- teringsansvaret och därmed ytterst ansvarar för att den produkt som arbetet utmynnar i verkligen fungerar för avsett ändamål. Beställaren anger sina funktionskrav i olika tekniska rambeskrivningar varefter det är upp till entreprenören att själv avgöra med vilken eller vilka tekniska lösningar angivna funktionskrav skall uppfyllas.

Sammanfattningsvis är utredningens bedömning även utifrån sina intervjuer att de som har prövat andra upphandlingsformer än total- och generalentreprenader inte alltid har lyckats långsiktigt med att intressera anbudsgivare. I branschen verkar man dock medveten om att de stora entreprenaderna kan göra det relativt dyrare att bygga.

De främsta orsakerna till att upphandlarna väljer totalentrepre- nader har tidigare av Byggkonkurrensutredningen befunnits vara att de behöver byggentreprenörernas kompetens och resurser då den egna beställarorganisationen är slimmad, att de vill minimera antalet gränssnitt med entreprenören men ändå kunna köpa samordning och produktionsstyrning, att det blir enklare att genomföra och följa upp projekt under garantitiden med en totalentreprenad samt att det är den entreprenadform som anses bäst lämpad för att ta fram inno- vativa och kostnadseffektiva lösningar (SOU 2015:105, s. 178).

6.4Tidigare utredningar och genomförda åtgärder

Enligt Byggkonkurrensutredningen (SOU 2015:106) kunde höga kost- nader för att delta i offentliga upphandlingar av bostadsbyggande avskräcka nya anbudsgivare från att delta och därmed gynna eta- blerade aktörer. Sammanfattningsvis konstaterades att en etablerad leverantör som sannolikt har lägre kostnader för att delta i en offentlig upphandling och en hög sannolikhet att vinna får starkare incitament att delta i anbudsgivningen. För nya aktörer kan transak- tionskostnaderna vara relativt högre. Därför borde de upphandlande enheterna sträva efter att sänka transaktionskostnaden både vid en-

141

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

skilda upphandlingar och genom att göra olika upphandlingar mer lika varandra, och därigenom sänka totalkostnaden för att delta i flera upphandlingar.

De allmännyttiga bostadsföretagens bostadsprojekt var enligt Bygg- konkurrensutredningen i genomsnitt något större än för marknaden som helhet men det varierade kraftigt mellan olika upphandlingar. Det genomsnittliga antalet kvalificerade anbudsgivare var cirka 4,1 vilket var något lägre än för all offentlig upphandling, där motsvar- ande genomsnitt var 4,6 år 2013. I nästan 20 procent av upphand- lingarna var det endast en eller två kvalificerade anbudsgivare och i 43 procent tre eller färre anbudsgivare.

Hög lönsamhet och efterfrågan i andra marknadssegment ansågs kunna minska deltagandet i allmännyttans upphandlingar Lönsam- heten upplevdes vara relativt lägre vid offentliga byggentreprenader varför det kunde finnas svagare incitament att lämna anbud vid ett högt kapacitetsutnyttjande.

Tre rikstäckande byggentreprenörer uppskattades vinna omkring

40 procent av allmännyttans upphandlingar. Flera relativt stora lokala aktörer hade dock tillsammans en motsvarande marknadsandel. Rel- ativt få mindre företag bedömdes däremot vinna offentliga upphand- lingar av bostadsbyggande.

Byggkonkurrensutredningen bedömde att åtgärder som enklare förfrågningsunderlag, delade entreprenader eller kombinatorisk upp- handling skulle kunna få fler små och medelstora företag att delta vid upphandlingar. Kombinatorisk upphandling innebär att anbudsgivare i en upphandling har möjlighet att lämna anbud både på enstaka delar av projektet och på olika kombinationer av delar eller hela projektet och kan erbjuda en rabatt om anbudsgivaren får flera kontrakt eller hela projektet.

6.4.1Särskilt om utländska anbud

Det förekom mycket få utländska anbud vid allmännyttans upp- handlingar i början på 2010-talet och de försök som då hade gjorts för att locka utländska aktörer hade enligt Byggkonkurrensutred- ningen ännu inte givit något resultat när utredningen redovisade sitt betänkande under 2015. Endast två företag med utländska ägare hade

142

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

vunnit offentliga upphandlingar av bostadsbyggande och dessa före- tag hade verkat länge på den svenska marknaden.

Byggkonkurrensutredningen bedömde att det tycktes krävas lokal närvaro för att delta vid offentlig upphandling av bostadsbyggande och att det var naturligt att de utländska företagen uteblev när nybyggnadsprojekten var små. Språkbarriärer och svenska lagar och regleringar liksom en tveksamhet om utländska aktörer hade kun- skapen att projektera och bygga enligt Boverkets byggregler och branschpraxis ansågs också vara återhållande liksom krav på liknande referensobjekt.

Redan en äldre studie publicerad under 2007 hade pekat på att utländska byggföretag inte etablerade sig i Sverige för att den svenska marknaden var för liten, de svenska bostadsprojekten för små samt eftersom de upplevde hård konkurrens från de stora svenska bygg- företagen. De upplevde också den svenska byggmarknaden som risk- fylld och komplicerad då plan- och byggprocessen ofta tog lång tid, skilde sig åt mellan kommuner och dessutom brast i transparens.6

För att få in utländska företag inom bostadsbyggande Bygg- konkurrensutredningen att det var viktigt att få dem etablerade lokalt, och allmännyttans upphandlingar sågs som en viktig marknad för att dessa skulle kunna ta sig in på den svenska marknaden.

Nuvarande Sveriges Allmännytta reste sedermera tillsammans med medlemsföretag runt i Europa för att bjuda in utländska företag till svenska bostadsbyggen vilket redan i början av 2018 hade gett synbara resultat i antalet inkomna anbud, dock inte i antalet vunna anbud av utländska aktörer. Sveriges Allmännytta hade då under tre års tid arbetat för att få fler utländska byggföretag att lämna anbud i de allmännyttiga bostadsföretagens upphandlingar. Syftet med ini- tiativet var att öka konkurrensen på marknaden och stävja de ökande byggkostnaderna.

Avseende perioden januari 2015 till oktober 2018 hade 829 anbud i 283 upphandlingar granskats. Det totala antalet anbudsgivare var 289 företag, varav 23 var utländska. Räknat i antal anbud var 45 an- bud från utländska anbudsgivare. Rapporten visade att andelen an- bud från utländska entreprenörer hade ökat från noll till åtta procent sedan 2015 – och att de utländska anbuden generellt höll lägre priser än de svenska anbuden. Analysen visade dock också att de utländska företagen, trots låga priser, haft svårt att vinna anbud. Endast vart

6ARS Research, Etableringshinder och tillväxthinder för företag i Sverige, byggbranschen, 2007.

143

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

nionde utländskt anbud hade vunnit upphandlingar där även andra företag lämnat anbud – att jämföra med nästan vart tredje bland de inhemska anbuden.

Anbudspriserna hade trots den ökade mängden utländska anbud ökat kraftigt under analysperioden. För hela perioden var höjningen 48 procent.7

6.4.2Tidigare föreslagna och genomförda åtgärder

Upphandlingsstödutredningen föreslog redan i sitt betänkande Upp- handlingsstödets framtid (SOU 2012:32) att det statliga upphand- lingsstödet skulle samordnas i en ny myndighet då det bedömdes finnas ett stort behov av stödjande insatser för att tolka och tillämpa upphandlingsreglerna. Upphandlingsstödet samordnades under år 2014 och utformades som en egen myndighet under 2015. Upphandlings- myndigheten ska verka för en rättssäker, effektiv och hållbar offent- lig upphandling till nytta för medborgarna och näringslivets utveck- ling. Myndigheten ger också vägledning till kommuner och regioner om EU:s statsstödsregler.

När Byggkonkurrensutredningen 2015 presenterade sitt betänk- ande Plats för fler som bygger mer (SOU 2015:105) befanns det vara angeläget att bl.a. utveckla arbetssätt och metoder för att öka kon- kurrensen inom bygg- och bostadssektorn. Enligt de allmännyttiga företagen skulle utöver utvecklade ramavtalsupphandlingar med möj- lighet att bygga kvartersstrukturer även bättre framförhållning i sam- arbete med andra allmännyttiga företag och bättre marknadsföring av upphandlingarna mot potentiella anbudsgivare samt förenklingar av upphandlingsreglerna kunna öka konkurrensen och få fler utländska byggföretag att lämna anbud på den svenska bygg- och bostads- marknaden. Det fanns även enligt Konkurrensverket tecken på att mindre kommunala bostadsbolag drog sig för att bygga nya bostäder eftersom upphandlingslagstiftningen och processen upplevdes som komplex och betungande samt upphandlingen verkade fördyrande.8

7Se de bägge rapporterna Så underlättar vi för utländska byggföretag i Sverige, 2016, och Från noll till åtta procent, 2018, bägge publicerade av SABO/Sveriges Allmännytta.

8Konkurrensverkets rapport 2015:2.

144

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

Enligt Byggkonkurrensutredningen skulle en underlättad industriell produktion av bostäder samt etablering av utländska byggentre- prenörer kunna främja anbudskonkurrensen liksom åtminstone i vissa sammanhang delade entreprenader. Utredningen påtalade även den behovet av ytterligare upphandlingsstöd och förbättrad statistik avseende offentlig upphandling.

Flera av de föreslagna åtgärderna har sedermera genomförts, däri- bland utvecklade ramavtal (se kapitel 4 eller 5), utvecklad informa- tion för utländska byggare i form av en hemsida i Boverkets regi för utländska byggare9 och utvecklad upphandlingsstatistik.

Den 1 juli 2020 fick Sverige en ny lag (2019:668) om upphand- lingsstatistik. Statistiken på upphandlingsområdet ska vara allmänt tillgänglig samt objektiv, relevant, noggrann och jämförbar (2 §). Statistikmyndigheten ska föra en nationell databas för statistik på upphandlingsområdet som ska innehålla uppgifter från och om annonser om upphandling. Den får även innehålla andra uppgifter om upphandling som behövs för att ta fram statistik (4 §).

Lagen innehåller även regler om registrerade annonsdatabaser och den som driver en registrerad annonsdatabas är skyldig att lämna obearbetade uppgifter från och om annonser om upphandling till statistikmyndigheten (8 §).

Enligt förordningen (2020:332) om upphandlingsstatistik ska dess- utom innehållet i statistikdatabasen kostnadsfritt hållas tillgängligt via internet (2 §). Ansvariga myndigheter är Konkurrensverket10 och Upphandlingsmyndigheten.11

Enligt Upphandlingsmyndigheten skapar lagen förutsättningar för att samla in uppgifter om offentliga upphandlingar och att pub- licera mer tillgänglig statistik. Den nya lagen innebär att upphand- lingar ska annonseras i registrerade annonsdatabaser som är skyldiga att lämna uppgifter till den myndighet som har huvudansvaret för statistiken på upphandlingsområdet. Det ska också i de flesta fall bli obligatoriskt med så kallad efterannonsering för upphandlingar. Upp- handlingsmyndigheten ska ansvara för att sammanställa och göra

9https://www.boverket.se/building-in-sweden.

10Av 3 § första stycket 2 förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket framgår att Konkurrensverket ska vara registermyndighet enligt lagen om upphandlingsstati- stik.

11Av 1 § andra stycket förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndig- heten framgår att Upphandlingsmyndigheten ska vara statistikmyndighet enligt lagen om upp- handlingsstatistik.

145

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

statistiken allmänt tillgänglig, främst genom att skapa en nationell databas för statistik på upphandlingsområdet.

Med anledning av det nya regelverket har Upphandlingsmyndig- heten meddelat föreskrifter (UFS 2020:1) där det bland annat regleras hur ofta registrerade annonsdatabaser ska lämna uppgifter om annonser till Upphandlingsmyndigheten.

6.5Allmännyttans upphandlingsskyldighet

Frågan om vilka företag som ska omfattas av upphandlingsreglerna har berörts av Högsta Förvaltningsdomstolen i HFD 2016 ref. 67, vilket utgör det enda ställningstagande i högsta instans som hittills finns i Sverige. Målet gäller inte bostäder utan lokaler för högskole- verksamhet (Akademiska Hus). Domen utgör enligt utredningen den mest fullödiga genomgången av rättspraxis i föreliggande fråga som är skriven på svenska och refereras därför av utredningen. I domen har gällande regelverk och praxis beskrivits sammanfattningsvis enligt följande:

Syftet med direktiven om offentlig upphandling är bl.a. att undanröja möjligheten att ett organ som finansieras eller kontrolleras av staten, regionala eller lokala myndigheter eller av andra organ som lyder under offentlig rätt låter sig styras av andra hänsyn än ekonomiska. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att principen om fri rörlighet ska ges full verkan, ska begreppet offentligrättsligt organ tolkas funktionellt och ges stor räckvidd (se BFI Holding, C-360/96, EU:C:1998:525, punkt 62, Adolf Truley, C-373/00, EU:C:2003:110, punkterna 42 och 43 och där anmärkta rättsfall samt Ing. Aigner, C-393/06, EU:C:2008:213, punkt 37 och där anmärkta rättsfall). Allmännyttiga behov som inte är av industriell eller kommersiell karaktär utgörs i allmänhet av behov som staten, av skäl som har samband med allmänintresset, väljer att själv tillgodose eller som den avser att fortsätta att ha ett avgörande inflyt- ande på (se BFI Holding, punkterna 50 och 51). Bedömningen av om det föreligger ett allmännyttigt behov som inte är av industriell eller kommersiell karaktär ska göras med hänsyn till samtliga relevanta fak- tiska och rättsliga omständigheter. Detta innefattar de omständigheter som var aktuella vid bildandet av organet och de villkor på vilka organet utövar verksamheten, inklusive om organets verksamhet är utsatt för konkurrens, om det finns ett huvudsakligt vinstsyfte, om organet bär de förluster som uppstår i samband med utövandet av verksamheten och om verksamheten får offentlig finansiering (se t.ex. Korhonen, C-18/01, EU:C:2003:300, punkterna 48–51 och SIEPSA, C-283/00, EU:C:2003:544, punkt 81). Ett organ som inte har tillkommit i det särskilda syftet att tillgodose allmänna intressen som inte har industriell eller kommersiell

146

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

karaktär, men som senare åtagit sig sådana intressen och numera faktiskt tillgodoser dessa, uppfyller villkoret för att vara ett organ som lyder under offentlig rätt (se Universale-Bau, C-470/99, EU:C:2002:746, punkterna 56 och 63). Om ett organ bedriver verksamhet som tillgodo- ser allmänna intressen som inte har industriell eller kommersiell karak- tär spelar det ingen roll om den allmännyttiga delen endast utgör en relativt obetydlig del av den totala verksamheten. Så länge organet i någon omfattning bedriver allmännyttig verksamhet utan industriell eller kommersiell karaktär ska samtliga kontrakt som tilldelas av ett sådant organ ses som upphandlingskontrakt (se Mannesmann, C44/96, EU:C:1998:4, punkterna 25 och 32). Förekomsten av en utvecklad kon- kurrens, och i synnerhet den omständigheten att det berörda organet handlar i en konkurrenssituation på marknaden, kan vara ett tecken på att det inte är fråga om ett allmännyttigt behov som inte är av industriell eller kommersiell karaktär. Förekomsten av en utvecklad konkurrens gör det dock inte i sig möjligt att slå fast att det inte föreligger allmänna intressen som inte har industriell eller kommersiell karaktär (se t.ex. Adolf Truley, punkterna 60 och 61 och Korhonen, punkterna 49 och 50). Vad gäller den referensmarknad som måste beaktas för att avgöra om ett organ bedriver verksamhet i konkurrens med andra eller inte, ska hänsyn tas till den sektor för vilken organet har inrättats (se Ing. Aigner, punkt 43). Om ett organ verkar på normala marknadsmässiga villkor, har ett vinstsyfte och bär de förluster som uppstår i samband med utövandet av sin verksamhet, är det föga sannolikt att de behov som det syftar till att tillgodose inte är av industriell eller kommersiell karaktär (se Korhonen, punkt 51). Avsaknaden av ett huvudsakligt vinstsyfte kan vara en faktor som talar för att det är fråga om ett offentligrättsligt organ (se t.ex. SIEPSA, punkterna 88 och 93, Ing. Aigner, punkterna 42 och 48 och Hans & Christophorus Oymanns, C-300/07, EU:C:2009:358, punkt 49). EU-domstolen har dock i ett avgörande funnit att ett organ som visserligen saknade vinstsyfte, men som skulle bedrivas med pro- duktivitets-, effektivitets- och lönsamhetskriterier som grund och som bedrev verksamhet på ett konkurrensutsatt område, inte utgjorde ett organ som lyder under offentlig rätt (se Agorà och Excelsior, C-223/99 och C-260/99, EU:C:2001:259, punkt 43).”

Enligt utredningen framkommer av särskild relevans för bedöm- ningen av de allmännyttiga företagens upphandlingsskyldighet att bedömningen av om det föreligger ett allmännyttigt behov som inte är av industriell eller kommersiell karaktär ska göras med hänsyn till samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter. Detta inne- fattar de omständigheter som var aktuella vid bildandet av organet och de villkor på vilka organet utövar verksamheten, inklusive om organets verksamhet är utsatt för konkurrens, om det finns ett huvud- sakligt vinstsyfte, om organet bär de förluster som uppstår i samband med utövandet av verksamheten och om verksamheten får offentlig

147

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

finansiering. Med hänsyn till att principen om fri rörlighet ska ges full verkan, ska begreppet offentligrättsligt organ tolkas funktionellt och ges stor räckvidd.

6.5.1Svensk domstolspraxis – allmänt

Bland svensk rättspraxis ska särskilt framhållas Akademiska Hus, ifrån vilken dom ovanstående referat avseende unionsrättslig praxis var hämtat, även om målet i och för sig gällde helt andra fastigheter än bostäder (HFD 2016 ref. 67). Enligt Högsta Förvaltningsdom- stolen tillgodosåg bolaget behov i det allmännas intresse, vilket även var ostridigt i målet. Däremot kunde enligt domstolen Akademiska Hus inte anses verka under normala marknadsvillkor. Akademiska Hus höga andel av innehav på den aktuella marknaden liksom markens attraktiva läge var omständigheter som ledde fram till denna slutsats. Akademiska Hus ansågs inte heller ha ett huvudsakligt vinstsyfte och besitta något av en särställning i förhållande till sina hyresgäster (högskolor etc.).

Att Akademiska Hus saknar offentlig finansiering och formellt står den ekonomiska risken för verksamheten hade därför ingen av- görande betydelse utan verksamheten bedrevs enligt Högsta Förvalt- ningsdomstolen inte på normala marknadsmässiga villkor och hade inte till huvudsakligt syfte att generera vinst även om det skulle bedriva sin verksamhet på affärsmässig grund. Med hänsyn till att verksamheten inte kunde anses bedrivas på en marknad med utveck- lad konkurrens, att bolagets motparter var statliga myndigheter och att verksamheten hade en mycket fördelaktig riskprofil, hade det ingen avgörande betydelse att bolaget formellt sett självt står den ekonomiska risken för verksamheten eller att den inte var offentligt finansierad. Det behov som Akademiska Hus tillgodosåg var därför inte av industriell eller kommersiell karaktär och bolaget skulle om- fattas av upphandlingsreglerna.

Kammarrätten i Stockholm har däremot, i två olika mål, ansett att Systembolaget AB inte utgör ett offentligt styrt organ. I det första målet, bedömde Kammarrätten, som det får förstås i huvudsak mot bakgrunden av förekomsten av partihandel och resandeinförsel, att företaget var utsatt för ”viss” konkurrens trots att Systembolaget hade ett legalt monopol avseende detaljhandel i landet. I frågan om

148

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

konkursrisk hänvisades till doktrin enligt vilken det, som det får för- stås, skulle kunna krävas att staten tidigare hade genomfört rädd- ningsinsatser, för att möjligheten av ett sådant ingripande skulle beaktas. Kammarrätten fann att verksamheten hade kommersiell karaktär.12

I ett senare mål gällande Systembolaget AB, som avgjordes efter att dom meddelats i högsta instans gällande Akademiska Hus, stod Kammarrätten fast vid sin tidigare bedömning av Systembolagets upphandlingsskyldighet, med huvudsaklig hänvisning till att mark- naden för Akademiska hus var mera särpräglad och mindre dynamisk än Systembolagets.13

6.5.2Svensk domstolspraxis – allmännyttan

Även frågan om allmännyttan omfattas av Upphandlingsskyldighet har prövats på initiativ av ett större allmännyttigt bostadsföretag i Stockholm som förlorade målet i två instanser.14 Högsta Förvalt- ningsdomstolen nekade sedermera prövningstillstånd.15

Målet rörde löpande smidesarbeten. Det allmännyttiga företaget menade att bolaget inte omfattades av definitionen av offentligt styrt organ och därmed inte heller av definitionen av upphandlande myndighet och att lagen om offentlig upphandling till följd av detta inte var tillämplig på upphandlingen. Bolaget hade ändå tillämpat upphandlingsreglerna vid den aktuella upphandlingen.

Förvaltningsrätten menade sammanfattningsvis att den nya utdel- ningsbegränsningsregeln i allbo-lagen innebar att kommunala bostads- aktiebolag i praktiken har en lagstadgad ekonomisk fördel i förhåll- ande till sina privata konkurrenter som kan medföra att bolagen låter sig styras av andra hänsyn än ekonomiska bl.a. vad gäller beslut i upphandlingar. Därmed ansåg domstolen inte att det allmännyttiga behovet var av kommersiell eller industriell karaktär.

Det allmännyttiga företaget vidhöll sin talan i kammarrätten. Bo- laget menade att det övergripande syftet med den nya lagstiftningen tvärtom var att kommunala bostadsaktiebolag inte ska erhålla några ekonomiska fördelar i förhållande till sina privata konkurrenter. Syftet

12Kammarrätten i Stockholms dom den 19 februari 2016 i mål 7265-14. Målet fick inte vidare prövningstillstånd.

13Kammarrätten i Stockholms dom den 20 februari 2017 i mål 5101-16. Målet avgjordes med ordförandens utslagsröst och fick inte vidare prövningstillstånd.

14Kammarrätten i Stockholms dom 2012-01-12 i mål 5419-11.

15Högsta Förvaltningsdomstolens beslut i mål 468/12 enligt protokoll 2012-04-27.

149

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

med bestämmelserna är i stället att kommunala bostadsaktiebolag ska verka som normala, långsiktiga aktörer på bostads- och hyres- marknaderna. Vidare ska kommunerna ställa marknadsmässiga avkast- ningskrav på sina bostadsbolag. Även om bolagens syfte inte är vinst- maximering så ska kommunala bostadsbolag drivas enligt affärsmässiga principer. Det allmännyttiga syftet och affärsmässiga principer står inte i motsatsförhållande.

Kammarrätten i Stockholm bedömde dock, liksom förvaltnings- rätten, att det behov som det allmännyttiga bostadsaktiebolaget tillgodoser inte var av industriell eller kommersiell karaktär och att bolaget var ett offentligt styrt organ som omfattas av upphand- lingsreglerna. De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen har enligt Kammarrätten inte tillkommit för att skapa vinster, utan för att tillgodose ett allmännyttigt ändamål och främja bostadsförsörj- ningen i kommunerna och detta allmännyttiga syfte får enligt Kam- marrätten anses överordnat andra aspekter. Det huvudsakliga syftet med kommunala bostadsaktiebolag är således inte att ge vinst. Be- gränsningsregeln om vinstuttag i allbo-lagen innebär vidare att bolagens upparbetade resurser ska användas för bostadsförsörjningsändamål. Begränsningsregeln får enligt kammarrätten anses medföra en viss ekonomisk fördel för de allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolagen jämfört med privata konkurrenter. Den viktiga allmännyttiga funktion som bolagen har torde även medföra att det ytterst sällan tillåts att ett bolag, även om det är olönsamt, försätts i konkurs. Det fanns även en författningsreglerad mekanism för att skjuta till statlig finansiering i sådana fall. Här avsåg kammarrätten förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för bo- endet.16

6.5.3Utredningens bedömning

Enligt utredningen är det svårt att dra långtgående slutsatser baserat på befintlig praxis, särskilt som inga avgöranden i högsta instans avser allmännyttiga bostadsföretag, vilka enligt nuvarande utgör en delvis unik nationell företeelse i Sverige, och heller inga relevanta förhandsbesked har begärts.

16Förordningen ändrades sedermera genom förordning 2018:112 som trädde i kraft 2 april 2018. Genom ändringen upphörde möjligheten att får stöd för omstrukturering av ett kommunalt bostadsföretag i denna form.

150

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

Den unionsrättsliga praxis som finns och frekvent hänvisas till avser heller inte kommunal bostadsverksamhet utan i stället tryckeri- eller utgivningstjänster (Mannesmann), avfall (BFI Holding), begrav- ningstjänster (Adolf Truley), värmeproduktion (Ing. Aigner), mäss- verksamhet (Agorà och Excelsior), fängelser (SIEPSA), byggnads- arbeten på ett reningsverk (Universale Bau) samt kommersiella lokaler (Korhonen).

Av praxis framgår att ett organ som inte har tillkommit i det sär- skilda syftet att tillgodose allmänna intressen som inte har industriell eller kommersiell karaktär, men som senare åtagit sig sådana in- tressen och numera faktiskt tillgodoser dessa, uppfyller villkoret för att vara ett organ som lyder under offentlig rätt (Universale-Bau, C- 470/99). Frågan ställer sig naturligen hur man ska bedöma den mot- satta situationen, dvs. om ett organ som tillkommit med särskilt syfte att tillgodose allmänna intressen som inte har industriell eller kom- mersiell karaktär, sedermera förändras när det gäller vilka intressen som ska tillgodoses och/eller får industriell eller kommersiell karak- tär?

Det som kan konstateras är enligt utredningen framför allt att det allmännyttiga företaget inte fick framgång i det enda mål som an- hängiggjorts avseende principfrågan om allmännyttans upphandlings- skyldighet. Upphandlingsmyndigheten har dock i samrådet särskilt erinrat om att begreppet offentligt styrt organ är ett EU-rättsligt begrepp och att bedömningen ska göras i överensstämmelse med upphandlingsdirektiven och EU-domstolens praxis. Upphandlings- myndigheten har därvid hänvisat till hur denna fråga har bedömts av svenska domstolar och konstaterat att domstolarna därvid funnit att allmännyttan omfattas av upphandlingsplikt.

6.6Överprövning av offentlig upphandling

Upphandlingar som försenas på grund av överprövningsprocessen kan få till följd att behov som en upphandlande myndighet har inte kan tillgodoses. Det kan innebära stora konsekvenser exempelvis för byggentreprenader, inom vård och skola samt behov som en upp- handlande myndighet enligt lag har skyldighet att tillgodose. Kost- naderna för fördröjningen av avtalets genomförande kan uppgå till betydande belopp, förutom att den upphandlande myndigheten inte

151

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

får sitt behov tillgodosett i tid. Men även för leverantören kan osäker- heten innebära höga kostnader. Samtidigt utgör rätten till överpröv- ning en viktig rättssäkerhetsgaranti.17

Byggtjänster tillhör inte de tjänster som överprövas i högst ut- sträckning. Antalet överprövningar har minskat markant år 2018 efter en topp på några år. 98 av 2 228 byggupphandlingar (CPV 71) överprövades under 2018, dvs. 4,4 procent. Motsvarande siffror för anläggningsarbete (CPV 45) uppgick till 6 775 upphandlingar varav 391 överprövades, dvs. 5,8 procent.18

En kartläggning som gjorts av Upphandlingsmyndigheten efter ett regeringsuppdrag omfattar 1 000 överprövade upphandlingar som annonserades under åren 2015 och 2016. Rapporten behandlade bland annat i hur stor utsträckning som leverantörerna fått bifall och om upphandlingar överprövades i större utsträckning i vissa branscher.19

Domstolarna hade enligt rapporten inte funnit skäl att ingripa i upphandlingen i 80 procent av överprövningarna. Av de leverantörer som ansökte om överprövning vann stora företag framgång i högre utsträckning än mindre företag. När tilldelningsgrunden hade varit det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet fick en större andel bifall jämfört med när tilldelningsgrunden hade varit lägsta pris. De grunder som i störst utsträckning hade lett till framgång i första instans var brister i förfrågningsunderlaget krav på upphandlings- föremålet. Det var mera ovanligt med klagomål på hur anbuds- utvärderingen genomförts. Vid upphandling av tjänster och bygg- entreprenader lades större vikt på huruvida kraven på leverantören var uppfyllda i jämförelse med vid varuupphandling, där det i stället var vanligare med frågor om krav på själva upphandlingsföremålet.

I Upphandlingsmyndighetens intervjuer hade det framförts att det förekommer överprövningar som inte har det primära syftet att ansökande leverantör ska tilldelas avtalet utan där syftet i stället är att fördröja upphandlingsprocessen. Upphandlingsmyndigheten framhöll dock att denna typ av överprövningar var ovanliga.

Bland de upphandlingar som Upphandlingsmyndigheten studerade som underlag för rapporten ingick 238 överprövade upphandlingar av byggentreprenader. Utredningen har särskilt gått igenom under-

17Överprövningar av offentliga upphandlingar – siffror och fakta, Konkurrensverkets rapport 2013:5, s. 12.

18Statistik om offentlig upphandling 2019, Upphandlingsmyndighetens rapport 2019:5

resp. Konkurrensverkets rapport 2019:3, tabell 84.

19Upphandlingsmyndighetens rapport 2017:7.

152

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

lagsmaterialet för rapporten i dessa delar, eftersom rapporten i huvudsak inte avsåg belysa skillnader mellan olika branscher. Endast ett mindre antal, omkring ett tjugotal överprövningar, avsåg allmän- nyttan i underlagsmaterialet. Vid utredningens genomgång framgår att de allmännyttiga företagen normalt hade framgång i domstol i samband med överprövning av sina upphandlingar samt att de allra flesta målen inte gick vidare till andra instans.

Överprövningarna framstår också, vid utredningens genomgång av underlagsmaterialet, som koncentrerade till ett fåtal allmännyttiga bostadsföretag. Denna tendens kvarstår än i dag. Bland de 20 företag som 2018 fick flest upphandlingar överprövade återfanns endast ett allmännyttigt bostadsföretag som svarade för hela 12överprövningar.20 Överlag var handläggningstiden för målen som prövades i sak under 2018 omkring 4 månader i förvaltningsrätterna och kammarrätterna och nästan ett år i HFD. Även ändringsfrekvensen i kammarrätten har gått ned vilket långsiktigt möjliggör kortare processer.

Enligt utredningen står det klart att överprövningar utgör ett praktiskt problem vid offentlig upphandling generellt och därvid även i samband med upphandling av bostäder.

Sveriges Allmännytta har framhållit att skälen till att byggupp- handlingar inte är överrepresenterade bland överklagade upphand- lingar beror på att medlemsföretagen är särskilt försiktiga i samband med upphandlingsprocessen med hänsyn till att varje överklagande medför stora kostnader oavsett om företaget till slut får rätt eller fel. Vid byggande finns väldigt påtagliga kostnader av stilleståndskarak- tär som följer redan med själva överprövningen och inte påverkas av utgången av densamma. Medlemsföretagens arbete påverkas därför på ett mycket avgörande sätt av risken för överprövningar alldeles oavsett om dessa är relativt fåtaliga, koncentrerade till ett mindre antal allmännyttiga företag varje år samt i många fall leder till att medlemsföretaget får rätt (se vidare avsnitt 6.7).

Vad Sveriges Allmännytta har anfört i dessa delar kan i hög grad sägas överensstämma med den bild utredningen har tillägnat sig efter intervjuer med omkring 30 allmännyttiga bostadsföretag runt om i landet. Som utredningens uppdrag är utformat är det emellertid inte möjligt för utredningen att, utöver den redovisning som nu har gjorts,

20Statistik om offentlig upphandling 2019, Upphandlingsmyndighetens rapport 2019:5 resp. Konkurrensverkets rapport 2019:3, tabell 47.

153

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

lämna några förslag avseende överprövning av offentlig upphandling. Utredningen konstaterar att förevarande frågor redan behandlats i flera olika betänkanden under senare år.21

Upphandlingsmyndigheten har i remissomgången över betänk- andet Möjligt, tillåtet och tillgängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål tillstyrkt för- slag om ansökningsavgifter och avstyrkt förslag om processkost- nadsansvar för den som begär överprövning av en offentlig upphand- ling, vilket yttrande Upphandlingsmyndigheten särskilt har hänvisat till i samrådet.22

I sin redogörelse för effekterna av upphandlingsreglerna för de allmännyttiga företagen avser utredningen återkomma särskilt till frågan om överprövningarnas roll i detta sammanhang.

6.7Skrivelse från Sveriges Allmännytta

Utredningen har i juni 2020 taget emot en skrivelse från Sveriges Allmännytta.23 I den redogör Sveriges Allmännytta för vad de anser utgör de allvarligaste negativa konsekvenserna av LOU och som snedvrider konkurrensen:

•Allmännyttan får in få anbud vid upphandling. Konkurrensverket redovisade i en rapport 2015 att det på 20 procent av allmän- nyttans upphandlingar endast kommit in 0–2 anbud mellan 2008 och 2013. Sveriges Allmännytta gjorde en uppdaterad mätning 2015, vilken visade att endast 0–2 anbud kommit in i hela 64 pro- cent av de upphandlingar som gjorts av de medlemsföretag som svarat på undersökningen. En förklaring till att allmännyttan får få anbud är att det är både kostsamt och svårt att ta fram anbud. Det leder till att anbud som kommer in ofta inte är fullständiga. Att tillåta kompletteringar är dock förenat med rättslig osäker- het. Gör man ett formaliafel så är man inte kvalificerad att delta i upphandlingen och allt jobb har varit förgäves. Att delta i en direktupphandling (som utredningen förstår det i så fall hos någon

21Senast i betänkande av Utredningen om vissa förenklade upphandlingsregler Möjligt, tillåtet och tillgängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överpröv- ningsmål, SOU 2018:44 och dessförinnan i betänkande av Överprövningsutredningen, Över- prövning av upphandlingsmål m.m., SOU 2015:12.

22Upphandlingsmyndighetens dnr 2018-0305.

23Dnr Fi2019/00727 aktbilaga 114.

154

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

annan än allmännyttan) kräver en mindre arbetsinsats och ger ofta en större utdelning. Det blir därför i många fall ett mer attraktivt alternativ för entreprenörer. Det gäller särskilt de mindre entreprenadföretagen.

•Att göra en upphandling enligt LOU tar lång tid och möjlighet till affärsmässig förhandling saknas. Att upphandla enligt LOU ställer höga krav på förarbetet, allt måste vara planerat och bestämt från början. Inga ändringar kan göras längs vägen, även om det skulle vara kostnadsbesparande. Privata bostadsföretag kan arbeta mer förutsättningslöst och hitta lösningar tillsammans med utförare när de upphandlar och på så sätt få den bästa varan eller tjänsten till bästa kvalitet och pris. LOU förhindrar den flexibilitet som behövs för en affärsmässig upphandling. Det så kallade ”förhand- lade förfarandet” i LOU är inte ett särskilt flexibelt förfarande eftersom det ställer krav på mycket förarbete och svårigheter att förändra kravbilden och målen under upphandlingens gång.

•Möjlighet att samplanera saknas. När bostadsföretagen går ut med upphandlingar av specifika bostadsprojekt så har de ingen möjlig- het att samplanera dessa med utföraren så att de genomförs vid lämplig tidpunkt. Entreprenörernas vilja och möjlighet att hålla nere priset beror till viss del på hur mycket jobb de har för stunden, vid högkonjunkturer slår entreprenörernas leveranskapacitet i taket. Att samplanera över tid skulle ge möjlighet att nyttja branschens kapacitet bättre. Den typen av informell planering är svår att få till stånd inom LOU.

•Tilldelningsbeslut blir ofta överprövade. Handläggningstiderna vid överprövning är långa och oförutsebara. Det innebär osäkerhet för när ett projekt kan påbörjas Även om ett klagomål inte vinner gehör leder processen till att projekt förskjuts i tid och fördyras. Ju mer innovativ en upphandling är desto högre är risken att den blir överprövad. Risken att domstolen hittar något formaliafel ökar också med underlagens komplexitet. Överprövningarna kan till exempel handla om att ett anbud inte skrivits under, att ett dokument inte är översatt till svenska eller av misstag inte har bi- fogats. Sådana misstag drabbar även stora företag trots deras rela- tivt större administrativa resurser och erfarenhet. Överprövning av formaliafel leder till en onödig hantering som tar mycket

155

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

resurser i anspråk. Överprövningar medför betydande kostnader för samhället som ingen har försökt uppskatta eller beakta.

•Oförmåga att leverera. Det är relativt vanligt att upphandlade leve- rantörer inte klarar att leverera. Orsakerna är varierande, att de har räknat bort sig är det mest vanliga enligt Sveriges Allmän- nyttas bedömning. Ett för lågt anbudspris slår ut andra i en rang- ordnad tilldelning.

•Tidsbegränsade avtal. LOU innebär begränsningar i möjlig avtals- längd. Sveriges Allmännytta har egen erfarenhet av detta i sina upphandlade Kombohusavtal. Hela affärsupplägget bygger på att Sveriges Allmännytta genom medlemsföretagen kan erbjuda en potentiell volym av efterfrågad bostadsproduktion. Ju kortare avtalstiden är, desto sämre är förutsättningarna för en låg prisbild och i slutändan låga hyror. Kan bostadstillverkarna se en betydligt längre investeringshorisont än vad LOU tillåter, ökar investerings- viljan att ta fram effektivare produktionsmetoder och implementera det i verksamheten, där avkastning på investerat kapital ligger längre fram i tiden. LOU hämmar på så sätt produktivitetsförbättringar inom sektorn och befäster oviljan att göra investeringar som inte återbetalar sig omedelbart.

Liksom många andra aktörer som omfattas av upphandlingsreglerna anser de allmännyttiga företagen, fortfarande enligt Sveriges Allmän- nytta, att lagen om offentlig upphandling är svåröverskådlig och svår att tillämpa. De allmännyttiga bostadsföretagen har hög inköps- mognad, de har ett strategiskt förhållningssätt till upphandling, arbetar med uppföljning och är vana att göra inköp genom LOU. Dessvärre hjälper detta ofta inte eftersom rättstillämpningen i Sverige är for- malistisk. Det gynnar inte nytänkande, saknar helt fokus på affären och medför ingripanden mot obetydliga och mindre väsentliga formalia- fel. Sammantaget menar Sveriges Allmännytta att dessa begräns- ningar innebär konkurrensnackdelar jämfört med privata fastighets- ägare.

156

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

Konkreta exempel som framhålls av Sveriges Allmännytta

I sin skrivelse framhåller Sveriges Allmännytta ett antal konkreta exempel på vilka konsekvenser upphandlingsreglerna har fått i en- skilda situationer. Enligt utredningen är det av värde för framställ- ningen att redogöra även för dessa:

•Ett medlemsföretag som erbjöds köpa byggklara projekt som en bostadsutvecklare haft svårt att sälja som bostadsrätter ville gärna göra detta och då även köpa den planerade byggproduktionen till fast pris. P.g.a. LOU måste medlemsföretaget i stället köpa marken med ingående bygghandlingar för att sedan konkurrensutsätta byggentreprenaden. Det blir oklart för det allmännyttiga före- taget om man får samma fasta pris och för entreprenören om man kommer att få utföra bygget. Ett syfte med att sälja projektet i stället för att helt enkelt vänta var för byggföretaget att hålla sin produktionsapparat sysselsatt. På detta sätt tar det längre tid att ställa om till hyresbostäder och riskerar att medföra högre kost- nader.

•Rikshem har tecknat ett tioårigt samarbetsavtal med JSB med ambitionen att bygga tusentals hållbara bostäder runt om i landet. Avtalet gäller byggnation av standardiserade flerfamiljshus och i avtalet ingår också ett gemensamt utvecklingsarbete i syfte att hitta effektiviseringar och synergier i byggprocessen. Denna möj- lighet saknar allmännyttiga bostadsföretag eftersom de betraktas som upphandlande myndigheter. Förhandlingsmöjligheten finns endast på papperet eftersom anbudsunderlaget enligt LOU får så avgörande och orubblig betydelse.

•Ett medlemsföretag har detaljplanelagd mark i centralt läge där det ryms cirka 1 200 bostäder. Företaget har för avsikt att sälja ungefär 2/3 av marken till andra bostadsutvecklare och bygga 1/3 själv. För att det ska gå att genomföra måste vårt medlemsföretag som markägare göra stora förberedande arbeten. När de säljer byggrätter så måste de kunna ge besked om när de är klara med vatten och avlopp, el, sopsuganläggning med mera. I detta projekt har det allmännyttiga företaget haft överprövning i förvaltnings- rätten avseende upphandlingarnas form och innehåll för mark- arbetena. De fick i slutändan rätt men blev nio månader försenade och kostnaderna ökade med cirka fem miljoner kronor.

157

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

•Vid upphandling av en sopsuganläggning hävdade entreprenören vid tilldelningen att de missförstått uppdraget och ville ha mer betalt. I den situationen fanns inte möjlighet att tilldela nästa anbudsgivare uppdraget utan vårt medlemsföretag fick börja om från ruta ett. Vid nästa upphandlingstillfälle hade en anbudsgivare glömt att uppge ett telefonnummer. Den andra anbudsgivaren hade glömt att åberopa moderbolagets kapacitet. Det resulterade i att dessa två anbudsgivare överprövade upphandlingen korsvis på olika grunder. Vårt medlemsföretag har nu gjort ett tredje för- sök och hoppas på att kunna skriva avtal. Processen har tagit två år och kommer att fördyra produktionen.

•Vid upphandling av ”yttre skötsel” av mark och bostadsgårdar krävde ett medlemsföretag kompetens i form av anställd träd- gårdsmästare. De förkastade ett anbud eftersom sådan kompe- tens saknades hos anbudsgivaren. Det resulterade i en överpröv- ning som tog åtta månader där förvaltningsrätten gjorde samma bedömning som det allmännyttiga företaget. Under dessa månader var bostadsföretaget förhindrat att sköta sina gårdar varför hyres- gästerna fick stå ut med att gräset var oklippt och gårdarna var ovårdade. Det får konsekvenser inte bara ekonomiskt utan in- verkar även på den kvalitet våra medlemmar vill leverera till sina hyresgäster och därmed deras varumärke.

•När upphandlingar gjorda inom Sveriges Allmännyttas upphand- lingsmodell Flex har blivit överklagade har det inneburit en för- dyring av projektet med nästan 2 000 kronor per kvadratmeter bostadsyta, jämfört med projekt som inte blivit överklagade.

•Sveriges Allmännytta har även haft problem med uteblivna leve- ranser i flera ramavtal, trots att man har haft flera leverantörer inom dessa. Det har blivit tydliga flaskhalsar med hänsyn till rangord- ningen inom avtalen och eftersom alternativa leverantörer utan- för ramavtalen inte har kunnat användas. Allmännyttan får däri- genom inte ut den mängd bostäder som vore möjligt. I juni 2020 hade allmännyttan t.ex. en leveransfördröjning på 1,5 år inom av- talet Kombohus Småhus.

158

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

6.8Utredningens rundabordssamtal om upphandlingsreglerna

Utredningen den 15 april 2020 hållit ett rundabordssamtal (vilket hölls som videosamtal med hänsyn till smittskyddsläget) om upp- handlingsreglerna med berörda aktörer. Inbjudan fanns tillgänglig på utredningens hemsida och det fanns inga begränsningar för med- verkan. Syftet var att ytterligare belysa effekterna av att de allmän- nyttiga företagen omfattas av lagen om offentlig upphandling (LOU), särskilt i ljuset av utredningens övergripande uppdrag att få ned kost- naderna för bostadsbyggandet på ett sätt så att det även resulterar i lägre hyror.

En bakgrund var att Sveriges allmännytta enligt utredningens direktiv anser att synen på de allmännyttiga bolagen som offentligt styrda organ enligt LOU står i motsats till bestämmelserna i lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.

De frågeställningar som stod i fokus för rundabordssamtalet var sammanfattningsvis huruvida kravet på de allmännyttiga bostads- bolagen att tillämpa LOU har inneburit att möjligheten att uppföra bostadsbyggnader med önskad kombination av pris och kvalitet be- gränsats i något avseende?

6.8.1Allmännyttan

Sveriges Allmännytta angav vid rundabordssamtalet att det är proble- matiskt att de allmännyttiga bostadsföretagen omfattas av LOU eftersom det begränsar de allmännyttiga bostadsbolagens möjlig- heter att konkurrera på lika villkor och dessutom står i konflikt med den så kallade allbo-lagens krav på affärsmässighet. Medlemsföre- tagen upplever att LOU är svår att tillämpa trots att de är vana in- köpare med en hög mognad. Lagstiftningen är sammanfattningsvis formalistisk, tar lång tid att tillämpa och ställer stora krav på för- arbete. Rättspraxis utveckling har inneburit att formaliafel får allvar- liga konsekvenser. Det nya förhandlade förfarandet i LOU är i prin- cip bara en förändring på papperet. Lagen är kostnadsdrivande och hindrar uppdrag inte minst till små och utländska företag. De all- männyttiga bostadsbolagen köper byggtjänster för hyresgästernas medel, inte skattemedel och LOU saknar den flexibilitet som behövs. Om systemet fungerar så bra så undrar man varför det inte tillämpas

159

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

även av de privata företagen och av t.ex. de pensionsfonder som äger bostäder?24

6.8.2Byggföretagen

Företrädare för och från byggföretagen höll inte med Sveriges All- männytta vid rundabordssamtalen utan ansåg att eventuella problem med LOU i vart fall inte gäller byggbranschen särskilt. Lagen garan- terar att konkurrensen sker på justa villkor vilket är viktigt för bygg- branschen. Upphandlande myndigheter håller delvis en högre nivå som köpare än privata beställare eftersom de måste tänka till ordentligt när de tar fram sina förfrågningsunderlag, vilket är bra för alla parter. Anledningen till att allmännyttan inte får anbud i vissa upphand- lingar är att byggföretagen inte ser att man kan få lönsamhet i det specifika projektet eller att underlaget är för undermåligt så det inte är möjligt att se vad de reella kostnaderna och kraven kommer att bli. Det är viktigt med uppföljning för att säkerställa att det som byggs verkligen byggs på det sätt som var överenskommet. Det finns en stor oro hos byggföretagen om negativa effekter om inte all- männyttan skulle omfattas av LOU. Ett företag framhöll också sär- skilt att det ofta varit svårt att klara konkurrensen om marken när man vill bygga hyresrätter. Bransch- och arbetsgivarorganisationen Byggföretagen angav särskilt att man har gjort en undersökning som visar att medlemsföretagens vilja att lämna anbud inte skulle öka utan LOU.25

6.8.3Statliga myndigheter

Från Upphandlingsmyndighetens sida framfördes vid rundabords- samtalet att det för offentliga beställare finns förutsättningar att inom ramen för LOU uppföra bostadsbyggnader till rimlig kostnad och bra kvalitet. LOU är inte avgörande för om konkurrensförut- sättningarna för offentliga beställare skulle vara negativa. Flera olika faktorer behöver lyftas fram. Inköpsarbete är av strategisk betydelse för många organisationer men inköpsarbete har traditionellt, enligt

24Sveriges Allmännyttas synpunkter och konkreta exempel på problem med LOU framgår även mera utförligt ovan i avsnitt 6.7, baserat på organisationens skrivelse till utredningen.

25Utredningen har efterfrågat men inte kunnat få del av denna undersökning från Byggföre- tagen.

160

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

Upphandlingsmyndigheten, inte setts som något som är av strategisk betydelse för offentliga organisationer.

Byggprojekt är i sig ofta omfattande och komplexa till sin karak- tär liksom stora upphandlingar kan vara komplexa till sin karaktär. Det krävs, enligt Upphandlingsmyndigheten, en strategiskt orien- terad organisation för att hantera sådana projekt. Många större offent- liga beställare klarar det men kunskap om förutsättningar för inköp och upphandling behöver bli bättre i fler offentliga organisationer. För att öka möjligheten och förmågan till bra affärsmässiga upphand- lingar på sikt, krävs det att fler offentliga köpare säkrar kompetens och resurser till sin beställarorganisation.

Ett strategiskt inköpsarbete inom ramen för LOU ger enligt Upphandlingsmyndigheten stora möjligheter för offentliga organisa- tioner att verka för att upphandlingarna kan bidra till att den upp- handlande organisationens mål uppnås. LOU och rättspraxis medför att det är den upphandlande organisationen som avgör vilka mål upp- handlingen har, varför och vad som ska upphandlas, vilka krav som ska ställas på leverantören, varan, tjänsten eller entreprenaden. Verk- tyg så som strategiskt inköpsarbete (exempelvis kategoristyrning, sourcing med mera) ligger utanför LOU och kan användas oavsett regelverket.

Tillsammans med genomtänkta krav, utvärderingsmodeller som har tydliga kvalitetsparametrar, transparenta utvärderingsmodeller och en noggrann och kontinuerlig uppföljning, finns enligt Upp- handlingsmyndigheten, förutsättningar för att skapa bra affärer. En upphandlande organisation har möjlighet att beakta andra aspekter än enbart pris vid val av utvärderingsgrund och tilldela kontrakt utifrån avvägningar mellan kostnad och kvalitet och andra köpar- preferenser. Det finns även flera sätt att ordna avropsmöjligheter i ramavtal och det är inte nödvändigt att tillämpa en strikt rangord- ning – rangordningen kan t.ex. villkoras avseende om leveranskapa- citet inte finns hos entreprenören eller om denne inte svarar upp mot avrop inom viss tid etc.

LOU är enligt Upphandlingsmyndigheten en procedurlagstift- ning som fokuserar i huvudsak på själva genomförandet av det for- mella upphandlingsförfarandet och styrs av ett omfattande regel- verk. Det omfattande regelverket kan i sig medverka till svårigheter med att hantera affären och tolka lagen. Rättspraxis kan ibland i den praktiska verkligheten leda till oönskade effekter. Krav på exakta

161

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

formuleringar av rädsla för otydlighet i beskrivning av uppdragen och ett alltför stort fokus på formaliakrav som utformas, kan leda till att mängden skriftliga handlingar i upphandlingsdokumenten och/eller anbud blir allt större och mera kostnadskrävande. Risken finns där- med att kraven ställs för högt och exkluderar leverantörer i onödan. Det skulle kunna vara en faktor som kan ha betydelse för hur många anbud som lämnas in i en upphandling.

Förhandlingsutrymmet och kommunikationen med leverantörer hade sett annorlunda ut om LOU inte hade gällt. Det betyder dock inte per automatik att det skulle leda till ökad konkurrens. Tvärtom finns, enligt Upphandlingsmyndigheten, stor risk att möjligheten till insyn, transparens och öppenhet skulle gå förlorad.

En vanlig missuppfattning om LOU är t.ex. att det inte går att planera när uppdrag ska utföras, men det har inte så mycket med LOU att göra, möjligen undantaget överprövningsrisker. Marknads- undersökningar och dialoger med entreprenörerna och förannonsering för att kunna planera tid för upphandling och genomförande hindras inte av LOU. Att samplanera utanför upphandlat avtal kan hanteras genom marknadsundersökningar, dialoger och förhandsannonsering.

Begränsning av ramavtalens löptid framförs ibland som ett hinder för mer omfattande utvecklingsarbete beställare och entreprenör/leve- rantör emellan. Upphandlingsmyndigheten anser att det framför allt är begränsningen av ramavtalstiden som företrädare för allmännyttan har lyft fram som problematisk. När det gäller ramavtal är dock fyra- årsgränsen inte absolut utan ett ramavtal får undantagsvis gälla under längre tid. Det kan exempelvis bli aktuellt om fullgörande av ram- avtalet förutsätter stora investeringar av leverantörerna. Det är enligt Upphandlingsmyndigheten en missuppfattning att LOU inte med- ger avtalstider på längre tid än fyra år. Begränsningen gäller enbart ramavtal medan upphandlingskontrakt kan sträcka sig längre. Det framgår inte varken av direktivet eller LOU hur långa de får vara men det bedöms utifrån de allmänna principerna.

Hur rättspraxis utvecklas skulle eventuellt kunna leda till att handlingsutrymmet för den upphandlande organisationen snävas in mer än nödvändigt. Det skulle kunna göra att det i den praktiska hanteringen och genomförandet av upphandlingen blir svårt att fånga upp oförutsedda möjligheter som kan öppna sig i respektive affär. Med ovanstående sagt så bör det dock, fortfarande enligt Upphand- lingsmyndigheten, vara i varje huvudmans eller ägares intresse att

162

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

affärer och projekt med budget på mångmiljonbelopp har någon form av dokumentationskrav och upphandlingsregler och att beställar- organisationen har resurser att hantera inköpsarbetet på ett bra sätt. Det bör gälla oaktat om det är offentliga eller privata affärer som hanteras och oavsett om LOU gäller eller inte.

Upphandlingsmyndigheten menar, som utredningen uppfattar det sammanfattningsvis, att stora byggprojekt till sin natur är kom- plexa logistiska och tekniska system som kräver beställarorganisa- tioner med motsvarande resurser och kompetens för att hantera de komplexa upphandlingarna. Svårigheterna med upphandlingar och eventuell brist på konkurrens har därför med fler faktorer än bara med LOU att göra.

Även enligt Konkurrensverket överväger fördelarna med LOU även om man föreställer sig att t.ex. längre avtalstider hade kunnat göra det mera attraktivt att investera i att t.ex. utveckla nya serie- byggda flerbostadshus. Som det är nu har LOU:s vanliga avtalsperiod om fyra år blivit en sanning som är svår att gå ifrån med hänsyn till faktisk domstolspraxis.

Mycket går dock att göra inom lagstiftningen. För ett par år sedan gick Konkurrensverket igenom ett antal upphandlingar, som visade att entreprenadformen inte varierades mellan stora anläggningar och små förskolor och att flertalet förfrågningsunderlag var kopierade från någon annans upphandling. Man tar därigenom någon annans behov som utgångspunkt och behovsanalysen görs inte alltid.

6.9Utredningens intervjuer

Ett flertal av de allmännyttiga företagen som utredningen intervjuat har angivit att LOU är försvårande och skapar formalia och admini- stration, som det t.ex. uttrycktes av det allmännyttiga företaget i Umeå. Enligt t.ex. Kirunabostäder är det svårt med tidiga dialoger även om det finns vissa förfaranden där det är möjligt. De allmän- nyttiga företagen i Örebro, Västerås och Uppsala ansåg allihop att LOU medför problem med att man inte kan utnyttja tillgänglig kapacitet där och när den finns. Man uppfattar bristande flexibilitet avseende skall-kraven och att det är försvårande med alla överpröv- ningar. Man skulle enligt egen utsago arbeta mera långsiktigt och förhandla hårdare utan LOU. Ordföranden i inköpsorganisationen

163

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

HBV har angivit till utredningen att man antagligen skulle bygga ungefär lika mycket utan LOU men att det då skulle gå väsentligt snabbare. Motsvarande uppfattningar framförs även av ägarkommun- erna på ett flertal håll under utredningens intervjuer, däribland Malmö stad.

Bland de företag som utvecklat frågan tydligast för utredningen finns Framtiden i Göteborg. Man anser å ena sidan att LOU har varit en hjälp när man arbetar med inköp på den internationella mark- naden genom att den skapar trygghet och hämmar korruption samt att det alldeles oavsett skulle finnas behov av ett ”förtroendeskap- ande” system. Företaget har också i praktiken lyckats få in utländska anbud från bl.a. Estland, Spanien och Frankrike. LOU bedöms ändå svårtillämpad eftersom det är svårt att vara ute i tid när man inte ens vet om detaljplanen kommer medge den byggnation som man upp- handlar. Avtalsperioderna i olika former av ramavtal skulle behöva vara längre. Den offentliga upphandlingen påverkar även industrin som inte får framförhållning i sina processer. Från företaget fram- hålls även att det saknas forskning ur byggherreperspektiv när gäller industriellt byggande.

Sammanfattningsvis har, vad gäller upphandlingsreglerna, flera allmännyttiga bostadsföretag men även byggföretag, framhållit upp- handlingsreglernas betydelse för att motverka korruptionstendenser inte minst på mindre orter. De anses dock, enligt de allmännyttiga företagen, kunna vara kostnadsdrivande genom att man inte kan fråga på förhand vad det kostar och eftersom transparensen ger ett dåligt förhandlingsläge samt försvårar att repetera och integrera bakåt. Ramavtalen bedöms praktiska och bra att använda men anses inte nödvändigtvis ge billigare bostäder än andra lösningar i de allmän- nyttiga bostadsföretag som anser sig ha egen beställarkompetens.

Vid intervjuerna framkommer även att upphandlingsregelverket påverkar de administrativa kraven inte minst i små kommuner och företag. Överprövningarna anses ha blivit mera problematiska med tiden och uppfattas ha fått en efter hand allt mera formalistisk karak- tär. En återkommande kommentar i intervjuerna är att bostads- företagen för att vara på den säkra sidan, när det gäller risken att upphandlingen överklagas, väljer att göra upphandlingar där priset, inte kvaliteten eller den långsiktiga ekonomin, blir avgörande.

164

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

6.10Särskilt om korruptionsrisker

Upphandlingsreglerna är ett viktigt verktyg för att motverka korrup- tionstendenser inte minst på mindre orter. Eftersom just risken för korruption i avsaknad av ett regelverk framhålls har utredningen ansett det angeläget att undersöka vilka indikationer som finns på att de marknader de allmännyttiga företagen verkar på skulle vara sär- skilt korruptionsutsatta.

Den kontrafaktiska analysen är självklart svår eftersom man på sin höjd kan undersöka hur det ser ut i dag men svårligen hur det hade sett ut utan några upphandlingsregler. Det s.k. mörkertalet är också ett hinder för varje utredningsarbete på området.

En uppdragsforskningsrapport skriven på uppdrag av Konkurrens- verket har systematiserat fällande korruptionsdomar som har sam- band med offentlig upphandling. De förekommande korruptions- brotten utgörs av givande respektive tagande av muta. Rättsfalls- underlaget utgörs av underrättsdomar från tingsrätt och hovrätt. I studien erinras om att mörkertalet sannolikt är stort till följd av återhållsamheten i anmälningar och bristande transparens i vissa upp- handlingsförfaranden. Av antalet mutbrottsdomar efter 2007 och till rapportens dato (november 2019) berörde cirka 18 procent mut- brott begångna i samband med offentlig upphandling.26

Enligt vad utredningen särskilt har inhämtat från författaren var vidtagna åtgärder personbundna och beroende av nära kontakt samt ägde rum i specifika situationer. Byggbranschen var överrepresen- terad i materialet när det avsåg entreprenader.27 Två fällande domar, bägge från Hovrätten över Västra Sverige, avsåg kommunala bostads- företag. Det handlade då om situationer där medarbetare vid bolagen hade dömts för att ha tagit emot naturaförmåner (kyl & frys respek- tive elinstallationer) till ett relativt högt värde, vilket resulterat i dagsböter och villkorlig dom.28

26Karlsson Westergren, Catrin, Korruptionsdomar och offentlig upphandling, Uppdragsforsk- ningsrapport från Konkurrensverket, 2019.

27Dnr Fi2020/00272 aktbilaga 161.

28Mål nr B 2216-12 och B 2264-12.

165

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

SOU 2020:75

Konkurrensverket har också i en egen rapport konstaterat att det är en vanlig uppfattning att byggbranschen är särskilt utsatt för kor- ruption, i synnerhet när det gäller upphandlingar.29 En äldre rapport av Brottsförebyggande Rådet (BRÅ) bekräftar att korruptionen framstår som förhållandevis enkel där mutor erbjuds i utbyte mot tjänster på lokal nivå.30 Ofta finns redan ett väletablerat vänskaps- band mellan berörda personer. De nära banden mellan näringslivet och offentliga tjänstemän, kanske i synnerhet kommunala tjänste- män, tycks medföra en korruptionsrisk.31

6.11Utredningens bedömning

Flera utredningar har redan studerat byggupphandlingar och olika insatser har gjorts, som har börjat ge resultat. Trots en synnerligen omfattande offentlig upphandling på byggområdet är det svårt att hitta annat än enstaka exempel på långdragna överprövningar eller uppdagad korruption.

Enligt ett kammarrättsavgörande, där prövningstillstånd sedermera vägrats, omfattas allmännyttiga bostadsbolag av LOU. Allmännyttan har således i och för sig förlorat principfrågan om upphandlings- skyldigheten i domstol men vinner i praktiken det absoluta flertalet mål när det kommer till konkreta upphandlingar.

En översiktlig och begränsad genomgång av de överprövningar som gjorts av de allmännyttiga bostadsbolagens upphandlingar visar att de allmännyttiga bostadsbolagen oftast har framgång i överpröv- ningarna. Även om de allmännyttiga bostadsbolagen vanligen får rätt vid en överprövning i domstol så anpassar de enligt utredningen sitt sätt att genomföra upphandlingar för att slippa överprövningar. Upp- handlingsarbetet blir krävande på grund av detta och riskerar att till alltför stor del inriktas på att säkerställa att olika formaliakrav är uppfyllda i stället för att upphandlingen blir så bra genomförd som möjligt.

29Konkurrensverkets rapport 2018:10 s. 59. Se även Konkurrensverkets rapport 2013:6, dess uppdragsforskningsrapport 2009:9 samt Upphandlingsmyndighetens vägledning nr 4 Korrup- tion i offentlig upphandling – vad är det och kan det förebyggas?

30Den anmälda korruptionen i Sverige, Brottsförebyggandet rådets (BRÅ) rapport 2013:15.

31Karlsson Westergren, Catrin, Korruptionsdomar och offentlig upphandling, Uppdrags- forskningsrapport från Konkurrensverket, 2019, s. 37.

166

SOU 2020:75

Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna

Allmännyttans byggande är långsamt växande men ambitionerna, då även hos företagens ägare, liksom behoven av nya bostäder väsentligt större än så. Tidsfaktorn framstår som avgörande för allmännyttan och det måste anses dokumenterat att upphandlingsregler ofrån- komligen medför relativt långa ledtider. Överprövningarna får i sam- manhanget sättas i perspektivet att de förlänger redan långa ledtider för aktörer som i sin tur agerar på marknader där konjunkturvaria- tionerna är påtagliga och avgörande för möjligheterna att över huvud taget få nya bostäder på plats.

Sveriges Allmännytta har framhållit att skälen till att byggupp- handlingar inte är överrepresenterade bland överklagade upphand- lingar beror på att medlemsföretagen av ovan angivna skäl är särskilt försiktiga i samband med upphandlingsprocessen. Vid byggande finns väldigt påtagliga kostnader av stilleståndskaraktär som följer redan med själva överprövningen och inte påverkas av utgången av den- samma.

Vad Sveriges Allmännytta har anfört i dessa delar kan i hög grad sägas överensstämma med den bild utredningen har tillägnat sig efter intervjuer med omkring 30 allmännyttiga bostadsföretag runt om i landet. Frågan om allmännyttans upphandling framstår enligt utred- ningen dock som tydligt polariserad. Även om effekterna av upp- handlingsreglerna på antalet anbud och på kostnadsnivåerna före- faller omtvistad förefaller det ändå finnas bred kritik, som delvis även omfattar myndighetssidan, när det gäller överprövningar och utveck- lingen av praxis i särskilda avseenden, framför allt avtalstidernas längd.

Många av de åtgärder som föreslagits för att utveckla upphand- lingen inom byggsektorn har helt eller delvis prövats med olika fram- gång. Således har ramavtalen vidareutvecklats och omfattar numera även kvartersstrukturer, vilket tidigare har varit återhållande. Om- fattande insatser har gjorts för att få in utländska aktörer på mark- naden och det har delvis varit framgångsrikt, även om strukturen på marknaden bara har förändrats marginellt. Upphandlingsstödet har stärkts. Upphandlingsstatistiken är ännu inte utvecklad men en reform genomförd som förhoppningsvis leder till resultat allra senast på några års sikt.

Utredningen konstaterar särskilt att beställarkompetensen succes- sivt har stärkts sedan bostadsbyggandet bottnade i volym på 1990- talet. Det finns sammanfattningsvis inte anledning att anta att kvar- varande problem endast handlar om beställarkompetens efter 30 år

167

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

SOU 2020:75

7.1Kommuners handlingsutrymme är stort

Det är lätt att konstatera att kommunerna påverkar bostadsbygg- ande företags vilja och förmåga att genomföra projekt. Kommun- ernas regeltillämpning, arbetssätt och processer är av betydelse för bättre konkurrens på bostadsmarknaden. Genomlysningen av hur kommunala ageranden påverkar bostadsbyggandet ska dock inte förstås som att kommunerna ensamma bär ansvaret för de problem som finns på bostadsmarknaden. Kommunen styr inte ensidigt över utvecklingen. Staten har också ett avgörande inflytande på bostads- marknadens utveckling såväl som fastighetsägare och byggherrar.

Det finns ett stort handlingsutrymme för kommunerna och det är kommunens ambitioner som avgör hur kommunen använder sig av de verktyg som finns till förfogande. En politisk vilja att växa i en kommun i kombination med konkreta åtgärder i form av satsningar på infrastruktur och annan nödvändig samhällelig service är en förut- sättning för ett ökat bostadsbyggande. För företag på en marknad är förutsägbara och konsekventa processer och krav avgörande för etableringsviljan och konkurrensen. För att det ska finnas drivkraf- ter för innovation och utveckling inom bostadsbyggandet krävs vidare utrymme för företagen att utveckla egna lösningar. Konkurrens, innovation och utveckling förutsätter vidare en gemensam målbild och handlingsinriktning för planering och genomförande mellan in- blandade aktörer.

Kommunerna har ett ansvar för bostadsförsörjningen men hur kommunen agerar påverkas i högsta grad av de finansiella förutsätt- ningar och regelverk som gäller och de prioriteringar som görs av staten. Hur privata byggföretag och fastighetsägare agerar och hur förtroendefull samverkan med kommunen är har också stor betydelse.

De regelverk som kommunerna har att tillämpa vid planering, markanvisning och bygglovsprövning är omfattande och komplexa. Förhållanden och förutsättningar skiljer sig dessutom väsentligt åt mellan olika kommuner varför det inte är konstigt att det också finns skillnader i hur olika kommuner agerar. De överväganden som en kommun ska göra vid framtagande av en detaljplan eller prövning av bygglov ska göras utifrån de förutsättningar som gäller på den aktu- ella platsen. Att olika kommuner bedömer likartade byggprojekt på olika sätt är därför ofta motiverat, men kan framstå som svårför- klarligt för en byggande aktör.

170

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

7.2Tveksam inställning till seriebyggda flerbostadshus

En kommun både kan och ska ställa krav på bebyggelsen i kom- munen genom att sätta upp villkor i markanvisningsavtal och exploa- teringsavtal, i detaljplaneläggningen och i samband med bygglovs- och byggprocessen. Under utredningens gång har det blivit tydligt att inställningen till just standardiserat byggande är av betydelse för hur kommuner använder sig av de verktyg som finns till hands. Ett hinder för ett bostadsbyggande med låga produktionskostnader och prisvärda bostäder har uppfattats av utredningen som något som går utöver regler och processer. Det tycks förekomma ett visst mot- stånd mot seriebyggda flerbostadshus i den typiska kommunen. Kommuner har framfört att det finns en farhåga att seriebyggda fler- bostadshus leder till byggnader av sämre kvalitet och med lägre arki- tektoniska värden. Det befaras ge en bebyggelsemiljö som är sämre anpassad till lokala förhållanden och som saknar nödvändig variation i utformning. Några kommuner varnar för att ett ökat standardiserat byggande leder till att det byggs flerbostadshus med liknande utform- ning av låg kvalitet i stor mängd på samma plats, något som minner om misstagen under miljonprogrammen med ensartade storskaliga områden.

Uppfattningar förs fram om hur problematiskt standardiserat bostadsbyggande är utifrån det kunskapsunderlag som finns om hur människor påverkas av sin livsmiljö och bostäders utformning men även utifrån eget tyckande och åsikter om att standardiserade hus anses vara ”fula”. Det har även framförts att utbudet när det gäller seriebyggda flerbostadshus är bristfälligt. Sammanfattningsvis saknades vid många kommunbesök tilltro till att ett standardiserat bostads- byggande skulle kunna utvecklas och ge miljöer av godtagbar varia- tion arkitektoniskt och god kvalitet när det gäller byggnaderna som sådana och bostäderna däri.

Kommuner kan ha ambitiösa mål i politiska program rörande till exempel hållbarhet, klimat, tillgänglighet och gestaltning. I sådana politiska programförklaringar sätts ofta ambitiösa mål avseende den egna kommunala verksamheten och för verksamhet inom kommunens gränser. En sådan programförklaring behöver inte utgöra särkrav i rättslig mening men kan ändå påverka förutsättningarna för bygg- aktörer att verka i kommunen. Om inställningen till standardiserat

171

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

SOU 2020:75

byggande är avvaktande eller rent av negativ och den gestaltade livs- miljön värnas och betonas kraftfullt i kommunens politiska mål- dokument kan det försvåra för aktörer som utvecklat byggsystem och produkter som baseras på en långtgående standardisering och industrialisering.

Den avvaktande inställningen till standardiserat byggande kan sannolikt också förklaras utifrån de risker som ses med att skapa nya segregerade hyreshusområden. I flertalet av de intervjuer som utred- ningen har gjort har det uttryckts en oro för att ett ökat standardi- serat byggande innebär att det kan skapas nya miljonprograms- områden. Ett särskilt fokus på hyresbostäder innebär att det finns en politisk dimension som påverkar förutsättningarna för standardi- serat byggandet.

Kommunpolitiken får genomslag i samhällsbyggnadsfrågor genom att politikens vilja och inriktning slås fast i styrande dokument som bostadspolitiska program, översiktsplan och detaljplan.

I bygglovs- och byggprocessen är däremot det politiska inflyt- andet begränsat av de rättsliga förutsättningarna som ska prövas i det enskilda ärendet. Negativa attityder påverkar i alla delar av styr- och beslutsprocessen. Det gäller såväl inom kommunpolitiken som hos tjänstepersoner som ansvarar för kommunens strategiska arbete med bostadsförsörjning och planering av bostadsbyggande. Detsamma gäller vid kommunens markförsäljningar och markförvärv och för kommu- nens agerande vid markexploatering där kommunen inte äger marken.

En del allmännyttiga bostadsbolag väljer att bygga mindre då andra aktörer är aktiva. De avser att öka sitt byggande om kommunen så vill. Många bostadsbolag som är framgångsrika menar att detta beror på att de upprätthållit ett konstant byggande över tid. Det har lett till kontinuerlig kompetens i bolaget. De flesta allmännyttiga bo- lagen anser att deras uppgift är att tillhandahålla hyresbostäder till alla invånare oavsett ekonomiska förutsättningar. Trots detta tycks inte låg boendekostnad ligga högt på agendan hos alla bolag.

Utredningen har även stött på att allmännyttiga bostadsbolag uttryckt att deras möjlighet att bygga standardiserat hindras av ett motstånd hos tjänstepersoner på kommunen som inte vill ha serie- byggda flerbostadshus. Även det motsatta tycks förekomma, dock inte lika vanligt, att tjänstepersoner på kommunen är frustrerade över att det allmännyttiga bolaget inte vill bygga seriebyggda fler- bostadshus.

172

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

7.3Erfarenheter kopplat till kommuners markanvisningar

Kommunerna kan påverka bebyggelseutvecklingen genom sin mark- politik, markförvärvstrategi och val av markanvisningsförfarande. En kommun som har ett stort markinnehav har större möjlighet att styra bebyggelsens utformning. Kommunens förutsättningar och styrning av bebyggelsen avgör om det är lämpligast för en kommun att sälja marken eller att upplåta marken. Vilket förfarande som ska användas om kommunen avser att sälja marken går inte att säga då det inte finns endast ett sätt som är rätt i alla situationer. För att en byggaktör ska kunna avgöra om den önskar delta vid en markanvis- ning behöver det framgå hur kommunens process går till och vilka bedömningsgrunder som kommer råda vid tilldelning.

Utredningen har tagit del av en enkätstudie som Sveriges Kom- muner och Regioner (SKR) har låtit göra, se kapitel 4. I SKR:s enkät- studie har landets kommuner fått besvara frågor om markförsälj- ningar under 2019. I SKR:s enkätstudie anger 181 kommuner att de har sålt mark för nybyggnation av bostäder under 2019.1 Markpris och markkostnader redogörs för i avsnitt 4.3.

Utredningen har även tagit del av Boverkets bostadsmarknads- enkät år 2020 där kommuner har besvarat frågor om markförsälj- ningar. Boverket följer upp utvecklingen på bostadsmarknaden genom att varje år göra en nationell enkätundersökning riktad till landets kommuner om bostadsmarknaden. Enkäten består av kommunernas bedömningar i olika frågor. Insamlingen av uppgifter sker i sam- arbete med länsstyrelserna som har kontakt med kommunerna och kvalitetssäkrar kommunernas svar. Länsstyrelserna bidrar även med bedömningar och synpunkter på resultaten från det egna länet. I Bo- verkets bostadsmarknadsenkät år 2020 anger 82 kommuner att det inte skett någon markanvisning de senaste två åren. I Boverkets bostads- marknadsenkät år 2018 svarade 70 kommuner att det inte hade skett någon markanvisning de senaste två åren.

1SKR anger i enkätstudien att med ”sålt” avses att marköverlåtelseavtal har tecknats. 218 kom- muner besvarade enkätfrågan. 75 procent av landets kommuner deltog i studien. Alla storstäder deltog.

173

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

SOU 2020:75

7.3.1De flesta kommuner äger mark lämplig för bostadsbyggande

I Boverkets bostadsmarknadsenkät år 2020 uppger 280 kommuner, i stort sett samtliga av landets kommuner, att kommunen äger mark som är lämplig för bostadsbyggande. Vidare uppger 185 kommuner att de planerar att köpa ytterligare mark för att bygga bostäder. Flera kommuner uppger också att de planerar eller aktivt bevakar möjlig- heterna att köpa mark som kan komma att användas för framtida exploatering av bostäder eller verksamheter, eller för att kunna byta mark i kommande exploateringar.

Många aktörer, däribland allmännyttiga bostadsbolag saknar ofta mark för nya bostadsetableringar. De är därför hänvisade till kom- munens markanvisningar. Alternativet, att köpa mark på marknaden kan bli dyrt då det råder konkurrens om marken. Bolag vars affärsidé är att bygga prisvärda hyresbostäder med överkomliga hyror kan då ha svårt att få lönsamhet i projekten. De konkurrerar ofta om marken med bolag vars affärsidé är att bygga dyrare bostadsrätter.

Markanvisningsprocessen styrs av både offentligrättsliga regler och civilrättsliga regler eftersom kommunen agerar både som avtals- part och planmyndighet. Reglering av planläggning och markanvis- ningar har som syfte att kommunernas arbete ska ske transparent. Varken kommunen, kommunala allmännyttiga bostadsbolag eller någon enskild byggherre ska gynnas och sätta konkurrensen ur spel. Det ställs särskilda krav på kommunerna att redovisa och tydliggöra sättet att anvisa mark utifrån att kommunernas markinnehav är så centralt. Kommunerna använder olika förfaranden vid markförsälj- ningar beroende på markens egenskaper.

Hur kommunen agerar när den anvisar mark är avgörande för byggherrar utan eget markinnehav. Genom markanvisningar kan kom- munen skapa förutsättningar för konkurrens på den lokala markna- den. Kommunernas markanvisningar behöver leda till att marken be- byggs vilket inte alltid är fallet. Kommuner kan på olika sätt söka säkerställa att byggande blir av genom villkor i samband med mark- anvisning.

Ett markanvisningsavtal är av betydelse för både kommunen och för exploatören och båda parter har som önskan att de avtalsvillkor som de kommit överens om i avtalet ska uppfyllas. Vid en mark- anvisning har kommunen som planmyndighet och som markägare

174

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

möjlighet att styra vilka villkor och krav som ingår i markanvisnings- avtalet. Exploatören kan dock ha ett stort inflytande då det kan vara av vikt för kommunen att bostadsbyggandet kommer till stånd och att markanvisningen genomförs. Styrkeförhållandet mellan kommunen och exploatören kan därför variera vilket påverkar möjligheten för kommunen att få igenom olika krav och villkor.

Vid en markförsäljning agerar kommunen både som myndighet och som part. I vilken roll kommunen agerar påverkar vilka krav som en kommun får ställa. Markförsäljning innebär att en avtalsförhand- ling sker där parterna förhandlar om de villkor som ska gälla.

7.3.2Kommuners villkor vid markanvisning varierar

De krav och villkor som en kommun kan ställa vid en markanvisning påverkas av omständigheterna i det enskilda fallet och utformningen av kraven. På vilket sätt markanvisningen görs påverkar möjligheten för kommunen att ställa olika krav. Sådana krav som beroende på situation och utformning skulle kunna ställas kan till exempel röra ut- byggnad av tekniska försörjningssystem, klimatanpassningsåtgärder eller olika sociala krav.

Kommunen kan ställa villkor i markanvisningsavtal eller tomt- rättsavtal som styr inriktningen på bostadsbyggandet. Samtidigt inne- bär en markförsäljning ett avtal där båda parters önskemål förhandlas. Kommunens särskilda förutsättningar och incitament påverkar kom- munens önskan att ställa vissa villkor.

Kommunerna ska vara transparenta om vilka krav som kan komma att ställas genom att ta fram riktlinjer för kommunens markanvis- ningar. Ur riktlinjerna ska byggaktörer kunna utläsa kommunens ut- gångspunkter och mål för överlåtelser och upplåtelser, handlägg- ningsrutiner och principer för hur prissättningen av marken kommer att ske. Kommunens riktlinjer har dock inte någon rättslig verkan. Vilka krav som ställs blir byggaktören varse i det enskilda projektet.

Kommunerna är begränsade på så sätt att krav på byggnadstek- niska egenskaper som går utöver de krav som anges i PBL är utan verkan enligt 8 kap. 4 a § PBL om markanvisningen görs som ett led i genomförandet av en detaljplan. Kommuner kan ställa krav på bo- städers utformning, upplåtelseform och även infrastrukturlösningar. Försäljning av kommunal mark kan ske efter att en oberoende expert

175

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

SOU 2020:75

värderat fastigheten eller efter ett anbudsförfarande. Vid ett anbuds- förfarande kan andra faktorer än priset lyftas in i anbudet; till exem- pel krav på byggstart, hyresrätter, hyresnivåer och/eller utformning. När kraven blir för specificerade kan det bli svårt att utvärdera an- buden. Det är viktigt att kommunen säkerställer att villkoren fullföljs.

7.3.3Fler kommuner har riktlinjer för markanvisningar

Sedan 2015 är kommuner som gör markanvisningar skyldiga att anta riktlinjer för sina markanvisningar. I Boverkets bostadsmarknads- enkät år 2016 svarade 58 kommuner att de antagit riktlinjer för mark- anvisning i enlighet med lagen. I Boverkets bostadsmarknadsenkät år 2020 har detta antal ökat till 192 kommuner. Till dessa kommer 13 kommuner som har riktlinjer som är framtagna redan innan lagen om markanvisning trädde i kraft enligt Boverket.

Kommunernas riktlinjer för markanvisningar skiljer sig åt. Nedan redovisas 2020 års enkätsvar jämfört med 2018.

Tabell 7.1 Specifikt innehåll i kommuners riktlinjer för markanvisning

Jämförelse i antagna riktlinjer mellan åren 2018 och 2020.

Innehåll		Antal kommuner
	År 2020	År 2018
Grundläggande villkor för markanvisning	196	157
Kommunens utgångspunkter för mål och för
överlåtelser av markområden för bebyggande	176	144

Handläggningsrutiner	145	137
Principer för markprissättning	163	135

Annat som inte framgår av lagkraven, till exempel
konkurrensaspekter eller sociala aspekter	33	19

Källa: Boverket bostadsmarknadsenkät 2018 och 2020.

Det kan noteras att trots att riktlinjerna för markanvisning ska inne- hålla viss typ av information har 78 kommuner inte fyllt i att en eller flera av dessa delar finns med i riktlinjerna. Boverket anger dock att det vid en efterkontroll verkar bero på att kommunerna utelämnat eller missförstått frågan i enkäten snarare än att ett särskilt innehåll saknas i kommunernas riktlinjer. Boverket anger att vissa kommuner har lämnat svar i text om att riktlinjerna innehåller uppgifter om val

176

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

av metod för markanvisning samt att några kommuner i skrivna svar specificerar närmare vilka sociala aspekter som riktlinjerna innefattar.

15kommuner har angivit att arbete pågår med att ta fram riktlinjer. Flera av dessa kommuner anger att riktlinjer kommer att antas under 2020. Kommuner som inte gör markanvisningar behöver inte anta riktlinjer.

7.3.4Vanligt med extern prisvärdering av mark

Av Boverkets bostadsmarknadsenkät för år 2020 framkommer att det vanligaste sättet att värdera kommunal mark vid en markanvis- ning är att låta en oberoende extern värderare sköta värderingen. Enligt Boverkets sammanställning anger 215 kommuner att de an- vänder sig av en extern prisvärdering vid prissättningen medan 127 kommuner anger att de värderar marken utifrån tidigare försälj- ningar eller praxis. 110 kommuner anger att de utgår från självkost- nadspris, projektkostnad eller en exploateringskalkyl vid prissättningen av marken. Utfallet beror på hur högt marknaden bedömer att slut- priset blir för bostäderna som ska byggas. Markpriserna är sällan desamma i hela kommunen utan varierar utifrån läge och beskaffenhet. Utöver detta görs även värdering i vissa kommuner genom anbuds- eller jämförelseförfarande utifrån olika uppsatta kriterier.

7.3.5Direktanvisning vanligast

I Boverkets bostadsmarknadsenkät år 2020 anger de kommuner som har anvisat mark att de har använt följande metoder för att välja ut vilken byggherre som får markanvisningen.

Tabell 7.2	Markanvisningsförfarande

Metod		Antal kommuner

		År 2020	År 2018
Direktanvisning inklusive att mark tilldelas
efter intresseanmälan eller på förfrågan		162	159
Jämförelseförfarande genom markanvisningstävling
avseende pris och kvalitet		79	62

Anbudsförfarande avseende högst pris		35	37
Jämförelseförfarande genom markanvisningstävling
avseende kvalitet		41	47

Källa: Boverket bostadsmarknadsenkät 2018 och 2020.

177

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

SOU 2020:75

7.3.6Direktanvisningar och standardiserat byggande

Direktanvisning kan både gynna och missgynna ett standardiserat byggande. Direktanvisningar begränsar konkurrensen på så sätt att övriga byggaktörer utesluts. Det går därför att se direktanvisning som ett verktyg som kan vara positivt för den enskilda kommunen men negativt för konkurrensen mellan olika byggaktörer. En kom- mun har dock möjlighet att påverka variationen av bostadsbyggande genom direktanvisning. Det kan även användas i syfte att bjuda in nya mindre aktörer för att öka konkurrensen i en kommun. Direkt- anvisning kan också användas för att styra byggnation mot t.ex. en viss hyresnivå.

7.3.7Markanvisningstävlingar driver kostnader

Jämförelseförfaranden och anbudstävlingar lyfts ofta fram som en mer rättvis form för att anvisa kommunal mark då förutsättningarna är lika för alla. Tävlingsförfarandet kan se olika ut, från att gälla orörd mark till detaljplanelagd mark.

Kommuner använder oftast markanvisningstävlingar när området för byggandet har speciella förutsättningar eller kommunen har sär- skilda målsättningar med byggandet. I ett tävlingsprogram redogörs för olika mål för byggandet. Byggaktörernas bidrag bedöms sedan av kommunerna utifrån de krav som ställs i tävlingsprogrammet. Krav i ett tävlingsprogram kan motiveras av lokala förhållanden eller av någon politisk målsättning som kommunen har. Det framstår inte som ovanligt att kommunen i ett tävlingsförfarande vill ställa krav som gör byggandet unikt som till exempel att byggnaderna ska vara huvudsakligen i trä.

Markanvisningstävlingar är kostnadskrävande och resurskrävande för såväl byggaktörerna som kommunen. En kommun kan trots detta välja att genomföra en markanvisningstävling. Motiv till att välja markanvisningstävling är oftast att det är en möjlighet att mark- nadsföra kommunen och att få igenom ett politiskt mål som kom- munen satt upp för bostadsbyggandet. Tävlingsförfarandet möjlig- gör för kommunerna att sätta de politiska målen och sedan får bygg- aktörerna genom sina tävlingsbidrag komma med förslag på hur dessa mål ska kunna uppnås. På så vis utnyttjas kompetensen hos byggaktörerna. Eftersom det är både kostnadskrävande och tidskräv-

178

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

ande för byggaktörer att delta i markanvisningstävlingar så gynnar ett sådant förfarande oftast resursstarka och etablerade byggaktörer.

7.3.8Markanvisningstävlingar och standardiserat byggande

Markanvisningstävlingar innebär som regel att standardiserade kon- cept får svårt att lyckas då tävlingskriterier oftast handlar om unika koncept. Samtidigt är det möjligt att använda tävlingsformen för en kommun som vill satsa på att få till stånd ett byggande av bostäder som är kostnadseffektivt och möjliggör lägre boendekostnader. Om detta ställs upp som tävlingskriterier kan det alltså fungera som något som stimulerar standardiserat byggande. Eftersom markanvis- ningstävlingar främst används för att ställa speciella krav eller för speciella områden så är det dock inte standardkoncept som efter- frågas. Standardiserat bostadsbyggande tycks inte vara det byggande som är den tänkta målgruppen när kommunen väljer att använda sig av en markanvisningstävling.

Byggaktörer som är inriktade på standardiserat byggande har ut- tryckt att de har avstått från att vara med i markanvisningstävlingar då de krav som uppställts är alltför speciella. När markanvisnings- tävlingen väl är avklarad och byggprojektet kommer igång så menar de att det förekommer att kommunen inte alltid fullföljer de speci- ella kraven som fick byggaktörerna att avstå från att delta i mark- anvisningstävlingen från första början. När uppföljning av uppställda krav i tävlingen uteblir gynnas de exploatörer som kan ta fram tilltalande visionära lösningar om till exempel gröna tak och dag- vattenhantering i stället för exploatörer som fokuserar på kostnads- effektivt standardiserat byggande.

För den byggaktör som inte får markanvisningen så är arbetet med tävlingsbidraget i stort förgäves utifrån att det sällan kommer en markanvisningstävling med samma förutsättningar. Det är således svårt att återanvända tävlingsbidrag. Arbetet kan dock ha gett värde- fulla erfarenheter för byggherren. Kommunen har om det har varit flera tävlingsbidrag kunnat göra ett väl underbyggt beslut.

Flera byggaktörer anger att de avstår från att medverka i tävlingar, antingen för att det blir dyr mark om markpris är ett kriterium eller för att de höga kraven gör att det är svårt att nå lönsamhet i hyres- bostäder i de lägre skikten.

179

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

SOU 2020:75

Kommunernas argument för att tävla om pris är att det gynnar skattebetalarna i kommunen att marken säljs till högstbjudande. Ett annat argument är att höga markpriser är nödvändiga för att finan- siera annan infrastruktur i kommunen.

7.3.9Krav på hållbarhet, tillgänglighet och gestaltning

I SKR:s markprisenkät år 2019 undersöktes vilka krav som kom- munerna har ställt vid försäljning av mark för nybyggnation av bostä- der. I enkäten anger 79 kommuner att de ställt ett eller flera krav vid en markförsäljning. Nedan presenteras en tabell för vilka krav som kommunerna har ställt.

Tabell 7.3	Kommuners krav vid markförsäljning

Krav		Antal kommuner

Krav på byggstart, annars sanktion eller annan åtgärd		111
Gestaltning som inte framgår av detaljplan,
till exempel i ett gestaltningsprogram		41

Krav på bostäder för särskilda grupper, till exempel upplåtelse
av bostäder för sociala behov		22
Energikrav		17

Tillgänglighetskrav		15
Trähusbyggnation		5

Krav på hyresnivå		3

Källa: SKR enkät 2019.

Av SKR:s enkät framkommer att kommuner har ställt krav på energi- hushållning, tillgänglighet och trähusbyggnation. Att sådana krav har ställts innebär dock inte att kommunerna i så fall ställt krav som är utan verkan enligt 8 kap. 4 a § PBL. Om kraven utgör s.k. kommu- nala särkrav beror på hur kraven har utformats. Det går inte att dra några slutsatser om hur vanligt det är med kommunala särkrav i sam- band med markanvisningar utifrån tabellen ovan.

180

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

7.3.10Styrning av upplåtelseform och hyresnivåer

Kommunen kan vid markanvisningar ställa krav på upplåtelseform eller på hyresnivåer. I Boverkets bostadsmarknadsenkät 2020 anger 98 kommuner att de har styrt upplåtelseformen i samband med mark- anvisning, medan 133 kommuner har svarat att de inte har styrt upp- låtelseformen. Av SKR:s enkät framkommer i stället att 20 kom- muner har ställt krav på att en viss andel ska vara hyresrätter vid försäljning av kommunens mark och att 9 kommuner har ställt krav på en viss hyresnivå vid markförsäljning.

I Boverkets enkät sade sig något fler kommuner ha ställt krav på hyresnivå än i SKR:s enkät. I Boverkets bostadsmarknadsenkät år 2020 anger endast en kommun att kommunen ställer krav på en viss hyresnivå i sina markanvisningsavtal. Vidare anger 13 kommuner att det ibland förekommer att de ställer krav på en viss hyresnivå i ett markanvisningsavtal. En övervägande majoritet, 213 kommuner, anger dock att de inte ställer krav på hyresnivå.

Utredningen konstaterar för sin del endast att krav på upplåtelse- form förefaller vanligt förekommande medan däremot krav på hyres- nivåer förefaller mera ovanligt förekommande ute i kommunerna.

Det är inte heller vanligt att kommuner ställer krav på att få för- medla uppförda bostäder i markanvisningsavtal. Endast 12 kommuner anger att de ställer krav på att få förmedla bostäder. 31 kommuner anger att det förekommer att de ibland ställer krav på att få förmedla uppförda bostäder medan 180 kommuner svarar att de inte gör det.

När kommuner upplåter mark med tomträtt, vilket är ovanligt, så har utredningen fått intrycket att syftet är att kunna styra så att hyresbostäder byggs och för att säkerställa att hyresbostäder förblir just hyresbostäder. Krav på upplåtelseform i samband med mark- anvisning kan ske genom att kommunen ställer krav på att en andel hyresbostäder byggs för att byggaktören ska få möjlighet att bygga bostadsrätter.

181

Kommuners påverkan på bostadsbyggandeSOU 2020:75

Tabell 7.4 Kommuners krav på förmedling eller hyresnivå i markanvisningsavtal

Enligt Boverkets enkät 2020.

Krav	Antal kommuner

Har ställt krav på upplåtelseform	98
Har inte ställt krav på upplåtelseform	133

Ställer krav på hyresnivå	1
Ställer ibland krav på hyresnivå	13

Ställer inte krav på hyresnivå	213
Ställer krav på att få förmedla bostäder	12
Ställer ibland krav på att få förmedla bostäder	31
Ställer inte krav på att få förmedla bostäder	180

Källa: Boverket Bostadsmarknadsenkät 2020.

Tabell 7.5 Kommuners krav på upplåtelseform och hyresnivå

imarkanvisningsavtal Enligt SKR:s enkät 2019.

Krav	Antal kommuner
Viss andel hyresrätter	20
Viss hyresnivå	9
Källa: SKR enkät 2019.

En anledning till att kommuner sällan ställer krav på hyresnivå i samband med markförsäljningar eller markupplåtelser kan vara att det är svårt att säkerställa att den avtalade hyresnivån efterlevs. När kommunen väl har sålt marken har kommunen inte samma inflytande över vad som byggs jämfört med när kommunen behåller äganderätten genom att upplåta mark med tomträtt. Kommunernas krav vid försäljningstillfället kan därför inte garanteras.

Byggda hyresbostäder kan komma att säljas som bostadsrätter vid ett senare tillfälle. Förbestämda hyresnivåer kan komma att för- ändras efter att bygget är klart till exempel vid hyresförhandlingar.

Om kommunen väljer att ställa krav på att hyresbostäder ska byggas och att hyresnivån för bostäderna ska vara en viss lägre nivå så behöver kommunen ta ställning till vilka som ska få hyra dessa bostäder, t.ex. hur förmedlingen av dessa bostäder ska ske, vilka kri- terier som ska gälla för hyresgästerna och om det kommunala allmän- nyttiga bostadsbolagets bostadskö ska användas.

182

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

7.3.11Få kommuner upplåter mark med tomträtt

Få kommuner upplåter mark med tomträtt för flerbostadshus eller småhus. I Boverkets bostadsmarknadsenkät ställdes frågan om hur stor andel av den kommunala mark som anvisades till byggherrar som uppläts med tomträtt för bostadsbebyggelse under 2019. Totalt 144 av de kommuner som besvarade enkäten svarade att det inte i något fall under 2019 uppläts mark med tomträtt. Endast 6 kommu- ner angav att man i stort sett i samtliga fall upplåtit marken med tomträtt för bostadsbebyggelse, 2 kommuner uppgav att det skett i mer än hälften av fallen och 10 kommuner svarade att det skett i mindre än hälften av fallen.

Tabell 7.6	Antal markanvisningar med tomträtt 2019

Kommuner som upplåter mark med tomträtt		Antal kommuner
I stort sett i samtliga fall		6
I mer än hälften av fallen		2

I mindre än hälften av fallen		10
Inte i något fall		144

Boverket, Bostadsmarknadsenkät 2020.

Att upplåta marken med tomträtt kan vara ett alternativ till försälj- ning för en kommun. Kommunen får inte någon försäljningsinkomst för marken men behåller äganderätten och därigenom möjligheten att påverka vilken typ av bebyggelse som får göras på marken. Även om kommunen inte får betalt direkt för marken så får kommunen ta ut en årlig avgift, tomträttsavgäld. Markupplåtelse genom tomträtt ger större möjligheter att långsiktigt villkora och påverka användningen. Vissa kommuner uppgav för utredningen att frågan om tomträtt eller markförsäljning ändå diskuterats trots att det är ovanligt att kommunerna väljer att använda sig av den möjligheten. Kommuner som inte är vana att använda sig av tomträtt tycks ha mindre intresse av att börja använda instrumentet då det kan upplevas som kompli- cerat. Det har även påtalats att färre byggaktörer kan vara intresserade då det rör sig om en markupplåtelse i stället för markförsäljning. Några byggherrar har framhållit att det kan vara lättare att åstad- komma lönsamhet i projekt med tomträttsupplåtelse i stället för att köpa marken.

183

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

SOU 2020:75

7.3.12Tillgång på byggbar mark

För att kunna bygga bostäder behövs tillgång på byggbar mark. Generellt kan sägas att den ”enkla” marken redan är ianspråktagen i de kommuner där efterfrågan på bostäder har varit stor under en längre tidsperiod. Med den ”enkla marken” avses, mark där det anses lämpligt att bygga bostäder utan krav på alltför mycket anpassning och markarbeten. Den mark som finns tillgänglig i dessa kommuner är antingen svårare att bebygga utifrån de fysiska förutsättningar som gäller utifrån topografi, geoteknik, skyddsvärde, brukbarhet, föroreningar m.m. I SKR:s enkät 2019 frågades om kommunerna ansåg att det finns tillräckligt med mark för bostadsbyggande utifrån behov och efterfrågan. Majoriteten svarade att så är fallet. Av dessa bedömde två tredjedelar att efterfrågan kommer att kunna tillgodo- ses på såväl kommunal som privatägd mark. Privatägd mark är så- ledes viktig för att kunna tillgodose behovet av nya bostäder. Kom- munerna har dock begränsade möjligheter att styra om utbyggnad sker och när den ska ske på mark som inte är kommunal. En del kom- muner har genom åren haft som strategi att förvärva mark medan andra kommuner inte haft möjlighet eller vilja att lägga mark på lager.

7.4Erfarenheter kopplat till kommuners agerande som planmyndighet

Kommunerna har genom sitt planmonopol och ansvar för planlägg- ning stort handlingsutrymme att styra bostadsbyggandet i kommunen. Kommunernas detaljplanearbete såväl som utformning av krav i plan och utformning av planbestämmelser kan skilja sig åt mellan olika kommuner. Det är svårt att bygga standardiserat i kommuner som har detaljplanelagt mark med detaljerade krav på byggnadernas ut- formning eftersom det i så fall innebär att den standardiserade lös- ningen antingen inte är möjlig att uppföra överhuvudtaget eller behöver anpassas vilket är kostnadskrävande. På samma sätt är det svårt för en byggaktör att bygga standardiserat i flera olika kom- muner om kommunerna ställer olika krav på byggnadernas utform- ning och har olika processer och arbetssätt. Utvecklandet av ett standardiserat byggande hämmas av att de krav som kommunerna ställer på byggnader i detaljplan kan skilja sig åt på ett sätt som är svårt att förutse. För att standardiserat byggande ska bli kostnads-

184

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

effektivt behöver en viss skaleffekt uppnås. Så länge kravbilden vari- erar är det svårt att komma upp i de volymer som är önskvärda. Det får också till följd att det hämmar utvecklingen och utbudet av stan- dardiserade lösningar. Kommunernas planmonopol och detaljplane- arbete kan därför både gynna och missgynna ett standardiserat bygg- ande.

Kommuner ska säkerställa att den mark som planläggs är lämplig för den bebyggelse som möjliggörs. Detaljplaner som inte styr eller reglerar bebyggelsens utformning innebär att lämplighetsfrågor hän- skjuts till kommunen att avgöra i bygglovsprövningen i stället. Kom- munen har fortfarande samma ansvar för att markområden bebyggs på ett lämpligt sätt oavsett om det regleras genom detaljerade plan- bestämmelser eller är upp till kommunen att avgöra i bygglovet.

Att planprocessen är lagreglerad innebär inte att varje kommun agerar på exakt samma sätt i en liknande situation. Det brukar ut- tryckas som att kommunernas tillämpning varierar. För att öka bostads- byggandet arbetar många kommuner för att ha en god planbered- skap. Kommunen kan inom en viss ram välja vilka frågor man önskar lösa på detaljplanestadiet och vilka man anser bör hållas öppna för ställningstagande i samband med prövningen av lov. Kommunen har således en stor frihet vad gäller planens detaljeringsgrad.

Många kommuner fokuserar på bostadsbyggande genom förtät- ning. Förtätning anses vara ett mer miljömässigt hållbart sätt att utveckla staden. Behovet av och kostnaden för att utveckla infra- struktur till nya områden är mindre vid förtätning. Det är ofta svårt att bygga standardiserat vid förtätning då kvarteren kan vara trånga och anpassning behöver ske av de standardiserade lösningarna både till utrymmet och till den omkringliggande bebyggelsen.

7.4.1Alltför detaljerade planbestämmelser försvårar för standardiserat byggande

Utredningen har i intervjuerna tagit del av olika kommuners arbets- sätt och förhållningssätt avseende deras arbete med att ta fram detalj- planer. Det framhölls ofta att det först och främst är platsens förutsätt- ningar som avgör utformningen av planbestämmelserna och regleringen av bebyggelsen. Trots detta gick det på ett övergripande plan ändå att urskilja ett mönster när det gäller kommunens inställning till vad planarbetet bör gå ut på. Detaljplanerna i en kommun innehåller

185

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

SOU 2020:75

antingen planbestämmelser med specifika och detaljerade krav avse- ende byggnadernas utformning eller så har detaljplanerna en mer flexibel utformning.

Flexibla planer förespråkas ofta eftersom användbarheten är bredare. Flexibla eller generella detaljplaner är begrepp som används men som saknar en vedertagen definition. Flexibla planer kan exem- pelvis innebära att byggnadernas placering, utformning och utför- ande inte är reglerat. Med flexibla planer menas detaljplaner med låg grad av reglering och få planbestämmelser. Syftet med att ha flexibla detaljplaner kan vara att ge en frihet i tillämpningen som gynnar bostadsbyggandet. När det gäller krav på byggnadernas utformning så regleras de inte i detaljplan utan i genomförandet genom till exempel markanvisningsavtal. En flexibel detaljplan innebär att bygg- lovsprövningen blir mer avgörande.

En del kommuner ser arbetet med flexibla planer som en förut- sättning för att kunna gynna bostadsbyggandet medan en del kom- muner hänvisar till Boverket eller länsstyrelsens uttalanden om att flexibla planer bör undvikas. Boverket har angett att flexibla planer oftast inte är lämpligt när det gäller planläggning i bullerutsatta lägen. Boverket menar att i bullerutsatta lägen krävs ofta en viss typ av bebyggelse för att göra marken lämplig för användningen och detta måste säkerställas genom detaljplaneregleringen. Detaljerade planer kräver dock både tid och resurser.

Av PBL följer att kommunerna ska ta hänsyn till ett flertal all- männa intressen som bland annat inbegriper miljö-, klimat- och till- gänglighetskrav. Målkonflikter vid tillämpning av PBL påverkar bostadsbyggande. Vissa krav på bebyggelse som regleras i detaljplan begränsar förutsättningarna för att bygga standardiserat. Detaljerade planbestämmelser om byggnaders utformning är särskilt förekom- mande i stadskärnor och reglerar byggnader som ska uppföras intill befintliga byggnader. När det gäller hinder för seriellt byggande är det främst förknippat med att detaljplaner är platsspecifika och unika. Krav på byggnaders höjd och bredd styr utformningen av bostäderna och hur hissar kan placeras. En detaljerad planering av var och hur huskroppen ska placeras i planen styr hur utformningen av bostä- derna blir. Om bostäderna behöver göras större i en byggnad på grund av detaljplanens reglering av byggnaders storlek och placering kan det innebära att intäkterna blir mindre. Utifrån en byggherres perspektiv är det mer än en kostnadsfråga då det begränsar bygg-

186

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

herrens möjlighet att bygga på det sätt som byggherren önskar. En detaljplan som innehåller unika och speciella krav gör det svårare för byggaktörer då det innebär att särskilda lösningar måste tas fram. Detaljplanebestämmelser som är specifika och unika innebär därför att byggandet inom det planerade området har högre produktions- kostnader. Mer generella bestämmelser i detaljplan innebär att det går att uppföra många olika typer av byggnader med olika placering. Hur flexibel en plan kan göras beror på det geografiska läget och vad det är som ska planeras. Att ta fram en detaljplan för stadsmiljö kräver mer då hänsyn måste tas till fler intressen än jämfört med framtagandet av en detaljplan för ett område utanför sammanhållen bebyggelse.

Den typen av flerbostadshus som kan upphandlas genom till exempel Sveriges Allmännyttas ramavtal om Kombohus eller SKR:s ramavtal kräver en viss detaljplanereglering. Det finns dock problem med att en detaljplan anpassas alltför mycket efter den husbyggnad som kan avropas enligt ett visst ramavtal. Om det aktuella bostads- projektets detaljplan överklagas så kan tidsfördröjningen göra att byggandet inte kommer till stånd. Detaljerade planer som görs i ett tidigt skede riskerar på så sätt att vara inaktuella vid byggstart. Det kan vara svårt att bygga en annan typ av flerbostadshus om detalj- planens reglering är detaljerad och anpassad efter en viss typ av fler- bostadshus. De husbyggnader som kan avropas på SKR:s ramavtal skiljer sig i bredd och höjd jämfört med de husbyggnader som kan avropas på Sveriges Allmännyttas ramavtal.

En kommun som tar fram en så kallad flexibel detaljplan behöver säkerställa att planbestämmelserna är tillräckligt tydliga. Enligt 4 kap. 32 § andra stycket PBL ska den avsedda regleringen av bebyggelsen, byggnadsverk och miljön i övrigt framgå av planen. Allmänhetens intresse för och möjligheter till delaktighet i planärenden är i stor utsträckning beroende av handlingarnas utförande och informationens innehåll. Detaljplanen måste därför utformas på ett sådant sätt att medborgarinflytandet verkligen får en reell innebörd.2 I vissa fall kan krav på tydlighet vara uppfyllt med en generell reglering av bebygg- elsen i en detaljplan där situationsplan och gestaltning avses att fastställas under bygglovsprocessen. Att en detaljplan har en förhåll- andevis låg detaljeringsgrad behöver därför inte innebära att tydlig- hetskravet inte är uppfyllt. Vid en överprövning görs en rättslig

2Prop. 1985/86:1 s. 166.

187

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

SOU 2020:75

prövning av om planen är tillräckligt tydlig i regleringen av bebygg- elsen.

Vissa kommuner arbetar med så kallade byggherredrivna eller exploatörsdrivna planer. Det innebär att byggentreprenören är del- aktig i planarbetet. Detaljplanearbetet påverkas av om detaljplanen tas fram före eller efter en markanvisning. Om detaljplanen tas fram i ett sent skede, efter det att marken har sålts eller upplåtits, är ofta byggaktören involverad och engagerad i planarbetet. Att byggaktören är involverad tycks innebära att detaljplanen blir detaljerad med specifika krav i planbestämmelserna om byggnadernas utformning. Byggaktören har då möjlighet att påverka så att planbestämmelserna utformas på ett sätt som gynnar byggaktörens enskilda byggprojekt. Om byggaktören inte fullföljer byggprojektet kan det vara proble- matiskt för en annan byggaktör att ta över då detaljplanen styr så pass detaljerat utifrån den tidigare byggaktörens projektering.

En byggentreprenör vill maximera byggrätten på förvärvad mark för en nybyggnation vilket är svårt att göra med en byggnad som är standardiserad. Det som är utmärkande för ett seriebyggt flerbostads- hus är den standardiserade utformningen. För att maximera bygg- rätten kan utformningen behöva ändras vilket går emot användandet av standardiserade byggsystem. Det kan därför vara svårt att få lön- samhet i ett byggprojekt då det inte går att uppföra standardiserade byggnader utan kostnadskrävande anpassningar. Det har till exempel saknats standardiserade byggnader av kvarterstyp, de flesta har varit punkthus eller lamellhus. Möjligheten att använda seriebyggda fler- bostadshus begränsas om en detaljplan innehåller höga och preci- serade krav på utformning.

7.4.2Ambitiösa gestaltningskrav i plan fördyrar

En kommun har rätt att ställa krav på hög arkitektonisk kvalitet och ta hänsyn till befintlig bebyggelse i en detaljplan vilket kan försvåra för standardiserat byggande. Det belyses i Mark- och miljööverdom- stolens avgörande den 12 september 2018 (P 1866-18). Ett av kom- munen beviljat bygglov för nybyggnad som utgjordes av samman- satta moduler med förutbestämda planlösningar upphävdes med hän- visning till detaljplanens krav gällande ny bebyggelse. Detaljplanen ställde krav på att nybyggnation ska bli ett intressant tillägg till om-

188

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

rådet i liknande stil samt med materialval av hög kvalitet. Bygg- naderna som var i stort sett identiska ansågs inte uppfylla de högt ställda kraven på kvalitet och utformning av Mark- och miljööver- domstolen. Inte heller ansågs byggnaderna uppnå god helhetsverkan, eller vara förenliga med detaljplanen och det s.k. anpassningskravet (se 2 kap. 6 §, 9 kap. 31 b § PBL).

Höga ambitioner gällande arkitektoniska värden i detaljplaner med krävande gestaltningskrav begränsar möjligheten att uppföra seriebyggda flerbostadshus. Särskilda gestaltningskrav är oftast svåra att uppfylla med standardiserat byggande då det ställer specifika krav som skiljer sig från krav för byggande på andra ställen eller i andra kommuner. Det innebär att om detaljerade gestaltningskrav är van- ligt förekommande med olika krav avseende byggnaders utformning så begränsar det förutsättningarna för att få en volym i produktionen av seriebyggda flerbostadshus. Förekomsten av olika gestaltnings- krav missgynnar framtagandet av standardiserade tekniska lösningar som påverkar byggnaders utformning. På grund av olika gestaltnings- krav blir det svårt att få den volym som krävs för att det ska vara ekonomiskt försvarbart att arbeta fram en standardiserad teknisk lösning.

Gestaltningskrav i detaljplaner handlar bland annat om krav på varierande taknivåer och fasadpartier. Lokaler i bottenvåning medför att takhöjden måste vara en annan i bottenplanet. Ett standardiserat bostadsbyggande i en industriell byggprocess är svårt att förena med önskemål om varierande takhöjd och fönsterinfattningar. I en indust- riell byggprocess behöver takhöjden vara densamma för att moduler ska kunna sammanbyggas på själva byggplatsen. Detaljplanereglering som innebär krav på lokaler i bottenplan syftar enligt kommuner till att skapa levande stadsdelar med bland annat affärsverksamhet. Bygg- herrar har angett att de finner det svårt då ett sådant krav kan gälla i en detaljplan trots att det är svårt att få lönsamhet i en affärsverk- samhet i området vilket gör att lokalerna står tomma. Dessa krav kommer ofta av en ambition att skapa unika livsmiljöer och är sär- skilt förekommande i citymiljöer och vid reglering av innerstads- bebyggelse. Det förekommer också hänvisningar till riksarkitekten som tillkom 2017 och innebär en politisk vilja att säkerställa höga arkitektoniska värden i planläggningen. Vid utredningens intervjuer har vissa uttryckt att de upplever en brist på dialog och erfarenhets- utbyte mellan kommunens tjänstepersoner och byggaktörer vilket gör

189

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

SOU 2020:75

att en detaljplan kan innehålla kostnadsdrivande krav som försvårar för byggaktörer som bygger standardiserat eller på annat sätt för- söker hålla produktionskostnaderna låga.

7.4.3Krav på parkering fördyrar och försvårar

Enligt PBL ska en tomt ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon (8 kap. 9 § första stycket 4 PBL, jfr 4 kap. 13 § 1 PBL). Kommunen kan genom god översiktlig planering, exempelvis genom en parkeringspolicy, påverka i vilken omfattning det ska finnas bilparkering. Ett sätt att lösa parkeringsfrågan är att låta anordna parkering under mark. Markarbeten fördyrar dock pro- duktionen av byggnaderna. Högt ställda krav på parkeringslösningar kan därför begränsa förutsättningarna för byggande. Att bygga under mark som många kommuner kräver innebär en stor fördyring och försvårar lönsamheten i synnerhet för det lägre segmentet. Kost- nader för parkeringar läggs på den totala kostnaden och fördelas på alla hyresgäster oavsett om man använder parkeringsplats eller inte. Regeringen har gett en statlig utredning, Samordning för bostads- byggande (Fi N 2017:08), i uppgift att utreda om kommunen i högre utsträckning än i dag bör kunna avstå från att kräva att en obebyggd tomt som ska bebyggas ska ordnas så att det på tomten eller i när- heten av den finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon.3 Uppdraget ska redovisas efter denna utredning har redovisat sitt uppdrag, den 31 december 2020.

7.4.4Ökade krav på kommunernas planläggning försvårar

Eftersom länsstyrelsen har både en rådgivande roll och en tillsynsroll så har länsstyrelsen avgörande inflytande på kommunernas plan- arbete. Flera kommuner har angett exempel på hur kommunen ändrat inställning i vissa frågor eller arbetssätt i syfte att undvika att läns- styrelsen överprövar detaljplanen. Det gäller bland annat inställningen till flexibla detaljplaner. En kommun som försöker hålla detaljplan-

3Tilläggsdirektiv (Dir. 2020:15) till utredningen Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08), Beslut vid regeringssammanträde den 13 februari 2020. Se även rapporten Att styra mot minskad bilparkering – om plan- och bygglagen, p-tal och mobilitetsåtgärder, utgiven av Svenska Miljö- institutet i november 2020 (rapport Nr C 554).

190

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

erna flexibla kan därför komma att reglera mer än vad kommunen ursprungligen ansåg var nödvändigt i en detaljplan utifrån de besked som länsstyrelsen gett. Kommuner anpassar sitt arbete med detalj- planer för att så långt det är möjligt säkerställa att planerna inte över- prövas av länsstyrelsen.

Kommuner upplever att statliga intressen försvårar för kommun- ernas arbete med planering och byggande av bostäder. I en enkät- studie av SKR har kommunerna angett hur de upplever att statliga regler påverkar kommunernas planering och byggande av nya bostä- der.4 SKR lät kommunerna bedöma hur regelverken för riksintressen, strandskydd, landsbygdsutveckling i strandnära lägen, miljökvalitets- normer, hänsyn till människors hälsa och säkerhet, hänsyn till risken för olyckor, översvämning eller erosion, samordning med angränsande eller berörda kommuner samt samverkan med länsstyrelsen påverkar kommunernas arbete med planering och byggande i kommunen. Reglerna utgör ingripandegrunder för staten i tillsynen av kom- munernas planeringsverksamhet. Staten kan bland annat upphäva en kommunal detaljplan för nya bostäder om det bedöms att reglerna inte tillgodosetts.

Av enkäten framgår att kommunerna anser att statliga regler för riksintressen och strandskydd försvårar planeringen och byggandet av bostäder i kommunerna. Fler än sex av tio kommuner anser att statens riksintressen försvårar planering och byggande av bostäder. Nästan nio av tio kommuner uppger att strandskyddsreglerna för- svårar planeringen och byggandet. 124 av kommunerna som svarade på enkäten uppger att de har pågående planarbeten för 62 000 bo- städer där de inväntar länsstyrelsens bedömning av enkätens åtta berörda regelverk. Utredningen har fått samma bild som ges i SKR:s enkät under intervjutillfällena. Ett flertal kommuner påtalade att de upplever sig begränsade i sitt arbete med bostadsbyggande och bo- stadsförsörjning av skyddslagstiftningen för riksintressen och länsstyr- elsens roll att bevaka statliga intressen.

Kommunerna har i sitt detaljplanearbete även att förhålla sig till den rättspraxis som utvecklats om avvägningen mellan olika väsentliga samhällsintressen. Länsstyrelsens bedömning av utveckling i rätts- praxis påverkar kommunernas agerande på så sätt att det kan, vid tidiga samråd mellan kommun och länsstyrelse, komma fram att ett särskilt område inte bedöms vara möjligt att exploatera för bostads-

4 199 av Sveriges 290 kommuner har besvarat frågorna. Det ger en svarsfrekvens på 69 procent.

191

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

SOU 2020:75

ändamål med anledning av att marken till exempel anses vara bruk- ningsvärd jordbruksmark. Det behöver alltså inte vara fråga om en rättslig prövning utan redan att kommunen eller en exploatör får besked om att handläggare på länsstyrelsen bedömer att ett visst område inte är möjligt att bebygga för bostadsändamål kan medföra att kommunen eller exploatören väljer bort det aktuella området. Planarbete är både kostnadskrävande och resurskrävande varför det ligger i en kommuns och exploatörs intresse både att rätta sig efter och att få ett tidigt besked från länsstyrelsen i dessa frågor. Attityder hos handläggare inom olika kompetensområden på länsstyrelserna kan därför också ha en påverkan på bostadsbyggandet. Detta borde särskilt gälla på miljöbalkens område.

Länsstyrelsens bedömning av när det är motiverat att till exempel ta brukningsbar jordbruksmark i anspråk för bostadsbyggande blir därför avgörande för en kommuns möjlighet att öka bostadsbygg- andet. Standardiserat byggande i form av standardiserade hus är lättast att uppföra i perifera ytterområden utan närliggande bebygg- else eftersom detaljplaner, om sådan finns, oftast inte innehåller detaljerade bestämmelser om utformning som kan hindra standardi- serade hus. Dessutom behöver byggnader inte anpassas till befintlig bebyggelse i dessa områden. Standardiserat bostadsbyggande skulle därför gynnas av att fler markområden blev tillgängliga att bebygga. När det gäller markområden med jordbruksmark så är det sådan mark som det är lättast att uppföra standardiserade hus på. Kom- muner upplever att kraven på vad som behöver tas hänsyn till vid planläggning har ökat och att detsamma gäller angående krav på ut- redningar i samband med planläggning. Det gäller utredningar om påverkan av buller eller utredningar som regleras i miljöbalken. Kom- muner som har ambitionen att göra flexibla planer kan då uppleva en oro för att planerna kan komma att upphävas av länsstyrelsen.

Ett annat problem som lyfts fram både från kommunhåll och av byggaktörer är att bostadsbyggande kan stoppas i ett sent skede av länsstyrelsen utifrån miljöbalken. Länsstyrelsens roll som rådgivare och möjlighet att överpröva detaljplaner är ingen garanti för att den bebyggelse som möjliggörs i planen sedan väl kommer till stånd. Det orsakar frustration hos både byggaktören och kommunen. Den pröv- ning som har skett utifrån PBL gäller parallellt med den prövning som görs enligt miljöbalken. Ett byggprojekt med beviljat bygglov utifrån en lagakraftvunnen detaljplan skulle kunna stoppas genom

192

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

att länsstyrelsen förbjuder verksamheten med stöd av miljöbalken.5 Oftast går det inte så långt som till en rättslig prövning utan bygg- aktören gör de anpassningar och utredningar som länsstyrelsen menar behövs. För att vinna tid anpassar sig byggaktörer till bedömningar av kommun eller länsstyrelse hellre än att försöka få till stånd en ändring genom en rättslig prövning.

När det gäller planläggning och standardiserat bostadsbyggande så sker byggandet ofta på tillgänglig byggbar mark i ytterområden. Här kan skyddsbestämmelser i miljöbalken, skydd för brukningsbar jordbruksmark eller andra samhällsintressen medföra att bostads- byggandet inte kan komma till stånd.

7.5Erfarenheter kopplat till kommuners bygglovsprövning

Kommuners bygglovsprövning och bedömning i samband med bygg- processen i beslut om start- och slutbesked påverkar byggaktörers projekt. Kommuners olika arbetssätt, vilken typ av dokumentation som efterfrågas av byggherren och tolkning och tillämpning av PBL gör att byggaktörer upplever att olika krav ställs i olika kommuner. Det är när kommuner agerar som tillsynsmyndighet som det är av vikt att det inte finns skillnader i hur kommuner tolkar och tillämpar regelverket.

7.5.1Kommunala bedömningar

I PBL uppställs de lagkrav som gäller för de funktioner en byggnad ska ha. Dessa krav preciseras i plan- och byggförordningen (2011:338, PBF) och i Boverkets byggregler (2011:6) – föreskrifter och all- männa råd (BBR). I BBR anges rekommendationer hur funktions- kraven kan uppfyllas genom allmänna råd. Allmänna råd är inte rätts- ligt bindande. De krav som ställs på byggnaders tekniska egenskaper regleras som funktionskrav. Det innebär att byggandet inte är reglerat i detalj. I stället regleras vilken funktion en byggnad ska ha när den är färdigbyggd. Byggherren har ansvaret för att byggnaden uppfyller

5Ett beviljat marklov enligt plan- och bygglagstiftningen innebär inte något hinder för en prövning enligt 12 kap. 6 § miljöbalken (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 20 januari 2015, M 4833–14).

193

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

SOU 2020:75

kraven. På vilket sätt byggnaden ska byggas för att uppfylla kraven, vilket material eller hur projekteringen ska göras är upp till bygg- herren. För att en byggherre ska få påbörja byggandet krävs att kom- munen meddelar startbesked. Startbeskedet innebär att kommunen tidigt kan ingripa om byggherren inte kan antas uppfylla de krav som ställs på byggande. Startbeskedet innebär inte att kommunen gör någon granskning av om kraven uppfylls. Byggherren är ansvarig för att byggandet genomförs på ett sätt som uppfyller de krav som ställs på byggande.

Flera byggaktörer har påtalat att de upplever att kommunerna gör olikartade bedömningar av de krav som ställs på byggande vilket de menar innebär problem för deras verksamhet.

Att kommuners tolkning och tillämpning skiljer sig åt för ett i princip likadant hus behöver inte innebära att en kommun har gjort något formellt fel. För att avgöra om en kommun har tillämpat BBR felaktigt behöver en rättslig prövning göras.

En byggherre har en möjlighet att överklaga ett beslut om nekat startbesked men byggbranschens aktörer har framfört att de inte ser att det är en möjlighet som fungerar i praktiken. Att anpassa sig till kommunens bedömning ger en snabbare lösning på problemet och byggprojektet kan fortskrida. Byggaktörer anger att de i en sådan situation hellre gör om projekteringen eller avstår byggprojektet helt än att söka få sin sak prövad. En prövning i domstol är kostnads- krävande såväl som tidskrävande.

Det blir därför sällan upp till domstol att pröva om kraven de facto kan anses vara uppfyllda när en kommun nekat bygglov eller startbesked gällande ett seriebyggt hus som fått bygglov och start- besked beviljat i en annan kommun. Det påverkar på så sätt det en- skilda byggprojektet samtidigt som byggaktörens möjlighet att ut- veckla ett standardiserat koncept försvåras.

7.5.2Olika bedömningar ger brist på förutsägbarhet

De olika bedömningarna kan leda till att byggnaden måste projek- teras om vilket skapar omfattande stopp i produktionen. Detta med- för både tidsmässiga och ekonomiska kostnader. Olika bedömningar försvårar särskilt för seriebyggare eftersom det handlar om större volymer och produktionsprocesser som per definition ska medföra

194

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

färre möjligheter att i efterhand anpassa slutprodukten. Även små ad hoc-åtgärder kan leda till att kostnaden ökar eftersom det tvingar fram en avvikelse från den förutbestämda arbetsprocessen som kostar tid. I vissa fall väljer entreprenören eller byggherren att genomföra ändringen trots den oplanerade kostnaden som uppstår.

Syftet med förbudet mot s.k. kommunala särkrav enligt 8 kap. 4 a § PBL är att tekniska egenskapskrav ska vara förutsägbara och enhetliga över hela landet och på så vis hindra merkostnader vid byggnation. Det innebär att samhället redan har visat på ett intresse av att krav på byggnadsverk ska tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt i kommunerna. Trots detta har det i flera utredningar, såväl som i denna utredning, påtalats av byggaktörer att ett återkommande problem för standardiserat byggande är att byggnadsprojekt bedöms olika utifrån byggreglerna i olika kommuner. Ett flertal kommuner uppger att de ser över så de inte ställer egna krav på tekniska egen- skaper i strid mot förbudet i PBL.

I de fall kommunerna gör olika tolkningar som innebär hinder för standardiserat byggande finns det få incitament i nuvarande system för att kommunernas tolkning och tillämpning ska bli mer enhetlig. En kommuns miljöprogram och liknande policydokument kan få genomslag i kommunens bygglovsprövning. Det skulle kunna inne- bära att en kommun agerar i strid med gällande rätt men det är på intet sätt givet. Som exempel kan ges ett scenario där en kommuns miljöpolicy har gåtts igenom av kommunen och byggherren vid det tekniska samrådet. I miljöpolicyn ställs krav på att byggnader ska uppfylla en viss miljöcertifiering. Denna miljöcertifiering innebär att byggnaderna måste uppfylla krav som är högre ställda än de krav som stadgas i PBL. Om kommunen ställer krav på att byggprojektet ska uppfylla de krav som anges i miljöpolicyn så skulle det kunna strida mot förbudet mot kommunala särkrav. Det behöver i så fall visas att kommunen ställer krav som är högre än vad som krävs i lagstiftningen. Eftersom det lönar sig för byggherren att börja bygga så fort som möjligt väljer byggherren att anpassa sig och uppfylla kommunens krav.

Detaljerade krav som kommer fram i byggprocessen, i samband med kommunens besked om startbesked, kommer i ett relativt sent skede. Det innebär en osäkerhet i om en viss teknisk lösning kom- mer att godtas där svaret ges alldeles för sent i processen vilket begränsar möjligheten att kunna göra nödvändiga anpassningar. Pro- blemet blir särskilt tydligt för den byggherre som bygger standardi-

195

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

SOU 2020:75

serat. En byggherre kan ha fått bygglov beviljat och fullföljt bygg- processen med meddelade startbesked och slutbesked i en annan kommun för en byggnad men när bygglov söks för en byggnad med lika utformning i en annan kommun så kan den kommunen vilja se att byggherren ändrar projekteringen för att uppfylla den kommunens tolkning. Byggherrar som råkar ut för dessa situationer upplever att det inte går att på förhand avgöra hur en kommun kommer att be- döma en viss lösning i ett byggprojekt.

7.6Framgångsfaktorer för ökat byggande av seriebyggda flerbostadshus

Det finns flera fördelar med seriebyggda flerbostadshus i betydelsen byggande av flerbostadshus som projekteras med avsikt att flera byggnader ska uppföras med väsentligen samma utformning på olika platser i landet. Det finns en samhällsvinst i att skapa bättre förut- sättningar för det standardiserade byggandet att utvecklas. De främsta fördelarna med, standardiserat byggande, handlar om tidsvinster, kostnadseffektivitet, skalfördelar och färre byggfel genom att det är väsentligen samma husbyggnadskoncept som uppförs flera gånger. Det finns en bild av att standardiserat byggande innebär att bebygg- elsen blir enformig. Utredningen har dock kommit i kontakt med de variationsmöjligheter som finns hos enskilda byggaktörer avseende deras egna standardiserade koncept och de skillnader som finns mellan olika byggaktörers koncept. Standardiserat byggande i sin bredaste definition innebär även att standardiserade arbetsprocesser ingår. Byggnadernas gestaltning kan variera medan byggsystem och den tekniska utformningen är likartad. Standardiserat byggande behöver därför inte medföra en bristfällig gestaltad livsmiljö eller att bygg- naderna som uppförs inte har tillräcklig kvalitet. Bebyggelsens utform- ning och kvalitet går att utveckla även i det standardiserade bygg- andet. För att det ska bli möjligt behöver det dock först och främst finnas förutsättningar för standardiserat byggande.

Det finns kommuner som är framgångsrika avseende bostads- byggande. En avgörande faktor är att dessa kommuner arbetar utifrån att byggprocessen är en helhet där alla berörda aktörer inom kom- munen samverkar genom en tidig förankring kring det aktuella bygg- projektet. Arbetet och samverkan sker också tillsammans med bygg-

196

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

herren. På så sätt kommer alla olika intressen, erfarenheter och kun- skaper fram och beaktas under arbetets gång. I en sådan samverkan mellan kommun och byggherre blir det även möjligt för byggherren att påverka kommunen vad gäller kravställandet och föra en dialog om vilka krav som är kostnadsdrivande. Motivet till kravet, miljö- hänsyn eller dylikt, kan då vägas mot den reella kostnaden för bygg- herren. Det kan även föras en dialog om alternativa vägar till att uppnå målet med de krav som kommunen ställer. Samverkan och tidig förankring ger att aktörerna bättre förstår varandra och pro- cessen. Det kan i sin tur leda till en mer effektiv byggprocess vilket är till gagn för såväl kommun som byggherre. Det är värt att fram- hålla att ett problem för bostadsbyggandet gällande kommunernas agerande inte så mycket handlar om kommunernas agerande som om själva tidsutdräkten i byggprojekt. Standardiserat bostadsbyggande är en snabbare process. Om marken där byggandet ska ske dessutom redan är detaljplanelagd och det finns en enhetlig styrning inom kommunen för att möjliggöra byggprojektet finns det förutsättningar för ett effektivt bostadsbyggande.

Utredningen har sett till hur kommuner agerar och vad som är möjligt för kommunerna att göra utifrån nuvarande reglering. Nedan redogörs för framgångsfaktorer som identifierats i kommuners arbete som agerar på ett sätt som underlättar för att bygga standardiserat i kommunen.

7.6.1Tydlig och samstämmig politisk styrning

En samstämmig politisk styrning är avgörande när det kommer till bostadsförsörjningen och bostadsfrågan i kommunen. Styrsignaler från kommunpolitiker ger inriktningen och prioriteringar för de kom- munala förvaltningarna och de kommunala bostadsbolagens verksam- het. Samordnade och samstämmiga styrsignaler från den lokala poli- tiken i kommunen får därför störst påverkan. På samma sätt kan politiska styrsignaler i syfte att sakta ned utvecklingen få effekt.

Kommuner som har en långsiktigt stabil politisk majoritet har större möjlighet att ha en långsiktig inriktning på bostadsbyggandet. I kommuner med etablerade arbetsprocesser och tidig förankring mellan handläggare som arbetar med planläggning, markexploa- tering och bygglov finns en möjlighet att samordna med kommun-

197

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

SOU 2020:75

politikerna. I kommuner där det finns en gemensam dialog mellan kommunpolitiker, förvaltning och bostadsbolag för att skapa en gemen- sam vision om vart kommunen långsiktigt är på väg underlättas arbetet hos de olika aktörerna.

I bostadsförsörjningsprogrammet eller ett bostadspolitiskt program anges den gemensamma visionen med tillhörande målformuleringar. SKR och Sveriges Allmännytta har gemensamt tagit fram en vägled- ning för kommunernas ägardirektiv till kommunala allmännyttiga bostadsbolag. Ägardirektiven till det allmännyttiga bostadsbolaget och återkommande ägardialoger är verktyg för kommunerna för att säkerställa deras ansvar för bostadsförsörjning. Detta får dock inte ske på ett sätt som missgynnar andra aktörer eller som tvingar det allmännyttiga bostadsbolaget att åsidosätta de krav som ställs på affärs- mässighet.

I en del kommuner skickas styrsignaler i samband med budget- anvisning till förvaltning eller kommunala bostadsbolag. Dessa signa- ler kan komplettera visionen och ange inriktning för de närmaste åren. Politiska styrsignaler kan vara antal byggda bostäder under en viss tidsperiod. En annan kan vara förväntan på upplåtelseform och hyresnivåer. Strategier för markförvärv kan vara en annan styrsignal. Ytterligare ett exempel kan vara mål på planberedskap.

Om en kommun vill gynna standardiserat bostadsbyggande genom att ta fram generösa och flexibla planer bör kommunen se till att detaljplanen tas fram i ett tidigt skede, innan markanvisningen. När kommunen fortfarande äger marken som planläggs, kan kom- munen välja att ställa krav på byggnaders utformning i samband med markanvisningen i stället för att föra in sådan reglering i planen.

Det förekommer också att det i en ”bostadsförsörjningspolicy” anges att kommunen ska eftersträva en variation av lägenhetsstor- lekar och upplåtelseformer samt att byggande av hyresrätter i lämp- liga lägen ska särskilt uppmuntras. Ett sådant mål förenas vanligen med ett kvantitativt mål för det allmännyttiga bostadsbolagets ny- produktion. För att det ska bli verklighet krävs att den kommunala förvaltningen får samma styrsignaler så att detaljplaner möjliggör för denna typ av bebyggelse. Vid kontakt med de allmännyttiga bostads- bolagen har angetts att de upplever att kvantitativa mål för nypro- duktion inte alltid är möjliga att förverkliga då kommunens detalj- planer försvårar för uppförande av olika Kombohus. Kommunens arbete med markfrågor lyfts ofta fram tillsammans med bostads-

198

SOU 2020:75

Kommuners påverkan på bostadsbyggande

byggande. Det anges att kommunen ska ha en aktiv markpolitik som bidrar till att goda bostäder med hyresrätt till rimliga kostnader byggs.

Ett sätt för kommunen att åstadkomma detta är att det är möjligt för det allmännyttiga bostadsbolaget att avropa seriebyggda fler- bostadshus på Sveriges Allmännyttas ramavtal eller ramavtalet som tagits fram av Sveriges Kommuner och Landsting. Dessa hus behöver sedan kunna uppföras på lämplig mark i kommunen. Kommunens detaljplanereglering bör därför inte ställa krav på till exempel lokaler i bottenplan eller krav på byggnadshöjd som försvårar för den typen av byggnader som omfattas av ramavtalen.

7.6.2Definierade kommunala strategier och arbetsprocesser

Kommuner gynnas av att ha en systematisk arbetsprocess för dialog mellan kravställare och utförare. Kommunernas utredning som ligger till grund för bostadsförsörjningsriktlinjer ger underlag till vilka förutsättningar som finns i kommunen när det gäller markfrågor, bostadsbehov och bostadsefterfrågan. En analys hjälper kommunen att se hur deras faktiska bostadsbehov och den faktiska bostadsefter- frågan ser ut och hur den ska prioritera för att få önskvärd effekt. En kommun och byggaktör som samarbetar i arbetet med en markanvis- ning är nyckeln till framgång. I kommuner där det finns en defini- erad arbetsprocess för bostadsbyggande och där det är tydligt hur arbetet bedrivs blir det en transparens för alla inblandade parter. Det minskar individberoendet av kommunens tjänstepersoner. Nya med- arbetare kan snabbt introduceras i arbetssätt. Ju större personal- omsättning man har desto viktigare blir processen. Arbetsprocesser som involverar olika delar av kommunala förvaltningar skapar arenor för dialog och samverkan. De kommuner som har en återkommande dialog har större möjlighet att lösa de målkonflikter som uppkom- mer.

Det är även en möjlighet för kommunen att göra en tydlig roll- uppdelning mellan kommunpolitikerna och kommunens tjänste- personer. En väl definierad arbetsprocess gör att nya kommunpoli- tiker kan introduceras i förvaltningens arbete. Ju större förståelse och insyn i de kommunala arbetsprocesserna desto bättre kan kom- munpolitikerna styra med hjälp av de verktyg som finns till hands som detaljplan och ägardirektiv. En tydlig arbetsprocess underlättar

199

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

SOU 2020:75

dardiserat bostadsbyggande. Genom sådan information är det möjligt att visa på vad som är möjligt att göra utifrån nuvarande lagstiftning.

Att kommuner tolkar och tillämpar plan- och byggreglerna olika är ett problem för utvecklandet av ett mer standardiserat bostads- byggande. Samtidigt så påverkas en byggaktör inte enbart av den bedömning som kommunen gör i bygglovet och sedan i den efter- följande byggprocessen. En byggaktörs vilja att genomföra ett bygg- projekt påverkas även av detaljplanereglering och kommunens agerande som markägare i markanvisningar.

Förutom den lagändring som genomfördes 2015 enligt vilken kommuners krav på byggnaders tekniska egenskaper som går utöver plan- och byggreglerna är utan verkan har regeringen tagit flera initia- tiv i syfte att göra behandlingen av plan- och byggärenden mera likformig. Även om de krav som en kommun ställer i samband med till exempel en markanvisning eller vid en bygglovsprövning inte ut- gör s.k. ”kommunala särkrav” påverkas fortfarande byggaktörers vilja att genomföra byggprojekt och förutsättningarna för bostadsbygg- ande i kommunen. Hur en kommun tolkar tekniska egenskapskrav påverkar också förutsättningarna för bostadsbyggande aktörer. Kom- munernas krav vad gäller dokumentation och verifiering av att krav som ställs på bostadsbyggande påverkar också. Det behöver över- vägas om de krav som ställs på byggande är lämpliga och befogade.

Krav på gestaltning, utformning, planlösning, tekniska egenskaper och kommuners tolkning av byggregler påverkar seriebyggda fler- bostadshus eftersom produktionen behöver förutsättningar som är samma oavsett i vilken kommun byggandet ska ske. Byggaktörer som bygger standardiserat gynnas av att området som ska bebyggas är detaljplanelagt med flexibla och generella planbestämmelser för att inte behöva göra anpassningar i de standardiserade koncepten.

Höga gestaltningskrav motiveras av den betydelse som bebygg- elsen har i området och anpassning till omkringliggande byggnader. Påtryckningar på en byggaktör om energieffektivt byggande kan till exempel motiveras av en särskild satsning i kommunen som tydlig- görs i miljöprogram eller i liknande dokument.

Kommunala krav som avviker från det som vanligen gäller kan driva upp produktionskostnader. Det gäller oavsett om kraven är inom ramen för vad kommunen har rätt att ställa krav på eller inte. Det rör bland annat byggnaders energiprestanda eller materialval. Det kan

202

SOU 2020:75

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

också handla om krav avseende miljö och hälsa. En kommun kan ha miljö- eller gestaltningsprogram.

När kommunen agerar som byggherre får kommunen precis som andra byggherrar ställa sina egna krav på byggandet. De krav som en kommun kan ställa i rollen som byggherre är både krav på utform- ning och krav på tekniska egenskaper. De upphandlingsrättsliga reglerna är inte heller ett hinder för en kommun att ställa egna krav på byggandet när en kommun upphandlar en byggnad. Inte heller fall där kommunen agerar som fastighetsägare omfattas nödvändigt- vis av förbudet i PBL. När kommunen behåller äganderätten och upplåter en fastighet med nyttjanderätt till exempel tomträtt, så har kommunen rätt att ställa egna krav. En kommun kan ha program- förklaring för vilka krav som ska ställas på byggnader om kommunen bygger i egen regi. Det får dock inte missuppfattas så att dessa krav anses gälla i andra fall än där kommunen är byggherre.

Anledningen till att byggaktörer upplever att kommuner ställer egna krav i strid med förbudet i PBL kan t.ex. vara att det sker i en situation där kommunen är byggherre. I så fall agerar kommunen inom nuvarande reglering men agerandet kan ändå upplevas som ett problem av byggaktörer. Att en kommuns agerande upplevs som problematiskt är dock inte samma sak som att kommunens agerande skulle vara felaktigt och i strid med gällande regler. Eftersom gräns- dragningen ibland blir otydlig kvarstår bilden av att kommuner fort- farande ställer egna krav i strid med förbudet.

Kommuner har olika förutsättningar men kan dra nytta av andra kommuner som har liknande situation. Att sprida goda exempel kan också ge möjlighet till kommuner att se över det egna arbetet. Sam- verkan och dialog med de kommunala tjänstepersoner och politiker som tar fram krav behövs för att ge insikt i vilka effekter krav får på byggande i form av tid och kostnader. Det behövs större kunskap om problembilden för standardiserat byggande i förhållande till detalj- planering. Standardiserade byggkoncept bygger på upprepning och stordriftsfördelar. Specifika krav på byggandet tvingar fram avsteg från de standardiserade processerna.

Även om det finns en negativ inställning till seriebyggda fler- bostadshus tycks det finnas en förståelse för de problem som sådant byggande upplever vad gäller kommunernas arbete och kravställande. Flera kommuner som arbetar för ett ökat bostadsbyggande och som vill underlätta för ett standardiserat byggande ser över planprocessen

203

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

SOU 2020:75

i syfte att säkerställa att de krav som ställs är generella för att möjlig- göra standardiserade koncept.

8.2Tydligare styrning av de kommunala bostadsbolagen

Bedömning: Kommuner bör genom ägardirektiv styra sina allmän- nyttiga bostadsbolag till att bygga standardiserat för att uppnå mål om bostäder med låg boendekostnad.

Det kommunala allmännyttiga bostadsbolaget är ett verktyg som kommunerna kan använda för att påverka bostadsbyggandet. Ägaren styr det kommunala bolaget genom ägardirektiv. Ett flertal allmän- nyttiga bostadsbolag har eller har haft kvantitativa mått på hur många bostäder de förväntas bygga. Få bolag har tydliga ägardirektiv om att bygga bostäder med låg boendekostnad och få eller inga bolag tycks ha direktiv om att nyttja befintliga ramavtal.

I utredningsarbetet har det framkommit att den politiska styrningen i en kommun kan skilja sig åt mellan målsättning för kommunens arbete med planering och bygglov och den styrning och målsättning som kommunens allmännyttiga bostadsbolag får av ägaren kommunen. Det får av naturliga skäl konsekvenser för bostadsbyggandet om en kommun använder sig av de verktyg som står till förfogande på mot- stridiga sätt. Det är problematiskt att det förekommer att kommuner ger det allmännyttiga bostadsbolaget ett kvantitativt mål för bostads- byggandet samtidigt som det saknas tillgänglig byggbar mark och plan- beredskap i kommunen.

Bostadsbyggande företag har behov av förutsägbarhet och trans- parens när det kommer till de krav som ställs på byggande och en kommuns planering av bebyggelse.

I kommuner där markpriserna är höga har de allmännyttiga bostads- bolagen svårt att hävda sig i konkurrensen om mark vid markanvis- ningstävlingar. Allmännyttiga bostadsbolag avstår därför från att delta vid markanvisningstävlingar i synnerhet när markpris är en del av konkurrensen. Tävlingar kräver i allmänhet stora förberedelser. Det finns ofta förväntningar på särskilda lösningar och hänvisningar till olika program.

204

SOU 2020:75

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

Kommuner bör genom ägardirektiv tydligare styra sina allmän- nyttiga bostadsbolag till att bygga standardiserat för att uppnå mål om byggande av bostäder med låga boendekostnader. Styrningen kan i så fall handla om att kvantitativa mål för nyproduktion uppnås genom avrop på befintliga ramavtal och hyresnivåer. En kommun som samtidigt ser över de krav som ställs vid markanvisning och arbetar mot att ta fram s.k. flexibla detaljplaner skapar förutsättningar för att standardiserat bostadsbyggande ökar i kommunen

8.3Kommuner bör se över krav vid markanvisningar

Bedömning: Kommuner bör beakta hur de krav som ställs vid markanvisningar kan påverka möjligheterna att öka ett standardi- serat bostadsbyggande.

När det gäller kommuners agerande som markägare handlar det dels om de villkor som en kommun ställer i en markanvisning dels om det förfarande som en kommun väljer för en markanvisning. Om det är fråga om försäljning av kommunal mark finns det fördelar om marken är planlagd innan markanvisning sker eftersom byggandet i så fall kan påbörjas snabbare.

Kommuners sätt att arbeta med markanvisningar påverkar vilken typ av byggande och vilken typ av byggaktör som gynnas. Krav på tekniska egenskaper, som till exempel energianvändning, i markanvis- ningar kan ställas av en kommun utifrån motiv om att främja hållbart byggande. Ofta finns den kommunala satsningen på hållbarhet och miljö beskriven i olika riktlinjer och policys. Att kommunen tar fram sådana policys har stöd i de politiska satsningar som görs för att främja hållbarhet och beakta hänsyn till miljöpåverkan i byggande. Samtidigt finns byggaktörer som självmant gör likande satsningar för att byggprojekt ska uppfylla olika miljöcertifieringar. Byggaktörer driver på utvecklingen mot ett mer hållbart byggande. Exempelvis ger det ramavtal som Sveriges Allmännytta har tagit fram under 2020 be- ställare möjlighet att prioritera en låg energianvändning i sin upp- handling av flerbostadshus.

Krav på miljö och hållbarhet i markanvisningar kan dock vara kostnadsdrivande och fördyra bostadsbyggandet. Det är av vikt att en kommun som väljer att ställa krav på t.ex. hållbarhet i byggandet

205

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

SOU 2020:75

beaktar att sådana krav kan påverka möjligheten att öka bostads- byggandet i kommunen. Det gäller särskilt byggande som ska vara kostnadseffektivt i syfte att möjliggöra lägre boendekostnader. Det ska dock inte förstås som att standardiserat bostadsbyggande inte skulle kunna uppfylla krav på hållbarhet i byggandet. Andra krav i markanvisningar som kan fördyra byggandet och göra det svårt för en byggaktör att använda sig av ett standardiserat koncept handlar om specifika krav på viss utformning av byggnader, på att bygga i visst material eller på att byggnader ska ha vissa funktioner.

Markanvisningsvillkor i strid med 8 kap. 4 a § PBL är avtalsvillkor som är utan verkan. Om kommunen till exempel vägrar ett start- besked eller ställer vissa krav i ett bygglov kan kommunens beslut överklagas. På motsvarande sätt kan ett avtalsvillkor komma att prövas i allmän domstol (prop. 2013/14:126 s. 223). Prövningen avser i så fall om kommunens beslut eller ställda avtalsvillkor har stöd i PBF och BBR eller om kravet strider mot regleringen. Byggaktörer använder sällan eller aldrig denna möjlighet vilket har flera förklararingar. Dels är det tidskrävande att få till stånd en rättslig prövning. Dels kan det påverka byggaktörens möjlighet att verka i kommunen i framtiden. Det är sällan framgångsrikt att processa mot en part som man önskar ingå avtal med.

Trots att förbudet mot kommunala särkrav begränsar kommunens möjlighet att ställa vissa krav i samband med en markanvisning så upplever flera byggaktörer att problemet fortfarande finns kvar. Vid en markanvisning sker en förhandling mellan kommunen och bygg- aktören. Kommunen kan och ska ställa krav som går utöver mark- priset och har ett ansvar för planläggning och bostadsförsörjning. Samtidigt kan kommuner använda sig av verktyget markanvisningar på ett sätt som försvårar för standardiserat byggande. Även om kom- muner inte direkt ställer krav på byggnaders tekniska egenskaper i samband med en markanvisning upplever byggaktörer att kommun- erna i stället får igenom sådana krav indirekt genom att föra in kraven i olika policydokument eller programförklaringar som blir styrande för kommunens markanvisningar.

När det gäller flerbostadshus med en standardiserad utformning, så är det främst i områden utanför tätorter och centrala lägen som det finns förutsättningar för att uppföra sådana hus. Mark i ytter- områden är på så sätt attraktivt för ett standardiserat bostadsbyggande.

206

SOU 2020:75

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

En kommun kan ställa upp krav i en markanvisning som innebär att standardiserat byggande premieras.

8.4Kommunernas kontroll behöver bli mer enhetlig

Bedömning: Det finns behov av att kommunernas kontroll av tekniska egenskapskrav blir mer enhetlig och förutsägbar när det gäller byggnader som tas fram i en standardiserad process.

8.4.1Tidigare utredningar

Redan 2012 belyste Byggkravsutredningen (SOU 2012:86) problemet att kommunerna gör olika tolkningar av bostadsutformningskraven och de tekniska egenskapskraven. Införandet av förbudet mot kom- munala särkrav i PBL, som trädde i kraft 2015, syftade till att lösa problemet med att olika regler gällde i olika kommuner. Trots denna reglering ansågs problemet med olika krav på byggande i kommuner behöva fortsatt utredning.

Boverket fick 2016 i uppdrag av regeringen att lämna förslag som innebar att bostadsbyggnader som i allt väsentligt är likadant ut- formade bedöms på samma sätt vid tillämpningen av vissa krav i PBL. I rapporten En mer förutsägbar byggprocess, Förenklad kontroll av serietillverkade hus (2017:23) lämnade Boverket två förslag; ett som omfattar en utveckling av dagens system med certifierade sakkunniga och ett om utformning av certifierade byggprojekteringsföretag. Båda förslagen byggde på principen att bedömningar av de tekniska egenskapskraven inför startbesked inte längre skulle göras av kom- munerna.

Det första förslaget handlade om att de certifierade sakkunniga skulle få en utökad roll att kontrollera projekteringen av bostäder utifrån de krav som de är certifierade för. Bedömning av sakkunnig i ett sakkunnigintyg skulle sedan godtas av byggnadsnämnden i sam- band med startbesked enligt PBL.

Det andra förslaget innebar att byggherren skulle kunna låta ett certifierat byggprojekteringsföretag utföra projekteringen. När ett certifierat byggprojekteringsföretag utförde projekteringen skulle den byggnad som projekteras kunna antas komma att uppfylla samt-

207

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

SOU 2020:75

liga tekniska egenskapskrav. Certifieringsföretagens bedömningar som redovisas i projekteringshandlingarna skulle enligt förslaget godtas av kommunen vid startbesked enligt PBL. Boverket anger i rapporten att det är en förutsättning att vissa krav som tillgänglig- hetskrav, vilka i gällande rätt prövas i bygglovet, skulle göras till egen- skapskrav för att bedömas i samband med starbeskedet.

Boverket redovisade i sin rapport även alternativa förslag som enligt Boverket inte var lämpliga att genomföra. Boverket ansåg inte att ett system med nationellt typgodkännande borde genomföras. Ett nationellt typgodkännande förklarades som ett system där bygg- herren kan få projekteringen av sin byggnad godkänd av ett tredje- partsorgan som är ackrediterat av nationella ackrediteringsorganet Swedac. Organet skulle göra en bedömning en gång för alla av bygg- nadens tekniska egenskaper utifrån en specifikation utan koppling till hur den produceras eller hur den placeras på marknaden. I Bo- verkets rapport förespråkades inte heller ett system med kommunalt ömsesidigt godkännande mellan kommuner. Detta alternativ innebar att byggherren först får projekteringen av sin byggnad godkänd för uppförande i en kommun. Sedan blir en likadan byggnad per auto- matik godkänd för uppförande i andra kommuner genom ett så kallat ömsesidigt erkännande mellan kommuner.

I slutbetänkandet från Kommittén för modernare byggregler (SOU 2019:68) föreslogs att en ny myndighet skulle inrättas med uppgift att ge förhandsbesked om en viss lösning kan antas uppfylla de krav som ställs på byggande. Syftet med den nya myndigheten skulle vara att få rättsliga avgöranden som skulle medföra att kom- munernas tillämpning av byggreglerna blev mer enhetlig. Ett förhands- avgörande skulle avse de krav som inte är platsspecifika och bör vara gällande för byggnadsnämnden, kommunerna, vid bygglovsprövningen och i byggprocessen.

8.4.2Utredningens undersökning

Vetskapen att samma projekt kan komma att bedömas på ett annat sätt om byggandet sker i en annan kommun gör det enligt vad som framkommit i utredningen svårt för byggaktörer att effektivisera processen eftersom de inte vet på förhand vad som eventuellt måste projekteras om.

208

SOU 2020:75

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

Utredningens referensgruppsmöten har vid upprepade tillfällen, baserat på de synpunkter referensgruppsmedlemmarna själva haft, kommit att behandla problemet med kommuners olikartade bedöm- ningar. Utredningens bild är att ett betydande antal av referens- gruppens medlemmar anser att det finns ett stort behov av ett kon- trollförfarande som innebär att en byggherre kan få ett byggprojekt bedömt på förhand när det kommer till de krav som ställs på en byggnads utformning och tekniska egenskaper och att bedömningen sedan blir rättsligt bindande för en kommun i bygglov- och bygg- processen.

Problemet med att olika kommuner tolkar byggreglerna olika finns främst för de byggaktörer som vill uppföra hus med likadan utformning i olika kommuner. En byggaktör som bygger enskilda byggprojekt har behov av förutsägbara och tydliga byggregler men har lättare att anpassa sig till den enskilda kommunens tolkning. Möj- ligheten till en enhetlig bedömning i hela landet är nyckeln till att gynna kostnadseffektivt bostadsbyggande i form av standardiserat bostadsbyggande.

Vid bygglovsprövningen görs inte någon skillnad beroende på om en del i nybyggnaden är prefabricerad. Det är byggnaden som helhet som prövas gentemot de krav som ställs på byggnader. Konsekvensen av att till exempel tillgänglighetskrav inte anses uppfyllda gällande placeringen av en toalettstol i badrummet kan därför bli att bygglov nekas. Kraven granskas specifikt men byggnaden bedöms som en helhet. Det blir därför problematiskt om en modul med en badrums- inredning som produceras i fabrik anses tillgänglig och uppfylla de krav som ställs i en kommun men inte i en annan. Det innebär i så fall att fabrikstillverkningen måste ställas om. Kostnaderna för anpass- ning är därför större för serietillverkare än andra byggherrar. En byggherre som bygger unika byggprojekt har däremot relativt större möjlighet att i samförstånd med kommunens handläggare anpassa den projekterade åtgärden utifrån kommunens tolkning och tillämp- ning av byggreglerna.

En enhetlig bedömning – oavsett i vilken kommun byggandet sker – av tekniska egenskapskrav, kravet på lämplighet för ändamålet och kravet på tillgänglighet och användbarhet för personer med ned- satt rörelse- och orienteringsförmåga, gör det möjligt att hålla pro- duktionskostnaderna nere. Det handlar bland annat om de tekniska

209

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

SOU 2020:75

egenskapskraven som bärande stomme, brandskydd, energihushåll- ning, bullerskydd och fuktsäkerhet.

8.4.3Utredningens bedömning

Kommuner är förhindrade att ställa egna krav på byggnadsverks tekniska egenskaper vid bygglovsprövningen. Syftet med förbudet är att tekniska egenskapskrav ska vara förutsägbara och enhetliga över hela landet och därigenom hindra merkostnader vid byggnation.

Trots detta har det i flera utredningar, såväl som i denna utred- ning, påtalats att ett återkommande problem för standardiserat bygg- ande är att byggnadsprojekt bedöms olika utifrån byggreglerna i olika kommuner. Det påverkar det enskilda byggprojektet samtidigt som byggaktörens möjlighet att utveckla ett standardiserat koncept för- svåras.

Byggprocessen behöver vara förutsägbar och enhetlig för att ett standardiserat, industriellt och repeterbart byggande ska ges förut- sättningar att utvecklas. Beslutsfattandet behöver vara transparent och de tolkningar och bedömningar som ligger bakom behöver göras på ett likartat sätt. Enhetligheten och förutsägbarheten behöver finnas på en detaljerad nivå.

När det gäller kommunernas olika tolkning av byggreglerna, de tekniska egenskapskraven, så har olika förslag lämnats som handlar om att en annan aktör än kommunen ska göra bedömningen av om kraven kan antas komma att uppfyllas och att denna bedömning sedan ska vara bindande för kommunerna i startbeskedet.

Kommuners olikartade bedömningar av krav på byggnaders ut- formning och tekniska egenskaper är endast ett av flera hinder för utvecklandet av ett standardiserat bostadsbyggande. Det är viktigt att se kommuners agerande i flera roller när det kommer till bostads- byggandet för att få en helhetsbild av problemet. Gestaltningskrav och detaljerade planbestämmelser om byggnaders utformning är också hinder som gör att det är svårt för en byggaktör att bygga med standardiserade processer.

Som framgår av redogörelsen för tidigare utredningar har flera förslag på författningsändringar lämnats till Regeringen vilka fort- farande är under beredning. Det är av denna anledning inte nöd- vändigt att utredningen tar fram förslag till ändrad lagstiftning i

210

SOU 2020:75

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

denna del. Utredningens direktiv anger att utredningen endast bör lämna förslag till ändrad lagstiftning som utredningen finner det nöd- vändigt att lämna.1 Utredningen har därvid funnit det lämpligt beakta att de förslag som redan initierats bereds inom Regeringskansliet.

8.5Kommuner bör sträva mot flexibla detaljplaner

Bedömning: Kommuner bör sträva mot att ta fram flexibla detalj- planer.

Vid planläggning är kommunen skyldig att beakta såväl allmänna som enskilda intressen (se 2 kap. 1 § PBL). Planläggning är arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser. Bebyggelse och byggnadsverk ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan (2 kap. 6 § första stycket 1). Planläggning får inte ske så att den avsedda användningen eller byggnadsverket kan medföra en sådan påverkan på omgivningen som innebär en fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt (2 kap. 9 §). Utredningen har särskilt sett till planläggning i form av upprättandet av detaljplaner.

Syftet med detaljplanering är att reglera och fastställa en lämplig användning av mark- och vattenområden. En detaljplan reglerar hur marken får användas, till exempel för bostäder, handel eller kontor. Detaljplaner kan även reglera byggandet i form av planbestämmelser om byggnaders storlek, högsta tillåtna byggnadshöjd, högsta vånings- antal, avstånd från hus till tomtgräns och rättigheter att dra fram ledningar eller gångvägar över annans mark. En detaljplan gäller tills dess att den upphävs, ändras eller ersätts av en ny plan. Planpro- cessen syftar också till att åstadkomma en lokal förankring av mark- användningen.2

1Dir. 2019:31 s. 8, se bilaga 1.

2Prop. 1985/86:1 s. 79.

211

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

SOU 2020:75

Ett hinder för byggaktörer som bygger flerbostadshus i en väsent- ligen standardiserad process är att detaljplaner är så detaljerade att det uppstår problem vid genomförandet. En detaljerad reglering av byggnaders utseende kan vara ett problem för utvecklandet av bygg- andet av seriebyggda flerbostadshus. Detaljerade detaljplaner anges ofta vara ett uttryck för en hög ambitionsnivå hos kommunen vad gäller att skapa arkitektoniska värden. En del kommuner har där- emot uppgett att de har som uttalat arbetssätt att ta fram flexibla detaljplaner i syfte att skapa goda förutsättningar för bostadsbygg- ande i kommunen. Ett flertal kommuner har uppgett att detaljplanen anpassas efter platsen som ska detaljplaneras och att det påverkar detaljeringsgraden i planbestämmelserna. Problemen hänför sig till tillämpningen av lagstiftningen och inte nödvändigtvis till regel- verket i sig. De kommuner som har som uttalat arbetssätt att ta fram flexibla detaljplaner visar att nuvarande lagstiftning inte är ett hinder för detta utan att det är en fråga om tillämpning.

Lagstiftningen innehåller regler om att planavvikelser i viss om- fattning och under vissa förutsättningar kan tillåtas i bygglovspröv- ningen. Möjligheten att tillåta planavvikelse i lagstiftningen mildrar effekterna av alltför detaljerade detaljplaner i utredningens mening. Av denna anledning ser utredningen skäl att föreslå ytterligare möj- lighet till planavvikelse som särskilt gynnar seriebyggande av fler- bostadshus.

8.6Utredningens lagförslag för ökat byggande av seriebyggda flerbostadshus

Syftet med utredningen är att gynna en utveckling där lägre pro- duktionskostnader återspeglas i boendekostnaderna och där företag med sådana affärsmodeller ges bättre förutsättningar att verka. Utred- ningen ser behov av att byggandet av seriebyggda flerbostadshus möjliggörs i större utsträckning. Utredningen föreslår att en ny möj- lighet till planavvikelse för flerbostadshus som uppförs som ett serie- byggt flerbostadshus införs.

För att sätta utredningens förslag i relation till nuvarande lag- stiftning om redan tillåtna planavvikelser vid bygglovsprövningen redogörs inledningsvis för gällande rätt i avsnitt 8.6.1. De behov som motiverar utredningens förslag redovisas i avsnitt 8.6.2. Utredningens

212

SOU 2020:75

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

förslag till ändrad lagstiftning redogörs för i avsnitt 8.6.3. Författ- ningskommentarer finns i kapitel 12.

8.6.1Nuvarande reglering av planavvikelse

En grundförutsättning för bygglov är att åtgärden stämmer överens med detaljplanens bestämmelser. Denna utgångspunkt framgår av 9 kap. 30 § PBL. Om det finns en detaljplan för ett område så har områdets lämplighet för avsett ändamål prövats vad gäller lokali- sering.3 Det är dock svårt att förutse eller i detalj reglera alla situa- tioner som kan uppkomma. Kommunerna har därför getts möjlighet att medge bygglov för vissa åtgärder som avviker från detaljplanens bestämmelser i vissa fall.

Av 9 kap. 31 b och 31 c §§ PBL framgår att bygglov under vissa förutsättningar får ges, trots att åtgärden avviker från detaljplanen. Om avvikelsen är förenlig med detaljplanens syfte och den dessutom

(1)är liten eller (2) av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt får bygglov ges enligt 9 kap. 31 b § PBL. Efter genomförande- tidens slut får bygglov också ges om åtgärden (1) är förenlig med detaljplanens syfte och tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse eller (2) innebär en sådan annan användning av mark eller vatten som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har bestämts i detaljplanen enligt 9 kap. 31 c § PBL.

En avvikelse enligt 9 kap. 31 b § PBL kan godtas både under detaljplanens genomförandetid och efter att den har gått ut medan en avvikelse enligt 9 kap. 31 c § PBL endast kan medges efter det att genomförandetiden har gått ut.

Såväl 9 kap. 31 b § som 31 c § 1 PBL förutsätter att åtgärden är förenlig med planens syfte. Vad som utgör planens syfte ska, enligt 4 kap. 33 §, anges i planbeskrivningen. Ett uttalat syfte måste alltid beaktas. Men även underförstådda syften som följer av enskilda plan- bestämmelser eller planens utformning i övrigt, har betydelse.4 Bedöm-

3Bygglovsprövningen för en åtgärd som ligger i ett område som omfattas av detaljplan begränsas därför normalt främst till frågan om åtgärden uppfyller förutsättningarna i 2 kap. 6 § 1 st. 1 (anpassningskravet), 3 st. (varsamhetskravet) och 8 och 9 §§ (omgivningskravet) samt vissa krav enligt 8 kap. PBL.

4Se prop. 1985/86:1 s. 618, prop. 1989/90:37 s. 56 och prop. 2013/14:126 s. 179.

213

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

SOU 2020:75

ningen måste göras utifrån vad som framstår som planens övergrip- ande syfte.

Möjlighet att medge bygglov som avviker från detaljplanen fördes in i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, och ersatte tidigare möjligheter att bevilja så kallade dispenser från gäll- ande planbestämmelser. I praktiken innebar avskaffandet av dispenser en begränsning av möjligheterna till avvikelser från detaljplan. Motivet för denna begränsning var att byggandet i väsentlig grad skulle regleras genom omsorgsfullt beredda, lokalt förankrade och politiskt beslutade detaljplaner.5 Risken för överprövning, dvs. om berörda grannar har invändningar eller inte, har betydelse för om bygglov medges som avvikelse eller inte.

Av 9 kap. 31 d § PBL framgår att om avvikelser tidigare har godtagits enligt 30 § första stycket 1 b, 31 b eller 31 c §, ska en sam- lad bedömning göras av den avvikande åtgärd som söks och de som tidigare har godtagits. Vidare krävs enligt 9 kap. 31 e § att åtgärden inte begränsar någon rättighet eller pågående verksamhet i omgiv- ningen, och inte medför betydande miljöpåverkan.

Prövningen av om en avvikelse är godtagbar

Byggnadsnämnden bedömer om det är lämpligt att ge bygglov för en åtgärd som avviker från detaljplan. Frågan om en avvikelse kan god- tas måste alltid bedömas från fall till fall. Om en avvikelse är god- tagbar eller inte förutsätter en samlad bedömning i det enskilda bygglovsärendet, både när det gäller åtgärdens lämplighet och i vilken utsträckning den kan anses rymmas inom planens syfte. Godtagbara avvikelser ska ha en så begränsad påverkan att en planändring inte behövs. Avvikelsen kan vara liten och förenlig med detaljplanens syfte men det kan ändå finnas skäl till varför det inte är lämpligt att medge avvikelsen.

En avvägning mellan de intressen som talar för åtgärden och de motstående allmänna och andra intressen som skyddas av PBL eller annan lagstiftning måste göras. Mark- och miljööverdomstolen har i flera fall gjort en annan lämplighetsbedömning än byggnadsnämnd- erna.6 Högsta domstolen har senast genom dom den 22 oktober 2020

5Prop. 1985/86:1 s. 147.

6Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 19 juni 2016 i mål nr P 7907-15 och dom den 17 januari 2018 i mål nr P 2185-17.

214

SOU 2020:75

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

imål Ö 435-20, tydliggjort att vid en prövning enligt undantags- reglerna om avvikelse från en detaljplan ska det göras en komplet- terande lämplighetsbedömning, varvid kommunens uppfattning ska ges särskild vikt. Målet gällde förutsättningarna för att med tillämp- ning av 9 kap. 31 b eller 31 c § PBL bevilja bygglov för uppförandet av bland annat ett telekommunikationstorn på mark som enligt detalj- plan inte ska bebyggas.

Av förarbetena framgår att vid prövningen bör särskilt övervägas

ivilken utsträckning och på vilket sätt en avvikelse kan få prejudi- cerande effekter.7 En åtgärd som kan vara godtagbar på en fastighet, kan leda till en oacceptabel miljöförändring om åtgärden upprepas på flera fastigheter i området. Mark- och miljööverdomstolen har i flera avgöranden konstaterat att en åtgärd kan få prejudicerande effekter och att bygglov därför inte har kunnat ges.8

Att en detaljplan är gammal och uppfattas som inaktuell ska inte beaktas vid bedömningen av om en åtgärd strider mot gällande detalj- plan. En inaktuell och gammal detaljplan ska tillämpas fram till dess att planen ändras eller en ny plan antas.9

Avvikelsen ska inte bedömas i absoluta tal och mått utan avvik- elsens art och storlek måste bland annat relateras till skalan och karaktären hos miljön. En större ökning av byggnadsytan kan därför godtas inom ett villaområde med stora tomter medan en betydligt mindre ökning i ett område för fritidshus inte är godtagbar om den medför en ökad möjlighet till permanentboende inom området (se prop. 1989/90:37 s. 56). Med åtgärder som är nödvändiga för att om- rådet ska kunna bebyggas avses, enligt förarbetena, till exempel att anlägga en mindre transformatorstation på mark som inte får be- byggas just i syfte att försörja området med el i samband med att området bebyggs (prop. 2013/14:126, s. 179).

Om en åtgärd medför flera små avvikelser från en detaljplan kan det innebära att de sammantaget inte kan accepteras som en liten avvikelse även om varje avvikelse för sig skulle kunna godtas som en liten avvikelse.10

7Prop. 2013/14:126 s. 185.

8Se Mark- och miljööverdomstolens dom den 31 maj 2012 i mål nr P 1119-12,

dom den 20 januari 2016 i mål nr P 5529-15 och dom den 20 juni 2019 i mål nr P 1257-19.

9Se Mark- och miljööverdomstolens dom den 29 oktober 2012 i mål nr P 3502-12.

10Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 19 september 2013 i mål nr P 11219-12.

215

Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus

SOU 2020:75

Vad som utgör ”liten avvikelse” (31 b § 1)

Om en avvikelse ska betraktas som liten enligt 9 kap. 31 b § PBL beror på förhållandena i det enskilda fallet. Rättspraxis är omfatt- ande. I förarbetena till 1987 års plan- och bygglag, där det i mot- svarande bestämmelse talades om ”mindre avvikelse”, angavs att en mindre avvikelse kunde vara att placera en byggnad någon meter in på punktprickad mark, att överskrida högsta tillåtna byggnadshöjd av byggnadstekniska skäl eller att överskrida tillåten byggnadsarea för att uppnå en bättre planlösning.11 Bedömningen av vad som utgör en liten avvikelse måste göras mot bakgrund av samtliga omständig- heter i det enskilda fallet. Det räcker alltså inte att se till avvikelsens storlek i absoluta mått och tal. Också avvikelsens effekter i olika hänseenden har betydelse.

Bedömningen av om en avvikelse är liten ska inte göras utifrån enbart absoluta mått och tal utan en bedömning får göras av avvik- elsen i förhållande till den omgivande miljön.12 Avvikelsens art och storlek måste relateras till skalan och karaktären i området. Om- rådets karaktär får inte förändras genom att en liten avvikelse med- ges. Vid prövningen av om det är fråga om en liten avvikelse ska beaktas om avvikelsen kan få s.k. prejudicerande effekt och om det finns klarläggande utredning som visar att en mer planenlig placering inte är möjlig.13

Nedan redogörs för olika planavvikelser och vad som avgör om av- vikelserna kan godtas som en liten avvikelse vid en bygglovsprövning.

Area

Att bygga större än den area som är tillåten i detaljplanen kan vara en liten avvikelse. Mark- och miljööverdomstolen, MÖD, har i flera fall prövat om en avvikelse från den area som tillåts enligt detaljplan är en liten avvikelse. Av rättsfallen framgår att omständigheterna i det enskilda ärendet är av stor vikt och att det alltid är en bedömning i det enskilda fallet. Enligt rättspraxis går det inte att säga att ett visst procentuellt överskridande av arean alltid är en liten avvikelse. Exempel

11Se prop. 1985/86:1 s. 714.

12Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 2 oktober 2015 i mål nr P 4499-15.

13Jfr RÅ 1990 ref 53 II.

216

	seriebyggda flerbostadshus...................................................	212
9	Förutbestämda hyresnivåer .......................................	233

	avseende bostäder .................................................................	242
9.7	Utredningens rundabordssamtal .........................................	246
9.8	Utredningens överväganden ................................................	249
9.9	Utredningens förslag om förutbestämda hyror..................	251
10	Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra.......	255
10.1	Utgångspunkter....................................................................	255
10.2	Kommunernas markägande .................................................	256
10.3	Behovet av kommunala åtgärder..........................................	259
10.4	Värdet på den kommunala marken......................................	260
10.5	Utredningens fyra modeller för byggande..........................	263
10.6	Ekonomiska förutsättningar ................................................	273
10.7	Rättsliga förutsättningar ......................................................	278
10.8	Avslutande kommentarer.....................................................	293
11	Konsekvensbeskrivning.............................................	295
11.1	Krav på konsekvensbeskrivningen ......................................	295
11.2	Utredningens förslag till ändringar i PBL...........................	298
11.3	Utredningens förslag att på förhand bestämma hyran
	med hjälp av de befintliga reglerna om presumtionshyra...	309
11.4	Effekter för aktörerna på bostadsmarknaden .....................	313
12	Författningskommentar ............................................	315
12.1	Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen
	(2010:900) .............................................................................	315

SOU 2020:75		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2019:31 ...........................................	319
Bilaga 2	Referensgrupp...............................................................	329
Bilaga 3 Besökta orter och datum för intervju
	med respektive kommun ..............................................	331
Bilaga 4 Teknisk rapport – tabeller till Typhusutredningen
	(SCB).............................................................................	333
Bilaga 5	Regressionsanalys av produktionspriser
	och förutsättningar för byggande (Tyréns) ................	351

Sammanfattning ................................................................		11
1	Författningsförslag.....................................................	17

	(2010:900)................................................................................	17
2	Bakgrund..................................................................	21
2.1	Uppdraget................................................................................	21
2.2	Utredningens arbete ...............................................................	22
2.3	Betänkandets disposition........................................................	24
2.4	Utredningen och bostadsmarknaden.....................................	24
2.5	Kommunernas olika roller......................................................	31
2.6	Tidigare utredningar om bostadsbyggande ...........................	32
3	Reglering av bostadsbyggande ....................................	37
3.1	Kommunernas planläggning...................................................	39
3.2	Bygglov- och byggprocessen..................................................	45
3.3	Statliga myndigheter som påverkar bostadsbyggandet.........	50
3.4	Kommunalt marktillhandahållande........................................	51
3.5	Exploateringsavtal vid byggherreägd mark ...........................	55
4	Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal ......	57
4.1	Metodfrågor ............................................................................	57
		5

4.2	Marktillgång............................................................................	62
4.3	Markprissättning och markkostnader ...................................	64
4.4	Detaljplaneförhållanden .........................................................	67
4.5	Allmänt om Sveriges Allmännyttas ramavtal........................	71
4.6	Lägre kostnader med ramavtal? .............................................	74
4.7	Snabbare med ramavtal? .........................................................	82
4.8	Lägre hyror med ramavtal? ....................................................	85
4.9	SKR och Kommentus ramavtal ”Nya Hus”..........................	88
5	Utredningens intervjuer med kommuner och företag ......	95
5.1	Urvalet för intervjuer .............................................................	95
5.2	Intervjuer av kommuner ........................................................	97
5.3	Intervjuer med allmännyttiga bostadsföretag .....................	122
5.4	Intervjuer med företag .........................................................	127
5.5	Utredningens sammanfattning av intervjuerna ..................	131
6	Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna ......	135
6.1	Allmännyttan ........................................................................	135
6.2	Upphandlingsreglerna ..........................................................	137
6.3	Allmännyttans upphandlingar .............................................	139
6.4	Tidigare utredningar och genomförda åtgärder..................	141
6.5	Allmännyttans upphandlingsskyldighet..............................	146
6.6	Överprövning av offentlig upphandling .............................	151
6.7	Skrivelse från Sveriges Allmännytta ....................................	154

	om upphandlingsreglerna .....................................................	159
6.9	Utredningens intervjuer.......................................................	163
6.10	Särskilt om korruptionsrisker..............................................	165

SOU 2020:75		Innehåll
6.11	Utredningens bedömning.....................................................	166
7	Kommuners påverkan på bostadsbyggande.................	169
7.1	Kommuners handlingsutrymme är stort .............................	170
7.2	Tveksam inställning till seriebyggda flerbostadshus...........	171
7.3	Erfarenheter kopplat till kommuners markanvisningar .....	173
7.4	Erfarenheter kopplat till kommuners agerande som
	planmyndighet.......................................................................	184
7.5	Erfarenheter kopplat till kommuners bygglovsprövning ...	193

	flerbostadshus .......................................................................	196
8	Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus ..	201
8.1	Sprid goda exempel för att ändra attityder ..........................	201
8.2	Tydligare styrning av de kommunala bostadsbolagen ........	204
8.3	Kommuner bör se över krav vid markanvisningar ..............	205
8.4	Kommunernas kontroll behöver bli mer enhetlig ..............	207
8.5	Kommuner bör sträva mot flexibla detaljplaner .................	211

	annat än bostäder ..................................................................	234
9.2	Utgångspunkter ....................................................................	236
9.3	Hyressättning i nya hus........................................................	238
9.4	Presumtionshyra ...................................................................	239