Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen

Hotade arter och naturtyper

Invasiva främmande arter

Kunskap om genetisk mångfald

Om helhetssyn på markanvändningen

Miljöhänsyn i skogsbruket

Ett variationsrikt skogsbruk

En dialogprocess i ett nationellt skogsprogram

Del 1

Betänkande av Skogsutredningen 2019

Stockholm 2020

SOU 2020:73

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslagsfoto: Leif Öster

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020

ISBN 978-91-38-25121-8

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 18 juli 2019 (dir. 2019:46) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att undersöka möjligheterna och lämna förslag på åtgärder för stärkt äganderätt till skog, nya flexibla skydds- och ersättningsformer vid skydd av skogsmark samt hur internatio- nella åtaganden om biologisk mångfald ska kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi. Uppdraget omfattade dessutom att före- slå hur incitament för hållbart skogsbruk och en förbättrad legitimitet för den förda skogs- och miljöpolitiken kan skapas. Den 11 juni 2020 (dir. 2020:63) beslutade regeringen om tilläggsdirektiv genom vilket utredningstiden förlängdes till den 30 november 2020.

Den 18 juli 2019 förordnades lagmannen Agneta Ögren att vara särskild utredare.

Utredningen har antagit namnet Skogsutredningen 2019.

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 14 november 2019 kanslirådet Agnetha Alriksson, Näringsdepartementet, departe- mentssekreteraren Ingrid Backudd, Miljödepartementet, ansvarig för samhällskontakter Emma Berglund, Lantbrukarnas riksförbund (LRF), seniorrådgivaren Linda Berglund, Världsnaturfonden WWF, departementssekreteraren Ylva Birkne, Miljödepartementet, stifts- jägmästaren Max Enander, Svenska kyrkan, medlemschefen Jonas Eriksson, Norra skog, skogsdirektören Linda Eriksson, Skogsindu- strierna, chefsjuristen Elisabeth Hammar, Kammarkollegiet, hand- läggaren Stefan Henriksson, Naturvårdsverket, utredaren Mikael Jakobsson, Riksantikvarieämbetet, naturvårdsdirektören Björn Jonsson, Länsstyrelsen Västerbotten, ordföranden skogskommittén Gabriel Mörner, Sveriges Jordägareförbund, förbundssekreteraren Erik Petré, Sveriges Häradsallmänningsförbund, skogssakkunnig Malin Sahlin, Naturskyddsföreningen, kanslirådet Eva Stengård,

Kulturdepartementet, senior advisorn Johan Wester, Skogsstyrelsen, förbundsjuristen Jenny Wik Karlsson, Svenska Samernas Riksför- bund, ämnesrådet Conny Öhman, Näringsdepartementet och entre- prenören Leif Öster, Naturturismföretagen.

Emma Berglund entledigades fr.o.m. den 16 mars 2020. Samma dag förordnades istället experten Gunnar Lindén, LRF, som expert.

Som huvudsekreterare anställdes fr.o.m. den 1 november 2019 hovrättsassessorn Jon Karlsson. Som sekreterare i utredningen anställ- des fr.o.m. den 9 september 2019 naturvårdshandläggaren Tommy Ek, fr.o.m. den 30 september 2019 näringspolitiska utredaren Karin Tormalm och fr.o.m. den 1 december 2019 rättssakkunnige Kristina Dreijer. Karin Tormalm avslutade sitt arbete den 6 september 2020.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. Med detta är utrednings- uppdraget slutfört.

Umeå i november 2020

Agneta Ögren

/Jon Karlsson

/Kristina Dreijer

/Tommy Ek

Innehåll

Del 1
Sammanfattning ................................................................		27
1	Författningsförslag.....................................................	61
1.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)............	61
1.2	Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) ....	63

1.3Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen

(1979:1152)..............................................................................

1.4 Förslag till förordning om ändring i
skogsvårdsförordningen (1993:1096) ....................................	70

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1998:904) om anmälan för samråd .......................................

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

Innehåll

SOU 2020:73

3.4	Skogens skötsel.......................................................................		89
	3.4.1	Trakthyggesbruk .....................................................	90
	3.4.2	Hyggesfria metoder ................................................	92
	3.4.3	Andra skötselåtgärder.............................................	95
3.5	Virkesproduktion och ekonomi ............................................		96
3.6	Miljövärden och naturvård.....................................................		98
	3.6.1	Biologisk mångfald................................................	100
	3.6.2	Ekosystemtjänster.................................................	101
	3.6.3	Rödlistade och hotade arter..................................	102
	3.6.4	Död ved och biologisk mångfald .........................	105

3.6.5Arealen gammal skog och äldre lövrik skog

	samt mängden död ved .........................................	111
3.6.6	Konnektivitet i landskapet....................................	113
3.6.7	Representativitet av skogstyper ...........................	115
3.6.8	Kritiska tröskelvärden för specialiserade arter ....	115
3.6.9	Naturvårdande skötsel ..........................................	116

3.7Formellt skyddad skog, frivilliga avsättningar,

	miljöhänsyn och impediment ..............................................		117
3.8	Tillståndet för biologisk mångfald i världen .......................		120
4	Svensk skogspolitik..................................................		125
4.1	Historisk tillbakablick..........................................................		125
4.2	1993 års skogspolitiska beslut..............................................		130
	4.2.1	Sektorsansvar.........................................................	131
	4.2.2	Frihet under ansvar ...............................................	138
4.3	Skogsvårdslagen ....................................................................		139
4.4	Miljöbalken ...........................................................................		143
4.5	Certifiering............................................................................		145
4.6	Nationella skogsprogrammet ..............................................		148
5	Äganderätt ..............................................................		151
5.1	Begreppet äganderätt............................................................		151
	5.1.1	Äganderätten till mark..........................................	153

SOU 2020:73	Innehåll
5.2 Egendomsskyddet.................................................................	156

5.2.1Bakgrund till nuvarande bestämmelser

i regeringsformen...................................................

156

5.2.2Innebörden av regeringsformens

		egendomsskydd .....................................................	158
	5.2.3	Egendomsskyddet i EKMR ..................................	167
	5.2.4	Renskötselrätten och egendomsskyddet..............	169
	5.2.5	Rättighetsskydd .....................................................	170
6	Skydd av skog .........................................................		173
6.1	Områdesskydd enligt miljöbalken .......................................		173
	6.1.1	Nationalpark ..........................................................	174
	6.1.2	Naturreservat .........................................................	177
	6.1.3	Kulturreservat ........................................................	183
	6.1.4	Biotopskyddsområde.............................................	184
	6.1.5	Ersättning vid områdesskydd ...............................	189

6.1.6Intresseprövning vid formellt skydd enligt

	miljöbalken.............................................................	202
6.1.7	Sanktioner ..............................................................	203

6.2Övriga rättsliga instrument som kan medföra

skogsbruksrestriktioner........................................................

204

6.2.1Föreläggande och förbud enligt 35 §

skogsvårdslagen .....................................................

204

6.2.2Föreläggande och förbud enligt 12 kap. 6 §

miljöbalken.............................................................

207

6.2.3Föreläggande och förbud enligt 26 kap. 9 §

miljöbalken.............................................................

211

6.2.4Intermistiska förbud enligt 7 kap. 24 §

Innehåll

SOU 2020:73

6.4 Frivilliga avsättningar och miljöhänsyn ..............................		232
6.4.1	Frivilliga avsättningar............................................	232

6.4.2Miljöhänsyn vid avverkning enligt 30 §

	skogsvårdslagen.....................................................	236
6.5 Improduktiv skogsmark.......................................................		242
6.6 Myndigheternas arbete med formellt skydd av skog..............		244
6.6.1	Anslag ....................................................................	244
6.6.2	Nationell strategi för formellt skydd av skog .....	244
6.6.3	Initiering av områdesskydd ..................................	251

6.6.4Komet – formellt skydd på markägarens

	initiativ ...................................................................	252
6.6.5	ESAB......................................................................	253
6.6.6	Markägares upplevelser av formellt skydd...........	256

6.6.7Riksrevisionens analys av skyddet av värdefull

	skog ........................................................................	257
6.7 Nordisk jämförelse ...............................................................		268
6.7.1	Finland ...................................................................	268
6.7.2	Norge .....................................................................	278

6.7.3Frivilligt formellt skydd av skog i Finland,

		Norge och Sverige .................................................	287
7	En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen ......		289
7.1	Utredningens utgångspunkter.............................................		289
7.2	Cirkulär bioekonomi............................................................		290
	7.2.1	Utmaningar och hinder för hållbar
		omställning till en cirkulär bioekonomi...............	296

7.2.2Möjligheter och förutsättningar för en hållbar omställning genom en växande cirkulär

	bioekonomi............................................................	300
7.3 Svensk skogsnäring...............................................................		306
7.3.1	Tillväxt och avverkning.........................................	306

7.3.2Användning av skoglig biomassa

	i skogsindustrin .....................................................	307
7.3.3	Skogsnäringens råvaruflöden................................	308
7.3.4	Skogsnäringens cirkulära flöden ..........................	310

SOU 2020:73		Innehåll
7.3.5	Skogsindustrins produkter....................................	311

7.3.6Behov av kvalitetsvirke vid sidan

		av skogsindustrins flöden......................................	317
7.4	Andra näringar med bas i skogen.........................................		321
	7.4.1	Rennäring ...............................................................	321
	7.4.2	Naturturism och friluftsliv ...................................	323
	7.4.3	Livsmedelsproduktion...........................................	325
7.5	Svensk bioekonomi ...............................................................		328

7.5.1Export och import av bioekonomins

7.8.2Adaptiv skötsel och Kunskapsplattform

	för skogsproduktion..............................................	349
7.8.3	Samverkansprocess för skogsproduktion ............	351

7.9Hur kan potential för ökad produktion av skogsråvara

	infrias? ...................................................................................	362
7.10	Hur påverkas skogsnäringen av skydd av skog? .................	366
7.11	Hur påverkas förutsättningarna för att nå mål
	med närings- och landsbygdspolitiken av behovet
	av skydd av skog?..................................................................	368

Innehåll

SOU 2020:73

8	Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella
	åtaganden om biologisk mångfald..............................		371
8.1	Utredningsuppdraget ...........................................................		371
8.2	Miljöpolitiken för biologisk mångfald i skogen .................		373
8.3	Agenda 2030..........................................................................		375
	8.3.1	Agenda 2030 och det svenska
		miljömålssystemet.................................................	377
	8.3.2	Uppföljning av Agenda 2030................................	379
8.4	Konventionen om biologisk mångfald (CBD)...................		380
	8.4.1	Konventionens strategiska plan och Aichimålen...	382
	8.4.2	Sveriges genomförande av CBD...........................	384
	8.4.3	Sveriges rapportering till CBD.............................	385
	8.4.4	Hur bör Aichimålen tolkas? .................................	389
	8.4.5	Aichimål 5..............................................................	390
	8.4.6	Aichimål 7..............................................................	393
	8.4.7	Aichimål 9..............................................................	395
	8.4.8	Aichimål 11............................................................	397
	8.4.9	Aichimål 12............................................................	414
8.5	EU:s strategi för genomförandet av CBD ..........................		417
	8.5.1	Den europeiska gröna given .................................	418
8.6	Andra internationella överenskommelser ...........................		420
	8.6.1	Skogsprinciperna ...................................................	420
	8.6.2	United Nations Forum on Forests (UNFF) ......	421
	8.6.3	Internationella naturvårdsunionen (IUCN) .......	422
8.7	Art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet....................		424
	8.7.1	Art- och habitatdirektivet.....................................	425
	8.7.2	Fågeldirektivet.......................................................	439
8.8	Naturvårdsdirektiven i svensk rätt ......................................		441
	8.8.1	Natura 2000 ...........................................................	441
	8.8.2	Artskyddsförordningen ........................................	443

SOU 2020:73	Innehåll
8.9 Uppföljning av art- och habitatdirektivet ...........................	444

8.9.1Naturtyperna i art- och habitatdirektivet

och gynnsam bevarandestatus...............................

445

8.9.2Utvärdering av skogliga naturtypers

bevarandestatus......................................................

449

8.9.3Utvärderingen av skogslevande arters

bevarandestatus......................................................

456

8.9.4Utvärderingen av EU:s fågeldirektiv enligt

artikel 12.................................................................

456

8.9.5Behovet av ytterligare åtgärder för att förbättra

	statusen för Natura 2000-nätverket......................	457
8.10 Ramdirektivet för vatten ......................................................		459
8.10.1	Skogsbrukets påverkan på vatten..........................	459
8.10.2	Ramdirektivet för vatten .......................................	459

8.10.3Sveriges genomförande av ramdirektivet

		för vatten................................................................	461
	8.10.4 Uppföljning av ramdirektivet för vatten..............		464
8.11	FN:s klimatkonvention och klimatavtalet från Paris..........		465
8.12	Det svenska miljömålssystemet ...........................................		466
	8.12.1 Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv .....		468
	8.12.2	Etappmål ................................................................	470
	8.12.3	Uppföljningen av miljökvalitetsmål
		och etappmål ..........................................................	471
	8.12.4 Uppföljning av Levande skogar ............................		471
	8.12.5 Uppföljning av Ett rikt växt- och djurliv .............		478
	8.12.6	Uppföljning av etappmål.......................................	479
8.13	Utredningens analys av Sveriges åtaganden
	om biologisk mångfald..........................................................		482

Innehåll

SOU 2020:73

Del 2
9	En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald
	och växande cirkulär bioekonomi ...............................		487
9.1	Utredningsuppdraget ...........................................................		487
	9.1.1	Utredningens utgångspunkter .............................	487

9.2Hur ska internationella åtaganden om biologisk mångfald kunna förenas med en växande cirkulär

	bioekonomi? .........................................................................		493
9.3	Nationell samordnare för skogsprogrammet......................		501
9.4	En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen............		508
	9.4.1	Ett politiskt mål för ökad hållbar tillväxt
		i skogen..................................................................	509
	9.4.2	En strategi för bioekonomin ................................	514
	9.4.3	Synliggör bioekonomin i statistiken ....................	518
9.5	Regelförenklingar för skogsbruket......................................		519

9.5.1Reglerna om lägsta ålder för

	föryngringsavverkning, ransonering
	och brukningsenhet bör ses över .........................	520
9.5.2	Avreglering av skogsbruk på tidigare åkermark ..	523

9.6Rådgivning för produktion, naturvårdande skötsel,

	miljöhänsyn och klimatanpassning i skogsbruket ..............	525
9.7	Klövviltsförvaltning..............................................................	528
9.8	Skogsskadecenter..................................................................	534

9.9Mer kunskap behövs för att avgöra hur Sverige uppfyller

åtaganden om bevarande av biologisk mångfald.................

536

9.9.1Ett vetenskapligt råd för biologisk mångfald

i skogen..................................................................

538

9.9.2Kunskap om skogar med höga naturvärden

och av viss naturtyp...............................................

540

9.9.3Kunskap om naturvårdsavsättningarnas

representativitet och konnektivitet......................

542

9.9.4Kunskap om frivilliga avsättningar och andra

effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder..........

544

SOU 2020:73

Innehåll

9.9.5Kunskap om miljöhänsynen och landskapet

	i övrigt ....................................................................	546
9.9.6	En bristanalys för biologisk mångfald..................	547

9.10 Ett politiskt ställningstagande om hur Sverige ska
uppfylla sina internationella åtaganden om biologisk
mångfald i skogen .................................................................	551
9.10.1 Politiken måste våga prioritera .............................	552
9.10.2 Hur ska behovet av ytterligare
naturvårdsavsättningar beräknas?.........................	556
9.10.3 Skogar med befintliga värden bör prioriteras ......	557
9.10.4 De naturtyper som har högst värde bör
prioriteras...............................................................	558
9.10.5 Naturvårdsavsättningar bör vara effektiva
– representativitet och konnektivitet ...................	559
9.10.6 Naturvårdsavsättningar bör vara av och
bibehålla hög kvalitet – struktur och funktion ....	560
9.11 Ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald
i skogen..................................................................................	562
9.11.1 Ett handlingsprogram förankrat i faktiska
behov och resurser.................................................	565
9.11.2 Handlingsprogrammet bör ange vilket
arbetssätt som ska tillämpas vid formellt
skydd av skog.........................................................	570
9.11.3 Handlingsprogrammet bör ange skogar
av särskilt angeläget allmänt intresse som
ska prioriteras för formellt skydd.........................	571
9.11.4 Handlingsprogrammet bör göra
ersättningsmark till en naturlig del
av områdesskyddets ersättningssystem................	581

9.11.5Handlingsprogrammet bör peka ut de skyddsvärda statliga skogarna som ska avsättas

för naturvård ..........................................................

585

9.11.6Handlingsprogrammet bör utgå från landskapsperspektiv för bevarande av

biologisk mångfald.................................................

586

9.11.7Handlingsprogrammet bör innehålla åtgärder

för naturvårdande skötsel......................................

588

Innehåll

SOU 2020:73

9.11.8Handlingsprogrammet bör ange hur sektorsansvaret för miljö genom frivilliga avsättningar och miljöhänsyn samspelar

		med myndigheternas arbete..................................	591
	9.11.9	Handlingsprogrammet bör ange i vilken
		utsträckning kunskap om naturvärden
		ska inhämtas ..........................................................	592
10	Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer ......		595
10.1	Utredningsuppdraget ...........................................................		595
	10.1.1	Utredningens utgångspunkter .............................	595
10.2	Frivilligt formellt skydd som det huvudsakliga
	arbetssättet för skydd av skog .............................................		598
	10.2.1	Ett arbetssätt som bygger på frivilligt formellt
		skydd......................................................................	601
	10.2.2	Möjliga negativa konsekvenser av frivilligt
		formellt skydd........................................................	607

10.2.3Hur ska eventuella negativa konsekvenser

hanteras och arbetssättet utvärderas? ..................	610
10.3 Nya sätt att skydda skog......................................................	613

10.3.1Tidsbegränsat formellt områdesskydd

	enligt miljöbalken..................................................	613
10.3.2	Ändamålsenliga biotopskyddsområden ...............	615
10.3.3	Naturvårdsavtal för förstärkt hänsyn ..................	616

10.3.4Naturvårdsavtal i avvaktan på beslut

	om formellt skydd.................................................	617
10.4 Ersättning för naturvård.......................................................		619
10.4.1	Skattefri ersättning................................................	620
10.4.2	Ersättningen vid markköp ....................................	624

10.4.3Ersättning för naturvårdsavtal bör kunna

periodiseras............................................................	626
10.5 Skyddad natur kan spela en aktiv roll
för landsbygdsutveckling .....................................................	627

10.5.1Ombilda delar av fyra av Sveaskogs ekoparker

till nationalpark .....................................................

629

SOU 2020:73

Innehåll

10.5.2Fler nationalparker bör bildas för att gynna

naturturism och landsbygdsutveckling ................

649

10.5.3Flexibla föreskrifter för nationalparker

och naturreservat ...................................................

654

10.5.4Åtgärder för att gynna hållbar naturturism

i nationalparker och naturreservat ........................

655

10.5.5Undanröj hinder för etablering av nya

		nationalparker i renskötselområdet ......................	660
	10.5.6	Framtidens nationalparker ....................................	661
11	Nyckelbiotoper ........................................................		665
11.1	Utredningsuppdraget............................................................		665
11.2	Inventering av nyckelbiotoper .............................................		665
	11.2.1	Nationell nyckelbiotopsinventering.....................	666

11.2.2Registrering av nyckelbiotoper vid andra

		verksamheter..........................................................	670
11.3	Begreppet nyckelbiotop........................................................		676
	11.3.1 Skogsstyrelsens bedömning av en nyckelbiotop...		676
	11.3.2	Kompetenskrav för inventerare
		av nyckelbiotoper ..................................................	678
	11.3.3 Externt ifrågasättande av nyckelbiotop................		679
11.4	Resultatet av nyckelbiotopsinventeringen ..........................		679
	11.4.1 Kunskapen om skogens naturvärden har ökat.....		679
	11.4.2	Förekomst av nyckelbiotoper...............................	680
	11.4.3	Objekt med naturvärden .......................................	681
	11.4.4 Nyckelbiotoper i de frivilliga avsättningarna.......		683

11.4.5Nyckelbiotoper är skogsbiologiska

värdekärnor ............................................................

685

11.4.6Avverkning av registrerade och oregistrerade

nyckelbiotoper .......................................................	686
11.5 Nyckelbiotopernas roll i myndigheternas arbete................	688
11.5.1 Nyckelbiotoper utgör tillsynsobjekt

för Skogsstyrelsen .................................................

688

11.5.2Nyckelbiotopernas roll i nationell strategi

för formellt skydd av skog ....................................

689

Innehåll

SOU 2020:73

11.5.3Nyckelbiotopsrika brukningsenheter

		prioriteras för formellt skydd av skog .................	691
	11.5.4	Biotopskyddsområden och nyckelbiotoper ........	692
11.6	Nyckelbiotopernas roll för skogsbruket.............................		693
	11.6.1	Certifieringen ........................................................	693
	11.6.2	Småskogsbruket ....................................................	695
	11.6.3	Stor- och mellanskogsbruket................................	695
12	Förutsättningarna för nyckelbiotopsregistreringar ........		699
12.1	Utredningsuppdraget ...........................................................		699
	12.1.1	Utredningens utgångspunkter .............................	699
12.2	Begreppet nyckelbiotop används för att definiera
	när samrådsplikt föreligger enligt miljöbalken ...................		702

12.2.1Skogsstyrelsen verkar under samrådet för att

markägaren inte ska avverka nyckelbiotoper .......	703
12.2.2 Samrådsplikten är straffsanktionerad...................	704

12.2.3Skogsstyrelsens föreskrifter om samrådsplikt i nyckelbiotoper saknar stöd i myndighetens

	bemyndigande och bör upphävas .........................	705
12.3 Förvaltningsrättsliga förutsättningar för att inventera
naturvärden ...........................................................................		708
12.3.1	Inventeringen styrs av förvaltningslagen.............	708
12.3.2	Nyckelbiotopsinventering utgör
	ärendehandläggning enligt förvaltningslagen ......	709
12.3.3	Inventering av naturvärden är inte alltid
	ärendehandläggning ..............................................	714
12.3.4	Möjligheten att överklaga en registrering
	av nyckelbiotop......................................................	715
12.3.5	Inventering måste uppfylla kravet på legalitet ....	718
12.4 Förvaltningsrättsliga förutsättningar för att registrera
naturvärden ...........................................................................		729
12.4.1	Nyckelbiotopsregistret innehåller
	personuppgifter .....................................................	729

12.4.2Personuppgifter får endast samlas in för vissa

ändamål och kräver rättslig grund........................	730
12.5 Proportionalitet i myndighetsutövning ..............................	733

SOU 2020:73	Innehåll
12.6 Skogsstyrelsen bör upphöra med
nyckelbiotopsregistreringar..................................................	735

12.6.1Nyckelbiotopsinventeringen bör upphöra

	i nuvarande form....................................................	736
12.6.2	Delar av nyckelbiotopsregistret bör gallras .........	738
12.6.3	Särskilt om förslagets påverkan på
	småskogsbrukets marker.......................................	740

12.6.4Särskilt om förslagets påverkan på mellan-

och storskogsbrukets marker................................

742

12.6.5Inventering och bedömning av nyckelbiotoper

		inom ramen för Skogsstyrelsens
		uppdragsverksamhet..............................................	743
12.7	Krav på miljöinformation (Inspiredirektivet) .....................		744
12.8	Staten bör ta ansvar för brukningsenheter med stor
	förekomst av utvecklade naturvärden..................................		748
	12.8.1 Omfattningen och kostnad för skydd
		av nyckelbiotopsrika brukningsenheter ...............	749
12.9	Grön infrastruktur ................................................................		751
	12.9.1	Värdetrakter ...........................................................	752
	12.9.2 Arbetet med grön infrastruktur måste bedrivas
		med beaktande av de konsekvenser som
		utpekanden kan få..................................................	753
12.10	Länsstyrelsernas inventering inför områdesskydd..............		754
13	Kunskaper om naturvärden i skogen ..........................		757
13.1	Utredningsuppdraget............................................................		757
13.2	Markägarens ansvar för kunskap..........................................		757
13.3	Krav på kunskap enligt miljöbalken.....................................		758
	13.3.1	Tillsyn enligt miljöbalken .....................................	761
13.4	Krav på kunskap enligt skogsvårdslagen .............................		764
	13.4.1	Tillsyn enligt skogsvårdslagen ..............................	766
	13.4.2	Krav på miljöanalys................................................	770

Innehåll

SOU 2020:73

13.5 Utredningens bedömning av kunskapskravets betydelse
för skogsbruksåtgärder.........................................................	771
13.5.1 Gäller kunskapskravet i miljöbalken

för skogsbruksåtgärder? .......................................

771

13.5.2Vad innebär miljöbalkens kunskapskrav

för skogsägaren? ....................................................	773
13.5.3 Vem är verksamhetsutövare?................................	776

13.5.4När kan Skogsstyrelsen ställa krav utifrån

kunskapskravet i miljöbalken? .............................

779

13.5.5Särskilt om samråd enligt 12 kap. 6 §

miljöbalken ............................................................

779

13.5.6Underrättelse om avverkning är en anmälan

om samråd..............................................................

784

13.5.7Skogsstyrelsens föreskrifter om obligatorisk

samrådsplikt...........................................................

788

13.5.8Skogsstyrelsens tillämpning av bestämmelserna

om kunskapskrav och samråd...............................

789

13.5.9Utredningens bedömning om när Skogsstyrelsen ska tillämpa bestämmelserna om kunskapskravet i 2 kap. miljöbalken och

		samrådsbestämmelserna........................................	791
13.6	Markägarens ansvar för biologisk mångfald .......................		795
	13.6.1	Ansvar enligt skogsvårdslagen..............................	795
	13.6.2	Ansvar enligt miljöbalken.....................................	797
14	Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram
	och hanteras............................................................		805
14.1	Ett kunskapskrav i skogsvårdslagen ....................................		805

14.1.1Vad bör ett kunskapskrav i skogsvårdslagen

	avse? .......................................................................	808
14.1.2	Omfattningen av utredning och proportionalitet ..	809
14.1.3	Bevisbörderegel vid tillsyn....................................	810

14.1.4Särskilt om kunskapskravet

och föryngringsavverkning...................................

812

14.1.5Miljöbalkens kunskapskrav kommer kvarstå

för vissa skogsbruksåtgärder.................................

820

SOU 2020:73

Innehåll

14.1.6Skogsbruksplaner – ett sätt att uppfylla kunskapskravet i miljöbalken och

skogsvårdslagen .....................................................

821

14.1.7En underrättelse om avverkning bör inte längre utgöra en anmälan om samråd enligt

miljöbalken.............................................................

823

14.1.8Straffbestämmelser med koppling

till samrådsplikten bör ses över ............................

825

14.1.9Vägledning och allmänna råd om samrådsplikt

för åtgärder i skog bör tas fram ............................	827
14.1.10 Prövning av skogsbruksåtgärder enligt
utredningens förslag ..............................................	828
14.2 Behov av kunskapsunderlag och inventeringar ...................	831

14.2.1Varför behövs kunskap om höga naturvärden? ... 832

14.2.2Vilket kunskapsunderlag behövs för

myndigheternas arbete med områdesskydd? .......

837

14.2.3Vilket kunskapsunderlag behövs för Skogsstyrelsens rådgivning och markägarens möjligheter att bedriva ett hållbart skogsbruk? ... 839

14.2.4Vilken kunskap om naturvärden krävs för

tillsyn? ....................................................................	841
14.3 Förslag om kunskapsunderlag och inventeringar ...............	842
14.3.1 Naturmiljöbeskrivning – ett sätt att
dokumentera förhållanden i naturen som kan
ha särskild betydelse för biologisk mångfald .......	845
14.3.2 Skogsstyrelsen bör utföra
naturmiljöbeskrivningar i skogar som kan
ha höga naturvärden ..............................................	854
14.3.3 Skogsstyrelsen och länsstyrelserna ska även
fortsatt inventera naturvärden för inrättande
av formellt områdesskydd.....................................	865
14.4 Kortare handläggningstider hos Skogsstyrelsen .................	869
14.4.1 Handläggningstiden bör uppgå till tre veckor .....	870

14.4.2Skogsstyrelsen behöver begära komplettering

inom viss tid ...........................................................

872

Innehåll

SOU 2020:73

14.4.3Skogsstyrelsen ska kunna förlänga handläggningstiden om särskilda skäl

		föreligger................................................................	873
15	Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog ......		875
15.1	Bakgrund till de särskilda reglerna för fjällnära skog .........		875
	15.1.1 Skyddsskog och svårföryngrad skog....................		875
	15.1.2	Fjällnära skog.........................................................	877
	15.1.3 Motiven till de nuvarande reglerna
		om skogsbruk i fjällnära skog...............................	880
15.2	Nuvarande reglering av skogsbruk i fjällnära skog..............		885
	15.2.1 Tillståndskrav för avverkning (15 och 18 §)........		887
	15.2.2 Hänsyn och åtgärder för att begränsa
		olägenheter (18 b och 18 c §§).............................	891
	15.2.3	Ersättningsrätten (19 §)........................................	893

15.2.4Begränsning av hyggesstorlek och förbud mot

	främmande trädarter (18 a § och 6 b §)................	905
15.2.5	Överklagande ........................................................	906
15.2.6	Certifieringsbestämmelserna................................	907
15.3 Den fjällnära skogens värden ...............................................		910
15.3.1	Naturvärden ..........................................................	910
15.3.2	Skogsbruk ..............................................................	915
15.3.3	Kulturmiljövärden.................................................	915
15.3.4	Friluftslivet ............................................................	919
15.3.5	Renskötseln ...........................................................	920
15.4 Det statliga ägandet av fjällnära skog ..................................		922
15.4.1	Statens fastighetsverk ...........................................	922
15.4.2	Sveaskog.................................................................	923
15.5 Reformbehov ........................................................................		924
15.5.1 Det finns skäl att klargöra vad
	tillståndsplikten innebär .......................................	924
15.5.2 Det finns skäl att förtydliga vad som är
	pågående markanvändning och hur ersättningen
	ska beräknas vid inskränkning på grund av
	nekat avverkningstillstånd ....................................	926

SOU 2020:73Innehåll

	15.5.3 Det finns skäl att se över behovet av formellt
		skydd av fjällnära skog...........................................	926
15.6	Förslag till tydligare lagstiftning för tillstånd
	till avverkning i fjällnära skog...............................................		928
	15.6.1 Tillståndskravet bör kvarstå till dess de
		skyddsvärda skogarna bevarats långsiktigt ..........	929
	15.6.2 Pågående markanvändning i fjällskog ..................		931
	15.6.3 När är en avverkning oförenlig med intressen
		som är av väsentlig betydelse för naturvården?....	933
	15.6.4 Verkningarna av ett beslut tydliggörs ..................		934
	15.6.5 Beslut bör antecknas i fastighetsregistret ............		937
	15.6.6 Ersättning vid nekat tillstånd................................		938
	15.6.7 Prövning och överklagande av frågan
		om ersättning .........................................................	947
	15.6.8 Möjlighet till undantag från tillståndsplikt
		för bekämpning av insektshärjning med mera .....	952
	15.6.9	Följdändring i annan lagstiftning..........................	953
16	Staten gör en stor investering i fjällskogen..................		955
16.1	Behov av ytterligare skydd av fjällnära skog .......................		955
	16.1.1 Värdet av de stora intakta sammanhängande
		naturskogarna med mycket höga naturvärden
		riskeras av fragmentering ......................................	959
	16.1.2 Fjällskogen och Sveriges internationella
		åtaganden................................................................	965
	16.1.3 Långsiktigt bevarad natur kan bidra till
		landsbygdsutveckling i den fjällnära regionen .....	966
	16.1.4	Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens
		rapporter om stora sammanhängande fjällnära
		naturskogar ............................................................	969

16.2En statlig satsning för bevarande och utveckling av

de stora sammanhängande naturskogarna med mycket

höga naturvärden...................................................................

972

16.2.1Sveriges storslagna fjällnatur bevaras

som ett intakt landskap .........................................

975

16.2.2 Avgränsning av stora sammanhängande
områden med mycket höga naturvärden..............	981

Innehåll

SOU 2020:73

16.2.3Statens innehav skyddas formellt i ett första

skede ......................................................................

985

16.2.4Det privata ägandet i de stora sammanhängande naturskogarna med mycket

höga naturvärden...................................................

987

16.2.5Ett omfattande markbytespaket möjliggör

för enskilda markägare att fortsatt bedriva
skogsbruk i området .............................................	988

16.2.6Modellen med frivilligt skydd bedöms inte

lämplig i detta mycket speciella fall......................

995

16.2.7Statens fastighetsverks skogsinnehav bör ses

över.........................................................................

997

16.2.8Privata skogsbolagens innehav inom de stora sammanhängande naturskogarna med mycket

höga naturvärden...................................................

999

16.2.9De sammanhängande naturskogarna har stor

		betydelse för renskötseln......................................	999
16.3	Kostnader för anslag till Naturvårdsverket
	och länsstyrelserna...............................................................		1001
17	Konsekvenser av utredningens förslag ......................		1003
17.1	Inledning ..............................................................................		1003
17.2	Övergripande om utredningens uppdrag ...........................		1004
17.3	Berörda verksamheter och aktörer .....................................		1004
	17.3.1	Företag och enskilda ............................................	1005
	17.3.2	Myndigheter och kommuner ..............................	1005
17.4	Förslag om en tydlig skogspolitik för biologisk mångfald
	och växande cirkulär bioekonomi.......................................		1006

17.4.1Tillsättandet av en nationell samordnare

för skogsprogrammet...........................................

1006

17.4.2Uppdrag till nationella skogsprogrammet att ta fram ett politiskt mål för ökad hållbar

tillväxt ...................................................................

1009

17.4.3 Uppdrag om översyn av reglerna om lägsta
ålder för föryngringsavverkning, ransonering
och brukningsenhet bör ses över ........................	1012

SOU 2020:73

Innehåll

17.4.4Uppdrag om avreglering av skogsbruk

på tidigare åkermark ............................................

1014

17.4.5Uppdrag om rådgivning för produktion, naturvårdande skötsel, miljöhänsyn och

klimatanpassning i skogsbruket...........................

1016

17.4.6Rådgivning om klövviltförvaltning och skogsskötselprogram för ökade fodermängder samt uppdrag om att utreda möjligheterna till

olika incitament, regelförändringar och -
förenklingar..........................................................	1022
17.4.7 Inrättande av skogsskadecenter ..........................	1029

17.4.8Uppdrag till Statistiska Centralbyrån och

	Tillväxtanalys att ta fram aktuell nationell
	och regional statistik för bioekonomin. .............	1030
17.4.9	Inrättande av ett vetenskapligt råd
	för biologisk mångfald ........................................	1032
17.4.10	Uppdrag om konnektivitet
	och representativitet............................................	1034
17.4.11	Uppdrag om naturvärden på improduktiv
	skogsmark ............................................................	1036
17.4.12	Uppdrag om uppföljning av miljöhänsyn ..........	1037
17.4.13	Uppdrag om en bristanalys för biologisk
	mångfald...............................................................	1039
17.4.14	Ett politiskt ställningstagande om hur Sverige
	ska uppfylla sina internationella åtaganden
	om biologisk mångfald i skogen .........................	1040
17.4.15	Uppdrag om att utforma ett nationellt
	program för biologisk mångfald i skogen ..........	1043
17.5 Uppdraget om nya och utvecklade skydds-
och ersättningsformer.........................................................		1049

17.5.1Frivilligt formellt skydd som det huvudsakliga

arbetssättet för skydd av skog ............................

1049

17.5.2Uppdrag att revidera den nationella strategin

för formellt skydd av skog ..................................

1054

17.5.3Tilläggsdirektiv om att utreda tidsbegränsat

formellt områdesskydd enligt miljöbalken ........	1057
17.5.4 Uppdrag till Skogsstyrelsen om översyn

av reglerna om biotopskyddsområden ...............

1057

Innehåll

SOU 2020:73

17.5.5Uppdrag till Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen om naturvårdsavtal i avvaktan

på beslut om formellt skydd................................	1059
17.5.6 Utredning om skattefri ersättning vid
områdesskydd enligt miljöbalken och
möjligheten till periodisering av ersättning
för naturvårdsavtal ...............................................	1061
17.5.7 Uppdrag till Naturvårdsverket att utreda
effekterna av den höjda intrångsersättningen
med mera ..............................................................	1064
17.5.8 Uppdrag till Skogsstyrelsen om att utreda
naturvårdsavtal med förstärkt hänsyn.................	1065

17.5.9Uppdrag till Naturvårdsverket om översyn av föreskrifter för nationalparker och naturreservat..1067

17.5.10Uppdrag till Naturvårdsverket om att öka takten för genomförande av nationalparksplanen och utreda vilka befintliga naturreservat och marker i statlig ägo som är lämpliga för

nationalparksbildning ..........................................

1069

17.5.11Uppdrag till Naturvårdsverket om att bilda nationalparker av fyra av Sveaskogs Ekoparker .1073

17.5.12Uppdrag om hållbar naturturism

	i nationalparker och naturreservat.......................	1076
17.6 Nyckelbiotoper och kunskap om naturvärden i skogen ..		1078
17.6.1	Utredningens förslag om nyckelbiotoper ..........	1078
17.6.2	Utredningens förslag om kunskapskrav .............	1086

17.6.3Utredningens förslag om kunskapsunderlag

och inventeringar .................................................

1094

17.6.4Utredningens förslag om ändrad

handläggningstid ..................................................

1104

17.6.5Utredningens förslag om att upphäva 6 §

förordningen om anmälan för samråd ................	1108
17.7 Uppdraget om fjällnära skog ..............................................	1111

17.7.1Förtydligande om pågående markanvändning

i fjällskog och tydliggörande följderna av ett
nekat eller begränsat tillstånd till avverkning. ....	1112
17.7.2 Förslag om ersättning vid nekat tillstånd ...........	1115

SOU 2020:73

Innehåll

17.7.3Annan ordning för prövning och överklagande

av ersättning vid nekat eller begränsat tillstånd . 1118

17.8 Staten gör en stor investering i fjällskogen .......................	1121
17.8.1 Beskrivning av förslaget ......................................	1121

17.8.2Alternativa lösningar och effekterna

om förslaget inte genomförs...............................	1122
17.8.3 De som berörs av förslaget .................................	1124

17.8.4 Kostnader för förhöjt anslag 1:14 till
Naturvårdsverket och länsstyrelserna ................	1124

17.8.5Kostnader för förhöjt förvaltningsanslag till

	Naturvårdsverket och till Skogsstyrelsen ..........	1131
17.8.6	Markvärde för de skogar som avsätts
	av statliga myndigheter och bolag ......................	1135
17.8.7	Konsekvenser för Sveaskog och deras kunder...	1136
17.8.8	Konsekvenser för Statens fastighetsverk ...........	1141
17.8.9	Ekologiska konsekvenser ....................................	1143
17.8.10	Bidrag till uppfyllelse av miljökvalitetsmålen ....	1146
17.8.11	Effekter på företagande.......................................	1146
17.8.12	Kommuner och regioner som berörs av
	förslaget................................................................	1154

17.8.13Bedömning av om förslaget överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer

av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.. 1156

18	Författningskommentar ..........................................	1159
18.1	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808) ....	1159
18.2	Förslaget till om ändringar i skogsvårdslagen
	(1979:429)............................................................................	1159
18.3	Förslaget till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen
	(1979:1152)..........................................................................	1168
18.4	Förslaget till förordning om ändring
	i skogsvårdsförordningen (1993:1096)..............................	1168
18.5	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1998:904) om anmälan för samråd ...................................	1172

Innehåll		SOU 2020:73
18.6 Förslaget till förordning om ändring i förordningen
(2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen ..............		1172
Särskilda yttranden ........................................................		1175
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2019:46..........................................	1237
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2020:63..........................................	1261

Sammanfattning

Utredningens utgångspunkter

Det utredningsuppdrag som utredningen haft att behandla har varit mycket omfattande och spänt över flera områden som vart och ett kräver stora insikter om särpräglade och komplexa förhållanden. Ut- redningens uppdrag kan i mångt och mycket sammanfattas som att lösa den strid som pågått mellan olika uppfattningar och intressen i skogen de senaste decennierna. Den effektiva utredningstiden har varit ungefär ett år. Utredningen har därför varit tvungen att avgränsa sitt uppdrag i olika avseenden och prioritera de tillgängliga resurserna.

Vid denna avvägning har utredningen lagt särskilt fokus på förslag till lösning av de frågor som bedömts problematiska ur ett äganderätts- perspektiv. Därför lämnas i betänkandet konkreta förslag som exem- pelvis rör utpekanden av naturvärden på privatägda fastigheter, lämp- ligt sätt att ersätta markägare för fjällskog med mycket höga natur- värden, hur myndigheternas arbete med formellt skydd bör bedrivas och från vilket mandat naturvårdsarbetet ska utgå.

Andra frågor som anges i utredningsdirektivet har utredningen i flera fall adresserat genom att föreslå ytterligare beredning. Bland annat har utredningen bedömt att många frågor som rör tillväxthöjande åtgärder i skogen, där skogsskadorna från hjortviltsstammen särskilt bör framhållas, är angelägna att gå vidare med i särskild ordning. Vid- are kan nämnas förändrad skattelagstiftning för naturvårdsersätt- ningar och vissa regelförenklingar för skogsbruket där förslag lagts om ytterligare utredning.

Utredningen har även lagt stor vikt vid förslag som bedöms kunna bidra till ett sundare diskussionsklimat i de skogsrelaterade frågorna. Det finns en uttalad konflikt mellan olika intressenter. Utredningen har försökt göra sitt yttersta för att i stället för att elda på konflikten komma till lösningar som kan gjuta olja på vågorna. För i princip alla

Sammanfattning

SOU 2020:73

frågor som utredningsuppdraget berör finns det behov att ta Sverige ur den destruktiva spiral där dialog ersatts av debatt. Genom olika för- slag har därför både former för dialogprocess och inom vilka ramar dialog mellan skogens intressenter ska föras adresserats.

Även i utredningsarbetet har dialog och samverkan varit ledord. Trots att utredningen behövt ha ett mycket högt tempo i arbetet har ett kontinuerligt samtal förts med olika skogliga intressenter. Flera hundra förslag och synpunkter har kommit in till utredningen från allmänhet, näringen, olika ideella organisationer och myndigheter; mycket till följd av det utåtriktade arbetssätt som tillämpats. Utred- ningen har även fört samtal med företrädare inom olika forskningsfält för att förankra tankar och utbyta idéer. Alla dessa synpunkter, åsik- ter, tankar och förslag som samlats in har varit till ovärderlig hjälp, både för att komma framåt i utredningsarbetet och för att konkreti- sera spännvidden mellan olika ståndpunkter.

Förslagen i betänkandet ska ses som en helhet

I betänkandet lämnas ett femtiotal förslag på förändringar i allt från nyckelbiotopsregistrering till mer konkreta mål med naturvårdspoli- tiken. Vissa förslag kan hanteras var för sig men de flesta förslag har en nära koppling till varandra. Det är därför viktigt att en helhetssyn anläggs på betänkandets förslag.

Som exempel kan tas det förslag som lämnas om att Skogssty- relsen ska upphöra med nyckelbiotopsregistrering och gallra det befintliga registret, vilket kan få stora konsekvenser för biologisk mångfald om inte samtidigt ett annat sätt att inventera landets skogar genomförs. Utredningens bedömning är att utan en enhetlig och syste- matisk möjlighet att redogöra för en skogs potentiella betydelse för biologisk mångfald kan inte heller ett system för formellt skydd som bygger på markägarinitiativ och frivillighet förväntas bli effektivt.

På samma sätt är det med förslaget som avser att halvera den tid inom vilken avverkning får ske från det att en anmälan görs till Skogs- styrelsen. Förslaget förutsätter att markägaren tar ett större ansvar för kunskap om den egna skogen än vad som hittills skett i prakti- ken. För att kunna ta det ansvaret kan markägaren i vissa fall behöva hjälp med kunskapsunderlag.

SOU 2020:73

Sammanfattning

Genom att befästa den praxis som nu gäller om rätt till ersättning för nekat tillstånd till avverkning av fjällnära skog skapas en stor latent kostnad för staten. Det är därför angeläget att se de samhällsekono- miska konsekvenserna av förslaget om ytterligare områdesskydd i fjällskogar med mycket höga naturvärden utifrån utgångspunkten att en mycket stor del av skogarna redan är statsfinansiellt intecknade.

Både för en växande cirkulär bioekonomi och för bevarande av biologisk mångfald krävs både mål och medel. Om målen är oför- enliga kommer även medlen för att nå målen riskera att motarbeta varandra. Det är därför angeläget att sättet att uppfylla målet om en växande cirkulär bioekonomi inte sker på bekostnad av målen om bevarande av biologisk mångfald och vice versa. Endast genom att väga dessa mål mot varandra kan effektiva medel för att uppnå de båda målen beslutas. Det är därför en självklar utgångspunkt att utred- ningens förslag om att ställa upp och förtydliga mål för tillväxt respektive biologisk mångfald ska ske i ett sammanhang och på ett sådant sätt att de är förenliga med varandra. Olika styrmedel bör även beslutas utifrån ett övergripande mål. Om målet är högt måste även kraftfulla styrmedel till för att uppnå det. Det finns heller inget skäl att besluta om mål som inte följs upp av tillräckliga styrmedel.

Förslag för stärkt äganderätt

Formellt skydd av skog bör i huvudsak ske frivilligt

Både Norge och Finland har sedan länge anammat principen om att markägarinitiativ och frivillighet ska utgöra grunden för skyddsarbetet i skogen. Även i Sverige har frivilligt formellt skydd under ett tiotal år varit ett kompletterande arbetssätt vid genomförande av formellt skydd av skog genom programmen Komet och Nya Komet.

Den rådande skogspolitiken har ett brett stöd. Att övergå till att låta en större del av naturvården i skogen behandlas under principen om frihet under ansvar bedöms utgöra en naturlig fortsättning på den inslagna vägen. Skogspolitiken i stort vägleds av de jämställda målen om produktion och miljö, vilket innebär att med frihet i förvaltningen kommer ett sektorsansvar för att de båda målen ska uppfyllas. Så länge principen om frihet under ansvar ligger fast bör denna princip tillämpas. Genom att överföra beslutanderätten om formellt skydd till markägare bedöms konflikten i skogen kunna minska samtidigt

Sammanfattning

SOU 2020:73

som de skogspolitiska målen och principerna vidhålls. Detta synsätt kommer till tydligt uttryck i denna utrednings direktiv, som anger att skyddsformer som bygger på frivillighet och som sker på mark- ägarens eget initiativ ska föreslås.

Utredningen har därför föreslagit att en ny metod vid formellt skydd av skog ska införas – frivilligt formellt skydd. Med frivilligt formellt skydd avses, till skillnad från frivilliga avsättningar, de pro- cesser som syftar till ett formellt skydd där principen om frivillighet styr genomförandet. Markägaren kan i ett sådant arbetssätt erbjuda ett område för frivilligt formellt skydd och skyddet genomförs bara om och när markägaren och myndigheterna kommit överens.

Utredningen bedömer att om frivilligt formellt skydd införs som den huvudsakliga arbetsmetoden kommer markägarnas intresse för att bevara och utveckla naturvärden öka. Det behövs fler incitament för markägare att bedriva naturvård och att bevara och skapa natur- värden. Ett sådant incitament kan vara att införa ett arbetssätt där frivillighet och markägarinitiativ är det huvudsakliga arbetssättet för formellt skydd av skog. Naturvärden kan på så sätt gå från att, i vissa fall, betraktas som en risk till att ses som en tillgång. Det ansvar som sektorn tagit för frivilliga avsättningar kompletteras därmed med ett ansvar för att aktivt bidra även till det formella skyddet.

Utredningen har även föreslagit att statens naturvårdsambitioner i skogen ska konkretiseras genom ett tidsatt och konkret handlings- program för biologisk mångfald i skogen. Handlingsprogrammet anger bland annat arealer och skogstyper som ska skyddas inom program- tiden för att uppnå vissa bestämda mål. Utgångspunkten är att hand- lingsprogrammet har en säkrad och långsiktig finansiering. De kort- siktiga målen ska därmed vara tydliga och tillräckliga medel ska finnas för att uppnå dessa inom programtiden. Utredningen har föreslagit att arbetssättet frivilligt formellt skydd ska implementeras som en av flera beståndsdelar i handlingsprogrammet.

Myndigheternas skogsskyddsstrategi ska revideras för att genom- föra handlingsprogrammen genom arbetssättet frivilligt formellt skydd. I skogsskyddsstrategin ska anges vilka kvalitetskriterier som ska vara uppfyllda för att områdesskydd kan bli aktuellt. Skogsskydds- strategin bör även ange hur ansvaret ska fördelas mellan länsstyrel- serna och Skogsstyrelsen samt hitta formerna för att en kontaktyta ska finnas mellan myndighet och markägare oavsett vilket formellt skydd som är aktuellt i det enskilda fallet. Genom samverkan och

SOU 2020:73

Sammanfattning

dialog bör även länsvisa strategier för genomförande av frivilligt for- mellt skydd i varje län tas fram. För att arbetssättet ska vara effektivt krävs ett gemensamt ansvar för genomförandet mellan myndigheter och skogsbrukets aktörer, vilket ligger väl i linje med den svenska skogspolitiken.

Det operativa arbetet med frivilligt formellt skydd föreslås inne- bära att de naturvårdande myndigheterna i enlighet med skogsskydds- strategin formulerar och publicerar förfrågningar till markägare om att erbjuda skogsmark för frivilligt formellt skydd. Då öppnas en möj- lighet för markägare att anmäla skog som denne vill skydda och få ersättning för. Ett arbetssätt som bygger på markägarinitiativ bör ge markägaren stora möjligheter att även föreslå skyddsform, gränser och de föreskrifter som i huvudsak ska gälla för området samt det namn området ska få.

Myndigheten bör dock inte ha någon skyldighet att acceptera ett förslag om formellt skydd som inte är kostnadseffektivt, till exempel genom att den erbjudna skogen är för liten eller i övrigt inte uppfyller kriterierna för att prioriteras för formellt skydd. Arbetssättet förut- sätter att det är möjligt att ha en dialog mellan myndighet och mark- ägare, där båda parter är lyhörda för varandras synpunkter.

Frivilligt formellt skydd föreslås utgöra det huvudsakliga arbets- sättet. Inom ramen för det nämnda handlingsprogrammet bör dock finnas möjlighet för regeringen att bestämma vilka skogar som är av sådant särskilt angeläget allmänt intresse att ansvaret för bevarandet av dessa åvilar staten. I dessa särskilda fall ska myndigheterna allt- jämt ha möjlighet att gå till beslut oavsett markägarens inställning. Sådana undantag från frivilligt formellt skydd ska dock vara tydligt avgränsade och motiverade i handlingsprogrammet. Utgångspunkten är även att de nödvändiga bevarandeåtgärderna, som inte alltid är for- mellt skydd, ska genomföras inom programtiden och vara fullt ut finan- sierade.

Äganderätten bedöms stärkas genom ett arbetssätt som innebär en huvudregel om att områdesskydd förutsätter samtycke.

Skogsstyrelsen bör upphöra med nyckelbiotopsinventering

Sammanlagt finns det cirka 480 000 hektar registrerade nyckelbio- toper vilket motsvarar cirka två procent av den produktiva skogs- marken. Av dessa återfinns cirka 100 000 hektar utanför kända natur-

Sammanfattning

SOU 2020:73

vårdsavsättningar. Mindre än hälften av de skogar som uppfyller kri- terierna för nyckelbiotop bedöms dock vara identifierade och regi- strerade i dagsläget.

Begreppet nyckelbiotop är inte författningsreglerat och används inte i föreskrifter eller allmänna råd kopplade till skogsvårdslagen. Begreppet nyckelbiotop har trots detta fått stor betydelse för myn- digheternas verksamhet, både vid tillsyn enligt skogsvårdslagen eller miljöbalken, i ärenden om områdesskydd och i olika strategiska doku- ment. Utredningen har därför funnit skäl att analysera de rättsliga förutsättningarna för Skogsstyrelsen att bedriva nyckelbiotopsinven- tering och -registrering.

Utredningens rättsliga bedömning är att inventering av nyckelbio- toper utgör ärendehandläggning enligt förvaltningslagen. Ett grund- läggande krav för ärendehandläggning (och även annan myndighets- verksamhet) är att det finns stöd i rättsordningen för myndighetens ageranden. Detta är ett uttryck för den så kallade legalitetsprincipen, som innebär att det måste finnas någon form av normmässig förank- ring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver. Exempel på stöd i rättsordningen kan vara allmänna bestämmelser i lag och detaljerad bestämmelse i speciallagstiftning. Det kan också vara fråga om bestämmelser i myndighetens instruktion eller ett beslut från reger- ingen i myndigheternas regleringsbrev.

Utredningen har analyserat olika normer som berör Skogsstyrel- sen, men inte kunnat hitta något uttalat stöd i rättsordningen för Skogsstyrelsen att inventera landets skogar efter nyckelbiotoper. Det råder dock ingen tvekan om att Skogsstyrelsen, genom olika uttalan- den och riktade anslag, haft regeringens uppdrag att genomföra inven- teringar. Vid sidan av det beslut om nyckelbiotopsregistrering som regeringen tog 2018 men som nästkommande år drogs tillbaka, har dock inte utredningen kunnat hitta något formellt stöd som kan an- ses uppfylla legalitetsprincipens krav.

Vid sidan av de tveksamheter som kan riktas mot det rättsliga stödet för nyckelbiotopsinventeringar har utredningen även bedömt registret som olämpligt ur andra aspekter. Utredningen har konsta- terat att nyckelbiotopsmetodiken i många fall går betydligt längre än vad som krävs för myndighetens olika uppdrag, exempelvis beträff- ande tillsyn och rådgivning. Det finns sällan ett skäl för myndigheten att på förhand klassificera ett områdes sammanvägda naturvärden, innan något ärende som berör dessa aktualiseras. Utredningen har

SOU 2020:73

Sammanfattning

bedömt det som mindre lämpligt att det finns en förhandsbedöm- ning av ett områdes naturvärden som påverkar både civilrättsliga för- hållanden, exempelvis mellan markägare och virkesköpare och för- valtningsrättsliga förhållande, i fråga om bland annat samrådsplikt och straffansvar. Utredningens uppfattning är att ett områdes natur- värden i stället ska bedömas först i samband med att denna bedöm- ning är relevant för myndighetens agerande.

Den svenska skogspolitiken bygger på att en markägare har stort ansvar att själv göra de bedömningar som krävs för ett hållbart skogs- bruk. Att väga samman de naturvärden som finns i den egna skogen och bedöma i vad mån särskilda hänsyn eller avsättningar är moti- verade är en viktig del av denna politik.

Om det visar sig att dessa bedömningar är felaktiga utifrån den gällande lagstiftningen har Skogsstyrelsen som tillsynsmyndighet en skyldighet att agera. Det är först i detta sammanhang som förekoms- ten och en samlad bedömning av naturvärdena utgör en relevant del av myndighetens ärendehandläggning i fråga om tillsyn och rådgiv- ning. Om nyckelbiotopsmetodiken används i samband med tillsyn, som utmynnar i ett beslut, finns möjlighet för markägaren att ifråga- sätta bedömningen genom att överklaga. Det bör dock stå klart för Skogsstyrelsen varför just denna metodik använts och hur resultatet förhåller sig till den lagstiftning som myndigheten utövar tillsyn över.

Om Skogsstyrelsen har för avsikt att bilda ett områdesskydd ut- gör de redan kända naturvärdena i skogen ett relevant underlag i re- spektive ärende. Att då använda sig av nyckelbiotopsmetodiken möter inget hinder. Det finns i dessa fall ett ärende om områdesskydd inom myndigheten. Om den som berörs av ärendet har en annan uppfatt- ning om de naturvärden som ligger till grund för myndighetens be- slut finns då en möjlighet att överklaga beslutet på den grunden och samtidigt få en överprövning av myndighetens naturvärdesbedöm- ning.

I dag fungerar den bedömning som Skogsstyrelsen vid inventer- ingstillfället gjort som en röd flagga både för myndigheten och för de marknadsutvecklade certifieringssystemen. Skogsstyrelsen fattar vanligen inte ett förvaltningsmässigt beslut i avverkningsärenden utan verkar för att markägaren ska avsätta området frivilligt i enlighet med sektorsansvaret. Certifierade virkesköpare har åtagit sig att inte köpa skog från nyckelbiotoper, som en del av de krav som standarden ställer upp. Båda dessa mekanismer verkar således för att avverkning

Sammanfattning

SOU 2020:73

inte ska ske i dessa områden. Ingen av dem garanterar dock ersätt- ning till den markägare som hindras i sin markanvändning.

Utredningen har därför inte föreslagit att stöd i rättsordningen ska tillskapas för nyckelbiotopsinventeringarna i nuvarande form. I stället bör gallring ske av existerande nyckelbiotopsregister och en annan metod utvecklas för inventering, som inte innebär att ett om- rådes samlade naturvärden bedöms. Markägare bör i stället kunna få hjälp att identifiera de förekomster i skogen som kan ha betydelse för biologisk mångfald. En sådan beskrivning av naturmiljön kan då bland annat ligga till grund för markägarens egna beslut och bedöm- ningar om målen med skogen.

Det av utredningen föreslagna alternativet, där myndigheterna före- slås göra så kallade naturmiljöbeskrivningar, bedöms inte medföra några äganderättsliga problem för markägaren men vara av mycket stor betydelse för genomförandet av bland annat frivilligt formellt skydd.

Ersättning bör utgå för all fjällskog med höga naturvärden

För avverkning inom gränsen för fjällnära skog behövs enligt 15 § skogsvårdslagen Skogsstyrelsens tillstånd. Enlig 19 § i samma lag ska ersättning utgå om tillståndsansökan avslås. När denna utredning till- sattes fanns inga lagakraftvunna avgöranden om vad ersättnings- rätten enligt denna bestämmelse i praktiken innebar. Numera finns det dock prejudicerande avgöranden om att skogsbruk ska anses vara pågående markanvändning även i denna region och om hur ersätt- ning ska beräknas.

I betänkandet föreslås att det redan av skogsvårdslagen ska fram- gå att skogsbruk är pågående markanvändning även i den fjällnära regionen, vilket innebär att alla inskränkningar i brukanderätten ska ersättas. Ersättningsreglerna föreslås även föras över från miljöbal- ken till skogsvårdslagen. Skogsstyrelsen ska därför besluta om ersätt- ning redan i samband med beslutet om nekat tillstånd till avverkning. Därmed garanteras markägare rätt till ersättning för den inskränk- ning som beslutet medför. Det kommer inte krävas att markägaren som i dag måste stämma staten i domstol för att få sin ersättning om någon överenskommelse inte kan nås med Skogsstyrelsen. Med den

SOU 2020:73

Sammanfattning

föreslagna ordningen kan i stället Skogsstyrelsens beslut överklagas om markägaren inte är nöjd.

Vid sidan av den mer ändamålsenliga och rättssäkra tillstånds- prövningen som föreslås har utredningen i betänkandet lagt fram ett förslag som innebär att de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden ska ersättas genom formellt skydd. Förslaget innebär bland annat att de enskilda markägare och de all- männing- och besparingsskogar som vill fortsätta att bedriva skogs- bruk ska erbjudas ersättningsmark från Sveaskog i utbyte mot de naturskogar som bör bevaras. Övriga markägare ska enligt förslaget tillförsäkras intrångsersättning. Om förslaget i denna del genomförs bör tillståndsprövningen som avser natur- och kulturmiljöns intres- sen kunna avskaffas. De skogar som inte ingår i formellt skydd bör därefter, som i övriga landet, kunna brukas med generell hänsyn till naturmiljön.

Sammantaget innebär dessa båda förslag – som garanterar ersätt- ning vid brukanderestriktioner och tydligt klargör vilka skogar som bör brukas och vilka som bör bevaras – en tydlig förstärkning av äganderätten för markägarna i regionen.

Ersättning för skydd av skog bör vara skattefri

Ett av de mest effektiva sätten att gynna ett gott samarbete mellan stat och enskild i naturvården bör vara att skapa förutsättningar för att höga naturvärden ska utgöra en tillgång och inte en belastning för markägaren. I detta sammanhang är enkelhet i hanteringen en mycket viktig aspekt.

Trots att ersättning numera uppgår till 125 procent av marknads- värdesminskningen kan den efter skatt ofta bli lägre än förväntat. Inte sällan har den markägare som ärvt en fastighet eller ägt den under lång tid inte någon möjlighet att göra avdrag mot den vinst som uppkommer. Utredningen förordar därför att intrångsersättning och löseskilling i stället för att räknas upp ska vara skattefri. Även då staten köper en fastighet med höga naturvärden i naturvårdssyfte bör skattefri ersättning kunna utgå. Liknande system finns idag i bland annat Finland.

Genom att alla markägare ska få den ersättning i handen som mot- svarar rådighetsinskränkningen bedöms äganderätten stärkas sam-

Sammanfattning

SOU 2020:73

tidigt som fler markägare kan börja betrakta höga naturvärden som en tillgång.

Vid sidan av detta förslag har även utredningen uppfattat den ersättning som i slutändan erhålls vid tecknande av naturvårdsavtal som alltför låg. Naturvårdsavtalen beskattas i dag som inkomst av näringsverksamhet, vilket kan medför mycket höga marginaleffek- ter, då ersättningen alltid i sin helhet ska tas upp för beskattning det beskattningsår då avtalet tecknats. För att naturvårdsavtalen ska vara ett attraktivt alternativ för skydd av skog bör ersättningen i stället beskattas som inkomst av kapital eller kunna periodiseras på samma sätt som inkomst från skogsbruk (skogskonto) eller ersättning för skogsskador (skogsskadekonto).

Utredningen har dock inte under den tid som stått till förfogande kunnat lämna förslag om dessa ändringar. I betänkandet föreslås där- för att regeringen bör utreda dessa frågor särskilt.

Förslag för en växande cirkulär bioekonomi

Mål för ökad hållbar tillväxt och en bioekonomisk strategi för skogen

En ökad hållbar tillväxt i skogen är viktig för den svenska skogs- näringens konkurrenskraft, en förutsättning för en växande cirkulär bioekonomi och avgörande för klimatpolitiken, både genom att den växande skogen utgör en kolsänka och genom att skogsråvaran möj- liggör fossilsubstitution. Behoven både för bioenergi och bioråvara bedöms öka betydligt fram till år 2050. Den svenska skogen växer långsamt och åtgärder för att möta framtidens behov måste därför ske nu. Genom att arbeta med konkreta och operativa målsättningar som är möjliga att nå på kort sikt kan incitamentet att jobba med kvalitet i skogsproduktionen öka och eventuella framsteg följas upp. I betänkandet föreslås därför att regeringen ska besluta om ett nationellt mål för ökad tillväxt i skogen.

En uttalad nationell målsättning innebär en viktig signal från samhället om att ökad hållbar skogstillväxt är viktig för hantering av flera svåra samhällsutmaningar. Genom att formulera en uttalad mål- sättning kan näringen och övriga intressenter motiveras till att foku- sera på behovet av ökad hållbar tillväxt och god skogsskötsel inom ramen för sektorsansvaret. Målet bör även vara vägledande för reger-

SOU 2020:73

Sammanfattning

ingens myndighetsstyrning och en del av en nationell bioekonomi- strategi.

Målets fokus bör ligga på kvalitet i skogsvårdsåtgärder, för att så stor andel som möjligt av ytor tillgängliga för virkesproduktion ska användas till sin fulla potential. Det finns en rad tillväxthöjande åt- gärder som redan i dag bör kunna vidtas för att öka den hållbara till- växten samtidigt som biologisk mångfald och sociala värden säker- ställs. Målet bör därför sättas utifrån de åtgärder som är företags- ekonomiskt realistiska.

Det nationella målet för hållbar tillväxt i skogen bör konsekvens- analyseras i förhållande till andra samhällsmål, bland annat bevarande av biologisk mångfald, landsbygdsutveckling, renskötsel och frilufts- liv. Målet för hållbar tillväxt i skogen bör sedan bestämmas efter en avvägning mot andra samhällsmål. Genom att tydliggöra vilka even- tuella målkonflikter som uppstår genom ett nationellt mål för ökad hållbar tillväxt blir hanteringen av dessa målkonflikter föremål för en politisk avvägning.

Att skjuta över ett alltför stort ansvar på myndigheter och övriga sektorn att göra avvägning mellan olika samhällsmål riskerar att leda till konflikter mellan motstående intressen i skogen. Den dialog mellan olika intressenter som krävs för att den svenska modellen i skogen ska vara effektiv underlättas av att ramarna inom vilka samverkan ska ske är tydligt fastlagda. Fokus för dialog och samverkan kan då ligga på medel och inte på mål.

Att sätta upp ett mål för hållbar tillväxt i skogen och analysera effekterna av detta mål i förhållande till framtidens behov av skogs- råvara kan även bidra till att belysa inom vilka ekologiska och ekonomiska gränser den svenska bioekonomin kan växa och vad som krävs i fråga om bättre resursutnyttjande och ökad cirkularitet.

Det pågår ett arbete inom Regeringskansliet med att tillsammans med de gröna näringarna ta fram en bioekonomisk strategi. Denna strategi är inte presenterad då detta betänkande går i tryck. Skogsnär- ingen har en självklar nyckelroll i en växande cirkulär bioekonomi. Begreppet bioekonomi innefattar dock även flera andra näringar som tillsammans med skogsbruket kan bidra i omställningen till ett håll- bart samhälle. Insikten att skogen är en av vårt lands viktigaste resur- ser som måste förvaltas för största möjliga samhällsnytta bör vara vägledande för skogspolitiken. Fokus för en bioekonomisk strategi bör därför vara att skogen ska användas på bästa sätt och utnyttja de

Sammanfattning

SOU 2020:73

synergier ett aktivt mångbruk i samma skog kan medföra. En skogs- produktionsyta kan användas till mer än endast skogsbruk och en skog som är avsatt för naturvård kan exempelvis användas för natur- turism och/eller renskötsel.

I betänkandet föreslås därför att den bioekonomiska strategin ska utgå från att i stället för att behandla bioekonomi som ett intresse främst för de gröna näringarna på landsbygden bör frågan handla om en mer genomgripande omställning som berör stora delar av samhället och som kräver ett brett engagemang över många politikområden. För att en bioekonomisk strategi ska få genomslag, vara trovärdig och legitim i hela samhället och kunna bidra till den önskade föränd- ringen behövs en gemensam inriktning och åtgärder som omfattar politik, forskning, företagande och andra berörda intressen. En stra- tegi för cirkulär bioekonomi bör därmed bidra till ökad konkurrens- kraft för näringar med bas i skogen, som tillverkande industri, livs- medel och tjänstesektor, och skapa förutsättningar för sysselsättning i hela landet tillsammans med reell miljö- och klimatnytta. En bio- ekonomisk strategi bör vidare vara framåtsyftande och fokusera på tillväxt, förädlingsvärde, hållbarhet, långlivade produkter och cirku- laritet för att bidra till den globala omställningen. Vid sidan av skogs- näringen är det därför enligt utredningens uppfattning angeläget att en strategi även tar sikte på utveckling av andra biobaserade näringar i skogen som exempelvis rennäring och besöksnäring. Den nationella strategin bör även kompletteras med en handlingsplan med konkreta åtgärder. En sådan handlingsplan bör resurssättas, tidsättas och en ansvarig organisation eller departement bör utses.

Både underlaget för regeringens beslut om mål för ökad hållbar tillväxt, den bioekonomiska strategin för skogen och handlingsplanen för att genomföra åtgärderna bör tas fram i samverkan med skogens aktörer och intressenter. Utredningen har därför föreslagit att den utvecklade dialogprocessen i det nationella skogsprogrammet bör bjudas in och delta i arbetet med att ta fram denna politik.

En nationell samordnare för skogsprogrammet

Det nationella skogsprogrammet har sedan det initierades samlat ett mycket stort antal personer, myndigheter, företag och andra organi- sationer som i en dialogprocess diskuterat och lämnat förslag i en rad

SOU 2020:73

Sammanfattning

skogsrelaterade frågor. Utredningen har uppfattat att merparten av de som ingått i arbetet varit positiva till att det finns ett svenskt natio- nellt skogsprogram, att det är en tydlig arena för diskussioner om frågor centrala för sektorn och att ambitionen med den breda och inkluderande ansatsen varit bra för processen.

Det utredningen identifierat som mer problematiskt i arbetet är att frågor tenderar att bli politiska redan i ett tidigt skede i en dis- kussion och att programmets olika intressenter då inte har möjlighet att samverka på ett konstruktivt sätt. En bidragande orsak till detta bedöms vara att skogsprogrammet har sin organisatoriska hemvist i Regeringskansliet. Utredningen föreslår därför att ansvaret för det operativa arbetet med dialogprocessen flyttas ut från Regeringskansliet och närmare deltagarna.

I betänkandet lämnas därför förslag om att regeringen bör utse en nationell samordnare för skogsprogrammet med ansvar att som en oberoende, fristående samordnare leda dialogprocessen. Program- met bör även breddas för att tydligare hantera alla frågor som rör skogen integrerat, såsom en växande cirkulär bioekonomi som inklu- derar alla näringar med bas i skog, lönsamhet och konkurrenskraft för skogsägarna och skogsnäringen, skogens roll för klimatet, biologisk mångfald, skogens kulturmiljövärden och sociala värden samt kom- petensförsörjning.

Utredningen anser att de olika anspråken på skogen och de mål- konflikter som finns behöver behandlas integrerat och att dialog- processer med en professionell processledning skulle kunna mejsla fram synergier och kompromisser som accepteras av merparten av skogens intressenter. Utredningen bedömer därför att det är viktigt att programmet ges mandat att behandla de frågor som rör anspråk på skogen och skogens utveckling som en helhet och i ett system. Utredningen bedömer att en nationell samordnare för dialogproces- sen i ett breddat skogsprogram skulle öka möjligheterna för en större samsyn, helhetssyn och utveckling av de ekonomiska, miljömässiga och sociala värdena i skogen.

Genom att ge den nationella samordnaren ett brett och väl avvägt utredningsdirektiv finns en kanal för skogens intressenter att kom- municera sina tankar till regeringen i exempelvis förslag till föränd- rad lagstiftning eller genom att belysa behov av åtgärder och styrmedel.

Sammanfattning

SOU 2020:73

Fokus på att genomföra tillväxthöjande åtgärder i skogen, att bekämpa skogsskador och få till stånd naturvårdande skötsel

I betänkandet lämnas flera förslag på åtgärder för att öka tillgången på biomassa för bioekonomi genom tillväxthöjande åtgärder. En viktig del är att genom en informations- och rådgivningskampanj nå ut till nu inaktiva skogsägare och framhålla möjligheten till en ökad lönsamhet i skogsbruket genom enkla men ofta effektiva åtgärder. Flera sådana åtgärder har lyfts fram i Skogsstyrelsens rapport Skogs- skötsel med nya möjligheter, men information måste nu nå ut och åtgärderna börja tillämpas i skogen. En sådan kampanj bör även, för att nå en bred förankring, innehålla individuell rådgivning om natur- vårdande skötsel i frivilliga avsättningar som även kopplas till ett ekonomiskt stöd för genomförandet av åtgärderna. Att koppla sam- man naturvårdande skötsel med andra skogsbruksåtgärder och utföra dessa planerat har bedömts som en framgångsrik metod att utveckla synergier mellan höjd kvalitet i produktionen och samtidigt ökad kvalitet i naturvården.

En annan mycket viktig åtgärd för att säkra potentialen för ökad hållbar tillväxt i skogen är att komma tillrätta med viltskadorna. Ett hållbart skogsbruk och ökad tillväxt behöver en viltpopulation i balans med fodertillgången. För att nå balans mellan hjortviltstam- marna och fodertillgången i syfte att minska skogsskadorna krävs i stora delar av landet en kraftfull minskning av populationerna i när- tid samtidigt som skogsskötseln anpassas för ökade fodermängder.

Om en tillfredställande balans i hjortviltstammarna nås kan moti- vationen för ståndortsanpassad skogsskötsel öka, det vill säga att för- yngra med de för markförhållandena mest lämpliga trädslagen. Mins- kat bete gynnar också naturlig föryngring. Detta skulle medföra en ökad andel tall- och lövskog i landskapet vilket dessutom minskar risken för omfattande skador från granbarkborre.

Ett ståndortsanpassat skogsbruk ger mindre skogsskador, en ökad lönsamhet och förbättrade förutsättningar för den biologiska mång- falden som är knuten till tall- och lövskogar. Det finns därför flera skäl till att nå en hjortviltsstam i balans.

I betänkandet lämnas därför förslag om rådgivning om klövvilt- förvaltning och skogsskötselprogram för hållbar skogsskötsel, mins- kade skador på skog och ökade fodermängder i hela landet. Vid sidan av detta har utredningen även lämnat förslag om att Skogsstyrelsen

SOU 2020:73

Sammanfattning

och Naturvårdsverket ska ges i uppdrag att utreda vilka incitament och regelförändringar som krävs för att ge en samhällsekonomisk vinst i form av minskade betesskador

Figur 1 Ökad kvalitet i både produktion och naturvård

I kapitel 9 utvecklar utredningen sin uppfattning om hur konflikten mellan de båda skogspolitiska målen kan hanteras. Där presenteras även en rad förslag på hur ökad kvalitet i produktion och naturvård kan åstadkommas.

Regelöversyn och regelförenklingar för skogsbruket

Utredningen har haft att utgå från den rådande skogspolitiken som bland annat innebär att det för skogsägarna råder frihet under ansvar. Det är då angeläget att minska på den samlade regelbördan och inte ställa upp onödiga hinder för skogsägaren att göra egna val i sin för- valtning. Under den tid som stått utredningen till buds har det inte varit möjligt att ta fram förslag om konkreta regeländringar, som ofta kräver en ingående analys av möjliga effekter. I stället har utredningen valt att föreslå att Skogsstyrelsen ska göra en översyn av skogsvårds- lagens bestämmelser om lägsta ålder för föryngringsavverkning, ranso- neringsreglerna och tillämpningen av begreppet brukningsenhet. Det övergripande syftet med översynen är att reglerna ska vara ändamåls- enliga och motiveras av angelägna syften. I dagsläget bedöms exem- pelvis reglerna om lägsta ålder för föryngringsavverkning motiveras av andra skäl än vad som ursprungligen varit avsett.

Sammanfattning

SOU 2020:73

För vissa skogar har utredningen även bedömt att nuvarande regelverk inte är relevant. Det gäller de tidigare jordbruksmarker som sedan 60-talet till stor del planterats med i huvudsak granskog. Snabb- växande granskogar på sentida åkermarker har ett obetydligt värde för den biologiska mångfalden och det rörliga friluftslivet men kan vara sårbara för stormfällning och skadeangrepp i ett förändrat klimat. Med en enklare hantering för avverkning av monokulturer av gran- skog på dessa marker skulle betydande volymer biomassa kunna fri- göras till nytta för en växande bioekonomi. I betänkandet föreslås därför att det bör utredas om dessa granskogar bör kunna avvecklas på ett enkelt sätt, genom att bland annat undantas från krav på lägsta slutavverkningsålder och avverkningsanmälan.

Ta till vara möjligheten till naturturism i skyddad natur

Utredningens övergripande utgångspunkt när det gäller bioekonomi med bas i skogen är att alla näringar som utgår från skog innefattas. Det innebär att även behoven för de näringar som nyttjar eller har potential att nyttja skyddad natur bör beaktas. Utgångspunkten bör vara att sådana verksamheter som inte strider mot bevarandesyftet med skyddet ska kunna tillåtas. Skyddad natur bör inte stå i vägen för ett hållbart entreprenörskap som verkar i det landskap som staten lagt stora resurser på att bevara.

Nationalparker bör ha störst potential att utnyttjas för besöks- och naturturismnäringen. Internationella studier bekräftar att det finns potential för landsbygdsutveckling för lokalsamhällena i när- heten av nationalparker. I betänkandet föreslås därför att delar av fyra av Sveaskogs ekoparker, Böda, Halle- och Hunneberg, Hornslandet och Hornsö ska ombildas till nationalparker. Samtidigt föreslås att nationalparksbildning i övrigt bör prioriteras med målet att fler nationalparker ska bildas.

För att bäst tillvarata potentialen för bioekonomi i skyddad natur föreslås även att Naturvårdsverket i samråd med andra myndigheter och organisationer ska analysera hinder och möjligheter för natur- turism och aktivt friluftsliv i skyddad natur. Naturvårdsverket föreslås även få i uppdrag att utreda och föreslå förändring i förutsättningarna för bildande av nationalpark och naturreservat och möjligheterna att meddela dispens från nationalparks- och naturreservatsföreskrifter i

SOU 2020:73

Sammanfattning

syfte att gynna sådana verksamheter som kan bedrivas där utan att påverka syftet med skyddet negativt. Dessa utredningar kan handla om att låta potentialen för naturturism utgöra ett kompletterande sekundärt syfte för nationalparker och naturreservat samt möjlig- heten till att meddela dispens från föreskrifter för att etablera anlägg- ningar för naturturism.

Potentialen i en ökad bioekonomi genom bland annat flexiblare föreskrifter bör även kompletteras med en översyn av befintliga före- skrifter där zonering bör vara en del. Det innebär att vissa områden i exempelvis nationalparker avsätts för högt besökstryck och en bred servicenivå, medan andra områden får ett striktare skydd. För att lan- dets nationalparker ska kunna nyttjas, både av allmänhetens frilufts- liv, organisationer och naturturismföretagare behövs en infrastruk- tur av anläggningar och anordningar. Det kan röra sig om att etablera öppna dagstugor eller stugor med övernattningsmöjligheter tillsam- mans med ett system där dessa ska kunna bokas på förhand. Andra åtgärder kan vara att etablera uppställningsplatser för husbil och se över möjligheten till tältning i exempelvis nationalparker.

Förslag för en tydligare skogsvårdslagstiftning,

en mer ändamålsenlig inventering av skog och halverad handläggningstid för avverkningsanmälan

Kunskapskrav i skogsvårdslagen och krav om särskild anmälan om miljöbalkssamråd

Skogsägare har ett ansvar för kunskap både enligt skogsvårdslagen och miljöbalken.

Med den nya inriktning som 1993-års skogspolitiska beslut inne- bar betonades skogsägarens frihet att välja medel för att bidra till att de skogspolitiska målen skulle nås. I detta sammanhang markerades även skogsägarens ansvar för att skaffa sig den kunskap som behöv- des i detta sammanhang. Den nya skogspolitikens mål om miljö för- utsatte att särskilt kunskaperna om naturvård och ekologi behövde bli högre än tidigare och att det gällde både i fråga om teoretiska kunskaper samt kunskap om var på den egna skogsfastigheten skydds- värda och hänsynskrävande växter, djur eller miljöer finns. Enligt för- arbetena hade skogsägarna ett primärt ansvar för att själva skaffa sig de kunskaper som behövdes i detta sammanhang. Därför infördes

Sammanfattning

SOU 2020:73

kravet på den så kallade hänsynsredovisningen vid en avverknings- anmälan.

När miljöbalken infördes i slutet av 90-talet konstaterades att lagen var parallellt tillämplig med bland annat skogsvårdslagen. Där sär- skild reglering om ett visst förhållande saknas i skogsvårdslagen gäller därför i stället miljöbalkens bestämmelser. I miljöbalken finns ett ut- tryckligt krav på kunskap hos en verksamhetsutövare innan en åtgärd vidtas. Detta kunskapskrav togs vid balkens införande upp som ett exempel på ett krav enligt miljöbalken som gäller för skogsbruksåtgär- der, eftersom något uttryckligt krav om kunskap saknas i skogsvårds- lagen.

Det är i dag i många fall svårt att skilja på när respektive lags kun- skapskrav ska tillämpas av myndigheter. Särskilt bekymmersamt har utredningen uppfattat kopplingen mellan en avverkningsanmälan enligt skogsvårdslagen och en anmälan om samråd enligt miljöbalken. Nu- varande regelverk innebär enligt utredningens bedömning att miljö- balkens relativt omfattande kunskapskrav är direkt tillämpligt för alla avverkningar som är anmälningspliktiga enligt skogsvårdslagen. I dessa fall har därför Skogsstyrelsen rätt att kräva att markägaren bekostar en utredning om naturmiljövärdena i den skog som berörs av avverkningen. För övriga skogsbruksåtgärder gäller kunskapskravet i miljöbalken, men där har utredningen bedömt att Skogsstyrelsen, inom ramen för sin tillsyn enligt skogsvårdslagen, inte har någon rätt att ställa krav om utredning.

För att råda bot på den otydlighet som utredningen identifierat och de troligen oavsiktliga konsekvenser som blivit följden av dagens regelverk föreslås därför två huvudsakliga ändringar.

För det första bör ett särskilt kunskapskrav i skogsvårdslagen införas som omfattar alla skogsbruksåtgärder som utförs enligt skogs- vårdslagen. Kravet innebär att markägaren på förhand, i den omfatt- ning som kan anses rimlig, ska skaffa sig den kunskap som behövs för att kunna ta tillräcklig hänsyn till de krav om hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen som följer av skogsvårdslagen. Vad gäller krav på kunskap inför en föryngringsavverkning har utred- ningen föreslagit ett preciserat krav på kunskap. Före det att avverk- ningen utförs ska markägaren kunna redovisa för Skogsstyrelsen vilka natur- och kulturmiljövärden som berörs av den aktuella åtgärden, vilken påverkan den aktuella åtgärden kommer ha på dessa samt hur markägaren avser att efterleva de krav om hänsyn som skogsvårds-

SOU 2020:73

Sammanfattning

lagen ställer på den skogsbruksåtgärd som ska vidtas. Det innebär att det kommer finnas ett krav på att ha kunskap om miljövärdena i skogen innan en avverkningsanmälan ges in till Skogsstyrelsen. Om det är påkallat i det enskilda fallet ska myndigheten även ha möjlig- het att begära att markägaren redogör för det underlag som legat till grund för hänsynsredovisningen.

För det andra bör det i första hand vara markägaren som ska an- svara för bedömningen av om en anmälan för samråd enligt miljö- balken ska lämnas in. Det innebär att det inte längre räcker med att lämna in en avverkningsanmälan för att Skogsstyrelsen ska kunna tillämpa miljöbalkens bestämmelser. Det är i stället markägaren som i ett första skede ska bedöma om en åtgärd omfattas av miljöbalkens eller av skogsvårdslagens bestämmelser. I egenskap av tillsynsmyn- dighet kan Skogsstyrelsen självklart rådfrågas. Skogsstyrelsen har även möjlighet att förelägga markägaren att inkomma med en anmälan om samråd enligt miljöbalken.

Handläggningstiden för avverkningsanmälningar förkortas till tre veckor

Det kunskapskrav som föreslås innebär att en markägare ska lämna in en väl utförd hänsynsredovisning tillsammans med avverknings- anmälan. Syftet med förslaget är att markägaren ska redovisa vilken hänsyn som enligt Skogsstyrelsens föreskrifter är befogade utifrån de faktiska förhållandena på platsen.

Genom att de faktiska förhållandena i skogen redovisas under- lättas Skogsstyrelsens tillsyn. En väl genomförd hänsynsredovisning behöver inte en lika grundlig kontroll som en avverkningsanmälan som schablonmässigt fyllts i innan de åtgärder som avses vidtas i skogen är planerade. I dag är det vanligt att en avverkningsanmälan skickas in så snart som möjligt för att de sex veckor som gäller innan en av- verkning får påbörjas ska börja löpa. Undersökning av vilka faktiska naturvärden som finns och planeringen av vilken hänsyn som ska tas till dessa görs därför efter att en avverkningsanmälan har lämnats in; när den så kallade traktplaneringen görs. En avverkningsanmälan, med en sådan hänsynsredovisning som utredningen föreslår, kräver dock att denna undersökning och planering görs innan avverkningsanmälan lämnas in. I betänkandet föreslås därför att anmälan enligt skogsvårds- lagen endast ska behöva lämnas in tre veckor före planerad avverkning.

Sammanfattning

SOU 2020:73

Utredningen ser det som en självklarhet att planeringen av vilken miljöhänsyn som kan komma att behövas görs innan den redovisas till Skogsstyrelsen och inte efter. Annars är det svårt att se att den fyller sin funktion som ett underlag för rådgivning och tillsyn. I betänk- andet lämnas däremot inte något förslag om att den hänsynsredo- visning som lämnas in till Skogsstyrelsen ska vara bindande för mark- ägaren. Skogsbrukets planering av sin verksamhet kommer även att underlättas betydligt av att en avverkning i normalfallet får påbörjas redan tre veckor efter det att en komplett avverkningsanmälan läm- nats in.

Samtidigt kan det finnas behov av längre tid för handläggningen vid Skogsstyrelsen i vissa fall. För en rättssäker tillsyn som möjliggör till exempel fältbesök och samråd med andra myndigheter när sådana åtgärder är påkallade bör därför Skogsstyrelsen vid särskilda skäl kunna förlänga tidsfristen till åtta veckor.

De förslagna tidsfristerna syftar till att de enkla ärendena ska kunna behandlas snabbt och de svåra ärendena mer grundligt.

En mer ändamålsenlig inventering genom naturmiljöbeskrivningar

Utredningen har kunnat konstatera att dagens nyckelbiotopsinven- tering har bräckligt stöd i rättsordningen och av det skälet bör upp- höra. Samtidigt kan konstateras att kunskaper om platsbundna natur- värden är en förutsättning för att uppnå skogspolitikens jämställda mål och har stor betydelse för möjligheten till effektiv naturvård genom landskapssamverkan.

Det kunskapskrav som föreslås kan i vissa fall vara betungande för den markägare som ännu inte besitter de kunskaper som förut- sattes när 1993 års skogspolitik beslutades. Det föreslås därför i be- tänkandet att en ny form av inventering ska utvecklas som kan stödja markägare och myndigheter i sina beslut. En avgörande skillnad mot nyckelbiotopsinventeringen är dock att någon naturvärdesbedömning inte ska göras vid inventeringstillfället. I stället ska inventeringen avse förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald i skogen. Utredningen har valt att kalla detta för natur- miljöbeskrivning.

En naturmiljöbeskrivning utgör en grundläggande sammanställ- ning av de förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för

SOU 2020:73

Sammanfattning

biologisk mångfald. De mest centrala förhållanden som bör beskrivas är antal och typ av naturvärdesträd, mängden stående och liggande död ved samt förekomst och frekvens av så kallade naturvårdsarter. Även skogens karaktärsdrag beskrivs, till exempel om den är häng- lavrik, senvuxen eller med stor diameterspridning. Även vissa andra förhållanden som kan ha betydelse för biologisk mångfald samlas in beroende på de faktiska förhållandena och i vissa fall på skogstyp. Som exempel kan nämnas lodyta, sandyta, bäck och källa.

Dessa förhållanden i naturen beskriver ett områdes generella natur- värden och betydelse för biologisk mångfald. Dessa mer eller mindre objektivt verifierbara fakta om olika förhållanden i naturen kan utgöra ett kunskapsunderlag som ensamt eller tillsammans med andra fakta eller överväganden kan ligga till grund för en bedömning om områ- dets naturvärden. En redogörelse för dessa omständigheter utgör endast en beskrivning av naturen, men inte ett ställningstagande om skogen har eller inte har höga naturvärden i det enskilda fallet.

Utredningen föreslår att en standardiserad metodik tas fram som så objektivt som möjligt beskriver förhållanden i naturen som kan ha betydelse för biologisk mångfald i skogen. Metoden kan tillämpas på all skogsmark, men utredningen föreslår att den i första hand, för att bli kostnadseffektiv, ska utföras på sådan skogsmark där det är troligt att det finns en stor mängd av sådana förhållanden som har betydelse för biologisk mångfald.

Denna kunskap kan sedan användas både för de val som mark- ägaren har att göra om målen med sitt ägande samt för att använda som underlag vid hänsynsredovisning eller vid bedömningar om till exempel samrådsplikt föreligger för vissa åtgärder.

Genom att systematiskt och med en enhetlig metod beskriva natur- miljön på det sätt som föreslås kan även samverkan i landskap uppnås genom att olika aktörer tillsammans strävar mot ekologisk konnek- tivitet, vilket är av stor betydelse för effektiv naturvård. Informatio- nen kan även ligga till grund för Skogsstyrelsens rådgivning i olika avseenden. Däremot kan en naturmiljöbeskrivning inte ensam ligga till grund för ett myndighetsbeslut, till exempel vid tillsyn eller om- rådesskydd. För detta krävs nämligen en samlad bedömning av den aktuella skogens naturvärden. Vid en sådan bedömning kan en natur- miljöbeskrivning utgöra ett av flera underlag. Genom att naturvärdena endast bedöms i samband med myndighetsutövning har också mark- ägaren en möjlighet att överklaga bedömningen i samband med beslu-

Sammanfattning

SOU 2020:73

tet och har även i många fall rätt till ersättning om pågående mark- användning avsevärt försvåras.

Staten bör inte och har inte lagt sig i hur de marknadsstyrda skogs- certifieringarna tillämpar sina respektive regelverk. Utredningen kan dock konstatera att en naturmiljöbeskrivning kan utgöra ett under- lag för en bedömning men att den, till skillnad mot nyckelbiotops- registret, inte utgör en naturvärdesbedömning.

Om dataskyddsförordningen medger det har utredningen föresla- git att nyckelbiotopsregistret ska gallras så att de olika förekomster som legat till grund för ett områdes klassificering i stället ensamt ska kvarstå som naturmiljöbeskrivningar. Det går då inte av registret att utläsa hur ett tidigare inventerat områdes naturvärden bedömts.

Förslag för en tydligare politik för bevarande av biologisk mångfald

Det behövs kunskap för att kunna fatta politiska beslut om naturvård

För att kunna ta ställning till vilka åtgärder för bevarande av biolo- gisk mångfald i skogen som är nödvändiga och omfattningen av dessa behövs kunskap. Vederhäftig kunskap inhämtad med vetenskaplig metodik bör utgöra underlag för hur politiken ska prioritera natur- vården i skogen. En sund politik bejakar kunskap och har tilltro till vetenskapliga metoder. Det finns annars en risk för att förutfattade meningar och politiska argument letar sig in i beskrivningar av till- ståndet i naturen, i syfte att försöka anpassa verkligheten till en mål- bild. Utredningen har som utgångspunkt att om ett mål är ouppnå- eligt på grund av de faktiska förhållandena ska målet eller medlen för att nå dit ändras – inte verklighetsbeskrivningen.

I betänkandet föreslås därför att regeringen bör tillsätta ett veten- skapligt råd för biologisk mångfald i skogen, som bland annat kan stödja i bedömning om tillståndet för biologisk mångfald och vilka skogliga naturtyper och naturvärden som bör prioriteras. Rådet bör även kunna konsulteras för bedömning av vilka naturvårdsåtgärder i övrigt som är kostnadseffektiva för bevarande av biologisk mångfald, exempelvis i frågor som rör inventeringar, naturvårdande skötsel och miljöhänsyn. Vidare föreslås att kunskap om representativiteten och konnektiviteten för de skogar som är avsatta för naturvård ska tas fram och att förslag om att åtgärda eventuella brister ska presenteras.

SOU 2020:73

Sammanfattning

Vidare föreslås kunskapsinhämtning om förekomst av höga natur- värden på improduktiv skogsmark och dess betydelse för bevarande av biologisk mångfald. En utveckling av systemet för uppföljning av den miljöhänsyn som lämnas vid avverkning, med avseende på natur- vårdskvalitet och långsiktig nytta för bevarande av biologisk mång- fald, föreslås också i betänkandet.

Slutligen föreslås att en ny bristanalys för biologisk mångfald i skogen ska göras. Analysen bör utgå från den samlade vedertagna kunskapen på området och enbart ta naturvetenskapliga hänsyn. Det vetenskapliga råd som föreslås har en stor roll i att förankra analysen i beprövad vetenskaplig forskning. Analysen bör också innehålla en uppskattning av vad som krävs för att åtgärda de eventuella bristerna och de samhällsekonomiska kostnaderna för detta.

Ett tydligt politiskt ställningstagande om vad Sverige behöver göra för att uppnå sina internationella åtaganden om biologisk mångfald i skogen

Sveriges internationella åtaganden enligt konventionen om biologisk mångfald (CBD) och de EU-rättsliga åtaganden enligt art- och habitatdirektivet har analyserats i betänkandet. Klart är att de inter- nationella åtagandena lämnar stort handlingsutrymme för staten att tolka sina förpliktelser. Det finns nämligen inte alltid någon konkret vägledning i hur åtagandena i alla delar ska tolkas.

Regeringens precisering av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv innebär bland annat att målet ska anses uppfyllt när bevarande- statusen för i Sverige naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam. För att målet ska anses uppfyllt krävs då att de långsik- tiga behoven av naturvårdsavsättningar är mycket omfattande. Om betydelsen av gynnsam bevarandestatus för naturtyper och arter i preciseringen till miljökvalitetsmålet har samma betydelse som mot- svarande begrepp i art- och habitatdirektivet nås målet först om samtliga skogar med höga naturvärden undantas från skogsbruk och dessutom över två miljoner hektar brukad skog restaureras till ett naturskogsartat tillstånd. Detta skulle innebära en fördubbling av naturvårdsavsättningarna mot i dag.

Utredningens slutsats är att det på kort sikt i praktiken är omöj- ligt att förena Sveriges internationella åtaganden om biologisk mång- fald med den växande cirkulära bioekonomi som behövs för att nå andra samhällsmål. Om ytterligare över två miljoner hektar produk-

Sammanfattning

SOU 2020:73

tiv skogsmark utan höga naturvärden ska bevaras och restaureras är det i praktiken omöjligt att samtidigt förvänta sig ett kraftigt ökat uttag av skogsråvara för fossilsubstitution ur samma skogar. En tydlig politik måste därför utgå från realistiska förväntningar om vad som går att åstadkomma i balansen mellan sinsemellan oförenliga mål.

En tydlig politik bör därför utgå från de åtgärder som bäst kan bidra till måluppfyllelse på kort sikt och inte innebära en orealistisk strävan mot oförenliga mål. Utredningens förslag bygger på att dessa svåra avvägningar och prioriteringar bör ske på politisk nivå, för att frågorna ska behandlas samlat, skapa en demokratisk legitimitet och för att undvika konflikt mellan myndigheter och skogens övriga intressenter.

Figur 2 En tydlig politik för bevarande av biologisk mångfald i skogen

I kapitel 9.10 utvecklas förslag om ett kunskapsbaserat politiskt ansvarstagande för prioriteringar och avvägningar avseende biologisk mångfald i skogen.

I betänkandet föreslås därför att regeringen bör besluta om vad Sveriges internationella åtaganden innebär och ställa upp ett långsik- tigt mål för hur dessa åtaganden ska uppfyllas i skogen. Regeringens beslut bör även innehålla ett tydligt ställningstagande om vilka area- ler och vilka skogstyper som bör avsättas för naturvård, för att på kort,

SOU 2020:73

Sammanfattning

respektive lång sikt bidra till uppfyllande av Sveriges internationella åtaganden och nationella mål om biologisk mångfald.

Beslutet bör beakta den naturvetenskapliga bristanalys som före- slås och tydliggöra hur den biologiska mångfalden prioriteras i för- hållande till de faktiska behoven. Bevarande av biologisk mångfald är enligt utredningens uppfattning ett med vetenskapliga metoder mät- bart mål. Politiken bör därför utgå från den tillgängliga kunskapen om behoven för att trygga biologisk mångfald och olika åtgärders effek- ter, när målen för naturvårdspolitiken beslutas. Genom en trovärdig vetenskaplig grund i fråga om den biologiska mångfaldens behov kan fokus i den politiska debatten utgöras av de politiska prioriteringarna mellan biologisk mångfald och andra samhälleliga intressen i stället för om vilka faktiska behov som finns.

Utredningen konstaterar att två av vår tids stora ödesfrågor, för- lusten av biologisk mångfald och den mänskliga påverkan på klimatet möts i hur vi förvaltar skogen. Utredningens slutsats är att politiken för biologisk mångfald i skogen, på samma sätt som Sveriges klimat- politik, bör utgå från en vetenskaplig beskrivning av problemet och utgöra en avvägning mellan vad som behövs, vad som är möjligt och vad som är önskvärt.

Ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen

Konkreta mål bör följas av konkreta åtgärder. För att politiska mål- sättningar inte ska stanna i svepande formuleringar utan göra verklig skillnad krävs därför ett handlingsprogram för genomförandet. Att skogsnäringen och myndigheterna ska arbeta gemensamt mot realis- tiska delmål bör vara en väg mot större förtroende och ge möjlighet till en samsyn i miljöarbetet som kan gynna den biologiska mångfalden.

Hur stora arealer som ska avsättas för naturvård är beroende av vilken kvalitet som finns i naturvårdsavsättningarna och hur konnek- tiviteten i landskapet ser ut. Genom naturvårdande skötsel kan den långsiktiga kvaliteten för biologisk mångfald säkerställas i sådana for- mellt skyddade och frivilligt avsatta områden som kräver skötsel för att bevara och utveckla sina naturvärden. Genom naturvårdsavsätt- ningar i väl förbundna system, och rätt miljöhänsyn på rätt plats i produktionsskogarna, möjliggörs spridning av arter och genetiskt ut-

Sammanfattning

SOU 2020:73

byte mellan populationer. En effektiv naturvård av hög kvalitet inne- bär att mindre arealer skog totalt sett behöver undantas från skogsbruk.

I stället för att dela upp naturvårdsarbetet mellan skydd, skötsel och miljöhänsyn, bör de olika delarna ingå i ett sammanhållet hand- lingsprogram. Statens och sektorns ansvar för genomförande varie- rar mellan de olika delarna. Det innebär att förutsättningarna för att uppnå målen med naturvården i stor utsträckning är beroende av en tydlig samverkan. Det är mycket få markägare som har så stora inne- hav att de utan hänsyn till omgivningen kan planera miljöhänsyn och frivilliga avsättningar för att uppnå konnektivitet i landskap eller välja ut vilka bestånd som bör avsättas för att råda bot på underrepresen- tation i naturvårdsavsättningarna. Därför bör i stället markägares och statens insatser i så stor utsträckning som möjligt ske i landskapssam- verkan.

I betänkandet föreslås att regeringen ska besluta om ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen. I programmet bör de samlade insatserna för biologisk mångfald i skogen anges i form av:

–formellt skydd,

–frivilliga avsättningar,

–naturvårdande skötsel, samt

–miljöhänsyn för en effektiv grön infrastruktur.

Handlingsprogrammet bör ha sin grund i ställningstagandet om vad Sverige behöver göra för att uppnå internationella åtaganden och nationella mål om biologisk mångfald. Handlingsprogrammet kommer till sitt innehåll att utgöra myndighetsstyrning avseende arbetet med biologisk mångfald i skogen samt utgöra ett viktigt underlag för bud- getprocessen. I handlingsprogrammet bör även särskilda åtgärder för myndigheterna, som inriktning och omfattning av olika inventeringar beslutas. Handlingsprogrammet kommer även beskriva statens för- väntningar på skogsbrukets och kommunernas arbete med bevar- ande av biologisk mångfald i skogen.

Genom att konkretisera behov och tillgängliga medel för att upp- fylla dessa behov kan biologisk mångfald gå från att utgöra en abstrakt och till synes ouppnåelig strävan till att bli ett konkret och uppfölj- bart politikområde. Om regeringen anser att Sverige undantagit till- räckliga arealer från skogsbruk kan programmet fokusera på förvaltning

SOU 2020:73

Sammanfattning

av befintliga naturvårdsavsättningar. Om regeringens ställningstagande i stället är att det återstår stora arealer för att uppnå målen för biolo- gisk mångfald, får detta konkretiseras genom handlingsprogrammen. Handlingsprogrammen blir därmed ytterst ett uttryck för politiska prioriteringar av samhällets resurser.

En statlig investering i Sveriges unika fjällnaturskogar

De stora sammanhängande naturskogarna i fjällen är ett statligt ansvar

De sista kvarvarande stora sammanhängande naturskogarna i Sverige återfinns inom och i närheten av den fjällnära gränsen. Deras natur- värden har sedan länge varit kända och motiverat bland annat att stora arealer avsatts för naturvård och att särskilda regler om tillstånds- prövning bevakar naturmiljöns intressen vid avverkning. Utredning- ens har kunnat konstatera att de stora, sammanhängande natursko- garna längs den skandinaviska fjällkedjan representerar ett av mycket få större och sammanhängande områden med i det närmaste intakt naturskog i Europa. De stora sammanhängande naturskogarna i Sverige med mycket höga naturvärden inom och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog bedöms därför ha synnerligen höga värden för biologisk mångfald och vara i det närmaste unika i ett västeuro- peiskt perspektiv och mycket skyddsvärda ur ett globalt perspektiv.

Om dessa naturskogsområden fragmenteras genom avverkning går dessa unika egenskaper förlorade för gott. Att restaurera skogar för att uppnå samma höga naturvärden skulle ta många hundra år och i praktiken vara omöjligt.

Sveriges politik kring dessa unika och i det närmaste omistliga naturvärden har inte varit tydlig. Den fjällnära gränsen har i visst motto, tillsammans med lönsamhetsproblem för avverkningar och ett stort ansvarstagande från skogsbruket, bidragit till att de bevarats relativt intakta. Samtidigt saknas det en långsiktig strategi för detta område, vilket leder till fläckvisa skydd och naturvärdesbedömningar på beståndsnivå, trots att värdena framför allt är knutna till dess unika intakta ekosystemmångfald på landskapsnivå.

I betänkandet föreslås därför att en samlad statlig satsning bör göras för att bevara de skogar som har de allra högsta värdena för biologisk mångfald på ekosystemnivå. Utredningen föreslår därför

Sammanfattning

SOU 2020:73

att cirka 500 000–525 000 hektar produktiv skogsmark, i de stora sammanhängande naturskogarna inom och i nära anslutning till den fjällnära gränsen där den pågående markanvändningen i dag är skogs- bruk, ska tillförsäkras ett långsiktig bevarande.

Figur 3 Möjlighet att bevara Sveriges unika naturskogslandskap

I kapitel 16 utvecklar utredningen förslaget som innebär att cirka 500 000–525 000 hektar produktiv skogsmark avsätts för naturvård för att bevara biologisk mångfald på den högsta nivån, ekosystemmång- fald. Genom att skydda naturskogarna från fragmentering tillförsäkras ett närmare 100 mil långt område längst den svenska fjällkedjan ett långsiktigt bevarande, för nuvarande och framtida generationer.

Innanför den svarta, streckade gränsen på kartan ligger de områden som skulle bevaras genom utred - ningens förslag. Dessa områden är markerade med mörkgrön färg och utgörs av produktiv skogsmark med dokumenterat höga naturvärden samt vissa myrar, fjäll och improduktiv skogsmark med höga naturvärden. Observera att skogsmark utan dokumenterat höga naturvärden innanför den svarta gränsen inte föreslås skyddas. En detaljavgränsning av områdena ska utföras av myndigheterna utifrån övrig förekomst av omgivande myrar, fjäll och improduktiv skogsmark med höga naturvärden.

SOU 2020:73

Sammanfattning

Ett bevarande av dessa områden skulle utgöra ett betydande bidrag till bevarande av intakta skogsekosystem såväl nationellt som globalt och är därmed helt i linje med vad världens länder kommit överens om inom ramen för konventionen om biologisk mångfald. Även för att uppnå art- och habitatdirektivets mål bedöms dessa områden vara av mycket stor betydelse och kunna utgöra ett betydande bidrag till det europeiska nätverket Natura 2000. En väl bevarad ekosystem- mångfald innebär även en väl bevarad artmångfald och genetisk mång- fald, vilket inte på samma sätt är möjligt att uppnå i de mer fragmen- terade skogslandskapen nedanför den fjällnära gränsen.

Det är rimligt att staten tar det huvudsakliga ansvaret för bevar- ande av dessa skogar, som bedöms utgöra ett nationellt och internatio- nellt intresse. I dagsläget bärs ansvaret av staten tillsammans med över 7 000 enskilda markägare, skogsbolag, allmännings- och bespar- ingsskogar med flera. Det kan ifrågasättas om ansvaret ska fördelas på detta sätt för de skogar vars unika naturvärden är beroende av att de hålls samman och inte fragmenteras genom till exempel bitvis av- verkning. Genom den naturvårdssatsning som föreslås av utredningen skapas ett cirka 1 000 kilometer långt grönt bälte av intakta natur- skogar, myrar och fjäll längs den svenska fjällkedjan som kan utgöra ett unikt bevarat landskap med biologisk mångfald på den högsta nivån. De enligt förslaget tillkommande och nu existerande skydd skapar tillsammans stora sammanhängande naturskogar omfattande sammanlagt över en miljon hektar produktiv skogsmark.

Det uppskattas kosta cirka 14 miljarder kronor att ersätta de privata markägarna, genom ersättningsmarker och intrångsersättningar, för att markanvändningen ska ändras från skogsbruk till naturvård inom de stora sammanhängande naturskogarna. Därutöver avstår staten och Sveaskog mark värd cirka 5,7 miljarder kronor för formellt skydd, varav cirka 60 procent redan är frivilligt avsatt. Förslaget bygger på att storskogsbruket förväntas behålla sina omfattande befintliga fri- villiga avsättningar av dessa skogar. Det innebär att kostnaderna för att bevara dessa skogar på storskogsbrukets marker fördelar sig unge- fär lika mellan staten och bolagen.

En schabloniserad och översiktlig beräkning av virkesvärdet av den avverkningsmogna skogen i området visar på en teoretisk avverk- ningspotential, om även de frivilliga avsättningarna skulle avverkas, om cirka 1 miljon skogskubikmeter per år till ett bedömt värde av cirka 250 miljoner kronor. Med hänsyn till att stora arealer är frivil-

Sammanfattning

SOU 2020:73

ligt avsatta områden är detta i dagsläget är en högst teoretisk siffra. Sveaskog och Statens fastighetsverk, som äger cirka en fjärdedel av den produktiva skogsmarken som omfattas av förslaget, har beräk- nat sina möjliga virkesintäkter avseende skog som föreslås skyddas till cirka 1–3 miljoner kronor per år och organisation.

Kostnaden för utredningens förslag bör även sättas i relation till den kostnad staten ändå kan förväntas ha med anledning av de dom- stolsutslag som slår fast att markägaren ska få ersättning för de mar- ker ovanför den fjällnära gränsen där Skogsstyrelsen nekar avverk- ningstillstånd på grund av höga naturvärden. Länsstyrelsernas inven- teringar visar att cirka 95 procent av det utpekade området har höga naturvärden på beståndsnivå. Tillstånd till avverkning i de utpekade området ovanför den fjällnära gränsen kan därför till stor del komma att nekas och markägaren har då rätt till ersättning av staten. Det be- döms finnas mycket stora samhällsekonomiska vinster med att i stället bilda områdesskydd för dessa områden.

Till skillnad mot det ordinarie områdesskyddet som enligt utred- ningens förslag i huvudsak bör ske genom markägarinitiativ föreslås detta oerhört omfattande naturvårdsprojekt för att kunna bli hanter- bart ske inom ramen för den nuvarande metoden för skydd av skog. Sammantaget bedömer utredningen att det mest fördelaktiga alter- nativet, att skydda de för Sverige och Västeuropa helt unika stora sammanhängande skogarna, är att genomföra en samlad insats där de enskilda markägarna som berörs i möjligaste mån får välja mellan intrångsersättning, köpeskilling och ersättningsmark.

Sveaskog äger skogsmark i och i anslutning till det fjällnära områ- det som på grund av tidigare brukande inte har höga naturvärden. Det är lämpligt att dessa statliga marker används som ersättningsmark till allmänningsskogar, besparingsskogar och enskilda privata markägare som äger mark med mycket höga naturvärden, som föreslås för for- mellt skydd. På så sätt kan ett aktivt privat skogsbruk av stor bety- delse för lokalsamhället fortsätta trots att stora områden skyddas. Ersättningsmarken bör i huvudsak kunna genereras inom ramen för Sveaskogs markförsäljningsprogram.

SOU 2020:73

Sammanfattning

Bevarade naturskogar kan bidra till landsbygdsutveckling samt stärka renskötselns och det rörliga friluftslivet intressen

Vid sidan av den initiala kapitalinjektion som kommer de privata mark- ägare av de stora sammanhängande skogarna i glesbygdskommunerna till del genom förslaget bedöms det även bidra till landsbygdsutveck- ling på lång sikt. Den samhällsekonomiska nyttan av att nyttja delar av dessa, ofta lågproduktiva naturskogar med mycket höga naturvär- den för skogsbruk bedöms vara betydligt lägre än den samhällseko- nomiska nyttan av att avsätta dessa områden för andra ändamål som naturvård, renskötsel och naturturism.

Även om förslaget innebär en inskränkning för skogsnäringen i norra Sverige som initialt kan vara negativ när det gäller arbetstill- fällen och landsbygdsutveckling bedöms det på längre sikt kunna bli positiva effekterna även ur dessa perspektiv. Genom att avsätta dessa områden för naturvård kan de bidra till utvecklingen för natur- turism, renskötsel, friluftsliv, jakt, fiske och lokalsamhället i övrigt.

Skogsbruk i dessa stora unika naturskogar som skulle förta dess mycket höga naturvärden bedöms inte samhällsekonomiskt försvar- bart i förhållande till de tungt vägande motstående intressena.

Efter att de stora sammanhängande naturskogarna avsatts för natur- vård återstår cirka 240 000 hektar produktiv skogsmark ovanför den fjällnära gränsen som saknar dokumenterade naturvärden. Skogsbruk i fjällkommunerna bör därför fortsättningsvis fokuseras till dessa arealer och till skogar utan höga naturvärden i de cirka 4,2 miljoner hektar produktiv skogsmark utanför formellt skydd som finns i fjäll- kommunerna nedan den fjällnära gränsen.

Sveriges 51 samebyar omfattar sammanlagt cirka 11 miljoner hek- tar produktiv skogsmark. Renskötselns åretruntmarker omfattar cirka 2 miljoner hektar produktiv skogsmark varav cirka 1,3 miljoner hek- tar ligger nedanför den fjällnära gränsen. Förslagets cirka 500 000–

525000 hektar produktiv skogsmark ligger till 98 procent inom någon sameby. Förslaget innebär att ytterligare cirka 230 000 hektar pro- duktiv skogsmark inom åretruntmarkerna skyddas formellt, vilket motsvarar över 11 procent av den samlade produktiva skogsmarks- arealen i detta område. Av den produktiva skogsmark som är utpekad som riksintresse för rennäring skyddas genom förslaget ytterligare cirka 5 procent. Motsvarande siffra gäller för utpekade kärnområden för rennäring. Eventuella målkonflikter mellan skogsbruk och ren-

Sammanfattning

SOU 2020:73

näring bedöms därför minska för de områden som omfattas av för- slaget.

En stor andel av de stora sammanhängande områdena av kontinui- tetsskogar ingår i riksintresse för friluftsliv. Dessa områden har stor betydelse för landskapsbilden och ger möjlighet till en upplevelse av vildmark, orördhet och tystnad.

Besöksnäringen är den snabbast växande näringen i världen och potentialen för friluftsliv och naturturism i den fjällnära regionen bedöms som stor. Mycket talar för att de svenska fjällskogsområdena har en hög turistisk potential för att skapa nya besöksmål och där- med viktiga nya arbetstillfällen i lokalsamhällena. Den långsiktighet som skapas genom naturvårdsavsättningarna kan bidra till att närings- idkare vågar investera i verksamheter som utgår från skog och natur.

Utredningen bedömer att formellt skydd som tillkommer i en lokal förankringsprocess i utformandet av föreskrifter kan ha goda för- utsättningar att förena lokalbefolkningens, friluftslivets, renskötselns och naturturismens behov med naturvårdens. Det finns exempelvis sällan anledning att meddela föreskrifter mot annat än skogsbruk i dessa områden, vilket innebär att jakt, fiske, renskötsel och skoter- åkning inte bör påverkas i nämnvärd utsträckning genom förslaget.

Formellt skydd i form av naturreservat och nationalparker ger också möjligheter till en statlig satsning på uppbyggnad av infra- struktur för friluftsliv och turism i form av exempelvis Naturum, parkeringsplatser, leder, rastplatser och övernattningsstugor. I betänk- andet har även föreslagits att regelverken för skyddad natur ska ses över för att de på ett bättre sätt ska kunna nyttjas för friluftsliv och turism, tillsammans med ändamålsenliga investeringar i anläggningar.

Avgränsningar och övriga förslag

Det mycket omfattande utredningsdirektivet lyfter flera mycket komplexa frågor. Vissa avgränsningar har därför gjorts. En sådan är ut- redningsuppdraget som innebär att analysera skogsägarnas eget ansvar för miljön inom befintlig skogs- och miljöpolitik. Denna del av upp- draget förutsätter en uttolkning av sektorsansvaret för miljön och dess- utom koppla samman detta skogspolitiska mål med miljöpolitiken i stort. Till viss del har utredningen lämnat förslag som innebär att markägarens ansvar för kunskap om naturvärden tydliggörs. En full-

SOU 2020:73

Sammanfattning

ständig analys av markägarens ansvar för miljön bör dock ske i en bred dialogprocess, där rådande skogspolitik utvärderas. Utredningen har uppfattat att en sådan dialog som sker under tidspress och under knappa resurser kan komma att göra mer skada än nytta. Utredningen har därför tagit fasta på det utredningsdirektiv som anger att ut- gångspunkten är att skogspolitikens grunder ligger fast. Om en bre- dare översyn av skogspolitiken bedöms nödvändig bör det ske i särskild ordning.

Vidare anges i uppdraget att utredningen ska analysera behovet av skydd av skog för att kunna nå relevanta nationella miljömål och internationella åtaganden om biologisk mångfald. Denna fråga har länge varit omtvistad och innebär att utredningen haft att bedöma vad Sverige som stat uppfattar sig behöva göra för att uppnå vagt formulerade målsättningar i internationella konventioner samt en uttolkning av EU-rättens krav. För att gå på djupet med denna fråga krävs mer tid och resurser än vad som varit tillgängliga. Frågan bör även utredas i ett bredare sammanhang, som inte endast rör skogen och i en form som ger möjlighet att relatera de internationella åtag- andena till nationella mål som satts upp för att uppfylla dessa.

Vidare anges att utredningen ska analysera den framtida ökande efterfrågan av skogsråvara och utifrån denna analys föreslå de åtgär- der som behövs för att kunna följa internationella åtaganden om bio- logisk mångfald och klimat. Att ge förslag på hur Sverige ska uppnå sina klimatåtaganden enligt Parisavtalet och samtidigt bevara biolo- gisk mångfald i skogen kan vara både lätt och svårt. Lätt är det om inga hänsyn överhuvudtaget behöver tas till kostnader eller konse- kvenser i övrigt. Svårt är det om frågan ska få en lösning som är praktiskt och politiskt genomförbar. Att hitta sådana lösningar är en av vår tids största utmaningar och utredningen har endast kunnat visa på förslag som kan vara ett steg på vägen.

Vid sidan av de förslag som redogjorts för i det föregående inne- håller betänkandet även bland annat förslag om ett skogsskadecenter, en tillförlitlig statistik för att följa bioekonomins utveckling, en utred- ning om behovet av ett tidsbegränsat områdesskydd och föränd- ringar för mer ändamålsenliga biotopskyddsområden. Vid sidan av att utreda en möjlighet att nå gynnsammare beskattning av ersättningen för naturvårdsavtal föreslås även att flera avtalsformer bör utvecklas. I betänkandet lämnas därför även förslag på utredning av naturvårds- avtal för förstärkt hänsyn samt hur en enhetlig användning av avtal

Sammanfattning

SOU 2020:73

som löper under en områdesskyddsprocess kan genomföras. Sam- rådsbestämmelsen i miljöbalkens 12 kap. 6 § har utredningen upp- fattat som otydlig på ett sätt som kan beskrivas som problematiskt ur ett rättssäkerhetsperspektiv; både beträffande tillämpning och rätt till ersättning till följd av ett förbud eller föreläggande. För bland annat denna fråga är därför ytterligare översyn påkallad.

Vid tillämpningen av 4 och 8 §§ ska hänsyn tas också till andra beslut enligt 7 kap. 3, 5, 6, 9 eller 22 §, förbud enligt 7 kap. 11 § andra stycket, förelägganden och förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket, beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1 skogsvårds- lagen (1979:429) samt beslut som avses i 14 kap. 5–7 och 10–13 §§ plan- och bygglagen (2010:900). Detta gäller under förutsättning att besluten har meddelats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom ska sådan inverkan av hänsynstaganden enligt 30 § skogs- vårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid uppmärk- sammas.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs att 31 kap. 9 § miljöbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

31kap. 9 §

Vid tillämpningen av 4 och 8 §§ ska hänsyn tas också till andra beslut enligt 7 kap. 3, 5, 6, 9 eller 22 §, förbud enligt 7 kap. 11 § andra stycket, förelägganden och förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket, beslut enligt 18 § skogs- vårdslagen (1979:429) samt beslut som avses i 14 kap. 5–7 och 10– 13 §§ plan- och bygglagen (2010:900). Detta gäller under för- utsättning att besluten har med- delats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom ska sådan in- verkan av hänsynstaganden enligt 30 § skogsvårdslagen som i sär- skilda fall har inträtt inom samma tid uppmärksammas.

Författningsförslag

SOU 2020:73

Om en rätt till talan, ersättning eller inlösen med anledning av ett sådant beslut har förlorats på grund av bestämmelserna i 12 eller 13 § eller motsvarande bestämmelser i plan- och bygglagen, utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

SOU 2020:73

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)

Härigenom föreskrivs i fråga om skogsvårdslagen (1979:429) dels att 2 b, 14, 15, 19 och 34 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 1 a, 18 d och 19 a §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 a §
	Den produktiva skogsmarkens
	ägare ska skaffa sig den kunskap
	som behövs med hänsyn till verk-
	samhetens eller åtgärdens art och
	omfattning för att tillgodose de krav
	om hänsyn till natur- och kultur-
	miljövårdens intressen som följer
	av denna lag eller föreskrifter med-
	delad med stöd av denna lag.
	Kravet i första stycket gäller i
	den utsträckning det inte kan anses
	orimligt att uppfylla det. Vid denna
	bedömning ska särskild hänsyn tas
	till nyttan av ytterligare utredning
	jämfört med kostnaderna för att ta
	fram denna.

2 b§

Med fjällnära skog avses sådan skog inom det fjällnära området där

1.skogsbruksåtgärder kan påverka intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården, kulturmiljövården eller rennäringen, eller

2.det råder särskilda förutsättningar för skogens skötsel. Regeringen får meddela föreskrifter om vilka områden som utgör

fjällnära skog.

Författningsförslag

SOU 2020:73

Om inte annat framgår ska skogsbruk anses vara pågående markanvändning för produktiv skogsmark inom sådana områden som anges i andra stycket.

14 §

Den produktiva skogsmarkens ägare är skyldig att enligt före- skrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer underrätta Skogsstyrelsen om

1.avverkning och uttag av skogsbränsle som ska äga rum på hans eller hennes mark,

2.sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver till- stånd enligt 11 kap. miljöbalken,

3. vad han eller hon avser att	3. de natur- och kulturmiljö-
göra för att tillgodose naturvår-	värden som berörs av avverkning
dens och kulturmiljövårdens in-	på hans eller hennes mark och vad
tressen i samband med avverk-	han eller hon avser att göra för
ning på hans eller hennes mark,	att tillgodose naturvårdens och
	kulturmiljövårdens intressen i sam-
	band med avverkning på hans eller
	hennes mark,

4.vad han eller hon avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen i samband med avverkning på hans eller hennes mark inom renskötselns åretruntmarker, och

5.vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten av skogen.

15 §

I fjällnära skog får avverkning inte ske utan Skogsstyrelsens tillstånd.

Tillstånd behövs inte för röj- ning eller gallring som främjar sko- gens utveckling.

Ett tillstånd till avverkning är giltigt i fem år från det att beslutet vunnit laga kraft.

Tillstånd behövs inte för röj- ning eller gallring som främjar sko- gens utveckling.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får

Om pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avse- värt försvåras genom beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 ska ersättning bestämmas i beslutet. Vid bedömningen av om pågående markanvändning avsevärt försvåras ska hänsyn tas även till beslut som meddelas med stöd av 7 kap. 5, 6, 9 §§, 11 § första stycket, 22 § samt förelägganden eller förbud som med- delats med stöd av 12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken.

Ersättning ska bestämmas i pengar och motsvara den minsk- ning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom beslutet. Därutöver ska ersättning betalas med 25 procent av marknadsvärdes- minskningen.

SOU 2020:73

Författningsförslag

meddela föreskrifter om att till- stånd inte heller behövs för sådana åtgärder som avses i 29 §.

I 12 kap. 6 § miljöbalken finns bestämmelser om anmälan för sam- råd av verksamhet eller åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön.

18 d §

Ett beslut om att tillåta av- verkning enligt 18 § och ett beslut enligt 18 b § första stycket 1 ska innehålla en bedömning av om och hur skogsbruk får bedrivas på det område som omfattas av an- sökan.

19 §

I fråga om rätt till ersättning för skada till följd av ett beslut en- ligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 gäller 25 kap. 6 § och 31 kap. 2 §, 4 § första stycket, 7 § första stycket första meningen, 8 § första meningen, 9, 12 och 13 §§, 15 § första stycket första meningen och andra stycket, 31 § tredje stycket samt 33 § miljöbalken.

Författningsförslag

SOU 2020:73

Ersättning ska betalas av staten vid ett tillfälle. Vid betalning av ersättning gäller i tillämpliga delar 6 kap. 1 § första stycket, 2, 3, 4, 17 §§, 18 § första–tredje stycket, 19 § expropriationslagen (1972:719). Vad som där sägs om den expro- prierande och om domstolen ska i stället avse Skogsstyrelsen. Vad som sägs om intrångsersättning ska avse ersättning enligt skogsvårdslagen.

19 a §

Har ersättning enligt 19 § beta- lats och ges tillstånd till avverk- ning enligt 18 §, får Skogsstyrelsen som ett villkor i beslutet om till- stånd förplikta fastighetsägaren att betala tillbaka ersättningen eller en del av den, om det är skäligt med hänsyn till fastighetsägarens nytta av beslutet och omständigheterna i övrigt.

Skogsstyrelsen får även väcka talan om återbetalning av ersätt- ning eller del av den om en avverk- ning uppsåtligen eller av vårdslös- het vidtagits i strid mot ett beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1.

34 §

Den produktiva skogsmarkens ägare ska visa att de krav som följer av föreskrifter som meddelats med stöd av 30 § iakttas.

Tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

SOU 2020:73

Författningsförslag

Tillsynsmyndigheten har vidare rätt att hos den som yrkesmässigt bedriver produktion av, handel med eller införsel av skogsodlings- material få tillträde till mark, transportmedel, byggnader och stängda utrymmen, dock inte bostäder, för tillsyn enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Tillsynsmyndigheten får begära handräckning av kronofogdemyn- digheten för att få sådant tillträde som avses i andra stycket.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

2.Bestämmelserna i 18 d, 19 §§ och 19 a § första stycket gäller inte i sådana mål och ärenden där ansökan om tillstånd har inkommit före den 1 januari 2022.

3.Bestämmelserna i 19 a § andra stycket gäller inte om avverk- ningen har vidtagits före den 1 januari 2022

Författningsförslag

SOU 2020:73

1.3Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ska ha följande lydelse.

2 kap.

4 §

Nuvarande lydelse

Mark ska indelas i de ägoslag som anges i det följande. Mark som är vattentäkt ska indelas endast om den är täktmark. Indelningen får inte påverkas av förekomsten av byggnad som ska rivas (saner- ingsbyggnad) eller av byggnad eller byggnader vars sammanlagda taxeringsvärde inte skulle uppgå till 50 000 kronor.

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Produktiv	skogsmark	med Produktiv skogsmark som om-
avverkningsrestriktioner		fattas av avverkningsrestriktioner.

Med produktiv skogsmark av- ses detsamma som i 2 § skogs- vårdslagen (1979:429). Med avverk- ningsrestriktioner avses avverk- ningsförbud, krav på överhållning, maximering av hyggesstorlek eller virkesuttag eller barrskogsförbud enligt bestämmelser om natur- reservat eller biotopskyddsområde

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Föreslagen lydelse

Mark ska indelas i de ägoslag som anges i det följande. Mark som är vattentäckt ska indelas endast om den är täktmark. Indelningen får inte påverkas av förekomsten av byggnad som ska rivas (saner- ingsbyggnad) eller av byggnad eller byggnader vars sammanlagda taxeringsvärde inte skulle uppgå till 50 000 kronor.

SOU 2020:73Författningsförslag

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Produktiv	skogsmark	med Produktiv skogsmark som om-
avverkningsrestriktioner		fattas av avverkningsrestriktioner.
		Med produktiv skogsmark av-
		ses detsamma som i 2 § skogs-
		vårdslagen (1979:429). Med avverk-
		ningsrestriktioner avses avverk-
		ningsförbud, krav på överhållning,
		maximering av hyggesstorlek eller
		virkesuttag eller barrskogsförbud
		enligt bestämmelser om natur-
		reservat eller biotopskyddsområde
		samt avslag på tillstånd till av-
		verkning eller beslut om hyggets
		storlek och förläggning, avverk-
		ningsform	eller	liknande enligt
		18 § och	18 b §	första stycket 1
		skogsvårdslagen (1979:429).

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

3. vad han eller hon avser att göra för att, i samband med sådan avverkning som avses i 1, trygga återväxten av skog som föranleds av avverkningen och för att till- godose naturvårdens och kultur- miljövårdens intressen,

4. vad han eller hon avser att göra för att, i samband med sådan avverkning som avses i 1, tillgo- dose rennäringens intressen inom ett område där renskötsel får bedrivas enligt rennäringslagen (1971:437) under hela året (ren- skötselns året-runt-marker), och

Författningsförslag

SOU 2020:73

1.4Förslag till förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1993:1096)

Härigenom föreskrivs att 15, 15 b, 20 och 35 §§ skogsvårdsförord- ningen (1993:1096) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 §

Den produktiva skogsmarkens ägare ska underrätta Skogsstyrelsen om

1.annan avverkning, omfattande minst 0,5 hektar, än sådan röj- ning eller gallring som främjar skogens utveckling,

2.sådan dikning efter avverkning (skyddsdikning) som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken,

3.de natur- och kulturmiljö- värden som berörs av en sådan av- verkning som avses i 1 och där hänsyn till naturvårdens och kulturmiljö- vårdens intressen behöver tas samt vad han eller hon avser att göra för att i samband med avverkningen tillgodose naturvårdens och kultur- miljövårdens intressen,

4. vad han eller hon avser att göra för att, i samband med sådan avverkning som avses i 1, trygga återväxten av skog som föranleds av avverkningen,

5. vad han eller hon avser att göra för att, i samband med sådan avverkning som avses i 1, tillgo- dose rennäringens intressen inom ett område där renskötsel får bedrivas enligt rennäringslagen (1971:437) under hela året (ren- skötselns året-runt-marker), och

En åtgärd som Skogsstyrelsen ska underrättas om enligt 15 § första stycket 1, 2 och 5 får på- börjas tidigast tre veckor från

1. den dag underrättelse inkom till Skogsstyrelsen i förekommande fall med de uppgifter som följer av 15 § första stycket 3–5 och andra stycket, eller

2. den senare dag då ytterligare underlag kom in till Skogsstyrelsen från markägaren på hans eller hennes initiativ.

Om Skogsstyrelsen inom två veckor från den dag som anges i första stycket 1 eller 2 har förelagt sökanden enligt 34 § skogsvårds- lagen att avhjälpa en brist i under- rättelsen, räknas tidsfristen i första stycket från den dag då bristen avhjälptes.

Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen medge att de åtgär- der som anges i första stycket får påbörjas tidigare.

SOU 2020:73Författningsförslag

5. uttag av skogsbränsle i an-	6. uttag av skogsbränsle i an-
slutning till sådan avverkning som	slutning till sådan avverkning som
avses i 1.	avses i 1.

En underrättelse om avverkning och om uttag av skogsbränsle ska innehålla uppgifter om fastighetsägare, berörd fastighets beteck- ning och en karta eller kartskiss som visar området som omfattas av underrättelsen.

En underrättelse om skyddsdikning ska innehålla uppgifter om fastighetsägare och berörd fastighets beteckning samt en karta över det område som avses att skyddsdikas. På kartan ska skyddsdikets utlopp eller avslut markeras.

15 b §

En åtgärd som Skogsstyrelsen ska underrättas om enligt 15 § första stycket 1, 2 och 5 får på- börjas tidigast sex veckor efter det att en sådan underrättelse gjorts och i förekommande fall uppgifter lämnats om vad som ska göras för att trygga återväxten eller för att tillgodose naturvårdens, kultur- miljövårdens eller rennäringens in- tressen enligt 15 § första stycket 3 och 4. Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen medge att dessa åt- gärder påbörjas tidigare

Författningsförslag

SOU 2020:73

I ärende om ersättning eller inlösen enligt 19 § skogsvårdslagen (1979:429) skall Skogsstyrelsen på statens vägnar söka träffa uppgör- else med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen av fastighet.

I fråga om ersättning eller in- lösen enligt första stycket gäller 34– 36 §§ förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljö- balken m.m. Vad som sägs om länsstyrelsen och kommunen skall i stället gälla Skogsstyrelsen.

Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen förlänga handlägg- ningstiden till åtta veckor. Ett sådant beslut får inte överklagas särskilt.

20§

Skogsstyrelsen får meddela före-

skrifter om att tillstånd till av- verkning enligt 15 § skogsvårds- lagen inte krävs för sådana åtgär- der som Skogsstyrelsen föreskrivit om enligt 29 §.

35 §

På ansökan av Skogsstyrelsen ska ett beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen (1979:429) antecknas i fastighets- registrets inskrivningsdel och är gällande även mot förvärvare av fasigheten och innehavare av sär- skild rätt. Av anteckningen ska framgå huruvida pågående mark- användning är skogsbruk, skogs- bruk med avverkningsrestriktioner enligt 18 b § eller om avverkning inte är tillåten.

I fråga om ersättning enligt

19 § skogsvårdslagen (1979:429)

gäller 35 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Vad som sägs om länsstyrelsen och kom- munen skall i stället gälla Skogs- styrelsen.

SOU 2020:73

Författningsförslag

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2.För ansökan om tillstånd enligt 15 § skogsvårdslagen som inkommit till Skogsstyrelsen före den 1 januari 2022 ska 35 § första stycket i dess tidigare lydelse tillämpas.

Den som enligt gällande be- stämmelser har underrättat läns- styrelsen om att jordbruksmark ska tas ur jordbruksproduktion ska anses ha gjort anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljö- balken beträffande sådant arbets- företag för vilket marken tas i anspråk.

Författningsförslag

SOU 2020:73

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6§

Den som i enlighet med gäll-

ande bestämmelser har underrät- tat Skogsstyrelsen om avverkning som skall äga rum på hans mark, om uttag av skogsbränsle eller om sådan dikning i samband med av- verkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken skall an- ses ha gjort anmälan för samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 § miljö- balken.

Den som enligt gällande be- stämmelser har underrättat läns- styrelsen om att jordbruksmark skall tas ur jordbruksproduktion skall anses ha gjort anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljö- balken beträffande sådant arbets- företag för vilket marken tas i anspråk.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2.För underrättelser som lämnats in till Skogsstyrelsen i enlighet med 14 § skogsvårdslagen före den 1 januari 2022 ska 6 § i dess tidigare lydelse tillämpas.

SOU 2020:73

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2009:1393) med instruk- tion för Skogsstyrelsen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Myndigheten ska

1.utöva tillsyn över att lagstiftning där Skogsstyrelsen har an- getts som tillsynsmyndighet följs,

2.ansvara för inventering, uppföljning och utvärdering av hur landets skogar sköts i förhållande till 1 §,

3.bedriva rådgivning och information om hur landets skogar bör skötas enligt 1 §,

4.verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljö- kvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,

5.samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar,

6.medverka i frågor om samhällsplanering för en hållbar utveck- ling och hushållning med naturresurser, och

7.samordna genomförande, utveckling, uppföljning och rappor- tering av det mål för friluftslivspolitiken som riksdagen har fastställt.

8.ansvara för inventering på skogsmark av förhållanden i natu- ren som kan vara av särskild be- tydelse för biologisk mångfald i skogen.

Uppgiften i första stycket 7 avser tillgång till natur för friluftsliv på skogsmark.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2Uppdraget och dess genomförande

2.1Utredningens uppdrag

Direktivet1 består av fyra huvudsakliga delar där utredningen ska lämna förslag:

–Hur ska internationella åtaganden om biologisk mångfald kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi?

–Hitta nya flexibla skydds- och ersättningsformer.

–Se över statens roll när det gäller nyckelbiotoper.

–Finna balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog.

Utgångspunkt är att utredningens förslag sammantaget ska:

–Stärka äganderätten.

–Bidra till att uppnå internationella åtaganden och nationella mål för biologisk mångfald.

–Främja en växande cirkulär bioekonomi och näringar med bas i skog

Förslagen ska sammantaget främja en växande skogsnäring och ett hållbart skogsbruk, inklusive ökad tillgång på hållbar skogsråvara. Det har däremot inte ingått i uppdraget att se över frågor om bland annat artskydd då detta hanteras i en annan utredning. Utredningen har också varit förhindrad att lämna förslag på nya etappmål eller ändringar i jordabalken och grundlag.

Utredningen har varit tydlig med att förslagen måste ses som en helhet. Ett enskilt förslag, sett för sig, kan uppfattas som en belast-

1Se bilaga 1.

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2020:73

ning eller innebära en försämring jämfört med i dag men kan vägas upp av ett annat förslag. På så sätt kan direktivets genomgripande målsättningar uppnås om utredningens förslag ses som en helhet.

Enligt utredningsuppdraget skulle betänkande vara klart den 1 juli 2020. Utredningen tog sig an det omfattande uppdraget med stort engagemang och tilltro till att lösa alla delar i uppdraget inom den angivna utredningstiden. Stor tillit har satts till ett arbetssätt som inne- burit en nära dialog med skogens intressenter, för att ta tillvara den kunskap som finns tillsammans med kloka och välavvägda förslag. I denna dialog har utredningen varit konsekvent med att alla de som kommit med kritik och synpunkter på den rådande ordningen också ska kunna bidra med en lösning på det uppfattade problemet, som samtidigt inte innebär att ett nytt skapas. När det gäller det senare, att bredda perspektiven från den egna intressesfären, har utredningen uppfattat att det i många fall funnits svårigheter att komma fram. Detta visar på hur polariserad debatten hunnit bli.

Under våren 2020 drabbades Sverige tillsammans med resten av världen av coronapandemin, vilket försvårat den nödvändiga dialogen. I mars 2020 begärde därför utredningen att utredningstiden skulle förlängas med ett år för att kunna slutföra arbetet och nödvändig för- ankring av utredningens förslag. I juni 2020 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv2, som innebar fem månaders förlängd utredningstid.

Den problematik som ligger bakom många av de frågor som om- fattas av utredningsuppdraget har präglats av konflikter och ett högt tonläge i debatten. Utredningen har under arbetes gång uppfattat att det funnits en förväntan på att utredningens fokus och betänkandets tyngdpunkt skulle ligga mer på vissa frågor än andra. Ett exempel på detta är uppfattningen om att utredningen skulle vara en äganderätts- utredning. Stärkt äganderätt har varit en av flera utgångpunkter i direk- tivet vilket även har adresserats genom de förslag som betänkandet innehåller. Utredningen har dock inte haft i uppdrag att lämna för- slag på ändringar i regeringsformens egendomsskydd, där det uttryck- ligen anges att rådighetsinskränkningar för att tillgodose angelägna allmänna intressen är tillåtna och ska ersättas enligt de grunder som följer av lag. De rättsliga förutsättningarna för naturvård genom råd- ighetsinskränkningar har därför inte varit en del av denna utrednings uppdrag.

2Se bilaga 2.

SOU 2020:73

Uppdraget och dess genomförande

Ett annat missförstånd är att utredningen borde ha gjort en över- syn av och föreslagit ändringar i hur Sverige rapporterar målupp- fyllelse av olika internationella åtaganden och gjort jämförelser med hur andra länder valt att göra. Något sådant uppdrag, som är tämligen långtgående, går inte att utläsa i utredningens direktiv. Däremot har utredningen i detta avseende försökt tydliggöra gränsdragningen mellan vad i de internationella åtagandena som är och bör vara veten- skapliga bedömningar och vad som är och bör vara politik. Då utred- ningen haft att utgå från befintligt kunskapsunderlag, som i detta av- seende består av Sveriges officiella rapportering till bland annat EU, har utredningen konstaterat vad som gäller i dag för att uppfylla inter- nationella åtaganden, som de kommer till uttryck genom befintliga nationella mål. Detta har av vissa uppfattats som provocerande, trots att det sedan länge varit känt och sedan många år varit en del av Sveriges miljöpolitik.

2.2Utredningens genomförande

För utredningens bedrivande har det funnits ett sekretariat bestående av fyra sekreterare (två jurister, en biolog och en jägmästare). Utred- ningssekretariatet har suttit utspritt över hela landet. Inom utred- ningen har därför distansarbetet varit den ordinarie arbetsformen från start, med arbetsplatser i fyra olika län. Detta har inneburit en flexibilitet som medfört att utredningen har kunnat delta på plats i flera regionala sammanhang och inte varit knuten till Stockholm, vilket setts som en stor fördel. Det har även medfört att utredningen kunnat hantera de restriktioner som följt i coronapandemins spår på ett bra sätt.

Till sin hjälp har utredningen även haft en expertgrupp bestående av 20 personer från olika berörda myndigheter, ideella organisationer och näringslivet med djup och bred kunskap inom de olika sak- frågorna. Utredningen har under arbetet med detta betänkande hållit sju möten med samtliga experter. På grund av den alltjämt rådande coronapandemin och Folkhälsomyndighetens riktlinjer med anled- ning av detta har flera av dessa möten behövt hållas digitalt och vissa möten har dessvärre fått ställas in. Utredningen har haft en ambition att inom expertgruppen skapa en öppen dialog där många förslag diskuterats förutsättningslöst och därefter utvecklats, eller lagts åt

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2020:73

sidan. Detta arbetssätt har i viss mån försvårats av att det inte varit möjligt att träffas på plats i den utsträckning som varit önskvärd. Utöver dessa möten, då hela expertgruppen varit samlad, har utred- aren och sekreterarna haft möten i mindre grupper med experter be- träffande vissa sakfrågor.

Enligt utredningens direktiv skulle arbetet bedrivas utåtriktat. Utredningen har därför haft som ambition att inhämta synpunkter från både forskningen, myndigheter, organisationer men även från enskilda som velat lämna förslag på lösningar. Genom utredningens hemsida har det under en period funnits möjlighet att lämna synpunkter via en enkät. Genom den kanalen har cirka 200 olika synpunkter inkom- mit, som rört allt från hur Aichimålen bör tolkas till utveckling av maskinsystem för att tillvarata biobränsle.

Den 29 januari 2020 ordnade utredningen en hearing i Stockholm där cirka 100 personer deltog. Bland de deltagande fanns företrädare för olika intresse- och branschorganisationer, myndigheter, universi- tet och högskolor, skogsägarföreningar, skogsbolag och även många enskilda skogsägare. Vid hearingen fördes gruppdiskussioner om de frågor som utredningen har haft att hantera. Detta arbete har varit till stor hjälp för utredningen.

Vad gäller kontakt med myndigheter har sekretariatet haft möten bland annat med handläggare på Skogsstyrelsen, länsstyrelser respek- tive Naturvårdsverket. Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket har även bistått utredningen med ett antal underlagsrapporter om nyckelbio- toper, fjällnära skog, kunskapsunderlag om naturvärden och en kun- skapssammanställning om representativitet. Samtliga rapporter finns tillgängliga i anslutning till detta betänkandets publicering på reger- ingens hemsida för utredningar (www.sou.gov.se).

Utredningen har även haft möten med olika forskare inom bland annat statsvetenskap, naturvårdsbiologi och juridik vid SLU, Mitt- universitetet samt Uppsalas, Umeås och Stockholms universitet. Ut- redningens frågeställningar har även lett till att SLU tagit fram en rapport om samverkansprocesser inom skogspolitikens ramar och en rapport där bland annat anspråken på den tillgängliga skogsresur- sen belyses.3 Det har dock kunnat konstateras att det alltjämt finns

3SLU, Vägar till effektiva samverkansprocesser-styrning, deltagande och dialog inom skogspoliti- kens ramar, Future Forests Rapportserie 2020:3 och SLU, Skogen räcker inte – hur ska vi prio- ritera? Future Forests Rapportserie 2020:4.

SOU 2020:73

Uppdraget och dess genomförande

behov av ytterligare forskning kring flera av de frågeställningar som berörs i denna utredningen.

Utredningen har även deltagit vid skogsprogrammets nationella konferens i Stockholm i december 2019 samt de regionala konferen- serna för skogsprogrammen i Västerbotten och Jämtland. Därutöver har utredningen deltagit på Skogens dag 2020 och Forum för bio- ekonomi 2020. Sekretariatet har även deltagit vid ett seminarium om den norska modellen om frivilligt skydd i regi av det norska miljö- departementet samt ett seminarium om den svenska naturvårds- rapporteringen ordnat av LRF.

Utredningen har också träffat ett stort antal företrädare för skogs- bruket däribland många markägare men även företrädare för till exempel Jordägareförbundet, Jämtlands läns skogsklubb, LRF, Mellan- skog, Norra skog, Södra Skogsägarna, Stora Enso, Sveaskog, Skogs- kommittén på Skogsindustrierna och Västerbottens Allmänningsför- bund. Utredningen har också haft möten med företrädare för Birdlife Sverige, Fältbiologerna, Föreningen Skydda skogen och Naturskydds- föreningen. Dessutom har utredningen haft särskilda möten med företrädare för Naturturismföretagen, Svenskt Friluftsliv, Svenska kyrkan och Svenska Samernas Riksförbund. Utredningen har även del- tagit vid en exkursion om äganderätt ordnad av KSLA.

I arbetet med utredningens förslag om fjällskogen och utveck- lingen av nationalparker har utredningen även haft löpande kon- takter med företrädare för Sveaskog och Statens fastighetsverk, i de delar förslagen berör dessa organisationer. Vid konsekvensbeskriv- ningen har även uppgifter hämtats in från olika aktörer däribland skogsbolag och sågverk i nordvästra Sverige. Utredningen har även deltagit vid ett studiebesök, anordnat av Länsstyrelsen Västerbotten, där utredningen på plats fick en inblick i hur fjällskog inventeras.

Utredningen har vid flera tillfällen samrått med Artskyddsutred- ningen (M 2020:03). Avstämning har även skett mellan utredningens sekretariat och Klimatpolitiska vägvalsutredningen (M 2018:07) samt Klimaträttsutredningen (M 2019:05). Beträffande redovisningen av förslagens konsekvenser har samråd skett med Tillväxtverket.

3 Den svenska skogen

3.1Skogsmarken

Av Sveriges totala landyta om cirka 40,7 miljoner hektar räknas cirka 28,1 miljoner hektar som skogsmark vilket motsvarar drygt två tred- jedelar av den totala landytan. Det finns relativt stora regionala skill- nader i andel skogsmark. Skåne län består till 39 procent av skogsmark och Gävleborg består till 89 procent av skogsmark.

Av hela jordens totala landareal består cirka 30 procent av skog. I Europa är motsvarande siffra 46 procent. På global nivå finns en markanvändningstrend som visar på minskad areal skogsmark. I Nord- amerika och Europa är trenden den motsatta, det vill säga att skogs- marksarealen ökar.

Den svenska skogsmarken brukar delas in i olika regioner. I den mest förekommande indelningen består Sverige av fem naturgeogra- fiska regioner anpassade till fjällnära gränsen och länsgränserna. Indel- ningen omfattar; fjällnära, nordligt boreal, sydligt boreal, boreonemoral och nemoral region.1 Dessa regioner har använts av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket i många sammanhang sedan dess. Regionindel- ningen återkommer även i flera sammanhang i detta betänkande.

1Indelningen gjordes i Skogsstyrelsen, Skogsvårdsorganisationens utvärdering av skogspolitikens effekter – SUS 2001, meddelande 1-2002.

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Figur 3.1 Regionindelning vid redovisning av skogsmark

Skogsvårdsorganisationens regionindelning från Utvärdering av skogspolitiken (SUS) 2001

De skogsrelaterade ägoslagen definieras i 2 § skogsvårdslagen. Be- greppet skogsmark följer internationella definitioner och avser mark inom ett sammanhängande område där träden har en höjd av mer än fem meter och där träd har en kronslutenhet av mer än tio procent eller har förutsättningar att nå denna höjd och kronslutenhet utan produktionshöjande åtgärder. Begreppet produktiv skogsmark avser skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en m3 virke per hektar och år. Med improduktiv skogsmark åsyftas sådan skogsmark som enligt vedertagna bedömnings- grunder inte kan producera i genomsnitt minst en m3 virke per hektar

SOU 2020:73

Den svenska skogen

och år. Begreppet skogligt impediment inkluderar improduktiv skogs- mark och träd- och buskmark.

Figur 3.2 Schematisk beskrivning av de skogsrelaterade ägoslagen

Av den totala arealen skogsmark i Sverige är cirka 23,5 miljoner hek- tar produktiv skogsmark. Den resterande delen, cirka 4,6 miljoner hek- tar, består av improduktiv skogsmark. Exempel på improduktiv skogs- mark är trädbevuxna myrar och bergimpediment samt stora delar av fjällbjörkskogen.

Den svenska skogen, utom de sydligaste delarna, ingår i ett barr- skogsbälte som sträcker sig runt norra halvklotet. Dessa skogar är präglade av den sena nedisningen och hög brandfrekvens, där branden får anses vara den ekologiskt viktigaste naturliga störningen. Nästan all svensk skog är påverkad av brand och ofta har branden återkom- mit flera gånger per århundrade. Det gör att många skogslevande arter är beroende av de miljöer som skapas av storskaliga störningar som till exempel skogsbrand.

3.2Ägarstruktur

Skogen i Sverige ägs till 48 procent av enskilda, privata ägare vilket är fysiska personer, dödsbon och bolag som inte är aktiebolag. Privat- ägda aktiebolag äger 24 procent av skogsmarken och 13 procent ägs av statsägda aktiebolag som Sveaskog AB, AB Göta kanalbolag och Akademiska Hus AB. Övriga privata ägare, som till exempel Svenska kyrkan, stiftelser, ekonomiska och ideella föreningar, bysamfällig- heter, allmänningar och besparingsskogar äger 6 procent av skogen. Staten genom till exempel Fastighetsverket, Fortifikationsverket,

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, äger 7 procent och de sista 2 pro- centen ägas av övriga allmänna ägare som till exempel kommuner och landsting.

Figur 3.3 Ägarstruktur 2018

Produktiv skogsmark, 1000 hektar

1 452 1 774

3 108

316

11 326

5 691

Källa: Skatteverket, fastighetstaxeringsregistret – bearbetat av Skogsstyrelsen.

De enskilda privata skogsägarna består av närmare 320 000 personer, 38 procent kvinnor, 60 procent män och 2 procent utan uppgift om kön. Dessa enskilda privata skogsägare äger tillsammans cirka 225 000 brukningsenheter varav 67 procent är närboägda, 26 procent utbo- ägda och 7 procent delvis utboägda. Med utboägd avses en fastighet där ägaren bor i en annan kommun än den där brukningsenheten finns och med en närboägd fastighet avses en sådan där ägaren bor i samma kommun som brukningsenheten. De sista 10 åren har antalet skogsägare minskat med 1 616 skogsägare per år. Även antalet skogs- fastigheter minskar genom sammanläggningar.

Män deklarerade 2019 i genomsnitt ett innehav på 40,4 hektar produktiv skogsmark medan kvinnors fastigheter i genomsnitt be- står av 25,4 hektar produktiv skogsmark. Medianen, som kan vara ett bättre beskrivande mått i en skev fördelning, är 14 hektar för män

SOU 2020:73

Den svenska skogen

och 9 hektar för kvinnor. Medelåldern för samtliga skogsägare var 2019 knappt 62 år.2

Antal utländska skogsägare (fysiska personer)år 2017 var 7 290 ägare. Störst antal utländska skogsägare kommer från Danmark med 2 203 ägare följt av Norge med 1 993 ägare.3

Figur 3.4	Markägarkarta
	Markägare med mer än 1000 ha skog (januari 2020)

2www.skogsstyrelsen.se/nyhetslista/stor-skillnad-i-mans-och-kvinnors- skogsagande/.

3Skogsstyrelsen Rapport 2018/12. Statistik om skogsägande 2017.

Den svenska skogen

SOU 2020:73

3.3Kunskap om skogstillståndet

Sverige har en lång tradition av att inventera skogen och att göra kon- sekvensanalyser av olika sätt att sköta och bruka skogen. Sveriges Lantbruksuniversitet, SLU, är ansvarig myndighet för officiell stati- stik inom statistikområdet Skogarnas tillstånd och förändring.4 För att uppfylla det ansvaret bedriver SLU Riksskogstaxeringen inom Insti- tutionen för skoglig resurshushållning vid SLU i Umeå. Riksskogs- taxeringen påbörjades 1923 i syfte att utgöra ett underlag för utform- ning och uppföljning av landets skogspolitik. Riksskogstaxeringen baseras på årlig stickprovsinventering av cirka 11 000 provytor. Resul- tatet av stickproverna speglar således hur det ser ut i den svenska skogen i stort. Data avser bland annat arealförhållanden, virkesför- råd, trädbiomassa, årlig tillväxt, vegetationsförhållanden, bärproduk- tion, död ved och skogsskador.

Sedan 1960-talet har dessutom nationella skogliga konsekvens- analyser, SKA, genomförts av Skogsstyrelsen med ungefär 5–10 års intervall. Dessa analyser visar på konsekvenser av olika skogsskötsels- cenarier och är underlag för beslut som rör skogarnas nyttjande och skötsel samt skogsindustrins utveckling. Inom ramen för konsekvens- analyserna beräknar Skogsstyrelsen rundvirkes- och skogsbränsle- balansen. Resultaten av SKA utgör därför viktiga strategiska besluts- underlag, inte minst för att bedöma framtida möjlig avverkning, påverkan på miljötillståndet och klimateffekter med utgångspunkt från de olika scenarierna.

Den senaste SKA redovisades av Skogsstyrelsen 2015.5 I den ana- lyseras sex olika nationella scenarier om hur skogen kan utvecklas de kommande 100 åren. Ett scenario, som kallas Dagens skogsbruk, av- ser att visa på utvecklingen om skogen används och sköts som den sköts i dag. Scenariot utgick från den aktuella situationen utan några tillägg för utökning av areal skyddad skog eller skog som på annat sätt undantagits från skogsbruk. De andra fem scenarierna avser att visa på vilken utveckling som sker givet att en eller flera förutsätt- ningar förändrats i relation till scenariot Dagens skogsbruk. Det är viktigt att poängtera att det som redovisas är scenarier och inte prog- noser.

42 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, samt bilaga till förordningen.

5Skogsstyrelsen, Skogliga konsekvensanalyser 2015 – SKA 15, rapport 10/2015.

SOU 2020:73

Den svenska skogen

De olika scenarierna ger olika resultat, men samtliga visar på att tillväxten ökar successivt på all produktiv skogsmark under de 100 år som beräkningarna avser, framför allt på grund av ett allt varmare klimat. Eventuella negativa effekter för tillväxten till följd av klimat- förändringen, som fler stormar, mer torka eller nya skadeinsekter, har dock inte räknats in i scenarierna.

Mellan 1980 och 2015 ökade tillväxten i genomsnitt med 0,6 pro- cent per år.6 Skogsskötsel och förbättrat plantmaterial är viktiga an- ledningar till tillväxtökningen. En viss andel av tillväxten beror även på klimatförändringen, men det är svårt att avgöra hur stor den på- verkan är.

3.4Skogens skötsel

Skogen har under historien alltid spelat en viktig roll för människor, även om betydelsen av de olika nyttigheter som skogen erbjudit har varierat över tid och olika geografiska områden. Praktiskt taget all mark i Sverige bär spår av mänsklig påverkan vilket innebär att vi, med några få undantag, inte har några renodlade urskogar som helt saknar spår av mänsklig aktivitet. Sveriges skogar är därmed generellt seminaturala, halvnaturliga, där många ekologiska processer även i de brukade skogarna väsentligt fungerar naturligt.7

En beskrivning av skogsskötsel utgår från olika nivåer: åtgärder, metoder och system. Plantering, röjning och gallring är exempel på skogsskötselåtgärder. Föryngring under skärm och luckhuggning är exempel på skogsskötselmetoder. Trakthyggesbruk eller blädning ut- gör skogsskötselsystem. Det finns i princip två system för att sköta skog uthålligt: trakthyggesbruk och blädning. Blädning är en klassisk hyggesfri metod men det finns även hyggesfria metoder inom skogs- skötselsystemet trakthyggesbruk.8

6SLU, Skogsdata 2019.

7Skogsstyrelsen, Skogsskötsel med nya möjligheter, rapport 2019/24.

8SLU, Hannerz, M., m.fl., Hyggesfritt skogsbruk. Erfarenheter från Sverige och Finland. Future Forests Rapportserie 2017:1, figur 8.

Den svenska skogen

SOU 2020:73

3.4.1Trakthyggesbruk

Trakthyggesbruk är ett skogsskötselsystem som används i likåldriga och enskiktade bestånd där merparten av träden är lika stora. Inom trakthyggesbruk, som är det absolut vanligaste skötselsystemet i Sverige, genomförs en stor mängd skötselåtgärder under en omloppstid i syfte att främja skogens utveckling.

Föryngringsfas

Under föryngringsfasen etableras ny skog genom plantering, sådd eller naturlig föryngring. Åtgärderna föregås oftast även av mark- beredning för att underlätta de nya plantornas etablering. Under 2017 genomfördes maskinell markberedning på cirka 150 000 hektar, vilket motsvarar cirka 80 procent av föryngringsarealen. Plantering är den vanligaste föryngringsmetoden och genomfördes, enligt Skogs- styrelsens senaste återväxtuppföljning för 2019, på cirka 170 000 hektar, eller 84 procent av föryngringsarealen. Naturlig föryngring användes som föryngringsmetod på 11 procent och sådd på 3 pro- cent av föryngringsarealen. På 2 procent av föryngringsarealen vid- togs inga föryngringsåtgärder. Oavsett vilken föryngringsmetod som väljs förekommer normalt en stor del självföryngring av både barr och lövträd i bestånden.

Genom ståndortsanpassning i skogsbruket anpassas föryngrings- åtgärderna till förhållandena på ståndorten, det vill säga den specifika plats där föryngringen sker. Ståndortsanpassad skogsodling innebär att föryngringsmetod och trädslag väljs efter den plats där träden kommer att växa så att plantorna erbjuds bästa möjliga förhållanden för sin etablering och utveckling samtidigt som den uthålliga produk- tionsförmågan inte äventyras. På grund av risken för skador av betande hjortdjur, främst älg, planteras ofta gran på marker mer lämpade för tall. Det sker särskilt i södra Sverige. När föryngring inte sker med det för marken optimala trädslaget ökar risken för skador av till exem- pel, granbarkborre eller torka.

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Ungskogsfas

Under ungskogsfasen är röjning den huvudsakliga skötselåtgärden. Under 2015–2017 genomfördes röjning årligen i medeltal på cirka 420 000 hektar. Röjning genomförs primärt för att skapa önskad trädslagssammansättning i det uppväxande beståndet och främja till- växten på de kvarvarande stammarna. Om röjning genomförs i syfte att ta tillvara de bortröjda stammarna som energisortiment genom- förs röjningen ofta något senare för att uttaget ska ge ekonomisk vinst.

Gallringsfas

Under gallringsfasen är det gallring som är den huvudsakliga skötse- låtgärden och den genomförs normalt mellan en till tre gånger per omloppstid. Syftet med gallring är att främja tillväxten för de kvar- varande stammarna, men till skillnad från röjning tas virket tillvara och används främst som råvara i massaproduktion eller som klen- timmer i sågverken. I medeltal gallrades i genomsnitt 313 000 hektar per år under perioden 2015–2017.

Föryngringsavverkning

Föryngringsavverkningsfasen är den sista fasen under en omloppstid vid trakthyggesbruk. Då genomförs en avverkning där nästan alla träd i beståndet tas ner samtidigt. I Sverige lämnas dock enstaka eller grupper av träd som miljöhänsyn. Om naturlig föryngring ska tillämpas som föryngringsmetod lämnas en skärm med fröträd kvar på avverk- ningsytan, oftast av tall. Är skärmen relativt tät glesas den ut en eller två gånger varefter de återstående skärmträden tas ner, om de inte läm- nas som miljöhänsyn. Normalt har då ett nytt skogsbestånd etablerats.

Efter en föryngringsavverkning på fuktig mark görs ibland en skyddsdikning för att tillfällig sänka den höjda grundvattennivå som kan finnas efter avverkningen. Detta görs för att planterade barrträds- plantor ska överleva. Skyddsdikning är en tillfällig åtgärd och dikena ska lämnas för att växa igen.

Under perioden 2015–2017 föryngringsavverkades i medeltal 187 000 hektar per år, vilket motsvarar cirka 0,8 procent av den pro- duktiva skogsmarksarealen i Sverige.

Den svenska skogen

SOU 2020:73

3.4.2Hyggesfria metoder

Andra brukningsmetoder, som med ett samlingsnamn ofta kan kallas hyggesfria skogsbruksmetoder, förekommer i liten men ökande om- fattning i Sverige. Det finns flera olika metoder som kan utgöra hygges- fria skogsskötselsystem. Gemensamt för de hyggesfria metoderna är att marken inte lämnas kal i någon fas.

Motiven till att använda hyggesfritt skogsbruk varierar men kan vara att värna och utveckla sociala värden, naturvärden eller kultur- värden. I tätortsnära skogar kan hyggesfritt skogsbruk vara ett alter- nativ för att värna rekreationsvärden. Om motiven till att använda hyggesfria metoder är att värna arter som är beroende av skoglig kon- tinuitet och miljöer där det finns strukturer som gamla träd, skugga, fuktighet och död ved av olika nedbrytningsgrader är blädning och liknande metoder där enskilda träd plockhuggs att föredra.

Jämfört med trakthyggesbruk är hyggesfria metoder normalt mer positiva för naturvärden knutna till skuggiga och fuktiga miljöer och skoglig kontinuitet. Samtidigt kan hyggesfria metoder vara negativa för naturvärden knutna till solexponerade träd och solexponerad död ved. Hyggesfria metoder med ett begränsat kontinuerligt uttag av träd gynnar ofta skuggföredragande trädslag som gran och vissa ädla lövträd medan ljusälskande trädslag som tall, björk, asp och ek miss- gynnas. Vad gäller vissa viktiga strukturer för den biologiska mång- falden som gamla träd och grov död ved är förekomsten av dessa i ett skogsbestånd relativt oberoende av brukningsmetod. Mängden gamla träd och grov död ved i ett skogsbestånd är beroende av hur många sådana som lämnas vid brukandet oavsett brukningsmetod. Då trakthyggesbruk är den kraftigt dominerande skogsbruksmetoden i Sverige kan en större användning av hyggesfria metoder vara positivt för vissa naturvärden och vissa skogstyper om de hyggesfria meto- derna utförs på ett för naturvärdena gynnsamt sätt.

I vissa fall kan det vara en kombination av värden som gör att ett hyggesfritt alternativ väljs. Ofta innebär hyggesfria metoder dock att det ekonomiska motivet får stå tillbaka. Risken för körskador kan öka eftersom åtgärder vidtas fler gånger per omloppstid i varje be- stånd. I vissa fall kan det även finnas produktionsmässiga fördelar med hyggesfritt skogsbruk.

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Blädning

Blädningsbruk är en hyggesfri metod för fullskiktade bestånd, det vill säga med träd i alla åldrar och höjdklasser, men mest i de lägre höjdklasserna. Eftersom en blädningsskog hela tiden är trädbevuxen är det en metod som främst är lämplig för skuggfördragande trädslag (sekundärträdslag) som till exempel gran. Vid blädning avverkas en- skilda träd i intervaller på tio till tjugo år.

Avverkningen syftar till att ge ett ekonomiskt utbyte samtidigt som de kvarvarande träden ska kunna utvecklas. De återkommande huggningarna kräver att skördade träd hela tiden ersätts med ny in- växning underifrån – små träd som får chans att växa upp och bli nya gagnvirkesträd. För att trygga inväxningen krävs därför ett förråd av små träd. Det förutsätter ett kontinuerligt tillskott av naturligt för- yngrade plantor och att avverknings- och drivningsåtgärder utförs så att skador på underväxt och plantor minimeras. Det är även viktigt att tillräckligt många stora träd sparas för att säkra frötillgången.

Vid blädning eftersträvas att skogen ska fortsätta att vara fullskik- tad, vilket innebär att träd i olika storleksklasser behöver tas ut för att behålla en jämn diameterfördelning.

En summering av empiriska försök och teoretiska beräkningar pekar mot att produktionen av stamved även under optimala produk- tionsförhållanden blir 10–20 procent lägre vid blädningsbruk än vid trakthyggesbruk. Då krävs att åtgärderna är utförda på rätt sätt och i lämpliga bestånd. Skälen till de högre kostnaderna beror framför allt på lägre produktivitet i en blädad skog, högre drivningskostnader och fler åtgärder per omloppstid. Det faktum att vissa skogsvårdsåtgär- der, som föryngring och röjning, inte behövs kompenserar i dagsläget inte fullt ut för de högre kostnaderna.9

När det gäller trädens upptag av koldioxid är det inte skogssköt- selsystemet som har betydelse utan den tillväxtnivå som finns i bestån- det. Det långsiktiga upptaget av koldioxid är därför likvärdiga mellan olika system om träden växer lika snabbt. I praktiken är dock tillväxten oftast högre vid trakthyggesbruk, vilket talar för att det ger högre klimatnytta.10

9Skogsstyrelsen. Skogsskötselserien nr 11, Blädningsbruk, s. 44.

10SLU, Hannerz, M., m.fl., Hyggesfritt skogsbruk. Erfarenheter från Sverige och Finland. Future Forests Rapportserie 2017:1, s. 71.

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Överhållen skärm

Skogsbruksmetoden skärmskogsbruk med överhållen skärm är en hyggesfri metod som är lämplig för att föryngra tall eller andra träd- slag som kräver ljus för att etableras (pionjärträdslag).

Syftet med metoden kan vara att skapa skiktade tallskogar och det sker genom att det vid en avverkning lämnas ett större antal träd som bidrar till naturlig föryngring. Åtgärden kan kombineras med brän- ning av fält- och bottenskiktet under skärmen. Metoden är särskilt lämplig i tallbestånd på torr mark som historiskt haft täta brand- intervall.

Skillnaden mellan överhållen skärm och en vanlig fröträdsställning vid trakthyggesbruk är att den överhållna skärmen sparas betydligt längre än vid traditionellt skärmskogsbruk och att skärmen hålls tätare än en vanlig fröträdsställning. Dessutom avvecklas skärmen i flera steg under den perioden. Skärmar kan överhållas eller behållas på många sätt. Ett typfall som ur biologisk mångfaldssynpunkt kan vara intres- sant är äldre tallskog på sediment. En annan variant av metoden över- hållen skärm är föryngring av gran under en successivt avvecklande av en granskärm. Denna metod kan till exempel användas i vissa sump- skogar för att möjliggöra granföryngring utan att markvattnet stiger så mycket att gran får svårt att etablera sig.

Luckhuggning

Luckhuggning är en hyggesfri skogsbruksmetod som kan vara lämp- lig framför allt i granskog och bokskog, som är ljuskänsliga trädslag och etableras bäst i skugga från andra träd. Metoden bygger på att minde luckor tas upp i beståndet så att ny föryngring kan växa upp i dessa luckor genom frön från omgivande träd eller genom planter- ing. Luckans storlek beror på hur skogen ser ut och hur mycket ljus som behövs, men en luckstorlek på 20–50 meter i diameter är vanli- gast. Större luckor ger mer självföryngring av ljusälskande trädslag som tall och många lövträd och mindre luckor ger mer föryngring av till exempel gran. Efterhand kan luckorna göras större tills de ”växer ihop”. Skogen närmast luckan glesas ut något. I luckorna kan klena träd och plantor lämnas, tillsammans med enstaka större träd som be- döms som mest stormfasta.

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Vid luckhuggning i granskog bör alltid risken för ökad stormfäll- ning beaktas. På mark med tjockt humustäcke kan markberedning behövas i luckorna för att fullgod föryngring ska etableras. Gränsen mellan traditionellt trakthyggesbruk med små hyggen och luckhugg- ning är svår att dra.

3.4.3Andra skötselåtgärder

Oavsett vilken skogsbruksmetod som tillämpas finns det ytterligare åtgärder som kan tillämpas.

Gödsling

Efter gallringsfasen kan ett skogsbestånd i traditionellt trakthygges- bruk och ungefär 10 år innan föryngringsavverkning gödslas med kväve för att öka tillväxten. Gödslingen utförs oftast som en engångs- gödsling för att bygga upp virkesförrådet inför föryngringsavverk- ningen. En sådan gödsling är ofta mycket lönsam, men ibland kan det även löna sig att gödsla tidigare under beståndets utveckling.

Miljöeffekterna av gödsling är små så länge gödslingen utförs på ett korrekt sätt, till exempel bör gödsel inte nå vattendrag. Känslig mark- eller svampflora kan påverkas negativt av gödsling varför göds- ling bör undvikas i områden med höga naturvärden eller som är viktig renbetesmark. All skog är inte lämplig eller ekonomiskt försvarbar att gödsla. Vissa marker är naturligt så kväverika att träden inte rea- gerar på gödsling. I andra bestånd blir tillväxtökningen så liten att en gödsling knappast lönar sig.

Askåterföring

En annan skötselåtgärd är askåterföring, som främst sker efter uttag av biobränsle i form av grenar och toppar. Allt uttag av biomassa för- surar marken något och innebär att näringsämnen försvinner. Om bortförandet överstiger den naturliga tillförseln minskar utbudet av näringsämnen vilket kan leda till att markens uthålliga produktions- förmåga påverkas negativt.

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Aska neutraliserar sura ämnen på ett liknande sätt som kalk. Genom att återföra askan till skogen minskar risken för försurning av mark och vatten. Askan innehåller dessutom det mesta av när- ingen som fanns i avverkningsresterna från början, dock inte kväve. Därmed kan askan kompensera för bortförandet av näringsämnen. Askåterföring kan ske under hela omloppstiden och spridas i växande skog eller på hyggen.

3.5Virkesproduktion och ekonomi

Sveriges totala virkesförråd har ökat sedan mitten av 1920-talet, då de första uppgifterna från Riksskogstaxeringen om skogstillståndet, blev tillgängliga. Från mitten av 1920-talet till i dag har det totala virkesförrådet ökat med över 100 procent.

Den årliga tillväxten på produktiv skogsmark i Sverige beräknas- år 2015–2019 till drygt 115 miljoner skogskubikmeter (m3sk) utanför formellt skyddade områden enligt 2018 års gränser.11 Genom att en betydande andel av tillväxten sker i medelålders skog, som inte kan avverkas, är inte hela den årliga tillväxten tillgänglig för avverkning. Enligt de senaste skogliga konsekvensanalyserna är den beräknade årliga tillväxten på skogsmark som är tillgänglig för avverkning cirka

91miljoner m3sk.12

Den totala bruttoavverkningen uppgick 2018 till 91,2 miljoner

m3sk. Bruttoavverkningen 2019 uppskattas preliminärt till 94,1 miljo- ner m3sk vilket innebär en ökning med drygt tre procent. Bruttoav- verkningen 2020 prognostiseras till 91 miljoner m3sk. Avverkningen har, med årliga variationer, ökat stadigt sedan början av 1950-talet då den låg på mellan 40–60 miljoner m3sk årligen. Under de senaste fem åren har den årliga bruttoavverkningen legat inom intervallet 90– 94 miljoner m3sk.13

11SLU, Skogsdata 2020 s. 135.

12Skogsstyrelsen, Skogliga Konsekvensanalyser 2015, rapport 10-2015.

13Skogsstyrelsen, statistiskt meddelande JO0312 SM 2001, Bruttoavverkning 2018 och preli- minär statistik för 2019.

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Figur 3.5 Avverkning och tillväxt

Produktiv skogsmark utanför formellt skydd, miljoner m³sk.

Källa: Riksskogstaxeringen, SLU.

Femårsmedelvärden 1956–2016. Inklusive tillväxt för avverkade träd.

Figur 3.6 Totalt virkesförråd 1923–2017

Virkesförrådets utveckling för levande träd, miljoner m³sk

Källa: Riksskogstaxeringen, SLU, 2020.

Medeltal för perioden 1923–1929 (1926) respektive 1938–1952 (1945) och glidande femårsmedeltal från 1955. Uppgifter för 1927–1944 respektive 1946–1954 framtagna med linjär interpolering.

Anmärkning: Från år 1955 tillämpade Riksskogstaxeringen skogsmarksdefinitionerna och först från och med år 2003 ingår formellt skydd i provytorna.

All mark: Exklusive bebyggd mark och fjällbjörkskog.

Formellt skydd: Formellt skyddade områden enligt 2018 års gränser.

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Skogsnäringen sysselsätter i dag cirka 70 000 personer. Om alla under- leverantörer räknas med är omkring 120 000 personer sysselsatta i bran- schen. Arbetstillfällena finns i huvudsak utanför storstadsregionerna. År 2017 var förädlingsvärdet för hela branschen cirka 82,5 miljar- der kronor vilket är cirka 11 procent av svensk industris förädlings- värde.

Av svensk industris totala sysselsättning, export, omsättning och förädlingsvärde svarar skogsindustrin för 9–12 procent. Skogsindu- strins investeringsnivå varierar kraftig. Under åren 2015–2019 inve- sterades cirka 66 miljarder kronor i ökad och ny produktionskapa- citet inom trävaror, massa och papper vilket är cirka 21–23 procent av svensk industris totala investeringar. De fem åren dessförinnan låg investeringarna cirka 30 procent lägre. För 2020 är prognosen inve- steringar inom skogsindustrin på 9,57 miljarder kronor.14

3.6Miljövärden och naturvård

Skogen innehåller naturvärden som är viktiga för skogslevande arter, sociala värden som avser människans upplevelsevärden och kultur- värden som är av historiskt och kulturellt intresse. Vissa av dessa värden gynnas genom aktiv skötsel medan andra värden bevaras bäst genom att de lämnas orörda.

I skogar med höga naturvärden finns ofta många gamla, grova träd, många olika trädslag, både barrträd och lövträd, av olika ålder och storlek. Det finns ofta luckor och gläntor i skogen som släpper ned ljus och gott om döda och multnande träd samt träd med håligheter. Ibland finns det spår av brand och det kan vara områden som varit beskogade under mycket lång tid. Vissa skogstyper och andra träd- bärande naturtyper med ursprung i det gamla odlingslandskapet har utvecklat sina naturvärden genom mänsklig hävd, såsom bete, slåtter eller hamling (lövtäkt).

Forn- och kulturlämningar är gamla spår efter människors verk- samhet. De visar hur människorna levde och brukade landskapet och skogen. Av stor betydelse för kulturmiljövärdena i skogen är det så kallade biologiska kulturarvet15. Det biologiska kulturarvet är den

14Skogsindustrierna.

15Riksantikvarieämbetets definition av biologiskt kulturarv: Det biologiska kulturarvet utgörs av ekosystem, naturtyper och arter som uppstått, utvecklats eller gynnats genom människans

SOU 2020:73

Den svenska skogen

del av den biologiska mångfalden som är resultatet av människans aktiva brukande och som därmed berättar något om människan. Det biologiska kulturarvet kan innefatta arters egenskaper exempelvis ängsväxter som börjat blomma tidigare på säsongen på grund av det urval som den återkommande slåttern inneburit. En annan typ är de enskilda träd och buskar som har formats av människan. Exempel är hamlade lövträd eller vidkroniga granar i ett fäbodbete. Mänskligt nyttjande har gynnat vissa arter, antingen genom aktiv inplantering eller genom att livsmiljöer skapats där vissa vilda arter trivs, till exem- pel förekomster av gullvivor i gamla slåtterängar. Hela naturtyper kan också ha formats eller uppkommit genom tidigare bruk. Exem- pel på det är ekhagar och fäbodlandskap med betade skogar. Det bio- logiska kulturarvet kan även innefatta hela landskap, till exempelvis det av renskötsel präglade fjällandskapet.

Skogens sociala värden är de värden som skapas av människans upp- levelser av skogen. Dessa värden rör skogens betydelse för hälsa, väl- befinnande och en god livsmiljö, fritidsupplevelser, friluftsliv och turism, upplevelsevärden och sociala naturkvalitéer, estetiska värden, pedagogik och kunskap om skog och miljö, lek, samvaro och sociala relationer, intellektuell och andlig inspiration, identitet och kultur- arv.16 Skogens sociala värden är särskilt viktiga i tätortsnära skogar eller annan skog som är attraktiv eller lättillgänglig för människor.

Nästan all svensk skog var ursprungligen påverkad av naturliga störningar som brand, storm eller översvämning. Människan har häm- tat ved och byggnadsmaterial och haft betesdjur i skogen i tusentals år vilket resulterat i en stor variation av betespräglade miljöer, allt från svagt betespräglade skogar till helt öppna trädlösa betesmarker. Män- niskan har även bränt och röjt stora arealer skog som omvandlats till slåtter- och åkermark. Många skogslevande arter är beroende av de miljöer som skapats av sådana naturliga störningar eller mänsklig hävd.

Skogslevande arter kan vara allt från arter som kräver samman- hängande skogar med ett slutet kronskikt under hela livscykeln till arter som utnyttjar solexponerade träd. Många arter rör sig mellan olika biotoper, och för vissa är just gränszonen mellan skog och odlings- landskap den viktigaste biotopen.

nyttjande av landskapet och vars långsiktiga fortlevnad och utveckling förutsätter eller påver- kas positivt av brukande och skötsel.

16Skogsstyrelsen, Skogens sociala värden, meddelande 9-2013, s. 6.

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Skogen har under de senaste århundradena i stora delar av landet påverkats kraftigt av verksamheter som kolning, tjärbränning och virkesuttag. Ett omfattande virkesuttag gjordes när sågverksutbygg- naden tog fart, och skedde i form av så kallade dimensionshuggningar där de äldsta träden avverkades och övriga träd lämnades kvar. I jord- bruksbygder och kring gruvor och järnbruk var skogen i början av 1800-talet kraftigt påverkad av bete och avverkning, men i obebyggda trakter var skogarna långt mindre påverkade av mänskliga aktiviteter, särskilt i nordvästra Sverige. På 1950-talet slog kalhyggesbruket igenom och blev den helt dominerande avverkningsmetoden. Alla träd avverkades på samma gång och föryngring skedde sedan genom plantering, sådd eller självföryngring, vilket skapade skogar med träd av samma ålder. Flerhundraåriga träd och grov död ved som utgör viktiga livsmiljöer för många arter, saknades i stort sett i de nya sko- gar som uppstod. Sedan 1990-talet har miljöhänsyn varit en naturlig del av skogsbruket och de uppväxande skogarna har sedan dess fått ett större inslag av gamla träd, död ved och lövträd jämfört med de som föryngrades decennierna innan.

3.6.1Biologisk mångfald

Biologisk mångfald definieras på följande sätt i Konventionen om biologisk mångfald (CBD).

Variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklu- sive från bland annat landbaserade, marina och andra akvatiska ekosy- stem och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem.

Biologisk mångfald omfattar således den genetiska variationsrike- domen bland individer eller populationer inom en art, den variations- rikedom av arter som finns inom ett ekosystem eller område och den variationsrikedom av ekosystem som finns inom ett större landskap, se figur 3.7.

Intakta landskap med en mångfald av ekosystem där de naturliga processerna får råda är de globalt sett mest ovanliga. Biologisk mång- fald kan mätas över olika geografiska skalor: hela vår planet, ett land, ett landskap, ett skogsparti eller något annat avgränsat område.

100

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Figur 3.7 Biologisk mångfald

De tre typerna av biologisk mångfald; genetisk mångfald, artmångfald och ekosystemmångfald och deras inbördes betydelse.

Det skogslandskap i Sverige som har den i särklass bäst bevarade ur- sprungliga ekosystemmångfalden är de stora sammanhängande natur- skogarna ovanför och i nära anslutning till den fjällnära gränsen. En väl bevarad ekosystemmångfald innebär även en väl bevarad artmång- fald och genetisk mångfald, något som inte på samma sätt är möjligt i de mer fragmenterade skogslandskapen nedanför den fjällnära gränsen.

3.6.2Ekosystemtjänster

Ekosystemtjänster är alla produkter och tjänster som naturens eko- system ger människan och som bidrar till vår välfärd och livskvalitet. Pollinering, naturlig vattenreglering och naturupplevelser är några exempel.

Ekosystemtjänster indelas ofta i fyra grupper:

•Försörjande: till exempel bär, svamp, viltkött, dricksvatten, trä- virke, bioenergi.

•Reglerande: till exempel luftrening, pollinering, klimatreglering.

101

Den svenska skogen

SOU 2020:73

•Kulturella: till exempel friluftsliv, hälsa, natur- och kulturarv och turism.

•Stödjande: för att övriga tjänster ska fungera, till exempel foto- syntes och bildning av jordmån.

3.6.3Rödlistade och hotade arter

Den så kallade rödlistan är en objektiv redovisning av tillståndet för Sveriges flora och fauna och följer den internationella naturvårds- unionens (IUCN) kriteriesystem för att kategorisera arter efter deras utdöenderisker. Rödlista 2020 är framtagen av SLU Artdata- banken och bedömningarna utförs av Artdatabanken tillsammans med över hundra av landets främsta artexperter. I kategoriseringen ingår inga värderingar av hur angeläget det är att bevara eller göra insatser för en viss art, utan bedömningarna syftar strikt till att kvantifiera utdöenderisken.17

Rödlistans kriterier fokuserar på förändringar som sker just nu, förväntas ske inom den närmaste framtiden eller som skett under de senaste 10–20 åren, för långlivade organismer upp till 100 år. Röd- listan fångar inte upp mindre eller långsamma förändringar som skett under längre tid, såvida de inte resulterat i att populationerna blivit små och kraftigt fragmenterade. Bedömning av rödlistestatus görs bara för arter som invandrat naturligt i Sverige eller kommit hit med hjälp av människan och sedan naturaliserats före år 1800. Både van- liga och ovanliga arter som minskar kan vara rödlistade.

Rödlista 2020 är den femte samlade rödlistan för Sveriges djur, svampar och växter. Den första publicerades år 2000. Sverige har sedan dess reviderat och publicerat en rödlista vart femte år. På SLU Artdatabankens webbplats finns en dokumentationstext för varje art som förklarar varför arten är rödlistad.

De arter som uppfyller kriterierna för Nationellt utdöd, Akut hotad, Starkt hotad, Sårbar, Nära hotad, eller Kunskapsbrist benämns rödlistade, se figur 3.8.

De rödlistade arter som kategoriseras som Akut hotad, Starkt hotad eller Sårbar benämns dessutom som hotade. Arter som bedömts en- ligt rödlistningskriterierna men som inte uppfyller något av kriterierna kategoriseras som Livskraftig.

17SLU Artdatabanken. Rödlistade arter i Sverige 2020, s. 4.

102

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Figur 3.8 Rödlistans systematik

Kriterier för rödlistade respektive hotade arter

Källa: Artdatabanken 2020.

Förkortningarna avser de internationella benämningarna för kategorierna: Regionally Extinct (RE), Critically Endangered (CR), Endangered (EN), Vulnerable (VU), Near Threatened (NT), Data Deficient (DD) och Least Concern (LC).

Hotade arter i skogen

Rödlista 2020 visar att skog är en viktig livsmiljö för 2 050 av de röd- listade arterna. Av dessa är 999 hotade. SLU Artdatabanken bedö- mer att avverkning har stor negativ påverkan på 764 och viss negativ påverkan på 211 hotade arter, en mindre del av dessa hör hemma i landskapstyper utanför skogen, till exempel hagmarker och parker.18

De hotade arter som avverkning bedöms ha stor negativ påverkan på är spridda över hela landet och är i störst utsträckning knutna till ädellövskog och barrskog. De trädslag som hyser flest av dessa hotade arter är gran och ek. Cirka två tredjedelar av de hotade arter som avverkning bedöms ha stor negativ påverkan på är knutna till död eller levande ved. Levande ved är i denna indelning sådan ved som är påverkad av exempelvis vedsvampar eller skalbaggar men där trädet fortfarande lever. De flesta hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan är svampar och insekter.

18Utdrag ur rödlista 2020 från Artfaktadatabasen, 2020-05-11.

103

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Figur 3.9 Hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan

Antal hotade arter indelade efter organismgrupp

Källa: Artdatabanken 2020.

Figur 3.10 Hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan

Antal hotade arter knutna till visst trädslag samt viss skogstyp

Källa: Artdatabanken 2020.

De 764 hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ på verkan fördelade på de trädslag som bedöms viktiga för arten. I det mindre infällda diagrammet redovisas den skogstyp som bedöms viktig för de 764 hotade arterna. En viss art kan vara knuten till en, flera eller inget specifikt trädslag eller skogstyp.

104

SOU 2020:73Den svenska skogen

Tabell 3.1	Hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan
	Geografisk fördelning av hotade arter

		Län	Antal arter

		Norrbotten	195
		Västerbotten	176
		Jämtland	219
		Västernorrland	193
		Gävleborg	189
		Dalarna	200
		Uppsala	257
		Värmland	128
		Västmanland	201
		Stockholm	223
		Örebro	150
		Södermanland	143
		Östergötland	217
		Jönköping	113
		Västra Götaland	303
		Gotland	215
		Kronoberg	101
		Kalmar (fastland)	208
		Kalmar (Öland)	239
		Halland	131
		Blekinge	143
		Skåne	293

Källa: Artdatabanken 2020.

De 764 hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan fördelade geografisk över Sverige. En art kan förekomma i flera län. Färgintensitet i kartan motsvarar antalet hotade arter per län.

3.6.4Areal gammal skog och mängd död ved

Skogsbrukets naturvårdsarbete har utvecklats positivt ur många aspek- ter sedan den nya skogspolitiken infördes i början på 1990-talet. Trots det finns fortfarande många hotade skogslevande arter och an- talet hotade arter minskar inte och situationen för dessa ser följakt- ligen inte ut att bli märkbart bättre. Det kan bero på att naturvårds-

105

Den svenska skogen

SOU 2020:73

åtgärder som görs i skogen i många fall tar lång tid för att få full effekt. Som exempel tar det lång tid för hundraåriga träd som lämnas som miljöhänsyn att bli riktigt gamla och värdefulla för den biologiska mångfalden. Tiden som gått sedan den nya skogspolitiken infördes utgör endast en kort tid i en skogs livscykel.

Att statusen för de hotade skogslevande arterna inte förbättras kan också bero på att de åtgärder som gjorts inte är tillräckliga för dessa arter. Det kan vara så att mängden gamla träd och död ved var på så låga nivåer att trots att ökningarna procentuellt sett varit stora är de inte tillräckliga för att ge livskraftiga populationer av vissa hotade arter.

Död ved är, som nämnts ovan, av stor betydelse för många hotade skogslevande arter. Cirka två tredjedelar av de hotade arter som av- verkning bedöms ha stor negativ påverkan på är knutna till död eller levande ved. Vi ska här, för att bättre förstå betydelsen av skogsbru- kets utveckling för den biologiska mångfalden, fördjupa oss i situa- tionen för den biologiska mångfalden knuten till död ved.

Figur 3.11 Hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan

Indelade efter vilket substrat som bedömts viktigt för arten

295

223

Källa: Artdatabanken 2020.

193

De substrat som bedömts viktiga för de 764 hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan. En viss art kan vara knuten till en, flera eller inget särskilt substrat .

106

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Arter och den döda vedens kvalitet

Antalet arter som lever i död ved beräknas vara mellan 6 000 och 7 000 i Sverige.19 Olika arter är knutna till död ved från olika trädslag till följd av vedens kemi och struktur. Drygt 60 procent av de ved- levande arterna uppträder enbart på lövträd, 25 procent på barrträd och resten är så kallade generalister som uppträder på både löv- och barrträd.20

Olika arter föredrar även olika dimensioner av död ved, allt från pinnar till grova träd. Studier visar att en större artrikedom återfinns på grov död ved, i synnerhet återfinns här hotade eller ovanliga arter.21 Olika arter föredrar även olika nedbrytningsgrad av död ved, allt från nydöd hård ved till mjuk, nästan nedbruten ved. I brukad skog är sena nedbrytningsstadier underrepresenterade jämfört med i natur- skog. Det beror bland annat på att de sena nedbrytningsstadierna påverkas mer av skador i samband med gallring och slutavverkning.22 Generalister och lättspridda arter klarar sig i allmänhet bra, medan arter som är mer specialiserade på en viss typ av död ved och/eller är mer svårspridda har svårare att klara sig. De flesta hotade arter knutna

till död ved är denna typ av specialister.

Arter och mängden död ved

I en sammanställning av 40 studier från urskogsartade tall- och gran- skogar i Sverige, Finland och norra europeiska Ryssland var medel- värdet för död ved 80 m3 per hektar. I dessa studier varierade mäng- den död ved från 19 m3 per hektar upp till 201 m3 per hektar. Den döda veden i granskogarna utgjorde 18–40 procent av virkesförrådet med ett medeltal på 28 procent. Andelen död ved i tallskogarna varie- rade från 18–37 procent med ett medeltal på 25 procent av virkes- förrådet.23

19Skogsstyrelsen, Vedlevande arters krav på substrat – en sammanställning och analys av 3 600 arter, rapport 7/2004, s. 16.

20Naturvårdsverket, Död ved i levande skogar, rapport 5413, s. 12.

21Grove, S. 2002, Saproxylic insect ecology and the sustainable management of forests, Annual Review of Ecology and Systematics. 33, s 4.

22Hautala, H., m.fl., Impacts of retention felling on coarse woody debris (CWD) in mature boreal spruce forests in Finland, Biodiversity and Conservation 13, 2004, s. 1541–1554.

23Siitonen, J., Forest management, coarse woody debris and saproxylic organisms: Fennoscandian boreal forests as an example, Ecological Bulletins 49, 2001, s. 12–16.

107

Den svenska skogenSOU 2020:73

I en genomgång av 36 studier av tröskelvärden för mängden död ved för insekter i mellaneuropeiska skogar dras slutsatsen att kritiska tröskelvärden för förekomst av många vedinsekter ligger inom inter- vallet 20–50 m3 per hektar.24 Med andra ord kan de inte överleva lång- siktigt i skogar med lägre volym död ved per hektar.

I Finland och Ryssland studerades vedlevande skalbaggar i ett antal skogar med olika mängd död ved. Man jämförde naturskogar, över- åriga brukade skogar och avverkningsmogna brukade skogar. Resul- tatet visar på ett starkt positivt samband mellan artantal av vedlevande skalbaggar och mängden död ved. Något liknande samband för icke- vedlevande skalbaggar sågs inte.25

I en studie i norra Sverige påvisades ett positivt samband mellan antalet lågor26 per hektar och artantalet vedlevande svampar. Artantalet påverkades också positivt av lågornas diameter och nedbrytningsgrad. Tätheten av lågor i studieområdena varierade från 25 per hektar till 150 per hektar. Artantalet ökade linjärt upp till 75 lågor per hektar, vilket bör motsvara 25–35 m3 död ved i form av lågor per hektar. Där- efter tycks kurvan plana ut. 27

I en studie av vedsvampar i södra Finland förklarades skillnaderna i artrikedom bäst av variationen och mängden av död ved. Hotade arter var praktiskt taget begränsade till bestånd där mängden död ved översteg 20 m3 per hektar. Författarna menar att detta utgör ett trös- kelvärde och att förekomsten av hotade arter av vedsvampar vid lägre volymer av död ved är osannolik.28

I en studie presenterades data över sambandet mellan volymen död ved och förekomst av ett antal hackspettarter i Polen. Det visade sig att den vitryggiga hackspetten bara häckade i områden med i genom- snitt minst 10–20 m3 död lövved per hektar i ett 100-hektarsområde.29

24Müller, J., Bütler, R., A review of habitat thresholds for dead wood: a baseline for management recommendations in European forests, European Journal of Forest Research 129, 2010, s. 990.

25Martikainen P., m.fl., Species richness of Coleoptera in mature managed and old-growth boreal forests in southern Finland. Biological Conservation 94, 2000, s. 202.

26Lågor är den gängse termen för omkullfallna döda träd.

27Bader, P., m.fl., Wood-inhabiting fungi and substratum decline in selectively logged boreal spruce forests, Biological Conservation 72, 1995, s. 355–362.

28Penttila R., m.fl., Polypore diversity in managed and old-growth boreal Picea abies forests in southern Finland, Biological Conservation 117, 2004. s. 271–283.

29Angelstam P., m.fl., Effects of forest structure on the presence of woodpeckers with different specialisation in a landscape history gradient in NE Poland, Avian Landscape Ecology, 2002, s. 33.

108

SOU 2020:73

Den svenska skogen

En annan studie visade att om tretåig hackspett ska finnas i ett om- råde, med en sannolikhet på 95 procent, bör mängden stående död ved uppgå till i genomsnitt minst 15 m3 per hektar inom 100 hektar.30 I en rapport från Naturvårdsverket dras bland annat följande slut- satser: Somliga arter är specialiserade och kräver ett rikligt utbud av död ved på 50 m3 per hektar eller mer. Områden med 20 m3 död ved

per hektar tycks vara bra miljöer för många arter.31

Död ved i Sverige enligt riksskogstaxeringen 2020

Riksskogstaxeringen samlar in en mängd data för att beskriva och kvantifiera den döda veden. I en temarapport 2020 beskrivs den döda veden över olika geografier, fördelat på trädslag, position och ned- brytningsgrad.32 Nedanstående text är baserad på utdrag från denna rapport.

När den första inventeringen av död ved utfördes år 1923 var det den döda veden som en resurs som var i fokus, det vill säga den hårda döda ved som var duglig som brännved inventerades. Sedan år 1994 är inventeringen utökad för att inkludera mer nedbruten död ved samt registrering av ytterligare information relaterat till den döda veden. Analyserna visar att mängden hård död ved mer än fördubblats sedan 1926. Vi har i dag 244 miljoner m3 död ved i Sveriges skogsmark vilket motsvarar 8,9 m3 per hektar.

Mängden död ved i hela landet på produktiv skogsmark utanför formellt skyddade områden är i dag 8,4 m3 per hektar. Det kan jäm- föras med 5,8 m3 per hektar år 1996, en ökning med 45 procent på drygt 20 år. Mängden död ved per hektar är betydligt större på skogs- mark inom formellt skyddade områden. Där uppgår den till 20,4 m3 per hektar.

30Butler R., m.fl., Dead wood threshold values for the three-toed woodpecker presence in boreal and sub-Alpine forest, Biological Conservation 119, 2004, s. 315.

31Naturvårdsverket, Död ved i levande skogar, Rapport 5413, 2005, s. 9.

32SLU, Institutionen för skoglig resurshushållning, Skogsdata 2020, s. 11–34.

109

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Figur 3.12 Mängd död ved

m3/hektar, produktiv skogsmark

Mängden död ved på produktiv skogsmark i Sverige utanför formellt skyddade områden 1996 respektive 2020, inom formellt skyddade områden 2020 och genomsnittet i 40 urskogsartade skogar i Sverige, Finland och norra Ryssland.

Ungefär tre fjärdedelar av volymen död ved på skogsmark är mellan 10 och 29 cm i diameter. Drygt hälften av den döda veden på skogs- mark i Sverige är hård. Andelen minskar med ökad nedbrytnings- grad. Andelen mycket nedbruten död ved är endast cirka 10 procent. Inom formellt skyddade områden finns det nästan fyra gånger så mycket död ved av klassen mycket nedbruten och även mer grov död ved.

De största mängderna död ved per hektar finns närmast fjäll- kedjan, i mellersta Norrland, i Stockholms och Uppsala län samt i sydvästra Götaland. Sedan 1990-talet har mängden död ved ökat sett till hela landet. I Norra Norrland ses dock en minskning, främst av mängden mer nedbruten död ved.

Det främsta skälet till den hårda döda vedens kraftiga ökning under senare år är vindfällningar orsakade av kraftiga stormar. Dessutom har skogsbruket sedan 1990-talet vid föryngringsavverkningar av naturvårdsskäl aktivt börjat spara både stående döda och levande träd. Död ved av gran har ökat över tid i hela landet.

Vissa arter gynnas av att det finns höga koncentrationer av död ved inom ett område. Riksskogstaxeringens har utfört en analys med

110

SOU 2020:73

Den svenska skogen

data från 2015–2019. I analysen har ett tröskelvärde på minst 20 m3 per hektar nyttjats och den döda veden måste utgöras av objekt med en grovlek på minst 20 cm. Analysen visar att det i dag finns knappt 2 miljoner hektar skogsmark, respektive knappt 1,5 miljoner hektar produktiv skogsmark, som uppfyller dessa kriterier. Det utgör 7 pro- cent av både den produktiva och totala skogsmarksarealen.

3.6.5Arealen gammal skog och äldre lövrik skog samt mängden död ved

Skogsbrukets negativa påverkan på hotade arter gäller främst föryng- ringsavverkning av skogsområden som under lång tid varit kontinuer- ligt beskogade. Brist på död ved samt igenväxning av tidigare öppnare miljöer är andra viktiga orsaker till populationsminskningar. Dessutom innebär detta att livsmiljöerna för många arter blivit fragmenterade vilket får till följd att arterna får svårt att sprida sig i landskapet.

Utvecklingen sedan den nya skogspolitiken infördes har ur många naturvårdsaspekter varit positiv med ökade arealer gammal skog och äldre lövrik skog samt ökad mängd död ved genom skogsbrukets miljö- hänsyn och frivilliga avsättningar.

Figur 3.13 Utveckling av areal gammal skog 1926–2017

Areal produktiv skogsmark över viss beståndsålder utanför formellt skydd, 1000 hektar

Källa: Riksskogstaxeringen, SLU, 2020.

Hela landet utanför formellt skyddade marker enligt 2018 års gränser. Medeltal för perioden 1923–1929 (1926) och glidande femårsmedeltal från 1955. Åren 1927–1954 är linjärt interpolerade.

111

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Figur 3.14 Volymen hård död ved – utveckling sedan 1923–2017

Volym hård död ved fördelad på diameterklass, alla ägoslag utanför formellt skydd, miljoner m3sk

Källa: Riksskogstaxeringen, SLU, 2020.

Hela landet, alla ägoslag exklusive bebyggd mark och fjällbjörkskog, utanför formellt skyddade marker enligt 2018 års gränser. Medeltal för perioden 1923–1929 (1926) och glidande femårsmedeltal från 1955. Åren 1926–1954 är linjärt interpolerade.

Anmärkning: Avser volym hård död ved med en diameter på minst 10 cm samt ”duglig som brännved”. För perioden 1923–1982 är det oklart om lövträd inkluderas eller ej i inventeringen . Lövträd särredo- visas därför från 1983 då det är osäkert om ökningen i den kategorin är jämförbar över hela s erien.

Figur 3.15 Areal äldre lövskog 1955–2017

Äldre lövskog med förekomst av död ved, produktiv skogsmark utanför formellt skydd, 1 000 hektar

Källa: Riksskogstaxeringen, SLU, 2020.

Utanför formellt skyddade marker enligt 2018 års gränser. Glidande femårsmedeltal. Björk och övriga lövträd ≥ 65 procent av grundytan bedömt på beståndsnivå, hård död ved med diameter ≥ 10 cm och

≥5 m³/hektar.

Beståndsålder: Nordlig- och sydlig boreal zon >80 år samt boreonemoral- och nemoral zon >60 år.

112

SOU 2020:73

Den svenska skogen

3.6.6Konnektivitet i landskapet

För att arter knutna till en specifik skogstyp ska kunna leva i långsik- tigt livskraftiga populationer behöver de kunna sprida sig mellan om- råden av denna skogstyp. För att arter knutna till olika skogstyper ska kunna fortleva långsiktigt i ett landskap behöver det finnas eko- logisk konnektivitet i landskapet mellan områden av dessa olika skogs- typer. Med ekologisk konnektivitet menas att arter kan förflytta sig mellan områden i ett landskap. Det innebär emellertid inte att om- rådena behöver vara fysiskt sammankopplade. Om ekologisk konti- nuitet ska råda kan däremot avståndet mellan områden av samma skogs- typ inte vara längre än att arter knutna till denna skogstyp kan sprida sig mellan dessa områden så att ett genetiskt utbyte kan ske mellan populationerna.

Arter som är specialiserade på olika livsmiljöer, vilket gäller mer- parten av de hotade arterna, kallas habitatspecialister. För en habitat- specialist är väl förbundna system av den skogstyp, med de egenskaper som just den arten är anpassad till av stor betydelse för bevarandet av en långsiktigt livskraftig population. Exempelvis behöver arter knutna till gamla ihåliga ekar kunna sprida sig mellan just ekmiljöer med gamla ihåliga ekar för att väl förbundna system för dessa arter ska finnas. Dessa miljöer måste också finnas kvar över tid, på så sätt att nya ekar kontinuerligt växer upp och får åldras under sådana beting- elser som skapar de förutsättningar som arten är beroende av. Arter som inte har specialiserade krav på sin omgivning, så kallade habitat- generalister, har lägre behov av väl förbundna system av livsmiljöer för att de ska kunna fortleva.

Vissa strukturer och funktioner finns huvudsakligen i så kallade skogsbiologiska värdekärnor33. Arter knutna till en sådan struktur och/ eller funktion har då främst möjlighet att fortleva i skogsbiologiska värdekärnor där en struktur och/eller funktion finns som just den arten är knuten till. Sådana habitatspecialiserade arter behöver kunna sprida sig mellan skogliga värdekärnor av den typ och med de struk- turer och funktioner arterna behöver för att kunna fortleva i livskraf- tiga populationer i ett landskap.

33I Sverige är begreppet skogsbiologisk värdekärna sedan länge etablerat för att bedöma vad som utgör skogar med stor betydelse för naturvärden/biologisk mångfald. Begreppet används i nu- läget bland annat för att identifiera områden med höga naturvärden som bör aktualiseras/pri- oriteras för formellt skydd. Med skogsbiologisk värdekärna avses ett sammanhängande skogsom- råde som bedömts ha en stor betydelse för fauna och flora och/eller för en prioriterad skogstyp.

113

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Ekologisk konnektivitet behövs av två anledningar. En lokal pop- ulation som av någon anledning dör ut i en värdekärna kan inte er- sättas av nya individer om det är för långt till närmaste lämpliga livs- miljö. Dessutom behöver populationer ha ett genetiskt utbyte för att vara långsiktigt livskraftiga.

Det är viktigt att observera att arter specialiserade på företeelser som främst förekommer i värdekärnor av en viss skogstyp behöver väl förbundna system av värdekärnor av just denna skogstyp för att kunna spridas mellan områdena. Olika arter har olika förmåga att sprida sig och olika krav på areell omfattning av habitat (olika spridningsbiologi).

För att kunna bedöma om områden är väl förbundna är det även relevant hur ekologiskt funktionella områdena i sig är och hur land- skapet mellan dessa områden ser ut. För arters spridningsmöjlighet har det alltså betydelse vilka brukningsformer som används och vil- ken typ av miljöhänsyn som vidtas utanför områdena. I exemplet ovan kan gamla och unga ekar som lämnas som miljöhänsyn bidra till kon- nektivitet nu och i framtiden. Detsamma gäller även förvaltningen av ekar på odlingsmark eller i bebyggd miljö.

Den miljöhänsyn som tas vid föryngringsavverkning omfattar både att lämna hänsynsytor och enskilda träd utanför hänsynsytorna. Miljöhänsyn lämnas även i större utsträckning än vad som krävs en- ligt skogsvårdslagen, som en del av sektorsansvaret för miljön. Om sådan miljöhänsyn som stärker de specifika värdena i ett visst land- skap lämnas blir värdet för den biologiska mångfalden högre och kon- nektiviteten bättre än om miljöhänsyn lämnas utan tankar på land- skapets beskaffenhet. I ett landskap där den biologiska mångfalden främst är knuten till exempelvis solexponerade gamla tallar och död tallved så kan en effektiv miljöhänsyn förstärka det landskapet och bidra till ökad konnektivitet genom att gamla tallar lämnas som miljö- hänsyn vid avverkning. I ett annat landskap med värdena knutna till fuktiga granlågor i slutna granskogar bör i första hand sådana hänsyns- ytor lämnas som miljöhänsyn.

En studie av konnektiviteten för skogsbiologiska värdekärnor34 i Sverige visade att konnektiviteten är god i den fjällnära regionen medan den är betydligt lägre i övriga delar av landet. Ovanför den fjäll- nära gränsen utgjordes 54 procent av skogsmarken av värdekärnor med

34Studien använder begreppet High Conservation Value Forests vilket enligt utredningens be- dömning av studiens metodik i allt väsentligt överensstämmer med begreppet skogsbiologiska värdekärna såsom det används i utredningen.

114

SOU 2020:73

Den svenska skogen

funktionell konnektivitet för tre utvalda fågelarter. Nedan den fjäll- nära gränsen bestod endast 3–8 procent av skogsmarken av värde- kärnor med funktionell konnektivitet, det vill säga värdekärnorna var i så väl förbundna system att fågelarterna kunde sprida sig mellan dessa.35

3.6.7Representativitet av skogstyper

För att bevara den biologiska mångfalden i ett skogslandskap behövs ett representativt bevarande och utvecklande av skogsmiljöer som fångar in hela den biologiska mångfald som finns inom detta land- skap. Detta bygger på grundläggande kunskap om att olika miljöer hyser olika artsamhällen med särskilda anpassningar och ekologiska interaktioner. Att bevara gamla granskogar bidrar i mycket begränsad omfattning till att bevara biologisk mångfald knuten till gamla ek- skogar. För att uppnå en mångfald i bevarandet av arter och livs- miljöer behövs således ett bevarande av alla naturtyper. Som nämnts ovan avser bevarande av biologisk mångfald även ett bevarande av mångfald av ekosystem. Det är således viktigt med bevarande av både arter och mångfalden av ekosystem. För att uppnå dessa delar krävs bland annat att bevarande och utveckling av områden sker med eko- logiskt representativa system.

3.6.8Kritiska tröskelvärden för specialiserade arter

Kritiskt tröskelvärde är den minsta mängd livsmiljö som måste finnas för att en specialiserad art långsiktigt ska kunna överleva i ett landskap. För att representativiteten ska anses god nog för att bevara den biologiska mångfalden behöver de kritiska tröskelvärdena uppnås för de olika naturtyperna/skogstyperna. Forskning visar att då mindre än 10–30 procent av den ursprungliga förekomsten av en livsmiljö återstår minskar sannolikheten för långsiktig överlevnad drastiskt.36

Den svenska bristanalysen från 1997 uppskattade det långsiktiga behovet av att skydda skog till 20 procent av de i ett ursprungligt till-

35Angelstam P., m.fl., Sweden does not meet agreed national and international forest biodiversity targets: A call for adaptive landscape planning, Landscape and Urban Planning 202, 2020.

36Angelstam, P., m.fl., Targets and tools for the maintenance of forest biodiversity, Ecological Bulletins 51:1-510, 2004.

115

Den svenska skogen

SOU 2020:73

stånd förekommande arealerna av i dag missgynnade skogstyper, åldersklasser och trädslagsblandningar.37 Utifrån dessa beräkningar har det antagits en schablonnivå om 20 procent som har varit ledande vid generella antaganden om storlek på livsmiljöer. Det kritiska tröskel- värdet är beräknat utifrån ursprunglig omfattning av livsmiljön. I de fall en skogstyp har omvandlats i stor omfattning till en annan natur- typ behöver därför schablonnivån justeras uppåt. Det är viktigt att förstå att olika arter har olika tröskelvärden för vad som är funktio- nella landskap just för dem.

3.6.9Naturvårdande skötsel

De formellt skyddade eller frivilligt avsatta områdenas nytta för den biologiska mångfalden beror på deras kvalitet som livsmiljö för arter med dess genetiska innehåll och för ekosystemmångfalden. Områ- den avsatta för naturvård bör därför ha sådana kvaliteter i struktur och funktion att de motsvarar den biologiska mångfaldens behov. Många hotade arter är habitatspecialister och knutna till särskilda strukturer och funktioner i en viss skogstyp. Arter knutna till död ved behöver förekomst av död ved för sin överlevnad. Men många vedlevande hotade arter är dessutom beroende av en särskild typ av död ved. Olika arter är knutna till olika trädslag, olika grad av sol- exponering och olika nedbrytningsgrad på den döda veden. Olika funktioner, såsom översvämning, skogsbete eller skogsbrand ger upp- hov till olika strukturer och i övrigt olika förutsättningar för den biologiska mångfalden.

Normalt är vissa funktioner av särskilt stor betydelse för en viss skogstyp; naturliga tallskogar formas av regelbundna naturliga skogs- bränder och svämskogar av regelbundna översvämningar. De struk- turer och funktioner som naturligt hör hemma i en skogstyp är således av stor betydelse för den biologiska mångfalden knuten till denna skogstyp.

Människans tidigare hävd såsom bete eller slåtter och annan på- verkan på strukturer och funktioner gör att naturvårdande skötsel ofta är viktig för att en skogstyp ska bibehålla eller utveckla de struk-

37Angelstam, P., Andersson, L., I vilken omfattning behöver arealen skyddad skog i Sverige utökas för att biologisk mångfald skall bevaras? SOU 1997:98, Bilaga 4.

116

SOU 2020:73

Den svenska skogen

turer och funktioner som behövs för att de specialiserade arterna knutna till den skogstypen långsiktigt ska bevaras.

Många avsatta områden behöver följaktligen någon form av natur- vårdande skötsel för att bevara och utveckla sin fulla kvalité som livs- miljö. Det kan röra sig om bete i trädklädda betesmarker, borthugg- ning av gran i igenväxande lövskogar, återställning av hydrologin i dikade sumpskogar och naturvårdsbränning i brandpräglade skogs- typer. Skötselbehovet är stort i både de formellt skyddade områdena och i de frivilliga avsättningarna.38

Vissa områden avsatta för naturvård har relativt låga naturvärden i dag. Det kan vara delar med lägre naturvärden inom ett formellt skyddat område som ingått av arronderingsskäl eller en frivillig av- sättning på en fastighet där områden med riktigt höga naturvärden saknats. I dessa naturvårdsavsättningar finns en potential att skapa naturvärden genom att exempelvis veteranisera39 träd eller skapa död ved eller att gynna lövträd genom att avverka yngre gran.

3.7Formellt skyddad skog, frivilliga avsättningar, miljöhänsyn och impediment

Formellt skydd och frivilliga avsättningar av skogsmark har under den senaste tjugoårsperioden ökat kraftigt. Sedan år 2018 finns offi- ciell statistik över hur mycket formellt skyddad och frivilligt avsatt skog som finns, hur mycket skogsägare lämnat som miljöhänsyn och hur mycket improduktiv skog vi har i Sverige.40 Den statistik som redovisas nedan är uppdaterad av SCB till och med 2019.41

Av rapporten framgår att arealen formellt skyddad skog i Sverige är 2 352 700 hektar, varav 1 395 200 hektar är produktiv skogsmark. Det utgör 8,7 procent av landets skogsmark respektive 6,1 procent av landets produktiva skogsmark. Av detta utgör arealen formellt skyddad fjällnära skog 1 448 300 hektar, varav 643 700 hektar är pro- duktiv skogsmark. Formellt skyddad fjällnära skog utgör 56,5 pro-

38Se till exempel Naturvårdsverket, Redovisning av regeringsuppdrag om ett prioriterat åtgärds- program för Natura 2000 för år 2021–2027, NV-05341-18 samt Riksrevisionens rapport, Skyd- det av värdefull skog, RiR 2018:17.

39Att avsiktligt skada träd på olika sätt så att de ska uppnå åldersstrukturer, som håligheter och döda grenar och toppar, tidigare för att gynna arter som är beroende av sådana strukturer.

40Skogsstyrelsen, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark, Rapport 2019/18 – dnr 2018/4167.

41SCB, Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogs- mark 2019. Statistiskt meddelande MI 41 SM 2002, med referenstidpunkt 2019-12-31.

117

Den svenska skogen

SOU 2020:73

cent av den fjällnära skogsmarken respektive 52,7 procent av den fjäll- nära produktiva skogsmarken.

Arealen formellt skyddad skog nedanför fjällnära skog är 904 400 hektar, varav 751 500 hektar är produktiv skogsmark. Det utgör 3,7 procent av skogsmarken nedanför fjällnära gränsen respek- tive 3,5 procent av den produktiva skogsmarken nedanför fjällnära gränsen.

Arealen produktiv skogsmark som markägare frivilligt avsatt för andra ändamål än skogsbruk uppskattas till 1 254 800 miljoner hek- tar, vilket utgör 4 procent av landets skogsmark och cirka 5 procent av den produktiva skogsmarken.

I samband med alla skogliga åtgärder, som till exempel röjning, gallring eller annan avverkning, ska enligt skogsvårdslagen hänsyn tas till den biologiska mångfalden, kulturmiljön, friluftslivet och i före- kommande fall även rennäringen. Exempel på hänsyn i samband med skogsbruksåtgärder är att begränsa hyggesstorlek, lämna träd av de trädslag som finns naturligt på växtplatsen, buskar, enstaka träd, träd- samlingar och döda träd.

Skogliga impediment större än 0,1 hektar får inte brukas och hän- synskrävande biotoper och värdefulla kulturmiljöer ska inte skadas. Exempel på hänsynskrävande biotoper kan vara örtrika områden längs vattendrag, kärr och småvatten, strand- och sumpskogar med natur- skogskaraktär, vattendrag och myrmarker, naturskogsrester, äldre trädbestånd med påtagligt stor mängd hänglav eller död ved, äldre hassellundar eller äldre skogsbeten. Exempel på värdefulla kultur- miljöer kan vara slåttermyrar, husgrunder, fäbodvallar, röjningsrösen och stenmurar. Skyddszoner med träd och buskar som behövs mot hänsynskrävande biotoper, kulturmiljöer, vatten, våtmarker och ris- bon ska lämnas.

Under åren 2014/15 lämnade enskilda markägare nio procent av den avverkade arealen som sådana hänsynsytor. Motsvarande siffra för övriga markägare var 13,5 procent. Det ger ett genomsnitt på 11 procent för alla typer av markägare. Förutsatt att all den hänsyn som lämnats fortfarande finns kvar visar preliminära siffror att till år 2019 skulle cirka 456 400 hektar ha ackumulerats sedan 1993, vil- ket utgör 2 procent av Sveriges produktiva skogsmark. Hänsyns- ytorna överlappar inte formellt skydd eller improduktiv skogsmark. Överlapp mot frivilliga avsättningar kan finnas men har inte utretts fullständigt. Ingen mätning av hänsynsytornas varaktighet är gjord.

118

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Det är därför oklart i vilken utsträckning avverkning och andra åt- gärder som upparbetning av stormfällda träd eller uttag av granbark- borreangripna träd har gjorts. Sådana åtgärder kan ha lett till att area- lerna med tidigare lämnad miljöhänsyn blivit mindre. Det saknas statistik över hur mycket som står kvar över tid.42

Improduktiv skogsmark är skogsmark som i genomsnitt inte kan producera mer än en m3 virke per hektar och år. Det kan vara träd- bevuxna myrar, bergimpediment eller fjällbjörkskog. Den improduk- tiva skogsmarken omfattar totalt 4,5 miljoner hektar. Stora delar av den improduktiva skogsmarken överlappas av formellt skydd. Impro- duktiv skogsmark som inte överlappar formellt skydd omfattar 3,2 mil- joner hektar, eller drygt 11 procent av Sveriges totala skogsmark. Improduktiv skogsmark får i princip inte avverkas.

Tabell 3.2 Formellt skydd, frivilliga avsättningar, hänsynsytor och improduktiv skogsmark 2019

Arealer utan överlapp, hektar

	Skogsmark totalt		Varav produktiv skogsmark
	Areal	Andel	Areal	Andel
Formellt skydd	2 352 700	9 %	1 395 200	6 %
Frivilliga	1 254 800	4 %	1 254 800	5 %
avsättningar	1 254 800	4 %	1 254 800	5 %
avsättningar
Hänsynsytor	456 400	2 %	456 400	2 %
Improduktiv	3 221 800	11 %
skogsmark	3 221 800	11 %
skogsmark

Källa: SCB Statistiskt meddelande MI 41 SM 2002, 2020, Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark 2019.

42SCB, Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogs- mark 2019. Statistiskt meddelande MI 41 SM 2002, s. 24. Skogsstyrelsen har i pressmeddelande den 29 oktober 2020 meddelat att statistiken för miljöhänsyn ska korrigeras på grund av fel. Felet innebär att Skogsstyrelsen har överskattat antalet och volymen lämnade träd och träd- delar. De felaktiga siffrorna rör avverkningar som skett mellan 1998 och 2008. Enligt press- meddelandet ska dock inte felet påverka redovisningen av hur stora ytor skog som lämnas.

119

Den svenska skogen

SOU 2020:73

3.8Tillståndet för biologisk mångfald i världen

Den internationella panelen för biologisk mångfald och ekosystem- tjänster (IPBES) har presenterat en global bedömning av statusen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Utvärderingsrappor- ten godkändes enhälligt av 130 regeringar, inklusive Sverige, vid det sjunde IPBES-mötet i Paris den 4 maj 2019.

Nästan 500 experter från 50 länder deltog i beredningen av rappor- ten, som omfattade cirka 15 000vetenskapliga studier och rapporter.43 Nedanstående textavsnitt är direkt hämtade från den svenska över- sättningen av rapporten.44

Naturen utarmas och dess nyttor försvagas

Naturen, med dess biologiska mångfald, är grunden för människans exi- stens och för vår livskvalitet. Det naturen ger oss och bidrar med för vår välfärd kallas naturnyttor eller ekosystemtjänster. Natur och naturnyt- tor är övergripande ord som speglar människors olika syn på livet på jorden. Natur och naturnyttor kan också vara ett sätt att kategorisera vilken roll naturen spelar, där begrepp som biologisk mångfald, ekosystem- tjänster eller Moder Jord är några exempel.

För att tillgodose den ökade efterfrågan på livsmedel, energi och mate- rial överutnyttjas naturens resurser. Det leder till att naturens förmåga att bidra till vår välfärd minskar och att de nyttor vi får från naturen, som exempelvis vattenkvalitet eller rekreation, reduceras. Hela biosfären förändras i en hastighet som aldrig tidigare setts och från 1900-talets början minskar den biologiska mångfalden fortare än under någon tidi- gare period i mänsklighetens historia.

Naturen är avgörande för människan existens

Naturen tillhandahåller en mängd varor och tjänster som alla är funda- mentala för människors välmående och ett fungerande samhälle, till exempel mat, energi och läkemedel. Genom ekologiska och evolutio- nära processer upprätthåller den biologiska mångfalden kvaliteten i luft, färskvatten och mark, reglerar klimatet, bidrar med pollinering och skade- djursbekämpning och lindrar effekterna av naturkatastrofer. Naturen bidrar även med icke-materiella värden centrala för människans livskva- litet, såsom inspiration, lärande samt fysiskt och psykiskt välbefinnande.

43IPBES, The Global Assessment Report on Biodiversity and Ecosystem Services (Summary for Poli- cymakers), 2019.

44Naturvårdsverket, Global utvärdering av biologisk mångfald och ekosystemtjänster – samman- fattning för beslutsfattare, rapport 6917, s. 7–14.

120

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Fler än två miljarder människor är beroende av ved som bränsle, och uppskattningsvis fyra miljarder människor förlitar sig primärt på växt- och naturbaserade läkemedel för sin hälsa. Ungefär 70 procent av cancer- läkemedlen är naturbaserade produkter eller syntetiska produkter som är inspirerade av naturen. Hotet mot den biologiska mångfalden och ekosystemens funktioner har direkta såväl som indirekta implikationer. Mer än 75 procent av världens livsmedelsgrödor är beroende av polliner- ing av djur. Det handlar bland annat om några av de ekonomiskt vikti- gaste grödorna, exempelvis kaffe, kokos och mandel. Marina ekosystem och landekosystem binder cirka 60 procent av koldioxidutsläppen orsa- kade av människans aktiviteter.

Människans skapade resurser, såsom kunskap, teknologisk infrastruktur och ekonomiskt kapital, kan öka eller delvis ersätta vissa naturnyttor, men andra är oersättliga. Flera alternativ till naturnyttor som har utvecklats av människor har visat sig vara mindre effektiva och dessutom dyra. Ett exempel är konstruktioner byggda för att skydda mot översvämningar vid kuster. I naturen har exempelvis mangroveskogar i vissa områden den funktionen, samt att de dessutom bidrar till en rik livsmiljö med hög biologisk mångfald som kan stödja husbehovet av fisk till lokala samhäl- len. Detta visar att konstruktionerna skapade av människan inte bidrar till samma mervärden som den naturliga miljön.

Ekosystemtjänster och naturnyttor är ojämnt fördelade på vår planet, geografiskt, i tid och mellan olika grupper av människor. Att prioritera och optimera för en specifik naturnytta eller ekosystemtjänst, exempel- vis matproduktion, riskerar att försvaga andra naturnyttor och tjänster. Naturen, med dess biologiska mångfald, bidrar till människans möjlig- het till alternativa lösningar i en oviss framtid. Ett exempel på detta är vilda växtarter som i framtiden skulle kunna bidra till livsmedelsproduk- tionen.

Naturens och naturnyttors globala status

Sedan 1970 har jordbruksproduktionen, fiskefångsten, produktion av bioenergi och biomaterial (t.ex. timmer och pappersmassa) ökat. Detta har inneburit att 14 av 18 naturnyttor minskat, mestadels de reglerande (t.ex. färre livsmiljöer och färre pollinatörer) och de icke-materiella (t.ex. biokemiska och genetiska resurser) naturnyttorna. Produktions- värdet av jordbruksgrödor har ökat trefaldigt sedan 1970. Under samma tid har skogsproduktionen ökat med 45 procent till ungefär 4 miljarder kubikmeter 2017, och skogsindustrin förser uppskattningsvis 13,2 mil- joner människor med arbete. Den globala skogsarealen täcker i dag unge- fär 68 procent av den uppskattade arealen skog som fanns före den indu- striella revolutionen.

-----

121

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Artutdöende och dess effekter

Av jordens uppskattningsvis 8 miljoner djur- och växtarter finns det en risk att 1 miljon arter utrotas, varav flertalet under det kommande seklet. Detta sker till stor del på grund av mänskliga aktiviteter som har orsakat förlust och försämring av arternas livsmiljöer. Hastigheten för detta glo- bala artutdöende går tio till hundra gånger snabbare nu än vad som har beräknats under de senaste 10 miljoner åren av jordens utveckling.

Den pågående globala förlusten av livsmiljöer är påtaglig. I dag är upp- skattningsvis 75 procent av jordens landyta tydligt påverkad av männi- skans aktivitet. Våtmarksområdena har minskat med över 85 procent på 300 år. När det gäller specifika artgrupper hotas 40 procent av grod- djuren, nästan en tredjedel av korallerna och mer än en tredjedel av de marina däggdjuren. Större delen av denna nedgång har skett sedan år 1900. Antalet vilda ryggradsdjur har under de senaste 50 åren minskat på land, i sötvatten och i havet. Kunskapen om globala trender hos in- sektspopulationer är bristfällig, men preliminära uppgifter tyder på att minst 10 procent kan vara utrotningshotade i vissa regioner.

-----

Människans påverkan på ekosystemen skapar förhållanden för en snab- bare biologisk evolution, så snabb att effekter kan märkas på några få år. Konsekvenserna av detta kan vara positiva eller negativa för den bio- logiska mångfalden och ekosystemen men kan även skapa osäkerhet kring beständigheten av arter, ekosystemens funktioner och naturnyt- tor. Växt- och djursamhällen blir mer likartade i både människopräglade landskap och i landskap med färre spår av mänsklig aktivitet. Till exem- pel försvinner många stora rovdjur och långsamt växande arter, som tropiska lövträd. I stället blir det vanligare med mindre arter som fort- plantar och sprider sig snabbt.

Påverkansfaktorer bakom förlusten av biologisk mångfald

De fem viktigaste direkta påverkansfaktorerna som har orsakat för- lusten av biologisk mångfald under de senaste 50 åren är:

–förändrad användning av mark och vatten

–direkt övernyttjande av arter genom jakt och fiske

–klimatförändringar

–föroreningar

–spridning av främmande arter

122

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Dessa direkta påverkansfaktorer drivs av en rad underliggande indirekta faktorer, som i sin tur relaterar till ekonomiska och sociala värden samt beteendemönster. De viktigaste indirekta påverkansfaktorerna är:

–våra produktions- och konsumtionsmönster

–befolkningsdynamiken

–den globala handeln och teknikutvecklingen

Påverkansfaktorernas effekter på den biologiska mångfalden varierar mellan världens regioner och länder.

Direkta påverkansfaktorer

Sedan 1970 är överutnyttjande den faktor som har haft störst negativ påverkan för ekosystemen på land och i sötvatten. För expansionen av jordbruket utnyttjas nu över en tredjedel av jordens markyta. Den ur- bana arealen i världen har mer än fördubblats sedan 1992 och en kraftig expansion av infrastrukturprojekt har skett, vilket påverkat utbredningen av skogar, våtmarker och gräsmarker negativt.

Utvinning av förnybara och icke-förnybara resurser uppgår till ungefär 60 miljarder ton per år. Som en följd av jordens ökande befolkning har sedan 1980 nyttjandet av naturresurser som exempelvis växter, djur, fos- sila bränslen och byggnadsmaterial ökat med 15 procent per capita. Detta har medverkat till att utsläppen av växthusgaser har fördubblats, vilket har bidragit till att jordens medeltemperatur höjts med cirka 0,7 grader.

Förändrad markanvändning och direkt överutnyttjande av arter

Över en tredjedel av jordens landyta och nästan tre fjärdedelar av jor- dens tillgängliga sötvattensresurser nyttjas till odling av grödor och bo- skapsskötsel. Cirka 25 procent av världens utsläpp av växthusgaser kommer från markröjning som exempelvis skogsavverkning samt kommersiell w 75 procent av dessa utsläpp. Mellan 1990 och 2015 avverkades 290 mil- joner hektar naturskog samtidigt som andelen planterad skog växte med 110 miljoner hektar. Illegal skogsavverkning står för 10–15 procent av världens timmerproduktion, i vissa områden uppgår den till 50 procent, vilket skadar intäkter för statliga ägare och hotar levebrödet för många fattiga människor på landsbygden.

All gruvdrift på land har ökat dramatiskt. Trots att den bara upptar 1 procent av jordens yta bidrar den till utsläpp av giftiga föroreningar, försämrad vattenkvalitet och vattendistribution och negativ påverkan på människors hälsa. Gruvanläggningar ligger dessutom ofta på platser som är viktiga för biologisk mångfald. Gruvdrift i djuphaven sker fort- farande i relativt liten skala men har vuxit till cirka 6500 olje- och gas- verksamheter i 53 länder sedan 1981. De ökade halterna av koldioxid som gruvdriften innebär leder till försurning av haven, vilket har störst

123

Den svenska skogenSOU 2020:73

påverkan på grunda vattenområden, framför allt det subarktiska Stillahavs- området och det västra Norra ishavet. När polarisen smälter förväntas gruvnäringen växa i den arktiska och antarktiska regionen.

-----

Klimatförändringar

Klimatförändringar är en direkt påverkansfaktor som även förstärker andra faktorers effekter på naturen och på mänskligt välbefinnande. I eko- system som tidigare påverkats lite av mänsklig aktivitet, som tundran, taigan och regioner som Grönland, konstateras nu tydliga effekter av klimatförändringarna. Många arter förmår inte anpassa sig till de snabba klimatförändringarna, varken genom evolutionsprocesser eller förändrat beteende.

Föroreningar och främmande arter

Giftigt avfall och förorening av jord, vatten och luft har ökat i många regioner. Även om flera föroreningar sker lokalt sprids de ofta på ett sådant sätt att de har global påverkan.

-----

Sedan 1980 har antalet invasiva arter ökat med 40 procent, en ökning utan tecken på avtagande, associerad till ökad global handel och be- folkningsdynamik. Nästan en femtedel av jordens yta riskerar att påver- kas av spridningen av främmande djur- och växtarter. Det kan innebära direkta negativa effekter på den ursprungliga floran och faunan, påver- kan på ekosystemens funktion samt försämring av ekonomi och männi- skors hälsa. Invasiva arter kan få särskilt allvarliga konsekvenser på de ursprungliga arterna i områden som har en hög andel endemiska arter, exempelvis isolerade öar.

124

4 Svensk skogspolitik

4.1Historisk tillbakablick

1903 års skogspolitiska beslut

När 1903 års skogsvårdslag antogs hade den nya politiken två huvud- sakliga mål. Ett mål var att förbättra återväxtarbetet i skogen genom att lagstifta om en skyldighet att efter avverkning vidta åtgärder för återväxtens tryggande för det enskilda skogsbruket. Det andra målet var att inrätta skogsvårdsstyrelser, en ny skogspolitisk myndighet som genom förtroendeskapande arbetssätt skulle medverka till att skogs- vårdsarbetet och hushållning med de skogliga resurserna skulle vara en långsiktigt inriktad verksamhet. Riksdagens uppfattning i denna fråga framgår av den skrivelse som 1903 ställdes till regeringen:

Dessa styrelser skola ingalunda till sin egentliga karaktär bliva polismyn- digheter, tillsatta för att efterspana och beivra överträdelser av lagen an- gående enskildes skogar. Utan de skola, var inom sitt verksamhetsom- råde, vara det centrala organet för alla de strävanden, som avse att höja den enskilda skogsvården. Och härvid är det naturligen på frivillighetens väg, som de största resultaten kunna ernås.

Den nya skogsvårdslagen, som enligt riksdagens egen mening var svag, lade grunden för tillämpningen av andra medel där upplysning och rådgivning från skogsvårdsstyrelsen sattes i främsta rummet. Skogs- vårdsstyrelsen skulle också biträda skogsägaren med bidrag, tillhanda- hålla frö och plantor och övriga åtgärder som befanns lämpliga för att förbättra skogshushållningen. För att finansiera denna verksam- het beslutade riksdagen att skogsvårdsavgifter skulle tas ut.

I lagen från 1903 ingick en skyldighet att säkerställa återväxt efter avverkningen. Avverkningen eller markbehandlingen fick inte utföras så att återväxten uppenbarligen äventyrades. Påföljden kunde vara avverkningsförbud och att skogsvårdsstyrelsen i sista hand kunde

125

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

utföra återväxtåtgärderna på skogsägarens (avverkningsrättsinnehavar- ens) bekostnad. Om avverkningsförbud överträddes kunde böter och förverkande av det avverkade virket utdömas.

Skogsvårdslagen från 1903 gällde enskilt ägd skogsmark utom skogar belägna i Västerbottens och Norrbottens län, Särna socken i Dalarna samt på Gotland. I dessa områden gällde i stället utsynings- tvång eller en dimensionslag. Dimensionslagen innebar att endast grövre träd fick avverkas. Det var dåvarande Domänstyrelsen som var ansvarig tillsynsmyndighet vid tillämpning av dessa två sistnämnda lagar samt för städernas, kyrkans, allmänningarnas och andra allmänna skogar.

1923 års skogspolitiska beslut

1903 års lag var en återväxtlag, men även som en sådan hade den enligt många brister. Lagen hindrade inte uppkomsten av glesa så kallade ”skräpskogar”, den krävde inte återväxtåtgärder annat än efter avverkning och den medgav begränsade möjligheter att ingripa mot olämpliga avverkningar. Det fanns även behov av att lagstifta om skydd för den yngre skogen. I juni 1911 tillsattes därför en skogslagstift- ningskommitté, vars arbete dock kom att fördröjas genom det första världskriget. Under kriget ökade konkurrensen om virkesresurserna och därmed även trycket på ungskogen. Detta ledde till att virkes- priserna steg kraftigt. Följden blev en utbredd handel med dimensions- avverkningar av grövre skog och köp av hela fastigheter som i det närmaste kalhöggs. Detta oroade i hög grad såväl allmänheten, skogs- vårdsstyrelserna som politikerna.

Mot den bakgrunden hade 1923 års skogspolitiska beslut tre huvud- sakliga mål;

•att se till att återväxt kom till efter avverkningarna,

•att skydda den yngre skogen från ej ändamålsenliga avverkningar,

•att ”befrämja den enskilda skogshushållningen genom utbredande av kunskap i skogsskötsel”.

Skogsvårdslagen från 1923 omfattade fortfarande bara enskilt ägd skog. För statens, kyrkans, härads- och sockenallmänningars och städernas skogar gällde tidigare förordningar och att Domänstyrel-

126

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

sen utövade tillsynen. Detta ändrades dock 1925 då dimensionslagen i kustlandet upphävdes och skogsvårdsstyrelserna i Norr- och Västerbotten tillkom. År 1934 övertog skogsvårdsstyrelsen tillsynen över lappmarkslagen från Domänstyrelsen. Från 1925 fanns skogs- vårdsstyrelser i varje landstingsområde/län i landet.

Omkring 1925 nådde skogsodlingsverksamheten en kulmen. Där- efter avtog verksamheten högst påtagligt år efter år. Från 1927 rap- porterade den nystartade riksskogstaxeringen om stora arealer med dålig återväxt och restskogar. Trots goda ansatser med lagstiftning och även statligt stöd hade läget inte förbättrats sedan 1923 års skogs- politiska beslut.

Skyddet av den yngre skogen hade dock klarats av även om man 1938 fick skärpa bestämmelsen som hindrade spekulationer i fastig- heter. Stor betydelse för beståndsvården fick de brännvedsavverk- ningar som utfördes åren 1939–48 till följd av andra världskriget.

Målet rörande kunskapsuppbyggande kring skogsskötsel uppfyll- des väl. Skogsvårdsstyrelsernas arbete med undervisning, engage- mang i skoglig yrkesutbildning, upplysning och information kom att få allt större betydelse.

Läget var till följd av brister i återväxten ganska bekymmersamt när den nystartade Skogsstyrelsen började sin verksamhet 1941 med att göra en översyn av den dåvarande skogspolitiken. Översynen ledde fram 1948 års skogspolitiska beslut.

1948 års skogspolitiska beslut

Sedan det skogspolitiska beslutet 1923 hade mycket hänt som påver- kat de svenska skogarna. Blädningsepoken hade satt tydliga spår. Krigsåren med avstängning av import av fossila bränslen hade lett till omfattande vedhuggningar.

Det övergripande målet med 1948 års skogspolitiska beslut var att öka virkesproduktionen för att säkra en industriell tillväxt. 1948 års skogsvårdslag gällde på enskilt ägd mark utom häradsallmänningar och allmänningsskogar i Norrland och Dalarna, kyrkans skogar samt statens skogar. I den nya lagen fördes ett lönsamhetskriterium in. Detta var något nytt och kom att få betydelse för de krav som ställdes på föryngringarna. Dessutom infördes ransoneringsregler för äldre skog för att undvika ”större rubbningar” i avkastningens jämnhet.

127

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

Man ville främja en jämn sysselsättning för den skogliga arbetskraf- ten, trygga skogsindustrins råvarubehov och garantera viss jämnhet i avverkningen på de enskilda fastigheterna.

En annan nyhet var en bestämmelse som – om en större insekts- härjning som drabbat skogen eller om fara för detta förelåg – gav skogs- styrelsen rätt att besluta om nödvändiga åtgärder för att åtgärda ska- dorna.

Samtidigt med en ny skogsvårdslag togs också beslut om en ny bidragsförordning samt om en ny skogslånefond. Statligt stöd hade en given plats i den nya skogspolitiken.

1979 års skogspolitiska beslut

Utgångspunkterna för 1979 års skogspolitiska beslut avspeglas av följande citat som återfinns i regeringens proposition1.

Industrins virkesbehov vid normalt utnyttjande av nu befintlig kapacitet har beräknats uppgå till 75 miljoner m3 sk/år. Detta är något mer än den årliga tillväxten i våra skogar. Virkesbehovet överstiger alltså numera den virkeskvantitet som det långsiktigt är möjligt att leverera med hittills tillämpade skogsbruksprogram. Samtidigt karaktäriseras virkestillgången av regional obalans och överskott på lövvirke.

Under senare år har motsättningar mellan naturvårdens och skogsbru- kets intressen blivit alltmer vanliga. Några skäl till detta är att naturvårdens och allmänhetens medvetenhet om miljön har växt sig starkare, att kra- ven på högre produktivitet i skogsbruket har ökat och att vissa av de i skogsbruket använda skötsel- och avverkningsmetoderna har förändrats.

Det handlade alltså om industrins virkesförsörjning och om avväg- ningen mellan virkesproduktion och naturvård. De brukningsmetoder som hade kommit till användning under 1960- och 1970-talen ansågs inte uthålliga i förhållande till miljöintressena.

Målet för 1979 års skogspolitik framgår av portalparagrafen i

1979 års lag:

1 § Skogsmark med dess skog skall genom lämpligt utnyttjande av mar- kens virkesproducerande förmåga skötas så att den varaktigt ger en hög och värdefull virkesavkastning. Vid skötseln skall hänsyn tas till natur- vårdens och andra allmänna intressen.

1Prop. 1978/79:110.

128

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

Riksdagen ställde sig utan invändningar bakom detta mål. På några principiellt viktiga områden skilde sig 1979 års skogsvårdslag från sin föregångare. För det första sköts produktionsaspekten i förgrun- den och kriteriet om ett tillfredsställande ekonomiskt utbyte togs bort ur lagen. För det andra kom den nya lagen att omfatta all skogs- mark i Sverige. Statens och kyrkans skogar låg nu också under skogs- vårdslagen. Sverige fick därmed för första gången en enda skogspoli- tisk myndighet.

För att nå det produktionsmål som angavs till åtminstone 75 mil- joner m³sk/år krävdes insatser av olika slag. Bland annat behövdes en avsevärt bättre anläggning av ny skog och en utökad röjning av ung- skog, där lövslyet enligt skogsvårdslagen skulle bekämpas. I beslutet om en ny skogspolitik gavs skogsvårdslagen rollen som ett viktigt medel både när det gäller att uttrycka samhällets minimikrav, men också som ett medel för att nå uppsatta delmål. En stor andel av dagens äldre och medelålders skogar är skapade enligt dåtidens regelverk och syn på skogen, med en lägre nivå av ståndortsanpassning och variation än de skogar som har anlagts sedan den nya skogspolitiken i början av 1990-talet och fram till i dag.

Ett annat medel som gavs stor betydelse i detta sammanhang var det statliga stödet. Vägbyggnad, skogsvård särskilt i norra Sverige, restaurering av lågproducerande skog, dikning, översiktlig skogsinven- tering (ÖSI) och stöd till upprättande av skogsbruksplaner var vik- tiga stödområden.

Den nya lagen skulle vara ett effektivt instrument. En enhetlig tillämpning för alla ägarkategorier och hela landet eftersträvades. Även om naturvårdsbestämmelserna skärptes blev lagen produktionsinrik- tad. Det förelåg en stor uppslutning kring lagen. Detta gällde också i riksdagen, som tog sitt beslut i maj 1979.

129

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

4.21993 års skogspolitiska beslut

Det skogspolitiska beslutet från 19932 och den politik som är knuten till beslutet är i allt väsentligt det som fortfarande gäller i dag. De stora förändringarna från tidigare skogspolitiska beslut var att miljö- mål och produktionsmål jämställdes och att avregleringar gjordes i skogspolitiken. Grunderna för beslutet 1993 hämtades bland annat från Riokonferensens beslut om konventionen om biologisk mång- fald och de så kallade Skogsprinciperna.3 Tidigare detaljstyrning av virkesproduktion ersattes av en skogsvårdslag av ramlagskaraktär som gav skogsägarna frihet under ansvar att bruka skogen på ett håll- bart sätt utan att bidrag för skogsvård, produktionsåtgärder eller miljö- hänsyn utgick. Samtidigt ökade regleringen av vilken hänsyn som skulle tas till miljön och naturvården vid skogsbruksåtgärder.

Tre väsentliga ändringar gjordes. För det första ökades skogsägarens frihet inom de ramar som staten ställer upp. För det andra betonades att detta innebär ett ökat ansvar för skogsägaren dels för att i den nya friheten tillgodose de skogspolitiska målen, dels ekonomiskt för sitt skogsbruk som en motprestation till de minskade skatter och avgifter som hade beslutats. För det tredje betonades att den nya skogspolitiken förutsätter bättre kunskaper hos skogsägaren.

1993 års skogspolitik utgick från de ställningstaganden som gjor- des vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 och som kom till uttryck i den så kallade Agenda 21 och i Skogs- principerna. Ett grundläggande ställningstagande var att skog och skogsmark bör förvaltas på ett hållbart sätt för att tillgodose nuvar- ande och kommande generationers sociala, ekonomiska, ekologiska, kulturella och andliga mänskliga behov. Viktigt i sammanhanget var även den konvention om biologisk mångfald som Sverige hade under- tecknat.

Det av riksdagen fastlagda produktionsmålet i skogsbruket är att skogen och skogsmarken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthållig god avkastning. Skogsproduktionens inriktning ska ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen pro- ducerar.

Miljömålet i skogsbruket är att skogsmarkens naturgivna produk- tionsförmåga ska bevaras. En biologisk mångfald och genetisk varia-

2Prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352.

3Prop. 1992/93:226 s. 24–25.

130

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

tion i skogen ska säkras. Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas.

En omfattande utredning av 1993 års skogspolitik genomfördes av dåvarande skogsvårdsorganisationen och naturvårdsverket, i syfte att utvärdera effekterna av politiken. Utvärderingen utmynnande i ett ställningstagande om att rådande inriktning av skogspolitiken i allt väsentligt skulle ligga fast.4 Regeringen betonande behovet av stabilitet i skogspolitiken men poängterade samtidigt vikten av att göra de förändringar som utvecklingen, nya kunskaper och uppfölj- ning av pågående verksamhet ger vid handen. Vissa författnings- reformer genomfördes 1998 i anledning av utvärderingen. Samma år infördes miljöbalken som även fick betydelse för skogsfrågorna.

En statlig offentlig utredning, Skogsutredningen 2004, tillsattes några år senare för att göra en översyn av skogspolitiken och skogs- vårdsorganisationen. Utredningen lämnade sitt betänkande Skog till Nytta för alla?5 till regeringen i april 2005 och betänkandet Mervärdes- skog6 i september 2006. De propositioner som regeringen lämnade till riksdagen 2005 och 20087, med anledning av dessa betänkanden inne- bar bland annat att Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna sam- manfördes till en sammanhållande nationell myndighet. Det konsta- teras samtidigt att grunderna i den gällande skogspolitiken ligger fast, men att klimatförändringar i högre grad bör beaktas. Riksdagen be- slutade i enlighet med regeringens förslag.

4.2.1Sektorsansvar

När det gäller sektorsansvaret för miljön brukar man tala om ett sär- skilt och ett allmänt sektorsansvar. Redan i 1988 års miljöpolitiska beslut angav riksdagen att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde, det allmänna sektorsansvaret. I beslutet betonades att varje samhällssektor bör ansvara för att nya miljöpro-

4Prop. 1997/98:158.

5SOU 2005:39.

6SOU 2006:81.

7Prop. 2005/06:1 och prop. 2007/08:108.

131

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

blem undviks och att existerande problem i möjligaste mån löses. Miljövårdsmyndigheterna gavs i uppgift att på alla nivåer vara pådri- vande och att förse övriga statliga myndigheter, kommuner, organisa- tioner och företag med relevant och aktuell kunskap och information.8 I fråga om skogsnäringen avses med det allmänna sektorsansvaret det ansvar för miljön som delas av hela den skogliga sektorn. Sektors- ansvaret kan sägas omfatta ansvarsfördelningen mellan staten och när- ingen avseende såväl miljö- som produktionsdelen av skogspolitiken.

Regeringen har även för vissa politikområden som är av särskilt stor betydelse för miljön redovisat sin syn på miljöansvar inom respek- tive område. En förstärkning av sektorsansvaret för vissa sektorer genomfördes 1998 då regeringen gav 24 myndigheter ett särskilt sektors- ansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Det särskilda sektorsansva- ret för ekologiskt hållbar utveckling innebär att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Parallellt med det särskilda sektorsansvaret utvecklades även arbetet med miljökvalitetsmålen och med miljöledningssystem hos majoriteten av myndigheterna. Sektorsintegreringen av miljöfrå- gorna har därefter ytterligare förtydligats genom att sektorsmyndig- hetens tillsynsansvar successivt utökats till fler områden samt genom miljömålsansvaret för miljökvalitetsmålet Levande skogar.

I det miljöpolitiska beslutet om det allmänna sektorsansvaret från 1988 lyftes även behovet av samverkan och ett delat ansvar mellan stat och näringsliv för miljöfrågorna fram. Samtliga efterföljande miljö- politiska beslut framhåller att ett delat ansvar och frivilliga insatser är en förutsättning för att nå miljömålen. Vidare uttrycker besluten en förväntan om att skogsägarna vid sidan av statens eget ansvars- tagande ska vidta åtgärder och bära kostnader för avsättningar och andra insatser.

I en uppföljning av målen, vilken presenterades i 1991 års miljö- politiska beslut, betonades ett ökat sektorsansvar och ökad decen- tralisering för en bred förankring av miljöarbetet samt att regeringen avsåg att förstärka sektorsmyndigheternas ansvar inom dessa områ- den. Det framgick vidare att bland annat sektorsmyndigheten för skogsbruk skulle vara ansvarig för att utarbeta sektorsvisa delmål och genomföra åtgärder för att uppnå dessa. Sektorsansvaret för miljön skrevs även in i myndighetens instruktion. Skogssektorn i övrigt be- handlades endast i begränsad utsträckning eftersom den översyn av

8Prop. 1987/88:85 s. 26 och 253.

132

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

skogspolitiken som skulle leda fram till 1993-års skogspolitiska be- slut hade inletts med uppdrag att bland annat precisera ett miljömål för skogsbruket.

När det gäller myndigheternas sektorsansvar framhölls att de miljö- mål som formulerats på politisk nivå skulle kompletteras med sektors- mål och åtgärdsprogram av sektorsmyndigheterna. Detta uppdrag skulle uttryckligen framgå av myndighetens instruktion därefter. Av detta skäl arbetade skogssektorn fram till år 2010 med skogliga sektors- mål som beslutades av Skogsstyrelsen. Sektorsmålen utgjorde en tolk- ning av statens samlade skogspolitik, inklusive relevanta delar av miljö- politiken och omfattade skogliga produktionsfrågor, miljöfrågor samt sociala och kulturella frågor. Målen togs fram i en dialog med skogs- sektorns intressenter. Efter 2010 ansågs sektorsmålen ha spelat ut sin roll. Sektorsmålen ansågs även som ett mindre verkningsfullt verk- tyg för att finna en balans och avvägning mot miljömålen, eftersom miljökvalitetsmålen är riksdagsbundna mål och sektorsmålen var be- slutade av myndighet. Beträffande produktionsfrågorna ansågs tillgång och efterfrågan på råvara i första hand vara en fråga för marknaden.9

I det miljöpolitiska beslutet från 1991 anfördes även att de areella näringarna måste bygga på principen om en god och långsiktig hus- hållning med naturresurserna. Där framhölls att bevarandet av arter bör vara en angelägenhet för skogssektorn och inte ses som en sepa- rat naturvårdsfråga. Naturvårdsarbetet bör enligt beslutet delas in i tre nivåer som ska styra insatserna i form av prioritering, kostnads- fördelning och ansvar för arbetet:10

–På den första nivån, det så kallade vardagslandskapet, ska ansvaret och kostnaderna för naturvården främst ligga på näringsutövarna inom de olika samhällssektorer som nyttjar naturen i sina verk- samheter. Det framhölls att det krävs en ökad hänsyn till natur- vården på denna nivå.

–Den andra nivån omfattar områden med högre naturvärden där spe- ciella insatser för skydd och vård behövs för att uppfylla målsätt- ningarna. Åtgärderna på denna nivå kännetecknas av olika grader av skydd genom ekonomiska stödinsatser, exempelvis resurser av- satta för landskapsvårdande åtgärder, eller tillämpning av lagstift- ning om ett generellt art- eller biotopskydd. Ansvar och kostnader

9Prop. 1990/91:90 s. 36 och 66.

10Prop. 1990/91:90 s. 378 f.

133

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

på denna nivå är delade mellan stat, kommun och berörda sam- hällsverksamheter.

–Den tredje nivån utgörs av särskilt värdefulla områden och om- fattar bland annat de naturtyper och arter som på grund av sin känslighet bara tål liten eller ingen mänsklig påverkan och därför kräver ett mer eller mindre fullständigt skydd med stöd av natur- vårdslagen. Ansvar och kostnader på denna nivå åvilar främst staten och utövas genom de naturvårdande myndigheterna till- sammans med kommunerna.

1990-års Skogspolitiska kommitté uttryckte, i betänkandet Skogs- politiken inför 2000-talet, sektorsansvaret i skogen på följande sätt. Det grundläggande sektorsansvaret för de skogliga naturresurserna ligger på skogsägarna och skogsbrukarna. Det innebär att skogs- ägarna ansvarar för och bekostar de naturvårdande åtgärder som nor- malt bör ingå i verksamheten. Detta innebär behov av att utveckla och tillämpa skötselmetoder som utgår från de naturgivna förutsätt- ningarna. Skyddet av biotoper är också en viktig förutsättning för att kunna behålla den biologiska mångfalden.

Skogslandskapet kunde därför enligt kommittén delas in i det till ytan helt dominerande vardagslandskapet där ansvar och kostnader för miljöhänsynen skulle ligga på skogsbrukaren. Därutöver skulle mer känsliga områden bevaras genom att stat, kommun och skogsbruket delade på ansvar och kostnader. I detta sammanhang poängterades att ju mer åtgärderna avsåg bevarande av livskraftiga populationer av växter och djur, desto mer borde kostnadsansvaret ligga på skogs- näringen. Slutligen skulle de områden som är så känsliga att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan skyddas; främst av staten genom områdesskydd. I dessa områden handlar det om att säkerställa de känsliga områdena genom mer eller mindre fullständigt skydd.11

I propositionen till 1993-års skogspolitiska beslut betonade departe- mentschefen att ett ökat ansvar för naturmiljön bör kunna tillgodo- ses inom ramen för sektorsansvaret.

Ett exempel på det var att skogsvårdsmyndigheten skulle anvisas vissa medel för viss inventering av småskogsbrukets mark. En bättre samordning av uppgifter skulle enligt förarbetena leda till rationel-

11SOU 1992:76 s. 139 f.

134

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

lare åtgärder som även skulle minska kostnaderna för den enskilde skogsägaren. Skogsägaren skulle i gengäld förutsättas ha en positiv inställning till att utan särskild ersättning skydda mindre biotoper (fri- villiga avsättningar).12

I förarbetena till 1993 års skogspolitik angavs även att skogsbru- ket redan tog ett kostnadsansvar för resurshushållning och miljö- vård. Detta kostnadsansvar kom till uttryck på flera sätt, till exempel genom skogsvårdslagens krav på långsiktig hushållning med skogarna, återväxtåtgärder samt dåvarande särskilda skydd för svårföryngrad skog och skyddsskog, utan att ersättning lämnas till skogsägaren. Detsamma gällde förbud mot våtmarksdikning enligt den dåvarande naturvårdslagen. För begränsning av naturvårdsskäl enligt skogs- vårdslagen och enligt skilda bestämmelser i naturvårdslagen och plan- och bygglagen lämnades ersättning endast om pågående markanvänd- ning på behandlingsenheten avsevärt försvåras. Dessa krav och restriktioner innebär att betydande arealer skogsmark undantas från skogsbruk. Vid tiden för 1993-års skogspolitiska beslut beräknades minimikraven (generell hänsyn) innebära ett bortfall av virke mot- svararande ett värde av över 100 miljoner kronor årligen.13 I dag är motsvarande siffra betydligt högre. Många skogsägare har ofta även en högre ambition än de krav som följer av lagstiftningen, vilket bland annat kommer till uttryck genom de marknadsstyrda skogsbruks- certifieringarna. Det är därför inte ovanligt att skogsbruket tar hän- syn över lagens krav (förstärkt hänsyn).

12Prop. 1992/93:226 s. 75.

13Prop. 1992/93:226 s. 44.

135

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

Figur 4.1 Sektorsansvaret för miljön

Enligt 90-talets miljö- och skogspolitiska beslut

Jämför figur i SOU 1992:76 s. 139.

Ett uttalat syfte med den nya skogspolitiken från 1993 var att skogen skulle förvaltas på ett hållbart sätt genom att betona de två jämställda skogspolitiska målen och att tydliggöra det delade ansvaret mellan sta- ten och näringen för att nå de skogspolitiska målen. Ambitionen var att vidareutveckla ett ekologiskt hållbart skogsbruk och att ytterligare befästa sektorsansvaret för miljön och förena detta med en hög avkast- ning av skogsråvara och en konkurrenskraftig svensk skogsnäring.14

För att möjliggöra en höjd ambitionsnivå med avseende på miljö- hänsyn i skogsbruket behövde kunskapen om detta öka varför en rad rådgivnings- och utbildningskampanjer genomfördes under 1990- talet och även därefter. Såväl staten genom Skogsstyrelsen som skogs- ägarföreningar och skogsbolag har satsat avsevärda resurser för att

14Prop. 1992/93:226.

136

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

öka kunskapen om god naturvård och miljöhänsyn. Utbildningsinsat- ser har riktat sig till såväl tjänstemän, enskilda skogsägare som maskinförare och andra berörda entreprenörer.

I miljömålspropositionen från 2005 betonades ytterligare vikten av sektorsansvaret. Det betonades att i det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet ingår att genomföra åtgärder för att myndig- heten och aktörerna inom sektorn ska integrera miljöfrågorna i sin verksamhet så att sektorns negativa miljöpåverkan kan minskas och den positiva miljöpåverkan förstärkas och därmed bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen som en del i hållbar utveckling.15

Sektorsansvaret behandlades även i den statliga utredningen Mer- värdesskog som hade i uppdrag att göra en översyn av sektorsansvaret för skogssektorn och förtydliga statens respektive skogsnäringens ansvar för genomförandet av skogspolitiken.16 Utredningen uttalade bland annat att sektorsansvaret är särskilt viktigt för de frågor där det krävs ett landskapsperspektiv och konnektivitet för att uppnå bevarande av biologisk mångfald men även för att kunna uppnå de krav som gäller vattenförvaltning enligt ramdirektivet för vatten.

Vid den nya skogspolitikens genomförande kvarstod, något om- formulerat, målet för produktion och synsättet att skogsmarken ska skötas för en varaktig och värdefull avkastning. En skillnad i den nya skogspolitiken är dock att markägaren har större frihet att själv välja de medel som behövs för att uppnå produktionsmålet. Det har där- med formulerats ett sektorsansvar för produktion. På samma sätt som sektorn förväntas arbeta för att uppnå målet för biologisk mångfald, finns det även förväntningar på att åtgärder ska vidtas för att uppnå uthållig och god avkastning från skogen. Åtgärder som brukar anges som typiska för sektorsansvaret för produktion är röjning i skogen. Genom 1993-års skogspolitiska beslut skedde nämligen en avregler- ing av skogsbruket som innebar att staten inte längre skulle tvinga fram dessa åtgärder och inte heller understödja dessa genom olika bidrag.

15Prop. 2004/05:150 s. 366.

16SOU 2006:81 kap. 26.

137

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

4.2.2Frihet under ansvar

Den svenska skogspolitiken brukar ofta sammanfattas under devisen Frihet under ansvar. Frihet syftar på att politikområdet är mindre detaljreglerat än tidigare. I huvudsak skedde avregleringen av skogs- bruket genom 1993-års skogspolitiska beslut som strävade mot för- enkling och avreglering av skogsbruket.

Ansvarsdelen i begreppet tar sikte på de två jämställda målen i skogsvårdslagen om produktion och miljö. I senare skogspolitiska beslut har begreppet definierats som att det innebär att den enskildes äganderätt till sin skog ska värnas samtidigt som skogsägaren har en betydelsefull del i det gemensamma ansvaret att förvalta skogsresur- sens alla nyttigheter på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med ekosystemansatsen. Skogsägarnas nivå av ansvar och frihet är inte heller absolut, utan begränsas enligt de regelverk som återfinns i skogsvårds- lagen och annan lagstiftning.17

Vid sidan av det ökade ansvaret som ålades sektorn och skogs- näringen för miljöarbetet i de svenska skogarna strävade 1993-års skogspolitiska beslut som nämnts mot förenkling och avreglering av skogsbruket. I förarbetena betonades att skogsvårdslagen i sina grund- läggande delar är allmänt accepterad och bör kvarstå i form av en ramlagstiftning. Flera detaljbestämmelser i lagen upphävdes, bland annat skyldigheten att röja och gallra. Skogsbrukaren fick även möj- lighet att fritt välja avverkningsmetod och skogsskötselsystem. Där- emot slopades inte helt regleringen av lägsta slutavverkningsålder som kommittén föreslog.

Även kravet som tidigare gällt för alla skogsägare att inneha en skogsbruksplan togs bort med motiveringen att behovet av en skogs- bruksplan var så djupt rotad hos skogsägaren att några tvingande krav inte längre behövde ställas. Skogsägarna fick alltså en ökad fri- het att själva förvalta sin skog men fick också samtidigt ansvar att bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk, i enlighet med ekosystem- ansatsen, så att miljömålen kan nås.18

Fram till 1992 betalade svenskt skogsbruk en skogsvårdsavgift på 0,8 procent av skogens taxeringsvärde. Avgiften, som ursprungligen varit avsedd att finansiera skogsvårdsstyrelserna, men som övergått till att bidra till mer allmänna åtgärder för skogsbruket, hade länge

17Prop. 2007/08:108 s. 25.

18Prop. 2007/08:108 s. 25.

138

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

varit ifrågasatt och uppfattades av många vara en skatt. Skogsvårds- avgiften innebar år 1990 en kostnad för skogsägarna om sammanlagt cirka 430 miljoner kronor per år. Av direktivet till 1990-års skogspoli- tiska kommitté framgick att svenskt skogsbruk ska vara självfinan- sierat och i ett tilläggsdirektiv framkom att skogsvårdsavgiften ska avskaffas. Detta blev också riksdagens beslut.19

Delar av den översiktliga skogsinventeringen (ÖSI), nyckelbio- topsinventeringen samt riksskogstaxeringens arbete betalades av skogsvårdsavgifter. Avgiften finansierade även forskning och de olika bidrag som kunde utgå till skogsbruket och som kom att avskaffas i och med att skogsvårdsavgiften slopades.

Som jämförelsen kan nämnas att den svenska skogsmarken numera har ett taxeringsvärde om cirka 700 miljarder kronor20 vilket innebär att en motsvarande skogsvårdsavgift i dag skulle innebära en kostnad på cirka 5,6 miljarder kronor per år för skogsägarna.

4.3Skogsvårdslagen

Skogsvårdslagen anger de grundläggande krav som samhället ställer på den som är skogsägare och utgör en minimilagstiftning. I enlighet med vad som ovan angetts om inriktningen för den nya skogspoliti- ken förväntas skogssektorn som helhet bidra till de allmänna intres- sena i större utsträckning än vad lagen kräver.

I skogsvårdslagens portalparagraf anges:

1§ Skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.

Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen.

Skogspolitiken medför åtaganden från både staten och skogsnär- ingen för att bevara biologisk mångfald i skogen. Från början av 1990-talet och framåt har en tydlig utveckling av att ta ökad hänsyn till den biologiska mångfalden, kulturmiljöer och friluftslivet vid skogs- bruksåtgärder, tillsammans med ökade insatser för att avsätta skogs- områden för naturvård genomförts. Åtgärder som röjning, gallring och föryngringsavverkning miljöanpassas genom att lämna detaljhän-

19Prop. 1991/92:60.

20SCB Statistiska meddelande BO 37 SM 1601, Rikets fastigheter 2016.

139

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

syn i form av till exempel gamla träd, boträd, högstubbar och skydds- zoner mot vattendrag och våtmarker. Vissa hänsynskrävande bio- toper lämnas helt.

Med andra allmänna intressen avses i skogsvårdslagen i första hand skogens sociala värden, kulturvärden och i förekommande fall ren- näringen. Till sociala värden räknas främst skogens upplevelsevärden för hälsa och välmående, för friluftsliv och turism, som strövområde för svamp- och bärplockning, samt för jakt och fiske.

Hänsyn till allmänna intressen kan tas på olika sätt. Skogsstyrel- sens föreskrifter pekar bland annat på hänsyn till landskapsbilden, att förhindra allvarliga körskador samt att återställa stigar efter åtgärd. Hänsyn kan även tas genom alternativa brukningsformer genom hyggesfritt skogsbruk som ger en bestående skogskänsla även efter en åtgärd. Detta kan vara av särskild betydelse i tätortsnära skogar. Social hänsyn kan även tas genom att gallring och röjning sker på ett sätt som gör det lättare att ta sig fram i skogen och genom att hålla skogsbilvägar öppna.

Skogens kulturvärden i form av fornlämningar och övriga kultur- historiska lämningar är skyddade av kulturmiljölagen och skogsvårds- lagen. Alla lämningar, både kända och okända skyddas av lagarna. Hänsyn tas genom att värna och i förekommande fall röja fram, till exempel röjningsrösen, stenmurar, kolarkojor, kolbottnar, fångst- gropar, boplatser och husgrunder samt i norra Sverige även kultur- lämningar efter äldre tiders renskötsel. För att markera var det finns sådana kulturvärden kan stubbar på cirka 1,3 meter, så kallade kultur- stubbar, lämnas vid avverkning. Dessa kulturstubbar markerar var läm- ningarna finns så att de inte skadas vid körning och markberedning.

Renskötsel bedrivs i de fem nordligaste länen och i dessa områden ska det vid skogsbruksåtgärder tas hänsyn till rennäringen genom att till exempel anpassa hyggens storlek och läge när det behövs, liksom markberedningsmetod på lavrika marker. När skogsbilvägar byggs ska anpassning till rennäringen också tas. Hänsyn ska också tas genom att lämna kvar trädsamlingar med lavrika träd på hyggen och mot impediment, till exempel längs flyttleder.

Det är Skogsstyrelsen som är tillsynsmyndighet för skogsvårds- lagen. I skogsvårdslagen, skogsvårdsförordningen och i Skogsstyrel- sens föreskrifter och allmänna råd finns bestämmelser om hur olika åtgärder i skogen ska genomföras. Nedan följer några exempel.

140

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

Anläggande av ny skog

Efter en avverkning eller annan händelse som till exempel en brand eller en storm, som gör att markens virkesproducerande förmåga inte utnyttjas, ska ny skog anläggas. Vid anläggning av ny skog ska de föryngringsåtgärder vidtas som kan behövas för att trygga återväxten av en skog av tillfredsställande täthet och beskaffenhet i övrigt. De metoder som används ska vara beprövade och trädslag som är lämp- liga för platsen ska användas. Ny skog ska anläggas genom sådd eller plantering när naturlig föryngring inte kan bedömas ge tillfredsställande återväxt inom godtagbar tid. Skogsstyrelsens föreskrifter anger krav för antal och fördelning av huvudplantor som behövs för att trygga återväxten av en skog av tillfredsställande täthet. När det behövs för att få en tillfredsställande återväxt eller för att återväxten ska utveck- las väl, ska enligt föreskrifter bland annat lämpliga skärm- eller frö- träd i tillräckligt antal lämnas kvar vid avverkning, avverkning av rest- skog, hyggesrensning, markberedning, åtgärder mot försumpning efter avverkning samt utglesning av skärm ske.

Avverkning av skog

Inför en föryngringsavverkning som är 0,5 hektar eller större ska en underrättelse, avverkningsanmälan, lämnas till Skogsstyrelsen senast sex veckor innan avverkningen påbörjas. För röjning eller gallring krävs ingen anmälan enligt 14 § skogsvårdslagen.

En avverkning ska enligt 10 § vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling. I vissa fall kan annan avverk- ningsform tillåtas om det handlar om försöksverksamhet eller för att bevara och utveckla natur- och kulturmiljövärden.

Virkesförrådet efter röjning, gallring och annan utglesning måste vara så stort att markens virkesproducerande förmåga utnyttjas och de kvarlämnade träden ska vara jämnt fördelade över arealen. Skador ska så långt som möjligt undvikas.

Föryngringsavverkning får inte göras innan skogen nått en viss lägsta slutavverkningsålder. Den lägsta slutavverkningsåldern varie- rar beroende på trädslag, markens produktionsförmåga och i vissa avse- enden var i landet avverkningen sker. På brukningsenheter som är större än 50 hektar måste den skog som kan föryngringsavverkas ran- soneras för att undvika en för stor andel kalmark och ungskog.

141

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

Natur- och kulturmiljövård

Hänsyn till naturmiljön och till andra allmänna intressen, som kul- turmiljön och friluftslivet ska tas vid alla skogsbruksåtgärder. Här anges en del av den viktigaste hänsynen;

–Behåll inslag av de trädslag som finns naturligt på växtplatsen och lämna buskar, enstaka träd, trädsamlingar och döda träd.

–Undvik att skada hänsynskrävande biotoper och värdefulla kul- turmiljöer21 och var särskilt försiktig när en avverkning berör om- råden där det finns ovanliga växter och djur.

–Lämna de skyddszoner med träd och buskar som behövs mot hän- synskrävande biotoper, kulturmiljöer, vatten, våtmarker och risbon.

–Gör inte för stora hyggen, markbered inte i skyddszoner mot vatten och våtmarker och avverka och transportera virket så att allvarliga skador på mark och vatten undviks.

–Undvik att skada stigar, spår och leder och se till att de är fram- komliga.

Krav på hänsyn enligt föreskrifter meddelade med stöd av 30 § skogs- vårdslagen får inte vara så stora att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Om det går att utforma hänsynen på olika sätt ska ovanliga växter och djur, hänsynskrävande biotoper, gamla träd, grova träd, äldre döda träd samt skyddszoner mot sjöar och vattendrag gynnas så mycket som möjligt.

Rennäring

I områden där rennäring får bedrivas ska hänsyn också tas till ren- näringen genom att anpassa hyggens storlek och läge när det behövs eller när skogsbilvägar byggs. Hänsyn ska också tas genom att lämna kvar trädsamlingar på hyggen och mot impediment, till exempel längs flyttleder. Den hänsyn som planeras inom året-runt-markerna, där renskötsel sker under hela året, och inom fjällnära skog ska redo- visas. På året-runt-markerna ska berörd sameby ges möjlighet att sam- råda innan föryngringsavverkning eller avverkning för skogsbilväg.

21Kulturlämningar i form av fornlämningar har dock en strikt skydd i kulturmiljölagen (1988:950) och är därmed inte en del av den hänsyn som avses i skogsvårdslagen.

142

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

Åtgärder mot insekter

Insektsskador ska förebyggas genom att skadad skog av färsk gran och tall, över fem m3sk per hektar ska tas om hand. Obarkat virke av tall och gran får inte lagras i skogen eller vid bilväg över sommaren eftersom skadeinsekter förökar sig i obarkat färskt barrvirke.

4.4Miljöbalken

Miljöbalken som trädde i kraft den första januari 1999 syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kom- mande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Miljöbalken ska tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, värde- fulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, den biologiska mångfalden bevaras, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk syn- punkt långsiktigt god hushållning tryggas, och återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

Miljöbalken har en generell tillämplighet och innehåller bland annat regler om allmänna hänsynsregler, miljökvalitetsnormer, områdes- skydd, miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, genteknik, kemiska produkter och avfall. Bestämmelserna i miljöbalken är oftast allmänt hållna och preciseras genom förordningar och föreskrifter. Skogen berörs bland annat av förordningar om områdesskydd, artskydd och anmälan för samråd.

Skogsstyrelsen ansvarar för tillsynen inom vissa delar av miljöbal- ken, främst biotopskyddsområden, skogsbruksåtgärder som kan på- verka miljön i ett Natura 2000-område och skogsbruksåtgärder som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön enligt 12 kap. 6 § miljö- balken. Dessa delar kommer utredningen att utveckla mer, huvud- sakligen i kapitel 6 och 13. Nedan beskrivs kort en del av de skogs- bruksåtgärder som faller under miljöbalken.

143

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

Hänsynsregler

I 2 kap. miljöbalkens finns de hänsynsregler som ska följas vid alla verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada eller olägenhet för miljön. Reglerna är allmänt hållna, men har stor betydelse när balkens övriga regler ska tillämpas. Som utredningen kommer redo- göra för mer utförligt i kapitel 13.3 är bestämmelserna i 2 kap. miljö- balken tillämpliga på skogsbruksåtgärder.

Samråd om skogliga åtgärder

En skoglig åtgärd eller verksamhet som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön ska enligt 12 kap. 6 § miljöbalken anmälas för sam- råd till Skogsstyrelsen innan den påbörjas. Skogsstyrelsen har i före- skrifter angett vilka åtgärder som alltid ska anmälas för samråd. En underrättelse om eller tillståndsansökan för avverkning, uttag av skogs- bränsle eller skyddsdikning och som är kompletterad med den infor- mation som ska ingå i samrådsanmälan gäller också som anmälan för samråd. Dessa bestämmelser redogörs för mer utförligt i kapitel 13.5.5.

Dikning i skogen

Vid dikning skiljer man på följande tre åtgärder varav de två första regleras i miljöbalken.

–Markavvattning.

–Dikesrensning.

–Skyddsdikning.

Med markavvattning avses framför allt grävning av nya diken där syftet med dikningen är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Det är länsstyrelsen som lämnar tillstånd till markavvattning. I större delen av södra Sverige är markavvattning i princip förbjuden.

Rensning av diken till samma djup och läge som de tidigare haft kräver i de flesta fall inte tillstånd, men ska i många fall anmälas till Skogsstyrelsen för samråd.

144

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

Skyddsdikning efter avverkning syftar till att leda bort överskotts- vatten under en begränsad tid för att ge bra förutsättningar för nya plantor. Då syftet med skyddsdikning inte är varaktigt krävs inte till- stånd. Dikningen ska dock anmälas till Skogsstyrelsen enligt skogs- vårdslagen före åtgärden påbörjas.

4.5Certifiering

I takt med att kraven på skogsbrukets miljöansvar utökats har olika former för att uppfylla den skogspolitiska målsättningen skapats. Ett framträdande exempel är de så kallade skogsbruksstandarder som ger en markägare möjlighet att certifiera sitt skogsbruk. Efterfrågan på skogsråvara från hållbara källor har styrt allt mer av skogsnäringen mot de marknadsutvecklade certifieringssystemen. Att vara certifie- rad är dock inte en förutsättning för att uppfylla det sektorsansvar för miljön som skogspolitiken förutsätter.

I Sverige finns det i dag två olika frivilliga, marknadsbaserade system för certifiering av skogsbruk, Forest Stewardship council (FSC) som bildades 1993 och Programme for the Endorsement of Forest Certi- fication Schemes (PEFC) som bildades 1999.

Att ett skogsbruk eller en skogsprodukt är certifierad innebär att någon intygar att skogsbruket eller produkten bedrivs, tillverkas eller behandlas enligt en viss standard. PEFC och FSC har standarder för skogsbruk och spårbarhet. Kontrollen av efterlevnad av standarderna utförs av oberoende certifieringsföretag. Skogsbruksstandarderna innehåller bland annat regler för den hänsyn som ska tas till natur- och kulturvärden och sociala värden vid skogsbruksåtgärder, att en viss areal ska avsättas för naturvård och att markägaren ska ha en aktuell skogsbruksplan. Enligt bägge standarderna ska fem procent av den produktiva skogsmarken avsättas för naturvård. Enligt den nya standarden för FSC, som börjar gälla den 1 oktober 2020, finns ett nytt krav på att ytterligare minst fem procent av den produktiva arealen ska skötas med anpassade metoder för att bevara eller utveckla naturvärden och/eller sociala värden.

Det främsta argumentet som anges för att certifiera skogsbruk eller produkter är miljömässiga och ekonomiska. Många företag har kunder som kräver att de produkter som köps ska komma från certi- fierat skogsbruk.

145

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

Den svenska produktiva skogsmarksarealen som är certifierad enligt PEFC eller FSC uppgick 2018 till 14,8 miljoner hektar, vilket utgör 63 procent av den produktiva skogsmarksarealen.22 Av den pro- duktiva skogsmarken som ägs av enskilda är 32 procent certifierad, för övriga ägare är motsvarande andel 94 procent.

Nedan kommer utredningen att kort beskriva de två olika certifier- ingsorganen. Innehållet i de olika certifieringsstandarderna återkom- mer utredningen till under relevanta avsnitt i betänkandet, se bland annat kapitel 11.6.1 om nyckelbiotoper 15.2.6 om fjällnära skog.

Forest Stewardship Council (FSC)

Vid världsmiljökonferensen i Rio de Janeiro 1992 antogs inte någon skogskonvention utan ett antal skogsprinciper som pekade ut en riktning för ansvarsfullt skogsbruk men inga bindande skyldigheter. Som en reaktion på detta grundades Forest Stewardship Council, FSC, vid ett konstituerande möte i Toronto, Kanada 1993. FSC ska arbeta för ett miljöanpassat, socialt ansvarstagande och ekonomiskt livskraftigt bruk av världens skogar. Med miljöanpassat avses ett skogsbruk som värnar skogens mångfald, ekologiska processer och skogens produktionsförmåga. Socialt ansvarstagande innebär ett skogs- bruk som skapar möjlighet för individer och lokala samhällen att ta del av skogens nyttigheter och som stärker ett lokalt engagemang och initiativ som främjar en långsiktig skogsskötsel. Ekonomisk livskraf- tigt skogsbruk innebär att skogliga åtgärder ska ge tillräcklig lönsam- het, utan att det sker på bekostnad av skogliga resurser, ekosystem eller väsentliga samhällsbehov.

FSC kom till Sverige 1996, då svenska intressenter bildade en arbetsgrupp för att ta fram en svensk skogsbruksstandard enligt FSC. Nu finns svenska FSC som en fristående, ideell förening, som verkar i enlighet med internationella FSC:s värdegrund och stadgar. Med- lemmarna delas in i tre kamrar; ekonomiska kammaren, sociala kam- maren och miljökammaren. FSC Sverige ska öka kunskapen om FSC och övervaka användningen av FSC:s varumärken i Sverige. FSC Sverige förvaltar och utvecklar också FSC:s svenska skogsbruksstan- dard. Den första svenska FSC-standarden för skogsbruk godkändes 1998 och ersattes 2010 av en uppdaterad version. Som nämnts kom- mer ytterligare en ny standardversion att börja gälla under år 2020.

22SCB. Statistiska meddelanden. JO1404 SM 1901.

146

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

Programme for the Endorsement of Forest Certification Schemes (PEFC)

PEFC bildades som ett svar på behovet av ett system som tog större hänsyn till det småskaliga familjeskogsbrukets särskilda villkor än vad man ansåg att FSC gjorde. Under 1998 startade skogsägare från Finland, Tyskland, Frankrike, Norge, Österrike och Sverige tillsam- mans med representanter från delar av industrin ett samarbete för att utveckla en gemensam skogsbrukscertifiering för certifiering av håll- bart skogsbruk på enskilda privata skogsägares mark. Det ledde fram till att Pan European Forest Certification Council (PEFCC) bild- ades 1999. Genom bildandet av PEFCC skapades en mekanism som gjorde det möjligt för olika länder att utveckla standarder som är anpassade till lokala förhållanden, samtidigt som de följer internatio- nellt accepterade riktlinjer och krav för hållbart skogsbruk.

Svenska PEFC bildades år 2000 och föreningens medlemmar delas in i tre grupper; Grupp 1: Skogsbruk inklusive transporter av virke till industri/terminal, grupp 2: Förädling av skogsråvara inklusive distri- bution och handel i värdekedjan fram till slutkund och grupp 3: Orga- nisationer för sociala, miljömässiga och kulturella intressen kopplade till hållbart skogsbruk. PEFC:s skogsstandard syftar till att utveckla en ekonomiskt uthållig och värdefull skogsproduktion, biologisk mångfald samtidigt som kulturmiljö och sociala och estetiska värden värnas. Den första svenska skogstandarden godkändes av internatio- nella PEFC i juli 2000. Standarden omfattar tre delar: Skogsbruks- standard, Social standard och Miljöstandard. Standarden har revide- rats tre gånger. Nuvarande standard gäller till och med 2022.

147

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

4.6Nationella skogsprogrammet

Nationella skogsprogram introducerades som begrepp av FN:s mellanstatliga skogspanel (International Panel of Forest) 1997. FN har sedan dess framhållit nationella skogsprogram som ett viktigt verk- tyg för ett hållbart skogsbruk. Förväntningar på att medlemsländerna initierar processer för nationella skogsprogram uttrycks bland annat inom FN:s skogsforum (United nations 2008) och i den paneuropeiska resolutionen från 2003 (MCPFE 2003). Enligt Food and Agriculture Organization (FAO) har i dag cirka 130 länder ett nationellt skogs- program. Den regionala uttolkning som skett inom den paneuropeiska processen (MCPFE 2003) innebär att ett nationellt skogsprogram är en deltagande-, holistisk-, tvärsektoriell- och iterativ process för policyplanering, implementering, övervakning och utvärdering på den nationella och/eller regionala nivån som syftar till fortsatt utveckling av hållbart skogsbruk och bidra till hållbar utveckling.

Miljömålsberedningen föreslog i arbetet med långsiktigt hållbar markanvändning ett etappmål om ett nationellt skogsprogram. Under 2013 fick Skogsstyrelsen genom regleringsbrev i uppdrag att göra en förstudie om ett nationellt skogsprogram och uppdraget redovisades 2013. Regeringen bedömde att ett nationellt skogsprogram borde utvecklas. För att uppnå det beslutades att ett etappmål i miljömåls- systemet om en dialogprocess skulle etableras senast 1 juli 2015.23 År 2014 beslutade regeringen om ett etappmål om en dialogprocess i ett nationellt skogsprogram. Enligt beslutet skulle dialogen omfatta ekonomiska, sociala och miljömässiga värden och syfta till att sko- gen och dess värdekedja ytterligare bidrar till utvecklingen mot ett hållbart samhälle och en växande biobaserad samhällsekonomi.24

Dialogprocessen initierades 2015 dels genom att tillsätta ett pro- gramråd med brett deltagande från olika intressenter25, dels genom att etablera fyra arbetsgrupper, med varsitt fokusområde;

•Tillväxt, mångbruk, värdeskapande av skogen som resurs.

•Virkesproduktion, övriga ekosystemtjänster och naturens gränser.

23Prop. 2013/14:141.

24Regeringsbeslut I:3, 2014-02-27, M2014/593/Nm.

25www.regeringen.se/artiklar/2020/02/arets-forsta-programradsmote-for-det-nationella- skogsprogrammet/.

148

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

•Främjande av biobaserade produkter och energi, smarta transpor- ter, en skogsindustri i världsklass och ökad export.

•Internationella skogsfrågor.

Arbetsgruppernas underlagsrapporter lämnades till regeringen och remitterades under hösten 2016. Med underlagsrapporterna som grund beslutade regeringen i maj 2018 om en strategi för ett nationellt skogsprogram.26 I samband med detta slog regeringen fast en vision för skogsprogrammet: ”Skogen, det gröna guldet, ska bidra med jobb och hållbar tillväxt i hela landet samt till utvecklingen av en växande bioekonomi”.

Strategin vägleds av programmets vision och ska ses som en platt- form utifrån vilken genomförandet av skogspolitiken ska få stöd fram till 2030. Skogsprogrammets kärna är den breda dialogen om skogens roll för ett hållbart samhälle och en växande bioekonomi. Dialogen ska inkludera utblickar i tid och rum, leda till ökad förståelse mellan olika åsikter om brukande av skog och främja metodutveckling för att hantera nuvarande och framtida skogspolitiska utmaningar. Grund- förutsättningen för arbetet med skogsprogrammet är att inriktningen för den svenska skogspolitiken som vilar på två riksdagsbundna jäm- ställda mål om produktion och miljö, de äganderättsliga principerna samt principen om frihet under ansvar ligger fast. Programmets stra- tegi utgår från skogens ekonomiska, sociala och miljömässiga värden och bygger på dialog, samverkan, engagemang och erfarenhetsutbyte mellan intressenter i skogens hela värdekedja. Strategin innehåller fem fokusområden;

•Ett hållbart skogsbruk med ökad klimatnytta.

•Mångbruk av skog för fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet.

•Innovationer och förädlad skogsråvara i världsklass.

•Hållbart brukande och bevarande av skogen som en profilfråga i svenskt internationellt samarbete.

•Ett kunskapskliv för ett hållbart brukande och bevarande av skogen.

26Strategi för Sveriges nationella skogsprogram. N2018/03142/SK.

149

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

I juni 2018 presenterade regeringen en handlingsplan för det natio- nella skogsprogrammet som baseras på strategin och innehåller kon- kreta åtgärder utifrån skogsprogrammets vision och mål. Den första version av handlingsplanen omfattar framför allt åtgärder där staten har ett huvudansvar. Handlingsplanen kommer att uppdateras i dia- log med intressenterna, där inte minst strategisk rådgivning av skogs- programmets programråd kommer spela en central roll. Regeringens ambition med programmet är att skogssektorn och samhället i stort medverkar med åtgärder för förverkligandet av visionen och målen.

Under 2019 beslutades om ytterligare medel till skogsprogrammet för perioden 2020–2022.

150

5 Äganderätt

5.1Begreppet äganderätt

I utredningens uppdrag anges bland annat följande utgångspunkt. Rättssäkerheten ska stärkas för markägare och företag och det ska säkerställas att markägare får ekonomisk kompensation för inskränk- ningar i ägande- och brukanderätten i den utsträckning de har rätt till. En viktig del för utredningen är att klargöra markägares rätt till ersätt- ning och hur denna bör beräknas.

Vidare anges i direktivet att renskötselrätten är en kollektiv rättig- het som grundas på urminnes hävd eller i vissa fall på sedvana och som omfattas av egendomsskyddet samt att denna inte ska försvagas.

För att utredningens uppdrag att säkerställa att markägare får den ekonomiska kompensation som de har rätt till samt att renskötsel- rätten inte genom något av utredningens förslag ska försvagas finns det skäl med en översiktlig redogörelse för äganderättens grunder och räckvidd. Denna redogörelse kan även utgöra grund för utrednings- uppdraget beträffande analysen av de äganderättsliga konsekvenserna av att naturvärden på privatägda fastigheter identifieras och pekas ut av myndigheter. I detta sammanhang finns det skäl att återge några av de grundläggande bestämmelserna som reglerar egendomsskyddet i Sverige.

FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 anger, i artikel 17, att ”envar har rätt att äga egendom såväl ensam som i förening med andra. Ingen må godtyckligt berövas sin egendom.” Äganderätten anses numera vara en universell mänsklig rättighet. Begreppets innebörd, styrka och förhållande till andra motstående rättigheter har dock varierat mellan olika rättsordningar och under olika tider.

Redan i den romerska rätten fanns rättsliga principer om ägande, dominium, vilka till viss del ligger till grund även för det nutida ägande-

151

Äganderätt

SOU 2020:73

rättsbegreppet. Dominium innebar en abstrakt rättighet knutet till ett ting och som inte var direkt beroende av en rådighet eller besitt- ning. En person kunde därmed äga en bit av marken eller något som en annan person innehade för stunden. Likaså kan det ur den rom- erska rätten härledas olika inskränkningar i äganderätten, bland annat om vilka obehag som ska behöva tolereras grannar emellan. Det nuvarande synsättet på äganderätt, i en stor del av världen, kan sägas vara präglat bland annat av liberalismen och rättspositivismen. Libe- ralismen innebär i denna kontext frihet från tvång, vilket bland annat medför en rätt att fritt bestämma över sin egendom. Rättspositivismen innebär att olika rättigheter, till exempel äganderätten, uppkommer och existerar inom rättsordningen och att dessa rättigheter därmed inte är av naturen givna. Den legala rättsordningen bestämmer därmed innehållet i och kan begränsa dessa rättigheter.1

Utgångspunkten för detta funktionella synsätt innebär att ägande- rätten är en negativ rättighet, i bemärkelsen att dess omfattning ut- görs av det som inte uttryckligen inskränker denna. Äganderätten har då en särställning bland rättigheter till egendom som innebär en i grunden obegränsad befogenhet, till skillnad från till exempel nyttjan- derätt som definieras, positivt, av dess materiella innehåll. Rättigheten ska skyddas från andras orättfärdiga handlande, till exempel genom att stöld är kriminaliserat, men får stå tillbaka för angelägna inskränk- ningar som ställts upp av rättsordningen. För att det ska gå att tala om ägande som en rättighet med någon som helst innebörd krävs dock att skyddet av den har en praktisk betydelse, genom till exempel ett effektivt och rättssäkert förfarande i myndighet och domstol. In- skränkningarna, eller med andra ord gränserna för äganderätten, får inte heller vara så omfattande eller oförutsägbara att rättigheten i praktiken blir omöjlig att definiera.

Ett annat synsätt på äganderätten är att den utgörs av ett knippe ingående rättigheter, eller befogenheter, som tillfaller ägaren. Dessa i äganderätten ingående befogenheter kan förändras över tid och även se olika ut mellan olika egendomsslag. Ett exempel på en befogenhet ur ett sådant knippe, skulle kunna vara rätten att överlåta och att bruka egendomen. När det gäller fast egendom, som mark, kan dock dessa befogenheter vara starkt omskurna av lagstiftning, till exempel

1För en mer utvecklad redogörelse av äganderättens historiska och filosofiska innebörd se bl.a. Åhman, Karin, Egendomsskyddet, 2000, s. 40 ff. samt Åslund, Åsa, Allemansrätten och mark- nyttjande, 2008, s. 76 ff.

152

SOU 2020:73

Äganderätt

genom förbud mot att fritt överlåta skogsfastigheter eller en strikt reglering av hur skogsbruk får bedrivas. En fördel med att anlägga detta synsätt skulle kunna vara att de i ”äganderättsknippet” ingående befogenheterna skulle kunna hanteras separat. Detta synsätt medger även delad äganderätt, där en i äganderätten ingående rättighet i vissa fall kan innehas av ett annat rättssubjekt. Ett talande exempel är att rätt till bete normalt ingår i markägarens rättighetsknippe, men att denna rättighet i vissa fall kan tillkomma annan. I de områden där en sameby genom urminnes hävd upparbetat en rätt till renbete, har denna i äganderätten ingående befogenheten således en annan inne- havare än den formella markägaren.

Det går då att tala om att marken brukas med stöd av äganderätten av både markägaren och innehavaren av renskötselrätt. En nackdel med en sådan positiv, om än abstrakt, definition av begreppet är att det, utan fast kärna, riskerar att urholkas genom att befogenheterna en efter en begränsas. Att tala om äganderätt som en mänsklig rättig- het eller att ge den en konstitutionell innebörd kan då vara vanskligt.

5.1.1Äganderätten till mark

Redan i 1909 års lagberednings förslag till ny jordabalk behandlades principiellt markäganderättens innebörd. Det uttalades bland annat att den rättsliga makt som jordäganderätten innebär inte är ovillkor- lig, utan att den är given av rättsordningen och därmed underkastad den begränsning som rättsordningen kräver. Som exempel på begrän- sande regler nämndes politi- och näringslagstiftning, grannelagsrätts- liga regler och den rätt som även annan än markägaren har, att be- träda marken och där tillgodogöra sig vissa naturalster – det vill säga det som vi i dag benämner allemansrätten. Principen om att mark- äganderätten inte är ovillkorlig, utan är underkastad de begränsningar som rättsordningen uppställer, framkommer även i 1966 års propo- sition till ny jordabalk och har präglat allt lagstiftningsarbete därefter.2

En ledande tanke i svensk rätt är att all markanvändning står under offentlig kontroll. Staten och kommunerna har till uppgift att kon- trollera hur marken används. Ett uttryck för det är plan- och bygg- lagens bestämmelse om kommunernas planmonopol samt reglering- arna i fastighetsbildningslagen. Ett annat utmärkande drag för fastig-

2Åslund, Åsa, Allemansrätten och marknyttjande, 2008, s. 85.

153

Äganderätt

SOU 2020:73

hetsrätten är syftet att skapa förutsättningar för en fastighetsanvänd- ning som är effektiv ur samhällelig synpunkt. Utgångspunkten är att marken bör användas på det sätt som ger mesta möjliga nytta för sam- hället i stort och samhällsplaneringsfrågorna har varit centrala för att uppnå samhälleliga mål. De kollektiva inslagen i lagstiftningen har därmed varit framträdande.

Samtidigt utgör fastighetsrätten en central del av det marknads- ekonomiska systemet, där rättsordningen bör skapa regler och insti- tutioner som ger goda förutsättningar för den ekonomiska aktiviteten i samhället. Det medför att lagstiftningen bör skapa förutsättningar för trygga ekonomiska förfoganden över den fasta egendomen. En av fastighetsrättens funktioner är därför att klargöra vilka rättigheter som finns till en fastighet och förhållandet mellan olika rättigheter. En ordnad fastighetsindelning har även varit en hörnsten i den svenska ämbetsstaten och i byggandet av en stark och ordnad välfärdsstat, genom att man har kunnat använda marken som en effektiv produk- tionsfaktor och som en viktig inkomstkälla för staten via beskatt- ningen. Den tidiga fastighetsregistreringen och Lantmäteriets verk- samhet har haft en avgörande betydelse för att det finns klara och tydliga rättighetsförhållanden. Utöver detta präglas den fastighetsrätts- liga lagstiftningen av de intresseavvägningar som ska göras mellan olika intressen. I dessa avvägningar är begreppen allmänna och enskilda in- tressen centrala.3

Det finns en mycket omfattande reglering som innebär att mark- ägaren inte fritt får förfoga över sin egendom. Mest framträdande är kanske plan- och bygglagen som tillsammans med miljöbalken anger vad som från samhället är den önskvärda markanvändningen och på olika sätt reglerar hur marken får nyttjas. Därutöver kan nämnas bland annat fastighetsbildningslagen och jordförvärvslagen som be- gränsar möjligheterna att fritt överlåta hela eller delar av en fastighet.

För skogsbrukets del innebär exempelvis jordförvärvslagens re- striktioner för juridiska personer att förvärva lantbruksegendom san- nolikt att värdet av skogsfastigheter är i storleksordningen 10–30 pro- cent lägre än vad en helt fri marknad hade kunnat förväntas betala. Detta mycket på grund av de mer gynnsamma skatteregler som gäller för aktiebolag.

För denna utredning är givetvis skogsvårdslagens bestämmelser om hur skogsmark bör och får brukas samt miljöbalkens bestämmel-

3Brännström, Malin, Skogsbruk och renskötsel på samma mark, 2017, s. 44 f.

154

SOU 2020:73

Äganderätt

ser, om vilka inskränkningar i ett fritt brukande som uppställs med hänsyn till bland annat naturmiljön, av central betydelse. Skogsvårds- lagen anger att skogen är en nationell tillgång, vilket i detta samman- hang kan stå som symbol för lagstiftarens synsätt beträffande för- hållandet mellan äganderätten och det allmänna intresset. Rennär- ingslagen anger vad som gäller för den, vid sidan av skogsbruk, mest areellt omfattande markanvändningen, renskötsel.

Vid sidan av de lagar som anger hur avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen ska gå till samt den reglering som har till avsikt att planera markanvändningen finns även instrument som tar sikte på förhållandet mellan konkurrerande enskilda intressen. Plan- och bygglagens regler om hänsyn till enskilda intressen, jordabalkens 3 kap. om rättsförhållandet mellan grannar och fastighetsbildnings- lagens bestämmelser om servitut är exempel på sådan lagstiftning. En markägare kan därför tvingas tåla att andra tillgodogör mark eller hindrar en önskvärd markanvändning. Det bör till exempel nämnas att det i dag i Sverige finns ett nät av ledningsgator, med en total längd av cirka 450 000 kilometer och en yta av cirka 300 000 hektar, som till övervägande del är förlagda på enskildas marker med stöd av reg- lerna om ledningsrätt, utan att ägarna haft möjlighet att hindra detta.4

Äganderätten saknar som sagt en legaldefinition och dess närmare innebörd hör i stor uträckning rättsfilosofin till. Som juridiskt be- grepp är äganderätten trots detta en mycket central del av samhället och rättsordningen.

4Grusell, E. & Miliander, S., GIS-baserad identifiering av artrika kraftledningsgator inom stam- nätet, rapport för Svenska Kraftnät, nr 1960900, 2004.

155

Äganderätt

SOU 2020:73

5.2Egendomsskyddet

Den mest centrala äganderättsliga lagstiftningen utgörs av egendoms- skyddet i vår grundlag, som begränsar statens möjlighet att inskränka denna rättighet. Dessutom följer ett egendomsskydd även av inter- nationell rätt där Europakonventionen satt tydliga spår i svensk rätt.

5.2.1Bakgrund till nuvarande bestämmelser i regeringsformen5

Grundlagsskyddet för egendomsrätten infördes genom en lagändring 1974 och hade då följande lydelse (8 kap. 1 § fjärde stycket regerings- formen).

Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

Beträffande grundlagsskyddets tänkta räckvidd uttalade departements- chefen att han i tydlighetens namn ville framhålla det i och för sig ganska självklara att föreskriften enbart tog sikte på sådana ingripan- den i egendomsrätten som avsågs exempelvis i expropriationslagen eller i rekvisitions- och förfogandelagstiftningen. Den omfattade alltså inte bestämmelser om begränsningar i möjligheten att använda fast egendom som återfanns i till exempel planlagstiftning eller natur- vårds- och miljöskyddslagstiftning.

Grundlagsbestämmelsen kom under följande två decennier att vara föremål för diskussion i ett flertal lagstiftningsärenden. Diskus- sionerna rörde främst innebörden av den ersättningsrätt som den en- skilde garanterades genom bestämmelsen. Bestämmelsens ordalydelse ändrades men dess tillämpningsområde förblev detsamma. Under framför allt åttiotalet motionerades det flitigt för en förstärkning av det grundlagsstadgade egendomsskyddet. Mot bakgrund av det be- slutade regeringen 1991 att tillsätta en kommitté som bland annat fick i uppgift att se över frågan om förutsättningarna att ytterligare förstärka egendomsskyddet. Kommittén, som antog namnet Fri- och rättighetskommittén, lämnade 1993 sitt delbetänkande i vilket den föreslog en utvidgning av egendomsskyddet till att även avse rådig- hetsinskränkningar. Fri- och rättighetskommitténs förslag till utvidg-

5Detta kapitel är i sin helhet hämtat från SOU 2013:59 s. 35 ff. där referenser återfinns.

156

SOU 2020:73

Äganderätt

ning av egendomsskyddet var en del av resultatet av en politisk upp- görelse i författningsfrågor mellan företrädare för de två politiska blocken. Regeringen lade kommitténs förslag till grund för sitt eget förslag och uttalade i propositionen att det var viktigt att största möjliga politiska enighet fick prägla bedömningen av utredningsför- slaget och att det av regeringen framlagda förslaget utgjorde resul- tatet av överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. Bestäm- melsen fick efter ändringen följande lydelse (2 kap. 18 § första och andra stycket regeringsformen).

Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas av- stå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expro- priation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas av- stå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna in- skränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Den nya lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen gav upphov till en rättsvetenskaplig debatt i fråga om bestämmelsen hade fått en sådan ordalydelse att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar hade utökats, trots att motsatsen uttalats i förarbetena. Eftersom bestäm- melsens ordalydelse inte stämde överens med lagstiftarens intentio- ner, så som de tydligt framgick av lagens förarbeten, kom debatten till största del att handla om olika metoder för grundlagstolkning.

Åena sidan hävdades att ordalydelsen borde ha företräde framför förarbetena vilket innebar att ersättning skulle kunna lämnas i strid med annan lagstiftning vid åtskilliga typer av ingrepp i markanvänd- ningen även då dessa motiverades av miljö- eller säkerhetsskäl. Å andra sidan framfördes åsikten att det just vid tolkningen av reger- ingsformens bestämmelser om fri- och rättigheter fanns särskild anled- ning att beakta förarbetena.

Grundlagsändringen blev även föremål för diskussion vid miljö- balkens tillkomst. Miljöbalksutredningen anslöt sig till den senare uppfattningen att bestämmelsen skulle tolkas i enlighet med de otve- tydiga förarbetsuttalandena vilket innebar att ändringen av 2 kap. 18 §

157

Äganderätt

SOU 2020:73

regeringsformen inte oundgängligen motiverade någon utvidgning av gällande ersättningsregler. Lagrådet ansåg dock att den begräns- ning av ersättningsrätten som följde av miljöbalkens ersättningsreg- ler skulle stå i strid med bestämmelsen i regeringsformen om den senare tolkades enligt ordalydelsen och att lagtexten i grundlagen såle- des fått en utformning som inte motsvarade lagstiftarens intentioner.

Mot bakgrund av Lagrådets uttalande, den akademiska debatten och ett flertal motioner som krävde en översyn av formuleringen i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen, fick 1999 års författnings- utredning i uppdrag att lämna förslag till ny lydelse av bestämmelsen. Då man inte lyckades nå en bred uppslutning kring någon av de lös- ningar som prövats lämnade utredningen inget förslag till ändrad lydelse. Frågan togs upp igen i 2008 års grundlagsutredning. Grund- lagsutredningen ansåg att den närmare avgränsningen av det område där en rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl ska finnas bör ske genom vanlig lag och föreslog ett nytt tredje stycke i grundlagsbestämmel- sen med denna innebörd. Förslaget antogs av riksdagen och ändring- arna trädde i kraft den 1 januari 2011. Det nya tredje stycket fick där- med följande lydelse (2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen).

Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.

5.2.2Innebörden av regeringsformens egendomsskydd

Skydd mot expropriation och rådighetsinskränkningar

I 2 kap. 15 § första stycket anges skyddet mot att berövas sin egen- dom. Där anges att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det all- männa eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

I begreppet expropriation och annat sådant förfarande avses tvångs- övertagande av äganderätt eller annan särskild rätt med ett ekono- miskt värde, till exempel nyttjanderätt, servitut eller jakträtt6. Det

6NJA 1989 s. 20.

158

SOU 2020:73

Äganderätt

avser inte andra typer av tvångsavhändelse, som till exempel förstö- relse, böter, skatt eller utmätning.

När det gäller rådighetsinskränkningar för mark eller byggnad avses i bestämmelsen till exempel byggnadsförbud, användningsför- bud, strandskydd, och förbud mot skogsbruksåtgärder enligt skogs- vårdslagen eller till följd av områdesskydd. Skyddet mot rådighets- inskränkningar omfattar både markägaren och den som innehar en särskild rätt i fastighet eller byggnad. Grundlagsskyddet omfattar inte inskränkningar till följd av avtal eller annars genom åtgärder av enskilda.7 Inte heller bör avtal med det allmänna, till exempel natur- vårdsavtal, anse omfattas av skyddet. I vart fall så länge dessa är slutna under reell frivillighet och inte under hot om expropriation.

Angelägna allmänna intressen

Den enskildes egendom är dock inte ovillkorligt skyddad. Samhäl- lets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvars- ändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste kunna tillgodoses. För sådana särskilt ange- lägna ändamål finns, som en sista utväg, möjlighet att tvångsvis ta i anspråk enskilds egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom.

Det måste även vara möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att till exempel anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen, vilket framgår av sista meningen av första stycket.

Detta kriterium ska vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstift- ning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget ska få ske. Den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen är inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjlig- heterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild be- tydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekrea-

7Prop. 1993/94:117 s. 49.

159

Äganderätt

SOU 2020:73

tion och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder med mera kan utgöra ett ange- läget allmänt intresse. Vad som kvalificeras som ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rätts- säkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Ut- trycket i regeringsformen är avsett att anknyta till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt Europakonventionen.8

Ersättning vid expropriation

Bestämmelsens andra stycke anger att den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättningen ska be- stämmas enligt grunder som anges i lag.

Begreppet full ersättning innebär att hela den ekonomiska förlust som uppkommer genom ingreppet ska ersättas. Även med en grund- lagsfäst huvudprincip om full ersättning ger bestämmelsen uttryck- ligt utrymme att i vanlig lag utforma exempelvis värderingsregler och regler om vilka typer av förluster som ska vara ersättningsgilla på olika sätt. Sådana principer för ersättningens bestämmande återfinns framför allt i expropriationslagen. Principen om full ersättning inne- bär dock att om en lagbestämmelse inte når upp till den nivå som grundlagen kan anses kräva, ska regeringsformen träda in och fylla ut rätten till ersättning till dess miniminivå – full ersättning.9

Ersättning vid rådighetsinskränkningar

Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Vid rådighetsinskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljö-

8Prop. 1993/94:117 s. 48.

9NJA 2007 s. 695. Här fann HD att ersättning skulle utgå för ekonomisk skada, om än obe- tydlig, trots att någon skillnad i marknadsvärdet inte kunde fastställas vid tillämpning av expro- priationslagen.

160

SOU 2020:73

Äganderätt

skydds- eller säkerhetsskäl begränsas dock rätten till ersättning av vad som följer av lag i fråga om rätt till sådan ersättning.

Vid rådighetsinskränkningar krävs således inte att full ersättning ska utgå för intrånget. Vid inskränkningar av de särskilt uppräknande allmänna intressena hälsoskydd, miljöskydd och säkerhet saknas även grundlagsskyddad rätt till ersättning. Vid tillkomsten av den begräns- ningen i bestämmelsen, som kom till uttryck genom 2011-års grund- lagsreform uttalade regeringen:

Förslaget innebär att den detaljerade avgränsningen av det område där ersättning bör lämnas får göras i vanlig lag. Vid stiftande av lag som med- för rätt för det allmänna att inskränka användningen av mark eller byggnad av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl får det därför övervägas om en rätt till ersättning ska införas. Huvudregeln att rätt till ersättning föreligger när det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad påverkas inte av förslaget. Rätt till ersättning föreligger som nämns ovan således exempelvis vid inskränkningar till följd av be- slut enligt miljöbalken om nationalparker, naturreservat, kulturreservat och biotopskyddsområden. Genom det föreslagna tredje stycket klargörs dock att när det gäller rätten till ersättning vid ingripanden som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av vanlig lag. Denna undantagsregel omfattar t.ex. de bestämmelser i miljö- balken som tidigare fanns i hälsoskyddslagen och miljöskyddslagen.10

Miljöskydd med mera.

Begreppet miljöskydd definieras inte närmare i lagmotiven. Genom att i motiven exemplifiera att huvudregeln i 2 kap. 15 § andra stycket om att ersättning ska utgå gäller för miljöbalkens områdesskydd torde det dock gå att dra slutsatsen att sådan naturvård som syftar till att bevara viss naturmiljö för all framtid inte omfattas av begreppet miljö- skydd. Att inskränkningar till hindrade av föroreningar faller under begreppet är däremot närmast självklart och följer av den internatio- nellt erkända principen om att förorenaren betalar (Polluter Pays Principle).11

I förarbetena saknas dock vägledning om hur distinktionen i övrigt ska göras mellan naturvård och miljöskydd, till exempel beträffande hur inskränkningar till skydd av fridlysta arter i ett område ska kate- goriseras.12

10Prop. 2009/10:80 s. 169 f.

11Prop. 2009/10:80 s. 169.

12Se även SOU 2013:59 s. 57 ff.

161

Äganderätt

SOU 2020:73

Som anvisning till situationer där ersättningsrätt bör utgå för in- skränkningar som motiverats av miljöskyddsskäl, och därmed inte om- fattas av ersättningsrätten i andra stycket, angavs förhållanden där det inte framstår som rimligt att den enskilde ensam får bära hela den ekonomiska bördan vid rådighetsinskränkningar. Frågan aktualiseras vid ingripanden som beror på omständigheter helt utanför den enskil- des kontroll och som drabbar den enskilde mycket hårt. I sådana situ- ationer skulle en avvägning mellan de allmänna och de enskilda intres- sena kunna leda till bedömningen att den enskilde bör få ersättning.13

Varken lydelsen av undantagsregeln i tredje stycket eller dess för- arbeten gav något uttryckligt svar på frågan om anvisningarna endast riktades till lagstiftaren eller även utgjorde rättslig grund för ersätt- ning i det enskilda fallet. Högsta domstolen fann emellertid i ett upp- märksammat mål som rörde ersättning för inskränkningar för fiske i Torne älv, NJA 2014 s. 332, att bestämmelsen gav uttryck för en all- män rättsgrundsats som kan åberopas av enskild mot staten då uttryck- lig reglering av ersättning saknas. Inskränkningarna i fisket i älven var motiverat främst för att skydda den vilda laxen vilket föranledde en prövning av frågan även om vad som utgör miljöskydd. HD ut- talade i denna fråga:

Generellt sett måste en enskild tåla inskränkningar i sin fiskerätt till följd av fiskevårdande föreskrifter. Till grund för fiskerestriktionerna i Torne älv låg angelägna miljöskäl. Restriktionerna syftade dock närmast till att bevara miljön, inte till att avvärja risker mot denna.

HD fann vidare att fiskerestriktionerna, mot bakgrund av att det drabbade de enskilda mycket hårt och oförutsägbart, stod i klart miss- förhållande mellan det allmännas fördel av rådighetsinskränkningen och den belastning som denna medförde för klagandena. Vidare an- förde HD:

Vid en intresseavvägning framstår det därmed - också med beaktande av den principiella utgångspunkten att ersättning normalt inte utgår vid inskränkningar av miljöskyddsskäl - inte som rimligt att inskränkningen av klagandenas rådighet till sina områden ska kunna göras utan att någon ersättning utgår för den förlust som restriktionerna har orsakat dem. Hänsynen till klagandenas intressen kräver sålunda att de får ersättning för rådighetsinskränkningen.

13Prop. 2009/10:80 s. 169.

162

SOU 2020:73

Äganderätt

HD synes därmed ha kommit fram till att fiskeförbud, trots att det avsåg att bevara miljön och inte skydda den mot skada, aktualiserade undantagsregeln om miljöskydd. Även undantagsregeln fick dock ge vika i det enskilda fallet, vilket motiverades av de enskildas intresse av ersättning.14

Vid denna tolkning skulle begreppet miljöskydd i 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen även kunna anses omfatta andra inskränk- ningar i pågående markanvändning, som har till syfte att bevara mil- jön. Till exempel när avverkning av skog förbjuds till skydd för arter som omfattas av artskyddsförordningen. Artskyddsförordningen inne- håller inte några ersättningsregler, vilket då skulle anses förenligt med undantagsregeln. Ersättningsrätt skulle däremot kunna utgå direkt med stöd av regeringsformen om det vid en intresseavvägning i det enskilda fallet inte är rimligt att inskränkningen av klagandenas rådig- het till sina områden görs utan att någon ersättning utgår. Utgångs- punkten vid denna prövning skulle då kunna vara att tröskeln för ersättning är lägre vid bevarande av miljön (naturvård) än att avvärja risker mot miljön (föroreningar etc.). HD hade nämligen kommit fram till att restriktionerna varit motiverade av angelägna miljöskäl som ”dock” närmast syftat till att bevara miljön, inte till att avvärja risker mot denna. Denna distinktion av syftet med restriktionerna torde ha spelat roll vid den efterföljande proportionalitetsbedöm- ningen, som utmynnade i att ersättning skulle utgå.

Huruvida ersättningsrätt enligt regeringsformen för inskränkningar till följd av artskyddsförordningen skulle ingå i en proportionalitets- bedömning prövades av Mark- och miljööverdomstolen i rättsfallet MÖD 2017:7. Målet rörde dispens enligt 15 § artskyddsförordningen för att slutavverka 1,5 hektar skog inom ett område där inventering visat förekomst av svampen bombmurkla. Arten omfattas av de natio- nella fridlysningsbestämmelserna i 8 § artskyddsförordningen. Enligt den bestämmelsen är det förbjudet att bland annat ta bort eller skada exemplar av bombmurkla om artens bevarandestatus riskerar att på- verkas. Mark- och miljööverdomstolen argumenterade för att undan-

14Det bör dock noteras att HD tog ställning till regeringsformens tidigare lydelse som var tillämplig i det aktuella målet. Målet rörde förhållanden som uppkommit år 1997 och den rätts- liga argumentationen utgår därför från regeringsformen i dess lydelse före den 1 januari 2011. Egendomsskyddet reglerades då i 2 kap. 18 § regeringsformen utan att uttryckligen undanta miljö- skyddsintresset från ersättningsrätten. HD konstaterar dock att ersättningsrätten vid rådighets- inskränkningar är sakligt överensstämmande med nu gällande rätt (p. 10) och att undantagen för bl.a. miljöskydd ansågs följa även av den tidigare bestämmelsen, om än inte uttryckligen (p. 19).

163

Äganderätt

SOU 2020:73

tagsregeln på grund av miljöskyddsskäl15 var tillämpligt i fallet. Vidare anfördes att NJA 2014 s. 332 i och för sig medgav att en ersättnings- rätt skulle kunna föreligga vid inskränkning av rådigheten vid tillämp- ning av reglerna i artskyddsförordningen. Domstolen bedömde dock frågan som osäker och att ersättning under alla förhållanden förut- sätter att talan väcks mot staten, vilket inte varit lagstiftarens avsikt då artskyddsreglerna infördes.

Domstolens slutsats blev i stället att det vid en dispensprövning enligt artskyddsförordningen skulle göras en proportionalitetsbedöm- ning som innebär att dispens skulle medges om pågående markanvänd- ning avsevärt försvårades. Vid denna bedömning påpekade domstolen att miljölagstiftningens utgångspunkt för begränsningar i pågående markanvändning synes vara att mer betydande inskränkningar ska leda till ersättningsrätt, när behovet av miljöskydd föranleds av omstän- digheter som den enskilde markägaren inte råder över. När ersätt- ningsrätt inte följer av den lag eller det bemyndigande som medger begränsning i pågående markanvändning ansåg domstolen följaktli- gen att bestämmelserna i artskyddsförordningen inte kan anses varit avsedda att innebära någon betydande inskränkning av egendoms- skyddet. Möjligheten till ersättning genom att väcka talan mot staten med stöd direkt av regeringsformen ska därmed inte vara en del av proportionalitetsbedömningen.16

Även begreppet miljöskydd förefaller genom avgörandet ha fått en vidare innebörd där bevarande av natur och skydd mot miljöskador synes sammanfalla.17 Detta kan ytterligare försvåra tolkningen av reger- ingsformens ersättningsrätt. Det bör i sammanhanget även nämnas att Bombmurklemålet i sak handlade om en nationellt fridlyst art. En art som är skyddad av EU:s art- och habitatdirektiv kan tänkas inne- bära en annan slutsats motiverad av det strikta skydd som EU-rätten uppställer och den praxis som utvecklas av EU-domstolen för dessa arter. Ytterligare rättsfall är därmed att vänta om inte lagstiftningen

15I domen anges dock att 2 kap. 15 § tredje stycket undantar inskränkningar av miljöskäl, med vilket får förmodas avses begreppet miljöskyddsskäl.

16Domstolen var inte enig på denna punkt. De två skiljaktiga ledarmötena ansåg att en propor- tionalitetsbedömning borde kunna leda till slutsatsen att det allmänna intresset av artbevar- ande innebar att dispensansökan ska avslås trots att det saknas ersättningsbestämmelser och att den enskilde då hänvisas att väcka talan mot staten. Se även Bengtsson, Bertil, Om bombmurklor och egendomsskydd i Vänbok till Fredrik Wersäll, 2018, s. 113.

17Distinktionen är dock kritiserad i doktrin, se t.ex. Se t.ex. Michanek Gabriel, Zetterberg Charlotta, Den svenska miljörätten, (4 uppl)., s. 468, som anser att principen om att förorenaren betalar, ur miljösynpunkt, bör göras gällande även på naturvårdens område.

164

SOU 2020:73

Äganderätt

uppdateras på detta område.18 Det ingår dock inte i denna utrednings uppdrag att se över artskyddsförordningens regler, som ska hanteras i en annan ordning.19

Pågående markanvändning

Den som vill ändra markanvändningen genom att till exempel bygga en anläggning, bryta mark för nytt jordbruk eller anlägga en skog på ett tidigare obevuxet område krävs ofta ett tillstånd av något slag. Egendomsskyddet har inte till avsikt att skydda förväntningar om en ändrad markanvändning. Skyddet omfattar däremot pågående mark- användning.20 Endast det faktum att ett visst tillstånd krävs för en åt- gärd innebär dock inte att det är frågan om ändrad markanvändning. Det ska vara fråga om sådana mer grundläggande tillstånd som är nöd- vändiga för att en verksamhet av en viss karaktär över huvud taget ska kunna bedrivas. Ytterst får gränsen mellan pågående och ändrad mark- användning göras genom en bedömning av samtliga omständigheter i det särskilda fallet och vad som allmänt sett framstår som samma eller en annan verksamhet. Vid den bedömningen kan det vägas in också om verksamheterna skiljer sig i fråga om exempelvis omlopps- tider, såsom mellan jordbruk och skogsbruk. Det kan i vissa fall finnas skäl även att pröva om en ny användning får påtagligt annorlunda konsekvenser för miljön.21

Begreppet avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten infördes genom 1972 års lagstiftningsärende om bland annat ny byggnadslag i naturvårdslagen, byggnadslagen och byggnadsminneslagen. Bedömningen av om kvalifikationsgränsen är uppnådd måste göras i två led. För det första måste det konstateras att ett ingrepp sker i pågående markanvändning och för det andra att detta medför att denna avsevärt försvåras inom berörd del av fastig- heten. Uttrycket återfinns främst i markreglerande bestämmelser som 31 kap. 4 § miljöbalken och 14 kap. 10 och 11 §§ plan- och bygglagen. Skogsvårdslagens bestämmelser om hänsyn är ett annat exempel. I 1972 års lagstiftningsärende diskuterades begreppet pågående mark- användning. Där konstaterades att begreppet skulle ges en relativt

18Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens pågående mål M 7888-19 (tjäder).

19Dir. 2020:58, Översyn av artskyddsförordningen.

20Prop. 1972:111 bil. 2 s. 329 f. och 338 och prop. 2009/2010:162 s. 72.

21NJA 2015 s. 323 p. 8–9.

165

Äganderätt

SOU 2020:73

generös tillämpning. Markägare som genom föreskrifter eller beslut hindras från att vidta en naturlig och normal rationalisering av på- gående markanvändning ansågs vara berättigade till ersättning. Exakt var gränsen ska dras skulle dock, enligt departementschefen, bestäm- mas från fall till fall beroende på vilken typ av markanvändning det är fråga om och med utgångspunkt i vad som vid varje tidpunkt fram- står som en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen. Vidare angavs att det vid bedömningen ska tas hänsyn till det allmän- nas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder så som den kommer till uttryck i relevant lagstiftning eller på annat sätt.22

En underförstådd och självklar begränsning i uttrycket pågående markanvändning är att endast lagenlig användning av mark eller bygg- nad berättigar till ersättning. Vid miljöbalkens införande anfördes följande.

Någon rätt till ersättning finns därför inte vid myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller hänsynskrav följs. Verksam- hetsutövaren är vidare skyldig att följa hänsynsreglerna, oavsett om myn- digheten ingriper eller inte.

Ibland sker ingripanden från det allmänna sedan ny kunskap eller nya problem har framkommit. Hänsynsreglerna syftar till att möta även ny- upptäckta hot. Inte heller i dessa situationer har därför verksamhets- utövaren rätt till ersättning för att han tvingas följa gällande regler.

Det resonemang om lagenlighet som nyss förts har knutits till uttrycket pågående markanvändning. Om lagenligheten i stället knyts till uttrycket ”avsevärt försvåras” betyder det att markanvändningen aldrig kan anses försvårad så länge det allmännas beslut enbart går ut på att fastighets- ägaren skall följa en hänsynsregel.23

En åtgärd som tidigare varit ett led i pågående markanvändning kan således i ett senare skede förbjudas, utan att ersättningsrätt för den delen aktualiseras. Utgångspunkten för huruvida en inskränkning be- rättigar till ersättning ska bland annat ta i beaktande det allmännas syn på lämpliga brukningsmetoder så som det kommer i uttryck ge- nom lag.24 Ett sådant exempel är införandet av det generella förbudet mot hyggesplöjning som markberedningsmetod inom skogsbruket.

22SOU 2013:69 s. 51 samt prop. 1972:111 bil. 2 s. 333 f.

23Prop. 1997/98:45 del 1 s. 551.

24Miljöbalkens betydelse för vilka åtgärder som ska anses utgöra laglig markanvändning i en skogsbrukskontext är omdebatterat, se bl.a. Forsberg, Maria, Skogen som livsmiljö, 2012 s. 138 ff. med där angivna referenser.

166

SOU 2020:73

Äganderätt

5.2.3Egendomsskyddet i EKMR

Sedan den 1 januari 1995, gäller den Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) som lag i Sverige. Sverige ratifice- rade konventionen redan den 4 februari 1952, men genom 1994 års lag klargörs konventionens ställning som rättskälla i svensk rätt.

I förarbetena till konventionslagen förutsätts svensk rätt i allmän- het stå i överenstämmelse med de krav som gäller enligt konventio- nen25, men i takt med utvecklingen av Europadomstolens rättspraxis, som tolkar konventionens innehåll, måste svensk lagstiftning och rättstillämpning ständigt ses över för att tillse att avvikelser inte sker. Till konventionen hör ett antal tilläggs- och ändringsprotokoll. Av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen, vilket ratifi- cerades av Sverige den 22 juni 1953, framgår skyddet för egendom.

Där stadgas att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelserna inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överens- stämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betal- ning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.

Begreppet egendom i artikel 1 har en självständig och vidsträckt innebörd. Med egendom avses inte bara fast eller lös egendom utan också begränsade sakrätter, fordringar och immateriella rättigheter. Vid samtliga slag av äganderättsintrång gäller en proportionalitets- princip som innebär att nödvändigheten av intrånget i det allmännas intresse måste balanseras mot det men som den enskilde lider av in- trånget.

Europadomstolen har uttalat att vid avgörandet om ett ingrepp i den enskildes rätt är proportionerligt ska hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form. Ersättning ska lämnas om det med hänsyn till samtliga omständigheter inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsa- kar. Någon rätt till full ersättning föreligger dock inte generellt en- ligt europarätten.26

25SOU 1993:40, Del A, Fri- och rättighetsfrågor – Regeringsformen, s. 25.

26SOU 2013:59 s. 62.

167

Äganderätt

SOU 2020:73

Vid rådighetsinskränkning finns alltså inte samma garanti till ersätt- ning enligt konventionen som vid egendomsberövande. Arten och omfattningen av inskränkningen blir avgörande. Det krävs dock att ekonomisk förlust för den enskilde har uppstått för att ersättning ska vara möjligt. Europadomstolen gör alltid en in casu bedömning av proportionaliteten i det enskilda fallet. Europadomstolen har vid olika tillfällen haft anledning att pröva vad som kan anses utgöra ett allmänt intresse i konventionens mening. Den slutsats som kan dras från dessa fall är att Europadomstolen har tolkat begreppet tämligen extensivt. Särskilt när det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har domstolen anlagt ett för den enskilde strängt synsätt och gett staterna ett betydande utrymme att bedöma vad som är rimligt med hänsyn till övergripande intressen. Värt att notera är att Europakonventionen inte uppställer det extra krav på att de allmänna intressena ska vara angelägna som återfinns i 2 kap. 15 § regeringsfor- men. Vissa generella faktorer kan utläsas av Europadomstolens praxis. Viktigast för att en ersättningsrätt ska föreligga vid rådighetsinskränk- ningar är att den som anser sig vara ersättningsberättigad kan sägas ha legitima förväntningar att få fortsätta att bedriva verksamheten. Vid bestämmande av ersättningens storlek gäller proportionalitets- principen, varför ersättning bör utgå om ingreppet anses opropor- tionerligt betungande för den enskilde.

Vad gäller förhållandet mellan egendomsskyddet enligt regerings- formen och Europakonventionen uttalade regeringen i samband med konventionens inkorporering i svensk rätt att Europakonventionen utgör ett grundläggande åtagande för Sverige när det gäller mänsk- liga fri- och rättigheter (se 2 kap. 19 § regeringsformen). Svensk lag skulle därför innehålla en principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom ska lämnas okränkt och att det var angeläget att skyddet skrevs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt än tidigare. Till skillnad från konventionen ansåg regeringen att bestämmelsen skulle innehålla en uttrycklig regel om att ersättning ska utgå vid ingrepp i enskild egendom. Regeln om egendomsskydd i regeringsformen ut- gör en precisering av det skydd av egendom som Europakonventionen innehåller.27

27Prop. 1993/94:117 s. 15.

168

SOU 2020:73

Äganderätt

5.2.4Renskötselrätten och egendomsskyddet

I stora delar av Sverige finns, vid sidan av de i äganderätten ingående befogenheterna som tillfaller den lagfarna ägaren av en fastighet, ytterligare en stark rättighet – renskötselrätten. Renskötselrätten med- för en förfoganderätt vars innehåll framkommer genom det numera upphävda rättsinstitutet urminnes hävd, sedvana, bestämmelserna i rennäringslagen samt av praxis. I rennäringslagens 1 § framgår följande.

Den som är av samisk härkomst (same) får enligt bestämmelserna i denna lag använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar.

Rätten enligt första stycket (renskötselrätten) tillkommer den samiska befolkningen och grundas på urminnes hävd.

Renskötselrätten får utövas av den som är medlem i sameby.

Fastställandet att renskötselrätten grundas på urminnes hävd har sin bakgrund i Högsta domstolens uttalande om renskötselrättens grund- läggande karaktär i det så kallade Skattefjällsmålet,28 som rörde samiska anspråk inom året-runt-markerna, där renskötsel får bedrivas under hela året. Renskötselrätten inom de så kallade vinterbetesmarkerna har av Högsta domstolen i det så kallade Nordmalingsmålet29 ansetts vila på sedvanerätt.

Högsta domstolen har beträffande de olika rättsliga grunderna för rättighetens uppkomst i det nyligen avgjorda Girjasmålet30 konsta- terat att oavsett till vilket rättsinstitut som rättigheten hänförs är den bakomliggande tanken att förhållanden som under lång tid har varit etablerade och respekterade inte ska rubbas. Även vid en tillämpning av principerna om urminnes hävd finns det anledning att ta hänsyn till den sedvanerätt som vid var tid har gällt, i den mån denna är känd.

Att renskötselområdet har brukats under en längre period, med viss kontinuitet och intensitet är således grunden för renskötselrättens tillkomst och får betydelse vid frågan om rättighetens innehåll, oav- sett om detta karaktäriseras som urminnes hävd eller sedvanerätt. Det avgörande är konstaterandet att renskötselrätten utgör en rättighet av civilrättslig karaktär och inte har sin grund i rennäringslagen, vil- ken innan Högsta domstolens ställningstaganden i Skattefjällsmålet varit ifrågasatt. Väsentligt är att renskötselrätten har ett egendoms-

28NJA 1981 s. 1

29NJA 2011 s. 109.

30NJA 2020 s. 3.

169

Äganderätt

SOU 2020:73

skydd enligt 2 kap. 15 § regeringsformen, vilket motsvarar skyddet för äganderätten. Vad som skyddas är alltså den speciella nyttjande- rätt som renskötselrätten utgör.

Ett ingrepp i rättigheten är därmed bara tillåtet om det motiveras av angelägna allmänna intressen, och tas rättigheten i anspråk ska full ersättning utgå. Att rättigheten omfattas av egendomsskyddet inne- bär också att inskränkningar i en samebys rätt att råda över rensköt- selrätten ska ersättas, om de innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras på det aktuella området eller annars medför bety- dande skada.

Att renskötselrätten är av civilrättslig karaktär innebär därmed att rättighetens innehåll kan anses utgöras av det som återstår efter de av rättsordningen uppsatta begränsningarna. Om rennäringslagen skulle upphävas skulle därmed renskötselrätten alltjämt finnas kvar, men utan de eventuella begränsningar som följer av nuvarande lagstiftning och med ett mer otydligt innehåll. På samma sätt som för ägande- rätten kan även lagstiftning som begränsar denna rättighet sättas åt sidan om den anses strida mot grundlagens bestämmelser om egen- domsskydd.

Det kan således konstateras att egendomsskyddet i 2 kap. 15 § reger- ingsformen sätter upp gränser för i vilken mån en lag får inskränka innehavarens av renskötselrätt rådighet över mark. Det innebär att en lagstiftning som avser markanvändning på de områden där renskötsel får bedrivas inte får begränsa den pågående markanvändningen rensköt- sel annat än för angelägna allmänna intressen, och då mot ersättning.

5.2.5Rättighetsskydd

För att en rättighet, vare sig den kommer ur regeringsformen eller från ett internationellt instrument, ska få en faktisk innebörd krävs att den tillämpas av rättsordningen. Detta kan ske både genom att rättigheten beaktas vid lagstiftningsarbete och annan normgivning som inte får stå i strid med grundläggande fri- och rättigheter. Även vid myndigheters och domstolars handläggning och myndighetsutöv- ning ska rättigheterna beaktas. Enligt 11 kap. 14 § regeringsformen får inte heller en domstol tillämpa en föreskrift som står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Denna så kallade lagprövning innebär att domstolar i det enskilda fallet kan

170

SOU 2020:73

Äganderätt

åsidosätta en hierarkiskt underordnad föreskrift som inte står i över- enstämmelse med till exempel egendomsskyddet i regeringsformen eller EKMR.

Det finns emellertid olika former av inskränkningar i fri- eller rättigheter som inte kan prövas inom ramen för ett normalt dom- stolsförfarande. Bestämmelsen kan sakna överklagandemöjligheter eller på annat sätt begränsa den enskildes möjligheter till prövning. Enligt artikel 13 i EKMR ska var och en vars fri- och rättigheter en- ligt konventionen kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Innebörden är att det måste vara praktiskt möjligt för en enskild person att få sin sak prövad av en domstol eller domstolsliknande myndighet. En sådan prövning ska antingen inne- bära en överprövning av det beslut som medfört kränkningen eller en reparation av verkningarna genom skadestånd.

171

6 Skydd av skog

6.1Områdesskydd enligt miljöbalken

Naturvården har historiskt sett sitt ursprung i områdesskyddet – att skydda särskilt värdefulla områden och objekt. Det var genom om- rådesskyddet den statliga naturvården tog sin början i Sverige för över hundra år sedan. Den 24 maj 1909 beslutade riksdagen om den första naturskyddslagstiftningen med bestämmelser om skydd av natur- minnesmärken. Samtidigt beslutade Sveriges riksdag om inrättande av Europas första nationalparker. De första nio nationalparkerna om- fattade till stor del fjällområden – Sarek, Stora Sjöfallet, Abisko, Pieljekaise och Sånfjället – men också urskogsområdet Hamra, kultur- landskapen Garphyttan och Ängsö samt delar av Gotska Sandön.1

Därefter har naturvårdslagstiftningen successivt utvecklats. Under 1930-talet växte friluftslivet och den sociala naturvården fram som allt viktigare frågor vid sidan av den vetenskapliga naturvården. År 1952 infördes naturskyddslagen som 1964 ersattes av naturvårdslagen. Naturvårdslagen upphävdes när miljöbalken trädde i kraft den 1 janu- ari 1999. Miljöbalkens bestämmelser om skyddad natur motsvarar i allt väsentligt naturvårdslagens regler.

Nationalpark, naturreservat och biotopskyddsområde är de tre skyddsformer som i huvudsak används för att formellt skydda skog för all framtid i Sverige. Dessa skyddsformer regleras i 7 kap. miljöbalken.

I allmänhet är skogsbruk inte tillåtet i dessa tre skyddsformer. Endast sådan skötsel som krävs för att bevara och utveckla natur- värdena och som beskrivs i områdets skötselplan eller i beslutet om formellt skydd, får bedrivas. De tre skyddsformerna som regleras i 7 kap. miljöbalken innebär därför, om skyddet innehåller föreskrif- ter mot skogsbruk, att skogsmarken i området är formellt avsatt för naturvård. I vissa, främst äldre, naturreservat regleras dock inte alltid

1Kungl. Maj:ts Nåd. Proposition N:o 125.

173

Skydd av skog

SOU 2020:73

skogsbruk. I dessa reservat är skogen alltså inte formellt skyddad och den räknas därför inte in i nationell statistik om skydd av skog.

6.1.1Nationalpark

Inrättande av nationalparker regleras i 7 kap. 2 § miljöbalken enligt följande:

Ett mark- eller vattenområde som tillhör staten får efter riksdagens med- givande av regeringen förklaras som nationalpark i syfte att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga till- stånd eller i väsentligt oförändrat skick.

Miljöbalken är i stort sett likalydande med bestämmelserna om natio- nalparker i naturskyddslagen från 1952 och naturvårdslagen från 1964 och innehåller väsentligen fyra kriterier: statligt ägande, storlek, representation av landskapstyper och naturtillstånd.

Nationalparkskriterierna har sin grund i internationella instrument som utarbetats inom ramen för den Internationella Naturvårds- unionen (IUCN) i samarbete med FN-organen UNESCO och UNEP.2 Miljöbalkens bestämmelser för urval av nationalparker sam- manfaller i allt väsentligt med de internationella kriterierna som dock är något utförligare. Den svenska nationalparksplanen3 anger följande sammanfattande kriterier. Nationalparker ska

–var för sig och tillsammans väl representera utbredda eller unika svenska landskapstyper i ett system över landet

–omfatta hela landskapsavsnitt på normalt minst 1 000 hektar

–till sin kärna och huvuddel vara natur med ursprunglig karaktär

–vara storslagna eller särpräglade i sitt slag och vara intressanta som sevärdheter

–ha höga naturvärden

–kunna skyddas effektivt och samtidigt utnyttjas för forskning, fri- luftsliv och turism utan att naturvärdena skadas.

2Se IUCN, Guidelines for Protected Areas Management Categories, 2008.

3Se Naturvårdsverket, Nationalparksplan för Sverige – Långsiktig plan, 2008.

174

SOU 2020:73

Skydd av skog

Nationalparksföreskrifter

Regeringen har i nationalparksförordningen för varje nationalpark föreskrivit i vilket angivet syfte parken bildats. Vården och förvalt- ningen av respektive nationalpark ska utgå från dessa syften.4

I 7 kap. 3 § miljöbalken anges att föreskrifter om vård och för- valtning av nationalparker och om inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten inom nationalparker får meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Det är Naturvårdsverket som i samråd med länsstyrelsen, meddelar nationalparksföreskrifter som kan innebära inskränkningar i bland annat samernas renskötselrätt och allemansrätten inom området. Om nationalparksföreskrifterna innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras ska ersätt- ning utgå enligt 31 kap. 4 § första stycket 1 miljöbalken.5 Då national- parker endast kan bildas på mark ägd av staten kan detta endast komma ifråga för de rättigheter som inte kräver ägande av mark, såsom ren- skötselrätt och fiskerätt.

Naturvårdsverket får även efter samråd med länsstyrelsen, kom- mun och Havs- och vattenmyndigheten besluta om en skötselplan för nationalparken. Det är berörd länsstyrelse som förvaltar nationalpar- kerna, utövar tillsyn och som kan lämna dispens från nationalparks- föreskrifterna.6 Skogsbruk i annan utsträckning än för naturvårds- ändamål och i enlighet med skötselplanen förekommer inte inom nationalparkerna.

I likhet med övriga områdesskydd får enligt 7 kap. 30 § miljöbalken även föreskrifter som reglerar allmänhetens rätt att färdas, vistas och om ordningen i övrigt inom området, meddelas om det behövs för att tillgodose syftet med skyddet.

4Se 1 och 3 §§ nationalparksförordningen (1987:938).

5Ersättning utgår dock inte om föreskriften innebär begränsning av rätten till jakt efter björn, lo, varg, älg eller örn, se 31 kap. 4 § andra stycket miljöbalken.

6Se 3 § andra stycket samt 5 § nationalparksförordning och 2 kap. 7 § miljötillsynsförordningen (2011:13). Notera att förvaltning i fallet Tyresta nationalpark i stället anförtrotts Stiftelsen Tyrestaskogen. Delar av förvaltningen av de nationalparker som ingår i världsarvet Laponia har enligt Laponiaförordningen (SFS 2011:840) överlåtits till föreningen Laponiatjuottjudus. På samma sätt styrs förvaltningen av Kosterhavets nationalpark av Kosterhavsdelegationen.

175

Skydd av skog

SOU 2020:73

Processen vid bildande av nationalpark

En nationalpark ägs av staten och staten har möjlighet att tillämpa expropriation för nationalparksändamål.7 Trots att bildandet av en nationalpark innebär en potentiell risk för konflikter mellan motstå- ende intressen, bland annat enskilda markägare som riskerar expro- priation eller samebyar vars renskötselrätt i området kan påverkas negativt, är det sällan denna risk förverkligas. Expropriation har till exempel aldrig tillämpats för nationalparksändamål om inte staten och markägarna har kommit överens. Naturvårdsverkets strategi och arbetssätt vid bildande av nationalparker utgår i dag från en process med lokal förankring där myndigheterna samverkar med lokala intres- sen och eftersträvar samsyn med markägare, närboende och olika intressegrupper. I arbetssättet ingår även att myndigheterna ska kom- municera och föra en dialog om till exempel skötsel och föreskrifter med dem som kan komma att beröras. Myndigheterna strävar efter lokalsamhällets aktiva deltagande i planering och genomförande i bild- andeprocessen.8

Processen för genomförande börjar med en förstudie där diskussio- ner förs mellan berörda kommuner, länsstyrelser och Naturvårdsverket. Området kartläggs och lokalbefolkning, företag och organisationer tillfrågas om sin inställning till bildandet och om hur området används i dagsläget. Om aktörerna är övervägande positiva under förstudien fattar Naturvårdsverket beslut om att inleda en process för bildande av en nationalpark. Efter förstudien inleds förberedelserna genom att en projektplan tas fram och styr-, arbets- och referensgrupper bildas. Området inventeras och förslag till formulering av bland annat syfte, skötselplan och föreskrifter utarbetas. Förhandling om köp eller byte av den mark som föreslås ingå i nationalparken inleds även med de markägare som berörs. När förberedelserna är klara skickas förslaget på remiss och som regel skickas förslaget vidare till regeringen endast i de fall remissinstanserna ställer sig positiva till förslaget.9

Ett aktuellt exempel på detta arbetssätt är processen för området Vålådalen-Sylarna-Helags som planerades bli nationalpark. Området ingår i Naturvårdsverkets plan för nya och utökade nationalparker och ett nationalparksprojekt för området påbörjades år 2015. Den

72 kap. 9 § expropriationslagen.

8Se Naturvårdsverket, Nationalparksplan för Sverige – Långsiktig plan, 2008, s. 85 f. samt Lokal förankring av naturvård genom deltagande och dialog, rapport 5264-0, 2003.

9Naturvårdsverket, Så bildas en nationalpark, 2015.

176

SOU 2020:73

Skydd av skog

föreslagna nationalparken skulle ha blivit Sveriges största, omfattande 23 kvadratmil. Naturvårdsverket hade som utgångspunkt att myndig- heten inte skulle lägga fram förslag om nationalpark i området om någon av de berörda kommunerna, någon berörd sameby eller Same- tinget motsatte sig bildandet. I maj 2019 meddelade Naturvårdsverket att processen avslutades eftersom en av de berörda parterna motsatte sig bildandet.

Arealer

Det finns i dagsläget 30 nationalparker i Sverige om sammanlagt 633 651 hektar på land, från Stenshuvuds nationalpark i söder till Vadvetjåkka nationalpark i norr.10 Av landarealen utgörs 97 300 hek- tar skogsmark varav 49 500 hektar produktiv skogsmark.

Inom ramen för den långsiktiga nationalparksplanen finns förslag till tio nya nationalparker samt till utvidgning av vissa befintliga parker. Om den långsiktiga nationalparksplanen genomförs kommer Sverige att ha 40 nationalparker och andelen nationalpark av landets skyddade natur kommer uppgå till cirka 35 procent. Den långsiktiga nationalparksplanen genomförs etappvis genom genomförandeplaner där Naturvårdsverket prioriterar vilka objekt från den långsiktiga nationalparksplanen som är mest aktuella att arbeta med de närmaste åren. Nuvarande genomförandeplan sträcker sig till och med år 2020.11

6.1.2Naturreservat

Inrättande av naturreservat regleras i 7 kap. 4 § miljöbalken enligt följande:

Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen för- klaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet.

Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också förklaras som naturreservat.

10SCB, Statistiska meddelande MI 41 SM 1901, Skyddad natur 2018-12-31 samt Skogsstyrel- sens, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark, rapport 2019/18.

11Naturvårdsverket, Nationalparksplan för Sverige – Genomförande 2015–2020, 2015.

177

Skydd av skog

SOU 2020:73

Möjligheten att avsätta mark- och vattenområden till naturreservat tillkom genom 1964 års naturvårdslag. Bestämmelserna om natur- reservat kompletterades med möjligheten att inrätta så kallade natur- vårdsområden. Skillnaden mellan dessa skyddsformer var framför allt att syftet med ett naturvårdsområde inte fick innebära behov av sådana föreskrifter att pågående markanvändning avsevärt försvåra- des. Det skulle därmed som regel inte heller utgå någon ersättning till markägaren vid bildandet av ett naturvårdsområde. Vid införandet av miljöbalken slogs dessa båda skyddsformer ihop till naturreservat, vars syfte numera kan omfatta både skydd som innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning och mindre ingripande före- skrifter. De naturvårdsområden som inrättats enligt naturvårdslagen ska vid tillämpning av miljöbalken betraktas som naturreservat.12

Reservatsändamålen

Bestämmelsen i 7 kap. 4 § miljöbalken medger att naturreservat bildas för flera olika ändamål. Det första syftet som anges i bestämmelsens första stycke är att biologisk mångfald ska bevaras. Det reservatsända- målet knyter an till miljöbalkens övergripande mål som uppställs i dess portalparagraf. För att uppnå detta syfte kan ett naturreservats- område behöva vara större än vad som omfattar de direkta natur- värdena, för att skapa en skyddande buffertzon. Det andra syftet som anges är att vårda och bevara värdefulla naturmiljöer. I begrep- pet ingår bland annat en vacker landskapsbild och geologiska värden som båda kan skyddas med hänvisning till att de utgör värdefull natur- miljö. Slutligen anger bestämmelsens första stycke att ett naturreser- vat kan bildas för att tillgodose behovet av områden för friluftslivet. Både tätortsnära områden och områden längre bort från bebyggelse kan utgöra ett sådant friluftsintresse som kan motivera att ett natur- reservat bildas.

Ett och samma naturreservat kan inrättas för att samtidigt fylla flera syften. Många områden har till exempel värden både från eko- logisk synpunkt och med hänsyn till sin naturskönhet. I den utsträck- ning de ekologiska värdena tål det, kan sådana områden samtidigt tillgodose behovet av rekreationsområden.

12Se 9 § lag (1998:811) om införande av miljöbalken.

178

SOU 2020:73

Skydd av skog

Ett särskilt reservatsändamål anges i bestämmelsens andra stycke och sammanhänger med EU:s så kallade naturvårdsdirektiv. De olika målen med direktiven kan genomföras genom bland annat inrättande av områdesskydd – i regel naturreservat. I de flesta fall finns förut- sättningar för nödvändig naturreservatsbildning redan enligt första stycket, men bestämmelsen i andra stycket ger möjlighet till skydd också i situationer där dessa regler inte räcker till.

Föreskrifter med mera.

Länsstyrelsen eller kommunen ska i reservatsbeslutet ange syftet med att naturreservatet bildas. Dessutom ska skälen för beslutet anges, vilket innebär att det ska framgå varför och på vilket sätt ett visst naturområde behöver ett långsiktigt skydd. Syftet med, och skälet till naturreservatet, utgör den ram inom vilken föreskrifter får med- delas för att det avsedda syftet med området ska uppnås.

I 7 kap. 5 § miljöbalken anges exempel på föreskrifter som kan meddelas: förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag, schaktning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel.

Vidare anges att en inskränkning får innebära att tillträde till om- rådet förbjuds under hela eller delar av året. Tillträdesförbud som meddelas enligt 7 kap. 5 § får antas ha sin verkan mot ägaren eller annan innehavare av särskild rätt till fastigheten. Länsstyrelsen eller kommunen som beslutat om naturreservat får nämligen, med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken, meddela de ordningsföreskrifter riktade mot allmänheten, som behövs för att naturreservatets syfte ska till- godoses. Sådana ordningsföreskrifter kan inskränka allemansrätten genom att reglera rätten för allmänheten att färdas och vistas i om- rådet och om ordning i övrigt i naturreservatet.13

Enligt 7 kap. 6 § miljöbalken får länsstyrelsen eller kommunen även förplikta markägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten att tåla de intrång som behövs för att tillgodose syftet med natur- reservatet genom att göra området tillgängligt för allmänheten på

13En ordningsföreskrift enligt 7 kap. 30 § miljöbalken är en sådan föreskrift som aktualiserar en skyldighet för länsstyrelsen att göra en konsekvensutredning enligt förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Naturvårdsverket anger dock i Processbeskrivning för bildande av naturreservat – konsekvensutredning, 2013, att en sådan konsekvensutredning i normalfallet inte behöver ske.

179

Skydd av skog

SOU 2020:73

olika sätt och ge förvaltaren möjlighet att utföra den naturvårdande skötsel som behövs. Den icke uttömmande listan på sådana åtgärder som anges i bestämmelsen är bland annat; anläggning av vägar, par- keringsplatser, vandringsleder, raststugor, sanitära inrättningar eller liknande anordningar för att gynna friluftslivet eller att det utförs röj- ning, slåtter, plantering, betesdrift eller avspärrning inom naturreser- vatet. Dessutom kan föreskrivas att markägaren kan förpliktas att tåla att det inom området genomförs undersökningar av djur- och växtarter samt av mark- och vattenförhållanden.

Det är således möjligt att i ett naturreservat på skogsmark medge visst skogsbruk, så länge syftet med reservatet uppnås. Den strategi för formellt skydd av skog som tagits fram av Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen anger dock att endast skogsbiologiska värdekärnor ska prioriteras för formellt skydd. Den nuvarande strategin anger till exempel att skogsområden med betydelse för rekreation och frilufts- liv endast ska bli föremål för formellt skydd om det samtidigt utgör en skogsbiologisk värdekärna.14 Då bevarandet av skogsbiologiska värdekärnor normalt inte kan förenas med skogsbruk förekommer därför nästan aldrig att skogsbruk tillåts inom de statsfinansierade naturreservat som tillkommit i modern tid. Det finns dock exempel på kommunala naturreservat avsedda endast för friluftsändamål där skogsbruk medges i viss utsträckning.15

Skötsel

I varje beslut om naturreservat ska även en skötselplan för reserva- tets långsiktiga vård ingå.16 Exempel på skötsel kan vara slåtter, bete och röjning, men också att anlägga och sköta stigar, parkeringsplatser och raststugor för friluftslivet. Vissa naturmiljöer som till exempel fjäll, myrar och gammelskogar kräver normalt ingen eller endast mycket begränsad skötsel. I kulturlandskapet måste däremot ofta betesmar- ker, slåtterängar och strandängar fortsätta skötas/brukas för att natur- och kulturmiljövärdena ska bibehållas. I skogsmark kan naturvårdande åtgärder vidtas som friställning av grova eller gamla lövträdssolitärer,

14Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad version 2017.

15Ett särpräglat exempel är det 9 mil långa och 6–9 m breda naturreservatet Vasaloppsspåret som inte medför begränsningar för skogsbruket.

163 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

180

SOU 2020:73

Skydd av skog

naturvårdsbränning, borthuggning av gran där granens expansion ut- gör ett hot mot det lokala ekosystemet, återställande av hydrologin eller att återskapa död ved och döende träd.

Länsstyrelsen ansvarar i regel för att förvalta statligt beslutade naturreservat och kommunen för att förvalta kommunalt beslutade reservat. Förvaltarens huvuduppgift är att ansvara för den skötsel som framgår av skötselplanen. Förvaltaren kan välja mellan att be- driva skötseln i egen regi eller att låta en entreprenör utföra det prak- tiska arbetet. Det är normalt staten som finansierar skötseln i statligt beslutade reservat, medan kommunen normalt bekostar skötseln i kommunala reservat. Under den senaste tioårsperioden har de direkta statliga kostnaderna för skötseln stadigt ökat då antalet naturreservat ökat under perioden.

Processen för bildande av naturreservat

Till skillnad från nationalparker kan naturreservat bildas på mark som tillhör annan än staten, till exempel kommun eller enskilda mark- ägare. Bildandet av naturreservat är ett myndighetsbeslut som inte förutsätter markägarens eller andra sakägares samtycke. I allmänhet försöker dock myndigheterna nå samförstånd med markägaren och andra sakägare om syftet och avsikterna med beslut om naturreser- vatet för att finna en överenskommelse.17

Processen vid bildande av naturreservat på skogsmark inleds van- ligtvis genom initiativ från länsstyrelsen med utgångspunkt i de prio- riteringar som anges i den nationella strategin för formellt skydd av skog. Det tilltänkta området beskrivs och avgränsas för att utgöra underlag till det fortsatta arbetet. Kunskapsunderlag om områdets naturvärden inhämtas i form av bland annat uppgifter om historisk och nuvarande markanvändning, utdrag ur fornminnesregistret, före- komster av landskapselement och strukturer av särskild betydelse för fauna och flora, förekomst av rödlistade arter eller indikator- och signalarter, kartmaterial, satellitbilder med mera.18 En fastighetsutred- ning genomförs vid behov, för att utreda sakägarkretsen i form av

17Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad version 2017, s. 18.

18Se Naturvårdsverket, Processbeskrivning för bildande av naturreservat – beskrivning av ett blivande naturreservat, 2015.

181

Skydd av skog

SOU 2020:73

fastighetsägare och innehavare av särskild rätt till området som be- rörs.19 Dessutom genomförs som regel en preliminär utstakning av naturreservatets gränser i fält av länsstyrelsen eller kommunen till- sammans med berörda markägare, för att användas bland annat som underlag vid den ekonomiska värdering av området.20 De formella gränserna bestäms dock slutligt först när reservatsbeslutet fattas. Be- rörda sakägare ska innan beslut fattas ges möjlighet att inkomma med yttranden och samråd ska ske med kommun och – i fallet då reser- vatet avser skogsmark – Skogsstyrelsen.21

Efter att beslutet har fattats har markägare rätt att föra talan mot beslutet och få det prövat av högre instans. Beslut om bildande av naturreservat och beslut om ersättning är två skilda processer och ärendetyper. Även begreppet sakägare har olika innebörd i de två pro- cesserna.22 Miljöbalkens regelsystem är utformat för att ersättnings- frågan ska hanteras efter beslut om bildande av naturreservat. I prak- tiken är denna ordningsföljd svår och närmast kontraproduktiv att upprätthålla. Ersättningsfrågan är oftast av central betydelse för fastig- hetsägaren och hänger i mycket hög grad samman med fastighets- ägarens acceptans av det planerade naturreservatet. Båda processerna hanteras därför som regel parallellt vilket är av stor vikt för samråds- klimatet.

När det gäller naturreservat erbjuder sig staten i en del fall att för- värva den del av fastigheten som planeras för eller omfattas av natur- reservatet. Detta är ett förfarande som ligger utanför miljöbalkens regelsystem och förutsätter att ett civilrättsligt köp mellan enskild och myndighet kan komma till stånd. Fram till år 2010 var det ganska vanligt att naturreservat bildades på statlig mark, som på detta vis först förvärvats av enskilda. I och med den lagändring som trädde i kraft därefter, och som ger rätt till förhöjd intrångsersättning, överstiger numera intrångsersättningen i många fall den köpeskilling som sta- ten kan erbjuda. Frivilliga försäljningar av reservatsmark är därför numera inte lika vanligt.

19Se Naturvårdsverket, Vägledning fastighetsutredning, dnr nv-04544-13, 2013. Miljöbalken och förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken innehåller inga formella regler om upp- rättande av fastighetsförteckning vid handläggning av ärenden för områdesskydd. Utgångs- punkten för vad som behöver utredas och dokumenteras bör därför grundas på bestämmel- serna om ersättning i 31 kap. miljöbalken och procedurreglerna för myndigheternas beslut i förordningen.

20Naturvårdsverket, Processbeskrivning bildande av naturreservat – gränsarbeten före beslut om naturreservat, 2015.

21Se 24–25 a §§ förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken.

22Prop. 1997/98:45 del 1 s. 483 ff.

182

SOU 2020:73

Skydd av skog

Arealer

Vid årsskiftet 2019/2020 fanns det totalt 5 111 naturreservat i Sverige. Av dessa är 4 642 statliga naturreservat, övriga är kommunala. Det finns dessutom 90 naturvårdsområden som instiftats med stöd av den äldre naturvårdslagen, men som numera omfattas av reglerna för naturreservat, omfattande ungefär 100 000 hektar land.

Den totala arealen för Sveriges alla naturreservat uppgick vid års- skiftet 2019/2020 till cirka 4,85 miljoner hektar varav 4 miljoner hek- tar på land. Sammanlagt motsvarar dessa skyddsformer därmed nästan 10 procent av Sveriges landareal. Av landarealen utgörs cirka 1,7 mil- joner hektar av skogsmark, varav cirka 950 000 hektar av produktiv skogsmark.23

6.1.3Kulturreservat

Enligt 7 kap. 9 § miljöbalken får ett mark- eller vattenområde för- klaras som kulturreservat i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. Bestämmelserna om kulturreservat överensstämmer med de som gäller för naturreservat även om skyddsändamålet är ett annat. Det kan således föreskrivas inskränkningar i rätten att till exempel avverka eller plantera skog, om det krävs för att uppnå det angivna syftet med kulturreservatet. På samma sätt kan en fastighetsägare förpliktas att tåla att till exempel parkeringsplatser eller vandrings- leder anordnas för att tillgängliggöra kulturreservatet för allmänheten, eller att röjning och gallring utförs. Bildandet av ett kulturreservat kan även kombineras med skydd enligt kulturmiljölagen.

Det finns sammanlagt 44 kulturreservat i Sverige, varav 34 har beslutats av länsstyrelser och tio av kommuner. Kulturreservat finns i princip över hela landet och omfattar sammanlagt cirka 7 500 hek- tar på land. Under 2010-talet har endast något enstaka kulturreservat tillkommit. Den främsta anledningen till att så få nya kulturreservat har bildats uppges vara brist på resurser, både från länsstyrelsernas sida och vad gäller den praktiska skötseln. Det finns inga särskilda statliga anslag för bildande eller förvaltning av kulturreservat.24 Er-

23SCB, Statistiskt meddelande MI 41 SM 2002, Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsätt- ningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark 2019, samt Naturvårdsverket, Återrapportering av skydd och åtgärder för värdefull natur 2017–2019, rapport 6920.

24Riksantikvarieämbetet, www.raa.se.

183

Skydd av skog

SOU 2020:73

sättning och kostnader för kulturreservat måste därför bekostas av Riksantikvarieämbetets allmänna anslag för bidrag till kulturmiljövård.

6.1.4Biotopskyddsområde

Inrättande av biotopskyddsområden regleras i 7 kap. 11 § miljöbalken:

Regeringen får i fråga om små mark- eller vattenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda meddela före- skrifter om

1.att samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet eller i en del av landet ska utgöra biotopskyddsområden, och

2.att en myndighet eller kommun i det enskilda fallet får besluta att ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde.

Med biotop avses i korthet naturtyp, det vill säga en enhetlig livs- miljö som erbjuder lämpliga levnadsvillkor för vissa växter och djur. Beslut om biotopskyddsområden kan i likhet med naturreservat bildas på enskild såväl som statlig mark. Biotopskyddsområden kan enligt bestämmelsen tillkomma på två sätt; genom normbeslut enligt första punkten eller genom förvaltningsbeslut enligt andra punkten.

Generellt biotopskydd

Normbeslut enligt första punkten, så kallat generellt biotopskydd, inrättas genom att regeringen meddelar föreskrifter om vilken typ av biotop som ska vara sådant biotopskyddsområde. Bestämmelserna innebär att de typer av mark- eller vattenområden som regeringen angett i bilaga 1 till förordningen (1998:1252) om områdesskydd en- ligt miljöbalken med mera utgör biotopskyddsområden i hela landet. En utgångspunkt är att markägaren utan svårighet ska kunna identi- fiera de typer av biotoper som omfattas av föreskrifterna och att det är önskvärt med ett generellt, långsiktigt skydd. Det generella biotop- skyddet enligt första punkten omfattar följande biotoper som endast finns inom odlingslandskapet: allér, källor med omgivande våtmark, odlingsrösen, pilevallar, småvatten och våtmarker, stenmurar och åker- holmar. Dessa biotoper definieras i bilaga 1 till förordningen och ut- gör biotopskyddsområden genom att uppfylla kriterierna, utan att

184

SOU 2020:73

Skydd av skog

markägaren för den skull informeras särskilt om skyddet eller att gränserna för området är markerade. En markägare har därmed en skyldighet att själv hålla sig informerad om förekomsten av generella biotopskyddsområden inom sin fastighet. Förekomsten av ett gene- rellt biotopskyddsområde inom fastigheten ger inte rätt till ersättning enligt 31 kap. miljöbalken.

Biotopskyddsområde

Enligt andra punkten i bestämmelsen får regeringen delegera möj- ligheten att besluta om ett biotopskyddsområde i det enskilda fallet till myndighet eller kommun, Regeringen har i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken med mera före- skrivit att Skogsstyrelsen eller en kommun får meddela förvaltnings- beslut om biotopskyddsområde inom sådan särskild skyddsvärd skogs- mark som anges i bilaga 2 till förordningen. Bilaga 2 till förordningen omfattar följande biotoptyper: brandfält, lövbrännor, äldre natur- skogsartade skogar, örtrika allundar, ravinskogar, mindre vattendrag och småvatten med omgivande mark, örtrika sumpskogar, äldre sand- skogar, äldre betespräglade skogar, kalkmarksskogar, rik- och kalkkärr, alkärr, hassellundar och hasselrika skogar, källor med omgivande våt- marker, myrholmar, ras- eller bergbranter, mark med mycket gamla träd, strand- eller svämskogar och strand- eller vattenmiljöer som hyser bestånd av hotade eller missgynnade arter eller som har en väsent- lig betydelse för hotade eller missgynnade arters fortlevnad. Ett om- råde som är av biotoptyp enligt bilaga 2, blir ett biotopskyddsområde först efter att ett förvaltningsbeslut fattats. Ett sådant beslut avgrän- sar även området geografiskt och ersättning kan utgå till markägaren, till skillnad mot det generella biotopskyddet.25

Att 7 kap. 11 § endast avser små markområden innebär som regel att det rör sig om skogsområden som är cirka 2–10 hektar stora. Enligt praxis har skyddsformen ansetts begränsat till områden som högst omfattar cirka 20 hektar.26 Ett biotopskyddsområde ska nor- malt omfatta hela den aktuella biotopen, utan hänsyn till fastighets-

25Se 6, 7a §§ förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

26Prop. 2008/09:214 s. 133 samt SKSFS 2013:1 Skogsstyrelsens allmänna råd till 7 kap. 11 § miljö- balken (1998:808) och 6 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

185

Skydd av skog

SOU 2020:73

gränser och kommungränser.27 För områden större än cirka 20 hek- tar anses naturreservat normalt vara en lämpligare områdesskydds- form.

Biotoptyperna enligt andra punkten definieras inte närmare i för- ordningen, men beskrivs i Skogsstyrelsens allmänna råd.28 Utgångs- punkten vid bildande av ett biotopskyddsområde är att skyddet ska omfatta särskild skyddsvärd skogsmark. Gränsen för det skyddade området följer därför biotopens gräns mot omgivande mark. Det innebär att det, till skillnad mot ett naturreservat, inte är möjligt att inkludera skyddszoner eller arronderingsmark i ett beslut om bio- topskyddsområde. Det finns dock inget hinder för att två biotop- skyddsområden av olika typ ligger intill varandra.

Processen för Skogsstyrelsens bildande av biotopskyddsområde

I samband med att Skogsstyrelsens initierar en process om områdes- skydd bedöms lämpligheten av ett biotopskydd i förhållande till andra möjligheter till bevarande, till exempel naturvårdsavtal, naturreservat och frivilliga avsättningar. Områdets sammanlagda kvaliteter liksom naturvärden i omgivningarna till exempel de regionala strategiernas värdetrakter, ska alltid beaktas och vägas in vid val av skyddsform.29

Bildande av ett biotopskyddsområde är en relativt enkel process. Handläggningstiden ska normalt inte överstiga åtta månader.30 I lik- het med processen för bildande av naturreservat eftersträvar myndig- heterna att komma överens med markägaren vid bildande av biotop- skyddsområde. Det innebär att markägaren har rätt till full information i ärendet och ska förstå syftet och avsikterna med förslaget. Beslut som rör ett blivande biotopskyddsområde föregås därför av informa- tion till markägaren om varför det aktuella området behöver skyddas,

27Skogsstyrelsens rutin, Bildande av biotopskyddsområden, H-28/2014. Där anges även ”Om särskilda skäl föreligger kan beslut om biotopskydd omfatta endast den del av biotopen som ligger på en av flera berörda fastigheter. Ett sådant exempel kan vara att det föreligger ett akut hot mot den delen av biotopen och att det är oklara ägarförhållanden som tar tid att utreda på den andra fastigheten. Ett annat exempel kan vara att ägarna till en av fastigheterna tar ett frivilligt ansvar, alternativt ingår ett naturvårdsavtal, för sin del av det planerade biotopskyddsområdet. En förutsättning är att hela biotopen kommer att säkerställas med någon skyddsform.”

28SKSFS 2013:1, Skogsstyrelsens allmänna råd till 7 kap. 11 § miljöbalken (1998:808) och 6 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

29Skogsstyrelsens rutin, Bildande av biotopskyddsområden, s. 5.

30Se Skogsstyrelsens rutin, Bildande av biotopskyddsområden, s. 8. Handläggningstid på upp till 18 månader kan dock accepteras i vissa fall.

186

SOU 2020:73

Skydd av skog

hur det ska skötas för att värdena ska bestå, och hur olika verksam- heter och åtgärder skulle kunna skada naturmiljön. Processen ska vara inriktad på att finna lösningar som innebär att inskränkningar i mark- användningen inte ska vara mer ingripande än vad som är nödvändigt för att syftet med biotopskyddsområdet ska uppnås.31 Skogsstyrelsen strävar efter att träffa fastighetsägaren i fält för att där tydliggöra bio- topens särskilda natur- och kulturmiljövärden och föreslagen avgräns- ning. I den inledande dialogen efterfrågar Skogsstyrelsen även fastig- hetsägarens egna avsikter och målsättning med området och utreder möjligheten till frivillig avsättning. Skogsstyrelsen gör även en sak- ägarutredning, både genom arkivefterforskningar och genom samtal med markägare, beträffande bland annat såld avverkningsrätt, för att bedöma vilka som kommer att beröras av beslutet.

Avgränsningen av biotopskyddsområdet görs i fält, då även fastig- hetsägare uppmanas att delta. För att tydliggöra vilka naturvärden som särskilt bör beaktas vid förvaltning av ett biotopskyddsområde samt eventuellt behov av naturvårdande skötsel, innehåller biotopskydds- beslutet en beskrivning av områdets befintliga naturvärden och dess önskvärda utveckling. Beskrivningen av ett biotopskyddsområdes önskvärda utveckling utgörs av ett antal kortfattade och övergripande standardformuleringar. Dessa ska fungera som stöd och vägledning vid exempelvis bedömning av behovet av naturvårdande skötselåtgär- der, handläggning av eventuella dispensansökningar och bedömning av om skadliga åtgärder vidtagits inom biotopskyddsområdet. Doku- mentationen utgör, tillsammans med tidigare inventeringar och infor- mation om områdets historik, underlag för framtagandet av områdets målbild.

Innan beslut fattas ska sakägare ges möjlighet att yttra sig och Skogsstyrelsen ska samråda med berörd länsstyrelse och kommun. I likhet med ett beslut om naturreservat kan ett beslut om biotop- skyddsområde ske genom tvång. Skogsstyrelsen har dock som utgångs- punkt att en överenskommelse om ersättning ska nås med mark- ägaren innan ett beslut fattas, men om det inte kan ske utgör inte detta något formellt hinder mot att besluta om biotopskydd.

31Se Naturvårdsverkets handbok 2012:1 – Biotopskyddsområden, Vägledning om tillämpningen av 7 kapitlet 11 § miljöbalken.

187

Skydd av skog

SOU 2020:73

Brukningsrestriktioner

Till skillnad mot naturreservat innehåller ett beslut om biotopskydds- område inte några särskilda föreskrifter som begränsar användningen av området. I stället anges i 7 kap. 11 § andra stycket det väsentliga skyddet för biotopskyddsområden; Man får inte inom området be- driva verksamhet eller vidta åtgärder som kan skada naturmiljön. I allmänhet gäller detta arbetsföretag av olika slag. Skogsstyrelsens allmänna råd till bestämmelsen anger allmänna exempel; Grävning, dikning, schaktning, utfyllning med eller tippning av avfall eller över- skottsmassor samt anordnande av upplag. Exempel på skogsbruksåtgär- der som enligt de allmänna råden kan skada naturmiljön är föryngrings- avverkning, gallring, röjning, plockhuggning, selektiv avverkning av de äldsta träden, upparbetning av vindfällda träd, avverkning av ham- lade träd, uttag av bränd eller död ved, markberedning, plantering, sådd, byggande av skogsbilväg, körning med maskiner, gödsling, kalk- ning, dikning och dikesrensning.32 Om det finns särskilda skäl, får Skogsstyrelsen bevilja dispens från förbudet i det enskilda fallet.

Trots att ett biotopskyddsområde geografiskt begränsas till den skyddsvärda biotopen och inte innefattar någon buffertzon ska hän- syn, enligt bland annat 2 kap. 6 § och 3 kap. 6 § miljöbalken, tas till områdets naturvärden, även vid åtgärder som vidtas utanför områ- det, om dessa kan påverka naturvärdena.

Bestämmelser till områdets skydd kan ges också med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken vilket innebär att ordningsföreskrifter för allmänheten kan föreskrivas. Det intrång i brukandet på fastigheten som ett biotopskyddsområde, enligt 7 kap. 11 § första stycket andra punkten, medför ger markägaren rätt till ersättning enligt 31 kap. miljöbalken.

Skötsel

Enligt 7 kap. 11 § tredje stycket får de åtgärder som behövs för att vårda naturvärdena i ett biotopskyddsområde vidtas av den myndig- het som regeringen bestämmer, vilket i fallet skogsmark är Skogs- styrelsen. Innan en åtgärd vidtas ska den som äger eller har särskild rätt till området underrättas särskilt. Åtgärderna bör enligt Skogs- styrelsens allmänna råd till bestämmelsen avse åtgärder för att för-

32SKSFS 2013:1, Allmänna råd till verksamhet eller åtgärder som kan skada naturmiljön.

188

SOU 2020:73

Skydd av skog

stärka eller bevara områdets naturvärden och biologiska mångfald. Behov av sådan vård finns särskilt för de kulturpräglade biotoperna. Exempel på skötselåtgärder är selektivt uttag av uppväxande gran i lövbiotoper, avverkning av främmande trädslag, bränning, bete, slåtter, hamling, frihuggning av vårdträd och mycket gamla träd, återställ- ande av öppna bryn och gläntor, igenläggning av diken, borttagande av avfall eller tippade överskottsmassor och andra upplag.33

Skogsstyrelsen ansvarar för att ett biotopskyddsområde utveck- las i linje med den målbild och de skötselbehov som angetts för om- råden vid beslutet. Ett överklagbart beslut om skötselåtgärd fattas av Skogsstyrelsen innan åtgärden utförs. Åtgärden utförs antingen av markägaren eller upphandlas av Skogsstyrelsen om inte markägaren kan eller vill utföra åtgärderna själv. Ersättning till markägaren för att utföra åtgärden ska vara marknadsmässig. Träden i ett biotop- skyddsområde är markägarens egendom och som regel tillfaller där- för eventuellt virke som tas ut vid en skötselåtgärd, markägaren.34

Arealer

Det fanns vid årsskiftet 2019/2020 totalt 8 490 biotopskyddsområ- den i skogsmark som sammanlagt omfattade cirka 31 800 hektar land, varav cirka 30 600 hektar produktiv skogsmark. Medelstorleken för ett biotopskyddsområde är cirka 3,7 hektar.35

6.1.5Ersättning vid områdesskydd

Utredningen har i kapitel 5 översiktligt redogjort för egendoms- skyddet: dess bakgrund, räckvidd och tillämpning. Frågor om ersätt- ning till markägare vid områdesskydd uppkommer tidigt under pro- cessen även om den formella rätten till ersättning uppkommer först när ett beslut om områdesskydd vinner laga kraft.

I ersättningsfrågan, finns det en skyldighet för myndigheterna att ingå förhandling med markägare och, om möjligt, teckna en överens-

33SKSFS 2013:1, Allmänna råd till åtgärder som behövs för att vårda biotopskyddsområde.

34Skogsstyrelsens rutin, Skötsel av områden med biotopskydd eller naturvårdsavtal, 2018.

35Skogsstyrelsen, Biotopskydd och naturvårdsavtal 2019, Statistisk meddelande, JO1402 SM 2001, 2020-03-24.

189

Skydd av skog

SOU 2020:73

kommelse om ersättning.36 Den ersättningsskyldige och en sakägare kan på så vis reglera ersättningen i en frivillig överenskommelse.37 För- handlingarna om ersättning sköts för naturreservatens del av Natur- vårdsverket och länsstyrelserna genom upphandlade konsulter och för de skogliga biotopskydden av Skogsstyrelsen.

Om ingen överenskommelse om ersättning träffas har en sakägare, enligt 31 kap. 13 § miljöbalken, ett år på sig, från det att beslutet om områdesskydd vinner laga kraft, att väcka talan i mark- och miljödom- stol för att få rätten till ersättning fastställd. Görs inte detta har rätten till ersättning gått förlorad.

Innan en myndighet fattar beslut om områdesskydd kan den som vill göra anspråk på betalning eller inlösen, enligt 31 kap. 12 § miljö- balken, föreläggas att anmäla sitt anspråk och inom viss tid ange hur mycket ersättning som begärs. Görs inte detta inom föreskriven tid kan rätten till ersättning gå förlorad. Denna möjlighet, som även skulle innebära att sakägaren måste bekosta en värdering av fastigheten, används dock, ytterst sällan, av länsstyrelserna och Skogsstyrelsen.

I praktiken nås överenskommelser om ersättning i de allra flesta fall innan myndigheten beslutat om områdesskydd. Detta arbetssätt innebär att ersättningsfrågan enligt 31 kap. miljöbalken avgörs innan ersättningsrätten formellt uppkommit. Rätt till ersättning följer på ett beslut om till exempel områdesskydd som innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Genom att reglera ersättningen i förtid i en överenskommelse med fastighetsägaren skapar myndig- heten på så sätt acceptans för det efterföljande reservatsbeslutet. Problem kan dock tänkas uppstå om något inträffar som förhindrar det efterföljande beslutet som formellt ger rätt till ersättning, till exempel om ett ägarbyte hinner inträffa innan beslutet vinner laga kraft och den nya markägaren motsätter sig att områdesskydd bildas. En överenskommelse som träffas innan beslut om områdesskydd är nämligen inte sakrättsligt skyddad.

Enligt Naturvårdsverket har det under de senaste åren endast före- kommit enstaka fall då beslut om naturreservat fattats innan en över- enskommelse om ersättning träffats. I dessa fall rörde det sig då van-

3634 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. I bestämmelsen anges att uppgörelse ska sökas i ”ärenden enligt 7 kap. miljöbalken”, med vilket rätteligen torde avse ärende om ersättning enligt 31 kap.

37En sådan överenskommelse blir enligt 31 kap. 12 § andra stycket gällande även mot en för- värvare av fastigheten.

190

SOU 2020:73

Skydd av skog

ligtvis om fastigheter eller samfälligheter med många delägare där vissa av delägarna inte accepterat länsstyrelsens anbud.38 Under 2019 fattade länsstyrelserna beslut om naturreservat för cirka 50 000 hek- tar där markåtkomsten var klar sedan minst tre år. Dessutom arbe- tade länsstyrelserna under 2019 med ytterligare cirka 100 000 hektar med klar markåtkomst sedan minst tre år utan att fatta beslut om naturreservat.39 Särskilda medel har anslagits för att skynda på dessa processer.

Undantagsvis kan expropriation ske för att bevara ett område som till exempel naturreservat.40 Meningen är att denna utväg ska tillgripas bara när markägarens rätt att förfoga över området efter föreskrifter enligt 7 kap 5–6 §§ miljöbalken blir så begränsad att äganderätten under alla förhållanden får ringa värde för markägaren och förhand- lingar om förvärv av området inte lett till någon uppgörelse.41 Det saknas för utredningen kända fall då detta institut tillämpats.

Vid bildande av naturreservat erbjuder sig i regel Naturvårdsver- ket att svara för fastighetsägarens kostnader för att anlita ett ombud, för förhandling om ersättning och i förekommande fall granskning av ersättningsutredning. Naturvårdsverket svarar då för skäliga kost- nader och efter prövning i det enskilda fallet. Naturvårdsverkets kost- nad för sådana ombud uppgår till cirka 3,5 miljoner kronor per år.

Motsvarande arbetssätt tillämpas inte av Skogsstyrelsen vad gäller att ta kostnaden för ett ombud vid bildande av biotopskyddsområ- den. Däremot erbjuder Skogsstyrelsen berörda fastighetsägare att på myndighetens bekostnad anlita en extern konsult att granska värder- ingen, upp till en i förväg bestämd kostnad.

Ersättning beräknas enligt expropriationslagen

Miljöbalkens ersättningsregler hänvisar i allt väsentligt till expropria- tionslagens ersättningsregler vilka ska tillämpas såvida inte miljöbalken innehåller avvikande bestämmelser. Ersättningen ska enligt 31 kap. 2 § miljöbalken beräknas enligt expropriationslagen.

38Utredning utförd av Stefan Henriksson, Naturvårdsverket. Andelen naturreservat där mark- ersättning utan avtal betalats ut var 2 procent år 2019 (3 av 138), 4 procent år 2018 (8 av 182) och 1,7 procent för år 2017 (4 av 229). Av de markägare där överenskommelse inte träffats innan beslut har dessutom i de flesta fall intrångsavtal ingåtts i efterhand.

39Naturvårdsverket, Återrapportering av skydd och åtgärder för värdefull natur 2017–2019, rapport 6920, s. 19.

402 kap. 9 § expropriationslagen.

41Prop. 1997/98:45 del 2 s. 72.

191

Skydd av skog

SOU 2020:73

Enligt 4 kap. 1 § expropriationslagen ska intrångsersättning beta- las med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens mark- nadsvärde, som uppkommer genom expropriationen. År 2010 inför- des ett tillägg till bestämmelsen som innebär att ersättning därutöver ska betalas med ytterligare 25 procent av marknadsvärdeminskningen. Uppkommer i övrigt skada för ägaren genom expropriationen, ska även sådan skada ersättas, dock endast till sitt värde utan påslag med 25 procent.

Enligt Naturvårdsverkets beräkningar innebar det 25-procentiga påslaget en extra kostnad om 139 miljoner kronor år 2019. Under den senaste femårsperioden har kostnadsökningen för intrångsersätt- ning uppskattningsvis uppgått till totalt cirka 792 miljoner kronor.42

Förutsättningarna för ersättning

Naturreservat och biotopskyddsområden som tar mark i anspråk eller avsevärt försvårar pågående markanvändning ger fastighetsägaren rätt till intrångsersättning enligt 31 kap. miljöbalken. Detsamma gäller för innehavare av särskild rätt till fastigheten, till exempel olika former av nyttjanderätt. Reglerna om ersättning enligt 31 kap. miljö- balken är utformade med hänsyn dels till vikten av att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för skyddsvärda naturområden, biologisk mångfald etc., mellan samhället och den enskilde, dels till principen om förorenarens betalningsansvar och idén att förvaltande av natur och biologisk mångfald ska vara ett nor- malt inslag i en verksamhet, som inte förutsätter statligt bidrag.43

Enligt 31 kap. 4 § miljöbalken har en fastighetsägare rätt till ersätt- ning vid beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras bland annat vid bildande av natur- och kulturreservat, eller biotop- skyddsområde.

När det gäller mark som tas i anspråk avses bestämmelserna för natur- och kulturreservat i 7 kap. 6 § miljöbalken. Bestämmelserna innebär bland annat att fastighetsägaren kan behöva tåla till exempel anläggande av vägar eller parkeringsplatser eller att det utförs åtgär- der som gallring, röjning eller plantering inom området. I dessa fall

42Naturvårdsverket, Återrapportering av skydd och åtgärder för värdefull natur 2017–2019, rapport 6920, s. 22 f.

43Prop. 1997/98:45 del 1 s. 549.

192

SOU 2020:73

Skydd av skog

behöver man inte överväga om pågående markanvändning avsevärt försvåras, utan ersättning utgår utan vidare för intrång som innebär att mark tas i anspråk enligt denna bestämmelse.

Ersättning för intrång som innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning ska utgå enligt samma principer. Det är dock betydligt svårare att bedöma om förutsättningarna för ersätt- ning uppstår i dessa fall.

Bedömningen får ske från fall till fall, men synsättet av vad som utgör pågående markanvändning kan även variera över tid eftersom bedömningen är tänkt att utgå från vad som vid varje tidpunkt fram- står som en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen. Särskilt vad gäller skogsbruk ska hänsyn tas till bland annat det all- männas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder, på det sätt som denna syn kommer till uttryck genom skogsbrukspoli- tisk lagstiftning eller på något annat sätt.44 Pågående markanvänd- ning i form av skogsbruk innebär numera att markägaren ska visa den miljöhänsyn som Skogsstyrelsen anger i sina föreskrifter, så länge pågående markanvändning inte avsevärt försvåras – den så kallade toleransnivån – vilket följer av 30 § skogsvårdslagen. Den hänsyn som anses rymmas inom pågående markanvändning utgör även den gräns inom vilken ett biotopskyddsområde kan bildas utan rätt till ersätt- ning för markägaren.45 Detsamma anses gälla för övriga områdesskydd i skogsmark även om det knappast förekommer att övriga skydds- former ryms inom toleransnivån.

Frågan om pågående markanvändning avsevärt försvåras tar inte sin utgångspunkt i fastighetens storlek. Då hade ett mindre områdes- skydd på en stor fastighet kunnat leda till bedömningen att mark- användningen på fastigheten som helhet inte avsevärt försvårats. I stället ska markanvändningen inom berörd del av en fastighet bedö- mas. Vad som utgör en berörd del har beträffande skogsmark bedömts enligt begreppet behandlingsenhet. Detta utgörs enligt förarbets- uttalanden av ett eller flera skogsbestånd som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt. Vad som utgör ett sådant bestånd ska bedömas enligt normala fackmannamässiga grunder. För storskogs-

44Se NJA 2015 s. 323 och prop. 1997/98:45 del 1, s. 550 där tidigare uttalande i prop. 1972:111, bilaga 2 s. 334 bekräftas.

45Se Skogsstyrelsens rutin, Bildande av biotopskyddsområden, s. 13. Det har dock aldrig före- kommit att ett biotopskyddsområde bildats utan ersättning med hänvisning till att pågående markanvändning inte avsevärt försvåras, även om området skulle rymmas inom toleransnivån.

193

Skydd av skog

SOU 2020:73

brukets del innebär detta att mindre områden med avvikande skogs- bestånd hänförs till det omgivande eller angränsande beståndet. En strikt indelning i biologiska bestånd ska nämligen inte ske.46

Uppdelningen av fastigheter i behandlingsenheter innebär i normal- fallet en ekonomisk fördel för markägaren då tröskeln av vad som innebär ett avsevärt försvårande blir lägre. Samtidigt är det, i teorin, men knappast i praktiken, möjligt att ett områdesskydd som sträcker sig över många behandlingsenheter innebär att markanvändningen inte avsevärt försvåras på någon berörd del av fastigheten. Vad som ska anses utgöra en behandlingsenhet kan medföra bedömningssvå- righeter, särskilt med hänsyn till de långa omloppstiderna i skogen.47

Slutligen ställer kravet på avsevärt försvårande upp en kvalifika- tionsgrund som innebär att inte enbart en försvårad markanvändning ger rätt till intrångsersättning. Graden av försvårande då tröskeln av- sevärt passerats och ersättning ska utgå har inte närmare definierats i lagförarbetena till miljöbalken. De uttalanden i frågan som görs utgår från ett äldre lagstiftningsarbete där det bland annat uttalades att var och en får anses skyldig att ta en viss hänsyn till sin omgivning. Markägare och rättighetsinnehavare är därför skyldiga att tåla ett visst mått av intrång i sina rättigheter, när intrånget sker för att till- godose angelägna allmänna intressen. Alla rådighetsinskränkningar kan därför inte kompenseras. Bland annat de skötselregler som gäller för skogsbruk innebär att markägare av hänsyn till allmänna natur- och miljövårdsintressen måste hålla skog och jordbruksmark i visst skick, utan att för den skull kunna göra anspråk på ersättning. En kvalifikationsgräns om 10 procent inom berörd del av fastigheten ansågs utgöra det högsta intrånget som skulle behöva tålas. Detta kom- pletterades med uttalanden om att beloppet i pengar som intrånget motsvarar skulle vara bagatellartat. Ett för ägaren i absoluta tal stort belopp kan därför inte godtas även om intrånget motsvarar mindre än 10 procent av den berörda delen av fastigheten. Tröskeln ska där- för, enligt motiven, i absoluta tal vara högre för ett stort skogsbolag än för en enskild skogsägare.48

46Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 555 med hänvisning till BoU 1986/87:1 s. 150. Se även Skogs- styrelsens föreskrifter och allmänna råd till Skogsvårdslagen SKSFS 2011:7, 3 kap. 14 § i vilken behandlingsenhet definieras som ett sammanhängande markområde, eller delområden belägna högst 100 meter från varandra.

47Se t.ex. Kammarrätten i Sundsvalls mål 3312-13, meddelad 2015-01-16, där miljöhänsyn som lämnats vid en tidigare avverkning alltjämt efter cirka tio år ansågs höra till denna behandlings- enhet.

48Prop. 1997/98:45 del 1 s. 555 f. med hänvisning bl.a. till BoU 1986/87:1 s. 138 och s. 150.

194

SOU 2020:73

Skydd av skog

Skogsstyrelsen har i sin tillämpning av 30 § skogsvårdslagen ut- gått från dessa förarbetsuttalanden samt viss praxis på området. Skogs- styrelsen beräkning av vad som utgör avsevärt försvårande av pågå- ende markanvändning eller den så kallade toleransnivån bygger på uttalanden i praxis om att det högsta absoluta värdet på ett intrång som kan accepteras ligger inom intervallet 199 000 kronor och 300 000 kronor.49 Toleransnivån relateras med denna utgångspunkt utifrån nettovärdet av skogsobjektet inom behandlingsenheten. Med nettovärde avses värdet av hela det berörda skogsobjektet med av- drag för kostnader för avverkning och uttransport av virket ur skogen. Om nettovärdet är mindre än 250 000 kronor utgörs toleransnivån av 10 procent av det värdet. För objekt mellan 250 000 kronor och

2miljoner kronor ökas toleransnivån med 5 procent av det överskju- tande beloppet. För objekt över 2 miljoner kronor läggs 2 procent av det överskjutande beloppet till toleransnivån. Endast vid stora avverk- ningar med nettovärden över 6 miljoner kronor aktualiseras därmed taket mellan 199 000 kronor och 300 000 kronor i absoluta värden. Toleransnivån för en avverkning med ett nettovärde om 3 miljo- ner kronor beräknas därmed enligt följande: (250 000 × 0,1) + (1 750 000 × 0,05) + (1 000 000 × 0,02) = 132 500 kronor.50 Vid denna tillämpning utgör intrångsbegränsningen 10 procent av netto- värdet på en brukningsenhet värd 250 000 kronor, cirka 4,9 procent på en brukningsenhet värd 2,5 miljoner kronor och 3,45 procent av en fastighet värd 5 miljoner kronor.

I skogsstyrelsens praxis förefaller därmed förarbetsuttalandet om att tröskeln, i absoluta tal, ska vara högre för ett stort skogsbolag än för en liten skogsägare, inte fått något genomslag.51 Trots sin bety- delse för skogsbruket har frågan om intrångsbegränsning i det när-

49Beloppet 199 000 kronor har sin grund i en dom i Kammarrätten i Jönköping 2011-03-28 (Mål nr 2928-10). Denna dom överklagades till Högsta förvaltningsdomstolen, inte meddelade prövningstillstånd. Beloppet 300 000 kronor har sin grund i en dom från Kammarrätten i Göteborg 2009-03-31 (mål nr 5238-07).

50Skogsstyrelsens diagram Intrångsbegränsningskurvan,

www.skogsstyrelsen.se/lag-och-tillsyn/skogsvardslagen/miljohansyn-som-maste-tas/

51I prop. 1997/98:45 del 1 s. 555 tar regeringen fasta på bostadsutskottets uttalanden i bet. 1986/87:BoU1 om att ersättningströskeln i absoluta belopp är högre för ett skogsbolag än för en liten skogsägare. Bostadsutskottet (s. 151) kan dock lika väl syfta till att storskogsbruket normalt sätt har större behandlingsenheter än privatskogsbruket vilket innebär att ett relativt betraktelsesätt därför ska anläggas.

195

Skydd av skog

SOU 2020:73

mast förbigåtts i nyare lagstiftningsarbeten och praxis förefaller vara relativt sparsam på området.52

Figur 6.1 Intrångsbegränsningskurvan

Intrångsbegränsning i kronor samt andel av behandlingsenhet värde

Källa: www.skogsstyrelsen.se/lag-och-tillsyn/skogsvardslagen/miljohansyn-som-maste-tas/.

Inget toleransavdrag ska göras vid inrättande av områdesskydd

När miljöbalken infördes ansåg departementschefen att rätten till er- sättning vid till exempel bildandet av ett områdesskydd borde minskas med det belopp som fastighetsägaren var skyldig att tåla, bland annat för att komma tillrätta med oskäliga tröskeleffekter som kan med- föra att vissa markägare får ersättning och andra inte för samma in- trång. Ersättningen skulle därför, enligt dåvarande 31 kap. 6 § miljö- balken, minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning.53 Frågan om det så kallade tolerans- avdraget på ersättningen omprövades drygt tio år senare, då bestäm- melsen slopades. Motiven till att inte beräkna ett toleransavdrag före- faller i mindre grad utgått från något principiellt ställningstagande utan

52Se Bengtsson m.fl. Kommentar till miljöbalken under 31 kap 4 §, (Juno 2019), där det anges att rättsläget med hänsyn till bl.a. hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken förefaller osäkert och rele- vansen av de äldre förarbetsuttalandena ifrågasätts, även beträffande skogsvårdslagens be- stämmelser.

53Prop. 1997/98:45 s. 557.

196

SOU 2020:73

Skydd av skog

snarast motiverats av praktiska skäl. Skälen som anfördes var bland annat att det skulle underlätta arbetet med områdesskydd med endast obetydliga kostnader för staten till följd.54

Värdering av intrång

Utgångspunkten vid bestämmande av intrångsersättning är att er- sättningen ska utgöra skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde utan ett beslut om områdesskydd och värdet vid ett sådant beslut. Därutöver tillkommer påslaget om 25 procent som följer av att expro- priationslagens regler tillämpas.

En värdering måste utgå från ett fiktivt marknadsvärde. Det vill säga det pris som fastigheten, eller som den berörda delen av fastig- heten, sannolikt skulle betinga vid en försäljning på den allmänna marknaden. Marknadsvärdering innebär alltid inslag av osäkerhet. Vilka värderingsmetoder som ska användas anges inte i lagstiftningen. Praxis har i stället utarbetats av myndigheter och rättsväsendet. Mark- nadsvärdet för en skogsfastighet beräknas i regel enligt beståndsmeto- den. Beståndsmetoden är en marknadsanpassad avkastningsmetod specifikt för skogsfastigheter, ursprungligen utvecklad av Lantmäteriet. Metoden utgår från värderingsobjektets faktiska egenskaper och förutsättningar. Utifrån dessa beräknas summan av framtida intäkter och kostnader under en hel skogscykel till ett nuvärde. Marknads- anpassningen sker primärt genom en statistisk kalkylränta, som er- hålls genom en analys av vilket reellt avkastningskrav som köpare på öppna marknaden haft, och de priser på virke och massaved som gäller bland uppköpare vid värdetidpunkten, samt hur utvecklingen bedöms på sikt. Beståndsmetoden tar därmed endast sikte på en fastig- hets möjliga avkastning, men tar inte hänsyn till övriga värden som påverkar fastighetsmarknaden. Beståndsmetoden ska därför som regel kompletteras med en värdering enligt ortsprismetoden.55 Ortspris- metoden innebär att värderingen även ska ta hänsyn till prisstatistik för andra liknande fastigheter i närområdet (på orten) som sålts på en fri och öppen marknad. Vid värdering enligt ortsprismetoden görs som regel ett urval bland potentiella jämförelseobjekt genom att kri-

54Prop. 2008/09:214 s. 104.

55MÖD 2007:13.

197

Skydd av skog

SOU 2020:73

terier ställs upp för att få fram fastigheter som är jämförbara mot värderingsobjektet. Från de jämförelseobjekt som hittas tas ett lämp- ligt nyckeltal56 fram som därefter kan tillämpas på värderingsobjektet. Vilket genomslag ortsprisanalysen ska få vid sammanvägningen be- ror dock på i vilken utsträckning det finns objekt som är jämförbara med värderingsobjektet. Om jämförelseobjekten i stor utsträckning avviker från värderingsobjektet bör ortsprisanalysen få mindre genom- slag vid sammanvägningen. Det är dock inte möjligt att bortse från ortsprisanalysen ens när fastigheten är särpräglad.57

Den slutliga värderingen är därmed en avvägning mellan de olika resultaten av bestånds- och ortprisanalys. Resultatet hamnar någon- stans däremellan, med en övervikt åt den värderingsmetod som bäst anses spegla det verkliga marknadsvärdet.

Vid värdering tas hänsyn till det totala intrånget som områdes- skyddet ger för fastigheten. Om jakt eller fiske kommer att förbju- das vid sidan av förbud mot rationellt skogsbruk, ska därmed hänsyn tas även till detta. På samma sätt påverkas värderingen av om visst skogsbruk tillåts. Den slutliga intrångsersättningen bestäms utifrån en jämförelse mellan värdet av den berörda delen utan restriktioner och värdet av den berörda delen med restriktioner, det vill säga mark- nadsvärdeminskningen.

Både beståndsmetoden och de nyckeltal som framkommer vid en ortprisanalys utgår från fastighetens skogsekonomiska värde. Ingen hänsyn tas därmed till möjliga nuvarande eller framtida värden vid sidan av skogsbruk. Improduktiv skogsmark värderas därför till exem- pel schablonmässigt och ofta mycket lågt, utan hänsyn till markens eventuella framtida exploateringsvärde. Osäkerheten i marknadsvärder- ingen utgjorde ett av de bakomliggande motiven till att intrångsersätt- ningen, genom ändringar i expropriationslagen år 2010, höjdes till 125 procent av marknadsvärdeminskningen. Den höjda ersättningen var även ett sätt att ta hänsyn till vad ägaren frivilligt skulle vara be- redd att sälja sin fastighet för, det vill säga hänsynstagande till markägarens eventuella individuella värden.

Vid bildande av naturreservat görs värderingen av externa konsul- ter. Vid mindre omfattande biotopskyddsområden görs ofta värder-

56Oftast kr/m3sk (om det är en virkesrik fastighet) eller kr/ha produktiv skog (om virkesför- rådet är lägre).

57Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 10 juni 2019 i mål M 9441-18.

198

SOU 2020:73

Skydd av skog

ingen internt inom Skogsstyrelsen. När värderingen är slutförd sker en förhandling med fastighetsägarna för att nå en överenskommelse om ersättningen.58

När det gäller naturreservat kan fastighetsägaren även välja att sälja sin fastighet. Köpeskillingen motsvarar då fastighetens faktiska marknadsvärde och inget påslag om 25 procent görs.

Värdering vid köp

När det gäller naturreservat erbjuder sig staten i en del fall att för- värva den del av fastigheten som planeras för eller omfattas av natur- reservatet. Köpeskillingen bestäms i dessa fall av parterna med utgångs- punkt i den berörda delen av fastighetens marknadsvärde. Förfaran- det bygger bland annat på motivuttalanden till naturvårdslagen. Där underströks att ersättningsfrågor i största möjliga utsträckning bör lösas förhandlingsvägen och att det i en hel del fall torde vara att före- dra att stat eller kommun köper ett naturvårdsobjekt framför att tvångsvis belägga detta med långtgående och svårvärderade inskränk- ningar i ägarens förfoganderätt. Ersättningsreglerna skulle enligt depar- tementschefen därför närmast ses som ett nödvändigt komplement för fall då annan utväg än tvångsåtgärder inte står till buds.59

I och med den lagändring som innebar att intrångsersättning numera utgår med 125 procent av marknadsvärdesminskningen överstiger denna ersättning i många situationer den köpeskilling som staten kan erbjuda vid köp. En kommun eller myndighet kan inte försvara ett fastighetsköp till ett pris som överstiger marknadsvärdet och mark- köpen har därför minskat i antal sedan år 2010.

Ersättningsmark

Ett annat alternativ till ersättning enligt miljöbalken vid bildande av naturreservat är att markägaren i vissa fall kunnat erbjudas annan mark som ersättningsmark. Det innebär att staten förvärvar reservatsmar-

58När det gäller möjligheten att förhandla om ersättningen skiljer sig praxis från Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket något. Skogsstyrelsen kräver som regel att markägaren påvisar ett fel i värderingen men Naturvårdsverkets förhandlare har möjlighet att i viss mån justera värderingen efter de synpunkter som framgått, om till exempel höjda virkespriser på senare år eller osäker- heter i ortprisindex.

59Prop. 1964:148 s. 119.

199

Skydd av skog

SOU 2020:73

ken av fastighetsägaren och samtidigt överlåter annan mark till denne genom bytesavtal eller fastighetsreglering. Om markens värde skiljer sig åt kan markbytet ske med mellanlikvid.

Ersättningsmarken kan vara mark i statlig ägo eller privat mark som staten köpt för att använda som ersättningsmark. Systemet med ersättningsmark användes i mindre skala fram till år 2010 då Natur- vårdsverket hade möjlighet att förvärva sådan mark av Sveaskog. Svea- skog hade i uppdrag att vara Naturvårdsverket behjälplig med ersätt- ningsmark men avlyftes detta uppdrag 2010, i samband med att det så kallade ESAB-paketet beslutades, se kapitel 6.7.5 nedan. Även där- efter har i några enstaka fall inträffat att Naturvårdsverket köpt fastig- heter i syfte att erbjuda som ersättningsmark.

Inget påslag om 25 procent aktualiseras genom markbyte, som trots detta kan vara ett attraktivt alternativ för fastighetsägare beroende på bland annat den lokala fastighetsmarknaden eller skattemässiga för- delar i förhållande till ersättning i pengar.

Skatt

För ersättning som utgår från stat eller kommun till följd av att ett områdesskydd enligt miljöbalken inrättas ska skatt betalas. Intrångs- ersättning för skogsmark betalas i princip undantagslöst för skog som ingår i så kallade näringsfastigheter, vilket innebär att ersättning kan beskattas i antingen inkomstslaget näringsverksamhet eller kapital. Beskrivningen av skattereglerna nedan bortser från de skatteregler som gäller för bolag.

När en fastighet helt eller delvis övertas av stat eller kommun genom expropriation eller markköp beskattas ersättningen, i likhet med andra överlåtelser av fast egendom i inkomstslaget kapital, som en kapitalvinstgrundande avyttring av näringsfastighet. Detsamma gäller även för ersättning som utgår då mark tas i anspråk eller för avsevärt försvårande av pågående markanvändning på grund av miljö- balkens områdesskydd, trots att äganderätten till fastigheten inte över- går. I det senare fallet används skatterättsligt termen allframtidsupp- låtelse som är förenad med vissa specialbestämmelser och som vid sidan av inskränkningar i förfoganderätten enligt miljöbalkens 7 kap. även omfattar situationer då en nyttjanderätt upplåts för obegränsad tid, till exempel vid framdragande av väg eller ledning. Enligt 45 kap.

200

SOU 2020:73

Skydd av skog

6 § inkomstskattelagen ska så stor del av fastigheten i skatterättslig mening anses avyttrad som ersättningen motsvarar av hela fastig- hetens marknadsvärde vid tiden för det beslut eller den upplåtelse som ersättningen grundar sig på.

Även det påslag om 25 procent av marknadsvärdet som utgår vid ersättning som beräknas enligt expropriationslagen behandlas skatte- mässigt på samma sätt som ersättningen för minskat marknadsvärde.

Den kapitalvinst som beskattas vid såväl avyttring eller allfram- tidsupplåtelse beräknas som skillnaden mellan ersättning och omkost- nadsbeloppet. I omkostnadsbeloppet ingår anskaffningsvärdet och kostnader som markägaren haft för att förbättra fastigheten under innehavstiden. Denna kapitalvinst beskattas till 90 procent i inkomst- slaget kapital. Eftersom den generella skattesatsen i detta inkomsts- lag för närvarande är 30 procent innebär det en beskattning med 27 procent av kapitalvinsten. Reglerna om återföring av tidigare med- givna avdrag, till exempel värdeminskningsavdrag och skogsavdrag aktualiseras emellertid vid kapitalvinstbeskattning för avyttring och allframtidsupplåtelser. Det innebär att de löpande avdrag som tidigare medgivits återförs till beskattning som inkomst av näringsverksam- het. För detta inkomstslag utgår även uttag av sociala avgifter i form av egenavgift. Beloppet som återförs till beskattning får dock läggas till omkostnadsbeloppet vid kapitalvinstbeskattningen.

Både kapitalvinstskatten och skatt som grundas på återföring av tidigare medgivna avdrag kan dock skjutas upp genom att vinsten avsätts till en ersättningsfond. Detta förutsätter dock att den skatt- skyldige särskilt yrkar att beskattning ska ske i inkomstslaget när- ingsverksamhet. Enligt 31 kap. 5 § inkomstskattelagen får nämligen ett avdrag för avsättning till ersättningsfond göras bland annat om förfoganderätten till en fastighet inskränks för obegränsad tid med stöd av miljöbalken eller på motsvarande sätt med stöd av andra författningar, under förutsättning att ersättningen är en engångsersätt- ning. Ersättningsfond får även användas för försäkringsersättning efter till exempel brand eller storm. Ersättningsfonden får därefter användas för att förvärva en annan näringsfastighet. Det är dock inte nödvändigt att det är samma slags näringsfastighet. En avsättning som skett från en skogsbruksfastighet får därmed användas för att för- värva till exempel en lantbruksfastighet. Syftet bakom ersättnings- fonden (och dess föregångare eldsvådefonden) kan beskrivas som att en extraordinär ersättning inte ska beskattas om den återinvesteras

201

Skydd av skog

SOU 2020:73

på visst sätt i näringsverksamheten. Ersättningsfonden måste utnytt- jas inom tre år från avsättningen. Om avdrag för avsättning till ersätt- ningsfond gjorts år 2019 måste därmed ersättningsfonden tas i anspråk senast beskattningsåret 2022. Vid särskilda skäl får Skatteverket med- ge förlängning i ytterligare tre år. När fonden används för att för- värva en ny fastighet minskas anskaffningsutgiften med motsvarande belopp som kommit ur fonden. Avdragsutrymmet för skogsavdraget minskas dock inte.60 Om inte ersättningsfonden utnyttjas inom de tre åren ska dock hela beloppet återföras till beskattning. Då ska även, enligt 31 kap. 22 § inkomstskattelagen, skatt betalas med ett tillägg om 30 procent av beloppet. Denna bestämmelse motiveras av att ersättningsfonden inte ska användas som en generell möjlighet till skattekredit.61

6.1.6Intresseprövning vid formellt skydd enligt miljöbalken

För alla formella skyddsformer enligt 7 kap. miljöbalken föreskrivs i 25 § följande

Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt detta kapitel skall hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i kapit- let får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses.

De ändamål som det formella skyddet i miljöbalken är avsett att tillgodose – skydd för natur- och kulturmiljön – anses vara sådana angelägna allmänna intressen som motiverar en inskränkning av egen- domsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen. Bestämmelsen i 7 kap.

25§ miljöbalken ger uttryck för den med egendomsskyddet samman- länkande proportionalitetsprincipen, som innebär att det allmännas och den enskildas intressen måste vägas mot varandra och att in- greppet i den enskildes rätt inte får vara mer långtgående än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med ingreppet. Att det ska ske en sådan intresseavvägning är grundläggande vid inskränkningar av egen- domsskyddet, men kommer inte i uttryck direkt i 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen. Bestämmelsen i 7 kap. 25 § miljöbalken ger uttryck för den självklara förvaltningsrättsliga principen att varje åt-

60RÅ 1999 ref. 71.

61Prop. 1980/81:68 s. 230.

202

SOU 2020:73

Skydd av skog

gärd som medför en inskränkning för den enskilde förutsätter en rimlig balans, eller proportionalitet, mellan vad den enskilde förlorar och vad det allmänna vinner genom inskränkningen.62

Bestämmelsen som delvis avsåg att kodifiera den praxis63 som utverkats på området bör kunna få betydelse även för hur långtgående och omfattande föreskrifter som får beslutas. Ett områdesskydd får till exempel inte förbjuda fritidsfiske eller jakt om det inte är moti- verat av ett allmänintresse som områdesskyddet har till syfte att ta tillvara. Bestämmelsen ställer därmed upp hinder för mer schablon- mässigt utformade föreskrifter i ett områdesskydd.

Möjligheten till ersättning för en rådighetsinskränkning vägs in vid bedömning av om ett ingrepp är förenligt med proportionalitets- principen. Vid en ersättning om 125 procent av marknadsvärdet bör till exempel en stor del ideella värden, vid sidan av de ekonomiska, kunna anses vara ersatta.

Proportionalitetsprincipen har tidigare inte ansetts utgöra en själv- ständig grund för dispens från till exempel det generella förbudet att uppföra byggnader enligt strandskyddsbestämmelserna.64 Senare års rättsutveckling har emellertid inneburit att de avvägningar som lag- stiftaren gjort vid reglernas tillkomst inte alltid kan vara ensamt ut- slagsgivande vid en proportionalitetsprövning.65 Även om lagstift- ningen avser att ge uttryck för en intresseavvägning ger därmed proportionalitetsprincipen möjlighet att beakta även andra skäl för dispens från strandskyddsbestämmelserna.66 Det finns skäl att tro att samma betraktelsesätt även kan anläggas på dispenser och undantag från andra föreskrifter i miljöbalken, till exempel angående vilka åt- gärder som får vidtas i, eller i närheten av, skyddad natur.

6.1.7Sanktioner

För områdesskydd enligt miljöbalken finns, vid sidan av de förelägg- ande och förbud som kan meddelas inom ramen för tillsynen en sär- skild straffrättslig sanktion, brott mot områdesskydd. Till böter eller fängelse i högst två år döms, med stöd av 29 kap 2 § miljöbalken, den som med uppsåt eller av oaktsamhet

62Prop. 1997/98:45 del 1 s. 321–323 samt lagrådet i a. prop. del 2 s. 471 f.

63Särskilt RÅ 1996 ref. 40, RÅ 1996 ref. 44 och RÅ 1996 ref. 56.

64MÖD 2013:37.

65NJA 2018 s. 753.

66MÖD 2020:2.

203

Skydd av skog

SOU 2020:73

–i ett biotopskyddsområde bedriver en verksamhet eller vidtar någon annan åtgärd som kan skada naturmiljön och som är förbjuden enligt 7 kap. 11 § andra stycket,

–i en nationalpark, naturreservat eller kulturreservat orsakar skada eller risk för skada för de miljövärden som avses skyddas, genom att bland annat olovligen uppehålla sig i området eller där olov- ligen uppföra bebyggelse, stängsel eller upplag, utföra markavvatt- ning, plantering eller avverkning, utöva jakt eller fiske, eller an- vända bekämpningsmedel.

Att timmer och trävaror från en sådan olaglig avverkning, eller dess motsvarande värde, kan förklaras förverkat följer av 11 § lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror.

6.2Övriga rättsliga instrument som kan medföra skogsbruksrestriktioner

6.2.1Föreläggande och förbud enligt 35 § skogsvårdslagen

Enligt 35 § skogsvårdslagen får Skogsstyrelsen, som tillsynsmyndig- het, meddela de förelägganden och förbud som behövs för att skogs- vårdslagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Förelägganden och förbud kan förenas med vite. Om någon inte rättar sig efter ett föreläggande, får tillsynsmyndigheten även besluta att åtgärden ska vidtas på dennes bekostnad.

De förelägganden och förbud som innebär restriktioner för skogs- bruket härleds i stor utsträckning till 30 § skogsvårdslagen som be- myndigar Skogsstyrelsen att meddela föreskrifter om den hänsyns som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötsel av skog. Sådana föreskrifter får inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Skogsstyrelsen har utfärdat relativt omfattande föreskrifter om hän- syn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intresse. Föreskrifterna anger att hänsynen ska prioriteras så att den biologiska mångfalden gynnas så mycket som möjligt och att hänsyn till hotade arter ska tas i första hand. I övrigt anges vad som ska iakttas vad gäller exempelvis trädslagsblandning, döda träd, hyggen, skogsbilvägar, hänsynskrävande

204

SOU 2020:73

Skydd av skog

biotoper, kulturmiljöer och kulturlämningar, växt- och djurarter, skyddszoner och markberedning.67

Den tillsyn som kan komma att medföra ett föreläggande eller förbud enligt 35 § skogsvårdslagen initieras i samband med den under- rättelse som markägaren, enligt 14 § skogsvårdslagen, är skyldig att lämna in inför vissa skogsbruksåtgärder, bland annat avverkning. I underrättelsen ska markägaren bland annat ange vad han eller hon avser att göra för att tillgodose naturvården och kulturmiljövårdens intressen i samband med avverkning och vad som avses att göras för att trygga återväxten av skogen. Syftet med underrättelsen är att ge Skogsstyrelsen i egenskap av tillsynsmyndighet möjlighet att agera om den anser att den planerade avverkningen skulle strida mot olika miljökrav eller naturvårdsintressen.

Tillsynen avslutas genom vägledning

I de flesta fall föranleder en underrättelse om avverkning ingen till- synsåtgärd från myndighetens sida, mer än en bekräftelse att anmälan kommit in. Den planerade avverkningen kontrolleras först mot en checklista, vilket medför att cirka 3–10 procent sållas bort. Därefter väljs en delmängd av ärendena ut för vidare handläggning, efter en riskbedömning. Riskbedömningen görs utifrån checklista och till- gänglig GIS-data men också lokalkännedom hos skogskonsulenten.

Den fortsatta tillsynen kan därefter ske genom att området fält- besöks för en bedömning av vilken hänsyn som krävs för att uppfylla lagstiftningens krav eller genom att underlag i form av flygfoton och annat geografiskt informationsmaterial granskas.

Skogsstyrelsens tillsynsarbete i fråga om hänsyn enligt 30 § skogs- vårdslagen har i stor utsträckning inneburit att myndigheten i stället för att fatta ett beslut skriver en vägledning, i vilken det anges vilka åtgärder och vilken hänsyn som myndigheten anser att markägaren behöver vidta och iaktta för att leva upp till skogsvårdslagens krav.

Denna vägledning med vilken ärendet avslutas har, enligt ett ny- ligen avgjort mål i Högsta förvaltningsdomstolen, ansetts ha en sådan handlingsdirigerande effekt för markägaren att den utgör ett förvalt- ningsbeslut. Däremot är vägledningen, så länge det klart framgår att

67Föreskrifterna återfinns i 7 kap. Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 2011:7) till skogsvårdslagen.

205

Skydd av skog

SOU 2020:73

det som uttrycks endast är myndighetens uppfattning om vad mark- ägaren bör iaktta för hänsyn för att uppfylla författningsreglerade krav och inte är utformat på ett sådant sätt att de uppfattas som bindande, inte ett överklagbart beslut. Ett sådant beslut innebär näm- ligen att markägaren kan tillgodose naturvårdsintressena även på andra sätt än de som anges i vägledningen.68

Av sammanlagt cirka 65 000 avverkningsanmälningar per år skrevs vägledningar i cirka 2 500 fall under 2017 och 1 900 fall under 2018.

Tillsynen avslutas med ett föreläggande eller förbud

Vid tillsynen förekommer även att Skogsstyrelsen tillämpar 35 § skogs- vårdslagen och avslutar ärendet genom att meddela ett föreläggande eller ett förbud.

De vanligaste fallen då Skogsstyrelsens meddelar ett tillsynsbeslut till följd av en underrättelse om avverkning är då en fridlyst art be- rörs. För artskyddsförordningen har både Skogsstyrelsen och läns- styrelserna ett gemensamt ansvar. Skogsstyrelsen ska som tillsyns- myndighet besluta om de hänsyn som krävs vid en skogsbruksåtgärd för att inte äventyra bevarandestatusen hos fridlysta arter som kräver ett visst område med kontinuerlig ekologisk funktion. Saknas för- utsättningar för detta är det länsstyrelsen som prövar möjligheten till dispens för åtgärden enligt artskyddsförordningen. Av det skälet har gemensamma riktlinjer för handläggningen utarbetats av Skogs- styrelsen, Naturvårdsverket och länsstyrelserna.69 Av riktlinjerna fram- går att ett ärende där vissa artskyddsfrågor aktualiserats ska avslutas med ett överklagbart beslut, i syfte att stärka rättssäkerheten för markägaren och underlätta uppföljande tillsyn. Om de hänsyn som krävs ryms inom den så kallade intrångsbegränsningen meddelar Skogsstyrelsen alltid ett beslut enligt 35 § skogsvårdslagen.

Andra situationer där föreläggande eller förbud tillämpas är när det krävs för att en åtgärd ska stå i överensstämmelse med Skogs- styrelsens föreskrifter, om exempelvis skyddszoner mot vattendrag eller då en kulturlämning kan beröras.

68Högsta förvaltningsdomstolens dom den 6 mars 2020 i mål 5893-18. Av domen följer även att Århuskonventionen inte innebär att en miljöorganisation har rätt att överklaga ett sådant vägledningsbeslut.

69Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Gemensamma riktlinjer för handläggning av artskydds- ärenden i skogsbruket 21 juni 2016, version 1.1, 2016-07-05,.

206

SOU 2020:73

Skydd av skog

Antalet beslut enligt 35 § skogsvårdslagen som meddelas för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötsel av skog har succesivt ökat under de senaste 20 åren; Från att knap- past förekommit alls i början av 2000, till att år 2018 uppgå till cirka 450. Ungefär hälften av besluten rörde artskyddsfrågor.70

Sanktioner

Av 38 a § punkten 4 skogsvårdslagen följer att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte rättar sig efter ett föreläggande eller bryter mot ett förbud som har meddelats för att en föreskrift enligt 30 § ska följas, döms till böter. En påföljd beträffande en överträdelse av 30 § skogsvårdslagen kan således endast bli aktuell om markägaren bryter mot ett av myndigheten meddelat beslut. Föreskrifterna i sig är inte straffsanktionerade.

Att virke efter avverkning som innebär brott enligt skogsvårds- lagen, eller dess motsvarande värde kan förverkas följer av 39 § skogs- vårdslagen.

6.2.2Föreläggande och förbud enligt 12 kap. 6 § miljöbalken

Bestämmelsen om samråd återfinns i 12 kap. 6 § miljöbalken och inne- bär bland annat att en åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön ska anmälas för samråd hos tillsynsmyndigheten. Skogs- styrelsen har ansvar för tillsynen i fråga om de vanligt förekommande skogsbruksåtgärderna som kan aktualisera samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.71 Den som i enlighet med 14 § skogsvårdslagen under- rättat Skogsstyrelsen om avverkning, uttag av skogsbränsle eller dik- ning i samband med avverkning, anses i och med detta även ha gjort en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.72 En särskild anmälan för samråd krävs därför för de åtgärder som annars får vid- tas utan att underrätta Skogsstyrelsen, till exempel gallring och röj- ning. Därutöver har Skogsstyrelsen föreskrivit om obligatorisk sam-

70Skogsstyrelsen, Behovsutredning för Skogsstyrelsens tillsyn 2020–2022, 2019-10-18, dnr 2019/2476.

712 kap. 10 § miljötillsynsförordningen (2011:13).

726 § förordning (1998:904) om anmälan för samråd.

207

Skydd av skog

SOU 2020:73

rådsplikt för vissa åtgärder.73 För dessa åtgärder ska alltid en anmälan om samråd göras.

Efter att en anmälan om samråd gjorts ska Skogsstyrelsen bedöma om åtgärden omfattas av samrådsplikt. För det krävs att åtgärden kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Under förutsättning att dessa kriterier är uppfyllda har Skogsstyrelsen sex veckor på sig att bedöma om den anmälda åtgärden berör någon regel i miljöbalken och i så fall överväga om myndigheten behöver vidta någon åtgärd med anledning av samrådet. Samrådet sker genom att Skogsstyrelsen antingen träffar markägare och ombud på plats i skogen eller ringer upp för att diskutera åtgärden per telefon.

Vid samrådet diskuteras olika åtgärder och förslag till lösningar, som dokumenteras i ett protokoll. I de fall Skogsstyrelsen och mark- ägaren är överens om vilka hänsyn som ska tas för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön antecknas detta i protokollet. I de fall den planerade åtgärden innebär avverkning undersöks regelmäs- sigt förutsättningarna för inrättande av områdesskydd eller för att markägaren frivilligt ska avsätta området.

I de fall myndigheten och markägaren inte kommer överens om nödvändig anpassning meddelar Skogsstyrelsen i vissa fall beslut en- ligt 30 § skogsvårdslagen om hänsyn, upp till den så kallade intrångs- begränsningen. Även i de fall detta inte är tillräckligt för att bevara naturvärdena har samrådet därefter i en övervägande majoritet av fallen avslutats med ett icke förpliktigande ställningstagande från Skogs- styrelsen om att avverkning inte bör ske.

Mark- och miljööverdomstolen har nyligen avgjort ett mål där ett så kallat samrådsprotokoll som upprättats av Skogsstyrelsen hade över- klagats av en miljöorganisation.74 Enligt domstolen har Skogsstyrel- sen i ett ärende enligt 12 kap. 6 § miljöbalken en skyldighet att be- döma om det föreligger risk för skada på en fridlyst art och att, under vissa förutsättningar, förelägga om åtgärder. Skogsstyrelsens under- låtenhet att fatta beslut om försiktighetsmått etc. måste, enligt arti- kel 9.3 i Århuskonventionen, kunna bli föremål för överprövning. Enligt domstolen är det också ett sådant beslut som kan överklagas av en miljöorganisation.

Av 12 kap. 6 § fjärde stycket följer att den myndighet med vilken samråd sker har möjlighet att förelägga den anmälningsskyldige att

73SKSFS 2013:3.

74Mark- och miljööverdomstolens avgörande 2020-10-28 i mål nr M 13871-19.

208

SOU 2020:73

Skydd av skog

vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nöd- vändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verk- samheten.

Skogsstyrelsen tillämpar emellertid denna möjlighet ytterst spar- samt. Av de cirka 2000 samråd som skedde år 2019 avslutades endast 25 med något beslut enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket.75

Ersättning

I 12 kap. 6 § fjärde stycket erinras om rätten till ersättning som kan följa av 31 kap. 4 § första stycket punkten sju, om pågående mark- användning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras.

En markägare har alltid att, utan ersättning, iaktta de krav som uppställs i 30 § skogsvårdslagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av denna bestämmelse, upp till den gräns då markanvänd- ningen avsevärt försvåras. Frågan om ett föreläggande eller förbud avseende ytterligare hänsyn som meddelats med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken ger rätt till ersättning och i så fall på vilket sätt detta ska beräknas är för närvarande under rättslig prövning.76

Rättsläget är osäkert med hänsyn till att ett föreläggande som har sin grund i de allmänna hänsynsreglerna, som kommer till uttryck i

2kap. miljöbalken, inte ansetts ge rätt till ersättning.77 Att ersättning gäller vid ett förbud, eller ett så ingripande föreläggande, att inskränk- ningen går utöver vad som kan anses följa av de allmänna hänsyns- reglerna i miljöbalken bör inte vara ifrågasatt.

Var denna gräns går och på vilket sätt ersättning ska beräknas är dock mycket otydligt i dagsläget. Av de allmänna hänsynsreglerna i

2kap. 3 § miljöbalken följer bland annat att alla som vidtar eller avser

75Skogsstyrelsen och Naturvårdsverkets underlagsrapport till Skogsutredningen, Kunskap och ansvarsfördelning, 2020-02-14, s. 49.

76För närvarande prövas frågan av Mark- och miljööverdomstolen i mål M 7888-19, angående ersättning för förbud mot avverkning meddelat med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken till skydd för tjäderspelplats. I målet argumenterar staten för att ersättning endast kan utgå om restrik- tionerna i markanvändningen går längre än vad som följer av de allmänna hänsynsreglerna, vilket staten inte anser är fallet då förbudet endast hade till syfte att formalisera vad som gäller enligt

2kap. miljöbalken och artskyddsförordningen. I underrätten (Nacka tingsrätt, mark- och miljö- domstolen) förpliktades staten att utge ersättning som vid områdesskydd. Motsatt utgång meddelades i av Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen dom den 5 juni 2020 i mål M 3433-19 (även det angående tjäderspelplats) som ansåg att föreläggande enligt 12 kap. 6 § miljö- balken endast var ett uttryck av vad som gäller enligt artskyddsförordningen och inte innebär intrång i pågående markanvändning.

77Prop. 1997/98:45 del 2 s. 514.

209

Skydd av skog

SOU 2020:73

att vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begräns- ningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att före- bygga, hindra eller motverka att åtgärden medför skada eller olägen- het för människors hälsa eller miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Av 2 kap. 7 § miljöbalken följer att bland annat kraven i 3 § endast gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktig- hetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder.

Rätten till ersättning förefaller därmed, med reservation för att rätts- frågan är under prövning av en prejudikatinstans, vara att de hänsyn som krävs enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ger rätt till ersättning om kra- ven är orimliga att uppfylla inom ramen för pågående markanvänd- ning. De allmänna hänsynsreglerna har i viss mån specificerats ge- nom de föreskrifter som Skogsstyrelsen meddelat med stöd av 30 § skogsvårdslagen. Dessa föreskrifter är dock relaterade till begreppet avsevärt försvårande av pågående markanvändning som inte nödvän- digtvis sammanfaller med de krav som ska anses vara rimliga att upp- fylla enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Artskyddsförordningen och dess tillämpning utreds för närvarande i särskild ordning.78 Den utred- ningen ska bland annat lämna förslag på hur ersättningsrätten ska bestämmas.

Sanktioner

Enligt 29 kap 4 § miljöbalken döms den som bland annat vidtar en åtgärd utan att först ha gjort en anmälan enligt 12 kap 6 §, för otill- låten miljöverksamhet till böter eller fängelse högst två år. Detta kan bli fallet om exempelvis gallring som inte kräver anmälan enligt skogs- vårdslagen vidtas i en nyckelbiotop utan att samråd dessförinnan på- kallats av markägaren. Samma straffskala gäller enligt 29 kap. 8 § miljö- balken för den som bryter mot ett förbud till skydd för naturmiljön som meddelats med stöd av 12 kap. 6 § fjärde stycket.

Att timmer och trävaror från en sådan olaglig avverkning, eller dess motsvarande värde, kan förklaras förverkat följer av 11 § lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror. Enligt 9 § samma

78Dir. 2020:58, Översyn av artskyddsförordningen. Utredningen ska avge sitt betänkande senast den 14 maj 2021.

210

SOU 2020:73

Skydd av skog

lag framgår att även den som uppsåtligen eller av oaktsamhet släpper ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från så- dant timmer på marknaden, om avverkningen skett i strid med bestäm- melser om bland annat anmälan för samråd kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Det är dock inte straffbart att avverka ett område i strid med Skogs- styrelsens rekommendationer som inte kommit i uttryck i ett beslut med stöd av skogsvårdslagen eller miljöbalken. Timmer från sådan avverkning är därmed inte heller att betrakta som olagligt avverkat så länge underrättelse om avverkning skett i enlighet med 14 § skogs- vårdslagen.

6.2.3Föreläggande och förbud enligt 26 kap. 9 § miljöbalken

Skogsstyrelsen har som tillsynsmyndighet möjlighet att, enligt 26 kap.

9§ miljöbalken, på eget initiativ besluta om de förelägganden och för- bud som behövs för att miljöbalkens regler ska följas. Det kan exem- pelvis avse en otillåten åtgärd som kan skada miljön i ett område av betydelse för flora och fauna och måste stoppas omedelbart. Ett så- dant beslut får förenas med vite. Bestämmelsen kan för Skogsstyrel- sens del aktualiseras i de fall då en verksamhetsutövare varken under- rättat myndigheten om åtgärden enligt skogsvårdslagen och inte anmält åtgärden för samråd enligt 12 kap. 6 §.79

Beträffande artskyddet, som kan komma att aktualiseras i sam- band med att en åtgärd vidtas som inte prövats inom ramen för ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, är länsstyrelsen tillsynsmyn- dighet. Länsstyrelsen kan därför i fall då en skogsbruksåtgärd kan be- röra en fridlyst art meddela ett förbud enligt 26 kap. 9 § miljöbalken.

På grund av att länsstyrelsernas och Skogsstyrelsens tillsyns- ansvar i skogen ibland är överlappande, underrättar myndigheterna varandra om behovet av tillsynsåtgärder och strävar efter att samordna arbetet i stor utsträckning.80

Någon ersättningsrätt är inte föreskriven då ett förbud att vidta en skogsbruksåtgärd beslutas. Frågan har prövats rättsligt beträffande

79De områden som omfattas av Skogsstyrelsens tillsyn enligt miljöbalken framgår av 2 kap.

10§ miljötillsynsförordningen och omfattar bland annat skogsbruksåtgärder som är sådana som avses i 12 kap. 6 § miljöbalken, exempelvis gallring i en nyckelbiotop.

80Se 1 kap. 17 § miljötillsynsförordningen, prop. 1997/98:45 del 2 s. 905 samt Naturvårdsver- ket och Skogsstyrelsen, Gemensamma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogs- bruket, 21 juni 2016, version 1.1, 2016-07-05.

211

Skydd av skog

SOU 2020:73

en nationellt fridlyst art, bombmurkla, och mark- och miljööverdom- stolen har då kommit fram till att en dispensansökan måste beviljas efter ett förbud, om pågående markanvändning avsevärt försvåras genom förbudet. Vad gäller frågan om detsamma gäller för en art som skyddas enligt Sveriges EU-rättsliga förpliktelser är rättsläget ännu osäkert.81

6.2.4Intermistiska förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken

Enligt 7 kap. 24 § miljöbalken får ett temporärt skydd tillskapas för områden som utgör tilltänka natur- eller kulturreservat. Länsstyrel- sen eller kommunen får då, i högst tre år med möjligheter till för- längning i ytterligare två år, meddela förbud att utan tillstånd vidta åtgärder som strider mot syftet med det tilltänkta reservatet. I för- budet anges normalt att vissa åtgärder som avverkning eller bebyg- gelse inte är tillåtna under förbudstiden.82

Bestämmelsen kan tillämpas även när ett områdesskydd föreligger enligt tidigare beslut men fråga har väckts om nya föreskrifter som utökar skyddet. Genom bestämmelsen kan länsstyrelsen eller kom- munen förebygga ingripanden i området medan utredning om skyd- det pågår och i avvaktan på att ett områdesskydd vinner laga kraft. En annan situation då paragrafen bör kunna tillämpas är när ett om- råde förtecknats som ett särskilt skyddat område enligt 7 kap. 27 § som inom kort ska ges ett formellt skydd.

Ersättning

Ett intermistiskt förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken är inte upp- räknat som ett ersättningsberättigat beslut enligt 31 kap. 4 §. Någon ersättning utgår därmed inte redan vid ett beslut om att det krävs till- stånd för vissa åtgärder, exempelvis avverkning. Enligt 31 kap 5 § andra stycket miljöbalken utgår dock ersättning om ett sådant till- stånd vägras.

En sådan ersättning ska enligt 31 kap. 31 § andra stycket miljö- balken betalas med ett visst årligt belopp. Om det finns särskilda skäl får ersättningen räknas av mot ersättning som kan komma att lämnas då ett permanent skydd inrättas, till exempel om ersättning till följd

81Se kapitel 5.2.2

82Prop. 1997/98:45 del 2 s. 96.

212

SOU 2020:73

Skydd av skog

av definitivt beslut om naturreservat kan bli bestämd inom den när- maste tiden.

Ersättningen för skogsmark beräknas med utgångspunkt från aktu- ell avkastningsränta, enligt 5 § räntelagen, vilket motsvarar referens- räntan med ett tillägg av två procentenheter, applicerad på det netto som den planerade avverkningen skulle ha gett.83 Av betydelse i sam- manhanget är också den allmänna skadeståndsrättsliga principen att den skadelidande förväntas vidta skäliga åtgärder för att minska sin skada. Det kan innebära att ägaren måste undersöka möjligheten att avverka på annat håll så länge det interimistiska förbudet gäller vilket kan medföra att årlig ersättning inte utbetalas.84

Ett förekommande alternativ till ett intermistiskt förbud är ett sådant naturvårdsavtal som beskrivs i kapitel 6.3.4. I dessa fall utgår ersättning enligt de grunder som anges i avtalet och utan att beslut om att förbjuda åtgärden först måste fattas.

6.2.5Natura 2000-områden med mera

I kap. 8.7 beskrivs de så kallade naturvårdsdirektiven, art- och habitat- direktivet samt fågeldirektivet, mer utförligt. Som ett led igenomför- ande av dessa EU-rättsakter krävs av Sverige att vissa områden pekas ut som särskilt skydds- eller bevarandeområde för att ingå i det EU- gemensamma nätverket Natura 2000.

Enligt 7 kap. 27 § miljöbalken ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fortlöpande föra en förteckning över naturområden som bör skyddas eller är skyddade

1.som särskilda skyddsområden enligt fågeldirektivet,

2.som särskilda bevarandeområden enligt art- och habitatdirektivet eller

3.enligt internationella åtaganden eller nationella mål om skydd för naturområden.

Av förteckningen ska det framgå vad som motiverat att ett område har tagits upp i förteckningen och enligt vilket direktiv, internatio-

83Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 23 mars 2016 i mål M 7903-15.

84Naturvårdsverket, Processbeskrivning för bildande av naturreservat – interimistiska förbud, juni 2015.

213

Skydd av skog

SOU 2020:73

nellt åtagande eller nationellt mål som förtecknandet har skett. Ett område som tagits upp i förteckningen ska prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet.

Förteckningen förs av Naturvårdsverket och punkterna 1 och 2 i bestämmelsen utgör Sveriges utpekande av Natura 2000. När reglerna infördes till följd av Sveriges EU-inträde innebar dock inte ett utpek- ande i sig ett områdesskydd i formell mening. Utgångspunkten var

istället att områdena i stort sett skulle omfattas av ett områdesskydd innan de pekas ut som ett särskilt skydds- eller bevarandeområde och de områden som inte redan omfattas av något skyddsinstrument skulle skyddas i närtid.

Genom en lagändring år 2001, som föranletts av kritik från EU- kommissionen, innebär dock numera utpekandet som Natura 2000- område ett skydd genom den tillståndsplikt som införts.

Arealen skogsmark i Sverige som ingår i EU:s Natura 2000-nät- verk och som inte överlappas av andra skyddsinstrument, uppgår till 131 000 hektar varav 64 200 hektar produktiv skogsmark.85

Tillståndsplikt

Enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken krävs tillstånd för att bedriva verk- samheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats som särskilt skydds- eller bevarandeområde (Natura 2000-område).86 Varje Natura 2000- område har en bevarandeplan för de arter och livsmiljöer som områ- det är avsett att skydda. Det är emellertid inte påverkan på de natur- värden som framgår av bevarandeplanen som avgör om tillstånd krävs för en åtgärd. Det räcker med att miljön, i vid mening, på ett bety- dande sätt kan påverkas. I respektive Natura 2000-områdes bevarande- plan anges normalt sett exempel på åtgärder som typiskt sett kan utgöra ett hot mot de utpekade värdena. Dessa listor kan utgöra en hjälp vid bedömningen av om tillståndsplikt enligt 7 kap. 28 a § miljö- balken föreligger. De listade åtgärderna är inte uttömmande, och det

85Skogsstyrelsen, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark, rapport 2019/18, dnr 2018/4167.

86Att notera är att det är regeringens beslut att föra upp ett område på listan som är avgörande för tillståndsplikten. Det innebär att områden som av regeringen föreslås ingå i Natura 2000 omfattas av tillståndsplikt innan EU-kommissionens beslutat i frågan och området formellt utses av Sverige.

214

SOU 2020:73

Skydd av skog

behöver därför göras en bedömning utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet.

Tillståndsplikten avser inte endast åtgärder som vidtas inom det avgränsade Natura 2000-området, utan även åtgärder som vidtas utan- för, men som kan påverka miljön inom området.

Det är endast åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka mil- jön som är tillståndspliktiga. Det är därför möjligt att vidta åtgärder utan tillstånd, under förutsättning att påverkan på miljön bedöms obetydlig. Det uppställs emellertid inte något krav på att det ska vara visat att en viss åtgärd får betydande konsekvenser. Det är tillräckligt att en åtgärd kan få sådana verkningar, vilket innebär att det är risken för betydande påverkan som är avgörande i det enskilda fallet. Att tillståndsplikten gäller för skogsbruksåtgärder följer redan av orda- lydelsen, men framgår även genom en hänvisning i 4 § andra stycket skogsvårdslagen. Tillstånd för åtgärder söks hos länsstyrelsen.

När får tillstånd ges

Enligt 28 b § miljöbalken får tillstånd lämnas endast om verksamhe- ten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte

1.kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas,

2.medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna.

Naturvårdsdirektiven förutsätter en sträng bedömning av de åtgär- der som ska vidtas inom ett Natura 2000-område. Det räcker att det vid en riskbedömning framkommer att den skyddsvärda livsmiljön kan komma att skadas. Även mer avlägsna risker ska beaktas, vilket följer av direktivets ordalydelse som anger att myndigheten får god- känna en åtgärd ”först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada”.87 Denna bedömning ska även göras tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter

87Artikel 6.3 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.

215

Skydd av skog

SOU 2020:73

eller åtgärder i området. Tillståndet kan förenas med de försiktighets- mått som krävs för att åtgärden ska kunna godkännas.

Om området utsetts för bevarande av en viss livsmiljö och bedöm- ningen visar att livsmiljön skulle komma att försämras rent fysiskt av en åtgärd, kan alltså tillstånd inte lämnas med stöd av paragrafen. Bedömningen av vad som är en försämring ska ske med utgångspunkt i önskemålet att i området upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för den art eller de arter som är typiska för livsmiljön. En försämring kan till exempel förutses om den yta som omfattas av livsmiljön minskar eller om verksamheten eller åtgärden skadar en viss fysisk struktur eller funktion som livsmiljön har och som är nödvändig för att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för de berörda arterna.

En störning som avses i andra punkten avser inte de fysiska om- ständigheterna i området, utan de arter som lever och skyddas i om- rådet. Störning måste vara betydande för att bestämmelsen ska utgöra ett hinder för tillstånd. Ett visst mått av störningar kan alltså tålas. Störningens intensitet, varaktighet och frekvens är viktiga faktorer i en sådan bedömning. En störning som bidrar till en långsiktig nega- tiv populationsutveckling för arten i området kan betraktas som en betydande störning. Samma gäller en störning som bidrar till att artens naturliga utbredningsområde i området minskar eller kan komma att minska.88

Undantagsvis får dock regeringen, enligt 29 §, ge tillåtelse att trots bestämmelserna i 28 b § lämna tillstånd, om det saknas alternativa lösningar, om verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tving- ande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och de åtgärder vidtas som behövs för att kompensera för förlorade miljövärden så att syftet med att skydda det berörda området ändå kan tillgodoses. Bestämmelsen är framför allt avsedd att tillämpas för infrastruktur- projekt och liknande och kommer knappast att ha någon betydelse för skogsbruket.

Kraven på en tillståndsansökan

För en ansökan om tillstånd för till exempel avverkning i eller i när- heten av ett Natura 2000-område är miljöbalkens regelverk tillämp- ligt vid sidan av skogsvårdslagen. Det innebär att det är verksamhets-

88Prop. 2000/01:111 s. 68 ff.

216

SOU 2020:73

Skydd av skog

utövaren som ska visa att åtgärden kan vidtas utan risk för betydande påverkan på naturmiljön. Till en tillståndsansökan måste därför, enligt 6 kap. 20 § miljöbalken, bifogas en specifik miljöbedömning.

Den specifika miljöbedömningen innebär bland annat att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden samråder om hur en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) ska avgränsas (avgräns- ningssamråd) och tar fram en MKB som lämnas till den som prövar tillståndsfrågan. Innehållet i en MKB är formaliserat i 6 kap. 35 och 36 §§ miljöbalken vilket bland annat innebär att uppgifter om råd- ande miljöförhållanden och hur dessa förväntas utveckla sig om åt- gärden vidtas samt en beskrivning av åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara Natura 2000-området ska beskrivas. De tek- niska och naturvetenskapliga krav som ställs för att en MKB ska god- kännas är höga vilket innebär att det i normalfallet krävs att den upp- rättas av en specialist.

Om ett Natura 2000-tillstånd medges krävs även en avverknings- anmälan enligt skogsvårdslagen innan en skogsbruksåtgärd får vidtas.

Ersättning

När tillståndsplikten infördes för åtgärder inom Natura 2000-områ- den antogs dessa framför allt utgöra kompletterande regler till formellt skydd enligt miljöbalken och samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Frågan om ersättningsrätt för nekat tillstånd inom Natura 2000-om- råden antogs därför inte tillämpas i någon större omfattning. I den departementspromemoria som var underlag till lagstiftningsarbetet föreslogs ersättning utgå redan genom att ett område upptogs på för- teckningen och som innebar förbud som avsevärt försvårade pågå- ende markanvändning.89

Regeringen ansåg dock att de föreslagna bestämmelserna om sär- skilda skydds- och bevarandeområden inte innebar något nytt i möj- ligheterna för det allmänna att försvåra markanvändningen. De nya bestämmelserna bedömdes inte ha andra direkta rättsverkningar för markägare än att den som planerar att på sin mark vidta en åtgärd måste göra en bedömning av vilka konsekvenser som åtgärden får för de särskilda skydds- och bevarandeområdena. Ersättningsregeln

89Ds 2000:29 s. 106 f.

217

Skydd av skog

SOU 2020:73

utformades därför efter förebilden av vad som gäller vid ett förbud enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.90

Ersättning för ett beslut om att inrätta ett Natura 2000-område, som innebär att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, kan ge rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § sjätte punkten miljöbalken. Ersättning betalas, enligt 31 kap. 5 § dock först sedan tillstånd vägrats eller förenats med särskilda villkor. Konsekvensen är att någon ersättning inte betalas ut i samband med att ett område pekas ut och därmed omfattas av tillståndsplikten och inte heller om det klart framgår att skogsbruk inte längre kommer att kunna bedrivas i området. Det är först sedan en tillståndsansökan prövats av länsstyrelsen som ersättning utgår, vilket som framgår ovan kräver att markägaren bekostar en MKB.

Sanktioner

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vidtar en åtgärd utan till- stånd inom ett Natura 2000-område döms enligt 29 kap. 4 § för otill- låten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst två år. Att timmer och trävaror från en sådan olaglig avverkning, eller dess mot- svarande värde, kan förklaras förverkat följer av 11 § lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror.

Att vidta en skogsbruksåtgärd i, eller i anslutning till ett Natura 2000-område utan att först ansöka om tillstånd, under förhoppningen att åtgärden inte är tillståndspliktig, är därmed förenat med både personliga och ekonomiska risker. Av miljöbalkens 2 kap. 2 § följer bland annat att alla som avser att vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till åtgärdens art och omfattning för att skydda miljön mot olägenhet eller skada.

90Prop. 2000/01:111 s. 60 f.

218

SOU 2020:73

Skydd av skog

6.3Naturvårdsavtal

Vid sidan av de områdesskydd som regleras i miljöbalken har myn- digheter och kommuner möjlighet att teckna frivilligt ingångna avtal med en markägare i syfte att värna allmänna intressen, som biologisk mångfald. I skogspolitiken omnämns naturvårdsavtal första gången i förarbetena till 1993 års skogspolitiska beslut, då under beteckningen civilrättsliga avtal. De första naturvårdsavtalen med staten som part ingicks under våren 1994 och erfarenheterna av dessa avtal var goda. Ett problem som uppmärksammades var dock att fastigheter vanli- gen överlåts med kortare mellanrum än de långa tidsperioder som avtalen omfattade.

Ett civilrättsligt avtal blir inte automatiskt gällande mot en ny ägare av fastigheten, inte ens om denne vid köpet hade vetskap om avtalet. Även frågan om hur ett avtal stod sig i händelse av att fastigheten utmättes för markägarens skulder var olöst. I samband med miljöbal- kens ikraftträdande fick dessa avtal därför sin särskilda lagreglering i jordabalken.91

Naturvårdsavtal likställs enligt 7 kap. 3 § andra stycket jordabalken vid en nyttjanderätt:

Vad fastighetsägaren enligt en skriftlig överenskommelse med staten eller en kommun angående naturvården inom ett visst område (naturvårds- avtal) förbundit sig att tillåta eller tåla skall vid tillämpningen av denna balk och andra författningar i sin helhet anses som en nyttjanderätt.

Jordabalkens gängse synsätt om att jord upplåts för nyttjande stäm- mer inte riktigt med syftena bakom ett naturvårdsavtal som primärt innebär att nyttjanderättsinnehavaren inte kommer att bruka eller nyttja jorden i egentlig mening. Avtalets huvudsakliga syfte är i stäl- let att markägaren ska avstå från ett nyttjande. Lagtekniskt löstes detta genom att naturvårdsavtalet ska anses som nyttjanderätt vid tillämp- andet av jordabalken och andra författningar. På så vis kunde natur- vårdsavtalet, trots sin avvikande utformning i förhållande till jorda- balkens upplåtelseformer, ändå omfattas av det sakrättsliga skydd som gäller för dessa.

Viktigt i sammanhanget är att det endast är den del av avtalet som avser en förbindelse för markägaren att tillåta eller tåla något angå- ende naturvården på fastigheten som omfattas av det sakrättsliga skyd-

91Prop. 1997/98:90.

219

Skydd av skog

SOU 2020:73

det och alltså kan göras gällande direkt mot en förvärvare av fastig- heten. Sådana åtaganden är normalt att tillåta viss naturvårdande sköt- sel och avstå från att nyttja marken på visst sätt, exempelvis avverk- ning. Om någon positiv förpliktelse skrivs in i avtalet, exempelvis om att utföra viss skogsvård eller hålla väg omfattas de inte av det sakrätts- liga skyddet och kan inte göras gällande mot annan än avtalsparten.

Naturvårdsavtal för statens räkning tecknas av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket (i regel via länsstyrelserna). Naturvårdsverket och länsstyrelserna kan teckna naturvårdsavtal avseende samtliga ägoslag och naturtyper. Skogsstyrelsen tecknar normalt naturvårdsavtal för mark som omfattas av skogsvårdslagens bestämmelser.

Naturvårdsavtal är ett tidsbegränsat civilrättsligt avtal mellan det allmänna och en markägare, som kan reglera avstående av visst bruk, exempelvis skogsbruk, eller att myndigheten eller kommunen får vidta vissa naturvårdande åtgärder på fastigheten. Den rättsliga regler- ingen är begränsad till det som i allmänhet gäller för avtal samt för nyttjanderätter enligt jordabalken. Därmed omfattas naturvårdsavtal av balkens regler om bland annat en tidsgräns på 50 år, möjligheten till inskrivning i fastighetsregistret och sakrättslig skydd. Om av- talets materiella innehåll saknas däremot närmare lagreglering och principen om avtalsfrihet gäller. Ett naturvårdsavtal tecknas i regel för att produktiv skogsmark i väsentlig utsträckning ska användas för annat ändamål än virkesproduktion. Detta innebär att 3 § i skogs- vårdslagen aktualiseras för den produktiva skogsmark som omfattas av avtalet vilket medför att skogsvårdslagens regler om återväxtskyl- dighet, föryngringsåtgärder samt avverkningsformer inte blir tillämp- liga.92 Eftersom ett avtal endast gäller mellan de parter som ingått avtalet och nyttjandet av den fastighet som berörs, kan inte avtalet innehålla några restriktioner för andra, till exempel reglering av det allemansrättsliga tillträdet.

Eventuellt utfallande virke, från naturvårdande åtgärder som till exempel frihuggning av lövträd, i samband med tecknande av natur- vårdsavtal eller under avtalstiden tillfaller fastighetsägaren. I likhet med naturreservat och biotopskyddsområden kvarstår äganderätten till skogen hos fastighetsägare, vilket innebär att även de skyldigheter som följer med markägandet kvarstår, till exempel vid brandbekämp- ning.

92Se även Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 1993:2) till 29 § skogsvårdslagen angående avtal för att gynna förekomsten av död ved.

220

SOU 2020:73

Skydd av skog

Totalt omfattas drygt 40 000 hektar skogsmark av naturvårdsavtal, vid sidan av de särskilda typerna av avtal som beskrivs nedan.

6.3.1Myndigheternas riktlinjer för naturvårdsavtal

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket har tillsammans med länssty- relsen i Skåne tagit fram gemensamma riktlinjer för tillämpning av naturvårdsavtal.93 Enligt riktlinjerna ska naturvårdsavtal användas så att myndigheten tillsammans med fastighetsägaren verkar för att ett områdes naturvärden bevaras och utvecklas långsiktigt. Den huvud- sakliga inriktningen och prioriteringen för naturvårdsavtal ska syfta till att bevara och utveckla biologisk mångfald.

I riktlinjerna poängteras att avtalen både bidrar till delaktighet och engagemang från markägaren och utgör ett flexibelt verktyg för att nå miljökvalitetsmålen. Flexibiliteten gäller bland annat vilka naturmiljöer och ägoslag som kan omfattas av naturvårdsavtal, avtals- tidens längd och tidpunkt för betalning av ersättning (vid ett eller flera tillfällen). Syftet med ett naturvårdsavtal är att bevara och/eller förstärka biologiska naturvärden med utgångspunkt i en eller flera värdekärnor. Tanken är att avtalen ska komplettera miljöbalkens om- rådesskydd.

Naturvårdsavtal ska användas för områden som är prioriterade i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. För skydd av skogsmark tillämpas den nationella strategin och länsvisa strategier för formellt skydd av skog. Valet av objekt ska därmed göras enligt strategins prin- ciper och prioriteringsmodell, se nedan kapitel 6.7.2. Andelen värde- kärna i avtalsområdet är normalt minst 50 procent men kan vara lägre i direkt anslutning till sådana värdekärnor som redan är formellt skyddade eller som skyddas formellt samtidigt med naturvårdsavtalet, då detta utgör skyddszon eller utvecklingsmark. Andra bevarande- värden, exempelvis friluftsliv- eller kulturmiljövärde, kan stärka en skogsbiologisk värdekärnas skyddsvärde, men utgör i sig inte tillräck- lig grund för tecknande av ett naturvårdsavtal.94 Naturvårdsavtal kan användas såväl inom områden där naturvärdena gynnas av naturvård- ande åtgärder som där merparten av områdets naturvärden gynnas av

93Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Naturvårdsavtal, Riktlinjer för tillämpning, 2013-06-20, version 3.0, Naturvårdsverkets ärendenummer NV-09333-12, Skogsstyrelsens diarienummer 2012/2424.

94Se dock om naturvårdsavtal för sociala värden nedan i kapitel 6.3.4.

221

Skydd av skog

SOU 2020:73

att det lämnas orört. Ett större område är i regel mer funktionellt än ett mindre, särskilt när det gäller produktiv skogsmark. Områden inom detaljplan prioriteras inte för naturvårdsavtal då eventuella natur- värden anses tillgodosedda genom planläggningen.

Enligt riktlinjerna ska en bedömning av naturvårdsavtalets lämp- lighet som bevarandeform för ett enskilt värdefullt naturområde alltid göras från fall till fall och med utgångspunkt från de aktuella förut- sättningarna. Det finns tillfällen och förhållanden när naturvårdsavtal enligt riktlinjerna är mindre lämpligt. Det kan bland annat handla om att området berör ett större antal fastigheter, fastigheter med en komplicerad ägarstruktur, till exempel ett stort antal delägare, oskif- tade dödsbon eller samfällda markområden utan ordnad förvaltning, att ordningsföreskrifter för allmänheten krävs för att tillgodose syftet med skyddet eller om det finns exploateringsplaner för området. I så- dana fall bör hellre områdesskydd enligt miljöbalken användas som bevarandeform.

Om bedömningen är att den bästa skyddsformen för ett område är områdesskydd enligt miljöbalken, kan dock naturvårdsavtal träffas med berörd fastighetsägare under utredningstiden.

Enligt riktlinjerna är utgångspunkten vid tecknade av ett natur- vårdsavtal att skyddet ska vara långsiktigt. Flera faktorer påverkar vilken avtalstid som parterna kan enas om. En viktig faktor är natur- ligtvis den enskilde fastighetsägarens förutsättningar och dennes planeringshorisont för sin fastighet. För myndigheternas del handlar det om att göra en avvägning mellan kostnaderna och den bedömda naturvårdsnyttan, särskilt vid korta avtal. I den avvägningen ska admi- nistrativa kostnader för handläggning, inventering, beräkning av ersätt- ning, utmärkning, uppföljning med mera beaktas. Enligt riktlinjerna får de administrativa kostnaderna för myndigheternas arbete därför inte vara orimligt höga i förhållande till naturvårdsnyttan med avtalet. Som en tumregel för genomsnittet av naturvårdsavtal för produktiv skogsmark gäller att den administrativa kostnaden inte bör överstiga 15–25 procent av den totala kostnaden för avtalet. Avtal tecknas nor- malt på de fasta avtalslängderna: 1, 3, 5, 10, 15, 20, 30, 40 eller 50 år. Ett naturvårdsavtal kan även tecknas på annan tid i avvaktan på att området utreds för att omfattas i ett större planerat områdesskydd.

Då staten ingår ett naturvårdsavtal är intentionen vanligtvis att skyddet ska vara mer långsiktigt än vad avtalstiden anger. Det kan dock ibland finnas skäl att ompröva ett tidigare utvalt område när av-

222

SOU 2020:73

Skydd av skog

talstiden upphör, till exempel om det finns andra områden som hellre bör prioriteras för bevarande.95

Det är möjligt att i avtalet ange en uppsägningsklausul som ger myndigheterna rätt att frånträda avtalet i förtid, till exempel om en art som avsetts skyddas genom avtalet lämnat området. Riktlinjerna anger att sådana uppsägningsklausuler endast ska skrivas i undantags- fall. Om både myndigheten och markägaren är ense om att säga upp avtalet finns inget hinder mot att så sker.

6.3.2Ersättning för naturvårdsavtal

Vid beräkning av ersättning för naturvårdsavtal gäller andra ersätt- ningsregler än de som finns i miljöbalken. Jordabalken innehåller inte heller några regler om rättslig prövning av ersättning för naturvårds- avtal. Någon lagstadgad rätt till ersättning föreligger därmed inte vilket, till skillnad mot områdesskydd enligt miljöbalken, innebär att ett naturvårdsavtal kan träffas utan ersättning om parterna är överens om detta. Normalt betalas dock ersättning vid tecknande av natur- vårdsavtal.

Beräkning av ersättning

Fram till år 2010 tillämpade Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen olika grunder för att beräkna ersättningen till markägaren vid ett naturvårdsavtal. Den tidigare ersättningsnivån uppgick i genomsnitt till cirka 20 procent av avkastningen. Sedan år 2010 finns gemensamma riktlinjer som innebär att samma ersättning erbjuds markägaren oav- sett med vilken myndighet avtalet tecknas.

Vid tecknande av naturvårdsavtal utgår som regel ett engångs- belopp på 8 000 kronor som utbetalas till fastighetsägaren i samband med att avtalstecknandet. Denna schablonersättning som utgår oav- sett områdets storlek utgör ett incitament för fastighetsägare att teckna avtal även om det upplåtna området är litet eller avkastningen från området är låg.

Beräkning av ersättningen i övrigt utgår från den bedömda av- kastning från det område som omfattas av avtalet vid ett normalt brukningsförfarande. Ersättning beräknas med en förenklad modell

95Prop. 2008/09:214 s. 74.

223

Skydd av skog

SOU 2020:73

av skogens avkastning i avtalsområdet, baserat på en schabloniserad beräkning av rotnetto. Rotnettot motsvarar den bedömda virkesintäk- ten minskat med huggnings- och terrängtransportkostnader. Virkes- intäkten beräknas som om befintligt bestånd avverkas omgående, in- klusive eventuella fröträd, timmerställning eller liknande som annars skulle ha avverkats vid ett senare tillfälle. Avräkning görs även för den miljöhänsyn som vid en avverkning skulle tagits enligt 30 § skogs- vårdslagen. Den ersättning som fastighetsägaren erbjuds motsvarar 1,2 procent av rotnettot per år som avtalet omfattar. Det innebär att ett 50-årigt avtal motsvarar cirka 60 procent av rotnettot. Impediment kan ingå i avtalsområdet, men ersättning utgår inte för denna areal.

Denna ersättningsnivå för skogsmark, som inneburit en tredubb- ling sedan år 2010, bygger på regeringens uttalande om att ersättningen bör ligga på en nivå som innebär att naturvårdsavtal blir ett attraktivt alternativ till andra former av skydd. Samtidigt ska ersättningsnivån skilja sig från den som gäller för naturreservat eller biotopskydds- områden, eftersom avtalen är tidsbegränsade och bygger på ett gemen- samt ansvarstagande för miljön, mellan staten och markägaren.96

Utbetalning

Utbetalning av ersättning för naturvårdsavtal kan ske genom engångs- utbetalning eller vid flera tillfällen, till exempel som årlig utbetalning, i normalfallet dock längst under 5 år. Myndigheterna strävar efter att koncentrera utbetalningarna till så få tillfällen som möjligt för att hålla nere de administrativa kostnaderna. Det finns inte heller någon skatteteknisk fördel för markägaren att få ersättningen utbetald under flera år.

Skatt

Beskrivningen nedan avser endast enskilda näringsidkare och berör alltså inte bolagsbeskattning. Ett naturvårdsavtal är till skillnad mot den ersättning som utgår vid inrättande av ett områdesskydd för all framtid, inte att jämställa med en avyttring. Ersättning för ett natur- vårdsavtal ska därför, oavsett om löptiden är 5 eller 50 år, beskattas i inkomstslaget näringsverksamhet.

96Prop. 2008/09:214 s. 73.

224

SOU 2020:73

Skydd av skog

Särskilda skatteregler om när inkomst från naturvårdsavtal ska tas upp saknas. Inkomsten ska därför tas upp som intäkt det beskatt- ningsår som inkomsten hänför sig till enligt god redovisningssed. Skatteverket har i ett ställningstagande år 200597 kommit till slut- satsen att inkomsten från ett naturvårdsavtal som enbart innebär en begränsning för fastighetsägaren att nyttja marken och inte förut- sätter någon prestation, i sin helhet ska tas upp som intäkt när fastig- hetsägaren fått rätt till ersättningen. Ersättningen ska därmed inte periodiseras över avtalstiden. Detta ställningstagande innebar en änd- ring av tidigare praxis som byggde på ett förarbetsuttalande där reger- ingen ansett att ersättning från ett naturvårdsavtal borde periodi- seras och intäktsredovisas linjärt under avtalets löptid.98 Frågan om periodisering av naturvårdsavtal har därefter utretts vid flera tillfällen.99 Det saknas alltjämt möjlighet att periodisera ersättningen, vid sidan av de vanliga periodiseringsmöjligheterna för näringsidkare: periodi- seringsfond, expansionsfond och räntefördelning.

Beskattning i inkomstslaget näringsverksamhet utan möjlighet till periodisering innebär att skatteeffekten blir relativt hög. För in- komster i detta inkomstslag ska nämligen även sociala avgifter i form av egenavgift utgå. Dessutom utgår statlig inkomstskatt för inkoms- ter över skiktgränsen. En skogsägare som får ersättning för ett natur- vårdsavtal ska därmed betala skatt med 40–48 procent för inkomster under skiktgränsen (490 700 kronor inkomstår 2019) och med 60– 70 procent och uppåt för inkomster över skiktgränsen.

6.3.3Sanktioner vid avtalsbrott

Ett naturvårdsavtal omfattas inte av de förvaltningsrättsliga sank- tionsmöjligheterna straff eller vite. Avtalsparterna är därmed hän- visade till de civilrättsliga påföljderna som kan följa av avtalsbrott; framför allt hävning och skadestånd. En åtgärd som vidtas i ett om- råde som omfattas av ett naturvårdsavtal kan dock i många fall om- fattas av samrådsplikt enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

97Skatteverkets ställningstaganden, Inkomst från naturvårdsavtal, 2005-02-14, dnr 130 84518-05/111.

98Prop. 2002/03:79 s. 12 f.

99Utredningen om sambandet mellan redovisning och beskattnings betänkande Beskattnings- tidpunkten för näringsverksamhet, SOU 2008:80 samt Skatteförenklingsutredningens betänk- ande Förenklade skatteregler för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag, SOU 2014:68.

225

Skydd av skog

SOU 2020:73

Enligt den mall för upprättande av naturvårdsavtal som Natur- vårdsverket tillhandahåller ingår inget särskilt avtalsvillkor i fråga om sanktioner vid avtalsbrott. Skogsstyrelsen har övervägt att införa vites- klausuler i avtalsmallen men avstått då det bedömts som olämpligt att myndigheten på så sätt skulle manifestera ett misstroende mot den markägare som valt att teckna ett avtal med myndigheten, i det gemensam naturvårdsintressets namn. Enligt Skogsstyrelsens rutin för naturvårdsavtal100 ska dock myndigheten vid upptäckt av en över- trädelse mot villkor i avtalet ”överväga att framställa ett skadestånds- krav för avtalsbrott”. Det saknas rättspraxis på vilken ekonomisk skada som staten skulle kunna hävda i en sådan process, vid sidan av de kostnader som uppkommit för tecknade av avtalet. Hävning av ett avtal på grund av avtalsbrott innebär att prestationerna enligt av- talet ska återgå, vilket då även skulle ge staten en möjlighet att, i vart fall delvis återkräva den utgivna ersättningen.101

Vid kontrollinventering under perioden 2014–2019 av samman- lagt 3 200 naturvårdsavtal har Skogsstyrelsen identifierat potentiella avtalsbrott i 2–5 procent av avtalsområdena. Siffran varierar och är högre efter exempelvis stormar eller insektsangrepp. De identifie- rade avtalsbrottet rör främst mindre åtgärder inom avtalsområdet, som vindfällen i ytterkanterna som upparbetats eller traktorvägar som anlagts eller röjts. I några fall har myndigheten i dialog med mark- ägaren fått till stånd naturvårdande skötsel som kompensation för avtalsbrottet. Såvitt känt har Skogsstyrelsen aldrig tillämpat möjlig- heten att kräva skadestånd eller häva ett naturvårdsavtal. För det fall ett mer flagrant avtalsbrott upptäcks har Skogsstyrelsen i något enstaka fall i stället åtalsanmält markägaren med hänvisning till sam- rådsplikten enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.102

6.3.4Särskilda former av naturvårdsavtal

Naturvårdsavtal i stället för förbud

Naturvårdsavtal är även möjliga att teckna i de fall då staten kan bli ersättningsskyldig på grund av ett förbud mot avverkning, efter ett samrådsförfarande enligt 12 kap. 6 § miljöbalken eller inom ett Natura

100Skogsstyrelsens rutin Handläggning av naturvårdsavtal, 2016-06-28, H-32/2016.

101Bengtsson, Bertil, Avtal om naturvård, SvJT 2014 s. 256.

102Uppgift från Skogsstyrelsen 2020-05-08.

226

SOU 2020:73

Skydd av skog

2000-område. En utgångspunkt är att fastighetsägaren är intresserad av att teckna ett naturvårdsavtal för området i stället för att få intrångs- ersättning enligt miljöbalken.

Ersättning beräknas i samband med avverkningsanmälan där myn- digheten och fastighetsägaren är ense om att naturvårdsavtal är ett alternativ till interimistiskt förbud med stöd av miljöbalken. För- delen med interimistiskt förbud och beslut att inte ge tillstånd till exempelvis slutavverkning är att ägaren kan förutse de rättsliga och ekonomiska förutsättningarna för beräkning av ersättning enligt miljö- balkens ersättningsregler. Om parterna i stället väljer att träffa ett naturvårdsavtal beräknas årlig ersättning på i huvudsak samma sätt med den skillnaden att ersättningen vid tecknande av naturvårdsavtal betalas i direkt anslutning till avtalsteckning.

Naturvårdsavtal i stället för interimistiskt förbud innebär normalt att fastighetsägaren avstår från avverkning inom berört område av fastigheten och att skogsvårdsåtgärder eller naturvårdande skötsel inte påbörjas under avtalstiden. Avtalstiden är högst 3 år. I natur- vårdsavtalet anges att avtalsområdet bör avsättas för naturvård genom områdesskydd när avtalet upphör.

Ersättningen för ett sådant naturvårdsavtal beräknas med utgångs- punkt från den avverkning som ägaren planerat att genomföra ome- delbart om inte avtalet tecknats. Ersättningen per år beräknas som avkastningsräntan på det beräknade rotnettot och betalas ut när av- talet tecknats. Avkastningsräntan är den vid avtalstidpunkten gällande referensräntan med tillägg av 2 procent. Detta sätt att beräkna årlig ersättning följer av rättspraxis för beräkning av årlig ersättning när tillstånd nekats till avverkning med stöd av miljöbalken.

Skogsstyrelsen tillämpar i dagsläget inte denna typ av avtal.

Fastighetsavtal

Fastighetsavtalen föreslogs som en kompletterande skyddsform av Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen i rapporten Kompletterande metoder vid skydd av värdefull natur år 2008. Regeringen gav därefter myndigheterna i uppdrag att tillsammans med Länsstyrelsen i Skåne län ta fram riktlinjer om formerna för och tillämpning av fastighets- avtal som ett viktigt verktyg för att bidra till måluppfyllelsen av flera

227

Skydd av skog

SOU 2020:73

miljökvalitetsmål.103 År 2013 publicerades de gemensamma riktlin- jerna för fastighetsavtal.104

Syftet med fastighetsavtal är att motivera en fastighetsägare med särskilt höga miljöambitioner att bevara eller tillskapa ytterligare miljö- värden på hela sin fastighet samtidigt som skogsproduktion bedrivs. Dessa miljöambitioner ska vara högre än hänsynskrav i lag, det gene- rella sektorsansvaret och eventuella certifieringar. Fastighetsavtalet ska ge en helhetssyn på en fastighets skogsproduktion och miljö- hänsyn samt tjäna som incitament till fastighetsägare för att bevara och öka skogliga värdekärnors storlek och/eller naturvärdeskvalitet. Fastighetsavtalet ska också illustrera den svenska modellen på fas- tighetsnivå, det vill säga både avsättningar av bestånd med höga miljö- värden, och skogsproduktion med god miljöhänsyn samt i förkom- mande fall områden där målen kombineras.

Ett fastighetsavtal är en form av naturvårdsavtal som gäller för en hel fastighet. All skogsmark på fastigheten ingår i avtalet, både den skog där syftet är att bevara och öka naturvärdena och den skog som även fortsättningsvis ska brukas för skogsproduktion med miljöhän- syn enligt intentionerna i skogs- och miljöpolitiken. Rekreationsvär- den och kulturmiljövärden kan ingå i ett fastighetsavtal. Fastighets- avtalet reglerar det fastighetsägaren förbinder sig att avstå ifrån eller ska tåla.

Utgångspunkten vid fastighetsavtal ska vara fastigheter med skog- liga värdekärnor och eventuella utvecklingsmarker knutna till skog. Avtalsformen riktar sig också till fastighetsägare som bedriver och avser att bedriva ett skogsbruk med särskilt höga miljö- och natur- vårdsambitioner. Värden för kulturmiljö och friluftsliv /rekreation kan också utgöra viktiga prioriteringsgrunder vid urval av fastig- heter, men är inte skäl i sig för ett fastighetsavtal.

Följande villkor ska uppfyllas för tecknandet av ett fastighetsavtal:

•Det ska finnas en aktuell, målklassad skogsbruksplan, inte äldre än 10 år. Den målklassade skogsbruksplanen och skogskartan är en bilaga till avtalet.

•Minst 15 procent av fastighetens areal ska utgöras av områden avsatta för naturvård eller förstärkt hänsyn i produktionsbestånd.

103Prop. 2008/09:2014.

104Skogsstyrelsen, Naturvårdsverket, och Länsstyrelsen i Skåne Län, Fastighetsavtal – riktlinjer för tillämpning, 2013-06-19,

228

SOU 2020:73

Skydd av skog

•Fastigheten ska innehålla minst en skoglig värdekärna.

•Hänsynen i produktionsbestånden förutsätts bidra till att alla höga miljövärden bevaras, men även skapande och utvecklande av miljö- värden kan ingå.

•Ambitionen är att skyddet ska vara långsiktigt.

För fastighetsavtal tillämpas samma prioriteringsgrund som gäller för övrigt formellt skydd, och som följer av Nationell strategi för formellt skydd av skog. Fastighetsavtal tecknas som lägst för en period om 10 år. För naturvårdsbestånden inom fastigheten (NO/NS) ut- går ersättning enligt samma principer som för naturvårdsavtal i övrigt. Utöver detta utgår rådgivning i fält upp till en dag per år om vilka åtgärder som bör utföras det kommande året.

Ett fastighetsavtal utformas i princip på samma sätt som för andra naturvårdsavtal med undantag av att fastighetens målklassade skogs- bruksplan biläggs avtalet. Avtalets målbeskrivning knyts då till skogs- bruksplanens NO/NS bestånd som även utgör de områden som träffas av jordabalkens bestämmelser om naturvårdsavtal. Ett fastighetsavtal innehåller mer generösa regler om ändring under avtalstiden, då en skogsbruksplan normalt uppdateras vart tionde år och då kan mål- klassningen komma att ändras. Vidare ska inte de områden som av- satts för naturvårdsändamål fastighetsavtalet märkas ut i fält.

Skogsstyrelsen har i dagsläget sju fastighetsavtal som är i kraft. Dessa omfattar cirka 225 hektar produktiv skogsmark varav cirka 100 hektar är avsatta för naturvårdsändamål. För dessa områden har skogsstyrelsen betalt ersättning med cirka 2,5 miljon kronor vilket motsvarar 25 000 kronor per hektar. De flesta avtalen löper på 50 år.

Skälet till den blygsamma omfattning av fastighetsavtal antas bero på ett svagt intresse från fastighetsägare att formalisera naturvården samt det omfattande arbete som krävs av myndigheterna både inför ett avtalstecknande och för de åtaganden som avtalet medför för myndigheten. 105

105Uppgift från Skogsstyrelsen 2020-05-08.

229

Skydd av skog

SOU 2020:73

Naturvårdsavtal för områden med höga sociala värden

Kulturmiljövärden och värden för rekreation angavs i de ursprung- liga riktlinjerna för naturvårdsavtal endast utgöra stödkriterier till de befintliga biologiska värdena. Från år 2015 har dock kompletterande riktlinjer utformats för att även, med rekreationsvärden som grund, bevara och utveckla skogar som har ett högt socialt värde genom naturvårdsavtal.106 Tanken är att naturvårdsavtal ska kunna tecknas även för skogar med ordinära biologiska värden men med höga upp- levelse- och rekreationsvärden.

De områden som kan komma ifråga utgörs av områden med skog som har så höga rekreationsvärden att skötseln bör inriktas mot att bevara och utveckla dessa värden. Naturvårdsavtalet ska utformas så att åtgärder som förstör eller försämrar rekreationsvärden och bio- logiska värden är otillåtna.

Områden som kan komma i fråga för ett naturvårdsavtal för sociala värden bedöms från tre kriterier: nyttjande, kvalitet och tillgänglig- het. Kriteriet för nyttjande utgår i första hand från spår av och kun- skap om att människor faktiskt besöker den aktuella skogen i relativt stor utsträckning, som upptrampade stigar och kojor. Ju tydligare spåren är, desto högre nyttjande. Det finns sju olika upplevelsekva- liteter som är identifierade i skogen och som kan avgöra om ett om- råde uppfyller kriteriet för kvalitet: orördhet och mystik, skogskänsla, frihet och rymd, naturpedagogik, kulturhistoria, aktivitet och utma- ning samt service och samvaro. Kriteriet för tillgängligheten bedöms utifrån hur lätt det är att komma till området, hur det är att ta sig in i skogen samt hur information om området kan presenteras på ett sådant sätt att det möjliggör för alla att ta del av skogsmiljön. Det handlar om såväl avstånd, mentala och fysiska barriärer som hur skogen ser ut. Barriärer kan vara avsaknad av kunskap om att skogen finns, rädsla för att gå vilse eller att stora vägar omger skogen.

De kriterier som används för att avgöra om en skog håller höga sociala värden viktas sedan samman genom ett poängsystem som används som underlag för hur prioriterad skogen är för ett avtal. Pri- oriteringsmodellen innebär att den absoluta merparten av områdena som kan komma ifråga utgörs av äldre skogar där de flesta skogs- skötselåtgärder, till exempel föryngringsavverkning, inte är förenligt med avtalets syfte.

106Skogsstyrelsens, PM skog, 5/2014, 2014-12-08.

230

SOU 2020:73

Skydd av skog

När avtalet hindrar föryngringsavverkning tillämpas samma grun- der för beräkning av ersättning som vid naturvårdsavtal enligt de gemensamma riktlinjerna som beskrivs ovan.

Det uppskattas finnas ett 20-tal avtal som är tecknade för områ- den med höga sociala värden.

Vitryggsavtal

Den vitryggiga hackspetten hör till de mest hotade ryggradsdjuren i Sverige. Arten har minskat drastiskt och i dag finns sannolikt endast ett 20-tal fåglar i landet. För att hjälpa arten att överleva finns sedan 2005 ett åtgärdsprogram för arten och dess livsmiljö. Den vitryggiga hackspetten är en art som kräver skogstyper med en stor andel löv- träd och tillgång till många döda eller döende träd.

Skogsstyrelsen och skogsbolaget Stora Enso tecknade redan år 1999, utan att någon statlig ersättning utgått, ett särskilt avtal för att trygga och restaurera livsmiljön för den vitryggiga hackspetten, ett så kallat vitryggsavtal. Fram till 2009 tecknades ytterligare 13 motsvarande av- tal i samma syfte med markägaren. År 2012 tecknades de 14 avtalen om med Bergvik Skog AB. I de skogar som omfattas av avtalen har omfattande naturvårdande skötselåtgärder genomförts för att öka mängden lövskog och död ved. 2019 delades skogsmarken inom Bergvik Skog AB upp på nio olika ägare som i dag äger de områden som omfattas av vitryggsavtalen. Nya avtal har tecknats mellan Skogs- styrelsen och de nya markägarna.

Vitryggsavtalen omfattar cirka 10 000 hektar produktiv skogsmark.

Ekoparksavtal

Ekoparksavtal är en form av naturvårdsavtal som tecknats mellan Sveaskog AB och Skogsstyrelsen utan att någon statlig ersättning utbetalats. Ekoparksavtalen är minst 1 000 hektar stora och utgörs till minst 50 procent av naturvårdsareal. På den areal som inte är naturvårdsareal i en ekopark bedrivs skogsbruk med generell eller förstärkt miljöhänsyn. I ekoparksavtalen finns vid sidan av reglering av skogsbruket en 50-årig skötselplan för naturvårdsarealerna, som innefattar olika naturvårdande skötselåtgärder, som till exempel natur-

231

Skydd av skog

SOU 2020:73

vårdsbränningar och våtmarksrestaureringar. Vid sidan av naturvår- den har ekoparkerna till syfte att gynna friluftsliv och turism.

Det finns 37 ekoparker över hela Sverige som totalt omfattar 241 000 hektar varav 174 000 hektar produktiv skogsmark.

6.4Frivilliga avsättningar och miljöhänsyn

6.4.1Frivilliga avsättningar

Frivilliga avsättningar är ett etablerat begrepp i svensk skogspolitik. Det framgår emellertid inte, vare sig i regeringens propositioner eller i något riksdagsbeslut någon närmare beskrivning av vad som utgör en frivillig avsättning. Skogsstyrelsen har dock definierat begreppet:

Ett område med sammanhängande produktiv skogsmark för vilket mark- ägaren frivilligt fattat beslut om att åtgärder som kan skada dess natur- värde, kulturmiljövärde och/eller sociala värde inte ska utföras, området ska finnas dokumenterat i plan eller annan handling.107

Inom skogsbruket har områden avsatts för naturvården på frivillig väg sedan lång tid. En viss formalisering av dessa områden gjordes i början av 1990-talet genom arbetet med gröna skogsbruksplaner. I en grön skogsbruksplan ges olika bestånd olika målklasser, där be- greppen NO och NS (Naturvård Orörd och Naturvård Skötsel) inne- bär att området har naturvård som mål.

Frivilliga avsättningar är en viktig del av principen om sektors- ansvar som lades fast 1988, preciserades genom 1991 års miljöpolitiska beslut samt tydliggjordes ytterligare genom den nya skogspolitiken som infördes 1994.108

De frivilliga avsättningarna är också en central del av miljömåls- arbetet inom miljökvalitetsmålet Levande Skogar. Ett tidigare delmål till miljömålet, att skydda ytterligare 900 000 hektar skogsmark, för- utsatte ett frivilligt ansvarstagande från skogsbruket om skydd av ytterligare minst 500 000 hektar skogsmark till 2010.109 Enligt nu- varande etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden, som antogs 2014110, anges att skogsbrukets frivilliga

107Skogsstyrelsen, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark, rapport 2019/18.

108Se kapitel 4.2.1.

109Prop. 2000/01:130 s. 144.

110Prop. 2013/14:141 s. 30.

232

SOU 2020:73

Skydd av skog

avsättningar bör har ökat med cirka 200 000 hektar skogsmark i om- råden som har eller kan komma att utveckla höga naturvärden till 2020.

Vid den första uppföljningen av de frivilliga avsättningarna, som gjordes 1996, omfattade dessa områden cirka 330 000 hektar. Mellan uppföljningarna 1998 och 2002 ökade arealen kraftigt. Mycket av detta var ett resultat av miljöcertifieringar enligt FSC och PEFC, som ställer krav på att en certifierad markägare ska avsätta minst 5 pro- cent av den produktiva skogsmarken för naturvård. Även efter 2002 fortsatte arealen frivilliga avsättningar att öka, om än i långsammare takt till 2010. Vid uppföljningen 2016 noterades en minskning. En förklaring till detta var att en del av de frivilliga avsättningarna i stäl- let blivit formellt skyddade av staten.

Arealen frivilliga avsättningar 2019 är 1,3 miljoner hektar vilket är en ökning med cirka 45 000 hektar (4 procent) jämfört med 2018.111 Arealen utgör 3,8 procent av den enskilt ägda produktiva skogs- marken. Enskilda markägare utgörs i det här sammanhanget av fysiska personer, dödsbon och bolag som inte är aktiebolag. Motsvarande siffra för övriga ägare, som stora skogsbolag, Svenska kyrkan och stat- liga myndigheter, är 6,9 procent vilket motsvarar 64 procent av de

frivilliga avsättningarna.

Det finns stora skillnader i de frivilliga avsättningarna mellan län när det gäller total areal och andel av den produktiva skogsmarken. Största arealen frivilliga avsättningar återfinns i Jämtlands län följt av Norrbottens län. Den största andelen av produktiv skogsmark som är frivilligt avsatt finns också i Jämtlands län, cirka 8 procent, följt av Hallands län. Minst areal och minst andel, cirka 3 procent, frivilliga avsättningar finns i Gotlands län.

En beräkning av varaktigheten av de frivilliga avsättningarna gjordes genom att jämföra arealer från 2008 med 2016. Under denna period övergick sju procent av arealen frivilliga avsättningar till formellt skydd och en procent slutavverkades.112

111Skogsstyrelsen, Frivilliga avsättningar och certifierad areal 2019, Statistiskt meddelande, JO1404 SM 2001, 2020-05-19.

112Skogsstyrelsen, Avrapportering av regeringsuppdrag om frivilliga avsättningar, meddelande 4–2017.

233

Skydd av skog

SOU 2020:73

Statens roll inom de frivilliga avsättningarna

Skogsstyrelsen har ett visst ansvar för frivilliga avsättningar, vilket följer av myndighetens instruktion där det bland annat anges att myn- digheten ska verka för att de miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat nås. Vid behov ska myndigheten föreslå åtgärder för miljö- arbetets utveckling samt samordna uppföljning, utvärdering och rap- portering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar och har där- med även ett ansvar för uppföljning och utvärdering av de frivilliga avsättningarna.113

Regering och riksdag har vid flera tillfällen poängterat betydelsen av de frivilliga avsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar.114 Därför har det uttalats att dessa områden ska följas upp och utvärderas med avseende på kvalitet, kvantitet och långsiktighet. Upp- följningar har som nämnts ovan gjorts vid flera tillfällen och i decem- ber 2019 gav regeringen ett nytt uppdrag till Skogsstyrelsen om att utarbeta ett system för redovisning av de frivilliga avsättningarna för ökad transparens av områdenas geografiska läge, varaktighet och natur- vårdskvalitet. Uppdraget ska redovisas senast 30 september 2020.

Frivilliga avsättningar är en viktig del av miljöcertifieringen inom skogsbruket.

En viktig drivkraft för frivilliga avsättningar, är de marknadsbaserade miljöcertifieringarna inom skogsbruket. Ett av certifieringskraven i de båda certifieringssystemen är som nämnts ovan, att certifierade markägare ska avsätta minst fem procent av den produktiva skogs- marksarealen för naturvårdsändamål.

Enligt FSC definieras avsatta områden som ”Avgränsade områ- den som är utformade för att i första hand skydda arter, livsmiljöer, ekosystem, naturliga funktioner/processer eller andra platsspecifika värden i kraft av deras långsiktiga miljövärden eller kulturella värden. Syftet med avsättningarna kan också vara uppföljning och utvärder- ing eller forskning.”

Enligt FSC-standarden kriterium 6.5.1 ska ett urval av den pro- duktiva skogsmarksarealen avsättas och undantas från andra åtgärder än skötsel för att bevara och främja områdets naturliga eller hävd-

1132 § 4 och 5 förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen.

114Prop. 2013/14:141 och prop. 2007/08:108.

234

SOU 2020:73

Skydd av skog

betingade biologiska mångfald. Vidare preciseras att dessa områden ska omfatta minst fem procent av den produktiva skogsmarksarealen och urvalet göras utifrån skogliga naturvärden, representativitet i landskapet och i förhållande till biologisk mångfald. I standarden finns exempel på områden som får räknas in; nyckelbiotoper, utpräg- lat olikåldriga och skiktade naturskogar, skapade eller restaurerade våtmarker, annan trädbevuxen mark med minst 25 procent kron- täckning och där bete eller slåtter bedrivs i tillräcklig omfattning för att ge goda livsbetingelser åt hävdberoende flora/fauna. Naturreser- vat och biotopskydd får räknas in till den del där ersättning inte ut- gått. Naturvårdsavtal där avtalet löper längre än 25 år, om inte kor- tare avtal kan motiveras av naturvårdsskäl, får också räknas med. Markinnehav ovan den fjällnära gränsen är undantagen från kraven i

6.5.1.De avsatta områdena ska dokumenteras i ekologisk landskaps- plan eller skogsbruksplan.

Enligt den nya standarden för FSC, som börjar gälla den 1 okto- ber 2020, finns ett nytt kriterium, 6.5.2, om att ytterligare minst fem procent av den produktiva arealen ska skötas med långsiktigt bevarande och utveckling av naturvärden och/eller sociala värden som primära mål. I standarden finns exempel på områden som får räknas in; ytterligare områden avsatta för naturvård enligt tidigare kriterium, områden med förstärkt naturhänsyn och specifika naturvårdsåtgär- der, områden som långsiktigt sköts med kontinuitetsskogsbruk eller luckhuggning med naturlig föryngring, områden med förstärkt hän- syn till upplevelsevärden och/eller lokal ekonomi, områden med för- stärkt hänsyn till renskötseln.

I PEFC:s skogsbruksstandard115 handlar kriterium 5.1 om avsätt- ningar för miljöändamål och där anges att minst fem procent av den produktiva skogsmarken ska avsättas för miljöhänsyn (målklass NO eller NS). Avsättningen ska markeras i en skogsbruksplan. Undantag gäller för markinnehav om mindre än 20 hektar produktiv skogsmark där områden som har höga naturvärden saknas. Området ska vara minst 0,3 hektar. För skogsägare med 5 000 hektar eller mer är minsta sam- manhängande areal för avsättning 0,5 hektar. Skogsägaren ska efter- sträva att återställa eller skapa förutsättningar för att binda samman skyddsvärda biotoper där så är lämpligt. Följande prioriteringsord- ning gäller vid urval och avgränsning;

115PEFC, Svenska PEFC:s skogsstandard. 2017–2022, SWE 002.

235

Skydd av skog

SOU 2020:73

1.Nyckelbiotoper eller område med motsvarande naturvärden.

2.Objekt med naturvärden eller motsvarande.

3.Bestånd med utvecklingsbara naturvärden och/eller områden med stor betydelse för rekreation och friluftsliv eller kulturmiljö.

Områden som i skogsbruksplanen identifierats som värdefulla för rekreation och friluftsliv ska ha identifierats utifrån att området har hög nyttjandegrad, höga upplevelsekvaliteter och bra tillgänglighet och nåbarhet.

I många fall betalar virkesköpande organisationer ett något högre pris för certifierad råvara vilket gör att certifieringen kan vara ett av flera incitament för en markägare att göra frivilliga avsättningar och andra miljöåtgärder. Certifierade produkter kan inbringa ett högre marknadspris och efterfrågan på certifierade produkter ökar i takt med stigande miljömedvetenhet hos konsumenterna.

Av de frivilliga avsättningarna står certifierade skogsägare för

84 procent av arealen, vilket motsvarar cirka 7,1 procent av deras pro- duktiva skogsmarksareal. Motsvarande andel för icke-certifierade skogsägare är 2,3 procent.

6.4.2Miljöhänsyn vid avverkning enligt 30 § skogsvårdslagen

Miljöhänsynen är en integrerad del av den svenska skogspolitiken. Den hänsyn som lämnas i samband med skogsbruksåtgärder och som utgör sådan hänsyn som anges i Skogsstyrelsens föreskrifter, förutsätts av myndigheten sparas så länge den håller tillräckligt höga naturvärden.

Uppföljning av miljöhänsyn

Skogsstyrelsen har sedan slutet av 1980-talet gjort uppföljningar av den miljöhänsyn som skogsbruket tar i samband med avverkningar. Under 1990-talet gjordes två stora undersökningar (Polytax) som sedan blev årligen återkommande. Uppföljningarna visade på vissa brister i hänsyn till natur- och kulturmiljövärden. På merparten av avverkningarna hade tillräcklig volym sparats, men fel hänsyn hade enligt myndigheten prioriterats. De flesta större skogsägare och skogs- ägarföreningarna genomför även omfattande interna uppföljningar av

236

SOU 2020:73

Skydd av skog

skogsbruksåtgärder, bland annat lämnad miljöhänsyn. En diskussion uppstod om resultaten av Skogsstyrelsens uppföljning eftersom skogs- bruket inte delade den bild myndigheten gav. Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket fick 2011 ett regeringsuppdrag att ta fram en kun- skapsplattform om hur större måluppfyllelse kan nås, när det gäller miljörelaterade mål för hållbart skogsbruk. I uppdraget ingick att be- skriva utförandet av dagens skogsbruk i relation till beslutade mål avseende naturvård och miljö samt beskriva möjliga orsaker till be- fintliga brister.116 Myndigheterna redovisar fyra problemområden som orsak till bristerna;

1.Skogsstyrelsen och skogsbruket har olika målbilder för miljöhän- syn vid föryngringsavverkning samt olika syn på hur miljöfunk- tioner och mål värderas.

2.Avsaknad av tillräcklig kunskap om skogspolitikens dåvarande målnivåer, lagnivån och rådgivningsnivån. Skogsstyrelsen har inte lyckats kommunicera dessa nivåer tillräckligt väl, och skogsbru- ket har inte till fullo tagit till sig varför dessa nivåer finns och vad de innebär.

3.Skilda uppfattningar om vem som ansvarar för en god miljöhän- syn i skogen. Markägaren har det slutgiltiga juridiska ansvaret, men involveras inte tillräckligt tydligt.

4.Uppföljningsmetoderna är otydliga. Olika begrepp och system skapar osäkerhet och det är få inom skogsbruket som är insatta i hur polytaxinventeringen är upplagd. Polytax måste bli mer trans- parent och kanske också förenklas.

Flera olika förslag till åtgärder, riktade till regeringen, skogsbruket och myndigheterna själva, presenterades i redovisningen. En viktig åtgärd var den Dialog om miljöhänsyn som initierades av Skogsstyrelsen År 2011, som ett ambitiöst projekt som genomfördes tillsammans med hela sektorn i ett stort antal arbetsgrupper. Syftet med dialogen var att den skulle leda till ökad samsyn inom sektorsansvaret, utvecklade sätt att beskriva målbilder för bra miljöhänsyn, väl kända lagkrav för miljöhänsyn, ett uppföljningssystem som kan utgöra grunden för en fortsatt utvecklings- och lärprocess. Fyra arbetsgrupper tog fram mål-

116Skogsstyrelsen, Skogs- och miljöpolitiska mål brister, orsaker och förslag på åtgärder, med- delande 2-2011.

237

Skydd av skog

SOU 2020:73

bilder för god miljöhänsyn: Naturvård, Mark och vatten, Friluftsliv och rekreation samt Kulturmiljöer. En arbetsgrupp arbetade med över- syn av 30 § i skogsvårdslagen, en annan med uppföljning av miljö- hänsyn vid skogliga åtgärder. En sammanhållande processgrupp och en styrgrupp fanns också. Arbetet är nu organiserat genom en sam- verkansgrupp som ansvarar för utveckling och ständiga förbättringar av de gemensamma målbilderna. Den första samlingen målbilder pre- senterades 2013.117 Därefter har flera av målen reviderats, bland annat 2016118 och den senaste revideringen gällde målbilder för dikesrens- ning och skyddsdikning119.

Inom Dialog för miljöhänsyn gjordes en översyn av 30 § skogsvårds- lagen. Detta arbete redovisades i två omgångar. Den första redovis- ningen gjordes 2011120 då utgångspunkten främst var att uppdatera, komplettera och justera vissa regler. Förtydligande skrivningar avse- ende hänsynen till vatten, utvecklade beskrivning av hänsynskrävande biotoper samt utvecklade skrivningar avseende kulturlämningar gjordes. Den andra redovisningen gjordes 2014121 med en ambition att för- ändringarna ska leda till en mer funktionell och ändamålsenlig miljö- hänsyn vid skogsbruksåtgärder, som i större utsträckning kan bidra till att de skogspolitiska målen uppnås. En större förändring i före- skrifterna var uppdateringen av avsnittet om prioritering. Frågan om artskyddet i skogen diskuterades ingående och förändringar beslutades.

Ytterligare en del av Dialog för miljöhänsyn var att ta fram en ny förbättrad hänsynsuppföljning med anledning av bristerna i den tidi- gare polytaxuppföljningen. Den nya hänsynsuppföljningen sjösattes 2015. Införandet av den nya hänsynsuppföljningen har ännu inte kommit så långt att det finns resultat att redovisa. Under våren 2019 började Skogsstyrelsen utvärdera metoden för hänsynsuppföljning och gjorde med anledning av detta en förstudie med syfte att förbättra och utveckla metoden, bland annat genom att dra nytta av möjlig- heterna att effektivisera med hjälp av fjärranalys.

I mars 2020 informerade Skogsstyrelsen att resultat från en kon- trollinventering visar att delar av metoden inte fungerar tillräckligt bra för att uppnå kraven för officiell statistik. Det går inte att dra några

117Skogsstyrelsen, Målbilder för god miljöhänsyn, rapport 5-2013.

118Skogsstyrelsen, Nya och reviderade målbilder för god miljöhänsyn – Skogssektorns gemensamma målbilder för god miljöhänsyn vid skogsbruksåtgärder, rapport 12-2016.

119Skogsstyrelsen, Nya målbilder för god miljöhänsyn vid dikesrensning och skyddsdikning, Rapport 6-2019.

120Skogsstyrelsen, Översyn av föreskrifter och allmänna råd för 30 § SvL Del 1, meddelande 6-2011.

121Skogsstyrelsen, Översyn av föreskrifter och allmänna råd till 30 § SvL, meddelande 1-2014.

238

SOU 2020:73

Skydd av skog

säkra slutsatser av hur bra skogsbruket tar miljöhänsyn och hur detta förändras över tid och ett arbete har inletts med att hitta en förbätt- rad metod. I den nya metoden kommer mer fokus än i dag att ägnas åt att även följa upp hur länge den lämnade hänsynen finns kvar.

Samtliga hänsynsuppföljningar har hittills byggt på en inventering före avverkning av vilken hänsyn som bör tas och en uppföljande inven- tering efter avverkningen. I förslag om vidareutveckling av metoden för hänsynsuppföljning är tanken att inventeringar ska ske före och efter avverkning men inte att samma objekt ska följas. Basen i data- insamlingen är tänkt att vara provytor och avgränsning av lämnade ytor efter avverkning.

I juni 2013 redovisade Miljömålsberedningen ett delbetänkande Långsiktig hållbar markanvändning, del 1.122 Betänkandet innehåller förslag om regler för miljöhänsyn vid skogsbruksåtgärder genom för- ändringar i skogsvårdsförordningen samt nya etappmål för miljö- målet Levande skogar, varav ett etappmål om förtydligad miljöhän- syn i skogsvårdslagstiftningen. Regeringen valde att inte gå vidare med förslaget om förändringar i skogsvårdsförordningen, utan hänvisade

istället till det pågående arbetet inom Dialog för miljöhänsyn. Skogs- styrelsen gavs i uppdrag att årligen redovisa resultatet från arbetet till regeringen, att upprätta en tillsynsplan samt att säkerställa att under- lag av betydelse för skoglig planering med avseende på miljöhänsyn är kvalitetssäkrad. Ett etappmål om miljöhänsyn i skogsbruket beslu- tades; ”Etappmålet om miljöhänsyn i skogsbruket är att senast 2015 är de förväntningar som samhället har på miljöhänsyn i skogsbruket tydliggjorda och känd för skogsbruket, så att de får en praktisk tillämp- ning”. Målet skulle uppfyllas genom de insatser som beskrivs i pro- positionen. Dessa insatser omfattar, utöver att regeringen ville följa arbetet med Dialog om miljöhänsyn, att Skogsstyrelsen upprättar en tillsynsplan för tillsyn enligt skogsvårdslagen, att Skogsstyrelsen får meddela föreläggande eller förbud utan att först ha lämnat ett råd som inte följts, statliga insatser för att stimulera och uppmuntra fri- villiga insatser för miljöhänsyn samt säkerställande av kvalitetssäk- rade underlag för skoglig planering.

122SOU 2013:43.

239

Skydd av skog

SOU 2020:73

Hänsynsytor - särskild redovisning

Under 2014/15 lämnade enskilda markägare 9 procent av den slut- avverkade arealen som hänsynsytor och övriga markägare lämnade 13,5 procent. Det ger ett genomsnitt på 11 procent för alla typer av markägare. Genom att ackumulera data om hänsynsytor som läm- nats sedan 1993 framkommer att 1,8 procent av Sveriges produktiva skogsmark i dag utgörs av hänsynsytor. Preliminära siffror visar att till 2018 hade cirka 426 000 hektar ackumulerats sedan 1993, om all hänsyn som lämnats sedan 1993 fortfarande finns kvar.123

Störst är arealen i Södra Norrland, med 140 500 hektar, vilket mot- svarar en tredjedel av hänsynsytornas sammanlagda areal. Inventer- ingarna från 1993 och 1995 inkluderade bara hänsynsytor som var mindre än 0,5 hektar, eftersom bedömningen då var att större hän- synsytor i stället var frivilliga avsättningar. Det gör att hänsynsarealen är underskattad för perioden 1993–1996.

Ingen mätning av hänsynsytornas varaktighet är gjord. Därför saknas statistik över hur mycket som står kvar. Det finns även ett visst överlapp av arealen lämnad miljöhänsyn och frivilliga avsätt- ningar som är okänt.124

Miljöhänsyn vid föryngringsavverkning

Efter utförda föryngringsåtgärder görs en inventering av lämnad miljöhänsyn. Inventeringen gäller i första hand mängden lämnade fri- stående hänsynsträd, mängden död ved som lämnats eller tillskapats, trädgrupper, hänsynskrävande biotoper och skyddszoner.

Skogsstyrelsen har i pressmeddelande den 29 oktober 2020 med- delat att den statistik som redovisas för miljöhänsyn ska korrigeras på grund av fel. Felet innebär att Skogsstyrelsen har överskattat antalet och volymen lämnade träd och träddelar. De felaktiga siffrorna rör avverkningar som skett mellan åren 1998 och 2008. Den korrigerade statistiken visar en liten ökning eller ingen förändring alls i antalet

123Skogsstyrelsen har i pressmeddelande den 29 oktober 2020 meddelat att statistiken för miljö- hänsyn ska korrigeras på grund av fel. Felet innebär att Skogsstyrelsen har överskattat antalet och volymen lämnade träd och träddelar. De felaktiga siffrorna rör avverkningar som skett mellan 1998 och 2008. Enligt pressmeddelandet ska dock inte felet påverka redovisningen av hur stora ytor skog som lämnas.

124Skogsstyrelsen, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark, rapport 2019/18.

240

SOU 2020:73

Skydd av skog

lämnade träd och träddelar vid föryngringsavverkning från år 1998. Tidigare har en kraftig ökning under dessa år redovisats beträffande, lämnad volym per hektar, lämnad död ved per hektar samt antal läm- nade hänsynsträd.125

Uppföljningen av inventering av lämnad miljöhänsyn visar en ök- ning av avverkningar som har stor negativ påverkan på hänsynskrävande biotoper. För de tre åren mellan 1998/99–2000/01 hade 13 procent av avverkningarna utförda hos enskilda markägare stor negativ påverkan på hänsynskrävande biotoper. Motsvarande siffra hos övriga ägare var 6 procent. Perioden 2014/15–2016/17 hade siffran stigit till 27 respektive 15 procent. Det kan dock delvis förklaras på grund av ändrade bedömningsgrunder mellan perioderna och det är svårt att säga hur stor del som beror på hur avverkning faktiskt utförs.

Certifieringssystemen har bidragit till ökat fokus på och intresse för miljöhänsyn och andra åtgärder för bevarande av biologisk mång- fald i skogen. Inte minst när det gäller de frivilliga avsättningarna, som är ett av certifieringskraven, har detta bidragit positivt till målupp- fyllelse. När det gäller miljöhänsynen har dock den felaktiga statistik som Skogsstyrelsen fram till oktober 2020 redovisat inneburit en kraf- tig överskattning av skogsbrukets positiva utveckling i denna del.

125Skogsstyrelsen pressmeddelande den 29 oktober 2020, Skogsstyrelsen korrigerar statistik om träd och träddelar som lämnats vid avverkning.

241

Skydd av skog

SOU 2020:73

6.5Improduktiv skogsmark

Med improduktiv skogsmark avses sådan skogsmark som i genom- snitt producerar mindre än en kubikmeter virke per hektar och år utan åtgärder som förbättrar markens produktionsförmåga. Brukandet på improduktiv skogsmark regleras i 13 a § skogsvårdslagen:

Avverkning, skogsvårdsåtgärder och gödsling får inte ske på skogliga impediment som är större än 0,1 hektar. Enstaka träd får dock avverkas om det inte förändrar naturmiljöns karaktär

I Skogsstyrelsens allmänna råd126 till 13 a § står vidare att:

Naturmiljöns karaktär förändras vanligen om de grövre träden avverkas.

Det innebär i praktiken att områden med improduktiv skogsmark inte i någon högre grad kan utnyttjas av skogsbruket för virkespro- duktion.

Begreppet improduktiv skogsmark infördes i skogsvårdslagen den 1 januari 2009 enligt proposition En skogspolitik i takt med tiden.127 Innan dess betecknades dessa områden skogliga impediment. Fram till 1 september 2010 reglerades förbud mot avverkning, skogsvårds- åtgärder och gödsling på skogliga impediment större än 0,1 hektar inom hela landet i skogsvårdsförordningen och Skogsstyrelsens föreskrifter, men därefter togs bestämmelserna in i skogsvårdslagen enligt proposition Gränser i skog.128

Dessa områden och dess begrepp har tidigare främst haft en eko- nomisk betydelse vid taxering av fastigheter. I propositionen Grän- ser i skog anför dock regeringen följande;

Med anledning av sin låga virkesproducerande förmåga är de skogliga impe- dimenten i princip ointressanta ur ett virkesproduktionsperspektiv. Impe- dimenten har dock en rad andra viktiga funktioner. Frånvaron av skoglig aktivitet har lett till att impedimenten ofta har en lång skoglig kontinu- itet, vilket i sin tur är av stor betydelse för den biologiska mångfalden. Impedimentens relativa orördhet och starka areella spridning ger dem ett värde som komplement till de hänsynsåtgärder som vidtas på övrig mark. Även om antalet växt- och djurarter är förhållandevis begränsat på impedimenten kan de hysa flera rödlistade eller annars skyddsvärda arter. Impedimenten har också ett värde genom att bidra till variationen i skogsekosystemen. Detta har även betydelse för friluftslivet. För ren-

126Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till Skogsvårdslagen, SKSFS 2011:7.

127Prop. 2007/08:108.

128Prop. 2009/10:201.

242

SOU 2020:73

Skydd av skog

näringen har impedimenten betydelse bl.a. genom att de producerar vik- tigt renbete i form av hänglav. De kan även vara viktiga områden för flytt- leder och nattbetesplatser. Enligt Skogsstyrelsens föreskrifter är det förbjudet att avverka, utföra skogsvårdsåtgärder och gödsla på skogliga impediment som är större än 0,1 hektar. För skogsägaren har impedi- menten som nämnts ett lågt ekonomiskt värde. Med hänsyn till de skog- liga impedimentens betydelse för allmänna intressen och för den biolo- giska mångfalden genom den variation som de skapar i skogslandskapet anser regeringen att begränsningarna för avverkning, andra skogsvårds- åtgärder och gödsling på skogliga impediment bör föreskrivas i skogs- vårdslagen. Förbudet bör också i fortsättningen gälla inom hela landet.

Även i senare sammanhang har regeringen formulerat sin syn på den improduktiva skogsmarkens funktioner. I Regeringsbeslut om etapp- mål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster129 anför regeringen:

De skogliga impedimenten är artfattigare än den produktiva skogsmarken och cirka 2 procent av de rödlistade skogslevande arterna har sin huvud- sakliga hemvist inom de skogliga impedimenten. Dessa områden täcker dock stora arealer och på vissa platser kan de i relation till den gröna infra- strukturen emellertid ha betydelse för andra värden och för att koppla samman områden med höga naturvärden. Regeringen anser dock att skyddsbehovet i skogen är störst för den produktiva skogsmarken.

Exempel på improduktiv skogsmark är trädbevuxna myrar och berg- impediment samt stora delar av fjällbjörkskogen. I den fjällnära regio- nen utgörs 61 procent av skogsmarken av improduktiv skogsmark i den nordboreala är andelen 15 procent, i sydboreal region är det tio pro- cent, i den boreonemorala sju procent och i den nemorala fyra pro- cent. I landet som helhet är 4,4 miljoner hektar, cirka 16 procent, av skogsmarken improduktiv skogsmark, varav 3,2 miljoner hektar ligger utanför skyddade områden.130

129Regeringsbeslut M2014/593/Nm.

130Skogsstyrelsen, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark, rapport 2019/18.

243

Skydd av skog

SOU 2020:73

6.6Myndigheternas arbete med formellt skydd av skog

6.6.1Anslag

Naturvårdsverkets anslag för skydd av värdefull natur, som bekostar bland annat ersättning till markägare för bildande av nationalparker och de naturreservat och naturvårdsavtal som beslutas av länsstyrel- serna, har varierat relativt kraftigt de senaste åren till följd av politisk oenighet. En majoritet av Naturvårdsverkets anslag för skydd av värdefull natur används för skydd av skogsmark nedan den fjällnära gränsen i enlighet med den nationella strategin för skydd av skog.

Även Skogsstyrelsens anslag för biotopskyddsområden och natur- vårdsavtal som används för bland annat ersättning till markägare har varierat de senaste åren. I anslagsposten inryms även eventuell ersätt- ning vid nekat tillstånd till avverkning i fjällnära skog, (se kapitel 15.2.3), liksom Skogsstyrelsens kostnader för att hantera alla dessa ärende- typer.

Figur 6.2 Anslag för skydd och skötsel av värdefull natur

Naturvårdsverket (NVV) och Skogsstyrelsen

6.6.2Nationell strategi för formellt skydd av skog

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen beslutade, efter ett uppdrag från regeringen, om en gemensam strategi för formellt skydd av skog 2005 och den reviderades 2017.131

131Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad 2017.

244

SOU 2020:73

Skydd av skog

Strategins huvudinriktning att fokusera på skogar med höga natur- värden nedan den fjällnära regionen, ligger i linje med riksdagens ut- talanden om inriktningen av arbetet med formellt skydd av skog.132 Detsamma gäller vikten av att stärka den ekologiska funktionaliteten.133 Riksdagen har även uttalat sig om att naturvårdens intressen ska om- fatta sociala bevarandevärden, som värdet av friluftsliv.134

Skogsbiologiska värdekärnor prioriteras

Strategin bygger på en värdebaserad ansats som i korthet innebär att det är mer kostnadseffektivt att skydda befintliga värden än att låta dem gå förlorade och sedan försöka återskapa dem.

Utgångspunkten för strategin är att i första hand bevara skogs- biologiska värdekärnor genom formellt skydd eller frivilliga avsätt- ningar. Med skogsbiologisk värdekärna menas ett sammanhängande skogsområde som bedöms ha en stor betydelse för fauna och flora och/eller för en prioriterad skogstyp.135

Det finns även andra motiv som vägs in i prioriteringen av vilka områden som bör undantas från skogsbruk, som andra miljökvalitets- mål, friluftslivets, kulturmiljövårdens, rennäringens och andra sam- hällsintressen.

Dialog och samverkan

Strategin är tydlig med att det för ett framgångsrikt arbete med for- mellt skydd är viktigt att det sker i en anda av öppenhet och dialog med alla inblandade. Genom arbetssättet Nya Komet ges markägarna möjligheter att bidra.

132Bet. 2013/14:MJU27, s. 24 och bet. 2013/14:MJU12, där riksdagen även hänvisar till SOU 2013:43 gällande huvudinriktningen om att skydda oskyddade värdekärnor nedanför grän- sen för fjällnära skog, s. 8.

133Bet. 2013/14:MJU27, s. 24, samt bet. 2013/14:MJU12, s. 11.

134Bet. 2013/14:MJU27 s. 19.

135Den fullständiga definitionen i strategin lyder ”Ett sammanhängande skogsområde som av länsstyrelsen och Skogsstyrelsen bedömts ha en stor betydelse för fauna och flora och/eller för en prioriterad skogstyp. Värdekärnor kan utgöras av delar av bestånd eller flera bestånd. Stor- leken varierar från enstaka hektar till i sällsynta fall flera hundra hektar. I första hand avses ett område som med avseende på bestånds-, struktur- och artdata bedömts ha stor betydelse för rödlistade arter, signalarter och andra skyddsvärda arter. Nyckelbiotoper och naturvärdesobjekt ingår normalt som en delmängd i begreppet värdekärna.” Naturvårdsverket och Skogsstyrel- sen, Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad 2017, s. 66.

245

Skydd av skog

SOU 2020:73

Strategins målsättning är att hela den svenska modellen med for- mellt skydd, frivilliga avsättningar, miljöhänsyn vid skogsbruksåtgär- der och val av föryngringsmetod sammantaget fungerar så väl som möjligt för att uppfylla miljömålen och friluftsmålen. Skogsstyrelsen och länsstyrelserna ska därför, enligt strategin, i sitt arbete bjuda in till samverkan mellan olika aktörer så att den svenska modellen med dess olika komponenter fungerar på ett bra sätt. Samverkan ska bland annat innebära att myndigheterna har en positiv förväntan på de frivilliga avsättningarna och bekräftar deras betydelse för att nå målen men även att myndigheterna inte har för avsikt att styra de frivilliga avsättningarna. Strategin lyfter fram att man bör sträva efter en gemensam uppfattning om vad som är skyddsvärd skog och hur den bör skötas och att det är en viktig del i samverkan mellan myn- digheter, markägare och deras organisationer, skogsbolag och ideella föreningar. Gemensamma seminarier och kalibreringar anses kunna åstadkomma en större samsyn om vad som är skyddsvärd skog.

Det är enligt strategin viktigt att markägaren kontaktas så tidigt som möjligt när formellt skydd är aktuellt. Den inledande kontakten med markägaren bör vara ett tidigt personligt sammanträffande för ett samtal om hur värdefull natur på fastigheten ska kunna bevaras och skötas. Om det skyddsvärda området berör många fastighets- ägare kan de inledande kontakterna behöva ske mer samlat. Det fort- satta arbetet ska enligt strategin vara inriktat på att finna lösningar som innebär att syftet att bevara naturvärdena kan uppnås utan in- skränkningar som är mer ingripande än vad som är nödvändigt. Om de fortsatta kontakterna leder till att formellt skydd blir aktuellt ska ett förslag till sådant skydd förankras. Med förankring menas att mark- ägaren har full information i ärendet samt förstår syfte och avsikter med förslaget. Samförstånd ska enligt strategin eftersträvas, men mark- ägaren behöver nödvändigtvis inte samtycka till förslaget som helhet.

Stor- och mellanskogsbruket tar i betydande utsträckning ansvar för värdefulla områden på sina innehav inom ramen för näringens sektorsansvar och certifieringen. Många av dessa områden utgör fri- villiga avsättningar. Det tydligaste exemplet är det frivilliga åtagandet att avsätta nyckelbiotoper som också innebär att Skogsstyrelsen nor- malt inte beslutar om biotopskyddsområden eller tecknar naturvårds- avtal på bolagsmark. För större värdekärnor kan det, enligt strategin, behövas en dialog om förutsättningarna att bevara områdets värden.

246

SOU 2020:73

Skydd av skog

Naturreservat kan därför bli aktuellt även på bolags frivilliga avsätt- ningar.

Prioriteringsmodell för urval av områden för skydd

Strategin innehåller en prioriteringsmodell för val av områden som ska skyddas formellt. Prioriteringsmodellen bygger på en värdering av objektets kvaliteter när det gäller skogsbiologiska och andra vär- den. En poängsättning görs av objektets naturvärden på beståndsnivå, dess långsiktiga ekologiska funktionalitet och innehållet av prioriterade skogstyper. De skogstyper som Sverige bedöms ha ett internationellt ansvar för eller som bedöms vara underrepresenterade i det befintliga formella skyddet kallas för prioriterade skogstyper. Dessa tre aspek- ter på det skogsbiologiska bevarandevärdet är jämställda. I den revi- derade strategin kan poäng också ges för om värdekärnor ligger nära tätort, eller om skyddet av värdekärnan skapar tydliga synergier med andra miljökvalitetsmål eller allmänna intressen.

Värdetrakter ett redskap i strategin

En värdetrakt är ett landskapsavsnitt med särskilt höga ekologiska bevarandevärden. Att arbeta i värdetrakter är, enligt strategin, ett kost- nadseffektivt sätt att öka möjligheterna till långsiktig funktionalitet för skyddade områden och för skogslandskapet som helhet. Värde- trakterna kan fungera som större ekologiskt sammanbundna system som förser skogslandskapet med viktiga livsmiljöer, funktioner och processer.

För att kunna genomföra kostnadseffektiva bevarandeåtgärder med stor naturvårdsnytta är det, enligt strategin, viktigt att berörda aktörer har tillgång till information och kunskap om den geografiska utbred- ningen av värdefull natur. Viktiga delar i detta är en grundläggande kunskap om värdetrakter, deras förekomst och innehåll. Strategin menar att en förutsättning för arbetet inom värdetrakter är att en dialog upprättas tidigt i processen med människor och organisationer som bor, verkar eller har andra intressen i den utpekade värdetrakten.

Det är, enligt strategin, viktigt att ta fram målbilder över hur värde- trakten behöver utvecklas för att tillvarata prioriterade bevarande- värden i ett långsiktigt perspektiv. Målbilder kan ge en möjlighet att

247

Skydd av skog

SOU 2020:73

skapa en djupare förståelse och engagemang. Arbetet bör därför ske i samråd med berörda aktörer. Som ett led i denna process kan med fördel ett par olika scenarier tas fram som ett stöd för val av målbild och konsekvensbedömning. Aktörsgemensamma målbilder ger för- utsättningar för ett kostnadseffektivt arbete.

Prioritering av nyckelbiotopsrika brukningsenheter

Strategin rymmer en ambition att särskilt prioritera nyckelbiotoper på brukningsenheter som har större andel nyckelbiotop än 5 procent av den produktiva skogsmarksarealen, dock minst 3 hektar.

Strategins mål är att skyddet av sådana nyckelbiotoper ska uppgå till ytterligare 12 000 hektar till 2020 jämfört med 2015. När det gäller markägare som har stor areal värdekärna är dialogen mycket viktig. Det bör enligt strategin föras en öppen diskussion mellan mark- ägare och myndigheter om vilka områden som bör och kan skyddas formellt, eller avsättas frivilligt och vilka tidsramar som ska gälla.

Val av lämplig bevarandeform

Strategin behandlar bara det formella skyddet men en målsättning är att det formella skyddet och de frivilliga avsättningarna ska komplet- tera varandra så bra som möjligt och att markägarens vilja om bevar- andeform ska väga tungt. Myndigheterna ser positivt på att mark- ägare bevarar prioriterade områden frivilligt om så önskas.

För ett kostnadseffektivt och funktionellt formellt skydd krävs det både en god dialog med markägaren och samordning mellan Skogsstyrelsen och länsstyrelsen i valet av bevarandeform. Strategin anger några riktlinjer för hur de olika bevarandeformerna bör användas.

Naturreservat på skogsmark ska enligt strategin normalt användas för:

•större värdekärnor eller koncentrationer av mindre eller större värdekärnor

•sammansatta områden med flera olika värdefulla naturmiljöer, till exempel skogliga värdekärnor vid vattenmiljöer, myrar eller odlings- mark

•större områden med sådant skötselbehov att en skötselplan krävs

248

SOU 2020:73

Skydd av skog

•större områden där skyddszoner krävs för att långsiktigt bevara naturvärdena

•områden där viss mängd utvecklingsmark bör inkluderas för att bevara naturvärdena på längre sikt.

Naturreservat bör inte användas för områden där biotopskyddsom- råde är ett lämpligare instrument.

Vad som kan skyddas som biotopskyddsområde regleras i för- ordningen om områdesskydd och Skogsstyrelsens allmänna råd om områdesskydd136. I de allmänna råden definieras 19 skogstyper som kan skyddas med beslut om biotopskyddsområde. Biotopskydd ska enligt strategin användas för:

•områden som normalt inte överstiger 20 hektar och som upp- fyller biotopskyddskriterierna

•områden som inte kräver skötselplan för förvaltningen.

Biotopskyddsområden kan ofta bildas förhållandevis snabbt. Det gör dem lämpliga i situationer då prioriterade områden, av ett snabbt och tvingande skäl, behöver få ett formellt skydd. Biotopskydd är mindre lämpligt i de fall där det krävs en skyddszon runt biotopen för att naturvärdena långsiktigt ska bevaras. I ett biotopskyddsområde får inte heller utvecklingsmark inkluderas. Biotopskyddsområden bör inte användas för områden där naturreservat är ett lämpligare instrument.

Naturvårdsavtal kan enligt strategin användas för:

•områden där markägaren är villig att ta en större del av naturvårds- ansvaret själv

•områden där även skyddszoner krävs för att bevara naturvärdena

•områden där även viss mängd utvecklingsmark är lämplig att inklu- dera för att utveckla naturvärdena

•områden med höga sociala värden inom framför allt privatskogs- bruket

136SKSFS 2013:1.

249

Skydd av skog

SOU 2020:73

•områden med förekomst av art som omfattas av åtgärdsprogram

•områden med skötselbehov där markägaren har möjlighet att göra egna insatser.

Naturvårdsavtal används också för att under begränsad tid och mot ersättning skydda områden med värdefull skog, men där exakt om- fattning och skyddsform behöver utredas närmare. Alla avtal förut- sätter att markägaren är intresserad av att med staten ingå ett avtal med en begränsad ekonomisk ersättning.

Fjällnära skog

Det nuvarande etappmålet för skydd gäller nedan gränsen för den fjällnära skogen. Strategin för formellt skydd av skog gäller därför skog nedanför gränsen för fjällnära skog. Bevarandet av de stora arealer värdefulla skogar utanför formellt skydd som fortfarande finns i det fjällnära området måste därmed hanteras vid sidan av etappmålet och strategin.

Statsbidrag till kommunalt bildade naturreservat

Naturvårdsverket och länsstyrelserna ska enligt strategin vara ett aktivt stöd för kommunerna i arbetet med att bilda naturreservat. Kommunalt bildade naturreservat är ett viktigt verktyg för att skydda naturområden med betydelse för människors rekreation, hälsa och utbildning. För kommunalt bildade naturreservat som uppfyller grund- kravet för reservatsbildning enligt strategin kan kommuner få stats- bidrag från Naturvårdsverket med upp till 50 procent av marknads- värdeminskningen vid reservatsbildningen.

Akut hotbild mot prioriterat område

Myndigheterna ska, enligt strategin, arbeta förebyggande för att för- hindra avverkningar och andra arbetsföretag som påtagligt försämrar naturvärdena i områden som har sådana bevarandevärden att de bör prioriteras för formellt skydd. För att kunna arbeta systematiskt med strategins prioriteringsprinciper är det viktigt att antalet ärenden som

250

SOU 2020:73

Skydd av skog

initieras av avverkningsanmälningar minimeras. Detta är ett delat an- svar mellan myndigheterna och skogsnäringen.

Genom att tillhandahålla uppdaterad information om värdefulla skogar ska skogsbruket liksom andra aktörer ges möjlighet att ta sitt ansvar för att områdena inte anmäls för avverkning eller andra skad- liga åtgärder. En löpande samverkan mellan myndigheter och skogs- näring inom ramen för arbetet med grön infrastruktur och värde- trakter är, enligt strategin, ett sätt att utbyta information och skapa förutsättningar för ett arbete som är mer proaktivt än reaktivt.

Länsvisa strategier för formellt skydd av skog

Länsstyrelserna och Skogsstyrelsen har fastställt länsvisa strategier med utgångspunkt i den nationella strategin137 och reviderar dessa vid behov.

6.6.3Initiering av områdesskydd

När en skogsbiologisk värdekärna ges ett formellt skydd initieras detta huvudsakligen av någon av dessa tre anledningar;

1.myndigheterna tar initiativ på basis av det kunskapsunderlag de har genom tidigare utförda inventeringar,

2.markägare föreslår till myndigheten områden för formellt skydd varefter myndigheterna bildar områdesskydd (i denna kategori ingår intresseanmälningar enligt Nya Komet) samt

3.avverkningsanmälningar av för myndigheterna kända eller tidigare okända skogsbiologiska värdekärnor föranleder myndigheterna till att bilda ett områdesskydd.

I början av 2010-talet fördelade sig de områdesskydd Skogsstyrelsen bildade lika mellan de tre sätten, det vill säga cirka en tredjedel var- dera. Under 2018 och 2019 har andelen där markägare föreslår for- mellt skydd ökat till att utgöra nära hälften av områdesskydden. Av denna delmängd utgörs hälften av intresseanmälningar inom Nya Komet, det vill säga cirka 25 procent av det totala antalet områdes-

137Finansdepartementet, Regleringsbrev för budgetåret 2006 avseende länsstyrelserna.

251

Skydd av skog

SOU 2020:73

skydd. De inlämnade intresseanmälningarna som ges ett områdesskydd omfattar ofta skogliga värdekärnor, främst tidigare registrerade nyckel- biotoper, men även oregistrerade nyckelbiotoper. Den återstående hälften bildade områdesskydd fördelar sig lika mellan myndighets- initiativ respektive avverkningsanmälningar av sedan tidigare kända eller okända nyckelbiotoper.

Det saknas heltäckande statistik över motsvarande fördelningen av de områdesskydd länsstyrelserna bildar, men överlag bildas de flesta naturreservat på initiativ av myndigheterna. Andelen områden som föreslås av markägare är mindre än för Skogsstyrelsens arbete, men heller inte försumbart. Ett fåtal områden initieras genom avverk- ningsanmälningar. En bidragande orsak till skillnaden mellan myn- digheterna är att länsstyrelserna i större utsträckning jobbare med större områden som kan omfatta andra naturtyper än skog samt även normalt sett omfattar ett större antal fastigheter samt att länsstyrel- serna gör egna inventeringar för att hitta de mest skyddsvärda om- rådena i länet.138

6.6.4Komet – formellt skydd på markägarens initiativ

År 2008 redovisade Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket ett reger- ingsuppdrag om förslag till kompletterande arbetsmetoder vid skydd av värdefull natur, varav ett av förslagen gällde ett så kallat anbuds- förfarande, som senare kom att kallas Komet-programmet.

Målen för den nya arbetsmetoden var att:

•bidra till måluppfyllelse av Levande skogar

•förbättra kostnadseffektiviteten och samarbetsklimatet

•lyfta markägarna som part i arbetet.

Som förlaga till Komet användes det finska programmet METSO, som används i södra Finland och som innebär att privata markägare uppmuntras att komma in med förslag till myndigheterna på områ- den och ersättning (anbud). Tanken är att anbudsförfarandet ska leda till en konkurrenssituation där områden rankas utifrån en samman- vägning av både naturvärde och kostnad, så att de mest kostnads-

138Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket, Kunskapsunderlag och ansvarsfördelning. Underlag till Skogsutredningen 2019, 2020-02-14, Skogsstyrelsen dnr 2019/3066, s. 13.

252

SOU 2020:73

Skydd av skog

effektiva förslagen kan prioriteras. En viktig skillnad som framhölls av myndigheterna mellan förutsättningar i Sverige och Finland var att det i Sverige, genom de genomförda nyckelbiotopsinventeringarna, redan fanns en stor kunskap om var värdekärnor och andra områden med höga naturvärden fanns.

Regeringen gav Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och Länsstyrelsen i Skåne län i uppdrag att påbörja ett pilotprojekt i fem olika områden i Sverige under 2010–2014, det s.k. Komet-programmet. I pilotområ- dena ersattes det traditionella arbetet, där myndigheterna föreslog områden, med att arbetet utgick från initiativ och förslag på områden från markägare som fick lämna intresseanmälningar avseende skydd av områden. Det satsades även på marknadsföring för att nå ut med information till markägare.

Pilotprojekten utvärderades och regeringen beslutade 2015 att arbetssättet skulle införas i hela landet som en kompletterande metod under namnet Nya Komet. Syftet med metoden är att förbättra sam- arbetet och dialog mellan markägare och myndigheter samtidigt som kostnadseffektiviteten förbättras. Områdenas naturvärden bedöms av Skogsstyrelsen eller länsstyrelsen innan ekonomisk värdering görs och ersättning bestäms. I mars 2017 redovisade Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen till regeringen att metoden införts i hela landet.

6.6.5ESAB

När det statliga skogsbolaget Sveaskog bildades 1999 följde ett åtag- ande med ifrån bolagiseringen av Domänverket 1992. Det då nybildade bolaget Sveaskog skulle medverka vid markbytesaffärer och överlåta ersättningsmark till staten i samband med samhällsnyttiga insatser, som exempelvis väg- och järnvägsprojekt eller skydd av värdefull naturmiljö.139 Mellan åren 2002–2007 överläts 4 750 hektar produktiv skogsmark från Sveaskog till Naturvårdsverket, varav 60 procent i Norrbotten och Västerbotten. Syftet med överlåtelsen var att marken skulle användas som ersättningsmark vid naturreservatsbildning. Fram till år 2010 var markbytesaffärerna inte så omfattande bland annat till följd av brist på lämplig ersättningsmark att erbjuda mark- ägare.

139Prop. 2009/10:169 s. 6.

253

Skydd av skog

SOU 2020:73

I samband med att riksdagen beslutade om en ändring av Svea- skogs uppdrag 2010 upphörde bolagets åtagande att tillhandahålla ersättningsmark till staten. Samtidigt bemyndigade riksdagen reger- ingen att överföra fastigheter med en sammanlagd areal om högst 100 000 hektar produktiv skogsmark från Sveaskog till staten för att användas som ersättningsmark vid naturreservatsbildning. I decem- ber 2010 överfördes fastigheterna med en areal om cirka 99 600 hek- tar till ett särskilt dotterbolag, Ersättningsmark i Sverige AB (ESAB).

Arbetet med ersättningsmark bedrevs med hög intensitet under perioden 2012–2017 och värdefulla skogar inom allmänningar samt i skogsbolagens och Svenska kyrkans ägo kunde skyddas med hjälp av ersättningsmarken. ESAB-samarbetet innebar att 473 markområden förvärvades antingen för att ingå i 456 nya naturreservat eller i reser- vat som skulle utvidgas och att drygt 64 500 hektar områden på pro- duktiv skogsmark fick formellt skydd.140 Huvuddelen av marken som staten förvärvade med hjälp av ersättningsmark kom från skogsbola- gen SCA, Bergvik och Holmen.

Sveaskogs cirka 99 600 hektar ersättningsmark räckte alltså till att skydda drygt 64 500 hektar. Regeringens mål om 80 000 hektar skyd- dad produktiv skogsmark nåddes därmed inte. Enligt Naturvårds- verkets redovisning beror detta på att ersättningsmarkerna hade lågt marknadsvärde jämfört med de objekt som skulle bli naturreservat och att ersättningsmarkernas geografiska läge inte alltid var intressant för mottagarna.

De 64 500 hektar som byttes in för reservatsändamål värderas till cirka 3,7 miljarder kronor, eller cirka 57 000 kronor per hektar. Resul- tatet av programmet blev att den skyddade arealen skogsmark har ökat med 19 procent nedan den fjällnära regionen.

Naturvårdsverkets direkta kostnader för genomförande blev 32 mil- joner kronor. Fastighetsbildning och stämpelskatt uppskattades uppgå till 56 miljoner kronor. Om samma areal hade skyddats via intrångs- ersättning har Naturvårdsverket uppskattat kostnaden till cirka 5,1 mil- jarder kronor. I denna skattning ingår en besparing för det 25-procen- tiga påslaget som betalas ut vid intrångsersättning. Enligt Naturvårds- verket sparade myndigheten kostnader för värdering och förhandling motsvarar 450 miljoner kronor.

140Skydd av natur med ersättningsmark. Genomförande och resultat av ESAB-projektet, Natur- vårdsverket, rapport 6837, 2018, s. 7.

254

SOU 2020:73

Skydd av skog

Samhällsekonomisk utvärdering av ESAB

Efter att ESAB-programmet avslutats fick SLU i uppdrag inom ramen för det nationella skogsprogrammet att genomföra en sam- hällsekonomisk konsekvensanalys av projektet. SLU genomförde ana- lysen genom att utvärdera om metoden, att byta statsägd skog mot privat för att uppnå areella mål om skyddad natur, var samhällseko- nomiskt kostnadseffektiv i förhållande till andra metoder.141

Eftersom urvalet av de skogar som Sveaskog avstod i projektet redan var gjort konstaterade SLU att metoden inte var kostnadseffek- tiv, eftersom det skulle kunnat finnas andra skogar som gav samma nytta, men till en lägre kostnad. Den samhällsekonomiska analysen av programmet, som det genomfördes, jämfördes med tre alternativa metoder att skydda motsvarande arealer:

1.Naturvårdsverket köper in samma mängd skog som byttes in ge- nom ESAB-programmet.

2.Skogsägarna gör frivilliga avsättningar av de skogar som i stället byttes in genom ESAB-programmet.

3.Skogsägarna avverkar de skogar som byttes in genom ESAB-pro- grammet och Naturvårdsverket skyddar annan privatägd skog till motsvarande areal.

SLU konstaterade att de samhällsekonomiska fördelarna av ESAB- metoden var

–administrativa förenklingar för Naturvårdsverket i förhållande till alternativen,

–lägre transaktionskostnader för Naturvårdsverket jämfört med alternativ 1 och 3,

–tidsvinster i miljöarbetet jämfört med alla alternativen,

–ökade vinster för de skogsbolag som ingick i programmet jämfört med alla alternativ, och

–att markbyten föredras framför motsvarande ersättning i pengar av skogsbolagen.

141SLU, Samhällsekonomisk konsekvensanalys av ESAB-metoden, bilaga 2 till rektors beslut

18december 2019,.ua 2018.2.6-2725.

255

Skydd av skog

SOU 2020:73

Nackdelarna med ESAB-metoden i förhållande till de studerade alter- nativen var

–att markbyten kom att ske företrädesvis i norr, eftersom ersätt- ningsmarken begränsas av ESAB:s markportfölj,

–den samhällsekonomiska kostnaden blir mindre transparent i för- hållande till alternativ 1 och 3,

–Sveaskogs utdelningsmöjligheter minskade jämfört med alterna- tiven142, och

–att markägandet förändrades i strid med intentionerna i jordför- värvslagen jämfört med alternativen.

SLU konstaterade att flera tidigare utredningar pekat på ESAB- metodens fördelar som ett smidigt sätt att snabbt nå ett miljömål till lägre transaktionskostnader än många tänkbara alternativ. Metoden har dock ifrågasatts, till exempel vad beträffar (den additionella) mil- jönyttan. Vidare konstaterade att som programmet utformades, kom de bevarade skogarna att ligga mest i norr, även om det finns ett ut- talat behov i söder. SLU ifrågasatte även om den skog som industrin bytt bort verkligen hade avverkats, i vart fall på kort sikt, givet råd- ande certifieringssystem.

ESAB-metoden ansågs ha fördelar, exempelvis vad gäller takten i miljöarbetet samt möjligheten till frivilliga överenskommelser mellan skogsbolag och privata markägare som annars inte är möjliga. SLU konstaterade att det finns teoretiska och empiriska argument för att vertikalt integrerade skogsföretag föredrar markbyten framför mone- tär ersättning, men att det motsatta gäller för små privata skogsägare.

6.6.6Markägares upplevelser av formellt skydd

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen genomför sedan 2008 kontinu- erliga undersökningar av hur privata markägare ser på formellt skydd på egen mark.

Undersökningen genomförs av konsult med hjälp av en enkät riktad till de markägare som träffat överenskommelser eller tecknat

142Tanken var att detta skulle balanseras genom att anslagen till skydd av värdefull natur mins- kades under de efterföljande åren.

256

SOU 2020:73

Skydd av skog

avtal med myndigheterna om naturreservat, biotopskyddsområden eller naturvårdsavtal.

Resultaten visar att en majoritet av markägarna är mycket eller delvis positivt inställda för alla de undersökta skyddsformerna men att andelen delvis negativa eller mycket negativa markägare är för- hållandevis fler i det fall de berörts av ett formellt skydd där till- komsten av områdesskyddet inte förutsätter en överenskommelse.

Figur 6.3 Markägares inställning till formellt skydd

2014–2016

Källa: Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Formellt skydd av natur – undersökning av markägares upplevelser av myndigheternas arbete 2014–2016, genomförd av CMA Research AB februari 2018.

Svaren baseras på enkäter som skickats till cirka 2 800 markägare med en svarsfrekvens på cirka 56 procent.

6.6.7Riksrevisionens analys av skyddet av värdefull skog

Här sammanfattas delar av Riksrevisionens granskning Skyddet av värdefull skog143 som presenterades år 2018. Granskningen syftade till att bedöma om statens insatser för skydd av värdefull skog på ett effektivt sätt bidrar till att nå riksdagens och regeringens målsätt- ningar för miljö och friluftsliv. Riksdagen har särskilt framhållit vik- ten av kostnadseffektiva åtgärder för att uppnå miljömålen, varför en

143Riksrevisionen, Skyddet av värdefull skog. RiR 2018:17.

257

Skydd av skog

SOU 2020:73

av utgångspunkterna för granskningen var att undersöka om arbetet med skydd av skog är kostnadseffektivt. Riksrevisionen har bland annat använt sig av den kunskap som finns inom miljöekonomisk forskning om kostnadseffektiva ersättningssystem för naturvårds- åtgärder.

Staten har formulerat kvantitativa mål för formellt skydd respek- tive frivilliga avsättningar av skogsmark. Granskningen avsåg därför båda skyddsformerna, men granskningsfrågorna skiljde sig åt för dem. Ur ett statligt perspektiv var det angeläget att undersöka om resur- serna för formellt skydd användes kostnadseffektivt. För att åstad- komma ett kostnadseffektivt formellt skyddsarbete behöver dock staten även förhålla sig till skogsägares frivilliga avsättningar. Hur staten bör förhålla sig till dessa avgörs av i vilken mån de frivilliga avsättningarna utgör kompletterande bidrag till måluppfyllelse.

Granskningen utgick från följande delfrågor:

1.Används statliga resurser för formellt skydd kostnadseffektivt?

2.I vilken utsträckning utgör frivilliga avsättningar ett komplement till formellt skydd?

När det gäller den första frågeställningen om formellt skydd, foku- serar granskningen på fyra områden som behöver fungera för att det ska finnas förutsättningar för ett kostnadseffektivt skyddsarbete:

•Det ska finnas en plan som ger tydlig praktisk vägledning för hur prioritering av områden ska ske, och som säkerställer att priori- teringsordningen stämmer överens med riksdagens målsättningar. En förutsättning för en effektiv prioritering och strategisk planer- ing är att det finns tillräcklig kunskap om skyddsvärda områden.

•De ersättningsmodeller som används ska vara utformade så att förutsättningar finns att skydda områden på ett kostnadseffektivt sätt. Häri ligger även principen att det formella skyddet inte bör göras mer omfattande (och därmed inte dyrare) än vad som krävs i varje enskilt fall för att uppfylla syftet med skyddet.

•Arbetsprocesserna ska vara effektiva så att det finns förutsättningar för en långsiktig och strategisk planering av arbetet, att i möjli- gaste mån undvika flaskhalsar i processen, ett väl fungerande sam- arbete och en ändamålsenlig arbetsfördelning mellan myndig- heterna.

258

SOU 2020:73

Skydd av skog

•Det ska finnas en plan som ger tydlig praktisk vägledning för vil- ken förvaltning olika typer av områden behöver för att de värden som skyddet avser värna ska vara bestående.

När det gäller den andra frågeställningen om frivilliga avsättningar som ett komplement till formellt skydd har Riksrevisionen formu- lerat följande utgångspunkter:

•Det ska vara tydligt för skogsägarna vad som förväntas av dem i termer av frivilliga avsättningar enligt sektorsansvaret och var sta- tens ansvar tar vid.

•För att kunna bedöma frivilliga avsättningars bidrag till målupp- fyllelse bör staten ha kunskap om de frivilliga avsättningarnas kvan- titet, kvalitet och varaktighet.

•Staten ska ha välavvägda kriterier som motiverar att frivilligt av- satta områden i vissa fall omvandlas till formella skydd.

Riksrevisionens granskning visade att det finns förbättringsmöjlig- heter i statens samlade insatser för skydd av värdefull skog.

Riksrevisionens övergripande slutsatser var:

•Arbetet med skydd av skog har hittills till stor del fokuserat på arealmål och procentsatser på nationell nivå. För att nå målen bör arbetet i högre grad också fokusera på områdenas kvalitet och funktion. Detta kräver ökad kunskap om skyddsvärda områden, skyddsbehov och frivilliga avsättningar, en högre grad av strategisk planering och prioritering av områden samt ökade skötselinsatser.

•Regeringen och myndigheterna bör beakta att kostnaderna för skydd kan påverkas av vilken skyddsform som används och vilken ersättning som betalas ut.

•För att möjliggöra en transparent och jämförbar uppföljning och rapportering av målen till riksdagen behövs en ökad samsyn kring vilka arealer som ska tillgodoräknas formellt skydd respektive frivilliga avsättningar, samt en ökad samordning av statistik.

•Det finns ett behov av att tydliggöra innebörden av det så kallade sektorsansvaret i termer av statens respektive markägares ansvar för uppfyllande av miljömålen.

259

Skydd av skog

SOU 2020:73

De övergripande slutsatserna bygger i sin tur på de bedömningar som Riksrevisionen gjort inom ramen för respektive revisionsfråga om formellt skydd och frivilliga avsättningar. De viktigaste slutsatserna för respektive revisionsfråga redovisas nedan.

Används statliga resurser för formellt skydd kostnadseffektivt?

Riksrevisionens bedömning är att det finns utrymme att förbättra kostnadseffektiviteten i det formella skyddsarbetet. Kostnadseffek- tiviteten påverkas i hög grad av; graden av strategisk planering och prioritering av skyddsvärda områden, val av skyddsform och ersätt- ningens utformning, arbetsprocesserna i form av exempelvis myn- digheternas arbetsfördelning och förutsättningar för strategisk planer- ing, samt förvaltning av områden.

Myndigheternas nya strategi utgör ett praktiskt stöd för prioritering, men riskerar missa långsiktiga mål

Trots att regeringens formulering av etappmålet inte fullt ut säker- ställer en effektiv prioritering bedömer Riksrevisionen att myndig- heternas reviderade strategi för formellt skydd av skog har goda förut- sättningar att ge praktisk vägledning för en prioritering av områden som ligger i linje med riksdagens mål. Strategin omfattar dock i första hand områden med befintliga värden framför restaurering av utveck- lingsmark, dvs. marker som kan komma att utveckla höga naturvär- den. Inte minst i södra Sverige är restaurering av utvecklingsmarker nödvändig för att nå miljömålet. För att nå det långsiktiga målet bör det enligt Riksrevisionen också finnas en strategi för restaurering av utvecklingsmark.

Ökad kunskap om skyddsvärda områden krävs för ett mer strategiskt arbete och en effektiv prioritering

En grundläggande förutsättning för strategisk planering och en effek- tiv prioritering av områden är att det finns tillräcklig kunskap om skyddsvärda områden, samt om återstående skyddsbehov. Eftersom ingen heltäckande nationell inventering av naturvärden har genom-

260

SOU 2020:73

Skydd av skog

förts sedan 2005 anser Riksrevisionen att en nationell nyckelbiotops- inventering är angelägen. Ett uppdaterat kunskapsunderlag är nöd- vändigt för att myndigheterna ska kunna arbeta mer strategiskt och minimera den mängd ärenden som initieras genom akuta hot vid avverkningsanmälningar. Vidare är kunskap om skyddsvärda områden en förutsättning för att öka förutsägbarheten i arbetet med skydd av skog för skogsägarna.

Om myndigheterna i första hand arbetar med ärenden initierade genom avverkningsanmälningar riskerar motståndet bli större hos markägarna, än om myndigheterna arbetar förebyggande genom att kommunicera strategiskt viktiga områdens höga naturvärden innan markägaren planerar för avverkning. En ökad kunskap om skyddsvärda områden skulle även kunna öka förutsättningarna att få in relevanta markägarinitierade förslag på områden lämpliga för formellt skydd. I samband med att ny kunskap om skyddsvärda områden tillkommer, bör även en behovsanalys genomföras i syfte att klargöra återstående skyddsbehov för att nå långsiktiga mål för miljö och friluftsliv i olika regioner.

Risk för att skyddet i vissa fall görs mer omfattande (och dyrare) än vad som krävs

Val av skyddsform och ersättningens utformning kan påverka kost- nadseffektiviteten. Vid bildande av naturreservat och biotopskydds- områden utgår ofta intrångsersättning, som sedan 2010 uppgår till

125procent av marknadsvärderingen. Markägarens rätt till intrångs- ersättning är grundlagsskyddad. Fortfarande tar det dock på många håll lång tid att komma framåt från det att länsstyrelsen presenterar ett förslag på reservatsbildning för en markägare och till dess man lyckas nå en överenskommelse.

I och med det schablonmässiga påslaget på den marknadsmässiga ersättningen vid expropriation och andra åtgärder med 25 procent får Sverige anses ha en generös intrångsersättning även i ett internatio- nellt perspektiv. Det normala i exempelvis många andra europeiska länder är att ersättningen vid expropriation eller motsvarande åtgär- der motsvarar marknadsvärdet på samma sätt som det gjorde i Sverige innan 2010.

I områden där skogsbruk bedrivs innebär bildande av naturreser- vat och biotopskyddsområden ofta ett produktionsbortfall för all

261

Skydd av skog

SOU 2020:73

framtid. Den höjda ersättningen enligt expropriationslagen har ökat markägarnas incitament att kvarstå som ägare till dessa områden och få intrångsersättning eftersom de hittills fått en högre ersättning än om de skulle sålt marken till staten. Enligt Naturvårdsverket märks detta tydligt genom att fler affärer resulterat i intrångsersättning än köp efter år 2010. Innan 2010 resulterade cirka 30 procent av alla ärenden i intrångsersättning. Motsvarande andel efter 2010 är cirka 80–85 procent. En direkt konsekvens för det formella skyddet är att måluppfyllelsen fördröjs eftersom anslagen för formellt skydd inte höjdes i motsvarande omfattning när reformen genomfördes.

För att åstadkomma ett kostnadseffektivt skydd ställs höga krav på områdenas kvalitet. Det är därför viktigt att de områden för vilka intrångsersättning utgår har höga skyddsvärden.

För vissa typer av områden kan tidsbegränsade naturvårdsavtal vara en lämplig skyddsform. Regering och riksdag har betonat att naturvårdsavtal borde användas i högre utsträckning för att uppnå ett mer kostnadseffektivt skydd. Trots att ersättningen för naturvårds- avtal höjdes år 2010 i syfte att öka markägarnas intresse för avtalsfor- men fortsätter antalet nytecknade naturvårdsavtal att minska. Samt- liga granskade myndigheter uppger att anledningen är den alltjämt relativt låga ersättningsnivån jämfört med intrångsersättningen.

Enligt Riksrevisionen finns anledning att se över hur de ekonomiska incitamenten hos markägare att teckna naturvårdsavtal kan stärkas i syfte att öka användningen av skyddsformen, eftersom en förutsätt- ning är att markägaren är positivt inställd.

Arbetssättet Nya Komet saknar förutsättningar att vara kostnadseffektivt om inte alternativa skydds- och ersättningsformer används

Syftet med Nya Komet var att både förbättra samarbetet med mark- ägare och kostnadseffektiviteten i skyddsarbetet. Enligt myndigheterna har arbetssättet bidragit till en bättre dialog med markägare. Intres- set från markägare har dock varit relativt lågt och granskningen visar att arbetssättet Nya Komet i dess nuvarande utformning saknar för- utsättningar att vara kostnadseffektivt, eftersom både skyddsformer och ersättningsformer är desamma, men naturvärdena ofta lägre, i områden initierade genom Nya Komet. Dessutom medför arbetssättet högre administrativa kostnader än det traditionella skyddsarbetet. För att Nya Komet ska kunna utgöra ett kompletterande arbetssätt med

262

SOU 2020:73

Skydd av skog

förutsättningar att vara mer kostnadseffektivt än det traditionella skyddsarbetet behöver andra skyddsformer än naturreservat och bio- topskyddsområden användas, med mer flexibel ersättning.

Ersättningsmark kan vara effektivt för att snabbt öka det totala skyddet men är inte en lösning för södra Sverige

En alternativ ersättningsform som används i arbetet med formellt skydd är ersättningsmark för markbyten. Det innebär att markäga- ren, i stället för köpeskilling, erhåller produktiv skogsmark i utbyte mot den skogsmark med höga naturvärden där naturreservat bildas. Denna ersättningsform har ekonomiska fördelar framför allt i form av att intrångsersättningens påslag kan undvikas och att transaktions- kostnaderna är lägre. Regeringens uttalade fokus vid användning av ersättningsmark har dock varit att snabbt skydda en stor areal för att nå de uppsatta arealmålen i tid, och det finns enligt Riksrevisionen anledning att ifrågasätta i vilken utsträckning ersättningsmark kan användas för att öka skyddet i södra Sverige, där det återstående skydds- behovet är andelsmässigt större och där målets ambitionsnivå även kräver restaurering av utvecklingsmarker. Naturvårdsverket arbetar för närvarande med en analys av resultaten från markbytesaffärerna inom den senaste omgången med ersättningsmark. Riksrevisionen understryker vikten av att resultaten rapporteras till riksdagen så att dessa kan beaktas innan nya omgångar med ersättningsmark beslutas.

Länsstyrelserna behöver bättre förutsättningar för strategisk planering

Ett strategiskt arbete är viktigt för att kunna nå målens ambitions- nivå. Granskningen visar att arbetssättet vid flera länsstyrelser i hög grad är händelsestyrt. Ett mer strategiskt arbete vid länsstyrelserna skulle även kunna leda till större förutsägbarhet vad gäller Natur- vårdsverkets årliga länsfördelning av medel för markåtkomst. Detta kräver dock att myndigheterna har förutsättningar att kunna arbeta strategiskt. Riksrevisionens bedömning är att den bristande förut- sägbarheten i Naturvårdsverkets länsfördelning av medel kan inne- bära svårigheter för länsstyrelserna att långsiktigt planera verksam- heten. De senaste årens tillfälliga bidrag till länsstyrelserna för att slutföra ärenden och fatta beslut om naturreservat har haft positiv

263

Skydd av skog

SOU 2020:73

effekt på ärendebalansen och har till viss del även bidragit till en ökad kompetensförsörjning. Det tillfälliga bidraget är dock ingen långsik- tig lösning.

Arbetsfördelningen mellan myndigheterna får konsekvenser för uppföljningen i form av avsaknad av en samlad statistik

Arbetsfördelningen mellan myndigheterna gällande vilken typ av for- mellt skydd respektive myndighet främst arbetar med får konsekvenser för rapportering och uppföljning av arbetet. Varje myndighet rappor- terar i första hand resultatet av sitt eget arbete med formellt skydd. Det finns i dagsläget ingen regelbunden samlad statistikproduktion för den totala arealen formellt skydd enligt etappmålets formulering. En sådan är nödvändig, enligt Riksrevisionen, för att en transparent och jämförbar uppföljning av miljömålen ska kunna göras och rappor- teras till riksdagen. En bidragande orsak till bristerna i uppföljningen av målen kan vara att regeringen ändrat definitionen av vilken areal som ska räknas in i nuvarande etappmål jämfört med det tidigare del- målet. För att möjliggöra en transparent uppföljning av målen behöver det finnas en tydlig och vedertagen definition om vilka arealer som ska tillgodoräknas.

Naturvårdande skötsel behöver prioriteras upp

Förvaltning av skyddade områden handlar både om naturvårdande skötsel för att bevara områdenas värden och om åtgärder för att till- gängliggöra områdena för friluftsliv. Det är framför allt i myndig- heternas arbete med naturvårdande skötsel av skyddade områden som Riksrevisionen identifierat brister. Granskningen visar att natur- vårdande skötsel under en längre tid inte varit tillräckligt prioriterad av myndigheterna. I skötselkrävande områden finns därmed en risk för att de värden som skyddet avser värna inte kommer att bestå.

264

SOU 2020:73

Skydd av skog

I vilken utsträckning kompletterar frivilliga avsättningar och formellt skydd varandra?

Frivilliga avsättningar ska enligt riksdag och regering kunna betrak- tas som en fullgod komponent för måluppfyllelse. Enligt Riksrevi- sionen krävs dock ytterligare insatser från statens sida för att kunna bedöma avsättningarnas bidrag till måluppfyllelse.

Osäkerhet om sektorsansvarets innebörd

Genom sektorsansvaret förväntas skogsägare ta ett större ansvar än vad lagen kräver i syfte att nå miljömålen, exempelvis genom frivil- liga avsättningar. Granskningen visar att sektorsansvarets innebörd är otydlig, både när det gäller hur regeringen kommunicerar, hur myn- digheter agerar och hur skogsägare uppfattar sitt eget ansvar. Reger- ingens formulering av etappmålet för frivilliga avsättningar skulle kunna tolkas som att regeringen anser att skogsbrukets sektorsan- svar går längre än branschens certifieringskrav på 5 procent frivilliga avsättningar. Myndigheterna agerar som om kravet på 5 procent fri- villiga avsättningar inom certifieringen utgör en rimlig nivå för sek- torsansvaret, medan skogsägare framhåller att ansvarsfördelningen är otydlig eftersom åtgärder utöver den nivån inte nödvändigtvis be- rättigar till ersättning för formellt skydd. Osäkerheten om sektors- ansvarets innebörd, vad gäller gränsen för skogsbrukets respektive statens ansvar, riskerar leda till oönskade konsekvenser eftersom det förhindrar en ökad transparens om frivilliga avsättningar och ökar risken för att hittills okända värden går förlorade.

Kunskapen om avsättningarnas kvantitet, kvalitet och varaktighet behöver öka

För att bedöma de frivilliga avsättningarnas bidrag till måluppfyllelse behöver staten ha tillräcklig kunskap om dessa. Granskningen visar att staten inte har det, framför allt när det gäller kvalitet och varak- tighet. Trots att både riksdag och regering vid flera tillfällen har poängterat vikten av att staten skaffar sig denna kunskap har hittills inte tillräckliga insatser gjorts av Skogsstyrelsen, som är ansvarig myn- dighet för uppföljning av miljömålet Levande skogar. Riksrevisionen

265

Skydd av skog

SOU 2020:73

anser därmed att Skogsstyrelsens kartläggning av de frivilliga avsätt- ningarnas egenskaper är angelägen och vill understryka vikten av att denna kartläggning regelbundet följs upp och utvecklas, samt rappor- teras till riksdagen. En bidragande orsak till att myndigheten inte har fokuserat på uppföljning av avsättningarnas kvalitet kan vara reger- ingens otydliga definition av frivilliga avsättningar genom formuler- ingen av etappmålet, som utgår från total areal oavsett naturvärdes- kvaliteter.

Omvandling av frivilliga avsättningar till formellt skydd påverkar måluppfyllelsen och det behövs en ökad samsyn kring motiven

För att åstadkomma ett kostnadseffektivt skyddsarbete bör myndig- heterna ta hänsyn till markägares frivilliga avsättningar. I det fall en frivillig avsättning med höga skyddsvärden bedöms vara hotad kan det utgöra ett motiv till att omvandla avsättningen till formellt skydd. Då omvandlingar av frivilliga avsättningar till formellt skydd riskerar att leda till högre kostnader och sämre måluppfyllelse, bör dock en noggrann utvärdering göras i varje enskilt fall. Riksrevisionen bedö- mer att det behövs en ökad samsyn mellan myndigheter kring moti- ven för omvandling. Omvandlingar av frivilliga avsättningar till for- mellt skydd på statlig mark har även skett till följd av politiska beslut. Det är viktigt att inför sådana beslut beakta hur omvandlingen påver- kar den totala måluppfyllelsen.

Riksrevisionens rekommendationer

Nedan beskrivs kortfattat Riksrevisionens rekommendationer till regering och myndigheter.

Rekommendationer till regeringen

Regeringen bör;

•initiera en behovsanalys i syfte att klargöra återstående skydds- behov i olika regioner för att nå fastställda mål för miljö och fri- luftsliv,

266

SOU 2020:73

Skydd av skog

•överväga hur formellt skydd respektive frivilliga avsättningar ska definieras efter 2020,

•initiera en översyn av Nya Komet i syfte att säkerställa att meto- den ges förutsättningar att vara ett kostnadseffektivt komplement till traditionellt skyddsarbete,

•se över möjligheterna att förbättra förutsättningarna för länssty- relserna att arbeta mer strategiskt med formellt skydd,

•bör tydliggöra vad sektorsansvaret innebär i termer av markägares eget ansvar för frivilliga avsättningar, och var samt i vilken utsträck- ning statens ansvar tar vid.

Rekommendationer till myndigheterna

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen bör;

•samordna rapporteringen och uppföljningen av miljömålen. En redovisning av den samlade statistiken för formellt skydd av skog enligt etappmålets formulering är en förutsättning för en trans- parent och jämförbar uppföljning av målen,

•kommunicera sektorsansvarets innebörd gentemot skogsägare i termer av ansvarsfördelning mellan skogsägare och staten på ett tydligare sätt. Kommunikationen bör utgå från ett förtydligande från regeringen,

•utarbeta gemensamma kriterier för när omvandlingar av frivilliga avsättningar till formellt skydd kan vara motiverade.

267

Skydd av skog

SOU 2020:73

6.7Nordisk jämförelse

6.7.1Finland

Strategi för naturskydd i skogen

I december 2012 fattade regeringen i Finland ett beslut om en stra- tegi för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald i Finland till 2020. De åtgärder som enligt strategin krävs av respek- tive sektor definieras närmare i den finska regeringens handlingsplan för biologisk mångfald. Åtaganden enligt CBD144 och uppfyllandet av Aichimålen ingår som en väsentlig del av strategin och handlings- planen. Enligt strategin ska naturskyddsområden och motsvarande åtgärder omfatta minst 17 procent av Finlands totala land- och söt- vattenareal och minst tio procent av kust- och havsområden, dvs. en nationell målsättning i linje med Aichi-målen. Insatserna ska enligt strategin speciellt fokuseras till de södra delarna av Finland. Genom åtgärder som förbättrar den gröna infrastrukturen eftersträvas en förbättrad konnektivitet mellan skyddsområdena.145

I Finland regleras stora delar av det formella skyddet av skog i naturvårdslagen och implementeras genom naturskyddsprogram som utgör en övergripande plan för skydd av områden och som därefter verkställs av myndigheterna genom olika formella områdesskydd på statlig och privat mark och som beskrivs mer ingående nedan. Den hänsyn till naturvärden som ska tas vid skogsbruksåtgärder regleras i den finska skogslagen.

Utöver naturskyddsprogram finns även handlingsprogram som genomförs vid sidan av naturvårdslagen. Ett sådant är METSO – hand- lingsprogrammet för den biologiska mångfalden i skogarna i södra Finland.

Naturskyddsprogram

Formellt skydd av natur i Finland har sedan länge genomförts genom särskilda nationella naturskyddsprogram, riktade mot en eller flera naturtyper.

144Se om Konventionen om biologisk mångfald i kapitel 8.4.

145Statsrådets principbeslut den 20 december 2012 om Finlands strategi för bevarande och håll- bart nyttjande av den biologiska mångfalden för åren 2012–2020, För naturen – till nytta för människan.

268

SOU 2020:73

Skydd av skog

Naturskyddsprogrammen utarbetas av miljöministeriet och fast- ställs vid statsrådets allmänna sammanträde. Genom naturskydds- programmen reserveras statliga och privatägda markområden formellt för naturskyddsändamål. Av ett naturskyddsprogram ska framgå vilket slags åtgärder som anses äventyra programmets syften. När ett naturskyddsprogram utarbetas ska berörda sakägare höras.146

När ett naturskyddsprogram fastställts råder förbud mot att vidta åtgärder som äventyrar skyddets syfte (åtgärdsbegränsning). Närings-, trafik- och miljöcentralen (NTC-centralen) kan dock under genom- förandetiden bevilja dispens från en sådan åtgärdsbegränsning om inte skyddets syfte nämnvärt äventyras.147

Naturskyddsprogrammen genomförs av miljöministeriet som även bestämmer ordningsföljden för genomförandet med beaktande av de värden som ska skyddas och de faktorer som hotar dem. Det sätt på vilket ett område skyddas ska anpassas till syftet med skyddet. Skyddet ska så långt som möjligt genomföras med frivilliga medel.148

Fyra år efter ett beslut att godkänna ett naturskyddsprogram fattats och vunnit laga kraft har ägaren till ett område som ingår i programmet rätt att kräva att området inlöses, om programmet inte har genomförts i detta område eller en överenskommelse om saken har träffats.149

Möjligheten för avsättning av mark till naturvårdsändamål skiljer sig åt beroende på om marken ägs av staten eller enskild och i det senare fallet om marken ingår i ett fastställt naturskyddsprogram.

I dagsläget finns det sex riksomfattande naturskyddsprogram i Finland; skyddsprogrammen för myrar, fågelrika insjöar och havsvikar, åsar, lundar, stränder samt gamla skogar. Sammanlagt är 5 323 km2 reserverade för naturskydd enligt de nationella naturskyddsprogram- men.

Naturskyddsprogrammet för skydd av gamla skogar omfattade formellt skydd av cirka 320 000 hektar varav 22 500 hektar på privat och samfällt ägd mark och resterande areal på statsägd mark. Ambi- tionen är även att genom restaurering få äldre naturskogsartade skogar att snabbare återgå till naturtillstånd. Detta gäller särskilt skogarna i naturskyddsområdena. Naturskyddsprogrammet för skydd

1468 § naturvårdslagen.

1479 § naturvårdslagen.

14850 § naturvårdslagen.

14951 § naturvårdslagen.

269

Skydd av skog

SOU 2020:73

av lundar omfattar särskilt bördiga små lundar och dungar av ädla lövträd och hassellundar Programmet omfattar cirka 5 300 hektar.150 Största delen av naturskyddsprogrammen har slutförts. En stor del av de områden som ingår i programmen har även inkluderats i

EU:s nätverk av skyddade områden, Natura 2000.151

Naturskydd på statens mark

De naturskyddsområden som anges i naturvårdslagen och som får inrättas på statens mark är nationalpark, naturreservat och övriga naturskyddsområden. Enstaka objekt kan dessutom skyddas som naturminnesmärke. En gemensam förutsättning för att ett natur- skyddsområde ska få inrättas är att

•det i området lever eller finns en art eller biotop som är hotad eller som är eller håller på att bli sällsynt, eller ett motsvarande ekosystem,

•det i området finns föröknings- och rastplatser för individer av arter som avses i bilaga 4 a till habitatdirektivet,

•det i området finns en egenartad eller sällsynt naturformation,

•området är speciellt naturskönt,

•det i området finns en kulturbiotop som håller på att bli sällsynt,

•detta är nödvändigt för att en gynnsam skyddsnivå för en natur- typ eller en art skall kunna bibehållas eller uppnås, eller

•området i övrigt är så representativt, typiskt eller värdefullt att det är skäl att skydda det för att bevara naturens mångfald eller skönhet.152

För nationalparkerna ska en skötsel- och nyttjandeplan upprättas. En sådan plan får även upprättas för naturreservat och övriga naturskydds- områden. Detsamma gäller för ordningsstadgor som begränsar allmän- hetens användning av området.153

150Miljöministeriet, www.ym.fi.

151Storrank, Bo, Frivilligt skydd av skog i Finland, Sverige och Norge, Nordiska arbetspapper, Nordiska ministerrådet, NA2018:902.

15210 § naturvårdslagen.

15318–19 § naturvårdslagen.

270

SOU 2020:73

Skydd av skog

När en nationalpark eller ett naturreservat inrättas ska det ut- tryckliga syftet med skyddet av området anges. I nationalparker ska också besökarnas intressen beaktas. I en nationalpark eller ett natur- reservat som ligger inom samernas hembygdsområde ska förutsätt- ningarna för samerna att bevara och utveckla sin kultur tryggas. I både nationalparker och naturreservat råder enligt lag bland annat förbud mot att ta eller skada träd och mot jakt.154

Nationalpark

Finland har i dag 40 nationalparker som sammanlagt omfattar 10 022 km2, eller drygt 1 miljon hektar155. Den senaste nationalparken, Hossa nationalpark i den nordöstra delen av Kajanaland, inrättades i juni 2017. Den parken omfattar drygt 10 000 hektar och en betydande del be- står av skogsmark. För tillfället är det inte aktuellt att etablera några nya nationalparker i Finland.156

Formella krav för att en nationalpark ska få inrättas är att marken ägs av staten, att området omfattar minst 1 000 hektar och har bety- delse som allmän natursevärdhet eller i övrigt för att öka naturkänne- domen eller intresset för naturen. Beslut om inrättande av och syftet med en nationalpark fattas genom lag.157

Naturreservat

Ett naturreservat kan i Finland, i likhet med en nationalpark endast inrättas på statlig mark. Om området omfattar mer än 1 000 hektar ska även ett naturreservat inrättas genom lag och annars av regeringen genom förordning. Naturreservat ska ha betydelse för att den natur- liga utvecklingen ska säkras eller för vetenskaplig forskning eller undervisning. Naturreservat innebär det mest strikta skyddet av ett område och det är i regel inte tillåtet att utan särskilt tillstånd färdas utanför anvisade vägar, stigar och områden inom reservatet.158 Det

15413, 16 §§ naturvårdslagen.

155Miljöministeriet, www.ym.se.

156Storrank, Bo, Frivilligt skydd av skog i Finland, Sverige och Norge, Nordiska arbetspapper, Nordiska ministerrådet, NA2018:902.

15711 § naturvårdslagen.

15812 § och 18 § första stycket naturvårdslagen.

271

Skydd av skog

SOU 2020:73

finns 19 naturreservat i Finland, som sammanlagt omfattar 154 200 hek- tar. Merparten av naturreservaten återfinns i nordöstra Finland.

Övrigt naturskyddsområde

Vid sidan av nationalpark och naturreservat finns även möjlighet för regeringen i Finland att inrätta övrigt naturskyddsområde på statens mark för att genomföra en naturvårdsplan. För områden mindre än 100 hektar kan sådant beslut tas direkt av miljöministeriet. Skyddet i dessa områden är liknande de som gäller för nationalparker och naturreservat.159 Det finns bland annat myrskyddsområden, lund- skyddsområden och skyddsområden för gamla skogar, som inrättas som övrigt naturskyddsområde i Finland.

Naturskydd på enskilt ägd mark

För genomförande av de mål som uppställs i naturvårdslagen och i de nationella naturskyddsprogrammen kan även enskilt ägd mark behöva tas i anspråk för naturskydd. Det finns cirka 7 800 naturskydds- områden på privat mark i Finland.

Frivilligt inrättade naturskyddsområden

Huvudregeln i Finland är att områdesskydd bygger på frivillighet från den enskilda markägaren. Närings-, trafik- och miljöcentralen (NTM-centralen) kan på markägarens ansökan eller med markäga- rens samtycke inrätta ett naturskyddsområde på privatägd mark.

Ett beslut om att inrätta ett naturskyddsområde på privat mark ska innehålla bestämmelser om skydd av områdets natur och vid be- hov om dess skötsel. I beslutet kan det även tas in förbud eller begränsning som att färdas fritt inom området, om det krävs för att bevara djur- eller växtlivet. Ett beslut om att inrätta ett naturskydds- område får inte fattas utan att markägaren och myndigheten har kommit överens om de föreskrifter som ska gälla och om ersätt- ning.160 Markägaren kan vid ansökan om naturskyddsområde lägga

15917 och 17a §§ naturvårdslagen.

160Se 24 § 1–2 stycket naturvårdslagen.

272

SOU 2020:73

Skydd av skog

fram förslag på de föreskrifter som ska gälla för området. Markäga- ren kan även lämna förslag till namn för naturskyddsområdet.

Formellt skydd av skog har under den senaste tioårsperioden till övervägande del genomförts på frivillig väg genom handlingsprogram- met för bevarande av den biologiska mångfalden i södra Finland, METSO-programmet.

Naturskyddsområden inrättade med tvång

I de fall ett område på privatägd mark ingår i ett fastställt naturskydds- program och innehåller sådana naturvärden som naturskyddsprogram- met har till uppgift att skydda gäller inte huvudregeln om frivillighet vid områdesskydd. I dessa fall har NTM-centralen möjlighet att med tvång inrätta ett naturskyddsområde på privatägd mark och besluta om de föreskrifter som behövs för ett ändamålsenligt skydd. Dessa föreskrifter får dock inte utan markägarens samtycke, begränsa mark- användningen mer än vad som följer av det naturskyddsprogram i vilket området ingår.161

Tidsbegränsad fridlysning av ett område (naturvårdsavtal)

För områden som håller sådana naturvärden att det skulle kunna skyddas som naturskyddsområde kan även NTC-centralen och en markägare ingå ett tidsbegränsat avtal om högst 20 år. Avtalet ska främja naturvården eller landskapsvården och får innehålla bestäm- melser om förbud mot åtgärder, till exempel skogsbruk. Avtalet skrivs in i fastighetsregistret och gäller även mot ny ägare av fastigheten.162

Skydd av naturtyper (biotopskydd)

Områden som hör till vissa utpekade naturtyper, till exempel natur- liga dungar som till betydande del består av ädla lövträd, hassellundar, eller stora enstaka träd och trädgrupper som dominerar i ett öppet landskap, får inte ändras om detta äventyrar naturtypens karakteris-

161Se 24 § 3 stycket naturvårdslagen.

162Se 25 § naturvårdslagen.

273

Skydd av skog

SOU 2020:73

tiska drag. Ett sådant förbud meddelas av NTC-centralen som även bestämmer gränserna för området.163 En utvecklad definition av de skyddade naturtyperna återfinns även i förordningen till naturvårds- lagen.164

Artskyddsområde

I områden som är viktiga för att en utrotningshotad art som kräver särskilt skydd ska kunna fortleva kan NTC-centralen fatta beslut om att det är förbjudet att förstöra eller försämra förekomstplatser. Ett sådant förbud träder i kraft när beslut är fattat och markägaren del- givits beslut om gränserna för den plats där arten som kräver särskilt skydd förekommer.165

Ersättning

Den finska staten har möjlighet att lösa in (expropriera) fast egen- dom eller särskilda rättigheter till fastighet för att skapa ett natur- skyddsområde eller för att tillskapa annat skydd som krävs enligt naturvårdslagen.166 Staten har även möjlighet att komma överens med markägare om köp. Ersättningen ska i dessa fall motsvara marknads- värdet, som uppskattas genom användandet av marknadsstatistik över köpesummor och virkespriser. Vinst som erhållits vid överlåtelse av fast egendom till staten eller ett statligt affärsverk för naturskydds- områden enligt naturvårdslagen utgör inte skattepliktig inkomst.167

Enskilda som behåller ägandet av marken men drabbas av vad som i Finland anges som en betydelsefull olägenhet till följd av ett beslut om naturskyddsområde, skydd av naturtyp eller ett artskyddsområde har rätt till full ersättning av staten för denna olägenhet. Inte heller sådan engångsersättning är skattepliktig.168

I de fall en överenskommelse inte kan nås mellan staten och mark- ägaren fastställs ersättningen av Lantmäteriverket. Staten ska betala

16329–30 §§ naturvårdslagen.

164Naturvårdsförordning (14.2.1997/160).

16547 § naturvårdslagen.

16652 § naturvårdslagen.

1672 kap. 48 § 4 p. inkomstskattelagen (30.12.1992/1535).

1684 kap. 80 § 7 p. inkomstskattelagen (30.12.1992/1535).

274

SOU 2020:73

Skydd av skog

ränta på ersättningen från den dag ansökan om fastställelse av ersätt- ning inkommit till Lantmäteriverket. För ett artskyddsområde kan en temporär ersättning bestämmas under en inledande period av högst tio år om det inte går att fastställa att den betydelsefulla olägen- heten kommer vara permanent. Efter den inledande perioden ska där- efter den slutliga ersättningen bestämmas.169

NTM-centralen kan bestämma att en ersättning större än

50 000 euro ska periodiseras genom utbetalning i högst fyra årliga poster. I så fall ska ränta utgå till slutbetalning.170

Frivilligt skydd av skog genom handlingsprogrammet METSO

2008 beslutade regeringen i Finland, efter en längre tids försöks- och utvecklingsarbete, att inleda ett handlingsprogram för bevarande av den biologiska mångfalden i södra Finland, det så kallade METSO- programmet. 2014 beslutade regeringen att fortsätta med program- met fram till 2025.

Den ledande principen i programmet är att det är helt frivilligt för markägaren men att staten betalar ersättning till markägaren för de åtgärder som man kommer överens om. Det långsiktiga målet med programmet är att utveckla nätverket av skyddade områden i de södra delarna av Finland, att förbättra naturvården i produktionsskogarna, att ta fram ett bättre och mer omfattande faktaunderlag om natur- värden och skydd av skog samt att förbättra samarbetet mellan skogs- och miljömyndigheterna och andra centrala aktörer i skogen.

I det ursprungliga programmet som startade 2008 ingick 14 olika åtgärder och programmet fortsätter i huvudsak enligt de riktlinjer som då togs fram. Förutom inrättande av naturskyddsområden om- fattar åtgärderna bland annat utveckling av naturvården i produk- tionsskogar och satsningar på olika typer av samarbetsnätverk. Det långsiktiga kvantitativa målet är att skydda ytterligare 96 000 hektar produktiv skog fram till 2025, jämfört med utgångsläget 2008 (målår var ursprungligen 2020). Cirka två tredjedelar av målet är nått. I prak- tiken kommer en stor del av denna areal att skyddas permanent, an- tingen genom försäljning av skogsmark till staten som inrättar natur-

16953 § naturvårdslagen.

17054 § naturvårdslagen och 9 § naturskyddsförordningen.

275

Skydd av skog

SOU 2020:73

reservat eller genom inrättande av privat ägda naturskyddsområden, då ekonomisk kompensation betalas till markägaren.

IMETSO-programmet prioriteras tio olika typer av skogsmiljöer som är värdefulla för den biologiska mångfalden, till exempel lundar (särskilt bördiga skogar), skogar i närheten av vattendrag inklusive lövsumpskogar, skogar med riklig förekomst av död ved i olika ned- brytningsstadier, skogbevuxna berg, stup och blockfält samt solexpo- nerade miljöer.

Förutom inrättandet av permanenta naturskyddsområden kan staten inom METSO-programmet ingå tidsbundna avtal med mark- ägaren enligt lagen om finansiering av hållbart skogsbruk, vanligen för en tioårsperiod. Processen administreras då av Finlands skogs- central och markägaren erhåller ekonomisk kompensation för de områden som undantas från skogsbruk. Ofta är dessa områden i be- hov av någon form av skötsel, som till exempel att avverka barrträd för att gynna lövträd. Miljö- och skogsförvaltningen samarbetar aktivt, särskilt på regional nivå, vad gäller arbetsfördelningen mellan de båda myndigheterna.

Ett av METSO-programmets syften är att aktivt främja och för- bättra dialogen och samverkan mellan olika intressegrupper och aktörer i skogen. Olika former av samarbetsnätverk som bildas bidrar till ett ökat utbyte av erfarenheter och till att ta fram nya metoder och arbetssätt för naturvård i skogen. Sedan METSO-arbetet påbörja- des har drygt tjugo samarbetsnätverk finansierats inom ramen för programmet.

Under de år som METSO-programmet genomförts har omfatt- ningen av områden som årligen skyddats varierat. I början var det en successiv ökning för att nå en topp 2014, då lite drygt 8 000 hektar garanterades ett permanent skydd. Efter 2014 har den årliga omfatt- ningen av områden som skyddats permanent sjunkit betydligt, vilket framför allt beror på en kraftig minskning av budgetanslagen för verksamheten.

Skogsbrukets miljöhänsyn enligt skogslagen

Den finska lagstiftningen innehåller regler för den miljöhänsyn som krävs vid skogsbruk. Den allmänna bestämmelsen om miljöhänsyn i skogslagen föreskriver att skogarna ska skötas och användas så att

276

SOU 2020:73

Skydd av skog

de allmänna förutsättningarna tryggas för att bevara de livsmiljöer som är viktiga för skogens biologiska mångfald.171

Dessa allmänna bestämmelser kompletteras med regler om sär- skild hänsyn till vissa livsmiljöer som är särskilt viktiga för mångfal- den och som tydligt avviker från den omkringliggande skogsnaturen. De särskilt viktiga livsmiljöer som avses är små områden eller om- råden av mindre betydelse i skogsbrukshänseende. I lagen anges och definieras bland annat bördiga små lundområden och skogsholmar som sådana särskilt viktiga livsmiljöer. Inom dessa områden råder tvingande hänsyn som förhindrar rationellt skogsbruk. I samband med inlämning av den obligatoriska avverkningsanmälan (anmälan om användning av skog) innan avverkning får vidtas, kan markägaren begära ett förhandsbesked från skogscentralen om ett område utgör en särskilt viktig livsmiljö och om de åtgärder som ska vidtas följer hänsynskraven.172

Om de hänsynskrav som gäller i dessa områden orsakar minskad skogsavkastning som inte är att betrakta som ringa för markägaren får Skogscentralen bevilja undantagslov. Det finns en fastställd gräns om vad som ska betraktas som ringa minskning av skogsavkastningen; ekonomiskt bortfall på mindre än fyra procent av värdet på det mark- nadsdugliga trädbeståndet, eller mindre än 3 000 euro. Ett undan- tagslov innebär att skogen får skötas och användas på ett sådant sätt att bortfallet total sett blir ringa för den berörda personen. Som alter- nativ till undantagslov kan miljöstöd eller annat statligt stöd ersätta markägaren i motsvarande utsträckning.173

Ödemarksområden och strövområden

Ödemarksområden och strövområden har inte ett primärt miljö- skyddssyfte och ingår inte i det som formellt kan kallas naturskydds- områden i Finland, men påverkar möjligheten till skogsbruk. Detta hindrar inte att dessa områden ingår i Finlands bidrag till Natura 2000 nätverket.

Ödemarksområdena har inrättats i nordligaste Lappland år 1991 med stöd av ödemarkslagen. Målsättningen är att bevara dessa om- rådens ödemarkskaraktär, trygga den samiska kulturen och natur-

17110 § skogslagen (12.12.1996/1093).

17210–11 §§ och 14, 15 §§ skogslagen.

17311 § skogslagen.

277

Skydd av skog

SOU 2020:73

näringarna samt att utveckla ett mångsidigt nyttjande av naturen och förutsättningarna för detta. Det finns 12 ödemarksområden i Finland, och deras sammanlagda areal är cirka 1,5 miljoner hektar. I dessa områden är det förbjudet att bland annat bygga vägar och idka gruv- drift utan särskilt tillstånd. I en del av områdena är avverkning helt förbjudet och i en del tillåts skogsbruk i begränsad omfattning.

I Finland finns även fem statliga strövområden som omfattar cirka

24 200 hektar, vilka inrättats med stöd av lagen om friluftsliv. Statens strövområden är mångsidiga områden som är avsedda för friluftsliv och övrig rekreation i naturen. I strövområdena bedrivs skogsbruk i begränsad omfattning, med hänsyn till naturvärdena och rekreations- behoven.

6.7.2Norge

Strategi för naturskydd i skogen

Formellt skydd av natur genom nationalparker och naturreservat är en viktig del av de åtgärder som syftar till att bevara biologisk mång- fald i Norge.

Skydd av särskilt utpekade naturtyper, en skyddsform som gäller mindre områden av speciellt värdefulla naturtyper, bidrar också till det övergripande skyddet av biologisk mångfald i Norge. Förutom genomförandet av områdesskydd enligt lagen om naturens mång- fald, som huvudsakligen är en uppgift för miljömyndigheterna, har även övriga sektorer, som till exempel jordbruk och skogsbruk samt fiske ett ansvar för bevarandet av biologisk mångfald. Inom skogs- bruket är olika certifieringssystem viktiga medel att förverkliga bevarandet av biologisk mångfald i Norge.

Under 2016 beslutade Stortinget om en handlingsplan för bio- logisk mångfald; Natur for live – Norsk handlingsplan for naturmang- foldt.174 Den norska regeringen ska enligt handlingsplanen fortsätta det långsiktiga arbetet med skogsskydd, främst genom skydd av offentligt ägda skogar och genom frivilligt skydd av privatägda skogar. Regeringen ska, i samarbete med miljömyndigheterna och skogsägar- organisationerna ta fram rutiner så att viktiga skogsområden snabbt kan bedömas för frivilligt skydd när naturvärdena hotas. Detta kan

174Meld. St. 14 (2015-2016).

278

SOU 2020:73

Skydd av skog

till exempel gälla fastigheter med en stor andel nyckelbiotoper och större sammanhängande naturskogsområden.

Av handlingsplanen för biologisk mångfald framgår att målet för skydd av skog ska vara 10 procent av skogsarealen. Det finns till exempel ett särskilt behov av att utöka arealen skyddade områden i de större sammanhängande låglandskogarna på Østlandet. Gräns- justeringar av befintliga skyddade områden kan också bli aktuella bland annat för att förbättra konnektiviteten mellan områden. Det finns även en rikstäckande plan för upprättande av nationalparker som inkluderar 40 nya nationalparker och utvidgningar av 14 existe- rande nationalparker. Ansvar för förvaltningen av större skyddade områden, inklusive nationalparker, ligger i Norge på regional och lokal nivå.

Regeringen kommer enligt handlingsplanen i huvudsak att genom- föra det fortsatta skyddet av skog på privat mark genom frivilligt skydd. Naturtyper i skog som är särskilt viktiga för hotade arter kommer att ägnas extra uppmärksamhet. Exempel på sådana natur- typer är bördig ädellövskog, gammal mager ädellövskog, gammal barr- skog och gammal lövskog. I Norge arbetar man med begreppet röd- listade naturtyper. Totalt 22 naturtyper i skog är rödlistade i Norge, varav åtta klassificeras som hotade, däribland kustgranskogar, kalk- rika bokskogar och tempererade kusttallskogar.

Utvärdering av det skogliga naturskyddet i Norge

Norsk institutt for naturforskning (NINA) publicerade 2017 en ut- värdering av skogsskyddet i Norge175. I rapporten utvärderas hur det norska skogsskyddet täcker in skogens naturvariation (representati- vitet), skydd av stora sammanhängande skogsområden samt viktiga naturtyper och livsmiljöer för arter.

Enligt utvärderingen hade knappt hälften av det kvantitativa målet om att tio procent av skogsarealen ska vara skyddad, uppnåtts. An- delen skyddad skog varierar mellan fylkena, med mellan 1,4–8,3 pro- cent, där den lägre andelen finns i södra delen av landet. Vidare är andelen skyddad produktiv skogsmark, högproduktiv skog, skog i låglandet och i sydliga vegetationszoner underrepresenterade bland

175Framstad, E., m.fl., Evaluering av norsk skogvern i 2016. Dekning av mål for skogvernet og behov for supplerende vern, NINA, Rapport 1352, 2017.

279

Skydd av skog

SOU 2020:73

de skogar som är skyddade. Den skyddade skogen består i huvudsak av skog på impediment eller av skog med låg bonitet. Andelen av gran-, tall- och lövdominerad skog i de skyddade områdena är någor- lunda lik fördelningen för all skogsareal. En betydande del av löv- skogen på improduktiv mark utgörs av fjällbjörkskog. Död ved utgör ett viktigt substrat for många skogslevande arter inom artrika grupper som svampar och insekter och är därför av stor betydelse för den bio- logiska mångfalden. Skogen i de skyddade områdena har i genomsnitt mer död ved per hektar än genomsnittet för all skog.

Utvärderingen konstaterar att större sammanhängande skyddade skogsområden och välfungerande ekologiska nätverk av skyddad skog ger de bästa möjligheterna för att säkerställa skogarternas överlevnad och robusta ekologiska processer. Av den skyddade skogen är 75 pro- cent av områdena små och utan kärnareal. Med kärnareal avses den del av ett skyddat område som ligger längre än hundra meter från ett skyddat områdes ytterkant.

I de skyddade områdena finns 16 procent av antalet kända före- komster och 32 procent av den kända arealen av särskild skyddsvärda skogstyper. 60 procent av de skogslevande arterna av särskilt stort nationellt bevarandeintresse i Norge har en eller flera kända förekoms- ter i något skyddat skogsområde. För både särskilt skyddsvärda natur- typer och för arter där Norge har ett särskilt bevarandeintresse sak- nas dock ett representativt dataunderlag varför det är osäkert hur väl sådana skyddsvärda naturtyper och arter täcks in av det skogliga natur- skyddet i Norge.

Naturskyddsområden (Områdesvern)

Områdesskydd i Norge har till syfte att bidra till bevarandet av:

•variation av naturtyper och landskap,

•art- och genetisk mångfald,

•hotad natur och ekologiska funktionella områden för prioriterade arter,

•större intakta ekosystem som också kan tillgängliggöras för fri- luftslivet,

•områden med särskilda naturhistoriska värden,

280

SOU 2020:73

Skydd av skog

•natur som kännetecknas av mänsklig användning genom tiderna (kulturlandskap) eller som har kulturhistoriska värden och som hjälper till att bevara naturvärdena,

•ekologiskt och landskapsmässigt sammanhängande områden natio- nellt och internationellt, eller

•referensområden för att följa utvecklingen i naturen.

De former av områdesskydd som är relevanta för skydd av skog i Norge utgörs av nationalparker, landskapsskyddsområden, naturreser- vat och biotopskyddsområden. Dessutom kan regeringen föreskriva att vissa utvalda naturtyper ska skyddas nationellt.

Beslut om områdesskydd fattas av regeringen. I samband med be- slutet ska skyddsområdes syfte och geografiska utbredning bestäm- mas samt de föreskrifter som ska gälla inom området.176

Vid beredningen av ett områdesskydd föreskrivs största möjliga samarbete med bland annat markägare, innehavare av särskild rätt, berörda näringsidkare och representanter för lokalbefolkningen. Inom denna samrådskrets utpekas utövare av samisk kultur och samisk när- ing särskilt. Förfarandet med samråd gäller oavsett om det är staten eller en enskild som initierat skyddsarbetet.177 Ett förslag till områ- desskydd ska kungöras på ett lättillgängligt sätt, bland annat genom publicering i tidning som vanligtvis läses på Internet. När förslaget kungjorts kan alla åtgärder som kan skada områdets skyddsintresse förbjudas under fyra år. Ansvarigt departement kan även besluta om skyddsföreskrifter som gäller i högst fyra år för ett område enligt samma förfarande.178

I ett område som omfattas av områdesskydd får ansvarig myndig- het utföra nödvändigt underhåll. I första hand ska dock myndig- heten ingå avtal med markägaren eller intresseorganisationer om de skötselåtgärder som behövs. Den ekonomiska vinst som kan komma av skötselåtgärder, till exempel genom uttag av oönskade träd eller annan vegetation, tillfaller markägaren eller annan rättighetsinnehavare.179

17633 § lov (2009-06-19-100) om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven).

17741 § naturmangfoldloven.

17842–46 §§ naturmangfoldloven.

17947 § naturmangfoldloven.

281

Skydd av skog

SOU 2020:73

Nationalpark

Större naturområden som innehåller säregna eller representativa eko- system eller landskap och som saknar påtaglig naturpåverkan ka bevaras som en nationalpark. I nationalparker får ingen varaktig påver- kan på den naturliga miljön eller kulturarvet ske. Föreskrifterna för en nationalpark ska ha till syfte att skydda bland annat naturmiljön, djurlivet och kulturminnen. Nationalparksföreskrifter kan också ha till syfte att skydda en ostörd naturupplevelse. Det är i regel tillåtet att färdas till fots inom en nationalpark och inskränkningar i fri- luftslivet kan endas ske i begränsade områden och endast om det är nödvändigt för att upprätthålla skyddssyftena.180

Landsskapsskyddsområden

Ett landskapsskyddsområde har till syfte att skydda ett natur- eller kulturlandskap som har ekologisk, kulturell eller upplevelsemässigt värde eller som är viktigt för landets identitet. Föreskrifterna för ett landskapsskyddsområde ska förhindra åtgärder som väsentligt kan förändra landskapet särprägel eller karaktär. En pågående verksam- het kan dock fortgå och utvecklas om det är förenligt med land- skapsskyddets syfte.

Naturreservat

Naturreservat utgör den striktaste skyddsformen och har till syfte att skydda hotad, sällsynt eller sårbar natur, områden som represen- terar en viss naturtyp, områden som har särskild betydelse för den biologiska mångfalden eller som har ett speciellt vetenskapligt värde. Naturreservat ska användas för de områden där en naturlig utveck- ling eftersträvas eller aktiva återställningsåtgärder behövs. I ett natur- reservat kan all verksamhet som kan försämra områdets skyddsvärde, inklusive allmänhetens tillträde förbjudas.181

18035 § naturmangfoldloven.

18137 § naturmangfoldloven.

282

SOU 2020:73

Skydd av skog

Biotopskyddsområden

Ett biotopskyddsområde har till syfte att skydda ett område som har eller kan få särskild betydelse för en eller flera specifika arter. De föreskrifter som krävs för att freda den skyddade arten kan före- skrivas.182

Ersättning

Markägaren vars fastighet tas i anspråk genom områdesskydd har rätt till ersättning från staten för ekonomisk förlust när skyddet med- för försvårande av pågående markanvändning. För markanvändning som kräver tillstånd gäller rätten till ersättning endast om tillstånd har beviljats innan förslag till områdesskydd har kungjorts. Ersätt- ningen bestäms enligt expropriationslagen. Den som begär ersätt- ning för intrång ska begära det inom fyra månader från beslut om områdesskydd. Staten ska därefter inom ett år lämna ett erbjudande om ersättning. Accepteras inte erbjudandet måste markägaren inom sex månader ansöka om stämning till tingsrätt för fastställande av ersättning. Ersättning som utbetalas för områdesskydd är skattefri.183

Särskild utvalda naturtyper

I syfte att säkerställa en mångfald av naturtyper och de ekologiska processer som är kännetecknade för naturtypen samt för att skydda ekosystemets funktion, struktur och produktivitet kan regeringen184 besluta om skydd för en viss naturtyp i hela eller delar av landet.

En naturtyp kan skyddas om den befinner sig i eller riskerar att hamna i ett tillstånd som bör föranleda skydd, om den utgör en vik- tig livsmiljö för en eller flera prioriterade arter, om den har sin väsent- liga utbredning i Norge eller om den behöver skyddas till följd av en internationell förpliktelse. Frågan om skydd initieras av en myndig- het på eget initiativ eller på begäran från en organisation med intresse i saken.185

18238 § naturmangfoldloven.

1839 kap. 13 § 8 p. lov (1999-03-26-14) om skatt av formue og inntekt (skatteloven).

184Beslut fattas av ”Kongen i statsråd”, vilket innebär att hela regeringen och monarken fattar beslutet om en kunglig resolution.

18552–53 §§ naturmangfoldloven.

283

Skydd av skog

SOU 2020:73

Skogsbruksåtgärder som påverkar en utvald naturtyp och som inte kräver tillstånd ska anmälas till kommunen innan åtgärden genom- förs. Kommunen måste godkänna åtgärden och meddela de försik- tighetsåtgärder enligt skogsbrukslagen som måste iakttas innan åtgär- den genomförs.186

Regeringen har föreskrivit att bland annat lövträdsbevuxen ängs- mark, slåttermyrar, ihåliga ekar och kalklindskogar ska utgöra utvalda naturtyper.187

Skogsbrukets miljöhänsyn enligt skogsbrukslagen

Skogsägarens naturvårdsansvar enligt skogsbrukslagen definieras en- ligt följande.

Skogsägaren ska se till att alla åtgärder i skogen utförs i enlighet med lagar och förordningar. Skogsägaren ska ha en översikt över miljövärdena i sin egen skog och ta hänsyn till dem vid genomförande av alla åtgärder i skogen. Sådan hänsyn kan innebära att vissa åtgärder i skogen inte kan genomföras. Inom denna ram är skogsägaren fri att hantera skogen ut- ifrån sina egna mål.188

Ansvarigt departement får utfärda närmare föreskrifter avseende skogsägares miljövård. Ansvarigt departement kan även meddela före- skrifter om strängare restriktioner än vad lagen föreskriver för skogs- bruket inom områden med särskilda miljövärden kopplade till bland annat biologisk mångfald när skogsbruk kan medföra väsentligt skada eller nackdel för dessa värden.189

Skogsbruksplaner

I Norge är planering av skogsbruket en kommunal angelägenhet som hanteras genom att de skogs- och miljöresurser som finns inom kom- munen registreras i en 10-årig huvudskogsbruksplan. Det finns stats- medel att söka för markägare i syfte att stimulera upprättandet av frivilliga skogsbruksplaner för de egna brukningsenheterna. Fördel-

18654 § naturmangfoldloven.

187Forskrift (2011-05-13-512) om utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven.

1884 § lov (2005-05-27-31) om skogbruk (skogbrukslova.).

18913 § skogbrukslova.

284

SOU 2020:73

Skydd av skog

ningen av dessa medel sker enligt den huvudskogsbruksplan som kom- munen utarbetar.

En skogsbruksplan ska bland annat innehålla uppgifter om areal, bonitet, volym fördelat på träslag och miljövärden inom bruknings- enheten. Kommunen kan även genomföra en registrering av skogs- och miljövärden utan samtycke från markägaren. Kommunen kan också förelägga markägare att bidra till registreringen genom att ut- arbeta en resursöversikt eller en skogsbruksplan över sin bruknings- enhet.190

Skogsfond

En skogsfond är en tvingande avsättning av ekonomiska medel i syfte att ge skogsägarna resurser för att finansiera långsiktiga investeringar för ett hållbart skogsbruk. Skogsägaren måste sätta av medel till fas- tighetens skogsfond i samband med försäljning av skog. Skogsäga- rens avsättning till skogsfond är minst fyra procent och högst 40 pro- cent av skogens bruttovärde. Skogsfonden är knuten till fastigheten och övergår därför till en ny ägare vid en försäljning.

De medel som avsätts till en skogsfond beskattas när ett uttag görs. Uttag för återinvestering i skogen, bland annat plantering, ny- eller ombyggnation av väg, skogsbruksplan med miljöregistrering, skoglig utbildning och försäkring beskattas endast med 15 procent, vilket är väsentligt lägre än den normala skattesatsen i Norge. Där- emot får inte skogsägaren någon ränta på de insatta medlen. Räntan tillfaller i stället staten att användas bland annat till fondens admini- stration, informationsmaterial, driftsbidrag till organisationer som främjar skoglig utveckling och upprättande av övergripande material, till exempel kartmaterial, för skogsbruksplanering.191

Frivilligt skydd av skog i Norge – Frivillig vern

Sedan början av 2000-talet har arbetet med frivilligt skydd i Norge genomförts enligt ett koncept, som kallas för ”frivillig vern”. Redan i pilotfasen av ”frivillig vern” hade Norges Skogeierforbund, som är

1905 § skogbrukslova och forskrift (2004-02-04-449) om tilskudd til skogbruksplanlegging med miljøregistreringer.

19115–16 §§ skogbrukslova och forskrift (2006-07-03-881) om skogfond o.a. samt 8 kap. 2 § lov (1999-03-26-14) om skatt av formue og inntekt (skatteloven).

285

Skydd av skog

SOU 2020:73

den norska motsvarigheten till de svenska skogsägarföreningarna, en viktig roll som länk mellan miljömyndigheterna och markägarna. På basis av miljömyndigheternas definition av vilka typer av områden som är prioriterade för frivilligt skydd är det Skogeierforbundet som identifierar potentiellt värdefulla områden och i samråd med mark- ägarna erbjuder områden för fortsatt värdering. Skogeierforbundet levererar samtidigt med förslaget grundläggande information om området. En utvärdering av arbetet 2010 visade att systemet funge- rade; det var möjligt att skydda områden som uppfyllde naturveten- skapliga kriterier och i många fall hade det frivilliga skyddet haft en konfliktdämpande inverkan.

Från 2005 fram till juni 2017 har 370 områden skyddats genom ”frivillig vern” i Norge. Den totala skogsareal som garanterats skydd genom denna skyddsform uppgår till cirka 150 000 hektar, varav unge- fär hälften utgörs av produktiv skogsmark. Samarbetet mellan miljö- myndigheterna och skogsägarnas organisationer fungerar bra och det förekommer i dag få konflikter om skydd av skog. De senaste åren har anslagen för skydd av skog ökat och nu är brist på personresurser en av de största utmaningarna i förverkligandet av skyddet i Norge.192

Utvärdering av Frivillig Vern

År 2010 publicerade Norsk institutt for naturforskning (NINA) en naturvetenskaplig utvärdering av det frivilliga skyddet av skog i Norge193. Målet för utvärderingen var att se i vilken grad områdena som skyddas genom Frivillig Vern bidrar till att uppnå centrala mål för skogsskyddet i Norge. Utvärderingen granskade i vilken utsträck- ning arbetet bidragit till att säkra naturområden som ökar represen- tativiteten i skyddet, upprätta stora sammanhängande skyddade områ- den, säkra viktiga naturtyper för biologisk mångfald och livsmiljöer för hotade arter samt säkra att områdena med högst skyddsvärde blir skyddade. Utvärderingen har fokuserat på de två regioner som hade flest Frivillig Vern-områden, Öst-Norge och Tröndelag.

Generellt visar utvärderingen att större andel av de Frivillig Vern- områdena i de båda regionerna är belägna på hög höjd över havet, i

192Storrank, Bo, Frivilligt skydd av skog i Finland, Sverige och Norge, Nordiska arbetspapper, Nordiska ministerrådet, NA2018:902.

193Framstad, E. och Blindheim, T., Naturfaglig evaluering av Frivillig Vern-områder, NINA, Rapport 534, 2017.

286

SOU 2020:73

Skydd av skog

nordligare vegetationszoner samt på mindre bördig mark än skogs- arealen i genomsnitt. Närmare hälften av områdena är 100 hektar eller mindre, 18 områden är mer än 500 hektar och 13 områden är över 1 000 hektar.

Frivillig vern-områdena hade något fler registrerade fynd av röd- listade arter än i övriga skyddade områden och bedömdes ha minst lika höga naturvärden som övriga skyddade områden.

Utvärderingen konstaterade att det fanns betydande brister såväl i det totala norska skogsskyddet som i Frivillig Vern-områdena med avseende på skyddet av låglandsskog, särskilt i södra Norge, sydliga vegetationszoner, skog av bördiga naturtyper och för livsmiljöer för rödlistade arter, särskilt arter knutna till produktiva eller speciella miljöer i låglandet.

6.7.3Frivilligt formellt skydd av skog i Finland, Norge och Sverige

Med frivilligt formellt skydd menas i det här sammanhanget, till skill- nad från frivilliga avsättningar, de myndighetsstyrda processer som syf- tar till ett permanent eller tidsbegränsat formellt skydd där principen om frivillighet styr genomförandet. Fastighetsägaren erhåller ekono- misk kompensation för skyddet som bara genomförs när fastighets- ägaren och myndigheterna kommit överens. Frivilligt formellt skydd av skog har sedan början av 2000-talet varit en del av det naturvårds- arbete som miljö- och skogsmyndigheterna tillsammans med andra aktörer genomfört i Finland, Norge och Sverige194. I Finland kallas det för METSO, i Sverige har arbetet kallats Komet eller Nya komet och i Norge Frivillig vern.

De första försöken med frivilligt formellt skydd av skog genom- fördes i Finland och Norge i början av 2000-talet, och 2010 i Sverige. Efter de inledande försöken har frivilligt formellt skydd etablerat sig som det dominerande arbetssättet för formellt skydd av skog i både Finland och Norge. I Sverige är frivilligt formellt skydd i form av Komet ett kompletterande arbetssätt vid genomförande av formellt skydd av skog. Tidsbundet skydd tillämpas i Finland och Sverige, men även i mindre skala i Norge. I Norge har ersättningar tidigare

194Storrank, Bo, Frivilligt skydd av skog i Finland, Sverige och Norge, Nordiska arbetspapper, Nordiska ministerrådet, NA2018:902.

287

Skydd av skog

SOU 2020:73

utbetalats för tidsbegränsat skydd men numera förnyas inte tidigare ingångna tidsbundna avtal.

Processerna vid frivilligt formellt skydd karakteriseras av dialog och samverkan mellan berörda parter och med täta kontakter mellan markägare och myndigheter i de olika faserna av skyddsprocessen. I processen utgår man från respektive lands lagstiftning och förvalt- ningsstruktur. Följande faser i arbetet kan identifieras i alla tre länder195:

•myndigheterna formulerar en beställning på vilka typer av områ- den (naturtyper och kvaliteter) som kommer att prioriteras i ur- valsprocessen

•markägarna lämnar förslag till områden de önskar skydda

•myndigheterna skaffar information om områdena och bedömer förslagen

•om myndigheterna gör bedömningen att ett område uppfyller kriterierna påbörjas diskussioner om lämplig skyddsform och för- handlingar om ekonomisk ersättning

•skyddet genomförs därefter i huvudsak enligt samma principer som gäller för övrigt formellt skydd av natur

•betydelsen av kommunikation, dialog och samverkan mellan alla berörda aktörer betonas under alla faser av processen.

Markägaren tar alltid det första, avgörande beslutet om att anmäla ett område för frivilligt formellt skydd. Myndigheterna har även möjlighet att ta fram information om värdefulla områden och kan upp- märksamma markägaren på detta. I Sverige finns det inget som hind- rar myndigheterna att övergå från en frivillig process till en ordinarie områdesskyddprocess, som inte förutsätter samtycke från markägare.

195Storrank, Bo, Frivilligt skydd av skog i Finland, Sverige och Norge, Nordiska arbetspapper, Nordiska ministerrådet, NA2018:902.

288

7En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

7.1Utredningens utgångspunkter

Av utredningsdirektiven framgår att Sverige ska ha en hög ambition i arbetet med biologisk mångfald och ekosystemtjänster nationellt, internationellt och inom EU så att miljömålen nås, och samtidigt bli världens första fossilfria välfärdsland. Det finns behov av att belysa betydelsen av en växande cirkulär bioekonomi och de anspråk denna kan komma att ställa på samhällets behov av skogsråvara för ett fossil- fritt samhälle och därmed på skogsekosystemen. Detta inkluderar hur dessa anspråk kan komma att påverka möjligheterna att nå inter- nationella och av riksdagen beslutade nationella mål om i första hand klimat och biologisk mångfald.

Det finns ett brett samförstånd om att den svenska skogspolitiken ska bygga på de jämställda målen om miljö och produktion och skogs- ägarnas frihet under ansvar. Produktion av skoglig råvara är en viktig del i omställningen till en biobaserad ekonomi och för att fasa ut fossil energi vilket leder till en ökande efterfrågan på biomassa. Både natio- nell lagstiftning och EU ställer till exempel krav på ökad andel inblan- dade biodrivmedel för att åstadkomma utsläppsreduktioner, de av riks- dagen antagna klimatmålen, inklusive målet om nettonollutsläpp senast 2045, etappmålen för 2030 och 2040 samt målet för transport- sektorn till 2030 bedöms kräva ökad substitution av fossila material och bränslen med biobaserade produkter. I en växande cirkulär bio- ekonomi måste ett hållbart uttag av skogsråvara säkras.

289

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

Utredningen ska

•analysera utifrån befintligt kunskapsunderlag den framtida ökande efterfrågan av skogsråvara i syfte att främja utvecklingen av håll- bara, konkurrenskraftiga och biobaserade näringar med bas i skogen,

•analysera hur behovet av skydd av skog påverkar förutsättning- arna för inhemsk produktion av bioråvara för en växande cirkulär bioekonomi samt att nå mål för närings- och landsbygdspoli- tiken, och

•kartlägga och beskriva målkonflikter och synergier utifrån de analyser som görs enligt ovan och lämna förslag på hur målkon- flikter kan hanteras och synergier tillvaratas.

I detta kapitel beskrivs vad som avses med en cirkulär bioekonomi och vilka näringar med bas i skogen som kan anses ingå i densamma samt på vilka sätt dessa näringar är beroende av skogen. Vidare ana- lyseras den ökade efterfrågan på biomassa och hur ökad tillväxt i industrin och i skogen kan möta den efterfrågan tillsammans med en diskussion om potential för ökad cirkularitet inom skogsindustrin.

7.2Cirkulär bioekonomi

Begreppet cirkulär bioekonomi har ingen entydig och allmän defi- nition vilket inte heller de två separata begreppen bioekonomi och cirkulär ekonomi har. Övergripande kan en bioekonomi beskrivas som en ekonomi som bygger på hållbart producerade och förnybara bio- logiska resurser och råvaror, till skillnad från en fossilbaserad eko- nomi som bygger på fossila, icke-förnybara råvaror. En bioekonomi innebär förvaltning och förädling av dessa förnybara och biobaserade råvaror och resurser, till exempelvis livsmedel, trä- och pappers- produkter och andra biobaserade material, produkter, kemikalier, textil och bioenergi samt tjänster kopplade till detta.

En cirkulär ekonomi kan övergripande beskrivas som hantering av produkter och material i ett kretslopp. Syftet med en cirkulär eko- nomi är att minska råvaruuttaget och deponering av avfall samt effek- tivisera användningen av material genom att öka deras livslängd och ekonomiska värde. Detta till skillnad mot en linjär ekonomi som inne- bär producera, bruka och slänga.

290

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

En cirkulär ekonomi handlar därmed om att använda produkter under en längre tid, reparera, uppgradera, återanvända, materialåter- vinna och i sista hand energiutvinna. Att flera personer eller organi- sationer delar på produkter eller köper begagnat/sekundära produk- ter bidrar till en effektivare användning av befintliga resurser. Genom att producera och använda långlivade produkter och produkter som är designade för återanvändning och återvinning kan produktionen effektiviseras och resursuttaget minska. Genom att optimera råvarans användning (cascading) utifrån dess tekniska och ekonomiska poten- tial kan produkternas förädlingsvärde öka. Smart design i produk- tionsledet för ökad möjlighet till materialåtervinning är en viktig åtgärd för ökad cirkularitet.

En cirkulär bioekonomi bygger därmed dels på en hållbar förvalt- ning, produktion och uttag av biologiska förnybara råvaror och för- ädling av dessa, dels på en hög grad av återanvändning, materialåter- vinning och delning. Det är av stor betydelse att de båda begreppen bioekonomi och cirkulär ekonomi kopplas samman för att tillsammans skapa bättre förutsättningar för att lösa samhällsutmaningar. Cirkula- riteten i en bioekonomi måste därmed även ta hänsyn till de ingående resurserna i systemet, inte enbart se förnybarheten som ett cirkulärt system. Hur de biobaserade råvarorna produceras, hållbarheten, är avgörande för att inte skapa ett för snävt system.

Det kan uppstå målkonflikter mellan bioekonomi å ena sidan och en cirkulär ekonomi och resurseffektivitet å andra sidan om inte bio- råvara produceras hållbart. Systemanalyser behöver göras för att iden- tifiera hur synergier kan skapas och målkonflikter överbryggas. I lik- het med andra systemförändringar krävs ett kritiskt perspektiv då förändringar i stora system inte kan uppfylla alla mål, utan utveck- lingsprioriteringar kan innebära att vissa mål påverkas negativt.

Att främja den biobaserade cirkulära ekonomin handlar därmed om att övergå till en större produktion av bioråvara och biobaserade produkter som samtidigt inkorporerar en hög grad av cirkularitet även i produkterna. En biobaserad ekonomi som upprätthåller den linjära ekonomins nackdelar, utan eller med liten återvinning och åter- användning är endast cirkulär till den del som avser råvaruproduk- tionen. En biobaserad cirkulär ekonomi fokuserar på biobaserade produkter med cirkularitet genom en hållbart producerad, förnybara råvara och verkar samtidigt för lång hållbarhet, hög grad av åter- användning och materialåtervinning av produkterna.

291

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogenSOU 2020:73

Figur 7.1	Illustration över cirkulär bioekonomi

	Biologisk mångfald	Ekossystemfunktioner

Förnybara naturresurser

Reglerande

FörsörjandeKulturella ekosystem-

ekosystemtjänster ekosystemtjänster

tjänster

Bio-	Rekreation	Erosions-
massa		skydd

Energi,	Sociala	Vatten-
	värden
		rening
drivmedel

Material,	Andliga	Kolsänka
	värden
kemikalier

Mat	m.m.	m.m.

Biprodukter

Samhället

naturresurser av förvaltning Hållbar

En bioekonomi erkänner de värden för samhället som skapas av olika ekosystemtjänster. De cirkulära flödena bygger bl.a. på återanvändning, återbruk, återvinning och återföring av material. Råvaran ska användas resurseffektivt och värdet i resursen måste upprätthållas så länge som möjligt Produkter förväntas därför användas länge och delas för största nytta i samhället under sin liv slängd.

För att åstadkomma en växande cirkulär bioekonomi krävs åtgärder för att den del av ekonomin som härrör från cirkulära och biobaserade flöden ökar relativt den ekonomi som består av linjära och fossila flöden. Det kan innebära en värdeökning1 genom ökad förädling av befintliga och nya produkter och tjänster från den cirkulära bioeko- nomin. Det kan även innebära en ökning av andelen varor och tjänster som baseras på den cirkulära bioekonomin genom att motsvarande vara eller tjänst från den befintliga linjära ekonomin byts ut.

I Sverige, inom EU och i delar av övriga världen pågår en omställ- ning av samhället till en fossilfri ekonomi som i ökande grad bygger

1Här avses värden som ingår då SCB gör beräkning av olika branschers storlek. Icke-monetära värden är därmed inte inräknade.

292

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

på biobaserade råvaror, ökad resurseffektivitet och cirkularitet. Det finns en uttalad politisk ambition på alla nivåer att utveckla och för- bättra produktion och förädling, exempelvis genom ett bättre utnytt- jande av industriella restflöden, nya innovativa produkter från etable- rade bioråvaror och nya produktionssystem för nya bioråvaror.

ISverige är omställningen starkt driven av ambitionen att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsnation2. Inom EU ligger EU:s mål att bli världens första klimatneutrala kontinent till grund för ambitionen.3 Både i Sverige och inom EU har därför en rad initiativ tagits för att påskynda omställningen av samhället till en fossilfri ekonomi.

I Sverige finns sedan 2017 ett klimatpolitiskt ramverk4 som består av en klimatlag, ett antal klimatmål och ett klimatpolitiskt råd. Klimat- lagen trädde i kraft den 1 juli 2018 och ställer vissa krav på varje sittande regering. Till exempel ska regeringen varje år presentera en klimat- redovisning i budgetpropositionen samt vart fjärde år ta fram en klimat- politisk handlingsplan. Klimatmålen innebär i korthet att Sverige ska uppnå nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2045 och negativa netto- utsläpp därefter.

I regeringens klimatpolitiska handlingsplan5 presenteras en mängd åtgärder som bidrar till att nå nationella och globala klimatmål. Ett av förslagen är att regeringen tillsammans med de gröna näringarna tar fram en bioekonomistrategi som bidrar till ökad tillgång på bio- massa, sysselsättning i hela landet och som skapar miljö- och klimat- nytta.

Regeringen presenterade i juli 2020 en nationell strategi för cirku- lär ekonomi6 i syfte att peka ut riktningen och ambitionen för en långsiktig och hållbar omställning av samhället genom cirkulär pro- duktion, konsumtion och affärsmodeller, samt giftfria och cirkulära materialkretslopp.

I strategin har regeringen formulerat en vision för en cirkulär eko- nomi: ”Ett samhälle där resurser används effektivt i giftfria cirkulära flöden och ersätter jungfruliga material.” och ett övergripande mål:

”Omställningen till en cirkulär ekonomi ska bidra till att nå miljö-

2Faktablad Miljö- och energidepartementet, november 2015, Målet är ett Fossilfritt Sverige.

3Europeiska kommissionen, En ren jord åt alla. En europeisk strategisk långsiktig vision för en stark, modern, konkurrenskraftig och klimatneutral ekonomi, COM (2018) 773 final.

4Prop. 2016/17: 146, Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige.

5Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan.

6Regeringskansliet 2020, Cirkulär ekonomi – strategi för omställningen i Sverige.

293

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

och klimatmålen, samt de globala målen i Agenda 2030”. Ambitio- nen är att skapa tydliga långsiktiga spelregler för en omställning till cirkulär produktion, konsumtion och affärsmodeller samt giftfria och cirkulära materialkretslopp där en bredd av lösningar behöver utvecklas för att möjliggöra en cirkulär ekonomi och undanröja hin- der mot utvecklingen. Fyra fokusområden har valts ut:

•Cirkulär ekonomi genom hållbar produktion och produktdesign.

•Cirkulär ekonomi genom hållbara sätt att konsumera och använ- da material, produkter och tjänster.

•Cirkulär ekonomi genom giftfria och cirkulära kretslopp.

•Cirkulär ekonomi som drivkraft för näringsliv och andra aktörer genom åtgärder som främjar innovation och cirkulära affärs- modeller.

Det kommer att tas fram handlingsplaner till strategin där mer detal- jerade åtgärder presenteras för respektive fokusområde. Åtgärderna kan gälla styrmedel eller utredningar och uppdrag till myndigheter, ny eller reviderad lagstiftning, regelförenkling, insatser för forsk- ning, innovation och teknikutveckling, internationellt påverkans- arbete inom EU eller globalt, samt ekonomiska styrmedel.

Även i strategin för cirkulär ekonomi tas frågan om en bioekono- mistrategi upp. Det framgår att utöver handlingsplanerna avser reger- ingen bland annat att ta fram en bioekonomistrategi tillsammans med de gröna näringarna. Bioekonomistrategi ska bidra till ökad tillgång till biomassa och sysselsättning i hela landet och skapa miljö- och klimatnytta. Den nationella bioekonomistrategin ska vara väl förank- rad i vetenskaplig kunskap om bland annat ekosystemtjänsternas betydelse för samhället och främja samverkan mellan staten, univer- sitet och högskolor och näringslivet för att underlätta de omställ- ningar som krävs.

Ett annat exempel är att regeringen tillsatt en särskild utredare i rollen som nationell samordnare för Fossilfritt Sverige, en plattform för dialog och samverkan mellan företag, kommuner och andra aktö- rer som vill göra Sverige fossilfritt.7 Regeringens samverkansprogram

7Initiativet Fossilfritt Sverige (M 2016:05). Uppdragen redogörs för i dir. 2016:66, 2018:56 och 2020:50. Arbetet ska utvärderas och redovisas senast den 31 maj 2022. Uppdraget i sin helhet ska redovisas senast den 31 december 2024.

294

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

samlar näringsliv, akademi, civila samhället och offentliga aktörer för att hitta innovativa lösningar på de stora samhällsutmaningarna och bidra till svensk konkurrenskraft är ytterligare ett exempel på ett initiativ för en snabbare omställning.

På EU-nivå har den nytillträdda EU-kommissionen beslutat om En europeisk grön giv i syfte att EU ska bli världens första klimat- neutrala världsdel till 2050.8 För att uppnå detta har ett åtgärdspaket beslutats som ska bidra till att allmänheten och näringslivet i EU kan dra nytta av en hållbar grön omställning. Initiativet omfattar en färd- plan och åtgärder på många områden, till exempel stora utsläppsminsk- ningar, investeringar i spetsforskning och innovation och bevarande av den biologiska mångfalden inom EU. En del av den gröna given är en ny handlingsplan för cirkulär ekonomi som presenterades i mars 2020.9 EU-kommissionen presenterade även i mars 2020 ett för- slag till detaljerad klimatlag i samma syfte, att EU ska bli klimatneu- tralt till 2050.10 Efter 2050 ska upptagen genom naturliga kolsänkor och andra sänkor vara större än utsläppen inom EU.

Utan en växande bioekonomi som också är cirkulär, kommer am- bitionen om ett fossilfritt samhälle inte kunna nås inom överskådlig tid.

Den cirkulära bioekonomin berör varor och tjänster från en rad naturresurser, till exempel från hav och sjöar, från jordbruket och från skogen. Den avgränsning som Skogsutredningen 2019 har gjort innebär att belysa och diskutera den del av den cirkulära biobaserade ekonomin som omfattar produktion och förädling av varor och tjänster inom näringar med bas i skogen11.

Den följande redogörelsen omfattar de värdeskapande och de flöden från produktion av skoglig biomassa i form av virke, energi- sortiment, produkter eller tjänster som denna biomassa ger upphov till. Redogörelsen kommer därmed omfatta värdeskapande och flö- den från skogsbruk såväl som från andra näringar som har skogen som bas för sin verksamhet, till exempel natur- och kulturturism, svamp- och bärplockning, rennäring, jakt och fiske.

Behovet av att ställa om samhället för att uppnå klimatneutralitet är som nämnts ovan, den i dag tydligaste och starkaste drivkraften för

8Europeiska kommissionen, Den europeiska gröna given, COM (2019) 640 final.

9Europeiska kommissionen En ny handlingsplan för den cirkulära ekonomin. För ett renare och mer konkurrenskraftigt Europa, COM (2020) 98 final.

10Europeiska kommissionen, Förslag till Europaparlamentets och Rådets förordning om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordning (EU) 2018/1999, COM/2020/80 final (Europeisk klimatlag).

11Värdet av icke-monetära varor och tjänster ingår därmed inte.

295

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

en växande cirkulär bioekonomi. Vid sidan av detta finns dock andra skäl för en växande cirkulär bioekonomi. Till exempel finns det inom flera politikområden som näringspolitik, arbetsmarknadspolitik och landsbygdspolitik en önskan om att skapa arbetstillfällen och affärs- möjligheter även utanför storstäderna. Dessutom finns ett säkerhets- politiskt perspektiv som handlar om en strävan efter ökad grad av självförsörjning genom att minska importberoendet av till exempel livsmedel och drivmedel.

7.2.1Utmaningar och hinder för hållbar omställning till en cirkulär bioekonomi

De flesta bejakar ambitionen och målet med omställningen till ett fossilfritt, biobaserat och cirkulärt samhälle, men det finns ändå ett antal utmaningar, uppfattningar och krafter som påverkar och i viss mån hindrar vägen dit.

Variation av definitioner och strategier

En utmaning är det faktum att det finns en mängd varianter och per- spektiv på omställningen och hur den ska genomföras. Det blir tydligt bland annat genom floran av strategier och definitioner både vad avser bioekonomi och cirkulär ekonomi. Sådana är framtagna på olika administrativa nivåer i många länder och har i många fall olika mål och fokus. Alla dessa strategier, definitioner och flexibla begrepp kan genom sin brokighet och spretighet sannolikt försvåra eller åtminstone förvirra det praktiska arbetet i omställningen. Detta efter- som det samarbete mellan aktörer som krävs för att genomföra stra- tegierna riskerar att kompliceras av otydligheter i vad som avses och i vilken riktning man vill gå.

Konsumtionsmönster

En utmaning för en växande cirkulär bioekonomi är den mer gene- rella kritiken mot ohållbara konsumtionsmönster globalt. För att en hållbar utveckling ska vara möjlig behöver den totala konsumtionen bli mer hållbar och i många fall minska. Minskad konsumtion, om-

296

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

fördelning av resurser och lokal utveckling anses svårt att förena med en ökad tillväxt. Utmaningen ligger således i att den cirkulära bio- ekonomin kan och bör växa, utan att detta har direkt koppling till huru- vida den totala ekonomin gör det eller inte.

För att en cirkulär bioekonomi ska bidra till hållbar utveckling krävs också att substitutionen av fossila råvaror till biobaserade, är reell, det vill säga att det sker en verklig substitution genom att produktion och användning av hållbart biobaserade produkter sker i stället för produktion och användning av icke hållbara fossilbaserade produkter. Många menar därför att en förutsättning för att den cirkulära ekono- min på ett effektivt sätt ska bidra till hållbar utveckling är föränd- ringar i stora delar av produktions- och konsumtionsledet.

Konkurrenskraft

Ett hinder för en växande cirkulär bioekonomi kan vara frågan om de svenska biobaserade näringarnas konkurrenskraft. Biobaserade produkter handlas på en världsmarknad och biomassa och biobase- rade produkter produceras i många länder. En växande svensk bio- ekonomi är därför beroende av hur konkurrenskraftig till exempel svenska biobaserade drivmedel är jämfört med andra fossilfria alter- nativ i övriga världen.

En annan viktig fråga som relaterar till konkurrenskraft är de fortsatt stora globala subventionerna av framför allt fossil energi, som gör det svårare för de biobaserade alternativen att konkurrera. Enligt Internationella valutafonden, IMF utgjorde dessa subventio- ner 6,5 procent av världens BNP 2017. Kina står för de största sub- ventionerna, följt av USA och Ryssland. Även inom EU, inklusive Sverige, subventionerades fossil energianvändning med 289 miljar- der dollar 2017, trots ambitiösa planer på en omställning av sam- hället.12

En annan faktor som kan snedvrida konkurrensen mellan bio- baserade näringar och fossilbaserade är de skillnader i hållbarhets- krav som ställs på råvaruproduktionen. Att ställa höga krav på håll- bar produktion av råvara inom skogsbruk, jordbruk och vattenbruk är rimligt och relevant. Men motsvarande krav måste ställas på utvin-

12IMF, Global Fossil Fuel Subsidies Remain Large: An Update Based on Country-Level Esti- mates, Working Paper WP/19/89.

297

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

ning av fossila råvaror för att inte riskera att snedvrida konkurrensen till nackdel för biobaserade näringar.

Kompetensförsörjning är en annan utmaning som kopplar till konkurrenskraft. Det finns i dag ett stort rekryteringsbehov inom hela skogsnäringens värdekedja, inom såväl skogsbruket, industrin som transportsektorn som inte förväntas kunna mötas av utbudet av arbetskraft med rätt kompentens.

Rättvis och socialt jämlik omställning

Ytterligare en utmaning för en övergång till en cirkulär bioekonomi och ett fossilfritt samhälle är vår förmåga att genomföra omställ- ningen så att den även är socialt hållbar. Både i Sverige och andra delar av Europa finns en oro för ökade kostnader och ett ökat skatte- tryck på bland annat fossila bränslen samtidigt som alternativen är kostsamma och dåligt utbyggda, särskilt på landsbygden. Exempel på detta är Bensinupproret 2.0 i Sverige och Gula västarna i Frankrike. Dessa rörelser är sannolikt inte i första hand tecken på ointresse, bristande oro för klimatförändringar eller ifrågasättande av samhällets behov av omställning. Det är förmodligen snarare uttryck för en oro för att bördan av omställningen kommer fördelas orättvist och ojäm- likt. Att säkerställa att omställningen sker utan att skapa sociala orätt- visor och utan att delar av samhället ställs utanför kan vara avgörande för att det ska lyckas.

Hållbart uttag av biomassa

Osäkerheter när det gäller möjligheten att öka uttaget av skoglig biomassa på ett hållbart sätt är en ytterligare utmaning. En viktig del i detta sammanhang är att uttaget inte får ske så att det stående vir- kesförrådet minskar över tid och därmed äventyrar kommande gene- rationers möjligheter att nyttja skogsråvaran.

För att öka uttaget av råvara måste därför skogens tillväxt öka. Att öka skogens tillväxt utan negativ påverkan på andra ekosystem- tjänster eller värden som biologisk mångfald och sociala värden är en utmaning och kräver en klok avvägning mellan olika värden och nyttor i skogen. För att en cirkulär och biobaserad ekonomi ska vara lång- siktigt hållbar krävs att produktionen av de biologiskt förnybara

298

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

råvarorna är hållbar i vid mening. Med hållbar produktion av råvaror avses att till exempel skogsbruk, jordbruk och vattenbruk klarar av att bevara biologisk mångfald, produktionsförmåga och andra eko- systemtjänster när råvaran för vidareförädling produceras. Specifikt för skogsbruk har det inom Forest Europe13 tagits fram en definition av hållbart skogsbruk som Sverige ställer sig bakom;

Det hållbara skogsbruket handlar om förvaltning och nyttjande av skog och skogsmark på ett sådant sätt och i en sådan takt som upprätthåller dess biologiska mångfald, produktivitet, föryngringskapacitet, vitalitet och dess förmåga att nu och i framtiden fylla relevanta ekologiska, eko- nomiska och sociala funktioner på lokal, nationell och global nivå, och som inte skadar andra ekosystem.

Inom CBD definieras ett hållbart nyttjande som;

Nyttjande av komponenter av biologisk mångfald på ett sätt och i en utsträckning som inte leder till långsiktig minskning av biologisk mång- fald, varigenom dess potential att tillgodose nuvarande och kommande generationers behov och förväntningar bibehålls.

Dessa båda definitioner förefaller förenliga med varandra.

I rapporten ”Bioenergi på rätt sätt”14, framtagen 2017 av Energi- myndigheten, Skogsstyrelsen, Naturvårdsverket och Jordbruksver- ket beskrivs vad som krävs för att produktion och konsumtion av biomassa för energi eller andra ändamål ska bli hållbar;

För att produktion och konsumtion av biomassa för energi eller andra ändamål ska vara hållbar får den inte orsaka avskogning eller på annat sätt minska kolförråden i ett landskapsperspektiv. Hållbar bioenergi får inte heller minska den biologiska mångfalden, minska markens långsik- tiga produktionsförmåga, försämra kvaliteten hos mark eller vatten eller orsaka skadliga utsläpp av föroreningar. Hållbar bioenergi måste redan i ett medellångt tidsperspektiv orsaka lägre utsläpp av växthusgaser än fossilbaserade system och på längre sikt orsaka klart lägre utsläpp. Arbets- villkoren ska vara goda och lokalbefolkningen ska inte påverkas negativt av produktionen. En ökad produktion av hållbar bioenergi kan under vissa förutsättningar vara positiv för biologisk mångfald (till exempel energiskog), vattenkvalitet och sociala värden och är i de flesta fall posi- tiv för landsbygdens ekonomi och utveckling.

13Forest Europe, tidigare känt som Ministerkonferensen för skydd av Europas skogar (MCPFE), Helsingforsresolutionen, H1 1993.

14Rapport av Skogsstyrelsen, Energimyndigheten, Jordbruksverket och Naturvårdsverket, Bioenergi på rätt sätt – om hållbar bioenergi i Sverige och andra länder, Skogsstyrelsens rapport 2017/10.

299

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

Samtidigt är det naturligtvis avgörande att motsvarande krav på håll- barhet och cirkularitet ställs för andra, icke-förnybara råvaror och produkter för att konkurrensneutralitet ska uppnås. Det är rimligt att ställa samma höga krav på reell och långsiktig hållbarhet för all produktion, oavsett om råvaran är fossil eller förnybar, vilket i dags- läget sällan är fallet.

Hållbarhetsaspekten innebär att konkurrerande anspråk på sam- ma naturresurs måste hanteras och att till exempel bevarande av bio- logisk mångfald ibland ges företräde framför annan markanvänd- ning. Det innebär också att politiska målsättningar om ett fossilfritt välfärdssamhälle och en växande cirkulär bioekonomi medför behov av ett ökat uttag av biomassa från skogen, vilket tillsammans med andra samhällsmål om avsättningar för naturvård kan vara svåra att kombinera och kräver politiska avvägningar.

Helhetssyn

Svaret på hur dessa, och andra, utmaningar och hinder ska hanteras är inte entydiga utan beror på värderingar och vilka systemavgränsningar och tidsperspektiv man antar. Det har också betydelse om man ser till helheten, till exempel genom Agenda 2030 med de 17 globala målen, för hållbar utveckling, eller om man väljer att fokusera på ett färre antal mål och delmål. De globala målen är integrerade och odelbara och formulerade för att balansera de tre dimensionerna av hållbar utveck- ling: den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga.

7.2.2Möjligheter och förutsättningar för en hållbar omställning genom en växande cirkulär bioekonomi

Regeringen har tagit fram en vision för det nationella skogsprogram- met; ”Skogen, det gröna guldet, ska bidra med jobb och hållbar till- växt i hela landet samt till utveckling av en växande bioekonomi”. Vidare slår regeringen fast i skogsprogrammet att Sverige behöver skog och skogsbruk i omställningen till ett hållbart och fossilfritt samhälle.

Grunden för detta är att Sverige är en skogsnation där skogsindu- strin är en av våra basnäringar och där vi under lång tid investerat i ett hållbart brukande av skogen och i effektiva produktionsprocesser

300

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

i industrin. Det har gynnat vårt ekonomiska välstånd, utvecklat vårt näringsliv, skapat exportinkomster och förbättrat förutsättningarna för att kunna arbeta i hela landet. Sveriges ekonomi är därmed redan

idag till en del en bioekonomi. Regeringens uttalade ambition, bland annat inom det nationella skogsprogrammet och den klimatpolitiska handlingsplanen, är att den cirkulära och biobaserade delen av eko- nomin ska växa, vilket ställer krav på ökad tillgång på bioråvara, ökat värdeskapande vid förädling av råvaran samt ökad cirkularitet av produkter och material.

Bioekonomins klimatnytta

En möjlighet för en växande cirkulär bioekonomi handlar om att bioekonomin och skogen kan bidra med klimatnytta. Skogen bidrar till klimatarbetet på två sätt. När skogen växer tar den upp koldioxid som finns i atmosfären och lagrar in den i biomassan. På så sätt kan skogen kompensera för koldioxidutsläpp från andra samhällssekto- rer och därmed begränsa ökningen av koldioxid till atmosfären. Skogens tillväxt kan också skördas och omvandlas till förnybara skogsprodukter som kan ersätta fossilbaserade produkter. På så sätt minskas fossilberoendet och tillförseln av ny koldioxid som tidigare inte funnits i det atmosfäriska kretsloppet begränsas. I Sverige har skogen länge bidragit till klimatarbetet genom att både lagra in kol i sitt växande virkesförråd och genom att begränsa beroendet av fos- sila resurser och betong. Det som kan ses som en utmaning är att inse att det finns en viss inbyggd konflikt mellan att minska fossil- beroendet genom ökad råvaruproduktion i skogen och att bibehålla, och kanske öka, nuvarande kolsänkan i skogen genom att minska avverkningsutrymmet i framtiden.

Givet en situation med oförändrad tillväxt kommer en minskad avverkning resultera i ökad kolsänka i skogen men ett ökat fossil- beroende genom minskade möjligheter till substitution. En ökad av- verkning å andra sidan resulterar i en minskad kolsänka i skogen, men ökade möjligheter till substitution. Genom att verka för en ökad till- växt i skogen kan skogens bidrag till klimatarbetet öka oavsett om målet är att öka kolsänkan eller minska fossilberoendet. Hur stor skogens klimatnytta blir avgörs därmed av hur mycket skogen växer och hur den del av skogstillväxten som skördas används för konsum-

301

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

tion. Beräkning av klimateffekterna av båda dessa delar är beroende av systemavgränsning och tidsperspektiv och båda delar behöver ges tillräckligt utrymme. Klimatnyttan innebär att det behövs en hög pro- duktion av biomassa genom ett aktivt skogsbruk där skogen tar upp stora mängder koldioxid och där råvaran kan användas till fossilfria produkter, och en växande skog som får stå kvar och fortsätta att lagra koldioxid.15

Biobaserade produkter

Att skogen och skogsnäringen är en viktig del i bioekonomin i dag och därmed för möjligheten för bioekonomin att växa, framhålls ofta. De traditionella produkterna som sågade trävaror, kartong och papper kommer sannolikt även fortsättningsvis vara viktiga för skogsnär- ingen och bioekonomin, även om den inbördes produktmixen kom- mer att variera.

En stor möjlighet för den växande cirkulära bioekonomin är dock den produktutveckling som pågår i strävan att ersätta icke-förnybart med förnybart. Till exempel pågår omfattande produktutveckling och innovationsarbete inom industriellt trähusbyggande, smarta förpack- ningar, flaskor för kolsyrad dryck, batterier, textilier, kemikalier och drivmedel och många andra områden där råvaran traditionellt ofta är fossilbaserad eller av andra skäl orsakar utsläpp av växthusgaser, men kan bytas ut mot förnybar.

Det finns dessutom potential att använda den koldioxid som för- bränning ger upphov till, som råvara (så kallad CCU, Carbon Capture and Utilisation). Koldioxiden i luften eller i rökgaser kan till exempel användas för att härda betong, producera fyllmedlet till kopierings- papper eller genom att förvätskas till kolsyra som används inom livs- medelsindustrin och som köldmedium. I dagsläget är efterfrågan på koldioxid mycket liten i förhållande till utsläppen av koldioxid. CCU innebär även i normalfallet att den avskilda koldioxiden återgår till atmosfären efter en tid. Hur lång den temporära lagringen är beror på produktens livslängd eller beständighet.16

Det finns möjligheter till både energieffektivisering och effekti- visering i råvaruanvändning för nya och traditionella produkter. Effek-

15Se även den Klimatpolitiska vägvalsutredningens betänkande Vägen till en klimatpositiv framtid, SOU 2020:4.

16SOU 2020:4.

302

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

tivisering skapar ytterligare utrymme för produktion av biobaserade produkter utan att råvaruefterfrågan med nödvändighet ökar i samma omfattning.

Det är svårt att förutspå skogsindustrins framtida produktmix, inte minst globalt, när till exempel behovet av energived, tidnings- papper och kopieringspapper minskar. Den typen av förändringar kan skapa utrymme för nya produkter utan ökad råvaruefterfrågan samtidigt som det är ett incitament för industrin att utveckla nya substituerande produkter.

Affärsmodeller

En cirkulär och biobaserad ekonomi kan komma att efterfråga nya finansierings- och affärsmodeller genom att nya aktörer kommer in på marknaden. Det är inte med automatik som den traditionella skogsindustrin kommer att tillverka de nya produkterna och mate- rialen. För att nå framgång i en växande bioekonomi behöver industri- sektorerna mötas över sektorsgränserna och vara öppna för och bygga nya affärsmodeller. Det kan till exempel gälla utveckling av affärs- modeller och incitament för skogsägarna att öka skogens tillväxt och aktivt delta i klimatarbetet på ett sätt som synliggör och värdesätter skogens klimatnytta. Detta kan också gälla utveckling av affärs- modeller som kan utveckla den cirkulära delen av bioekonomin och andra delar av bioekonomin, som inte har direkt koppling till råvaru- användning utan återfinns i senare delar av värdekedjan genom använd- ning av rest- och biprodukter, återvinning eller återanvändning till exempel.

Digitalisering

Digitaliseringens möjligheter för en växande cirkulär bioekonomi är stora. Inom skogsbruket används redan i dag till exempel artificiell intelligens för att identifiera skogsskador. Drönare kan bidra till effektivare inventeringar och laserskanning kan ge tillgång till digital information om skogen och landskapet. Dessa tekniska framsteg ger möjligheter till effektivisering och kvalitetshöjningar i skogsbruket. Kvalitetssäker och digitaliserad information om skogstillstånd och naturvärden underlättar även beslutsfattandet i skogsbruket.

303

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

Inom den biobaserade industrin finns tillgång till stora mängder data från till exempel skogstaxering, virkessortering, processtyrning och kvalitetskontroller. Genom utvecklade system för hantering av denna information inom hela värdekedjan ökar möjligheten till spår- barhet i materialvärdekedjan. En sådan utveckling kan ge effektivitets- vinster inom logistik, processer, kvalitetskontroll och affärssystem vilket ger ökad konkurrenskraft och därmed gynnar en omställning till bioekonomin.

Det är även möjligt att genom sensorer och märkning av material förbättra resurseffektivitet genom att underlätta återanvändning och återvinning. Tillsammans med bättre material- och produktdesign går det då att hålla isär olika fraktioner i materialkretsloppen. Detta medför ökad möjlighet dels att cirkulera en större andel av material- volymen, dels att säkra att de värden som materialen förädlats med i så hög grad som möjligt kan hållas intakta.

Digitalisering är ett område som sannolikt kommer att utvecklas ytterligare i snabb takt. Flera stora forskningsprojekt och program inom digitalisering med koppling till skogsbruk och skogsindustri pågår.

Sysselsättning

Det finns sannolikt goda möjligheter att skapa fler och nya jobb inom en cirkulär bioekonomi. Skogsnäringen ger i dag direkt arbete till cirka 70 000 personer i Sverige. I flera län svarar skogsindustrin för 20 procent eller mer av industrisysselsättningen. Arbetstillfällena finns i huvudsak utanför storstadsregionerna.

Under åren 2017–2019 investerade skogsindustrin närmare 45 mil- jarder kronor i ökad och ny produktionskapacitet inom trävaror, massa och papper. För 2020 är prognosen för investeringar inom skogsindustrin 9,5 miljarder kronor. Detta signalerar fortsatt hög efterfrågan på skogsnäringens produkter nationellt och globalt samt fortsatt stort behov av personal med hög kompetens. Detta gäller i än högre utsträckning i de fall förädlingsgraden inom industrin ökar.

Ökad effektivisering inom industrin medför dock att dessa inve- steringar inte med automatik leder till ett ökat antal sysselsatta. Även från andra verksamheter med skogen som bas skapas syssel-

304

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

sättning och inkomster. Naturturism är ett exempel på en växande näring med potential för ökat företagande och sysselsättning.

Samverkan och dialog

Det nationella skogsprogrammet har bland annat syftat till att bidra till en ökad samsyn i frågor om skogsbruk och biologisk mångfald. Det har genomförts ambitiösa och djupgående dialogprocesser med i huvudsak gott resultat, även om man inte nått ända fram i alla delar. Det finns fortsatt en brist på samsyn när det gäller vissa skogspro- duktionsaspekter och vad som kännetecknar ett hållbart skogsbruk, som behövs för en växande bioekonomi. Å ena sidan en önskan och vision om skogens och skogsnäringens möjligheter att bidra till omställningen och utvecklingen till ett fossilfritt och hållbart sam- hälle. Å andra sidan en farhåga att mål om biologisk mångfald och övriga ekosystemtjänster inte kan nås. Diskussionen och debatten är bitvis polariserad och inte alltid lösningsinriktad. En fortsatt och ut- vecklad dialogprocess för dessa frågor skapar ytterligare möjligheter för en växande cirkulär bioekonomi. Det nationella skogsprogram- met kan utvecklas för att ytterligare främja en växande skogsnäring och skogsbruk för hållbar utveckling. Utredningen återkommer till denna fråga senare i betänkandet.

305

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

7.3Svensk skogsnäring

Skogsnäringen delas normalt upp i skogsbruk och skogsindustri. Skogsbruk är den verksamhet som bedrivs i skogen, till exempel skogs- vård, avverkning och terrängtransport och transport av råvaror till industri. Skogsindustri är vidareförädling av råvarorna till olika pro- dukter eller energi.

7.3.1Tillväxt och avverkning

Den årliga tillväxten på produktiv skogsmark i Sverige beräknas år 2015–2019 till drygt 115 miljoner skogskubikmeter (m3sk) utanför formellt skyddade områden enligt 2018 års gränser.17

En betydande andel av tillväxten i landets skogar sker i medel- ålders skog. Där har tillväxten ännu inte kulminerat, vilket innebär att det är bättre att skogen får växa ytterligare ett antal år än att den avverkas och ersätts med ny skog. Om hela den årliga tillväxten skulle avverkas måste skogsbruket successivt behöva sänka avverknings- åldrarna och börja avverka skog som, om den fått stå kvar, skulle haft en fortsatt hög tillväxt.

Om välväxande medelålders skog avverkas sjunker tillväxten i landets skogar på sikt och framtida möjlig avverkningsnivå skulle behöva sänkas. Den beräknade årliga nettotillväxten på skogsmark, som är tillgänglig för avverkning, är cirka 91 miljoner m3sk för perio- den 2010–2019.18

Vid beräkning av tillväxt och mängden skog på en viss areal, anges volymen vanligtvis i m3sk, och vid beräkning av avverkad volym an- vänds måttet fast kubikmeter under bark, m3fub. En m3fub motsvarar cirka 1,2 m3sk.19

Den totala bruttoavverkningen uppgick 2018 till 91,2 miljoner m3sk. Bruttoavverkningen 2019 uppskattas preliminärt till 94,1 mil- joner m3sk vilket innebär en ökning med drygt tre procent. Brutto- avverkningen 2020 prognostiseras till 91 miljoner m3sk. Avverkningen har, med årliga variationer, ökat stadigt sedan början av 1950-talet då

17SLU, Skogsdata 2020 s. 135.

18Skogsstyrelsen, Skogliga Konsekvensanalyser 2015, rapport 10-2015.

19Skogskubikmeter innebär hela stammens volym, från stubben (fällskäret) och uppåt, inklu- sive topp och bark. Används för att beräkna mängden skog på en viss areal, till exempel vid inventering och taxering. Fast kubikmeter under bark innebär hela stammens volym, från stubben (fällskäret) och uppåt, men utan topp och bark.

306

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

den låg på mellan 40–60 miljoner m3sk årligen. Under de senaste fem åren har den årliga bruttoavverkningen legat inom intervallet 90–

94miljoner m3sk

Nettoavverkningen under 2018 var 73 miljoner m3fub. 2019 be-

räknas nettoavverkningen preliminärt till 75 miljoner m3fub, varav omkring 49 procent barrsågtimmer, 43 procent massaved, 7 procent brännved samt någon procent övrigt virke. Jämfört med 2018 ökade avverkningen av sågtimmer av barrträd med omkring 926 000 m3fub och avverkningen av massaved med 1 432 000 m3fub.

Under 2019 var importen av rundvirke preliminärt 7,7 miljoner m3 vilket är omkring 0,6 miljoner m3 mindre än året innan. Exporten var preliminärt 0,8 miljoner m3 vilket är ungefär 0,1 miljoner m3 större än under 2018.20

7.3.2Användning av skoglig biomassa i skogsindustrin

Av den avverkade volymen på 73 miljoner m3fub 2018 använde skogs- industrin 65 miljoner m3fub och därtill 8,6 miljoner m3fub importerad råvara.21

Hälften av råvaran som skogsindustrin använder går till sågverken, den andra hälften går till massa- och pappersbruken. Vid sågverken blir ungefär hälften av råvaran sågade produkter och hälften blir bi- produkter i form av flis och spån som levereras vidare som råvara till skivindustri, massa- och pappersindustrin samt till energisektorn.

20Skogsstyrelsen, statistiskt meddelande JO0312 SM 2001, Bruttoavverkning 2018 och preli- minär statistik för 2019.

21Biometria, Skogsindustrins virkesförbrukning samt produktion av skogsprodukter 2014–2018.

307

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

Figur 7.2 Skogsindustrins virkesflöden, 2018

Miljoner m3fub

Källa: Biometria.

*Främst sågverk samt en mindre andel skivindustri (plywood, fanér etc.).

**Främst massaindustri men även en mindre andel skivindustri (spån- och andra träfiberskivor).

7.3.3Skogsnäringens råvaruflöden

Skogsindustrins råvaruflöden och värdekedjor är komplexa system som involverar en mängd olika aktörer. Råvaran från skogsbruket transporteras till skogsindustrins anläggningar där den förädlas till olika produkter. Sågtimmer går till sågverken som producerar plank och bräder av den runda stocken. Ungefär hälften av volymen såg- timmer blir biprodukter i form av exempelvis bark, flis och spån. Dessa biprodukter används som råvara i andra verksamheter som nämnts ovan.

Massaveden går till massabruken för produktion av massa och papper. Men även flis från sågverken används som råvara i massa- bruken, medan bark och spån blir bioenergi. I de kemiska massa- bruken processas skogsråvaran och delas upp så att cellulosan går till massatillverkning och resterande delar från trädet blir till energi för de egna processerna.

Både el och värme samt oförädlad bioenergi i form av till exempel bark, spån och flis produceras och levereras också till övriga sam- hället. Lite förenklat kan man säga att 25 procent av trädet blir såg- ade trävaror, 25 procent blir olika typer av pappersprodukter och

308

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

50 procent blir bioenergi. Bioenergi kan också komma direkt från skogen och omfattar då främst grot, det vill säga grenar och toppar som samlas ihop och används för produktion av värme och el.

Figur 7.3 Flödet av biomassa och bioenergi inom skogsnäringen

Källa: Skogsindustrierna.

Det sortiment som i dag ger högst ersättning per m3till markägaren är sågtimmer. Mycket av skogsvård och skogsskötsel sker därför i syfte att producera så stor andel sågtimmer som möjligt. Under en omloppstid genomförs i normalfallet 1–3 gallringar, där merparten av det avverkade virket är massaved som går till massabrukens pro- cesser. De kvarvarande träden i skogen ges utrymme att växa till större dimensioner lämpliga för sågverk.

Enkelt uttryckt är det produktion av sågade trävaror som driver produktionen av massaved och energisortiment. Utan efterfrågan på sågade trävaror blir det med dagens värdekedjor och prisbild, svårare att få lönsamhet i skogsbruket och därmed möjlighet till leveranser av råvara till massabruken, energisortiment och sidoströmmar i industriprocesserna för produktion av kemikalier och drivmedel med mera.

Den ökade tillväxten och avverkningen som skett sedan början av 1900-talet har använts för en ökad produktion inom skogsindustrin. Parallellt med den växande industriproduktionen har industrin kun- nat förse samhället och värmesektorn med råvara till energi- eller värmeproduktion. Råvaran levereras i form av grenar och toppar,

309

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

bark eller pellets. Rest- och spillvärme från skogsindustrins pro- cesser går i många kommuner in till det kommunala fjärrvärmenätet. Det är ett effektivt sätt att använda de restströmmar som industrin inte själva är i behov av.

Effektiv användning av råvaran är en viktig del i det löpande arbetet inom industrin för effektivisering och ökad produktion. Alla delar av de avverkade träden som tas ut ur skogen används i någon tillverk- ningsprocess. Stubbar och en del av grenar och toppar tas dock inte ut från skogen i dagsläget av ekonomiska, tekniska eller biologiska skäl.

Figur 7.4 Hela trädet används

Källa: Skogsindustrierna.

7.3.4Skogsnäringens cirkulära flöden

En viktig komponent i en cirkulär ekonomi är materialåtervinning. Materialåtervinning regleras genom avfallsförordningen, förordningen om producentansvar för förpackningar och förordningen om produ- centansvar för returpapper. Avfallsförordningen reglerar att hushåll och företag ska lämna förpackningar och tidningar till återvinning och producentansvaret innebär att producenterna, ansvarar för att samla in och ta hand om uttjänta produkter. Syftet med producent- ansvaret är att det ska motivera producenter att ta fram resurssnåla produkter som är lättare att återvinna och inte innehåller miljöfarliga

310

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

ämnen. Insamling och återvinning av kontorspapper är inte reglerat, men sker i stor omfattning på frivillig väg. För den biobaserade eko- nomin är det främst producentansvaret för pappersförpackningar och tidningar, som åligger skogsnäringen, som är aktuella.

I Sverige återvinns 80 procent av pappersförpackningarna, 90 pro- cent av tidningarna och 77 procent av kontorspapperet som konsu- meras i Sverige. Insamlingsgraden av pappersförpackningar och tid- ningar är alltså hög i Sverige. Allt pappersmaterial som samlas in åter- vinns i svenska pappers- och massabruk. Den svenska marknaden för återvinning av returfiber räcker dock inte till för behovet. En bety- dande import av returfiber sker också. Den returfiber som används i Sverige används till tidningspapper (23 procents inblandning), mjuk- papper (60 procents inblandning), wellpapp (23 procents inblandning), och vissa typer av kartong (5 procents inblandning). En träfiber kan återvinnas upp till 7 gånger innan den är utsliten, vilket gör att det behövs både färskfiber och returfiber i produkterna.

Inblandningsgraden av returfiber i pappersprodukter i Sverige är relativt låg jämfört med många andra länder inom EU. Det beror till stor del på att Sverige tillverkar stora mängder massa, papper och kartong där merparten av produkterna exporteras. Därmed blir det de länder som köper de svenska produkterna som återanvänder de svenska materialet till nya material och produkter. Det innebär att mycket av de returfibrer som används i massabruk på kontinenten har sitt ursprung i en färskfiber från en nordisk skog.

Även träemballage är en del av den cirkulära ekonomin. Där hand- lar det i stor utsträckning om återanvändning i flera led innan mate- rialet energiutvinns. Träemballage, som pallkragar och godspallar, är exempel på produkter som återanvänds inom logistik och transport.

7.3.5Skogsindustrins produkter

Sågade trävaror

Drygt hälften av virket från avverkningarna i Sverige går till sågverken för att bearbetas till långlivade förädlade produkter som konstruk- tionsvirke för hus och broar eller snickerivirke för möbler inredning och golv. Utbytet från sågverken är i genomsnitt 47 procent, vilket innebär att av den råvara som levereras till sågverken blir cirka hälften sågade trävaror. Resten, i form av flis, bark och spån används dels

311

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

som energi i de interna processerna, dels som råvara till andra pro- cesser inom till exempel massaindustrin, industri för tillverkning av spånskivor, träfiberskivor, mm och inom energisektorn.

År 2019 producerades cirka 18,6 miljoner m3 sågade trävaror i Sverige. Av detta förbrukades cirka 5,6 miljoner m3 inom landet och den resterande delen, cirka två tredjedelar, exporterades till andra länder inom och utanför Europa.22

Massa och massaprodukter

Massa är råvaran till papper, kartong och vissa typer av textil. I Sverige tillverkas tre olika typer av massa; mekanisk massa, kemisk massa och dissolvingmassa. Dessutom används returfiber i många produkter.

Mekanisk massa tillverkas framför allt av gran och används bland annat till tidningspapper, journalpapper, vissa typer av kartong som till exempel vätskekartong, och hygienpapper. Framställningen sker genom att veden sönderdelas och de frilagda fibrerna bearbetas mekaniskt. Detta är en mycket energikrävande process och används i minskande omfattning.

Kemisk massa framställs genom att veden flisas och därefter kokas flisen med kemikalier som hjälper till att lösa upp ligninet i veden, så att fibrerna friläggs. Kemisk massa ger ett starkare papper än meka- nisk massa. Exempel på kemiska massor är sulfatmassa och sulfit- massa, vilket kan användas till de flesta produkter.

Returfibermassa tillverkas av insamlat och återvunnet papper av olika kvaliteter. Returpappret sorteras och befrias från eventuellt material som inte kan ingå i returprocessen. Det kan vara lim, folie, eller plastbarriärer i vätskekartong, med mera För vissa produkter krävs det även att man först tar bort tryckfärg innan man kan göra nytt papper av det. Returfibrer används för tillverkning av tidnings- papper, mjukpapper och vissa typer av kartong, oftast i kombination med färskfibermassa.

Av den totala råvaruanvändningen vid papperstillverkning i Sverige är 50 procent kemisk massa, 29 procent mekanisk massa, 12 procent fyllnads- och bestrykningsmedel och 9 procent retur- pappersmassa.

22Uppgift från Skogsindustrierna.

312

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

Textilmassa av cellulosa, eller dissolvingmassa som det också kallas, är ett nygammalt teknikområde som kan användas för tillverkning av tygerna viskos och lyocell. Textilmassa är en delmängd av den kemiska massan som beskrivs ovan och kan vara både sulfatmassa och sulfitmassa.

År 2019 producerades 12,1 miljoner ton massa i Sverige. Cirka

60 procent av den totala massaproduktionen används internt, för brukens egen produktion av papper och kartong. Resterande 40 pro- cent, kallad marknadsmassa, säljs på den öppna marknaden. Den svenska pappersproduktion uppgick 2019 till 9,6 miljoner ton. Av detta var cirka 3,2 miljoner ton grafiskt papper och 5,9 miljoner ton var förpackningsmaterial. Resterande del var mjukpapper och övrigt papper. Exporten av pappersprodukter var 8,8 miljoner ton, eller 92 procent av produktionen.23

Bioenergi

Bioenergi utgör ungefär 38 procent av Sveriges totala energianvänd- ning och är den största förnybara energikällan i Sverige sett till slut- lig energianvändning.24 Av den förnybara energin som användes i Sverige 2018 är 63 procent, 141 TWh, bioenergi. Övriga förnybara energikällor är vattenkraft, vindkraft, solkraft och värmepumpar. Biobränslen som används för tillverkning av bioenergi, är ett sam- lingsnamn för en rad olika bränslekategorier, där bland annat träd- bränslen, biprodukter från skogsindustri, flytande biodrivmedel, bio- gas och hushållsavfall ingår. Det går inte att entydigt läsa ut vilka av kategorierna som har skogligt ursprung ur tillgänglig statistik. Om kategorierna Förädlade trädbränslen, Oförädlade trädbränslen och Avlutar25 räknas till bränslekategorier med skogligt ursprung omfattar dessa cirka 105 TWh, eller 75 procent av biobränsleanvändningen under 2018. För de oförädlade trädbränslena med svenskt ursprung kommer cirka 40 procent från grot (grenar och toppar), 25 procent

23Uppgifter från Skogsindustrierna.

24Energimyndigheten, Bioenergi, www.energimyndigheten.se/fornybart/bioenergi/.

25Med avlutar avses biprodukt som bildas vid tillverkning av pappersmassa. Avlutarna innehåller dels organiska föreningar som energiåtervinns och ingår i statistiken för bioenergi. Avlutar inne- håller även kemikalier som separeras och återanvänds vid industrin. Nya tekniker för förgasning av avlutar gör att denna biprodukt kan användas för att framställa drivmedel.

313

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

från stamveds- och träddelsflis, cirka 35 procent är brännved och mindre än 0,5 procent kommer från stubbar.26

Bioenergi används främst för värmeproduktion i allt från enskilda pannor till storskalig produktion av fjärrvärme, för elproduktion i kraftvärmeanläggningar och för industrins processbehov. Den bio- energi som används i Sverige kommer från skogsbruk, skogsindu- strin och jordbruket. Skogsindustrin är den största leverantören.27 När råvaran används för att producera massa, papper och träproduk- ter produceras samtidigt bioenergi av delar av restprodukter i indu- striprocesserna. Restprodukter från skogsbruket används som bränsle i kraftvärmeverk för att generera biobaserad el och värme. Skogs- industrin utnyttjar de restprodukter som uppstår vid den egna till- verkningen för att göra el, värme och pellets samt levererar energi till kraftvärmeverk och hushåll. Leveranserna går till övriga samhället, till exempel som fjärrvärme, i form av olika typer av skogsbränslen till värmeverk eller biodrivmedel. Skogsindustrin är också Sveriges största användare av bioenergi och företagen har kommit långt i arbetet med att ersätta olja och andra fossila energikällor i de egna processerna.28

Flödet av bioenergi från skogen till skogsindustrin och till övriga samhället är ett komplicerat system, där möjligheten till energileve- ranser till den egna industrin och till övriga samhället påverkas av avverkningsnivåer och industrins produktion av sågade trävaror, massa och papper. Genom effektivare processer inom industrin samt ett ökat uttag av restprodukter från skogen ökar möjligheten att producera mer bioenergi från skogen. Även genom en generellt sett växande bioekonomi med ökat träbyggande och ökad produktion av andra biobaserade produkter skapas mer restprodukter och rest- strömmar som kan omvandlas till bioenergi.

26Energimyndigheten, Produktion, import och export av oförädlade trädbränslen, www.energimyndigheten.se/en0122.

27Rapport av Skogsstyrelsen, Energimyndigheten, Jordbruksverket och Naturvårdsverket, Bioenergi på rätt sätt – om hållbar bioenergi i Sverige och andra länder, Skogsstyrelsens rapport 2017/10.

28Skogsindustrierna och Energimyndigheten.

314

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

Biodrivmedel

Biodrivmedel är drivmedel som produceras av biomassa. Råvaran kan komma från skogsbruk, jordbruk eller restströmmar från industrin eller annat avfall. En del av de restströmmar som kommer från skogs- industrin används i dag för att tillverka biodrivmedel.

En form av biodrivmedel kallas HVO, Hydrogenated vegetable oil. I Sverige tillverkas den främst av raps, men även av tallolja som är en biprodukt från kemiska massabruk. Förutom sådan ”talldiesel” kan talloljan användas direkt som energi eller till att producera andra gröna kemikalier. Det produceras även en mindre mängd bioetanol av brunlut29, biogas från skogsindustrins avloppsvatten samt, ännu i liten skala, metanol från strippergaser. Strippergaser är en biprodukt i ett sulfatbruk och erhålles när kokerikondensat renas för åter- vinning till blekeriet.

Det pågår tester med att producera biodrivmedel av lignin, som även det kan tas ut från de kemiska massabruken. Det kan ske genom att biooljan från ligninet uppgraderas i raffinaderimiljö till driv- medel. Ligninet används i dag primärt till att producera el och ånga till de interna processerna.

Det pågår även försök för att producera pyrolysolja från sågspån eller skogsbiomassa och att uppgradera denna till drivmedel i en raffinaderimiljö vilket ger en förnybar bensin och diesel. Pyrolys är en process där ett ämne snabbt hettas upp så att materialet förångas och på så sätt kan kondenseras ut till en vätska. Genom denna pro- cess kan restströmmar från skogsnäringen, så som grenar, toppar och sågspån omvandlas till en olja som kan användas som en råvara till biodrivmedel genom att processas i ett raffinaderi.

Det pågår även försök med etanolproduktion från skogsråvara samt utveckling av olika förgasningstekniker för framställning av bio- drivmedel. Dessa tekniker har demonstrerats i industriellt relevant skala och har relativt hög mognadsgrad.

Den totala mängden drivmedel som användes i Sverige 2018 mot- svarar 91,1 TWh. Den förnybara andelen av detta var cirka 23 pro- cent, eller cirka 21 TWh.30

Med effektivare utnyttjande av skogsråvara inklusive grenar och toppar för energiändamål, industrins rest- och biprodukter samt

29En blandning av utlöst material och använda kokkemikalier.

30Energimyndigheten, Drivmedel 2018. Redovisning av rapporterade uppgifter enligt drivmedels- lagen, hållbarhetslagen och reduktionsplikten, ER 2019:14.

315

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

biobaserat avfall skulle råvarubasen för biodrivmedelsproduktion i Sverige kunna öka betydligt även om det inte är sannolikt att vi blir självförsörjande på biodrivmedel i närtid. Genom en generellt sett växande bioekonomi med ökat träbyggande och ökad produktion av andra biobaserade produkter skapas mer restprodukter och rest- strömmar som ökad råvarubas för alla energisortiment.

De restströmmar av flis, bark, spån, lignin, brunlut, och andra ämnen som uppstår vid industrin används i dag i första hand till energi som el och värme som används i de interna processerna eller säljs till övriga samhället. Det innebär att en ökad energieffekti- visering inom processerna också skulle generera en motsvarande ökad mängd energi och råvaror för andra ändamål.

Ingen deponi förekommer vid industrierna men det lämnas rela- tivt stora mängder grenar och toppar kvar i skogen. Att inte mer av detta tas tillvara beror i första hand på bristande lönsamhet. Det beror även på att grot används för att undvika körskador och då inte längre är möjligt att använda som energisortiment.

Det är fullt möjligt att producera andra produkter, som till exem- pel kemikalier, drivmedel och nya material från de flesta av dessa restströmmar. Om en del av de restströmmar som i dag används till energi, i stället tas ut för att tillverka nya drivmedel eller andra nya produkter, måste industrin säkerställa att de interna processerna har tillräckligt med förnybar energi från annat håll. Vid massabruk och vid sågverk pågår en ständig energieffektivisering, vilket skapar en potential för ett överskott av energi. Då ökar möjligheten att pro- ducera biodrivmedel av en del av restströmmarna.

Det är även tekniskt möjligt att utvinna drivmedel direkt från råvaran i form av stamved. Det är däremot inte ekonomiskt att göra det då priset på stamved som kan användas som sågtimmer, vida överstiger priserna på energiprodukter. Det är osannolikt att denna prisbild kommer ändras inom en överskådlig tid, även med ökade krav på inblandning av förnybara bränslen (genom den så kallade reduktionsplikten). Under vissa specifika förutsättningar skulle det även kunna uppstå en viss konkurrenssituation med massavedssorti- ment.

316

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

7.3.6Behov av kvalitetsvirke vid sidan av skogsindustrins flöden

Den storskaliga skogsindustrin står för en mycket stor del av den totala efterfrågan av skogsråvara i Sverige. Det finns emellertid anledning att även belysa en mindre, men växande nisch inom träförädling som efterfrågar högkvalitativt virke.

Att bygga hus av trä har traditionellt varit det huvudsakliga bygg- sättet i nästan hela landet. Huvuddelen av den äldre bebyggelsen i min- dre städer och på landsbygden utgörs därför av olika typer av trä- byggnader. Byggnadsvirket valdes traditionellt ut efter önskade dimen- sioner, längder och egenskaper. Det var oftast mogen fura i grov dimen- sion med jämn och långsam tillväxt, med en hög kärnandel som efter- frågades. Det är främst äldre träd som får dessa egenskaper. Inte sällan kom då byggnadsvirket från träd som var uppåt 200 år och äldre.

De svenska tallskogarna sköts i dag huvudsakligen för att till- mötesgå den storskaliga skogsindustrins behov och avverkas därför vid 80–110 års ålder. Utbudet av virke från äldre träd är därmed i det närmaste obefintligt och skogen brukas i dag huvudsakligen på ett sätt som gör att dessa träd inte produceras. Det traditionella byg- gandet har andra kvalitetskrav på virke och efterfrågar andra typer av produkter än de som i huvudsak produceras i skogen i dag.

Sedan det europeiska byggnadsvårdsåret 1975, har en medveten- het om att det byggnadstekniskt och mest hållbara sättet att reno- vera byggnader på är att utföra det med samma material och med samma metoder som de en gång uppfördes. I politiken för Gestaltad livsmiljö31 konstateras att våra framtida hållbara bostäder i huvudsak består av det redan byggda och att kompetensen om hur vi ska ta hand om dessa byggnader är svag inom byggsektorn i dag, då huvud- fokus där är på nyproduktion i storstadsområdena.

Gestaltad livsmiljö handlar också om att beakta äldre bebyggda miljöer som en social och ekonomisk resurs. Det avser även att för- stärka fokus på att restaurering av existerande byggnader är en typ av återbruk som kan, om den utförs kompetent, uppfylla kriterierna för cirkulär ekonomi och hållbar utveckling. När samhället utvecklas snabbt är det viktigt att skapa goda förutsättningar både för bevar- ande och utveckling av den byggda miljön. Estetiska och kultur- historiska värden har stor betydelse för utvecklingen av hållbara och

31Prop. 2017/18:110.

317

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

attraktiva livsmiljöer. Ett helhetsperspektiv på den gestaltade livs- miljön innefattar även förvaltning, underhåll och vård av den befint- liga bebyggelsen utgör en lika viktig uppgift som skapande av nya områden.

En specialiserad nisch av hantverkare inom byggsektorn har där- efter vuxit fram, populärt kallat byggnadsvård. Det finns uppskatt- ningar om att efterfrågan på högkvalitativt virke i Sverige för denna nisch ligger på uppemot 250 000 m3 per år. En stor del av det special- virke som efterfrågas importeras i dag, trots att bland de större för- valtarna av kulturhistoriskt intressanta byggnader finns en vilja att minska behovet av transporter och att kunna använda och förädla hög- kvalitativt timmer lokalt.

Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse ska enligt lagkraven förval- tas med traditionella material och metoder. Enligt varsamhetskravet i plan- och bygglagen gäller det all kulturhistoriskt värdefull bebyg- gelse.32 Därutöver finns särskilda krav på byggnadsminnen enligt bland annat kulturmiljölagen. Totalt finns i landet cirka 3 000 kyrko- byggnader och över 2 000 skyddade bebyggelsemiljöer i privat eller offentligt ägo som omfattas av detta skydd.

Staten har som förvaltare ett särskilt krav att uppträda föredöm- ligt i sin förvaltning i dessa frågor genom exempelvis Statens fastig- hetsverk. Staten avsätter i dag närmare 1 miljard kronor i bidrag för förvaltning av skyddade byggnader. Exempelvis använde Svenska kyrkan år 2019 cirka 392 miljoner kronor av den kyrkoantikvariska ersättningen på vårdinsatser av konstruktioner eller byggnadsdelar av trä; som stomarbeten, konstruktionselement och bjälklag, om- läggning av spåntak med tjärning, fasad samt fönster och dörrarbe- ten. De statliga bidragen kräver alla egenfinansiering som uppgår till ungefär samma summa.

Utöver den byggnadsvård som sker i offentlig eller i kyrkans regi finns en stor privat efterfrågan, som vuxit sig allt starkare de senaste 30 åren. Hälften av företagen som är nischade mot byggnadsvård är startade efter år 2000. Dessa återfinns i huvudsak på landsbygden. Enligt en branschstudie som genomfördes år 2016 omsätter denna nisch i byggsektorn över 2 miljarder kronor. Majoriteten av företa- gen jobbade med privatkunder. Hälften av företagen uppgav att de hade anställningsbehov.

32I sammanhanget kan nämnas att en totalinventering i Halland under åren 2005–2009 visade att det var ca 10 procent av all bebyggelse i länet.

318

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

Hantverkare som arbetar med träförädling inom traditionellt massivt träbyggande efterfrågas i dag även inom småskalig nypro- duktion. Ofta i anslutning till befintlig bebyggelse men också i nya byggnader med modernt formspråk. Att kunna använda lokalt bygg- material, processa det så lite som möjligt och med korta och få trans- porter när ett hus byggs kan vara ett hållbart byggsätt för småhus. Inom arkitekturen pågår en utveckling av alternativa system för håll- bart byggande. Koncept som cirkulär ekonomi, ”regenerativ design” och ”eco-economy” pekar alla i samma riktning: Att med utgångs- punkt i naturliga och lokala material utveckla moderna och hållbara byggnadssätt.

Traditionellt byggnadsvirke och andra produkter, som under- tryckta granar och törstubbar till tjära, behöver skogar med träd av alla åldrar och dimensioner sida vid sida. Det finns därmed ett behov av skogar som utgör en ”materialbank” på rot för att säkra tillgången kontinuerligt och för att säkerställa framtida behov. I dag förekom- mer det, i mindre skala, att företagare som förädlar kvalitativt virke och andra skogliga produkter sköter egen skog för att täcka behoven i den egna verksamheten. Inte sällan sköts sådana skogar utan att slut- avverkas eller markberedas. Det finns även ett mindre antal köpsåg- verk som kan hantera virke som upprätthåller de kvalitetskrav som efterfrågas i branschen. Efterfrågan är dock i dag betydligt större än tillgången på virke från denna typ av skog.

Huvuddelen av detta specialsortiment importeras därför i dag från länder som Ryssland och Kina, ibland via Finland. Att utveckla starkare produktions- och distributionskanaler i Sverige skulle möj- liggöra fler arbetstillfällen och företagsetableringar över hela landet.

Behovet av skogsråvara inom den ovan beskrivna delen av skogs- näringen kommer aldrig att kunna konkurrera med efterfrågan inom den storskaliga skogsindustrin. Det finns dock många markägare som i dag helt avstår från skogsvårdsåtgärder och som har andra syf- ten med sitt ägande än att bedriva ett rationellt lönsamhetsmaxi- merat skogsbruk. Bland dessa kan det förmodas finnas intresse att i stället avverka vissa träd för lokala byggprojekt, till exempel för renovering av kyrkobyggnader, som en gång uppfördes av virke från samma skogar. I sammanhanget bör nämnas att betalningsviljan för högkvalitativt byggnadsvirke är betydligt högre än för standardsor- timent. Även uttag av enstaka träd kan därmed ge en nettovinst.

319

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

Marknaden för kvalitetsvirkesförädling är ännu omogen. Sam- ordningen och information bedöms som bristfällig. Här kan lokala och regionala samverkansprojekt vara en viktig väg framåt för att synliggöra ett möjligt alternativ för markägare som inte kan tänka sig att bedriva ett trakthyggesbruk i sin skog.

Ett annat problem som identifierats för att få fler att satsa på denna typ av skogsbruk är att överhållning av skog för att kunna producera kvalitetstimmer kan generera en skog med höga biolo- giska värden. Det kan skapa osäkerheter om det kommer att vara tillåtet att avverka dessa träd i framtiden, antingen på grund av myn- dighetsbeslut eller på grund av en eventuell skogsbrukscertifiering. När höga naturvärden ses som en affärsrisk minskar viljan att bruka sin skog på ett alternativt sätt i förhållande till skogsindustrins be- hov. Kunskapen om alternativa skötselsystem som medger att gamla, men friska träd, kan användas till kvalitetsvirkesproduktion mot en annan bransch än den storskaliga skogsindustrin bör därför utvecklas.

I detta sammanhang bör Svenska kyrkan och Statens fastighets- verk, som några av landets största skogsägare och som förvaltare av en stor mängd kulturhistorisk värdefulla träbyggnader kunna spela en nyckelroll, både i en dialog med myndigheter och med certifier- ingsorganen. Skogsstyrelsen bör även kunna utarbeta råd om hur äldre skogar kan och bör skötas för att möjliggöra uttag av kvalitets- virke från äldre träd.

320

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

7.4Andra näringar med bas i skogen

7.4.1Rennäring

Samerna är Sveriges enda urfolk och har ett i grundlagen stadgat skydd. Enligt 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen ska det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och sam- fundsliv främjas. En bärande och central del i den samiska kulturen är renskötsel, en näring som i Sverige är förbehållen samerna.

All rennäring bygger på det fria naturbetet eftersom renar är vand- ringsdjur. Renskötsel bedrivs på cirka 50 procent av Sveriges yta, från norra Dalarna och norrut. Det innebär att renskötsel och annan markanvändning som bland annat skogsbruk ofta bedrivs på samma marker.

Renskötseln i Sverige är organiserad i 51 olika samebyar med sär- skilda betesområden. Av dessa är 33 fjällsamebyar, 10 skogssame- byar och 8 är koncessionssamebyar.

Skogarna är samebyarnas vinterbetesområden, en livsviktig resurs för renen och en förutsättning för att renskötseln ska kunna bedri- vas. Sommartid befinner sig fjällsamebyarna inom de så kallade året- runtmarkerna och vintertid inom de så kallade vinterbetesmarkerna. Skogssamebyarna befinner sig året runt i skogslandet även om betes- områdena är indelade i åretruntmarker och vinterbetesmarker.

Det finns cirka 4 600 renägare (som äger minst en ren), varav

85 procent bor i Norrbottens län. 40 procent av renägarna är kvinnor och 60 procent är män. Inom en sameby kan det finnas flera rensköt- selföretag. Det finns drygt 1 000 renskötselföretag i Sverige. Man beräknar att omkring 2 500 personer i Sverige är beroende av inkoms- ter från renskötsel, men betydligt fler är beroende av renskötseln både ekonomiskt och kulturellt.33

Utöver renskötsel finns flera andra samiska verksamheter knutna till samisk tradition och kultur, till exempel sameslöjd, samisk besöks- näring, samisk mat, samiskt gårdsbruk och näringar inom kultur- sektorn. På uppdrag av Sametinget gjorde konsultföretaget WSP år 2019 en kartläggning av samiskt näringsliv.34 I kartläggningen note- rades att det finns 1 962 samiska företag i den svenska delen av Sápmi fördelat på en stor mängd branscher. Av dessa har 28 procent rensköt- sel som huvudsaklig verksamhet. Skogsförvaltning är den näst största

33www.sametinget.se.

34WSP, Läget i Sápmi. Kartläggning av samiskt näringsliv. 2019.

321

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

branschen med 10 procent av företagen. I övrigt är näringsverksam- heten spridd över ett stort antal branscher, till exempel turist- och bokningsservice, vägtransport och konsultverksamhet. Andra samiska näringar med verksamheter som på ett eller annat sätt är knutna till samisk tradition och kultur utgör cirka 16 procent av företagen. 95 procent av de bolag som har samiskt engagemang är registrerade som enskild firma medan 4 procent är aktiebolag.

Inom samiska näringar är omsättningen totalt sett störst för före- tag inom renskötseln, vilket beror på det stora antalet företag. Ut- slaget per företag ger det en omsättning på cirka 260 000 kronor i genomsnitt. Samiskt gårdsbruk, sameslöjd och kultursektorn har en något lägre omsättning per företag än renskötseln, medan företagen inom samisk mat och besöksnäring omsätter cirka 5 respektive 2 mil- joner kronor per år och företag. Övriga näringar omsätter igenom- snitt cirka 1,5 miljoner kronor per företag. Den genomsnittliga om- sättningen för de samiska aktiebolagen är cirka 11 miljoner kronor per år och vinsten nära noll.

De största inkomsterna i ett renskötselföretag kommer från för- säljning av renkött och älgkött. De största utgifterna är fordon och bränsle. Renslakterierna får fram cirka 1 400 ton renkroppar per år. Efter förädling är det cirka 1 000 ton renkött som kommer ut på marknaden. Av detta kommer cirka 250 ton renkött till butik varav

200ton som renskav. Cirka 750 ton går till storkök och restaurang.35 Eftersom det saknas officiell statistik över samiskt näringsliv och handel är det svårt att göra heltäckande presentationer över detta, vilket OECD tar upp i en rapport från 2019.36

Antalet renar i Sverige varierar mellan 225 000 och 280 000 i vin- terhjord. Renskötseln är beroende av stora betesarealer eftersom renarna rör sig efter årstidsväxlingarna. För vandringarna mellan olika betesmarker strövar renen fritt men nyttjar även flyttstråk. Under vissa tider på året, framför allt i samband med kalvmärkning, höst- slakt och flytt till vinterbetesområdena, samlar renskötarna renarna i större hjordar. I vissa områden är betesområdena avskurna av exem- pelvis industriaktiviteter, bil- och järnvägar, vindkraft och skogs- bruk. Då måste renarna fraktas till nya betesområden med lastbil.

35www.sametinget.se.

36OECD, Linking the Indigenous Sami People with Regional Development in Sweden, OECD Rural Policy Reviews, 2019, s. 40.

322

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

7.4.2Naturturism och friluftsliv

Definitionen av naturturism är enligt Naturturismföretagen ”för- flyttad konsumtion i form av aktiviteter, boende, måltider och andra turismtjänster där själva naturupplevelsen är i centrum”. I begreppet ingår även kulturturism.

Den naturbaserade turismen består av närmare 3 000 aktivitets- och guideföretag som tillsammans med boenden, restauranger och uthyrningsverksamhet omfattar cirka 10 000 företag.37 Branschen består till stor del av mindre enmans- och familjeföretag, men även större företag som hotellkedjor och större anläggningar ingår.

Naturturismnäringen utgörs av de verksamheter i olika branscher som riktas till och konsumeras av naturturister. Det finns många aktö- rer som arbetar med naturturism, till exempel; Naturturismföretagen som är en branschorganisation för företag inom branschen. Skärgårds- stiftelsen som har till uppgift att bevara Stockholms skärgårds natur- och kulturvärden. Västkuststiftelsen Stiftelsen Skånska Landskap (samt Stiftelsen för Fritidsområden i Skåne), Svenska turistföreningen som ”guidar till äventyret i Sverige” genom bland annat sina fjällstugor och vandrarhem. Samtliga regionala turistorganisationer, tillsammans med Visit Sweden, arbetar med naturturism.

Svensk naturturism växer och får en allt större lokal betydelse för nya jobb och företag på landsbygden samtidigt som näringens före- tag lockar resenärer från hela världen vilket ger betydande intäkter. Den totala turismen i Sverige, det vill säga all turism och inte endast den som har kopplingar till svensk natur, hade en omsättning på 317,4 miljarder kronor under 2017. Av detta kunde 135,9 miljarder hänföras till övernattningar och resande till svenska destinationer. Den svenska turismen hade år 2016 ett exportvärde på cirka 120 mil- jarder kronor, vilket kan jämföras med exportvärdet av till exempel trävaror som samma år var cirka 33 miljarder kronor.

Även om naturturismen endast representerar en mycket liten del av den totala turismen utgör den en betydande näring, inte minst lokalt. Det finns i dagsläget inte statistiskt underlag för att bedöma hur stor del av turismen som kan definieras som naturturism och inte heller hur stor del som kan anses ha skogen som bas. Jämtland Härjedalen Turism har presenterat fakta om turismen i Jämtland och

37Naturturismföretagen, Svensk turism AB och Visita, Nationell naturturismstrategi, s. 4.

323

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

Härjedalen som kan tjäna som exempel på branschens regionala betydelse.38 Turismen hade där en omsättning på över 5 miljarder kronor år 2017, där liftkortsförsäljningen stod för en tiondel. Turis- men genererade skatteintäkter till kommun och landsting på cirka 675 miljoner kronor samt motsvarande drygt 7 300 årsarbeten.

Definitionen av friluftsliv är enligt förordningen om statsbidrag till friluftsorganisationer: ”vistelse utomhus i natur- och kulturland- skap för välbefinnande och naturupplevelse utan krav på tävling”. Naturvårdsverket har ett uppdrag att verka för att förutsättningarna för friluftsliv bevaras och utvecklas och att samordna arbetet med friluftsliv bland myndigheter och organisationer på nationell nivå. Naturvårdsverket utvecklar tillsammans med länsstyrelserna frilufts- livet i skyddade områden, som nationalparker och naturreservat.

Svenskt Friluftsliv är en paraplyorganisation för 25 ideella frilufts- organisationer i Sverige som tillsammans har cirka 1,7 miljoner med- lemmar genom individer och föreningar. Organisationen verkar för att bevara och utveckla förutsättningarna för det svenska friluftslivet genom att värna allemansrätten, stärka den långsiktiga finansieringen för friluftsorganisationerna samt höja friluftslivets status i samhället. Målet är att människor i Sverige ska ha möjlighet att utöva ett aktivt friluftsliv, i dag och i framtiden.

Naturturism och friluftsliv utövas både i skyddade områden och i annan skog. Skyddade områden, särskilt nationalparker, men även många naturreservat har stora besökarantal, liksom vissa ekoparker. I de skyddade områdena, särskilt sådana med många besökare, finns besöksanordningar som vandringsleder, informationstavlor, parker- ingsplatser och Naturum som kan nyttjas av både naturturismföre- tag och övrigt friluftsliv. Vissa skyddade områden är tillgängliggjorda även för personer med olika former av funktionsnedsättningar. I fjällen finns ett omfattande ledsystem som förvaltas av länsstyrelserna. För naturturismen kan föreskrifterna i skyddade områden ibland inne- bära en begränsning i vilken typ av verksamhet som får bedrivas.

Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för Sveriges friluftsmål Framtidens friluftsliv. Enligt Naturvårdsverket kan en utvecklad natur- turism bidra till förverkligandet av delmålet om Landsbygdsutveck- ling och hållbar regional tillväxt. Genom myndighetens arbete för att öka friluftsliv, natur- och kulturturism, ökar också möjligheterna till berikande upplevelser för fler människor.

38Jämtland Härjedalen Turism, Fakta om turismen 2018 – Jämtland Härjedalen.

324

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

7.4.3Livsmedelsproduktion

Tillgången till vilt, fisk, bär och svamp är viktiga delar av skogens ekosystemtjänster. Varken jakt eller fiske ingår i allemansrätten men de hör till våra vanligaste fritidsaktiviteter. Att plocka bär och svamp ingår i allemansrätten och är också en uppskattad sysselsättning för många människor.

Fritidsfiske, jakt, svamp- och bärplockning genererar betydande samhällsekonomiska värden genom det välbefinnande människor får av att bedriva dessa verksamheter. Möjlighet att få tillgång till kött, fisk, bär, svamp och naturupplevelser skapar därmed sammantaget stora värden, men det saknas data för att göra en komplett samhälls- ekonomisk analys av ekosystemtjänster som tillgången till dessa värden utgör. Det beror bland annat på att många av dessa värden inte är monetära och därmed är svåra att värdera men också för att samma ekosystemtjänst värderas olika av olika intressegrupper och individer.

En annan del i svårigheten att värdera och jämföra värdet av jakt, fiske, svamp och bär är att det saknas tillförlitlig statistik över även de rent monetära delarna av dessa verksamheter. En del av jakt- och fiske- verksamhet ingår i naturturism och en del av bär och svampplock- ningen sker som kommersiell verksamhet och ingår därmed i räken- skaperna för dessa näringar. Men eftersom en stor del av jakten, fisket, bär- och svampplockningen bedrivs av enskilda individer som ett fri- tidsintresse är det svårare att få fram jämförbara siffror både för verk- samheterna som sådana samt för deras andel av bioekonomin.

Jakt

Det är markägaren som har jakträtt på sin mark och som även har rätt att överlåta eller upplåta jakträtten till andra.39 De viktigaste bytesdjuren för jakt i Sverige är älg, vildsvin och rådjur. Årligen skjuts drygt 80 000 älgar, drygt 100 000 vildsvin och knappt 200 000 rådjur i Sverige. Även småviltjakt på hare, ripor och änder är vanligt. Om- kring 320 000 personer jagar på sin fritid.

Vid en intervjustudie om jakt som utförts vid SLU framkommer att jaktens totala värde 2017 uppskattas till cirka 4,2 miljarder kro- nor. Rekreationsvärdet anses utgöra cirka 50 procent av detta och

39Beträffande statens jakt- och fiskerätt ovan odlingsgränsen och samiska rättigheter se dock NJA 2020 s. 3.

325

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

resten utgörs av viltköttets värde för jägarna. Klövviltet står för 98 procent av viltköttet från jakt och för 70 procent av jägarnas upp- skattade jaktvärde.40

Det producerades cirka 18 155 ton viltkött i Sverige år 201841. Importen omfattade 886 ton och exporten 684 ton. Förbrukning viltkött per capita är cirka 1,8 kg per år.

Fiske

Kommersiellt fiske i Sverige bedrivs främst längs kuster och i de stora sjöarna och kan därmed inte i första hand anses vara en näring med bas i skogen. Fritidsfiske har däremot ofta en tydligare koppling till skog och många större markägare säljer fiskekort till privat- personer. Med fritidsfiske avses i Jordbruksverkets statistik allt fiske som inte sker med stöd av yrkesfiskelicens eller personlig fiskelicens.

I Norden omsätter verksamheter knutna till fritidsfiske flera mil- jarder kronor årligen samtidigt som det genererar betydande samhälls- ekonomiska värden genom det välbefinnande människor får av att fri- tidsfiska och genom det fritidsfiskebaserade företagandet. Många av de fritidsfiskebaserade företagen verkar på landsbygden där de skapar sysselsättning, skatteintäkter och förutsättningar för annan närings- verksamhet. Fritidsfisket bidrar därmed till regional utveckling.42

Enlig SCB ägnade sig ungefär 1,3 miljoner personer åt fritidsfiske minst en gång i svenska vatten under 2018. Antalet fiskedagar upp- gick 2018 till omkring 10,9 miljoner. Den fångst som inte återut- sattes utan behölls uppskattas till 5 200 ton från sjöar och vattendrag och 2 700 ton från havet. Bland de viktmässigt dominerande arterna i den fångst som behölls märks kräfta, abborre och gädda för fisket i inlandet. Makrill, torsk och abborre dominerar i havsfisket.

Fritidsfiskets sammanlagda utgifter inklusive investeringar var under år 2018 omkring 9,9 miljarder kronor fördelat på förbruknings- material, resor, boende, restaurangbesök, livsmedelsinköp, fiskekort, guide/turbåt, drivmedel och övrigt.43 Sammantaget kan fritidsfisket ha stor betydelse som näring lokalt och regionalt.

40Naturvårdsverket, Viltets ekosystemtjänster. En kunskapssammanställning, Rapport 6889, 2019.

41Jordbruksverket.

42Havs- och Vattenmyndigheten och Jordbruksverket, Svenskt fritidsfiske och fisketurism 2020.

43SCB, Fritidsfiske i Sverige 2018.

326

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

Bärplockning

I Sveriges skogar växer det årligen cirka 500–1 000 miljoner kg bär, men det är bara en liten del av all bär och svamp, mellan 2–5 procent, som plockas. Bärplockning utövas både som fritidssysselsättning av privatpersoner och som kommersiell verksamhet.

Den kommersiella bärplockningen i Sverige omfattar plockning av hjortron, lingon och blåbär, där blåbär och lingon är ekonomiskt viktigast. Bärföretagen i Sverige utgörs av ett fyrtiotal större och ett stort antal små företag som bygger sin verksamhet på uppköp och handel med bärråvara. Det rör sig i första hand om leverantörer och grossister, men också frysföretag och transportörer.

Bärföretagen omsätter runt 2,5 miljarder kronor per år och syssel- sätter cirka 200 fast anställda samt 5 000–10 000 säsongsengagerade bärplockare. Sådan kommersiell plockning av vilda bär bedrivs i Sverige av två typer av grupper; viseringsplockare som har tre måna- ders arbets- och uppehållstillstånd samt fria plockare som är svenska medborgare eller EU-medborgare. Det är viseringsplockarna som står för den absoluta merparten av den kommersiella plockningen. Bären köps av bäruppköpare som oftast säljer dem vidare till grossister eller bärförädlare. Verksamheten bedrivs nästan uteslutande i glesbygd.

Skandinaviska blåbär innehåller höga mängder antioxidanter vil- ket gör dem till en eftertraktad råvara för hälsokost och kosmetika i framför allt Asien. Ungefär 90 procent av de svenska blåbären expor- teras till Asien. Sverige uppskattas stå för cirka 25 procent av världs- marknaden för europeiska vildväxande blåbär, lingon och hjortron. Förädlingsvärdet för dessa bär uppskattas till 3–4 miljarder kronor. Svensk bärexport uppgår årligen till mellan 500 miljoner och 1 miljard kronor.44

Bärplockning och den förädling som sker av bär till sylt, saft, med mera, ingår i den svenska bioekonomin som en del av livsmedelstill- verkning. Någon särredovisning av det ekonomiska värdet för just bärplockning och förädlingen av bären finns inte.

44Svensk Bärnäring, Bärkraft med socialt ansvar, 2020.

327

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

Svampplockning

I Sveriges skogar växer årligen cirka 50 miljoner kg matsvampar men det är bara en mycket begränsad del som plockas. Information om kommersiell svampplockning är mer begränsad jämfört med bär- plockning. Det beror bland annat på att förekomsten av kommersiell svampplockning är relativt liten i Sverige. Det förekommer plock- ning i kommersiellt syfte av i första hand karljohanssvamp och tratt- kantarell. Enligt information från Livsmedelsföretagen45 pågår en studie inför hösten 2020 för att få ytterligare kunskap om den kom- mersiella svampplockningen. Svampplockning och den förädling som sker av svampen ingår i den svenska bioekonomin som en del av livsmedelstillverkning. Någon särredovisning av det ekonomiska vär- det för just svampplockning och förädlingen av svamp finns inte.

7.5Svensk bioekonomi

Regeringen gav 2016 Statistiska centralbyrån (SCB) och Tillväxtanalys i uppdrag att ta fram statistik och att analysera hur den svenska bioekonomin utvecklats. Eftersom det saknas vedertagna definitioner av vilka delar av ekonomin som ska ingå, bygger värdena i myndig- hetsrapporten på de avgränsningar och antaganden som gjorts av SCB och Tillväxtanalys i uppdraget och diskuterats mellan myndigheterna och Näringsdepartementet. De olika branschernas bioekonomiska andel varierar mellan 2 och 100 procent. SCB har även intervjuat branschexperter för att identifiera bioprodukter som är en del av bioekonomin.46

45Sara Sunquist, Livsmedelsföretagen, muntl.

46Tillväxtanalys. Den svenska bioekonomins utveckling – statistik och analys. Svar Direkt 2016:23.

328

SOU 2020:73En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

Tabell 7.1	Bioandel per näringsgren

SNI 2007	Bransch	Bioekonomiandel
		(%)
A01	Jordbruk	100

A02	Skogsbruk	100
A03	Fiske	100
C10-12	Livsmedelsframställning, framställning av drycker,	100
	tobaksvarutillverkning
C13-15	Textilvarutillverkning, Tillverkning av kläder, Tillverkning	48
	av läder- och skinnvaror
C16-17	Tillverkning av trä, Pappers- och pappersvarutillverkning	100
C18	Grafisk produktion	92

C20-21	Tillverkning av kemikalier och kemiska produkter,	15
	Tillverkning av farmaceutiska basprodukter och
	läkemedel
C22	Tillverkning av gummi- och plastvaror	7

C28	Tillverkning av övriga maskiner	11
C31-32	Tillverkning av möbler, Annan tillverkning	33

D35	Försörjning av el, gas, värme och kyla	24
E36-39	Vattenförsörjning, avloppsrening, avfallshantering och	30
	sanering
F41-43	Byggande av hus, Anläggningsarbeten, Specialiserad	17
	bygg- och anläggningsverksamhet

I55-56	Hotell- och logiverksamhet, Restaurang-, catering- och	2
	barverksamhet
N78-82	Arbetsförmedling, Resebyrå. Säkerhets- och bevaknings-	3
	verksamheter, fastighetsservice och underhåll av
	grönytor

R90-93	Kultur, nöje och fritid	2

Sammantaget redovisas att bioekonomin är viktig för Sveriges totala ekonomi. Under år 2014 bedöms bioekonomin stå för 7,1 procent av Sveriges totala förädlingsvärde, 11,3 procent av den totala omsätt- ningen och 22,9 procent av den totala varuexporten. Antalet syssel- satta, i termer av antalet anställda, var nästan 350 000 personer, vilket motsvarar 7,3 procent av den totala sysselsättningen.

Den viktigaste naturresursen för bioekonomin i Sverige är skogen. Ungefär två tredjedelar av bioekonomins totala förädlingsvärde år 2014 kommer från värdekedjan som påbörjas med skogsbruket. Sko- gen är en viktig insatsvara för sågverk, massa- och pappersbruk

329

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

samtidigt som restprodukterna i form av trädbränslen är viktiga som energikälla för el- och värmeproduktion. Produkterna som skapas från sågverk är i sin tur viktiga för träindustrin samt tillverkning av möbler, infrastruktur och byggnader. Skogssektorn stod för den största delen av förädlingsvärdet, fördelat på skogsbruk (14 procent), massa och papper (14 procent) och trä och möbler (11 procent). Livsmedelsindustrin är också en viktig näring för bioekonomin. Under år 2014 bidrog den med 18 procent av bioekonomins föräd- lingsvärde. Andra branscher av stor betydelse för dagens bioekonomi är jordbruk, byggsektorn samt energisektorn.

Myndigheterna pekar i rapporten på att definitionen av bioeko- nomi har stor betydelse för hur statistiken utfaller när man vill räkna på bioekonomins andel av den totala ekonomin. Det är framför allt i tre avseenden definitioner mellan länder och regioner skiljer sig åt. För det första vilka råvaror som inkluderas. Det kan vara allt ifrån strikt biologisk råvara till att inkludera alla förnybara råvaror. För det andra handlar det om hur långt i värdekedjan bioekonomin inklu- deras. För det tredje om och hur tjänster inkluderas, till exempel turism.

Direkta jämförelser mellan olika länder och regioner blir därför svåra och myndigheterna redovisar att förädlingsvärdet av den svenska bioekonomin skulle bli betydligt större om samma andelar används som i Finland. År 2014 skulle förädlingsvärdet47 av den svenska bio- ekonomin vara 295 miljarder kronor vilket motsvarar 8,5 procent av Sveriges totala förädlingsvärde i stället för de 7,1 procent som är resultatet med svenska beräkningar. Att förädlingsvärdet blir större med de finska andelarna har flera förklaringar. En viktig orsak är att Finland har en vidare definition av bioekonomin. Till exempel be- döms 25 procent av hotell- och restaurangnäringen i Finland vara en del av bioekonomin. De svenska myndigheterna som räknat på bio- ekonomin har gjort en mer strikt avgränsning, vilket innebär att 2 procent av hotell- och restaurangnäringen anses ingå i bioekono- min i Sverige. Det är inte bara avgränsningen av bioekonomin som skiljer sig åt mellan Finland och Sverige. I flera näringar finns det verk- liga skillnader mellan hur stor andel som klassas in under bioeko- nomi. Ett exempel är andelen bioråvara i den totala energitillförseln.

Vid beräkningar av bioekonomins storlek är det viktigt att komma ihåg att det vid produktion av biobaserade produkter i de allra flesta

47Förädlingsvärde är det värde ett företag tillför genom sin verksamhet, det vill säga företagets bidrag till bruttonationalprodukten (BNP).

330

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

fall även krävs andra, icke biobaserade, insatsvaror. Som exempel kan nämnas att vid tillverkning av olika pappers- och kartongsortiment går det åt fyllnads- och bestrykningsmedel. Ungefär 12 procent av produkterna inom skogsnäringen består av andra insatsvaror än bio- massa. Denna del av produkterna är sällan cirkulära på annat sätt än att det också energiåtervinns. Samtidigt går det producera en viss sorts bestrykningsmedel, lämplig för till exempel kontorspapper, genom att använda infångad biogen koldioxid från pappersbruken, vilket gör att den skulle kunna räknas som biobaserad. Ett annat exempel är jordbruket som beräknas ha en bioekonomiandel på 100 procent, men där insatsvaror i form av till exempel konstgödsel, drivmedel, med mera inte är biobaserade.

Det finns ett nationellt etappmål för transportsektorn som inne- bär att växthusgasutsläppen från inrikes transporter, exklusive flyg ska minska med 70 procent senast år 2030 jämfört med utsläpps- nivån år 2010. Eftersom alla branscher och näringar inom den cirku- lära bioekonomin är beroende av effektiva transporter, påverkar trans- portsektorn dessa näringars möjligheter att vara helt biobaserade. För skogsnäringen som helhet och skogsbruket i synnerhet är god infrastruktur och tillförlitliga, effektiva godstransporter helt avgör- ande för fortsatt god konkurrenskraft, vilket i sig behövs för att när- ingarna ska kunna växa.

7.5.1Export och import av bioekonomins produkter

Skogsprodukter dominerar exporten av bioekonomiprodukter. Fram- för allt är det massa och papper som har ett stort exportvärde. Men även trä- och möbelprodukter samt livsmedel är bioekonomipro- dukter som exporteras mycket från Sverige. År 2014 var exportvär- det från skogsnäringen drygt 124 miljarder kronor vilket motsvarar nästan en tredjedel av det totala exportvärdet från hela bioekonomin.48

Även sett till den totala ekonomin är export av skogsnäringens produkter av stor betydelse. Som tidigare nämnts går det mesta av skogsnäringens produkter på export. År 2019 låg det totala export- värdet av branschens produkter på 150 miljarder kronor. Ett annat sätt att mäta branschens betydelse är att titta på handelsbalansen. Vid jämförelse med andra viktiga svenska näringar bidrar skogsnäringens

48Enligt Tillväxanalys rapport är exportvärdet 82 miljarder 2014. Det avser dock endast papper och massa.

331

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

stort till Sveriges handelsbalans. Det beror främst på att skogsråva- ran till största del är inhemsk och importen av skogsindustripro- dukter är relativt liten.

För att kunna exportera skogsindustriprodukter sker även en import av arbetskraft, fossilt bränsle och insatsvaror. En betydande del av landets skogsvård, som plantering och röjning, utförs av ut- ländsk arbetskraft. Även delar av underhåll, service och byggnation sker med utländsk personal. Svensk skogsnäring är en stor inköpare av transporter. En betydande del av avverkningsmaskiner och tim- merbilstransporter drivs av importerad fossil energi. Vid pappers- tillverkningen används delvis importerade insatsvaror som kaolin och krita. Det finns dock ingen uppgift på hur mycket kapital som förs ut ur landet via denna import.

Inom andra delar av bioekonomin med koppling till skogen kan nämnas att svensk bärexport av vildplockade bär, uppgår årligen till mellan 500 miljoner och 1 miljard kronor och att ungefär 90 procent av de svenska blåbären går på export till Asien. När det gäller viltkött saknas uppgifter om exportvärde, men cirka 680 ton viltkött expor- terades och 880 ton importerades 2018. Det totala värdet av import av bioekonomiprodukter understiger värdet av exporten med nästan 30 miljarder kronor under år 2014. Importen domineras av livsmedel och kläder som tillsammans stod för över 50 procent av import- värdet.49

7.5.2Sysselsättning inom biobaserad ekonomi

Sysselsättningsstatistik för bioekonomi är något svårtolkad efter- som det är vanligt med deltidstjänster inom vissa näringar, inte minst inom jord- och skogsbruk. Detta innebär att det för dessa näringar är en relativt stor skillnad mellan sysselsättning och antalet års- arbetskrafter. Sammanlagt beräknades antalet anställda inom den svenska bioekonomin vara nästan 350 000 år 2014, vilket motsvarar 7,3 procent av den totala sysselsättningen.50

Den för sysselsättningen enskilt viktigaste biobaserade näringen är jordbruket, där 18 procent av bioekonomins sysselsättning finns. En stor del av detta är dock deltidstjänster. Om man ser till hela

49Tillväxtanalys, Den svenska bioekonomins utveckling – statistik och analys. Svar Direkt 2016:23.

50Tillväxtanalys, Den svenska bioekonomins utveckling – statistik och analys. Svar Direkt 2016:23.

332

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

värdekedjan kring skogen står denna dock för en majoritet av syssel- sättningen, sammanlagt 33 procent inom skogsbruk, papper och massa samt trä och möbelindustri.

Man beräknar att omkring 2 500 personer i Sverige är beroende av inkomster från renskötseln. Inom bärplockning består bärföre- tagen i Sverige av ett fyrtiotal större och ett stort antal små företag som sysselsätter cirka 200 fast anställda samt 5 000–10 000 säsongs- engagerade bärplockare varje år. Naturturismföretagen består av bland annat 44 stora företag/organisationer och 307 små företag.

Regeringen presenterade 2018 en proposition för Sveriges lands- bygder med ett övergripande mål inom landsbygdspolitiken och tillhörande delmål.51 Av propositionen framgår att en utgångspunkt för landsbygdspolitiken är att ekonomisk utveckling och sysselsätt- ning skapas lokalt samt att landsbygdspolitiken ska bidra till inno- vation, utveckling och konkurrenskraftiga branscher och företag samt likvärdiga och jämställda livsvillkor. Regeringen beskriver även att en cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi kan bidra till nya arbetstillfällen genom nya affärsmöjligheter, effektivt resursutnytt- jande och stärkt konkurrenskraft, inte minst för landsbygdsnäringar.

7.6Potential för en ökad cirkulär bioekonomi

För att kunna beskriva och beräkna cirkulära flöden och potentialen för hur dessa kan öka finns det behov av att tydliggöra definitioner och systemavgränsningar, mått och vilka perspektiv som antas. Är det dagliga effektiviseringsarbetet av energi- och råvaruanvändning som löpande pågår inom en industri att betrakta som ökad cirku- laritet? Hur bedöms när det är mer effektivt att energiåtervinna material än att cirkulera det ytterligare, det vill säga hur hanteras livs- cykeleffekter vad gäller uttag av råvaran och återvinning? Hur kan dessa livscykelanalyser bäst göras? Bör biobaserade produkters sub- stitutionsvärde räknas in i cirkulariteten och i så fall hur?

Det finns även behov av förbättrad statistik över volymer, vikter i råvaru- och produktflöden, samt större jämförbarhet mellan olika statistikuppgifter. Brister i befintlig statistik gör det svårare att be- döma vilken potential för ökad cirkularitet som finns. Det gör det

51Prop. 2017/18:179, En sammanhållen politik för Sveriges landsbygder – för ett Sverige som håller ihop.

333

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

även svårt att sätta mål för och följa upp utvecklingen och försämrar även i hög grad möjligheten att konsekvensanalysera styrmedel inom området, då effekterna blir svårbedömda.

Det finns såvitt utredningen kunnat bedöma relativt få studier som hanterar frågan om storleken på nuvarande eller potentialen för en ökad cirkulär bioekonomi. Under 2015–2016 drev Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), ett projekt Resurseffektiva affärsmodeller–stärkt konkurrenskraft. Ett delprojekt inom det pro- jektet behandlade frågan om insatsvaror och hur en ökad resurseffek- tivitet kan uppnås. Delprojektet redovisades i rapporten Insatsvaror

–En branschrapport.52 I rapporten formuleras frågan om cirkulära respektive linjära materialflöden enligt följande:

Dagens samhällen karakteriseras av linjära materialflöden snarare än cir- kulära. I linjära flöden nyttjar vi råvaror för att tillverka produkter, an- vända dem och sedan kassera dem. När vi anammar ett resurseffektivt tänkande bryter vi detta mönster, genom att öka effektiviteten i resurs- flöden, öka nyttjandegraden, hitta synergier mellan resursflöden eller använda mer resurseffektiva material.

Arbetsgruppen valde att kartlägga flödet av biobaserade råvaror från skogen eftersom det finns ett intresse för en växande bioekonomi och för klimatarbetet. Enligt rapporten finns det i dag en hög grad av materialåtervinning av papper men en sämre situation kring fasta träprodukter, där materialet främst energiutvinns. Enligt rapporten finns de största möjligheterna för ökad resurseffektivitet inom bio- baserade kemiprocesser tillsammans med en förlängning av råvaru- kedjan eftersom det skapar substitutionseffekter genom nya råvaror och produkter.

I Sverige finns en hög potential för en ökad cirkulär bioekonomi. Detta genom ett aktivt och effektivt skogsbruk samt ett intresse bland svenska aktörer att öka resurseffektivitet och cirkularitet. Det förstärks ytterligare av den finansiella sektorns utveckling med egna åtaganden och regelverk inom klimatfrågan och andra hållbarhets- frågeställningar.

Flera förslag har förts fram för att främja en cirkulär ekonomi som även har bäring på hållbar utveckling. Det inkluderar bland annat design för återvinning och återanvändning, ökad spårbarhet för resurser och produkter samt prissättning av uttag och påverkan på ekosystemresurser och ekosystemtjänster.

52IVA, Insatsvaror – En branschrapport, 2016.

334

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

Potentialen bör utvärderas ur ett systemperspektiv för att säker- ställa att mål, styrmedel och strategier uppmärksammar de synergier och målkonflikter som finns mellan begreppen. Bägge är värdefulla för en hållbar utveckling och dess bidrag bör därigenom ökas genom att hantera utvecklingen genom systemanalyser.

I regeringens strategi för cirkulär ekonomi framgår att regeringen kommer att utveckla insatser för biobaserade material i en kom- mande bioekonomistrategi som ska bidra till ökad tillgång till bio- massa och sysselsättning i hela landet, samt skapa miljö- och klimat- nytta.

7.7Utbud och efterfrågan av skogsråvara

7.7.1Framtida ökad efterfrågan på skogsråvara

Beräkningar av möjligt utbud och efterfrågan i det följande avsnittet bygger på en Future Forest rapport Skogen räcker inte – hur ska vi prioritera?53

Det pågår en global utveckling där allt fler länder beslutar att ställa om sin ekonomi från fossilberoende till en mer biobaserad och cir- kulär ekonomi, vilket gör att efterfrågan på återanvända produkter och produkter från förnybara råvaror och återvunnet material kom- mer att öka. I det följande diskuteras efterfrågan och utbud av biomassa separat. Efterfrågan påverkas naturligtvis i realiteten av samhällets förmåga och vilja att öka cirkulariteten av material och produkter.

Globalt är det främst två drivkrafter som bedöms vara de viktigaste för den framtida efterfrågan av biomassa från skogen; den ekonomiska utvecklingsnivån samt befolkningsutvecklingen i respektive land. En fortsatt ökad levnadsstandard för en stor del av världens befolkning och en fortsatt befolkningstillväxt, tillsammans med en inriktning på hållbarhet, medför en ökad efterfrågan på mat, vatten, förnybara material och förnybar energi. Detta i sin tur ökar konkurrensen om marken vilket kan ses som en tredje påverkansfaktor.

Marknaden för skogsindustriprodukter växer med i snitt 2–3 pro- cent per år globalt. Som ett exempel kan nämnas Kina som har gått från att på 1970-talet vara en obetydlig konsument av skogsproduk- ter till att i dag vara världens största konsument av till exempel faner,

53SLU, Lundmark, T, Skogen räcker inte – hur ska vi prioritera?, Future Forests Rapportserie 2020:4.

335

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

plywood, träfiberskivor, papper, returpapper och förpackningspap- per. Kinas konsumtion överstiger vida den inhemska produktionen och landet är därför nettoimportör av framför allt rundvirke, sågade trävaror, pappersmassa och returpapper. Även länder som Brasilien och Indien förväntas bli stora konsumentländer i takt med att BNP stiger i dessa länder.

Efterfrågan på rundvirke för industriändamål bedöms öka mar- kant till år 2050 eftersom ökande konsumtion i tillväxtregioner är betydligt högre än den minskande konsumtionen av vissa produkter, som till exempel tidningspapper, i mogna ekonomier. År 2011 var efterfrågan på rundvirke för industriändamål 1,6 miljarder m3. Två globala scenarier, Låg respektive Hög utförda av Indufor 2012 och som analyserades av Skogsstyrelsen 201554 visar en efterfrågeökning på rundvirke för industriändamål på mellan 1,9 och 8,8 miljarder m3 per år fram till år 2050. Både scenario Låg och scenario Hög utgår från antagandet att befolkningsutvecklingen och BNP-utvecklingen kommer att driva på framtida efterfrågan för rundvirke för indu- striändamål i alla världens länder. I scenario Hög antas även bland annat att åtgärder för att säkra en hållbar utveckling miljömässigt kommer att öka efterfrågan på rundvirke för industriändamål i mogna ekonomier. Skogsstyrelsen gör bedömningen att den mest troliga utvecklingen ligger i intervallet mellan Scenario Låg och Hög sam- tidigt som en rad osäkerhetsfaktorer redovisas.

Den senaste redovisningen från FAO visar att den globala efter- frågan på biomassa från skog var 3,97 miljarder m3, fördelat på 49 pro- cent rundvirke för industriändamål och 51 procent för brännved (fuel wood).

Eftersom det är tekniskt möjligt att ersätta betydligt mer av de fossilbaserade produkterna med produkter från skogsbiomassa än vad som görs i dag, och ambitionen att minska fossila utsläpp bedöms öka, kommer den globala marknaden för biobaserade produkter san- nolikt öka med mer än 2–3 procent per år, men med en osäkerhet angående fördelning mellan länder och marknader. För att den globala efterfrågan på biomassa ska kunna tillgodoses på ett sätt som främjar hållbar utveckling kommer det vara nödvändigt att öka och effekti- visera råvaruproduktion, effektivisera tillverkningsprocesser och användning av produkter, öka cirkulariteten samt påverka konsum- tionsmönster.

54Skogsstyrelsen, Global framtida efterfrågan på och möjligt utbud av virkesråvara, rapport 4-2015.

336

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

Figur 7.5 Global efterfrågan på rundvirke – trendanalys

Efterfrågan anges i miljoner m3

Källa: FAOSTAT och Hetemäki, L. m.fl. 2020. Seeing the wood in the forests, Knowledge to Action 01, European Forest Institute. Prognos 2018 – 2050 baserad på trend för åren 2000–2018.

Den totala biomassan från skogen kan räcka till en stor andel av den förväntade ökade efterfrågan. Produktmixen kommer att utvecklas och förändras över tid vilket den även gjort historiskt. Forskning, innovation och utveckling pågår och bidrar ständigt till nya produkter, processer och affärsmodeller vilket även påverkar den totala efterfrågan.

Figur 7.6 Global efterfrågan på tryckpapper – trendanalys

180

160

140

120

100


1990	2000	2010		2020	2030	2040	2050
			Global efterfrågan		Prognos
			Global efterfrågan		Prognos

Källa: FAOSTAT och Hetemäki, L. m.fl, 2020. Seeing the wood in the forests. Knowledge to Action 01, European Forest Institute. Prognos 2018 – 2050 baserad på trend för åren 2007–2018

337

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

Det är svårt att med hög precision bedöma vilka framtida volymer av svensk biomassa som kommer att efterfrågas. Med tanke på att Sverige är en av världens största exportörer av skogsprodukter kan det ses som förvånande att det finns så få tillgängliga analyser av hur den framtida efterfrågan på skogsprodukter och bioenergi kan komma att utvecklas, var i världen efterfrågan uppstår samt var och hur mycket råvara som kan finns tillgänglig. De studier som finns pekar framför allt på svårigheten att förutsäga framtiden.

Slutsatsen är dock nästa alltid att efterfrågan kommer att öka men att det inte går att närmare precisera med hur mycket. Bedömning- arna av ökad efterfråga fram till 2050 varierar mellan 20 procent och flera hundra procent. Hur stort det totala behovet kommer att vara är alltså svårt att bedöma, men några studier har gjorts som kan ge en indikation på framtida behov av biomassa specifikt för energiändamål.

Ökad efterfrågan på biobaserade produkter och råvara

En omställning till ett klimatneutralt samhälle förutsätter tillgång på material och produkter som återanvänds, återvinns och som pro- ducerats från förnyelsebar råvara, på ett hållbart sätt med låga eller inga utsläpp. Biomassa från skogen utgör råvara för sådana produk- ter som producerats med låga utsläpp. Skogsråvaran används som nämnts ovan i störst utsträckning till traditionella produkter som sågade trävaror, pappersprodukter och kartong. Men även nya mate- rial och produkter som textilier, hygienprodukter, mediciner, färg, tillsatsmedel i betong, kemikalier, biobaserade barriärer i förpack- ningar, fordonsbränsle, köldmedium, spolarvätska och olika energi- produkter, kan den skogliga råvaran användas till, och gör så redan i dag, om än i olika stor omfattning.

Det pågår mycket forskning inom området biobaserade material och produkter och nya energi- och resurseffektiva lösningar pre- senteras löpande. Regeringen initierade under förra mandatperioden fem strategiska samverkansprogram för att möta olika samhällsut- maningar, där programmet Cirkulär biobaserad ekonomi har tyd- ligast koppling till utredningens frågeställningar. Programmet ska enligt regeringen leda till att öka möjligheterna för biobaserade pro- dukter att ersätta fossila produkter och att en resurseffektiv åter- användning och återvinning av produkter och material främjas.

338

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

Varje år satsas omkring 4 miljarder kronor i svensk forskning med direkt koppling till skog och skogsindustri. Knappt hälften, 1,7 mil- jarder kronor finansieras av staten och drygt hälften, 2,3 miljarder kronor, finansieras av näringslivet. De statliga resurserna är relativt jämnt fördelade mellan forskning om skogsbruk, befintliga proces- ser och produkter samt nya biobaserade produkter. Resurserna från näringslivet används främst till forskning och innovation inom befint- liga processer och produkter, men även forskning för nya biobase- rade produkter har stort fokus. I takt med att nya användnings- områden för biomassan utvecklas kommer efterfrågan av biomassa sannolikt öka än mer.

Skogsindustrin i Sverige har gjort och planerar framtida stora investeringar. År 2018 utgjorde skogsindustrins investeringar 21 pro- cent av svensk industris totala investeringar. År 2017 låg siffran på 23 procent. I absoluta tal investerade skogsindustrin för 15,4 mil- jarder kronor år 2018 och för 16,1 miljarder kronor 2017. De senaste årens investeringar har framför allt legat inom tillverkning av massa och kartong samt i träbyggande, som en följd av en stor ökad efter- frågan på korslimmat trä som används till bjälklag, väggar och ytter- tak. Flera skogsindustriföretag bygger även nya anläggningar för industriellt träbyggande vilket också avspeglas i investeringarna. Dessa investeringar bygger på en ökade efterfrågan på skogsindu- strins produkter samt på förutsättningen att det går att förse indu- strin med i huvudsak inhemsk råvara.

I den klimatpolitiska handlingsplanen presenteras åtgärder som kopplar till ökad användning av skogsråvara i produkter, bland annat framgår att byggande i trä ska öka. Det ska enligt planen även införas klimatdeklarationer för klimatsmart byggande ur ett livscykelper- spektiv från 2022, vilket sannolikt också bidrar till att fler hus med trästomme byggs.

Träbyggsektorn har tagit fram en Färdplan för Industriellt Trä- byggande 2025. Där anges bland annat att ”Sektorn för Industriellt träbyggande har som mål att fram till 2025 bygga upp en kapacitet som kan tillgodose 50 procent av flerbostadsbyggandet och minst 30–35 procent av övriga byggnader (kontor, skolor, äldreboenden, sjukhus, fabriker, bodar etc). Eftersom därutöver cirka 90 procent av småhusen byggs i trä innebär detta att trä blir det klart domi- nerande stommaterialet i svensk byggindustri.” På utredningens be- gäran har Träbyggnadskansliet och Skogsindustrierna, som står bakom

339

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

färdplanen, analyserat vilket råvarubehov som målsättningen inne- bär. Förbrukningen av sågtimmer är i dagsläget på motsvarande nivå som den förväntade avverkningspotentialen för den nästkommande tioårsperioden. I praktiken innebär det dock att det är en hög kon- kurrens om råvaran. För att uppnå målsättningen i färdplanen gäll- ande industriellt byggande av flerbostadshus så bedöms råvarubeho- vet kunna öka med upp till 400 000 m3 sågad vara. Volymbehovet för målsättningen i färdplanen avseende övrig byggnation vid en grov uppskattning vara i storleksordningen 100 000–300 000 m3 sågad vara. Det är därmed Skogsindustriernas uppskattning att 400 000– 700 000 sågad vara motsvarar en övre gräns av intervallet om poten- tiellt behov av ökat råvarubehov för att uppnå färdplanens målsätt- ningar till 2025, Det faktiska råvarubehov kan dock visa sig vara lägre beroende bland annat av vilket byggnadssystem som dominerar.55 Färdplanens råvarubehov kan översättas till cirka 0,8 till 1,4 miljoner m3fub, vilket motsvarar en bruttoavverkning på 1–1,7 miljoner m3sk. För att färdplanen för industriellt trähusbyggande ska kunna genom- föras krävs därför antingen en ökad tillgång till råvara eller en minska export av industrins produkter.56

Globala analyser visar, som nämnts ovan, på en tillväxtökning inom skogsindustrin på 2–3 procent. Vilket antagande man gör om industrins tillväxtökning är naturligtvis avgörande för hur stort det totala ökade behovet av råvara är. Det finns skäl att anta att det finns utrymme för effektivisering både vad avser råvaruanvändning och energianvändning vilket gör att ett visst ökat uttag av råvara från skogen kan medföra en ännu högre tillväxt för industriproduktionen.

Den förmodade globala omställningen för att minska fossilbero- endet skulle samtidigt kunna förutsätta en än större ökning. Det är dock svårt att bedöma var i världen som utbyggnaden av skogs- industrin kommer att ske – en utbyggnad som förmodligen kommer att påverkas av var det finns tillgång på konkurrenskraftig råvara.

55Exempelvis har ett industriellt byggande i trä med regelstomme har en lägre förbrukning per lägenhet än byggnation i korslimmat trä (KL-trä). Vidare innebär KL-trätekniken också en möjlighet att öka förädlingsvärdet av tillgänglig råvara, genom att kunna använda sågade trä- varor av kvaliteter som normalt inte hade kunnat användas till byggnation av trästomme.

56I dagsläget exporteras cirka 70 procent av skogsindustrins produkter. Ett ökat inhemskt trä- husbyggande skulle därmed kunna uppnås genom att exportandelen sjunker till cirka 65 pro- cent, vilket då kräver att den inhemska marknadens betalförmåga kan konkurrera mot den globala, samtidigt som trä som byggmaterial kan kostnadsmässigt kan konkurrera mot andra alternativ.

340

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

I det följande görs en beräkning av ökad efterfrågan på skogs- råvara för industrianvändning med 1 respektive 2 procent fram till

2050. Antaganden vid beräkningen är:

•Utgångspunkt är dagens råvaruanvändning, vilket omfattar netto- avverkning på 90,1 miljoner m3sk tillsammans med nettoimport som omfattar cirka 5 miljoner m3sk.57

•Skogsindustrin fortsätter att vara en exportbransch, där merpar- ten av produkterna exporteras.

•Det finns fortsatt en möjlighet att importera råvara för att täcka en del av industrins behov.

Det totala råvarubehovet vid 1 procents årlig tillväxtökning inom industrin blir cirka 128 miljoner m3sk år 2050. Under förutsättning att importen också kan öka på motsvarande sätt, till cirka 7 miljoner m3sk, medför detta ökat behov av inhemsk skogsråvara om cirka 31 miljoner m3sk eller 35 procent större behov år 2050 jämfört med i dag.

Vid ett högre antagande om tillväxten inom skogsindustrin, med 2 procent tillväxtökning per år blir det totala råvarubehovet cirka 172 miljoner m3sk 2050. Med en fortsatt möjlighet till ökad import i samma omfattning, till cirka 9 miljoner m3sk, behöver uttaget i detta antagande vara cirka 73 miljoner m3sk, eller 81 procent högre år 2050 jämfört med i dag.

Dessa tillväxtökningar inom industrin skulle också innebära ökade möjligheter till större produktion av bioenergi eller andra produkter från industrins restströmmar. Beräkningar om energi redovisas i föl- jande avsnitt.

Ökad efterfrågan på bioenergi och biodrivmedel

Världens energianvändning behöver ställas om från fossila bränslen till förnybar energi om vi ska nå globala mål för hållbar utveckling. Även energieffektiviteten behöver öka inom alla sektorer för att omställningen ska vara möjlig. En kombination av styrmedel har

57Nettoimporten är beräknad som ett medelvärde av export respektive import sedan 1996 med hjälp av data från SCB:s utrikeshandelsstatistik.

341

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

under senare decennier bidragit till att Sverige avsevärt har minskat utsläppen av koldioxid och ökat andelen förnybar energi.

Inom initiativet Fossilfritt Sverige har flera branscher tagit fram färdplaner och där beskrivit vad de kan göra på egen hand för att bli fossilfria och vad de behöver politiska beslut och styrning för att åstadkomma. En mängd olika åtgärder presenteras. För att åstad- komma stora utsläppsminskningar av koldioxid kommer en över- gång till bioenergi och elektrifiering att spela en central roll enligt merparten av branscherna.

En analys av de nio först presenterade färdplanerna, som Sweco gjorde på uppdrag av Svenskt Näringsliv, visar på ett ökat årligt energibehov av el på cirka 35–40 TWh och i form av bioenergi på 75 TWh, inom branschernas industriprocesser och för nationella transporter58 år 2045. Detta avser transportsektorn utom sjöfart samt viss industri, vilket indikerar att samhällets totala ökade behov av bioenergi sannolikt är betydligt högre.

Det framgår av den klimatpolitiska handlingsplanen59 att en ökad svensk produktion av hållbara biodrivmedel skulle kunna vara önsk- värd ur fler aspekter. Det skulle kunna öka försörjningstryggheten, minska den svenska drivmedelsmarknadens sårbarhet mot omvärlds- händelser, skapa jobb och bidra till regional utveckling. Det skulle också öka den totala tillgången på hållbara förnybara drivmedel på den europeiska marknaden vilket också främjar klimatomställningen i andra medlemsländer i EU. Pågående utveckling och implemen- tering av nya tekniker medför att råvarubasen för biodrivmedels- produktion breddas och ökar möjligheten att restprodukter från jord- och skogsbruk kan användas.

Enligt den klimatpolitiska handlingsplanen framgår vidare att krav på obligatorisk inblandning av förnybart bränsle för flyget ska införas, vilket talar för en ytterligare ökad efterfrågan på biomassa för energiändamål tidigare än till 2045 eller 2050. Det följande räkne- exemplet utgår dock från ett ökningsbehov av biobränslen om 75 TWh till år 2045.

Som beskrivits ovan var Sveriges totala användning av biobräns- len 141 TWh år 2018, och av detta kommer 105 TWh eller 75 pro- cent från skogen, resten från jordbruk, importerade biodrivmedel om 20 TWh, hushållsavfall och övriga biobränslen.

58Avser vägtrafik, järnväg, inrikes och utrikes flyg samt arbetsmaskiner.

59Prop. 2019/20:65 s. 86.

342

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

Vid ett antagande om att fördelningen av biobränsleproduk- tionen i framtiden kommer vara ungefär densamma som i dag och biobränslen med skogligt ursprung även framgent står för 75 pro- cent av efterfrågeökning på 75 TWh, enligt färdplanerna, skulle det tyda på ett ökat årligt behov av bioenergi från skogen som motsvarar cirka 56 TWh år 2045.

För att producera 1 TWh krävs cirka 0,5 miljoner m3sk om det är fråga om direkt bränsleavverkning. Att stamved skulle avverkas för energiproduktion är dock knappast realistiskt. När energiproduktion i stället sker inom skogsindustrin och utgår från dess restprodukter blir råvaruåtgågen i stället den dubbla, det vill säga 1 TWh kräver 1 miljon m3sk. Det innebär att för att producera de 56 TWh som anges ovan, krävs det ytterligare 28–56 miljoner m3sk, vilket ska ses som en indikation på storleksordning av det ökade årliga behovet av biomassa för energiändamål. Samtidigt är det inte sannolikt att hela utrymmet av restströmmar som uppstår vid en ökad avverkning kommer att användas till energiändamål. Det finns en mängd andra produkter och kemikalier, ofta med högre förädlingsvärde, som kan tillverkas av dessa restströmmar.

För enkelhetens skull görs dock i det följande några olika anta- ganden för att beräkna hur den ökade efterfrågan på biobränsle från skogsnäringen skulle kunna mötas. Vissa av dessa är förenklingar av verkligheten.

•Ungefär hälften av den volym som avverkas kan nyttjas som bio- energi, antingen som biobränsle från skogsbruket eller som rest- och sidoströmmar från industrin. Det betyder att för varje miljon m3 som avverkas kan 1 TWh bioenergi produceras. Den ökade förbrukningen av råvara, vid 1 procents tillväxtökning i industrin, på 31 miljoner m3, ökar således tillgången på bioenergi med cirka 31 TWh år 2050. En ökad förbrukning av råvara vid 2 procents tillväxtökning i industrin ger på motsvarande sätt en ökad bio- energitillgång på 73 TWh år 2050.

•Ökat möjligt uttag av grenar och toppar (grot) enligt Skogssty- relsens beräkning på 20 TWh om ekonomiska incitament för till- varatagande skapas.60 Denna beräkning bygger på dagens tillväxt och avverkningsnivå. Med en ökad skogstillväxt och avverkning kommer möjligheten att ta ut grot att öka i motsvarande grad.

60Skogsstyrelsen, Rundvirkes- och skogsbränslebalanser för år 2013, i SKA 15.

343

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

•Inget uttag av stubbar görs eftersom de bedöms ha en större betydelse som kollager och för den biologiska mångfalden.

•Fortsatt import av biodrivmedel för en del av behovet.

Ett ökat behov av bioenergi om 56 TWh, kan till relativt stor del mötas av ökat uttag av grenar och toppar, 20 TWh, samt ytterligare 31 TWh från industrins restströmmar vid 1 procents tillväxtökning inom industrin, genom ökad avverkning och enligt antagandena om import av råvara i övrigt enligt ovan. Vid 2 procents industriell till- växt överstiger tillgången på bioenergi den beräknade efterfrågan.

Figur 7.7 Scenarion för framtida efterfrågan av biomassa från skogen

Nuvarande avverkning och energiproduktion från skogen samt scenarier för tillväxt inom skogsindustrin

Diagrammet visar råvarubehovet vid en ökad tillväxt inom skogsindustrin med 1 respektive 2 procent industriell tillväxt per år fram till år 2050 utan att importens andel ökar, samt de restströmmar i form av bioenergi som kan förväntas, genom de antaganden som presenterats ovan. Behoven för Fossilfritt Sverige bygger på de färdplaner som presenterats och antagandet att samma bioandel so m i dag kommer från skogsråvara.

Om beräkningen i stället görs för att hela det ökade behovet av bio- energi som antagits, 75 TWh, enbart ska komma från skogen inklu- sive ökat uttag av grenar och toppar, och ingenting kommer från jordbruk etc. krävs en avverkningsnivå på 155 miljoner m3sk år 2050.

344

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

Om Sverige ska vara oberoende av fossila insatsvaror och import av bioråvara och biobränslen (motsvarande 7–9 miljoner m3 impor- terat rundvirke och 20 TWh importerade biobränslen) ökar det uthål- liga avverkningsbehovet med ytterligare cirka 27–30 miljoner m3sk.

För att möta behoven enligt antagandena ovan behöver nettotill- växten på virkesproduktionsmarken därmed vara mellan 31–103 mil- joner m3 högre än dagens nivå från år 2050 och framåt, det vill säga en ökning med i storleksordningen 30–100 procent.

Om tillväxtökningen i stället är 2 procent blir den förväntat ökade förbrukningen av råvara i skogsindustrin i stället cirka 73 miljoner m3, vilket ökar tillgången på bioenergi med cirka 73 TWh per år till 2050.

7.7.2Möjligt utbud av skogsråvara

Genom att göra en uppdelning av skogsmarken på sådan mark som är tillgänglig för virkesproduktion (virkesproduktionsmark) och mark som inte är tillgänglig för virkesproduktion av olika skäl (skog undan- tagen skogsbruk) skapas en möjlighet att analysera hur skogen an- vänds i dag och hur den kan användas i framtiden. Antagandet är att all tillväxt är tillgänglig för virkesproduktion på virkesproduktions- marken och att tillväxten på mark undantagen skogsbruk inte är till- gänglig för råvaruförsörjningen.

I realiteten finns lokalt en möjlighet för ett visst ekonomiskt uttag även från mark undantagen skogsbruk när åtgärder för naturvårdande skötsel utförs, men det anses i denna beräkning vara försumbart. Mark undantagen skogsbruk innefattar skog avsatt för naturvård (formellt skydd, frivilliga avsättningar, hänsynsytor) samt impro- duktiv skogsmark.

345

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

Figur 7.8 Markanvändning

Relationen virkesproduktionsmark och mark undantagen skogsbruk

Tillgång på råvara kan beräknas med data från SKA 15 och Riks- skogstaxeringen. Under lång tid har bruttotillväxten på svensk skogs- mark varit högre än den årliga avverkningen och den naturliga av- gången. Det har gett en årlig ökning av virkesförrådet och därmed en ökad kolsänka i skogslandskapet. En del av denna tillväxt sker dock på mark undantagen skogsbruk och är därför inte tillgänglig för virkesproduktion.

Vid en analys av tillväxtutvecklingen sedan 1990-talet framgår att nettotillväxten på virkesproduktionsmarken inte har ökat i absoluta tal eftersom den totala arealen virkesproduktionsmark har minskat genom att områden avsatts för naturvård. Analysen visar också att merparten av virkesförrådsuppbyggnaden och därmed kolsänkan i dag ligger på mark som är undantagen från skogsbruk.61

Enligt SKA 15 bedöms nettotillväxten öka i framtiden tack vare ett allt varmare klimat. Klimatförändringarnas eventuellt negativa påverkan på tillväxten har inte beaktats i beräkningarna. Förutsätt- ningarna för bedömning av möjliga framtida avverkningsnivåer i ett av scenarierna i SKA 15 är vidare att inga ytterligare avsättningar för naturvård görs, det vill säga all virkesproduktionsmark kommer fort- sätta att vara virkesproduktionsmark i hela landet och att skogs- brukets hänsyn till annan markanvändning inte skapar ytterligare restriktioner för brukandet.

61SLU, Lundmark, T, Skogen räcker inte – hur ska vi prioritera?, Future Forests rapportserie 2020:4.

346

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

Med dessa förutsättningar skattas den högsta uthålliga avverk- ningsnivån 2050 till 96 miljoner m3sk, med antagandet att 90 procent av tillväxten på virkesproduktionsmarken avverkas årligen. Med ett antagande att 100 procent av tillgänglig tillväxt avverkas, skattas nivån till 103 miljoner m3. Det senare antagandet innebär dock att virkesförrådet inte fortsätter att byggs upp och en relativt lägre kol- sänka skapas. Ingen av dessa båda scenarier är därmed tillräckligt för att medge råvara från den nuvarande virkesproduktionsmarken för en årlig tillväxt inom den svenska skogsindustrin med 1 procent.

7.7.3En jämförelse mellan utbud och efterfrågan

Beräkningarna ovan resulterar i en årlig uthållig avverkningsnivå år 2050 på mellan 97–105 miljoner m3sk. Detta ska jämföras med den förväntade efterfrågan som beskrivits ovan på 126–175 miljoner m3sk. Tillväxten på virkesproduktionsmarken måste därmed öka med 40– 90 procent beroende på vilka antaganden som görs för att utbudet ska möta efterfrågan. Med en önskan om att Sverige ska vara helt självförsörjande på biomassa för produkter och energi skulle råvaru- behovet bli ännu större.

Det finns regionala skillnader vad avser relation mellan nettotill- växten på virkesproduktionsmark och årlig avverkning. I Götaland ligger avverkningsnivåerna i princip på samma nivå som nettotillväx- ten, vilket innebär att det i detta område inte finns utrymme lång- siktigt för en ökning av avverkningen om inte tillväxten i skogen ökar. I Norra Norrland är det endast 51 procent av den tillgängliga till- växten som avverkas vilket innebär att virkesförrådet på virkespro- duktionsmarken för närvarande ökar med cirka 9,5 miljoner m3sk årligen.62 Motsvarande siffra för hela Norrland är 16 miljoner m3sk.

Orsakerna till de regionala skillnaderna är sannolikt flera, men skogsbrukets lönsamhet, transportkostnader samt industrins efter- frågan tillsammans med skogsbrukets hänsyn till rennäringens och naturvårdens intressen kan vara några skillnader. Det finns även en större andel frivilliga avsättningar, som inte ingår i det som ovan betraktats som naturvårdsmark, i landets nordligaste delar.

62I Skogsstyrelsens virkesbalanser från 2013 som var en del av SKA15 gjordes bedömningen att det fanns ett utrymme att öka avverkningen med ca 8 miljoner m3fub (varav ¾ var lövträd) fram till 2030. Huvuddelen av detta i balansområde 1 som är något större än Norra Norrland.

347

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

Figur 7.9 Kvot mellan tillväxt och avverkning

Källa: SLU. Data enligt Riksskogstaxeringen från åren 2013–2017.

Bilden illustrerar kvoten mellan tillväxt på virkesproduktionsmarken och avverkningen i olika regioner.

Beskrivningen av den bedömda framtida efterfrågan av biomassa från skogen samt vilken potential det finns när det gäller ökad tillväxt och uttag av råvara från den svenska skogen är behäftad med mycket osäkerhet. Det finns förvånansvärt få analyser av hur mycket biorå- vara som behövs för en omställning från fossila produkter till förny- bara. Dessutom är klimatförändringens betydelse för skogens till- växt ännu mycket osäker.

Givet den ökade efterfrågan både vad avser produkter och energi, med bibehållen areal skogsmark för naturvård, är det tydligt att en tillväxt inom industrin på 1–2 procent per år inte är möjlig. För att nå uppsatta samhällsmål om fossilfrihet, en växande bioekonomi och bevarande av biologisk mångfald kommer det därför krävas en ökad tillväxt i skogen som medger ett högre råvaruuttag i kombination med kraftiga satsningar på att förbättra de cirkulära flödena inom produktions- och konsumtionsledet.

348

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

7.8Studier för möjlighet till ökade tillväxt

Det har genom åren genomförts flera studier och analyser av hur skogsproduktionen ska kunna öka. De flesta studier visar på att det finns en stor potential för ökad tillväxt i skogen.

7.8.1MINT-utredningen

Ett regeringsuppdrag lämnades 2008 till Sveriges lantbruksuniver- sitet (SLU) om att utreda möjligheter till intensivodling av skog på marker med låga naturvärden, MINT-utredningen.63 Uppdraget redo- visades 2009. Utredningen visade på en stor potential med intensiv- skogsodling på framför allt nedlagd jordbruksmark men även på cirka 3,5 miljoner hektar skogsmark. Sammantaget bedömdes en till- växtökning på cirka 35 miljoner m3 per år som möjlig. Vissa av åtgärds- förslagen skulle kräva förändringar i skogsvårdslagen för att vara möjliga att genomföra. Efter att ha vägt möjligheter och risker med intensivodling föreslog SLU i redovisningen att det är rimligt att sådan odling måste ske under vissa villkor. Ett viktigt villkor som föreslogs var att odlingen ska genomföras inom ramen för adaptiv skötsel, vilket syftar till ett kontinuerligt lärande – hos skogsägare, myndigheter, forskare, intressegrupper och allmänhet – som gör det möjligt att testa metoder under kontrollerade former.

7.8.2Adaptiv skötsel och Kunskapsplattform för skogsproduktion

Ianledning av slutsatserna i MINT-utredningen lämnades ett reger- ingsuppdrag till Skogsstyrelsen och SLU år 2012, för att utarbeta en modell och ett program för adaptiv skogsskötsel.64 Inga regeländ- ringar föreslogs av myndigheterna i redovisningen av det uppdraget. Alla förslag till produktionshöjande åtgärder som lämnades var möjliga att genomföra inom ramen för befintlig lagstiftning. Model- len med adaptiv skogsskötsel syftade till att presentera ett arbetssätt för produktionshöjande åtgärder i skogsbruket, snarare än att föreslå specifika åtgärder. Vissa mer konkreta åtgärder presenterades dock

63SLU, Möjligheter till intensivodling av skog, slutrapport regeringsuppdrag Jo 2008/1885.

64Skogsstyrelsen, Adaptiv skogsskötsel, meddelande 3-2013.

349

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

som möjliga att genomföra inom ramen för modellen. Det gäller till exempel skogsgödsling, förkortad kalmarkstid, dikning och dikes- rensning, gödsling av dikad torvmark, användning av främmande trädslag och användning av vegetativt förökat föryngringsmaterial.

Som en vidareutveckling av arbetet med en modell för adaptiv skogsskötsel presenterade Skogsstyrelsen 2016 en Kunskapsplattform för skogsproduktion.65 Syftet med plattformen var att göra en sam- manhållen beskrivning av skogsproduktionen i svensk skog. Platt- formen behandlar 13 områden med betydelse för skogsproduktionen, som till exempel föryngring, gödsling och åtkomst av skogsmark. Skogsstyrelsen presenterade i plattformen några övergripande slut- satser:

•Störst betydelse för en hög och värdefull skogsproduktion är väl utförda åtgärder i skogsbruket, framför allt vid föryngring och val av trädslag.

•Röjning och gallring skapar stabila bestånd och höjer det framtida värdet och användbarheten av virket och är därför viktiga sköt- selåtgärder att utföra.

•Kvävegödsling och dikesrensning kan på kortare sikt öka skogs- produktionen och framtida avverkningsmöjligheter, och det är viktigt att de utförs med hänsyn till både produktions- och miljö- värden.

•Det är viktigt att förhindra omfattande skogsskador, framför allt de som orsakas av klövvilt, snytbagge, rotröta och granbarkborre. Nya skadegörare måste förhindras. Skador av klövvilt kan begrän- sas främst genom minskning av viltstammarna.

•Skogsskötseln behöver bli mer variationsrik. Hänsynen till bio- logisk mångfald och andra allmänna intressen behöver utvecklas.

En rekommendation från Skogsstyrelsen och SLU i redovisningen av kunskapsplattformen var att inleda en samverkansprocess för skogsproduktion.

65Skogsstyrelsen, Kunskapsplattform för skogsproduktion, meddelande 1-2016.

350

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

7.8.3Samverkansprocess för skogsproduktion

Under åren 2017–2019 utvecklade Skogsstyrelsen arbetet med pro- duktionsplattformen samt delar av de förslagen från det nationella skogsprogrammets om att utreda mål för skogsproduktion, inom en samverkansprocess för skogsproduktion.

Arbetet har genomförts av Skogsstyrelsen, representanter från skogsnäringen och en representant från ideell naturvård.66 Resultatet av processen presenterades i en rapport, Skogsskötsel med nya möj- ligheter med 88 åtgärder, som kan leda till ökad lönsam skogspro- duktion.67 Rapporten ger förslag på hur skogen kan skötas för att på ett hållbart sätt bidra till övergången till ett fossilfritt samhälle och en växande bioekonomi. En viktig del i rapporten anges vara avsnit- tet om skogsskötsel och andra samhällsmål. I det kapitlet beskrivs hur man genom skogsskötselåtgärder för ökad tillväxt även kan göra insatser för att nå andra samhällsmål med skogen.

Processgruppen bedömer att tillväxten i de svenska skogarna kommer kunna öka med cirka 20 procent fram till år 2050 jämfört med 2020 under förutsättning att åtgärderna i rapporten genomförs. Processgruppen inom samverkansprojektet bedömde vidare att de förslagna åtgärderna är möjliga att utföra inom ramen för ett skogs- bruk för hållbar utveckling och utan negativ påverkan på andra samhällsmål. Förslagen är grupperade inom 13 insatsområden;

1.Aktiv klövviltförvaltning

2.Hantera skadeorsaker utöver klövviltet

3.Askåterföring på fastmark

4.Dikesrensning

5.Infrastruktur viktig för skogsförvaltning

6.Bästa möjliga skogsodlingsmaterial

7.Skötsel för hög och värdefull tillväxt

8.Främmande trädslag

9.Skogsgödsling

10.Skogsskötsel för andra samhällsmål

66Naturskyddsföreningen som representerade ideell naturvård har reserverat sig mot rapporten.

67Skogsstyrelsen, Skogsskötsel med nya möjligheter, rapport 2019/24.

351

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

11.Fördjupade rådgivningsinsatser

12.Forskning, utveckling och kompetensförsörjning

13.Uppföljning och ständiga förbättringar

För vart och ett av områdena föreslås vad som bör göras och av vem, samt möjliga positiva och negativa konsekvenser.

Av de 13 utpekade områdena bedöms tre områden vara sådana som kan komma att genomföras på stor del av arealen och därmed få stor betydelse för den totala tillväxtökningen. Det gäller aktiv klöv- viltsförvaltning, bästa möjliga skogsodlingsmaterial och skogsskötsel för hög och värdefull tillväxt. Enligt rapporten bedöms dessa insatsområ- den stå för närmare 70–80 procent av den möjliga tillväxtpotentialen. Många åtgärder handlar om att skapa stabilare skogar och på så viss klimatanpassa skogsbruket inför kommande befarade ökade skador.

Flera andra åtgärder, som bedöms utföras på en mer begränsad areal, har stor betydelse för den ökade skogsproduktionen. Till exem- pel dikesrensning, användning av främmande trädslag och skogsgöds- ling. Samtliga i rapporten föreslagna åtgärder innebär en potential att på sikt öka skogsproduktionen med flera tiotals miljoner m3sk per år.

De insatser för ökad produktion som föreslås i rapporten, som kan utföras i kombination med aktiva åtgärder för naturvårdande skötsel, presenteras som en delvis ny skogskötselinriktning som för- väntas ge säker och viktig skogsproduktion samtidigt som förbätt- rade livsbetingelser för många arter i det brukade landskapet. En vik- tig utgångspunkt i rapporten är att de föreslagna åtgärderna endast utförs på produktiv skogsmark där det inte finns höga naturvärden.

Effekter av de föreslagna åtgärderna ur olika perspektiv

Av rapporten framgår att effekter av åtgärderna har bedömts ur sex olika perspektiv. Nedan beskrivs kortfattat de bedömningar som rapporten gör av åtgärderna för respektive perspektiv.

•Bioekonomi: Effekten av föreslagna åtgärder är positiva för Sveriges omställning till cirkulär bioekonomi.

•Biologisk mångfald: Effekten av de föreslagna åtgärderna skapar förutsättningar för förstärkning av skogens biologiska mångfald. Effekten av de åtgärder som är negativa för biologisk mångfald

352

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

begränsas av att dessa åtgärder sker på små arealer och beror också på hur åtgärderna utförs.

•Klimat: Effekten av föreslagna åtgärder är positiva i arbetet med att bromsa klimatförändringen. En ökad tillväxt innebär ökat upp- tag av koldioxid och ökade möjligheter att lagra kol i skog och/eller produkter. Rensning av diken på torvmark ökar tillväxten men medför även avgång av växthusgaser. Klimateffekten är positiv för skogsgödsling sett ur ett livscykelperspektiv.

•Mark och vatten: Effekten av föreslagna åtgärder kan ge både posi- tiva och negativa effekter på mark och vatten. De negativa effek- ter som förekommer kan bedömas som ringa. Lokalt kan oönskade effekter på vattenekosystem uppkomma exempelvis vid dikes- rensning och skyddsdikning samt skogsmarksgödsling. De före- slagna åtgärderna bör utföras så att negativa effekter minimeras.

•Sociala och kulturella värden: Effekter av föreslagna åtgärder är i huvudsak positiva för sociala och kulturella värden. Välskött skog bedöms generellt vara positiv för sociala värden. Lägre klövvilt- stammar kan vara negativt för jägare och för de som vill se vilda djur. Många forn- och kulturminnen främjas av anpassad skötsel.

•Renskötsel: Anpassningar till renskötseln förespråkas i röjning och gallring inom viktiga terrängavsnitt. Särskilt användning av främmande trädslag, och i vissa fall markberedning, bedöms som negativt för renskötseln.

Nedan följer rapportens sammanfattande beskrivning av de tre mest betydelsefulla insatsområdena.

Aktiv klövviltförvaltning

Redan befintlig tillväxt och tillväxtpotentialen kopplad till ett mer aktivt skogsbruk måste säkras genom målmedveten hantering av befintliga och befarat kommande skogsskador. Om dagens nivåer på klövviltbetesskador kan sänkas kraftigt ökar med automatik incita- menten för ett mer aktivt skogsbrukande. Alltför täta klövviltstam- mar hotar rekrytering för flera lövträdslag liksom potentialer hos skogsträdsförädlingen, återväxt, höga stamantal efter röjning och positiva klimateffekter. På många ställen skadas skogen så svårt att

353

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

resultatet blir undermåliga ungskogar som är luckiga och har låga stamantal per hektar. Många skogsägare väljer på grund av dagens höga betestryck gran men också andra trädslag framför tall på magra marker vilket ger negativa effekter både för skogsproduktion och biologisk mångfald.

I rapporten lämnades följande förslag till förbättringar inom klöv- viltsförvaltning.

Vad ska göras och av vem

•Markägare och jägarkåren: Anpassa klövviltpopulationen till skade- läget i förhållande till uppsatta mål, viket innebär kraftfull sänkning av antalet klövvilt.

•Staten: Om skadenivåerna överstiger Naturvårdsverkets, Skogs- styrelsens och skogsbrukets måltal för andel årligen uppkomna skador på hälften eller mer av landets Älgförvaltningsområden enligt Äbin-resultaten 2021 omprövas förvaltningssystemet, möjligen via en Statlig offentlig utredning.

•Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen: Utred möjligheter till olika ekonomiska incitament i viltförvaltningen.

•Skogsstyrelsen: Samhället bekostar och utvecklar Älgbetesinven- teringen och foderprognoser.

•Skogsstyrelsen, markägare och jägarkåren: Rådgivning om klöv- viltförvaltning med implementering av Mera Tall-projektet i hela landet.

•Alla berörda: Rådgivning om skogsskötselprogram som medför ökade fodermängder i den skötta skogen.

•Staten: Avreglera jakt på kronhjort.

Möjliga positiva konsekvenser

•Ökad inväxning av flera lövträdslag, främst de så kallade RASE- arterna, vilket gynnar biologisk mångfald.

•Ökad motivation för aktiv ståndortsanpassad skogsskötsel.

354

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

•Ökad skogsproduktion och ökad lönsamhet i skogsbruket.

•Minskad risk för skador av granbarkborre på lång sikt.

•Högre kvalitet på klövviltstammarna.

Möjliga negativa konsekvenser

•Minskad motivation till jakt hos jägarkåren.

•Minskat jaktvärde.

Bästa möjliga skogsodlingsmaterial

Skogsträdsförädlingen är en av de viktigaste aktiviteterna för att öka tillväxten på lång sikt. Återkommande investeringar i nya fröplan- tager får en stor effekt då de möjliggör plantodling med förädlade skogsfröer som med tid får allt bättre produktionsegenskaper och därmed påverkar potentiellt stora skogsarealer.

I Sverige sker fröodling av gran och tall i tre olika omgångar av fröplantager med successivt ökade förädlingsvärden. De äldsta är de så kallade EttO-plantagerna, den första omgångens fröplantager, som nu till stor del är ersatta av TvåO-plantager. Den tredje omgångens fröplantager, TreO-plantagerna, har tagits eller är på är på väg att tas

ibruk. TreO-plantager ger en potentiell tillväxtökning i storleks- ordningen 23–26 procent med bevarad eller förbättrad vitalitet, kva- litet och genetisk diversitet. Nya generationer fröplantager förväntas öka tillväxten ytterligare och planeringen för dessa har startat.

Somatisk embryogenes (SE) är en växtfysiologiskt avancerad me- tod för att vegetativt föröka växtmaterial, i vårt fall gran inom över- skådlig tid. Metoder för att automatisera och odla embryon av gran till granplantor är under utveckling i Sverige och är sannolikt på väg in i en operativ fas. Motivet för att använda SE är att direkt nå efter- frågade trädegenskaper i skogsträdsförädlingen utan att behöva gå vägen via fröplantager. Granfröodling i plantager begränsas av en ojämn blomning, extern pollinering och skadegörare vilket undviks med SE. Genom att tillämpa SE kan redan nu en möjlig förädlings- grad på cirka 30 procent ökad volymproduktion uppnås. En tidsvinst

iförädlingsarbetet ger SE i genomsnitt dubbel vinst över tid mot frö-

355

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

plantager och SE är därmed en av de viktigaste metoderna för ökad tillväxt hos gran i första hand.

Även om andra delåtgärder som exempelvis markberedning och planteringens utförande har stor inverkan på återväxtresultatet är skogsplantornas kvalitet en central del av återväxtkedjan. Ökad över- levnad i skogsplanteringar är av största strategiska vikt för att få ut stor effekt av skogsträdsförädlingen, hög tillväxt och hög lönsamhet genom att efter röjning erhålla en hög överlevnad hos kulturplantor. I Sverige pågår förhållandevis lite forskning om skogsplantors kvalitet och dess koppling till plantors fältprestanda. Då plantering är den dominerande återväxtmetoden finns starka skäl att växla upp återväxt- och plantforskningen.

Följande förslag till förbättringar för skogsodlingsmaterial läm- nades i rapporten.

Vad bör göras och av vem?

•Skogforsk, berörda intressenter och staten: Utredning av kvanti- fiering, urvalskriterier (produktion, klimatanpassning, resistens), finansiering, anläggning och skötsel av framtida fröplantager.

•Fröplantageägare: Framtida fröplantager bör designas så att det blir möjligt att tälta in dem för att reducera befruktning från externt inkommande pollen.

•Större skogsägare: Tillämpning av Skogforsks PlantvalOptimal.

•Skogsstyrelsen: Efter tester genom Adaptiv förvaltning och erfar- enheter genom skogsodling göra en översyn av lagstiftningen för vegetativt förökat skogsodlingsmaterial.

•Plantproducenter: Kvalitetssäkra skogsplantproduktionen med avseende på de viktigaste plantegenskaperna (exempel är snyt- baggeskydd, kvävehalt, rot/skott-kvot, sundhet).

•Alla berörda: Rådgivning om skogsodlingsmaterialets betydelse för skogens tillväxt, klimatanpassning, virkeskvalitet, skaderisk, variationsrikt skogsbruk, et cetera.

•Skogforsk: Säkerställ att resistensfrågor är inkluderade i föräd- lingen av skogsodlingsmaterial.

356

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

Möjliga positiva konsekvenser

•Klimatanpassat skogsodlingsmaterial.

•Ökad värdefull skogsproduktion och stärkt ekonomi för skogs- bruket.

•Minskad skaderisk och ökad virkeskvalitet.

Möjliga negativa konsekvenser

•Ökade kostnader i skogsodlingen.

•Ökad byråkrati.

•Minskad förekomst av genom från ursprunglig population.

Skogsskötsel för hög och värdefull tillväxt – 3T

Skogsskötsel spänner över ett sekellångt perspektiv. Ingen kan med säkerhet säga hur framtiden blir. Ändå har dagens förvaltare av skog ett ansvar att överväga hur skötseln ska läggas upp för att skogen ska kunna möta morgondagens behov. Skogsskötseln påverkar vilken utväxling som kan hämtas från skogsträdsförädling och av ett allt varmare klimat liksom skogarnas motståndskraft mot viltbete och andra skador. Det finns en risk att varmare klimat medför fler och mer svårhanterliga skogsskadescenarion. Små korrigeringar i sköt- seln får stora summerade tillväxteffekter. Det är därför avgörande för skogens tillväxt och vitalitet att skogsägaren vidtar rätt åtgärder i rätt tid. Särskilt viktiga är ståndorts- och beståndsanpassade åtgär- der vid återväxt och vid beståndsvård genom röjning och gallring. För att utnyttja produktionspotentialen väl är det angeläget att ny kunskap och nya erfarenheter tas tillvara för att på så sätt ständigt utveckla brukandet av skogen. Omfattande skoglig planering genom skogsbruksplan eller motsvarande underlättar ett aktivt och lönsamt skogsbruk.

Varje skogsägare bör själv formulera sina mål för skogsskötseln inom gällande lagstiftning. Det program som presenteras nedan är skogsskötsel utformad för hög tillväxt, god ekonomi, hög vitalitet, handlingsfrihet avseende omloppstidens längd, gynnsammare förut-

357

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

sättningar för renskötsel och ger skogar som har attraktioner för rörligt friluftsliv men även andra värden kopplat till övriga samhälls- mål som exempelvis ökad produktion av viltbete. Skogsskötselpro- gram 3T (Trädslag, Tid, Täthet) är en förenkling som kan fungera som en ledstång för de skogsägare som önskar satsa på en hög och lönsam skogsproduktion. Fundamentalt är att välja rätt trädslag för respektive ståndort, utföra röjning och gallring vid rätt tidpunkt (här uttryckt som höjd) och lämna rätt täthet av kvarvarande träd efter röjning och gallring.

Tabell 7.2	Ledstång för 3T
	Antal plantor/träd per hektar efter utförd åtgärd

		Mager mark	Medelgod mark	Bördig mark
Plantering		1 800	2 000	2 200

Röjning vid ca 2–3 m höjd		1 700	2 000	2 200
Första gallring vid ca 12 m höjd		900	1 100	1 300

Andra gallring vid ca 18 m höjd		Utgår oftast	600–800	600–800
Målbestånd vid ca 22–26 m höjd		600–800	600–800	600–800

Källa: Skogsstyrelsen, Skogsskötsel med nya möjligheter, rapport 2019/24.

Intensivt återväxtarbete

Goda återväxtresultat är basen för en seriös skogsskötsel som ger handlingsfrihet, stora virkesvolymer och stora virkesvärden. Fram- gång i återväxtarbetet är grunden för den fortsatta skogsskötseln. Kort hyggesvila är angeläget för hög skogsproduktion och goda åter- växtresultat men förutsätter oftast att plantor med effektiva snyt- baggeskydd används. Skyddsdikning innebär att grunda, tillfälliga diken grävs för att dränera överskottsvatten på fuktiga marker efter föryngringsavverkning, i syfte att säkerställa återväxt. Skyddsdikning sänker således inte grundvattenytan, utan hindrar den från att under hyggesfasen stiga och skapa syrebrist för trädens rötter. Ståndorts- anpassad och skonsam markberedning av god kvalitet som utförs med precision och som inte blottlägger mer mineraljord än nödvän- digt och plantering med högkvalitativa plantor sprungna ur förädlat frö senast andra växtsäsongen efter avverkning är viktiga framgångs- faktorer. Fokus bör ligga på ståndortsanpassning av åtgärder och trädslagsval. Skogsodling bör ske genom plantering alternativt i någon mån sådd på den övervägande delen av den areal som används för

358

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

virkesproduktion. Naturliga återväxtmetoder har en given plats i skogs- bruket och kan bland annat tillämpas på gynnsamma ståndorter i goda klimatlägen eller där det av andra skäl är motiverat. Röj vid rätt tid och till rätt täthet.

Röjningens utförande beror av markägarens mål för beståndet och är en investering för att skapa framtida hög avkastning. Röjningen utförs normalt vid 2–3 meters trädhöjd och bör senast vara utförd innan beståndet når 5 meters medelhöjd. Genom att röja i god tid minskas konkurrensen mellan träden om vatten, näring och ljus. Varje träd blir snabbt mer robust och mer motståndskraftigt gentemot skador. Röjning i god tid medför även att en förhållandevis lång period står till förfogande för dimensionsutveckling innan det är dags för första gallring. Röjning skapar förutsättningar för väl avvägda framtida gallringsingrepp.

Gallra i rätt tid med rätt styrka

Gallring är en förutsättning för längre omloppstider utan att förlora mycket i virkesproduktion. Längre omloppstider kan bidra till högre rekreationsvärden och biologisk mångfald. Gallring ökar flexibili- teten för kommande beståndsbehandling och val av omloppstid. En ogallrad skog måste föryngringsavverkas inom ett relativt kort tids- intervall. Om man väntar med slutavverkning leder självgallringen till betydande förluster i gagnvirkesvolym. Har inte förstagallringen satts in i tid kan det vara svårt att gallra över huvud taget eftersom man riskerar stormskador efter gallring i hög och tät skog.

Lövet

Trots att exempelvis björk växer lika snabbt på höjden som tall i ungdomen är produktionen sett över en omloppstid väsentligt lägre än för barrträden. Lövträd kan i flera situationer ha stor betydelse för andra samhällsmål än skogsproduktion. Det finns emellertid minst fyra situationer där lövet bidrar till ökad produktion:

Lövträd kan utgöra utfyllnad till önskat stamantal efter röjning i barrbestånd. Lövträd får fylla in luckor efter döda kulturplantor om naturligt föryngrat dugligt barrträd saknas på platsen. Stamantalet

359

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

får dock inte bli så högt att barrproduktionen hämmas. En lövin- blandning på 10–20 procent kan vara lämpligt.

Lövträd kan utgöra lågskärm över gran. Skötselmodellen är om- ständlig men ger en merproduktion. Det kan visa sig problematiskt att småningom få ut det mesta av lövet med lönsamhet utan att skada underbeståndet av gran.

Lövträd kan utgöra mer eller mindre trädslagsrena bestånd i sur- dråg eller på övergiven jordbruksmark. En stor andel av aktuell areal bedöms i dag vara otillfredsställande skött. Betydande produktions- värden kan vinnas genom att röja och gallra i dessa bestånd.

Odling av poppel och hybridasp vilket oftast sker på nedlagd jord- bruksmark är ett av få verkligt högproduktiva odlingssystem i Sverige. Forskning pågår kring poppel och hybridasp för att med avancerad växtfysiologi skapa ännu bättre växande lövträd.

Följande förslag till åtgärder för skogsskötsel för hög tillväxt och högt virkesvärde anges i rapporten.

Vad bör göras och av vem?

•Skogsstyrelsen: Målbilder för god skogsproduktion bör utformas.

•Skogsstyrelsen och skogsbruket: Rådgivning utökas för föreslaget skogsskötselprogram.

•Entreprenörer: Använd automatisk gallringsuppföljning.

•Staten: Ökade forskningsresurser för utveckling av kostnads- effektiva och skonsamma metoder för föryngring och bestånds- vård, inklusive sambandet dem emellan, för olika ståndorter.

•Skogsstyrelsen: Tillägg och ändring i Skogsstyrelsens Återväxt- uppföljning med skattning av medelhöjd och registrering av stam- brev för framtida utvärderingar avseende effekter och klimatanpass- ning.

•Alla berörda: Rådgivning och kunskapsuppbyggnad om hur löv- skog sköts på bästa sätt för lönsam och hög produktion.

•Staten: Se över lagstiftningen kring ädellövskog så det blir attrak- tivare att anlägga och sköta ädellövskog.

•Skogsägaren: Skogsbruksplaner skapas, utvecklas och uppdateras.

360

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

•Skogforsk: Produktions- och miljöeffekter av skyddsdikning bör undersökas.

•Alla berörda: Rådgivning om vattenvårdande åtgärder enligt mål- bilder i samband med skyddsdikning.

Möjliga positiva konsekvenser

•Ökad skogsproduktion och stärkt ekonomi för skogsbruket.

•Ökad täckning av botten-, fält- och buskskikt för biologisk mång- fald och viltfoder.

•Skogens sociala värden kan stärkas.

Möjliga negativa konsekvenser

•Likriktning av skogsskötseln.

•Minskad variation i den framtida skogsråvarans egenskaper.

361

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

7.9Hur kan potential för ökad produktion av skogsråvara infrias?

Som beskrivs ovan har det genomförts många studier, analyser och forskningsprojekt genom åren, i syfte att bedöma potentiell ökad till- växt och produktion i skogen. Nuvarande skogsskötselsystem ger också redan i dag en tillväxtökning varje år, där klimatförändringen kommer ha en betydelse i sig, men för att en skapa en tillväxt som kan möta en del av den förväntade ökade efterfrågan på biomassa krävs ytterligare insatser. På ett övergripande plan vet vi redan i dag vilka åtgärder som kan öka tillväxten och hur dessa ska genomföras.

En mycket viktig utgångspunkt för skogsbruket är dock klimat- anpassning av skogarna inför framtida potentiella effekter av ett för- ändrat klimat. Risken är annars den klimatpositiva effekten för till- växten tas ut av ökade skogsskador vilket i slutändan mycket väl kan leda till en negativ nettoeffekt.

Skogsbrukets ekonomiska förutsättningar kan innebära ett hinder för ökad produktion

Fram till mitten av 1990-talet fanns ett nära samband mellan netto- betalningen för virket vid avverkning och fastighetspris. Priset på fastigheten styrdes av den avkastning fastigheten beräknades ge. Sam- bandet bröts i mitten av 1990-talet. En bidragande orsak var slopan- det år 1991 av prisprövningen vid köp av jordbruksfastigheter.68 Därefter har gruppen möjliga köpare ökat kraftig.

Marknaden för skogsfastigheter präglas i dag av ett stort under- skott av objekt. Det finns generellt sett betydligt fler som vill köpa skogsfastigheter än som vill sälja. Antalet skogsfastigheter (bruknings- enheter) ägda av fysiska personer var år 2017 cirka 225 000. Dessa fastigheter ägs av cirka 320 000 skogsägare som i snitt behåller ägan- det i cirka 20 år vilket innebär att cirka 11 200 skogsfastighet byter ägare varje år. Tre fjärdedelar av dessa ärvs eller säljs inom familj och släkt. Det innebär att endast cirka 3 000 skogsfastigheter säljs årligen på en helt öppen marknad.69

68Prop. 1990/91:155.

69Skogsstyrelsens, Statistik om skogsägande 2017, rapport 2018:12.

362

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

Cirka två tredjedelar av skogsägarna har inga lån alls på sin skogs- fastighet och cirka hälften av landets skogsägare uppger att de skulle köpa mera skog om möjlighet gavs.70 Redan detta innebär drygt 100 000 spekulanter till de 3 000 fastigheterna som säljs på öppen marknad. Till detta kommer givetvis ett mycket stort antal speku- lanter som i dag inte äger skog.

Trots att antalet möjliga köpare har ökat kraftig är den typiska köparen oftast en rågranne som köper genom sammanläggning med befintlig fastighet. Antalet skogsägare har därför minskat med 16 000 de senaste 10 åren och antalet skogsfastigheter har minskat med 6 100 under samma period.

Tabell 7.3 Privat skogsägande

Antal privata ägare och sammanlagd areal produktiv skogsmark per landsdel

Landsdel	Antal privata skogsägare	Produktiv skogsmark
	(avrundat)	(miljoner hektar)
Norra Norrland	42 444	7,5
Södra Norrland	43 658	5,9
Svealand	95 043	5,4
Götaland	13 819	4,8

Källa: Skogsstyrelsens rapport 2018:12, Statistik om skogsägande 2017.

Antalet privata skogsägare och därmed spekulanter är högst i Götaland. Men där finns det lägst areal av produktiv skogsmark. För- hållandet är det motsatta i Norrland. Detta bidrar till en stor pris- spridning över riket. Andra tunga prisfaktorer är närhet till större ort samt avstånd från skogen till industri.

70Skogsbarometern 2019. Skogsbarometern är en årlig undersökning som KANTAR Sifo utför på uppdrag av Swedbank, Sparbankerna och LRF Konsult.

363

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

Figur 7.10 Skogsmarkspriser 1995–2019

Inflationsjusterat pris (kr/m3sk) fördelat på landsdel

Källa: Prisstatistik från Ludvig & Co som är Sveriges största mäklare av skogsfastigheter.

Även det betydande räntefallet som började i mitten av 1990-talet har omkullkastat gamla principer för värdering av skogsfastigheter. För första gången i historisk tid är numera låneräntan för köp av skogsfastighet ofta lägre än volymtillväxten i skogen. Detta kan, särskilt i södra Sverige med hög tillväxt, innebära att alternativet till en avverkningslikvid är att behålla virket växande på rot och i stället till en låg räntekostnad belåna fastigheten. Den möjligheten fanns inte före 1995. Den låga räntan driver särskilt upp skogsmarkspriserna i södra Sverige med den högsta tillväxten.

I motsats till vad som indikeras av skogsmarkspriserna har inte lön- samheten i skogsbruket utvecklats på samma sätt. Stigande priser för sågtimmer och massaved äts till stor del upp av ökade kostnader för skogsbruket. En låg lönsamhet inom skogsbruket, i kombination med en hög värdestegring för skogsbruksfastigheter, kan medföra att incitamenten för skogsbruksåtgärder som en del av en näringsverk- samhet, får stå tillbaka. I stället kan ett synsätt anläggas som innebär att en skogsbruksfastighet som alternativ till en näringsverksamhet utgör en kapitalplacering. Motiven för att vidta tillväxthöjande åtgär- der, som innebär en kostnad på kort sikt, kan därför vara lägre. Åtgär-

364

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

der som innebär att virkesbeståndet minskar på fastigheten, som gall- ring, innebär dessutom en svårmotiverad kapitalförlust.

Figur 7.11 Skogsmarksprisernas förhållande till skogsbrukets lönsamhet

Årligt genomsnitt för riket. Inflationsjusterade värden (kr/m3sk).

500

450

400

350

300Skogsmarkspriser

250
200	Återstående värde
200

150

100

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Källa: Ludvig & Co och Skogsstyrelsen

Anmärkning: Det återstående värde är ett belopp, framräknat av Skogsstyrelsen, som motsvarar det värde som kvarstår efter att kostnaderna för skogsvårdsåtgärder dragits av från rotnettovärdet, till exempel kostnader för markberedning och röjning. Värdet av grenar och toppar är inräknat.

Skogsstyrelsens värde omräknats från m3fub till m3sk.

Genomsnittliga skogsmarkspriser för riket avser slutpriser från de försäljningar som mäklats av Ludvig & Co.

365

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

7.10Hur påverkas skogsnäringen av skydd av skog?

Den svenska skogsnäringen är en bransch som exporterar närmare

80procent av de produkter som tillverkas. Det medför att omvärlds- faktorer och marknadskrav är ständigt närvarande vid de strategiska beslut som fattas på företagsnivå. Ett tydligt exempel på detta är de system för certifiering av ansvarsfullt skogsbruk och spårbarhet av råvaror, inom FSC och PEFC som beskrivits i kapitel 4.5.

I den utsträckning efterfrågan på produkter från ett hållbart och ansvarsfullt skogsbruk även fortsättningsvis är stark kommer det vara lönsamt för företagen att ansluta sig till sådana certifieringssystem och bedriva skogsbruk i linje med certifieringskraven. För det fall marknaden i första hand efterfrågar råvara till så lågt pris som möjligt kan skogscertifieringarnas starka ställning i Sverige successivt komma att urholkas till förmån för ett skogsbruk som enbart sker i enlighet med lagens lägre krav på hänsyn.

Svenska företag påverkas också av den generella bilden av hur skogs- bruk bedrivs i Sverige och hur arbetet med att bevara och utveckla biologisk mångfald i skogen bedrivs. Det innebär att frågan om hur förutsättningarna för produktion av skogsråvara påverkas av behovet av skydd av skog behöver belysas ur fler aspekter. Den ena aspekten är det konkreta konstaterandet att när skogsmark avsätts för natur- vård minskar den tillgängliga arealen för rationellt och aktivt skogs- bruk. Den andra aspekten är mer svårdefinierad och på en mer över- gripande nivå. Den har att göra med marknadens tilltro till det svenska systemet för bevarandet av biologisk mångfald. I det följande hante- ras i första hand den första aspekten genom att övergripande belysa hur förutsättningarna för produktion av skogsråvara påverkas av att ytterligare arealer avsätts för naturvård.

I dagsläget ligger den årliga avverkningen och förbrukningen av svensk skogsråvara mycket nära den maximala nivån av långsiktigt hållbart uttag av biomassa. Eftersom de avsättningar för naturvård som görs gäller äldre, avverkningsmogen skog blir effekten på kort sikt större än om det hade varit skogsmark generellt som ingick i avsättningarna. Beräkningar visar att en procent avsatt skogsmark mot- svarar cirka tre procent av den avverkningsmogna skogen. För varje ytterligare hektar skogsmark som avsätts för naturvård minskar möj- ligheterna till ett ökat uttag av skogsråvara med cirka fem m3sk. När

366

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

skogsindustrins råvarubas begränsas kan även industrins investerings- vilja i Sverige påverkas.

Det går även att göra översiktliga beräkningar av kostnaden i form av uteblivet förädlingsvärde, för avsatta områden. Skogsindustrins genomsnittligt förädlingsvärde per m3sk är cirka 1 000–1 100 kronor. Virkesförrådet per hektar i avverkningsmogen skog är i medeltal 220 m3sk per hektar vilket ger ett förädlingsvärde på i medeltal 220 000–242 000 kronor per hektar. Värdena varierar naturligtvis från norr till söder och öster till väster, men kan ge en indikation på att det, i teorin, rör sig om betydande förädlingsvärden som inte kan reali- seras när områden undantas från skogsproduktion genom att avsät- tas för naturvård.

Åandra sidan är den skog som avsätts för naturvård i de allra flesta fall skogsbiologiska värdekärnor och andra områden med mycket höga naturvärden där marknadskraven på råvara från ett hållbart skogs- bruk ofta gör att dessa områden inte är möjliga att avverka. För till exempel den fjällnära skogen kan det även röra sig om områden som ligger långt från industri där framför allt transportkostnaden i något skede blir så pass hög att lönsamheten i att avverka blir för låg. Det gör att det inte är relevant att i varje enskild situation se dessa områ- den som en potentiell råvarubas för industrin. Om den framtida skogs- näringen har hållbarhet och bevarande av skogsbiologiska värdekärnor som en grundförutsättning kan det i stället vara relevant att anlägga synsättet om att skogar med mycket höga naturvärden i realiteten inte utgör en råvarubas för skogsindustrin i Sverige. Detta oavsett om sådan skog är avsatt för naturvård eller inte. Det saknas vid detta synsätt potentiellt förädlingsvärde för en slutavverkning genom trakt- hyggesbruk, vilket emellertid inte motsäger att skogen ändå kan ha ett högt värde för andra alternativa brukandeformer.

367

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

7.11Hur påverkas förutsättningarna för att nå mål med närings- och landsbygdspolitiken av behovet av skydd av skog?

Mål för näringspolitik

Regeringen har formulerat ett övergripande mål för näringspolitiken:

Att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag.

Till detta övergripande mål är tre delmål kopplade:

•Stärkta förutsättningar för innovation och förnyelse.

•Stärkt entreprenörskap för ett dynamiskt och diversifierat när- ingsliv.

•Ramvillkor och väl fungerande marknader som stärker företags konkurrenskraft.

Mål för landsbygdspolitiken

Regeringen har även formulerat ett övergripande mål för lands- bygdspolitiken tillsammans med tre delmål.71

Det övergripande målet för den sammanhållna landsbygdspoli- tiken är;

En livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd som leder till en långsiktigt hållbar utveck- ling i hela landet.

De tre delmålen integrerar de tre dimensionerna av hållbar utveck- ling och ligger i linje med Agenda 2030.

Det första delmålet är;

Landsbygdernas förmåga att ta till vara förutsättningarna för företag- samhet och sysselsättning är långsiktigt hållbar, samtidigt som miljö- målen nås. Landsbygderna bidrar till en positiv utveckling av Sveriges ekonomi.

71Prop. 2017/18:179.

368

SOU 2020:73

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

Det andra delmålet är;

Landsbygderna bidrar till att stärka Sveriges konkurrenskraft i en ut- veckling mot en cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi och till ett hållbart nyttjande av naturresurserna samt till att relevanta miljökva- litetsmål uppfylls.

Det tredje delmålet är;

Likvärdiga förutsättningar för människor att arbeta, bo och leva i lands- bygderna.

Förutsättning för att nå mål för politikområdena

Närings- respektive landsbygdspolitiken innebär i korthet att det ska finnas förutsättningar för entreprenörskap och diversifierat före- tagande med konkurrenskraftiga villkor i hela landet. Innovationer ska främjas liksom hållbarhet och cirkulära biobaserade näringar ska bidra till landets ekonomi. Det ska finnas förutsättningar att bo och leva på landsbygden.

Noterbart är att målen inom landsbygdspolitiken har tydligare kopplingar till hållbarhet, cirkularitet och att miljömålen ska nås än näringspolitiken i stort. Det beror sannolikt på att verksamheter på landsbygden ofta har koppling till markanvändning och därmed betydelse för att nå vissa av miljömålen medan näringspolitiken hålls på ett mer generellt plan. Sammantaget är målen dock tydligast rela- terade till företagande, konkurrenskraft och jobbskapande, vilket är av betydelse vid en analys av hur avsättning av områden för naturvård påverkar möjlighet att nå dessa mål.

Skogsnäringens sammanlagda betydelse för svensk ekonomi totalt beräknat i bland annat BNP, förädlingsvärde och arbetstillfällen är fortsatt stor, även om de senaste årens strukturförändringar och effektiviseringar i hela värdekedjan har minskat näringens betydelse för framför allt arbetstillfällen totalt sett. På lokal eller regional nivå kan dock det enskilda sågverket, hyvleriet, byggföretaget eller massa- bruket vara av mycket stor betydelse för ortens arbetstillfällen och skatteintäkter för kommun och region.

Branschorganisationen Skogsindustrierna gjorde 2018 med hjälp av offentlig statistik en beräkning av skatteintäkter som sysselsatta inom skogsnäringen betalar till kommun och dåvarande landsting.72

72Skogsindustrierna, Skogsnäringens betydelse för välfärden.

369

En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen

SOU 2020:73

Detta sattes därefter i relation till antal offentliga tjänster inom väl- färden som skatterna kan finansiera. Beräkningarna omfattade samt- liga län och fem kommuner; Avesta, Kramfors, Piteå, Mönsterås och Eksjö.

Beräkningarna visar att i åtta av landets län kan fler än 2 000 väl- färdstjänster finansieras av skatteintäkter från direkt och indirekt sysselsatta i skogsnäringen. I Västernorrland och Norrbotten betalar direkt och indirekt sysselsatta i skogsnäringen in cirka 9 procent av kommunal- och landstingsskatterna. I Eksjö kommun står skatte- inkomsterna från de sysselsatta inom skogsnäringen för nästan var femte anställd inom kommunen. Det visar att om råvarubasen för en enskild industri blir så begränsad att verksamheten tvingas stänga kan det ha stor betydelse för den enskilda kommunen. Det i sig kan medföra att möjligheten att nå mål för landsbygdspolitiken och när- ingspolitiken försvåras.

Om sådana begränsningar för skogsnäringen inte ska ha negativ inverkan på möjligheterna att nå näringspolitiska mål krävs det att det skapas nya jobb och företag i samma, eller större, omfattning, inom andra sektorer. Turist- och besöksnäringen är en växande när- ing och det finns en potential att skapa fler jobb och nya företag inom den branschen. Detta kräver dock ett stort mått av entreprenörskap inom en rad verksamheter som boende, aktiviteter, guidning, mat, med mera för att realiseras.

Att det finns gott om områden avsatta för naturvård eller skog som brukas mer extensivt, kan vara en viktig komponent för både turism- och besöksnäringen som för andra näringar med bas i skogen. Detta är dock självklart inte det enda som krävs för att alternativa näringar ska växa fram. Utbildning, entreprenörskap, samverkan och infrastruktur är andra exempel på faktorer som kan krävas för att realisera att nya branscher etableras i skogen.

370

8Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

8.1Utredningsuppdraget

Utredningen ska enligt direktiven sammanställa Sveriges internatio- nella åtaganden om biologisk mångfald i skogen. Utredningen har upp- fattat att uppdraget även omfattar den EU-rättsliga reglering om bio- logisk mångfald som Sverige har att följa.

Det finns flera internationella överenskommelser som berör frågor om skydd av biologisk mångfald. Utredningen har bedömt att de mest relevanta internationella åtagandena med betydelse för biologisk mångfald i skogen, där inkluderat även EU-rättsliga regleringar, som Sverige ingått eller har att följa till följd av medlemskapet i EU utgörs av Konventionen om biologisk mångfald (Convention on Biological Diversity, CBD), art- och habitatdirektivet1, fågeldirektivet2 och ram- direktivet för vatten3. Av relevans i detta avseende är även de åtaganden Sverige ingått under FN:s klimatkonvention och genom det så kallade Parisavtalet. Utredningen kommer inledningsvis att redogöra för vad dessa åtaganden kräver av Sverige samt för vissa andra inter- nationella principer som rör biologisk mångfald i skogen.

Enligt direktiven ska utredningen analysera vad som krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald i skogen. Denna analys ska göras utifrån befintligt kunskapsunderlag något som utredningen kommer att redogöra för i detta kapitel. Ut-

1Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

371

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

redningen ska även använda befintligt kunskapsunderlag och behovs- analyser om skydd av skog och ökande efterfrågan på skogsråvara och med beaktande av det föreslå de åtgärder som behövs för att kunna följa internationella åtaganden om biologisk mångfald och klimat. Det senare kommer utredningen att redogöra för i kap. 9.

Utöver nämnda konventioner och EU-rättsliga regleringar finns andra internationella överenskommelser som också berör skydd av biologisk mångfald, däribland Bernkonventionen om skydd av vissa djur- och växtarter och deras habitat, Bonnkonventionen om skydd av flyttande vilda djur, Konventionen om internationell handel med hotade arter av vilda djur och växter (CITES-konventionen) och Kon- ventionen om våtmarker av internationell betydelse (Ramsar-kon- ventionen) om bevarande och hållbart nyttjande av våtmarker, sjöar, vattendrag och grunda marina områden. Utredningen har bedömt att dessa överenskommelser inte är centrala i fråga om bevarande av bio- logisk mångfald i skogen och kommer därför inte att närmare redo- göra för dessa.

Av utredningsdirektiven framgår att det inte ingår i utrednings- uppdraget att se över frågan om artskydd då detta ska hanteras av en annan utredning.4 Utredningen har dock bedömt att det ligger inom utredningsuppdraget att i viss utsträckning redogöra för de internatio- nella åtaganden samt EU-rättsliga åtaganden Sverige har i fråga om artskydd med relevans för skogen. Utredningen kommer även beakta dessa åtaganden i viss utsträckning i sina överväganden och förslag. Däremot är det inte denna utredningens uppgift att identifiera even- tuella brister med det svenska genomförandet eller föreslå ändringar i någon del som avser artskydd.

4Dir. 2020:58, Översyn av artskyddsförordningen.

372

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

8.2Miljöpolitiken för biologisk mångfald i skogen

Hur Sverige genomför internationella åtaganden och EU-rättsliga för- pliktelser måste ses mot bakgrund av den svenska miljöpolitikens ut- formning och mål. Sverige var tidigt ute med att ta fram övergripande mål för miljön. Redan 1999 tog riksdagen beslut om femton miljö- kvalitetsmål.5 År 2005 beslöt riksdagen om det 16:e miljökvalitets- målet Ett rikt växt- och djurliv. Det nationella miljömålssystemet i vilket ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål för olika områden ingår har därefter varit utgångspunkt för politikens inrikt- ning, bland annat för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Utredningen återkommer till dessa nedan.

Det övergripande målet för den svenska miljöpolitiken, genera- tionsmålet, är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Det övergripande målet förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i inter- nationella sammanhang.

Arbetet med att uppnå de av riksdagen antagna miljökvalitetsmålen utgör grunden för den nationella miljöpolitiken. Det miljöarbete som genomförs av alla samhällets aktörer ska bidra till att miljökvalitets- målen nås. Ett viktigt verktyg för att nå målen och genomföra den samhällsomställning som krävs för att nå Parisavtalet och internatio- nella åtaganden för miljö är att integrera miljö och klimat i de politik- områden där de underliggande drivkrafterna till flera av miljöproble- men finns, liksom lösningarna till problemen. Åtgärder måste vidtas inom alla relevanta politikområden för att miljömålen ska nås.6

Regeringens samlade strategi för biologisk mångfald och eko- systemtjänster utgörs av de tio etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster som regeringen har beslutat samt ett antal insat- ser som beskrivs i En svensk strategi för biologisk mångfald och eko- systemtjänster, prop. 2013/14:141. Vad gäller biologisk mångfald i skogen adresseras särskilda insatser i form av etappmål om miljöhän- syn i skogsbruket, ett variationsrikt skogsbruk och insatser för att utveckla ett nationellt skogsprogram. Vissa av de etappmål som beslutades inom ramen för strategin hade målår före 2020 och några har målår 2020. Etappmålen beskrivs mer nedan under avsnitt 8.12.

5Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183.

6Regeringskansliet, Faktapromemoria 2019/20:FPM1, Meddelande om att intensifiera EU:s insatser för att skydda och återställa världens skogar, s. 6.

373

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

De tio etappmålen som nämns i strategin är etappmål

–om ekosystemtjänster och resiliens,

–om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av eko- systemtjänsterna,

–om hotade arter och naturtyper,

–om invasiva främmande arter,

–om kunskap om genetisk mångfald,

–om helhetssyn på markanvändningen,

–om skydd av landområden, sötvattensområden och marina om- råden,

–om miljöhänsyn i skogsbruket,

–om ett variationsrikt skogsbruk, och

–om ett nationellt skogsprogram.

Biologisk mångfald och budgetpropositionen 2020

Med hänvisning till FN:s vetenskapliga kunskapsplattform för bio- logisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES) konstateras i budget- propositionen för 2020 att den biologiska mångfalden minskar glo- balt, ekosystemtjänsterna försämras och att en miljon arter riskerar att utrotas från jordens yta. Endast 40 procent av arterna i Sverige och 20 procent av Sveriges naturtyper bedöms ha god status.7 I budget- propositionen anges vidare att Sverige, för att möta dessa utmaningar, ska ha en hög ambition i arbetet med naturvård, biologisk mångfald och ekosystemtjänster såväl nationellt som internationellt och inom EU. Regeringen bedömer att det även fortsatt krävs åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen som omfattar natur- och kulturmiljövård, bio- logisk mångfald och ekosystemtjänster.

I budgetpropositionen anges även att regeringen har en tydlig ambition att skyddsvärda skogar inte ska avverkas utan bevaras an- tingen genom formellt skydd eller frivilliga avsättningar. Resurserna för skydd av värdefull natur ska säkras och anslaget för skydd av vär- defull natur föreslås förstärkas. Staten ska vara föregångare i hållbart

7Prop. 2019/20:1 s. 93 f.

374

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

skogsbruk och visa stor naturhänsyn. De frivilliga avsättningarna och hänsyn har stor betydelse för att värna den biologiska mångfalden. Dessa bör öka så att etappmålet nås.

Regeringen bedömer att det behövs ytterligare insatser för att förstärka den biologiska mångfalden genom till exempel skötsel av skyddade områden, naturvårdsförvaltning, artbevarande och viltför- valtning samt restaurering och anläggande av våtmarker, och föreslår att anslaget förstärks. Skötsel och förvaltning av nationalparkernas och naturreservatens natur, byggnader och kulturmiljöer är en åtgärd för att bevara biologisk mångfald och utveckla områdena för friluftsliv och turism. Det ger också viktiga arbetstillfällen i glesbygd.

Enligt budgetpropositionen gör Sveriges skogsägare i dag ett viktigt arbete med att vårda och värna skogens biologiska värden. Samtidigt måste miljöhänsynen i skogsbruket öka och det behövs fortsatta åtgär- der för ett variationsrikt och hållbart brukande av skogslandskapet för att nå miljökvalitetsmålen och friluftslivsmålen. Ekosystembase- rat skogsbruk behöver uppmärksammas ytterligare och naturligt föryngrade skogar behöver öka. En viktig förutsättning för naturlig föryngring är en viltstam i balans. För att förbättra livsmiljöer för växt- och djurliv och för att bidra till klimatanpassning behöver varia- tionsrikedomen i skogen öka genom bland annat att andelen löv och död ved ökar.

8.3Agenda 2030

I september 2015 antog FN:s medlemsstater Agenda 2030 för håll- bar utveckling. Agendan är en handlingsplan för omställning till ett hållbart samhälle för människorna, planeten och välståndet som ska främja fredliga, rättvisa och inkluderande samhällen.8 Den riktar sig såväl till alla länder enskilt som till världen som helhet. Varje land har åtagit sig att utifrån sina egna förutsättningar bidra till att upp- fylla agendans vision och mål både inom det egna landet och globalt, särskilt genom att stötta mindre utvecklade länder i deras genom- förande. Varje land måste ta ställning till vilket angreppssätt och vil- ka åtgärder som ska vidtas utifrån nationella förutsättningar.

Agenda 2030 är världssamfundets nuvarande definition av vad hållbar utveckling innebär. Agendans mål och delmål är integrerade

8FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, ingress.

375

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

och odelbara och omfattar samtliga tre dimensioner av hållbar ut- veckling: den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga. I den inledande deklarationen till agendan uttrycks att målet är att uppnå en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling.9 Genom Agenda 2030 bekräftas även behovet av att föra en mer samstämmig politik för hållbar utveckling.10 Detta innebär att systematiskt inte- grera de tre dimensionerna av hållbar utveckling i den nationella och internationella policyutvecklingen.11 I Agenda 2030 erkänns att social och ekonomisk utveckling är beroende av en hållbar förvaltning av vår planets naturresurser.

Agendan utgörs av fyra beståndsdelar: den inledande politiska deklarationen, 17 globala mål och 169 delmål, medel för genomför- ande och ett ramverk för översyn och uppföljning. Delmålen beskrivs som globala målsättningar där varje regering, med hänsyn till natio- nella förutsättningar, formulerar nationella delmål utifrån den globala ambitionsnivån.12 Agendan är således en sammanhållen målstruktur som förenar ett stort antal perspektiv. Den innehåller mål och delmål som är integrerade och odelbara, vilket innebär att åtgärder för att nå ett mål även kan påverka positivt eller i vissa fall inverka negativt på möjligheten att nå andra mål och agendan i stort. Synergierna och den integrerade karaktären på de globala målen är av avgörande bety- delse för att säkerställa att syftet med Agenda 2030 för hållbar utveck- ling förverkligas.

Även EU har understrukit betydelsen av samstämmighet för håll- bar utveckling. År 2016 lade EU-kommissionen fram sin strategi för att uppnå Agenda 2030 och 2017 antog EU:s medlemsstater gemen- samma rådsslutsatser för agendan.13

I det globala målet nummer 15 omnämns skogen särskilt. Målet anger följande.

Mål 15: Skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbase- rade ekosystem, hållbart bruka skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald.

9FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, § 2.

10FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, mål 17.14.

11OECD, Policy Coherence for Sustainable Development 2018.

12FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, §§ 55–59.

13Europeiska kommissionen, Nästa steg för en hållbar europeisk framtid, COM/2016/0739.

376

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Vad gäller hållbart brukande av skog har det globala målet preciserats genom bland annat följande delmål.

15.1: Till 2020 bevara, återställa och hållbart använda ekosystem på land och i sötvatten och deras ekosystemtjänster, särskilt skogar, våtmarker, berg och torra områden, i enlighet med de skyldigheter som anges i internationella överenskommelser.

15.2: Till 2020 främja genomförandet av hållbart brukande av alla typer av skogar, stoppa avskogningen, återställa utarmade skogar och kraftigt öka nybeskogningen och återbeskogningen i hela världen.

15.5: Vidta omedelbara och betydande åtgärder för att minska förstö- relsen av naturliga livsmiljöer, hejda förlusten av biologisk mångfald och senast 2020 skydda och förebygga utrotning av hotade arter.

15.8: Senast 2020 införa åtgärder för att förhindra införseln av invasiva främmande arter och avsevärt minska deras påverkan på land- och vatten- ekosystem samt kontrollera eller utrota prioriterade arter.

15.9: Senast 2020 integrera ekosystemens och den biologiska mångfal- dens värden i nationella och lokala planerings- och utvecklingsproces- ser, strategier för fattigdomsminskning samt räkenskaper.

15.a: Mobilisera och väsentligt öka de finansiella resurserna från alla källor för att bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden och ekosystemen.

Skogen omnämns särskilt i mål 15, men skogen och samhällets an- vändning av skogens resurser har betydelse för de andra globala håll- barhetsmålen, med olika vikt och betydelse för respektive hållbarhets- mål beroende på om perspektivet är lokalt, nationellt eller globalt.

8.3.1Agenda 2030 och det svenska miljömålssystemet

Av agendan framgår att varje lands regering ska säkerställa att det finns nationella delmål med utgångspunkt i den globala ambitions- nivån, men med hänsyn tagen till nationella förhållanden såsom kapacitet och utvecklingsnivå.14 I en svensk kontext innebär det att agendans delmål behöver omsättas utifrån svenska utgångspunkter och införlivas i den nationella politiken utifrån Sveriges förutsätt- ningar. Detta gäller både inrikes- och utrikespolitik.

14FN, Generalförsamlingen, (A/RES/70/1 paragraf 55).

377

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Regeringen har uttryckt att Sverige ska vara ledande igenomför- andet av Agenda 2030 och att hållbar utveckling ska vägleda all politik fram till 2030.15 Enligt handlingsplanen för Agenda 2030 är det miljö- målen som konkretiserar den miljömässiga dimensionen av Agenda 2030. På en rad andra politikområden har riksdagen beslutat mål av betydelse för hållbar utveckling, till exempel det nationella målet för folkhälsoarbetet, jämställdhetspolitiska mål och transportpolitiska mål. Regeringens etappmål i miljömålssystemet är formulerade mot bakgrund av de internationella mål som uttrycks i CBD:s strategiska plan (Aichimålen) och EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020.16 Detta kommer beskrivas mer nedan.

Agenda 2030-delegationen har haft i uppdrag att bland annat lämna förslag till hur arbetet med att genomföra Agenda 2030 fortsättnings- vis ska bedrivas. Delegationens analys visar att de riksdagsbundna målen väl motsvarar vad som uttrycks i agendans delmål men i relativt liten utsträckning uttrycker det tvärgående perspektiv som formule- rats i agendans deklaration. Det är därför svårt att utläsa hur väl de riksdagsbundna målen sammantaget leder i en riktning mot en håll- bar utveckling.17

Regeringen har tillsatt en särskild utredare, som ska fungera som nationell samordnare, för att stödja regeringen i arbetet med att genomföra Agenda 2030 och FN:s globala mål för hållbar utveckling nationellt.18 Samordnaren ska lämna en delredovisning av arbetet senast den 1 mars 2022. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 mars 2024.

Regeringen har även under sommaren 2020 överlämnat en pro- position till riksdagen om Sveriges genomförande av Agenda 2030.19 I propositionen presenterar regeringen inriktningen för arbetet med att genomföra Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveck- ling. Som ett led i arbetet föreslår regeringen ett övergripande mål som förankrar och tydliggör Sveriges åtagande att genomföra Agenda 2030 för en hållbar utveckling i dess tre dimensioner – den ekonomiska, sociala och den miljömässiga – genom att föra en sam- stämmig politik nationellt och internationellt. Genomförandet av agendan ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utan-

15Regeringsförklaringen 15 september 2015, Handlingsplan Agenda 2030 2018–2020 (Reger- ingen 2018), dir. 2016:18.

16Prop. 2013/14:141 s. 28.

17Delredovisning 1 mars 2018 (Agenda 2030-delegationen 2018).

18Dir. 2020:17.

19Prop. 2019/20:188.

378

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

för. Regeringen konstaterar även i propositionen att genomförande av redan beslutade riksdagsbundna mål är avgörande för genomför- andet av agendan.

8.3.2Uppföljning av Agenda 2030

På global nivå följs målen i Agenda 2030 upp med hjälp av drygt 230 indikatorer. För den nationella uppföljningen används ytterligare ett 50-tal nationellt anpassade indikatorer. I Sverige har Statistiska cen- tralbyrån (SCB) i uppdrag att ansvara för statistikbaserad analys av Sveriges genomförande av Agenda 2030. Statistiska centralbyrån har gjort en första bedömning att endast cirka 20 procent av de globala indikatorerna för Agenda 2030 är uppfyllda för Sveriges del.20

I SCB:s senaste lägesrapport från 2019 redogörs för de indika- torer som gäller för delmålen och uppföljningen av dem.21 Beträffande delmål 15.1 om att bevara, återställa och hållbart använda ekosystem utgör skogsmark som andel av total landareal en indikator. Mellan åren 2010 och 2015 har den andelen minskat med 0,45 procent. För delmål 15.2 om att bland annat främja genomförandet av hållbart brukande av alla typer av skogar, stoppa avskogningen, återställa utarmade skogar utgörs indikatorerna av nettoförändring av skogs- areal, lager biomassa ovan jord, andel skogsområde inom lagens skyddade områden, andel skogsområde inom långsiktig skogsvårds- plan och skogsområde inom oberoende certifieringsschema. Vad gäl- ler lager biomassa ovan jord har den mellan åren 2010 till 2015 ökat från 66 ton per hektar till 70,96 ton per hektar. Andelen skogsom- råde inom lagens skyddade områden har mellan åren 2000 till 2017 ökat från 6,39 till 7,74 procent av skogsarealen. Däremot har andelen skogsareal inom långsiktig skogsvårdsplan minskat mellan åren 2000 till 2015 från cirka 96 till 81 procent. Skogsområde inom oberoende certifieringsschema har ökat från 17,2 miljoner hektar till 17,5 mil- joner hektar mellan åren 2016 till 2018.

20SCB, Statistisk uppföljning av Agenda 2030 (SCB 2017).

21SCB – Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige Statistisk lägesbild 2019, s. 174 f.

379

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

8.4Konventionen om biologisk mångfald (CBD)

Konventionen om biologisk mångfald öppnades för anslutning vid den stora hållbarhetskonferensen i Rio de Janeiro 1992. Sverige rati- ficerade CBD i december 1993.22 I korthet är konventionens över- gripande mål att bevara biologisk mångfald, hållbart nyttjande av naturresurser samt skapa en jämlik och rättvis fördelning av till- gången till och nyttan med genetiska resurser. Konventionens kärn- frågor har från början varit att utveckla ett ekosystemperspektiv på användningen av mark och vatten för att möjliggöra en balans mellan bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Även frågor om fördelning av nyttan av biologiska och genetiska resurser har varit och är centrala.

Konventionen innehåller ett antal artiklar som bland annat anger definitioner av vissa begrepp, vad som åligger de fördragsslutande parterna, hur partsmötet (COP) och sekretariatet ska arbeta och viss rapporteringsskyldighet. Vad gäller de artiklar som anger materiella skyldigheter för de fördragsslutande parterna är de i huvudsak ut- tryckta så att skyldigheterna ska vidtas ”så vitt möjligt och om så är lämpligt”.23 Konventionen ger således de fördragsslutande parterna ett handlingsutrymme i hur konventionens bestämmelser ska kom- ma till uttryck i ett nationellt sammanhang utifrån ländernas olika förutsättningar och behov. I artikel 3 framhålls att staterna har, i enlighet med FN:s stadga och folkrättens principer, den suveräna rättigheten att utnyttja sina egna naturtillgångar i enlighet med sin egen miljöpolitik och ansvaret för att tillse att verksamheter inom deras egen jurisdiktion eller kontroll inte förorsakar skada på andra länders miljö eller på områden utanför nationell jurisdiktion.

Biologisk mångfald definieras som ”variationsrikedomen bland levande organismer i alla miljöer (inklusive landbaserade, marina och andra akvatiska ekosystem) samt de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem” (artikel 2). Varje fördragsslutande part ska utveckla nationella strategier, planer eller program för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald vilka ska återspegla de åtgärder som anges i konventionen. Om möjligt och lämpligt ska bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald även integreras i rele-

22SÖ 1993:77.

23“as far as possible and as appropriate”.

380

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

vanta sektoriella eller tvärsektoriella planer, program och politiska riktlinjer (artikel 6).

Konventionen innehåller även krav om hur parterna till konven- tionen ska bevara ekosystem och naturliga livsmiljöer samt bibehålla och återställa livskraftiga populationer av arter i deras naturliga livs- miljöer. Bland annat ska parterna inrätta ett system med skyddade områden, utarbeta riktlinjer för urval, inrättande och skötsel av skyd- dade områden, främja skyddet av ekosystem, naturliga livsmiljöer och bibehållandet av livskraftiga populationer av arter i naturliga livsmil- jöer samt rehabilitera och återställa skadade ekosystem och främja återhämtningen av hotade arter (artikel 8). Under samma artikel finns även en skyldighet för parterna till konventionen att respektera, be- vara och bibehålla kunskaper, innovationer och sedvänjor hos ur- sprungliga och lokala samhällen med traditionella livssätt som är relevanta för bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald, och främja en bredare tillämpning av dessa, med godkän- nande och deltagande av innehavarna av sådana kunskaper, innova- tioner och sedvänjor. Konventionen ställer även krav på parterna att bevara komponenter av biologisk mångfald utanför dess naturliga livsmiljöer (artikel 9).

Konventionen reglerar också att bevarandet och hänsynstagande till ett hållbart nyttjande av biologiska resurser ska integreras i det nationella beslutsfattandet. Sedvanligt nyttjande av biologiska resur- ser i enlighet med traditionella kulturella sedvänjor som är förenliga med kraven för bevarande och hållbart nyttjande ska skyddas och uppmuntras. Vidare ska parterna uppmuntra samarbete mellan egna statliga myndigheter och den privata sektorn om att utveckla metoder för hållbart nyttjande av biologiska resurser (artikel 10). Konventio- nen anger även att parterna ska införa lämpliga procedurer med krav på miljökonsekvensbedömningar av vissa projekt (artikel 14).

Konventionen innehåller också bestämmelser om identifiering och övervakning av vissa ekosystem och livsmiljöer samt arter och samhällen på det sätt som anges i bilaga 1 till konventionen (artikel 7). Bilaga 1 innehåller ingen uppräkning av vissa specifika arter eller livs- miljöer utan anger kriterier för hur dessa ekosystem och livsmiljöer samt arter och samhällen ska väljas ut.

Konventionen anger dessutom att parterna ska satsa på utbild- ning och forskning samt stödja utvecklingsländers särskilda behov i dessa avseenden (artikel 12).

381

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Artikel 26 innehåller en skyldighet för de fördragsslutande par- terna att ge in rapporter till partsmötet. Skyldigheten är i detta fall inte villkorad på det sätt som anges ovan, ”så vitt möjligt och om så är lämpligt”. Artikeln anger att de fördragsslutande parterna ska, med de intervaller som bestäms av partsmötet, ge in rapporter till parts- mötet om åtgärder som vidtagits för att genomföra bestämmelserna i konventionen och åtgärdernas effektivitet vad gäller uppfyllandet av målen i konventionen. Vad Sverige har angett i sin senaste rapport redogörs för nedan.

8.4.1Konventionens strategiska plan och Aichimålen

Vid det tionde partsmötet för CBD i Nagoya 2010 antogs en strate- gisk plan för biologisk mångfald (CBD:s strategiska plan).24 Den strategiska planens vision är en värld ”som är i harmoni med naturen” där ”biologisk mångfald senast 2050 värderas, bevaras, återställs och nyttjas på ett klokt sätt och som upprätthåller ekosystemtjänster, bidrar till en välmående planet och är till väsentlig nytta för alla män- niskor”.

Avsikten med den strategiska planen är att effektiva och skynd- samma åtgärder ska vidtas för att hejda förlusten av biologisk mång- fald så att ekosystemen år 2020 är resilienta och kan fortsätta att tillhandahålla väsentliga tjänster. Därmed säkrar man variationen av liv på planeten och bidrar till människors välbefinnande och fattig- domsutrotning. Detta kan säkerställas genom att påverkan på biolo- gisk mångfald minskas, ekosystemen återställs, biologiska resurser används hållbart och nyttan som uppstår vid utnyttjande av gene- tiska resurser fördelas rättvist, tillräckliga ekonomiska resurser till- handahålls, kapaciteten förstärks, frågor om biologisk mångfald och dess värde integreras, lämplig politik genomförs effektivt och beslut baseras på seriös forskning samt försiktighetsprincipen tillämpas.

Den strategiska planen innehåller fem strategiska mål och 20 över- gripande delmål, de så kallade. Aichimålen. Målen gäller på global nivå och utgör politiska åtaganden av de fördragsslutande parternas reger- ingar. Den strategiska planen består således av både ambitioner om resultat på global nivå och ett flexibelt ramverk där Aichimålen ingår. Utifrån det flexibla ramverket ska de fördragsslutande parterna upp-

24CBD COP 10 beslut X/2.

382

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

rätta nationella och regionala mål som ska bidra till att resultatet på global nivå nås. De fördragsslutande parterna behöver alltså inte upp- fylla vart och ett av målen. Målen är således inte rättsligt bindande för enskilda stater men utgör ett viktigt underlag för utformningen av de nationella målen.25 De nationella målen ska tas fram med beak- tande av nationella behov och prioriteringar.

Partsmötet har beslutat om definitioner för vissa begrepp som anges i Aichimålen. Därutöver har sekretariatet för konventionen tagit fram ett vägledningsdokument till vart och ett av Aichi-målen (quick-guides).

Parterna ska rapportera till partsmötet vilka mål som tagits fram och hur dessa ska uppnås. I rapporteringen av hur de nationella målen uppnås hänvisas även till relevanta Aichimål samt hur de nationella målen bidrar till att respektive Aichimål uppnås. Däremot sker ingen rapportering av om eller hur respektive Aichimål nås på nationell nivå. Se mer om den svenska rapporteringen nedan.

Vid senare partsmöten inom konventionen, har konstaterats att ytterligare arbete behövs för att nå Aichimålen i den strategiska pla- nen. I beslut XIV/8 från partsmötet 2018 angavs att framsteg har gjorts för vissa av målen, men att framstegen för de flesta målen är otillräckliga för att nå dem till 2020. Parterna uppmanades därför att intensifiera sina ansträngningar att nå sådana nationella mål som bi- drar till att Aichimålen kan nås.

Åtta av de totalt 20 Aichimålen är enligt utredningen mer rele- vanta för bevarande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande av skog, mål 5, 7, 9, 11, 12, 14, 15 och 18 och anger följande.

Aichimål 5: År 2020 har förlusten av alla naturliga miljöer, inklusive skogar, åtminstone halverats och där så är möjligt i det närmaste upp- hört, och degradering och fragmentering har minskat markant.

Aichimål 7: År 2020 förvaltas områden som används för jordbruk, vat- tenbruk och skogsbruk på ett hållbart sätt och så att biologisk mångfald bevaras.

Aichimål 9: År 2020 har invasiva främmande arter och deras spridnings- vägar identifierats och prioriteringar gjorts, prioriterade arter har utro- tats eller så är deras spridning under kontroll och åtgärder har vidtagits för att hantera spridningsvägarna så att introduktion och etablering av sådana arter förhindras.

25Regeringsbeslut M2014/593/Nm.

383

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Aichimål 11: År 2020 är minst 17 procent av alla land- och sötvattens- områden samt 10 procent av kust- och havsområden, särskilt områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, bevarade genom effektivt och rättvist förvaltade, ekologiskt representa- tiva och väl förbundna system av reservat och andra effektiva områdes- baserade skyddsåtgärder, som också är väl integrerade i omgivande land- skap.

Aichimål 12: År 2020 har utrotning av kända hotade arter förhindrats och deras bevarandestatus har varaktigt förbättrats, särskilt när det gäller de arter som minskar snabbast.

Aichimål 14: År 2020 har ekosystem som tillhandahåller livsviktiga tjäns- ter – inklusive sådana som rör vattenförsörjning, och som bidrar till hälsa, försörjning och välbefinnande – restaurerats och skyddats, med beaktande av kvinnors, urbefolkningars och lokalsamhällens behov, lik- som av fattigas och särskilt utsatta gruppers.

Aichimål 15: År 2020 har ekosystemens resiliens och den biologiska mångfaldens betydelse för världens kollagring stärkts genom bevarande och återställning, inklusive återställning av minst 15 procent av degrade- rade ekosystem, för att därigenom bidra till begränsning av och anpass- ning till klimatförändringarna och för att motverka ökenspridning.

Aichimål 18: År 2020 är ursprungsbefolkningars och lokalsamhällens traditionella kunskap, liksom traditionella och förändrade sedvänjor av relevans för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald, lik- som deras hävdvunna nyttjande av naturresurser, respekterade och före- mål för nationell lagstiftning och relevanta internationella åtaganden. De är väl integrerade och speglade i implementeringen av konventionen, under fullt och effektivt deltagande av ursprungsbefolkningar och lokal- samhällen på alla relevanta nivåer.

8.4.2Sveriges genomförande av CBD

Sverige har i sin rapportering till CBD redovisat hur Sverige genom miljömålssystemet genomför konventionens bestämmelser om natio- nella strategier, planer eller program för bevarande och hållbart nytt- jande av biologisk mångfald och om integrering av biologisk mångfald i relevanta sektorer. Som nämnts utgör propositionen En svensk stra- tegi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster26 Sveriges nationella strategiska handlingsplan för konventionen och dess strategiska plan.

26Prop. 2013/14:141.

384

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

För Sveriges del har Aichimålen utgjort ett viktigt underlag för ut- formningen av några av de svenska etappmålen.27

8.4.3Sveriges rapportering till CBD

Som redogjorts för ovan ska stater som anslutit till CBD i enlighet med artikel 26 i konventionen rapportera till partsmötet om åtgärder som staten vidtagit för att genomföra bestämmelserna i konventio- nen och åtgärdernas effektivitet för att uppfylla målen för konven- tionen. En åtgärd som ska vidtas enligt konventionen är att staterna ska ta fram en nationell strategisk plan och redogöra för hur den beaktar de mål som anges i den för CBD strategiska planen.

Det har framförts till utredningen att parterna till konventionen rapporterar på olika sätt ifråga om hur staterna uppnår de globala målsättningarna. I detta sammanhang har understrukits vikten av att rapporteringen till CBD görs jämförbar mellan de olika staterna. Utredningen ifrågasätter inte fördelen med ett enhetligt sätt att rapportera men har inte bedömt att det ligger inom utredningsupp- draget att göra en jämförelse mellan olika länder i hur rapporteringen sker.

Sverige har i december 2018 lämnat in sin sjätte nationella rapport i enlighet med det numera webbaserade formuläret för rapportering enligt CBD. Formuläret är indelat i olika sektioner. I sektion I ska staterna redogöra för de nationella mål som tagits fram och vilka Aichimål som de nationella målen relaterar till. För Sveriges del är det i detta avseende tydligt att de nationella målen inte speglar inne- hållet i ett enskilt Aichimål utan relaterar till flera Aichimål. I tabel- len nedan redogörs för genom vilka nationella mål som Sverige bi- drar till uppfyllandet av Aichimålen samt vilka Aichimål respektive nationellt mål relaterar till. Miljökvalitetsmålet Levande skogar och målets preciseringar finns inte med i den sjätte nationalrapporten. De finns dock redogjorda för i den rapport som Sverige gjorde 2014, den femte nationalrapporten. I tabellen nedan redogörs för de nationella mål som tas upp i sjätte nationalrapporten och som enligt utredningen har relevans för biologisk mångfald i skogen.

27Regeringsbeslut M2014/593/Nm, s. 5.

385

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Tabell 8.1 Sveriges rapportering enligt CBD

Såvitt avser biologisk mångfald i skogen

Preciseringar till Ett rikt växt- och djurliv

Relevant Aichimål

	Gynnsam bevarande- status och genetisk variation

Mål 1
Mål 2	•

Mål 3
Mål 4
Mål 5	•
Mål 6

Mål 7
Mål 8	•

Mål 9
Mål 10
Mål 11
Mål 12	•

Mål 13	•
Mål 14

Mål 15
Mål 16
Mål 17
Mål 18

Mål 19
Mål 20

Påverkan av klimatförändringar	Ekosystemtjänster och resiliens


	•


	•

•

Grön infrastruktur	Genetiskt modifierade organismer	Främmande arter och genotyper	Biologiskt kulturarv	Tätortsnära natur

				•
•			•



				•
			•

•			•

	•	•

•				•

			•
•			•	•

•			•


			•

Källa: Sveriges sjätte nationalrapport till CBD.

386

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Tabell 8.2

Sveriges rapportering enligt CBD

Såvitt avser biologisk mångfald i skogen

Nationellt etappmål

		Mål 1
		Mål 2

		Mål 3
	Aichimål	Mål 4

		Mål 5
		Mål 5
	sRelevant	Mål 6
	sRelevant	Mål 7
		Mål 7

Mål 8

Mål 9

Mål 10

Mål 11

Mål 12

Mål 13

Mål 14

Mål 15

Mål 16

Mål 17

Mål 18

Mål 19

Mål 20

Skydd av land-, sötvattens- och marina områden

•

Ekosystemtjänster och resiliens

•

fald avBetydelsenoch biologiskekosystemtjänster -mång

•

•			•	•

		•	•	•	•

	•

•

Källa: Sveriges sjätte nationalrapport till CBD.

I rapporten ska även staterna redogöra för vilka åtgärder som vid- tagits för att nå de nationella målen och hur effektiva åtgärderna har varit. Den här delen överensstämmer således med den uppföljning som görs av det nationella miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och

387

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

djurliv och dess preciseringar samt de etappmål som framgår av tabell 8.2.

Staterna ska även beskriva vad de gör för att bidra till uppfyllelsen av varje Aichimål. I fråga om Aichimål 5, 7 och 1128 lyfter Sverige fram att anslagen för skydd av områden har ökat i statsbudgeten de senaste åren vilket inneburit en väsentlig ökning av skyddade områ- den i landet men också förbättrad förvaltning. Under mål 11 anges att ungefär 14,5 procent av Sveriges land och sötvattensområde om- fattas av någon typ av formellt skydd i slutet av 2017. Samma år utgjorde dessutom 2,7 procent av landytan av frivilliga avsättningar av skog. Vad gäller frivilliga avsättningar framhålls i rapporten att det finns ett behov av transparens vad gäller läge, omfattning och kvalitet.

I rapporten anges även att kunskapsunderlaget om vilka skogar som är i behov av skydd har blivit bättre. Under mål 11 framgår att Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen fått i uppdrag se över den natio- nella strategin för formellt skydd av skog och att kartlägga skog som är i behov av skydd samt ändra tilldelningen av medel till länsstyrel- sen i enlighet med den reviderade strategin.

Den dialog som förs om miljöhänsyn i skogsbruket och ytterli- gare bestämmelser om hur avverkning får ske förs fram i rapporten som åtgärder som kan bidra till att förlusten av naturliga miljöer minskar och bidrar till en hållbar förvaltning av områden. Miljöhän- syn som tas i samband med skogsbruksåtgärder ses numera som en självklar del i skogsbruket. Enligt rapporten har det bidragit till bland annat ökad mängd död ved. Dessutom anges i rapporten att många skogsägare har en skogsbruksplan som beskriver tillståndet i skogen, naturvärden och redogör för planerade förvaltningsåtgärder samt att majoriteten av skogsarealen också är certifierad. Vidare framhålls vik- ten av ett bra kunskapsunderlag om vilka värden som påverkas av skogsbruksåtgärder. Dialogprocessen inom det Nationella skogs- programmet är även något som förs fram som bidrag till Aichimål 5 och 7.

Som bidrag till mål 7 och 11 nås tar rapporten även upp arbetet med grön infrastruktur.

28Aichimål 5 om skydd av naturliga miljöer, Aichimål 7 om hållbar förvaltning av områden, Aichimål 11 om skydd av områden.

388

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

8.4.4Hur bör Aichimålen tolkas?

Som framgår har Sverige genom att ratificera CBD åtagit sig att följa det som konventionen anger. Däribland ingår ett krav att ta fram en nationell strategi för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Denna strategi ska innehålla nationella mål som ska tas fram med Aichimålen som underlag samt bidra till att Aichimålen uppnås på global nivå. Som nämnts kommer det svenska genomför- andet av CBD:s strategi 2011–2020 till uttryck i propositionen ”En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster”29 och i de etappmål som regeringen har beslutat om i anknytning till pro- positionen. Av Sveriges rapportering till CBD, som redogörs för i föregående avsnitt, framgår även att Sverige bidrar till att Aichimålen nås genom miljökvalitetsmålen Ett rikt växt- och djurliv och Levande skogar.

Det har varit en omdebatterad fråga i vilken utsträckning Sveriges målsättningar i de nationella miljökvalitets- och etappmålen motsva- rar de målsättningar som anges i Aichi-målen. Debatten har även avsett om målsättningarna i Aichi-målen uppnås eller inte genom de svenska nationella målen. Debatten har i fråga om skogsbrukets på- verkan på den biologiska mångfalden delvis handlat om hur vissa begrepp i målen ska tolkas. Det har i synnerhet avsett Aichimål 11 och etappmålet om skydd av områden. Utredningen bedömer att debatten i fråga om måluppfyllelse till viss del beror just på avsak- naden av tydliga besked från riksdag och regering om vad Aichi- målen innebär och hur de ska tolkas i ett svenskt sammanhang. Ut- redningen har därför bedömt att det är relevant att närmare utreda Aichimålens innebörd och vad som bör beaktas och förtydligas i en svensk kontext. Utifrån denna bedömning kan sedan slutsatser dras om ytterligare åtgärder borde vidtas och i så fall vilka, för att Sverige på nationell nivå ska kunna bidra till att nå de globala målen.

Ett av de övergripande syftena med CBD och därmed Aichimålen är att bevara den biologiska mångfalden. För att uppnå detta syfte anger Aichimålen vad som ska strävas efter på global nivå. Vid en analys av målens innebörd är det enligt utredningen därför rimligt att de åtgärder som vidtas för att uppnå målen i så stor utsträckning som möjligt bidrar till att den biologiska mångfalden bevaras på ett sådant sätt att konventionens mål uppnås och att Sverige i största

29Prop. 2013/14:141.

389

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

möjliga mån bidrar till det sammanlagda bevarandet av biologisk mångfald globalt.

CBD och Aichimålen avser bevarande av biologisk mångfald inom alla typer av livsmiljöer. Utredningens uppdrag har i denna del fokus på det som berör biologisk mångfald i skogen. I fråga om skogsmark bedömer utredningen att Aichimål 5, 7, 9, 11 och 12 är de mest rele- vanta.

8.4.5Aichimål 5

År 2020 har förlusten av alla naturliga miljöer, inklusive skogar, åtmin- stone halverats och där så är möjligt i det närmaste upphört, och degra- dering och fragmentering har minskat markant.

Aichimål 5 avser att förhindra förlust av naturliga miljöer, inklusive skogsmark. Sverige är ett skogsrikt land där 69 procent av landarea- len, motsvarande 28 100 000 hektar utgörs av skogsmark. I stort sett all skogsmark i Sverige har i olika grad påverkats av mänsklig akti- vitet under mycket lång tid. Vad som beträffande skogsmark ska utgöra en naturlig miljö är därför inte givet. Begreppet återfinns inte heller i något av de svenska miljökvalitetsmålen, dess preciseringar eller i etappmålen.

I vägledningsdokument för Aichimål 5 som tagits fram av CBD:s sekretariat anges bland annat följande i fråga om målets innebörd;

The emphasis of this target should be on preventing the loss of high- biodiversity value habitats, such as primary forests …

Målet tar således sikte på att förebygga en förlust av skogar som har stor betydelse för biologisk mångfald (”high biodiversity value habi- tats”). Begreppet primary forest har definierats i ett till konventionen tillhörande arbetsdokument.30 Med begreppet avses en skog som aldrig har avverkats och som har utvecklats genom naturliga stör- ningar och naturliga processer, oavsett ålder. I begreppet primary forest inkluderas också skogar som använts av ursprungsfolk och lokalsamhällen med en sådan traditionell livsstil som bevarar och ut- hålligt brukar biologisk mångfald. Den nuvarande skogsstrukturen ska dock normalt vara lik den naturliga och ha uppkommit genom

30Report of the ad hoc technical expert group on forest biological diversity, www.cbd.int/forest/definitions.shtml (utredningens egna översättning av definitionen).

390

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

naturlig föryngring. Begreppet primary forest används även av The Food and Agriculture Organization (FAO) med en snarlik definition i samband med uppföljning av skog.31

Det som närmast motsvarar Aichimål 5 i det svenska miljömåls- systemet, med avseende på förlust av skog, är etappmålet om skydd av områden. I målet anges att ”Skogar med höga naturvärden ska skyddas från avverkning. Detta ska ske genom att det formella skyd- det av skogsmark har ökat med cirka 150 000 hektar skogsmark med höga naturvärden och i behov av formellt skydd nedan gränsen för fjällnära skog.”

I Sverige är begreppet skogsbiologisk värdekärna sedan länge eta- blerat för att bedöma vad som utgör skogar med stor betydelse för naturvärden/biologisk mångfald. Begreppet används i nuläget bland annat för att identifiera områden med höga naturvärden som bör aktualiseras/prioriteras för formellt skydd.

Med skogsbiologisk värdekärna avses ett sammanhängande skogs- område som bedömts ha en stor betydelse för fauna och flora och/ eller för en prioriterad skogstyp.32 Begreppet tar således sikte på att identifiera skogar som har stor betydelse för den biologiska mång- falden. Enligt utredningen skulle begreppet skogsbiologiska värde- kärnor därför kunna motsvara vad som avses med naturliga miljöer enligt Aichimål 5 i en svensk kontext. Med en sådan innebörd av be- greppet naturliga miljöer i fråga om skog är det således förlusten av skogsbiologiska värdekärnor som enligt det angivna bör halveras eller upphöra.

I Sverige är en stor del av de kända skogsbiologiska värdekärnorna redan avsatta för naturvård; antingen genom formellt skyddade om- råden eller genom skogsbrukets frivilliga avsättningar. Den totala area- len skogsbiologiska värdekärnor beräknades 2016 till 3 099 200 hek- tar varav 1 743 100 hektar (56 procent) var produktiv skogsmark. 72 procent av värdekärnorna på produktiv skogsmark omfattades av formellt skydd eller med löst markåtkomst där bildande av formellt skydd pågick.33 Dessa arealer bör därför helt eller i viss utsträckning

31FAO 2020: Global Forest Resource Assessment. Terms and Definitions FRA 2020. Forest Resources Assessment Working Paper 188, s. 14.

32Skogsstyrelsen, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark, s. 16.

33Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Skogliga värdekärnor i Sverige – sammanfattande be- skrivning av dataurval och nuläge 2015–2016, Bilaga 2a till Naturvårdsverkets och Skogs- styrelsens redovisning av regeringsuppdrag om Värdefulla skogar 2017-01-30, s. 11.

391

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

kunna anses skyddade från avverkning och därmed mot en förlust på det sätt målet anger.

Som nämnts har Aichimålet till syfte att förhindra förlust av naturliga miljöer. Enligt målet ska förlusten åtminstone halverats och där så är möjligt i det närmaste upphört. Det finns ingen statistik över den mängd skogsbiologiska värdekärnor som avverkas i Sverige. Däremot finns uppgifter om mängd avverkade nyckelbiotoper. Be- greppet nyckelbiotop är inte detsamma som skogsbiologisk värde- kärna. Däremot utgörs en skogsbiologisk värdekärna bland annat av områden som enligt Skogsstyrelsen ansetts utgöra en nyckelbiotop. För att få en viss uppfattning om omfattningen av avverkning av skogsbiologiska värdekärnor bör det enligt utredningen vara relevant att titta på hur mycket nyckelbiotoper som avverkas.

Den totala andelen registrerade nyckelbiotoper uppgår till cirka två procent av skogsarealen. Skogsstyrelsen har bedömt att det avver- kas i medeltal 200 hektar registrerade nyckelbiotoper varje år.34 Även oregistrerade nyckelbiotoper skadas av avverkning. En analys visar att cirka 55 000 hektar skog som vid kontrolltaxering år 2000 be- dömdes vara nyckelbiotop men som inte registrerats, har avverkats i nordvästra Sverige mellan åren 2000 och 2018.35 Skogsstyrelsens hänsynsuppföljning visar att under perioden 2008–2014 har i genom- snitt 1,3 procent av den berörda arealen anmäld för avverkning ut- gjorts av områden av nyckelbiotopsklass.36 Huvuddelen av dessa har inte varit registrerade nyckelbiotoper.

I sammanhanget bör även nämnas att i den årliga uppföljningen av miljömålen har Naturvårdsverket bedömt att den årliga förlusten av värdefulla skogar under etappmålsperioden är större än den skogs- areal som avsätts för naturvård varje år genom formellt skydd. Under rådande förutsättningar bedömer Naturvårdsverket att en majoritet av arealen befintliga värdefulla skogar utanför avsatta områden kom- mer att vara helt eller delvis avverkade före 2030.37 Skogsstyrelsen har skattat den årligt avverkade arealen nyckelbiotop till knappt 2 000 hektar vilket kan jämföras med vad som skyddats som biotop- skyddsområde och naturvårdsavtal per år 2012–2018 (cirka 2 140 hek-

34Skogsstyrelsen, Nulägesbeskrivning nyckelbiotoper, rapport 7/2016, s. 6.

35Skogsstyrelsen, Utveckling av metod för nyckelbiotopsinventering i nordvästra Sverige, rapport 2019/12, s. 111.

36Skogsstyrelsen, Nulägesbeskrivning nyckelbiotoper, rapport 7/2016, s. 44.

37Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020, s. 486.

392

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

tar/år). Den årliga avverkningsanmälda arealen nyckelbiotop skattas till drygt 3 000 hektar.38 Begreppet värdekärna är också nära kopplat till begreppet naturtypsklass enligt art- och habitatdirektivet. Art- databanken har bedömt att för de flesta skogliga naturtyper enligt EU:s art- och habitatdirektiv minskar arealerna för skogar som upp- fyller kriterierna för de olika naturtypsklasserna, det vill säga tren- derna är negativa. Den årligen avverkade arealen naturtypsklassad skog är cirka 16 000 hektar.39 Se vidare för analys av art- och habitat- direktivet nedan.

Fragmentering

Enligt Aichimål 5 ska även fragmentering ha minskat markant. I stora delar av Sverige är fragmenteringen av skogsbiologiska värdekärnor ett stort problem för den biologiska mångfalden.40 Avståndet mellan värdekärnor av en viss skogstyp har blivit för stort för vissa arter knutna till sådana värdekärnor. Om en arts livsmiljöer fragmenteras på detta sätt uppstår isolerade populationer vilket försvårar artens långsiktiga överlevnadsmöjligheter i ett landskap.

I årets uppföljning av miljömålen anges att åtgärder och styr- medel som syftar till att minska fragmentering och ytterligare förlust av livsmiljöer för hotade arter i skogslandskapet är avgörande för att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar.41

8.4.6Aichimål 7

År 2020 förvaltas områden som används för jordbruk, vattenbruk och skogsbruk på ett hållbart sätt och så att biologisk mångfald bevaras.

Ett skogsbruk som bedrivs på ett hållbart sätt ska vara såväl eko- logiskt, ekonomiskt som socialt hållbart. I CBD (artikel 2) anges att ett hållbart nyttjande innebär ”nyttjande av komponenter av biolo-

38Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020, s. 487.

39www.slu.se/ew-nyheter/2020/4/korrigering-av-uppgifter-om-avverkade-arealer- naturtypsklassad-skog/.

40Angelstam P., m.fl., 2020: Sweden does not meet agreed national and international forest biodiversity targets: A call for adaptive landscape planning. Landscape and Urban Planning 202 (2020) 103838.

41Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020, s. 317.

393

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

gisk mångfald på ett sätt och i en utsträckning som inte leder till långsiktig minskning av biologisk mångfald, varigenom dess poten- tial att tillgodose nuvarande och kommande generationers behov och förväntningar bibehålls.”

Av regeringens strategi för nationellt skogsprogram42 framgår att Sverige ställer sig bakom den definition av hållbart skogsbruk som tagits fram inom Forest Europe43. Definitionen är följande. ”Det hållbara skogsbruket handlar om förvaltning och nyttjande av skog och skogsmark på ett sådant sätt och i en sådan takt som upprätt- håller dess biologiska mångfald, produktivitet, föryngringskapacitet, vitalitet och dess förmåga att nu och i framtiden fylla relevanta eko- logiska, ekonomiska och sociala funktioner på lokal, nationell och global nivå, och som inte skadar andra ekosystem”. Enligt utredningen är de två definitionerna, den som anges i CBD och den som tagits fram inom Forest Europe, förenliga.

Sverige har en skogs– och miljöpolitik med en modell som syftar till att förvalta skogslandskapet på ett hållbart sätt och som kort- fattat innebär att områden med höga naturvärden skyddas genom formellt skydd eller frivilliga avsättningar. På den resterande, relativt stora, delen ska ett hållbart skogsbruk bedrivas med god hänsyn till natur- och kulturmiljövärden, samt i förekommande fall med sär- skild hänsyn till rennäringen och andra allmänna intressen. Skogs- bruket ska präglas av mångbruk så att skogens alla funktioner och värden bibehålls. Det innebär att skogsbruket genom miljöanpass- ning och annan hänsyn som ska tas vid skogsbruksåtgärder, tillsam- mans med områden avsatta för naturvård, ska bidra till bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald.

Det finns som nämnts ovan definitioner av vad som avses med hållbart skogsbruk som Sverige ställt sig bakom. Det saknas däremot en beskrivning av vad ett hållbart skogsbruk i praktiken innebär. Frågan har lyfts inom ramen för det nationella skogsprogrammet. Arbetssätten för att utvärdera om skogsbruk är hållbart samt för att bedöma behov av ytterligare åtgärder för att bidra till ett hållbart skogsbruk behöver utvecklas vidare.44

42Näringsdepartementet Artikelnummer: N2018.15 Bilaga till protokoll IV 5 vid regerings- sammanträde den 17 maj 2918, N2018/03142/SK.

43Forest Europe, tidigare känt som Ministerkonferensen för skydd av Europas skogar (MCPFE), Helsingforsresolutionen, H1 1993.

44Underlagsrapport från arbetsgrupp 2 inom nationellt skogsprogram, 2016.

394

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Det finns skäl att fortsätta dialogen och diskussion om hur ett hållbart skogsbruk kan utvecklas allteftersom ny kunskap tillkom- mer och överväganden görs med anledning av förändringar i omvärl- den till exempel när det gäller samhällets syn på vad hållbart skogs- bruk innebär.

För att ett skogsbruk ska anses hållbart i ekonomiskt hänseende är det viktigt att skogarna i tillräcklig utsträckning är motståndskraf- tiga (resilienta) mot klimatförändringarna och de konsekvenser som förväntas i form av kraftigare stormar, ökad risk för skogsbränder, insektsangrepp och andra skador.

8.4.7Aichimål 9

År 2020 har invasiva främmande arter och deras spridningsvägar iden- tifierats och prioriteringar gjorts, prioriterade arter har utrotats eller så är deras spridning under kontroll och åtgärder har vidtagits för att han- tera spridningsvägarna så att introduktion och etablering av sådana arter förhindras.

Invasiva främmande arter har identifierats som ett hot mot den inhemska biologiska mångfalden både på land och i akvatiska miljöer. EU:s nya förordning om förebyggande och hantering av introduk- tion och spridning av invasiva främmande arter (IASF)45 innebär att Sverige har skyldigheter att vidta åtgärder för invasiva främmande arter som är av unionsbetydelse enligt förordningen. Under 2018 har Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndighetens arbetat med att genomföra de åtaganden som följer av IASF. Nya bestämmelser i miljöbalken om invasiva främmande arter trädde i kraft i augusti 2018 vilka kompletterar EU-förordningen. Regeringen har också beslutat om en förordning som trädde i kraft den 1 januari 2019, förordningen (2018:1939) om invasiva främmande arter.

EU:s nya förordning om skyddsåtgärder mot växtskadegörare46 (växtskyddsförordningen) innehåller bestämmelser om åtgärder mot skadegörare som orsakar skada på växter eller växtprodukter. Bestäm-

45Europarlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter.

46Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2031 om skyddsåtgärder mot växt- skadegörare, ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 228/2013, (EU) nr 652/2014 och (EU) nr 1143/2014 samt om upphävande av rådets direktiv 69/464/EEG, 74/647/EEG, 93/85/EEG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG och 2007/33/EG.

395

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

melserna syftar till att bland annat undvika allvarliga ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser, till exempel för skogspro- duktion eller biologisk mångfald. IASF är inte tillämplig på arter listade enligt växtskyddsförordningen som EU-karantänskadegörare, karantänskadegörare för skyddad zon eller växtskadegörare som om- fattas av åtgärder enligt artikel 30.1 i växtskyddsförordningen (s.k. potentiella EU-karantänskadegörare). Ett förslag till en ny växt- skyddslag har remitterats under våren 2020.47

En av preciseringarna i miljökvalitetsmålet Levande skogar lyder: ”Främmande arter och genotyper hotar inte skogens biologiska mångfald.” Skogsstyrelsen bedömde i den fördjupade utvärderingen av Levande skogar 2019 att inga större problem finns identifierade för preciseringen.48 En av preciseringarna i miljökvalitetsmålet Ett rikt växt och djurliv lyder: ”Främmande arter och genotyper hotar inte den biologiska mångfalden.” Naturvårdsverket anger i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 201949 att ett fortsatt arbete behöver bedrivas mot de invasiva arter som ännu inte omfattas av IASF, men som utgör ett möjligt nationellt hot mot den biologiska mångfalden och relaterade ekosystemtjänster i Sverige.

Under 2018 utförde Artdatabanken en riskbedömning av 1 033 främmande arter.50 Av dessa bedöms 877 kunna påverka biologisk mångfald i Sverige på ett negativt sätt. Totalt 257 arter bedömdes ut- göra en hög eller mycket hög risk som invasiva främmande arter och 53 arter bedömdes vara potentiellt invasiva.

Artdatabanken bedömde bland annat att contortatall ska utgöra en invasiv art i den högsta hotkategorin. Contortatall är det främ- mande trädslag som är vanligast förekommande i svenska skogar. Av den produktiva skogsmarken utgörs 2,3 procent av contortaskog och med 1,4 procent av virkesförrådet är contortatall Sveriges sjätte van- ligaste trädslag. Användningen av contortatall i föryngringsarbetet har minskat betydligt sedan början av 1980-talet. Inom storskogs- bruket föryngrades 1984 nästan 40 000 hektar med contortatall att jämföra med cirka 3 000 hektar 2017. Andra främmande trädslag ut- över contortatall används i liten omfattning.

47Ds 2020:8.

48Skogsstyrelsen, Fördjupad utvärdering av Levande skogar 2019, rapport 2019/2, s. 74.

49Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020, s. 426.

50SLU ArtDatabanken Rapporterar 21. Klassificering av främmande arters effekter på biolo- gisk mångfald i Sverige – ArtDatabankens risklista.

396

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Contortatallen är inte förtecknad som invasiv enligt IASF. Osäker- heterna är dock stora och det råder brist på kunskap om contortatal- lens ekologiska effekter, särskilt i ett förändrat klimat.51 Skogforsk har genomfört ett forskningsprojekt där contortans självspridning kartlagts och drar bland annat slutsatsen att ett rutinmässigt över- vaknings- och åtgärdsprogram är angeläget på grund av contortans möjlighet att spridas.52

Som utredningen kommer återkomma till finns det anledning att överväga frågan om ytterligare åtgärder i förhållande till invasiva arter, däribland contortatallen.

8.4.8Aichimål 11

År 2020 är minst 17 procent av alla land- och sötvattensområden samt 10 procent av kust- och havsområden, särskilt områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, bevarade genom effektivt och rättvist förvaltade, ekologiskt representativa och väl för- bundna system av reservat och andra effektiva områdesbaserade skydds- åtgärder, som också är väl integrerade i omgivande landskap.

I vilken mån Sverige uppfyller Aichimål 11 för Sveriges skogar har varit flitigt diskuterat den senaste tiden. Målet innehåller flera kva- litativa kriterier som ska uppnås för att reservat och andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder ska vara en del av den areal som målet anger. Omständigheterna bygger i vissa fall på begrepp som inte är definierade i CBD eller tillhörande dokument. Vissa av be- greppen återfinns i det svenska etappmålet om skydd av områden. Det har inte heller i dessa sammanhang närmare angetts vad som avses med begreppen i en svensk kontext.

Som nämnts inledningsvis avser utredningens uppdrag att analy- sera vad som krävs för att Sverige ska uppfylla sina internationella åtaganden om biologisk mångfald i skogen. CBD och dess Aichi- mål gäller biologisk mångfald i alla naturtyper och miljöer. Aichi- mål 11 avser således skydd av biologisk mångfald inom alla land- och vattenområden, inte bara skog. I analysen nedan har utredningen som

51Widenfalk 2015. Contortatall i Sverige – En kunskapssammanställning och riskbedömning, rapport Svenska FSC, s. 5.

52Jacobson och Hannerz, 2020, Contortatallens självspridning i svensk skogsmark, Skogforsk arbetsrapport 1046-2020, s. 5.

397

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

ambition att redogöra för de typer av skyddsåtgärder som bör beak- tas när man talar om skydd av biologisk mångfald i skogen. Enligt utredningen kan det finnas skyddsformer som inte är relevanta för skydd av biologisk mångfald i skogsmark men för skydd i annan naturtyp eller livsmiljö och som därför bör beaktas när nationella mål tas fram för genomförande av Aichimål 11. Utredningens analys gör således inte anspråk på att vara uttömmande i vilka skyddsformer som totalt sett ska beaktas vid redovisning av Aichimål 11.

Aichimål 11 innehåller ett antal kriterier som ska vara uppfyllda för de områden som ska bevaras enligt målet. De stater som anslutit sig till CBD är dock inte rättsligt bundna av ordalydelsen i varje enskilt Aichimål. Staterna har i stället åtagit sig att ta fram nationella mål utifrån det flexibla ramverk som Aichimålen utgör. Enligt utred- ningen bör utgångspunkten vara hur effektivt systemet bevarar den biologiska mångfalden och inte att systemet nödvändigtvis uppfyller alla kriterier. Som utredningen kommer att redogöra för nedan bör till exempel vissa frivilliga avsättningar kunna utgöra ett sådant bevar- ande trots att alla kriterier som avses i målet inte är uppfyllda.

Biologisk mångfald och ekosystemtjänster

Enligt Aichimål 11 ska en viss procent av land- och sötvattensom- råden respektive kust- och havsområden bevaras. Vid urvalet av dessa områden ska områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster särskilt beaktas. Vad som avses med biologisk mångfald och ekosystemtjänster behöver därför analyseras. Biologisk mångfald definieras i CBD som:

Variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklu- sive från bland annat landbaserade, marina och andra akvatiska eko- system och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem.

Konventionens definition av biologisk mångfald omfattar således den genetiska variationsrikedom bland individer eller populationer som finns inom en art. Med biologisk mångfald mellan arter avses även den variationsrikedom av arter som finns inom ett ekosystem eller område. Biologisk mångfald av ekosystem avser den variations- rikedom av ekosystem som finns inom ett större landskap. Intakta landskap med en mångfald av ekosystem där de naturliga proces-

398

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

serna får råda är de globalt sett mest ovanliga. Biologisk mångfald kan mätas över olika geografiska skalor: hela vår planet, ett land, ett landskap, ett skogsparti eller något annat avgränsat område.

Ekosystemtjänster är alla produkter och tjänster som naturens ekosystem ger människan och som bidrar till vår välfärd och livs- kvalitet. Pollinering, naturlig vattenreglering och naturupplevelser är några exempel.

Ekosystemtjänster indelas ofta i fyra grupper:

•Försörjande: till exempel bär, svamp, viltkött, dricksvatten, trä- virke, bioenergi.

•Reglerande: till exempel luftrening, pollinering, klimatreglering.

•Kulturella: till exempel friluftsliv, hälsa, natur- och kulturarv och turism.

•Stödjande: för att övriga tjänster ska fungera, till exempel foto- syntes och bildning av jordmån.

Områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster

Enligt Aichimål 11 ska särskilt beaktas områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. En rimlig tolkning av målet är att sådana områden som är av särskild betydelse bör priori- teras i bevarandearbetet. Ordalydelsen av målet utesluter emellertid inte att områden som inte är av särskild betydelse för biologisk mång- fald också bevaras och räknas in vid bedömningen om målet uppnås. I vilken utsträckning ett område ska anses vara skyddat på så sätt som avses i målet kan också vara föremål för tolkning.

Om utgångspunkten är att området ska vara av särskild betydelse för biologisk mångfald bör det enligt utredningen innebära att om- råden med en hög nivå på områdets naturvärden bör prioriteras och att sådana områden i första hand bör ligga till grund för bedömningen av om målet nås.

399

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Begreppet skogsbiologisk värdekärna definieras i den nationella strategin för formellt skydd av skog enligt följande.53

Ett sammanhängande skogsområde som av länsstyrelsen och Skogssty- relsen bedömts ha en stor betydelse för fauna och flora och/eller för en prioriterad skogstyp. Värdekärnor kan utgöras av delar av bestånd eller flera bestånd. Storleken varierar från enstaka hektar till flera hundra hektar. I första hand avses ett område som med avseende på bestånds-, struktur- och artdata bedömts ha stor betydelse för rödlistade arter, signal- arter och andra skyddsvärda arter. Nyckelbiotoper och naturvärdes- objekt ingår normalt som en delmängd i begreppet värdekärna.

Begreppet lanserades genom den nationella strategin för formellt skydd av skog 2005 och har sedan dess använts av myndigheterna för skogar av särskild betydelse för biologisk mångfald. Enligt utred- ningen är det således ett inarbetat och ändamålsenligt begrepp och bör därför i en svensk kontext kunna användas synonymt med områ- den av särskild betydelse för biologiska mångfald enligt Aichimål 11.

I CBD:s vägledningsdokument för Aichimål 11 anges att områ- den av särskild betydelse för ekosystemtjänster, som vattenförsörj- ning och erosionsskydd bör bevaras och räknas in i målet. Med tanke på konventionens mål, att bevara biologisk mångfald, bör utgångs- punkten enligt utredningen även rimligtvis vara att området också ska ha betydelse för bevarandet av biologisk mångfald.

Utredningen har inte funnit någon analys av vilka skogar i Sverige som skulle kunna vara av särskild betydelse för vattenförsörjningen. Eventuellt kan skog få en större betydelse i detta avseende i ett för- ändrat klimat. Kunskapen om detta bedöms dock vara för låg i dags- läget för att peka ut vilken typ av skogar som är eller kan komma att bli av särskild betydelse för vattenförsörjningen.

Skog kan binda mark och på så sätt utgöra ett erosionsskydd och med det en ekosystemtjänst. Vid avverkning kan skogens funktion som erosionsskydd försvinna. Skogsstyrelsen har i en rapport fram- fört att skogsbrukets inverkan på erosions-, ras- och skredhändelser med stora risker och samhällskostnader som följd redan i dag händer för ofta för att betraktas som undantagsfall. Klimatförändringarna ökar dessutom sannolikheten att de blir vanligare.54 Skogsstyrelsens rapport visar att i storleksordningen 200 000 hektar utgörs av särskilt

53Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Nationell strategi för formellt skydd av skog, Reviderad version 2017, s. 66.

54Skogsstyrelsen, Klimatanpassning av skogen och skogsbruket – mål och förslag på åtgärder, rapport 2019/23. s. 44–46.

400

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

instabila arealer där infrastruktur och vattentäkter ligger i riskzonen för skador. Skogsstyrelsen beskriver vidare i rapporten hur ett anpas- sat brukande i normalfallet kan begränsa erosionsriskerna. Om skog bevaras på grund av dess egenskap som erosionsskydd och skogs- bruk därmed begränsas helt eller till viss del till följd av detta skulle ett sådant område kunna utgöra ett sådant skydd som omfattas av Aichimål 11. För närvarande finns dock ingen rutin för särskilda anpassningskrav eller rådgivning i Skogsstyrelsens ärendehandlägg- ning när det gäller risker kopplade till erosion och ras.

Den improduktiva skogsmarken har betydelse för vissa eko- systemtjänster men kan inte generellt anses ha en särskild betydelse för dessa. Exempelvis kan trädbärande våtmarker, som inte är dikade, ha betydelse för den vattenhållande förmågan i landskapet och där- med minska risken för översvämningar. Detta gäller dock alla odikade våtmarker. De improduktiva trädbärande våtmarkerna kan därför inte sägas ha en särskild betydelse för den ekosystemtjänsten i jäm- förelse med annan våtmark. Detsamma gäller andra ekosystemtjänster som exempelvis erosionsskydd, friluftsliv och hälsa. Däremot kan improduktiv skogsmark som utgörs av skogsbiologisk värdekärna sägas vara av särskild betydelse för biologisk mångfald.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det i en svensk kon- text, med nuvarande kunskapsläge, är rimligt att skogsbiologiska värdekärnor, enligt den definition som begreppet har i Nationell stra- tegi för formellt skydd av skog, bör utgöra områden av särskild bety- delse för biologisk mångfald enligt Aichimål 11. Det saknas för när- varande kunskap om och former för skydd av områden undantagna från skogsbruk och som är av särskild betydelse för ekosystemtjäns- ter. Sådana områden bör dock även anses uppfylla detta kriterium av Aichimål 11.

Effektivt och rättvist förvaltade

De områden som ska bevaras enligt Aichimål 11 ska även vara effek- tivt och rättvist förvaltade. Vad gäller effektivt och rättvist förval- tade anger vägledningen till Aichimål 11 att det ska finnas planer- ingsinstrument som säkerställer ekologisk integritet och skydd av arter, livsmiljöer och processer för ekosystem, med fullt deltagande

401

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

av ursprungs- och lokalbefolkningen, och på ett sätt där kostnader för och förmåner av områden är rättvist fördelade.55

För de områden som ska bevaras ska det enligt Aichimålet således finnas någon typ av inarbetad och förmodligen förutsebar process som säkerställer konventionens syfte, att bevara biologisk mångfald. Att ursprungs- och lokalbefolkning fullt ut ska delta i dessa proces- ser talar för att målet anger ett krav på inflytande från dessa grupper. Skrivningen speglar ett globalt perspektiv där avsättningar till stor del förutses ske i områden som inte ägs av enskilda.

Dessutom anger målet att kostnader för bevarandet måste vara rättvist fördelat. Det innebär rimligen att det inom ramen för syste- met för bevarande måste kunna beaktas hur bevarandet påverkar en markägare rent ekonomiskt och att denne inte får drabbas på ett ekonomiskt orimligt sätt, den så kallade bördefördelningen.

I det svenska etappmålet för skydd av områden anges att bevarande ska ske genom system som bland annat förvaltas på ett effektivt och inkluderande sätt. Vad som avses med det är inte närmare beskrivet. Såvitt utredningen har kunnat se är inte det heller något som närmare berörs vid uppföljningen av etappmålet.

Ekologiskt representativa

De områden som ska bevaras enligt Aichimål 11 ska bevaras genom ekologiskt representativa system. Utredningen har i kapitel 3.6.7 redogjort för begreppet ekologisk representativitet. Begreppet kan tolkas som i vilken mån ett nätverk av skyddade områden utgör ett urval av miljöer som fångar in hela den biologiska mångfald som finns inom ett större område, till exempel ett land. Detta bygger på grundläggande kunskap om att olika miljöer hyser olika artsam- hällen med särskilda anpassningar och ekologiska interaktioner. För att uppnå en mångfald i bevarandet av arter och livsmiljöer behövs således ett bevarande av alla naturtyper inom ett land. Som nämnts ovan avser bevarande av biologisk mångfald även ett bevarande av mångfald av ekosystem. Det är således viktigt med bevarande av både arter och mångfalden av ekosystem. För att uppnå dessa delar krävs

55Egen översättning av “with planning measures in place to ensure ecological integrity and the protection of species, habitats and ecosystem processes, with the full participation of indigenous and local communities, and such that costs and benefits of the areas are fairly shared.”

402

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

bland annat att bevarande av områden sker med ekologiskt represen- tativa system.

CBD innehåller ingen beskrivning om när områden bevaras genom system som är ekologiskt representativa. I CBD:s vägledningsdoku- ment till Aichimål 11 anges att det är lämpligt att skydda minst 10 procent av varje ekoregion för att uppnå ekologisk representa- tivitet56:

Systemen av skyddade områden bör innehålla relevanta urval av hela bred- den av befintliga ekosystem och ekologiska processer, inklusive minst 10 procent av varje ekoregion i landet.

CBD innehåller inte heller någon definition av begreppet ekoregion. I vissa sammanhang används WWF:s indelning av världen i ekoregio- ner. I denna klassas hela Sveriges land- och sötvattenområden in i en kategori, Fenno-Scandia Alpine Tundra and Taiga.

Begreppet ekoregion bör dock utgöra en för den biologiska mång- falden ekologiskt relevant region. Enligt utredningen är därför WWF:s indelning för bred i detta sammanhang för att kunna uppnå ett rele- vant urval av hela bredden av befintliga ekosystem och ekologiska processer inom Sverige. För Sveriges del bör det i stället vara rimligt att använda sig av en redan inarbetad uppdelning av landet i eko- regioner.

Den indelning som används inom Natura 2000 skulle i detta sam- manhang kunna tjäna som underlag. Regionerna alpin, boreal och kontinental region med en underuppdelning av den boreala regionen i boreal zon och hemiboreal zon bör därför kunna utgöra sådana eko- regioner av vilka Sverige bör skydda minst 10 procent. Uppdelningen av boreal region i boreal och hemiboreal zon bedöms nödvändig då skillnaden i art- och naturtypssammansättning är betydande mellan dessa zoner, exempelvis saknas de ädla lövträden och hassel nästan helt i den boreala zonen medan de förekommer naturligt i den hemi- boreala.

Att skydd av områden ska ske med ekologiskt representativa system anges även i det svenska etappmålet för skydd av områden. Den svenska strategin för formellt skydd av skog har också en sådan inriktning. Som en del av strategin avser myndigheterna att göra en strategisk utvärdering och översyn av det formella skyddet av skogs-

56Egen översättning av “Protected area systems should contain adequate samples of the full range of existing ecosystems and ecological processes, including at least 10 % of each eco- region within the country.

403

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

mark. Utvärderingen ska särskilt behandla behovet av prioriteringar utifrån representativitet och funktionalitet och förväntas dra nytta av ny kunskap som kommer fram, bland annat i arbetet med hand- lingsplaner för grön infrastruktur. Även behovet av prioritering av restaureringsinsatser kan bli föremål för en närmare analys. I den svenska strategin för biologisk mångfald och ekosystemtjänster angavs även att regeringen avsåg att ge i uppdrag till berörda myn- digheter57 att genomföra en fördjupad analys av hur den ekologiska representativiteten ser ut i det svenska skyddet av land- och sötvattens- områden och hur den kan stärkas genom de insatser som föreslås i strategin.58 Något sådant uppdrag har inte myndigheterna fått av regeringen.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har pekat på behovet av en djupare utredning av den ekologiska representativiteten i formellt skydd och frivilliga avsättningar. Myndigheterna har framfört att det i arbetet med att uppdatera den nationella strategin för formellt skydd av skog är svårt att bedöma graden av representativitet utan en sådan fördjupad analys. Ett sätt att styra genomförandet av formellt skydd av skog mot en god representativitet är genom strategins utpekande av prioriterade skogstyper.59 Utredningen har i fråga om representa- tivitet begärt underlag från Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. Myndigheterna har fått i uppdrag att beräkna förekomsten av olika skogstyper inom områden som är formellt skyddade eller frivilligt avsatta och beräkna deras andel av dessa skogstypers totala före- komst i Sverige (oavsett naturvärde).60 Myndigheterna har även redo- gjort för en initial bedömning av hur representativiteten kan för- bättras. Analyserna i myndigheternas underlag bygger på olika skogstypers förekomst i dagens landskap, utan hänsyn till historiska omvandlingar till övriga ägoslag eller annan historisk påverkan på skogsekosystemens grundläggande egenskaper. I ljuset av dessa be- gränsningar menar myndigheterna att det finns ett tydligt behov av mer djupgående analyser av representativiteten av områdesskyddet i

57Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk och Sveriges geologiska undersökning.

58Prop. 2013/14:141 s. 97.

59Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Värdefulla skogar, Redovisning av regeringsuppdrag, 2017-01-31, s. 54.

60I uppdraget ingick även att om möjligt ska motsvarande göras för övriga icke brukade om- råden, inkl. improduktiv skogsmark, hänsynsytor och övrig miljöhänsyn. Om möjligt ska även omfattning och skogstyp för miljöanpassat brukande och dessa skogars bidrag till naturvården analyseras.

404

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Sveriges skogar. Myndigheterna menar också att en förutsättning för ett sådant arbete är att det tas fram en tydlig uttolkning från politisk nivå av vad begreppet representativitet innebär för Sverige inom ramen för CBD och övriga internationella överenskommelser. Detta gäller bland annat de geografiska tillämpningsnivåerna, den ekolo- giska upplösningen och valet av en lämplig referens för analysen av olika skogsmiljöers förekomst i landskapet.

Ett av CBD:s syften är att bevara den biologiska mångfalden. Enligt utredningen bör därför analysen av vad som utgör ett repre- sentativt urval av naturtyper göras utifrån art- och ekosystembeva- rande. För att uppnå en ekologisk representativitet bör en första grov indelning göras av hela landets naturtyper. Skogar och andra träd- klädda marker som till exempel betade ekhagmarker har en annan biologisk mångfald än naturtyper som saknar träd. För att bevara biologisk mångfald knuten till skog bör därför ett första antagande vara att naturtypen skog utgör ett representativt urval utifrån alla naturtyper inom Sverige. Enligt utredningen bör ett första antagande i fråga om ekologiskt representativt skydd av områden i enlighet med Aichimål 11 vara att minst 17 procent av Sveriges totala skogsmark bevaras uppdelat på de olika skogsnaturtyperna.

Utöver skydd av varje ekoregion bör ett representativt urval av ekosystem innebära ett representativt urval av naturtyper, såsom skogar av olika skogstyp, med olika innehåll av biologisk mångfald. Varje skogstyp har en viss sammansättning av arter. För dessa arter är således den skogstypen avgörande för arternas överlevnad. Det bör därför anses vara relevant ur ett representativitetsperspektiv att bevara viss del av alla förekommande skogstyper inom en ekoregion.

Som beskrivits i kapitel 3.6.8 är kritiskt tröskelvärde ett mått på den minsta mängd livsmiljö som måste finnas för att en specialiserad art långsiktigt ska kunna överleva i ett landskap. För att representa- tiviteten ska anses god nog för att bevara den biologiska mångfalden så behöver de kritiska tröskelvärdena uppnås för de olika natur- typerna/skogstyperna. Forskning visar att då mindre än 10–30 pro- cent av den ursprungliga förekomsten av en livsmiljö återstår mins- kar sannolikheten för långsiktig överlevnad drastiskt.61 Den svenska bristanalysen från 1997 uppskattade det långsiktiga behovet av att

61Angelstam, P., Dönz-Breuss, M., Roberge, J.-M. (red.) 2004, Targets and tools for the main- tenance of forest biodiversity, Ecological Bulletins 51:1-510.

405

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

skydda skog till 20 procent av de i ett ursprungligt tillstånd före- kommande arealerna av i dag missgynnade skogstyper, åldersklasser och trädslagsblandningar.62 Utifrån dessa beräkningar har det anta- gits en schablonnivå om 20 procent som har varit ledande vid gene- rella antaganden om storlek på livsmiljöer. Det är viktigt att förstå att olika arter har olika tröskelvärden för vad som är funktionella landskap just för dem varför 20 procent kan vara tillräckligt för vissa arter, men inte för andra.

Som nämnts innebär det sätt som konventionen definierar biolo- gisk mångfald att även mångfalden av ekosystem ska bevaras. CBD är en global konvention där målet är att bevara biologisk mångfald i ett globalt, nationellt och lokalt perspektiv. Ett representativt urval av ekosystem ska därför inte bara ses ur ett nationellt perspektiv utan även globalt. Enligt utredningen är det därför viktigt att sådana eko- system/skogstyper som är unika för Sverige även beaktas i represen- tativitetsanalysen så att en mångfald av ekosystem uppnås globalt. Sådana skogstyper och sådan biologisk mångfald som Sverige har en stor andel av sett i ett globalt perspektiv bör därför, sett till bevar- ande enligt Aichimål 11, kunna prioriteras framför skydd av andra skogstyper. En stat bör kunna beakta ett mer omfattande skydd av en viss naturtyp vid beräkning av måluppfyllelse.

Väl förbundna system

De områden som ska skyddas enligt Aichimål 11 ska även vara väl förbundna. Att skydd ska utformas genom väl förbundna system återfinns även i det svenska etappmålet om skydd av områden. Vad som avses med väl förbundna har inte närmare angetts i samband med att etappmålet beslutades. Huruvida etappmålet är uppnått i det avseendet har inte berörts särskilt i uppföljningen av etappmålet.

Med uttrycket ”väl förbundna system”, bör avses att konnektivitet för den biologiska mångfalden ska finnas. Med det menas att arter ska kunna förflytta sig mellan områden. Det innebär emellertid inte att områdena behöver vara fysiskt sammankopplade. Avståndet mellan områden av samma skogstyp bör däremot inte vara längre än att arter knutna till en viss skogstyp ska kunna sprida sig mellan områden av

62Angelstam, P., Andersson, L. 1997. I vilken omfattning behöver arealen skyddad skog i Sverige utökas för att biologisk mångfald skall bevaras? SOU 1997:98, bilaga 4.

406

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

sådana skogstyper så att ett genetiskt utbyte kan ske inom popula- tionerna. Brister i konnektivitet kan uppstå till följd av skogsbruk.

Arter har olika förmåga att sprida sig och olika krav på areell om- fattning av habitat (olika spridningsbiologi). Behovet av väl förbundna system skiljer sig därför åt mellan olika arter. Detta beskrivs mer ingående i kapitel 3.6.6.

En studie av konnektiviteten för skogsbiologiska värdekärnor63 i Sverige visade att konnektiviteten är god i den fjällnära regionen medan den är betydligt lägre i övriga delar av landet. 54 procent av skogs- marken ovanför den fjällnära gränsen utgjordes av värdekärnor med funktionell konnektivitet för tre utvalda fågelarter medan endast 3– 8 procent av skogsmarken nedanför den fjällnära gränsen bestod av värdekärnor med funktionell konnektivitet, det vill säga låg i så väl förbundna system att fågelarterna kunde sprida sig mellan dessa.64

Skyddade områden och andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder

Enligt Aichimål 11 ska de områden som målet avser bevaras genom skyddade områden och andra effektiva områdesbaserade skydds- åtgärder. Utredningen har inte funnit anledning att i en svensk kon- text bedöma begreppet skyddat område på annat sätt än att det skulle motsvara områdesskydd enligt 7 kap miljöbalken som naturreservat, nationalparker, biotopskydd och Natura 2000-områden.

Vad som avses med andra effektiva områdesbaserade skyddsåt- gärder har inte närmare definierats i en svensk kontext trots att begrep- pet återfinns i etappmålet om skydd av områden. I regeringens beslut om etappmål från 2014 exemplifieras det med ”insatser inom ramen för grön infrastruktur”.65 I den svenska strategin för biologisk mång- fald och ekosystemtjänster återfinns begreppet på ett antal ställen men utan någon närmare beskrivning vad som avses. Däremot anges att det är viktigt att hela variationsbredden från formellt skyddade

63Studien använder begreppet High Conservation Value Forests vilket enligt utredningens bedömning av studiens metodik i allt väsentligt överensstämmer med begreppet skogsbiolo- giska värdekärna såsom det används i utredningen.

64Angelstam P., m.fl. 2020, Sweden does not meet agreed national and international forest bio- diversity targets: A call for adaptive landscape planning. Landscape and Urban Planning, 202 (2020) 103838.

65Regeringsbeslut M2014/593/Nm, s. 12.

407

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

områden till miljöhänsyn inom brukandet integreras i de ekologiskt representativa system av skyddade och välförvaltade områden som ska uppnås.66 Enligt utredningen bör det vara rimligt att ange vilka skyddsåtgärder som omfattas av ett begrepp som ingår i ett kvanti- fierat mål.

Partsmötet för CBD har i en rapport antagit en definition av ”andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder” (OECM). Med detta begrepp avses enligt beslutet ”ett geografiskt avgränsat område annat än skyddat område (Protected Area), som är förvaltat och skött på sätt så att positiva och hållbara långsiktiga resultat för in situ bevarande av biologisk mångfald uppnås, med tillhörande ekosystem funktioner och tjänster och där tillämpligt, kulturella, religiösa, socio- ekonomiska och andra lokalt relevanta värden”.67

I de vetenskapliga och tekniska råden tillhörande det aktuella be- slutet från partsmötet anges vissa principer och kriterier för uttolk- ningen av OECM. En av dessa principer anger att det är viktigt att andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder dokumenteras på ett transparent sätt för att möjliggöra en relevant utvärdering av effektivitet, funktionalitet och relevans inom ramen för mål 11.68

Som beskrivits ovan har utredningen bedömt att ”områden av sär- skild betydelse för biologisk mångfald” i skogsmark bör vara syno- nymt med begreppet skogsbiologiska värdekärnor. Om skogsbio- logiska värdekärnor ska bevaras och värden för biologisk mångfald ska utvecklas inom dessa behöver områdena förvaltas och skötas lång- siktigt. Syftet med åtgärderna måste vara att bevara den biologiska mångfalden och ekosystemtjänster. För att ett område dessutom ska anses bevarat genom effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder och därmed kunna räknas in i en måluppfyllelse av Aichimål 11 (och det svenska etappmålet om skydd av områden) bör det rimligen uppfylla den definition som antagits av partsmötet. Det innebär att områden bör vara tydligt avgränsade, värdefulla för den biologiska mångfalden och ekosystemtjänster och förvaltas på ett sätt som ger positiva och långsiktiga resultat för bevarandet av den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsterna.

66Prop. 2013/14:141 s. 23.

67A geographically defined area other than a Protected Area, which is governed and managed in ways that achieve positive and sustained long-term outcomes for the in situ conservation of biodiversity ,1 with associated ecosystem functions and services and where applicable, cultural, spiritual, socio-econornic,and other locally relevant values.

68Beslut antaget av partsmötet för CBD Fjortonde mötet, Sharm EI-Sheikh, Egypt, 17–29 November 2018, s. 11-12.

408

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Vad gäller de naturvårdsavtal som staten kan teckna med enskilda enligt jordabalken bör dessa utgöra en annan sådan områdesbaserad skyddsåtgärd som avses i Aichimål 11 och det svenska etappmålet. Bedömningen av huruvida avtalet är effektivt får avgöras utifrån vilket skydd avtalet innebär för naturtypen.

Väl integrerade i omgivande landskap.

Att bevarandet ska ske genom system som är väl integrerade i om- givande landskap framgår av såväl Aichimål 11 som det svenska etapp- målet för skydd av områden. Vad som avses och hur det ska kunna mätas finns inte närmare beskrivet i något vägledningsdokument.

Enligt utredningen bör en väl integrerad skyddsåtgärd innebära att man även måste beakta hur det omgivande landskapet förvaltas. Om det omgivande landskapet består av skog eller andra naturtyper som under lång tid samspelat med det bevarade området är det beva- rade området normalt bättre integrerat i det omgivande landskapet än om det omgivande landskapet är kraftigt omvandlat och exem- pelvis består av åker, är planterat med ett främmande trädslag eller är ett degraderat skogslandskap som förlorat stora delar av sina struk- turer och funktioner.

Frivilliga avsättningar

Frivilliga avsättningar har varit en del av etappmålet om skydd av områden. Regeringen har inte närmare angivit vad som avses med fri- villiga avsättningar. Utredningen utgår från att Skogsstyrelsens defini- tion av begreppet har använts.

För att en frivillig avsättning ska anses utgöra en effektiv områdes- baserad skyddsåtgärd och därmed utgöra ett bevarande enligt Aichi- mål 11 krävs, i enlighet med vad som anges ovan, att den bland annat är tydligt avgränsad, värdefull för den biologiska mångfalden och eko- systemtjänster och förvaltas på ett sätt som ger positiva och långsik- tiga resultat för bevarandet av den biologiska mångfalden och eko- systemtjänsterna.

Skogsstyrelsen har vid flera tillfällen genom enkäter till mark- ägare bedömt varaktigheten i de frivilliga avsättningarna. År 2017 analyserades för första gången den faktiska varaktigheten. Analysen

409

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

gällde hur stor andel av de områden som var frivilligt avsatta 2008 som skyddades formellt respektive avverkades under tidsperioden 2008–2016.69 Cirka 7 procent av den avsatta arealen 2008 hade skyd- dats formellt 2016 och cirka 1 procent hade avverkats.

Vad gäller kravet på att skyddsåtgärderna ska vara tydligt avgrän- sade anges i Skogsstyrelsens definition av begreppet frivilliga avsätt- ningar att dessa ska vara dokumenterade i plan eller annan handling. Dessa uppgifter är emellertid inte alltid kända för myndigheterna och därmed svåra att följa upp. Att avsättningarna inte är kända för myndigheterna medför även att det är svårt att göra en analys av representativitet och konnektivitet och därmed i vilken utsträckning de ingår i väl förbundna system.

Som utredningen konstaterat inledningsvis under sin analys av innebörden av Aichimål 11 bör kriterierna för de områden som kan utgöra ett bevarande enligt målet kunna användas flexibelt. Alla kriterier behöver alltså inte uppfyllas inom ramen för de nationella mål som ska tas fram. Det är också så Sverige synes ha tillämpat dem.

Det huvudsakliga syftet med CBD är att bevara biologisk mång- fald. I en undersökning 2011 bedömdes cirka 62 procent av alla frivilliga avsättningar vara områden med utvecklade naturvärden.70 I områden med utvecklade naturvärden ingick i detta sammanhang nyckelbio- top, objekt med naturvärde samt skyddszon. Syftet med de frivilliga avsättningarna är naturvård och det bör i normalfallet antas att dessa förvaltas så att de bevarar och utvecklar höga naturvärden. De frivil- liga avsättningarna är en central del av den svenska politiken om bevar- ande av biologisk mångfald i skogen och etappmålet om skydd av områden. Det är därför rimligt att betrakta en frivillig avsättning som ett bevarande enligt Aichimål 11 i en svensk kontext. Avsättningen bör dock uppfylla kravet på dokumentation i enlighet med Skogs- styrelsens definition av begreppet.

69Skogsstyrelsen, Avrapportering av regeringsuppdrag om frivilliga avsättningar, meddelande 4-2017, s. 30–31.

70Skogsstyrelsen, Skogsbrukets frivilliga avsättningar, rapport 5/2012, s. 16.

410

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Improduktiv skogsmark

På improduktiv skogsmark som är större än 0,1 hektar är avverkning, andra skogsvårdsåtgärder och gödsling förbjuden. Det är dock tillåtet att avverka enskilda träd om det inte förändrar naturmiljöns karak- tär.71 Ytor mindre än 0,1 hektar omfattas således inte av förbudet.

Regeringen har i samband med beslut om etappmål för skydd av områden uttalat att improduktiv skogsmark täcker stora arealer och på vissa platser kan de i relation till den gröna infrastrukturen ha betydelse för andra värden och för att koppla samman områden med höga naturvärden.72

Den improduktiva skogsmarken kan på ett betydande sätt bidra till konnektiviteten i landskapet för sådana arter som är knutna till eller kan förekomma på improduktiv skogsmark. Den improduktiva skogsmarken kan dock inte bidra till konnektiviteten för sådana arter som är specialiserade på att leva i andra miljöer; habitatspecialiserade arter som enbart är knutna till produktiva skogstyper kommer inte att kunna sprida sig i landskapet med hjälp av improduktiva skogar.

Den improduktiva skogsmarken skulle genom nuvarande lagstift- ning kunna utgöra del i ett system av områdesbaserade skyddsåtgär- der. För att kunna anses vara ett sådant bevarande som avses i Aichi- mål 11 bör dock den improduktiva skogsmarken uppfylla de kriterier i övrigt som anges i målet. För att improduktiv skogsmark kan anses utgöra område av särskild betydelse för biologisk mångfald bör den uppfylla den nivå av naturvärden som avses med skogsbiologisk värde- kärna. Uppgifter om hur stor andel av den improduktiva skogsmar- ken som i dag utgör skogsbiologisk värdekärna saknas.

Det ska noteras att improduktiv skogsmark ofta har en flytande mosaikartad gräns i naturen och att ytor med improduktiv skogsmark därför kan vara svåra att avgränsa, till exempel kan det inom en yta improduktiv skogsmark finnas öar med produktiv skog. Betydande arealer improduktiv skogsmark producerar strax under 1 skogskubik- meter om året och övergår troligen i ett varmare klimat till produktiv skogsmark. Impediment saknar regelmässigt geografisk avgränsning.

För att kunna räknas in i målet bör improduktiv skogsmark, pre- cis som andra områden även avgränsas och dokumenteras på ett trans- parent sätt samt förvaltas så att naturvärdena bevaras och utvecklas

7113 a § skogsvårdslagen.

72Regeringsbeslut M2014/593/Nm, s. 14. Regeringen talar i detta sammanhang om skogliga impediment.

411

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

långsiktigt. Ett sätt att göra detta på kan vara att dokumentera den improduktiva skogsmark som avses förvaltas på detta sätt i skogs- bruksplan. På samma sätt som nämnts för områden som omfattas av formellt skydd måste bevarande av områden på improduktiv skogs- mark även vara effektivt och rättvist förvaltade. I sammanhanget ska dock understrykas att det faktum att mark utgör improduktiv skogs- mark inte innebär att marken är skyddad från andra åtgärder som skulle kunna skada den biologiska mångfalden som exempelvis bygg- nation och infrastrukturprojekt. Sådana åtgärder föregås dock ofta av en tillståndsprövning med krav på en miljökonsekvensbeskrivning varvid negativa konsekvenser för den biologiska mångfalden kan beaktas.

Hänsynsytor

De ytor som på produktiv skogsmark lämnas av hänsyn till miljön i samband med avverkning utgör hänsynsytor. Den ackumulerade arealen hänsynsytor som lämnats i Sverige mellan 1993–2018 bedöms vara 425 900 hektar. Skogsstyrelsen har bedömt att drygt 40 procent av de lämnade hänsynsytorna är större än 0,5 hektar när överlapp med frivilliga avsättningar räknats bort. Samlad kunskap om i vilken grad hänsynsytorna utgör skogsbiologiska värdekärnor innan avverk- ning sker saknas. Det finns heller ingen uppföljning om i vilken ut- sträckning hänsynsytorna finns kvar över tid.

I vilken grad rödlistade arter kan bevaras i hänsynsytor efter av- verkning har bedömts av Artdatabanken. Artdatabanken konstaterar att hänsynsytor större än 0,5 hektar i betydligt högre utsträckning kan bevara rödlistade arter än mindre hänsynsytor. Detta förutsätter dock att miljöhänsynen lämnas där arterna finns i beståndet och artförekomsten måste ligga centralt i hänsynsytan, annars blir nyttan sämre eller ingen alls. Det bör även påpekas att bedömningen endast avser i vilken grad arter kan överleva på den plats där hänsyn lämnas, om bedömning hade gjorts på hela beståndsnivån skulle det i de flesta fall resultera i lägre bedömningar.

Hänsynsytor som är tillräckligt stora för att bevara naturvärden i en skoglig värdekärna skulle kunna utgöra ”effektiva områdesbase- rade skyddsåtgärder” under förutsättning att de uppfyller de kriterier som anges ovan om att vara tydligt avgränsade, värdefulla för den bio-

412

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

logiska mångfalden, vara effektivt och rättvist förvaltade och bevaras långsiktigt. Förutsatt att området uppfyller kraven på naturvärden och långsiktighet skulle kriterierna i övrigt kunna uppfyllas genom att hänsynsytan dokumenteras i en skogsbruksplan som en frivillig avsättning.

Stora hänsynsytor bör således för att omfattas av Aichimål 11, precis som andra områden, vara skogsbiologiska värdekärnor, av- gränsade och dokumenterade på ett transparent sätt samt förvaltas så att värdena bevaras långsiktigt.

Övrig miljöhänsyn

Miljöhänsyn som är ekologiskt funktionell vid skogsbruksåtgärder har en generellt stor betydelse för bevarande av biologisk mångfald. Exempelvis kan sådan miljöhänsyn ha en viktig betydelse för att upp- rätthålla konnektiviteten i ett landskap för vissa arter och bidra till att reservat och andra områdesbaserade skyddsåtgärder kan utgöra väl förbundna system.

Miljöhänsynen, förutom vissa större hänsynsytor, är dock inte en områdesbaserad skyddsåtgärd och bör därför beaktas inom ramen för Aichimål 7. Miljöhänsyn i form av naturlig succession, återställande av hydrologi, trädslagsblandning, ekologiskt funktionella övergångs- zoner mot vattendrag, våtmarker, jordbruksmark och bebyggelse, hyggesfria metoder samt andra försiktighetsmått och anpassningar till artskyddet, friluftslivet eller rennäringen, gynnande av evighets- träd så att ekosystemet upprätthåller sina ekologiska funktioner, bör enligt utredningens bedömning inte anses vara områdesbaserade skyddsåtgärder. Åtgärderna bör i stället ses som sådan hänsyn som bidrar till ett hållbart skogsbruk enligt Aichimål 7.

Övriga skyddsformer och begränsningar i brukandet

Utredningen vill återigen understryka att bedömningarna ovan har avsett bevarande av biologisk mångfald i skogen. Huruvida andra skyddsformer som inte nämnts ovan kan omfattas av Aichimål 11 har därmed inte bedömts. Ett exempel på detta är strandskydd som i dessa sammanhang ibland nämns som en skyddsform som borde eller inte borde omfattas av ett bevarande enligt Aichimål 11.

413

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Strandskydd är ett områdesskydd som regleras i 7 kap. miljöbal- ken och som huvudregel omfattar land- och vattenområde 100 meter från strandlinjen. Skyddet innebär, med vissa undantag, ett förbud mot att uppföra byggnader men också vidta åtgärder som hindrar eller avhåller allemansrättsligt tillträde. Strandskydd innebär även ett förbud mot att vidta åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Åtgärder som behövs för bland annat skogs- bruket omfattas inte av strandskydd. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att strandskyddsområde inte bör vara relevant för bevarande av biologisk mångfald i skogen.

Även vissa andra skyddsformer och begränsningar, till exempel riksintressen bedöms på samma sätt inte heller utgöra tillräckligt effek- tiva skydd för att fullt ut bevara och utveckla naturvärdena i skogs- områden av särskild betydelse för biologisk mångfald eller ekosystem- tjänster. I allmänhet behövs ett striktare skydd, eller att området avsätts för naturvård som en frivillig avsättning, för att bevara eller utveckla områden av särskilda betydelse för biologisk mångfald eller ekosystemtjänster.

8.4.9Aichimål 12

År 2020 har utrotning av kända hotade arter förhindrats och deras bevarandestatus har varaktigt förbättrats, särskilt när det gäller de arter som minskar snabbast.

Enligt CBD:s vägledningsdokument för Aichimål 12 är de arter som avses i detta mål sådana kända arter som enligt Internationella Naturvårdsunionen (IUCN) klassas som hotade. I Sverige återfinns klassningen enligt IUCN i rödlistan. Rödlistan beskrivs närmare i kapitel 3.6.3. Lite förenklat innebär klassningen enligt rödlistan att en arts risk att dö ut bedöms. Den bedöms utifrån ett antal kriterier som prognostiserar artens framtida möjlighet att överleva. Klass- ningen av en art enligt IUCN:s kriterier innebär i sig inget krav för en stat att vidta åtgärder. De motsvarar alltså inte kraven enligt art- och habitatdirektivet att vidta åtgärder för att arter ska uppnå gynn- sam bevarandestatus.

Aichimål 12 har två delar, dels förhindra utrotning av arter, dels förbättra arternas bevarandestatus. Vad gäller målet att förhindra

414

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

utrotning anges i CBD:s vägledningsdokument bland annat att för- hindra ytterligare utrotning innebär att de arter som för närvarande är hotade inte klassas om till utrotade.

En förbättring av bevarandestatus innebär enligt vägledningen att en art ökar i antal till en punkt där den övergår till en lägre hotstatus. En art ska inte längre betraktas som hotad när den klassas som nära hotad (NT) enligt IUCN-kriterierna. Vägledningsdokumentet anger även att de nationella målen bör vara ambitiösa men realistiska och att nationella listor över hotade arter bör användas.

I maj 2019 presenterade FN:s forskarpanel för biologisk mång- fald och ekosystemtjänster (IPBES) en rapport73 som sammanfattar den allvarliga situationen för biologisk mångfald på global nivå. Rap- porten visar att ungefär en miljon arter, både växter och djur, i dag är utrotningshotade och många riskerar att försvinna inom ett årtionde.

Under 2019 publicerade Europeiska miljöbyrån (EEA) en rap- port74 som visar att Europa, trots ambitiösa mål, fortsätter att förlora biologisk mångfald i en oroväckande takt och att många överens- komna politiska mål inte uppnås. 60 procent av arterna och 77 pro- cent av naturtyperna som skyddas enligt habitatdirektivet har inte gynnsam bevarandestatus. Förlusten av biologisk mångfald är inte heller begränsad till sällsynta eller hotade arter.

I Sverige redovisas, som nämnts, den svenska bedömning av arter enligt IUCN-kriterierna i rödlistan. Med ungefär fem års mellanrum gör SLU Artdatabanken en genomgång av Sveriges arter och bedö- mer deras status enligt dessa. I samband med framtagandet av den nuvarande rödlistan, publicerad 2020, bedömdes statusen för drygt 10 000skogslevande arter75, ungefär lika många som vid framtagan- det av 2015 års rödlista.76 Här följer resultaten för 2020 med resul- taten för 2015 inom parentes:

73IPBES (2019): Global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovern- mental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services. E. S. Brondizio, J. Settele, S. Díaz, and H. T. Ngo (editors). IPBES secretariat, Bonn, Germany.

74European Environment Agency, The European environment – state and outlook 2020 Knowledge for transition to a sustainable Europe, (SOER)., 2019. doi: 10.2800/9674.

75SLU Artdatabanken, Eide, W. m.fl., (red.) 2020, Tillstånd och trender för arter och deras livsmiljöer – rödlistade arter i Sverige 2020, SLU Artdatabanken rapporterar 24, Uppsala.

76SLU ArtDatabanken, Rödlistade arter i Sverige 2015, Uppsala.

415

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

•Skog är en viktig livsmiljö för 2 050 (1 825) av de rödlistade arterna. Av dessa är:

•999 (904) hotade i strikt bemärkelse (VU, EN eller CR)

•759 (686) nära hotade (NT)

•68 (68) nationellt utdöda (RE).

•Av de 2 050 arterna som har skogen som en viktig livsmiljö har 224 (167) inte kunnat kategoriseras på grund av kunskapsbrist (DD).

Sammanfattningsvis framgår av SLU Artdatabankens bedömning att antalet arter som har skogen som en viktig livsmiljö och som bedöms vara hotade har ökat från 904 till 999 från 2015 till 2020. Det mot- svarar en ökning med cirka tio procent. Vissa av förändringarna i kate- gorisering beror på ökad kunskap och vissa på reella förändringar i hotstatus.

Mål om att förhindra hot mot arter och att uppnå en gynnsam bevarandestatus för arter finns i preciseringarna till miljökvalitets- målen Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv. I preciseringen till miljökvalitetsmålet Levande skogar anges att ”Hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla skogar”. I preciseringen till miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv anges ”Bevarandestatusen för i Sverige naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer.”

Naturvårdsverket skriver i den årliga uppföljningen av miljö- målen 202077:

Förlusten av biologisk mångfald har inte bromsats upp. Många arter och naturtyper riskerar att försvinna och ekosystem att utarmas. Större hän- syn behöver tas när naturresurserna nyttjas, likaså behövs ett ökat skydd och bättre skötsel av naturmiljöer. Fortfarande avverkas stora arealer skog med höga naturvärden i stället för att skyddas och odlingslandskapets ängs och betesmarker växer igen. Vissa styrmedel tillämpas inte, till exempel visar påverkan på hänsynskrävande biotoper i skog i många fall en negativ trend, och det finns inte tillräckliga resurser för att biologisk mångfald och ekosystemtjänster ska bevaras på sikt.

77Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020, Naturvårdsverket rapport 6919, s. 396.

416

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Utredningen konstaterar att utvecklingen för de hotade skogslevande arterna på den svenska rödlistan som helhet således inte varaktigt har förbättrats och att ytterligare åtgärder därför är nödvändiga för att Aichimål 12 ska uppnås.

8.5EU:s strategi för genomförandet av CBD

EU-kommissionen har valt att ta fram en särskild strategi för att bidra till genomförandet av den strategiska plan som beslutats inom CBD. EU:s miljöministrar tog i december 2011 beslut om EU:s stra- tegi för biologisk mångfald till 2020 (Council of the European Union 18862/11) genom rådsslutsatser som bygger på kommissionens för- slag. Strategin innehåller sex EU-mål. Regeringen har beskrivit hur EU-målen i strategin stämmer överens med Aichimålen.78

Mål 1 – Genomföra fågel- och habitatdirektiven fullt ut

EU har som mål att fågel- och habitatdirektiven ska genomföras fullt ut. Det innebär att det ekologiska nätverket Natura 2000 ska färdigstäl- las och att bevarandeplaner för områdena ska utvecklas.

Målet refererar till Aichimål 5, dvs. målet att halvera förlusten av habitat (livsmiljöer) och Aichimål 12, dvs. målet att stoppa utrotningen av hotade arter.

Mål 2 – Bevara och restaurera ekosystem och deras tjänster

EU har som mål att bevara och restaurera ekosystem och deras tjänster. I arbetet med detta mål läggs vikt vid att dels tydliggöra ekosystemens värde, dels att en strategi för grön infrastruktur ska utvecklas.

Målet ligger närmast Aichimål 14, dvs. målet att till 2020 är ekosystem- tjänster säkrade och återställda och Aichimål 15, dvs. målet att ekosyste- mens resiliens har stärkts.

Mål 3 – Öka jord- och skogsbrukets bidrag för bevarande och restaurering av den biologiska mångfalden

EU har som mål att jord- och skogsbrukets bidrag för bevarande och restaurering av den biologiska mångfalden ska ökas. Den gemensamma jordbrukspolitiken har stor betydelse för målet. Europeiska rådet anser att EU:s gemensamma program för genetiska resurser i jordbruket

78Prop. 2013/14:141, s. 33f. Mål 4 – säkerställa ett hållbart fiske, har utelämnats i citatet.

417

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

(rådets förordning [EG] nr 870/2004) kan ge värdefulla bidrag till mål- uppfyllelsen. I rådsslutsatserna uppmanas medlemsländerna att även inom skogsbruket arbeta för bevarande av skyddade arter och habitat.

Målet anknyter till Aichimål 7 om hållbart nyttjande och bevarande av biologisk mångfald inom jord-, vatten- och skogsbruk. Även Aichi- mål 13, som omfattar bevarandet av den genetiska mångfalden, särskilt för odlade växter och domesticerade djur, berörs i strategin.

[…]

Mål 5 – Bekämpa invasiva främmande arter

EU har som mål att invasiva främmande arter ska bekämpas. I rådsslut- satserna uppmärksammas behovet av förslag till ny växtskyddsförord- ning och en förordning om invasiva främmande arter. Medlemsstaterna uppmanas att ratificera barlastvattenkonventionen.

Målet bidrar till uppfyllandet av Aichimål 9 om invasiva främmande arter.

Mål 6 – Bidra till att avvärja förlusten av biologisk mångfald globalt

EU har som mål att bidra till att avvärja förlusten av biologisk mångfald globalt. Målet handlar om EU:s internationella arbete för biologisk mång- fald främst inom konventionen för biologisk mångfald.

Målet stämmer överens med Aichimål 3 om att fasa ut subventioner som är skadliga för biologisk mångfald och Aichimål 4 om hållbar produk- tion och konsumtion. Vidare stämmer målet överens med Aichimål 13 om bevarandet av genetisk variation och Aichimål 16 om ikraftträdande av Nagoyaprotokollet om tillträde till och rättvis fördelning av vinster från nyttjande av genetiska resurser. Slutligen stämmer målet överens med Aichimål 20 om att få fram resurser för att genomföra den strate- giska plan som antagits av parterna till konventionen för biologisk mång- fald.

8.5.1Den europeiska gröna given

Kommissionen har i december 2019 presenterat en ny tillväxtstrategi som syftar till att ta itu med de utmaningar världen och EU står inför beträffande klimat och miljö, den europeiska gröna given.79 Strategin ska ställa om EU till ett rättvist och välmående samhälle med en modern, resurseffektiv och konkurrenskraftig ekonomi där det 2050

79Europeiska kommissionen, Den europeiska gröna given Bryssel den 11.12.2019 COM(2019)

640final.

418

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

inte längre förekommer några nettoutsläpp av växthusgaser och där den ekonomiska tillväxten har frikopplats från resursförbrukningen. Strategin ska också skydda, bevara och förbättra EU:s naturkapital och skydda allmänhetens hälsa och välbefinnande från miljörelate- rade risker och effekter. Samtidigt måste omställningen vara rättvis och inkluderande. Den gröna given är en viktig del av kommissionens strategi för att genomföra FN:s Agenda 2030 och målen för hållbar utveckling. Strategin innehåller bland annat en vision om att skärpa EU:s klimatmål för 2030 och 2050. Kommissionen har i september 2020 lagt fram en plan för att höja EU:s mål för minskade växthus- gasutsläpp för 2030 till minst 55 procent, jämfört med 1990.

Den gröna given innehåller även ett avsnitt om bevarande och återställande av ekosystem och biologisk mångfald. Där läggs fast en princip om att all EU-politik ska bidra till att bevara och restaurera Europas naturkapital. Vidare framgår att EU avser spela en nyckel- roll vid nästkommande partskonferens för CBD. Enligt den gröna given ska kommissionen lägga fram en strategi för biologisk mång- fald. I maj 2020 har kommissionen beslutat om en sådan strategi.80 Strategin avser att beskriva EU:s ståndpunkt inför den femtonde partskonferensen, med globala mål för skydd av biologisk mångfald och åtaganden för att ta itu med de viktigaste orsakerna till förlust av biologisk mångfald i EU, med stöd av mätbara mål som inriktas på de allvarligaste orsakerna till förlust av biologisk mångfald.

I strategin för biologisk mångfald uttalas att minst 30 procent av landytan och minst 30 procent av havet bör skyddas i EU. Som ett led i detta anges i strategin att tio procent av EU:s landyta och tio procent av EU:s hav – vara strikt skyddade. Som ett led i foku- seringen på strikt skydd kommer det att vara avgörande att definiera, kartlägga och strikt skydda alla återstående urskogar och natursko- gar81 i EU. Vad som avses med strikt skydd definieras inte i strategin. Medlemsstaterna kommer att ha ansvaret för att utse dessa ytterli- gare skyddade och strikt skyddade områden. Dessa utsedda områden bör antingen ingå i Natura 2000-nätverket eller i nationella skydds- system. Alla skyddade områden måste ha tydligt definierade bevar- andemål och bevarandeåtgärder.

Utöver ett strikt skydd av urskogar och naturskogar anges i stra- tegin att EU måste se till att skogarna får en bättre kvalitet, stärkt

80Europeiska kommissionen, EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030, COM(2020) 380 final.

81“primary and old-growth forests”.

419

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

motståndskraft och ökar i omfattning, så att de kan stå emot bränder, torka, skadedjursangrepp, sjukdomar och andra hot som sannolikt kommer att öka med klimatförändringen. För att detta ska kunna ske kommer kommissionen att föreslå en särskild skogsstrategi för EU under 2021 i linje med kommissionens vidare ambitioner för biologisk mångfald och klimatneutralitet.

8.6Andra internationella överenskommelser

8.6.1Skogsprinciperna

De så kallade Skogsprinciperna antogs vid FN:s konferens i Rio om miljö och utveckling 1992. De icke-bindande skogsprinciperna kan sägas ha blivit resultatet av att man inte lyckades enas kring en skogskonvention. Överläggningarna under konferensen resulterade bland annat i att ett dokument om principer för global samstämmig- het om brukande, bevarande och hållbar utveckling av alla slags sko- gar undertecknades, de så kallade Skogsprinciperna. Principerna är övergripande till sin karaktär och tillämpbara på alla typer av skogar. De slår fast att skogsfrågor måste behandlas i ett holistiskt perspek- tiv. Bland annat anges i principerna att skogsresurser och skogsmark bör förvaltas på ett hållbart sätt för att tillgodose den nuvarande generationens och kommande generationers sociala, ekonomiska, ekologiska, kulturella och andliga mänskliga behov. Dessa behov om- fattar produkter och tjänster som virke, vatten, mat, djurfoder, läke- medel, bränsle, bostäder, arbetstillfällen, fritidsaktiviteter, hemvist för djur, landskapsmångfald, kolsänkor och kolreservoarer. Lämpliga åtgärder bör vidtas för att skydda skogen mot miljöskador, inklusive luftföroreningar, bränder, skadedjur och sjukdomar för att upprätt- hålla deras fulla värde. Skogsprincipernas tillkomst var ett av de vik- tigare skälen till att den svenska skogspolitiken fick en ny utform- ning 1993 med mer tyngd för miljöfrågorna och jämställda mål för produktion och miljö.82

82Prop 1992/93:226 s. 25.

420

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

8.6.2United Nations Forum on Forests (UNFF)

FN:s skogsforum (UNFF), som är den globala policyprocessen för skog, möts varje år för att diskutera och enas om inriktningen på förvaltningen av världens skogar samt främja politiskt engagemang i medlemsländerna för att uppnå detta. År 2007 enades UNFF om ett icke-bindande avtal om skog, FN:s skogsinstrument. Avtalet syftar till att genomföra hållbar förvaltning av skog 83på global nivå. Avtalet innehåller bl. a fyra grundläggande mål:

•Minska avskogningen

Reverse the loss of forest cover worldwide through sustainable forest management, including protection, restoration, afforestation and re- forestation, and increase efforts to prevent forest degradation;

•Stärka skogens olika nyttor och dess bidrag till förbättrade livs- villkor för människor som är beroende av skog

Enhance forest-based economic, social and environmental benefits, in- cluding by improving the livelihoods of forest-dependent people;

•Öka arealen av skog som är hållbart brukad eller skyddad

Increase significantly the area of protected forests worldwide and other areas of sustainably managed forests, as well as the proportion of forest products from sustainably managed forests;

•Stoppa minskningen av biståndsmedel till hållbart skogsbruk

Reverse the decline in official development assistance for sustainable forest management and mobilize significantly increased, new and addi- tional financial resources from all sources for the implementation of sustainable forest management.

FN:s Generalförsamling antog i april 2017 FN:s strategiska plan för skog på grundval av förarbeten inom UNFF-processen. Planen har sex globala skogsmål och 26 delmål som ska uppnås till år 2030. Dessa globala skogsmål bygger på de fyra målen i FN:s skogsinstru- ment, FN:s globala mål för hållbar utveckling och andra skogsrela-

83Forest Europe har definierat sustainable forest management som Sustainable forest manage- ment. “sustainable management” means the stewardship and use of forests and forest lands in a way, and at a rate, that maintains their biodiversity, productivity, regeneration capacity, vitality and their potential to fulfil, now and in the future, relevant ecological, economic and social functions, at local, national, and global levels, and that does not cause damage to other ecosystems. General Guidelines for the Sustainable Management of Forests in Europe, Ministerial Conference on the Protection of Forests in Europe.

421

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

terade globala målsättningar. Flera av de globala målen och delmålen adresserar biologisk mångfald direkt eller indirekt.

8.6.3Internationella naturvårdsunionen (IUCN)

International Union for Conservation of Nature and Natural Re- sources, IUCN, på svenska Internationella naturvårdsunionen, är den äldsta och största världsomfattande naturvårdsorganisationen. Organisationen grundades 1948 och är i dag en ledande auktoritet på temat miljö och hållbar utveckling med bevarandet av biologisk mång- fald som en central fråga. Organisationen består av sex olika kom- missioner.84

En av dessa kommissioner, World Commission on Protected Areas (WCPA), arbetar med skyddade områden och har till uppgift att främja och etablera effektiv förvaltning av skyddade områden runt om i världen. WCPA ska bland annat hjälpa regeringar, förval- tare och ägare att planera och sköta förvaltningen av skyddade om- råden genom att bistå med expertis och kunskap samt nätverkande.

För att underlätta den internationella jämförelsen av de olika län- dernas och regionernas skyddade områden har IUCN tagit fram rikt- linjer för kategorisering av dessa med avseende på de skyddade om- rådenas olika förvaltningsformer och deras syfte. Riktlinjerna består av ett system med sex olika kategorier för klassificering av skyddade om-råden (Ia/Ib – VI). Kategorierna är erkända av internationella organ, så som FN, och av nationella regeringar och används som en global standard för att definiera och rapportera in skyddade områden. Nedan följer en kort beskrivning över respektive kategori.

84Kommissionen för artbevarande (Species Survival Commission, SSC), Kommissionen för miljölagstiftning (Commission on Environmental Law, CEL), Kommissionen för utbildning och information (Commission on Education and Communication, CEC), Kommissionen för miljö-, ekonomi- och socialpolitik (Commission on Environmental, Economic and Social Policy, CEESP), Kommissionen för biotopvård (Commission on Ecosystem Management, CEM) och Kommissionen för naturskyddsområden (World Commission on Protected Areas, WCPA).

422

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Tabell 8.3 IUCN:s kategorier av skyddade områden

KategoriBeskrivning

Ia Strikt naturreservat (Strict Nature Reserve)

Områden som inrättas huvudsakligen för skydd av den biologiska mångfalden och i forskningssyfte. Mänsklig aktivitet och användning av områden är strikt kontrollerad och begränsad för att garantera fullskaligt skydd av viktiga naturvärden.

Ib Vildmarksområde

(Wilderness Area)

Områden skyddade huvudsakligen för att bevara stora vildmarksområden som har förblivit opåverkade eller endast i liten utsträckning blivit påverkade av människans aktiviteter. Syftet är att dessa områden ska kunna behålla sin naturliga karaktär och sitt naturliga tillstånd.

IINationalpark (National Park)

Områden som inrättas med syftet att bevara ekosystem för rekreation. Vanligtvis är dessa relativt stora naturområden som avsatts för att skydda storskaliga ekologiska processer och för att ge allmänheten möjligheter att vistas i området.

IIINaturmonument (Natural Monument):

Bevarande av naturföreteelser. Dessa skyddade områden avsätts för att skydda fysiska monument, så som grottor, djuphavsberg, forntida lundar, osv. Områden är oftast små med högt besöksvärde.

IV	Habitat/Artskyddsområde		Bevarande av områden eller specifika arter genom aktiv
	(Habitat/Species		skötsel. Dessa områden eller arter är i behov av skötsel
	Management Area):		för sin överlevnad.

V		Skyddat landskap/	Bevarande av landskap/havsområde för rekreation. I
		havsområde	dessa områden har samspelet mellan människan och
		(Protected Landscape/	naturen över tid skapat en distinkt karaktär med
		Seascape):	värdefulla ekologiska, biologiska, kulturella och
			natursköna värden. Den mänskliga interaktionen i dessa

områden är avgörande för bevarandet av dess värden.

VI Skyddat

naturresursområde

(Managed Resource

Protected Area)

Bevarande av områden för hållbart nyttjande av naturliga ekosystem. Dessa områden är relativt stora områden i naturligt tillstånd där en del av området är under hållbar förvaltning och där viss nivå av icke - industriell användning av naturresurser är tillåten. Det icke-industriella nyttjandet av naturresurserna betraktas som naturvård.

	Not reported		Områden som ej kategoriserats in i någon IUCN-kategori
	Not reported		Områden som ej kategoriserats in i någon IUCN-kategori

423

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Data över de nationellt skyddade land- och havsområdena sam- manställs i EU:s gemensamma databas över skyddade områden data- basen Common Database on Designated Areas (CDDA). Databasen följer IUCN-kriterierna. När Sverige rapporterar in till CDDA görs detta med IUCN-kriterierna.

8.7Art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet

Viktiga EU-rättsakter för arbetet med biologisk mångfald är de två s.k. naturvårdsdirektiven som innefattar fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet. Fågeldirektivet innehåller regler till skydd för samt- liga naturligt förekommande och vilt levande fågelarter inom EU. Skyddet gäller för såväl fåglarna som deras ägg, reden och boplatser. Art- och habitatdirektivet kompletterar fågeldirektivet och omfattar både djur och växter samt livsmiljöer.

Trots att det i den svenska översättningen av direktivet anges begreppet livsmiljö är det mer vanligt i ett svenskt sammanhang att begreppet naturtyp används i stället för livsmiljö. På motsvarande sätt är det mer vanligt att i ett svenskt sammanhang, när det handlar om arter och populationer, använda sig av ordet livsmiljö för det som i direktivet avser habitat. Begreppen naturtyp och livsmiljö kommer därför att användas i redogörelsen nedan.

Medlemsstaterna ska enligt art- och habitatdirektivet vidta åtgär- der som syftar till att bibehålla eller återuppbygga en god bevarande- status i fråga om livsmiljöer för vilda levande djur och växter av gemenskapsintresse. Detsamma gäller även för ett antal i art- och habitatdirektivet förtecknade naturtyper. Det innebär att förutsätt- ningen för att djuren och växterna ska kunna bevaras i sina naturliga levnadsmiljöer ska upprätthållas. Motsvarande krav enligt fågeldirek- tivet innebär att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nöd- vändiga för att bibehålla eller återupprätta populationen av samtliga naturligt förekommande och vilt levande fågelarter inom EU. För dessa fågelarter ska medlemsstaterna även vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer.

De två direktiven innebär således krav på medlemsstaterna att inrätta dels ett områdesskydd (Natura 2000-områden), dels ett art- skydd. Målet för art- och habitatdirektivet är att bibehålla eller åter-

424

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

ställa vad som definieras som en gynnsam bevarandestatus för de förtecknade naturtyperna, djur- och växtarterna i art- och habitat- direktivet. Fågeldirektivet saknar begreppet gynnsam bevarande- status. För de arter som omfattas av fågeldirektivet ska i stället med- lemsstaterna bibehålla populationen av de fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaterna på en viss nivå som närmare beskrivs i direktivets artikel 2.

Fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet är rättsligt bindande för medlemsstaterna. De innebär i sig inga skyldigheter för enskilda. Som för alla direktiv måste dessa genomföras genom nationell lagstift- ning och har i det svenska genomförandet uttryckts som skyldig- heter för regeringen, myndigheter och enskilda. Fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet utgör minimidirektiv vilket innebär att de enskilda medlemsländerna i samband med att direktiven genomförs kan införa bestämmelser som går längre än direktiven. I svensk rätt genomförs direktiven med bland annat bestämmelser i miljöbalken, jaktlagen (1987:259), förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. och artskyddsförordningen (2007:845).

8.7.1Art- och habitatdirektivet

Syftet med art- och habitatdirektivet är enligt direktivets artikel 2 att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas territo- rium. Åtgärder som vidtas enligt direktivet ska syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos naturtyper och arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse. Med naturtyper av gemenskapsintresse avses sådana naturtyper som finns i direktivets bilaga 1.

En naturtyps bevarandestatus definieras som summan av de fak- torer som påverkar en naturtyp och dess typiska arter och som på lång sikt kan påverka dess naturliga utbredning, struktur och funk- tion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt inom med- lemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget. En naturtyps bevarandestatus anses ”gynnsam” när

–dess naturliga utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande, och

425

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

–den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nöd- vändiga för att den ska kunna bibehållas på lång sikt finns, och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid, och

–bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam.

För att uppnå de angivna syftena i direktivet om gynnsam beva- randestatus för de naturtyper som anges i bilaga 1 och för arter regle- rar direktivet som nämnts två huvudinstrument: dels Natura 2000- nätverket med skyddade områden, dels föreskrifterna om ett strikt skyddssystem för vissa arter. Instrumenten kompletterar varandra och syftar båda till att säkerställa gynnsam bevarandestatus för alla naturtyper och arter av gemenskapsintresse.

Båda instrumenten innebär att medlemsstaterna måste vidta åtgär- der och inrätta system för prövning samt ge utrymme för undantag under särskilda förhållanden. Åtgärder som vidtas ska ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag. Sådan hänsyn är begränsad till nämnda åtgärder. Som kom- mer att redogöras för nedan får sådan hänsyn inte tas vid medlems- staternas utpekande av områden som bör ingå i Natura 2000-nätverket.

Natura 2000

För att uppnå syftet med gynnsam bevarandestatus för vissa natur- typer ska ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden bildas (artikel 3). Nätverket ska bildas under beteckningen Natura 2000. Enligt samma artikel ska varje medlems- stat bidra till bildandet av Natura 2000 i en utsträckning som står i proportion till omfattningen på dess territorium av de naturtyper och livsmiljöer för de arter som anges i bilaga 1 och 2. De områden som ska ingå i nätverket är alltså sådana naturtyper som anges i direktivets bilaga 1 och livsmiljöer för sådana arter som finns för- tecknade i direktivets bilaga 2. Nätverket Natura 2000 ska göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda naturtyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.

426

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

I direktiven listas cirka 1 390 arter och drygt 200 naturtyper som anses skyddsvärda i ett europeiskt perspektiv och som ska bevaras långsiktigt. Av dessa finns 166 arter och 89 naturtyper i Sverige.85

Urval av områden

Nätverket av Natura 2000-områden ska alltså bestå av särskilda be- varandeområden som medlemsstaterna har en skyldighet att utse. För att utse särskilda bevarandeområden ska medlemsstaterna, på grundval av vissa kriterier som anges i bilaga 3 till direktivet, föreslå en lista över områden där det finns sådana naturtyper och arter som räknas upp i direktivet (artikel 4.1). Listan ska alltså inte omfatta alla områden som överensstämmer med naturtypen eller utgör en livs- miljö för en art som omfattas av direktivet utan väljas utifrån de an- givna kriterierna. Kriterierna ska användas på nationell nivå för be- dömning av ett områdes relativa betydelse för varje naturtyp i bilaga 1 och varje art i bilaga 2.

Vad gäller kriterier för urval av naturtyper anger direktivet att dessa ska bedömas utifrån a) naturtypens representativitet på om- rådet, b) andel av området som är täckt av naturtypen i förhållande till den totala yta inom det nationella territoriet som är täckt av natur- typen, c) grad av bevarande och möjlighet till återställande av den berörda naturtypens struktur och funktioner och d) global86 be- dömning av områdets betydelse för bevarandet av den berörda natur- typen.

Vad gäller områden som ska pekas ut som livsmiljöer för arter i bilaga 2 ska dessa bedömas utifrån a) storlek och täthet hos den population av arten som finns på området i förhållande till de popu- lationer som finns inom det nationella territoriet, b) grad av bevarande och möjlighet till återställande av de livsmiljöer som är viktiga för den berörda arten, c) grad av isolering hos den population som finns på området i förhållande till artens naturliga utbredningsområde och

d)global bedömning av områdets betydelse för bevarandet av den berörda arten.

Av praxis från EU-domstolen framgår att när medlemsstaterna gör ett urval av områden får detta urval inte baseras på andra hänsyn

85Naturvårdsverket, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv, resultat från rapporteringen 2019 till EU av bevarandestatus 2013–2018, s. 13.

86Med global i detta sammanhang avses samlad eller total (jämför översättning av eng. global.

427

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

än de som avser skyddet för naturtyper, djur och växter. Urvalet ska dessutom göras på rent vetenskapliga grunder. Områden eller delar av områden får inte undantas urvalet till nätverket på grund av andra och motstående intressen som till exempel ekonomiska. Sådan hän- syn som anges i artikel 2.3 om hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag får inte tas i detta sammanhang.87

Medlemsstaternas urval av områden ska även göras med utgångs- punkt från bevarandet av gynnsam bevarandestatus i hela det euro- peiska territoriet.88 Genom att använda en vetenskaplig grund för ur- valet av områden säkerställer man att endast de lämpligaste områdena väljs ut och att ett tillräckligt antal områden ingår i Natura 2000- nätverket för att på lång sikt bevara alla listade arter och naturtyper i hela deras naturliga utbredningsområde inom EU.

Den nationella listan över områden ska lämnas över till kommis- sionen som i samråd med medlemsstaterna upprättar ytterligare en lista (artikel 4.1 och 4.2). De områden som hamnar på det utkast till lista som kommissionen upprättar utgör områden av gemenskaps- intresse. EU-domstolen har i flera avgöranden betonat att kommis- sionen, för att kunna upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse, måste ha tillgång till en uttömmande inventer- ing av de områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt in- tresse att de bidrar till att uppfylla den målsättning att bevara de naturtyper samt vilda djur och växter som avses i direktivet.89 Anled- ningen är att de berörda naturtyperna och livsmiljöerna för arterna i deras naturliga utbredningsområde kan ligga på båda sidorna av en eller flera av Europeiska unionens inre gränser. En naturtyps eller en arts gynnsamma bevarandestatus ska bedömas i förhållande till med- lemsstaternas hela europeiska territorium som omfattas av fördraget.90

En medlemsstat måste alltså utföra en uttömmande inventering av de områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla den målsättning att bevara naturtyper samt vilda djur och växter som avses i direktivet. Den uttömmande inventeringen ligger till grund för den lista som överlämnas till kom-

87Se bland annat EU-domstolens dom av den 7 november 2000, C‑371/98.

88Se bland annat EU-domstolens domar av den 11 september 2001 C-67/99 Kommissionen mot Irland och C-71/99 Kommissionen mot Tyskland.

89Se bland annat EU-domstolens dom av den 7 november 2000, C‑371/98 och dom av den

11september 2001, kommissionen mot Frankrike, C‑220/99.

90Se EU-domstolens dom av den 11 september 2001, kommissionen mot Tyskland, C‑71/99.

428

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

missionen. De områden som föreslås av medlemsstaterna måste vara tillräckliga för att uppnå den målsättning som direktivet anger.

Huruvida de områden som medlemsstaten föreslår är tillräckliga och leder till att direktivets krav uppfylls är en fråga för kommis- sionen och i sista hand EU-domstolen att avgöra. Enligt kommissio- nens vägledning anses nätverket av områden som föreslagits av en enskild medlemsstat och områden där kommissionen har beslutat att området är av gemenskapsintresse91 generellt vara tillräckligt med avseende på en viss naturtyp eller en viss art, om detta nätverk i en viss biogeografisk region täcker mer än 60 procent av naturtypens totala areal eller av artens totala population i samma biogeografiska region. Om värdet däremot är lägre än 20 procent är det dock prio- riterat att göra en förnyad bedömning av om nätverket är tillräckligt. Mellan 20 procent och 60 procent är det nödvändigt att göra en sär- skild analys från fall till fall.92

Enligt artikel 4.1. ska medlemsstaterna då det är lämpligt föreslå att listan anpassas mot bakgrund av resultaten av den övervakning av bevarandestatusen av naturtyper och arter som ska ske enligt arti- kel 11. Enligt utredningen ger bestämmelsen uttryck för att den lista med förslag som medlemsstaterna upprättar är ett levande dokument där ytterligare områden av vissa naturtyper kan behöva föreslås ut- ifrån det resultat övervakningen ger om naturtypens bevarandesta- tus. Komplettering av listan över områden kan ske på initiativ av medlemsstaten eller efter påpekande från kommissionen.

Sverige har i maj 2020 mottagit en formell underrättelse från kom- missionen.93 Kommissionen har bland annat framfört att Sveriges för- slag till lista över områden hittills inte kan anses vara uttömmande och att det nuvarande nätverket är otillräckligt för vissa angivna naturtyper och arter. Såvitt utredningen har kunnat bedöma avser bristerna i för- teckningen bland annat näringsfattiga sjöar och vissa angivna typer av havsvikar. Brister vad gäller skogliga naturtyper som omfattas av art- och habitatdirektivet har inte påpekats av kommissionen.

91Avser SCI- och pSCI-områden. SCI-område är ett område som antagits som område av gemen- skapsintresse. pSCI-område är ett område som av regeringen beslutats föreslås som område av gemenskapsintresse men ännu inte antagits av EG-kommissionen som ett sådant.

92Criteria for assessing National Lists of pSCI at Biogeographical Level Hab. 97/2 rev. 4, 18/11/97 och Criteria for assessing sufficiency of sites designation for habitats listed in annex I and species listed in annex II of the Habitats Directive (2016) (Dokumenten anger den metod som utarbe- tats av kommissionen och ETC/BD för att vägleda bedömningen av om det nätverk av SCI- och pSCI-områden som föreslagits av medlemsstaterna är tillräckligt).

93Europeiska kommissionen, 2020/2207 C(2020) 2503 final.

429

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Enligt artikel 3.3. ska medlemsstaterna om de anser det nödvän- digt sträva efter att göra Natura 2000 mer ekologiskt sammanhäng- ande genom att bibehålla och i förekommande fall utveckla de element i naturen som anges i artikel 10 och som är av avgörande betydelse för vilda djur och växter. Artikel 10 anger att medlemsstaterna inom politiken för markanvändning och utveckling, i den mån de anser det nödvändigt, ska sträva efter att främja skötseln och förvaltningen av de element i naturen som är av avgörande betydelse för vilda djur och växter. Med element i naturen avses strukturer och funktioner som är väsentliga för vilda arters flyttning, spridning och genetiska utbyte till exempel floder med sina bankar, de traditionella systemen för markering av markgränser, dammar eller små skogar. Genomför- andet av denna artikel sker bland annat genom att utveckla en grön infrastruktur.

För närvarande omfattar Natura 2000-nätverket cirka 18 procent av Europas landyta. I Sverige täcker det cirka 13 procent av landytan och består av över 4 000 områden, vilket omfattar även marina Natura 2000-områden. Motsvarande siffror för Finland är också cirka 13 procent av landytan men antalet områden uppgår till 1 866.94 Den högsta andelen av Natura 2000-områdenas areal finns i den alpina bio- geografiska regionen i Sverige. Där utgörs 46 procent av landarealen Natura 2000-område. Utanför denna region utgör 5–6 procent av landarealen Natura 2000-område.95

Skydd av Natura 2000-område

När ett område har tagits upp på kommissionens utkast till lista över områden av gemenskapsintresse inträder medlemsstatens skyldighet att utse området till ett särskilt bevarandeområde. Detta ska ske så snart som möjligt och senast inom sex år från att området tagits upp på listan (artikel 4.4).

För de särskilda bevarandeområdena, alltså de områden som med- lemsstaterna utsett, ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner. Vidare anges att de nödvändiga åtgär-

94Samtliga siffror hämtade från EU-kommissionens Natura 2000-barometer, uppdaterad mars 2019.

95Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdrag angående Prioritised Action Framework (PAF) for Natura 2000 in Sweden, s. 8.

430

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

der för bevarande ska motsvara ”de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper [naturtyper] i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena” (artikel 6.1). De ekologiska behoven för naturtyperna och arterna omfattar de ekologiska behov som måste tillfredsställas för att de ska få en gynnsam bevarandestatus. Bevarandestatusen för naturtyper och arter inom ett område bedöms med ledning av ett antal kriterier som anges i artikel 1 i direktivet.

Redan när ett område förts upp på kommissionens lista över om- råden av gemenskapsintresse innebär det ett krav för medlemsstaten att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av natur- typerna och livsmiljöerna för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med direktivet (se artikel 4.5 och 6.2). Arti- keln ska tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att vidta de lämp- liga åtgärder de rimligen kan förväntas vidta för att förhindra bety- dande försämring eller störningar. De åtgärder som avses går utöver nämnda skötsel- och förvaltningsåtgärder för bevarande.96 Det går alltså inte att vänta med åtgärder tills försämringen eller störningarna uppträtt. Av kommissionens vägledning om skötsel och förvaltning av Natura 2000-områden följer att skyldigheten att vidta åtgärder gäller även i förhållande till verksamheter som inte nödvändigtvis krä- ver tillstånd i förväg, till exempel jordbruk och fiske.97 Enligt utred- ningen bör skyldigheten att vidta åtgärder för att förhindra försäm- ring avse även andra areella näringar såsom skogsbruk.

Enligt EU-domstolens praxis är en verksamhet förenlig med arti- kel 6.2 endast om det har säkerställts att den inte förorsakar sådana störningar som kan få betydande konsekvenser för målsättningarna med direktivet, i synnerhet direktivets bevarandemål. Bestämmelsen ger dock stor frihet att på valfritt sätt förhindra försämring i Natura 2000-områden. Medlemsstaternas skyldighet att förhindra för- sämring och störning omfattar även pågående verksamheter.98 Även för de områden som finns på den nationella listan som överlämnats till kommissionen har medlemsstaterna en skyldighet att vidta åt-

96Europeiska kommissionen, Skötsel och förvaltning av Natura 2000-områden: Artikel 6 i art- och habitatdirektivet 92/43/EEG, s. 24.

97Europeiska kommissionen, Skötsel och förvaltning av Natura 2000-områden: Artikel 6 i art- och habitatdirektivet 92/43/EEG, s. 24.

98Se Naturvårdsverket, Förutsättningar för prövningar och tillsyn i Natura 2000–områden, 2017:1, s. 35 som hänvisar till EU-domstolens avgöranden i mål C-392/97, C-117/02, C- 441/03, C-226/08, C-399/14.

431

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

gärder. Enligt EU-domstolens praxis ska medlemsstaten för dessa områden vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att undvika ingrepp som allvarligt kan äventyra de ekologiska egenskaperna i området.99

För ett område som medlemsstaterna utsett som särskilt beva- randeområde ska medlemsstaterna se till att alla planer och projekt som enskilt eller i kombination med andra planer och projekt kan påverka området på ett betydande sätt på ett lämpligt sätt bedöms med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller beva- randet av området. En plan eller ett projekt får inte godkännas om inte nationella myndigheter har kunnat försäkra sig om att det be- rörda området inte kommer att ta skada (artikel 6.3). Detsamma gäller för områden som har förts upp på kommissionens lista över områden av gemenskapsintresse.

EU-domstolen har i ett avgörande uttalat att det enligt artikel 6.3 inte krävs att det är klarlagt att den plan eller projekt som bedöms har en betydande påverkan på det berörda området utan att det räcker med att det är troligt att planen eller projektet har en sådan påverkan. Direktivet ska enligt EU-domstolen ses i ljuset av försik- tighetsprincipen och att en risk för betydande påverkan på Natura 2000-området ska anses föreligga när det på grundval av objektiva kriterier inte kan uteslutas att det aktuella projektet eller planen har en betydande påverkan på området.100 Enligt kommissionens nämnda vägledning bör begreppet ”projekt” ges en extensiv tolkning som omfattar både byggnadsarbeten och andra ingrepp i den naturliga miljön. En större intensifiering av jordbruket, som hotar att skada eller förstöra ett områdes delvis naturliga karaktär, kan tänkas omfattas.101

Om medlemsstaten bedömer att ett område kan komma att skadas kan planen eller projektet under vissa förutsättningar ändå godkännas. Ett godkännande kräver att det saknas alternativa lösningar och att planen eller projektet måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller eko- nomisk karaktär. Medlemsstaten måste även vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande.

99EU-domstolens dom av den 14 september 2006 i mål C-244/05.

100EU-domstolensdom av den 7 september 2004 i mål C-127/02. Se även Marklund Andersson och Schultz, Artskydd, Wolters Kluwer, 2016, s. 40 angående de s.k. Waddenzee-kriterierna.

101Europeiska kommissionen, Skötsel och förvaltning av Natura 2000-områden: Artikel 6 i art- och habitatdirektivet 92/43/EEG, s. 31.

432

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

I detta sammanhang bör nämnas EU-domstolens avgörande angå- ende det polska Natura 2000-området Puszcza Białowieska där dom- stolen bland annat prövade om en ändring i en skogsbruksplan för området, som medgav en ökad avverkning av träd, var förenlig med artikel 6.3.102 Den ökade avverkningen hade motiverats av uppkoms- ten av allvarliga skador i skogsbestånden till följd av granbarkborrens fortsatta spridning. EU-domstolen bedömde att ändringen som ge- nomförts genom en bilaga till skogsbruksplanen var en sådan plan eller projekt som skulle ha bedömts enligt artikel 6.3. De polska myn- digheterna hade, enligt domstolen, i avsaknad av tillräckligt underlag inte gjort en lämplig bedömning av den beslutade bilagans konse- kvenser. Domstolen konstaterade att en medlemsstat kan ha rätt att genomföra åtgärder för aktivt skogsbruk inom ett Natura 2000-om- råde för att hejda spridningen av en skadlig organism som kan skada området som helhet. I det här fallet hade de polska myndigheterna inte kunnat påvisa något samband mellan den avverkningsbara virkes- volymen och granbarkborrens spridning. Dessutom var de aktuella åtgärderna för aktivt skogsbruk i skogsbruksplanen inte på något sätt riktade endast mot granar som koloniserats av granbarkborren utan medgav avverkning av döda träd. Genom att ha antagit denna bilaga till skogsbruksplanen utan att ha försäkrat sig om att den inte innebar att området kommer ta skada ansågs Polen underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt art- och habitatdirektivet.

Upphävande av områdets status

Kommissionen får enligt artikel 9 upphäva ett Natura 2000-områdes status om medlemsstaternas övervakning enligt artikel 11 i direkti- vet visar att den naturliga utvecklingen gör detta berättigat. EU- domstolen har i ett förhandsavgörande103 uttalat att medlemsstater- nas skyldighet att föreslå att kommissionen upphäver ett områdes status enligt listan över områden av gemenskapsintresse, när detta område oåterkalleligen inte längre är ägnat att uppfylla syftet med direktivet, gäller särskilt när området sträcker sig över ett markom- råde som tillhör en fastighetsägare vars äganderätt är begränsad till följd av att området är upptaget på listan, fastän det inte längre är

102EU-domstolens dom av den 17 april 2018 i mål C-441/17 Kommissionen mot Polen.

103EU-domstolens dom i mål av den 3 april 2014 i mål C‑301/12.

433

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

berättigat att området i fortsättningen omfattas av reglerna i direk- tivet. Samtidigt är medlemsstaterna skyldiga att skydda områdena av gemenskapsintresse genom att vidta lämpliga åtgärder för att för- hindra försämring när det gäller de förtecknade naturtyper och för- tecknade arter som finns där. Det förhållandet att en medlemsstat inte har uppfyllt sin skyldighet att säkerställa ett sådant skydd för ett visst område innebär inte nödvändigtvis att det är berättigat att upphäva områdets status.

Artskyddet

Som nämnts innehåller art- och habitatdirektivet även bestämmelser om strikt skydd av vissa djur- och växtarter, artikel 12–16. I detta sam- manhang är de arter som anges i bilaga 4 a (djurarter) och 4 b (växt- arter) till direktivet relevanta. För artiklarna 14 och 15 som lite för- enklat rör insamling i naturen av exemplar av vissa arter är även bilaga 5 till direktivet relevant. Bestämmelserna i artiklarna 14 och 15 kommer utredningen inte att redogöra för.

Vissa arter är upptagna i bilaga 4 a eller 4 b samtidigt som de är upptagna i bilaga 2. Det innebär att vissa djur- och växtarter omfattas av både krav på strikt skydd och krav på upprättandet av särskilda bevarandeområden inom Natura 2000-nätverket. Om en art omfattas av båda skyddsformerna innebär det krav på både förvaltning (upp- rätthållande och återställande) av de allmänna livsmiljöerna i skyd- dade områden och skydd av platser för fortplantning och vila liksom av individerna av arten, över hela medlemsstatens territorium.

Platser för fortplantning och vila är centrala delar av en arts livs- miljö, och det är hela livsmiljön som ska skyddas (bevaras/återställas) för Natura 2000-områdena. Natura 2000 innebär därmed ett intensi- vare och bredare åtagande, nämligen att bevara (och vid behov åter- ställa) en arts hela livsmiljö på vissa platser, medan bestämmelserna i artikel 12 fokuserar på förebyggandet av negativ inverkan på de centrala delarna av dessa livsmiljöer, nämligen de delar som är viktiga för att garantera framgångsrik fortplantning och återhämtning.104

Som nämnts avser skydd genom inrättande av Natura 2000-om- råde ett bevarande av områden med vissa naturtyper och livsmiljöer

104Europeiska kommissionen, Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemen- skapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer Slutgiltig version, februari 2007, s. 15.

434

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

för populationer av en art. Artskyddet handlar i stället om skydd för individerna av angivna arter och för platser där de fortplantar sig eller vilar.

Strikt skydd för vissa arter

Artikel 12.1 anger att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbrednings- området för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a. Skydds- systemet ska avse förbud mot a) att avsiktligt fånga eller döda exem- plar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs, b) att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, över- vintrings- och flyttperioder, c) att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen, d) att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.

Förbuden under a) till c) förutsätter att agerandet varit avsiktligt. Det finns en omfattande praxis på vad som avses med ”avsiktligt” i de olika punkterna. Något förenklat kan sägas att med avsiktligt avses att den som utför åtgärden förstår den förutsägbara konse- kvensen av sitt handlande och ändå genomför den.105

Vad gäller förbudet mot att störa arter har kommissionen i sin vägledning angett att en störning inte behöver påverka en art direkt i fysisk mening, men kan ändå ha en direkt skadlig verkan. En störning är skadlig för en skyddad art exempelvis om den minskar överlevnads- möjligheten, fortplantningsresultatet eller fortplantningsförmågan. En bedömning måste göras art för art, eftersom olika arter reagerar olika på aktiviteter som skulle kunna innebära en störning.106

Förbudet i artikel 12.1 d) förutsätter däremot inte att agerandet för att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser måste ske avsiktligt. Det innebär att även oavsiktligt agerande omfattas av för- budet. Syftet med bestämmelsen är att ge parningsplatser eller rast- platser ett starkare skydd.107 Bestämmelsen i artikel 12.1 d) bör en- ligt kommissionens vägledning uppfattas som syftande till att skydda den ekologiska funktionaliteten hos fortplantningsområden och vilo- platser. Förbudet säkerställer alltså att sådana områden inte skadas

105Se bland annat. EU-domstolens domar av den 30 januari 2002 i mål C-103/00 Kom- missionen mot Grekland och den 18 maj 2006 i mål C 221/04 Kommissionen mot Spanien.

106Europeiska kommissionen, Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemen- skapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer Slutgiltig version, februari 2007, s. 37.

107Se EU-domstolens dom av den 10 januari 2006 i mål C-98/03 Kommissionen mot Tyskland.

435

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

eller förstörs av mänsklig verksamhet, så att de kan fortsätta att erbjuda det som krävs för en viss djurart när den ska vila sig eller fortplanta sig med framgång. Sådana fortplantningsområden och vilo- platser måste också skyddas när de inte används, om det finns en rim- lig sannolikhet för att arten i fråga kommer att fortsätta att använda dessa platser.108

Om den kontinuerliga ekologiska funktionaliteten hos fortplant- ningsområden och viloplatser påverkas negativt av en åtgärd kan det vara ett alternativ att vidta åtgärder för att förhindra sådan påverkan. Förutsatt att platsen för fortplantning eller vila till följd av dessa åtgärder förblir av minst samma storlek och behåller minst samma kvalitet för den berörda arten, så drabbas inte platsen av någon för- sämring i fråga om funktion.109

De förbud och andra skyldigheter som följer av artikel 12 kan komma till uttryck i den nationella lagstiftningen. Artikel 12 kräver som nämnts av medlemsstaterna att de ska vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem. För vissa arter och vissa situationer kan det dock vara otillräckligt att bara anta och tillämpa rena förbud, då sådana förbud kanske inte garanterar att artikel 12 tillämpas verkningsfullt. I sådana fall kräver artikel 12 att förebyg- gande åtgärder beslutas och verkställs.110 Detta innebär att man inte enbart ska genomföra författningsåtgärder utan att man kan vara tvungen att vidta konkreta och specifika skyddsåtgärder.111

Kravet på strikt artskydd enligt artikel 12 avser även pågående verksamhet. Kommissionen har i sin vägledning särskilt uppmärksam- mat komplexiteten i förhållandet mellan skogsbruk och artskydd. Enligt kommissionens vägledning bör pågående verksamhet styras så att man kan undvika konflikter med bestämmelserna om artskydd redan från början. Hjälpmedel som planeringsinstrument, system med

108Europeiska kommissionen, Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemen- skapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer Slutgiltig version, februari 2007, s. 40.

109Europeiska kommissionen, Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemen- skapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer Slutgiltig version, februari 2007, s. 46 f.

110Europeiska kommissionen, Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemen- skapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer Slutgiltig version, februari 2007, s. 27.

111EU-domstolens dom av den 9 juni 2011 i mål C-383/09 Kommissionen mot Frankrike. EU- domstolen ansåg att Frankrike underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.1 d i art- och habitatdirektivet genom att inte införa ett åtgärdsprogram som möjliggjorde ett strikt skydd för arten europeisk hamster (Cricetus cricetus).

436

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

tillståndsplikt, uppföranderegler och konkret information eller väg- ledning är framkomliga vägar.112

Enligt artikel 12.4 ska medlemsstaterna även införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djur- arter som finns förtecknade i bilaga 4 a. Mot bakgrund av den insam- lade informationen ska medlemsstaterna vidta nödvändiga forsk- nings- eller bevarandeåtgärder för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Ett exempel på tillämpningen av denna bestämmelse är övervakningen av bifångsten av marina däggdjur vid nätfiske, och de tekniska åtgärder som vidtas för att undvika sådana händelser (till exempel montering av ljudskrämmor (så kallade. ”pingers”) på fiske- nät). Ett annat exempel är uppföljning av fladdermuskollisioner med vindkraftverk eller antalet överkörda djur.113

Undantag från skyddsbestämmelserna

Under de förutsättningar som anges i artikel 16 i direktivet får med- lemsstaterna göra undantag från skyddsbestämmelserna i artikel 12. Detta förutsätter dock att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av gynnsam beva- randestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga ut- bredningsområde. Om dessa förutsättningar är uppfyllda kan undan- tag medges av följande anledningar: a) För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer, b) för att undvika allvarlig skada, sär- skilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egen- dom, c) av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tving- ande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbe- gripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla konsekvenser för miljön, d) för forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel av dessa arter för den uppföd- ning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter och e) för att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exem-

112Europeiska kommissionen, Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemen- skapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer Slutgiltig version, februari 2007, s. 32.

113Europeiska kommissionen, Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemen- skapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer Slutgiltig ver- sion, februari 2007, s. 48.

437

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

plar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna.

Av praxis från EU-domstolen framgår att förutsättningarna att medge undantag enligt artikel 16 ska bedömas restriktivt och att det åligger den beslutande myndigheten att visa att förutsättningarna för undantag är uppfyllda.114

Övervakning och rapportering

Direktivet innehåller även en skyldighet för medlemsstaterna att över- vaka bevarandestatusen hos de naturtyper och de arter som omfattas av direktivet (artikel 11). Resultatet av övervakningen kan ligga till grund för en översyn av den nationella listan över områden som bör ingå i Natura 2000-nätverket (artikel 4.1).

Resultatet av övervakningen tillsammans med information om bevarandeåtgärder som vidtagits och en bedömning av dess effekter på bevarandestatusen på naturtyperna och arterna ska rapporteras till kommissionen (artikel 17). Rapporteringen ska ske vart sjätte år. Av direktivet framgår även att rapporten ska vara tillgänglig för allmän- heten.

Kommissionen och medlemsstaterna har gemensamt tagit fram en vägledning för vilken information som ska rapporteras och hur bevarandestatus ska bedömas.115 Vid bedömning av naturtyper be- döms fyra faktorer: utbredning, area, kvalitet och framtidsutsikter. För arter är motsvarande faktorer: population, utbredning, kvalitet för artens habitat och framtidsutsikter. För dessa faktorer bedöms dess bevarandestatus och hur trenden ser ut. Bevarandestatusen anges med vissa färger: gynnsam (grön), otillräcklig (gul) eller dålig (röd). En samlad bedömning görs sedan där alla fyra faktorer måste vara uppfyllda för att gynnsam bevarandestatus ska anses uppnådd. Bedöm- ningarna görs per biogeografisk region. Sverige är del av tre land- regioner (alpin, boreal och kontinental) och två havsregioner (marin atlantisk och marin baltisk).

114Se bl.a.EU-domstolens avgöranden i mål C-342/05 Kommissionen mot Finland och C-674/17. Se även Marklund Andersson och Schultz, Artskydd, Wolters Kluwer, 2016, s. 59 f angående C-342/05.

115Reporting under Article 17 of the Habitats Directive; Reporting format for the period 2013–

2018. Final version – November 2016. Reporting under Article 17 of the Habitats Directive: Explanatory Notes and Guidelines for the period 2013–2018. Final version – May 2017.

438

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Rapporten ska även avse information om Natura 2000-områden, bland annat ska medlemsstaterna ange vilka åtgärder som vidtagits för att uppnå kraven i artikel 10 om vidtagande av åtgärder utanför ett Natura 2000-område för att få ett mer sammanhängande nätverk.

8.7.2Fågeldirektivet

Fågeldirektivet omfattar samtliga fågelarter som naturligt förekom- mer inom medlemsstaternas europeiska territorium (artikel 1). Direk- tivet gäller för fåglar samt för deras ägg, bon och livsmiljöer.

På samma sätt som för art- och habitatdirektivet innehåller fågel- direktivet bestämmelser om krav på att inrätta områdesskydd, Natura 2000, och ett strikt skyddssystem för arter. Medlemsstaterna är enligt direktivet skyldiga att, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de särskilt skyddsvärda fågelarter som finns i bilaga I till direktivet på en nivå som svarar mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov eller för att återupprätta populatio- nen av dessa arter till den nivån (artikel 2). Exempel på åtgärder som ska se till att dessa mål uppnås är att avsätta skyddade områden, att vidta underhålls- och skötselåtgärder inom och utanför de skyddade områdena samt att återställa och skapa nya biotoper (artikel 3). Direk- tivet innehåller således inte begreppet gynnsam bevarandestatus.

Direktivet kräver även av medlemsstaterna att de ska utse sådana områden som är mest lämpade för bevarandet av fågelarterna i bi- laga 1 till särskilda skyddsområden. Motsvarande skyldighet finns även för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1 till direktivet. Dessa särskilda skyddsområden ska utgöra en del av Natura 2000-nätverket (artikel 3.1 i art och habitatdirektivet). Av EU-domstolens praxis framgår att skyldigheten att klassificera områden som särskilda skyddsområden inte kan kringgås genom att det vidtas andra särskilda bevarandeåtgärder. Urvalet ska ske med hän- syn till de ornitologiska kriterier som fastställs i artikel 4.1 och 4.2. På samma sätt som för urvalet av områden enligt art- och habitatdirek- tivet får de ekonomiska krav som anges i artikel 2 i fågeldirektivet inte beaktas vid valet och avgränsningen av ett område.116

116Se bl.a. EU-domstolens dom av den 19 maj 1998 i mål C‑3/96 Kommissionen mot Neder- länderna.

439

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Skyddsbestämmelserna i artikel 6 i art- och habitatdirektivet om att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av natur- typerna och livsmiljöerna för arterna samt skyldigheten att bedöma konsekvenser för området av planer och projekt gäller även för skyddsområden som är utpekade enligt fågeldirektivet (artikel 7 i art och habitatdirektivet). Skyddet enligt fågeldirektivet innebär således samma krav på effektiva åtgärder som art- och habitatdirektivet.117 Det framgår även av praxis från EU-domstolen att de områden som inte har klassificerats som ett särskilt skyddsområde fastän de borde ha klassificerats på sådant sätt omfattas av skyddsbestämmelserna i artikel 6 i art och habitatdirektivet.118

Som nämnts innehåller fågeldirektivet även en skyldighet för med- lemsstaterna att inrätta ett generellt system för skydd av de fågelarter som anges i artikel 1 (artikel 5). Skyddssystemet ska innehålla för- bud mot att avsiktligt döda eller fånga fåglar, avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon, samla in fågelägg, avsiktligt störa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppföd- ningsperiod samt mot att förvara fåglar av sådana arter som inte får jagas eller fångas.

På motsvarande sätt som i art- och habitatdirektivet får undantag göras från förbudet i artikel 5 och under vissa förutsättningar: a) Hän- syn till människors hälsa och säkerhet, hänsyn till flygsäkerheten, för att förhindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske och vatten, för att skydda flora och fauna, b) För forsknings- och utbild- ningsändamål, för återinplantering och återinförsel och för den upp- födning som krävs för detta, c) För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fången- skap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.

På samma sätt som för art- och habitatdirektivet innehåller fågel- direktivet en skyldighet att rapportera (se artikel 12 i fågeldirektivet). Se mer om den svenska rapporteringen nedan.

117EU-domstolens dom av den 17 april 2018 i mål C-441/17 Kommissionen mot Polen.

118EU-domstolens dom av den 2 augusti 1993 i mål C‑355/90 Kommissionen mot Spanien.

440

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

8.8Naturvårdsdirektiven i svensk rätt

8.8.1Natura 2000

Direktivens bestämmelser om områdesskydd har genomförts i 7 kap. miljöbalken och i förordningen om områdesskydd. I Sverige är det länsstyrelserna som identifierar vilka områden som ska skyddas och samråder med markägare och andra myndigheter. Därefter föreslår Naturvårdsverket till regeringen vilka områden som ska skyddas, varpå regeringen tar beslut enligt 7 kap. 28 § miljöbalken. Dessa be- slut kan inte överklagas. Alla av regeringen beslutade Natura 2000 områden har status av riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken vilket får betydelse för beslut om användning av mark- och vatten som påver- kar Natura 2000-områden på ett betydande sätt.

Enligt 7 kap. 27 § miljöbalken har regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer en skyldighet att föra en förteckning över naturområden som bör beredas skydd eller har beretts skydd som särskilda skyddsområden eller bevarandeområden enligt bland annat fågeldirektivet respektive art- och habitatdirektivet.119 För bevaran- det av arterna i art- och habitatdirektivet har 23 nya Natura 2000- områden tillkommit under perioden 2013–2018, och tillsammans med tidigare områden har hittills cirka 4 000 områden i Sverige skyd- dats inom Natura 2000-nätverket. Dessa utgör en sammanlagd yta av cirka 7,8 miljoner hektar.

Det räcker inte med att peka ut områden. Som nämnts måste medlemsländerna enligt direktiven också arbeta för att naturtyperna och arterna har gynnsam bevarandestatus, dvs. att de finns kvar i en långsiktigt hållbar omfattning genom att vidta bevarandeåtgärder. För Sveriges del är detta reglerat i 16 § förordningen om områdes- skydd som anger att myndigheterna inom dessa utpekade områden särskilt ska bevaka att en gynnsam bevarandestatus bibehålls eller återställs för berörda naturtyper och arter.

Vad som avses med gynnsam bevarandestatus för naturtyper respektive arter anges i samma paragraf. Med bevarandestatus för en livsmiljö avses summan av de faktorer som påverkar en naturtyp och dess typiska arter och som på lång sikt kan påverka dess naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas över- levnad på lång sikt. En naturtyps bevarandestatus anses gynnsam när

119Regeringen har enligt 15 § förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. delegerat denna skyldighet till Naturvårdsverket. Se naturvårdsverkets föreskrift NFS 2014:29.

441

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

1.dess naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande,

2.den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nödvän- diga för att den ska kunna bibehållas på lång sikt finns och san- nolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid, och

3.bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam.

På samma sätt avses med bevarandestatus för en art summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess popula- tioner. En arts bevarandestatus anses gynnsam när

1.uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livs- miljö,

2.artens naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och

3.det finns och sannolikt kommer att fortsätta att finnas en till- räckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt.

I enlighet med artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet måste myndig- heter som meddelar ett beslut som kan påverka miljön i ett Natura 2000-område göra en bedömning av beslutets konsekvenser för om- rådet. Denna skyldighet återfinns i 19 § förordningen om områdes- skydd. För de områden som förtecknats som Natura 2000-område ska länsstyrelserna upprätta beskrivningar av bevarandesyftet samt de naturtyper och arter för vilka en gynnsam bevarandestatus ska upp- rätthållas eller återställas, se 17 § förordningen om områdesskydd.

Den svenska regleringen av Natura 2000-områden beskrivs när- mare i kapitel 6.2.5.

442

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

8.8.2Artskyddsförordningen

Artskyddsförordningen har utformats för att bland annat genom- föra kraven i art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. Art- skyddsförordningen innehåller även fridlysningsbestämmelser (6, 8 och 9 §§ artskyddsförordningen) som har sitt ursprung i naturvårds- lagen där skyddet vilar på nationella överväganden. Skyddet av dessa arter och växter utgör således inget internationellt åtagande.

I 4 och 7 §§ fridlyses arter av djur och växter i hela landet på grund av bestämmelser i art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. Dessa arter är förtecknade i bilaga 1 till artskyddsförordningen. I denna bilaga har djur- och växtarter olika markeringar beroende på behovet av skydd.

I fråga om vilda fåglar och i fråga om sådana vilt levande djurarter som har markerats med N eller n är det enligt 4 § artskyddsförord- ningen förbjudet att 1. avsiktligt fånga eller döda djur, 2. avsiktligt störa djur, särskilt under djurens parnings-, uppfödnings-, övervint- rings- och flyttningsperioder, 3. avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen, och 4. skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser. Förbudet gäller alla levnadsstadier hos djuren. För- budsbestämmelsen avser det artskydd som enligt art- och habitat- direktivet och fågeldirektivet ska införas i medlemsländerna. Som nämnts finns en omfattande praxis både från EU-domstolen om vad som avses med avsiktligt. Även svenska domstolar har meddelat ett antal avgöranden om vad som avses med nämnda begrepp.120

För sådana växtarter som har markerats med N i bilagan är det för- bjudet att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra växter i deras naturliga utbredningsområde i naturen. Förbudet gäller alla stadier i växternas biologiska cykel.

Under vissa förutsättningar kan länsstyrelsen ge dispens från de nämnda förbuden. Grunden för dispens skiljer sig åt beroende på om skyddet vilar på art- och habitatdirektivet eller om det vilar på natio- nella överväganden, se 14 respektive 15 §§ artskyddsförordningen.

Enligt praxis är artskyddsförordningen att se som en precisering av vad som kan följa av de allmänna hänsynsreglerna när det gäller skydd av arter.121 En del i prövningen blir då att med tillämpning av relevanta fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen bedöma

120Mark- och miljööverdomstolens avgöranden MÖD 2015:3 och MÖD 2014:48.

121Se bl.a. Mark- och miljööverdomstolen dom den 29 maj 2012 i mål M 7639-11 och särskilt, MÖD 2013:13

443

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

hur de skyddade arterna påverkas av den planerade verksamheten. Genom att föreskriva villkor, försiktighetsmått och skyddsåtgärder kan prövningen leda fram till att verksamheten inte kommer i kon- flikt med fridlysningsbestämmelserna och att det därför inte blir aktuellt med dispensprövning.

Som nämnts utreds artskyddsförordningen och dess tillämpning för närvarande i särskild ordning.122

8.9Uppföljning av art- och habitatdirektivet

Som redogjorts för ovan utgör en del av bevarandearbetet för biolo- gisk mångfald som ska utföras enligt art- och habitatdirektivet av att övervaka tillståndet i naturen och göra en bedömning av hur livs- kraftiga olika arter och naturtyper är på lång sikt. För de arter och naturtyper som omfattas av art- och habitatdirektivet övervakas och bedöms om naturtyperna och arterna har gynnsam bevarandestatus. Övervakningen sker alltså över naturtypens bevarandestatus inom hela medlemsstaten och inte endast av den del av naturtypen som utgör ett beslutat Natura 2000-område.

Motsvarande övervakning och bedömning enligt fågeldirektivet avser arternas tillstånd, se mer om fågeldirektivet nedan. Medlems- staternas bedömning rapporteras vart sjätte år till EU-kommissio- nen. För Sveriges del innebär det att rapportera om statusen för de 166 arter och 89 naturtyper i Sverige som omfattas av direktiven.

Den svenska utvärderingen av arters och naturtypers bevarande- status genomförs av SLU Artdatabanken på uppdrag av Naturvårds- verket och Havs- och vattenmyndigheten. Som redan nämnts görs bedömningen i enlighet med den vägledning som medlemsstaterna ska använda.123 Den senaste rapporteringen gjordes 2019 och resul- taten som presenteras i det här kapitlet kommer från den rapporter- ingen.124

Statusen på de 15 skogliga naturtyper som förekommer i Sverige utvärderas i tre biogeografiska regioner, den alpina, den boreala och den kontinentala regionen, se figur 8.1. Det innebär att varje natur-

122Dir. 2020:58, Översyn av artskyddsförordningen. Utredningen ska avge sitt betänkande senast den 14 maj 2021.

123DG Environment 2017. Report format for the period 2013–2018. Brussels och DG Envi- ronment 2017. Reporting under Article 17 of the Habitat types Directive: Explanatory notes and guidelines for the period 2013-2018. Brussels.

124https://nature-art17.eionet.europa.eu/.

444

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

typs status utvärderas i respektive biogeografisk region under förut- sättning att naturtypen förekommer där.

Figur 8.1 EU:s biogeografiska regioner i Sverige

Vid rapporteringen 2019 bedömdes två av skogstyperna i en region ha gynnsam bevarandestatus, fjällbjörkskog och skogsbevuxen myr i den alpina regionen.125 För övriga skogliga naturtyper i landet bedöm- des bevarandestatusen vara otillräcklig eller dålig, se tabell 8.4.

8.9.1Naturtyperna i art- och habitatdirektivet och gynnsam bevarandestatus

Art- och habitatdirektivet innehåller inga definitioner av de olika natur- typerna som omfattas av direktivet utan de anges bara med namn. Nya medlemsländer har tillkommit efter det att direktivet antogs

125https://nature-art17.eionet.europa.eu/.

445

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

vilket inneburit att regionala variationer och nya naturtyper har behövt inkluderas. Det har funnits ett behov av klargörande av hur naturtyperna ska definieras och EU-kommissionen har därför tagit fram en manual som stöd för tolkningen.126 Tolkningsmanualen upp- dateras med några års mellanrum. Utifrån manualen tar varje land fram nationella vägledningar. Alla naturtyper har regionala variationer. Inom ramen för de nationella vägledningarna kan därför de natio- nella förutsättningarna beaktas.

Naturvårdsverket har tagit fram vägledningar för de naturtyper och arter i art- och habitatdirektivet som förekommer i Sverige. För varje naturtyp finns en beskrivning och vissa kriterier som behöver vara uppfyllda för att ett område ska anses utgöra en viss naturtyp. För varje naturtyp finns också en lista över karakteristiska och typiska arter av mossor, lavar, svampar, däggdjur, fåglar och skalbaggar som utmärker naturtypen.

För alla skogstyper utom trädklädd betesmark anges kvalitets- kriterier, både i kommissionens vägledning och den svenska tolk- ningen, för egenskaper och strukturer kopplade till naturskog. Sådana kvalitetskriterier avser exempelvis gamla träd, död ved och skoglig kontinuitet.

Den arealmässigt största skogliga naturtypen i Sverige är taiga127. Den har följande beskrivning i EU:s tolkningsmanual.

Natural old forests as well as those young forest stages naturally devel- oping after fire. Natural old forests represent climax or late succession stages with slight human impact or without any human impact. Present natural old forests are only minor remnants of those originally occur- ring in Fennoscandia. With intensive forestry, which is carried out prac- tically throughout this region, the main features of natural old forests disappear, i.e. the considerable amount of dead and rotten wood, the great variation in tree age and length and species composition, the trees from previous generations, the more stable microclimate. Old natural forests are habitats of many threatened species, especially bryophytes, lichens, fungi, and invertebrates (mostly beetles). Some of the present old natural forests have human impact, but in spite of that they maintain many characteristics of the natural forests. Because of the important role of fire, burned forest areas, and their young succession stages, have been naturally common in the boreal region. Nowadays they are ex- tremely rare because of efficient fire protection and forestry. Natural recently burned forest areas are very important habitats for many endan- gered species. Typical of natural burned areas is a great amount of dead

126Europeiska kommissionen, Interpretation manual of European habitats EUR 28.

127EU-benämning Western Taiga som tidigare hade den svenska benämningen Västlig taiga.

446

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

burned wood and a varying density of living trees which greatly conditions the regeneration of the forest. The character of the forests vary with the different boreal zones (hemi-, southern, middle, northern) and different site types.

Subtypes:

–natural old spruce forests

–natural old pine forests

–natural old mixed forests

–natural old deciduous forests

–recently burnt areas

–younger forests naturally developed after fire

Som nämnts har Sverige tagit fram en egen tolkning avseende taiga.

Naturtypen förekommer i boreal-boreonemoral zon på torr-blöt och näringsfattig-näringsrik mark och innefattar i typfallet produktiv skogs- mark. Enstaka områden finns i kontinental region. Trädskiktets kron- täckningsgrad är normalt 30–100 % och utgörs av gran, tall, björk, asp, rönn och sälg. Små inslag av andra inhemska trädslag kan förekomma. Naturtypen innefattar även brandfält och stormfällningar som då kan innebära en lägre krontäckning.

Kvalitetskriterier: Skogen ska vara, eller i en relativt nära framtid kunna bli naturskog eller likna naturskog med avseende på egenskaper och strukturer. Den kan ha påverkats av t.ex. plockhuggning, bete eller natur- lig störning. Skogen ska vara i ett sent eller i ett relativt sent successions- stadium. Det ska finnas gamla träd och död ved och en kontinuitet för de aktuella trädslagen. Om naturliga störningsprocesser eller skötsel- åtgärder, huvudsakligen brand/naturvårdsbränning, i syfte att imitera sådana har påverkat området kan även områden i yngre successions- stadier ingå om de utgör ett väsentligt värdehöjande komplement. Egen- skaper och strukturer som är typiska för naturskog finns normalt även i yngre successionsstadier. Skogens hydrologi ska inte vara under stark generell påverkan från markavvattning. Näringskrävande örter finns endast undantagsvis.

Naturtypen hyser vanligtvis en mängd rödlistade arter som gynnas av lång skoglig kontinuitet, gamla träd, död ved eller brandfält och succes- sionsstadier efter brand.

447

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Undergrupper:

A.granskog

B.tallskog

C1. barrblandskog

C2. blandskog

D.triviallövskog

E.kalmark/glest beskogad mark med mycket död ved efter störning (ex. brandfält)

F.naturliga successionsstadier efter störning, (ex. barr-, löv- eller blandbrännor)

Viktiga strukturer och funktioner

Skoglig kontinuitet. Kontinuerligt skogsbevuxen mark med inhemska trädslag. Beståndet har inte någon tydlig påverkan av avverkning.

Naturlig dynamik. Skogen utvecklas i huvudsak genom naturlig dynamik, som självföryngring och att trädindivider dör av naturliga orsaker.

Naturliga störningar. Skogen utsätts för exempelvis brand, stormfäll- ning, insektsangrepp, översvämningar. De enskilda bestånden kan där- för uppvisa spår av naturlig störning eller sakna sådana.

Ostörd hydrologi, särskilt i sumpskogsmiljöer, i angränsande myrmark (s.k. skogsmyrmosaiker) och längs vattendrag. Buffertzoner. Brand- refugiala miljöer, t.ex. fuktigare granskogar, sumpskogar, raviner etc., kräver en buffertzon mot hyggen och brandfält.

En naturlig näringsstatus.

Förekomst av substrat. Mängden och typen av substrat måste i det enskilda beståndet sättas i relation till beståndets utvecklingsstadium och belägenhet. Exempel på substrat:

Död ved (ex. grenar, torrträd, lågor) i olika nedbrytningsstadier.

Gamla och grova träd.

I områden med brandhistorik är vissa typer av bränd ved en förutsätt- ning för många arter av fr.a. vedlevande insekter.

Representativa trädslag (speciellt gamla och/eller grova träd).

448

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Typiska och karakteristiska arter

En lista över karakteristiska och typiska arter av mossor, lavar, svampar, däggdjur, fåglar och skalbaggar ingår också i vägledningen. De typiska arternas förekomst utgör en bedömningsgrund för naturtypens beva- randestatus. De karakteristiska arterna utgörs av vanliga arter som ut- märker naturtypen.

8.9.2Utvärdering av skogliga naturtypers bevarandestatus

Vid utvärdering av en naturtyps bevarandestatus bedöms först fyra faktorer var för sig, naturtypens:

1.Utbredningsområde.

2.Areal.

3.Strukturer och funktioner, inklusive typiska arter.

4.Framtidsutsikter.

Som nämnts görs bedömningen av de fyra faktorerna för de olika naturtyperna i respektive biogeografisk region den alpina, den boreala och den kontinentala regionen, förutsatt att naturtypen finns i den regionen. Utvärderingen av en naturtyps utbredningsområde och areal görs genom att dess nuvarande värde och trend jämförs med ett så kallat gynnsamt referensvärde. För att kunna utvärdera utbrednings- område och areal måste medlemsstaterna alltså även bestämma gynn- samma referensvärden för utbredningsområden och gynnsamma refe- rensvärden för arealer för varje naturtyp i varje biogeografisk region. Vad ett gynnsamt referensvärde för areal är utvecklas med nedan.

Utbredningsområde

Utbredningsområdena för de svenska skogliga naturtyperna över- stiger de gynnsamma referensvärdena, med undantag för trädklädd betesmark i boreal region. Utbredningsområdena bedöms även vara stabila. Bevarandestatusen för utbredningsområden bedöms därför som gynnsam för alla de svenska skogliga naturtyperna i alla regioner med undantag för trädklädd betesmark i boreal region, se tabell 8.4.

449

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Areal

Omfattningen av nuvarande areal som uppfyller definitionen av den aktuella naturtypen måste fastställas. Nuvarande areal av viss natur- typ utgörs alltså av skog som överensstämmer med de kriterier i det tolkningsdokument som Naturvårdsverket har tagit fram. För skog- liga naturtyper i Sverige beräknas majoriteten av de arealer som upp- fyller respektive naturtyps kriterier med hjälp av data från Riksskogs- taxeringen. För några naturtyper används data från Nationell Inven- tering av Landskap i Sverige (NILS) och strandinventeringen. I många fall kombineras dessa data med länsstyrelsernas arealuppgifter över naturtyper i Natura 2000-områdena.

Trenden för naturtyperna ska enligt vägledningen motsvara för- ändringen i nuvarande areal. Om arealen minskar bedöms trenden för dessa naturtyper som negativ. För att fastställa trenden för natur- typer i Sverige utvärderas hur stor andel av naturtypsklassade prov- ytor som slutavverkats eller påverkats av andra skogsbruksåtgärder årligen under en femårsperiod. Detta görs av Riksskogstaxeringen. Till exempel hade provytor med naturtypen fjällbjörkskog, sump- och svämskogar inte påverkats av skogsåtgärder. Däremot hade 0,4 pro- cent per år av naturtypen skogsbevuxna myrar förlorat sina kvaliteter som naturtyp genom skogsbruksåtgärder. Av naturtypsklassade prov- ytor på torra och friska marker, exempelvis taiga, hade 1,1 procent årligen förlorat den kvaliteten genom skogsbruksåtgärder.

Gynnsam referensareal

Den nuvarande arealen som uppfyller den tolkning av naturtypen som Naturvårdsverket tagit fram ska jämföras med en gynnsam refe- rensareal för samma naturtyp. Jämförelsen görs per biogeografisk region.

Enligt den EU vägledning som omnämns ovan ska den gynnsamma referensarealen för en naturtyp motsvara den areal som innebär att en gynnsam bevarandestatus, uppnås för naturtypen i den biogeo- grafiska regionen. I beräkningen ska även gynnsam bevarandestatus för arter knutna till den aktuella naturtypen beaktas. För de natur- typer som hade större areal vid medlemsstatens EU-inträde än deras gynnsamma referensareal får referensarealerna inte vara mindre än de faktiska arealerna var 1995.

450

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

I Sverige beräknas den gynnsamma referensarealen för de flesta skogliga naturtyper som 20 procent av en förmodad historisk areal. Värdet om 20 procent baseras sig på den metod som användes i den svenska bristanalysen från 1997.128 Den och även senare forskning visar att då 10–30 procent av den ursprungliga förekomsten av en specialiserad arts livsmiljö återstår, minskar sannolikheten för lång- siktig överlevnad drastiskt. Detta värde brukar kallas det kritiska trös- kelvärdet.129 Begreppet har beskrivits mer utförligt i kapitel 3.6.8.

Referensarealer för i stort sett alla skogsnaturtyper på fast mark (det vill säga den vanliga skogsmarken) i boreal och kontinental region är beräknade på detta sätt. Referensarealerna för skogsnaturtyperna i alpin region, men även generellt för skogsbevuxen myr, motsvarar

istället deras arealer år 1995. I dessa fall har naturtyperna så pass stora arealer att deras gynnsamma referensareal utgör mer än 20 procent av en förmodad historisk areal.

Bevarandestatus med avseende på areal

För gynnsam bevarandestatus med avseende på areal krävs att natur- typens nuvarande areal är lika stor eller större än dess gynnsamma referensareal och dessutom får trenden inte vara negativ.

För många av Sveriges skogstyper bedöms naturtypens nuva- rande areal ligga mycket långt ifrån den gynnsamma referensarealen. Därmed uppnås inte gynnsam bevarandestatus med avseende på areal, se nedan tabell 8.4–8.5. Som exempel kan nämnas taiga där den gynnsamma referensarealen har beräknats till 3 500 000 hektar i boreal region och den nuvarande faktiska arealen har bedömts uppgå till 1 400 000 hektar. Den nuvarande faktiska arealen är alltså betydligt mindre än den bedömda gynnsamma referensarealen vilket innebär att gynnsam bevarandestatus inte uppnås. Trenden bedöms också mycket negativ för taiga då den årliga minskningstakten till följd av avverkningar bedöms större än 1 procent.

Situationen är likartad för de flesta skogliga naturtyper i boreal och kontinental region, se nedan tabell 8.4. Bevarandestatusen för areal bedöms därför vara otillräcklig eller dålig för dessa. De skogliga natur-

128Angelstam, P., Andersson, L. 1997. I vilken omfattning behöver arealen skyddad skog i Sverige utökas för att biologisk mångfald skall bevaras? SOU 1997:98, bilaga 4.

129Angelstam, P., Dönz-Breuss, M., Roberge, J.-M. (red.) 2004. Targets and tools for the main- tenance of forest biodiversity, Ecological Bulletins 51:1-510.

451

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

typer som har gynnsam bevarandestatus med avseende på areal är fjällbjörkskog, skogsbevuxen myr i alla regioner, svämlövskog i alpin region och näringsfattig bokskog i boreal region. Utifrån befintligt kunskapsunderlag har man inte kunnat bedöma bevarandestatusen med avseende på areal för näringsrik bokskog i boreal och kontinental region respektive svämädellövskog i boreal region,

Strukturer och funktioner, inklusive typiska arter

Utöver naturtypens utbredning och areal ska naturtypens strukturer och funktioner bedömas. Det görs också i enlighet med den vägled- ning som tagits fram.

Bevarandestatusen vad gäller strukturer och funktioner bedöms för de svenska naturtyperna vara otillräcklig eller dålig för alla skog- liga naturtyper förutom fjällbjörkskog och skogsbevuxen myr i alpin zon, där någon bedömning inte kunnat göras utifrån befintligt kun- skapsunderlag, se nedan tabell 8.4. Trenden för strukturer och funk- tioner bedöms för de flesta skogliga naturtyper som osäker.

I rapporteringen till EU anges även de viktigaste negativa faktorer (high-ranked pressures and threats) som påverkar naturtypernas struk- turer och funktioner. För Sveriges del har dessa bedömts utgöras av:

•Omvandling till andra skogstyper, inklusive monokulturer.

•Brandbekämpning.

•Skogsbruk som reducerar mängden naturskog.

•Påverkan på hydrologin från dämning och dikning.

•Vattenkraft.

•Luftföroreningar från energiproduktion.

•Påverkan från skadeorganismer etc.

•Minskad konnektivitet mellan naturtyper.

•Klimatförändringar.

452

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Framtidsutsikter 2019–2030

Framtidsutsikterna fokuserar på om utbredningsområde och areal förväntas förbli stabila eller öka samt om naturtypernas strukturer och funktioner förväntas förbli stabila eller förbättras under de kommande tolv åren, 2019–2030. Resultaten bör alltså indikera den förväntade förändringen i bevarandestatus.

Framtidsutsikterna för de skogliga naturtypernas utbredningsom- råde, areal, struktur och funktion 2019–2030 bedöms förbli desamma som trenderna under den aktuella rapporteringsperioden 2013–2018.

Övergripande bedömning av bevarandestatus och trend

Slutligen bedöms bevarandestatusen för de olika naturtyperna i respek- tive biogeografisk region genom en sammanvägning av bevarande- statusen för de fyra parametrarna (utbredning, areal, strukturer och funktioner samt framtidsutsikter) enligt en särskild modell som följer av den gemensamma vägledningen. Trenden i övergripande bevaran- destatus ska också utvärderas och rapporteras enligt en särskild mo- dell. Bevarandestatus och trender för de olika naturtyperna redovisas nedan i tabell 8.4.

En gynnsam bevarandestatus (grön färg; FV) kräver att de aktu- ella värdena (CV) för utbredningsområde och areal är lika stora eller större än (≥) de gynnsamma referensvärdena (FRV). Trenderna måste också vara stabila (=) eller öka (+). Bevarandestatusen blir ogynn- sam-otillräcklig (orange; U1) eller ogynnsam-dålig (röd; U2) när CV är mindre (<) eller mycket mindre (<<) än FRV eller när den årliga minskningen är måttlig (> 0% men <1 procent) eller stor (≥ 1 procent). Vidare blir status ogynnsam-otillräcklig (U1; orange) när statusen för strukturer och funktioner är ogynnsam på mer än 10 procent men mindre än 25 procent av ytan eller när arealen i gott status minskar (-). Närvaron av högt rankade påverkansfaktorer på strukturer och funktioner kan också leda till en ogynnsam-otillräck- lig (U1; orange) status. Statusen blir ogynnsam-dålig (U2; röd) när förhållandena är ogynnsamma i mer än 25 procent av området. Brist på information resulterar i okänd status (XX). Framtidsutsikterna be- döms vara lika med de sammanvägda trenderna för den innevarande rapporteringsperioden. Bevarandestatusen för respektive naturtyp er- hålls genom en sammanvägning av de resultaten för alla fyra faktorer.

453

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Tabell 8.4	Sveriges artikel 17 rapportering
	Bevarandestatus för samtliga i Sverige förekommande skogliga
	naturtyper

Naturtyp				Bevarandestatus

		Utbrednings- område	Areal	Struktur & funktion	Framtids- utsikter	Samlad status

Boreal regionAlpin region

Kontinental region

9010	Taiga	FV	U1	U1	U1	U1
9040	Fjällbjörkskog	FV	FV	XX	FV	FV
9050	Näringsrik granskog	FV	U1	U1	U1	U1
9070	Trädklädd betesmark	FV	U2	U2	U2	U2
91D0	Skogsbevuxen myr	FV	FV	XX	FV	FV
91E0.	Svämlövskog	FV	FV	U1	U1	U1
9010	Taiga	FV	U2	U1	U2	U2
9020	Nordlig ädellövskog	FV	U2	U1	U2	U2
9030	Landhöjningsskog	FV	U1	U1	U1	U1
9050	Näringsrik granskog	FV	U2	U1	U2	U2
9060	Åsbarrskog	FV	U2	U2	U2	U2
9070	Trädklädd betesmark	U2	U2	U2	U2	U2
9080	Lövsumpskog	FV	U2	U1	U2	U2
9110	Näringsfattig bokskog	FV	FV	U1	U1	U1
9130	Näringsrik bokskog	FV	U2	U1	U2	U2
9160	Näringsrik ekskog	FV	U2	U2	U2	U2
9180	Ädellövskog i branter	FV	U2	U2	U2	U2
9190	Näringsfattig ekskog	FV	XX	U1	U1	U1
91D0	Skogsbevuxen myr	FV	FV	U1	U1	U1
91E0.	Svämlövskog	FV	U2	U2	U2	U2
91F0	Svämädellövskog	FV	XX	U1	U1	U1

9010	Taiga	FV	U2	U1	U2	U2
9020	Nordlig ädellövskog	FV	U2	U2	U2	U2

9070	Trädklädd betesmark	FV	U2	U2	U2	U2
9080	Lövsumpskog	FV	U1	U2	U2	U2
9110	Näringsfattig bokskog	FV	U2	U2	U2	U2

9130	Näringsrik bokskog	FV	U2	U2	U2	U2

9160	Näringsrik ekskog	FV	U2	U2	U2	U2
9180	Ädellövskog i branter	FV	U2	U2	U2	U2
9190	Näringsfattig ekskog	FV	XX	U1	U2	U2
91D0	Skogsbevuxen myr	FV	FV	U1	U1	U1
91E0.	Svämlövskog	FV	U1	U2	U2	U2
91F0	Svämädellövskog	FV	U2	U2	U2	U2

Källa: https://nature-art17.eionet.europa.eu.

454

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Tabell 8.5 Sveriges artikel 17 rapportering

Areal och restaureringsbehov för skogliga naturtyper i Sverige

Boreal regionAlpin region

Kontinental region

Naturtyp				Gynnsam areal	Faktisk areal	Restaurerings-
						behov
9010	Taiga		790 000		740 000	50 000

9040		Fjällbjörkskog		1 500 000	1 500 000	0
9050	Näringsrik granskog		70 000		65 000	5 000

9070		Trädklädd betesmark		>>	3 300	>>
91D0	Skogsbevuxen myr		200 000		200 000	0

91E0.		Svämlövskog		1 000	1 000	0
9010	Taiga		3 500 000		1 400 000	2 100 000

9020		Nordlig ädellövskog		10 000	6 000	4 000
9030	Landhöjningsskog		17 000		17 000	0

9050		Näringsrik granskog		300 000	75 000	225 000
9060	Åsbarrskog		30 000		6 000	24 000

9070		Trädklädd betesmark		>>	65 000	>>
9080	Lövsumpskog		40 000		23 000	17 000

9110		Näringsfattig bokskog		2 000	2 000	0
9130	Näringsrik bokskog		2 000		1 000	1 000

9160		Näringsrik ekskog		30 000	12 000	18 000
9180	Ädellövskog i branter		3 000		2 000	1 000

9190		Näringsfattig ekskog		4 000	4 000	0
91D0	Skogsbevuxen myr		2 000 000		2 000 000	0

91E0.		Svämlövskog		15 000	4 000	11 000
91F0	Svämädellövskog		500		800	0
9010	Taiga		8 000		3 000	5 000
9020		Nordlig ädellövskog		5 000	1 000	4 000
9070	Trädklädd betesmark		>>		6 500	>>
9080		Lövsumpskog		5 000	6 000	0
9110	Näringsfattig bokskog		20 000		5 000	15 000
9130		Näringsrik bokskog		20 000	4 000	16 000
9160	Näringsrik ekskog		15 000		3 000	12 000
9180		Ädellövskog i branter		2 000	140	1 860
9190	Näringsfattig ekskog		2 000		2 000	0
91D0		Skogsbevuxen myr		15 000	15 000	0
91E0.	Svämlövskog		1 000		1 000	0
91F0		Svämädellövskog		100	40	60
	Summa					2 509 920

Skillnader mellan de faktiska arealer av skogliga naturtyper och de arealer som krävs för gynnsam bevarandestatus av respektive naturtyp, här benämnt restaureringsbehov.

Teckenförklaring: >> avser ett stort, men ej siffersatt behov.

Källa: https://nature-art17.eionet.europa.eu.

455

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

8.9.3Utvärderingen av skogslevande arters bevarandestatus

I Sverige bedöms skogslandskapet viktigt för 74 av de arter som finns på art- och habitatdirektivets bilagor. Bevarandestatusen i Sverige för dessa 74 arter har bedömts. Utfallet för de olika biogeografiska regionerna redovisas i följande tabell 8.6.130

Tabell 8.6	Sveriges skogslevande arters bevarandestatus
	Antal arter

			Bevarandestatus
Region		Gynnsam (FV)	Ogynnsam-
		Gynnsam (FV)	otillräcklig (U1)	dålig (U2)
			otillräcklig (U1)	dålig (U2)

Alpin		14	2	1
Boreal		29	14	26
Kontinental		17	6	13

Vissa arter finns i flera regioner. Därför kan artantalet i respektive region inte adderas till ett nationellt artantal.

8.9.4Utvärderingen av EU:s fågeldirektiv enligt artikel 12

I juli 2019 levererades Sveriges rapportering enligt artikel 12 i EU:s fågeldirektiv.131 Naturvårdsverket samordnade arbetet som gjordes tillsammans med Lunds universitet, som tog fram majoriteten av underlagen samt SLU Artdatabanken som sammanställde rapporten. En betydande skillnad gentemot habitatdirektivet är att fågelrappor- teringen är en ren tillståndsbeskrivning, därför saknas såväl referens- värden som bedömningar av bevarandestatus. Rapporteringen är ännu inte officiellt godkänd av EU.

Rapporteringen visar att vi på lång sikt ser en generell utarmning av fågelbestånden i Sverige. Bland de arter vars populationer fortsät- ter att minska kan nämnas sådana som är starkt knutna till jord- och skogsbrukslandskapen. Exempel på sådana är sånglärka och tofsvipa i odlingslandskapet och tall- samt entita i skogen. Även flera av fjällens fåglar visar på fortsatt nedåtgående trender, vilket kan antas vara en effekt av ett förändrat klimat. Det finns dock arter som det går mycket bra för, till exempel havsörn.

130https://nature-art17.eionet.europa.eu/.

131Article 12 National Summary Factsheet – Sweden, Annex 1.

456

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

8.9.5Behovet av ytterligare åtgärder för att förbättra statusen för Natura 2000-nätverket

Under 2018 och med komplettering under hösten 2019, har Natur- vårdsverket i form av ett regeringsuppdrag och med hjälp av övriga miljömyndigheter tagit fram ett förslag till prioriterad åtgärdsplan för Natura 2000 (Prioritized Action Framework, PAF) för Sverige för budgetperioden 2021–2027.132 PAF är en kostnadsuppskattning för att visa på skötsel- och finansieringsbehov av de åtgärder som krävs för att nå gynnsam bevarandestatus för arter och habitat i Natura 2000-nätverket (se artikel 8 i art- och habitatdirektivet). Med- lemsstaternas PAF utgör en del av underlaget inför EU-kommissio- nens förhandlingar om ett nytt miljöhandlingsprogram, där med- finansiering från EU ingår. Det förslag som Naturvårdsverket tagit fram hanteras fortfarande inom Regeringskansliet och har ännu inte skickats in till kommissionen.

I PAF beskrivs både löpande skötselbehov och behov av restau- reringar såväl inom Natura 2000-områdena som utanför. Behov utan- för avser till exempel bevarandeåtgärder för arter och naturtyper där åtgärder inte bara utförs inom skyddade områden utan även måste ske utanför. Exempel på det är åtgärder för arter som rör sig över stora områden. Det kan avse betes- och slåttermarker med miljö- ersättningar och skogsbrukets frivilliga avsättningar.

Till skillnad från tidigare åtgärdsplaner utgår förslaget till PAF från faktiska, geografiskt avgränsade ytor. Därigenom blir den mer realistisk och möjlig att följa upp än de som tagits fram för tidigare programperioder. Förslaget till PAF visar att det finns betydande åtgärdsbehov inom områden avsatta för naturvård och då främst för restaurering av hydrologi, naturvårdsbränning och restaurering av tidigare betade marker och återinförd betesdrift. I förslaget till PAF finns följande beskrivning av behovet för att uppnå gynnsam beva- randestatus för arter och habitat knutna till skogen.

132Naturvårdsverket, Redovisning av regeringsuppdrag om ett prioriterat åtgärdsprogram för Natura 2000 för år 2021–2027.

457

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Åtgärder som behövs för att bevara eller återställa gynnsam bevarandestatus

För att undvika försämring av många naturtypers status krävs formellt områdesskydd, vilket i sin tur kräver intrångsersättning till markägare eller medel till markköp.

Tre huvudsakliga restaureringsåtgärder är nödvändiga för att motverka tre omfattande negativa faktorer som påverkar naturtyper. För det första behövs naturvårdsbränningar för att restaurera områden och upprätt- hålla lokala förhållanden av i första hand boreala barr- och lövskogar på torr eller frisk mark (främst naturtyp 9010 men även 9060). Brand är en viktig naturlig störningsregim i den boreala regionen. Effektiv brand- bekämpning beroende på befolkningsökning och skogsindustrins ut- veckling de senaste 150 åren har dock lett till en brist på skogsbränder, branddynamik och brandstrukturer.

För det andra är hydrologisk restaurering genom dämning eller igen- fyllning av gamla diken och dräneringssystem nödvändig för att öka arealen och bevara lokala förhållanden för boreala och kontinentala sump- skogar (9010, 9080) men också för sväm- och strandskogar (91E0, 91F0). Hydrologiska förändringar beroende på dränering för förbättrad skogs- produktion men också på grund av vägbyggnader utgör viktiga negativa faktorer för dessa skogsnaturtyper.

För det tredje är det nödvändigt att öppna upp slutna skogar och åter- införa kontinuerligt, lågintensivt naturvårdsbete för att restaurera om- råden och lokala förhållanden särskilt i kontinentala ädellövskogar (9020, 9060, 9080, 9190) men också i en del boreala barrskogar (9050 och 9060). Den successiva minskningen av traditionellt jordbruk tillsammans med skogsbruksåtgärder har lett till en förlust av naturtyperna och ogynn- sam naturlig succession, vilket är viktiga negativa faktorer för dessa skogs- naturtyper.

Förutom de tre huvudåtgärderna behövs ytterligare fem åtgärder för att restaurera typiska strukturer och funktioner och gynna arter som sak- nas eller har ogynnsam status i vissa områden beroende på tidigare historisk markanvändning. För att förbättra lokala förhållanden i vissa barr- och lövskogar på torr och frisk mark behövs 1) restaureringsåtgär- der som efterliknar naturlig störningsdynamik (till exempel träds åld- rande och luckdynamik) för att återskapa skogsstrukturer (till exempel gamla träd och skogsluckor) och 2) substrat (till exempel grov död ved). På motsvarande sätt behövs för att förbättra lokala förhållanden i skogs- bryn och vissa lövskogar 3) åtgärder för att restaurera naturliga vege- tationsstrukturer och beståndsvariation. För att gynna återväxt och överlevnad av viktiga trädarter i vissa lövskogar behöver 4) stängsel sät- tas upp runt vissa restaurerade områden för att hindra att träd skadas eller dör på grund av bete av hjortdjur. I vissa av dessa områden kan även 5) plantering av viktiga lövträdarter behövas.

458

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

8.10Ramdirektivet för vatten

8.10.1Skogsbrukets påverkan på vatten

Åtgärder som utförs i skogsbruket kan påverka kustvatten, sjöar, vattendrag och grundvatten. Skogsbruk kan försämra vattenkvaliteten och förändra förutsättningarna i akvatiska ekosystem om inte rätt hänsyn tas. Grundvattenberoende terrestra ekosystem kan också på- verkas vid skogsbruk. Kalavverkning, framkörning av virke, mark- beredning och andra skogsbruksåtgärder kan medföra förändrade vattenflöden. Kalavverkning kan dessutom påverka grundvatten- nivåerna. Avverkning nära vatten kan leda till ökad erosion av fin- partikulärt material som transporteras ut i vattnet och slammar igen bottnar och ökar tillförseln av förorenande ämnen så som kväve, fos- for och kvicksilver. Igenslamning försämrar bland annat syretillgång- en för fiskrom och bottenlevande organismer. Från hyggen kan näringsämnen urlakas en kort tid efter avverkning och därmed bidra till övergödning. Gödsling kan också innebära en risk för ökat läck- age av kväve. Uttag av virke och grenar och toppar (grot) kan på- verka markens förmåga att buffra mot försurning på lång sikt, vilket kan leda till negativa effekter för försurningskänsliga organismer i vattenmiljöer som dränerar dessa marker. Avverkning nära vatten kan även leda till att beskuggningen av vatten minskar samt att tillförsel av död ved och organiskt material minskar som utgör substrat för många organismer. En minskad beskuggning kan ge ökade vattentem- peraturer som påverkar faunan negativt och ökat solljus som ger ökad produktion av vissa vattenväxter. Skogsbilvägar kan utgöra hinder för vandrande fisk om vägtrummorna är utformade så att passage hindras eller försvåras. Sammanfattningsvis kan således skogsbruk på- verka vattenmiljön och dess biologiska mångfald.

8.10.2Ramdirektivet för vatten

Genom Ramdirektivet för vatten (RDV) har EU:s medlemsländer antagit ett regelverk vars syfte är att bevara och förbättra vattenmil- jön i Europas grund- och ytvatten. Genom direktivet ställs krav på medlemsstaterna att utforma en förvaltning av sina vatten. Syftet med direktivet anges i artikel 1. Något förenklat är det att upprätta en ram för skyddet av inlandsvatten, kustvatten och grundvatten. För

459

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

att uppnå de syften som anges i artikel 1 föreskrivs i direktivet ett systematiskt arbetssätt, med miljömål som anger vilken vattenkvalitet som ska uppnås i medlemsstaterna vid en viss tidpunkt, ett system för övervakning, kartläggning och analys av vattenkvaliteten för att bedöma behovet av åtgärder för att nå miljömålen, samt krav på att medlemsstaterna upprättar förvaltningsplaner och åtgärdsprogram som anger vilka åtgärder som behövs för att nå miljömålen.

RDV:s miljömål framgår av artikel 4.1 som anger att medlems- staterna vid genomförande av åtgärdsprogram bland annat ska

–genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla yt- och grundvattenförekomster,

–skydda, förbättra och återställa alla yt- och grundvattenförekomster i syfte att uppnå god yt- och grundvattenstatus senast år 2015,

–skydda och förbättra alla konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster i syfte att uppnå god ekologisk potential och god kemisk ytvattenstatus senast år 2015,

–genomföra alla nödvändiga åtgärder för att gradvis minska för- orening från prioriterade ämnen och på sikt se till att utsläpp av farliga prioriterade ämnen upphör, samt förebygga eller begränsa förorening av grundvatten, och

–se till att normer och mål för vissa slags skyddade områden133 upp- nås senast år 2015.

Skyldigheten att uppnå god vattenstatus och förebygga en försäm- ring i medlemsstaternas vattenförekomster är således RDV:s grund- läggande miljömål. Direktivet innehåller dock möjligheter för med- lemsstaterna att under särskilt angivna förutsättningar tillämpa undan- tag, såsom att ange längre tid för att nå målen, att nå mindre stränga mål eller att medge att vissa verksamheter kommer till stånd trots att de medför att målen för en viss vattenförekomst inte kan nås.

Av bilaga V till RDV framgår att bedömningen av en vattenföre- komsts ekologiska status ska utgå från vissa kvalitetsfaktorer. För en vattenförekomsts ekologiska status bedöms biologiska, fysikalisk-

133Vilka dessa är framgår av bilaga IV till RDV. Där räknas upp s.k. dricksvattenförekomster enligt artikel 7 RDV, fisk- och musselvatten, badvatten, nitratkänsliga områden samt Natura 2000-områden.

460

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorer. Inom ramen för dessa kvalitetsfaktorer görs således en bedömning av bland annat sta- tusen för bottenfauna134 och fisk.

Dessa kvalitetsfaktorer har enligt praxis från EU-domstolen135 blivit relevanta vid bedömningen av direktivets förbud mot försäm- ring av statusen i alla yt- och grundvattenförekomster. Enligt EU- domstolen ska begreppet ”försämring av statusen” hos en ytvatten- förekomst tolkas så att det föreligger en försämring så snart statusen hos minst en av kvalitetsfaktorerna enligt bilaga V i direktivet blir för- sämrad med en klass, även om denna försämring av kvalitetsfaktorn inte leder till en försämring av klassificeringen av ytvattenförekomsten som helhet. RDV:s miljömål att uppnå god status och förbudet mot försämring är således bindande för medlemsstaterna. Därtill ska för- budet mot försämring bedömas i förhållande till varje kvalitetsfaktor.

För att uppnå de miljömål som fastställts har medlemsstaterna en skyldighet att upprätta åtgärdsprogram. Genomförandet av åtgärds- programmen ska följas upp och utvärderas. Tillståndet i vattenmiljön ska vidare övervakas och klassificeras. Utifrån dessa resultat ska sedan förändringar övervägas och genomföras inför nästa förvaltningscykel, vilket kan avse bland annat ändrade mål eller nya eller mer anpassade åtgärder för vissa vattenförekomster. De fastställda målen och beslu- tade åtgärdsprogrammen utgör en del av den förvaltningsplan som ska upprättas för varje vattendistrikt.

8.10.3Sveriges genomförande av ramdirektivet för vatten

Sverige har genomfört RDV i huvudsak genom bestämmelser i 5 kap. miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och länssty- relseinstruktionen samt föreskrifter från Havs- och vattenmyndig- heten och SGU (Sveriges geologiska undersökning). Därutöver har vattenmyndigheterna bemyndigats att meddela föreskrifter om miljö- kvalitetsnormer samt beslut om åtgärdsprogram och förvaltnings- planer.

134De djur som lever på eller i bottnen kallas bottenfauna. Vanliga djur på bottnen är t.ex. insekts- larver, maskar, snäckor, små kräftdjur och musslor.

135EU-domstolens dom i mål C-461/13 (Weserdomen). Se även EU-domstolens dom i mål C-535/

18från maj 2020 som bekräftar att Weserdomens tolkning av skyldigheterna för ytvatten i tillämpliga delar även gäller för grundvatten.

461

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Sverige har delats in i fem vattendistrikt utifrån de olika avrin- ningsområdena som finns i landet. Inom dessa vattendistrikt har fem länsstyrelser utsetts till vattenmyndigheter som ansvarar för förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet.

RDV:s miljömål har införlivats i det svenska rättssystemet genom miljökvalitetsnormer för varje vattenförekomst som fastställs av vattenmyndigheterna. Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om en viss kvalitet på bland annat mark, luft eller miljön i övrigt. Miljökvalitets- normerna har i den svenska regleringen, vattenförvaltningsförord- ningen, fått beteckningen ”kvalitetskrav”. Kvalitetskraven, som alltså är detsamma som miljökvalitetsnormer, tas fram mot bakgrund av de kvalitetsfaktorer som anges i direktivets bilaga V och fastställs uti- från föreskrifter som meddelats av Havs- och vattenmyndigheten.

Hur miljökvalitetsnormerna tillämpas vid prövning och tillsyn av verksamheter och åtgärder regleras i 5 kap. miljöbalken. Sedan den 1 januari 2019 har bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och på- verkan på vattenmiljön fått en annan utformning. Bland annat har det införts en bestämmelse i 5 kap. 4 § miljöbalken som avser situa- tionen när en ny verksamhet eller åtgärd ska påbörjas eller en befint- lig verksamhet ändras.

Bestämmelsen tydliggör att målet om god status och förbud mot försämring är bindande i svensk rättsordning. Oavsett om den nya verksamheten eller åtgärden eller ändringen prövas efter en ansökan om tillstånd eller efter en anmälan eller om den upptäcks inom ramen för tillsyn, krävs att den ansvariga myndigheten eller kommunen vid- tar de åtgärder som behövs för att verksamheten eller åtgärden inte ska tillåtas i strid med bestämmelsen. Här avses försämring av vatten- miljön på ett otillåtet sätt, det vill säga i strid mot förbudet om för- sämring som följer av RDV och som genomförs med bestämmelser om miljökvalitetsnormer på förordnings- eller föreskriftsnivå. Det handlar också om att inte äventyra att rätt kvalitet på vattenmiljön uppnås. Med rätt kvalitet avses den status som enligt RDV ska uppnås, alltså den status som vattenförekomsten ska uppnå enligt en miljö- kvalitetsnorm. Inom ramen för handläggningen av ett anmälnings- ärende eller om verksamheten eller åtgärden upptäcks vid tillsyn inne- bär det att kommunen eller myndigheten ska förelägga om tillräckligt långtgående försiktighetsmått, förelägga om att söka tillstånd eller

462

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

vid behov besluta om nödvändiga begränsningar eller förbud med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken.136

I likhet med andra myndigheter och kommuner som utövar till- syn enligt miljöbalken har Skogsstyrelsen, i den utsträckning myn- digheten är tillsynsmyndighet enligt miljöbalken, således en skyldig- het, enligt 5 kap. 4 § miljöbalken, att inte tillåta avverkningar eller andra skogsbruksåtgärder som äventyrar möjligheten att uppnå rätt status på vattnet eller förbudet mot försämring av vattenstatus.

Som nämnts ovan har medlemsstaterna en skyldighet att ta fram åtgärdsprogram. Åtgärdsprogrammen talar om vad som krävs för att nå miljökvalitetsnormerna och vilka myndigheter som behöver göra vad. Angivna åtgärder i åtgärdsprogrammen är således inte riktade mot enskilda.

I åtgärdsprogrammet för Bottenvikens vattendistrikt137 anges i fråga om skogsbruk bland annat att skogsbruksverksamheter har bedömts medföra en betydande påverkan på ett femtiotal vattenförekomster i Bottenvikens vattendistrikt. Vidare anges att Skogsstyrelsens egen uppföljning av miljöhänsyn pekar på att det förekommer brister i miljöhänsynstagandet och sett till hela landet påverkas vattendragen av exempelvis skogsbrukstransporter i en tredjedel av fallen, med en stor påverkan i 13 procent.

I åtgärdsprogrammet anges därför att Skogsstyrelsen ska utveckla och prioritera sin tillsyn av skogsbruksverksamheter i syfte att till- räckliga åtgärder vidtas för att minimera påverkan från dessa verk- samheter i anslutning till vattenförekomster där det finns risk för att miljökvalitetsnormerna för vatten inte följs. Skogsstyrelsen ska även utveckla och prioritera sitt arbete med information, kunskapsför- medling och återkoppling till skogsbruket, samt vid behov utveckla nya eller förändrade styrmedel eller arbetssätt på området. Dess- utom ska Skogsstyrelsen utveckla och implementera metoder för upp- följning av den miljöhänsyn som tas av skogsbruket, med avseende på påverkan på vattenmiljön. Arbetet behöver framförallt fokusera på dikningsåtgärder, hänsynsuppföljning och kvantifierbara metoder för uppföljning.

136Prop. 2017/18:243 s. 191 och 194.

137Vattenmyndigheten Bottenviken, Åtgärdsprogram 2016–2021, s. 46 f.

463

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Föreskrifter om hänsyn till vatten med stöd av skogsvårdslagen

Som nämnts ovan får sådana föreskrifter meddelade med stöd av 30 § skogsvårdslagen inte motverka att miljökvalitetsnormer som har ut- färdats enligt 5 kap. miljöbalken följs. Skogsstyrelsen har meddelat ett antal föreskrifter med stöd av 30 § skogsvårdslagen som berör påverkan på vatten. Dessa är följande.

7:14 Passager över vattendrag ska utformas så att vandringshinder för vattenlevande organismer inte uppstår och att vattendraget behåller sin naturliga botten.

7:16 Vägdiken ska utformas så att de inte ansluter direkt till vattendrag eller sjö, eller åtgärder vidtas så att skadlig slamtransport förhindras.

7:23 Skador till följd av skötsel av skog ska förhindras eller begränsas på mark och vatten.

7:24 Vid skötsel av skog ska skadligt näringsläckage och skadlig slam- transport till sjöar och vattendrag förhindras och vattenkvaliteten bibe- hållas eller förbättras. Vid användning av bekämpningsmedel, drivmedel eller oljor ska det ske så att skador på miljön förhindras.

Allmänna råd: Med bibehållen eller förbättrad vattenkvalitet bör avses sådana fall där de av vattenmyndigheterna fastställda miljökvalitetsnor- merna för vatten följs. Vid användning av ämnen för produktionshöjning eller kompensation av biomassauttag bör inte tillförsel av tungmetaller och andra skadliga ämnen överstiga det som normalt förs bort vid uttag av biomassa.

Enligt Skogsstyrelsens föreskrifter om samråd omfattas dikesrens- ning, anläggande av skogsbilväg och traktorväg samt basväg som pas- serar över värdefulla våtmarker och värdefulla vattendrag av samråds- plikt enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Av dessa föreskrifter framgår att anmälan om anläggande av väg ska innehålla uppgifter om hur vägen ska anläggas vid våtmarkspassager samt hur överfarter över vatten- drag och diken ska göras då sådana är aktuella.

8.10.4Uppföljning av ramdirektivet för vatten

Arbetet med vattenförvaltning drivs som nämnts i förvaltningscykler om sex år, där olika arbetsmoment återkommer. Den första cykeln avslutades 2009, följande avslutades 2015 och nästkommande kom-

464

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

mer avslutas 2021. En cykel inleds med att vatten kartläggs utifrån befintlig övervakning. Underlaget används sedan för att bedöma och klassificera vattnets tillstånd och påverkan, fastställa miljökvalitets- normer och vilka åtgärder som behöver vidtas för att nå. I förvalt- ningsplanen dikteras behoven av kartläggning och analys, övervakning, samverkan och miljökvalitetsnormernas tillämpning.

Vad gäller rapportering till EU ska medlemsstaterna bland annat lämna kopior på förvaltningsplanerna och sammanfattande rappor- ter om de övervakningsprogram av vattenstatusen i ytvatten och grundvatten som utarbetas enligt artikel 8 (artikel 15).

Utifrån den rapportering som Sverige utförde 2016 och 2017 har kommissionen utvärderat Sveriges arbete med vattenförvaltning. Av rapporten framgår bland annat en sammanställning över ekologisk status/potential för de vattenförekomster som ingår i den svenska övervakningen. I den totala bedömningen av vattenförekomsternas ekologiska status/potential är majoriteten av vattenförekomsternas status/potential sämre än bra, 51 procent av sjöar, 68 procent av älvarna and 82 procent av kustvattnet.138

8.11FN:s klimatkonvention och klimatavtalet från Paris

Sverige har liksom flertalet av världens länder ratificerat FN:s ram- konvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) som trädde i kraft 1994. Klimatkonventionens mål är att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Vid klimatkonventionens tjugoförsta partsmöte (COP21) i Paris i december 2015 enades värl- dens länder om ett nytt globalt och rättsligt bindande klimatavtal (Parisavtalet) som trädde ikraft den 4 november 2016. Parisavtalet ger ett rättsligt bindande ramverk och ersätter det tillvägagångssätt som har tillämpats enligt det tidigare beslutade Kyotoprotokollet.

Enligt Parisavtalet ska den globala uppvärmningen hållas långt under två grader Celsius och ansträngningar göras för att hålla ök- ningen under 1,5 grader jämfört med förindustriell nivå. Såväl län-

138Europeiska kommissionen, Report from the commission to the European parliament the Council on the implementation of the Water Framework Directive (2000/60/EC) and the Floods Directive (2007/60/EC) Second River Basin Management Plans First Flood Risk Management Plans, SWD(2019) 57 final, s. 60.

465

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

dernas nationella åtaganden som det samlade globala arbetet kom- mer ses över vart femte år. Parisavtalet är inte tidsbegränsat och det är det första rättsligt bindande klimatavtal som etablerar rättsligt bindande åtaganden för alla parter om att de ska ha nationellt fast- ställda bidrag (NDC, Nationally Determined Contribution) som ska rapporteras in vart femte år. De nationellt fastställda bidragen ska inkludera utsläppsbegränsningar och parterna kan också inklu- dera åtgärder för anpassning, klimatfinansiering, kapacitetsuppbygg- nad och tekniköverföring. Med Parisavtalet har parterna satt ut en ny färdriktning som inkluderar implementeringen av regelverket, en global översyn 2023 och relationen till Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling. I artikel 5 i Parisavtalet uppmuntras län- der att bevara kolsänkor, inklusive skogar, och, om det är möjligt, att stärka dem.

8.12Det svenska miljömålssystemet

De internationella åtaganden Sverige ingått har genomförts eller kom- pletterats genom de svenska miljökvalitetsmålen med dess preciser- ingar och etappmålen. Det gäller särskilt målsättningarna som uttrycks genom Agenda 2030 och Aichimålen. Miljömålssystemet anger även målsättningar för de EU-rättsliga förpliktelserna. Utredningen har därför bedömt att det är relevant att i detta sammanhang redogöra för de relevanta miljökvalitets- och etappmålen samt för hur dessa nås. Även i detta avseende har utredningen utgått från befintligt kunskapsunderlag.

Femton miljökvalitetsmål beslutades av Sveriges riksdag år 1999 och kompletterades med ett sextonde miljökvalitetsmål 2005. Riks- dagen beslutade våren 2010 om en ny målstruktur för miljöarbetet med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål.139 Genera- tionsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som be- höver ske för att miljökvalitetsmålen ska nås och ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Miljökvalitetsmålen med preciseringar anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Preciseringarna ska även utgöra grunden för att tolka

139Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

466

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

miljökvalitetsmålens innebörd, vara kriterier vid bedömningen av möjligheterna att nå målen och vara vägledande för miljöarbetet.140

Enligt förarbetena till nämnda nya målstruktur för miljömåls- systemet ska miljökvalitetsmålen vara ambitiösa och utmanande – men bör inte vara formulerade på ett sätt som gör att de blir omöjliga att nå. Det kan leda till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Det är inte konstruktivt att miljömåls- uppföljningen signalerar att det blir allt svårare att nå miljökvalitets- målen trots att betydande resurser läggs ned på miljöarbetet och att tillståndet i miljön har förbättrats. För att nå den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen anger krävs för flertalet mål längre tid än en generation, oavsett om kraftfulla åtgärder vidtas, eftersom återhämt- ningstiden i naturen är lång. Bedömningsgrunden för uppfyllelse av miljökvalitetsmålen är dock att det tillstånd i miljön som miljökvali- tetsmålen uttrycker eller förutsättningarna för att nå denna kvalitet behöver vara uppnådda inom en generation.141

Miljömålssystemet består alltså av ett generationsmål, 16 miljö- kvalitetsmål med preciseringar samt ett antal etappmål inom om- rådena avfall, biologisk mångfald, farliga ämnen, hållbar stadsutveck- ling, luftföroreningar och klimat. Miljökvalitetsmålen fastställs av riksdagen. Regeringen har beslutat ett antal etappmål som ska ange stegen på vägen och göra det lättare att nå generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. Etappmålen förtydligar den samhälls- omställning som krävs för att generationsmålet och miljökvalitets- målen ska kunna nås.

Av betydelse för den biologiska mångfalden i skogen är i första hand generationsmålet samt miljökvalitetsmålen Levande skogar, Ett rikt växt- och djurliv, Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vatten- drag, Bara naturlig försurning och Storslagen fjällmiljö.

Utredningens uppdrag är att redogöra för Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald. Som utredningen redogjort för anses de internationella åtagandena i fråga om Agenda 2030 och CBD vara genomförda genom det svenska miljömålssystemet. I fråga om de åtaganden som berör miljötillståndet i skogen bedömer utredningen att de mest centrala miljökvalitetsmålen är Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv. Utredningen kommer därför att redogöra för dessa mål och för hur de ansvariga miljömålsmyndigheterna har be-

140Ds 2012:23.

141Prop. 2009/10:155, s. 30.

467

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

dömt att dessa mål uppnås. På motsvarande sätt har utredningen bedömt att de mest relevanta etappmålen är Skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden, Miljöhänsyn i skogsbruket, Variationsrikt skogsbruk och Dialogprocess i skogsbruket.

8.12.1Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv

Miljökvalitetsmålet Levande skogar är följande:

Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövär- den och sociala värden värnas.

Regeringen har fastställt nio preciseringar av miljökvalitetsmålet Lev- ande skogar:

Skogsmarkens egenskaper och processer: Skogsmarkens fysikaliska, kemiska, hydrologiska och biologiska egenskaper och processer är bibe- hållna.

Skogens ekosystemtjänster är vidmakthållna.

Skogens biologiska mångfald är bevarad i samtliga naturgeografiska regio- ner och arter har möjlighet att sprida sig inom sina naturliga utbred- ningsområden som en del i en grön infrastruktur.

Naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till skogsland- skapet har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer.

Hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värde- fulla skogar.

Främmande arter och genotyper hotar inte skogens biologiska mång- fald.

Genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mång- falden är inte introducerade.

Natur- och kulturmiljövärden i skogen är bevarade och förutsätt- ningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns.

Skogens värden för friluftslivet är värnade och bibehållna.

468

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv är följande:

Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosyste- men samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik bio- logisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.

Regeringen har fastställt åtta preciseringar av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv:

Bevarandestatusen för i Sverige naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer.

Den av klimatscenarier utpekade förhöjda risken för utdöende har minskat för de arter och naturtyper som löper störst risk att påverkas negativt av klimatförändringar.

Ekosystemen har förmåga att klara av störningar samt anpassa sig till förändringar, som ett ändrat klimat, så att de kan fortsätta leverera eko- systemtjänster och bidra till att motverka klimatförändringen och dess effekter.

Det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätthålls genom en kombination av skydd, återställande och hållbart nyttjande inom sekto- rer, så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker och den biologiska mångfalden i landskapet bevaras.

Genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mång- falden är inte introducerade.

Främmande arter och genotyper hotar inte den biologiska mångfalden.

Det biologiska kulturarvet är förvaltat så att viktiga natur- och kultur- värden är bevarade och förutsättningar finns för ett fortsatt bevarande och utveckling av värdena.

Tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och den biologiska mångfalden värnas och bibehålls samt är tillgänglig för män- niskan.

469

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

8.12.2Etappmål

Skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden.

Av särskilt intresse för skogen är bland annat etappmålet om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden. I etappmålet anges följande:

Minst 20 procent av Sveriges land- och sötvattensområden samt 10 pro- cent av Sveriges marina områden ska senast år 2020 bidra till att nå nationella och internationella mål för biologisk mångfald. Detta ska ske genom skydd eller annat bevarande av områden som har särskild bety- delse för biologisk mångfald eller ekosystemtjänster. Bevarandet ska ske med ekologiskt representativa och väl förbundna system där reservat, andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder eller miljöanpassat brukande ingår. Systemen ska vara väl integrerade i omgivande landskap och förvaltas på ett effektivt och inkluderande sätt.

Skydd av områden ska till år 2020 utökas med minst 1 142 000 hektar räknat från år 2012 enligt följande:

–Skogar med höga naturvärden ska skyddas från avverkning. Detta ska ske genom att det formella skyddet av skogsmark har ökat med cirka 150 000 hektar skogsmark med höga naturvärden och i behov av formellt skydd nedan gränsen för fjällnära skog.

–Skogsbrukets frivilliga avsättningar bör ha ökat i omfattning med cirka 200 000 hektar skogsmark i områden som har eller kan komma att utveckla höga naturvärden till totalt 1 450 000 hektar.

–Det formella skyddet av våtmarker har ökat med cirka 210 000 hek- tar genom att myrar med höga naturvärden i den nationella myr- skyddsplanen skyddas.

–De ekologiska sambanden har stärkts så att skyddade och på andra sätt bevarade områden och biotoper är väl förbundna och integre- rade i landskapet, inklusive den marina miljön, genom att den gröna infrastrukturen har utvecklats och förstärkts.

Miljöhänsyn i skogsbruket

Etappmålet om miljöhänsyn i skogsbruket är att senast år 2015 är de förväntningar som samhället har på miljöhänsyn i skogsbruket tydlig- gjorda och kända för skogsbruket, så att de får en praktisk tillämpning.

470

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Variationsrikt skogsbruk

Etappmålet om ett variationsrikt skogsbruk är att bestämmelser har förtydligats så att det senast år 2015 finns goda förutsättningar för ett variationsrikt skogsbruk.

Dialogprocess i skogsbruket

Etappmålet om en dialogprocess i ett nationellt skogsprogram är att en öppen dialog med intressenter som berörs av skogen och dess värdekedja har etablerats senast den 1 juli 2015. Dialogen omfattar ekonomiska, sociala och miljömässiga värden och syftar till att sko- gen och dess värdekedja ytterligare bidrar till utvecklingen mot ett hållbart samhälle och en växande biobaserad samhällsekonomi.

8.12.3Uppföljningen av miljökvalitetsmål och etappmål

De svenska miljömålen följs upp genom en årlig uppföljning på nationell och regional nivå. Vart fjärde år redovisas en fördjupad ut- värdering av möjligheterna att nå miljömålen. För varje miljömål finns en nationell myndighet som har ett utpekat ansvar för uppföljningen. Naturvårdsverket ansvarar för att lämna den samlade redovisningen till regeringen. I den fördjupade utvärderingen bedöms om beslutade styrmedel och de åtgärder som görs är tillräckliga för att nå de natio- nella miljömålen. Den innehåller även analyser av synergier och kon- flikter i miljöarbetet, bedömningar och prognoser för generations- målet, miljökvalitetsmålen och etappmålen samt visar om det finns behov av att ändra på befintliga styrmedel eller införa nya styrmedel och åtgärder.

I den fördjupade utvärderingen år 2019 bedömdes att det inte var möjligt att nå miljökvalitetsmålen Levande skogar eller Ett rikt växt- och djurliv med i dag beslutade eller planerade styrmedel.

8.12.4Uppföljning av Levande skogar

I 2020 års uppföljning av miljömålen anges att åtgärder och styr- medel som syftar till att minska fragmentering och ytterligare förlust av livsmiljöer för hotade arter i skogslandskapet är avgörande för att

471

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

nå närmare miljökvalitetsmålet. Långsiktigt skydd av skogar med höga naturvärden, satsningar på att öka arealen som brukas med hygges- fria metoder, kunskapsuppbyggnad om skogslandskapets höga natur- värden, och arbete med att skapa en sammanhängande grön infrastruk- tur är exempel på sådana viktiga områden.

I uppföljningen framhålls att det inom skogsbruket pågår ett arbete för att förbättra skogsbrukets hänsynstagande inom ramen för arbe- tet med målbilder för god miljöhänsyn. Det anges även att arealen formellt skyddad skog ökar. Det minskade anslaget 2019 innebar dock en lägre ökningstakt jämfört med föregående år.

Skogsstyrelsen har gjort en fördjupad utvärdering av miljökvali- tetsmålet Levande skogar år 2019. Utvärdering och bedömning av måluppfyllelse och trend för miljömålets utveckling utgår från det aktuella läget i november 2018. Bedömningarna bygger således på de miljösatsningar som regeringen vid tidpunkten infört i budgeten för 2018, i form av förstärkta resurser för områdesskydd, naturvårdande skötsel och en landsomfattande nyckelbiotopsinventering. Uppdra- get att utföra en landsomfattande nyckelbiotopsinventering har åter- kallats av regeringen. Av utvärderingen framgår bland annat följande.142

Flera trender pekar i positiv riktning när det gäller miljöarbetet i form av de åtgärder som i dag vidtas för att förbättra tillståndet. I dagsläget satsar regeringen extra resurser för formellt skydd av skog, hyggesfritt skogsbruk och naturvårdande skötsel. Inom skogsbruket pågår ett stort arbete för att förbättra skogsbrukets miljöhänsynstagande inom ramen för arbetet med målbilder för god miljöhänsyn. En stor andel av skogs- marken är certifierad och stora arealer frivilliga avsättningar undantas virkesproduktion.

Ett flertal av de centrala områdena för Levande skogar visar på ett otill- fredsställande resultat gällande miljötillståndet. Minskande och fragmen- terade livsmiljöer samt minskande och/eller små populationer hos ett antal hotade arter är ett stort problem för att nå målet om att bevara biologisk mångfald. Till följd av trakthyggesbruket har svårspridda arter som är beroende av lång skoglig kontinuitet eller en komplex vegeta- tionsstruktur missgynnats och flera av dem är därför hotade i dagens skogslandskap. Allt eftersom sådana områden slutavverkas minskar are- alen tillgänglig livsmiljö. För att komma närmare målet behövs förbätt- ringar av den miljöhänsyn som tas vid skogsbruksåtgärder (kulturmiljöer, körskador, hänsynskrävande biotoper, skyddszoner), en ökning av den areal som brukas med hyggesfria metoder, långsiktigt bevarande av värde-

142Det bör noteras att utvärderingen beträffande miljöhänsynen i vissa delar vilar på felaktiga antaganden till följd av fel i redovisad statistik. Se Skogsstyrelsens pressmeddelande den 29 okto- ber 2020, Skogsstyrelsen korrigerar statistik om träd och träddelar som lämnats vid avverkning.

472

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

kärnor, en ökning av naturvårdande skötsel i förhållande till behoven och ett utvecklat landskapsperspektiv. Riktigt gamla skogar med en bestånds- ålder över 160 år finns i låg omfattning. Viktiga strukturer som före- komsten av äldre lövrik skog och hård död ved har emellertid ökat under senare decennier, vilket bör ha minskat hoten mot vissa hotade arter.

För att bibehålla biologisk mångfald är ambitionen att skyddsvärda sko- gar inte ska avverkas, utan bevaras antingen genom formellt skydd eller frivilliga avsättningar fortsatt viktig. En effektiv naturvård bygger på att såväl skogsbruket som ansvariga myndigheter har kännedom om var i landskapet områden med höga naturvärden är lokaliserade. För att föra kunskapsutvecklingen framåt är det därför positivt att Skogsstyrelsen 2018 fått ett regeringsuppdrag om en landsomfattande nyckelbiotops- inventering. Många naturvärden kan inte återskapas under överskådlig tid och avverkas dessa skogar är värdena spolierade.

Klimatförändringarna är i sig ett växande hot. Den negativa inverkan kan bli extra stor där det tar lång tid för själva skogen att nyskapas på högre latitud/altitud samt där fuktförhållandena förändras märkbart över året. Betydelsen av en utvecklad grön infrastruktur, det vill säga god spridning på alla viktiga naturtyper i landskapet i relation till spridningsförmågan hos de arter som är knutna till dem, ökar starkt då klimatet ändras i den takt som sker i dag. Behovet av en övergripande gemensam landskaps- planering för olika naturvårdsinsatser stärks.

Många av de i dag igångsatta miljöförbättrande insatserna kräver tid för att vända utvecklingen. Skydd av skogar med höga naturvärden, natur- vårdande skötsel samt det pågående arbetet med att förbättra miljöhän- synen vid avverkning är exempelvis viktiga insatser vars värde ökar över tid. Ett flertal studier visar att många skogslevande arter klarar sig bättre på hygget om det finns lämnad naturhänsyn jämfört med om det är kalt. Under förutsättningar att dagens ambitioner och åtgärdsarbete fortsät- ter att stärkas, vidareutvecklas och praktiskt tillämpas bedöms utveck- lingen vara positiv på medellång sikt.

I Skogsstyrelsens fördjupade utvärdering redogörs för följande åtgär- der som krävs för att miljökvalitetsmålet ska nås.143

Utvecklat miljömålssystem. Miljömålssystemet bör utvecklas i syfte att bli än mer motivationsskapande, och som verktyg för att ytterligare stimulera aktörers drivkrafter. En viktig förutsättning för att utveckla ett funktionellt målstyrningssystem är att de aktörer som påverkas och för- väntas bidra till resultatet, får möjlighet att vara delaktiga i utvecklingen. Delaktighet ger förståelse och engagemang, vilka är nyckelfaktorer för att öka motivationen och därmed öka takten för att nå miljökvalitets- målet Levande skogar.

143Skogsstyrelsen, Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet Levande skogar 2019, s. 76 f.

473

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Ny bristanalys. Bristanalysen för skydd av skog som genomfördes i slutet av 1990-talet byggde på ett antal antaganden vad gäller produktionsland- skapets bidrag till arternas habitat (genom skogsskötselns efterliknande av naturliga störningsregimer) och införandet av restaureringsåtgärder. Under de senaste två årtionden har produktionslandskapet förändrats avsevärt som en följd av skogsbruket, samtidigt som ny kunskap har upp- kommit med avseende på hur skogens brukande inklusive hänsyn på- verkar habitattillgången för arterna. Med avseende på detta behövs en ny bristanalys genomföras där viktiga aspekter är att utreda huruvida de antaganden som låg till grund för bristanalysen har förverkligats eller om bristanalysens slutsatser behöver revideras på grund av ändrade för- utsättningar i skogslandskapet.

Långsiktigt skydd av skogar med höga naturvärden. Skogar med höga naturvärden bör undantas skogsproduktion, och skötas/förvaltas på ett sätt som bibehåller de biologiska värdena över tid. Det är mer kostnads- effektivt att bevara befintliga värden än att återskapa. Vissa miljöer går inte att återskapa under överskådlig tid. Nordvästra Sveriges kontinuitets- skogar bör fortsatt förvaltas på ett sätt som bevarar områdets stora natur- vårdsbetydelse.

Buffert mot störningskänsliga biotoper. Studier visar att många stör- ningskänsliga biotoper påverkas av negativa kanteffekter. Det är av stor vikt för det långsiktiga artbevarandet att skogsbruket tillämpar hänsyn i form av skyddszoner eller tillämpar hyggesfritt skogsbruk i angräns- ning till de biotoptyper som påverkas negativt av den störning som ett angränsande hygge innebär.

Naturvårdande skötsel. Naturvårdande skötsel i formellt skyddad skog bör öka och utföras i nivå med behoven. Under 2018 har regeringen sat- sat resurser för ändamålet. Satsningen behöver vara flerårig för att de mest akuta behoven ska kunna åtgärdas. Det behövs mer kunskap om behov och utförande även i annan skogsmark som är undantagen virkes- produktion.

Inventering av biologisk mångfald i produktionsskogen. Det finns behov av att öka kunskapen om hur ekosystemen svarar på olika åt- gärder. Detta för att på ett bättre sätt kunna bedöma kopplingen mellan åtgärder och hur arter och ekosystem på sikt kan komma att utvecklas. Sedan år 2009 följer Skogsstyrelsen upp biologisk mångfald i nyckelbio- toper. Strukturerad uppföljning av biologisk mångfald saknas för övrig skogsmark. Det finns stora kunskapsbrister angående utvecklingen för biologisk mångfald i den uppväxande skogen som används till virkes- produktion. Mycket lite är känt angående arters återetablering efter avverkning och det föreligger ett stort behov av en inventering som byg- ger på uppföljning av arter i dessa skogar.

474

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Åtgärder för att motverka fragmentering av livsmiljöer. Intensi- fierade åtgärder för att motverka fragmentering av livsmiljöer behöver vidtas. I och med den förväntade klimatförändringen är det mycket vik- tigt att arbeta med att ge arter spridningsvägar. För detta krävs en funk- tionell grön infrastruktur där områdena mellan värdekärnor där virkes- produktion bedrivs är av avgörande betydelse. Exempel på viktiga åtgär- der i dessa områden är praktiskt tillämpning av målbilder för god miljö- hänsyn, en ökning av hyggesfria brukningsmetoder och gemensam land- skapsplanering i tid och rum.

Landskapsperspektivet inom skogsbruket samt mellan jord- och skogs- bruk behöver stärkas för att bevara biologisk mångfald och skapa en funk- tionell grön infrastruktur. Behoven av gemensam landskapsplanering mellan olika markägare för att se till landskapets förmåga att producera olika ekosystemtjänster och bibehålla biologisk mångfald är stora. För att uppnå detta behövs en samsyn i skogsbruket i stort via gemensam pla- nering av både olika naturvårdsinsatser och åtgärder för virkesproduk- tion. För stor- och mellan skogsbruket finns en stor möjlighet att åstad- komma detta genom initiativ till samverkan med andra företag och organisationer. Småskogsbruket behöver stöd av myndigheter och skogs- ägarföreningar.

Förlängda omloppstider med hjälp av långsiktig planering på landskaps- nivå kan vara en funktionell insats för att öka ett landskaps förmåga att härbärgera olika arter med olika krav på sin livsmiljö. Genom att planera avverkningar både i tid och rum kan man säkerställa närhet mellan lämp- liga livsmiljöer och undvika att dessa försvinner under vissa perioder. Verktyg för ett sådant arbete bör utvecklas på nationell nivå.

För att uppnå en funktionell grön infrastruktur för Sverige behövs även en förståelse och en samverkan mellan de som utför aktiviteter i flera olika marktyper och för olika markanvändningsändamål. Därför är det nöd- vändigt att lokala myndigheter och organisationer samverkar för en bre- dare förståelse av ekologiska sammanhang, så att grön infrastruktur blir en naturlig del av planering och prioritering av insatser i olika sam- hällsprocesser. Finansiering av de åtgärder som tagits fram i de regionala handlingsplanerna för grön infrastruktur saknas i många fall.

Klövviltstammarna, framför allt älg/hjortstammen, behöver genom högre avskjutning minskas från dagens nivå för att ett stort antal lövträdsarter överhuvudtaget ska kunna etablera sig i skogslandskapet.

Hyggesfria brukningsmetoder behöver öka och det behövs en satsning på att stimulera en ökning av hyggesfria brukningsmetoder. På grund av svaga ekonomiska incitament bedöms nya kompletterande styrmedel krävas och nuvarande styrmedel i form av rådgivnings- och kunskaps- byggande insatser förstärkas. En fortsatt kunskaps- och metodutveck- ling är viktig för att vi ska kunna bedriva hyggesfritt skogsbruk på ett

475

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

rationellt sätt. Hyggesfritt skogsbruk har potential att lösa flera mål- eller intressekonflikter som kan uppstå mellan skogsbruk och andra mål/intressen och är en åtgärd som är positivt för biologisk mångfald och grön infrastruktur i landskapet.

Miljöhänsyn enligt målbilderna behöver tillämpas praktiskt av skogs- bruket ute i skogen. Skogsbruket behöver tillämpa målbilderna för god miljöhänsyn i sin verksamhet så att den genomsnittliga hänsynen håller målbildsnivåerna.

Målklassen PF – produktion med förstärkt hänsyn behöver tillämpas på bestånd med inslag av höga naturvärden, men som inte når upp till nivån för nyckelbiotop.

Beslut för att motverka körskador. Skogsstyrelsen bör arbeta med att öka beslut om åtgärder för att förhindra körskador som förebyggande åtgärd. Skogsbruket har under en längre period arbetat med att förbättra hänsyn kopplat till körskador. Även om de senaste årens resultat indi- kerar en förbättring så förekommer skador i dag i alltför hög utsträck- ning. Markägarna är mycket bra på att följa de beslut (förbud och före- lägganden) som Skogsstyrelsen fattar avseende körskador – styrmedlet tillsyn fungerar bra i sammanhanget. Det ger ett bra resultat i skogen och myndigheten bör därför öka användandet av beslut kopplat till körskador.

Arbete för att nå etappmålet om skydd. I dagsläget nås inte etappmål för frivilliga avsättningar. Stora arealer frivilliga avsättningar har över- gått till formella skydd hos storskogsbruket samtidigt som arealen fri- villiga avsättningar hos små och mellanskogsbruket ökat. Det finns behov av en ökad transparens då det är önskvärt att information om de frivilliga avsättningarna finns tillgänglig vid planeringen av det formella skyddet. I dagsläget offentliggör storskogsbruket och Svenska kyrkan sina frivil- liga avsättningar på en hemsida. Om resterande delar av markägarna skulle öka transparensen på motsvarande sätt skulle det stärka de fri- villiga avsättningarna som instrument inom skogs- och miljöpolitiken och det skulle möjliggöra en ökad samordning mellan statens arbete med formella skydd och de frivilliga åtagandena, så att dessa instrument sammantaget ger största möjliga naturvårdsnytta i ett landskapsper- spektiv. En ökad transparens skulle även förbättra uppföljningsmöjlig- heterna och ge en bättre bild av varaktighet.

Värdefulla skogsbryn. Skötsel av värdefulla skogsbryn bör öka för att gynna den biologiska mångfalden. Stöd och ersättningar till kommande landsbygdsprogram bör utredas så att de samverkar på bästa sätt för att skapa, restaurera och sköta bryn. Brynmiljöer bör även ingå i regionala handlingsplaner för grön infrastruktur.

476

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Tydliggör sektorsansvaret. Gränser och kommunikation kring sektors- ansvaret behöver tydliggöras av regeringen och kommuniceras tydligt av berörda myndigheter.

Styrmedelsanalys. Vid den fördjupade utvärderingen 2015 förordades en fullständig styrmedelsanalys av de skogspolitiska styrmedlen och åt- gärder kopplat till preciseringarna i Levande skogar. Nya miljömål och nya preciseringar har tillkommit vilket motiverar en fullständig styr- medelsanalys. Inom ramen för en samhällsekonomisk konsekvensanalys bör det analyseras vilka styrmedel som är mest kostnadseffektiva och hur de förmår bidra till preciseringarna och måluppfyllelse. Av bety- dande vikt är att analysera möjligheter till ett större landskapsperspektiv i gällande lagstiftning.

Gallringens miljöpåverkan. Det behövs kunskap om gallringens miljö- påverkan. Vid den fördjupade utvärderingen 2015 identifierades beho- ven av att utreda omfattningen av gallringens miljöpåverkan. Behovet kvar- står i dagsläget.

Tydliggör mål om friluftsliv och sociala värden. Målet för friluftsliv och sociala värden är vagt och otydligt och behöver tydliggöras. Skogs- styrelsen ser behov av att tillsammans med relevanta myndigheter göra en bred uttolkning och konkretisering av nuvarande politiska mål för skogens sociala värden. Skogsstyrelsen behöver också tydliggöra Skogs- styrelsens roll i samverkan mot kommuner, länsstyrelser, regioner och andra nationella myndigheter när det gäller arbetet med skogens sociala värden.

Vägledning för sociala värden. Regeringen bör ge Boverket, Natur- vårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen i uppdrag att gemensamt ta fram en vägledning för skogens sociala värden och tät- ortsnära natur.

Satsa resurser på att få ut barn i skogen. För att få ut den samhälls- ekonomiska nytta som skogen ger för folkhälsan i form av friluftsliv, rekreation och övriga sociala värden är att öka människors vistelse i skogen viktigt. I dagens samhälle riskerar många barn att tappa den naturliga anknytningen till skogen och naturen. Staten bör satsa resurser till att i tidiga åldrar bistå med aktiviteter som hjälper till att få ut barnen i sko- gen. Exempel på goda insatser som kan förstärkas ytterligare är scouterna som via statligt stöd har haft aktiviteter för att få nya grupper att hitta ut. Även Skogen i skolans verksamhet är väl inarbetad och riktar sig skolbarn.

477

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

8.12.5Uppföljning av Ett rikt växt- och djurliv

I 2020 års uppföljning av miljömålen konstaterar Naturvårdsverket att miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv är beroende av att merparten av de övriga miljökvalitetsmålen nås. Det anges även att större hänsyn behöver tas när naturresurserna nyttjas, likaså behövs ett ökat skydd och bättre skötsel av naturmiljöer. Fortfarande avver- kas stora arealer skog med höga naturvärden i stället för att skyddas och odlingslandskapets ängs- och betesmarker växer igen. Vissa styr- medel tillämpas inte, till exempel visar påverkan på hänsynskrävande biotoper i skog i många fall en negativ trend, och det finns inte till- räckliga resurser för att biologisk mångfald och ekosystemtjänster ska bevaras på sikt.

Av Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljökvalitets- målet Ett rikt växt- och djurliv 2019 framgår bland annat följande.144

Miljötillståndet för olika naturtyper och arter är generellt dåligt och utvecklas i många fall negativt. I Sverige har tre fjärdedelar av natur- typerna och hälften av arterna som ingår i habitatdirektivet inte gynn- sam bevarandestatus. Situationen är allvarligast för våra ängar och hagar samt naturtyper i skog och hav. Främmande arter, varav många hotar den biologiska mångfalden och ekosystemtjänster, fortsätter att öka. Odlings- landskapets värdefulla gräsmarker växer igen. I skogen avverkas nyckel- biotoper och det råder brist på skog med lång kontinuitet och naturliga störningar som översvämning och bränder. Marina naturtyper påverkas av övergödning och kommersiellt fiske. För många sjöar, vattendrag och våtmarker har vattenreglering, dikning och övergödning orsakat igen- växning och störda hydrologiska förhållanden. Naturtyper med gynn- sam bevarandestatus finns framför allt i fjällen där exploateringstrycket är lågt.

Vi når inte gynnsam bevarandestatus i någon av de biogeografiska eller marina regionerna i Sverige, för de naturtyper som listas i EU:s art- och habitatdirektiv. Det är särskilt illa för skogen och odlingslandskapet.

Grön infrastruktur och bättre miljöhänsyn behövs

För att motverka fragmentering av livsmiljöer och behålla ekosystemens funktioner behövs en grön infrastruktur som ger bättre konnektivitet mellan livsmiljöer. Skydd och återställande måste kombineras med håll- bart nyttjande av mark, vatten och naturresurser.

De areella näringarnas miljöhänsyn brister och det måste bli tydligare hur miljöbalken, artskyddsförordningen och skogsvårdslagen ska tillämpas i

144Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019.

478

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

förhållande till varandra. Tillämpningen av miljöbalkens hänsynsregler brister även vid tillståndsprövning av verksamheter och kvaliteten på miljökonsekvensbedömningar är ofta för låg. Principen om förorenaren/ brukaren betalar tillämpas inte fullt ut för skador på biologisk mångfald, varken för areella näringar eller andra verksamheter.

Åtgärder som krävs för att målet ska nås

I den fördjupade utvärderingen anger Naturvårdsverket följande.

Regeringen bör:

•Se över artskyddsförordningen och angränsande regelverk. Syftet bör vara att förbättra tillämpningen av artskyddet för att säkerställa att den är tillämpbar, effektiv och rättssäker.

•Fortsätta översynen av skogsvårdslagstiftningen. Miljöhänsynen i skogsbruket behöver tydliggöras och förstärkas. Hyggesfria meto- der bör främjas.

•Säkerställa att länsstyrelserna och nationella myndigheter kan av- sätta tillräckliga resurser för genomförandet av handlingsplaner för grön infrastruktur. Kommunerna måste beakta grön infrastruktur i den fysiska planeringen.

8.12.6Uppföljning av etappmål

Etappmålet om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden

I 2020 års uppföljning anges att etappmålet om skydd av landområ- den, sötvattensområden och marina områden inte bedöms nås inom uppsatt tid. Även om en stor andel skydd är uppnådd, saknas bety- dande arealer samtidigt som kvalitetsmått såsom konnektivitet saknar förutsättningar för att tillgodoses. Analyser av representativitet pågår. I uppföljningen framgår följande.145

Målet är preciserat till ”skydd eller annat bevarande av områden som har särskild betydelse för biologisk mångfald eller ekosystemtjänster”. Inom befintlig statistik ingår sådana områden huvudsakligen inom formellt skyddade områden och frivilliga avsättningar.

145Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020, s. 474 med där gjorda hänvisningar.

479

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Formellt skyddade områden utgjorde fram till och med 2018 närmare 15 procent av landets land- och sötvattensareal. Dessa områden baseras på omfattande dokumentation av naturvärden och biologisk mångfald, vilket möjliggör ett urval av de mest skyddsvärda områdena. Därav be- döms större delen av denna areal vara relevant för målet med undantag för arronderingsmarker samt delar av några äldre naturvårdsområden. Till detta kan även läggas områden där markersättningar utgått för bildande av naturreservat,

varav den totala arealen uppgår till ytterligare cirka 0,6 procent.

Frivilliga avsättningar 2018 utgjorde 2,7 procent av landarealen.

Närmare uppgifter om hur stor del av dessa som har särskild betydelse för biologisk mångfald saknas, men tidigare bedömningar indikerar att 70–80 procent av de frivilliga avsättningarna har ett skyddsvärde.

Totalt utgör skyddade områden och frivilliga avsättningar cirka 17,5 pro- cent av land- och sötvattenytan. Insatser under 2019 tillför ytterligare arealer, men förändrar inte nämnvärt den totala andelen formellt skydd och frivilliga avsättningar.

Ytterligare områden skulle även kunna finnas som större hänsynsom- råden och inom improduktiv skogsmark. Den delen av improduktiv skog som har en dokumenterad särskild betydelse för biologisk mång- fald ingår dock ofta redan i formellt skyddade områden då deras värden ofta uppmärksammats i tidigare inventeringar. I övrigt saknas närmare uppgifter om områden med improduktiv skog, som är av särskild bety- delse för biologisk mångfald. Improduktiv skog bidrar inte heller till att minska bristen på representativitet inom de formellt skyddade arealerna.

För hänsynsområden finns ingen uppföljning av varaktigheten på läm- nad hänsyn vid föryngringsavverkning. Detta är en brist, eftersom varak- tigheten har en stor betydelse vid värderingen av nyttan för biologisk mångfald.

Berörda myndigheter har diskuterat för- och nackdelar med att sum- mera arealerna för formellt skydd, frivilliga avsättningar, improduktiv skog och hänsynsytor och har enats om att eftersom de formerna har så pass olika innebörd, sammansättning och statistiska kvalité summeras de inte i den officiella statistiken.

480

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Miljöhänsyn i skogsbruket

Regeringen har bedömt att etappmålet om miljöhänsyn i skogsbru- ket som skulle ha varit uppnått år 2015 har uppnåtts. I samband med sin uppföljning har regeringen bedömt att pågående insatser för att förtydliga samhällets förväntningar på skogsbrukets miljöhänsyn be- höver fortsätta och regeringen kommer att följa skogsbrukets miljö- arbete för att nå miljökvalitetsmålen. Uppföljningen kommer ske inom ramen för det nationella skogsprogrammet och inom berörda miljö- kvalitetsmål. Målbilderna bör fortsätta att utvecklas liksom att skogs- brukets aktörer tillämpar dem i praktiken. Målbildernas påverkan och bidrag till effekterna i skogen bör utvärderas när resultat från den nya hänsynsuppföljningen blir tillgängligt.146

Variationsrikt skogsbruk

Etappmålet om ett variationsrikt skogsbruk innebär att bestämmel- ser har förtydligats så att det senast 2015 finns goda förutsättningar för ett variationsrikt skogsbruk. Naturvårdsverket bedömde vid den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålen och etappmålen 2016 att etappmålet inte uppnåtts.147

Till skillnad från Naturvårdsverket hade regeringen tidigare be- dömt att målet var uppnått. På grund av Naturvårdsverkets bedöm- ning ansåg regeringen att det fanns skäl att genomföra ytterligare insatser för att stärka variationen. Detta skulle ske inom ramen för det nationella skogsprogrammet.148

Dialogprocess i skogsbruket

146Biologisk mångfald och ekosystemtjänster Kontrollstation 2016, Ds 2017:32, s. 65. Det bör note- ras att uppföljningen beträffande miljöhänsynen i vissa delar vilar på felaktiga antaganden till följd av fel i redovisad statistik. Se Skogsstyrelsens pressmeddelande den 29 oktober 2020, Skogsstyrelsen korrigerar statistik om träd och träddelar som lämnats vid avverkning.

147Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2016, s. 378.

148Biologisk mångfald och ekosystemtjänster Kontrollstation 2016, Ds 2017:32, s. 67.

481

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

och dess värdekedja ytterligare bidrar till utvecklingen mot ett håll- bart samhälle och en växande biobaserad samhällsekonomi.

Naturvårdsverket bedömde i nämnda uppföljning av miljökvali- tetsmål och etappmålen från 2016 att målet är uppnått.

8.13Utredningens analys av Sveriges åtaganden om biologisk mångfald

Sverige har undertecknat en rad internationella konventioner som på olika sätt berör biologisk mångfald i skog. Dessa är i olika utsträck- ning politiskt och/eller rättsligt bindande för Sverige. EU-rätten inne- bär för Sverige en rad tvingande åtaganden som följer av bland annat art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet och ramdirektivet för vatten. EU har även andra typer av policydokument, till exempel strategier och handlingsplaner, som inte är rättsligt bindande, men som lägger fast den EU-gemensamma riktningen inom olika politik- områden. Sådana strategier, som på olika sätt berör skog, finns till exempel rörande klimat, energi och biologisk mångfald.

Art-och habitatdirektivet har till syfte att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av naturtyper och livs- miljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaterna. Åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet ska syfta till att bibehålla eller åter- ställa en gynnsam bevarandestatus hos naturtyper samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse. För att uppnå detta syfte finns i huvudsak två verktyg som medlemsstaterna ska använda, in- rättande av Natura 2000-områden och ett skydd av dessa områden samt ett artskydd. Vad gäller Natura 2000-områden innebär kravet i direktivet att ett sammanhängande nätverk av särskilda bevarande- områden ska inrättas. Det är nätverket av områden som ska göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda naturtyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.

För att bilda nätverket ska en medlemsstat utföra en uttömmande inventering av de områden som på nationell nivå är av sådant ekolo- giskt intresse att de bidrar till att uppfylla den målsättning att bevara naturtyper samt vilda djur och växter som avses i direktivet. Den ut- tömmande inventeringen ligger till grund för den lista som överläm- nas till kommissionen.

482

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

De områden som föreslås av medlemsstaterna på listan måste vara tillräckliga för att uppnå den målsättning som direktivet anger. Ur- valet av områden ska göras på rent vetenskapliga grunder. Områden eller delar av områden får inte undantas urvalet till nätverket på grund av andra och motstående intressen såsom ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag. Genom att använda en vetenskaplig grund för urvalet av områden säkerställer man att endast de lämpligaste områdena väljs ut och att ett tillräck- ligt antal områden ingår i Natura 2000-nätverket för att på lång sikt bevara alla listade arter och naturtyper i hela deras naturliga utbred- ningsområde inom EU.

Komplettering av områden som är av gemenskapsintresse kan ske på initiativ av medlemsstaten eller efter påpekande från kommis- sionen. Behov av att föreslå ytterligare områden bör bedömas utifrån det resultat som övervakningen av bevarandestatusen ger. Huruvida de områden som Sverige föreslår är tillräckliga och leder till att direk- tivets krav uppfylls är slutligen en fråga för kommissionen och, i sista hand, EU-domstolen att avgöra.

I de utpekade områdena ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande samt förhindra att åtgärder utförs som skadar dessa områden.

Även om direktivets syfte är att en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer ska bibehållas eller återställas finns inget angivet i direk- tivet om när ett sådant förhållande ska uppnås. Enligt utredningens bedömning bör dessa målsättningar betraktas som långsiktiga. Det kortsiktiga målet är i stället att utse Natura 2000-områden i tillräck- lig utsträckning och att förvalta dessa i enlighet med vad direktivet anger. Därutöver ska åtgärder vidtas, i den mån det är nödvändigt, för att de utpekade områdena ska vara väl förbundna med varandra.

Regeringen har i preciseringarna till miljökvalitetsmålen Ett rikt växt- och djurliv och Levande skogar bland annat angett att natur- typer och naturligt förekommande arter har gynnsam bevarande- status. Av den rapportering som görs enligt art- och habitatdirek- tivet framgår att gynnsam bevarandestatus inte nås för de skogliga naturtyperna och de skogslevande arterna. För vissa skogliga natur- typer återstår ett omfattande behov av att ytterligare bevara och restaurera sådana skogstyper som omfattas av direktivet.

Förutsatt att miljökvalitetsmålet med gynnsam bevarandestatus avser samma som i direktivet innebär en uppfyllelse av miljökvali-

483

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

tetsmålet att omfattande arealer antingen behöver pekas ut som Natura 2000-områden eller avsättas för naturvård och därefter beva- ras eller återställas. Enligt utredningen framstår de satta miljökvali- tetsmålen i detta sammanhang som helt orealistiska att uppnå inom den tid som gäller för dessa, även med beaktande av att den tid inom vilken målen ska vara uppfyllda har flyttats fram till 2030.

Alltjämt gäller direktivets krav på bland annat förvaltning och skötsel av redan utpekade områden samt vid behov att utse ytter- ligare områden att ingå i nätverket av Natura 2000-områden. För- valtning och skötselåtgärder ska utföras i syfte att bibehålla eller åter- ställa en gynnsam bevarandestatus hos naturtyper samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse. För att detta arbete ska vara förenligt med direktivets krav och ske på ett så effektivt sätt som möj- ligt är det utredningens bedömning att ytterligare kunskap behövs om bland annat var dessa naturtyper finns, dess representativitet och hur de, i förekommande fall, på ett ändamålsenligt sätt kan restau- reras (återställas).

Som också redogjorts för har Sverige genomfört åtaganden enligt CBD i huvudsak genom strategin om biologisk mångfald och beslut om etappmål. Genom strategin ska Sverige ha antagit nationella mål som, genom att de uppfylls, bidrar till att nå de globala målsättning- arna som kommer till uttryck i Aichimålen.

Utredningen har bedömt att det finns skäl att i en svensk kontext förtydliga de målsättningar som har sin grund i CBD och Aichi- målen. Det gäller särskilt de målsättningar och begrepp som kommit till ett tydligt uttryck i etappmålen och som har sin grund i Aichi- mål 11. För att kunna göra det krävs ytterligare ställningstaganden och underlag för dessa bedömningar. Utredningen återkommer till det i nästa kapitel.

Av den svenska uppföljningen av naturtypernas bevarandestatus framgår att det återstår stora arealer av flertalet skogliga naturtyper för att dessa naturtyper ska uppnå gynnsam bevarandestatus i enlighet med art- och habitatdirektivet. Likaså återstår stora insatser enligt uppföljningen för att strukturer och funktioner, inklusive de typiska arterna, ska nå gynnsam bevarandestatus. Utredningen konstaterar att det utifrån den gjorda uppföljningen skulle krävas mycket omfatt- ande insatser för att nå gynnsamma referensarealer och därmed möjligheten att nå gynnsam bevarandestatus för de flesta skogliga naturtyperna.

484

SOU 2020:73

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

Som utredningen redogjort för ovan är det utredningens bedöm- ning att kvalitetskriterierna för respektive skoglig naturtyp enligt art- och habitatdirektivet överensstämmer med vad som enligt Natio- nell strategi för formellt skydd av skog utgör en skogsbiologisk värde- kärna. För att skogliga naturtyper enligt art- och habitatdirektivet ska anses ha uppnått gynnsam bevarandestatus behöver de alltså ha sådana naturvärden som motsvarar kriterierna för skogsbiologisk värdekärna. Som redogjorts för ovan anger kvalitetskriterierna att skogen ska vara, eller i en relativt nära framtid kunna bli naturskog eller likna naturskog med avseende på egenskaper och strukturer. Den kan ha påverkats av till exempel plockhuggning, bete eller natur- lig störning. Skogen ska vara i ett sent eller i ett relativt sent succes- sionsstadium. Det ska finnas gamla träd och död ved och en kon- tinuitet för de aktuella trädslagen. Skogen ska i huvudsak utvecklas genom naturlig dynamik, som självföryngring och genom att trädindi- vider dör av naturliga orsaker. Även för sådana skogstyper och andra trädbärande marker som utvecklats genom hävd (bete eller slåtter) är kvalitetskriterierna sådana att de överensstämmer med skogsbio- logisk värdekärna. För dessa naturtyper är det fråga om delvis andra kriterier än för naturskogarna. De ska inte utvecklas genom naturlig dynamik utan genom fortsatt, eller återupptagen hävd.

Populationer av typiska arter ska inte minska samt naturlig dyna- mik och naturliga störningar ska råda. För de hävdpräglade natur- typerna ska i stället hävd fortgå. För att uppnå eller bibehålla de kva- litetskriterier som anges för de svenska skogliga naturtyperna kan inte rationellt skogsbruk bedrivas. Områden som har eller avses upp- fylla dessa kvalitetskriterier behöver därmed avsättas för naturvård om gynnsam bevarandestatus ska uppnås eller behållas.

Den areal som i dag uppnår kriterierna för skogliga naturtyper enligt art- och habitatdirektivet (faktisk areal) bör inte minska efter- som det skulle innebära ytterligare svårigheter med att nå de krav som direktivet anger om gynnsam bevarandestatus. För att nå de gynnsamma referensarealerna som den svenska uppföljningen anger skulle det vara effektivt att bevara de faktiska arealerna som i dag inte redan omfattas av formellt skydd eller frivilliga avsättningar. I en svensk kontext skulle det alltså innebära att befintliga skogsbiolo- giska värdekärnor skulle behöva bevaras. Det gäller såväl kända som okända värdekärnor, områden som håller nyckelbiotopsklass och om- råden med naturvärden enligt nyckelbiotopsinventeringens metodik.

485

Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella åtaganden om biologisk mångfald

SOU 2020:73

Skulle de faktiska arealerna avverkas skulle motsvarande areal i stället behöva restaureras. Att restaurera områden så att dessa upp- fyller kriterierna för viss skoglig naturtyp enligt art- och habitat- direktivet eller för att utgöra en skogsbiologisk värdekärna kan vara kostsamt. Det är inte heller säkert att det går att få tillbaka unika kvarvarande naturvärden, ens på mycket lång sikt, om de förloras i samband med avverkning. Enligt utredningen bör det rimligtvis vara mer effektivt att bevara befintliga faktiska arealer och skogsbiolo- giska värdekärnor än att avverka dessa och restaurera annan mark.

Ett bevarande av de befintliga faktiska arealerna räcker dock inte om Sverige ska nå gynnsam bevarandestatus för de skogliga natur- typerna. Uppföljningen visar att det även finns ett omfattande behov av att restaurera arealer för att nå gynnsam bevarandestatus för de skogliga naturtyperna. Som framgår av tabell 8.5 i kapitel 8.9.2 ovan är det återstående restaureringsbehovet för alla naturtyper i Sverige mer än 2 500 000 hektar för att gynnsam referensareal och därmed gynnsam bevarandestatus ska nås för samtliga naturtyper som om- fattas av art- och habitatdirektivet.

Sverige har genom miljökvalitetsmålen Levande skogar uttryckt en ambitionsnivå som innebär att naturtyper och naturligt förekom- mande arter knutna till skogslandskapet har gynnsam bevarande- status. Som utredningen redan nämnt är det en målsättning som fram- står som orimlig, bland annat mot bakgrund av den tid inom vilken målet ska nås och avsaknaden av anslag för ett genomförande. Hur Sverige på lång och kort sikt bör prioritera för att på ett effektivt sätt uppnå ett ändamålsenligt bevarande av biologisk mångfald återkom- mer utredningen till i det följande kapitlet.

486

Statens offentliga utredningar 2020

Kronologisk förteckning

1.Översyn av yrket personlig assistent

– ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. S.

2.Skärpta regler om utländska månggiften. Ju.

3.Hållbar slamhantering. M.

4.Vägen till en klimatpositiv framtid. M.

5.Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. Fi.

6.En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. S.

7.Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. N.

8.Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Fi.

9.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? M.

10.Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. M.

11.Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Ju.

12.Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. Fi.

13.Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar. N.

14.Framtidens teknik i omsorgens tjänst. S.

15.Strukturförändring och investering i hälso- och sjukvården – lärdomar från exemplet NKS. S.

16.Ett effektivare regelverk för utlännings ärenden med säkerhetsaspekter. Ju.

17.Grönt sparande. Fi.

18.Framtidens järnvägsunderhåll. I.

19.God och nära vård. En reform för ett hållbart hälso- och sjukvårdssystem. S.

20.Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier. Fi.

21.Sveriges museum om Förintelsen. + Holocaust Remembrance and Representation. Documentation from a Research Conference. Ku.

22.Motorfordonspooler

– på väg mot ökad delning av motor- fordon. Fi.

23.Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning. S.

24.Tillsammans för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabiliterings- process. S.

25.Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. I.

26.En sjukförsäkring anpassad efter individen. S.

27.Högre växel i minoritetspolitiken. Stärkt samordning och uppföljning. Ku.

28.En mer likvärdig skola

– minskad skolsegregation och för-

bättrad resurstilldelning. U.

29.En ny myndighet för att stärka det psykologiska försvaret. Ju.

30.En moderniserad arbetsrätt. A.

31.En ny mervärdesskattelag. Del 1 och 2. Fi.

32.Grundpension. Några anslutande frågor. S.

33.Gemensamt ansvar

– en modell för planering och dimen- sionering av gymnasial utbildning. Del 1 och 2. U.

34.Stärkt kvalitet och likvärdighet

i fritidshem och pedagogisk omsorg. U.

35.Kontroll för ökad tilltro

– en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga ut betalningar från välfärdssystemen. Fi.

36.Ett nationellt sammanhållet system för kunskapsbaserad vård

– ett system, många möjligheter. S.

37.Ett nytt regelverk för arbetslöshets- försäkringen. A.

38.Ökad trygghet för visselblåsare. A.

39.Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s Fud-program 2019. M.

40.En gemensam utbildning inom statsförvaltningen. Fi.

41.Kommuner som utförare

av tjänster åt Arbetsförmedlingen

–en analys av de rättsliga förutsätt- ningarna. A.

42.En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resurs- skolor. U.

43.Bygga, bedöma, betygssätta

–betyg som bättre motsvarar

elevernas kunskaper. U.

44.Grundlagsskadestånd – ett rättighets- skydd för enskilda. Ju.

45.Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten. Ju.

46.En gemensam angelägenhet. Vol. 1 och 2. Fi.

47.Hållbar socialtjänst. En ny social- tjänstlag. Del 1 och 2. S.

48.Skatt på engångsartiklar. Fi.

49.Enhetlig och effektiv marknads- kontroll. UD.

50.Enklare skatteregler för enskilda näringsidkare. Fi.

51.En ny lag om konsumentskydd vid köp och vissa andra avtal. Ju.

52.Rutavdrag för äldre. Fi.

53.Personuppgiftsbehandling vid antals- beräkning inför klinisk forskning. N.

54.En långsiktigt hållbar migrations- politik. Ju.

55.Innovation genom information. I.

56.Det demokratiska samtalet i en digital tid. Så stärker vi motståndskraften mot desinformation, propaganda och näthat. Ku.

57.Ett särskilt hedersbrott. Ju.

58.EU:s cybersäkerhetsakt

–kompletterande nationella bestäm- melser om cybersäkerhetscertifiering. Fö.

59.Innovation som drivkraft

–från forskning till nytta. U.

60.Det skatterättsliga företrädaransvaret

–en översyn. Fi.

61.Ändrade regler om säkerställda obligationer. Fi.

62.En samlad djurhälsoreglering. Del 1 och 2. N.

63.Barnkonventionen och svensk rätt. A.

64.Hästnäringens finansiering på den omreglerade spelmarknaden. Fi.

65.55 år och karensval. N.

66.Samverkande krafter

–för stärkt kvalitet och likvärdighet

inom komvux för elever med svenska som andraspråk. U.

67.Förskola för alla barn

–för bättre språkutveckling

i svenska. U.

68.Försvarets radioanstalts internationella samarbete

–en översyn av regelverket. Fö.

69.Äldre har aldrig varit yngre – allt fler kan och vill arbeta längre. S.

70.Fast omsorgskontakt i hemtjänsten. S.

71.Utvinning ur alunskiffer. Kunskapssammanställning om miljörisker och förslag till skärpning av regelverket. N.

72.Producentansvar för textil

–en del av den cirkulära ekonomin. M.

73.Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. M.

Statens offentliga utredningar 2020

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

En moderniserad arbetsrätt. [30]

Ett nytt regelverk för arbetslöshets- försäkringen. [37]

Ökad trygghet för visselblåsare. [38]

Kommuner som utförare

av tjänster åt Arbetsförmedlingen

–en analys av de rättsliga förut- sättningarna. [41]

Barnkonventionen och svensk rätt. [63]

Finansdepartementet

Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. [5]

Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. [8]

Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. [12]

Grönt sparande. [17]

Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier. [20]

Motorfordonspooler

–på väg mot ökad delning av motor- fordon. [22]

En ny mervärdesskattelag.

Del 1 och 2. [31]

Kontroll för ökad tilltro

–en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga ut betalningar från välfärdssystemen. [35]

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen. [40]

En gemensam angelägenhet. Vol. 1 och 2. [46]

Skatt på engångsartiklar. [48]

Enklare skatteregler för enskilda närings- idkare. [50]

Rutavdrag för äldre. [52]

Det skatterättsliga företrädaransvaret

– en översyn. [60]

Ändrade regler om säkerställda obligationer. [61]

Hästnäringens finansiering på den omreglerade spelmarknaden. [64]

Försvarsdepartementet

EU:s cybersäkerhetsakt

–kompletterande nationella bestäm- melser om cybersäkerhetscertifiering. [58]

Försvarets radioanstalts internationella samarbete

– en översyn av regelverket. [68]

Infrastrukturdepartementet

Framtidens järnvägsunderhåll. [18]

Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. [25]

Innovation genom information. [55]

Justitiedepartementet

Skärpta regler om utländska månggiften. [2]

Kompletterande bestämmelser

till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. [11]

Ett effektivare regelverk för utlännings ärenden med säkerhetsaspekter. [16]

En ny myndighet för att stärka det psykologiska försvaret. [29]

Grundlagsskadestånd – ett rättighetsskydd för enskilda. [44]

Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten. [45]

En ny lag om konsumentskydd vid köp och vissa andra avtal. [51]

En långsiktigt hållbar migrationspolitik. [54]

Ett särskilt hedersbrott. [57]

Kulturdepartementet

Sveriges museum om Förintelsen.

+Holocaust Remembrance and Representation. Documentation from a Research Conference. [21]

Högre växel i minoritetspolitiken. Stärkt samordning och uppföljning. [27]

Det demokratiska samtalet i en digital tid. Så stärker vi motståndskraften mot desinformation, propaganda och näthat. [56]

Miljödepartementet

Hållbar slamhantering. [3]

Vägen till en klimatpositiv framtid. [4]

Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? [9]

Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. [10]

Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s Fud-program 2019. [39]

Producentansvar för textil

– en del av den cirkulära ekonomin. [72]

Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. [73]

Näringsdepartementet

Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. [7]

Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar. [13]

Personuppgiftsbehandling vid antals- beräkning inför klinisk forskning. [53]

En samlad djurhälsoreglering. Del 1 och 2. [62]

55 år och karensval. [65]

Utvinning ur alunskiffer. Kunskapssammanställning om miljörisker och förslag till skärpning av regelverket. [71]

Socialdepartementet

Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. [1]

En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. [6]

Framtidens teknik i omsorgens tjänst. [14]

Strukturförändring och investering

i hälso- och sjukvården – lärdomar från exemplet NKS. [15]

God och nära vård. En reform för ett hållbart hälso- och sjukvårdssystem. [19]

Hälso- och sjukvård i det civila försvaret

–underlag till försvarspolitisk inriktning. [23]

Tillsammans för en välfungerande sjuk- skrivnings- och rehabiliteringsprocess. [24]

En sjukförsäkring anpassad efter individen. [26]

Grundpension. Några anslutande frågor. [32]

Ett nationellt sammanhållet system för kunskapsbaserad vård

– ett system, många möjligheter. [36]

Hållbar socialtjänst. En ny socialtjänstlag. Del 1 och 2. [47]

Äldre har aldrig varit yngre – allt fler kan och vill arbeta längre. [69]

Fast omsorgskontakt i hemtjänsten. [70]

Utbildningsdepartementet

En mer likvärdig skola

–minskad skolsegregation och för

bättrad resurstilldelning. [28]

Gemensamt ansvar

–en modell för planering och dimen- sionering av gymnasial utbildning. Del 1 och 2. [33]

Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritids- hem och pedagogisk omsorg. [34]

En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resurs- skolor. [42]

Bygga, bedöma, betygssätta

–betyg som bättre motsvarar elevernas kunskaper. [43]

Innovation som drivkraft –från forskning till nytta. [59]

Samverkande krafter

–för stärkt kvalitet och likvärdighet

inom komvux för elever med svenska som andraspråk. [66]

Förskola för alla barn

–för bättre språkutveckling i svenska. [67]

Utrikesdepartementet

Enhetlig och effektiv marknadskontroll. [49]

	(2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen	.................. 75
2	Uppdraget och dess genomförande..............................	77
2.1	Utredningens uppdrag............................................................	77
2.2	Utredningens genomförande .................................................	79
3	Den svenska skogen...................................................	83
3.1	Skogsmarken ...........................................................................	83
3.2	Ägarstruktur............................................................................	85
3.3	Kunskap om skogstillståndet .................................................	88
		5

	miljöbalken.............................................................	212
6.2.5	Natura 2000-områden med mera..........................	213
6.3 Naturvårdsavtal .....................................................................		219
6.3.1	Myndigheternas riktlinjer för naturvårdsavtal.....	221
6.3.2	Ersättning för naturvårdsavtal ..............................	223
6.3.3	Sanktioner vid avtalsbrott .....................................	225
6.3.4	Särskilda former av naturvårdsavtal......................	226

		produkter ...............................................................	331
	7.5.2	Sysselsättning inom biobaserad ekonomi ............	332
7.6	Potential för en ökad cirkulär bioekonomi .........................		333
7.7	Utbud och efterfrågan av skogsråvara .................................		335
	7.7.1	Framtida ökad efterfrågan på skogsråvara ...........	335
	7.7.2	Möjligt utbud av skogsråvara................................	345
	7.7.3	En jämförelse mellan utbud och efterfrågan........	347
7.8	Studier för möjlighet till ökade tillväxt................................		349
	7.8.1	MINT-utredningen ...............................................	349