sou 2020 74

Till statsrådet Mikael Damberg

Den 14 november 2019 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med det huvudsakliga uppdraget att föreslå de komplette- rande bestämmelser som behövs för att Sverige ska kunna ansluta sig till det fördjupade samarbetet inom EU om en europeisk åklagar- myndighet. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utred- ningen (dir. 2019:82). Samma dag förordnades Gunnel Lindberg, ordförande i Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, att vara sär- skild utredare. Utredningen har antagit namnet Eppo-utredningen.

Den 21 januari 2020 förordnades chefen för internationell sam- ordning och utveckling vid Åklagarmyndigheten Linda Billfalk Åkerlund, dåvarande kanslirådet i Justitiedepartementet, numera stabsrådet vid Åklagarmyndigheten, Tomas Färndahl, kanslirådet i Justitiedepartementet Klara Lidman Kittel, EU-samordnaren vid Polismyndigheten Elisabeth Pihlgren, kanslichefen vid Svea hovrätt David Säfwe, advokaten Jonas Tamm och överåklagaren vid Eko- brottsmyndigheten Katarina Tidén som experter.

Dåvarande hovrättsassessorn, numera utnämnde rådmannen, David Longum Caldevik har varit sekreterare i utredningen från och med den 11 december 2019.

Härmed överlämnas betänkandet En europeisk åklagarmyndighet i Sverige, SOU 2020:74. Experterna Tomas Färndahl och Elisabeth Pihlgren har avgett ett särskilt yttrande. Med undantag för vad som framgår där har experterna ställt sig bakom utredningens övervägan- den och förslag. Uppdraget är med detta slutfört.

Stockholm i december 2020

Gunnel Lindberg

/David Longum Caldevik

Sammanfattning

Uppdraget

Sverige har möjlighet att ansluta sig till rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten. Myn- digheten benämns i fortsättningen Eppo, en akronym av det eng- elska namnet European Public Prosecutor’s Office, och förord- ningen benämns i fortsättningen Eppo-förordningen. Utredningens uppdrag har bestått i att föreslå nödvändiga kompletterande bestäm- melser till förordningen, att analysera behovet av författningsänd- ringar och andra åtgärder som krävs för att Sverige ska kunna delta i Eppo och att lämna förslag till sådana författningsändringar och andra åtgärder. Syftet har varit att åstadkomma en ändamålsenlig nationell reglering och organisation.

Innehållet i Eppo-förordningen

Eppo och dess åklagare

Eppo ska enligt Eppo-förordningen vara ett odelbart unionsorgan, som ska verka som en enda myndighet med en decentraliserad struk- tur. Eppos centrala nivå ska finnas i Luxemburg. Den ska bestå av bl.a. ett kollegium, permanenta avdelningar, en europeisk chefsåkla- gare och en europeisk åklagare från varje medlemsstat som deltar i samarbetet. Kollegiet ska ansvara för bl.a. allmän tillsyn över verk- samheten och fatta beslut i strategiska och allmänna frågor som upp- stått vid behandlingen av enskilda ärenden. De permanenta avdel- ningarna ska bl.a. kontrollera, samordna och leda utredningar och ansvara för lagföring. De europeiska åklagarna ska, på den perma- nenta avdelningens vägnar, övervaka utredningar och lagföring som

Sammanfattning

SOU 2020:74

de europeiska delegerade åklagarna ansvarar för. Utgångspunkten är att en europeisk åklagares ansvar omfattar utredningar och lagföring i hans eller hennes ursprungsmedlemsstat.

Eppos decentraliserade nivå utgörs av europeiska delegerade åkla- gare med placering i medlemsstaterna. I varje medlemsstat ska det finnas minst två sådana åklagare. De europeiska delegerade åklagarna ska agera på Eppos vägnar i sina respektive medlemsstater och ha samma befogenheter som nationella åklagare, utöver de särskilda be- fogenheter och den särskilda ställning som de har enligt förord- ningen. De ska ansvara för de utredningar och lagföringar som de har inlett, tilldelats eller övertagit. De har dock inte en självständig ställning utan lyder under åklagarna på den centrala nivån, som fattar beslut i fråga om bl.a. åtal och överklagande. När de europeiska de- legerade åklagarna agerar inom ramen för sitt uppdrag ska de vara oberoende av sina nationella åklagarmyndigheter och inte ha några skyldigheter gentemot dem. De europeiska delegerade åklagarna får emellertid även utöva verksamhet som nationella åklagare, i den ut- sträckning det inte hindrar dem från att fullgöra sina skyldigheter enligt Eppo-förordningen.

Eppos behörighet

Eppo ska ha företräde framför medlemsstaterna att utreda och väcka åtal för vissa brott mot EU:s finansiella intressen. Exempel på brott som kan ligga inom Eppos behörighet är bedrägeri, penningtvätt, korruption och mutbrott. Även vissa gränsöverskridande skatte- brott avseende mervärdesskatt, bl.a. sådana som inbegriper en total skada på minst 10 miljoner euro, omfattas av Eppos behörighet.

De medlemsstater som deltar i Eppo avsäger sig beslutanderätten när det gäller utredning och lagföring av brott som ligger inom Eppos behörighet. Eppo ska ha rätt att inleda, ta över och genomföra förundersökning i de anslutna medlemsstaterna för sådana brott. Nationella åklagare i medlemsstaterna får inleda förundersökning för brott inom Eppos behörighet, men måste då informera Eppo, som därefter kan ta över utredningen.

SOU 2020:74

Sammanfattning

polismyndigheter ska förhålla sig till Eppo på i huvudsak samma sätt som till nationella åklagarmyndigheter. De europeiska delegerade åklagarna ska förses med de resurser som de behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt Eppo-förordningen och för att vara integrerade i de nationella åklagarmyndigheterna.

Utredningens överväganden och förslag

Ny lagstiftning

Eppo-förordningens artiklar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Sverige får därför inte vidta några åtgärder för att införliva för- ordningens materiella bestämmelser med nationell rätt. Det finns dock behov av vissa bestämmelser som kompletterar Eppo-förord- ningen och utredningen föreslår därför att det införs en ny lag om svenska åklagare vid Eppo. Vissa frågor som kräver reglering behö- ver dock inte finnas i lag. Därför föreslår utredningen att det också införs en ny förordning.

Utredningen konstaterar att svensk lagstiftning allmänt sett re- dan uppfyller de flesta av kraven i Eppo-förordningen. Det är därför bara inom vissa områden som det krävs lagstiftningsåtgärder. En del av den lagstiftning som utredningen föreslår tas in befintliga lagar och förordningar.

Eppo-åklagarnas roll i Sverige

I svensk rätt skiljer man mellan allmänna och särskilda åklagare. Skil- jelinjen mellan dessa åklagare går vid deras behörighet. De allmänna åklagarna har en generell behörighet att utföra allmänt åtal, medan de särskilda åklagarnas behörighet är begränsad till särskilt angivna typer av ärenden. Utredningen föreslår att svenska Eppo-åklagare ska vara särskilda åklagare. Med det förslaget klargörs det att den svenska självständighetsprincipen för åklagare inte gäller för dem.

Sammanfattning

SOU 2020:74

Det är nödvändigt eftersom Eppo-förordningen föreskriver att det är Eppo, inte åklagarna, som har det yttersta ansvaret för utredning och lagföring. Utredningens förslag innebär att de svenska europe- iska delegerade åklagarna är särskilda åklagare när de utför uppgifter för Eppo medan den svenska europeiska åklagaren endast är det när han eller hon har tagit över åklagaruppgifter enligt Eppo-förord- ningen.

Organisation

Utredningen bedömer att det finns behov av två svenska europeiska delegerade åklagare och föreslår en bestämmelse om det i den nya förordningen. Det bör inte göras någon funktionell eller territoriell uppdelning i fråga om deras behörighet. Utredningen föreslår i stäl- let att de svenska Eppo-åklagarna, i likhet med övriga svenska åkla- gare, få utföra åklagaruppgifter i hela landet. Vidare föreslår utred- ningen att de svenska europeiska delegerade åklagarna placeras vid Ekobrottsmyndigheten.

För att hantera det informationsutbyte mellan svenska myndig- heter och Eppo som Eppo-förordningen förutsätter föreslår utred- ningen att det vid Åklagarmyndigheten ska finnas en central funk- tion som är Sveriges kontaktpunkt gentemot Eppo.

Nominering och anställning

Utredningen föreslår att det införs bestämmelser i den nya förord- ningen som klargör vad som gäller vid nomineringsförfarandena av- seende anställningarna som svensk europeisk åklagare och svensk europeisk delegerad åklagare. När det gäller den svenska europeiska åklagaren bedömer utredningen att Eppo-förordningen, i förening med annan unionsrätt, heltäckande reglerar anställningsfrågorna. Det krävs inte heller några lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att möjliggöra för en svensk att vara europeisk åklagare.

Eppo-förordningen förutsätter att de svenska europeiska delege- rade åklagarna ska ha dubbla anställningar, dvs. vara anställda både av Eppo och en svensk åklagarmyndighet. Det föreskrivs därför i den nya lagen att de europeiska delegerade åklagarna ska vara anställda i åklagarväsendet. Med hänsyn till den särskilda konstruktionen som

SOU 2020:74

Sammanfattning

anställningen som europeisk delegerad åklagare innebär anser utred- ningen att frågan om tjänstledighet från den svenska anställningen för att utöva Eppo-anställningen inte bör författningsregleras. Ut- redningen föreslår att det görs undantag från reglerna om bisysslor i lagen om offentlig anställning för de europeiska delegerade åkla- garna, för att tydliggöra att anställningen som europeisk delegerad åklagare inte är en otillåten bisyssla. Vidare anser utredningen att Eppo bör ha arbetsledningsrätten för de europeiska delegerade åkla- garna när de agerar i den rollen men att Ekobrottsmyndigheten sam- tidigt bör ha ett grundläggande arbetsgivaransvar även när Eppo- åklagarna utför arbete för Eppo.

Behörighet

Det är endast vissa brott som kan skada EU:s finansiella intressen direkt eller indirekt som omfattas av Eppos behörighet. Vilka de är framgår av en annan rättsakt, det s.k. Sefi-direktivet. Eppo kan även, genom hänvisning till ännu en EU-rättsakt, vara behörig för brott som begås i en kriminell organisation i vissa fall. Eppos behörighet är primär och medlemsstaterna får inte utöva behörighet beträffande ett brott som Eppo utövar sin behörighet för. Eppo kan emellertid avstå från att utöva behörighet, även om det finns förutsättningar för att utöva den. Medlemsstaterna är då oförhindrade att utreda och lagföra brotten. Sverige har genomfört de rättsakter som ligger till grund för Eppos behörighet och utredningen bedömer att behörig- hetsreglerna i Eppo-förordningen inte kräver några lagstiftningsåt- gärder eller andra åtgärder.

Eppos utredningsarbete i Sverige

För att uppfylla Eppo-förordningens krav på att de europeiska dele- gerade åklagarna och, i förekommande fall, den svenska europeiska åklagaren ska ha samma befogenheter som nationella åklagare före- slår utredningen att det införs en lagregel som klargör att Eppo-åkla- gare, när de är särskilda åklagare, har samma befogenheter som all- männa åklagare.

I Eppo-förordningen anges också ett antal utredningsåtgärder som medlemsstaterna, med vissa möjligheter till begränsningar, ska

Sammanfattning

SOU 2020:74

säkerställa att de europeiska delegerade åklagarna har rätt att begära eller beordra, åtminstone när det brott som utreds är belagt med en maximal påföljd på minst fyra års fängelse. Därutöver krävs enligt Eppo-förordningen att de europeiska delegerade åklagarna ska ha rätt att begära eller beordra alla andra åtgärder i deras medlemsstater som är tillgängliga för åklagare enligt nationell lagstiftning i liknande ärenden. Genom förslaget att Eppos åklagare som särskilda åklagare ska ha samma befogenheter som allmänna åklagare uppfyller svensk rätt kraven angående de utredningsåtgärder som anges särskilt i Eppo-förordningen. Det gäller dock inte förordningens krav angå- ende spårning av föremål.

Reglering av teknisk spårning

För att möta Eppo-förordningens krav angående spårning av före- mål föreslår utredningen att det införs en uttrycklig lagreglering av spårning av föremål med tekniska metoder. Regleringen föreslås vara generell och gälla såväl nationellt som i Eppos ärenden.

Bestämmelserna om teknisk spårning införs enligt förslaget i po- lislagen. Teknisk spårning innebär att positioneringsutrustning pla- ceras i eller på en lös sak för att få uppgift om dess position. Metoden får beslutas när det är av särskild vikt för att utreda ett brott för vil- ket fängelse i två år eller däröver är föreskrivet eller för att utreda förberedelse eller stämpling till ett sådant brott. Metoden får också under vissa förutsättningar användas i underrättelseverksamhet. Till- stånd till teknisk spårning får meddelas endast om det är propor- tionerligt. Tiden för ett sådant tillstånd får inte bestämmas längre än nödvändigt och inte överstiga en månad från dagen för beslutet. Be- slut om teknisk spårning ska fattas av särskilt kvalificerade besluts- fattare inom Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket. Utredningen anser att det inte behövs någon särskild reglering för att Eppos åklagare ska ha rätt att beordra teknisk spårning.

Gränsöverskridande samarbete

Eppo-förordningen innehåller regler om gränsöverskridande samar- bete dels mellan Eppo och medlemsstaterna, dels mellan de med- lemsstater som deltar i Eppo. Det finns även bestämmelser som rör

SOU 2020:74

Sammanfattning

Eppos och medlemsstaternas relationer med dels de EU-medlems- stater som inte deltar i Eppo, dels tredjeland. Bestämmelserna om gränsöverskridande samarbete kompletterar det som gäller i övrigt enligt förordningen för att underlätta för Eppo att effektivt kunna bedriva brottsutredningar där det finns moment som är gränsöver- skridande. Utredningen bedömer att svensk rätt i huvudsak redan uppfyller kraven i förordningen men att vissa lagstiftningsåtgärder behöver vidtas, bl.a. för att de svenska europeiska delegerade åkla- garna och, i förekommande fall, den svenska europeiska åklagaren ska kunna utfärda en europeisk eller nordisk arresteringsorder.

Lagföring och rättssäkerhet

I allt väsentligt bedömer utredningen att svensk rätt är förenlig med Eppo-förordningens krav vad gäller lagföring. Utredningen anser dock att det krävs vissa lagstiftningsåtgärder. Genom en ändring i rättegångsbalken ges svenska europeiska delegerade åklagare och, i förekommande fall, den svenska europeiska åklagaren rätt att över- klaga till Högsta domstolen. Utredningen föreslår också att det ställs motsvarande krav på Eppo som på svenska åklagarmyndigheter att dels tekniskt anpassa överföringen av uppgifter i stämningsansökan, dels lämna information om utfärdade strafförelägganden till Polis- myndigheten.

Utredningen bedömer att svensk rätt uppfyller Eppo-förord- ningens krav i fråga om rättigheter för misstänkta och tilltalade och rätt till rättslig prövning av Eppos beslut och att det därför inte finns behov av några lagstiftningsåtgärder.

Offentlighet, sekretess och tillgång till information

Utredningen bedömer att svenska regler om handlingsoffentlighet, sekretess och meddelarfrihet inte gäller för uppgifter som förvaras hos Eppo, trots att förvaringen äger rum i Sverige. Varken tryckfri- hetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen eller offentlighets- och sekretesslagen är därmed tillämpliga för Eppo. Eftersom Eppo- förordningen föreskriver att nationella partsinsynsregler ska gälla föreslår utredningen att bestämmelser som motsvarar vissa regler i offentlighets- och sekretesslagen tas in i den nya lagen tillsammans

Sammanfattning

SOU 2020:74

med en paragraf som kompletterar rättegångsbalkens bestämmelser om partsinsyn.

Eppo-förordningen föreskriver att de europeiska delegerade åkla- garna ska kunna få all relevant information som finns lagrad i natio- nella databaser för brottsutredning och brottsbekämpning, samt andra relevanta register som tillhör offentliga myndigheter, på sam- ma villkor som de som gäller enligt nationell lagstiftning i liknande ärenden. Med beaktande även av Eppo-förordningens krav i övrigt föreslår utredningen att det införs en bestämmelse i den nya lagen som jämställer Eppo med svenska åklagarmyndigheter, om inte an- nat anges. Undantag görs för föreskrifter i offentlighets- och sekre- tesslagen och offentlighets- och sekretessförordningen. När det i en lag eller förordning anges att undersökningsledare eller åklagare har rätt att få tillgång till information i en viss databas eller motsvarande krävs det enligt utredningen inga lagstiftningsåtgärder för att Eppos åklagare ska ha motsvarande tillgång som svenska åklagare.

Utredningen föreslår även en regel i den nya lagen som klargör att en uppgift för vilken sekretess gäller enligt offentlighets- och sekretesslagen får röjas för en särskild åklagare vid Eppo om uppgif- ten i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk åklagare.

Dataskydd

Den del av dataskyddsregleringen i Eppo-förordningen som har be- tydelse för svenska myndigheter motsvarar i allt väsentligt regle- ringen i det s.k. dataskyddsdirektivet, som har genomförts i svensk rätt. Det behövs därför inga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för de flesta av artiklarna. Utredningen föreslår dock att en bestäm- melse i brottsdatalagen om överföring av personuppgifter till tredje- land ska ändras och att det tydliggörs att den lagen inte gäller för Eppos personuppgiftsbehandling. Det behövs ingen kompletterande lagstiftning för att personuppgifter i sig ska kunna lämnas till Eppo. Däremot krävs det, för att Eppos åklagare ska få samma tillgång till personuppgifter och uppgifter i databaser som en allmän åklagare har, att Eppo läggs till som myndighet i ett antal bestämmelser och att det tydliggörs vilka sekretessbrytande regler som ska tillämpas. Utredningen föreslår därför sådana författningsändringar.

SOU 2020:74

Sammanfattning

Tillsyn, straffansvar och disciplinansvar

Utredningen bedömer att den tillsyn över åklagares verksamhet som JO, JK, riksåklagaren, överåklagare och Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden bedriver inte får omfatta de svenska Eppo-åklagar- na, trots att de agerar som åklagare i Sverige och då har samma befo- genheter som allmänna åklagare. Det gäller även Datainspektionens tillsyn över personuppgiftsbehandling i åklagarverksamheten. Ut- redningen föreslår därför att Eppos åklagare, genom ändringar i la- garna om JO:s, JK:s och Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn, undantas från tillsyn när de bedriver åklagarverksamhet för Eppo i Sverige. Tillsynen över dem som bistår Eppos åklagare i myn- dighetens operativa verksamhet, liksom över domstolarna, kommer att vara oförändrad.

Vidare bedömer utredningen att den immunitet som gäller för Eppo och myndighetens personal hindrar lagföring av brott som be- gåtts i tjänsteutövningen av Eppo-åklagare innan immuniteten har hävts. Utredningen bedömer också att bestämmelserna om disci- plinansvar i lagen om offentlig anställning inte kommer att gälla för europeiska delegerade åklagare för deras verksamhet hos Eppo.

Skadestånd och jäv

Utredningen anser att skadeståndslagen inte ska tillämpas gentemot Eppo när den myndigheten eller myndighetens anställda har vållat skada, eftersom Eppo-förordningen föreskriver att Eppo ska ansvara för sådana skador och frågan ska prövas av EU-domstolen. Natio- nella domstolar bedöms inte vara behöriga att pröva frågor om utomobligatoriskt skadestånd i sådana fall. Utredningen föreslår också att det görs undantag i statens ersättningsansvar enligt lagen om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder när någon av Eppos åklagare har fattat beslut om anhållande, reseförbud eller anmälningsskyldighet.

Utredningens utgångspunkt är att bestämmelserna i rättegångs- balken om jäv för åklagare ska gälla för Eppos åklagare. Utredningen föreslår därför en ändring i rättegångsbalken för att tydliggöra det och att samma reglering ska gälla för övriga särskilda åklagare. Ord- ningen för prövning av jäv i 7 kap. 6 § fjärde stycket rättegångsbal- ken ska dock inte gälla för särskilda åklagare.

Sammanfattning

SOU 2020:74

Sveriges anslutning till Eppo

Under förutsättning att de författningsändringar som föreslås ge- nomförs finns det förutsättningar för Sverige att ansluta sig till det fördjupade samarbetet om Eppo. Om Sverige väljer att ansluta sig krävs det vissa underrättelser och anmälningar till olika EU-institu- tioner.

Eftersom det finns en rad faktorer av praktisk natur som är osäkra föreslår utredningen att regeringen så snart som möjligt ger ett upp- drag till Åklagarmyndigheten att förbereda Sveriges anslutning till Eppo. Utredningen föreslår också att en bestämmelse införs i den nya förordningen som ger riksåklagaren rätt att ingå överenskom- melser med Eppo.

Konsekvenser

Utredningen bedömer att förslagen får begränsade konsekvenser för samhället i allmänhet. Förslagen förväntas dock få positiva effekter på bekämpningen av brott riktade mot EU:s finansiella intressen.

Att ansluta sig till det fördjupade samarbetet om Eppo förväntas medföra kostnadsökningar för Ekobrottsmyndigheten och Åklagar- myndigheten. Utredningen bedömer att kostnadsökningarna inte ryms inom befintliga anslag för myndigheterna och föreslår att kost- nadsökningarna finansieras genom att anslagen höjs. I övrigt be- döms förslagen inte medföra annat än marginella ekonomiska kon- sekvenser för staten.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Utredningen föreslår att de nya författningar och de författnings- ändringar som krävs för att Sverige ska kunna ansluta sig till det för- djupade samarbete i Eppo ska träda i kraft den 1 mars 2022. Det krävs inga särskilda övergångsbestämmelser.

Summary

Remit

Sweden has the possibility of acceding to Council Regulation (EU) 2017/1939 of 12, October 2017 implementing enhanced cooperation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office. The authority is called the EPPO below and the Regulation is called the EPPO Regulation. The remit of the Inquiry has been to propose necessary supplementary provisions to the EPPO regulation, to an- alyse the need for legislative amendments and other measures re- quired to enable Sweden to participate in the EPPO and to present proposals for these legislative amendments and other measures. The purpose has been to put in place an appropriate national regime and organisation.

Content of the EPPO Regulation

The EPPO and its prosecutors

The EPPO Regulation provides that the EPPO shall be an indivisible Union body operating as one single Office with a decentralised structure. The EPPO’s central level shall be in Luxembourg. It shall include the College, the Permanent Chambers, a European Chief Prosecutor, and a European Prosecutor from each Member State participating in the cooperation. The College shall be responsible for matters including general oversight of the activities of the EPPO and shall take decisions on strategic matters, and on general issues arising from individual cases. The duties of the Permanent Chambers shall include monitoring, coordinating and directing investigations and being responsible for prosecutions. The European Prosecutors shall, on behalf of the Permanent Chamber, supervise investigations and

Summary

SOU 2020:74

prosecutions for which the European Delegated Prosecutors are re- sponsible. The starting point is that the responsibility of a European Prosecutor covers investigations and prosecutions in their Member State of origin.

The decentralised level of the EPPO consists of European Dele- gated Prosecutors located in the Member States. There shall be at least two of these prosecutors in each Member State. The European Delegated Prosecutors shall act on behalf of the EPPO in their re- spective Member States and shall have the same powers as national prosecutors, in addition to their specific powers and status under the Regulation. They shall be responsible for the investigations and prosecutions that they have initiated, that have been allocated to them or that they have taken over. However, they do not have an independent status and come, instead, under the prosecutors at the central level, who take decisions on matters including prosecutions and appeals. When the European Delegated Prosecutors act within the framework of their instructions they have to be independent of their national prosecution authorities and not have any obligations to them. However, the European Delegated Prosecutors may also exercise functions as national prosecutors, to the extent that this does not prevent them from fulfilling their obligations under the EPPO Regulation.

Competence of the EPPO

The EPPO shall have priority to the Member States in investigating and prosecuting certain offences against the European Union’s fi- nancial interests. Examples of offences that may fall within the com- petence of the EPPO are fraud, money laundering, corruption and bribery. Some cross-border tax offences regarding value added tax, including those that involve a total damage of at least EUR 10 mil- lion, are covered by the competence of the EPPO.

The Member States that participate in the EPPO give up their decision-making rights regarding the investigation and prosecution of offences that fall within the competence of the EPPO. The EPPO shall have the right to open, take over and conduct preliminary in- vestigations in the affiliated Member States for these offences. National prosecutors in the Member States may open preliminary

SOU 2020:74

Summary

investigations for offences within the competence of the EPPO, but must then inform the EPPO, which can then take over the investi- gation.

During an investigation the European Delegated Prosecutors shall have the same right to engage national authorities for various investigation measures as a national prosecutor has. This means, for instance, that, on the whole, national police authorities must largely act towards the EPPO in the same way as towards national prosecu- tion services. The European Delegated Prosecutors shall be provided with the resources they need to perform their tasks under the EPPO Regulation and to be integrated into their national prosecution ser- vices.

The European Delegated Prosecutors shall have the right to re- quest or to order any measures that are available to national prose- cutors. European Prosecutors, at the central level, shall also have that possibility in certain cases.

The Inquiry’s deliberations and proposals

New legislation

The Articles of the EPPO Regulation are directly applicable in the Member States and neither shall nor may be implemented in or con- verted into national law. Sweden may therefore not take any measures to incorporate the material provisions of the Regulation in national law. Some provisions are, however, needed to supplement the EPPO Regulation, and the Inquiry therefore proposes the intro- duction of a new act concerning Swedish prosecutors at the EPPO. But some of the questions requiring regulation do not need to be included in an act. The Inquiry therefore proposes also introducing a new ordinance.

The Inquiry notes that, in general, Swedish legislation already meets most of the requirements of the EPPO Regulation. So legis- lative measures are only required in some areas. Some of the legisla- tion proposed by the Inquiry is inserted in existing acts and ordi- nances.

Summary

SOU 2020:74

Role of the EPPO prosecutors in Sweden

Swedish law distinguishes between public and special prosecutors. The dividing line between them is drawn by their competence. Pub- lic prosecutors have a general competence to conduct public prose- cutions, while the competence of special prosecutors is limited to certain specific types of cases. The Inquiry proposes that the Swe- dish EPPO prosecutors should be special prosecutors. This proposal makes clear that the Swedish principle of prosecutorial indepen- dence does not apply to them. This is necessary since the EPPO Regulation provides that the ultimate responsibility for investiga- tion and prosecution rests with the EPPO, and not its prosecutors. The Inquiry's proposal means that the Swedish European Delegated Prosecutors are special prosecutors when they perform tasks for the EPPO, while the Swedish European Prosecutor is only a special prosecutor when he or she has taken over prosecutorial tasks under the EPPO Regulation.

Organisation

The Inquiry makes the assessment that two Swedish European Dele- gated Prosecutors are needed and proposes a provision to that effect in the new ordinance. There should be no functional or territorial division regarding their competence. According to the Inquiry´s proposal the Swedish EPPO prosecutors thus, like other Swedish prosecutors, should be able to perform prosecutorial tasks through- out the country. The Inquiry also proposes that the Swedish Euro- pean Delegated Prosecutors should be placed at the Swedish Eco- nomic Crime Authority.

To manage the exchange of information between Swedish authorities and the EPPO, presumed by the EPPO Regulation, the Inquiry proposes prescribing in the new ordinance that there should be a central function at the Swedish Prosecution Authority that is Sweden’s contact point for the EPPO.

SOU 2020:74

Summary

Nomination and employment

The Inquiry proposes including provisions in the new ordinance to clarify what applies to the Swedish nomination procedures regarding employment as a Swedish European Prosecutor and a Swedish Eu- ropean Delegated Prosecutor. As regards the Swedish European Prosecutor, the Inquiry makes the assessment that the EPPO Re- gulation, in combination with other Union law, provides compre- hensive regulation of employment matters. Nor are any legislative or other measures needed to enable a Swede to be a European Prose- cutor.

The EPPO Regulation assumes that the Swedish European Dele- gated Prosecutors have double employment, i.e. are employed both by the EPPO and by a Swedish prosecution authority. The new act therefore provides that the European Delegated Prosecutors have to be employees of the prosecution service. In view of the special de- sign entailed by employment as a European Delegated Prosecutor, the Inquiry considers that the question of leave of absence from their Swedish employment to perform their EPPO employment should not be regulated by statute. The Inquiry proposes that ex- ceptions should be made from the provisions of the Public Employ- ment Act on secondary occupations for the European Delegated Prosecutors so as to make clear that employment as a European De- legated Prosecutor is not a prohibited secondary occupation. The Inquiry also considers that the EPPO should have the managerial authority for the European Delegated Prosecutors when they act in that role but that the Swedish Economic Crime Authority should, at the same time, have a fundamental employer responsibility even when they perform work for the EPPO.

Competence

It is only certain offences that can harm the EU’s financial interests directly or indirectly that are covered by the EPPO’s competence. These offences are specified in another legal act, the Directive on the fight against fraud to the Union’s financial interests by means of criminal law. The EPPO can also be competent, through reference to another EU legal act, for offences committed within a criminal organisation in certain cases. The EPPO’s competence is primary

Summary

SOU 2020:74

and Member States must not exercise competence regarding an offence for which the EPPO is exercising its competence. However, the EPPO can refrain from exercising its competence even if it is possible to exercise it. Then there is no obstacle to Member States investigating and prosecuting the offences. Sweden has implemented the legal acts that form the basis for the EPPO’s competence and the Inquiry’s assessment is that the rules on competence in the EPPO Regulation do not require any legislative or other measures.

Investigation work of the EPPO in Sweden

To fulfil the requirements of the EPPO Regulation that the Euro- pean Delegated Prosecutors and, where applicable, the Swedish European Prosecutor must have the same competence as national prosecutors, the Inquiry proposes introducing a rule in the new act making clear that when the EPPO’s prosecutors are special prosecu- tors they have the same powers as public prosecutors.

The EPPO Regulation also sets out a number of investigation measures that Member States must ensure, with certain possibilities of limitations, that European Delegated Prosecutors have the right to request or to order, at least where the offence being investigated is punishable by a maximum penalty of at least four years of impri- sonment. In addition, the EPPO Regulation requires that European Delegated Prosecutors have the right to request or to order any other measures in their Member States that are available to prosecu- tors under national law in similar cases. The proposal that the EPPO’s prosecutors should, as special prosecutors, have the same powers as public prosecutors, means that Swedish law meets the re- quirements regarding the investigation measures specified in the EPPO Regulation. However, this does not apply to the Regulation’s requirements regarding the tracking and tracing of objects.

Regulation of technical tracking and tracing

To meet the EPPO Regulation’s requirements regarding the track- ing and tracing of objects, the Inquiry proposes introducing explicit statutory regulation of tracking and tracing of objects by technical

SOU 2020:74

Summary

means. General regulation is proposed that applies both nationally and in EPPO cases.

The Inquiry proposes introducing the provisions on technical tracking and tracing in the Police Act. Technical tracking and tracing means that positioning equipment is placed in or on a tangible move- able object so as to obtain information about its position. The method may be ordered when it is of particular importance in order to investigate an offence punishable by imprisonment for two years or a longer period or to investigate preparation or conspiracy to commit such an offence. The method may also be used in intelli- gence activities under certain conditions. Permission for technical tracking and tracing may only be given if it is proportionate. The period set for such a permission must not be longer than necessary and must not exceed one month from the date of the decision. De- cisions on technical tracking and tracing must be taken by specially qualified decision-makers in the Swedish Police Authority, the Swe- dish Security Service and the Swedish Customs. The Inquiry consid- ers that no special regulation is needed for the EPPO’s prosecutors to have the right to order technical tracking and tracing.

Cross-border cooperation

The EPPO Regulation contains rules about cross-border coopera- tion both between the EPPO and Member States and between the Member States participating in the EPPO. There are also provisions concerning the relations of the EPPO and Member States with EU Member States not participating in the EPPO and with third coun- tries. The provisions on cross-border cooperation supplement the other provisions of the Regulation so as to facilitate the efficient conduct by the EPPO of criminal investigations with cross-border components. The Inquiry’s assessment is that, on the whole, Swe- dish law already meets the requirements of the Regulation, but that some legislative measures need to be taken, one purpose being to enable the Swedish European Delegated Prosecutors and, where applicable, the Swedish European Prosecutor to issue a European or Nordic arrest warrant.

Summary

SOU 2020:74

Prosecution issues and procedural safeguards

In all essential respects, the Inquiry’s assessment is that Swedish law is consistent with the requirements of the EPPO Regulation regar- ding prosecution. However, the Inquiry considers that some legisla- tive measures are required. An amendment is proposed to the Code of Judicial Procedure giving Swedish European Delegated Prosecu- tors and, where applicable, the Swedish European Prosecutor the right to appeal to the Supreme Court. The Inquiry also proposes making requirements on the EPPO corresponding to those on Swe- dish prosecution authorities regarding technical adaptation of the transmission of information in summons applications and regarding the provision of information to the Swedish Police Authority about summary penalty orders issued.

The Inquiry makes the assessment that Swedish law meets the requirements of the EPPO Regulation concerning rights for sus- pects and defendants and the right to a legal examination of the de- cisions of the EPPO and that there is therefore no need of legislative measures.

Access to information and secrecy

The Inquiry makes the assessment that Swedish rules about the pub- lic access to official documents, secrecy and freedom to communi- cate do not apply to information being held by the EPPO, even though it is being held in Sweden. This means that neither the Free- dom of the Press Act, the Fundamental Law on Freedom of Expres- sion nor the Public Access to Information and Secrecy Act is appli- cable to the EPPO. Since the EPPO Regulation provides that national rules on the transparency rights of parties shall apply, the Inquiry proposes that provisions corresponding to certain rules in the Public Access to Information and Secrecy Act be included in the new act, along with a section that supplements the rules of the Code of Judicial Procedure about transparency for parties.

The EPPO Regulation provides that the European Delegated Prosecutors must be able to obtain any relevant information stored in national criminal investigation and law enforcement databases, as well as other relevant registers of public authorities, under the same conditions as those that apply under national law in similar cases.

SOU 2020:74

Summary

Taking account of the other requirements of the EPPO Regulation, the Inquiry proposes the introduction of a provision in the new act equating the EPPO with Swedish prosecution authorities, unless otherwise stated. The provision makes exceptions for regulations in the Public Access to Information and Secrecy Act and the Public Access to Information and Secrecy Ordinance. When an Act or Or- dinance states that a leader of a preliminary investigation or a pro- secutor has the right to obtain access to information in a particular database or the equivalent, it is the view of the Inquiry that no leg- islative measures are required for the EPPO’s prosecutors to have access matching that of Swedish prosecutors.

The Inquiry also proposes a rule in the new act making clear that information that is subject to secrecy under the Public Access to In- formation and Secrecy Act may be disclosed to a special prosecutor at the EPPO if the information could be disclosed to a Swedish pro- secutor in a corresponding case.

Data protection

The part of the data protection regime in the EPPO Regulation that is of importance to Swedish authorities corresponds essentially to the ‘Data Protection Directive’, which has been implemented in Swedish law. Therefore, no legislative or other measures are needed for most of the articles. However, the Inquiry proposes that a pro- vision in the Crime Data Act on the transfer of personal data to third countries should be amended and that it should be clarified that the Act does not apply to the processing of personal data by the EPPO. No supplementary legislation is needed to enable personal data, as such, to be released to the EPPO. However, if the EPPO’s prosecu- tors are to have the same access to personal data and to information in databases as public prosecutors have, the EPPO must be added as a public authority to a number of provisions and what secrecy over- ride rules are to be applied must be made clear. The Inquiry therefore proposes such statutory amendments.

Summary

SOU 2020:74

Supervision, criminal responsibility and disciplinary liability

The Inquiry makes the assessment that the supervision of the acti- vities of prosecutors conducted by the Parliamentary Ombudsman (JO), the Chancellor of Justice (JK), the Prosecutor-General, direc- tors of public prosecution offices and the Swedish Commission on Security and Integrity Protection must not cover the Swedish EPPO prosecutors, even though they are acting as prosecutors in Sweden and have the same powers as public prosecutors. The same applies to the Data Protection Authority’s supervision of the processing of personal data in the activities of prosecutors. The Inquiry therefore proposes that the EPPO’s prosecutors be exempted, through amendments to the acts on supervision conducted by the Parliamen- tary Ombudsman, the Chancellor of Justice and the Swedish Com- mission on Security and Integrity Protection, from supervision when they conduct the activities of prosecutors for the EPPO in Sweden. The supervision of those who assist the EPPO’s prosecu- tors in the authority’s operational activities, as well as of the courts, will be unchanged.

In addition, the Inquiry makes the assessment that the immunity that applies to the EPPO and the authority’s staff prevents prosecu- tion for offences committed in the course of their duties by EPPO prosecutors before their immunity has been lifted. The Inquiry also makes the assessment that the provisions on disciplinary liability in the Public Employment Act will not apply to European Delegated Prosecutors for their activities at the EPPO.

Damages and disqualification

The Inquiry considers that the Tort Liability Act does not apply in relation to the EPPO when the authority or the authority’s staff have caused damage, since the EPPO Regulation provides that the EPPO shall be liable for such damage and the question shall be ex- amined by the Court of Justice of the European Union. National courts are assessed not to be competent to examine questions of damages for non-contractual liability in such cases. The Inquiry also proposes making an exception to the State’s liability to pay compen- sation under the Act concerning Compensation for Deprivation of Liberty and other Coercive Measures when one of the EPPO’s pro-

SOU 2020:74

Summary

secutors has decided to order an arrest, travel ban or reporting obli- gation.

The Inquiry’s starting point is that the disqualification provisions of the Code of Judicial Procedure should apply to the EPPO’s pro- secutors. The Inquiry therefore proposes an amendment to the Code of Judicial Procedure to clarify this, and that the same rule should apply to other special prosecutors. However, the system for the examination of disqualification in Chapter 7, Section 6, fourth paragraph of the Code of Judicial Procedure should not apply to special prosecutors.

Sweden’s accession to the EPPO

Provided that the statutory amendments proposed are implemented, it is possible for Sweden to accede to the enhanced cooperation on the EPPO. If Sweden chooses to accede, some notifications and re- gistrations are required with various EU bodies.

Since there are a number of factors of a practical nature that are uncertain, the Inquiry proposes that the Government commission the Swedish Prosecution Authority as soon as possible to prepare Sweden’s affiliation to the EPPO. The Inquiry also proposes the in- clusion in the new ordinance of a provision giving the Prosecutor- General the right to enter into agreements with the EPPO.

Impacts

The Inquiry’s assessment is that its proposals will have limited im- pacts on society in general. However, the proposals are expected to have positive effects on the combating of crime aimed at the EU’s financial interests.

Accession to the enhanced cooperation on the EPPO is expected to result in cost increases for the Swedish Economic Crime Autho- rity and the Swedish Prosecution Authority. The Inquiry makes the assessment that the cost increases will not be accommodated in the existing appropriations for the authorities and proposes that the cost increases be financed by raising the appropriations. In other respects the proposals are only judged to have marginal financial impacts on central government.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag (2022:000) om svenska åklagare vid Europeiska åklagarmyndigheten

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna lag kompletterar rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten, här benämnd Eppo- förordningen.

Myndighetens och åklagarnas ställning

2 § Med åklagarmyndighet avses i lag eller förordning även Euro- peiska åklagarmyndigheten, om inte annat anges.

Det som anges i första stycket gäller inte föreskrifter i offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) och den förordning som kom- pletterar den lagen.

3 § Den svenska europeiska åklagaren vid Europeiska åklagarmyn- digheten har ställning som särskild åklagare när han eller hon har övertagit åklagaruppgifter enligt artikel 28.4 i Eppo-förordningen.

Som särskild åklagare har den europeiska åklagaren samma befo- genheter som en allmän åklagare.

4 § Svenska europeiska delegerade åklagare ska vara anställda i åklagarväsendet. De har ställning som särskilda åklagare när de utför uppgifter för Europeiska åklagarmyndigheten.

Författningsförslag

SOU 2020:74

Som särskilda åklagare har de europeiska delegerade åklagarna samma befogenheter som en allmän åklagare.

5 § Anställningen som europeisk delegerad åklagare utgör inte en bisyssla enligt 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning. I fråga om bisysslor i övrigt finns bestämmelser i den lagen.

Sekretessbrytande bestämmelser m.m.

6 § En uppgift för vilken sekretess gäller enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) får röjas för en särskild åklagare vid Euro- peiska åklagarmyndigheten om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk åklagare.

7 § När Europeiska åklagarmyndigheten handlägger en förunder- sökning gäller, i stället för det som anges i 23 kap. 18 a § andra stycket rättegångsbalken om 10 kap. 3 och 3 a §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), att rätten att ta del av det som förekom- mit vid förundersökningen gäller med de begränsningar som följer av 8 och 9 §§.

8 § Sekretess hindrar inte att en part i ett ärende, som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till det intresse som sekretessen ska skydda är av syn- nerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I så- dana fall ska Europeiska åklagarmyndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta tillvara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda.

Sekretess hindrar aldrig att en part tar del av ett beslut i ärendet. Inte heller innebär sekretess någon begränsning i en parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för ett avgörande i ett ärende.

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.2Förslag till förordning (2022:000) om svenska åklagare vid Europeiska åklagarmyndigheten

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning kompletterar rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten, här be- nämnd Eppo-förordningen, och lagen (2022:000) om svenska åkla- gare vid Europeiska åklagarmyndigheten.

Den svenska organisationen

2 § Vid Ekobrottsmyndigheten ska två svenska europeiska dele- gerade åklagare vara placerade i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 8.4 i Eppo-förordningen.

3 § Åklagarmyndigheten är Sveriges kontaktpunkt mot Europe- iska åklagarmyndigheten och ska ha en funktion som

1.lämnar information till och tar emot information från Europe- iska åklagarmyndigheten i frågor som rör svensk behörighet,

2.vid behov förmedlar kontakt mellan Europeiska åklagarmyn- digheten och behörig svensk åklagare eller andra myndigheter, och

3.även i övrigt bistår Europeiska åklagarmyndigheten i frågor som inte rör enskilda brottmålsärenden.

Behörighetsfrågor

4 § Vid meningsskiljaktighet mellan Europeiska åklagarmyndig- heten och svensk åklagare i frågor som anges i artikel 25.6 i Eppo- förordningen avgör riksåklagaren vilken åklagare som är behörig. Uppgiften får inte överlämnas till någon annan än vice riksåklagaren.

5 § Åklagare som anges i 3 och 4 §§ lagen (2022:000) om svenska åklagare vid Europeiska åklagarmyndigheten får utföra åklagarupp- gifter i hela Sverige.

SOU 2020:74

Författningsförslag

Nominering av åklagare m.m.

6 § När Sverige ska nominera personer för anställning som euro- peisk åklagare eller europeisk delegerad åklagare ska information lämnas om anställningen på ett sätt som gör att den som är intresse- rad av den får kännedom om det och kan anmäla intresse inom en viss tid.

Åklagarmyndigheten ska lämna information om anställning som svensk europeisk åklagare och Ekobrottsmyndigheten om anställ- ning som svensk europeisk delegerad åklagare.

Vid beredningen av ett ärende om nominering av åklagare tilläm- pas motsvarande förfarande som vid en anställning inom åklagarvä- sendet, med undantag för det som sägs i 7 och 8 §§.

7 § I ärenden om nominering av svensk europeisk åklagare ska riksåklagaren i ett motiverat yttrande rangordna minst tre sökande och därefter överlämna handlingarna i ärendet till regeringen för be- slut om Sveriges nominering.

I ärenden om nominering av svenska europeiska delegerade åkla- gare ska åklagarväsendets råd för beredning av anställningsärenden i ett motiverat yttrande rangordna sökandena inbördes och därefter överlämna handlingarna i ärendet till riksåklagaren. Riksåklagaren ska, efter att ha hört Ekobrottsmyndigheten, besluta om Sveriges nominering.

Vid rangordning mellan sökandena enligt första eller andra styck- et ska, med särskilt beaktande av kraven i Eppo-förordningen, det som anges i 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning och 4 § anställningsförordningen (1994:373) tillämpas på motsvarande sätt.

8 § Beslut om Sveriges nominering får inte överklagas.

9 § Om en svensk europeisk delegerad åklagare slutar sin anställ- ning ska Ekobrottsmyndigheten underrätta Åklagarmyndigheten. Åklagarmyndigheten ska initiera att en ny sådan åklagare nomineras och underrätta regeringen. Myndigheten ska också lämna informa- tion till den europeiska chefsåklagaren enligt artikel 17.5 i Eppo-för- ordningen.

SOU 2020:74

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken (1942:740)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 8 § rättegångsbalken (1942:740) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

7 kap.

8 §1

För särskilda åklagare gäller vad som är föreskrivet för dem.

Ingen annan särskild åklagare	Ingen annan särskild åklagare
än justitiekanslern eller en justi-	än justitiekanslern eller en av
tieombudsman får besluta att åtal	riksdagens ombudsmän får beslu-
skall väckas eller fullföljas i Hög-	ta att åtal ska väckas i Högsta
sta domstolen.	domstolen. Endast dessa och de
	särskilda åklagare som anges i 3
	och 4 §§ lagen (2022:000) om
	svenska åklagare vid Europeiska
	åklagarmyndigheten får överklaga
	ett avgörande till Högsta domsto-
	len.
	Det som sägs om jäv i 6 §
	första–tredje styckena gäller för
	särskilda åklagare. Bestämmelsen
	om prövning i 6 § fjärde stycket
	ska dock inte tillämpas.

Denna lag träder i kraft den 1 mars 2022.

1Senaste lydelse 2001:280.

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		2 §
Statliga	myndigheter	samt	Statliga	myndigheter	samt
anställda,	uppdragstagare	och	anställda,	uppdragstagare	och
andra som är knutna till sådana			andra som är knutna till sådana
myndigheter står under justitie-			myndigheter står under justitie-
kanslerns tillsyn i den utsträck-			kanslerns tillsyn i den utsträck-
ning regeringen föreskriver det.			ning regeringen föreskriver det.

Justitiekanslerns tillsyn skall dock ej kunna omfatta regeringen eller statsråd, ej heller riksdagens myn- digheter eller anställda och upp- dragstagare vid riksdagens myn- digheter.

Justitiekanslerns tillsyn omfat- tar dock inte

1. regeringen eller statsråd,

2. riksdagens myndigheter eller anställda och uppdragstagare vid riksdagens myndigheter, eller

3. åklagare vid Europeiska åklagarmyndigheten.

Denna lag träder i kraft den 1 mars 2022.

SOU 2020:74

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387)

Härigenom föreskrivs i fråga om polislagen (1984:387) dels att 27 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 22 a–c och 29 b §§, av följande lydelse, och före 22 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Andra särskilda åtgärder 22 a §

Teknisk spårning innebär att positioneringsutrustning placeras i eller på en lös sak för att få uppgift om dess position.

Teknisk spårning får beslutas när metoden är av särskild vikt för att

1.utreda ett brott för vilket fängelse i två år eller mer är före- skrivet och för förberedelse eller stämpling till sådana brott, eller

2.förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar ett brott som anges i 1.

Om en förundersökning avse- ende brottet inleds efter att ett be- slut enligt andra stycket 2 har meddelats gäller beslutet även för att utreda brottet.

22 b §

Tillstånd till teknisk spårning får meddelas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden in- nebär för motstående intressen.

Författningsförslag

SOU 2020:74

Tiden för ett tillstånd får inte bestämmas längre än nödvändigt och aldrig överstiga en månad från dagen för beslutet.

Beslut i fråga om teknisk spår- ning meddelas av Polismyndig- heten.

22 c §

Om det inte längre finns skäl för ett beslut om teknisk spårning ska verkställigheten omedelbart avbrytas och beslutet upphävas.

När beslutet har upphävts eller tillståndstiden har löpt ut ska po- sitioneringsutrustningen, när det kan ske utan risk för ändamålet som har föranlett spårningen, av- lägsnas eller göras obrukbar på an- nat sätt.

27 §2

Protokoll ska föras över in-	Protokoll ska föras över in-
gripande som innebär att någon	gripande som innebär att någon
avvisas, avlägsnas, omhändertas	avvisas, avlägsnas, omhändertas
eller grips. Protokoll ska också	eller grips. Protokoll ska också
föras över husrannsakan och lik-	föras över husrannsakan och lik-
nande åtgärder enligt denna lag	nande åtgärder enligt denna lag
samt vid omhändertagande av	samt vid omhändertagande av
föremål.	föremål och teknisk spårning.
Av protokollet ska det framgå

1.vem som har fattat beslutet om ingripandet,

2.grunden för beslutet och tidpunkten när det har fattats,

3.vem eller vilka som har deltagit i ingripandet,

4.vem eller vilka som ingripandet har riktat sig mot,

5.tiden för ingripandet samt

6.vad som i övrigt har förekommit vid ingripandet.

2Senaste lydelse 2008:378.

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2§3

Under ombudsmännens tillsyn står

1.statliga och kommunala myndigheter,

2.tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter,

3.annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndig- hetsutövning, såvitt avser denna hans verksamhet,

4.tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk, när de för verkens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten ge- nom verken utövar ett bestämmande inflytande.

I fråga om befattningshavare vid försvarsmakten omfattar tillsy- nen dock endast befäl av lägst fänriks grad och dem som innehar motsvarande tjänsteställning.

Ombudsmännens tillsyn om-	Ombudsmännens tillsyn om-
fattar ej	fattar inte

1.riksdagens ledamöter,

2.riksdagsstyrelsen, Valprövningsnämnden, Riksdagens överkla- gandenämnd eller riksdagsdirektören,

3.riksbanksfullmäktige samt ledamöter av direktionen i Riksban- ken utom såvitt avser deltagande i utövning av Riksbankens beslu- tanderätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering,

4.regeringen eller statsråd,

5. justitiekanslern samt	5. justitiekanslern,
6. ledamöter av beslutande	6. ledamöter	av	beslutande
kommunala församlingar.	kommunala församlingar, eller
	7. åklagare	vid	Europeiska
	åklagarmyndigheten.
Ombudsmännen står ej under	Ombudsmännen står inte un-
tillsyn av varandra.	der tillsyn av varandra.

Med befattningshavare förstås i denna lag, om inte annat framgår av sammanhanget, person som står under ombudsmännens tillsyn.

3Senaste lydelse 2009:179.

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1998:714) om ersättning vid fri- hetsberövanden och andra tvångsåtgärder ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Den som har varit häktad på grund av misstanke om brott har rätt till ersättning,

1.om det meddelas frikännande dom, åtalet avvisas eller avskrivs eller förundersökningen avslutas utan att åtal väcks,

2.om det för en viss del av brottsligheten meddelas frikännande dom, åtalet avvisas eller avskrivs eller förundersökningen avslutas utan att åtal väcks, och det är uppenbart att frihetsinskränkningen inte skulle ha beslutats endast för den övriga brottsligheten,

3.om något brott i domen hänförs till en mildare straffbestäm- melse och det är uppenbart att frihetsinskränkningen vid en sådan bedömning inte skulle ha beslutats,

4.om beslutet om frihetsinskränkning efter överklagande eller överprövning upphävs eller ersätts av ett beslut om en mindre ingri- pande åtgärd, eller

5.om beslutet om frihetsinskränkning undanröjs utan att det be- slutas om ny handläggning.

Vad som sägs i första stycket gäller också den som på grund av misstanke om brott har varit anhållen under minst 24 timmar i sträck. Den som har utsatts för en sådan frihetsinskränkning har också rätt till ersättning, om beslutet om anhållande upphävs efter avslag på en häktningsframställning.

Vad som sägs i första stycket 1, 2, 4 och 5 gäller också den som på grund av misstanke om brott under minst 24 timmar i sträck har varit underkastad reseförbud eller anmälningsskyldighet, intagen för rättspsykiatrisk undersökning eller tagen i förvar av befälhavare på fartyg eller luftfartyg.

Vad som sägs i andra och tredje styckena tillämpas inte på beslut

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §4

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (nämnden) ska utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sam- manhängande verksamhet.

Nämnden ska även utöva tillsyn över den behandling av person- uppgifter som utförs av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Ekobrottsmyndigheten enligt brottsdatalagen (2018:1177) och la- gen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område för de syften som anges i 1 kap. 1 § i den sistnämnda lagen, och lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens be- handling av personuppgifter. Tillsynen ska särskilt avse behandling enligt 2 kap. 11 § brottsdatalagen och 2 kap. 9 § lagen om Säkerhets- polisens behandling av personuppgifter.

Nämnden ska också utöva tillsyn över Polismyndighetens och Säkerhetspolisens tillämpning av lagen (2019:547) om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott.

Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamhet enligt första, andra och tredje styckena bedrivs i enlighet med lag eller an- nan författning.

Säkerhets- och integritets- skyddsnämndens tillsyn omfattar inte verksamheten vid Europeiska åklagarmyndigheten.

Denna lag träder i kraft den 1 mars 2022.

4Senaste lydelse 2019:1183.

SOU 2020:74

Författningsförslag

1.9Förslag till lag om ändring i brottsdatalagen (2018:1177)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § och 8 kap. 2 § brottsdatalagen (2018:1177) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	1 kap.
	2 §
Denna lag gäller vid behand-		Denna lag gäller vid behand-
ling av personuppgifter som ut-		ling av personuppgifter som ut-
förs av behöriga myndigheter i		förs av svenska behöriga myndig-
syfte att	förebygga, förhindra	heter i syfte att förebygga, för-
eller upptäcka brottslig verksam-		hindra eller upptäcka brottslig
het, utreda eller lagföra brott		verksamhet, utreda eller lagföra
eller verkställa straffrättsliga på-		brott eller verkställa straffrätts-
följder. Den gäller också vid be-		liga påföljder. Den gäller också
handling	av personuppgifter	vid behandling av personuppgif-
som en behörig myndighet utför		ter som en sådan myndighet ut-
i syfte att upprätthålla allmän		för i syfte att upprätthålla allmän
ordning och säkerhet.		ordning och säkerhet.

8 kap.

2 §

Personuppgifter som en svensk myndighet har fått från en annan medlemsstat får överföras till ett tredjeland eller en internationell organisation endast om den medlemsstat som lämnat uppgifterna till en svensk myndighet har medgett att de överförs.

Om medgivandet på grund av tidsbrist inte kan inhämtas i förväg, får personuppgifter ändå överföras om det är nödvändigt för att avvärja en omedelbar och allvarlig fara för allmän säkerhet. Det- samma gäller om det är nödvändigt för att avvärja en omedelbar och allvarlig fara för andra väsentliga intressen för Sverige eller någon an- nan medlemsstat.

Personuppgifter som en svensk myndighet har fått från Europe- iska åklagarmyndigheten får över- föras till ett tredjeland eller en in-

SOU 2020:74

Författningsförslag

1.10Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 och 9 §§, 3 kap. 7 § och 5 kap. 10 § lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 8 §

Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Skattever- ket har, trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 3 kap. 2 §, om den mottagande myndigheten behöver uppgifterna för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen (2018:1177).

	Europeiska		åklagarmyndig-
	heten	har, trots sekretess enligt
	18 kap. 1 och 17 §§, 21 kap. 3 §
	första	stycket	och	35 kap. 1 §
	offentlighets-		och	sekretesslagen,
	rätt att ta del av personuppgifter
	som har gjorts gemensamt till-
	gängliga med stöd av 3 kap. 2 §,
	om myndigheten behöver uppgif-
	terna	för ett	syfte	som anges i
	1 kap. 2 § brottsdatalagen.
Första stycket gäller inte upp-	Första och andra styckena gäl-
gifter som behandlas i särskilda	ler inte uppgifter som behandlas
register enligt 5 kap.	i särskilda register enligt 5 kap.

9 §

Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen har, trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), rätt att ta del av uppgifter om huruvida personer före-

Polismyndigheten, Säker- hetspolisen, Ekobrottsmyndig-

heten, Åklagarmyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen, Skatteverket och Europeiska åklagarmyndigheten får för ett syfte som anges i 1 kap. 2 §

brottsdatalagen (2018:1177) medges direktåtkomst till per- sonuppgifter som har gjorts ge- mensamt tillgängliga med stöd av 2 §.

Författningsförslag

SOU 2020:74

kommer i sådana register över dna-profiler som regleras i 5 kap., om den mottagande myndigheten behöver uppgifterna för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen (2018:1177).

Europeiska åklagarmyndig- heten har, trots sekretess enligt 18 kap. 1 och 17 §§, 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, rätt att ta del av uppgifter om huruvida personer förekommer i sådana register över dna-profiler som regleras i 5 kap., om myndig- heten behöver uppgifterna för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brotts- datalagen.

3kap. 7 §

Polismyndigheten, Säker- hetspolisen, Ekobrottsmyndig-

heten, Åklagarmyndigheten,

Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket får för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brottsda- talagen (2018:1177) medges di- rektåtkomst till personuppgifter som har gjorts gemensamt till- gängliga med stöd av 2 §.

5kap. 10 §

Säkerhetspolisen, Ekobrotts-	Säkerhetspolisen, Ekobrotts-
myndigheten, Åklagarmyndig-	myndigheten, Åklagarmyndig-
heten, Tullverket och Kustbe-	heten, Tullverket, Kustbevak-
vakningen får för ett syfte som	ningen och Europeiska åklagar-
anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen	myndigheten får för ett syfte som
(2018:1177) medges direktåt-	anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.11Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § och 3 kap. 7 § lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatala- gens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2 kap.
	8 §
Polismyndigheten,	Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten,

Åklagarmyndigheten, Kustbevakningen och Skatteverket har, trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400), rätt att ta del av personuppgif- ter som har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 3 kap. 2 §, om den mottagande myndigheten behöver uppgifterna för ett syfte som

anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen (2018:1177).
				Europeiska					åklagarmyndighe-
				ten	har,		trots		sekretess		enligt
				18 kap. 1 och 17 §§, 21 kap. 3 §
				första		stycket			och	35 kap. 1 §
				offentlighets-				och		sekretesslagen,
				rätt att ta del av personuppgifter
				som har gjorts gemensamt till-
				gängliga med stöd av 3 kap. 2 §,
				om myndigheten behöver uppgif-
				terna		för	ett	syfte		som	anges i
				1 kap. 2 § brottsdatalagen.
			3 kap.
			7 §
Polismyndigheten,			Säker-	Polismyndigheten,							Säker-
hetspolisen,		Ekobrottsmyndig-		hetspolisen,				Ekobrottsmyndig-
heten,	Åklagarmyndigheten,			heten,			Åklagarmyndigheten,
Kustbevakningen och Skattever-				Kustbevakningen,						Skatteverket
ket får för ett syfte som anges i				och	Europeiska åklagarmyndig-
1 kap.	2 §	brottsdatalagen		heten får för ett syfte som anges

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.12Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1695) om Kustbevakningens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 7 § och 3 kap. 6 § lagen (2018:1695) om Kustbevakningens behandling av personuppgifter inom brotts- datalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 7 §

Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket och Skatteverket har, trots sekre- tess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 3 kap. 2 §, om den mottagande myndigheten behöver uppgifterna för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen (2018:1177).

Europeiska åklagarmyndig- heten har, trots sekretess enligt 18 kap. 1 och 17 §§, 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt till- gängliga med stöd av 3 kap. 2 §, om myndigheten behöver uppgif- terna för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen.

3kap. 6 §


Polismyndigheten,		Säker-	Polismyndigheten,			Säker-
hetspolisen, Ekobrottsmyndig-			hetspolisen,		Ekobrottsmyndig-
heten,	Åklagarmyndigheten,		heten,	Åklagarmyndigheten,
Tullverket	och Skatteverket får		Tullverket,		Skatteverket och
för ett syfte som anges i 1 kap.			Europeiska		åklagarmyndigheten
2 § brottsdatalagen (2018:1177)			får för	ett	syfte som	anges i

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.13Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1696) om Skatteverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § och 3 kap. 6 § lagen (2018:1696) om Skatteverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatala- gens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 8 §

Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Kustbevakningen och Tullverket har, trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400), rätt att ta del av personuppgif- ter som har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 3 kap. 2 §, om den mottagande myndigheten behöver uppgifterna för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen (2018:1177).

3kap. 6 §


Polismyndigheten,			Säker-	Polismyndigheten,			Säker-
hetspolisen,		Ekobrottsmyndig-		hetspolisen,		Ekobrottsmyndig-
heten,	Åklagarmyndigheten,			heten,	Åklagarmyndigheten,
Tullverket och Kustbevakningen				Tullverket,		Kustbevakningen
får för	ett syfte som		anges i	och Europeiska åklagarmyndig-
1 kap.	2 §	brottsdatalagen		heten får för ett syfte som anges

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.14Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1697) om åklagarväsendets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 § och 3 kap. 5 § lagen (2018:1697) om åklagarväsendets behandling av personuppgifter inom brottsda- talagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2 kap.
	6 §
Åklagarmyndigheten,	Ekobrottsmyndigheten, Polismyndighe-

ten, Säkerhetspolisen, Tullverket, Kustbevakningen och Skattever- ket har, trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 3 kap. 2 §, om den mottagande myndigheten behöver uppgifterna

för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen (2018:1177).
		Europeiska		åklagarmyndig-
		heten	har, trots sekretess enligt
		18 kap. 1 och 17 §§, 21 kap. 3 §
		första	stycket	och	35 kap.		1 §
		offentlighets-		och sekretesslagen,
		rätt att ta del av personuppgifter
		som har gjorts gemensamt till-
		gängliga med stöd av 3 kap. 2 §,
		om myndigheten behöver uppgif-
		terna	för ett	syfte	som	anges i
		1 kap. 2 § brottsdatalagen.
	3 kap.
	5 §
Åklagarmyndigheten, Eko-		Åklagarmyndigheten,				Eko-
brottsmyndigheten, Polismyn-		brottsmyndigheten,			Polismyn-
digheten,	Säkerhetspolisen,	digheten,		Säkerhetspolisen,
Tullverket,	Kustbevakningen	Tullverket,		Kustbevakningen,
och Skatteverket får för ett syfte		Skatteverket		och	Europeiska
som anges i 1 kap. 2 § brottsda-		åklagarmyndigheten			får	för	ett

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.15Förslag till förordning om ändring i strafföreläggandekungörelsen (1970:60)

Härigenom föreskrivs att 10 § strafföreläggandekungörelsen (1970:60) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	10 §5
Åklagarmyndigheten,	Eko-	Åklagarmyndigheten,	Eko-
brottsmyndigheten och Tullver-		brottsmyndigheten, Tullverket
ket ska lämna de uppgifter om		och Europeiska åklagarmyndig-
strafföreläggande som	behövs	heten ska lämna de uppgifter om
för uppbörd enligt bötesverk-		strafföreläggande som	behövs
ställighetslagen (1979:189) till		för uppbörd enligt bötesverk-
Polismyndigheten.		ställighetslagen (1979:189) till
		Polismyndigheten.

Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2022.

5Senaste lydelse 2019:439.

Med en svensk arresterings- order avses en sådan arreste- ringsorder som anges i 1 kap. 3 § samma lag och som utfärdas av en svensk åklagare. Riksåklaga- ren bestämmer vilka åklagare inom åklagarväsendet som är be- höriga att utfärda en svensk arre- steringsorder.

En svensk europeisk delegerad åklagare eller den svenska europe- iska åklagaren är som särskild åklagare behörig att utfärda en svensk arresteringsorder när de fullgör uppgifter för Europeiska åklagarmyndigheten.

SOU 2020:74

Författningsförslag

1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder

Härigenom föreskrivs att 2 och 9 §§ förordningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

De begrepp som används i denna förordning har samma betydelse som i lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.

Med en svensk arresterings- order avses en sådan arreste- ringsorder som anges i 1 kap. 3 § samma lag och som utfärdas av en svensk åklagare. Riksåklaga- ren bestämmer vilka åklagare som är behöriga att utfärda en svensk arresteringsorder.

9 §6

När åklagaren får information om att den eftersökte har anträf- fats, ska åklagaren omedelbart vidarebefordra informationen till Polismyndigheten, om den inte redan har fått informationen.

Om en annan myndighet än	Om en annan myndighet än
Åklagarmyndigheten får infor-	den myndighet där åklagaren som
mation om att den eftersökte har	har utfärdat arresteringsordern är

6Senaste lydelse 2016:1142.

SOU 2020:74

Författningsförslag

1.17Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:975) med instruktion för Datainspektionen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:975) med in- struktion för Datainspektionen7 ska införas en ny paragraf, 3 d §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	3 d §
	Myndigheten	ska	samarbeta
	med Europeiska datatillsynsman-
	nen enligt artikel 87 i rådets för-
	ordning (EU) 2017/1939 av den
	12 oktober 2017	om	genomfö-
	rande av fördjupat samarbete om
	inrättande av Europeiska åkla-
	garmyndigheten.

Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2022.

7I prop. 2020/21:1 föreslår regeringen att Datainspektionen ska byta namn till Integritets- skyddsmyndigheten och att de författningar som innehåller ordet Datainspektionen ska ändras i enlighet med det.

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:566) om överlämnande till Sverige enligt en nordisk arresteringsorder

Härigenom föreskrivs att 2 och 9 §§ förordningen (2012:566) om överlämnande till Sverige enligt en nordisk arresteringsorder ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 §8

De termer och uttryck som används i denna förordning har samma betydelse som i lagen (2011:1165) om överlämnande från

Sverige enligt en nordisk arresteringsorder.
I Sverige utfärdas en nordisk	I Sverige utfärdas en nordisk
arresteringsorder av åklagare.	arresteringsorder av			åklagare.
Riksåklagaren bestämmer vilka	Riksåklagaren bestämmer vilka
åklagare som är behöriga att ut-	åklagare	inom	åklagarväsendet
färda en sådan order.	som är behöriga att utfärda en
	sådan order.
	En svensk europeisk delegerad
	åklagare eller den svenska europe-
	iska åklagaren är som särskild
	åklagare behörig att utfärda en
	nordisk	arresteringsorder när de
	fullgör uppgifter		för	Europeiska
	åklagarmyndigheten.

9 §9

När åklagaren får information om att den eftersökte har anträf- fats, ska åklagaren omedelbart vidarebefordra informationen till Polismyndigheten, om inte Polismyndigheten redan har fått infor-

mationen.
Om en annan myndighet än	Om en annan myndighet än
Åklagarmyndigheten får infor-	den myndighet där åklagaren som
mation om att den eftersökte har	har utfärdat arresteringsordern är
anträffats, ska den myndigheten	verksam får information om att

8Senaste lydelse 2016:1141.

9Senaste lydelse 2016:1141.

När en åklagare ger in ansö- kan om stämning till domstolen, ska Åklagarmyndigheten, Eko- brottsmyndigheten eller Europe- iska åklagarmyndigheten se till att uppgifter om brottslig gär- ning och om tilltalad, målsägan- de och andra berörda personer överförs med hjälp av automati- serad behandling. Uppgifterna ska överföras i ett sådant format att de kan användas med hjälp av automatiserad behandling i domstolens rättsskipande och rättsvårdande verksamhet och användas för automatiserad upp- följning och statistik.

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.19Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1085) om rättsväsendets informationshantering

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2014:1085) om rättsvä- sendets informationshantering ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §

När en åklagare ger in ansö- kan om stämning till domstolen, ska Åklagarmyndigheten eller Ekobrottsmyndigheten se till att uppgifter om brottslig gärning och om tilltalad, målsägande och andra berörda personer överförs med hjälp av automatiserad be- handling. Uppgifterna ska över- föras i ett sådant format att de kan användas med hjälp av auto- matiserad behandling i domsto- lens rättsskipande och rättsvår- dande verksamhet och användas för automatiserad uppföljning och statistik.

Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2022.

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.21Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen

Härigenom föreskrivs att 10 § förordningen (2014:1103) med in- struktion för Säkerhetspolisen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10§10

I 6 § polislagen (1984:387) finns grundläggande bestämmelser om Säkerhetspolisens samarbete med andra myndigheter och organ.

Säkerhetspolisen ska lämna	Säkerhetspolisen ska lämna
tekniskt biträde till Ekobrotts-	tekniskt biträde till Ekobrotts-
myndigheten, Åklagarmyndig-	myndigheten, Åklagarmyndig-
heten och Tullverket i den ut-	heten, Tullverket och Europeiska
sträckning som myndigheterna	åklagarmyndigheten i den ut-
kommer överens om.	sträckning som myndigheterna
	kommer överens om.

Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2022.

10Senaste lydelse 2018:1947.

Grundläggande bestämmelser om åklagarväsendet finns i 7 kap. rättegångsbalken och i åklagarför- ordningen (2004:1265). Åklagar- myndigheten ansvarar för den all- männa åklagarverksamheten med undantag för den åklagarverk- samhet som

1. Ekobrottsmyndigheten ska bedriva enligt förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten, och

2. Europeiska åklagarmyndig- heten ska bedriva enligt rådets för- ordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomfö- rande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åkla- garmyndigheten.

10 §

I förordningen (2022:000) om svenska åklagare vid Europeiska åklagarmyndigheten finns också bestämmelser om Åklagarmyndig- hetens uppgifter.

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.23Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:743) med in- struktion för Åklagarmyndigheten

dels att 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 10 §11, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Åklagarmyndigheten ansvarar för den allmänna åklagarverk- samheten med undantag för den åklagarverksamhet som Eko- brottsmyndigheten ska bedriva enligt förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrotts- myndigheten. Grundläggande be- stämmelser om åklagarväsendet finns i 7 kap. rättegångsbalken och i åklagarförordningen (2004:1265).

11Tidigare 10 § upphävd genom 2019:1268.

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.24Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2015:744) med in- struktion för Ekobrottsmyndigheten ska införas två nya paragrafer, 6 a och 9 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 a §
	I förordningen (2022:000) om
	svenska åklagare vid Europeiska
	åklagarmyndigheten finns också
	bestämmelser om Ekobrottsmyn-
	dighetens uppgifter.
	9 a §
	I rådets förordning 2017/1939
	(EU) av den 12 oktober 2017 om
	genomförande av fördjupat sam-
	arbete om inrättande av Europe-
	iska åklagarmyndigheten finns be-
	stämmelser som begränsar Eko-
	brottsmyndighetens uppdrag.

Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2022.

SOU 2020:74

Författningsförslag

1.25Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:504) om internationellt polisiärt samarbete

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § förordningen (2017:504) om in- ternationellt polisiärt samarbete ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5kap. 3 §12

Det svenska kontaktstället ska bistå den egna myndigheten och de myndigheter som anges i andra stycket med att söka uppgifter i utländska dna-register, fingeravtrycksregister och fordonsregister enligt de förutsättningar som anges i 7 kap. 2 § första stycket och 4 eller 6 § lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete.

Myndigheter som får begära sökningar är

1.de som anges i bestämmelsen om direktåtkomst i 5 kap. 10 § lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område när det gäller dna-register,

2.de som anges i bestämmelsen om direktåtkomst i 5 kap. 17 § lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatala- gens område när det gäller fingeravtrycksregister, och

3. Säkerhetspolisen, Åklagar-	3. Säkerhetspolisen, Åklagar-
myndigheten, Ekobrottsmyn-	myndigheten, Ekobrottsmyn-
digheten och Tullverket när det	digheten, Tullverket och Europe-
gäller fordonsregister.	iska åklagarmyndigheten när det
	gäller fordonsregister.

Polismyndigheten är svenskt kontaktställe vid utbyte av dna-pro- filer, fingeravtryck och fordonsuppgifter enligt Prümrådsbeslutet.

Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2022.

12Senaste lydelse 2018:1995.

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.26Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1019) om en europeisk utredningsorder

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § förordningen (2017:1019) om en europeisk utredningsorder ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 kap.

4 §

Riksåklagaren bestämmer vil-	Riksåklagaren bestämmer vil-
ka åklagare som, i förekomman-	ka åklagare inom åklagarväsendet
de fall, enligt lagen (2017:1000)	som, i förekommande fall, enligt
om en europeisk utredningsor-	lagen (2017:1000) om en euro-
der är behöriga	peisk utredningsorder är behö-
	riga

1.att utfärda en europeisk utredningsorder, och

2.att erkänna och verkställa en europeisk utredningsorder i Sverige.

Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2022.

Uppgifter i centrala kriminal- vårdsregistret ska på begäran lämnas ut till Regeringskansliet, en domstol, Åklagarmyndig- heten, Ekobrottsmyndigheten,

Justitiekanslern, Riksdagens ombudsmän, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Datainspek- tionen13 och Europeiska åklagar- myndigheten.

SOU 2020:74

Författningsförslag

1.27Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:1746) om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 19 § förordningen (2018:1746) om krimi- nalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

19 §

Uppgifter i centrala kriminal- vårdsregistret ska på begäran lämnas ut till Regeringskansliet, en domstol, Åklagarmyndig- heten, Ekobrottsmyndigheten,

Justitiekanslern, Riksdagens ombudsmän, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Datain- spektionen.

Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2022.

13I prop. 2020/21:1 föreslår regeringen att Datainspektionen ska byta namn till Integritets- skyddsmyndigheten och att de författningar som innehåller ordet Datainspektionen ska ändras i enlighet med det.

Författningsförslag

SOU 2020:74

1.28Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:1942) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 8 § förordningen (2018:1942) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				8 §
Säkerhetspolisens,				Eko-	Säkerhetspolisens,			Eko-
brottsmyndighetens,				Åklagar-	brottsmyndighetens,			Åklagar-
myndighetens,			Tullverkets och		myndighetens,		Tullverkets,
Kustbevakningens				direktåt-	Kustbevakningens		och	Europe-
komst till register över dna-pro-					iska åklagarmyndighetens direkt-
filer	enligt 5 kap. 10 § lagen				åtkomst till register över dna-
(2018:1693) om polisens be-					profiler enligt 5 kap. 10 § lagen
handling		av	personuppgifter		(2018:1693) om polisens be-
inom	brottsdatalagens			område,	handling	av personuppgifter
ska begränsas till uppgifter om					inom brottsdatalagens			område,
huruvida		någon förekommer i			ska begränsas till uppgifter om
sådana register.					huruvida	någon förekommer i
					sådana register.

Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2022.

SOU 2020:74

Författningsförslag

1.29Förslag till förordning om ändring i förordningen (2020:974) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om förverkande

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 § förordningen (2020:974) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om förverkande ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 3 §

Riksåklagaren	bestämmer	Riksåklagaren bestämmer vil-
vilka åklagare som enligt lagen		ka åklagare inom åklagarväsendet
(2020:968) med kompletterande		som enligt lagen (2020:968) med
bestämmelser till EU:s förord-		kompletterande bestämmelser
ning om ömsesidigt erkännande		till EU:s förordning om ömse-
av beslut om frysning och beslut		sidigt erkännande av beslut om
om förverkande är behöriga att		frysning och beslut om förver-
enligt artikel 4.1 i EU-förord-		kande är behöriga att enligt arti-
ningen sända över ett beslut om		kel 4.1 i EU-förordningen sända
frysning och att enligt artikel 7		över ett beslut om frysning och
erkänna och verkställa ett beslut		att enligt artikel 7 erkänna och
om frysning i Sverige. Detta gäl-		verkställa ett beslut om frysning
ler dock inte i ett sådant fall där		i Sverige.
Justitiekanslern eller	någon av
riksdagens ombudsmän till följd

av föreskrifter i annan författning är särskild åklagare.

Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2022.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningsuppdraget

Sverige har möjlighet att ansluta sig till rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten. Utred- ningens uppdrag har huvudsakligen bestått i att föreslå de komplet- terande bestämmelser som förordningen ger anledning till. Syftet har varit att åstadkomma en ändamålsenlig nationell reglering och organisation. I uppdraget har det ingått att analysera behovet av för- fattningsändringar och andra åtgärder som krävs för ett svenskt del- tagande i Europeiska åklagarmyndigheten och lämna förslag till för- fattningsändringar och andra åtgärder som bedöms vara nödvändiga. Direktiven för utredningens arbete finns i bilaga 1. Förordningen finns i bilaga 2.

2.2Genomförande av uppdraget

Utredningens arbete påbörjades i mitten av november 2019. Det har bedrivits på sedvanligt sätt med såväl regelbundna sammanträden med gruppen av experter som löpande kontakter i enskilda frågor med experterna. Till följd av att expertgruppens sammansättning inte var klar förrän i januari 2020 och av restriktioner i spåren av co- vid-19 har färre möten med expertgruppen hållits än vad utredaren inledningsvis planerade. I ett fall har sammanträde ersatts med en möjlighet för experterna att komma in med skriftliga synpunkter på utskickat material. Utredningen har sammanträtt med experterna vid totalt sex tillfällen, varav ett sammanträde varade i två dagar och ett hölls som videomöte, för att ta fram betänkandet.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:74

Enligt utredningens direktiv ska utredaren hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och EU samt i andra medlemsstater. Utredningen har, främst genom sin expert från Justitiedepartementet och via offentliga dokument som presenterats på officiella EU-webbsidor, hållit sig underrättad om hur arbetet med framför allt att sätta upp Eppos organisation har fortskridit. Endast de medlemsstater som redan har anslutit sig till det fördjupade samarbetet om Eppo har fått delta i de expertmöten som hållits i frågor om Eppos driftsättning. Sverige har emellertid fått viss information löpande vid sidan av dessa möten och utred- ningen har tagit del av sådan information. Vissa kontakter har också förekommit med representanter inom det finska justitiedepartemen- tet angående vilka åtgärder som Finland har vidtagit inför att Eppo blir operationell.

Utredaren ska också enligt direktiven samråda med de brottsbe- kämpande myndigheterna, andra berörda myndigheter, relevanta or- ganisationer och, vid behov, med företrädare för arbetsmarknadens parter. När det gäller samråd med brottsbekämpande myndigheter har utredningen främst skött det genom experterna från Ekobrotts- myndigheten, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Samråd har förekommit såväl löpande som vid utredningssammanträdena. I en specifik fråga, spårning av föremål (se avsnitt 11.4), har utredaren och sekreteraren vid möten hos myndigheterna träffat och hämtat in information från företrädare för Tullverket den 12 augusti 2020, Säkerhetspolisen den 12 augusti 2020 och Polismyndigheten den 13 augusti 2020.

Utredningen har genom experten från Ekobrottsmyndigheten hämtat in uppgifter från den myndighetens representant vid det s.k. Sefi-rådet.

3 Bakgrund

3.1Allmänt om bakgrunden till Eppo

Skyddet av Europeiska unionens finansiella intressen har under många år varit en högt prioriterad fråga för medlemsstaterna och unionen. På olika sätt har man försökt komma till rätta med att EU och medlemsstaterna går miste om stora summor på grund av brotts- lighet som riktar sig mot unionens medel.

Efter att under lång tid ha diskuterat frågan utan att nå enighet beslutade ett antal av EU:s medlemsstater år 2017 att den Europe- iska åklagarmyndigheten (på engelska European Public Prosecutor’s Office, i fortsättningen Eppo) skulle inrättas för att skydda EU:s finansiella intressen mot bedrägerier och annan brottslighet. Rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomfö- rande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagar- myndigheten (i fortsättningen Eppo-förordningen) antogs. Det året anmäldes det sammanlagt 15 213 oriktigheter till kommissionen, varav 1 146 oriktigheter avsåg misstanke om bedrägeri. Totalt om- fattade oriktigheterna cirka 2,58 miljarder euro. Av dem avsåg 467,1 miljoner euro misstankar om bedrägeri (se 29:e årsrapporten om skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen och bedrä- geribekämpning [2017], COM[2018] 553 final). Mörkertalet, dvs. oriktigheter som inte rapporteras, antas emellertid vara högt.

Idetta kapitel redovisas översiktligt hur Eppo-förordningen har vuxit fram, Sveriges inställning till Eppo, Eppos särdrag och vilken roll Eppo ska ha inom EU.

Bakgrund

SOU 2020:74

3.2Framväxten av Eppo-förordningen

3.2.1Straffrättsligt samarbete till skydd för EU:s finansiella intressen

Det straffrättsliga samarbetet inom EU har utvecklats successivt. År 1976 lades ett förslag om fördragsändring fram. Det syftade till att straffrättsligt skydda de finansiella intressena. Någon ändring av fördraget kom emellertid aldrig till stånd. Förslaget vidareutveckla- des och undertecknades så småningom i form av konventioner och protokoll, inom ramen för det mellanstatliga samarbetet i rättsliga och inrikes frågor (den s.k. tredje pelaren). År 1995 antogs en kon- vention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intres- sen (i fortsättningen bedrägerikonventionen). Syftet var att säker- ställa överensstämmelse i fråga om medlemsstaternas straffrättsliga skydd mot bedrägerier som riktade sig mot unionens finansiella in- tressen. På så sätt skulle kampen mot sådan brottslighet bli mer effektiv och sanktionerna mer avskräckande. Konventionen kom- pletterades i vissa avseenden åren därpå, bl.a. med ett tilläggsproto- koll om penningtvätt.

Ett annat genombrott i fråga om åtgärder till skydd för de finan- siella intressena kom genom EG-domstolens avgörande i målet kommissionen mot Grekland C-68/88 (EU:C:1989:339). Där slog domstolen fast att medlemsstaterna är skyldiga att skydda de gemen- samma finansiella intressena på samma sätt som de skyddar egna all- männa medel. Domstolen ansåg att det åligger medlemsstaterna att se till att påföljder för sådana oegentligheter är effektiva, propor- tionerliga och avskräckande.

I Amsterdamfördraget, som trädde i kraft år 1999, stadfästes det straffrättsliga samarbetet för första gången. Gemenskapens lagstif- tare gavs då rätt att inom vissa gränser reglera det straffrättsliga skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. Den rättsliga grun- den angavs i artikel 280 i dåvarande fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. I Lissabonfördraget, som trädde i kraft år 2009, finns en motsvarande bestämmelse i artikel 325 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (i fortsättningen FEUF).

År 2012 beslutade kommissionen ett förslag till direktiv om be- kämpning av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella in- tressen. Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser

SOU 2020:74

Bakgrund

av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (i fort- sättningen Sefi-direktivet) trädde i kraft den 17 augusti 2017 och skulle vara genomfört senast den 6 juli 2019. För de av medlemssta- terna som är bundna av direktivet, bl.a. Sverige, ersätter det bedrä- gerikonventionen, medan konventionen alltjämt gäller för de övriga medlemsstaterna. Direktivet innehåller bl.a. minimiregler för be- stämmelser om brott och påföljder till skydd för EU:s finansiella in- tressen. Sverige har genomfört Sefi-direktivet genom propositionen Skärpt straff för subventionsmissbruk, prop. 2018/19:78.

3.2.2Tidiga konkreta idéer om ett europeiskt åklagarämbete

På begäran av Europaparlamentet och kommissionen samarbetade under 1990-talet straffrättsexperter från Europeiska gemenskapens samtliga medlemsstater kring det straffrättsliga skyddet av gemen- skapens finansiella intressen. Experternas arbete mynnade ut i ett förslag till en regelsamling för det straffrättsliga skyddet av gemen- skapens ekonomiska intressen, den s.k. Corpus juris. Vid regerings- konferensen i Nice i december 2000 föreslog kommissionen att det skulle inrättas ett europeiskt åklagarämbete, för att avhjälpa den straffrättsliga splittringen på det europeiska rättsområdet. Året därpå lade kommissionen fram en grönbok i frågan. En grönbok är ett dokument som kommissionen offentliggör för att stimulera till diskussion i en särskild fråga, i detta fall det straffrättsliga skyddet av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och inrättande av en europeisk åklagare.

Kommissionen menade i grönboken att en utrednings- och lag- föringsfunktion på gemenskapsnivå skulle ge ett mervärde. Det framhölls att de straffrättsliga bestämmelser som fanns visserligen var både legitima och oersättliga, men eftersom det saknades en in- stitution på gemenskapsplanet var det ofta svårt att effektivt lagföra gränsöverskridande brott. I grönboken framhöll kommissionen i huvudsak fyra argument för att införa ett europeiskt åklagarämbete. Det första var att avsaknaden av ett europeiskt straffrättsområde bl.a. innebar att rättsliga och polisiära myndigheter i medlemssta- terna endast hade rätt att agera på sitt eget territorium. Det med- förde att utredning och lagföring inleddes parallellt, delvis eller inte alls. Kommissionens andra argument var att metoderna för det rätts-

Bakgrund

SOU 2020:74

liga samarbetet mellan medlemsstaterna var tungrodda och dåligt an- passade. Enligt kommissionen hade den organiserade brottslighe- tens ökade aktivitet när det gällde bedrägerier mot gemenskapens ekonomiska intressen gjort de traditionella instrumenten för ömse- sidig rättslig hjälp otillräckliga. Framstegen inom det rättsliga sam- arbetet var begränsade och bristerna ledde till dröjsmål, förhalnings- taktik och att skyldiga gick fria från straff. Det tredje argumentet var att det behövdes rättslig uppföljning av administrativa utredningar. Den samlade operativa erfarenheten visade enligt kommissionen att det var svårt att föra administrativa utredningar, som överlämnats från unionen till medlemsstaterna, vidare till åtal och dom. Det angavs bero bl.a. på utformningen av gemenskapens regelverk, skill- naden i arbetssätt mellan medlemsstaterna och att olika bevisregler gällde i medlemsstaterna. Kommissionens fjärde argument tog sikte på att det behövdes bättre organisation och effektivitet i gemenska- pens institutioners interna utredningar. Det saknades en europeisk rättsinstans som var behörig att bedriva utredningar inom gemen- skapens institutioner, eftersom Europeiska byrån för bedrägeribe- kämpning var och skulle förbli en administrativ utredningstjänst. Det innebar enligt kommissionen att frågan om ett internt fall skulle tas upp i domstol eller inte avgjordes av de nationella myndigheterna i den medlemsstat där gemenskapsinstitutionen var lokaliserad.

Under åren som följde närmast efter grönboken genomförde kommissionen en undersökning avseende allmänhetens uppfattning om de i grönboken framlagda förslagen. Europeiska rådet granskade därefter förslagen.

I början av 2000-talet genomfördes också ett omfattande arbete inom EU med ett fördrag om upprättande av en europeisk konsti- tution. I den tänkta fördragstexten fanns en artikel om en europeisk åklagarmyndighet. Fördraget antogs dock inte. När Lissabonfördra- get, som är det åttonde och senaste fördraget sedan EU bildades, trädde i kraft den 1 december 2009 infördes emellertid en motsva- rande artikel, med vissa tillägg.

SOU 2020:74

Bakgrund

3.2.3Den rättsliga grunden för Eppo

Genom Lissabonfördraget infördes artikel 86 i FEUF. Artikeln ut- gör den rättsliga grunden för att inrätta Eppo. I artikeln anges föl- jande.

1.För att bekämpa brott som skadar unionens ekonomiska intressen får rådet genom förordningar i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfa- rande inrätta en europeisk åklagarmyndighet som baseras på Eurojust. Rådet ska besluta med enhällighet efter Europaparlamentets godkän- nande.

Om enhällighet inte kan nås, får en grupp om minst nio medlemsstater begära att utkastet till förordning överlämnas till Europeiska rådet. I detta fall ska förfarandet i rådet tillfälligt upphävas. Efter diskussion, och om konsensus uppnås, ska Europeiska rådet inom fyra månader från det tillfälliga upphävandet hänskjuta utkastet till rådet för antagande.

Om ingen enighet uppnås och om minst nio medlemsstater önskar upp- rätta ett fördjupat samarbete på grundval av utkastet till förordning, ska de inom samma tidsfrist underrätta Europaparlamentet, rådet och kom- missionen om detta. I detta fall ska det bemyndigande att inleda ett för- djupat samarbete som avses i artikel 20.2 i fördraget om Europeiska unionen och artikel 329.1 i det här fördraget anses vara beviljat, och be- stämmelserna om fördjupat samarbete ska tillämpas.

2.Den europeiska åklagarmyndigheten är behörig att, i förekommande fall i samverkan med Europol, utreda och lagföra gärningsmän och andra medverkande som har begått brott som skadar unionens ekonomiska intressen, i enlighet med den förordning som avses i punkt 1. Myndig- heten ska föra talan för dessa brott vid medlemsstaternas behöriga dom- stolar.

3.De förordningar som avses i punkt 1 ska innehålla stadgan för den europeiska åklagarmyndigheten, villkoren för dess verksamhet, de pro- cessrättsliga reglerna för denna verksamhet, liksom regler om tillåtlig- heten av bevisning och regler för domstolskontroll av de processuella åtgärder som myndigheten beslutar när den utövar sin verksamhet.

4.Europeiska rådet får samtidigt eller senare anta ett beslut om ändring av punkt 1 i syfte att utsträcka den europeiska åklagarmyndighetens be- fogenheter till att även omfatta kampen mot den grova brottslighet som har ett gränsöverskridande inslag och, som en följd av detta, om ändring av punkt 2 när det gäller gärningsmän och andra medverkande som be- gått grova brott som påverkar mer än en medlemsstat. Europeiska rådet ska besluta med enhällighet, efter Europaparlamentets godkännande och efter att ha hört kommissionen.

Bakgrund

SOU 2020:74

3.2.42013 års förslag till förordning om Eppo

Sedan Europeiska rådet erkänt betydelsen av en europeisk åklagar- myndighet för att stärka skyddet av unionens finansiella intressen, lade kommissionen år 2013 fram ett förslag till förordning om inrät- tande av Eppo.

När kommissionen lade fram förslaget kvarstod flera av de argu- ment som hade angetts i grönboken ett drygt decennium tidigare. I den konsekvensanalys som kommissionen hade genomfört och pub- licerade i anslutning till förslaget om förordningen angavs bl.a. att unionens finansiella intressen ännu inte var tillfredsställande skyd- dade. Bedrägerier, korruption och annan brottslighet som påverkar EU:s finansiella intressen angavs ha nått oroväckande nivåer på vissa områden. Bristen på effektiva lagföringsåtgärder ansågs ha bidragit till att en känsla av straffrihet hade infunnit sig hos bedragarna. Kommissionen angav vidare att de dittillsvarande åtgärderna för att skydda unionens finansiella intressen, inkluderande bl.a. administra- tiva utredningar, kontroller och lagstiftning, inte var tillräckliga för att adressera svårigheterna som hänger samman med utredning, åtal och lagföring av brottslighet riktad mot EU:s finansiella intressen.

I konsekvensanalysen diskuterade kommissionen de sju olika alternativ som ansågs möjliga. De var att låta saker vara som de varit, att genomföra endast icke lagstiftande åtgärder, att förstärka Euro- just, att inrätta Eppo inom Eurojust, att inrätta en kollegial form av Eppo, att inrätta en decentraliserad form av Eppo samt att inrätta en centraliserad form av Eppo. Av dessa alternativ stannade kommis- sionen i sitt förslag för en decentraliserad form av Eppo.

I korthet innebar förslaget enligt kommissionen följande. Eppos uppdrag skulle vara att utreda, lagföra och väcka talan mot personer som begick brott som riktade sig mot unionens finansiella intressen. Myndigheten skulle inrättas i form av ett unionsorgan, med en de- centraliserad struktur som för merparten av sin verksamhet skulle förlita sig på nationella utredningar, nationella lagförande myndig- heter och nationell lagstiftning. Den decentraliserade strukturen skulle bestå av en enda organisation med två delar. Den ena skulle vara en central enhet som huvudsakligen skulle övervaka, samordna och vid behov leda utredningar och lagföringsåtgärder som genom- fördes i medlemsstaterna. Den andra skulle vara europeiska delege- rade åklagare som i allmänhet skulle genomföra sådana utredningar

SOU 2020:74

Bakgrund

och lagföringsåtgärder självständigt. De europeiska delegerade åkla- garna skulle vara en del av både Eppo och den nationella åklagarmyn- digheten. På så vis skulle Eppo enligt kommissionen integreras väl i de nationella rättsväsendena och kunna förlita sig på nationella för- faranderegler, nationella domstolar och nationella brottsbekämpan- de resurser. Samtidigt skulle myndigheten effektivt arbeta mot det gemensamma europeiska målet att bekämpa bedrägerier som skadar unionens finansiella intressen.

3.2.5Mottagandet av förordningsförslaget

Enligt subsidiaritetsprincipen (artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen) ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befo- genhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av med- lemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.

I enlighet med reglerna för subsidiaritetskontroll lämnade totalt

14 nationella parlament, däribland den svenska riksdagen (se av- snitt 3.3), motiverade yttranden till kommissionen avseende försla- get. Yttrandena aktiverade en mekanism för kommissionens subsi- diaritetskontroll av sitt förslag.

De motiverade yttrandena tog sikte på såväl frågor om subsidia- ritet som annat. När det gällde subsidiaritet anfördes bl.a. att utred- nings- och lagföringsåtgärder på medlemsstatsnivå och befintliga samordnings- och utredningsmekanismer på unionsnivå (Eurojust, Europol och Olaf, som behandlas i avsnitt 3.5.1) var tillräckliga. För- slagets mervärde i förhållande till nationella åtgärder ifrågasattes också av ett antal nationella parlament. Även den föreslagna struk- turen för Eppo blev föremål för viss kritik, också från stater som stödde förslaget om att inrätta myndigheten. Dessutom kritiserades karaktären och omfattningen av Eppos befogenheter av flera med- lemsstater.

När det gällde andra invändningar, som inte tog sikte på subsidi- aritetsfrågan, avsåg de bl.a. att den föreslagna förordningen var för omfattande, att de befogenheter som föreslogs för Eppo endast bor- de innehas av nationella myndigheter, att förordningen gick utöver

Bakgrund

SOU 2020:74

vad som ansågs nödvändigt för att uppnå dess mål och att förord- ningen skulle innebära nackdelar för medlemsstaterna.

Kommissionen kontrollerade och kommenterade yttrandena i fråga om subsidiaritet och fann att förslaget var förenligt med sub- sidiaritetsprincipen. Den ansåg därför att förslaget inte behövde dras tillbaka eller ändras och vidhöll förslaget. Kommissionen anförde emellertid att den under det fortsatta lagstiftningsarbetet skulle komma att ta vederbörlig hänsyn till de nationella parlamentens mo- tiverade yttranden.

3.2.6Det fördjupade samarbetet

Under åren som följde efter kommissionens förslag och de motive- rade yttrandena fortgick lagstiftningsarbetet. Diskussioner om för- slaget fördes i Europaparlamentet. Parlamentet kom att anta resolu- tioner och föreslå tämligen detaljerade ändringar i kommissionens förslag. Europaparlamentet, som i grunden hade en positiv inställ- ning till Eppo, under förutsättning att parlamentets synpunkter be- aktades, underströk vikten av att Eppo blev stark och oberoende. Parlamentet underströk också att en tydlig behörighetsuppdelning mellan Eppo och nationella myndigheter borde göras, varvid Eppo borde ges prioriterad behörighet för brott enligt Sefi-direktivet. Även nationellt (i Sverige bl.a. i EU-nämnden) förekom diskussio- ner. Eppo diskuterades också inom ramen för rådet för rättsliga och inrikes frågor, även kallat RIF-rådet, där justitie- och inrikesmi- nistrarna från alla EU-medlemsstater ingår. Där fördes omfattande diskussioner om förslaget såväl övergripande som på detaljnivå.

Kommissionen lämnade ett uppdaterat förslag till förordning i januari 2017, vilket hade ändrats i enlighet med de synpunkter som hade lämnats efter förslaget. Enhällighet kunde emellertid inte upp- nås. I enlighet med artikel 86.1 tredje stycket FEUF beslutades i april 2017 om s.k. fördjupat samarbete mellan 16 av medlemssta- terna. Samarbetet ledde till att Eppo-förordningen utfärdades den 12 oktober 2017.

Antalet medlemsstater som har anslutit sig till det fördjupade samarbetet har senare utökats. I dagsläget ingår Belgien, Bulgarien, Cypern, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Portugal,

100

SOU 2020:74

Bakgrund

Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Tjeckien, Tyskland och Österrike i samarbetet.

Utanför det fördjupade samarbetet står för närvarande dels Dan- mark och Irland, för vilka artikel 86 FEUF inte är bindande (se pro- tokoll 21 och 22 till FEUF), dels Polen, Sverige och Ungern, som hittills har valt att inte ansluta sig till Eppo-samarbetet.

3.3Sveriges inställning till Eppo

När kommissionen år 2013 hade lagt fram förslaget till förordning om inrättande av Eppo bereddes riksdagen möjlighet att lämna ett motiverat yttrande över förslaget. Justitieutskottet – vars yttrande riksdagen sedan beslutade att lämna till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande – fann vid sin subsidiaritetsprövning att förslaget i sin helhet stred mot subsidiaritetsprincipen (Justi- tieutskottets utlåtande 2013/14:JuU13). Den svenska kritiken be- stod i att kommissionen inte ansågs ha förmått visa att det som den ville uppnå med förslaget, att på ett effektivt sätt bekämpa brott mot EU:s ekonomiska intressen, inte kunde uppnås genom åtgärder på nationell nivå, t.ex. med stöd av det mellanstatliga samarbete som bland annat Eurojust erbjuder.

Utskottet ansåg vidare att kommissionen inte heller hade visat att målen för den föreslagna åtgärden bättre kunde uppnås genom ytterligare åtgärder på EU-nivå än på nationell nivå. Vid bedöm- ningen av behovet av en europeisk åklagarmyndighet borde man en- ligt utskottet även uppmärksamma att medlemsstaternas resultat be- träffande utredningar av och åtal för brott mot EU:s ekonomiska intressen synes variera mycket och att det därför framstod som oproportionerligt att försöka komma till rätta med ett problem som huvudsakligen endast gäller vissa medlemsstater genom att införa en ordning som träffar samtliga medlemsstater på ett så ingripande sätt. Vidare ansåg utskottet att förslaget var så långtgående att man måste ifrågasätta om inte de föreslagna åtgärderna gick utöver vad som var nödvändigt för att uppnå målet med förslaget, att skydda EU:s eko- nomiska intressen. Det torde enligt utskottet finnas andra mindre långtgående alternativ för att uppnå målet med förslaget, t.ex. att ge- nom ytterligare åtgärder förebygga brott mot EU:s ekonomiska in- tressen. Även om det skulle anses nödvändigt att inrätta en särskild

101

Bakgrund

SOU 2020:74

funktion på EU-nivå med uppgift att skydda EU:s ekonomiska in- tressen, torde det enligt utskottet vara möjligt att nå målen med en mindre långtgående modell än den som föreslogs.

Under förhandlingarna mellan år 2013 och 2017 kom Eppo-för- ordningen att genomgå betydande förändringar. Ändringarna låg till stora delar i linje med många av medlemsstaternas synpunkter. Som exempel kan nämnas att de nationella parlamenten fick större insyn, medlemsstaternas nationella myndigheter fick utökat inflytande och de europeiska åklagarnas roll knöts till ett kollegium som ska utöva tillsyn och fatta beslut i strategiska frågor. De europeiska åklagarna knöts även närmare till sina respektive ursprungsmedlemsstater. Dessutom medförde ändringarna att vissa av reglerna i förordningen som tidigare stod i motsatsförhållande till vissa svenska rättsliga principer och regelverk inte längre bedömdes innebära sådana avsteg från svensk rätt. Som exempel kan nämnas att artikel 40, som be- handlar förenklade åtalsförfaranden, förutsätter att det finns natio- nella bestämmelser för att den ska aktualiseras. I det ursprungliga förslaget fanns det en bestämmelse om förlikning, som var oberoen- de av nationella regler.

Statsministern förklarade i ett tal inför EU-parlamentet den 3 april 2019 att regeringen skulle föreslå för riksdagen att Sverige ska ansluta sig till det fördjupade samarbetet i Eppo, för att bidra i kam- pen mot korruption och bedrägeri med EU-medel. Vid riksdagens EU-politiska partiledardebatt den 13 november 2019 angav statsmi- nistern i EU-deklarationen att regeringen vill att Sverige ska gå med i det fördjupade samarbetet om EU:s åklagarmyndighet. Dagen där- på beslutade regeringen direktiven till denna utredning.

3.4Eppos särdrag

3.4.1Organisationen

Eppo ska enligt Eppo-förordningen vara ett odelbart unionsorgan, som ska verka som en självständig myndighet med en decentraliserad struktur. Myndigheten ska verka på såväl central som decentraliserad nivå. Den ska ha sitt säte i Luxemburg, där myndighetens centrala åklagarkontor ska ligga.

Eppos centrala nivå, som ska finnas i Luxemburg, ska bestå av ett kollegium, permanenta avdelningar, en europeisk chefsåklagare, två

102

SOU 2020:74

Bakgrund

biträdande europeiska chefsåklagare, en europeisk åklagare från re- spektive medlemsstat (varav två utnämns till biträdande chefsåkla- gare) och en administrativ direktör. Kollegiet ska bestå av chefsåkla- garen och en europeisk åklagare per medlemsstat. Som utgångspunkt ska kollegiet fatta beslut med enkel majoritet. Det ska bl.a. ansvara för allmän tillsyn över verksamheten och fatta beslut i strategiska och allmänna frågor som uppstått vid behandlingen av enskilda ären- den. De permanenta avdelningarna ska bl.a. kontrollera, samordna och leda utredningar och ansvara för lagföring. Den europeiska chefsåklagarens ansvar, i vilket ingår att vara chef för Eppo, är bl.a. att organisera myndighetens arbete, leda dess verksamhet och fatta beslut. De biträdande chefsåklagarna ska bistå chefsåklagaren och fungera som ersättare när han eller hon är frånvarande. De europe- iska åklagarna ska, på den permanenta avdelningens vägnar, övervaka utredningar och lagföring som de europeiska delegerade åklagarna ansvarar för. Utgångspunkten ska vara att en europeisk åklagares an- svar omfattar utredningar och lagföring i hans eller hennes ur- sprungsmedlemsstat.

Eppos decentraliserade nivå utgörs av europeiska delegerade åkla- gare som är placerade i medlemsstaterna. I varje medlemsstat ska det finnas minst två europeiska delegerade åklagare. De europeiska de- legerade åklagarna ska agera på Eppos vägnar i sina respektive med- lemsstater. De ska ha samma befogenheter som nationella åklagare, utöver de särskilda befogenheter och den särskilda ställning som till- kommer dem enligt förordningen. De ska ansvara för utredningar och lagföringar som de har inlett, tilldelats eller övertagit. De har dock inte en självständig ställning utan lyder under åklagarna på den centrala nivån.

När de europeiska delegerade åklagarna agerar inom ramen för sitt uppdrag ska de vara oberoende av nationella åklagarmyndigheter och inte ha några skyldigheter gentemot dem. De europeiska dele- gerade åklagarna får emellertid även utöva verksamhet som nationel- la åklagare, i den utsträckning det inte hindrar dem från att fullgöra sina skyldigheter enligt Eppo-förordningen.

Medlemsstaterna ska nominera kandidater till anställningarna som åklagare vid Eppo, som sedan tillsätts enligt särskilda procedu- rer. Det ska finnas en nära koppling mellan medlemsstaternas rätts- väsenden och Eppo. De europeiska delegerade åklagarna ska exem- pelvis samtidigt med uppdraget för Eppo vara aktiva medarbetare i

103

Bakgrund

SOU 2020:74

sina medlemsstaters åklagarväsenden. De ska dock, när de utför upp- gifter för Eppo, agera uteslutande i EU:s intresse och varken begära eller följa instruktioner från några nationella myndigheter.

En medlemsstat får inte avsätta eller vidta disciplinära åtgärder mot en europeisk delegerad åklagare med hänvisning till skäl som hör samman med hans eller hennes skyldigheter enligt Eppo-förord- ningen, utan samtycke från den europeiska chefsåklagaren. Vidare gäller protokollet om Europeiska unionens immunitet och privilegi- er för Eppo och myndighetens anställda.

3.4.2Behörigheten och arbetsuppgifterna

Eppo ska ha företräde framför medlemsstaterna att utreda och väcka åtal för brott mot EU:s finansiella intressen i enlighet med Sefi-di- rektivet. Exempel på brott som kan ligga inom Eppos behörighet är bedrägeri, penningtvätt, korruption och mutbrott. Även vissa gräns- överskridande skattebrott avseende mervärdesskatt, som bl.a. inbe- griper en total skada på minst 10 miljoner euro, omfattas av Eppos behörighet.

Det kan noteras att frågan om vilka brott som ska omfattas av Eppos behörighet över åren har varit, och är alltjämt är, fråga för diskussion. Enligt artikel 86.4 FEUF får Europeiska rådet, med en- hällighet och efter Europaparlamentets godkännande, anta ett beslut i syfte att utsträcka Eppos befogenheter till att även omfatta kampen mot den grova brottslighet som har gränsöverskridande inslag. I sep- tember 2018 presenterade kommissionen ett meddelande i vilket medlemsstaterna uppmanades att utvidga befogenheterna för Eppo till att även omfatta gränsöverskridande terroristbrott. Meddelandet har inte lett till några konkreta förslag till ändringar.

De medlemsstater som deltar i Eppo avsäger sig beslutanderätten när det gäller utredning och lagföring av brott som ligger inom Eppos materiella och territoriella behörighet. Eppo ska ha rätt att inleda, ta över och genomföra förundersökning i de anslutna med- lemsstaterna för sådana brott. Nationella åklagare i medlemsstaterna får inleda förundersökning för brott som ligger inom Eppos behö- righet, men Eppo måste då informeras och kan därefter ta över ut- redningen. Vidare kan Eppo hänskjuta ett ärende till behöriga natio- nella myndigheter.

104

SOU 2020:74

Bakgrund

Under en utredning ska de europeiska delegerade åklagarna ha samma rätt att anlita nationella myndigheter för olika utredningsåt- gärder som en nationell åklagare har. Det innebär att exempelvis nationella polismyndigheter har att förhålla sig till Eppo på i huvud- sak samma sätt som till nationella åklagarmyndigheter. De europe- iska delegerade åklagarna ska även förses med de resurser som de behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt Eppo-förordningen och för att vara integrerade i de nationella åklagarmyndigheterna.

De europeiska delegerade åklagarna ska ha rätt att begära eller be- ordra alla de åtgärder som är tillgängliga för nationella åklagare. Även europeiska åklagare, på den centrala nivån, ska ha den möjligheten i vissa fall. Förordningen räknar också upp ett antal utredningsåtgär- der som måste finnas tillgängliga i medlemsstaterna för Eppos ut- redningar. Det gäller exempelvis husrannsakan och beslag, men även mer ingripande tvångsmedel som hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation.

En europeisk delegerad åklagare får begära att en misstänkt eller tilltalad anhålls eller häktas i enlighet med den nationella lagstiftning som är tillämplig på liknande nationella ärenden. När det är nödvän- digt att anhålla och överlämna en person som inte befinner sig i den medlemsstat där den handläggande europeiska delegerade åklagaren finns, ska den åklagaren utfärda, eller begära utfärdande av, en euro- peisk arresteringsorder.

Eppo ska utöva sin behörighet enbart i fråga om brott som har begåtts efter den dag då förordningen trädde i kraft.

3.5Eppos roll i EU

3.5.1Relationen till övriga brottsbekämpande EU-organ

Eppo blir ytterligare ett EU-organ med brottsbekämpande uppgif- ter. Sedan tidigare finns bl.a. Europeiska unionens byrå för straff- rättsligt samarbete (i fortsättningen Eurojust), Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (i fortsättningen Euro- pol) och Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (i fortsätt- ningen Olaf).

Eurojusts uppdrag är att stödja och stärka samordningen och samarbetet mellan nationella utredande myndigheter och åklagar- myndigheter i samband med grov organiserad brottslighet som be-

105

Bakgrund

SOU 2020:74

rör två eller fler medlemsstater eller kräver lagföring på gemen- samma grunder. Samordning av brottsutredningar i olika länder sker t.ex. genom informationsutbyte, identifiering av kopplingar mellan utredningar i olika länder, framtagande av åtalsstrategier och genom- förande av gemensamma insatser.

Europol ska stödja och stärka medlemsstaternas behöriga myn- digheters insatser och ömsesidiga samarbete för att förebygga och bekämpa allvarlig brottslighet som berör två eller fler medlemsstater. Byrån ska fungera som ett nav för informationsutbyte om brottslig verksamhet och kan, vid behov, även ge stöd på plats i medlemssta- terna. Europol utgör även ett expertcentrum för brottsbekämpning. Det pågår arbete inom EU med att utarbeta en ny förordning som ska gälla för Europol.

Olaf är ett administrativt organ som har till uppgift att avslöja, utreda och stoppa bedrägerier med EU-medel. Olaf ska göra obero- ende utredningar av bedrägerier och korruption med EU-medel, för att garantera att skattebetalarnas pengar verkligen går till projekt som skapar jobb och tillväxt. Olaf ska också bidra till att stärka all- mänhetens förtroende för EU-institutionerna genom att utreda all- varliga tjänstefel som begås av EU-anställda och ledamöter vid EU:s institutioner. Olaf ska även utforma en effektiv strategi för bedräge- ribekämpning. Det pågår arbete inom EU med att utarbeta en ny förordning som ska gälla för Olaf.

IEppo-förordningen finns det bestämmelser om samverkan mel- lan Eppo och de nämnda organen. Såvitt avser Eurojust och Europol nämns de dessutom redan i artikel 86.1 (Eppo ska baseras på Euro- just) och 86.2 FEUF (Eppo ska, i förekommande fall, samverka med Europol). Av skälen till Eppo-förordningen följer att skrivningen i FEUF om Eurojust innebär att förordningen bör skapa en nära för- bindelse mellan Eppo och Eurojust som bygger på ömsesidigt sam- arbete. Vidare finns i skälen till förordningen ytterligare motiv till artiklarna om samarbete och informationsutbyte mellan Eppo och övriga brottsbekämpande EU-organ.

Eppo kompletterar således en redan befintlig struktur för brotts- bekämpning inom EU. Den största skillnaden mellan Eppo och de redan befintliga organen är den behörighet som Eppo får genom Eppo-förordningen. Till skillnad från Eurojust, Europol och Olaf kommer Eppo nämligen att ha ett operativt ansvar för att utreda, lagföra och väcka talan mot förövare av och medhjälpare till sådana

106

SOU 2020:74

Bakgrund

brott som skadar unionens finansiella intressen och som föreskrivs i Sefi-direktivet.

3.5.2Relationen till medlemsstaterna

Mot bakgrund av att Eppo-förordningen är ett utflöde av ett fördju- pat samarbete kommer myndigheten inte att verka i EU:s samtliga medlemsstater. För de medlemsstater som från början ingår i det fördjupade samarbetet är förordningen, liksom andra förordningar, bindande och direkt tillämplig från och med ikraftträdandet. Det gäller dock med den reservationen att Eppo ska åta sig de utred- nings- och lagföringsuppgifter som myndigheten tilldelats genom Eppo-förordningen först vid en tidpunkt som ska fastställas genom ett beslut av kommissionen tidigast tre år efter ikraftträdandet. Det innebär bl.a. att Eppo kommer att kunna bedriva åklagarverksamhet i samtliga medlemsstater som ingår i det fördjupade samarbetet från den tidpunkten. Kommissionen har ännu inte fattat något beslut om tidpunkten.

När det däremot gäller de av EU:s medlemsstater som står utan- för det fördjupade samarbetet kommer Eppo inte ha behörighet att bedriva verksamhet där. Av artikel 99 följer emellertid att Eppo, om det behövs för att fullgöra myndighetens uppgifter, bl.a. får upprätta och upprätthålla samarbetsförbindelser och samarbetsavtal samt ut- byta uppgifter med EU-medlemsstater som inte ingår i det fördju- pade samarbetet.

För EU-medlemsstater som väljer att ansluta sig till det fördju- pade samarbetet i efterhand gäller förordningen från och med den dag som kommissionen eller, i förekommande fall, rådet har angett i beslut enligt artikel 331.1 andra eller tredje stycket FEUF.

107

4 Eppo-förordningen

4.1Allmänt om förordningen

Eppo-förordningen är indelad i elva kapitel. Vissa av dem är i sin tur indelade i avsnitt. Totalt innehåller förordningen 120 artiklar, som föregås av 121 skäl. I detta avsnitt beskrivs artiklarna mycket kort- fattat. Redovisningen syftar enbart till att ge en allmän överblick.

De 121 skäl som föregår förordningens artiklar redovisas inte här utan presenteras – i den mån det behövs – vid behandlingen av sak- frågorna.

4.2Innehållet i förordningen

4.2.1Kapitel I Syfte och definitioner

Det första kapitlet behandlar förordningens syfte och vissa defini- tioner. Det innehåller två artiklar. Artikel 1 förklarar att förordning- ens syfte är att inrätta Eppo och att fastställa bestämmelser avseende myndighetens sätt att fungera. I artikel 2 definieras olika begrepp som används i förordningen.

4.2.2Kapitel II Europeiska åklagarmyndighetens inrättande, arbetsuppgifter och grundläggande principer

Andra kapitlet innehåller fem artiklar. I kapitlet behandlas inrättan- det av Eppo i artikel 3, myndighetens arbetsuppgifter i artikel 4 och vilka grundläggande principer som ska gälla för myndighetens verk- samhet i artikel 5. Eppos oberoende regleras i artikel 6 och i artikel 7 behandlas myndighetens rapportering till Europaparlamentet, natio- nella parlament, rådet och kommissionen.

109

Eppo-förordningen

SOU 2020:74

4.2.3Kapitel III Europeiska åklagarmyndighetens ställning, struktur och organisation

Det tredje kapitlet behandlar i 14 artiklar Eppos ställning, struktur och organisation. Kapitlet är indelat i tre avsnitt.

Det första avsnittet behandlar Eppos ställning och struktur. I ar- tikel 8 framgår bl.a. att myndigheten ska vara ett unionsorgan som ska verka som en enda myndighet med decentraliserad struktur. Eppo ska verka på såväl central som decentraliserad nivå. I artikeln anges också vad som innefattas i nivåerna. Artiklarna 9–11 reglerar kollegiet, de permanenta avdelningarna, den europeiska chefsåklaga- ren och de biträdande europeiska chefsåklagarna. I artikel 12 finns bestämmelser om de europeiska åklagarna. Där framgår bl.a. deras arbetsuppgifter och vissa befogenheter.

Regler om de europeiska delegerade åklagarna finns i artikel 13. Det anges bl.a. att de ska agera på Eppos vägnar i sina respektive medlemsstater och ha samma befogenheter som nationella åklagare när det gäller utredningar, lagföring och väckande av talan, utöver de särskilda befogenheter och den särskilda ställning som de har genom förordningen. Av artikeln framgår också att minsta antal europeiska delegerade åklagare i varje medlemsstat ska vara två. Där anges vidare under vilka förutsättningar en europeisk delegerad åklagare får utöva verksamhet som nationell åklagare.

I avsnitt 2 regleras utnämning och avsättning av Eppos åklagare. Artiklarna 14 och 15 innehåller bestämmelser om utnämning och av- sättning av den europeiska chefsåklagaren och de biträdande euro- peiska chefsåklagarna. I artikel 16 regleras hur de europeiska åkla- garna utnämns och avsätts. Där framgår bl.a. att varje medlemsstat ska nominera tre kandidater till posten som europeisk åklagare för medlemsstaten i fråga och vilka kvalifikationer som kandidaterna ska ha. Liknande regler beträffande de europeiska delegerade åklagarna finns i artikel 17. Där föreskrivs bl.a. att det är kollegiet som, på för- slag av den europeiska chefsåklagaren, ska utnämna europeiska dele- gerade åklagare som har nominerats av medlemsstaterna. I artikeln anges också vilka kriterier som en europeisk delegerad åklagare ska uppfylla. I artiklarna 18–20 regleras den administrativa direktörens status och ansvarsområden. Där regleras också vissa tillfälliga admi- nistrativa arrangemang för Eppo i uppbyggnadsfasen.

110

SOU 2020:74

Eppo-förordningen

I kapitlets avslutande avsnitt, som består av artikel 21, behandlas Eppos interna arbetsordning.

4.2.4Kapitel IV Europeiska åklagarmyndighetens behörighet och utövande av behörighet

I fjärde kapitlet, som innehåller fyra artiklar fördelade på två avsnitt, behandlas Eppos behörighet och hur den ska utövas. Avsnitt 1, som innehåller artiklarna 22 och 23, avser Eppos behörighet. Artikel 22 är central. Den slår fast Eppos materiella behörighet, bl.a. genom att ange vilka brottstyper som kan aktualisera den. Artikel 23 behandlar Eppos territoriella och personliga behörighet. Hur Eppo ska utöva sin behörighet behandlas i kapitlets avsnitt 2, artiklarna 24 och 25. Där regleras rapporteringen till myndigheten av alla brottsliga hand- lingar som kan omfattas av Eppos behörighet, såväl från unionens institutioner, organ och byråer som från de av medlemsstaternas myndigheter som är behöriga. Vidare anges hur Eppo ska utöva sin behörighet.

4.2.5Kapitel V Arbetsordning för utredningar, utredningsåtgärder, lagföring och alternativ till lagföring

Det femte kapitlet, som består av fem avsnitt, innehåller 15 artiklar som behandlar arbetsgången för utredningar, utredningsåtgärder, lagföring och alternativ till lagföring. I avsnitt 1, som innehåller ar- tiklarna 26–29, finns det bestämmelser om utredningar. Artikel 26 reglerar hur utredningar inleds och behörigheter fördelas inom Eppo. I artikel 27 anges förutsättningarna för när Eppo får ta över utredningar från det nationella åklagarväsendet och formerna för så- dant övertagande, inklusive vissa tidsfrister. Artikel 28 reglerar hur utredningar som Eppo bedriver ska genomföras. Där framgår bl.a. att den europeiska delegerade åklagare som handlägger ett ärende, i enlighet med förordningen och nationell lagstiftning, får vidta ut- redningsåtgärder och andra åtgärder på egen hand eller instruera be- höriga myndigheter i medlemsstaten. De sistnämnda är skyldiga att se till att alla instruktioner följs. I artikel 29 finns bestämmelser om

111

Eppo-förordningen

SOU 2020:74

utredningen rör personer som skyddas genom privilegier eller im- munitet.

Avsnitt 2, som består av artiklarna 30–33, innehåller bestämmel- ser om utredningsåtgärder och andra åtgärder. I artikel 30 föreskrivs vilka utredningsåtgärder som Eppos åklagare ska ha tillgång till. I artikel 31 regleras vad som gäller vid gränsöverskridande utredningar och i artikel 32 finns regler om hur anvisade åtgärder vid gränsöver- skridande utredningar ska verkställas. Artikel 33 innehåller vissa reg- ler om frihetsberövanden och om överlämnande av en misstänkt som finns i en annan medlemsstat än den stat där utredningen bedrivs.

I avsnitt 3, som består av artiklarna 34–38, finns det bestämmel- ser om lagföring. Artikel 34 anger under vilka förutsättningar Eppo får och ska hänskjuta och överföra utredningar till nationella myn- digheter. I artikel 35 regleras hur utredningar ska avslutas. Artikel 36 reglerar vad som ska gälla för lagföring vid de nationella domstolarna och ger vissa anvisningar om forum och överklagande. I artikel 37 finns regler om bevisning. Artikel 38 innehåller regler om avyttring av förverkade tillgångar.

I artikel 39, som ensam utgör avsnitt 4 och behandlar alternativ till lagföring, regleras avskrivning av ärenden. Om avskrivning be- slutas, av de skäl som anges i artikeln, ska det inte hindra ytterligare utredningar på grundval av nya sakförhållanden som blivit kända efter beslutet. Det ställs också krav på kommunikation med natio- nella myndigheter i vissa fall innan beslut om avskrivning meddelas.

Avsnitt 5, med bestämmelser om förenklade förfaranden, består av artikel 40. Enligt artikeln får ett förenklat åtalsförfarande som syf- tar till att avsluta ärendet på grundval av villkor som har avtalats med den misstänkte under vissa förhållanden tillämpas, om ett sådant för- farande föreskrivs i den nationella lagstiftningen. Artikeln föreskri- ver även krav på samråd med nationella åklagarmyndigheter i vissa situationer.

4.2.6Kapitel VI Rättssäkerhetsgarantier

Det sjätte kapitlet i förordningen behandlar rättssäkerhetsgarantier och innehåller två artiklar. I artikel 41 regleras misstänktas och till- talades rättigheter och i artikel 42 finns det regler om den rättsliga prövningen.

112

SOU 2020:74

Eppo-förordningen

4.2.7Kapitel VII Behandling av information

Förordningens sjunde kapitel, som innehåller fyra artiklar, avser be- handling av information. I artikel 43 slås det bl.a. fast att europeiska delegerade åklagare, på samma villkor som gäller enligt nationell lag- stiftning i liknande ärenden, ska kunna få all relevant information som finns lagrad i nationella databaser för brottsutredning och brottsbekämpning samt andra relevanta register som tillhör offent- liga myndigheter. Artiklarna 44–46 behandlar Eppos ärendehante- ringssystem, myndighetens ärendeakter och tillgången till ärende- hanteringssystemet.

4.2.8Kapitel VIII Dataskydd

Åttonde kapitlet är, sett till att det innehåller 43 artiklar, det mest omfattande. Det behandlar frågor om dataskydd. I artiklarna 47–52 finns grundläggande regler om personuppgifter och behandlingen av dem i Eppos verksamhet. Artiklarna 53 och 54 anger särskilda villkor för behandling av personuppgifter och reglerar överföring av vissa personuppgifter till unionens institutioner, organ och byråer. I arti- kel 55 regleras behandling av särskilda kategorier av operativa per- sonuppgifter. Artikel 56 ger registrerade en rätt att inte bli föremål för beslut som enbart grundas på automatiserad behandling, inklu- derande profilering, och som har rättsliga följder eller på liknande sätt påverkar den registrerade.

I artiklarna 57–62 finns det regler om information till den som registrerats, den registrerades rätt till tillgång till registrerade upp- gifter och begränsningar i den rätten samt rätt till rättelse eller rade- ring av vissa personuppgifter. Där regleras också den registrerades möjlighet att utöva sina rättigheter och kontroll genom Europeiska datatillsynsmannen. I artikel 63 slås Eppos skyldigheter beträffande behandling av personuppgifter fast. Artiklarna 64–66 innehåller be- stämmelser om gemensamt personuppgiftsansvariga och person- uppgiftsbiträden. Artiklarna 67–69 och 73 avser tekniska och orga- nisatoriska åtgärder på dataskyddsområdet för att uppfylla kraven i förordningen, register som ska föras över kategorier av behandling, loggning när det gäller automatiserad behandling och säkerhetsfrå- gor i samband med behandling av operativa personuppgifter.

113

Eppo-förordningen

SOU 2020:74

Artiklarna 70 och 72 reglerar Eppos samarbete med Europeiska datatillsynsmannen och när det krävs förhandssamråd med den myn- digheten. I artikel 71 finns det regler om konsekvensbedömningar avseende dataskydd. Artiklarna 74 och 75 reglerar personuppgiftsin- cidenter. I artikel 76 anges vilka som får ha tillgång till vissa person- uppgifter. Artiklarna 77–79 reglerar dataskyddsombud, hur de ska utses och deras ställning och uppgifter.

I artiklarna 80–84 finns bestämmelser om överföring av vissa per- sonuppgifter till tredjeland eller en internationell organisation. Av- slutningsvis finns i artiklarna 85–89 regler om bl.a. den Europeiska datatillsynsmannens tillsyn, tystnadsplikt, samarbete med nationella tillsynsmyndigheter och rätten att lämna in klagomål till den Euro- peiska datatillsynsmannen.

4.2.9Kapitel IX Finansiella bestämmelser och personalbestämmelser

I nionde kapitlet behandlas, i nio artiklar fördelade på två avsnitt, finansiella bestämmelser och personalbestämmelser för Eppo. De finansiella bestämmelserna finns i avsnitt 1, artiklarna 90–95, och an- ger finansiella aktörer, budgetregler, regler om redovisning och för- farande för att bevilja ansvarsfrihet samt hur finansiella regler som ska tillämpas på Eppo ska arbetas fram.

Personalbestämmelserna finns i avsnitt 2, artiklarna 96–98. De allmänna bestämmelserna i artikel 96 anger bl.a. att de europeiska delegerade åklagarna ska vara anställda som särskilda rådgivare. De behöriga nationella myndigheterna ska underlätta utövandet av de europeiska delegerade åklagarnas uppgifter och avstå från varje age- rande eller inriktning som kan skada deras karriär eller ställning inom det nationella åklagarväsendet. Artikel 97 och 98 reglerar frå- gor om dels tillfälligt anställda och kontraktsanställda, dels utsta- tionerade nationella experter och annan personal.

114

SOU 2020:74

Eppo-förordningen

4.2.10Kapitel X Bestämmelser om förbindelserna mellan Europeiska åklagarmyndigheten och dess partner

I det tionde kapitlet finns bestämmelser om förbindelserna mellan Eppo och dess partner. Kapitlet består av sju artiklar och inleds med vissa gemensamma bestämmelser i artikel 99. Därefter följer regler om förbindelser med Eurojust i artikel 100, med Olaf i artikel 101, med Europol i artikel 102 och med unionens övriga institutioner, or- gan och byråer i artikel 103. I artikel 104 regleras förbindelser med tredjeländer och internationella organisationer. I artikel 105 finns bestämmelser om förbindelser med medlemsstater i EU som inte deltar i det fördjupade samarbetet.

4.2.11Kapitel XI Allmänna bestämmelser

I det avslutande kapitlet, som består av 15 artiklar, finns allmänna bestämmelser. Eppos rättsliga ställning i medlemsstaterna slås fast i artikel 106. Där anges även vissa verksamhetsvillkor för Eppo. I ar- tikel 107 regleras språkanvändning. Konfidentialitet och tystnads- plikt regleras i artikel 108 medan bestämmelser om öppenhet finns i artikel 109. Särskilda regler beträffande Olafs och revisionsrättens befogenheter i förhållande till Eppo finns i artikel 110. I artikel 111 finns föreskrifter om skydd för vissa uppgifter. Enligt artikel 112 ska Eppos administrativa verksamhet vara föremål för Europeiska om- budsmannens tillsyn. I artikel 113 finns allmänna bestämmelser om rättsligt ansvar. Artikel 114 innehåller vissa genomförandebestäm- melser. I artiklarna 115 och 116 finns bestämmelser om delegerade akter, dels angående befogenheten att anta sådana, dels angående ikraftträdande och invändningar mot delegerade akter.

Artikel 117 ställer vissa krav på medlemsstaterna. De ska bl.a. an- mäla till den europeiska chefsåklagaren, rådet och kommissionen vilka myndigheter som är behöriga att genomföra förordningen. Medlemsstaterna ska också anmäla en uttömmande förteckning över vilka nationella materiella straffrättsliga bestämmelser som är till- lämpliga på de brott som Eppos behörighet kan avse.

I artikel 118 finns regler om en översyn av bestämmelserna om personuppgiftsbehandling. Artikel 119 reglerar regelbunden över- syn av bl.a. ändamålsenligheten och effektiviteten i Eppos arbete och arbetsmetoder.

115

5 Åklagare i Sverige

5.1Allmänt om åklagare

Åklagarväsendet består av Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyn- digheten. De grundläggande bestämmelserna om åklagarväsendet finns i 7 kap. rättegångsbalken. Det finns ytterligare bestämmelser i åklagarförordningen (2004:1265), förordningen (2015:743) med in- struktion för Åklagarmyndigheten (i fortsättningen ÅM-instruk- tionen) och förordningen (2015:744) med instruktion för Eko- brottsmyndigheten (i fortsättningen EBM-instruktionen). Vid vissa typer av brott utförs åklagaruppgifter även vid andra myndigheter, då av särskilda åklagare.

Allmänna åklagare är enligt 7 kap. 1 § rättegångsbalken riksåkla- garen och vice riksåklagaren, överåklagare och vice överåklagare samt chefsåklagare, vice chefsåklagare och kammaråklagare. Inom åklagarväsendet får det enligt 7 kap. 7 § rättegångsbalken också fin- nas biträdande åklagare och extra åklagare. Riksåklagaren är enligt

7kap. 2 § rättegångsbalken under regeringen högste åklagare och har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet. I riksåklagarens an- svar ingår enligt 3 § ÅM-instruktionen att verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid åklagarnas rättstillämpning.

Allmänna åklagare utför som utgångspunkt åklagaruppgifter i tingsrätt och hovrätt, medan riksåklagaren är ensam allmän åklagare i Högsta domstolen och i mål i hovrätten om brott som i utövningen av tjänsten eller uppdraget har begåtts av domare i allmän underrätt. Riksåklagaren får dock enligt 7 kap. 4 § rättegångsbalken förordna en annan allmän åklagare att utföra riksåklagarens talan i Högsta domstolen.

Enligt 7 kap. 8 § rättegångsbalken gäller för särskilda åklagare vad som är föreskrivet för dem. Rättegångsbalken skiljer alltså på all- männa åklagare, som tillhör åklagarväsendet och har en generell

117

Åklagare i Sverige

SOU 2020:74

åklagarbehörighet, och särskilda åklagare, som tillhör andra delar av statsförvaltningen och har behörighet endast för vissa åklagarupp- gifter. De särskilda åklagarna är Justitiekanslern (i fortsättningen JK), Riksdagens ombudsmän (i fortsättningen JO) och vissa tjän- stemän i Tullverket (s.k. tullåklagare, som inte kommer att behand- las ytterligare). Särskilda åklagare utmärks dels av att åklagaruppgif- ten inte är myndighetens huvudsyssla, dels av att de endast får utföra åklagaruppgifter som de har ålagts genom lag.

Åklagares verksamhet regleras på ett flertal ställen. Under förun- dersökning gäller bl.a. 23 kap. rättegångsbalken, förundersöknings- kungörelsen (1947:948) och, beträffande användning av tvångsme- del, 24–28 kap. rättegångsbalken. När förundersökningen har lett till att åtal väckts finns ytterligare regler för åklagare, bl.a. i 45 och 46 kap. rättegångsbalken för processen i tingsrätten, i 51 och 52 kap. rättegångsbalken för processen i hovrätten och i 54–56 kap. rätte- gångsbalken för processen i Högsta domstolen. Det finns också be- stämmelser av betydelse för åklagares verksamhet i 20 kap. och 48 kap. rättegångsbalken som bl.a. behandlar möjligheten för åkla- garen att meddela åtalsunderlåtelse respektive att utfärda strafföre- läggande i stället för att väcka åtal.

I svensk rätt skiljer man mellan allmänt och enskilt åtal. Allmänt åtal utförs av någon som företräder staten. Enligt 20 kap. 8 § rätte- gångsbalken kan en målsägande i vissa fall väcka enskilt åtal. Inrät- tandet av Eppo berör dock endast frågor om allmänt åtal.

I detta kapitel redovisas översiktligt dels åklagarväsendets upp- drag och organisation, dels JK:s och JO:s uppdrag som åklagare. Dessutom finns det en summarisk redogörelse för åklagares arbets- uppgifter, utifrån regelverket som styr det.

5.2Åklagarväsendet – allmänna åklagare

5.2.1Åklagarmyndigheten

Uppdrag

Åklagarmyndighetens uppdrag regleras i ÅM-instruktionen. Där framgår att myndigheten ansvarar för den allmänna åklagarverksam- heten med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrottsmyn- digheten ska bedriva. Åklagarmyndigheten ska se till att personer

118

SOU 2020:74

Åklagare i Sverige

som begår brott blir föremål för brottsutredning och lagföring samt begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet. Myndigheten ska vidare verka för samordning och effektivitet inom åklagarväsen- det i syfte att upprätthålla en enhetlig och sammanhållen åklagar- verksamhet i Sverige. Åklagarmyndigheten ska även arbeta för att förtroendet för åklagarväsendet upprätthålls.

I ÅM-instruktionen slås också Åklagarmyndighetens ansvar för internationellt samarbete fast. I uppdraget ingår att se till att möjlig- heterna till internationellt samarbete i brottsbekämpningen används och att bidra till internationellt bistånd och internationell fredsfräm- jande verksamhet. Det är även Åklagarmyndigheten som ansvarar för den svenska åklagarverksamheten vid Eurojust.

Organisation

Åklagarmyndighetens organisation regleras i ÅM-instruktionen. Myndigheten leds av riksåklagaren, som också är myndighetschef. Det ska inom myndigheten finnas en funktion som biträder riks- åklagaren i hans eller hennes åklagaruppgifter och utvecklingscent- rum som inom särskilda ansvarsområden ansvarar för tillsyn över åklagare och rättslig utveckling av åklagarverksamheten. Vidare ska det finnas det antal åklagarkammare som myndigheten själv beslutar efter att vissa andra rättsvårdande myndigheter har fått tillfälle att yttra sig.

Åklagarmyndigheten har cirka 1 500 anställda, varav drygt 1 000 är åklagare. Den operativa åklagarverksamheten har organiserats så att den utövas i sju geografiska åklagarområden och en nationell åklagaravdelning. Från och med år 2021 kommer organisationen i stället att utövas i fyra geografiska åklagarområden och en nationell åklagaravdelning. Åklagarområdena består, och kommer även i fort- sättningen att bestå, av 32 allmänna kammare, som har geografiska arbetsområden som motsvarar ett län eller en del av ett län. Natio- nella åklagaravdelningen består av riksenheter som har ett nationellt ansvar. Det finns en riksenhet för bekämpning av korruption, en som handlägger miljö- och arbetsmiljömål, en som är specialiserad på arbete mot den internationella och organiserade, gränsöverskri- dande brottsligheten och en för handläggning av säkerhets- och ter- roristmål. Det finns också en särskild åklagarkammare, som är direkt

119

Åklagare i Sverige

SOU 2020:74

underställd riksåklagaren, som handlägger misstankar om brott av bl.a. polismän, åklagare och domare.

Inom Åklagarmyndigheten finns ett utvecklingscentrum, med arbetsställen i Stockholm, Göteborg och Malmö. Utvecklingscent- rum är en gemensam funktion inom myndigheten för viss rättslig tillsyn över åklagarnas handläggning av brottmålsfrågor, bl.a. över- åklagares och vice överåklagares överprövning av åklagarbeslut. I ut- vecklingscentrums uppgifter ingår även rättslig utveckling och me- todutveckling.

På Åklagarmyndighetens huvudkontor finns centrala funktioner för bl.a. kommunikation, ekonomi, personal och it. Dessutom finns det en rättsavdelning med ansvar för utgivning av myndighetens rättsliga dokument, verksamheten i Högsta domstolen och centrala internationella frågor. Vid huvudkontoret finns även en tillsynsav- delning som bl.a. är huvudansvarig för riksåklagarens rättsliga till- synsverksamhet.

Vid Åklagarmyndigheten finns också ett insynsråd. Ledamöterna utses av regeringen. Insynsrådets uppgift är att utöva insyn och ge myndighetschefen råd.

5.2.2Ekobrottsmyndigheten

Uppdrag

Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet som ansvarar för be- kämpning av ekonomisk brottslighet. Myndighetens uppdrag anges

iEBM-instruktionen. Den ekonomiska brottslighet som myndig- heten ska bekämpa är bl.a. brott enligt 11 kap. brottsbalken (t.ex. bokföringsbrott och oredlighet mot borgenärer), skattebrott, brott mot aktiebolagslagen och bedrägeribrott som rör EU:s finansiella intressen. Även mål om annan brottslighet än sådan som uttryckli- gen anges i EBM-instruktionen kan handläggas vid Ekobrottsmyn- digheten. Det gäller om målet avser brott vars handläggning ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivs- förhållanden, skatterätt eller liknande.

I myndighetens uppdrag ingår att se till att personer som begår ekonomiska brott blir föremål för brottsutredning och lagföring. Myndigheten ska även arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet. Ekobrottsmyndigheten ska också bedriva

120

SOU 2020:74

Åklagare i Sverige

brottsförebyggande arbete som avser ekonomisk brottslighet. I det ingår att lämna information om ekonomisk brottslighet till andra myndigheter, kommuner, näringsliv, organisationer och allmänhe- ten. Vidare ska Ekobrottsmyndigheten följa och analysera utveck- lingen och rättstillämpningen när det gäller ekonomisk brottslighet och utarbeta förslag till åtgärder. Myndigheten ska även samordna åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Om det i verksamheten upp- kommer frågor som är av betydelse för hela åklagarväsendet ska Ekobrottsmyndigheten snarast möjligt informera riksåklagaren.

Ekobrottsmyndigheten har ett särskilt ansvar för samordningen av de nationella åtgärderna mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig och ineffektiv hantering och användning av EU-relaterade medel i Sverige. I myndighetens uppdrag ingår vidare att se till att möjligheterna till internationellt samarbete i brottsbekämpningen används. Ekobrottsmyndigheten ska vara sambandscentral för be- drägeribekämpning i frågor som rör Olaf och som utgångspunkt vara behörig myndighet vid Olafs kontroller och inspektioner.

Organisation

Beträffande Ekobrottsmyndighetens organisation anges i EBM-in- struktionen att generaldirektören är myndighetschef och att det vid myndigheten ska finnas det antal åklagarkammare som myndigheten beslutar. Vidare kan personal från Skatteverket, Kronofogdemyn- digheten, Tullverket och andra myndigheter placeras vid Ekobrotts- myndigheten i den utsträckning som Ekobrottsmyndigheten och re- spektive myndighet kommer överens om.

Ekobrottsmyndigheten har cirka 600 anställda, varav cirka 110 är åklagare och knappt 100 är civila utredare, med bakgrund från bl.a. Skatteverket och Tullverket. Drygt 200 polisiära utredare, som är anställda vid Polismyndighetens ekobrottskansli, arbetar också vid Ekobrottsmyndigheten. Myndigheten består av ett huvudkontor, tio ekobrottskammare fördelade på sex orter och två lokala kontor, en finansmarknadskammare och fem polisoperativa enheter. De sist- nämnda arbetar med kriminalunderrättelseverksamhet, spaning samt säkring och analys av beslag i it-miljö. Vid Ekobrottsmyndighetens huvudkontor finns centrala funktioner för bl.a. kommunikation, ekonomi, personal och it. Vid överåklagarens kansli utövas rättslig

121

Åklagare i Sverige

SOU 2020:74

uppföljning och tillsyn över Ekobrottsmyndighetens ärenden. Även Ekobrottsmyndigheten har ett insynsråd vars ledamöter utses av re- geringen.

5.3JO och JK – särskilda åklagare

Som har angetts i avsnitt 5.1 utmärks särskilda åklagare av att åkla- garuppgiften inte är myndighetens huvudsyssla och att en särskild åklagare endast får utföra de åklagaruppgifter som den har ålagts ge- nom lag. Reglerna om särskilda åklagare kan antingen innebära att allmän åklagare exkluderas från en viss åklagaruppgift eller att såväl den särskilda åklagaren som allmän åklagare är behöriga att utföra uppgiften.

JO och JK har enligt regeringsformen exklusiv behörighet att föra talan avseende brott i utövningen av tjänsten begångna av en ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen. Även när det gäller brott enligt tryckfrihetsförordningen (i fortsätt- ningen TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (i fortsättningen YGL) saknar allmän åklagare i stort sett behörighet. Det är främst JK men även, i vissa fall, JO som är behörig att väcka åtal för sådana brott. Vid yttrandefrihetsbrott finns det dock i viss utsträckning möjlighet att överlämna åklagaruppgifter till allmän åklagare.

Bortsett från det som nu har nämnts har allmän åklagare och sär- skild åklagare överlappande behörigheter. JO:s och JK:s behörighet omfattar åtal mot någon som står under deras tillsyn, för brott i ut- övningen av tjänsten eller uppdraget. Inom deras åtalsbefogenhet, som alltså i dessa fall delas med allmän åklagare, ligger exempelvis tjänstefel och brott mot tystnadsplikt men även andra brott, t.ex. förskingring, som en befattningshavare har begått i anställningen. Även mutbrott anses omfattas av behörigheten.

I förhållande till JO och JK är det inte reglerat vem som ska ut- föra talan när både allmän och särskild åklagare är behörig. Om nå- gon av JO eller JK samtidigt som allmän åklagare har påbörjat en förundersökning om samma gärning, förutsätts det att de i samför- stånd löser frågan om vem som ska vara åklagare.

När JO eller JK uppträder som särskild åklagare tillämpas det som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse och om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under

122

SOU 2020:74

Åklagare i Sverige

allmänt åtal. Det framgår av 6 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän och 5 § lagen (1975:1339) om Justitie- kanslerns tillsyn. Däremot ställs det inget krav på att JO eller JK ska tillämpa förordningsregler som gäller för allmän åklagare, t.ex. för- undersökningskungörelsen. Det anses dock naturligt att de tillämpar sådana förordningsregler som har tillkommit för att värna enskildas rättssäkerhet (proposition om riksdagens ombudsmäns och justitie- kanslerns ställning som åklagare, m.m., prop. 1986/87:160, s. 32).

Såväl JO som JK får enligt 49 kap. 13 § tredje stycket och 54 kap. 9 § andra stycket rättegångsbalken fullfölja mål till hovrätt och Högsta domstolen utan krav på prövningstillstånd. För båda gäller dock, vid överklagande till Högsta domstolen, att talan bör fullföljas dit endast om synnerliga skäl föranleder det.

5.4Åklagares verksamhet

5.4.1Verksamheten är till stor del författningsstyrd

I detta avsnitt beskrivs summariskt vissa författningsreglerade ar- betsuppgifter som gäller för åklagare. Reglerna som ligger till grund för redovisningen talar många gånger om att åklagaren inte är den enda som får utföra en viss åtgärd. Exempelvis anges på flera ställen i 23 kap. rättegångsbalken att undersökningsledaren eller åklagaren får vidta en viss åtgärd. Det beror på att åklagare inte är ensamma om att vara undersökningsledare. Även befattningshavare hos polisen, Tullverket och Kustbevakningen kan vara undersökningsledare i vissa fall. Eftersom framställningen avser åklagares verksamhet be- handlas i huvudsak fall där åklagare leder förundersökningen.

Framställningen tar i praktiken sikte på såväl allmänna som sär- skilda åklagares arbete. Som nämnts i avsnitt 5.3 finns det dock inget formellt krav på att JO och JK ska tillämpa förordningsregler som gäller för allmän åklagare, t.ex. förundersökningskungörelsen.

Det bör också nämnas att rättegångsbalken är utformad så att det är åklagare och inte den åklagarmyndighet där åklagaren är anställd som företräder det allmänna i domstolsprocessen. Dessutom är rät- tegångsbalkens regler formulerade så att de utgår från att det bara finns en åklagare i varje förundersökning. Det finns således inte ut- rymme för delat ansvar eller kollegialt beslutsfattande. Däremot är det inget som hindrar att en åklagare leder förundersökningen, en

123

Åklagare i Sverige

SOU 2020:74

annan beslutar om åtal och en tredje för processen i domstol. Det är heller inget som hindrar att flera åklagare delar på en arbetsuppgift så länge man tydligt håller isär vad var och en beslutar om.

5.4.2Under förundersökning

Förundersökningsförfarandet i korthet

Regleringen i 23 kap. rättegångsbalken, varifrån det som redovisas här har sitt ursprung, styr det mesta av en åklagares arbete under förundersökning. För allmänna åklagare är också förundersöknings- kungörelsen av stor betydelse.

När det finns anledning att anta att ett brott som hör under all- mänt åtal har förövats ska som utgångspunkt en förundersökning inledas. Beslut att inleda förundersökning fattas enligt huvudregeln av Polismyndigheten eller åklagare. Om saken inte är av enkel be- skaffenhet ska åklagaren leda förundersökningen, så snart någon kan misstänkas för brott. I vissa fall, exempelvis när det gäller ekonomisk brottslighet, leder dock som regel åklagaren förundersökningen re- dan från början.

Som förundersökningsledare får åklagaren anlita biträde av Polis- myndigheten eller Säkerhetspolisen för att genomföra förundersök- ningen. Förundersökningen ska bedrivas objektivt och skyndsamt och så att inte någon onödigt utsätts för misstanke eller orsakas kostnad eller olägenhet. Om det inte längre finns skäl att fullfölja förundersökningen ska den läggas ner.

En åklagare får också under vissa förutsättningar begränsa förun- dersökningen genom s.k. förundersökningsbegränsning. Den möj- ligheten finns i två fall. Det första är om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens bety- delse och det dessutom kan antas att brottets straffvärde inte över- stiger fängelse i tre månader. Det andra är om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att väckas, till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse eller särskild åtalsprövning, och något väsent- ligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts. Förundersöknings- begränsning innebär antingen ett beslut att lägga ner en inledd för- undersökning eller, om förutsättningarna föreligger redan innan en förundersökning har inletts, ett beslut att inte inleda förundersök-

124

SOU 2020:74

Åklagare i Sverige

ning. Ett beslut om förundersökningsbegränsning kan dock ändras. Förundersökning kan då inledas eller återupptas.

När en offentlig försvarare ska utses för en misstänkt ska åklaga- ren anmäla det till rätten. Åklagaren är också skyldig att anmäla till rätten när ett målsägandebiträde har begärts eller behov av ett sådant biträde annars föreligger.

Som förundersökningsledare har åklagaren rätt att, med vissa be- gränsningar, bestämma vem som får närvara vid förhör. Åklagaren får också meddela beslut om yppandeförbud beträffande uppgifter som kommit fram vid ett förhör. En annan åtgärd som åklagaren un- der vissa förutsättningar får vidta är att begära att vittnesförhör ska äga rum inför rätten om en förhörsperson vägrar uttala sig angående en omständighet som är av betydelse för utredningen. Åklagaren får också besluta att hämta in yttrande från en sakkunnig.

När förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet, ska den misstänkte underrättas om misstan- ken när han eller hon hörs. Efter underrättelsen har den misstänkte och försvararen rätt att fortlöpande ta del av det som har förekom- mit vid förundersökningen, i den mån det kan ske utan men för ut- redningen och med de begränsningar som följer av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), i fortsättningen OSL. När åklagaren har slutfört den utredning som han eller hon anser är nödvändig har den misstänkte och försvararen rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. Den misstänkte och försvararen ska under- rättas om det och om att de har rätt att begära att förundersökningen kompletteras. De ska ges skälig tid att ange den utredning som de anser är önskvärd och i övrigt anföra det som de anser är nödvändigt. Något åtal får inte beslutas innan den tiden har löpt ut.

På begäran av den misstänkte eller försvararen ska förhör eller någon annan utredning äga rum, om det kan antas vara av betydelse för förundersökningen. Om en sådan begäran avslås ska åklagaren ange skälen för det. Innan åklagaren beslutar i fråga om åtal, får han eller hon hålla ett särskilt sammanträde med den misstänkte eller för- svararen, om det kan antas vara till fördel för åtalsbeslutet eller för sakens fortsatta handläggning i övrigt.

Vid förundersökningen ska det föras protokoll över det som har förekommit som är av betydelse för utredningen. Närmare bestäm- melser om vad som ska antecknas i protokollet finns i förundersök- ningskungörelsen.

125

Åklagare i Sverige

SOU 2020:74

När förundersökningen avslutas ska åklagaren besluta om åtal ska väckas. Så snart åtal har beslutats har den misstänkte och försvararen rätt att på begäran få en papperskopia av förundersökningsprotokol- let och, som utgångspunkt, kopia av handlingar som innehåller så- dant som har förekommit vid förundersökningen men som inte in- går i protokollet.

Något om tvångsmedelsanvändning

Under en förundersökning får tvångsmedel användas enligt vad som är föreskrivet i 24–28 kap. rättegångsbalken. I 24 kap. rättegångsbal- ken regleras häktning och anhållande. Åklagaren får, om det finns skäl att häkta någon, besluta att anhålla personen i avvaktan på rät- tens prövning av häktningsfrågan. Finns det inte fulla skäl till häkt- ning men är personen skäligen misstänkt för brottet, får den miss- tänkte anhållas av åklagaren, om det är av synnerlig vikt att han eller hon tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning. Om någon har anhållits i sin frånvaro ska, när beslutet har verkställts och förhör har hållits, åklagaren genast besluta om den misstänkte ska förbli anhål- len. Har någon gripits ska åklagaren, när förhör med den misstänkte har hållits, omedelbart besluta om han eller hon ska anhållas. Anhålls inte den misstänkte, ska åklagaren omedelbart häva beslutet om gri- pande. Om det inte längre finns skäl för ett anhållningsbeslut, ska åklagaren omedelbart häva beslutet. Om anhållningsbeslutet inte hävs, ska åklagaren senast klockan tolv den tredje dagen efter anhåll- ningsbeslutet göra en framställning hos rätten om häktning av den anhållne. Görs inte häktningsframställning inom föreskriven tid, ska åklagaren omedelbart häva anhållningsbeslutet. Vid en häktningsför- handling ska åklagaren närvara och ange de omständigheter som yr- kandena grundas på. Rätten beslutar efter häktningsförhandlingen i häktningsfrågan och, om den misstänkte häktas, när åtal senast ska väckas. Är den tid inom vilken åtal ska väckas otillräcklig kan åkla- garen begära förlängning.

Regler om reseförbud och anmälningsskyldighet finns i 25 kap. rättegångsbalken. De tvångsmedlen kan i vissa fall ersätta häktning. Reseförbud kan meddelas av åklagaren eller rätten. Liksom vid häkt- ning finns det vissa tidsfrister.

126

SOU 2020:74

Åklagare i Sverige

I 26 kap. rättegångsbalken regleras frågor om kvarstad i brottmål. Kvarstad har till syfte att säkra ekonomiska förpliktelser som den misstänkte kan komma att ådömas. Åklagaren får begära att rätten beslutar om kvarstad och kan, i avvaktan på rättens avgörande, be- sluta att ta egendom i förvar. Har åklagaren tagit egendom i förvar eller beslutat att egendom ska förbli i förvar, ska åklagaren så snart som möjligt och senast fem dagar därefter till rätten ge in en fram- ställning om kvarstad. Görs inte en sådan framställning, ska egendo- men omedelbart återställas. Även för kvarstad gäller vissa tidsfrister, bl.a. beträffande åtals väckande.

Frågor om beslag och hemliga tvångsmedel regleras i 27 kap. rät- tegångsbalken. Beträffande dessa tvångsmedel har åklagaren en cen- tral roll. När det gäller beslag fattar åklagaren beslut om tvångsmedel för att möjliggöra beslag eller prövar beslaget efter anmälan från den polisman som har verkställt ett beslag utan föregående beslut. Åkla- garen får också i vissa fall besluta att lämna ut beslagtagen egendom till en målsägande, om det är uppenbart att målsäganden har bättre rätt till det beslagtagna än den hos vilken beslaget har gjorts. Åkla- garen kan vidare väcka en fråga om beslag vid rätten, vilket även den som har drabbats av ett beslag kan göra. När en sådan begäran har kommit in till rätten gäller särskilda tidsfrister. Åklagaren får, om ett beslag inte har beslutats eller fastställts av rätten, häva beslaget.

Särskilda regler gäller för att kvarhålla försändelser som får tas i beslag och som väntas komma in till ett befordringsföretag. Beslut i sådana frågor ska fattas av rätten på yrkande av åklagaren. Åklagaren får dock under vissa förutsättningar fatta interimistiskt beslut om det. Sådana beslut ska skyndsamt underställas rättens prövning.

Det finns detaljerade regler om när andra hemliga tvångsmedel får användas. Det är rätten som, på yrkande av åklagaren, beslutar om hemliga tvångsmedel. Vid samtliga tvångsmedel, utom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, är huvudregeln att rät- ten fattar beslut efter ett sammanträde där åklagaren och ett offent- ligt ombud ska närvara. Åklagaren får, under vissa särskilt angivna förutsättningar, meddela interimistiskt beslut i avvaktan på rättens prövning avseende alla hemliga tvångsmedel utom hemlig rumsav- lyssning. Sådana beslut ska alltid skyndsamt prövas av rätten. Beslut att tillåta användning av hemliga tvångsmedel är alltid tidsbegrän- sade, men åklagaren kan begära förlängning av tiden. Om det inte

127

Åklagare i Sverige

SOU 2020:74

längre finns skäl för beslut om hemliga tvångsmedel ska åklagaren eller rätten omedelbart upphäva beslutet.

I 28 kap. rättegångsbalken finns det regler om bl.a. husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Åklagaren får besluta om så- dana åtgärder i de flesta situationer. I vissa undantagsfall ska dock rätten besluta, på yrkande av åklagaren.

5.4.3Efter förundersökning

Åtalsbeslut

När förundersökningen är komplett ska åklagaren ta ställning till om åtal ska väckas eller inte mot den eller de personer som förundersök- ningen har riktats mot. Reglerna om allmänt åtal finns i 20 kap. rät- tegångsbalken.

Om åklagaren bedömer att underlaget är tillräckligt för en fäl- lande dom är han eller hon skyldig att väcka åtal eller meddela straff- föreläggande (positivt åtalsbeslut). Åtalsplikten har emellertid, som utvecklas i det följande, många undantag. När det gäller beslut att inte väcka åtal (negativt åtalsbeslut) ska ett sådant meddelas om åkla- garen anser att det inte finns förutsättningar för en fällande dom på det föreliggande materialet och det inte heller finns skäl att driva ut- redningen vidare.

Ett negativt åtalsbeslut har ingen rättskraft. Åklagaren kan när som helst återuppta förundersökningen och driva den vidare, så länge gärningen inte är preskriberad.

Åtalsunderlåtelse

Under vissa förutsättningar får åtal underlåtas för brott (åtalsunder- låtelse). Regler om åtalsunderlåtelse finns i dels 20 kap. rättegångs- balken, dels lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Sistnämnda lag reglerar en särskild form av åtalsun- derlåtelse, kallad straffvarning. Inom åklagarväsendet är det endast allmänna åklagare som får fatta beslut om åtalsunderlåtelse. Som ett allmänt krav för en sådan åtgärd gäller att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte får åsidosättas. Därtill ska någon av de sär-

128

SOU 2020:74

Åklagare i Sverige

skilda förutsättningar som anges i lagtexten föreligga för att åtalsun- derlåtelse ska få beslutas.

Strafföreläggande

I 48 kap. rättegångsbalken finns regler om strafföreläggande, som är ett alternativ till åtal. Strafföreläggande innebär att åklagaren före- lägger den misstänkte ett bötesstraff eller, under vissa förutsätt- ningar, en villkorlig dom. Den misstänkte kan sedan omedelbart eller inom en viss tid godkänna föreläggandet. Godkänns föreläggandet gäller det som en lagakraftvunnen dom. Om godkännande inte läm- nas väcker åklagaren normalt åtal i stället.

Åtal

Om åklagaren kan emotse en fällande dom ska, som nämnts, åtal väckas. Det gäller under förutsättning att åtalsunderlåtelse eller strafföreläggande inte har meddelats och att det inte heller i övrigt finns något som hindrar att åtal väcks (t.ex. särskild åtalsprövning).

Åtal väcks genom att åklagaren till rätten ger in en skriftlig stäm- ningsansökan, enligt bestämmelser i 45 kap. rättegångsbalken. Åtal anses vara väckt när stämningsansökan har kommit in till rätten. Även efter det att åtal har väckts är åklagaren skyldig att bedriva sitt arbete objektivt. Under domstolsprocessen agerar åklagaren som statens företrädare och den tilltalades motpart. Det gäller oavsett om målet avgörs efter en huvudförhandling eller inte. Åklagaren ska bl.a. ge in skriftlig bevisning, följa rättens förelägganden och föra statens talan vid huvudförhandling. Även att, enligt reglerna i 22 kap. rätte- gångsbalken och 3 kap. 11 § skadeståndslagen (1972:207), föra måls- ägandens talan är ofta åklagarens uppgift.

Överklagande

När dom eller beslut har meddelats av en tingsrätt får åklagaren, en- ligt vad som föreskrivs i 49, 51 och 52 kap. rättegångsbalken, över- klaga till hovrätt. Även andra parter, t.ex. den tilltalade, får över- klaga. Det medför att åklagaren kan bli part i hovrätten utan ett eget

129

6 Allmänna utgångspunkter

6.1Inledning

För de av EU:s medlemsstater som ingår i det fördjupade samarbetet om Eppo är Eppo-förordningen till alla delar bindande och direkt tillämplig från och med ikraftträdandet. Det förutsätter dock, som alltid när EU-förordningar blir gällande, att de nationella reglerna vid behov anpassas så att de är förenliga med förordningens bestäm- melser. Dessutom ska även andra nödvändiga kompletterande be- stämmelser finnas på plats. För svensk del innebär det att det måste säkerställas att den svenska lagstiftningen uppfyller alla de krav som ställs i Eppo-förordningen innan Sverige kan ansluta sig. Frågorna kommer att diskuteras ingående i de kapitel som följer. Utredningen har dock funnit skäl att redan här klargöra några allmänna utgångs- punkter, som har betydelse för de kommande övervägandena.

6.2Några grundläggande utgångspunkter

6.2.1Nationell rätt ska tillämpas i den operativa verksamheten

Eppo-förordningen reglerar framför allt vilken behörighet Eppo ska ha att utreda och lagföra brott i de medlemsstater som deltar i det fördjupade samarbetet, vilka befogenheter Eppo-åklagarna ska ha och hur åklagararbetet inom Eppo ska organiseras. Enligt Eppo-för- ordningen ska i allt väsentligt nationella regler tillämpas av Eppo när det gäller brottsutredning och lagföring. Det innebär att den opera- tiva delen av Eppos verksamhet inte kommer att skilja sig så mycket från den åklagarverksamhet som bedrivs inom det svenska åklagar- väsendet. Även om arbetsuppgifterna blir desamma för Eppo-åkla- gare som för svenska åklagare skiljer sig emellertid beslutsstrukturen

131

Allmänna utgångspunkter

SOU 2020:74

och sättet att organisera verksamheten åt. En utgångspunkt i direk- tiven är att övervägandena angående åklagarna och deras placering ska ta sin utgångspunkt i den nuvarande strukturen i 7 kap. rätte- gångsbalken och de befintliga myndigheterna i åklagarväsendet.

6.2.2Den svenska regleringen bör så långt möjligt behållas

Det svenska regelverket på straffprocessens område, inklusive be- stämmelserna som gäller åklagare, har generell räckvidd. Bestämmel- serna avser som utgångspunkt utredning och lagföring av alla olika typer av brott. I de fall där undantag gäller är det särskilt reglerat. Det gäller t.ex. reglerna om hemliga tvångsmedel i 27 kap. rätte- gångsbalken, som endast får förekomma vid särskilt angiven brotts- lighet eller brott med visst straffminimum. Bestämmelserna är an- passade för att stämma överens med annan svensk lagstiftning och även i övrigt för att fungera i en svensk kontext. Lagstiftningen är därför generellt sett väl rustad för att Sverige ska kunna ansluta sig till det fördjupade samarbetet. Till det kommer att samma grundläg- gande rättsprinciper och samma syn på medborgarnas fri- och rät- tigheter gäller generellt inom unionen. Det är samtidigt viktigt att komma ihåg att Eppo-förordningen innehåller bestämmelser som är tänkta att fungera i ett antal, sinsemellan mycket olika, rättsord- ningar och att de därför med nödvändighet ger utrymme för att tol- kas på olika sätt.

Eppo-förordningen syftar till att skapa effektivare efterlevnad när det gäller områden av betydelse för unionens finansiella intressen. De brottsliga gärningar som omfattas av Eppos materiella behörig- het framgår dock inte i Eppo-förordningen. I stället regleras behö- righeten huvudsakligen i Sefi-direktivet, till vilket förordningen hän- visar. Det direktivet är genomfört i svensk rätt, se redogörelse och analys i avsnitt 10.2.3 och 10.2.4.

I praktiken gäller Eppos behörighet således för ett förhållandevis avgränsat område, nämligen viss ekonomisk brottslighet som påver- kar EU:s finansiella intressen.

Det framstår mot den bakgrunden som rimligt att de generella regler och strukturer som gäller enligt svensk rätt så långt som möj- ligt behålls. Ett sådant förhållningssätt kräver inte ändringar på om- råden som inte alls berör Eppo-förordningen. En mer öppen hållning

132

SOU 2020:74

Allmänna utgångspunkter

skulle kräva förändringar av betydligt större omfattning. Det är en- ligt utredningens mening varken nödvändigt eller lämpligt att ändra regelverket mer än vad som krävs för att Sverige ska kunna ansluta sig till det fördjupade samarbetet.

Det bör därför, som en utgångspunkt, krävas starka skäl för att avvika från rådande generella regler och strukturer. Det innebär ex- empelvis att om det finns olika alternativ för att tillgodose Eppo- förordningens krav så bör det alternativ väljas som innebär minst följdverkningar på områden som förordningen inte omfattar.

Det står samtidigt klart att svenska regler och tillämpningen av dem måste genomsyras av efterlevnad av de grundläggande principer som framgår av Eppo-förordningen. Det finns därför skäl att se när- mare på vilka de är och att utifrån det slå fast några utgångspunkter för utredningen vid de kommande övervägandena.

6.2.3Förordningen ska ha företräde

En särskild utgångspunkt är att Eppo-förordningen kommer att ha företräde framför svensk rätt om Sverige ansluter sig till samarbetet. Det kan te sig som en självklarhet men regleras uttryckligen i arti- kel 5.3 i Eppo-förordningen. Där anges bl.a. att nationell lagstiftning ska gälla i den utsträckning handläggningen av ett ärende inte regle- ras i Eppo-förordningen. Vidare framhålls det att – om inte annat framgår av förordningen – tillämplig nationell lagstiftning ska vara lagstiftningen i den medlemsstat vars europeiska delegerade åklagare handlägger ärendet. När en fråga regleras i både nationell lagstiftning och Eppo-förordningen ska enligt artikeln den senare gälla.

6.2.4Medlemsstaterna ska stödja Eppo

Enligt artikel 5.6 i Eppo-förordningen ska det vara en utgångspunkt att alla åtgärder, förhållningssätt eller förfaranden inom ramen för förordningen ska vägledas av principen om lojalt samarbete. Det in- nebär bl.a. att utredningen i övervägandena ska se till att den svenska regleringen tillgodoser kravet att svenska myndigheter aktivt bistår och stödjer Eppos utredningar och lagföring. I skäl 14 förtydligas att principen om lojalt samarbete också innefattar att Eppo och de be-

133

Allmänna utgångspunkter

SOU 2020:74

höriga nationella myndigheterna bör informera varandra i syfte att effektivt bekämpa de brott som omfattas av Eppos behörighet.

Enligt artikel 6.1 ska medlemsstaterna respektera Eppos obero- ende och inte försöka påverka myndigheten när den utför sina upp- gifter. Det utgör ytterligare en utgångspunkt för utredningen att se till att svenska regler och tillämpningen av dem tillgodoser förord- ningens krav på respekt för Eppos oberoende.

6.2.5Eppo är en europeisk myndighet

En viktig utgångspunkt är att Eppo även med sin delvis decentrali- serade struktur är en europeisk myndighet. Det innebär att de regler som gäller för Eppo inte i alla avseenden stämmer överens med hur en svensk åklagarmyndighet fungerar. Eppos arbetsformer, besluts- funktioner och interna ansvar kan på olika avgörande punkter skilja sig från vad som normalt gäller för svenska förvaltningsmyndigheter. Det gäller trots att myndigheten ska ha samma rättsliga förutsätt- ningar att utföra åklagaruppgifter som svenska åklagare. En utgångs- punkt är därför att den svenska lagstiftningen kan behöva anpassas till det. Ett sådant förhållningssätt står i överensstämmelse med såväl ordalydelsen i artikel 86 FEUF som de överväganden som gjordes i samband med att Sverige godkände Lissabonfördraget och därmed överlät både viss myndighetsutövning och beslutsbefogenhet till EU, se Lissabonfördraget, prop. 2007/08:168 s. 61 f.

På motsvarande sätt kan den svenska lagstiftningen behöva an- passas till andra aspekter som hänför sig till att Eppo är en oberoende europeisk myndighet, t.ex. kan anställningsförhållandena och tillsy- nen se annorlunda ut än vad som gäller i Sverige generellt.

6.3Alla artiklar kräver inte överväganden

Eppo-förordningens artiklar kan delas in i fyra kategorier. Till den första kategorin hör artiklar som tar sikte på Eppos centrala åklagar- nivå. De allra flesta av de artiklarna är Eppo-interna och kräver där- för inga åtgärder. Det finns dock enstaka artiklar som ändå på något sätt berör Sverige eller svensk rätt och som därför fordrar övervä- ganden. Ett exempel är artikel 16, som behandlar medlemsstaternas nominering av europeiska åklagare.

134

SOU 2020:74

Allmänna utgångspunkter

I den andra kategorin av artiklar finns det sådana som tar sikte på Eppos decentraliserade nivå – de europeiska delegerade åklagarna som ska verka i medlemsstaterna. I stort sett samtliga artiklar som behandlar europeiska delegerade åklagare fordrar överväganden, eftersom det ingår i uppdraget att se till att det svenska regelverket är förenligt med vad som gäller enligt Eppo-förordningen.

Den tredje kategorin av artiklar är sådana som ställer direkta krav på innehållet i nationell rätt. Det kan exempelvis handla om att Eppos åklagare ska få tillgång till samma åtgärder som nationella åklagare eller att ett effektivt informationsutbyte mellan Eppo och nationella myndigheter ska säkerställas. Alla sådana artiklar kräver därmed överväganden.

Till den fjärde kategorin hör artiklar som inte fordrar några över- väganden alls. Det rör sig om artiklar som uteslutande behandlar in- terna frågeställningar, t.ex. Eppos administration, som rör kommis- sionens uppgifter eller som är av ren upplysningskaraktär.

Artiklar i de tre förstnämnda kategorierna kommer att analyseras i kommande kapitel för att utredningen ska kunna överväga om det svenska regelverket behöver ändras om Sverige skulle delta i Eppo- samarbetet.

När det däremot gäller artiklar i den fjärde kategorin saknas det anledning att behandla dem ytterligare.

6.4Ramarna i utredningsdirektiven

De direktiv som ligger till grund för utredningens arbete är öppet skrivna. Det innebär att utredningen ges utrymme att både på områ- den som nämns uttryckligen i direktiven och sådana som inte nämns komma med förslag till lagstiftning eller andra åtgärder efter vad som framstår som lämpligt. Gränsen för utredningens uppdrag består dels i att det på vissa områden finns uttryckliga begränsningar av vad utredningen ska eller bör överväga (t.ex. avseende förenklad lagfö- ring och beträffande arbetsrätt), dels att utredningens analys och eventuella förslag ska rymmas inom de ramar som anges i direktivens allmänna utgångspunkter. Där framgår bl.a. att Eppo-förordningen kan behöva kompletteras med svenska bestämmelser, att anpass- ningar kan behöva göras i befintliga författningar och att det kan be- höva vidtas andra, exempelvis organisatoriska, åtgärder. Det anges

135

7 Åklagarrollen

7.1Utredningsdirektiven

Enligt direktiven ska utredningen analysera hur Eppo-åklagarnas roll, särskilt de europeiska delegerade åklagarnas, förhåller sig till svensk rätt. Utredningen ska också lämna nödvändiga författnings- förslag och förslag till andra åtgärder som bedöms nödvändiga. I di- rektiven anges att övervägandena, när det gäller europeiska delege- rade åklagare, ska ta sin utgångspunkt i den nuvarande strukturen.

7.2En ny typ av åklagare

7.2.1Svenska åklagares självständighet

Grundlagsregleringen

Enligt 12 kap. 2 § regeringsformen får ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en för- valtningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Bestämmelsen gäller för åklagarväsendets myndigheter.

En motsvarande grundlagsföreskrift finns för domstolarna i

11 kap. 3 § regeringsformen. Den har, utöver skyddet mot yttre på- verkan, ansetts ge uttryck för en princip om den enskilde domarens självständighet i dömandet även internt, dvs. i förhållande till andra domare och övriga anställda i domstolen inklusive domstolens chef (se t.ex. Domarutnämningar och domstolsledning – frågor om ut- nämning av högre domare och domstolschefens roll, SOU 2000:99, Del A, s. 198).

137

Åklagarrollen

SOU 2020:74

Enligt rättegångsbalkens bestämmelser om åklagare är det den enskilde åklagaren, inte myndigheten som åklagaren arbetar vid, som ansvarar för att åklagaruppgifterna fullgörs. Till skillnad från vad som är vanligt vid andra förvaltningsmyndigheter härleds en åklaga- res behörighet i ett ärende således inte genom delegation från myn- digheten utan framgår, liksom domarens behörighet, direkt av för- fattning. Uppdraget är personligt, dvs. behörigheten tillkommer åklagaren individuellt, inte åklagarmyndigheten som sådan. Åklaga- ren ansvarar genom det ensam för sina beslut. Mot den bakgrunden är det naturligt att förstå bestämmelsen i 12 kap. 2 § regeringsfor- men så att den ger uttryck för principen om en enskild åklagares självständighet även i förhållande till sina överordnade, när åklagaren utför åklagaruppgifter, på motsvarande sätt som domarens självstän- dighet anses följa av 11 kap. 3 § regeringsformen (se Åklagardatalag, prop. 2014/15:63, s. 22, Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken m.m., [1 april 2020, Juno], kommentaren till 7 kap., under rubriken Inled- ning, och Gunnel Lindberg, Förvaltningsrättslig Tidskrift 2000 s. 47 f.).

Överordnade åklagares roll

Utrymmet för överordnade åklagare att lämna direktiv till svenska åklagare är således begränsat till andra situationer än själva utövandet av åklagaruppgiften i de enskilda ärendena. En åklagare kan t.ex. in- hämta råd från en överordnad, men sådana råd är inte bindande. Riksåklagaren ska verka för enhetlig rättstillämpning, men det inne- bär inte någon möjlighet för riksåklagaren att påverka handlägg- ningen av ett enskilt ärende.

En annan sak är att det är möjligt för vissa överordnade åklagare att enligt 7 kap. 5 § rättegångsbalken överta uppgifter som ska utfö- ras av lägre åklagare, den s.k. devolutionsprincipen. Den ger möjlig- het till överprövning och ändring av alla typer av åklagarbeslut.

Devolutionsprincipen utgår från att åklagarväsendet är hierar- kiskt uppbyggt. Inom åklagarväsendet finns det tre olika juridiska nivåer. En första rättslig nivå där i princip all ordinarie åklagarverk- samhet utförs. Den andra rättsliga nivån består av överåklagare och vice överåklagare vid Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum re- spektive på överåklagarens kansli vid Ekobrottsmyndigheten. De har

138

SOU 2020:74

Åklagarrollen

bl.a. till uppgift att utöva tillsyn över den första nivån. I den uppgif- ten ingår att överpröva underordnade åklagares beslut. Slutligen finns en högsta, tredje, rättslig nivå som består av riksåklagaren och vice riksåklagaren. Endast en åklagare på en högre juridisk nivå har rätt att överpröva en annan åklagares beslut.

I litteraturen anförs att ett övertagande av en åklagaruppgift bör göras på ett sådant sätt att en lägre åklagares självständiga ställning inte träds för när och att inte ens en överordnad åklagare kan ålägga en underordnad att i ett enskilt fall utföra åklagaruppgiften på visst sätt (se Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken m.m. [1 april 2020, Juno], kommentar till 7 kap. 5 §). Det har också hävdats att rätte- gångsbalkens regler om övertagande av åklagaruppgifter utgör en ga- ranti mot att en åklagare av ovidkommande skäl fråntas åklagarupp- gifter, se Gunnel Lindberg, Förvaltningsrättslig tidskrift, 2000, s. 48.

För att en högre åklagare ska kunna ändra ett åklagarbeslut måste han eller hon, åtminstone temporärt, överta åklagaruppgiften. Trots möjligheten för överordnade åklagare att överpröva underordnade åklagares beslut är den senares självständiga ställning under ett ären- des hela gång således intakt i den meningen att åklagaren inte kan åläggas att vidta en åtgärd eller fatta ett beslut i strid med sin egen uppfattning i saken. I JO 2002/03 s. 115 uttalas följande om det.

I [12 kap. 2 §] regeringsformen (RF) föreskrivs att ingen myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i det särskilda fallet skall be- sluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller som rör tillämpning av lag. [Det är] inte förenligt med denna grundlagsregel att den överprövande åklagaren i sitt beslut t.ex. beordrar den underord- nade åklagaren att väcka åtal enligt en viss gärningsbeskrivning och där- vid åberopa viss angiven bevisning. [JO anser] vidare att det starkt kan ifrågasättas om det är förenligt med grunderna för bestämmelsen i [12 kap. 2 §] RF att den överprövande åklagaren ger direktiv som – även om de inte är formellt bindande – är avsedda att vara styrande för den fortsatta handläggningen av en förundersökning där han inte själv är förundersökningsledare. En förundersökning måste självfallet genom- föras på sådant sätt att det inte finns någon sakligt grundad risk för att den misstänkte, målsäganden eller någon annan får uppfattningen att utredningen inte bedrivs med den självständighet för den handläggande åklagaren och med den objektivitet som rättegångsbalken kräver.

139

Åklagarrollen

SOU 2020:74

Åklagare kan föra annans talan

Det finns emellertid situationer där åklagare utför åklagaruppgifter enligt instruktion från någon annan. Så är fallet t.ex. när riksåklaga- ren med stöd av 7 kap. 4 § tredje stycket rättegångsbalken förordnar en annan åklagare att utföra riksåklagarens talan i Högsta domstolen. Den förordnade åklagaren omfattas då inte av självständighetsprin- cipen. Det hänger samman med att han eller hon i sådana fall inte härleder sin behörighet från författning – i paragrafens andra stycke anges nämligen att det är riksåklagaren som är allmän åklagare i Högsta domstolen. I de fallen härleds den processförande åklagarens behörighet i stället från förordnandet att utföra riksåklagarens talan.

På samma sätt förhåller det sig när JO eller JK har uppdragit åt någon annan, t.ex. en anställd vid myndigheten eller en allmän åkla- gare, att utföra åklagaruppgifter. Det kan JO göra enligt 22 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän och JK enligt 14 § för- ordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. Enligt 13 kap. 6 § regeringsformen är en allmän åklagare skyldig att på be- gäran biträda JO. Vidare framgår i 12 § åklagarförordningen att en allmän åklagare är skyldig att ta emot uppdrag att väcka och utföra åtal som beslutas av JO eller JK och att i övrigt lämna den hjälp som de begär.

När JO eller JK uppdrar åt någon annan att utföra åklagaruppgif- ter avhänder de sig således inte rollen som förundersökningsledare eller åklagare enligt rättegångsbalken i formell mening. Det innebär att den som har fått i uppdrag av JO eller JK att utföra åklagarupp- gifter inte agerar självständigt med behörighet härledd från rätte- gångsbalken. I stället kan åklagaren då närmast jämföras med ett om- bud som för huvudmannens räkning och enligt dennes instruktion utför uppdraget.

7.2.2Eppo-åklagarnas roll

Allmänt om rollfördelningen inom Eppo

Enligt artikel 10.2 i Eppo-förordningen ska de permanenta avdel- ningarna, som utgör en del av Eppos centraliserade struktur och be- står av en ordförande och två permanenta ledamöter, kontrollera och leda utredningar och lagföring som genomförs av europeiska delege-

140

SOU 2020:74

Åklagarrollen

rade åklagare. I artikel 10.3 anges vad de permanenta avdelningarna ska fatta beslut om. Det är beslut att väcka talan, skriva av ärenden, tillämpa förenklat åtalsförfarande, hänskjuta ärenden till nationella myndigheter och att återuppta utredningar. Enligt artikel 10.4 ska de permanenta avdelningarna också, vid behov, fatta beslut om att ge den europeiska delegerade åklagaren i uppdrag att inleda en utred- ning eller överta en utredning, hänskjuta strategiska eller allmänna frågor i ett ärende till kollegiet och tilldela eller fördela om ärenden. Den permanenta avdelning som leder en utredning ska även godkän- na en europeisk åklagares beslut om att han eller hon själv ska ge- nomföra utredningen.

För åklagarna, liksom för övriga anställda inom Eppo, gäller en- ligt artikel 6 att de ska verka i hela unionens intresse och att de var- ken får be om eller ta emot instruktioner från någon person utanför Eppo, någon av medlemsstaterna i unionen eller någon av unionens institutioner, organ eller byråer när de fullgör sina skyldigheter en- ligt Eppo-förordningen.

Det ska också nämnas att det enligt artikel 4 är Eppo, inte de en- skilda åklagarna vid den myndigheten, som är ansvarig för utredning, lagföring och väckande av talan enligt förordningen. Det är således Eppo som enligt Eppo-förordningen ska genomföra utredningar, driva åtal och utöva åklagares uppgifter i medlemsstaternas domsto- lar till dess att ärendet har avslutats.

Europeiska åklagare

De europeiska åklagarna ska enligt artikel 12.1 på den permanenta avdelningens vägnar och i enlighet med eventuella instruktioner från den, övervaka utredningar och lagföring som de europeiska delege- rade åklagare som handlägger ärendena i ursprungsmedlemsstaten ansvarar för. De europeiska åklagarna ska lägga fram sammanfatt- ningar av ärenden de har övervakat och förslag till beslut som ska fattas av den permanenta avdelningen. Enligt artikel 12.3 får den övervakande europeiska åklagaren i ett enskilt ärende, i överensstäm- melse med tillämplig nationell lagstiftning och de instruktioner som getts av behörig permanent avdelning, ge den handläggande europe- iska delegerade åklagaren instruktioner. Det krävs dock att det är nödvändigt för en effektiv handläggning av utredningen eller lagfö-

141

Åklagarrollen

SOU 2020:74

ringen eller i rättvisans intresse eller för att säkerställa en konsekvent fungerande myndighet. Av artikel 12.5 följer vidare att de europeiska åklagarna ska fungera som sambandsmän och informationskanaler mellan de permanenta avdelningarna och de europeiska delegerade åklagarna i sina respektive ursprungsmedlemsstater. De ska kontrol- lera genomförandet av Eppos arbetsuppgifter i sina respektive med- lemsstater i nära samråd med de europeiska delegerade åklagarna.

Europeiska delegerade åklagare

De europeiska delegerade åklagarna ska enligt artikel 13.1 agera på Eppos vägnar i sina respektive medlemsstater och ha samma befo- genheter som nationella åklagare när det gäller utredningar, lagföring och väckande av talan, utöver och med förbehåll för de särskilda be- fogenheter och den särskilda ställning som tillkommer dem och på de villkor som anges i Eppo-förordningen. De ska ansvara för de ut- redningar och lagföringar som de har inlett, tilldelats eller övertagit.

Vidare ska de europeiska delegerade åklagarna följa den ledning och de instruktioner som ges av den permanenta avdelning som handlägger ärendet och följa instruktioner från den övervakande europeiska åklagaren. De ska enligt artikelns ordalydelse också an- svara för att väcka talan och ha behörighet att presentera svaromål, delta vid bevisupptagning samt använda tillgängliga rättsmedel i en- lighet med nationell lagstiftning.

Eppo-åklagarnas roll i förhållande till svensk rätt

Att Eppo-åklagarna, både de europeiska åklagarna och de europeiska delegerade åklagarna, i stor utsträckning ska agera enligt instruk- tioner från Eppo och dess permanenta avdelningar utgör en bety- dande skillnad mot vad som i regel gäller för svenska åklagare. Eppo- åklagarna är därmed inte självständiga i sitt arbete på det sätt som åklagare i Sverige är i den huvudsakliga delen av sitt arbete. Risken för konflikter mellan Eppo-förordningen och de svenska bestäm- melserna om självständiga åklagare behöver därför analyseras.

Det kan först konstateras att Eppo inte kommer att vara en svensk förvaltningsmyndighet. Det kan därför diskuteras om 12 kap.

142

SOU 2020:74

Åklagarrollen

2 § regeringsformen, från vilken principen om åklagares självstän- dighet anses härledd, gäller för Eppo.

Oberoende av hur man ser på frågan om 12 kap. 2 § regeringsfor- men gäller för Eppo kan det konstateras att självständighetsprinci- pen för svenska åklagare grundar sig på dels att åklagarens uppdrag är personligt och att det därmed är åklagaren, inte åklagarmyndig- heten, som är ansvarig för de åtgärder som han eller hon vidtar, dels att uppdraget emanerar från författning. I de fall där Eppo utövar sin behörighet kommer myndigheten att ha det yttersta ansvaret för de utredningar, åtgärder och lagföringar som åklagarna genomför, eftersom åklagarna agerar på Eppos vägnar. Vid en jämförelse med nuvarande svenska förhållanden finns det ingen direkt motsvarighet till den roll som Eppo-åklagarna intar. Det finns emellertid likheter med rollen som den åklagare får som anlitas för att t.ex. föra riks- åklagarens talan i Högsta domstolen eller leda en förundersökning för JK:s räkning. Att ha en ordning som tillåter att någon annan åkla- gare än den som enligt författning är ansvarig genomför förunder- sökningen eller för talan i domstol anses under alla förhållanden inte strida mot självständighetsprincipen. Tvärtom föreskrivs det på flera ställen i svensk lagstiftning att åklagare är skyldiga att bistå exempel- vis JO och JK.

Utredningen noterar i praktiken endast en skillnad mellan Eppo- åklagarnas roll enligt Eppo-förordningen och den nyss beskrivna rollen som svenska åklagare kan ha. Det är att Eppo-åklagarnas de- legation fastställs i Eppo-förordningen medan de svenska åklagarnas delegation typiskt sett anges i ett förordnande som utfärdas av den som anlitar dem.

När det gäller Eppo-åklagarnas roll i övrigt i förhållande till svensk rätt, särskilt de europeiska delegerade åklagarnas roll, kom- mer utredningen att närmare analysera flertalet sådana frågor i de avsnitt som behandlar anställningsfrågor, befogenheter, inledande och avslutande av utredningar, gränsöverskridande utredningar, sek- retess, dataskydd och skadestånd. Här behandlas således bara den grundläggande frågan om åklagarrollen.

143

Åklagarrollen

SOU 2020:74

7.2.3Svenska Eppo-åklagare ska vara särskilda åklagare

Utredningens förslag: Den svenska europeiska åklagaren har ställning som särskild åklagare när han eller hon har övertagit åklagaruppgifter enligt artikel 28.4 i Eppo-förordningen. Svenska europeiska delegerade åklagare har ställning som särskilda åkla- gare när de utför uppgifter för Eppo.

Skälen för utredningens förslag

Ska Eppos åklagare fogas in i den nuvarande rättsliga strukturen?

Svenska åklagare är antingen allmänna eller särskilda åklagare, se av- snitt 5.1. En fråga för utredningen att ta ställning till är om Eppos åklagare ska inrymmas i den struktur som redan gäller, alltså vara allmänna eller särskilda åklagare, eller om de ska ges en annan ställ- ning och i så fall vilken.

Skiljelinjen mellan allmänna åklagare och särskilda åklagare går vid deras respektive behörighet. De förstnämnda har en generell be- hörighet att utföra allmänt åtal, medan de senares behörighet är be- gränsad till särskilt angivna typer av ärenden. Det talar i sig för att Eppos åklagare bör vara särskilda åklagare, eftersom Eppos behörig- het är begränsad till vissa brottstyper. Att trots det föreskriva att Eppos åklagare ska vara allmänna åklagare skulle innebära krav på följdändringar i en rad författningar. Med beaktande av det fåtal brott som Eppos behörighet omfattar framstår sådana ändringar som opåkallade. Den nuvarande strukturen är dessutom är väl inar- betad. Sådana ändringar som skulle krävas för att göra Eppo-åklagare till allmänna åklagare riskerar därför att göra regelverket mer svår- överskådligt och svårtillgängligt. Mot den angivna bakgrunden fram- står det inte som ändamålsenligt att göra Eppos åklagare till allmänna åklagare.

Om man ska följa nuvarande struktur, vilket ska vara utgångs- punkten enligt direktiven, bör således Eppos svenska åklagare vara särskilda åklagare. Det finns också goda sakliga skäl för en sådan ord- ning. Innan utredningen redovisar dem bör det, trots den angivna utgångspunkten, övervägas om en alternativ struktur skulle ha så- dana fördelar att det finns skäl att göra Eppos åklagare till något annat än särskilda åklagare. Vid den bedömningen gör sig utgångs-

144

SOU 2020:74

Åklagarrollen

punkten som har angetts i avsnitt 6.2.2 gällande, nämligen att det bör krävas starka skäl för att avvika från rådande generella regler och strukturer.

Utredningen kan se två alternativ till den nuvarande strukturen med allmänna och särskilda åklagare. Det ena är att inte kategorisera Eppo-åklagare som någondera och det andra att låta Eppo-åklagare ingå i en tredje, ny, kategori av åklagare. Att inte införa en reglering utan enbart låta åklagarna luta sig mot Eppo-förordningen kan för- väntas leda till att en tredje, oreglerad, kategori av åklagare ändå upp- står. Det blir då en fråga från fall till fall, för bl.a. åklagare och do- mare, att avgöra vilka regler som gäller respektive inte gäller för Eppo-åklagare. Det framstår som oförutsägbart och kan leda till olikhet i rättstillämpningen. För att undvika det skulle ändringar av annat slag i och för sig kunna göras i det nuvarande regelverket. Så- dana ändringar kan dock förväntas bli omfattande och följden kan bli ett mer svåröverblickbart och svårtillgängligt regelverk.

En reglering som innebär att en ny kategori av åklagare införs be- döms av samma skäl inte vara ändamålsenlig. Det går förvisso att ar- gumentera för att en reglering av Eppo-åklagarna inom en tredje kategori skulle stå i överensstämmelse med skäl 32 om att åklagarna inom Eppo bör ges en funktionellt och rättsligt oberoende ställning som skiljer sig från åklagares ställning enligt nationell rätt. Samma resultat kan emellertid uppnås genom att göra Eppo-åklagare till sär- skilda åklagare. Det finns under alla förhållanden inte några starka skäl för att frångå den nuvarande strukturen i svensk rätt med all- männa och särskilda åklagare.

Eppos svenska åklagare ska vara särskilda åklagare

Det alternativ som återstår, och också framstår som mest ändamåls- enligt, är att föreskriva att Eppos svenska åklagare ska vara särskilda åklagare. Med en sådan lösning kan den befintliga strukturen behål- las, samtidigt som det kan tydliggöras vad som ska gälla i de fall där Eppo har behörighet.

Enligt 7 kap. 8 § rättegångsbalken gäller för särskilda åklagare vad som är föreskrivet för dem. Om Sverige ansluter sig till det fördju- pade samarbetet blir Eppo-förordningen gällande rätt här utan att det behövs lagstiftning. Eftersom Eppo-förordningen föreskriver att

145

Åklagarrollen

SOU 2020:74

det är Eppo, inte myndighetens åklagare, som har det yttersta ansva- ret för utredning och lagföring kommer det att vara särskilt föreskri- vet att den svenska självständighetsprincipen inte gäller för dem.

Att föreskriva att Eppos svenska åklagare ska vara särskilda åkla- gare, trots att det inte är de som är ytterst ansvariga, avviker från vad som gäller för de särskilda åklagare som verkar i Sverige i dag. Be- fintliga bestämmelser om särskilda åklagare innebär nämligen att det är JO och JK respektive, beträffande tullåklagare, särskilt förordnade befattningshavare vid Tullverket som är särskilda åklagare. De är ytterst ansvariga för de åtgärder som de i egenskap av åklagare vidtar vid utredning eller lagföring. Det gäller även om en annan åklagare har anlitats för uppdraget.

Såvitt utredningen kan bedöma finns det emellertid ingenting som hindrar att Eppos svenska åklagare ändå görs till särskilda åkla- gare. Alternativet skulle vara att göra myndigheten Eppo till särskild åklagare. I det sammanhanget måste det emellertid konstateras att Eppo som myndighet enligt förordningen inte förutsätts ha samma befogenheter som nationella åklagare. Det i sig talar mot att göra myndigheten Eppo till särskild åklagare. Ett sådant alternativ skulle dessutom i än större utsträckning avvika från dagens svenska ord- ning, eftersom det i dag inte i något fall är en myndighet som har rollen som särskild åklagare. Även strukturen i det svenska systemet talar mot det, eftersom regelverket utgår från att det alltid är en åkla- gare, inte den myndighet som åklagaren arbetar vid, som är besluts- fattare. Det bör påpekas att även om en enskild åklagare enligt ex- empelvis rättegångsbalken har rätt att vidta en viss åtgärd så finns det ingenting annat än självständighetsprincipen som hindrar åkla- garen från att ta emot instruktioner från en överordnad åklagare in- för åtgärden. Eftersom den principen inte ska gälla för Eppo-åkla- gare förefaller det både oproblematiskt och rimligt att föreskriva att de svenska Eppo-åklagarna, inte Eppo, ska vara särskilda åklagare. Till det kan läggas att det följer av Eppo-förordningen att det är de europeiska delegerade åklagarna som ska ansvara för bl.a. utredning- ar och lagföring. Även om det ansvaret är inskränkt i flera avseenden så finns det områden där åklagarna får agera utan beslut av den per- manenta avdelningen eller den övervakande europeiska åklagaren, om än alltid på Eppos vägnar. Det talar också mot att göra myndig- heten Eppo till särskild åklagare och för att föreskriva att myndighe- tens åklagare ska vara det.

146

SOU 2020:74

Åklagarrollen

Enligt artikel 5.3 har Eppo-förordningen företräde framför natio- nell rätt vid konflikt mellan reglerna. Det framstår därför som opro- blematiskt att göra Eppos svenska åklagare till särskilda åklagare, trots att det strukturellt avviker något från nu rådande svenska för- hållanden.

Att Eppos åklagare ska ha samma befogenheter som nationella åklagare i sina utredningar talar inte heller mot att göra dem till sär- skilda åklagare. En särskild åklagare kan – beroende på hur regle- ringen utformas – ges samma befogenheter som allmänna åklagare inom sitt verksamhetsområde. Det kan tilläggas att en ordning som innebär att Eppos svenska åklagare ska vara särskilda åklagare avvi- ker från den nuvarande ordningen även på det sättet att åklagararbe- tet är Eppos huvudsyssla, jfr beskrivningen beträffande andra sär- skilda åklagare i avsnitt 5.3. Inte heller den skillnaden utgör dock skäl att välja en annan lösning än den som utredningen nu föreslår.

Utredningens slutsats blir således att Eppos svenska åklagare bör vara särskilda åklagare när de utför åklagararbete för Eppo i Sverige. Det är i huvudsak de europeiska delegerade åklagarna som kommer att utföra åklagararbetet inom Eppo. De kommer att verka i Sverige enligt svenska straffrättsliga och processuella regler. När det gäller den svenska europeiska åklagaren kan han eller hon, enligt arti- kel 28.4 i Eppo-förordningen, personligen komma att genomföra en utredning i stället för den europeiska delegerade åklagaren. I sådana fall ska enligt artikeln medlemsstaterna se till att den europeiska åklagaren har rätt att begära eller beordra utredningsåtgärder och andra åtgärder och att han eller hon har alla de befogenheter, skyl- digheter och förpliktelser som en europeisk delegerad åklagare har enligt förordningen och nationell lagstiftning. Det framstår därför som nödvändigt att också den svenska europeiska åklagaren får sta- tus som särskild åklagare.

Bestämmelser om att Eppos svenska åklagare ska vara särskilda åklagare bör tas in i lag. De bör lämpligen formuleras så att de sven- ska europeiska delegerade åklagarna är särskilda åklagare när de utför uppgifter för Eppo medan den svenska europeiska åklagaren är sär- skild åklagare när han eller hon har övertagit åklagaruppgifter enligt artikel 28.4 i Eppo-förordningen.

147

Åklagarrollen

SOU 2020:74

7.2.4En lag som kompletterar Eppo-förordningen

Utredningens förslag: En lag som kompletterar Eppo-förord- ningen införs. Bestämmelser om att den svenska europeiska åkla- garen och svenska europeiska delegerade åklagare är särskilda åklagare tas in i lagen. Lagen kompletteras med en förordning.

Skälen för utredningens förslag

En ny lag behövs

Eppo-förordningens artiklar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att införliva förordningens materi- ella bestämmelser med nationell rätt får Sverige därför inte vidta.

Enligt förslaget i avsnitt 7.2.3 ska Eppos svenska åklagare vara särskilda åklagare och en bestämmelse om det tas in i lag. Det finns, som utredningen utvecklar i kommande kapitel, behov av vissa ytterligare bestämmelser som kompletterar Eppo-förordningen. En- ligt utredningens mening framstår det som mest ändamålsenligt att så långt möjligt samla bestämmelserna i en lag. Mot bakgrund av att det i flera avseenden saknas motsvarande lagstiftning som den som utredningen kommer att föreslå är det lämpligaste att införa en helt ny lag. Det gör lagstiftningen om Eppo mer lättöverskådlig. Liksom i andra fall där det införts lagar med kompletterande bestämmelser till EU-förordningar bör det i lagen inledningsvis föreskrivas att den innehåller bestämmelser som kompletterar Eppo-förordningen.

Vissa frågor bör regleras i förordning

Vissa frågor som utredningen återkommer till i det följande kräver författningsreglering men är inte sådana att regleringen behöver fin- nas i lag. Det gäller t.ex. förfarandet för nominering av åklagare och frågor av administrativ karaktär. Den nya lagen bör därför komplet- teras med en ny förordning.

148

Organisationen

SOU 2020:74

8.2.2Förväntat antal Eppo-ärenden i Sverige

Den statistik som finns visar inte hela bilden

Det finns i dag ingen samlad redovisning av antalet ärenden som skulle kunna omfattas av Eppos behörighet, om Sverige vore en del av det fördjupade Eppo-samarbetet. Inom rådet för skydd av EU:s finansiella intressen (i fortsättningen Sefi-rådet), som har inrättats av regeringen för att främja en effektiv och korrekt användning av EU-relaterade medel i Sverige, har det dock tagits fram visst un- derlag för en sådan redovisning. Sefi-rådet består av företrädare för myndigheter som på olika sätt är involverade i förvaltningen och skyddet av EU:s medel i Sverige, själva eller via en deltagande part.

Vart tredje år lämnar Sefi-rådet en rapport om skyddet av EU:s finansiella intressen i Sverige till regeringen. I den senaste rapporten, Rapport om skyddet av EU:s finansiella intressen i Sverige 2016– 2018, konstaterades bl.a. följande. Antalet anmälningar till Eko- brottsmyndigheten avseende misstänkta bedrägerier med EU-medel har sedan år 2001 varierat mellan 5 och 36 per år. Under den treårs- period som rapporten avser gjordes totalt 15 anmälningar till Eko- brottsmyndigheten avseende misstänkta sådana bedrägerier. Det var en minskning jämfört med föregående treårsperiod då det inkom 35 anmälningar. De flesta anmälningarna avser strukturfondsstöd och jordbruksstöd. De som anmäler är förvaltande, attesterande och utbetalande myndigheter, revisionsmyndigheter, Olaf och privat- personer. Endast ett litet antal av anmälningarna leder till att åtal väcks. Det beror vanligtvis på svårigheter att styrka de subjektiva rekvisiten, dvs. uppsåt eller i förekommande fall oaktsamhet.

Irapporten diskuteras antalet anmälningar och åtal. Sefi-rådet framhåller bl.a. följande. Antalet anmälningar är lågt, också i ett europeiskt perspektiv, särskilt som de myndigheter som förvaltar EU-medel tillsammans gör årliga utbetalningar om knappt 15 mil- jarder kronor. Det finns emellertid inte någon lagstadgad skyldighet för myndigheterna i fråga att anmäla misstänkta bedrägerier. Det är svårt att skönja karaktäristiska tillvägagångssätt och trender mot bakgrund av det låga antalet anmälningar. I de flesta ärenden har det dock varit fråga om vilseledande avseende stödberättigade kostna- der. Det har varit fråga om fiktiva eller verkliga kostnader som legat utanför projektperioden eller kostnader som inte var betalda vid tid- punkten för rekvisition. Anspråk på stöd kan också ha avsett annat

150

SOU 2020:74

Organisationen

än det som stödet har beviljats för. De misstänkta personerna an- vände sig inte sällan av manipulerade handlingar, såsom kvitton, fak- turor eller utdrag ur bokföringen, för att styrka att redovisade kost- nader betalats och att projekt hade genomförts. Det förekom också att projektägare på ett otillbörligt sätt hade anlitat närstående kon- sulter eller företag i sina projekt. Ett genomgående problem vid Ekobrottsmyndighetens utredningar är att det är svårt att visa att någon medvetet har lämnat oriktiga uppgifter. Även om de objektiva rekvisiten för brott är uppfyllda går det därför ofta inte att styrka de subjektiva rekvisiten. Merparten av samtliga inledda förundersök- ningar läggs av den anledningen ned.

Utredningen har också fått följande uppgifter från Sefi-rådet. År 2019 anmäldes 13 fall och under innevarande år hade det fram till den 1 oktober anmälts sex fall. Av anmälningarna under år 2019 och 2020 har en lett till åtal och fyra till nedlagda förundersökningar. I övriga ärenden pågår alltjämt förundersökning. Vidare har Sefi-rådet upplyst utredningen om att Olaf år 2019 bedrev fem utredningar, varav två på plats i Sverige, som avsåg medel som betalats ut direkt från EU. Sefi-rådet har på grund av det låga antalet anmälningar be- slutat att ta fram en lägesbild genom att granska ett 60-tal ärenden där myndigheterna har identifierat och anmält fel, men inte gjort nå- gon brottsanmälan. Syftet är att bedöma om felen också är av den karaktären att de borde ha anmälts som misstänkt brottslighet.

Det kan noteras att den bedrägeribrottslighet som omfattas av redovisningen i Sefi-rådets rapport endast motsvarar en del av brot- ten som Eppos behörighet kan omfatta (se avsnitt 10.2). Någon motsvarande sammanställning beträffande anmälningar av andra ty- per av brott, t.ex. mutbrott och penningtvättsbrott riktade mot EU:s finansiella intressen, finns emellertid inte. Det hindrar inte att viss generell brottsstatistik tas i beaktande.

Institutet mot mutor (i fortsättningen IMM), en näringslivsorga- nisation med uppdraget att motverka korruption och underlätta för samhällets aktörer att göra rätt, gör årligen en sammanställning av- seende mutbrottslighet i Sverige. Av institutets senaste rapport, Mutbrott i Sverige 2019, IMM:s rättsfallssamling sektor för sektor, framgår bl.a. att 46 personer åtalades för mutbrott år 2019, varav 13 åtalades för grova brott. En klar majoritet av ärendena gällde förhål- landet mellan privat och offentlig verksamhet. Enligt motsvarande rapport från IMM avseende år 2018 framgår bl.a. att då åtalades

151

Organisationen

SOU 2020:74

44 personer, varav 10 för grova brott. Det året, som avvek från året innan, avsåg en knapp majoritet, 55 procent, av ärendena förhållan- den i privat verksamhet. Av de kortfattade redovisningarna av rätts- fallen i rapporterna framgår att inte något fall avsåg brott riktat mot EU:s finansiella intressen. Slutsatserna som möjligen låter sig dras av statistiken är att lagföring för mutbrott väcks i begränsad omfattning i Sverige och att det är mycket ovanligt med åtal för mutbrott kopp- lade till EU:s finansiella intressen.

När det gäller penningtvättsbrott lagfördes 301 personer för cirka

1000 sådana brott i Sverige år 2018 enligt Brottsförebyggande rådets (i fortsättningen Brå) rapport 2019:17 Penningtvättsbrott – En upp- följning av lagens tillämpning. Av Brås slutsatser i rapporten framgår bl.a. att en relativt liten andel av ärendena tycks innehålla avancerade penningtvättsupplägg. Det finns ingen särredovisning av penning- tvättsbrott som påverkat EU:s finansiella intressen. En slutsats som möjligen låter sig dras utifrån Brås rapport är att antalet penning- tvättsbrott som Eppo kan vara behörig för i Sverige förväntas vara lågt. Samtidigt bör det framhållas att när Eppo är behörig för pen- ningtvättsbrott i Sverige kan de brotten komma att ta omfattande utrednings- och åklagarresurser i anspråk, mot bakgrund av de avan- cerade upplägg de får förväntas innehålla.

Den nu redovisade statistiken säger ingenting om de faktiska för- hållandena, dvs. hur många brott som begås i Sverige som Eppo i och för sig kan vara behörig för. I stället ger den, i bästa fall, en finger- visning om i vilken omfattning det alls förekommer ärenden som i framtiden skulle kunna omfattas av Eppos behörighet. När det gäller förskingringsbrott, skattebrott och tullbrott, dvs. andra brott för vilka Eppo kan vara behörig men som inte omfattas av Sefi-rådets rapportering, saknas relevant statistik som gör det möjligt att dra slutsatser om antalet ärenden som kan komma att omfattas av Eppos behörighet.

Det kan förväntas fler ärenden än i dag

Även om det underlag som presenterats inte är fullständigt bör det kunna användas som en utgångspunkt för övervägandena om mäng- den ärenden som de svenska europeiska delegerade åklagarna förvän- tas få hantera. Statistiken måste emellertid värderas försiktigt. Som

152

SOU 2020:74

Organisationen

Sefi-rådet har påpekat framstår anmälningsfrekvensen för de brott som redovisas i dess rapport som låg. Det finns skäl att anta att det- samma kan gälla för övriga brott som Eppos behörighet kan omfatta. Annorlunda uttryckt kan det innebära att mörkertalet kan vara stort. Redan åtgärder som kan minska mörkertalet något kan därför få stort genomslag för mängden svenska Eppo-ärenden.

Det är troligt att en svensk medverkan i Eppo i sig kan komma att öka anmälningsfrekvensen. Medvetenheten bland de myndig- heter som förvaltar EU-medel om att det finns en myndighet som uteslutande arbetar med sådana frågor kan nämligen förväntas skapa incitament för fler anmälningar. Om Eppo får den effektivitet som det är tänkt kan det leda till att fler oegentligheter och brott än vad som är fallet i dag uppmärksammas i utredningar som görs av förval- tande eller kontrollerande myndigheter. Ändringar i regler eller in- struktioner för myndigheter, exempelvis om det införs anmälnings- skyldighet för de myndigheter som förvaltar EU-medel, skulle också kunna få effekt på anmälningsfrekvensen. Även informationsinsat- ser riktade mot dessa myndigheter eller organisationsförändringar inom dem skulle kunna ha sådan påverkan. Anmälningarna bygger på bedömningar från handläggare vid myndigheterna. Många gånger har de inte tillräckliga kunskaper om vad som är straffbart. Före- komsten av en specialiserad myndighet som de kan vända sig direkt till kan bidra till en ökad anmälningsbenägenhet. Till det kommer det omfattande arbete som pågår inom EU för att skydda unionens finansiella intressen. Det finns därför anledning att räkna med att fler brott kan komma att upptäckas och att anmälningsbenägenheten kan komma att öka. Det bör tas höjd för det. Det kan också i fram- tiden förväntas att fler åtgärder kommer att vidtas för att öka antalet anmälningar.

Inte bara anmälningsfrekvensen kan emellertid komma att på- verka Eppos arbetsmängd. Även de ansträngningar som myndig- heten själv kommer att vidta behöver beaktas, t.ex. utbildningsinsat- ser riktade mot tjänstemän som övervakar förvaltningen av fonder och andra stödinsatser. Det kan nämligen förutsättas att Eppo kom- mer att vara mycket aktiv i arbetet med att få fram nya ärenden. Så- dana åtgärder kan förväntas minska mörkertalet ytterligare.

Det framstår dessutom som tänkbart att förgreningar till Sverige kommer att upptäckas i utredningar i andra medlemsstater. I takt med att Eppos verksamhet och samarbetet inom myndigheten ut-

153

Organisationen

SOU 2020:74

vecklas kan det förväntas att de svenska europeiska delegerade åkla- garna kommer att engageras i sådana ärenden och att antalet ärenden kommer att öka även av den anledningen.

En uppskattning av antalet svenska Eppo-ärenden

Frågan är mot den beskrivna bakgrunden hur många ärenden som man bör räkna med att svenska europeiska delegerade åklagare skulle komma att hantera. Enligt Sefi-rådets statistik har det har varit mel- lan 5 och 36 anmälda ärenden årligen under åren 2001–2018. Trots att det har varit ett klart lägre antal under senare år bör enligt utred- ningens mening det högre av dessa tal vara en utgångspunkt. En upp- räkning bör också göras utifrån dels de brott som inte omfattas av Sefi-rådets redovisning, dels att mörkertalet kan förväntas minska som nyss har beskrivits. Dessutom bör rapporteringsförfarandet som diskuteras i avsnitt 8.3.2 och 8.3.3, vilket förväntas ge Eppo fler anmälningar om brott mot EU:s finansiella intressen än de som i dag kommer in till Ekobrottsmyndigheten, leda till viss uppräkning. I avsaknad av faktaunderlag måste sådana uppräkningar göras genom rena uppskattningar.

Med hänsyn till alla dessa faktorer uppskattar utredningen antalet årliga ärenden till det dubbla jämfört med Sefi-rådets rapportering, dvs. som mest omkring 70 ärenden per år. Det bör dock understry- kas att den uppskattningen är förenad med mycket stor osäkerhet.

8.2.3Förväntad arbetsbörda

Utredningens förslag: Det ska finnas två svenska europeiska de- legerade åklagare. En bestämmelse om det tas in i förordning.

Skälen för utredningens förslag

En jämförelse med befintliga åklagarärenden

När det gäller arbetsbördan för de svenska europeiska delegerade åklagarna i de ärenden som Eppo kan vara behörig att handlägga blir det också fråga om uppskattningar. En rimlig utgångspunkt för så-

154

SOU 2020:74

Organisationen

dana uppskattningar är att jämföra med nuvarande förhållanden för svenska åklagare, eftersom Eppo ska handlägga ärenden som i dag handläggs av nationella åklagare.

Av Åklagarmyndighetens respektive Ekobrottsmyndighetens årsredovisningar för år 2019 framgår bl.a. följande. Till Åklagarmyn- digheten kom det år 2019 in cirka 171 000 ärenden. Samma år avslu- tades cirka 176 000 ärenden. Det fanns knappt 1 000 åklagare vid myndigheten. Med beaktande av sjukfrånvaro innebar det att varje åklagare under år 2019 avslutade i genomsnitt knappt 180 ärenden. Den genomsnittliga genomströmningstiden per ärende, från inkom- men anmälan till beslut, var enligt årsredovisningen 141 dagar. Till Ekobrottsmyndigheten kom det år 2019 in cirka 7 400 ärenden. Omkring 7 800 ärenden avslutades. Det fanns cirka 110 åklagare vid Ekobrottsmyndigheten. Med beaktande av sjukfrånvaro innebar det att varje åklagare avslutade i genomsnitt knappt 70 ärenden. Den ge- nomsnittliga genomströmningstiden per ärende vid Ekobrottsmyn- digheten, från inkommen anmälan till beslut, var enligt årsredovis- ningen 234 dagar.

Det ger naturligtvis inte en fullständig bild av åklagares arbets- börda i enskilda ärenden att använda genomsnittsberäkningar. Det beror bl.a. på att det är mycket stor skillnad i komplexitet mellan olika ärenden. Vissa ärenden kan kräva en åklagarresurs under ett helt år eller längre, medan det i andra ärenden kan räcka med några få handläggningsåtgärder av åklagaren. Det kan förväntas att Eppos ärenden sällan kommer att vara av det senare slaget. Det kan också förutses att i de fall där åtal väcks av Eppo-åklagare kommer hand- läggningstiden i domstol att vara förhållandevis lång, med hänsyn till ärendenas förväntade komplexitet och karaktär. Trots det anförda ger genomsnittsberäkningar en övergripande bild av åklagarnas ar- betsbörda. Dessutom är det svårt att finna en bättre metod än ge- nomsnittsberäkningar av ett stort antal ärenden för att få något slags mått att använda vid preliminära uppskattningar av behovet av åkla- gare för Eppos verksamhet i Sverige.

155

Organisationen

SOU 2020:74

Viss justering är nödvändig

Under förutsättning att uppskattningarna beaktar de faktiska förhål- landena kring de ärenden som Eppo kommer att hantera, bör de siff- ror som nyss har presenterats alltså kunna tjäna som utgångspunkt för analysen av den förväntade arbetsbördan för Eppos svenska åkla- gare. Det är dock nödvändigt att göra vissa justeringar.

En första omständighet som måste beaktas är att Åklagarmyndig- hetens data innehåller samtliga brottskategorier. Det innebär att en stor mängd av ärendena, i relation till det som Eppo kan förväntas utreda, är väsentligt mindre omfattande och enklare till sin karaktär än vad ett genomsnittligt ärende som Eppo ska handlägga kan för- väntas vara. Det kan t.ex. vara fråga om rattfylleri och andra trafik- brott, ringa förmögenhetsbrott och liknande. Det är därför rimligt att utgå från att arbetet i Eppo-ärenden, till sin omfattning och tidsåtgång har större likheter med arbetet i Ekobrottsmyndighetens ärenden.

Något som också måste beaktas är strukturen för Eppos verk- samhet. Åklagaruppgifterna kommer att, i avgörande frågor, kräva beslut från den centrala nivån. Det förutsätter i sin tur att informa- tion förs fram och tillbaka i olika stadier av handläggningen mellan den centraliserade och den decentraliserade nivån. De svenska euro- peiska delegerade åklagarna förutsätts utarbeta underlag för de per- manenta avdelningarnas beslut. De åklagarna kommer därmed inte att vara självständiga på samma sätt som när de utför arbete i åkla- garväsendet. Det gör att handläggningstiderna kommer att bli längre än i motsvarande nationella ärenden. Nödvändig informationsöver- föring mellan Eppo och svenska myndigheter kommer också att medföra tidsutdräkt, exempelvis när den permanenta avdelningen vill ha kompletterande uppgifter. Dessutom måste det beaktas att de europeiska delegerade åklagarna kommer att behöva hantera även ärenden som Eppo inte är behörig för, eftersom rapporteringen till Eppo sannolikt kommer att omfatta mer än enbart ärenden som slut- ligen visar sig höra hemma där (se avsnitt 8.3.3). Det innebär att de svenska europeiska delegerade åklagarna kommer att behöva sätta sig in i samtliga svenska ärenden som rapporteras till Eppo, i avvak- tan på att Eppo tar ställning till behörighetsfrågan. Viss tid kommer sannolikt också att gå åt till att lämna tillbaka ärenden till behörig myndighet.

156

SOU 2020:74

Organisationen

Vidare måste de uppgifter som framkommer i Sefi-rådets rappor- tering avseende karaktären av de ärenden som Ekobrottsmyndig- heten får in vid misstanke om bedrägerier med EU-medel beaktas. Där framgår att ärendena visserligen är resurskrävande, i så måtto att det ofta är mycket material att gå igenom, men att de inte sällan re- sulterar i nedläggningsbeslut eftersom det subjektiva rekvisitet är svårt att leda i bevis. Även om det kan antas att Eppo i något högre grad kommer att ta ärenden till lagföring, kommer problemet med att styrka subjektiva rekvisit att gälla även för Eppo. Det kan, efter en inkörningsperiod, leda till att flertalet av utredningarna på samma sätt som i dag inte slutar med lagföring.

I bedömningen bör det också tas höjd för det arbete som Eppos åklagare kan behöva lägga på annat än frågor relaterade till svenska Eppo-ärenden. Eftersom Eppo kommer att verka i flera länder och förordningen föreskriver hur det ska gå till när europeiska delege- rade åklagare ska hjälpa varandra i gränsöverskridande frågor, vilket behandlas i kapitel 12, kommer de svenska europeiska delegerade åklagarnas tid att tas i anspråk för det. Dessutom kan utbildningsin- satser, konferenser och annat sidoarbete förväntas bli tämligen om- fattande, åtminstone under början av Eppos verksamhet. Även sven- ska åklagare är sysselsatta med sidouppgifter i viss utsträckning, t.ex. övergripande frågor och utbildning. Sådan tid är inte borträknad i genomsnittstiderna som har presenterats. Utredningen gör dock be- dömningen att de europeiska delegerade åklagarna, i vart fall under en inkörningsperiod, kan förväntas lägga betydligt större del av sin tid på sådant.

Minimibemanningen bör vara tillräcklig för svenska behov

De angivna omständigheterna talar för att det – i brist på annat un- derlag – finns skäl att i fråga om handläggningstid per ärende utgå från att de genomsnittliga uppgifterna i Ekobrottsmyndighetens års- redovisning ligger närmare Eppos genomsnittliga handläggningsti- der än motsvarande uppgifter i Åklagarmyndighetens årsredovis- ning. De olika omständigheter som framhållits i föregående avsnitt gör emellertid att det är svårt att med någon exakthet uttala sig om arbetsbördan. Det finns dock mycket som talar för att Eppos ären-

157

Organisationen

SOU 2020:74

den i genomsnitt kan förväntas vara mer tidskrävande än vad Eko- brottsmyndighetens ärenden i genomsnitt är.

Även med den betydande osäkerhet som ligger i den uppskatt- ningen bedöms behovet av svenska europeiska delegerade åklagare, sett till antal ärenden och arbetsmängd i ärendena, inte vara särskilt stort. Utredningen anser därför att Sverige, till dess att det faktiskt har visat sig finnas ett större behov, bör utgå från det i Eppo-förord- ningen angivna minimiantalet europeiska delegerade åklagare, dvs. två åklagare. En reglering av antalet åklagare bör tas in i förordning. Det kan diskuteras om det finns anledning att i regleringen ange an- talet till ”minst” två i stället för att specificera antalet, för att ha en inbyggd flexibilitet. Utredningen bedömer emellertid, främst med hänsyn till att en ändring av antalet europeiska delegerade åklagare enligt artikel 13.2 i Eppo-förordningen behöver förhandlas med och godkännas av den europeiska chefsåklagaren, att antalet bör precise- ras. Eftersom regleringen finns i förordning finns det möjlighet att förhållandevis snabbt ändra antalet åklagare om behovet skulle visa sig vara större än vad utredningens uppskattningar visar eller om det av andra skäl finns anledning att ändra antalet.

8.2.4Funktionell och territoriell uppdelning

Utredningens förslag: I den nya förordningen föreskrivs det att Eppos svenska åklagare får utföra åklagarverksamhet i hela lan- det.

Skälen för utredningens förslag: Sverige ska enligt artikel 13.2 i Eppo-förordningen samråda med den europeiska chefsåklagaren an- gående såväl antalet svenska europeiska delegerade åklagare som den funktionella och territoriella uppdelningen av befogenheter mellan de svenska europeiska delegerade åklagarna. Utredningen återkom- mer till frågan om samråd med den europeiska chefsåklagaren i av- snitt 19.3.2. Här behandlas enbart frågan om funktionell eller terri- toriell uppdelning.

Begreppet funktionell behörighetsfördelning mellan europeiska delegerade åklagare kan enligt skäl 44 möjliggöra en fördelning av uppgifter mellan åklagarna. Det finns enligt utredningens mening inga starka skäl för att genomföra en sådan fördelning i Sverige.

158

SOU 2020:74

Organisationen

Eftersom utredningen anser att det är tillräckligt med två svenska europeiska delegerade åklagare kan en sådan fördelning tvärtom ris- kera att göra deras arbete sårbart. Någon funktionell uppdelning bör därför inte komma i fråga.

När det gäller territoriell uppdelning får svenska åklagare enligt 6 § åklagarförordningen utföra åklagaruppgifter i hela landet. Mot- svarande bör gälla för de svenska europeiska delegerade åklagarna, eftersom även begränsningar i det avseendet skulle göra deras verk- samhet mer sårbar. Bestämmelsen i åklagarförordningen gäller enligt sin ordalydelse endast för åklagare inom åklagarväsendet. En mot- svarande bestämmelse bör därför införas för Eppos åklagare. Den bör även gälla för den svenska europeiska åklagaren när han eller hon har övertagit en åklagaruppgift enligt artikel 28.4. Bestämmelsen om åklagarnas territoriella behörighet bör framgå av den nya förord- ningen. Självklart är dock Eppo-åklagarnas rätt att utföra åklagar- uppgifter begränsad av den behörighet som följer av Eppo-förord- ningen, dvs. till ärenden som Eppo är behörig att utreda.

8.3Rapportering till och från Eppo

8.3.1Regleringen i Eppo-förordningen

Generella bestämmelser

Enligt artikel 24.1 i Eppo-förordningen ska medlemsstaterna, ge- nom de myndigheter som är behöriga enligt nationell lagstiftning, utan onödigt dröjsmål till Eppo rapportera alla brottsliga handlingar som Eppo skulle kunna utöva sin behörighet för. När en brottsbe- kämpande myndighet inleder en utredning av ett sådant brott eller, efter att ha inlett en utredning, finner att utredningen avser ett så- dant brott, ska myndigheten utan onödigt dröjsmål informera Eppo. Det följer av artikel 24.2. Den nationella myndigheten ska, enligt artikel 24.3 och 24.5, alltid informera Eppo. Det gäller även om den anser att Eppo inte skulle kunna utöva behörighet eller om det inte är möjligt att bedöma om vissa kriterier för behörighet är uppfyllda.

I artikel 24.4 i Eppo-förordningen framgår vad rapporten som ska lämnas till Eppo minst ska innehålla. Det ska vara en beskrivning av sakförhållandena, däribland en bedömning av den skada som har or- sakats eller som sannolikt kommer att orsakas, tillsammans med

159

Organisationen

SOU 2020:74

möjlig brottsrubricering och alla tillgängliga uppgifter om potenti- ella brottsoffer, misstänkta och eventuella andra inblandade perso- ner. Enligt artikel 24.6 ska Eppo kontrollera informationen som den får in och bedöma om det finns skäl att inleda en utredning eller att utöva rätten att ta över handläggningen.

Eppo ska utöva sin behörighet genom att antingen inleda en ut- redning eller ta över handläggningen av en utredning från en med- lemsstat. Om Eppo beslutar att utöva sin behörighet ska de natio- nella myndigheterna inte utöva sin behörighet i fråga om samma brottsliga gärning. Det framgår av artikel 25.1 i Eppo-förordningen.

Enligt artikel 25.4 ska Eppo utan onödigt dröjsmål informera de behöriga nationella myndigheterna om alla eventuella beslut om att Eppo ska utöva eller avstå från att utöva sin behörighet. Om me- ningsskiljaktighet uppstår mellan Eppo och den nationella åklagar- myndigheten om huruvida det brottsliga handlandet omfattas av ar- tikel 22.2 eller 22.3 eller artikel 25.2 eller 25.3 finns det en särskild beslutsordning. Enligt artikel 25.6 ska nämligen de nationella myn- digheter som är behöriga att besluta om behörighetsfördelning avse- ende lagföring på nationell nivå besluta vem som ska vara behörig att utreda ärendet i ett sådant fall. Medlemsstaterna ska enligt samma artikel ange vilken nationell myndighet som ska besluta om det. Det bör också nämnas att enligt artikel 42.2 c ska EU-domstolen vara be- hörig att meddela förhandsavgöranden i enlighet med artikel 267 FEUF om tolkningen av artiklarna 22 och 25 med avseende på en behörighetskonflikt mellan Eppo och de nationella myndigheterna.

Eppos inledande av utredning

Enligt artikel 26.1 i Eppo-förordningen ska den europeiska delege- rade åklagaren inleda en utredning om det i enlighet med tillämplig nationell lagstiftning finns rimliga skäl att anta att ett brott som om- fattas av Eppos behörighet håller på att begås eller har begåtts. Har den europeiska delegerade åklagaren inte inlett en utredning ska den permanenta avdelning som tilldelats ärendet, enligt artikel 26.3, ge en europeisk delegerad åklagare i uppdrag att inleda en sådan utred- ning. Av artikel 26.7 framgår att Eppo utan onödigt dröjsmål ska in- formera de behöriga nationella myndigheterna om alla eventuella be- slut att inleda en utredning.

160

SOU 2020:74

Organisationen

Eppos övertagande av utredning

Enligt artikel 27.1 i Eppo-förordningen ska Eppo – efter att ha mot- tagit all relevant information – fatta beslut i fråga om att utöva sin rätt att överta handläggningen av en utredning. Artikeln föreskriver att det ska göras snarast möjligt, dock senast fem dagar efter det att Eppo har mottagit informationen från de nationella myndigheterna. Eppo ska också underrätta de nationella myndigheterna om beslutet. Den europeiska chefsåklagaren får i ett enskilt ärende förlänga tids- fristen med maximalt fem dagar och ska då underrätta de nationella myndigheterna om det.

Under de tidsperioder som anges i artikel 27.1 ska nationella myndigheter avhålla sig från att fatta beslut som kan leda till att Eppo hindras från att utöva sin rätt att överta handläggningen. De nationella myndigheterna ska dock enligt artikel 27.2 vidta eventu- ella brådskande åtgärder som krävs för att garantera en effektiv ut- redning och lagföring.

Artikel 27.3 i Eppo-förordningen reglerar den situationen att Eppo, på annat sätt än genom den information som avses i arti- kel 24.2, blir medveten om att en utredning om ett brott för vilket Eppo kan vara behörig redan pågår i en medlemsstat. Eppo ska då utan dröjsmål underrätta de behöriga myndigheterna om det och, efter att i vederbörlig ordning ha informerats i enlighet med arti- kel 24.2, besluta om huruvida Eppo ska utöva sin rätt att överta handläggningen. Samma tidsfrister som anges i artikel 27.1 gäller för beslutsfattandet.

Vid behov ska Eppo enligt artikel 27.4 rådgöra med de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten innan Eppo beslutar om myndigheten ska utöva sin rätt att överta handläggningen.

När Eppo utövar sin rätt att överta handläggningen ska de behö- riga myndigheterna i medlemsstaterna överföra ärendeakten till Eppo och avstå från att vidta ytterligare utredningsåtgärder i fråga om samma gärning. Det regleras i artikel 27.5.

Rätten att överta handläggningen kan enligt artikel 27.6 utövas av en europeisk delegerad åklagare.

Enligt artikel 27.7 ska Eppo, när myndigheten avstått från att ut- öva sin behörighet, utan onödigt dröjsmål underrätta de nationella myndigheterna. Där föreskrivs också att de nationella myndighe- terna ska underrätta Eppo om eventuella nya sakförhållanden som

161

Organisationen

SOU 2020:74

kan ge Eppo skäl att ompröva sitt beslut att inte utöva sin behörig- het. Det kan t.ex. aktualiseras om det visar sig att den ekonomiska skadan är betydligt större än vad som ursprungligen antogs. Ett an- nat exempel kan vara att det har framkommit att någon tjänsteman eller annan anställd i ett EU-organ har medverkat i brottet. Eppo får, efter att ha fått sådan information, utöva sin rätt att överta handlägg- ningen – förutsatt att den nationella utredningen ännu inte har av- slutats och att åtal inte har väckts. Ett sådant beslut ska fattas inom de tidsfrister som anges i artikel 27.1.

8.3.2En central funktion ska vara kontaktpunkt mot Eppo

Utredningens förslag: Det ska finnas en central funktion som är kontaktpunkt gentemot Eppo. Det regleras i förordning.

Skälen för utredningens förslag

Ett rapporteringssystem ska finnas

De artiklar i Eppo-förordningen som har redovisats i avsnitt 8.3.1 förutsätter ett tämligen omfattande informationsutbyte mellan Eppo och nationella myndigheter. Det finns dessutom fler artiklar i förordningen som förutsätter sådant informationsutbyte. Utred- ningen återkommer till det.

Viss ledning kring hur rapporteringen är tänkt att gå till finns i några av skälen till Eppo-förordningen. Av skäl 51 framgår bl.a. att medlemsstaternas nationella myndigheter bör följa de befintliga rap- porteringsförfarandena och införa effektiva system för preliminära bedömningar av anklagelser som rapporteras till dem. Vad som avses med befintliga rapporteringsförfaranden förklaras inte, men utred- ningen utgår från att uttrycket tar sikte på den rapportering av even- tuella brottsmisstankar som görs på nationell nivå. Enligt skäl 52 bör medlemsstaternas myndigheter inrätta ett system som säkerställer att information snarast möjligt rapporteras till Eppo. Av samma skäl framgår att medlemsstaterna själva får bestämma om de ska inrätta ett direkt eller ett centralt system. Skäl 53 anger bl.a. att rapporte- ringsskyldigheten bör ges en bred tolkning och att det är viktigt att den fullgörs, för att Eppo ska kunna fungera väl. Vidare framhålls att

162

SOU 2020:74

Organisationen

det är viktigt att det säkerställs att nationella myndigheter rapporte- rar ärenden där det inte omedelbart är möjligt att bedöma vissa kri- terier. Dessa skäl bör vara vägledande för utredningens övervägan- den om hur rapporteringen bör organiseras.

Enligt artikel 24.1 ska det vara en behörig myndighet enligt med- lemsstatens lagstiftning som ska rapportera till Eppo. En behörig myndighet är den som medlemsstaten bestämmer, vilket framgår av artikel 117. Behörig myndighet i Sverige bör enligt utredningens uppfattning utses utifrån valet av rapporteringssystem.

Viss rapportering förekommer redan

Misstankar om brott kommer till de brottsbekämpande myndighe- ternas kännedom på olika sätt. Beträffande en del brott som kan om- fattas av Eppos behörighet finns det upparbetade rutiner. För de myndigheter i Sverige som förvaltar medel från EU-fonder har Sefi- rådet tagit fram en särskild anmälningspolicy, Anmälningspolicy för misstänkta EU-bedrägerier, februari 2011. Enligt policyn bör myn- digheterna vid misstanke om brott anmäla det direkt till Ekobrotts- myndigheten. De förvaltande myndigheterna i fråga rapporterar också kvartalsvis till Olaf uppgifter om oriktigheter som överstiger 10 000 euro i stöd från fonderna. Bestämmelser om det finns t.ex. i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmel- ser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska social- fonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006.

De oriktigheter som rapporteras till Olaf kan utgöra allt från oav- siktliga fel till uppsåtliga brott. Det sker således rapportering både till Ekobrottsmyndigheten och Olaf vid misstanke om brottsliga gärningar i dessa fall. Om Olaf bedömer en rapporterad oriktighet som ett misstänkt brott kan Olaf i sin tur rapportera det till Eko- brottsmyndigheten.

Det kan också anmärkas att även Ekonomistyrningsverket rap- porterar, bl.a. till Olaf, enligt krav i artikel 15.3 i Sefi-direktivet. Det föreskrivs i 13 a § förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket. I promemorian som föregick bestämmel-

163

Organisationen

SOU 2020:74

sen konstaterades det att Sverige inte har någon samarbetsskyldighet gentemot Eppo enligt artikel 15.1 i Sefi-direktivet, eftersom Sverige står utanför det fördjupade samarbetet, se Straffrättsliga bestämmel- ser till skydd för EU:s finansiella intressen, Ds 2018:34, s. 68. Som en följd av det ansågs det inte vara nödvändigt att införa en upplys- ningsplikt för Ekonomistyrningsverket gentemot Eppo enligt arti- kel 15.3 i Sefi-direktivet. Om Sverige ansluter sig till samarbetet i Eppo kommer emellertid artikel 15.1 och 15.3 i Sefi-direktivet att kräva ett sådant samarbete och en upplysningsskyldighet för Eko- nomistyrningsverket även gentemot Eppo. Mot bakgrund av att 13 a § förordningen med instruktion för Ekonomistyrningsverket uttryckligen är kopplad till upplysningsskyldigheten enligt arti- kel 15.3 i Sefi-direktivet bedömer utredningen att paragrafen, utan någon ändring, kommer att innebära en upplysningsskyldighet gent- emot Eppo om Sverige blir en del av det fördjupade samarbetet.

På Ekobrottsmyndigheten handläggs anmälningar från de förval- tande myndigheterna vid en särskild åklagarkammare och av sär- skilda utredare, revisorer och åklagare. Det är i dessa fall åklagare vid Ekobrottsmyndigheten som avgör om en förundersökning ska inle- das eller inte. Det bör i sammanhanget anmärkas att de brottsmiss- tankar som ska anmälas till Ekobrottsmyndigheten endast är sådana som omfattas av den myndighetens behörighet. Den behörigheten korresponderar inte fullt ut med den svenska kriminaliseringen av brotten i Sefi-direktivet, se avsnitt 10.2.3. Exempelvis omfattas som utgångspunkt inte tullbrott och brott mot penningtvättsbrottslagen av Ekobrottsmyndighetens behörighet, även om myndigheten inte sällan utreder sådana brott om de har koppling till andra brott som myndigheten utreder.

Det är dock inte endast vid myndigheterna som förvaltar EU-me- del som misstanke om brott av nu aktuellt slag kan uppstå. Företag, föreningar, enskilda och andra myndigheter kan också göra brotts- bekämpande myndigheter uppmärksamma på oegentligheter som rör EU-medel. Typiskt sett görs då en brottsanmälan till Polismyn- digheten, som antingen beslutar om förundersökning ska inledas, eller skickar ärendet till en åklagarmyndighet för beslut i den frågan. Det är det vanliga förfarandet när det är fråga om penningtvättsbrott och mutbrott. Även Tullverket kan i vissa fall inleda förundersök- ning om brott för vilka Eppo kan vara behörig. När det gäller brott som Eppo kan vara behörig för, vilka sällan är av enkel beskaffenhet

164

SOU 2020:74

Organisationen

i rättegångsbalkens mening, torde emellertid både Polismyndigheten och Tullverket regelmässigt överlämna sådana brottsanmälningar till en åklagarmyndighet. Det bör dock anmärkas att det i och för sig inte finns något formellt hinder för myndigheterna i fråga att inleda förundersökning.

Det befintliga rapporteringsförfarandet i Sverige innebär således att det i dag typiskt sett är åklagare som tar ställning till om en för- undersökning ska inledas med anledning av en anmälan om en gär- ning som i framtiden skulle kunna omfattas av Eppos behörighet. Åklagare är vana vid både hanteringen och den rättsliga kategorise- ringen av sådan information som skulle aktualiseras vid bedöm- ningen av om det föreligger informationsskyldighet gentemot Eppo. Redan av det skälet framstår det som naturligt, oavsett om ett cen- tralt eller direkt rapporteringssystem ska införas, att det bör vara åklagare som fullgör Sveriges informationsskyldighet mot Eppo.

Ett centralt rapporteringssystem är mest ändamålsenligt

Eftersom innebörden av ett centralt respektive direkt rapporterings- system inte förklaras närmare i Eppo-förordningen finns det skäl att redogöra för hur utredningen ser på dessa begrepp. Med centralt sys- tem för rapportering till Eppo avser utredningen att en viss funktion eller enhet inom åklagarväsendet får ett samlat rapporteringsansvar. Den blir då en slags kontaktpunkt mot Eppo, som får verka både som rapportör till Eppo i frågor som rör dess behörighet och som mottagare av information därifrån i samma frågor. Med ett direkt system avser utredningen det motsatta, nämligen att den åklagare som har fått ett ärende i vilket det finns en skyldighet att informera Eppo själv gör det. En konsekvens av ett direkt system skulle bli att Eppo i stor utsträckning har direktkontakt med enskilda svenska åklagare. Det skulle också leda till att det inte finns någon som har full överblick över hur Eppos verksamhet påverkar det svenska åkla- garväsendet.

Frågan är då vad som talar för de två alternativen. Med ett centralt system kommer en samlad kompetens snabbt att kunna byggas upp. Det kan förväntas göra informationsöverföringen till Eppo korrekt och smidig i de enskilda fallen. En central funktion gör det också enklare att skapa enhetlighet i rättstillämpningen och att kvalitets-

165

Organisationen

SOU 2020:74

säkra underlaget som Eppo ska bedöma. Vidare upparbetar en cen- tral funktion större vana vid de internationella kontakter som kan behövas. Ett centralt rapporteringssystem ger därmed bättre förut- sättningar för goda rutiner för framtida ärenden. Det ger därtill nöd- vändiga förutsättningar för stöd åt enskilda åklagare vid kontakter med Eppo. Dessutom ger det en överblick över Eppos verksamhet i Sverige. Det som kan tala mot ett centralt system är att det kan upp- fattas som ett onödigt mellanled. Kravet enligt Eppo-förordningen är att rapportering sker utan onödigt dröjsmål. Det kan möjligen vara svårare att upprätthålla om ett centralt system för rapportering införs i stället för ett direkt.

För ett direkt system talar att svenska åklagare bedöms ha kapa- citet att avgöra om det finns en informationsskyldighet gentemot Eppo. Direkt rapportering kan därför leda till en något snabbare hantering än ett centralt system. Om rapporteringen till Eppo full- görs direkt till de europeiska delegerade åklagarna, vilka ju är svenska åklagare, kan motståndet mot direktkontakter med Eppo bland öv- riga svenska åklagare förväntas bli mindre än om personal placerad i Luxemburg ska ta emot rapporterna. En enskild åklagare kommer dock sannolikt sällan att ställas inför den situationen. Det som kan tala mot ett direkt system är framför allt risken att rapporterings- skyldigheten förbises eller fördröjs. Det är vidare ur resurssynpunkt inte rimligt att alla åklagare ska behöva sätta sig in i de komplicerade behörighetsregler som gäller enligt Eppo-förordningen. Tidsvinsten med ett direkt system, jämfört med ett centralt system, kan inte hel- ler förväntas vara så stor att den i sig motiverar en sådan lösning.

Eftersom svenska myndigheter inte får utöva sin behörighet i fråga om samma brottsliga handling som Eppo har beslutat att utöva sin behörighet för enligt artikel 25.1 i Eppo-förordningen kommer det under alla omständigheter att krävas viss samordning. Ett cen- tralt system, där ärendena skickas till en särskild funktion eller en- het, och sedan i förekommande fall därifrån till Eppo, borgar för en bättre samordning så att Eppo och svenska åklagare inte utövar be- hörighet för samma gärning samtidigt. Övervägande skäl talar enligt utredningens mening för att det bör införas ett centralt system för rapportering till Eppo.

166

SOU 2020:74

Organisationen

Funktionen bör regleras i förordning

Det behövs viss reglering om en central funktion ska inrättas som kontaktpunkt för rapportering till och från Eppo. Sådana frågor reg- leras normalt i förordning. Att det i Eppo-förordningen anges att behöriga myndigheter ska framgå av nationell lagstiftning, se t.ex. artikel 24.1, innebär inte att det uppställs krav på lagföreskrifter. I den engelska språkversionen av Eppo-förordningen anges ”compe- tent under applicable national law”, vilket kan översättas med behö- rig enligt tillämplig nationell rätt. Det är således tillräckligt med för- ordningsbestämmelser för att tillgodose Eppo-förordningens krav.

När det gäller frågan i vilken omfattning den centrala funktionen bör regleras är det utredningens uppfattning att det är tillräckligt att det framgår att den centrala funktionen finns och att den är ansvarig gentemot Eppo för informationsöverföring och bistår i kontakter mellan Eppo och svenska myndigheter. Några närmare föreskrifter om hur enheten ska arbeta behövs inte. Det som har sagts här och det som behandlas i följande avsnitt kan dock tjäna som viss ledning vid upprättandet av funktionen.

8.3.3Närmare om den centrala funktionen

En viktig utgångspunkt

I det följande redovisar utredningen några grunddrag för den cen- trala funktion som föreslås. Att framställningen blir tämligen detal- jerad hänger samman med att Eppo-förordningen reglerar flera olika situationer där information ska överföras mellan det svenska åkla- garväsendet och Eppo. Det är dock viktigt att framhålla att ansvaret inte i alla delar ska vila på den centrala funktionen. För att uppnå avsedd effekt med systemet som valts är det avgörande att en första sållning av ärenden som kan beröra Eppo görs av ansvarig åklagare. Att en sådan sållning kan genomföras i samråd med personer vid den centrala funktionen innebär inte att det är de senare som ska fatta beslut om vilka ärenden som ska ges in till funktionen. Tvärtom vilar alltjämt ansvaret för att initiera rapporteringen på de enskilda åkla- gare som får in ärenden för vilka Eppo kan vara behörig.

167

Organisationen

SOU 2020:74

Rapportering av brottsmisstankar till den centrala funktionen

En förutsättning för att det ska vara ändamålsenligt med en central funktion är att ärenden rent faktiskt når den för att den ska kunna ta ställning till om det föreligger en rapporteringsskyldighet mot Eppo. Innan kontaktpunktens funktionalitet diskuteras närmare bör det därför övervägas om det behövs några åtgärder för att ändra på det befintliga rapporteringsförfarandet.

Som redan har nämnts överlämnas i dag brottsanmälningar avse- ende brott som kan omfattas av Eppos behörighet regelmässigt till åklagare, som tar ställning till om förundersökning ska inledas. Det finns emellertid ingenting som formellt hindrar Polismyndigheten respektive Tullverket från att inleda förundersökning när misstänkta brott anmäls dit. Det väcker frågan om det krävs förändringar i gäl- lande regelverk för att hindra att utredningar som omfattas av Eppos behörighet inleds av någon av dem.

Den omständigheten att åklagare prövar förundersökningsfrågan i majoriteten av aktuella ärenden, på grund av ärendenas komplexi- tet, talar mot att det behövs ändringar i nuvarande regler. Det bör emellertid nämnas att det beträffande andra brott finns situationer där Polismyndigheten saknar behörighet att inleda förundersökning. Det gäller t.ex. särskilda regler om det uppstår misstanke om att en polisman har begått brott i sin tjänsteutövning. Regleringen innebär att beslut om att inleda förundersökning i princip utan undantag ska fattas av åklagare.

Det kan argumenteras för att det vore lämpligt med en reglering av liknande slag för Eppo-brott. Mot bakgrund av komplexiteten av de brott som Eppos behörighet kan omfatta framstår det dock som tveksamt om det går att avgränsa brottsligheten på ett ändamålsen- ligt sätt. Utredningen bedömer att svårigheterna med att utforma en sådan reglering inte står i proportion till vad som står att vinna. Mot den bakgrunden bör den ordning som gäller i dag fortsätta att gälla. Om någon annan än åklagare inleder förundersökning beträffande ett brott som Eppo kan vara behörig för, eller annars ska informeras om, finns det regler för att hantera det, vilket utredningen återkom- mer till.

När det gäller enskilda åklagares roll kommer det att krävas viss förändring i deras arbetssätt beträffande brottsmisstankar som kan omfattas av Eppos behörighet eller som annars innebär skyldighet

168

SOU 2020:74

Organisationen

att informera Eppo. Tanken är att åklagarna – i stället för att besluta i förundersökningsfrågan – ska skicka sådana ärenden vidare till den centrala funktionen för att den ska ta ställning till om ärendet ska anmälas till Eppo. En sådan anmälan till den centrala funktionen bör innehålla en redovisning av de uppgifter som enligt artikel 24.4 (se avsnitt 8.3.1) ska rapporteras till Eppo. Uppgiften att ta fram un- derlaget till rapporteringen till Eppo bör således ligga på den åklagare som anser att det kan vara fråga om ett brott som Eppo är behörig att handlägga. Med tanke på det skyndsamhetskrav som gäller kan det dock inte ställas alltför höga krav på underlaget.

För att få ett så ändamålsenligt system som möjligt och för att syftet med en central funktion inte ska gå förlorat måste det accep- teras att fler ärenden än sådana där Eppo faktiskt ska informeras skickas till den centrala funktionen. Därför bör det inte ställas krav på de enskilda åklagarna att göra grundliga utredningar kring Eppos behörighet. De bör i stället kunna förhålla sig till enkla riktlinjer be- träffande omständigheter som talar för att ett ärende ska vidare till den centrala funktionen. Exempel på sådana omständigheter kan vara vilket brott som misstänks, kopplingen till EU:s finansiella in- tressen och beloppet som den misstänkta brottsligheten avser. Så- dana riktlinjer bör lämpligen utformas av riksåklagaren, som bl.a. har till uppgift att verka för en enhetlig rättstillämpning. Ärenden där åklagaren anser att det är uppenbart att Eppo saknar behörighet och där det inte heller finns någon informationsskyldighet behöver inte skickas till den centrala funktionen.

Vid utarbetandet av riktlinjer bör å ena sidan det som har nämnts om vikten av ett ändamålsenligt system beaktas men också, å andra sidan, att det ska vara möjligt för den centrala funktionen att ta ställ- ning till om ett ärende ska överlämnas till Eppo eller inte. När det gäller det senare bör det i vart fall ställas vissa minimikrav på det un- derlag som överlämnas till den centrala funktionen. Därmed ställs det, åtminstone indirekt, också vissa minimikrav på den åklagare som överväger att sända ärendet dit.

Visar det sig när den centrala funktionen går igenom ärendet att svensk åklagare är behörig och att det inte finns någon informations- skyldighet, bör ärendet direkt återsändas till den åklagare som har gett in det. Det ankommer sedan på den åklagaren att vidta nödvän- diga åtgärder, t.ex. ta ställning till om förundersökning ska inledas.

169

Organisationen

SOU 2020:74

Rapportering av redan inledda utredningar till den centrala funktionen

Även om man inför ett system som det som nu har beskrivits finns det risk för att en förundersökning – där Eppo skulle kunna utöva sin behörighet – inleds av en svensk myndighet. Om det inträffar bör, så snart det uppmärksammas att det kan finnas informations- skyldighet gentemot Eppo, samma förfarande som det nyss beskriv- na tillämpas. Det följer också av artikel 24.2 i Eppo-förordningen.

När det är fråga om en pågående utredning bör av naturliga skäl underlaget som ges in till den centrala funktionen även innehålla uppgifter om hur långt utredningsarbetet har kommit.

Har det vidtagits åtgärder i utredningen som kräver beslut löpan- de, t.ex. beslut om beslag eller frihetsberövande, ankommer det en- ligt artikel 27.2 i Eppo-förordningen på förundersökningsledaren att fatta beslut och vidta andra åtgärder till dess att någon annan har tagit över ansvaret. Den centrala funktionen har enbart till uppgift att fungera som kontaktorgan mellan Eppo och nationella myndig- heter. Det är först när Eppo har beslutat att överta ärendet som den svenska förundersökningsledarens ansvar upphör.

Förfarandet inför och vid rapportering av brott till Eppo

Det som den centrala funktionen kommer att behöva ta ställning till när ett ärende har kommit in dit är om det finns en informations- skyldighet gentemot Eppo på någon av de grunder som anges i Eppo-förordningen. Det bör då göras liknande överväganden som en åklagare gör beträffande frågan om en förundersökning ska inle- das – men i stället med sikte på frågan om det finns anledning att rapportera till Eppo. Det är alltså inte fråga om att ta ställning till om det finns ett tillräckligt underlag för att inleda förundersökning. Den frågan ska lämnas till Eppo att ta ställning till, om ärendet rap- porteras dit, och till den åklagare som sänt in ärendet om det inte ska rapporteras till Eppo.

Utgångspunkten för bedömningen av om ett ärende ska rappor- teras till Eppo kan inte vara något annat än vad som är känt om de omständigheter som tar sikte på Eppos grundläggande behörighet enligt artikel 22. Som tidigare nämnts anges i skäl 53 till Eppo-för- ordningen att rapporteringsskyldigheten bör ges en bred tolkning

170

SOU 2020:74

Organisationen

och att även ärenden där vissa kriterier framstår som osäkra bör rap- porteras till Eppo. Som exempel på kriterier som kan vara osäkra anges i skäl 53 skadans omfattning och den tillämpliga påföljden. Det senare kriteriet torde avse den tillämpliga straffskalan för det misstänkta brottet (jfr ”applicable penalty” som används i den eng- elska språkversionen). Mot bakgrund av det angivna och av princi- pen om lojalt samarbete, som läggs fast i artikel 5.6 i Eppo-förord- ningen, anser utredningen att kravet för att lämna information till Eppo måste ställas lågt.

För att förundersökning ska inledas krävs enligt 23 kap. 1 § rät- tegångsbalken att det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. I begreppet anledning att anta, som är ett mycket lågt ställt beviskrav, ligger att det finns utrymme för en betydande osäkerhet kring faktiska förhållanden. Samtidigt inne- bär det ett krav på att det föreligger någon konkret omständighet som kan bedömas. Det är dessutom ett beviskrav som åklagare är väl bekanta med. Mot den bakgrunden och med beaktande av att en första sållning, om än grov, kommer att göras innan ett ärende skick- as till den centrala funktionen framstår det som lämpligt att den cen- trala funktionen ska rapportera till Eppo när det finns anledning att anta att Eppo är behörig för ett brott som ingår i ärendet. På så sätt ges informationsskyldigheten en bred tolkning.

Om den centrala funktionen anser att det inte finns skäl att rap- portera till Eppo för att Eppo ska kunna inleda eller ta över ett ärende måste det göras en bedömning av om det ändå finns infor- mationsskyldighet. Enligt artikel 24.3 i Eppo-förordningen ska det rapporteras om en utredning inleds beträffande ett brott som Eppo i och för sig skulle kunna vara behörig för men där nationella myn- digheter anser att Eppo enligt artikel 25.3 inte skulle kunna utöva sin behörighet. När det gäller begreppet ”inleder en utredning” bör ut- trycket inte tolkas enligt sin bokstav. I den engelska språkversionen används ”initiates an investigation”, vilket kan översättas med initi- erar en utredning. Enligt utredningens mening finns det därför inget som hindrar att den centrala funktionen, om den anser att det före- ligger en situation som anges i artikel 24.3 i Eppo-förordningen, dels rapporterar förhållandena till Eppo, dels skickar tillbaka ärendet till den åklagare som skickat in det för att han eller hon ska ta ställning till om förundersökning ska inledas.

171

Organisationen

SOU 2020:74

Till vilken del av Eppo ska informationen sändas?

Rapporteringen från den centrala funktionen till Eppo bör rimligen fullgöras från den centrala funktionen till de svenska europeiska de- legerade åklagarna, eftersom det är den snabbaste vägen för informa- tion. Det kan dock tänkas att Eppo kommer att ange att något annat rapporteringssätt ska användas. I så fall får den centrala funktionen anpassa sig till det. Enligt artikel 24.4 i Eppo-förordningen ska rap- porten innehålla en beskrivning av sakförhållandena, möjlig brotts- rubricering och alla tillgängliga uppgifter om potentiella brottsoffer, misstänkta och eventuella andra inblandade personer. Om sådana uppgifter inte framgår av underlaget bör den centrala funktionen så snabbt som möjligt se till att det kompletteras.

Förfarandet när Eppo lämnar information

Information från Eppo om ställningstaganden i behörighetsfrågor bör alltid lämnas till den centrala funktionen. Det bör sedan åligga den att vidareförmedla informationen till rätt åklagare. Den vanli- gaste situationen när Eppo ska rapportera till nationella myndigheter är efter att brottsmisstankar har rapporterats dit. Det gäller oavsett om informationen beror på att Eppo inleder eller tar över ett ärende alternativt beslutar att inte utöva sin behörighet, se artiklarna 24.7, 25.5, 26.2, 26.7 och 27.1 i Eppo-förordningen.

När Eppo vill utöva sin rätt att ta över en utredning gäller vissa tidsfrister inom vilka Eppo ska ha informerat den nationella myn- digheten. Det bör åligga den centrala funktionen att bevaka så att information från Eppo kommer in. Om Eppo inte inom gällande tidsfrister har återrapporterat till den centrala funktionen, bör den senare avgöra vad som ska göras med ärendet. Det kan vara fråga om att ytterligare kontakter behöver tas med Eppo eller att underrätta den åklagare som har rapporterat in ärendet och vid behov återsända eventuellt skriftligt material till honom eller henne.

Det kan också uppstå tillfällen när Eppo får kännedom om att brott som inte omfattas av myndighetens behörighet kan ha begåtts. Enligt artikel 24.8 i Eppo-förordningen är Eppo då skyldig att infor- mera de behöriga nationella myndigheterna och översända allt rele- vant bevismaterial till dem. Sådan information bör också lämnas till

172

SOU 2020:74

Organisationen

den centrala funktionen, som sedan får vidareförmedla uppgifterna till rätt enhet inom åklagarväsendet.

Förfarandet när Eppo begär information

Det finns ett antal artiklar som innebär att Eppo kan begära infor- mation från en medlemsstats myndigheter. Enligt exempelvis arti- kel 24.9 och 24.10 i Eppo-förordningen ska Eppo kunna begära viss information från nationella myndigheter utifrån där angivna syften. Den centrala funktionen bör handlägga även sådana förfrågningar och, när det är lämpligt, hänvisa Eppo till rätt åklagare eller annan myndighet i Sverige.

Det bör också ligga på den centrala funktionen att klargöra för Eppo varför informationen inte kan lämnas, när så är fallet. Det kan t.ex. bero på att informationen inte är tillgänglig för svenska myn- digheter eller att det är fråga om information som har överlämnats från en utländsk myndighet med användningsbegränsning.

Enligt artikel 27.3 i Eppo-förordningen kan Eppo, om myndig- heten får reda på att det pågår en nationell utredning om ett brott som den kan vara behörig för, begära information från nationella myndigheter. En sådan begäran bör också ställas till den centrala funktionen. När en begäran av det slaget har kommit in bör den cen- trala funktionen vidta de åtgärder som krävs för att fullgöra infor- mationsskyldigheten enligt artikel 24.2. I förekommande fall bör den centrala funktionen informera Eppo om varför det inte förelig- ger någon informationsskyldighet.

Det torde kunna inträffa att Eppo får kännedom om ett ärende men att den svenska åklagaren har hunnit besluta om att inte inleda eller lägga ned förundersökningen. I de fall där förundersökningen har lagts ned finns det inte några förutsättningar för Eppo att ta över handläggningen enligt artikel 27.7.

Frågan är om detsamma bör gälla när en svensk åklagare har be- slutat att inte inleda förundersökning. Ett sådant beslut får inte rättskraft. En förundersökning kan när som helst inledas så länge brottet inte är preskriberat. Om Eppo intresserar sig för ett sådant ärende torde det bero på att myndigheten har tillgång till någon in- formation som den svenska åklagaren har saknat, t.ex. att handlandet är ett led i en systematisk brottslighet där huvuddelen av brotten har

173

Organisationen

SOU 2020:74

begåtts utomlands. En sådan nytillkommen omständighet kan vara skäl för att inleda förundersökning både för en svensk åklagare och för Eppo. Det får då, enligt den rollfördelning som gäller mellan Eppo och svenska åklagare, på vanligt sätt avgöras vem som har be- hörighet att handlägga utredningen.

Förfarandet vid samråd med Eppo

Iartikel 25.2 andra stycket Eppo-förordningen föreskrivs att Eppo ska rådgöra med behörig nationell myndighet, när det är lämpligt, för att fastställa om de kriterier som anges i artikelns första stycke är uppfyllda. Även när det gäller sådana frågor bör det vara den cen- trala funktionen som Eppo ska vända sig till.

I artikel 25.4 i Eppo-förordningen ställs också krav på samråd mellan Eppo och nationella myndigheter, då beträffande Eppos möj- lighet att i stället för medlemsstaten utöva behörighet. Sådant sam- råd torde kunna initieras både från svenskt håll innan ett ärende har rapporterats till Eppo och från Eppo sedan ett ärende rapporterats dit men det har konstaterats att artikel 25.4 kan vara tillämplig. Oav- sett varifrån samrådet initieras bör kommunikationen föras mellan Eppo och den centrala funktionen.

Ingen mer författningsreglering av den centrala funktionen behövs

Det som har diskuterats i detta avsnitt finns det inte anledning att reglera, eftersom det följer direkt av Eppo-förordningen. I de delar utredningen anser att riktlinjer för den praktiska hanteringen bör ut- formas framgår det av texten i det föregående. Genom den nuvaran- de regleringen av åklagarväsendet finns det utrymme för att utforma sådana riktlinjer.

8.3.4Förfarandet vid meningsskiljaktighet

Utredningens förslag: Endast riksåklagaren och vice riksåklaga- ren får besluta om vilken myndighet som ska handlägga ett ären- de, om det uppstår meningsskiljaktigheter mellan Eppo och sven- ska åklagare. Regleringen tas in i förordning.

174

SOU 2020:74

Organisationen

Skälen för utredningens förslag

Meningsskiljaktigheter bör avgöras av riksåklagaren

Enligt artikel 25.6 i Eppo-förordningen är det den nationella myn- digheten som är behörig att besluta om behörighetsfördelning som avgör om Eppo eller nationell åklagarmyndighet ska handlägga ären- det när det uppstår meningsskiljaktighet om det. Det föreskrivs även att medlemsstaten ska ange vilken myndighet som ska besluta om behörighetsfördelning. I skäl 62 anges att med begreppet behöriga nationella myndigheter bör förstås rättsliga myndigheter som i en- lighet med nationell lagstiftning har behörighet att besluta om behö- righetsfördelning.

Frågan om behörighet uppstår normalt redan när beslut ska fattas om ett visst handlande ska utredas i en förundersökning. Det är riks- åklagaren som beslutar om vilken myndighet som ska handlägga sa- ken när det är oklart om ett mål ska handläggas av Åklagarmyndig- heten eller Ekobrottsmyndigheten. Det framgår av 9 § femte stycket EBM-instruktionen. Det finns inte några andra regler om vem som beslutar beträffande fördelningen av åklagaruppgifter i Sverige. Mot den bakgrunden och med hänsyn till riksåklagarens ställning i åkla- garväsendet framstår det som naturligt att låta riksåklagaren vara den som beslutar om vem som ska handlägga ärendet, när Eppo och svenska åklagare har olika åsikter om vem som är behörig.

Det bör påpekas att en invändning om åklagarens behörighet kan prövas av domstol när ett mål har inletts där. Det vanligaste exemplet på en sådan invändning torde vara när en försvarare gör gällande att ett mål är ett tryck- eller yttrandefrihetsmål och att en åklagare från Åklagarmyndigheten därför inte är behörig, se avsnitt 5.3 om sär- skilda åklagares behörighet. Även om det i sådana fall är domstol som slutligen avgör behörighetsfrågan framstår det inte som ända- målsenligt att, i de situationer som artikel 25.6 tar sikte på, lämna den initiala beslutanderätten avseende om Eppo eller nationell åkla- garmyndighet är behörig till domstol. I stället bör, i enlighet med vad som anges i skäl 62, riksåklagarens beslut i fråga om behörighets- fördelningen kunna bestridas av en försvarare när saken förts till domstol. Med den lösningen kommer samma regler som gäller för nationella mål att tillämpas.

Meningsskiljaktighet kan uppstå i flera frågor. Det är dock inte beträffande alla sådana situationer som medlemsstaten har vetorätt.

175

Organisationen

SOU 2020:74

Enligt artikel 25.6 i Eppo-förordningen är det enbart vid menings- skiljaktigheter om den brottsliga handlingen omfattas av artiklar- na 22.2, 22.3, 25.2 eller 25.3 som behörig myndighet i medlemsstaten har sista ordet. Det bör understrykas att beslut i frågor om menings- skiljaktigheter, liksom andra åtgärder, förhållningssätt eller förfaran- den som regleras i Eppo-förordningen ska vägledas av principen om lojalt samarbete i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 5.6 i för- ordningen.

Det behövs en reglering som tydliggör att riksåklagaren ska vara den som beslutar enligt artikel 25.6, när det uppstår skiljaktiga me- ningar mellan Eppo och svenska åklagare. Det kan regleras i förord- ning. Behörigheten bör enbart tillkomma riksåklagaren och dennes ställföreträdare vice riksåklagaren. Det bör således inte vara möjligt att delegera uppgiften till någon annan befattningshavare inom åkla- garväsendet. Det bör understrykas att denna bedömning görs utifrån antagandet att det rör sig om ett begränsat antal ärenden där Eppos behörighet kan aktualiseras, se avsnitt 8.2.3. Sannolikt är det bara i ett fåtal av dessa ärenden som det uppstår skiljaktiga meningar om vem som är behörig. Skulle förutsättningarna ändras och antalet be- hörighetsprövningar bli många kan det finnas skäl att överväga frå- gan på nytt.

EU-domstolens roll

EU-domstolens möjlighet att lämna förhandsavgörande i behörig- hetsfrågor bör också nämnas. Hur en sådan fråga ska anhängiggöras vid EU-domstolen är oklart. Enligt artikel 267 FEUF, till vilken ar- tikel 42.2 c i Eppo-förordningen hänvisar, synes det vara en förut- sättning för förhandsavgörande att en nationell domstol har begärt ett sådant avgörande. Även om artikel 267 FEUF i första hand torde utgöra en behörighetsregel för EU-domstolen är det svårt att se på vilka andra sätt en talan om förhandsavgörande kan föras dit än ge- nom begäran från nationell domstol, i vart fall utan att det finns sär- skilda regler om det. Eppo-förordningen innehåller inga regler om hur anhängiggörandet vid EU-domstolen av en fråga om förhands- avgörande ska gå till. Artikel 42.2 c kan enligt utredningens mening inte anses utgöra en sådan bestämmelse som ger Eppo rätten att själv begära ett sådant avgörande. Utredningens utgångspunkt är därför

176

SOU 2020:74

Organisationen

att det, med hänsyn till hänvisningen till artikel 267 FEUF, krävs en begäran om förhandsavgörande från svensk domstol för att frågan som avses i artikel 42.2 c ska kunna aktualiseras.

Mot bakgrund av att det enligt utredningens förslag ska vara riks- åklagaren som avgör behörighetsfrågor kommer svenska domstolar sannolikt sällan att ställas inför frågan. Den kan bli aktuell först när exempelvis en tvångsmedelsfråga eller någon annan fråga under för- undersökningen väcks vid domstol eller när rättegång aktualiseras. Om åklagarens motpart då gör invändningen att Eppo är, eller inte är, behörig kan det möjligen aktualiseras att domstolen begär ett för- handsavgörande. Möjligheten framstår därför närmast som teore- tisk. Det bör tilläggas att det, trots att 34 kap. 1 § andra stycket rät- tegångsbalken föreskriver att rättegångshinder ska beaktas självmant av rätten, knappast kan krävas av en domare att han eller hon själv- mant tar upp frågan om åklagarens behörighet, om den frågan är av- gjord av riksåklagaren.

Den svenska straffprocessen innehåller inte någon motsvarighet till civilprocessens möjlighet till intervention för den som visar san- nolika skäl för att saken rör vederbörandes rätt (jfr 14 kap. 9 § rätte- gångsbalken). Eppo kan således inte som intervenient göra gällande behörighet eller på det sättet föra behörighetsfrågan till EU-dom- stolen. Utredningen anser att Eppo-förordningen inte förutsätter att någon sådan rätt ska finnas. Utredningen ser inte heller att det finns skäl att överväga en sådan för svensk rätt främmande lösning.

Skulle det däremot vara så att Eppo, tvärtemot utredningens an- givna utgångspunkt, kan vända sig direkt till EU-domstolen med en begäran om förhandsavgörande i ett ärende med stöd direkt i arti- kel 42.2 c är frågan knappast teoretisk. I så fall är Sverige naturligtvis bundet av EU-domstolens avgörande.

8.4Organisationen i Sverige

8.4.1Utgångspunkter

I utredningens uppdrag ingår att föreslå vid vilken svensk myndighet de europeiska delegerade åklagarna ska placeras. Mot bakgrund av att utredningen har föreslagit att en central funktion för rapporte- ring till och från Eppo ska inrättas bör det också regleras vid vilken

177

Organisationen

SOU 2020:74

myndighet den ska placeras. Utredningen anser att det är lämpligt att hantera dessa frågor i ett sammanhang.

I Sverige finns det två åklagarmyndigheter, Ekobrottsmyndig- heten och Åklagarmyndigheten. Det kan nämnas att utredningens experter från båda åklagarmyndigheterna har framhållit att det finns skäl som talar för placering vid båda myndigheterna. Såväl de euro- peiska delegerade åklagarna som den centrala funktionen för infor- mationsöverföring skulle enligt utredningens mening i och för sig kunna placeras vid vilken av myndigheterna som helst, med hänsyn till den höga kompetens som finns vid dem. Det kan dock finnas mer eller mindre starka skäl som talar för att placering vid den ena eller andra myndigheten är lämpligare.

En utgångspunkt bör vara att placeringen ska utgå från vad som är mest ändamålsenligt för de olika uppgifter som den centrala funktionen respektive de europeiska delegerade åklagarna har. Det kan tyckas som en självklarhet men är viktigt för att en svensk med- verkan i Eppo-samarbetet ska bli så effektiv som möjligt.

Att Åklagarmyndigheten har fler anställda och ett större anslag än Ekobrottsmyndigheten bör enligt utredningens mening inte till- mätas någon betydelse i detta sammanhang. Om Sverige ansluter sig till det fördjupade samarbetet om inrättandet av Eppo får det förut- sättas att myndigheternas anslag beräknas med utgångspunkt i det.

Det bör också framhållas att de bedömningar som utredningen gör i det följande grundar sig på den behörighet som Eppo har i dag enligt Eppo-förordningen. Om Eppos behörighet skulle utvidgas (se avsnitt 19.1 om förutsättningarna för det) kan frågan om placering av de europeiska delegerade åklagarna behöva övervägas på nytt.

8.4.2Placeringen av svenska europeiska delegerade åklagare

Utredningens förslag: De svenska europeiska delegerade åkla- garna placeras vid Ekobrottsmyndigheten. Regler om det tas in i den nya förordningen.

Skälen för utredningens förslag: Övervägandena om var de svenska europeiska delegerade åklagarna bör placeras måste ta sin utgångs- punkt i karaktären av Eppos ärenden, sättet som ärendena bör utre- das på och kraven på den personal som ska göra det.

178

SOU 2020:74

Organisationen

När det gäller Eppo-ärendenas karaktär kan det konstateras att det är fråga om olika former av kvalificerad ekonomisk brottslighet. Det talar starkt för att de svenska europeiska delegerade åklagarna bör placeras vid Ekobrottsmyndigheten, som redan handlägger den typen av ärenden. Myndigheten ansvarar dessutom för Sefi-rådet. Vissa av Eppo-brotten ingår emellertid inte i Ekobrottsmyndighe- tens primära behörighet i dag. Det gäller, som redan nämnts, exem- pelvis för penningtvättsbrott och tullbrott. Trots det råder det enligt utredningens mening inget tvivel om att likheterna mellan de olika brottstyper som kan aktualisera behörighet för Eppo och de brott som träffas av Ekobrottsmyndighetens primära behörighet är så stora att Ekobrottsmyndigheten framstår som det naturliga valet att placera de svenska europeiska delegerade åklagarna vid. Det bör till- läggas att det redan i dag förekommer att sådana brott som Eppo ska handlägga och som ligger utanför den primära behörigheten hand- läggs vid Ekobrottsmyndigheten, med stöd av 9 § andra eller fjärde stycket EBM-instruktionen. Att Åklagarmyndighetens åklagare kan ha större vana vid att utreda bl.a. bedrägeri och förskingring uppvä- ger inte den i sammanhanget viktigare erfarenheten av att utreda kva- lificerad ekonomisk brottslighet som åklagarna vid Ekobrottsmyn- digheten har.

Ett annat starkt skäl för att placera de svenska europeiska delege- rade åklagarna vid Ekobrottsmyndigheten är den särskilda organisa- tion som finns där. Ekobrottsmyndigheten har dels personal med kvalificerad ekonomisk utbildning, dels civila utredare som på annat sätt är specialiserade på ekonomisk brottslighet. En avgörande fak- tor för att de svenska europeiska delegerade åklagarna ska kunna be- driva ett effektivt och framgångsrikt arbete är att de har tillgång till den expertis i form av revisorer och andra experter som åklagare vid Ekobrottsmyndigheten har.

Vidare har Ekobrottsmyndigheten särskilt avsatta polisiära resur- ser från Polismyndighetens ekobrottskansli som uteslutande arbetar med Ekobrottsmyndighetens ärenden. De resurserna skulle vara till- gängliga även för de europeiska delegerade åklagarna, om de placera- des vid Ekobrottsmyndigheten. De svenska europeiska delegerade åklagarna skulle i och för sig konkurrera med Ekobrottsmyndighe- tens övriga åklagare om resurserna. Om de däremot skulle placeras vid Åklagarmyndigheten skulle de inte kunna ha tillgång till några särskilt avsatta polisresurser. De svenska europeiska delegerade åkla-

179

Organisationen

SOU 2020:74

garnas ärenden skulle då i praktiken konkurrera med Åklagarmyn- dighetens samtliga ärenden om sådana resurser.

När det gäller Eppo-utredningarnas internationella kopplingar noterar utredningen att såväl Ekobrottsmyndigheten som Åklagar- myndigheten har stor vana vid och erfarenhet av internationella kon- takter i sina ärenden. Ekobrottsmyndigheten är redan i dag involve- rad i mycket av det arbete som Eppo kommer att utföra, t.ex. genom sina kontakter med Olaf och i sitt arbete med Sefi-rådet, där en re- presentant för myndigheten är ordförande. Åklagarmyndigheten har

åsin sida bl.a. ansvaret för den svenska åklagarverksamheten vid Eurojust och European Judicial Network (i fortsättningen EJN). Åklagarmyndigheten ansvarar också för kontakterna med Europol. Genom riksåklagaren får Åklagarmyndigheten ingå vissa internatio- nella överenskommelser om samarbete med utländska brottsbekäm- pande eller rättsvårdande myndigheter. Myndigheternas internatio- nella kopplingar talar enligt utredningens mening lika starkt för båda myndigheterna när det gäller var de svenska europeiska delegerade åklagarna ska placeras.

Sammantaget anser utredningen att övervägande skäl talar för att de svenska europeiska delegerade åklagarna bör placeras vid Eko- brottsmyndigheten. Regler om det bör tas in i den nya förordningen.

8.4.3Placeringen av den centrala funktionen

Utredningens förslag: Den centrala funktionen för rapportering till och från Eppo placeras vid Åklagarmyndigheten. Regler om det tas in i den nya förordningen.

Skälen för utredningens förslag

Den centrala funktionens placering

En första fråga är om det finns något som talar för eller emot att den centrala funktionen placeras vid samma myndighet som de svenska europeiska delegerade åklagarna placeras vid. Det som främst talar för en sådan lösning är att det är praktiskt att de lokaliseras nära varandra. Det gör det enklare att kommunicera. Även om det är vik- tigt att den centrala funktionen enkelt kan ha många och informella

180

SOU 2020:74

Organisationen

kontakter med de europeiska delegerade åklagarna, t.ex. i frågor kring om ett ärende bör lämnas till Eppo, är det samtidigt viktigt att tydliga gränser upprätthålls mellan dem. Alltför nära kontaktytor kan få det att framstå som att det finns risk för påverkan på själv- ständigheten hos såväl den svenska myndigheten som Eppo. Princi- piella skäl talar därför mot att samma myndighet ska ha ansvaret för båda funktionerna.

Åklagarmyndigheten har ett långtgående ansvar för Sveriges in- ternationella relationer på åklagarområdet. Inom myndigheten finns det väl upparbetade rutiner och en organisation som motsvarar de krav som måste ställas på den myndighet som ska vara kontaktpunkt gentemot Eppo. Att Åklagarmyndigheten ansvarar för kontakterna med Eurojust, EJN och Europol innebär dessutom att myndigheten har en upparbetad erfarenhet av liknande uppgifter som de som den centrala funktionen kommer att få.

Om den centrala funktionen placeras vid Åklagarmyndigheten kommer myndigheten dessutom att ha god överblick över Eppos verksamhet i Sverige och de behov av styrning och ledning av åkla- garverksamheten som samarbetet mellan Eppo och svenska åklagare kan ge upphov till. Att placera den centrala funktionen vid Åklagar- myndigheten har också den fördelen att myndigheten får inblick i strategiska frågor för åklagarväsendet som kan uppstå. Det är något som riksåklagaren kan behöva ta ställning till.

Till det kommer att det som den centrala funktionen framför allt ska göra är att bygga upp ett bra system för ärenderapportering till och från Eppo. Sådana ärenden kan komma in till både Åklagarmyn- digheten och Ekobrottsmyndigheten. Åklagarmyndigheten har, ge- nom riksåklagaren, det övergripande ansvaret för att ta fram före- skrifter, allmänna råd och riktlinjer inom åklagarväsendet, se 2 § åklagarförordningen. Det finns alltså redan upparbetade strukturer inom Åklagarmyndigheten för att utforma bra rutiner för det arbete som svenska åklagare ska utföra.

Dessutom ska åklagare inom hela åklagarväsendet, liksom Eppos representanter på både central och decentraliserad nivå, kunna vända sig till den centrala funktionen med frågor och ärenden. Såväl frågor som ärenden kommer vara av skiftande karaktär. Åklagarmyndighe- tens breda arbetsfält på straffrättens område kan därför förväntas vara en styrka om den centrala funktionen placeras där. Vidare talar myndighetens storlek, den är nära tre gånger så stor som Ekobrotts-

181

Organisationen

SOU 2020:74

myndigheten, för att det finns goda förutsättningar att inrätta en central funktion där.

Det kan också förutses att Eppo, åtminstone under de första verksamhetsåren, kan ha ett stort behov av att samråda och diskutera med den centrala funktionen i frågor som inte rör enskilda ärenden. Det kan t.ex. röra behovet av utbildning av svenska åklagare i frågor som har anknytning till Eppo eller frågor som rör åklagarväsendets rapportering generellt. Sådana frågor hör naturligt hemma i Åklagar- myndigheten. Även den svenska europeiska åklagaren kan ha behov av att samråda med den centrala funktionen i vissa frågor.

Sammantaget framstår det som mest ändamålsenligt att placera den centrala funktionen vid Åklagarmyndigheten. Bestämmelser om det bör tas in i den nya förordningen. Med den lösningen uppnås också den uppdelning inom åklagarväsendet som utredningen anser är till fördel för att markera de europeiska delegerade åklagarnas självständighet.

Riksåklagarens roll utgör inget hinder

Enligt utredningens förslag i avsnitt 8.3.4 är det riksåklagaren som ska avgöra behörighetskonflikter mellan Eppo och Sverige. Det kan möjligen ifrågasättas om det är lämpligt att det är den högsta chefen vid den myndighet vars anställda har annan uppfattning än Eppo när det gäller behörighetsfrågorna som ska fatta det avgörande beslutet om behörighet. I det sammanhanget bör framhållas att det redan i dag inom Åklagarmyndigheten görs överprövningar inom ramen för det överprövningssystem som har beskrivits i avsnitt 7.2.1. Den om- ständigheten att Eppo är motpart i de fall som avses här inger enligt utredningens mening därför inte några betänkligheter och hindrar därmed inte att den centrala funktionen placeras vid Åklagarmyndig- heten.

182

9 Nominering och anställning

9.1Utredningsdirektiven

Utredaren ska föreslå en ordning för nominering av svenska kandi- dater till posterna inom Eppo. Vidare ska utredaren analysera vad ett deltagande i Eppo skulle innebära i fråga om den svenska arbetsrätts- liga regleringens tillämpning när det gäller de europeiska delegerade åklagarna som offentligt anställda, undersöka och klargöra behovet av anpassningar av svensk rätt till förordningens bestämmelser, läm- na nödvändiga författningsförslag, och lämna förslag till andra åtgär- der som bedöms vara nödvändiga. I möjligaste mån ska ändringar undvikas i arbetsrättslig lagstiftning.

9.2Nomineringsförfarandet

9.2.1Regleringen i Eppo-förordningen

Europeiska åklagare

Enligt artikel 16.1 ska varje medlemsstat nominera tre kandidater till posten som europeisk åklagare bland kandidater a) som är aktiva medarbetare i åklagarväsendet eller rättsväsendet i den berörda med- lemsstaten, b) vilkas oberoende inte kan ifrågasättas, och c) som har nödvändiga kvalifikationer för utnämning till höga åklagarämbeten eller juridiska ämbeten i sina respektive medlemsstater och som har relevant praktisk erfarenhet av de nationella rättssystemen, ekono- miska utredningar och av internationellt straffrättsligt samarbete.

I artikel 16.2 och 16.3 regleras hur det ska gå till när rådet väljer ut och utnämner en av kandidaterna till posten som europeisk åkla- gare för medlemsstaten i fråga och hur länge anställningen ska bestå. Artikel 16.4–16.7 anger vad som ska gälla i fråga om avsättning av

183

Nominering och anställning

SOU 2020:74

europeiska åklagare och hur en europeisk åklagare ska ersättas i olika situationer.

Europeiska delegerade åklagare

Kollegiet ska enligt artikel 17.1, på förslag av den europeiska chefs- åklagaren, utnämna europeiska delegerade åklagare som nominerats av medlemsstaterna. Kollegiet får underlåta att utnämna en person som nominerats om han eller hon inte uppfyller kriterierna i arti- kel 17.2. De europeiska delegerade åklagarna ska utses för en period på fem år som kan förnyas.

Enligt artikel 17.2 ska de europeiska delegerade åklagarna från att de utnämns till tidpunkten för avsättning vara aktiva medarbetare i åklagarväsendet eller rättsväsendet i den medlemsstat som har nomi- nerat dem. Deras oberoende ska inte kunna ifrågasättas och de ska ha nödvändiga kvalifikationer och relevant praktisk erfarenhet av det nationella rättssystemet.

Kollegiet ska enligt artikel 17.3 avsätta en europeisk delegerad åklagare om det anser att han eller hon inte längre uppfyller kraven i artikel 17.2, inte kan utföra sina uppgifter eller har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Om en medlemsstat beslutar att avsätta, eller vidta disciplinära åtgärder mot, en nationell åklagare som har utnämnts till europeisk delegerad åklagare, av skäl som inte hör sam- man med hans eller hennes skyldigheter enligt Eppo-förordningen, ska medlemsstaten informera den europeiska chefsåklagaren innan den vidtar några åtgärder. Det föreskrivs i artikel 17.4. Enligt samma artikel får en medlemsstat inte avsätta eller vidta disciplinära åtgärder mot en europeisk delegerad åklagare av skäl som hör samman med hans eller hennes skyldigheter enligt Eppo-förordningen utan sam- tycke från den europeiska chefsåklagaren. Om den europeiska chefs- åklagaren inte samtycker får den berörda medlemsstaten begära att kollegiet prövar ärendet på nytt.

Om en europeisk delegerad åklagare avgår, om hans eller hennes tjänster inte längre behövs för att fullgöra Eppos skyldigheter eller om han eller hon avsätts eller lämnar sin post av något annat skäl, ska den berörda medlemsstaten enligt artikel 17.5 omgående infor- mera den europeiska chefsåklagaren och vid behov nominera en an-

184

SOU 2020:74

Nominering och anställning

nan åklagare till ny europeisk delegerad åklagare enligt bestämmel- serna i artikel 17.1.

I samband med att en europeisk åklagare utnämns ska kollegiet utse en av de europeiska delegerade åklagarna i samma medlemsstat som ska ersätta den europeiska åklagaren om denne är förhindrad att utföra sina uppgifter eller har lämnat sin post. Om kollegiet konsta- terar att det behövs en ersättare ska den utsedda personen under en period som inte överstiger tre månader agera som tillfällig europeisk åklagare till dess att den europeiska åklagaren ersätts eller kommer tillbaka. Kollegiet får på begäran förlänga den perioden om det är nödvändigt. Det regleras i artikel 16.7.

9.2.2Eppo-åklagares kvalifikationer

Utredningens bedömning: Det ställs högre kvalifikationskrav i Eppo-förordningen för nominering till anställningen som euro- peisk åklagare än för nominering till anställning som europeisk delegerad åklagare.

Skälen för utredningens bedömning

Skillnader och likheter i kravprofilen för europeiska åklagare och europeiska delegerade åklagare

Det görs i Eppo-förordningen skillnad mellan de europeiska åkla- garna och de europeiska delegerade åklagarna när det gäller vilka kva- lifikationer de ska ha. Redan kravet på att de europeiska åklagarna ska ha nödvändiga kvalifikationer för utnämning till höga åklagar- ämbeten eller juridiska ämbeten i sina medlemsstater är uppenbart ett högre krav än det som gäller för de europeiska delegerade åkla- garna. En utgångspunkt måste därför vara att det krävs betydligt mer i fråga om åklagarerfarenhet och kompetens för att komma i fråga som europeisk åklagare än som europeisk delegerad åklagare.

Det finns emellertid också likheter. För båda gäller att de ska vara aktiva medarbetare i medlemsstatens åklagar- eller rättsväsende när de utnämns. Med rättsväsende får i sammanhanget förstås domstols- väsende (jfr den engelska språkversionen, där ordet ”judiciary” an- vänds). Att rättsväsendet nämns torde hänga samman med att det i

185

Nominering och anställning

SOU 2020:74

andra europeiska rättsordningar finns s.k. undersökningsdomare, vilka är verksamma som domare men i praktiken fattar beslut som åklagare fattar i Sverige. Även om det i första hand bör vara inom åklagarväsendet som kandidater till anställningen som europeisk åklagare finns, bör en person som är aktiv i domstolsväsendet eller någon annan del av rättsväsendet kunna nomineras för anställning i Eppo. Det förutsätter självklart att sökanden möter kraven i Eppo- förordningen även i övrigt, framför allt när det gäller åklagarerfaren- het. När det gäller europeiska delegerade åklagare ställs också krav på att vederbörande ska vara en aktiv medarbetare i åklagarväsendet under tiden för anställningen. Det återkommer utredningen till.

En annan likhet är att det för båda anställningarna krävs att per- sonens oberoende inte kan ifrågasättas. Utredningen förstår kravet på oberoende som att den som föreslås måste vara en person med omvittnat stark integritet, såväl i som utanför åklagarrollen.

Särskilt om kraven för att nomineras till europeisk åklagare

Utredningen noterar inledningsvis att kravet att den som ska nomi- neras till europeisk åklagare ska ha nödvändiga kvalifikationer för utnämning till höga åklagarämbeten eller juridiska ämbeten i sina re- spektive medlemsstater liknar kravet som gäller för ledamöter vid tribunalen, enligt artikel 254 FEUF. Det kan jämföras med det något högre krav som ställs för domare och generaladvokater vid EU-dom- stolen i artikel 253 FEUF, vilket är att de ska uppfylla nödvändiga villkor för utövande av de högsta domarämbetena i hemlandet eller vara jurister med allmänt erkända kvalifikationer. Även med den jämförelsen i beaktande anser utredningen att kravet i Eppo-förord- ningen för nominering till anställningen som europeisk åklagare är ett mycket högt ställt krav.

När det gäller övriga krav i Eppo-förordningen ligger det i sakens natur att relevant praktisk erfarenhet av de nationella rättssystemen, av ekonomiska utredningar och av internationellt straffrättsligt sam- arbete måste tolkas utifrån det grundläggande kravet på att personen i fråga ska vara högt kvalificerad. Erfarenheterna behöver inte nöd- vändigtvis ha vunnits genom en anställning i offentlig verksamhet, men kravet på åklagarerfarenhet måste väga särskilt tungt. I övrigt

186

SOU 2020:74

Nominering och anställning

bör bedömningen av vad som utgör relevant praktisk erfarenhet av- göras från fall till fall.

Särskilt om kraven för att nomineras till europeisk delegerad åklagare

Som redan nämnts är det grundläggande kravet för att komma i fråga för nominering till europeisk delegerad åklagare inte lika högt som för europeiska åklagare. Det ska vara fråga om personer som har nödvändiga kvalifikationer och relevant praktisk erfarenhet av det nationella rättssystemet. Det är svårt att dra några säkra slutsatser utifrån förordningens kravbild. Utredningens uppfattning är att det överlämnas till medlemsstaterna att fylla kraven med närmare inne- håll, vilket är logiskt eftersom det är i medlemsstaterna som de euro- peiska delegerade åklagarna ska verka. Liksom i fråga om kraven för europeiska åklagare anser utredningen att det bör ankomma på den som ska besluta i fråga om anställningen att från fall till fall avgöra om kraven i förordningen kan anses vara uppfyllda. Några riktlinjer kan emellertid tjäna som utgångspunkt för nomineringen.

Den som föreslås bör ha en gedigen erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete på det straffrättsliga området. Det bör vara fråga om en person som har en mångårig åklagarerfarenhet med goda vitsord. Enligt utredningens mening bör det anses särskilt meriterande med väl vitsordade erfarenheter och kunskaper inom den del av straffrät- ten som avser ekonomisk brottslighet. Likaså bör vitsordad erfaren- het från relevant internationellt samarbete kunna vara meriterande. Det bör också tas med i bedömningen att någon av de europeiska delegerade åklagarna enligt artikel 16.7 ska utses till ersättare för den europeiska åklagaren.

Den som agerar som europeisk delegerad åklagare kommer att vara en av tre svenska representanter inom Eppo. Det blir därmed i vart fall indirekt fråga om ett slags ambassadörskap för Sverige. Det är dock viktigt att understryka att personen i fråga samtidigt kom- mer att vara Eppos representant i Sverige. Denna dubbelhet ställer stora krav på integritet, vilket på lämpligt sätt måste beaktas i urvals- processen.

När det sedan gäller kravet på att den europeiska delegerade åkla- garen ska vara en aktiv medarbetare i åklagarväsendet eller rättsvä- sendet under anställningstiden måste det, i fråga om rättsväsendet,

187

Nominering och anställning

SOU 2020:74

förstås i ovan nämnda kontext, dvs. att det i andra europeiska rätts- ordningar finns s.k. undersökningsdomare. För svenskt vidkom- mande kan det alltså inte komma i fråga att en domare kan utnämnas till europeisk delegerad åklagare och samtidigt vara verksam som do- mare. Artikel 17.2 i Eppo-förordningen bör för svenska förhållan- den i stället förstås så att den som ska vara europeisk delegerad åkla- gare ska vara anställd inom det svenska åklagarväsendet under tiden för anställningen. Det hindrar givetvis inte att en svensk domare som har rätt kvalifikationer föreslås av Sverige för anställningen. För att vederbörande ska kunna föreslås, är det ett krav att han eller hon också kan anställas inom åklagarväsendet, enligt kraven för en sådan anställning, för den tid som anställningen hos Eppo omfattar.

9.2.3Nationell rekrytering av åklagare

Regleringen

Enligt 12 kap. 5 § andra stycket regeringsformen ska vid tillsättning av statlig anställning avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Av 12 kap. 6 § regeringsformen framgår bl.a. att krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha en anställning eller utöva ett uppdrag hos staten eller en kom- mun får ställas upp endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. I 12 kap. 7 § regeringsformen anges att bestämmelser om stat- ligt anställdas rättsställning i andra hänseenden än de som berörs i regeringsformen meddelas i lag.

Att skicklighet ska sättas främst vid anställning, om det inte finns skäl för annat, föreskrivs i 4 § andra stycket lagen (1994:260) om offentlig anställning (i fortsättningen LOA). Enligt 5 § LOA får bara svenska medborgare ha en anställning som åklagare.

Enligt 3 § anställningsförordningen (1994:373) ska frågor om an- ställning prövas av den myndighet där arbetstagaren kan komma att bli eller är anställd. Av 4 § anställningsförordningen framgår att det, utöver förtjänst och skicklighet, också ska beaktas sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jäm- ställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål. I 6 § första stycket anställningsförordningen föreskrivs att en myndighet, som avser att anställa en arbetstagare, på något lämpligt sätt ska informera om det så att de som är intresserade av anställningen kan anmäla det

188

SOU 2020:74

Nominering och anställning

till myndigheten inom en viss tid. Enligt 21 § anställningsförord- ningen får en myndighets beslut i anställningsärenden överklagas hos Statens överklagandenämnd. Nämndens beslut får inte överkla- gas. Av samma paragraf följer också att en myndighets förslag om att anställa en arbetstagare eller beslut om att avbryta ett anställ- ningsförfarande inte får överklagas.

IEBM-instruktionen, ÅM-instruktionen och åklagarförordning- en regleras anställning i åklagarväsendet. När det gäller anställning av överåklagare och vice överåklagare vid Ekobrottsmyndigheten får enligt 24 § EBM-instruktionen myndigheten fatta beslut om sådan anställning först efter att riksåklagaren har hörts.

Det kan också noteras att Åklagarmyndigheten har i uppdrag att utse nationell medlem, biträdande och assisterande nationell medlem samt nationell expert för Sverige vid Eurojust. Det regleras i 27 § ÅM-instruktionen.

Rådet för beredning av anställningsärenden

Vid Åklagarmyndigheten ska det enligt 19 § ÅM-instruktionen fin- nas ett råd för beredning av anställningsärenden (i fortsättningen tjänsteförslagsrådet), vilket består av en ordförande och högst nio andra ledamöter. Tjänsteförslagsrådet ska enligt samma paragraf ge råd i ärenden om anställning av åklagare där Åklagarmyndigheten eller Ekobrottsmyndigheten beslutar. Vissa undantag gäller, bl.a. för ärenden om anställning av överåklagare och vice överåklagare.

Enligt 20 § ÅM-instruktionen ska tjänsteförslagsrådets ordfö- rande och minst fyra andra ledamöter vara närvarande för att råd ska få avges. När ärenden av principiell natur eller annars av större vikt handläggs bör samtliga ledamöter vara närvarande. Tjänsteförslags- rådet ska enligt 25 § andra stycket ÅM-instruktionen bestå av per- sonalföreträdare vid Åklagarmyndigheten och andra företrädare för myndigheten och representanter från Ekobrottsmyndigheten, Polis- myndigheten och Domstolsverket. I Åklagarmyndighetens arbets- ordning finns det ytterligare instruktioner för tjänsteförslagsrådet. Där framgår bl.a. att rådet sammanträder månatligen, att dess befatt- ning med ett anställningsärende påbörjas genom att det anmäls av personalavdelningen vid Åklagarmyndigheten eller Ekobrottsmyn- digheten och avslutas i och med att protokoll från rådets samman-

189

Nominering och anställning

SOU 2020:74

träde har justerats. Tjänsteförslagsrådets råd i anställningsärenden ska enligt arbetsordningen grundas på det samlade skriftliga re- ferensmaterialet och övriga skriftliga handlingar som tjänar som un- derlag i anställningsärendet. Rådet ska enas om anställningsförslag och motivering. En ledamot kan reservera sig mot förslaget genom att låta anteckna en avvikande mening.

Det finns alltså såväl ett regelverk som en särskild organisation inom åklagarväsendet för rekrytering av åklagare. Det kan förutsät- tas att tjänsteförslagsrådet har gedigen kunskap om vilka krav som bör ställas för anställningar i åklagarväsendet och om hur viktningen mellan olika sökande till sådana anställningar bör göras.

9.2.4Förfarandet vid nominering av kandidater

Utredningens förslag: Det införs bestämmelser i den nya för- ordningen som klargör vad som gäller vid nomineringsförfaran- dena avseende anställning som svensk europeisk åklagare och svensk europeisk delegerad åklagare.

Skälen för utredningens förslag

Förfarandet bör regleras i förordning

I dag regleras förfarandet för tillsättning av åklagare i förordning. Det gäller även frågan om att utse personer till uppdrag vid Eurojust. Det enda undantaget är anställningarna som riksåklagare och vice riksåklagare. De anställs enligt 7 kap. 3 § rättegångsbalken med full- makt genom beslut av regeringen.

Förfarandet med att ta fram förslag på personer som ska nomine- ras till anställning som svensk europeisk åklagare och svenska euro- peiska delegerade åklagare bör också regleras i förordning. Utred- ningen har i avsnitt 7.2.4 föreslagit att en ny förordning ska införas. Nomineringsförfarandet bör regleras i den.

190

SOU 2020:74

Nominering och anställning

Två delvis olika förfaranden

Det finns några olikheter mellan anställningarna som europeisk åkla- gare och europeisk delegerad åklagare. En är kvalifikationskraven, som är högre för europeiska åklagare. Utredningen noterar att högre åklagartjänster inom åklagarväsendet, dvs. tjänsterna som överåkla- gare och vice överåklagare inte blir föremål för tjänsteförslagsrådets bedömning. Befattningarna som riksåklagare och vice riksåklagare, som anställs av regeringen, ligger också utanför. Den europeiska åklagaren ska ha nödvändiga kvalifikationer för utnämning till höga åklagarämbeten. Det kravet torde ta sikte på de anställningar som nyss nämnts. Det talar för att inte låta tjänsteförslagsrådet medverka i nomineringen till anställning som europeisk åklagare.

En annan skillnad mellan anställningarna är att de europeiska de- legerade åklagarna ska vara anställda och kunna arbeta inom åklagar- väsendet, samtidigt som de utför arbete för Eppo, medan den euro- peiska åklagaren ska vara anställd av och utföra arbete endast för Eppo. Den som utses till europeisk åklagare ska tjänstgöra vid den centrala nivån i Luxemburg.

Det är också skillnad i själva utnämningen, där rådet ansvarar för utnämningen av de europeiska åklagarna medan Eppo genom kolle- giet har motsvarande ansvar för de europeiska delegerade åklagarna. Även om det i båda fallen anges att det är medlemsstaterna som ska nominera personer till anställningarna anser utredningen att det finns starkare skäl för att låta regeringen medverka vid nomineringen av en svensk europeisk åklagare än vid nomineringen av svenska europeiska delegerade åklagare. Utredningen föreslår därför att re- geringen involveras vid nomineringen av svensk europeisk åklagare medan det lämnas till åklagarväsendet att ansvara för nomineringen av svenska europeiska delegerade åklagare.

Information om lediga anställningar

Det som föreskrivs om informationsskyldighet i 6 § första stycket anställningsförordningen kommer inte att gälla för nominering till anställning inom Eppo. Det beror på att förordningen bara gäller för myndigheter under regeringen som avser att anställa en arbetstagare i den egna myndigheten (jfr 1 § anställningsförordningen). Eppo är alltså inte en myndighet som omfattas av bestämmelsen. Det sakliga

191

Nominering och anställning

SOU 2020:74

innehållet i paragrafen om informationsskyldighet inför en anställ- ning är emellertid viktigt för att säkerställa att så många kvalificerade sökande som möjligt ska få kännedom om de anställningar som ska tillsättas av Eppo. En bestämmelse med ett motsvarande innehåll bör därför tas in i den nya förordningen. Frågan är då vem som bör an- svara för att informationen lämnas.

När det gäller anställningen som europeisk åklagare anser utred- ningen att det är lämpligast att ansvaret för att informera om anställ- ningen läggs på Åklagarmyndigheten. Det är en anställning som är skild från det svenska åklagarväsendet men rör en högre åklagar- tjänst. En bestämmelse om att Åklagarmyndigheten ska ansvara för informationen bör tas in i den föreslagna förordningen.

För europeiska delegerade åklagare finns det på ett annat sätt en tydlig koppling mellan det svenska åklagarväsendet och anställning- en, eftersom de åklagarna ska vara aktiva medarbetare i det svenska åklagarväsendet under anställningstiden i Eppo. Enligt utredningens förslag i avsnitt 8.4.2 ska de svenska europeiska delegerade åklagarna vara placerade vid Ekobrottsmyndigheten. Det är därför naturligt att låta den myndigheten ha ansvaret i de fallen. Det bör därför i den nya förordningen föreskrivas att Ekobrottsmyndigheten ska ansvara för att informera om sådana anställningar.

Förfaranden som liknar de vid anställning inom åklagarväsendet

Det bör ankomma på den myndighet som ska informera om tjänsten att begära in relevanta underlag och i övrigt bereda frågan om nomi- nering, på samma sätt som i ett motsvarande anställningsärende vid den myndigheten. Det innebär att Åklagarmyndigheten bör hantera förfarandet för anställningen som europeisk åklagare på motsva- rande sätt som myndigheten gör när det ska anställas en överåklagare och att Ekobrottsmyndigheten ska följa motsvarande förfarande som gäller vid anställning av en åklagare vid den myndigheten. Tjän- steförslagsrådet ska därmed inte involveras vid nominering av den svenska europeiska åklagaren men däremot vid nominering av de svenska europeiska delegerade åklagarna. Förfarandet i tjänsteför- slagsrådet är emellertid skriftligt. I den mån det bedöms vara nöd- vändigt att genomföra intervjuer med sökandena, vilket utredningen förutsätter kommer att behövas, bör sådana genomföras vid Eko-

192

SOU 2020:74

Nominering och anställning

brottsmyndigheten på samma sätt som vid anställning där. Utred- ningen noterar i det sammanhanget att det kan behöva initieras ett nationellt anställningsärende vid Ekobrottsmyndigheten parallellt med Eppo-förfarandet, eftersom de europeiska delegerade åklagarna också ska ha en nationell anställning under hela anställningstiden hos Eppo. Förfarandena bör enligt utredningens mening så långt möjligt samordnas. Det saknas emellertid skäl att formellt reglera det. Frå- gan bör i stället lösas av Ekobrottsmyndigheten.

Tjänsteförslagsrådet bör rangordna de sökande till anställningen som europeisk delegerad åklagare inbördes. Rangordningen bör läm- nas i ett motiverat yttrande till riksåklagaren för beslut om vem eller vilka som ska nomineras. Innan riksåklagaren fattar sitt beslut bör han eller hon höra Ekobrottsmyndigheten. Förfarandet bör framgå i den nya förordningen.

Det finns inget krav i Eppo-förordningen att Sverige ska nomi- nera fler personer än det antal som ska anställas som europeiska de- legerade åklagare av Eppo. Sverige bör därför till Eppo nominera det antal som ska anställas. Enligt utredningens mening bör dock tjän- steförslagsrådet rangordna åtminstone ytterligare två av de sökande, för det fall att den eller de som nomineras inte aktualiseras för an- ställning. Det finns dock inte skäl att formellt reglera det.

När det gäller nominering till anställningen som europeisk åkla- gare bör riksåklagaren rangordna de sökande och lämna ett motive- rat yttrande till regeringen för beslut om vilka som ska nomineras. Eftersom Eppo-förordningen kräver att tre personer ska nomineras bör riksåklagarens rangordning innehålla minst tre sökande. Det bör framgå i den nya förordningen.

Enligt utredningens mening bör varken regeringens eller riksåkla- garens beslut om nominering kunna överklagas. Det bör också fram- gå i förordningen. Att tjänsteförslagsrådets rangordning inte kan överklagas följer av att rådet inte fattar något beslut.

Principer för urvalet bland kandidaterna

Vid anställning hos svenska myndigheter gäller, som nyss nämnts, reglerna om förtjänst och skicklighet i 12 kap. 5 § regeringsformen och 4 § LOA liksom reglerna om vilka andra faktorer som får beak- tas vid urvalet enligt 4 § anställningsförordningen. De reglerna är

193

Nominering och anställning

SOU 2020:74

inte direkt tillämpliga, eftersom det är Eppo som beslutar vilka som ska utnämnas. Bestämmelserna ger emellertid uttryck för viktiga all- männa principer som bör vara vägledande vid även vid urvalet av no- minerade till anställning hos Eppo. Att de principerna ska tillämpas i nomineringsförfarandet bör därför framgå i den nya förordningen. Att de som nomineras till anställningar som svenska europeiska de- legerade åklagare också med automatik är svenska medborgare följer av att de ska inneha anställningar som svensk åklagare. För en sådan anställning gäller krav på svenskt medborgarskap, se 5 § LOA. I praktiken gäller detsamma för dem som nomineras till anställningen som svensk europeisk åklagare, eftersom de enligt Eppo-förordning- en ska vara aktiva medarbetare i åklagarväsendet eller rättsväsendet.

Om det enligt tjänsteförslagsrådets uppfattning inte finns till- räckligt många kvalificerade sökande till en anställning som europe- isk delegerad åklagare bör frågan om anställningen eller anställning- arna ska utlysas på nytt diskuteras i samråd med Eppo. Vilken av myndigheterna inom åklagarväsendet som bör ansvara för den dis- kussionen bör avgöras i samråd mellan dem.

9.3Allmänt om anställningsfrågor

9.3.1Regleringen i Eppo-förordningen

Europeiska åklagare

De europeiska åklagarna ska enligt artikel 96.1 vara tillfälligt anställ- da vid Eppo enligt artikel 2 a i rådets förordning nr 31 (EEG), nr 11 (EKSG) om tjänsteföreskrifter för tjänstemän och anställningsvill- kor för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen, i fortsättningen EU:s anställ- ningsvillkor. I artikel 96.5 föreskrivs att protokollet om Europeiska unionens immunitet och privilegier ska gälla för Eppo och myndig- hetens anställda.

Europeiska delegerade åklagare

De svenska europeiska delegerade åklagarna ska vara verksamma i Sverige och placerade vid Ekobrottsmyndigheten (se avsnitt 8.4.2). Enligt artikel 13.3 får de europeiska delegerade åklagarna utöva verk-

194

SOU 2020:74

Nominering och anställning

samhet som nationella åklagare i den utsträckning som det inte hind- rar dem från att fullgöra sina skyldigheter enligt Eppo-förordningen. Om en europeisk delegerad åklagare vid en viss tidpunkt inte kan utföra sina uppgifter som sådan på grund av att åklagaren utövar verksamhet som nationell åklagare, ska han eller hon informera den övervakande europeiska åklagaren. Den sistnämnda ska samråda med de behöriga nationella åklagarmyndigheterna för att fastställa om prioritet bör ges till deras verksamhet.

Av artikel 91.4 framgår att Eppos utgifter bl.a. ska inbegripa lön till de europeiska delegerade åklagarna och driftskostnader. I arti- kel 91.5 slås det fast att utgifter som de europeiska delegerade åkla- garna ådrar sig vid Eppo-verksamhet betraktas som driftskostnader.

I artikel 96 finns bestämmelser som reglerar vissa arbetsrättsliga förhållanden. När det gäller europeiska delegerade åklagare framgår av artikel 96.6 att de ska vara anställda som särskilda rådgivare i en- lighet med artiklarna 5, 123 och 124 i EU:s anställningsvillkor. Av artikeln följer också att de behöriga nationella myndigheterna ska underlätta för de europeiska delegerade åklagarna att fullgöra upp- gifter för Eppo och avstå från varje agerande eller inriktning som kan skada deras karriär eller ställning inom det nationella åklagarväsen- det. I synnerhet ska de behöriga nationella myndigheterna förse de europeiska delegerade åklagarna med de resurser och den utrustning som de behöver för att utöva sin verksamhet enligt Eppo-förord- ningen och se till att de är fullständigt integrerade i sina nationella åklagarmyndigheter. Det ska enligt artikeln vidare säkerställas att det finns tillräckliga arrangemang för att de europeiska delegerade åklagarnas rättigheter som har anknytning till social trygghet, pen- sion och försäkringsskydd enligt nationell lagstiftning ska bibehål- las. Det ska även säkerställas att de europeiska delegerade åklagarnas totala lön inte är lägre än vad den skulle ha varit om de hade fortsatt arbeta endast som nationella åklagare. Ansvaret för de europeiska delegerade åklagarnas allmänna arbetsvillkor (utredningen tolkar det begreppet som ”arbetsförhållanden”, se avsnitt 9.5.6) och arbetsmil- jö ska ligga på de behöriga nationella rättsliga myndigheterna.

Enligt artikel 42.6 ska EU-domstolen i enlighet med artikel 270 FEUF vara behörig att avgöra alla tvister i personalfrågor.

Artikel 114 c i Eppo-förordningen föreskriver att kollegiet, på förslag av den europeiska chefsåklagaren, ska anta regler för anställ- ningsvillkor, prestationskriterier, otillräcklig yrkesskicklighet, rät-

195

Nominering och anställning

SOU 2020:74

tigheter och skyldigheter för de europeiska delegerade åklagarna, däribland regler för förebyggande och hantering av intressekonflik- ter. Den 29 september 2020 antog Eppo sådana anställningsvillkor. De benämns i fortsättningen Eppos anställningsvillkor.

Något om EU:s anställningsvillkor

I artikel 5 i EU:s anställningsvillkor framgår att med särskild rådgi- vare avses den som på grund av sina särskilda kvalifikationer och trots annan yrkesverksamhet är anställd för att biträda en av unions- institutionerna, antingen regelbundet eller i perioder, och som avlö- nas via de totala anslagen för det syftet i institutionens budgetav- snitt. I artikel 123.1 föreskrivs det att en särskild rådgivares lön ska fastställas genom en direkt överenskommelse mellan den personen och den myndighet som avses i artikel 6 första stycket. I den bestäm- melsen anges att varje institution ska fastställa vem som ska ha be- fogenhet att sluta anställningsavtal enligt EU:s anställningsvillkor. En särskild rådgivares anställningsavtal får enligt artikel 123.1 inte överskrida två år men avtalet ska kunna förlängas.

Enligt artikel 124 ska artiklarna 1 c, 1 d, 11, 11 a, 12 och 12 a, ar- tikel 16 första stycket, artiklarna 17, 17 a, 19, 22, 22 a, 22 b, 23, arti- kel 25 andra stycket och artiklarna 90 och 91 i tjänsteföreskrifterna, som gäller bl.a. rättigheter, skyldigheter och överklaganden, tilläm- pas för särskilda rådgivare.

Något om Eppos anställningsvillkor

Som nämnts har Eppo antagit anställningsvillkor som ska gälla för de europeiska delegerade åklagarna. Anställningsvillkoren består av 25 artiklar och innehåller regler om bl.a. bisysslor, arbetstid, semes- ter, sjukfrånvaro, föräldraledighet, lön, disciplinåtgärder och utöv- ande av nationell åklagaranställning.

196

SOU 2020:74

Nominering och anställning

9.3.2Den svenska regleringen

Avgränsning

Den svenska arbetsrätten är mycket komplex och består av såväl grundlags-, lag- och förordningsbestämmelser som kollektivavtal på både central och lokal nivå. Vidare präglas arbetsrätten av vissa cen- trala och grundläggande principer. Dessutom finns det ett antal EU- rättsakter som både direkt och indirekt är av betydelse för den svenska arbetsrätten.

Utredningen har varken avsikt eller utrymme att mer ingående redovisa detta komplexa regelsystem. Det ingår heller inte i uppdra- get. Samtidigt är det en förutsättning för utredningens uppdrag att analysera vad ett deltagande i Eppo skulle innebära för de europeiska delegerade åklagarna att en del av den svenska arbetsrätten redovisas, eftersom de samtidigt ska vara anställda i åklagarväsendet.

Mot den bakgrunden redovisar utredningen här, mycket summa- riskt, grundläggande delar av det regelverk som senare kommer att bli föremål för överväganden.

Grundlagsregleringen

Utgångspunkten när det gäller anställningsvillkor för åklagare finns i 12 kap. 5–7 §§ regeringsformen, som utredningen har redovisat i avsnitt 9.2.3. Regler som inte är grundläggande bestämmelser om statligt anställdas rättsställning i andra hänseenden än de som berörs i regeringsformen, och som därför enligt 12 kap. 7 § regeringsfor- men inte måste finnas i lag, kan regeringen besluta med stöd av sin restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen.

Arbetsrättslig lagstiftning

Det finns ett antal grundläggande arbetsrättsliga lagar som gäller för hela den svenska arbetsmarknaden. Här ska endast nämnas några av de mest centrala. Lagen (1982:80) om anställningsskydd (i fortsätt- ningen LAS), som gäller för statliga arbetstagare om inte något annat följer av LOA eller annan lag eller förordning som har meddelats med stöd av lag, innehåller bl.a. regler om anställningsformer, upp- sägning och avsked. I lagen (1976:580) om medbestämmande i ar-

197

Nominering och anställning

SOU 2020:74

betslivet finns regler om arbetsgivarens förhandlingsskyldighet i för- hållande till arbetstagarorganisationerna. Det finns också regler om arbetsmiljö i arbetsmiljölagen (1977:1160), semester i semesterlagen (1977:480) och arbetstid i arbetstidslagen (1982:673).

LOA är en arbetsrättslig särlagstiftning under de allmänna arbets- rättslagarna, exempelvis LAS, som gäller för Ekobrottsmyndighe- ten, Åklagarmyndigheten och andra statliga förvaltningsmyndig- heter under regeringen. Kompletterande bestämmelser till flera av dessa lagar finns för statens vidkommande i särskilda förordningar, exempelvis anställningsförordningen och tjänstledighetsförordning- en (1984:111).

Det bör också nämnas att EU-rättsakter under senare år har haft stor betydelse för i vart fall vissa områden inom den svenska arbets- rätten, inte minst i fråga om arbetstider och på arbetsmiljöområdet.

Kollektivavtal

Utmärkande för den svenska arbetsmarknadsmodellen är den stora betydelsen som kollektivavtal mellan arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisationer har. Modellen bygger på att parterna med stöd i EU:s rättsakter, författningar eller kollektivavtal på högre nivå i stor utsträckning själva förhandlar fram villkoren för anställda, sna- rare än att villkoren bestäms genom lagstiftning. Kollektivavtalen reglerar en rad anställningsvillkor, exempelvis uppsägningstider och stöd till omställning vid uppsägningar, arbetstidens längd och för- läggning, semester och visstidsanställningar. Kollektivavtalens täck- ningsgrad och den fackliga organisationsgraden i Sverige är interna- tionellt sett mycket hög.

För åklagares del gäller som grundläggande kollektivavtal Ram- avtal om löner m.m. för arbetstagare inom det statliga avtalsområdet (RALS 2010-T), genom vilket Arbetsgivarverket och Saco-S har slu- tit bl.a. allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA-T). I samband med ändringar i avtalet som trädde i kraft den 1 juni 2013 ändrades avta- lets namn till Villkorsavtal-T. Det avtalet kompletteras av lokala kol- lektivavtal mellan arbetstagarorganisationen och arbetsgivaren på myndighetsnivå inom åklagarväsendet, dvs. Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten.

198

SOU 2020:74

Nominering och anställning

Grundläggande arbetsrättsliga principer

Utöver författningar och kollektivavtal vilar den svenska arbetsrät- ten på ett antal grundläggande principer. En av dem är det s.k. arbets- givarprerogativet, dvs. rätten för arbetsgivaren att fritt leda och för- dela arbetet inom ramen för anställningsavtalet. Den innebär att arbetsgivaren exempelvis bestämmer om arbetsuppgiften, sättet som arbetet ska utföras på och platsen för arbetet. Arbetsledningsrätten motsvaras av en skyldighet för arbetstagarna att följa arbetsgivarens beslut. Arbetsgivarens arbetsledningsrätt utövas i princip fritt och ensidigt men är inte oinskränkt. Exempelvis är arbetstagare skyd- dade från vissa ingripande omplaceringar. Arbetsledningsrätten får inte heller utövas på ett godtyckligt eller annars otillbörligt sätt. Ar- betsledningsrätten begränsas också i viss utsträckning i lag och kol- lektivavtal.

Av ett anställningsförhållande följer en ömsesidig lojalitetsplikt som gäller för både arbetstagare och arbetsgivare. Arbetsgivare får t.ex. inte använda sin arbetsledningsrätt på ett illojalt sätt. För en arbetstagare innebär lojalitetsplikten att han eller hon inte får skada arbetsgivaren. En arbetstagares lojalitetsplikt är emellertid inte oin- skränkt utan begränsas bl.a. genom den yttrandefrihet som följer av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna.

9.4Anställningsfrågor som rör den svenska europeiska åklagaren

Utredningens bedömning: Eppo-förordningen reglerar, i före- ning med annan unionsrätt, heltäckande anställningsfrågorna för den svenska europeiska åklagaren. Det krävs inga lagstiftningsåt- gärder eller andra åtgärder för att möjliggöra för en svensk att vara europeisk åklagare.

Skälen för utredningens bedömning: Genom den reglering som valts för de europeiska åklagarna, nämligen att de ska vara tillfälligt anställda vid Eppo i enlighet med artikel 2 a i EU:s anställningsvill- kor, kommer de arbetsrättsliga frågor som gäller för dem under an- ställningstiden att regleras heltäckande i unionsrätten. Utgångs- punkten är således att de under den tiden inte verkar på den svenska

199

Nominering och anställning

SOU 2020:74

arbetsmarknaden och att det svenska arbetsrättsliga regelverket inte tillämpas på dem. Utredningens uppdrag handlar därför snarast om att se till att det är möjligt för den som utnämns att kunna fullgöra anställningen som europeisk åklagare. I praktiken handlar det enligt utredningens mening om att det ska vara möjligt för den som har utnämnts till europeisk åklagare att vara tjänstledig från sin svenska anställning under tiden som han eller hon är sådan åklagare.

I 5 a § första stycket tjänstledighetsförordningen anges att en arbetstagare bör beviljas tjänstledighet för en tidsbegränsad anställ- ning i EU:s institutioner eller organ. Dessutom gäller enligt paragra- fens andra stycke att en arbetstagare, vars make är tjänstledig enligt första stycket, medges tjänstledighet för att vistas tillsammans med maken på stationeringsorten. Medgivande till tjänstledighet bör läm- nas, om det inte finns synnerliga skäl för något annat. Som tidigare nämnts finns den centrala nivån inom Eppo i Luxemburg. Enligt ut- redningens uppfattning utgör den nämnda regleringen ett tillräckligt stöd för att den som anställs som europeisk åklagare och hans eller hennes maka eller make ska kunna få tjänstledighet. I och för sig reglerar tjänstledighetsförordningen endast tjänstledighet från an- ställningar vid statliga myndigheter. Det innebär att den inte är till- lämplig för en person som arbetar i den privata sektorn, vilket torde kunna utgöra problem för den utnämndes make eller maka. Det finns emellertid inte skäl att reglera på annat sätt i dessa fall än vad som gäller i övrigt i fråga om tidsbegränsade anställningar inom EU. Utredningen anser därför att det finns tillräckliga förutsättningar i svensk rätt för att en europeisk åklagare ska kunna vara tjänstledig från sin svenska anställning under den tid som anställningen som europeisk åklagare varar och att några lagstiftningsåtgärder eller an- dra åtgärder inte krävs.

9.5Anställningsfrågor som rör de svenska europeiska delegerade åklagarna

9.5.1Utgångspunkter

Det bör redan här nämnas att utredningens utgångspunkt, som har sin grund i utredningsdirektiven, är att den svenska arbetsrättsliga regleringen bör hållas så intakt som möjligt. Den utgångspunkten gör sig gällande inte minst med hänsyn till att det endast är fråga om

200

SOU 2020:74

Nominering och anställning

två anställningar som europeiska delegerade åklagare och att de som innehar de anställningarna samtidigt ska vara anställda av en svensk myndighet. I den mån arbetsrättsliga särlösningar ändå behövs för att möta krav i Eppo-förordningen eller för att systemet ska hålla ihop bör de göras med beaktande av den nu angivna utgångspunkten.

I möjligaste mån bör också frågor av praktisk natur i första hand lösas mellan dels arbetsmarknadens parter, dels Eppo och Sverige och inte lagstiftningsvägen. Det bör även framhållas att ett flertal frågor som rör praktiska förhållanden av arbetsrättslig karaktär är okända fram till dess att Eppo har blivit operationell – och kanske till och med till en viss tid efter det.

Utredningen får – i brist på närmare information om hur Eppo kommer att fungera – utgå från antaganden som grundas på hur Eppo-förordningen och Eppos anställningsvillkor är utformade. Det är utifrån sådana antaganden som analysen i det följande görs. Skulle de visa sig vara felaktiga kan det innebära att utredningens slutsatser måste övervägas på nytt.

9.5.2Det krävs dubbla anställningar

Utredningens bedömning: De svenska europeiska delegerade åklagarna ska ha dubbla anställningar.

Skälen för utredningens bedömning

Dubbla anställningar

Redan i dag förekommer det att svenska åklagare utför åklagararbete för andra myndigheters räkning. Så är exempelvis fallet när allmänna åklagare för talan i domstol efter att JO eller JK väckt åtal mot någon för brott som omfattas av deras behörighet (se avsnitt 7.2.1). Det svenska rättssystemet är således inte främmande för den typen av konstruktioner. I de fallen brukar biståndet dock inskränka sig till hjälp med enstaka ärenden. Det torde sällan eller aldrig uppstå några särskilda arbetsrättsliga frågor, eftersom de åklagare som biträder en annan myndighet gör det tillfälligt i egenskap av åklagare inom åkla- garväsendet på uppdrag av den andra myndigheten.

201

Nominering och anställning

SOU 2020:74

När det gäller frågan hur det ska gå att kombinera anställningarna som både nationell åklagare och europeisk delegerad åklagare, vilket Eppo-förordningen förutsätter, finns det vissa skillnader mot vad som förekommer i dag. En skillnad är att åklagarverksamheten i Eppo inte utförs för den svenska statens räkning utan för en EU- myndighet. Dessutom ska Eppos verksamhet ha företräde framför nationell verksamhet. En annan skillnad är att Eppo-förordningen, med alla sina särdrag, är tillämplig vid den ena men inte den andra anställningen. Ytterligare en skillnad är att Eppo-förordningen för- utsätter att de europeiska delegerade åklagarna har två samtidiga an- ställningar.

Det är osäkert om, och i så fall i vilken utsträckning, som de sven- ska europeiska delegerade åklagarna kommer att utföra nationella uppgifter vid sidan av sitt arbete för Eppo. Utredningen måste emel- lertid utgå från att så kan bli fallet och regleringen bör därför anpas- sas till det. Det bör även beaktas att Eppos behörighet enbart om- fattar sådana brott som har begåtts efter den tidpunkt när Sverige har anslutit sig till det fördjupade samarbetet, se avsnitt 21.1.

Möjligheten enligt svensk rätt att ha samtidiga anställningar

De europeiska delegerade åklagarna ska enligt hänvisningen i arti- kel 96.6 i Eppo-förordningen till artikel 5 i EU:s anställningsvillkor vara särskilda rådgivare, och som sådana anställda för att biträda Eppo antingen regelbundet eller i perioder. Dessutom ska de enligt artikel 17.2 vara aktiva medarbetare i åklagarväsendet i sin medlems- stat från tidpunkten för utnämning till tidpunkten för avsättning. Det råder alltså inte någon tvekan om att Eppos åklagare i praktiken ska ha två samtidiga anställningar. Av artikel 91.4 och 91.5 i Eppo- förordningen framgår dessutom att de europeiska delegerade åkla- garnas lön och utgifter som de ådrar sig när de utövar verksamhet för Eppo inbegrips i Eppos utgifter.

Enligt 1 § LOA finns det i lagen särskilda föreskrifter om arbets- tagare hos dels riksdagen och dess myndigheter, dels förvaltnings- myndigheter under regeringen som Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten. De svenska europeiska delegerade åklagarna kommer att vara arbetstagare vid Ekobrottsmyndigheten, och såle- des omfattas av regelverket i LOA. I 11 § LOA föreskrivs att om en

202

SOU 2020:74

Nominering och anställning

arbetstagare får en ny anställning hos en arbetsgivare som avses i 1 § så upphör den första anställningen utan särskild åtgärd, om inte nå- got annat följer av kollektivavtal. Om det finns särskilda skäl får det beslutas att anställningen inte ska upphöra. När det är fråga om ar- betstagare hos en myndighet under regeringen är det i så fall rege- ringen som fattar beslutet, se 3 § 3 anställningsförordningen.

Bestämmelsen i 11 § LOA anses ge stöd för att det endast är möj- ligt att ha en statlig anställning åt gången. Bestämmelsen har dock kritiserats för att vara svårtillämpad och otidsenlig, se exempelvis Karl Pfeifer, Lagen om offentlig anställning – En kommentar (Juno, 31 december 2018), kommentaren till 11 §.

Eftersom Eppo inte är en svensk myndighet, och därför inte är bunden av LOA, utgör 11 § LOA inget hinder mot att ha dubbla anställningar på det sätt som är aktuellt i detta fall. Det finns såvitt utredningen funnit inte heller några andra arbetsrättsliga hinder mot den anställningskonstruktion som Eppo-förordningen förutsätter. Utredningen återkommer till frågan om bisysslor.

Två samtidiga anställningar utmanar dock systemet, eftersom den svenska regleringen får sägas bygga på principen om en enda anställ- ning. Utredningen återkommer till det.

9.5.3Tjänstledighet och anställningstid

Utredningens bedömning: Den svenska regleringen om tjänst- ledighet täcker behoven. Anställningstiden inom Eppo för euro- peiska delegerade åklagare bör vara den som anges i Eppo-förord- ningen.

Skälen för utredningens bedömning

Möjlighet till tjänstledighet från ordinarie arbete

Liksom för den europeiska åklagaren (se avsnitt 9.4) kan det krävas att de som utnämns till europeiska delegerade åklagare behöver vara tjänstlediga från sina ordinarie arbeten. Så blir exempelvis fallet om någon som inte är anställd inom åklagarväsendet utnämns till euro- peisk delegerad åklagare. Bestämmelsen i 5 a § tjänstledighetsförord- ningen är enligt sin ordalydelse inte begränsad till tjänstgöring inom

203

Nominering och anställning

SOU 2020:74

EU-institutioner utomlands utan torde gälla även när ett uppdrag ska genomföras i Sverige. Utredningen bedömer därför att den be- stämmelsen möjliggör för sådan tjänstledighet som kan behövas.

Anställningstiden

Enligt artikel 17.1 Eppo-förordningen ska de europeiska delegerade åklagarna utses för en period på fem år som kan förnyas. Samtidigt anges i artikel 123.1 i EU:s anställningsvillkor, som enligt arti- kel 96.5 i Eppo-förordningen ska tillämpas på de europeiska delege- rade åklagarna, att en särskild rådgivares anställningsavtal inte får överskrida två år men kunna förlängas. Det föreligger således en konflikt mellan regelverken. Enligt utredningens uppfattning bör Eppo-förordningen gälla som lex specialis i förhållande till EU:s an- ställningsvillkor, trots att den hänvisar till dem, eftersom förord- ningen specifikt reglerar anställningstiden på ett annat sätt än EU:s anställningsvillkor. Ett annat synsätt förefaller inte vara förenligt med Eppo-förordningens syften. Utgångspunkten bör därför vara att anställningstiden för de europeiska delegerade åklagarna är fem år, med möjlighet till förlängning.

Tidsbegränsad anställning?

Om den som utses till europeisk delegerad åklagare inte är anställd inom åklagarväsendet måste han eller hon anställas där, för att kra- ven i Eppo-förordningen ska uppfyllas. Frågan är om det i så fall bör vara en tidsbegränsad anställning som knyts till anställningstiden hos Eppo eller en anställning tills vidare.

I 5 och 5 a §§ LAS finns bestämmelser om tidsbegränsade anställ- ningar och om när sådana ska övergå i tillsvidareanställningar. Enligt 2 § LAS ska dock andra föreskrifter gälla om det i en annan lag eller i en förordning som har meddelats med stöd av en lag finns särskilda föreskrifter som avviker från LAS bestämmelser. Exempel på avvi- kande regler finns i 9 § anställningsförordningen. Där har det, med stöd av 42 § tredje stycket LOA, meddelats föreskrifter beträffande vissa tidsbegränsade anställningar.

Det borde vara möjligt att på motsvarande grund som använts för 9 § anställningsförordningen införa en bestämmelse om att anställ-

204

8	Organisationen ........................................................		149
8.1	Utredningsdirektiven ...........................................................		149
8.2	Antalet svenska europeiska delegerade åklagare.................		149
	8.2.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	149
	8.2.2	Förväntat antal Eppo-ärenden i Sverige...............	150
	8.2.3	Förväntad arbetsbörda ..........................................	154
	8.2.4	Funktionell och territoriell uppdelning ...............	158
8.3	Rapportering till och från Eppo ..........................................		159
	8.3.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	159

	9.5.2	Det krävs dubbla anställningar .............................	201
	9.5.3	Tjänstledighet och anställningstid ........................	203
	9.5.4	Närmare om de dubbla anställningarna................	205
	9.5.5	En tillåten bisyssla .................................................	209
	9.5.6	Arbetsledning och arbetsmiljö..............................	210
	9.5.7	Övriga frågor .........................................................	214
9.6	Utstationerade nationella experter och annan personal .....		216
10	Behörighet..............................................................		219
10.1	Utredningsdirektiven............................................................		219
10.2	Eppos behörighet ..................................................................		219
	10.2.1	Allmänt om Eppos behörighet .............................	219

		rättsakter ................................................................	220
	10.2.3 Kraven i artikel 22.1...............................................		221
	10.2.4 Eppos behörighet enligt artikel 22.1 ....................		227
	10.2.5 Kraven i artikel 22.2...............................................		232
	10.2.6 Eppos behörighet enligt artikel 22.2 ....................		233
	10.2.7 Eppos behörighet enligt artikel 22.3 ....................		235
	10.2.8 Territoriell och personanknuten behörighet .......		237
	10.2.9 Undantag från Eppos behörighet .........................		238
11	Eppos utredningsarbete i Sverige ..............................		241
11.1	Utredningsdirektiven............................................................		241
11.2	Genomförande av Eppo-utredningar...................................		241
	11.2.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	241
	11.2.2 Samma befogenheter som en svensk åklagare......		242
11.3	Eppos utredningsåtgärder ....................................................		247
	11.3.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	247
	11.3.2	Utgångspunkter.....................................................	249
	11.3.3 Genomsökning enligt artikel 30.1 a......................		251
	11.3.4 Erhållande av handlingar enligt artikel 30.1 b ......		252

artikel 30.1 c ...........................................................	253
11.3.6 Frysning enligt artikel 30.1 d ................................	255

enligt artikel 30.1 e ................................................	256
11.3.8 Spårning av föremål enligt artikel 30.1 f ..............	258

Sammanfattning ................................................................		21
Summary ..........................................................................		31
1	Författningsförslag.....................................................	43

om Justitiekanslerns tillsyn ....................................................	50
1.5 Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387)...............	51

om ersättning vid frihetsberövanden och andra
tvångsåtgärder .........................................................................	56

inom brottsdatalagens område...............................................	66
1.13 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1696)
om Skatteverkets behandling av personuppgifter inom
brottsdatalagens område ........................................................	68

	inom brottsdatalagens område...............................................	70
1.15	Förslag till förordning om ändring
	i strafföreläggandekungörelsen (1970:60).............................	72
1.16	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en
	europeisk arresteringsorder ...................................................	73
1.17	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:975) med instruktion för Datainspektionen ..............	75

	nordisk arresteringsorder .......................................................	76
1.19	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2014:1085) om rättsväsendets informationshantering .......	78
1.20	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten............	79
1.21	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen ..............	80

	om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen ...........	81
1.23	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten .........	82
1.24	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten .....	84
1.25	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2017:504) om internationellt polisiärt samarbete................	85
1.26	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2017:1019) om en europeisk utredningsorder.....................	86

	frysning och beslut om förverkande ......................................		89
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		91
2.1	Utredningsuppdraget..............................................................		91
2.2	Genomförande av uppdraget..................................................		91
3	Bakgrund..................................................................		93
3.1	Allmänt om bakgrunden till Eppo .........................................		93
3.2	Framväxten av Eppo-förordningen........................................		94
	3.2.1	Straffrättsligt samarbete till skydd för EU:s
		finansiella intressen .................................................	94

	3.2.3	Den rättsliga grunden för Eppo .............................	97
	3.2.4	2013 års förslag till förordning om Eppo ..............	98
	3.2.5	Mottagandet av förordningsförslaget ....................	99
	3.2.6	Det fördjupade samarbetet ...................................	100
3.3	Sveriges inställning till Eppo................................................		101
3.4	Eppos särdrag........................................................................		102
	3.4.1	Organisationen......................................................	102
	3.4.2	Behörigheten och arbetsuppgifterna....................	104
3.5	Eppos roll i EU .....................................................................		105

		EU-organ ...............................................................	105
	3.5.2	Relationen till medlemsstaterna ...........................	107
4	Eppo-förordningen ...................................................		109
4.1	Allmänt om förordningen....................................................		109
4.2	Innehållet i förordningen .....................................................		109
	4.2.1	Kapitel I Syfte och definitioner............................	109

	till lagföring ...........................................................	111
4.2.6	Kapitel VI Rättssäkerhetsgarantier ......................	112
4.2.7	Kapitel VII Behandling av information ...............	113
4.2.8	Kapitel VIII Dataskydd ........................................	113

dess partner............................................................	115
4.2.11 Kapitel XI Allmänna bestämmelser .....................	115

5	Åklagare i Sverige....................................................		117
5.1	Allmänt om åklagare .............................................................		117
5.2	Åklagarväsendet – allmänna åklagare...................................		118
	5.2.1	Åklagarmyndigheten .............................................	118
	5.2.2	Ekobrottsmyndigheten .........................................	120
5.3	JO och JK – särskilda åklagare .............................................		122
5.4	Åklagares verksamhet ...........................................................		123
	5.4.1	Verksamheten är till stor del författningsstyrd ...	123
	5.4.2	Under förundersökning ........................................	124
	5.4.3	Efter förundersökning...........................................	128

6	Allmänna utgångspunkter.........................................		131
6.1	Inledning................................................................................		131
6.2	Några grundläggande utgångspunkter.................................		131
	6.2.1	Nationell rätt ska tillämpas i den operativa
		verksamheten .........................................................	131

		behållas ...................................................................	132
	6.2.3	Förordningen ska ha företräde .............................	133
	6.2.4	Medlemsstaterna ska stödja Eppo ........................	133
	6.2.5	Eppo är en europeisk myndighet..........................	134
6.3	Alla artiklar kräver inte överväganden .................................		134
6.4	Ramarna i utredningsdirektiven ...........................................		135
7	Åklagarrollen...........................................................		137
7.1	Utredningsdirektiven............................................................		137
7.2	En ny typ av åklagare ............................................................		137
	7.2.1	Svenska åklagares självständighet .........................	137
	7.2.2	Eppo-åklagarnas roll..............................................	140

	åklagare...................................................................	144
7.2.4	En lag som kompletterar Eppo-förordningen .....	148

	mot Eppo ...............................................................	162
8.3.3	Närmare om den centrala funktionen..................	167
8.3.4	Förfarandet vid meningsskiljaktighet ..................	174
8.4 Organisationen i Sverige ......................................................		177
8.4.1	Utgångspunkter ....................................................	177

		åklagare ..................................................................	178
	8.4.3	Placeringen av den centrala funktionen ...............	180
9	Nominering och anställning ......................................		183
9.1	Utredningsdirektiven ...........................................................		183
9.2	Nomineringsförfarandet ......................................................		183
	9.2.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	183
	9.2.2	Eppo-åklagares kvalifikationer .............................	185
	9.2.3	Nationell rekrytering av åklagare .........................	188
	9.2.4	Förfarandet vid nominering av kandidater ..........	190
9.3	Allmänt om anställningsfrågor ............................................		194
	9.3.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	194
	9.3.2	Den svenska regleringen .......................................	197

delegerade åklagarna .............................................................		200
9.5.1	Utgångspunkter ....................................................	200

	artikel 30.4 .............................................................	263
11.3.10	Tillåtna begränsningar av Eppos
	utredningsåtgärder ................................................	264
11.3.11	Anhållande och häktning enligt artikel 33.1........	267
11.4 Teknisk spårning ..................................................................		267
11.4.1	Vad är spårning av föremål? .................................	267

	regleringen .............................................................	270
11.4.3	En inledande proportionalitetsavvägning ............	271
11.4.4 Spårning regleras i polislagen ...............................		276
11.4.5	Grundläggande förutsättningar ............................	276

		förundersökning....................................................	278
	11.4.7 Proportionalitet och tillståndstid m.m. ...............		282
	11.4.8	Vissa rättssäkerhetsåtgärder .................................	285
	11.4.9 Några ytterligare frågor om teknisk spårning .....		287
12	Gränsöverskridande samarbete ..................................		291
12.1	Utredningsdirektiven ...........................................................		291
12.2	Sveriges internationella rättsliga samarbete ........................		292
	12.2.1	Samarbetet på straffrättsområdet.........................	292

		samarbete ...............................................................	296
12.3	Utgångspunkter....................................................................		300
12.4	Gränsöverskridande utredningsåtgärder .............................		301
	12.4.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	301
	12.4.2 Endast begränsade åtgärder krävs ........................		303
12.5	Frihetsberövande ..................................................................		313
	12.5.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	313
	12.5.2 Eppo-åklagare får utfärda en arresteringsorder...		313

SOU 2020:74	Innehåll
12.6 Eppos förhållanden med tredjeländer m.m. ........................	315
12.6.1 Regleringen i Eppo-förordningen ........................	315

		överenskommelser.................................................	317
13	Lagföring ................................................................		321
13.1	Utredningsdirektiven............................................................		321
13.2	Hänskjutande till nationell myndighet................................		321
	13.2.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	321
	13.2.2 Artikeln om hänskjutande kräver inga åtgärder ..		323
13.3	Avslutande av Eppo-utredningar .........................................		325
13.4	Avskrivning ...........................................................................		326
	13.4.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	326
	13.4.2 Artikeln om avskrivning kräver inga åtgärder .....		327
13.5	Åtal och överklagande ..........................................................		331
	13.5.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	331

kräver inga åtgärder ...............................................	332
13.5.3 Eppo får överklaga till Högsta domstolen ...........	339

		digitalt ....................................................................	341
13.6	Bevistillåtlighet......................................................................		342
13.7	Avyttring av förverkad egendom m.m.................................		343
	13.7.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	343
	13.7.2 Bestämmelserna om avyttring av förverkad
		egendom kräver inga åtgärder...............................	343
13.8	Förenklade förfaranden ........................................................		346
	13.8.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	346
	13.8.2 Artikeln om förenklade förfaranden kräver
		en förordningsändring...........................................	347
14	Rättssäkerhet..........................................................		353
14.1	Utredningsdirektiven............................................................		353
14.2	Rättigheter för misstänkta och tilltalade .............................		353

rättigheter kräver inga åtgärder ............................	355
14.3 Rättslig prövning ..................................................................	359
14.3.1 Regleringen i Eppo-förordningen ........................	359

		åtgärder ..................................................................	359
15	Offentlighet, sekretess och tillgång till information ......		367
15.1	Utredningsdirektiven ...........................................................		367
15.2	Några utgångspunkter..........................................................		367
	15.2.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	367
	15.2.2 Svenska regler om handlingsoffentlighet,
		sekretess och meddelarfrihet ................................	370
	15.2.3	Det praktiska förfarandet .....................................	373
15.3	Svenska regler är inte tillämpliga på Eppo ..........................		374

		EU-rätt...................................................................	375
15.4	Offentlighet och sekretess hos Eppo ..................................		377
	15.4.1 Andra handlingar än ärendeakter .........................		377
	15.4.2	Eppos ärendeakter.................................................	377
	15.4.3	Särskilt om partsinsyn...........................................	379
15.5	Sekretess för uppgifter hos svenska myndigheter ..............		383
15.6	Eppos rätt till tillgång till svenska uppgifter.......................		385
	15.6.1	Regleringen i Eppo-förordningen ........................	385
	15.6.2 Eppo-åklagarnas tillgång till information ............		387
	15.6.3 Behovet av att bryta sekretess ..............................		391
15.7	Meddelarfrihet ......................................................................		394
15.8	Vissa gränsdragningsfrågor ..................................................		395