Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 18 juli 2019 (dir. 2019:46) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att undersöka möjligheterna och lämna förslag på åtgärder för stärkt äganderätt till skog, nya flexibla skydds- och ersättningsformer vid skydd av skogsmark samt hur internatio- nella åtaganden om biologisk mångfald ska kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi. Uppdraget omfattade dessutom att före- slå hur incitament för hållbart skogsbruk och en förbättrad legitimitet för den förda skogs- och miljöpolitiken kan skapas. Den 11 juni 2020 (dir. 2020:63) beslutade regeringen om tilläggsdirektiv genom vilket utredningstiden förlängdes till den 30 november 2020.

Den 18 juli 2019 förordnades lagmannen Agneta Ögren att vara särskild utredare.

Utredningen har antagit namnet Skogsutredningen 2019.

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 14 november 2019 kanslirådet Agnetha Alriksson, Näringsdepartementet, departe- mentssekreteraren Ingrid Backudd, Miljödepartementet, ansvarig för samhällskontakter Emma Berglund, Lantbrukarnas riksförbund (LRF), seniorrådgivaren Linda Berglund, Världsnaturfonden WWF, departementssekreteraren Ylva Birkne, Miljödepartementet, stifts- jägmästaren Max Enander, Svenska kyrkan, medlemschefen Jonas Eriksson, Norra skog, skogsdirektören Linda Eriksson, Skogsindu- strierna, chefsjuristen Elisabeth Hammar, Kammarkollegiet, hand- läggaren Stefan Henriksson, Naturvårdsverket, utredaren Mikael Jakobsson, Riksantikvarieämbetet, naturvårdsdirektören Björn Jonsson, Länsstyrelsen Västerbotten, ordföranden skogskommittén Gabriel Mörner, Sveriges Jordägareförbund, förbundssekreteraren Erik Petré, Sveriges Häradsallmänningsförbund, skogssakkunnig Malin Sahlin, Naturskyddsföreningen, kanslirådet Eva Stengård,

Innehåll

SOU 2020:73

Del 2
9	En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald
	och växande cirkulär bioekonomi ...............................		487
9.1	Utredningsuppdraget ...........................................................		487
	9.1.1	Utredningens utgångspunkter .............................	487

9.2Hur ska internationella åtaganden om biologisk mångfald kunna förenas med en växande cirkulär

	bioekonomi? .........................................................................		493
9.3	Nationell samordnare för skogsprogrammet......................		501
9.4	En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen............		508
	9.4.1	Ett politiskt mål för ökad hållbar tillväxt
		i skogen..................................................................	509
	9.4.2	En strategi för bioekonomin ................................	514
	9.4.3	Synliggör bioekonomin i statistiken ....................	518
9.5	Regelförenklingar för skogsbruket......................................		519

9.5.1Reglerna om lägsta ålder för

	föryngringsavverkning, ransonering
	och brukningsenhet bör ses över .........................	520
9.5.2	Avreglering av skogsbruk på tidigare åkermark ..	523

9.6Rådgivning för produktion, naturvårdande skötsel,

	miljöhänsyn och klimatanpassning i skogsbruket ..............	525
9.7	Klövviltsförvaltning..............................................................	528
9.8	Skogsskadecenter..................................................................	534

9.9Mer kunskap behövs för att avgöra hur Sverige uppfyller

åtaganden om bevarande av biologisk mångfald.................

536

9.9.1Ett vetenskapligt råd för biologisk mångfald

i skogen..................................................................

538

9.9.2Kunskap om skogar med höga naturvärden

och av viss naturtyp...............................................

540

9.9.3Kunskap om naturvårdsavsättningarnas

representativitet och konnektivitet......................

542

9.9.4Kunskap om frivilliga avsättningar och andra

effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder..........

544

SOU 2020:73

Innehåll

9.9.5Kunskap om miljöhänsynen och landskapet

	i övrigt ....................................................................	546
9.9.6	En bristanalys för biologisk mångfald..................	547

9.10 Ett politiskt ställningstagande om hur Sverige ska
uppfylla sina internationella åtaganden om biologisk
mångfald i skogen .................................................................	551
9.10.1 Politiken måste våga prioritera .............................	552
9.10.2 Hur ska behovet av ytterligare
naturvårdsavsättningar beräknas?.........................	556
9.10.3 Skogar med befintliga värden bör prioriteras ......	557
9.10.4 De naturtyper som har högst värde bör
prioriteras...............................................................	558
9.10.5 Naturvårdsavsättningar bör vara effektiva
– representativitet och konnektivitet ...................	559
9.10.6 Naturvårdsavsättningar bör vara av och
bibehålla hög kvalitet – struktur och funktion ....	560
9.11 Ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald
i skogen..................................................................................	562
9.11.1 Ett handlingsprogram förankrat i faktiska
behov och resurser.................................................	565
9.11.2 Handlingsprogrammet bör ange vilket
arbetssätt som ska tillämpas vid formellt
skydd av skog.........................................................	570
9.11.3 Handlingsprogrammet bör ange skogar
av särskilt angeläget allmänt intresse som
ska prioriteras för formellt skydd.........................	571
9.11.4 Handlingsprogrammet bör göra
ersättningsmark till en naturlig del
av områdesskyddets ersättningssystem................	581

9.11.5Handlingsprogrammet bör peka ut de skyddsvärda statliga skogarna som ska avsättas

för naturvård ..........................................................

585

9.11.6Handlingsprogrammet bör utgå från landskapsperspektiv för bevarande av

biologisk mångfald.................................................

586

9.11.7Handlingsprogrammet bör innehålla åtgärder

för naturvårdande skötsel......................................

588

Innehåll

SOU 2020:73

9.11.8Handlingsprogrammet bör ange hur sektorsansvaret för miljö genom frivilliga avsättningar och miljöhänsyn samspelar

		med myndigheternas arbete..................................	591
	9.11.9	Handlingsprogrammet bör ange i vilken
		utsträckning kunskap om naturvärden
		ska inhämtas ..........................................................	592
10	Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer ......		595
10.1	Utredningsuppdraget ...........................................................		595
	10.1.1	Utredningens utgångspunkter .............................	595
10.2	Frivilligt formellt skydd som det huvudsakliga
	arbetssättet för skydd av skog .............................................		598
	10.2.1	Ett arbetssätt som bygger på frivilligt formellt
		skydd......................................................................	601
	10.2.2	Möjliga negativa konsekvenser av frivilligt
		formellt skydd........................................................	607

10.2.3Hur ska eventuella negativa konsekvenser

hanteras och arbetssättet utvärderas? ..................	610
10.3 Nya sätt att skydda skog......................................................	613

10.3.1Tidsbegränsat formellt områdesskydd

	enligt miljöbalken..................................................	613
10.3.2	Ändamålsenliga biotopskyddsområden ...............	615
10.3.3	Naturvårdsavtal för förstärkt hänsyn ..................	616

10.3.4Naturvårdsavtal i avvaktan på beslut

	om formellt skydd.................................................	617
10.4 Ersättning för naturvård.......................................................		619
10.4.1	Skattefri ersättning................................................	620
10.4.2	Ersättningen vid markköp ....................................	624

10.4.3Ersättning för naturvårdsavtal bör kunna

periodiseras............................................................	626
10.5 Skyddad natur kan spela en aktiv roll
för landsbygdsutveckling .....................................................	627

10.5.1Ombilda delar av fyra av Sveaskogs ekoparker

till nationalpark .....................................................

629

SOU 2020:73

Innehåll

10.5.2Fler nationalparker bör bildas för att gynna

naturturism och landsbygdsutveckling ................

649

10.5.3Flexibla föreskrifter för nationalparker

och naturreservat ...................................................

654

10.5.4Åtgärder för att gynna hållbar naturturism

i nationalparker och naturreservat ........................

655

10.5.5Undanröj hinder för etablering av nya

		nationalparker i renskötselområdet ......................	660
	10.5.6	Framtidens nationalparker ....................................	661
11	Nyckelbiotoper ........................................................		665
11.1	Utredningsuppdraget............................................................		665
11.2	Inventering av nyckelbiotoper .............................................		665
	11.2.1	Nationell nyckelbiotopsinventering.....................	666

11.2.2Registrering av nyckelbiotoper vid andra

		verksamheter..........................................................	670
11.3	Begreppet nyckelbiotop........................................................		676
	11.3.1 Skogsstyrelsens bedömning av en nyckelbiotop...		676
	11.3.2	Kompetenskrav för inventerare
		av nyckelbiotoper ..................................................	678
	11.3.3 Externt ifrågasättande av nyckelbiotop................		679
11.4	Resultatet av nyckelbiotopsinventeringen ..........................		679
	11.4.1 Kunskapen om skogens naturvärden har ökat.....		679
	11.4.2	Förekomst av nyckelbiotoper...............................	680
	11.4.3	Objekt med naturvärden .......................................	681
	11.4.4 Nyckelbiotoper i de frivilliga avsättningarna.......		683

11.4.5Nyckelbiotoper är skogsbiologiska

värdekärnor ............................................................

685

11.4.6Avverkning av registrerade och oregistrerade

nyckelbiotoper .......................................................	686
11.5 Nyckelbiotopernas roll i myndigheternas arbete................	688
11.5.1 Nyckelbiotoper utgör tillsynsobjekt

för Skogsstyrelsen .................................................

688

11.5.2Nyckelbiotopernas roll i nationell strategi

för formellt skydd av skog ....................................

689

Innehåll

SOU 2020:73

11.5.3Nyckelbiotopsrika brukningsenheter

		prioriteras för formellt skydd av skog .................	691
	11.5.4	Biotopskyddsområden och nyckelbiotoper ........	692
11.6	Nyckelbiotopernas roll för skogsbruket.............................		693
	11.6.1	Certifieringen ........................................................	693
	11.6.2	Småskogsbruket ....................................................	695
	11.6.3	Stor- och mellanskogsbruket................................	695
12	Förutsättningarna för nyckelbiotopsregistreringar ........		699
12.1	Utredningsuppdraget ...........................................................		699
	12.1.1	Utredningens utgångspunkter .............................	699
12.2	Begreppet nyckelbiotop används för att definiera
	när samrådsplikt föreligger enligt miljöbalken ...................		702

12.2.1Skogsstyrelsen verkar under samrådet för att

markägaren inte ska avverka nyckelbiotoper .......	703
12.2.2 Samrådsplikten är straffsanktionerad...................	704

12.2.3Skogsstyrelsens föreskrifter om samrådsplikt i nyckelbiotoper saknar stöd i myndighetens

	bemyndigande och bör upphävas .........................	705
12.3 Förvaltningsrättsliga förutsättningar för att inventera
naturvärden ...........................................................................		708
12.3.1	Inventeringen styrs av förvaltningslagen.............	708
12.3.2	Nyckelbiotopsinventering utgör
	ärendehandläggning enligt förvaltningslagen ......	709
12.3.3	Inventering av naturvärden är inte alltid
	ärendehandläggning ..............................................	714
12.3.4	Möjligheten att överklaga en registrering
	av nyckelbiotop......................................................	715
12.3.5	Inventering måste uppfylla kravet på legalitet ....	718
12.4 Förvaltningsrättsliga förutsättningar för att registrera
naturvärden ...........................................................................		729
12.4.1	Nyckelbiotopsregistret innehåller
	personuppgifter .....................................................	729

12.4.2Personuppgifter får endast samlas in för vissa

ändamål och kräver rättslig grund........................	730
12.5 Proportionalitet i myndighetsutövning ..............................	733

SOU 2020:73	Innehåll
12.6 Skogsstyrelsen bör upphöra med
nyckelbiotopsregistreringar..................................................	735

12.6.1Nyckelbiotopsinventeringen bör upphöra

	i nuvarande form....................................................	736
12.6.2	Delar av nyckelbiotopsregistret bör gallras .........	738
12.6.3	Särskilt om förslagets påverkan på
	småskogsbrukets marker.......................................	740

12.6.4Särskilt om förslagets påverkan på mellan-

och storskogsbrukets marker................................

742

12.6.5Inventering och bedömning av nyckelbiotoper

		inom ramen för Skogsstyrelsens
		uppdragsverksamhet..............................................	743
12.7	Krav på miljöinformation (Inspiredirektivet) .....................		744
12.8	Staten bör ta ansvar för brukningsenheter med stor
	förekomst av utvecklade naturvärden..................................		748
	12.8.1 Omfattningen och kostnad för skydd
		av nyckelbiotopsrika brukningsenheter ...............	749
12.9	Grön infrastruktur ................................................................		751
	12.9.1	Värdetrakter ...........................................................	752
	12.9.2 Arbetet med grön infrastruktur måste bedrivas
		med beaktande av de konsekvenser som
		utpekanden kan få..................................................	753
12.10	Länsstyrelsernas inventering inför områdesskydd..............		754
13	Kunskaper om naturvärden i skogen ..........................		757
13.1	Utredningsuppdraget............................................................		757
13.2	Markägarens ansvar för kunskap..........................................		757
13.3	Krav på kunskap enligt miljöbalken.....................................		758
	13.3.1	Tillsyn enligt miljöbalken .....................................	761
13.4	Krav på kunskap enligt skogsvårdslagen .............................		764
	13.4.1	Tillsyn enligt skogsvårdslagen ..............................	766
	13.4.2	Krav på miljöanalys................................................	770

Innehåll

SOU 2020:73

13.5 Utredningens bedömning av kunskapskravets betydelse
för skogsbruksåtgärder.........................................................	771
13.5.1 Gäller kunskapskravet i miljöbalken

för skogsbruksåtgärder? .......................................

771

13.5.2Vad innebär miljöbalkens kunskapskrav

för skogsägaren? ....................................................	773
13.5.3 Vem är verksamhetsutövare?................................	776

13.5.4När kan Skogsstyrelsen ställa krav utifrån

kunskapskravet i miljöbalken? .............................

779

13.5.5Särskilt om samråd enligt 12 kap. 6 §

miljöbalken ............................................................

779

13.5.6Underrättelse om avverkning är en anmälan

om samråd..............................................................

784

13.5.7Skogsstyrelsens föreskrifter om obligatorisk

samrådsplikt...........................................................

788

13.5.8Skogsstyrelsens tillämpning av bestämmelserna

om kunskapskrav och samråd...............................

789

13.5.9Utredningens bedömning om när Skogsstyrelsen ska tillämpa bestämmelserna om kunskapskravet i 2 kap. miljöbalken och

		samrådsbestämmelserna........................................	791
13.6	Markägarens ansvar för biologisk mångfald .......................		795
	13.6.1	Ansvar enligt skogsvårdslagen..............................	795
	13.6.2	Ansvar enligt miljöbalken.....................................	797
14	Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram
	och hanteras............................................................		805
14.1	Ett kunskapskrav i skogsvårdslagen ....................................		805

14.1.1Vad bör ett kunskapskrav i skogsvårdslagen

	avse? .......................................................................	808
14.1.2	Omfattningen av utredning och proportionalitet ..	809
14.1.3	Bevisbörderegel vid tillsyn....................................	810

14.1.4Särskilt om kunskapskravet

och föryngringsavverkning...................................

812

14.1.5Miljöbalkens kunskapskrav kommer kvarstå

för vissa skogsbruksåtgärder.................................

820

SOU 2020:73

Innehåll

14.1.6Skogsbruksplaner – ett sätt att uppfylla kunskapskravet i miljöbalken och

skogsvårdslagen .....................................................

821

14.1.7En underrättelse om avverkning bör inte längre utgöra en anmälan om samråd enligt

miljöbalken.............................................................

823

14.1.8Straffbestämmelser med koppling

till samrådsplikten bör ses över ............................

825

14.1.9Vägledning och allmänna råd om samrådsplikt

för åtgärder i skog bör tas fram ............................	827
14.1.10 Prövning av skogsbruksåtgärder enligt
utredningens förslag ..............................................	828
14.2 Behov av kunskapsunderlag och inventeringar ...................	831

14.2.1Varför behövs kunskap om höga naturvärden? ... 832

14.2.2Vilket kunskapsunderlag behövs för

myndigheternas arbete med områdesskydd? .......

837

14.2.3Vilket kunskapsunderlag behövs för Skogsstyrelsens rådgivning och markägarens möjligheter att bedriva ett hållbart skogsbruk? ... 839

14.2.4Vilken kunskap om naturvärden krävs för

tillsyn? ....................................................................	841
14.3 Förslag om kunskapsunderlag och inventeringar ...............	842
14.3.1 Naturmiljöbeskrivning – ett sätt att
dokumentera förhållanden i naturen som kan
ha särskild betydelse för biologisk mångfald .......	845
14.3.2 Skogsstyrelsen bör utföra
naturmiljöbeskrivningar i skogar som kan
ha höga naturvärden ..............................................	854
14.3.3 Skogsstyrelsen och länsstyrelserna ska även
fortsatt inventera naturvärden för inrättande
av formellt områdesskydd.....................................	865
14.4 Kortare handläggningstider hos Skogsstyrelsen .................	869
14.4.1 Handläggningstiden bör uppgå till tre veckor .....	870

14.4.2Skogsstyrelsen behöver begära komplettering

inom viss tid ...........................................................

872

Innehåll

SOU 2020:73

14.4.3Skogsstyrelsen ska kunna förlänga handläggningstiden om särskilda skäl

		föreligger................................................................	873
15	Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog ......		875
15.1	Bakgrund till de särskilda reglerna för fjällnära skog .........		875
	15.1.1 Skyddsskog och svårföryngrad skog....................		875
	15.1.2	Fjällnära skog.........................................................	877
	15.1.3 Motiven till de nuvarande reglerna
		om skogsbruk i fjällnära skog...............................	880
15.2	Nuvarande reglering av skogsbruk i fjällnära skog..............		885
	15.2.1 Tillståndskrav för avverkning (15 och 18 §)........		887
	15.2.2 Hänsyn och åtgärder för att begränsa
		olägenheter (18 b och 18 c §§).............................	891
	15.2.3	Ersättningsrätten (19 §)........................................	893

15.2.4Begränsning av hyggesstorlek och förbud mot

	främmande trädarter (18 a § och 6 b §)................	905
15.2.5	Överklagande ........................................................	906
15.2.6	Certifieringsbestämmelserna................................	907
15.3 Den fjällnära skogens värden ...............................................		910
15.3.1	Naturvärden ..........................................................	910
15.3.2	Skogsbruk ..............................................................	915
15.3.3	Kulturmiljövärden.................................................	915
15.3.4	Friluftslivet ............................................................	919
15.3.5	Renskötseln ...........................................................	920
15.4 Det statliga ägandet av fjällnära skog ..................................		922
15.4.1	Statens fastighetsverk ...........................................	922
15.4.2	Sveaskog.................................................................	923
15.5 Reformbehov ........................................................................		924
15.5.1 Det finns skäl att klargöra vad
	tillståndsplikten innebär .......................................	924
15.5.2 Det finns skäl att förtydliga vad som är
	pågående markanvändning och hur ersättningen
	ska beräknas vid inskränkning på grund av
	nekat avverkningstillstånd ....................................	926

SOU 2020:73Innehåll

	15.5.3 Det finns skäl att se över behovet av formellt
		skydd av fjällnära skog...........................................	926
15.6	Förslag till tydligare lagstiftning för tillstånd
	till avverkning i fjällnära skog...............................................		928
	15.6.1 Tillståndskravet bör kvarstå till dess de
		skyddsvärda skogarna bevarats långsiktigt ..........	929
	15.6.2 Pågående markanvändning i fjällskog ..................		931
	15.6.3 När är en avverkning oförenlig med intressen
		som är av väsentlig betydelse för naturvården?....	933
	15.6.4 Verkningarna av ett beslut tydliggörs ..................		934
	15.6.5 Beslut bör antecknas i fastighetsregistret ............		937
	15.6.6 Ersättning vid nekat tillstånd................................		938
	15.6.7 Prövning och överklagande av frågan
		om ersättning .........................................................	947
	15.6.8 Möjlighet till undantag från tillståndsplikt
		för bekämpning av insektshärjning med mera .....	952
	15.6.9	Följdändring i annan lagstiftning..........................	953
16	Staten gör en stor investering i fjällskogen..................		955
16.1	Behov av ytterligare skydd av fjällnära skog .......................		955
	16.1.1 Värdet av de stora intakta sammanhängande
		naturskogarna med mycket höga naturvärden
		riskeras av fragmentering ......................................	959
	16.1.2 Fjällskogen och Sveriges internationella
		åtaganden................................................................	965
	16.1.3 Långsiktigt bevarad natur kan bidra till
		landsbygdsutveckling i den fjällnära regionen .....	966
	16.1.4	Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens
		rapporter om stora sammanhängande fjällnära
		naturskogar ............................................................	969

16.2En statlig satsning för bevarande och utveckling av

de stora sammanhängande naturskogarna med mycket

höga naturvärden...................................................................

972

16.2.1Sveriges storslagna fjällnatur bevaras

som ett intakt landskap .........................................

975

16.2.2 Avgränsning av stora sammanhängande
områden med mycket höga naturvärden..............	981

Innehåll

SOU 2020:73

16.2.3Statens innehav skyddas formellt i ett första

skede ......................................................................

985

16.2.4Det privata ägandet i de stora sammanhängande naturskogarna med mycket

höga naturvärden...................................................

987

16.2.5Ett omfattande markbytespaket möjliggör

för enskilda markägare att fortsatt bedriva
skogsbruk i området .............................................	988

16.2.6Modellen med frivilligt skydd bedöms inte

lämplig i detta mycket speciella fall......................

995

16.2.7Statens fastighetsverks skogsinnehav bör ses

över.........................................................................

997

16.2.8Privata skogsbolagens innehav inom de stora sammanhängande naturskogarna med mycket

höga naturvärden...................................................

999

16.2.9De sammanhängande naturskogarna har stor

		betydelse för renskötseln......................................	999
16.3	Kostnader för anslag till Naturvårdsverket
	och länsstyrelserna...............................................................		1001
17	Konsekvenser av utredningens förslag ......................		1003
17.1	Inledning ..............................................................................		1003
17.2	Övergripande om utredningens uppdrag ...........................		1004
17.3	Berörda verksamheter och aktörer .....................................		1004
	17.3.1	Företag och enskilda ............................................	1005
	17.3.2	Myndigheter och kommuner ..............................	1005
17.4	Förslag om en tydlig skogspolitik för biologisk mångfald
	och växande cirkulär bioekonomi.......................................		1006

17.4.1Tillsättandet av en nationell samordnare

för skogsprogrammet...........................................

1006

17.4.2Uppdrag till nationella skogsprogrammet att ta fram ett politiskt mål för ökad hållbar

tillväxt ...................................................................

1009

17.4.3 Uppdrag om översyn av reglerna om lägsta
ålder för föryngringsavverkning, ransonering
och brukningsenhet bör ses över ........................	1012

SOU 2020:73

Innehåll

17.4.4Uppdrag om avreglering av skogsbruk

på tidigare åkermark ............................................

1014

17.4.5Uppdrag om rådgivning för produktion, naturvårdande skötsel, miljöhänsyn och

klimatanpassning i skogsbruket...........................

1016

17.4.6Rådgivning om klövviltförvaltning och skogsskötselprogram för ökade fodermängder samt uppdrag om att utreda möjligheterna till

olika incitament, regelförändringar och -
förenklingar..........................................................	1022
17.4.7 Inrättande av skogsskadecenter ..........................	1029

17.4.8Uppdrag till Statistiska Centralbyrån och

	Tillväxtanalys att ta fram aktuell nationell
	och regional statistik för bioekonomin. .............	1030
17.4.9	Inrättande av ett vetenskapligt råd
	för biologisk mångfald ........................................	1032
17.4.10	Uppdrag om konnektivitet
	och representativitet............................................	1034
17.4.11	Uppdrag om naturvärden på improduktiv
	skogsmark ............................................................	1036
17.4.12	Uppdrag om uppföljning av miljöhänsyn ..........	1037
17.4.13	Uppdrag om en bristanalys för biologisk
	mångfald...............................................................	1039
17.4.14	Ett politiskt ställningstagande om hur Sverige
	ska uppfylla sina internationella åtaganden
	om biologisk mångfald i skogen .........................	1040
17.4.15	Uppdrag om att utforma ett nationellt
	program för biologisk mångfald i skogen ..........	1043
17.5 Uppdraget om nya och utvecklade skydds-
och ersättningsformer.........................................................		1049

17.5.1Frivilligt formellt skydd som det huvudsakliga

arbetssättet för skydd av skog ............................

1049

17.5.2Uppdrag att revidera den nationella strategin

för formellt skydd av skog ..................................

1054

17.5.3Tilläggsdirektiv om att utreda tidsbegränsat

formellt områdesskydd enligt miljöbalken ........	1057
17.5.4 Uppdrag till Skogsstyrelsen om översyn

av reglerna om biotopskyddsområden ...............

1057

Innehåll

SOU 2020:73

17.5.5Uppdrag till Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen om naturvårdsavtal i avvaktan

på beslut om formellt skydd................................	1059
17.5.6 Utredning om skattefri ersättning vid
områdesskydd enligt miljöbalken och
möjligheten till periodisering av ersättning
för naturvårdsavtal ...............................................	1061
17.5.7 Uppdrag till Naturvårdsverket att utreda
effekterna av den höjda intrångsersättningen
med mera ..............................................................	1064
17.5.8 Uppdrag till Skogsstyrelsen om att utreda
naturvårdsavtal med förstärkt hänsyn.................	1065

17.5.9Uppdrag till Naturvårdsverket om översyn av föreskrifter för nationalparker och naturreservat..1067

17.5.10Uppdrag till Naturvårdsverket om att öka takten för genomförande av nationalparksplanen och utreda vilka befintliga naturreservat och marker i statlig ägo som är lämpliga för

nationalparksbildning ..........................................

1069

17.5.11Uppdrag till Naturvårdsverket om att bilda nationalparker av fyra av Sveaskogs Ekoparker .1073

17.5.12Uppdrag om hållbar naturturism

	i nationalparker och naturreservat.......................	1076
17.6 Nyckelbiotoper och kunskap om naturvärden i skogen ..		1078
17.6.1	Utredningens förslag om nyckelbiotoper ..........	1078
17.6.2	Utredningens förslag om kunskapskrav .............	1086

17.6.3Utredningens förslag om kunskapsunderlag

och inventeringar .................................................

1094

17.6.4Utredningens förslag om ändrad

handläggningstid ..................................................

1104

17.6.5Utredningens förslag om att upphäva 6 §

förordningen om anmälan för samråd ................	1108
17.7 Uppdraget om fjällnära skog ..............................................	1111

17.7.1Förtydligande om pågående markanvändning

i fjällskog och tydliggörande följderna av ett
nekat eller begränsat tillstånd till avverkning. ....	1112
17.7.2 Förslag om ersättning vid nekat tillstånd ...........	1115

SOU 2020:73

Innehåll

17.7.3Annan ordning för prövning och överklagande

av ersättning vid nekat eller begränsat tillstånd . 1118

17.8 Staten gör en stor investering i fjällskogen .......................	1121
17.8.1 Beskrivning av förslaget ......................................	1121

17.8.2Alternativa lösningar och effekterna

om förslaget inte genomförs...............................	1122
17.8.3 De som berörs av förslaget .................................	1124

17.8.4 Kostnader för förhöjt anslag 1:14 till
Naturvårdsverket och länsstyrelserna ................	1124

17.8.5Kostnader för förhöjt förvaltningsanslag till

	Naturvårdsverket och till Skogsstyrelsen ..........	1131
17.8.6	Markvärde för de skogar som avsätts
	av statliga myndigheter och bolag ......................	1135
17.8.7	Konsekvenser för Sveaskog och deras kunder...	1136
17.8.8	Konsekvenser för Statens fastighetsverk ...........	1141
17.8.9	Ekologiska konsekvenser ....................................	1143
17.8.10	Bidrag till uppfyllelse av miljökvalitetsmålen ....	1146
17.8.11	Effekter på företagande.......................................	1146
17.8.12	Kommuner och regioner som berörs av
	förslaget................................................................	1154

17.8.13Bedömning av om förslaget överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer

av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.. 1156

18	Författningskommentar ..........................................	1159
18.1	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808) ....	1159
18.2	Förslaget till om ändringar i skogsvårdslagen
	(1979:429)............................................................................	1159
18.3	Förslaget till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen
	(1979:1152)..........................................................................	1168
18.4	Förslaget till förordning om ändring
	i skogsvårdsförordningen (1993:1096)..............................	1168
18.5	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1998:904) om anmälan för samråd ...................................	1172

Sammanfattning

Utredningens utgångspunkter

Det utredningsuppdrag som utredningen haft att behandla har varit mycket omfattande och spänt över flera områden som vart och ett kräver stora insikter om särpräglade och komplexa förhållanden. Ut- redningens uppdrag kan i mångt och mycket sammanfattas som att lösa den strid som pågått mellan olika uppfattningar och intressen i skogen de senaste decennierna. Den effektiva utredningstiden har varit ungefär ett år. Utredningen har därför varit tvungen att avgränsa sitt uppdrag i olika avseenden och prioritera de tillgängliga resurserna.

Vid denna avvägning har utredningen lagt särskilt fokus på förslag till lösning av de frågor som bedömts problematiska ur ett äganderätts- perspektiv. Därför lämnas i betänkandet konkreta förslag som exem- pelvis rör utpekanden av naturvärden på privatägda fastigheter, lämp- ligt sätt att ersätta markägare för fjällskog med mycket höga natur- värden, hur myndigheternas arbete med formellt skydd bör bedrivas och från vilket mandat naturvårdsarbetet ska utgå.

Andra frågor som anges i utredningsdirektivet har utredningen i flera fall adresserat genom att föreslå ytterligare beredning. Bland annat har utredningen bedömt att många frågor som rör tillväxthöjande åtgärder i skogen, där skogsskadorna från hjortviltsstammen särskilt bör framhållas, är angelägna att gå vidare med i särskild ordning. Vid- are kan nämnas förändrad skattelagstiftning för naturvårdsersätt- ningar och vissa regelförenklingar för skogsbruket där förslag lagts om ytterligare utredning.

Utredningen har även lagt stor vikt vid förslag som bedöms kunna bidra till ett sundare diskussionsklimat i de skogsrelaterade frågorna. Det finns en uttalad konflikt mellan olika intressenter. Utredningen har försökt göra sitt yttersta för att i stället för att elda på konflikten komma till lösningar som kan gjuta olja på vågorna. För i princip alla

Sammanfattning

SOU 2020:73

frågor som utredningsuppdraget berör finns det behov att ta Sverige ur den destruktiva spiral där dialog ersatts av debatt. Genom olika för- slag har därför både former för dialogprocess och inom vilka ramar dialog mellan skogens intressenter ska föras adresserats.

Även i utredningsarbetet har dialog och samverkan varit ledord. Trots att utredningen behövt ha ett mycket högt tempo i arbetet har ett kontinuerligt samtal förts med olika skogliga intressenter. Flera hundra förslag och synpunkter har kommit in till utredningen från allmänhet, näringen, olika ideella organisationer och myndigheter; mycket till följd av det utåtriktade arbetssätt som tillämpats. Utred- ningen har även fört samtal med företrädare inom olika forskningsfält för att förankra tankar och utbyta idéer. Alla dessa synpunkter, åsik- ter, tankar och förslag som samlats in har varit till ovärderlig hjälp, både för att komma framåt i utredningsarbetet och för att konkreti- sera spännvidden mellan olika ståndpunkter.

Förslagen i betänkandet ska ses som en helhet

I betänkandet lämnas ett femtiotal förslag på förändringar i allt från nyckelbiotopsregistrering till mer konkreta mål med naturvårdspoli- tiken. Vissa förslag kan hanteras var för sig men de flesta förslag har en nära koppling till varandra. Det är därför viktigt att en helhetssyn anläggs på betänkandets förslag.

Som exempel kan tas det förslag som lämnas om att Skogssty- relsen ska upphöra med nyckelbiotopsregistrering och gallra det befintliga registret, vilket kan få stora konsekvenser för biologisk mångfald om inte samtidigt ett annat sätt att inventera landets skogar genomförs. Utredningens bedömning är att utan en enhetlig och syste- matisk möjlighet att redogöra för en skogs potentiella betydelse för biologisk mångfald kan inte heller ett system för formellt skydd som bygger på markägarinitiativ och frivillighet förväntas bli effektivt.

På samma sätt är det med förslaget som avser att halvera den tid inom vilken avverkning får ske från det att en anmälan görs till Skogs- styrelsen. Förslaget förutsätter att markägaren tar ett större ansvar för kunskap om den egna skogen än vad som hittills skett i prakti- ken. För att kunna ta det ansvaret kan markägaren i vissa fall behöva hjälp med kunskapsunderlag.

SOU 2020:73

Sammanfattning

Genom att befästa den praxis som nu gäller om rätt till ersättning för nekat tillstånd till avverkning av fjällnära skog skapas en stor latent kostnad för staten. Det är därför angeläget att se de samhällsekono- miska konsekvenserna av förslaget om ytterligare områdesskydd i fjällskogar med mycket höga naturvärden utifrån utgångspunkten att en mycket stor del av skogarna redan är statsfinansiellt intecknade.

Både för en växande cirkulär bioekonomi och för bevarande av biologisk mångfald krävs både mål och medel. Om målen är oför- enliga kommer även medlen för att nå målen riskera att motarbeta varandra. Det är därför angeläget att sättet att uppfylla målet om en växande cirkulär bioekonomi inte sker på bekostnad av målen om bevarande av biologisk mångfald och vice versa. Endast genom att väga dessa mål mot varandra kan effektiva medel för att uppnå de båda målen beslutas. Det är därför en självklar utgångspunkt att utred- ningens förslag om att ställa upp och förtydliga mål för tillväxt respektive biologisk mångfald ska ske i ett sammanhang och på ett sådant sätt att de är förenliga med varandra. Olika styrmedel bör även beslutas utifrån ett övergripande mål. Om målet är högt måste även kraftfulla styrmedel till för att uppnå det. Det finns heller inget skäl att besluta om mål som inte följs upp av tillräckliga styrmedel.

Förslag för stärkt äganderätt

Formellt skydd av skog bör i huvudsak ske frivilligt

Både Norge och Finland har sedan länge anammat principen om att markägarinitiativ och frivillighet ska utgöra grunden för skyddsarbetet i skogen. Även i Sverige har frivilligt formellt skydd under ett tiotal år varit ett kompletterande arbetssätt vid genomförande av formellt skydd av skog genom programmen Komet och Nya Komet.

Den rådande skogspolitiken har ett brett stöd. Att övergå till att låta en större del av naturvården i skogen behandlas under principen om frihet under ansvar bedöms utgöra en naturlig fortsättning på den inslagna vägen. Skogspolitiken i stort vägleds av de jämställda målen om produktion och miljö, vilket innebär att med frihet i förvaltningen kommer ett sektorsansvar för att de båda målen ska uppfyllas. Så länge principen om frihet under ansvar ligger fast bör denna princip tillämpas. Genom att överföra beslutanderätten om formellt skydd till markägare bedöms konflikten i skogen kunna minska samtidigt

Sammanfattning

SOU 2020:73

som de skogspolitiska målen och principerna vidhålls. Detta synsätt kommer till tydligt uttryck i denna utrednings direktiv, som anger att skyddsformer som bygger på frivillighet och som sker på mark- ägarens eget initiativ ska föreslås.

Utredningen har därför föreslagit att en ny metod vid formellt skydd av skog ska införas – frivilligt formellt skydd. Med frivilligt formellt skydd avses, till skillnad från frivilliga avsättningar, de pro- cesser som syftar till ett formellt skydd där principen om frivillighet styr genomförandet. Markägaren kan i ett sådant arbetssätt erbjuda ett område för frivilligt formellt skydd och skyddet genomförs bara om och när markägaren och myndigheterna kommit överens.

Utredningen bedömer att om frivilligt formellt skydd införs som den huvudsakliga arbetsmetoden kommer markägarnas intresse för att bevara och utveckla naturvärden öka. Det behövs fler incitament för markägare att bedriva naturvård och att bevara och skapa natur- värden. Ett sådant incitament kan vara att införa ett arbetssätt där frivillighet och markägarinitiativ är det huvudsakliga arbetssättet för formellt skydd av skog. Naturvärden kan på så sätt gå från att, i vissa fall, betraktas som en risk till att ses som en tillgång. Det ansvar som sektorn tagit för frivilliga avsättningar kompletteras därmed med ett ansvar för att aktivt bidra även till det formella skyddet.

Utredningen har även föreslagit att statens naturvårdsambitioner i skogen ska konkretiseras genom ett tidsatt och konkret handlings- program för biologisk mångfald i skogen. Handlingsprogrammet anger bland annat arealer och skogstyper som ska skyddas inom program- tiden för att uppnå vissa bestämda mål. Utgångspunkten är att hand- lingsprogrammet har en säkrad och långsiktig finansiering. De kort- siktiga målen ska därmed vara tydliga och tillräckliga medel ska finnas för att uppnå dessa inom programtiden. Utredningen har föreslagit att arbetssättet frivilligt formellt skydd ska implementeras som en av flera beståndsdelar i handlingsprogrammet.

Myndigheternas skogsskyddsstrategi ska revideras för att genom- föra handlingsprogrammen genom arbetssättet frivilligt formellt skydd. I skogsskyddsstrategin ska anges vilka kvalitetskriterier som ska vara uppfyllda för att områdesskydd kan bli aktuellt. Skogsskydds- strategin bör även ange hur ansvaret ska fördelas mellan länsstyrel- serna och Skogsstyrelsen samt hitta formerna för att en kontaktyta ska finnas mellan myndighet och markägare oavsett vilket formellt skydd som är aktuellt i det enskilda fallet. Genom samverkan och

SOU 2020:73

Sammanfattning

dialog bör även länsvisa strategier för genomförande av frivilligt for- mellt skydd i varje län tas fram. För att arbetssättet ska vara effektivt krävs ett gemensamt ansvar för genomförandet mellan myndigheter och skogsbrukets aktörer, vilket ligger väl i linje med den svenska skogspolitiken.

Det operativa arbetet med frivilligt formellt skydd föreslås inne- bära att de naturvårdande myndigheterna i enlighet med skogsskydds- strategin formulerar och publicerar förfrågningar till markägare om att erbjuda skogsmark för frivilligt formellt skydd. Då öppnas en möj- lighet för markägare att anmäla skog som denne vill skydda och få ersättning för. Ett arbetssätt som bygger på markägarinitiativ bör ge markägaren stora möjligheter att även föreslå skyddsform, gränser och de föreskrifter som i huvudsak ska gälla för området samt det namn området ska få.

Myndigheten bör dock inte ha någon skyldighet att acceptera ett förslag om formellt skydd som inte är kostnadseffektivt, till exempel genom att den erbjudna skogen är för liten eller i övrigt inte uppfyller kriterierna för att prioriteras för formellt skydd. Arbetssättet förut- sätter att det är möjligt att ha en dialog mellan myndighet och mark- ägare, där båda parter är lyhörda för varandras synpunkter.

Frivilligt formellt skydd föreslås utgöra det huvudsakliga arbets- sättet. Inom ramen för det nämnda handlingsprogrammet bör dock finnas möjlighet för regeringen att bestämma vilka skogar som är av sådant särskilt angeläget allmänt intresse att ansvaret för bevarandet av dessa åvilar staten. I dessa särskilda fall ska myndigheterna allt- jämt ha möjlighet att gå till beslut oavsett markägarens inställning. Sådana undantag från frivilligt formellt skydd ska dock vara tydligt avgränsade och motiverade i handlingsprogrammet. Utgångspunkten är även att de nödvändiga bevarandeåtgärderna, som inte alltid är for- mellt skydd, ska genomföras inom programtiden och vara fullt ut finan- sierade.

Äganderätten bedöms stärkas genom ett arbetssätt som innebär en huvudregel om att områdesskydd förutsätter samtycke.

Skogsstyrelsen bör upphöra med nyckelbiotopsinventering

Sammanlagt finns det cirka 480 000 hektar registrerade nyckelbio- toper vilket motsvarar cirka två procent av den produktiva skogs- marken. Av dessa återfinns cirka 100 000 hektar utanför kända natur-

Sammanfattning

SOU 2020:73

vårdsavsättningar. Mindre än hälften av de skogar som uppfyller kri- terierna för nyckelbiotop bedöms dock vara identifierade och regi- strerade i dagsläget.

Begreppet nyckelbiotop är inte författningsreglerat och används inte i föreskrifter eller allmänna råd kopplade till skogsvårdslagen. Begreppet nyckelbiotop har trots detta fått stor betydelse för myn- digheternas verksamhet, både vid tillsyn enligt skogsvårdslagen eller miljöbalken, i ärenden om områdesskydd och i olika strategiska doku- ment. Utredningen har därför funnit skäl att analysera de rättsliga förutsättningarna för Skogsstyrelsen att bedriva nyckelbiotopsinven- tering och -registrering.

Utredningens rättsliga bedömning är att inventering av nyckelbio- toper utgör ärendehandläggning enligt förvaltningslagen. Ett grund- läggande krav för ärendehandläggning (och även annan myndighets- verksamhet) är att det finns stöd i rättsordningen för myndighetens ageranden. Detta är ett uttryck för den så kallade legalitetsprincipen, som innebär att det måste finnas någon form av normmässig förank- ring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver. Exempel på stöd i rättsordningen kan vara allmänna bestämmelser i lag och detaljerad bestämmelse i speciallagstiftning. Det kan också vara fråga om bestämmelser i myndighetens instruktion eller ett beslut från reger- ingen i myndigheternas regleringsbrev.

Utredningen har analyserat olika normer som berör Skogsstyrel- sen, men inte kunnat hitta något uttalat stöd i rättsordningen för Skogsstyrelsen att inventera landets skogar efter nyckelbiotoper. Det råder dock ingen tvekan om att Skogsstyrelsen, genom olika uttalan- den och riktade anslag, haft regeringens uppdrag att genomföra inven- teringar. Vid sidan av det beslut om nyckelbiotopsregistrering som regeringen tog 2018 men som nästkommande år drogs tillbaka, har dock inte utredningen kunnat hitta något formellt stöd som kan an- ses uppfylla legalitetsprincipens krav.

Vid sidan av de tveksamheter som kan riktas mot det rättsliga stödet för nyckelbiotopsinventeringar har utredningen även bedömt registret som olämpligt ur andra aspekter. Utredningen har konsta- terat att nyckelbiotopsmetodiken i många fall går betydligt längre än vad som krävs för myndighetens olika uppdrag, exempelvis beträff- ande tillsyn och rådgivning. Det finns sällan ett skäl för myndigheten att på förhand klassificera ett områdes sammanvägda naturvärden, innan något ärende som berör dessa aktualiseras. Utredningen har

SOU 2020:73

Sammanfattning

bedömt det som mindre lämpligt att det finns en förhandsbedöm- ning av ett områdes naturvärden som påverkar både civilrättsliga för- hållanden, exempelvis mellan markägare och virkesköpare och för- valtningsrättsliga förhållande, i fråga om bland annat samrådsplikt och straffansvar. Utredningens uppfattning är att ett områdes natur- värden i stället ska bedömas först i samband med att denna bedöm- ning är relevant för myndighetens agerande.

Den svenska skogspolitiken bygger på att en markägare har stort ansvar att själv göra de bedömningar som krävs för ett hållbart skogs- bruk. Att väga samman de naturvärden som finns i den egna skogen och bedöma i vad mån särskilda hänsyn eller avsättningar är moti- verade är en viktig del av denna politik.

Om det visar sig att dessa bedömningar är felaktiga utifrån den gällande lagstiftningen har Skogsstyrelsen som tillsynsmyndighet en skyldighet att agera. Det är först i detta sammanhang som förekoms- ten och en samlad bedömning av naturvärdena utgör en relevant del av myndighetens ärendehandläggning i fråga om tillsyn och rådgiv- ning. Om nyckelbiotopsmetodiken används i samband med tillsyn, som utmynnar i ett beslut, finns möjlighet för markägaren att ifråga- sätta bedömningen genom att överklaga. Det bör dock stå klart för Skogsstyrelsen varför just denna metodik använts och hur resultatet förhåller sig till den lagstiftning som myndigheten utövar tillsyn över.

Om Skogsstyrelsen har för avsikt att bilda ett områdesskydd ut- gör de redan kända naturvärdena i skogen ett relevant underlag i re- spektive ärende. Att då använda sig av nyckelbiotopsmetodiken möter inget hinder. Det finns i dessa fall ett ärende om områdesskydd inom myndigheten. Om den som berörs av ärendet har en annan uppfatt- ning om de naturvärden som ligger till grund för myndighetens be- slut finns då en möjlighet att överklaga beslutet på den grunden och samtidigt få en överprövning av myndighetens naturvärdesbedöm- ning.

I dag fungerar den bedömning som Skogsstyrelsen vid inventer- ingstillfället gjort som en röd flagga både för myndigheten och för de marknadsutvecklade certifieringssystemen. Skogsstyrelsen fattar vanligen inte ett förvaltningsmässigt beslut i avverkningsärenden utan verkar för att markägaren ska avsätta området frivilligt i enlighet med sektorsansvaret. Certifierade virkesköpare har åtagit sig att inte köpa skog från nyckelbiotoper, som en del av de krav som standarden ställer upp. Båda dessa mekanismer verkar således för att avverkning

Sammanfattning

SOU 2020:73

inte ska ske i dessa områden. Ingen av dem garanterar dock ersätt- ning till den markägare som hindras i sin markanvändning.

Utredningen har därför inte föreslagit att stöd i rättsordningen ska tillskapas för nyckelbiotopsinventeringarna i nuvarande form. I stället bör gallring ske av existerande nyckelbiotopsregister och en annan metod utvecklas för inventering, som inte innebär att ett om- rådes samlade naturvärden bedöms. Markägare bör i stället kunna få hjälp att identifiera de förekomster i skogen som kan ha betydelse för biologisk mångfald. En sådan beskrivning av naturmiljön kan då bland annat ligga till grund för markägarens egna beslut och bedöm- ningar om målen med skogen.

Det av utredningen föreslagna alternativet, där myndigheterna före- slås göra så kallade naturmiljöbeskrivningar, bedöms inte medföra några äganderättsliga problem för markägaren men vara av mycket stor betydelse för genomförandet av bland annat frivilligt formellt skydd.

Ersättning bör utgå för all fjällskog med höga naturvärden

För avverkning inom gränsen för fjällnära skog behövs enligt 15 § skogsvårdslagen Skogsstyrelsens tillstånd. Enlig 19 § i samma lag ska ersättning utgå om tillståndsansökan avslås. När denna utredning till- sattes fanns inga lagakraftvunna avgöranden om vad ersättnings- rätten enligt denna bestämmelse i praktiken innebar. Numera finns det dock prejudicerande avgöranden om att skogsbruk ska anses vara pågående markanvändning även i denna region och om hur ersätt- ning ska beräknas.

I betänkandet föreslås att det redan av skogsvårdslagen ska fram- gå att skogsbruk är pågående markanvändning även i den fjällnära regionen, vilket innebär att alla inskränkningar i brukanderätten ska ersättas. Ersättningsreglerna föreslås även föras över från miljöbal- ken till skogsvårdslagen. Skogsstyrelsen ska därför besluta om ersätt- ning redan i samband med beslutet om nekat tillstånd till avverkning. Därmed garanteras markägare rätt till ersättning för den inskränk- ning som beslutet medför. Det kommer inte krävas att markägaren som i dag måste stämma staten i domstol för att få sin ersättning om någon överenskommelse inte kan nås med Skogsstyrelsen. Med den

SOU 2020:73

Sammanfattning

föreslagna ordningen kan i stället Skogsstyrelsens beslut överklagas om markägaren inte är nöjd.

Vid sidan av den mer ändamålsenliga och rättssäkra tillstånds- prövningen som föreslås har utredningen i betänkandet lagt fram ett förslag som innebär att de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden ska ersättas genom formellt skydd. Förslaget innebär bland annat att de enskilda markägare och de all- männing- och besparingsskogar som vill fortsätta att bedriva skogs- bruk ska erbjudas ersättningsmark från Sveaskog i utbyte mot de naturskogar som bör bevaras. Övriga markägare ska enligt förslaget tillförsäkras intrångsersättning. Om förslaget i denna del genomförs bör tillståndsprövningen som avser natur- och kulturmiljöns intres- sen kunna avskaffas. De skogar som inte ingår i formellt skydd bör därefter, som i övriga landet, kunna brukas med generell hänsyn till naturmiljön.

Sammantaget innebär dessa båda förslag – som garanterar ersätt- ning vid brukanderestriktioner och tydligt klargör vilka skogar som bör brukas och vilka som bör bevaras – en tydlig förstärkning av äganderätten för markägarna i regionen.

Ersättning för skydd av skog bör vara skattefri

Ett av de mest effektiva sätten att gynna ett gott samarbete mellan stat och enskild i naturvården bör vara att skapa förutsättningar för att höga naturvärden ska utgöra en tillgång och inte en belastning för markägaren. I detta sammanhang är enkelhet i hanteringen en mycket viktig aspekt.

Trots att ersättning numera uppgår till 125 procent av marknads- värdesminskningen kan den efter skatt ofta bli lägre än förväntat. Inte sällan har den markägare som ärvt en fastighet eller ägt den under lång tid inte någon möjlighet att göra avdrag mot den vinst som uppkommer. Utredningen förordar därför att intrångsersättning och löseskilling i stället för att räknas upp ska vara skattefri. Även då staten köper en fastighet med höga naturvärden i naturvårdssyfte bör skattefri ersättning kunna utgå. Liknande system finns idag i bland annat Finland.

Genom att alla markägare ska få den ersättning i handen som mot- svarar rådighetsinskränkningen bedöms äganderätten stärkas sam-

Sammanfattning

SOU 2020:73

tidigt som fler markägare kan börja betrakta höga naturvärden som en tillgång.

Vid sidan av detta förslag har även utredningen uppfattat den ersättning som i slutändan erhålls vid tecknande av naturvårdsavtal som alltför låg. Naturvårdsavtalen beskattas i dag som inkomst av näringsverksamhet, vilket kan medför mycket höga marginaleffek- ter, då ersättningen alltid i sin helhet ska tas upp för beskattning det beskattningsår då avtalet tecknats. För att naturvårdsavtalen ska vara ett attraktivt alternativ för skydd av skog bör ersättningen i stället beskattas som inkomst av kapital eller kunna periodiseras på samma sätt som inkomst från skogsbruk (skogskonto) eller ersättning för skogsskador (skogsskadekonto).

Utredningen har dock inte under den tid som stått till förfogande kunnat lämna förslag om dessa ändringar. I betänkandet föreslås där- för att regeringen bör utreda dessa frågor särskilt.

Förslag för en växande cirkulär bioekonomi

Mål för ökad hållbar tillväxt och en bioekonomisk strategi för skogen

En ökad hållbar tillväxt i skogen är viktig för den svenska skogs- näringens konkurrenskraft, en förutsättning för en växande cirkulär bioekonomi och avgörande för klimatpolitiken, både genom att den växande skogen utgör en kolsänka och genom att skogsråvaran möj- liggör fossilsubstitution. Behoven både för bioenergi och bioråvara bedöms öka betydligt fram till år 2050. Den svenska skogen växer långsamt och åtgärder för att möta framtidens behov måste därför ske nu. Genom att arbeta med konkreta och operativa målsättningar som är möjliga att nå på kort sikt kan incitamentet att jobba med kvalitet i skogsproduktionen öka och eventuella framsteg följas upp. I betänkandet föreslås därför att regeringen ska besluta om ett nationellt mål för ökad tillväxt i skogen.

En uttalad nationell målsättning innebär en viktig signal från samhället om att ökad hållbar skogstillväxt är viktig för hantering av flera svåra samhällsutmaningar. Genom att formulera en uttalad mål- sättning kan näringen och övriga intressenter motiveras till att foku- sera på behovet av ökad hållbar tillväxt och god skogsskötsel inom ramen för sektorsansvaret. Målet bör även vara vägledande för reger-

SOU 2020:73

Sammanfattning

ingens myndighetsstyrning och en del av en nationell bioekonomi- strategi.

Målets fokus bör ligga på kvalitet i skogsvårdsåtgärder, för att så stor andel som möjligt av ytor tillgängliga för virkesproduktion ska användas till sin fulla potential. Det finns en rad tillväxthöjande åt- gärder som redan i dag bör kunna vidtas för att öka den hållbara till- växten samtidigt som biologisk mångfald och sociala värden säker- ställs. Målet bör därför sättas utifrån de åtgärder som är företags- ekonomiskt realistiska.

Det nationella målet för hållbar tillväxt i skogen bör konsekvens- analyseras i förhållande till andra samhällsmål, bland annat bevarande av biologisk mångfald, landsbygdsutveckling, renskötsel och frilufts- liv. Målet för hållbar tillväxt i skogen bör sedan bestämmas efter en avvägning mot andra samhällsmål. Genom att tydliggöra vilka even- tuella målkonflikter som uppstår genom ett nationellt mål för ökad hållbar tillväxt blir hanteringen av dessa målkonflikter föremål för en politisk avvägning.

Att skjuta över ett alltför stort ansvar på myndigheter och övriga sektorn att göra avvägning mellan olika samhällsmål riskerar att leda till konflikter mellan motstående intressen i skogen. Den dialog mellan olika intressenter som krävs för att den svenska modellen i skogen ska vara effektiv underlättas av att ramarna inom vilka samverkan ska ske är tydligt fastlagda. Fokus för dialog och samverkan kan då ligga på medel och inte på mål.

Att sätta upp ett mål för hållbar tillväxt i skogen och analysera effekterna av detta mål i förhållande till framtidens behov av skogs- råvara kan även bidra till att belysa inom vilka ekologiska och ekonomiska gränser den svenska bioekonomin kan växa och vad som krävs i fråga om bättre resursutnyttjande och ökad cirkularitet.

Det pågår ett arbete inom Regeringskansliet med att tillsammans med de gröna näringarna ta fram en bioekonomisk strategi. Denna strategi är inte presenterad då detta betänkande går i tryck. Skogsnär- ingen har en självklar nyckelroll i en växande cirkulär bioekonomi. Begreppet bioekonomi innefattar dock även flera andra näringar som tillsammans med skogsbruket kan bidra i omställningen till ett håll- bart samhälle. Insikten att skogen är en av vårt lands viktigaste resur- ser som måste förvaltas för största möjliga samhällsnytta bör vara vägledande för skogspolitiken. Fokus för en bioekonomisk strategi bör därför vara att skogen ska användas på bästa sätt och utnyttja de

Sammanfattning

SOU 2020:73

synergier ett aktivt mångbruk i samma skog kan medföra. En skogs- produktionsyta kan användas till mer än endast skogsbruk och en skog som är avsatt för naturvård kan exempelvis användas för natur- turism och/eller renskötsel.

I betänkandet föreslås därför att den bioekonomiska strategin ska utgå från att i stället för att behandla bioekonomi som ett intresse främst för de gröna näringarna på landsbygden bör frågan handla om en mer genomgripande omställning som berör stora delar av samhället och som kräver ett brett engagemang över många politikområden. För att en bioekonomisk strategi ska få genomslag, vara trovärdig och legitim i hela samhället och kunna bidra till den önskade föränd- ringen behövs en gemensam inriktning och åtgärder som omfattar politik, forskning, företagande och andra berörda intressen. En stra- tegi för cirkulär bioekonomi bör därmed bidra till ökad konkurrens- kraft för näringar med bas i skogen, som tillverkande industri, livs- medel och tjänstesektor, och skapa förutsättningar för sysselsättning i hela landet tillsammans med reell miljö- och klimatnytta. En bio- ekonomisk strategi bör vidare vara framåtsyftande och fokusera på tillväxt, förädlingsvärde, hållbarhet, långlivade produkter och cirku- laritet för att bidra till den globala omställningen. Vid sidan av skogs- näringen är det därför enligt utredningens uppfattning angeläget att en strategi även tar sikte på utveckling av andra biobaserade näringar i skogen som exempelvis rennäring och besöksnäring. Den nationella strategin bör även kompletteras med en handlingsplan med konkreta åtgärder. En sådan handlingsplan bör resurssättas, tidsättas och en ansvarig organisation eller departement bör utses.

Både underlaget för regeringens beslut om mål för ökad hållbar tillväxt, den bioekonomiska strategin för skogen och handlingsplanen för att genomföra åtgärderna bör tas fram i samverkan med skogens aktörer och intressenter. Utredningen har därför föreslagit att den utvecklade dialogprocessen i det nationella skogsprogrammet bör bjudas in och delta i arbetet med att ta fram denna politik.

En nationell samordnare för skogsprogrammet

Det nationella skogsprogrammet har sedan det initierades samlat ett mycket stort antal personer, myndigheter, företag och andra organi- sationer som i en dialogprocess diskuterat och lämnat förslag i en rad

SOU 2020:73

Sammanfattning

skogsrelaterade frågor. Utredningen har uppfattat att merparten av de som ingått i arbetet varit positiva till att det finns ett svenskt natio- nellt skogsprogram, att det är en tydlig arena för diskussioner om frågor centrala för sektorn och att ambitionen med den breda och inkluderande ansatsen varit bra för processen.

Det utredningen identifierat som mer problematiskt i arbetet är att frågor tenderar att bli politiska redan i ett tidigt skede i en dis- kussion och att programmets olika intressenter då inte har möjlighet att samverka på ett konstruktivt sätt. En bidragande orsak till detta bedöms vara att skogsprogrammet har sin organisatoriska hemvist i Regeringskansliet. Utredningen föreslår därför att ansvaret för det operativa arbetet med dialogprocessen flyttas ut från Regeringskansliet och närmare deltagarna.

I betänkandet lämnas därför förslag om att regeringen bör utse en nationell samordnare för skogsprogrammet med ansvar att som en oberoende, fristående samordnare leda dialogprocessen. Program- met bör även breddas för att tydligare hantera alla frågor som rör skogen integrerat, såsom en växande cirkulär bioekonomi som inklu- derar alla näringar med bas i skog, lönsamhet och konkurrenskraft för skogsägarna och skogsnäringen, skogens roll för klimatet, biologisk mångfald, skogens kulturmiljövärden och sociala värden samt kom- petensförsörjning.

Utredningen anser att de olika anspråken på skogen och de mål- konflikter som finns behöver behandlas integrerat och att dialog- processer med en professionell processledning skulle kunna mejsla fram synergier och kompromisser som accepteras av merparten av skogens intressenter. Utredningen bedömer därför att det är viktigt att programmet ges mandat att behandla de frågor som rör anspråk på skogen och skogens utveckling som en helhet och i ett system. Utredningen bedömer att en nationell samordnare för dialogproces- sen i ett breddat skogsprogram skulle öka möjligheterna för en större samsyn, helhetssyn och utveckling av de ekonomiska, miljömässiga och sociala värdena i skogen.

Genom att ge den nationella samordnaren ett brett och väl avvägt utredningsdirektiv finns en kanal för skogens intressenter att kom- municera sina tankar till regeringen i exempelvis förslag till föränd- rad lagstiftning eller genom att belysa behov av åtgärder och styrmedel.

Sammanfattning

SOU 2020:73

Fokus på att genomföra tillväxthöjande åtgärder i skogen, att bekämpa skogsskador och få till stånd naturvårdande skötsel

I betänkandet lämnas flera förslag på åtgärder för att öka tillgången på biomassa för bioekonomi genom tillväxthöjande åtgärder. En viktig del är att genom en informations- och rådgivningskampanj nå ut till nu inaktiva skogsägare och framhålla möjligheten till en ökad lönsamhet i skogsbruket genom enkla men ofta effektiva åtgärder. Flera sådana åtgärder har lyfts fram i Skogsstyrelsens rapport Skogs- skötsel med nya möjligheter, men information måste nu nå ut och åtgärderna börja tillämpas i skogen. En sådan kampanj bör även, för att nå en bred förankring, innehålla individuell rådgivning om natur- vårdande skötsel i frivilliga avsättningar som även kopplas till ett ekonomiskt stöd för genomförandet av åtgärderna. Att koppla sam- man naturvårdande skötsel med andra skogsbruksåtgärder och utföra dessa planerat har bedömts som en framgångsrik metod att utveckla synergier mellan höjd kvalitet i produktionen och samtidigt ökad kvalitet i naturvården.

En annan mycket viktig åtgärd för att säkra potentialen för ökad hållbar tillväxt i skogen är att komma tillrätta med viltskadorna. Ett hållbart skogsbruk och ökad tillväxt behöver en viltpopulation i balans med fodertillgången. För att nå balans mellan hjortviltstam- marna och fodertillgången i syfte att minska skogsskadorna krävs i stora delar av landet en kraftfull minskning av populationerna i när- tid samtidigt som skogsskötseln anpassas för ökade fodermängder.

Om en tillfredställande balans i hjortviltstammarna nås kan moti- vationen för ståndortsanpassad skogsskötsel öka, det vill säga att för- yngra med de för markförhållandena mest lämpliga trädslagen. Mins- kat bete gynnar också naturlig föryngring. Detta skulle medföra en ökad andel tall- och lövskog i landskapet vilket dessutom minskar risken för omfattande skador från granbarkborre.

Ett ståndortsanpassat skogsbruk ger mindre skogsskador, en ökad lönsamhet och förbättrade förutsättningar för den biologiska mång- falden som är knuten till tall- och lövskogar. Det finns därför flera skäl till att nå en hjortviltsstam i balans.

I betänkandet lämnas därför förslag om rådgivning om klövvilt- förvaltning och skogsskötselprogram för hållbar skogsskötsel, mins- kade skador på skog och ökade fodermängder i hela landet. Vid sidan av detta har utredningen även lämnat förslag om att Skogsstyrelsen

SOU 2020:73

Sammanfattning

och Naturvårdsverket ska ges i uppdrag att utreda vilka incitament och regelförändringar som krävs för att ge en samhällsekonomisk vinst i form av minskade betesskador

Figur 1 Ökad kvalitet i både produktion och naturvård

I kapitel 9 utvecklar utredningen sin uppfattning om hur konflikten mellan de båda skogspolitiska målen kan hanteras. Där presenteras även en rad förslag på hur ökad kvalitet i produktion och naturvård kan åstadkommas.

Regelöversyn och regelförenklingar för skogsbruket

Utredningen har haft att utgå från den rådande skogspolitiken som bland annat innebär att det för skogsägarna råder frihet under ansvar. Det är då angeläget att minska på den samlade regelbördan och inte ställa upp onödiga hinder för skogsägaren att göra egna val i sin för- valtning. Under den tid som stått utredningen till buds har det inte varit möjligt att ta fram förslag om konkreta regeländringar, som ofta kräver en ingående analys av möjliga effekter. I stället har utredningen valt att föreslå att Skogsstyrelsen ska göra en översyn av skogsvårds- lagens bestämmelser om lägsta ålder för föryngringsavverkning, ranso- neringsreglerna och tillämpningen av begreppet brukningsenhet. Det övergripande syftet med översynen är att reglerna ska vara ändamåls- enliga och motiveras av angelägna syften. I dagsläget bedöms exem- pelvis reglerna om lägsta ålder för föryngringsavverkning motiveras av andra skäl än vad som ursprungligen varit avsett.

Sammanfattning

SOU 2020:73

För vissa skogar har utredningen även bedömt att nuvarande regelverk inte är relevant. Det gäller de tidigare jordbruksmarker som sedan 60-talet till stor del planterats med i huvudsak granskog. Snabb- växande granskogar på sentida åkermarker har ett obetydligt värde för den biologiska mångfalden och det rörliga friluftslivet men kan vara sårbara för stormfällning och skadeangrepp i ett förändrat klimat. Med en enklare hantering för avverkning av monokulturer av gran- skog på dessa marker skulle betydande volymer biomassa kunna fri- göras till nytta för en växande bioekonomi. I betänkandet föreslås därför att det bör utredas om dessa granskogar bör kunna avvecklas på ett enkelt sätt, genom att bland annat undantas från krav på lägsta slutavverkningsålder och avverkningsanmälan.

Ta till vara möjligheten till naturturism i skyddad natur

Utredningens övergripande utgångspunkt när det gäller bioekonomi med bas i skogen är att alla näringar som utgår från skog innefattas. Det innebär att även behoven för de näringar som nyttjar eller har potential att nyttja skyddad natur bör beaktas. Utgångspunkten bör vara att sådana verksamheter som inte strider mot bevarandesyftet med skyddet ska kunna tillåtas. Skyddad natur bör inte stå i vägen för ett hållbart entreprenörskap som verkar i det landskap som staten lagt stora resurser på att bevara.

Nationalparker bör ha störst potential att utnyttjas för besöks- och naturturismnäringen. Internationella studier bekräftar att det finns potential för landsbygdsutveckling för lokalsamhällena i när- heten av nationalparker. I betänkandet föreslås därför att delar av fyra av Sveaskogs ekoparker, Böda, Halle- och Hunneberg, Hornslandet och Hornsö ska ombildas till nationalparker. Samtidigt föreslås att nationalparksbildning i övrigt bör prioriteras med målet att fler nationalparker ska bildas.

För att bäst tillvarata potentialen för bioekonomi i skyddad natur föreslås även att Naturvårdsverket i samråd med andra myndigheter och organisationer ska analysera hinder och möjligheter för natur- turism och aktivt friluftsliv i skyddad natur. Naturvårdsverket föreslås även få i uppdrag att utreda och föreslå förändring i förutsättningarna för bildande av nationalpark och naturreservat och möjligheterna att meddela dispens från nationalparks- och naturreservatsföreskrifter i

SOU 2020:73

Sammanfattning

syfte att gynna sådana verksamheter som kan bedrivas där utan att påverka syftet med skyddet negativt. Dessa utredningar kan handla om att låta potentialen för naturturism utgöra ett kompletterande sekundärt syfte för nationalparker och naturreservat samt möjlig- heten till att meddela dispens från föreskrifter för att etablera anlägg- ningar för naturturism.

Potentialen i en ökad bioekonomi genom bland annat flexiblare föreskrifter bör även kompletteras med en översyn av befintliga före- skrifter där zonering bör vara en del. Det innebär att vissa områden i exempelvis nationalparker avsätts för högt besökstryck och en bred servicenivå, medan andra områden får ett striktare skydd. För att lan- dets nationalparker ska kunna nyttjas, både av allmänhetens frilufts- liv, organisationer och naturturismföretagare behövs en infrastruk- tur av anläggningar och anordningar. Det kan röra sig om att etablera öppna dagstugor eller stugor med övernattningsmöjligheter tillsam- mans med ett system där dessa ska kunna bokas på förhand. Andra åtgärder kan vara att etablera uppställningsplatser för husbil och se över möjligheten till tältning i exempelvis nationalparker.

Förslag för en tydligare skogsvårdslagstiftning,

en mer ändamålsenlig inventering av skog och halverad handläggningstid för avverkningsanmälan

Kunskapskrav i skogsvårdslagen och krav om särskild anmälan om miljöbalkssamråd

Skogsägare har ett ansvar för kunskap både enligt skogsvårdslagen och miljöbalken.

Med den nya inriktning som 1993-års skogspolitiska beslut inne- bar betonades skogsägarens frihet att välja medel för att bidra till att de skogspolitiska målen skulle nås. I detta sammanhang markerades även skogsägarens ansvar för att skaffa sig den kunskap som behöv- des i detta sammanhang. Den nya skogspolitikens mål om miljö för- utsatte att särskilt kunskaperna om naturvård och ekologi behövde bli högre än tidigare och att det gällde både i fråga om teoretiska kunskaper samt kunskap om var på den egna skogsfastigheten skydds- värda och hänsynskrävande växter, djur eller miljöer finns. Enligt för- arbetena hade skogsägarna ett primärt ansvar för att själva skaffa sig de kunskaper som behövdes i detta sammanhang. Därför infördes

Sammanfattning

SOU 2020:73

kravet på den så kallade hänsynsredovisningen vid en avverknings- anmälan.

När miljöbalken infördes i slutet av 90-talet konstaterades att lagen var parallellt tillämplig med bland annat skogsvårdslagen. Där sär- skild reglering om ett visst förhållande saknas i skogsvårdslagen gäller därför i stället miljöbalkens bestämmelser. I miljöbalken finns ett ut- tryckligt krav på kunskap hos en verksamhetsutövare innan en åtgärd vidtas. Detta kunskapskrav togs vid balkens införande upp som ett exempel på ett krav enligt miljöbalken som gäller för skogsbruksåtgär- der, eftersom något uttryckligt krav om kunskap saknas i skogsvårds- lagen.

Det är i dag i många fall svårt att skilja på när respektive lags kun- skapskrav ska tillämpas av myndigheter. Särskilt bekymmersamt har utredningen uppfattat kopplingen mellan en avverkningsanmälan enligt skogsvårdslagen och en anmälan om samråd enligt miljöbalken. Nu- varande regelverk innebär enligt utredningens bedömning att miljö- balkens relativt omfattande kunskapskrav är direkt tillämpligt för alla avverkningar som är anmälningspliktiga enligt skogsvårdslagen. I dessa fall har därför Skogsstyrelsen rätt att kräva att markägaren bekostar en utredning om naturmiljövärdena i den skog som berörs av avverkningen. För övriga skogsbruksåtgärder gäller kunskapskravet i miljöbalken, men där har utredningen bedömt att Skogsstyrelsen, inom ramen för sin tillsyn enligt skogsvårdslagen, inte har någon rätt att ställa krav om utredning.

För att råda bot på den otydlighet som utredningen identifierat och de troligen oavsiktliga konsekvenser som blivit följden av dagens regelverk föreslås därför två huvudsakliga ändringar.

För det första bör ett särskilt kunskapskrav i skogsvårdslagen införas som omfattar alla skogsbruksåtgärder som utförs enligt skogs- vårdslagen. Kravet innebär att markägaren på förhand, i den omfatt- ning som kan anses rimlig, ska skaffa sig den kunskap som behövs för att kunna ta tillräcklig hänsyn till de krav om hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen som följer av skogsvårdslagen. Vad gäller krav på kunskap inför en föryngringsavverkning har utred- ningen föreslagit ett preciserat krav på kunskap. Före det att avverk- ningen utförs ska markägaren kunna redovisa för Skogsstyrelsen vilka natur- och kulturmiljövärden som berörs av den aktuella åtgärden, vilken påverkan den aktuella åtgärden kommer ha på dessa samt hur markägaren avser att efterleva de krav om hänsyn som skogsvårds-

SOU 2020:73

Sammanfattning

lagen ställer på den skogsbruksåtgärd som ska vidtas. Det innebär att det kommer finnas ett krav på att ha kunskap om miljövärdena i skogen innan en avverkningsanmälan ges in till Skogsstyrelsen. Om det är påkallat i det enskilda fallet ska myndigheten även ha möjlig- het att begära att markägaren redogör för det underlag som legat till grund för hänsynsredovisningen.

För det andra bör det i första hand vara markägaren som ska an- svara för bedömningen av om en anmälan för samråd enligt miljö- balken ska lämnas in. Det innebär att det inte längre räcker med att lämna in en avverkningsanmälan för att Skogsstyrelsen ska kunna tillämpa miljöbalkens bestämmelser. Det är i stället markägaren som i ett första skede ska bedöma om en åtgärd omfattas av miljöbalkens eller av skogsvårdslagens bestämmelser. I egenskap av tillsynsmyn- dighet kan Skogsstyrelsen självklart rådfrågas. Skogsstyrelsen har även möjlighet att förelägga markägaren att inkomma med en anmälan om samråd enligt miljöbalken.

Handläggningstiden för avverkningsanmälningar förkortas till tre veckor

Det kunskapskrav som föreslås innebär att en markägare ska lämna in en väl utförd hänsynsredovisning tillsammans med avverknings- anmälan. Syftet med förslaget är att markägaren ska redovisa vilken hänsyn som enligt Skogsstyrelsens föreskrifter är befogade utifrån de faktiska förhållandena på platsen.

Genom att de faktiska förhållandena i skogen redovisas under- lättas Skogsstyrelsens tillsyn. En väl genomförd hänsynsredovisning behöver inte en lika grundlig kontroll som en avverkningsanmälan som schablonmässigt fyllts i innan de åtgärder som avses vidtas i skogen är planerade. I dag är det vanligt att en avverkningsanmälan skickas in så snart som möjligt för att de sex veckor som gäller innan en av- verkning får påbörjas ska börja löpa. Undersökning av vilka faktiska naturvärden som finns och planeringen av vilken hänsyn som ska tas till dessa görs därför efter att en avverkningsanmälan har lämnats in; när den så kallade traktplaneringen görs. En avverkningsanmälan, med en sådan hänsynsredovisning som utredningen föreslår, kräver dock att denna undersökning och planering görs innan avverkningsanmälan lämnas in. I betänkandet föreslås därför att anmälan enligt skogsvårds- lagen endast ska behöva lämnas in tre veckor före planerad avverkning.

Sammanfattning

SOU 2020:73

Utredningen ser det som en självklarhet att planeringen av vilken miljöhänsyn som kan komma att behövas görs innan den redovisas till Skogsstyrelsen och inte efter. Annars är det svårt att se att den fyller sin funktion som ett underlag för rådgivning och tillsyn. I betänk- andet lämnas däremot inte något förslag om att den hänsynsredo- visning som lämnas in till Skogsstyrelsen ska vara bindande för mark- ägaren. Skogsbrukets planering av sin verksamhet kommer även att underlättas betydligt av att en avverkning i normalfallet får påbörjas redan tre veckor efter det att en komplett avverkningsanmälan läm- nats in.

Samtidigt kan det finnas behov av längre tid för handläggningen vid Skogsstyrelsen i vissa fall. För en rättssäker tillsyn som möjliggör till exempel fältbesök och samråd med andra myndigheter när sådana åtgärder är påkallade bör därför Skogsstyrelsen vid särskilda skäl kunna förlänga tidsfristen till åtta veckor.

De förslagna tidsfristerna syftar till att de enkla ärendena ska kunna behandlas snabbt och de svåra ärendena mer grundligt.

En mer ändamålsenlig inventering genom naturmiljöbeskrivningar

Utredningen har kunnat konstatera att dagens nyckelbiotopsinven- tering har bräckligt stöd i rättsordningen och av det skälet bör upp- höra. Samtidigt kan konstateras att kunskaper om platsbundna natur- värden är en förutsättning för att uppnå skogspolitikens jämställda mål och har stor betydelse för möjligheten till effektiv naturvård genom landskapssamverkan.

Det kunskapskrav som föreslås kan i vissa fall vara betungande för den markägare som ännu inte besitter de kunskaper som förut- sattes när 1993 års skogspolitik beslutades. Det föreslås därför i be- tänkandet att en ny form av inventering ska utvecklas som kan stödja markägare och myndigheter i sina beslut. En avgörande skillnad mot nyckelbiotopsinventeringen är dock att någon naturvärdesbedömning inte ska göras vid inventeringstillfället. I stället ska inventeringen avse förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald i skogen. Utredningen har valt att kalla detta för natur- miljöbeskrivning.

En naturmiljöbeskrivning utgör en grundläggande sammanställ- ning av de förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för

SOU 2020:73

Sammanfattning

biologisk mångfald. De mest centrala förhållanden som bör beskrivas är antal och typ av naturvärdesträd, mängden stående och liggande död ved samt förekomst och frekvens av så kallade naturvårdsarter. Även skogens karaktärsdrag beskrivs, till exempel om den är häng- lavrik, senvuxen eller med stor diameterspridning. Även vissa andra förhållanden som kan ha betydelse för biologisk mångfald samlas in beroende på de faktiska förhållandena och i vissa fall på skogstyp. Som exempel kan nämnas lodyta, sandyta, bäck och källa.

Dessa förhållanden i naturen beskriver ett områdes generella natur- värden och betydelse för biologisk mångfald. Dessa mer eller mindre objektivt verifierbara fakta om olika förhållanden i naturen kan utgöra ett kunskapsunderlag som ensamt eller tillsammans med andra fakta eller överväganden kan ligga till grund för en bedömning om områ- dets naturvärden. En redogörelse för dessa omständigheter utgör endast en beskrivning av naturen, men inte ett ställningstagande om skogen har eller inte har höga naturvärden i det enskilda fallet.

Utredningen föreslår att en standardiserad metodik tas fram som så objektivt som möjligt beskriver förhållanden i naturen som kan ha betydelse för biologisk mångfald i skogen. Metoden kan tillämpas på all skogsmark, men utredningen föreslår att den i första hand, för att bli kostnadseffektiv, ska utföras på sådan skogsmark där det är troligt att det finns en stor mängd av sådana förhållanden som har betydelse för biologisk mångfald.

Denna kunskap kan sedan användas både för de val som mark- ägaren har att göra om målen med sitt ägande samt för att använda som underlag vid hänsynsredovisning eller vid bedömningar om till exempel samrådsplikt föreligger för vissa åtgärder.

Genom att systematiskt och med en enhetlig metod beskriva natur- miljön på det sätt som föreslås kan även samverkan i landskap uppnås genom att olika aktörer tillsammans strävar mot ekologisk konnek- tivitet, vilket är av stor betydelse för effektiv naturvård. Informatio- nen kan även ligga till grund för Skogsstyrelsens rådgivning i olika avseenden. Däremot kan en naturmiljöbeskrivning inte ensam ligga till grund för ett myndighetsbeslut, till exempel vid tillsyn eller om- rådesskydd. För detta krävs nämligen en samlad bedömning av den aktuella skogens naturvärden. Vid en sådan bedömning kan en natur- miljöbeskrivning utgöra ett av flera underlag. Genom att naturvärdena endast bedöms i samband med myndighetsutövning har också mark- ägaren en möjlighet att överklaga bedömningen i samband med beslu-

Sammanfattning

SOU 2020:73

tet och har även i många fall rätt till ersättning om pågående mark- användning avsevärt försvåras.

Staten bör inte och har inte lagt sig i hur de marknadsstyrda skogs- certifieringarna tillämpar sina respektive regelverk. Utredningen kan dock konstatera att en naturmiljöbeskrivning kan utgöra ett under- lag för en bedömning men att den, till skillnad mot nyckelbiotops- registret, inte utgör en naturvärdesbedömning.

Om dataskyddsförordningen medger det har utredningen föresla- git att nyckelbiotopsregistret ska gallras så att de olika förekomster som legat till grund för ett områdes klassificering i stället ensamt ska kvarstå som naturmiljöbeskrivningar. Det går då inte av registret att utläsa hur ett tidigare inventerat områdes naturvärden bedömts.

Förslag för en tydligare politik för bevarande av biologisk mångfald

Det behövs kunskap för att kunna fatta politiska beslut om naturvård

För att kunna ta ställning till vilka åtgärder för bevarande av biolo- gisk mångfald i skogen som är nödvändiga och omfattningen av dessa behövs kunskap. Vederhäftig kunskap inhämtad med vetenskaplig metodik bör utgöra underlag för hur politiken ska prioritera natur- vården i skogen. En sund politik bejakar kunskap och har tilltro till vetenskapliga metoder. Det finns annars en risk för att förutfattade meningar och politiska argument letar sig in i beskrivningar av till- ståndet i naturen, i syfte att försöka anpassa verkligheten till en mål- bild. Utredningen har som utgångspunkt att om ett mål är ouppnå- eligt på grund av de faktiska förhållandena ska målet eller medlen för att nå dit ändras – inte verklighetsbeskrivningen.

I betänkandet föreslås därför att regeringen bör tillsätta ett veten- skapligt råd för biologisk mångfald i skogen, som bland annat kan stödja i bedömning om tillståndet för biologisk mångfald och vilka skogliga naturtyper och naturvärden som bör prioriteras. Rådet bör även kunna konsulteras för bedömning av vilka naturvårdsåtgärder i övrigt som är kostnadseffektiva för bevarande av biologisk mångfald, exempelvis i frågor som rör inventeringar, naturvårdande skötsel och miljöhänsyn. Vidare föreslås att kunskap om representativiteten och konnektiviteten för de skogar som är avsatta för naturvård ska tas fram och att förslag om att åtgärda eventuella brister ska presenteras.

SOU 2020:73

Sammanfattning

Vidare föreslås kunskapsinhämtning om förekomst av höga natur- värden på improduktiv skogsmark och dess betydelse för bevarande av biologisk mångfald. En utveckling av systemet för uppföljning av den miljöhänsyn som lämnas vid avverkning, med avseende på natur- vårdskvalitet och långsiktig nytta för bevarande av biologisk mång- fald, föreslås också i betänkandet.

Slutligen föreslås att en ny bristanalys för biologisk mångfald i skogen ska göras. Analysen bör utgå från den samlade vedertagna kunskapen på området och enbart ta naturvetenskapliga hänsyn. Det vetenskapliga råd som föreslås har en stor roll i att förankra analysen i beprövad vetenskaplig forskning. Analysen bör också innehålla en uppskattning av vad som krävs för att åtgärda de eventuella bristerna och de samhällsekonomiska kostnaderna för detta.

Ett tydligt politiskt ställningstagande om vad Sverige behöver göra för att uppnå sina internationella åtaganden om biologisk mångfald i skogen

Sveriges internationella åtaganden enligt konventionen om biologisk mångfald (CBD) och de EU-rättsliga åtaganden enligt art- och habitatdirektivet har analyserats i betänkandet. Klart är att de inter- nationella åtagandena lämnar stort handlingsutrymme för staten att tolka sina förpliktelser. Det finns nämligen inte alltid någon konkret vägledning i hur åtagandena i alla delar ska tolkas.

Regeringens precisering av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv innebär bland annat att målet ska anses uppfyllt när bevarande- statusen för i Sverige naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam. För att målet ska anses uppfyllt krävs då att de långsik- tiga behoven av naturvårdsavsättningar är mycket omfattande. Om betydelsen av gynnsam bevarandestatus för naturtyper och arter i preciseringen till miljökvalitetsmålet har samma betydelse som mot- svarande begrepp i art- och habitatdirektivet nås målet först om samtliga skogar med höga naturvärden undantas från skogsbruk och dessutom över två miljoner hektar brukad skog restaureras till ett naturskogsartat tillstånd. Detta skulle innebära en fördubbling av naturvårdsavsättningarna mot i dag.

Utredningens slutsats är att det på kort sikt i praktiken är omöj- ligt att förena Sveriges internationella åtaganden om biologisk mång- fald med den växande cirkulära bioekonomi som behövs för att nå andra samhällsmål. Om ytterligare över två miljoner hektar produk-

Sammanfattning

SOU 2020:73

tiv skogsmark utan höga naturvärden ska bevaras och restaureras är det i praktiken omöjligt att samtidigt förvänta sig ett kraftigt ökat uttag av skogsråvara för fossilsubstitution ur samma skogar. En tydlig politik måste därför utgå från realistiska förväntningar om vad som går att åstadkomma i balansen mellan sinsemellan oförenliga mål.

En tydlig politik bör därför utgå från de åtgärder som bäst kan bidra till måluppfyllelse på kort sikt och inte innebära en orealistisk strävan mot oförenliga mål. Utredningens förslag bygger på att dessa svåra avvägningar och prioriteringar bör ske på politisk nivå, för att frågorna ska behandlas samlat, skapa en demokratisk legitimitet och för att undvika konflikt mellan myndigheter och skogens övriga intressenter.

Figur 2 En tydlig politik för bevarande av biologisk mångfald i skogen

I kapitel 9.10 utvecklas förslag om ett kunskapsbaserat politiskt ansvarstagande för prioriteringar och avvägningar avseende biologisk mångfald i skogen.

I betänkandet föreslås därför att regeringen bör besluta om vad Sveriges internationella åtaganden innebär och ställa upp ett långsik- tigt mål för hur dessa åtaganden ska uppfyllas i skogen. Regeringens beslut bör även innehålla ett tydligt ställningstagande om vilka area- ler och vilka skogstyper som bör avsättas för naturvård, för att på kort,

SOU 2020:73

Sammanfattning

respektive lång sikt bidra till uppfyllande av Sveriges internationella åtaganden och nationella mål om biologisk mångfald.

Beslutet bör beakta den naturvetenskapliga bristanalys som före- slås och tydliggöra hur den biologiska mångfalden prioriteras i för- hållande till de faktiska behoven. Bevarande av biologisk mångfald är enligt utredningens uppfattning ett med vetenskapliga metoder mät- bart mål. Politiken bör därför utgå från den tillgängliga kunskapen om behoven för att trygga biologisk mångfald och olika åtgärders effek- ter, när målen för naturvårdspolitiken beslutas. Genom en trovärdig vetenskaplig grund i fråga om den biologiska mångfaldens behov kan fokus i den politiska debatten utgöras av de politiska prioriteringarna mellan biologisk mångfald och andra samhälleliga intressen i stället för om vilka faktiska behov som finns.

Utredningen konstaterar att två av vår tids stora ödesfrågor, för- lusten av biologisk mångfald och den mänskliga påverkan på klimatet möts i hur vi förvaltar skogen. Utredningens slutsats är att politiken för biologisk mångfald i skogen, på samma sätt som Sveriges klimat- politik, bör utgå från en vetenskaplig beskrivning av problemet och utgöra en avvägning mellan vad som behövs, vad som är möjligt och vad som är önskvärt.

Ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen

Konkreta mål bör följas av konkreta åtgärder. För att politiska mål- sättningar inte ska stanna i svepande formuleringar utan göra verklig skillnad krävs därför ett handlingsprogram för genomförandet. Att skogsnäringen och myndigheterna ska arbeta gemensamt mot realis- tiska delmål bör vara en väg mot större förtroende och ge möjlighet till en samsyn i miljöarbetet som kan gynna den biologiska mångfalden.

Hur stora arealer som ska avsättas för naturvård är beroende av vilken kvalitet som finns i naturvårdsavsättningarna och hur konnek- tiviteten i landskapet ser ut. Genom naturvårdande skötsel kan den långsiktiga kvaliteten för biologisk mångfald säkerställas i sådana for- mellt skyddade och frivilligt avsatta områden som kräver skötsel för att bevara och utveckla sina naturvärden. Genom naturvårdsavsätt- ningar i väl förbundna system, och rätt miljöhänsyn på rätt plats i produktionsskogarna, möjliggörs spridning av arter och genetiskt ut-

Sammanfattning

SOU 2020:73

byte mellan populationer. En effektiv naturvård av hög kvalitet inne- bär att mindre arealer skog totalt sett behöver undantas från skogsbruk.

I stället för att dela upp naturvårdsarbetet mellan skydd, skötsel och miljöhänsyn, bör de olika delarna ingå i ett sammanhållet hand- lingsprogram. Statens och sektorns ansvar för genomförande varie- rar mellan de olika delarna. Det innebär att förutsättningarna för att uppnå målen med naturvården i stor utsträckning är beroende av en tydlig samverkan. Det är mycket få markägare som har så stora inne- hav att de utan hänsyn till omgivningen kan planera miljöhänsyn och frivilliga avsättningar för att uppnå konnektivitet i landskap eller välja ut vilka bestånd som bör avsättas för att råda bot på underrepresen- tation i naturvårdsavsättningarna. Därför bör i stället markägares och statens insatser i så stor utsträckning som möjligt ske i landskapssam- verkan.

I betänkandet föreslås att regeringen ska besluta om ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen. I programmet bör de samlade insatserna för biologisk mångfald i skogen anges i form av:

–formellt skydd,

–frivilliga avsättningar,

–naturvårdande skötsel, samt

–miljöhänsyn för en effektiv grön infrastruktur.

Handlingsprogrammet bör ha sin grund i ställningstagandet om vad Sverige behöver göra för att uppnå internationella åtaganden och nationella mål om biologisk mångfald. Handlingsprogrammet kommer till sitt innehåll att utgöra myndighetsstyrning avseende arbetet med biologisk mångfald i skogen samt utgöra ett viktigt underlag för bud- getprocessen. I handlingsprogrammet bör även särskilda åtgärder för myndigheterna, som inriktning och omfattning av olika inventeringar beslutas. Handlingsprogrammet kommer även beskriva statens för- väntningar på skogsbrukets och kommunernas arbete med bevar- ande av biologisk mångfald i skogen.

Genom att konkretisera behov och tillgängliga medel för att upp- fylla dessa behov kan biologisk mångfald gå från att utgöra en abstrakt och till synes ouppnåelig strävan till att bli ett konkret och uppfölj- bart politikområde. Om regeringen anser att Sverige undantagit till- räckliga arealer från skogsbruk kan programmet fokusera på förvaltning

SOU 2020:73

Sammanfattning

av befintliga naturvårdsavsättningar. Om regeringens ställningstagande i stället är att det återstår stora arealer för att uppnå målen för biolo- gisk mångfald, får detta konkretiseras genom handlingsprogrammen. Handlingsprogrammen blir därmed ytterst ett uttryck för politiska prioriteringar av samhällets resurser.

En statlig investering i Sveriges unika fjällnaturskogar

De stora sammanhängande naturskogarna i fjällen är ett statligt ansvar

De sista kvarvarande stora sammanhängande naturskogarna i Sverige återfinns inom och i närheten av den fjällnära gränsen. Deras natur- värden har sedan länge varit kända och motiverat bland annat att stora arealer avsatts för naturvård och att särskilda regler om tillstånds- prövning bevakar naturmiljöns intressen vid avverkning. Utredning- ens har kunnat konstatera att de stora, sammanhängande natursko- garna längs den skandinaviska fjällkedjan representerar ett av mycket få större och sammanhängande områden med i det närmaste intakt naturskog i Europa. De stora sammanhängande naturskogarna i Sverige med mycket höga naturvärden inom och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog bedöms därför ha synnerligen höga värden för biologisk mångfald och vara i det närmaste unika i ett västeuro- peiskt perspektiv och mycket skyddsvärda ur ett globalt perspektiv.

Om dessa naturskogsområden fragmenteras genom avverkning går dessa unika egenskaper förlorade för gott. Att restaurera skogar för att uppnå samma höga naturvärden skulle ta många hundra år och i praktiken vara omöjligt.

Sveriges politik kring dessa unika och i det närmaste omistliga naturvärden har inte varit tydlig. Den fjällnära gränsen har i visst motto, tillsammans med lönsamhetsproblem för avverkningar och ett stort ansvarstagande från skogsbruket, bidragit till att de bevarats relativt intakta. Samtidigt saknas det en långsiktig strategi för detta område, vilket leder till fläckvisa skydd och naturvärdesbedömningar på beståndsnivå, trots att värdena framför allt är knutna till dess unika intakta ekosystemmångfald på landskapsnivå.

I betänkandet föreslås därför att en samlad statlig satsning bör göras för att bevara de skogar som har de allra högsta värdena för biologisk mångfald på ekosystemnivå. Utredningen föreslår därför

Sammanfattning

SOU 2020:73

att cirka 500 000–525 000 hektar produktiv skogsmark, i de stora sammanhängande naturskogarna inom och i nära anslutning till den fjällnära gränsen där den pågående markanvändningen i dag är skogs- bruk, ska tillförsäkras ett långsiktig bevarande.

Figur 3 Möjlighet att bevara Sveriges unika naturskogslandskap

I kapitel 16 utvecklar utredningen förslaget som innebär att cirka 500 000–525 000 hektar produktiv skogsmark avsätts för naturvård för att bevara biologisk mångfald på den högsta nivån, ekosystemmång- fald. Genom att skydda naturskogarna från fragmentering tillförsäkras ett närmare 100 mil långt område längst den svenska fjällkedjan ett långsiktigt bevarande, för nuvarande och framtida generationer.

Innanför den svarta, streckade gränsen på kartan ligger de områden som skulle bevaras genom utred - ningens förslag. Dessa områden är markerade med mörkgrön färg och utgörs av produktiv skogsmark med dokumenterat höga naturvärden samt vissa myrar, fjäll och improduktiv skogsmark med höga naturvärden. Observera att skogsmark utan dokumenterat höga naturvärden innanför den svarta gränsen inte föreslås skyddas. En detaljavgränsning av områdena ska utföras av myndigheterna utifrån övrig förekomst av omgivande myrar, fjäll och improduktiv skogsmark med höga naturvärden.

SOU 2020:73

Sammanfattning

Ett bevarande av dessa områden skulle utgöra ett betydande bidrag till bevarande av intakta skogsekosystem såväl nationellt som globalt och är därmed helt i linje med vad världens länder kommit överens om inom ramen för konventionen om biologisk mångfald. Även för att uppnå art- och habitatdirektivets mål bedöms dessa områden vara av mycket stor betydelse och kunna utgöra ett betydande bidrag till det europeiska nätverket Natura 2000. En väl bevarad ekosystem- mångfald innebär även en väl bevarad artmångfald och genetisk mång- fald, vilket inte på samma sätt är möjligt att uppnå i de mer fragmen- terade skogslandskapen nedanför den fjällnära gränsen.

Det är rimligt att staten tar det huvudsakliga ansvaret för bevar- ande av dessa skogar, som bedöms utgöra ett nationellt och internatio- nellt intresse. I dagsläget bärs ansvaret av staten tillsammans med över 7 000 enskilda markägare, skogsbolag, allmännings- och bespar- ingsskogar med flera. Det kan ifrågasättas om ansvaret ska fördelas på detta sätt för de skogar vars unika naturvärden är beroende av att de hålls samman och inte fragmenteras genom till exempel bitvis av- verkning. Genom den naturvårdssatsning som föreslås av utredningen skapas ett cirka 1 000 kilometer långt grönt bälte av intakta natur- skogar, myrar och fjäll längs den svenska fjällkedjan som kan utgöra ett unikt bevarat landskap med biologisk mångfald på den högsta nivån. De enligt förslaget tillkommande och nu existerande skydd skapar tillsammans stora sammanhängande naturskogar omfattande sammanlagt över en miljon hektar produktiv skogsmark.

Det uppskattas kosta cirka 14 miljarder kronor att ersätta de privata markägarna, genom ersättningsmarker och intrångsersättningar, för att markanvändningen ska ändras från skogsbruk till naturvård inom de stora sammanhängande naturskogarna. Därutöver avstår staten och Sveaskog mark värd cirka 5,7 miljarder kronor för formellt skydd, varav cirka 60 procent redan är frivilligt avsatt. Förslaget bygger på att storskogsbruket förväntas behålla sina omfattande befintliga fri- villiga avsättningar av dessa skogar. Det innebär att kostnaderna för att bevara dessa skogar på storskogsbrukets marker fördelar sig unge- fär lika mellan staten och bolagen.

En schabloniserad och översiktlig beräkning av virkesvärdet av den avverkningsmogna skogen i området visar på en teoretisk avverk- ningspotential, om även de frivilliga avsättningarna skulle avverkas, om cirka 1 miljon skogskubikmeter per år till ett bedömt värde av cirka 250 miljoner kronor. Med hänsyn till att stora arealer är frivil-

Sammanfattning

SOU 2020:73

ligt avsatta områden är detta i dagsläget är en högst teoretisk siffra. Sveaskog och Statens fastighetsverk, som äger cirka en fjärdedel av den produktiva skogsmarken som omfattas av förslaget, har beräk- nat sina möjliga virkesintäkter avseende skog som föreslås skyddas till cirka 1–3 miljoner kronor per år och organisation.

Kostnaden för utredningens förslag bör även sättas i relation till den kostnad staten ändå kan förväntas ha med anledning av de dom- stolsutslag som slår fast att markägaren ska få ersättning för de mar- ker ovanför den fjällnära gränsen där Skogsstyrelsen nekar avverk- ningstillstånd på grund av höga naturvärden. Länsstyrelsernas inven- teringar visar att cirka 95 procent av det utpekade området har höga naturvärden på beståndsnivå. Tillstånd till avverkning i de utpekade området ovanför den fjällnära gränsen kan därför till stor del komma att nekas och markägaren har då rätt till ersättning av staten. Det be- döms finnas mycket stora samhällsekonomiska vinster med att i stället bilda områdesskydd för dessa områden.

Till skillnad mot det ordinarie områdesskyddet som enligt utred- ningens förslag i huvudsak bör ske genom markägarinitiativ föreslås detta oerhört omfattande naturvårdsprojekt för att kunna bli hanter- bart ske inom ramen för den nuvarande metoden för skydd av skog. Sammantaget bedömer utredningen att det mest fördelaktiga alter- nativet, att skydda de för Sverige och Västeuropa helt unika stora sammanhängande skogarna, är att genomföra en samlad insats där de enskilda markägarna som berörs i möjligaste mån får välja mellan intrångsersättning, köpeskilling och ersättningsmark.

Sveaskog äger skogsmark i och i anslutning till det fjällnära områ- det som på grund av tidigare brukande inte har höga naturvärden. Det är lämpligt att dessa statliga marker används som ersättningsmark till allmänningsskogar, besparingsskogar och enskilda privata markägare som äger mark med mycket höga naturvärden, som föreslås för for- mellt skydd. På så sätt kan ett aktivt privat skogsbruk av stor bety- delse för lokalsamhället fortsätta trots att stora områden skyddas. Ersättningsmarken bör i huvudsak kunna genereras inom ramen för Sveaskogs markförsäljningsprogram.

SOU 2020:73

Sammanfattning

Bevarade naturskogar kan bidra till landsbygdsutveckling samt stärka renskötselns och det rörliga friluftslivet intressen

Vid sidan av den initiala kapitalinjektion som kommer de privata mark- ägare av de stora sammanhängande skogarna i glesbygdskommunerna till del genom förslaget bedöms det även bidra till landsbygdsutveck- ling på lång sikt. Den samhällsekonomiska nyttan av att nyttja delar av dessa, ofta lågproduktiva naturskogar med mycket höga naturvär- den för skogsbruk bedöms vara betydligt lägre än den samhällseko- nomiska nyttan av att avsätta dessa områden för andra ändamål som naturvård, renskötsel och naturturism.

Även om förslaget innebär en inskränkning för skogsnäringen i norra Sverige som initialt kan vara negativ när det gäller arbetstill- fällen och landsbygdsutveckling bedöms det på längre sikt kunna bli positiva effekterna även ur dessa perspektiv. Genom att avsätta dessa områden för naturvård kan de bidra till utvecklingen för natur- turism, renskötsel, friluftsliv, jakt, fiske och lokalsamhället i övrigt.

Skogsbruk i dessa stora unika naturskogar som skulle förta dess mycket höga naturvärden bedöms inte samhällsekonomiskt försvar- bart i förhållande till de tungt vägande motstående intressena.

Efter att de stora sammanhängande naturskogarna avsatts för natur- vård återstår cirka 240 000 hektar produktiv skogsmark ovanför den fjällnära gränsen som saknar dokumenterade naturvärden. Skogsbruk i fjällkommunerna bör därför fortsättningsvis fokuseras till dessa arealer och till skogar utan höga naturvärden i de cirka 4,2 miljoner hektar produktiv skogsmark utanför formellt skydd som finns i fjäll- kommunerna nedan den fjällnära gränsen.

Sveriges 51 samebyar omfattar sammanlagt cirka 11 miljoner hek- tar produktiv skogsmark. Renskötselns åretruntmarker omfattar cirka 2 miljoner hektar produktiv skogsmark varav cirka 1,3 miljoner hek- tar ligger nedanför den fjällnära gränsen. Förslagets cirka 500 000–

525000 hektar produktiv skogsmark ligger till 98 procent inom någon sameby. Förslaget innebär att ytterligare cirka 230 000 hektar pro- duktiv skogsmark inom åretruntmarkerna skyddas formellt, vilket motsvarar över 11 procent av den samlade produktiva skogsmarks- arealen i detta område. Av den produktiva skogsmark som är utpekad som riksintresse för rennäring skyddas genom förslaget ytterligare cirka 5 procent. Motsvarande siffra gäller för utpekade kärnområden för rennäring. Eventuella målkonflikter mellan skogsbruk och ren-

Sammanfattning

SOU 2020:73

näring bedöms därför minska för de områden som omfattas av för- slaget.

En stor andel av de stora sammanhängande områdena av kontinui- tetsskogar ingår i riksintresse för friluftsliv. Dessa områden har stor betydelse för landskapsbilden och ger möjlighet till en upplevelse av vildmark, orördhet och tystnad.

Besöksnäringen är den snabbast växande näringen i världen och potentialen för friluftsliv och naturturism i den fjällnära regionen bedöms som stor. Mycket talar för att de svenska fjällskogsområdena har en hög turistisk potential för att skapa nya besöksmål och där- med viktiga nya arbetstillfällen i lokalsamhällena. Den långsiktighet som skapas genom naturvårdsavsättningarna kan bidra till att närings- idkare vågar investera i verksamheter som utgår från skog och natur.

Utredningen bedömer att formellt skydd som tillkommer i en lokal förankringsprocess i utformandet av föreskrifter kan ha goda för- utsättningar att förena lokalbefolkningens, friluftslivets, renskötselns och naturturismens behov med naturvårdens. Det finns exempelvis sällan anledning att meddela föreskrifter mot annat än skogsbruk i dessa områden, vilket innebär att jakt, fiske, renskötsel och skoter- åkning inte bör påverkas i nämnvärd utsträckning genom förslaget.

Formellt skydd i form av naturreservat och nationalparker ger också möjligheter till en statlig satsning på uppbyggnad av infra- struktur för friluftsliv och turism i form av exempelvis Naturum, parkeringsplatser, leder, rastplatser och övernattningsstugor. I betänk- andet har även föreslagits att regelverken för skyddad natur ska ses över för att de på ett bättre sätt ska kunna nyttjas för friluftsliv och turism, tillsammans med ändamålsenliga investeringar i anläggningar.

Avgränsningar och övriga förslag

Det mycket omfattande utredningsdirektivet lyfter flera mycket komplexa frågor. Vissa avgränsningar har därför gjorts. En sådan är ut- redningsuppdraget som innebär att analysera skogsägarnas eget ansvar för miljön inom befintlig skogs- och miljöpolitik. Denna del av upp- draget förutsätter en uttolkning av sektorsansvaret för miljön och dess- utom koppla samman detta skogspolitiska mål med miljöpolitiken i stort. Till viss del har utredningen lämnat förslag som innebär att markägarens ansvar för kunskap om naturvärden tydliggörs. En full-

SOU 2020:73

Sammanfattning

ständig analys av markägarens ansvar för miljön bör dock ske i en bred dialogprocess, där rådande skogspolitik utvärderas. Utredningen har uppfattat att en sådan dialog som sker under tidspress och under knappa resurser kan komma att göra mer skada än nytta. Utredningen har därför tagit fasta på det utredningsdirektiv som anger att ut- gångspunkten är att skogspolitikens grunder ligger fast. Om en bre- dare översyn av skogspolitiken bedöms nödvändig bör det ske i särskild ordning.

Vidare anges i uppdraget att utredningen ska analysera behovet av skydd av skog för att kunna nå relevanta nationella miljömål och internationella åtaganden om biologisk mångfald. Denna fråga har länge varit omtvistad och innebär att utredningen haft att bedöma vad Sverige som stat uppfattar sig behöva göra för att uppnå vagt formulerade målsättningar i internationella konventioner samt en uttolkning av EU-rättens krav. För att gå på djupet med denna fråga krävs mer tid och resurser än vad som varit tillgängliga. Frågan bör även utredas i ett bredare sammanhang, som inte endast rör skogen och i en form som ger möjlighet att relatera de internationella åtag- andena till nationella mål som satts upp för att uppfylla dessa.

Vidare anges att utredningen ska analysera den framtida ökande efterfrågan av skogsråvara och utifrån denna analys föreslå de åtgär- der som behövs för att kunna följa internationella åtaganden om bio- logisk mångfald och klimat. Att ge förslag på hur Sverige ska uppnå sina klimatåtaganden enligt Parisavtalet och samtidigt bevara biolo- gisk mångfald i skogen kan vara både lätt och svårt. Lätt är det om inga hänsyn överhuvudtaget behöver tas till kostnader eller konse- kvenser i övrigt. Svårt är det om frågan ska få en lösning som är praktiskt och politiskt genomförbar. Att hitta sådana lösningar är en av vår tids största utmaningar och utredningen har endast kunnat visa på förslag som kan vara ett steg på vägen.

Vid sidan av de förslag som redogjorts för i det föregående inne- håller betänkandet även bland annat förslag om ett skogsskadecenter, en tillförlitlig statistik för att följa bioekonomins utveckling, en utred- ning om behovet av ett tidsbegränsat områdesskydd och föränd- ringar för mer ändamålsenliga biotopskyddsområden. Vid sidan av att utreda en möjlighet att nå gynnsammare beskattning av ersättningen för naturvårdsavtal föreslås även att flera avtalsformer bör utvecklas. I betänkandet lämnas därför även förslag på utredning av naturvårds- avtal för förstärkt hänsyn samt hur en enhetlig användning av avtal

Vid tillämpningen av 4 och 8 §§ ska hänsyn tas också till andra beslut enligt 7 kap. 3, 5, 6, 9 eller 22 §, förbud enligt 7 kap. 11 § andra stycket, förelägganden och förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket, beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1 skogsvårds- lagen (1979:429) samt beslut som avses i 14 kap. 5–7 och 10–13 §§ plan- och bygglagen (2010:900). Detta gäller under förutsättning att besluten har meddelats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom ska sådan inverkan av hänsynstaganden enligt 30 § skogs- vårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid uppmärk- sammas.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs att 31 kap. 9 § miljöbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

31kap. 9 §

Vid tillämpningen av 4 och 8 §§ ska hänsyn tas också till andra beslut enligt 7 kap. 3, 5, 6, 9 eller 22 §, förbud enligt 7 kap. 11 § andra stycket, förelägganden och förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket, beslut enligt 18 § skogs- vårdslagen (1979:429) samt beslut som avses i 14 kap. 5–7 och 10– 13 §§ plan- och bygglagen (2010:900). Detta gäller under för- utsättning att besluten har med- delats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom ska sådan in- verkan av hänsynstaganden enligt 30 § skogsvårdslagen som i sär- skilda fall har inträtt inom samma tid uppmärksammas.

SOU 2020:73

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)

Härigenom föreskrivs i fråga om skogsvårdslagen (1979:429) dels att 2 b, 14, 15, 19 och 34 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 1 a, 18 d och 19 a §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 a §
	Den produktiva skogsmarkens
	ägare ska skaffa sig den kunskap
	som behövs med hänsyn till verk-
	samhetens eller åtgärdens art och
	omfattning för att tillgodose de krav
	om hänsyn till natur- och kultur-
	miljövårdens intressen som följer
	av denna lag eller föreskrifter med-
	delad med stöd av denna lag.
	Kravet i första stycket gäller i
	den utsträckning det inte kan anses
	orimligt att uppfylla det. Vid denna
	bedömning ska särskild hänsyn tas
	till nyttan av ytterligare utredning
	jämfört med kostnaderna för att ta
	fram denna.

2 b§

Med fjällnära skog avses sådan skog inom det fjällnära området där

1.skogsbruksåtgärder kan påverka intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården, kulturmiljövården eller rennäringen, eller

2.det råder särskilda förutsättningar för skogens skötsel. Regeringen får meddela föreskrifter om vilka områden som utgör

fjällnära skog.

Författningsförslag

SOU 2020:73

Om inte annat framgår ska skogsbruk anses vara pågående markanvändning för produktiv skogsmark inom sådana områden som anges i andra stycket.

14 §

Den produktiva skogsmarkens ägare är skyldig att enligt före- skrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer underrätta Skogsstyrelsen om

1.avverkning och uttag av skogsbränsle som ska äga rum på hans eller hennes mark,

2.sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver till- stånd enligt 11 kap. miljöbalken,

3. vad han eller hon avser att	3. de natur- och kulturmiljö-
göra för att tillgodose naturvår-	värden som berörs av avverkning
dens och kulturmiljövårdens in-	på hans eller hennes mark och vad
tressen i samband med avverk-	han eller hon avser att göra för
ning på hans eller hennes mark,	att tillgodose naturvårdens och
	kulturmiljövårdens intressen i sam-
	band med avverkning på hans eller
	hennes mark,

4.vad han eller hon avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen i samband med avverkning på hans eller hennes mark inom renskötselns åretruntmarker, och

5.vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten av skogen.

15 §

I fjällnära skog får avverkning inte ske utan Skogsstyrelsens tillstånd.

Tillstånd behövs inte för röj- ning eller gallring som främjar sko- gens utveckling.

Ett tillstånd till avverkning är giltigt i fem år från det att beslutet vunnit laga kraft.

Tillstånd behövs inte för röj- ning eller gallring som främjar sko- gens utveckling.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får

Om pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avse- värt försvåras genom beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 ska ersättning bestämmas i beslutet. Vid bedömningen av om pågående markanvändning avsevärt försvåras ska hänsyn tas även till beslut som meddelas med stöd av 7 kap. 5, 6, 9 §§, 11 § första stycket, 22 § samt förelägganden eller förbud som med- delats med stöd av 12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken.

Ersättning ska bestämmas i pengar och motsvara den minsk- ning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom beslutet. Därutöver ska ersättning betalas med 25 procent av marknadsvärdes- minskningen.

SOU 2020:73

Författningsförslag

meddela föreskrifter om att till- stånd inte heller behövs för sådana åtgärder som avses i 29 §.

I 12 kap. 6 § miljöbalken finns bestämmelser om anmälan för sam- råd av verksamhet eller åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön.

18 d §

Ett beslut om att tillåta av- verkning enligt 18 § och ett beslut enligt 18 b § första stycket 1 ska innehålla en bedömning av om och hur skogsbruk får bedrivas på det område som omfattas av an- sökan.

19 §

I fråga om rätt till ersättning för skada till följd av ett beslut en- ligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 gäller 25 kap. 6 § och 31 kap. 2 §, 4 § första stycket, 7 § första stycket första meningen, 8 § första meningen, 9, 12 och 13 §§, 15 § första stycket första meningen och andra stycket, 31 § tredje stycket samt 33 § miljöbalken.

Författningsförslag

SOU 2020:73

Ersättning ska betalas av staten vid ett tillfälle. Vid betalning av ersättning gäller i tillämpliga delar 6 kap. 1 § första stycket, 2, 3, 4, 17 §§, 18 § första–tredje stycket, 19 § expropriationslagen (1972:719). Vad som där sägs om den expro- prierande och om domstolen ska i stället avse Skogsstyrelsen. Vad som sägs om intrångsersättning ska avse ersättning enligt skogsvårdslagen.

19 a §

Har ersättning enligt 19 § beta- lats och ges tillstånd till avverk- ning enligt 18 §, får Skogsstyrelsen som ett villkor i beslutet om till- stånd förplikta fastighetsägaren att betala tillbaka ersättningen eller en del av den, om det är skäligt med hänsyn till fastighetsägarens nytta av beslutet och omständigheterna i övrigt.

Skogsstyrelsen får även väcka talan om återbetalning av ersätt- ning eller del av den om en avverk- ning uppsåtligen eller av vårdslös- het vidtagits i strid mot ett beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1.

34 §

Den produktiva skogsmarkens ägare ska visa att de krav som följer av föreskrifter som meddelats med stöd av 30 § iakttas.

Tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Författningsförslag

SOU 2020:73

1.3Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ska ha följande lydelse.

2 kap.

4 §

Nuvarande lydelse

Mark ska indelas i de ägoslag som anges i det följande. Mark som är vattentäkt ska indelas endast om den är täktmark. Indelningen får inte påverkas av förekomsten av byggnad som ska rivas (saner- ingsbyggnad) eller av byggnad eller byggnader vars sammanlagda taxeringsvärde inte skulle uppgå till 50 000 kronor.

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Produktiv	skogsmark	med Produktiv skogsmark som om-
avverkningsrestriktioner		fattas av avverkningsrestriktioner.

Med produktiv skogsmark av- ses detsamma som i 2 § skogs- vårdslagen (1979:429). Med avverk- ningsrestriktioner avses avverk- ningsförbud, krav på överhållning, maximering av hyggesstorlek eller virkesuttag eller barrskogsförbud enligt bestämmelser om natur- reservat eller biotopskyddsområde

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Föreslagen lydelse

Mark ska indelas i de ägoslag som anges i det följande. Mark som är vattentäckt ska indelas endast om den är täktmark. Indelningen får inte påverkas av förekomsten av byggnad som ska rivas (saner- ingsbyggnad) eller av byggnad eller byggnader vars sammanlagda taxeringsvärde inte skulle uppgå till 50 000 kronor.

SOU 2020:73Författningsförslag

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Produktiv	skogsmark	med Produktiv skogsmark som om-
avverkningsrestriktioner		fattas av avverkningsrestriktioner.
		Med produktiv skogsmark av-
		ses detsamma som i 2 § skogs-
		vårdslagen (1979:429). Med avverk-
		ningsrestriktioner avses avverk-
		ningsförbud, krav på överhållning,
		maximering av hyggesstorlek eller
		virkesuttag eller barrskogsförbud
		enligt bestämmelser om natur-
		reservat eller biotopskyddsområde
		samt avslag på tillstånd till av-
		verkning eller beslut om hyggets
		storlek och förläggning, avverk-
		ningsform	eller	liknande enligt
		18 § och	18 b §	första stycket 1
		skogsvårdslagen (1979:429).

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

3. vad han eller hon avser att göra för att, i samband med sådan avverkning som avses i 1, trygga återväxten av skog som föranleds av avverkningen och för att till- godose naturvårdens och kultur- miljövårdens intressen,

4. vad han eller hon avser att göra för att, i samband med sådan avverkning som avses i 1, tillgo- dose rennäringens intressen inom ett område där renskötsel får bedrivas enligt rennäringslagen (1971:437) under hela året (ren- skötselns året-runt-marker), och

Författningsförslag

SOU 2020:73

1.4Förslag till förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1993:1096)

Härigenom föreskrivs att 15, 15 b, 20 och 35 §§ skogsvårdsförord- ningen (1993:1096) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 §

Den produktiva skogsmarkens ägare ska underrätta Skogsstyrelsen om

1.annan avverkning, omfattande minst 0,5 hektar, än sådan röj- ning eller gallring som främjar skogens utveckling,

2.sådan dikning efter avverkning (skyddsdikning) som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken,

3.de natur- och kulturmiljö- värden som berörs av en sådan av- verkning som avses i 1 och där hänsyn till naturvårdens och kulturmiljö- vårdens intressen behöver tas samt vad han eller hon avser att göra för att i samband med avverkningen tillgodose naturvårdens och kultur- miljövårdens intressen,

4. vad han eller hon avser att göra för att, i samband med sådan avverkning som avses i 1, trygga återväxten av skog som föranleds av avverkningen,

5. vad han eller hon avser att göra för att, i samband med sådan avverkning som avses i 1, tillgo- dose rennäringens intressen inom ett område där renskötsel får bedrivas enligt rennäringslagen (1971:437) under hela året (ren- skötselns året-runt-marker), och

En åtgärd som Skogsstyrelsen ska underrättas om enligt 15 § första stycket 1, 2 och 5 får på- börjas tidigast tre veckor från

1. den dag underrättelse inkom till Skogsstyrelsen i förekommande fall med de uppgifter som följer av 15 § första stycket 3–5 och andra stycket, eller

2. den senare dag då ytterligare underlag kom in till Skogsstyrelsen från markägaren på hans eller hennes initiativ.

Om Skogsstyrelsen inom två veckor från den dag som anges i första stycket 1 eller 2 har förelagt sökanden enligt 34 § skogsvårds- lagen att avhjälpa en brist i under- rättelsen, räknas tidsfristen i första stycket från den dag då bristen avhjälptes.

Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen medge att de åtgär- der som anges i första stycket får påbörjas tidigare.

SOU 2020:73Författningsförslag

5. uttag av skogsbränsle i an-	6. uttag av skogsbränsle i an-
slutning till sådan avverkning som	slutning till sådan avverkning som
avses i 1.	avses i 1.

En underrättelse om avverkning och om uttag av skogsbränsle ska innehålla uppgifter om fastighetsägare, berörd fastighets beteck- ning och en karta eller kartskiss som visar området som omfattas av underrättelsen.

En underrättelse om skyddsdikning ska innehålla uppgifter om fastighetsägare och berörd fastighets beteckning samt en karta över det område som avses att skyddsdikas. På kartan ska skyddsdikets utlopp eller avslut markeras.

15 b §

En åtgärd som Skogsstyrelsen ska underrättas om enligt 15 § första stycket 1, 2 och 5 får på- börjas tidigast sex veckor efter det att en sådan underrättelse gjorts och i förekommande fall uppgifter lämnats om vad som ska göras för att trygga återväxten eller för att tillgodose naturvårdens, kultur- miljövårdens eller rennäringens in- tressen enligt 15 § första stycket 3 och 4. Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen medge att dessa åt- gärder påbörjas tidigare

Författningsförslag

SOU 2020:73

I ärende om ersättning eller inlösen enligt 19 § skogsvårdslagen (1979:429) skall Skogsstyrelsen på statens vägnar söka träffa uppgör- else med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen av fastighet.

I fråga om ersättning eller in- lösen enligt första stycket gäller 34– 36 §§ förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljö- balken m.m. Vad som sägs om länsstyrelsen och kommunen skall i stället gälla Skogsstyrelsen.

Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen förlänga handlägg- ningstiden till åtta veckor. Ett sådant beslut får inte överklagas särskilt.

20§

Skogsstyrelsen får meddela före-

skrifter om att tillstånd till av- verkning enligt 15 § skogsvårds- lagen inte krävs för sådana åtgär- der som Skogsstyrelsen föreskrivit om enligt 29 §.

35 §

På ansökan av Skogsstyrelsen ska ett beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen (1979:429) antecknas i fastighets- registrets inskrivningsdel och är gällande även mot förvärvare av fasigheten och innehavare av sär- skild rätt. Av anteckningen ska framgå huruvida pågående mark- användning är skogsbruk, skogs- bruk med avverkningsrestriktioner enligt 18 b § eller om avverkning inte är tillåten.

I fråga om ersättning enligt

19 § skogsvårdslagen (1979:429)

gäller 35 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Vad som sägs om länsstyrelsen och kom- munen skall i stället gälla Skogs- styrelsen.

Den som enligt gällande be- stämmelser har underrättat läns- styrelsen om att jordbruksmark ska tas ur jordbruksproduktion ska anses ha gjort anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljö- balken beträffande sådant arbets- företag för vilket marken tas i anspråk.

Författningsförslag

SOU 2020:73

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6§

Den som i enlighet med gäll-

ande bestämmelser har underrät- tat Skogsstyrelsen om avverkning som skall äga rum på hans mark, om uttag av skogsbränsle eller om sådan dikning i samband med av- verkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken skall an- ses ha gjort anmälan för samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 § miljö- balken.

Den som enligt gällande be- stämmelser har underrättat läns- styrelsen om att jordbruksmark skall tas ur jordbruksproduktion skall anses ha gjort anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljö- balken beträffande sådant arbets- företag för vilket marken tas i anspråk.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2.För underrättelser som lämnats in till Skogsstyrelsen i enlighet med 14 § skogsvårdslagen före den 1 januari 2022 ska 6 § i dess tidigare lydelse tillämpas.

SOU 2020:73

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2009:1393) med instruk- tion för Skogsstyrelsen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Myndigheten ska

1.utöva tillsyn över att lagstiftning där Skogsstyrelsen har an- getts som tillsynsmyndighet följs,

2.ansvara för inventering, uppföljning och utvärdering av hur landets skogar sköts i förhållande till 1 §,

3.bedriva rådgivning och information om hur landets skogar bör skötas enligt 1 §,

4.verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljö- kvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,

5.samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar,

6.medverka i frågor om samhällsplanering för en hållbar utveck- ling och hushållning med naturresurser, och

7.samordna genomförande, utveckling, uppföljning och rappor- tering av det mål för friluftslivspolitiken som riksdagen har fastställt.

8.ansvara för inventering på skogsmark av förhållanden i natu- ren som kan vara av särskild be- tydelse för biologisk mångfald i skogen.

Uppgiften i första stycket 7 avser tillgång till natur för friluftsliv på skogsmark.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2Uppdraget och dess genomförande

2.1Utredningens uppdrag

Direktivet1 består av fyra huvudsakliga delar där utredningen ska lämna förslag:

–Hur ska internationella åtaganden om biologisk mångfald kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi?

–Hitta nya flexibla skydds- och ersättningsformer.

–Se över statens roll när det gäller nyckelbiotoper.

–Finna balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog.

Utgångspunkt är att utredningens förslag sammantaget ska:

–Stärka äganderätten.

–Bidra till att uppnå internationella åtaganden och nationella mål för biologisk mångfald.

–Främja en växande cirkulär bioekonomi och näringar med bas i skog

Förslagen ska sammantaget främja en växande skogsnäring och ett hållbart skogsbruk, inklusive ökad tillgång på hållbar skogsråvara. Det har däremot inte ingått i uppdraget att se över frågor om bland annat artskydd då detta hanteras i en annan utredning. Utredningen har också varit förhindrad att lämna förslag på nya etappmål eller ändringar i jordabalken och grundlag.

Utredningen har varit tydlig med att förslagen måste ses som en helhet. Ett enskilt förslag, sett för sig, kan uppfattas som en belast-

1Se bilaga 1.

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2020:73

ning eller innebära en försämring jämfört med i dag men kan vägas upp av ett annat förslag. På så sätt kan direktivets genomgripande målsättningar uppnås om utredningens förslag ses som en helhet.

Enligt utredningsuppdraget skulle betänkande vara klart den 1 juli 2020. Utredningen tog sig an det omfattande uppdraget med stort engagemang och tilltro till att lösa alla delar i uppdraget inom den angivna utredningstiden. Stor tillit har satts till ett arbetssätt som inne- burit en nära dialog med skogens intressenter, för att ta tillvara den kunskap som finns tillsammans med kloka och välavvägda förslag. I denna dialog har utredningen varit konsekvent med att alla de som kommit med kritik och synpunkter på den rådande ordningen också ska kunna bidra med en lösning på det uppfattade problemet, som samtidigt inte innebär att ett nytt skapas. När det gäller det senare, att bredda perspektiven från den egna intressesfären, har utredningen uppfattat att det i många fall funnits svårigheter att komma fram. Detta visar på hur polariserad debatten hunnit bli.

Under våren 2020 drabbades Sverige tillsammans med resten av världen av coronapandemin, vilket försvårat den nödvändiga dialogen. I mars 2020 begärde därför utredningen att utredningstiden skulle förlängas med ett år för att kunna slutföra arbetet och nödvändig för- ankring av utredningens förslag. I juni 2020 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv2, som innebar fem månaders förlängd utredningstid.

Den problematik som ligger bakom många av de frågor som om- fattas av utredningsuppdraget har präglats av konflikter och ett högt tonläge i debatten. Utredningen har under arbetes gång uppfattat att det funnits en förväntan på att utredningens fokus och betänkandets tyngdpunkt skulle ligga mer på vissa frågor än andra. Ett exempel på detta är uppfattningen om att utredningen skulle vara en äganderätts- utredning. Stärkt äganderätt har varit en av flera utgångpunkter i direk- tivet vilket även har adresserats genom de förslag som betänkandet innehåller. Utredningen har dock inte haft i uppdrag att lämna för- slag på ändringar i regeringsformens egendomsskydd, där det uttryck- ligen anges att rådighetsinskränkningar för att tillgodose angelägna allmänna intressen är tillåtna och ska ersättas enligt de grunder som följer av lag. De rättsliga förutsättningarna för naturvård genom råd- ighetsinskränkningar har därför inte varit en del av denna utrednings uppdrag.

2Se bilaga 2.

SOU 2020:73

Uppdraget och dess genomförande

Ett annat missförstånd är att utredningen borde ha gjort en över- syn av och föreslagit ändringar i hur Sverige rapporterar målupp- fyllelse av olika internationella åtaganden och gjort jämförelser med hur andra länder valt att göra. Något sådant uppdrag, som är tämligen långtgående, går inte att utläsa i utredningens direktiv. Däremot har utredningen i detta avseende försökt tydliggöra gränsdragningen mellan vad i de internationella åtagandena som är och bör vara veten- skapliga bedömningar och vad som är och bör vara politik. Då utred- ningen haft att utgå från befintligt kunskapsunderlag, som i detta av- seende består av Sveriges officiella rapportering till bland annat EU, har utredningen konstaterat vad som gäller i dag för att uppfylla inter- nationella åtaganden, som de kommer till uttryck genom befintliga nationella mål. Detta har av vissa uppfattats som provocerande, trots att det sedan länge varit känt och sedan många år varit en del av Sveriges miljöpolitik.

2.2Utredningens genomförande

För utredningens bedrivande har det funnits ett sekretariat bestående av fyra sekreterare (två jurister, en biolog och en jägmästare). Utred- ningssekretariatet har suttit utspritt över hela landet. Inom utred- ningen har därför distansarbetet varit den ordinarie arbetsformen från start, med arbetsplatser i fyra olika län. Detta har inneburit en flexibilitet som medfört att utredningen har kunnat delta på plats i flera regionala sammanhang och inte varit knuten till Stockholm, vilket setts som en stor fördel. Det har även medfört att utredningen kunnat hantera de restriktioner som följt i coronapandemins spår på ett bra sätt.

Till sin hjälp har utredningen även haft en expertgrupp bestående av 20 personer från olika berörda myndigheter, ideella organisationer och näringslivet med djup och bred kunskap inom de olika sak- frågorna. Utredningen har under arbetet med detta betänkande hållit sju möten med samtliga experter. På grund av den alltjämt rådande coronapandemin och Folkhälsomyndighetens riktlinjer med anled- ning av detta har flera av dessa möten behövt hållas digitalt och vissa möten har dessvärre fått ställas in. Utredningen har haft en ambition att inom expertgruppen skapa en öppen dialog där många förslag diskuterats förutsättningslöst och därefter utvecklats, eller lagts åt

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2020:73

sidan. Detta arbetssätt har i viss mån försvårats av att det inte varit möjligt att träffas på plats i den utsträckning som varit önskvärd. Utöver dessa möten, då hela expertgruppen varit samlad, har utred- aren och sekreterarna haft möten i mindre grupper med experter be- träffande vissa sakfrågor.

Enligt utredningens direktiv skulle arbetet bedrivas utåtriktat. Utredningen har därför haft som ambition att inhämta synpunkter från både forskningen, myndigheter, organisationer men även från enskilda som velat lämna förslag på lösningar. Genom utredningens hemsida har det under en period funnits möjlighet att lämna synpunkter via en enkät. Genom den kanalen har cirka 200 olika synpunkter inkom- mit, som rört allt från hur Aichimålen bör tolkas till utveckling av maskinsystem för att tillvarata biobränsle.

Den 29 januari 2020 ordnade utredningen en hearing i Stockholm där cirka 100 personer deltog. Bland de deltagande fanns företrädare för olika intresse- och branschorganisationer, myndigheter, universi- tet och högskolor, skogsägarföreningar, skogsbolag och även många enskilda skogsägare. Vid hearingen fördes gruppdiskussioner om de frågor som utredningen har haft att hantera. Detta arbete har varit till stor hjälp för utredningen.

Vad gäller kontakt med myndigheter har sekretariatet haft möten bland annat med handläggare på Skogsstyrelsen, länsstyrelser respek- tive Naturvårdsverket. Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket har även bistått utredningen med ett antal underlagsrapporter om nyckelbio- toper, fjällnära skog, kunskapsunderlag om naturvärden och en kun- skapssammanställning om representativitet. Samtliga rapporter finns tillgängliga i anslutning till detta betänkandets publicering på reger- ingens hemsida för utredningar (www.sou.gov.se).

Utredningen har även haft möten med olika forskare inom bland annat statsvetenskap, naturvårdsbiologi och juridik vid SLU, Mitt- universitetet samt Uppsalas, Umeås och Stockholms universitet. Ut- redningens frågeställningar har även lett till att SLU tagit fram en rapport om samverkansprocesser inom skogspolitikens ramar och en rapport där bland annat anspråken på den tillgängliga skogsresur- sen belyses.3 Det har dock kunnat konstateras att det alltjämt finns

3SLU, Vägar till effektiva samverkansprocesser-styrning, deltagande och dialog inom skogspoliti- kens ramar, Future Forests Rapportserie 2020:3 och SLU, Skogen räcker inte – hur ska vi prio- ritera? Future Forests Rapportserie 2020:4.

SOU 2020:73

Uppdraget och dess genomförande

behov av ytterligare forskning kring flera av de frågeställningar som berörs i denna utredningen.

Utredningen har även deltagit vid skogsprogrammets nationella konferens i Stockholm i december 2019 samt de regionala konferen- serna för skogsprogrammen i Västerbotten och Jämtland. Därutöver har utredningen deltagit på Skogens dag 2020 och Forum för bio- ekonomi 2020. Sekretariatet har även deltagit vid ett seminarium om den norska modellen om frivilligt skydd i regi av det norska miljö- departementet samt ett seminarium om den svenska naturvårds- rapporteringen ordnat av LRF.

Utredningen har också träffat ett stort antal företrädare för skogs- bruket däribland många markägare men även företrädare för till exempel Jordägareförbundet, Jämtlands läns skogsklubb, LRF, Mellan- skog, Norra skog, Södra Skogsägarna, Stora Enso, Sveaskog, Skogs- kommittén på Skogsindustrierna och Västerbottens Allmänningsför- bund. Utredningen har också haft möten med företrädare för Birdlife Sverige, Fältbiologerna, Föreningen Skydda skogen och Naturskydds- föreningen. Dessutom har utredningen haft särskilda möten med företrädare för Naturturismföretagen, Svenskt Friluftsliv, Svenska kyrkan och Svenska Samernas Riksförbund. Utredningen har även del- tagit vid en exkursion om äganderätt ordnad av KSLA.

I arbetet med utredningens förslag om fjällskogen och utveck- lingen av nationalparker har utredningen även haft löpande kon- takter med företrädare för Sveaskog och Statens fastighetsverk, i de delar förslagen berör dessa organisationer. Vid konsekvensbeskriv- ningen har även uppgifter hämtats in från olika aktörer däribland skogsbolag och sågverk i nordvästra Sverige. Utredningen har även deltagit vid ett studiebesök, anordnat av Länsstyrelsen Västerbotten, där utredningen på plats fick en inblick i hur fjällskog inventeras.

Utredningen har vid flera tillfällen samrått med Artskyddsutred- ningen (M 2020:03). Avstämning har även skett mellan utredningens sekretariat och Klimatpolitiska vägvalsutredningen (M 2018:07) samt Klimaträttsutredningen (M 2019:05). Beträffande redovisningen av förslagens konsekvenser har samråd skett med Tillväxtverket.

3 Den svenska skogen

3.1Skogsmarken

Av Sveriges totala landyta om cirka 40,7 miljoner hektar räknas cirka 28,1 miljoner hektar som skogsmark vilket motsvarar drygt två tred- jedelar av den totala landytan. Det finns relativt stora regionala skill- nader i andel skogsmark. Skåne län består till 39 procent av skogsmark och Gävleborg består till 89 procent av skogsmark.

Av hela jordens totala landareal består cirka 30 procent av skog. I Europa är motsvarande siffra 46 procent. På global nivå finns en markanvändningstrend som visar på minskad areal skogsmark. I Nord- amerika och Europa är trenden den motsatta, det vill säga att skogs- marksarealen ökar.

Den svenska skogsmarken brukar delas in i olika regioner. I den mest förekommande indelningen består Sverige av fem naturgeogra- fiska regioner anpassade till fjällnära gränsen och länsgränserna. Indel- ningen omfattar; fjällnära, nordligt boreal, sydligt boreal, boreonemoral och nemoral region.1 Dessa regioner har använts av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket i många sammanhang sedan dess. Regionindel- ningen återkommer även i flera sammanhang i detta betänkande.

1Indelningen gjordes i Skogsstyrelsen, Skogsvårdsorganisationens utvärdering av skogspolitikens effekter – SUS 2001, meddelande 1-2002.

SOU 2020:73

Den svenska skogen

och år. Begreppet skogligt impediment inkluderar improduktiv skogs- mark och träd- och buskmark.

Figur 3.2 Schematisk beskrivning av de skogsrelaterade ägoslagen

Av den totala arealen skogsmark i Sverige är cirka 23,5 miljoner hek- tar produktiv skogsmark. Den resterande delen, cirka 4,6 miljoner hek- tar, består av improduktiv skogsmark. Exempel på improduktiv skogs- mark är trädbevuxna myrar och bergimpediment samt stora delar av fjällbjörkskogen.

Den svenska skogen, utom de sydligaste delarna, ingår i ett barr- skogsbälte som sträcker sig runt norra halvklotet. Dessa skogar är präglade av den sena nedisningen och hög brandfrekvens, där branden får anses vara den ekologiskt viktigaste naturliga störningen. Nästan all svensk skog är påverkad av brand och ofta har branden återkom- mit flera gånger per århundrade. Det gör att många skogslevande arter är beroende av de miljöer som skapas av storskaliga störningar som till exempel skogsbrand.

3.2Ägarstruktur

Skogen i Sverige ägs till 48 procent av enskilda, privata ägare vilket är fysiska personer, dödsbon och bolag som inte är aktiebolag. Privat- ägda aktiebolag äger 24 procent av skogsmarken och 13 procent ägs av statsägda aktiebolag som Sveaskog AB, AB Göta kanalbolag och Akademiska Hus AB. Övriga privata ägare, som till exempel Svenska kyrkan, stiftelser, ekonomiska och ideella föreningar, bysamfällig- heter, allmänningar och besparingsskogar äger 6 procent av skogen. Staten genom till exempel Fastighetsverket, Fortifikationsverket,

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, äger 7 procent och de sista 2 pro- centen ägas av övriga allmänna ägare som till exempel kommuner och landsting.

Figur 3.3 Ägarstruktur 2018

Produktiv skogsmark, 1000 hektar

1 452 1 774

3 108

316

11 326

5 691

Källa: Skatteverket, fastighetstaxeringsregistret – bearbetat av Skogsstyrelsen.

De enskilda privata skogsägarna består av närmare 320 000 personer, 38 procent kvinnor, 60 procent män och 2 procent utan uppgift om kön. Dessa enskilda privata skogsägare äger tillsammans cirka 225 000 brukningsenheter varav 67 procent är närboägda, 26 procent utbo- ägda och 7 procent delvis utboägda. Med utboägd avses en fastighet där ägaren bor i en annan kommun än den där brukningsenheten finns och med en närboägd fastighet avses en sådan där ägaren bor i samma kommun som brukningsenheten. De sista 10 åren har antalet skogsägare minskat med 1 616 skogsägare per år. Även antalet skogs- fastigheter minskar genom sammanläggningar.

Män deklarerade 2019 i genomsnitt ett innehav på 40,4 hektar produktiv skogsmark medan kvinnors fastigheter i genomsnitt be- står av 25,4 hektar produktiv skogsmark. Medianen, som kan vara ett bättre beskrivande mått i en skev fördelning, är 14 hektar för män

Den svenska skogen

SOU 2020:73

3.3Kunskap om skogstillståndet

Sverige har en lång tradition av att inventera skogen och att göra kon- sekvensanalyser av olika sätt att sköta och bruka skogen. Sveriges Lantbruksuniversitet, SLU, är ansvarig myndighet för officiell stati- stik inom statistikområdet Skogarnas tillstånd och förändring.4 För att uppfylla det ansvaret bedriver SLU Riksskogstaxeringen inom Insti- tutionen för skoglig resurshushållning vid SLU i Umeå. Riksskogs- taxeringen påbörjades 1923 i syfte att utgöra ett underlag för utform- ning och uppföljning av landets skogspolitik. Riksskogstaxeringen baseras på årlig stickprovsinventering av cirka 11 000 provytor. Resul- tatet av stickproverna speglar således hur det ser ut i den svenska skogen i stort. Data avser bland annat arealförhållanden, virkesför- råd, trädbiomassa, årlig tillväxt, vegetationsförhållanden, bärproduk- tion, död ved och skogsskador.

Sedan 1960-talet har dessutom nationella skogliga konsekvens- analyser, SKA, genomförts av Skogsstyrelsen med ungefär 5–10 års intervall. Dessa analyser visar på konsekvenser av olika skogsskötsels- cenarier och är underlag för beslut som rör skogarnas nyttjande och skötsel samt skogsindustrins utveckling. Inom ramen för konsekvens- analyserna beräknar Skogsstyrelsen rundvirkes- och skogsbränsle- balansen. Resultaten av SKA utgör därför viktiga strategiska besluts- underlag, inte minst för att bedöma framtida möjlig avverkning, påverkan på miljötillståndet och klimateffekter med utgångspunkt från de olika scenarierna.

Den senaste SKA redovisades av Skogsstyrelsen 2015.5 I den ana- lyseras sex olika nationella scenarier om hur skogen kan utvecklas de kommande 100 åren. Ett scenario, som kallas Dagens skogsbruk, av- ser att visa på utvecklingen om skogen används och sköts som den sköts i dag. Scenariot utgick från den aktuella situationen utan några tillägg för utökning av areal skyddad skog eller skog som på annat sätt undantagits från skogsbruk. De andra fem scenarierna avser att visa på vilken utveckling som sker givet att en eller flera förutsätt- ningar förändrats i relation till scenariot Dagens skogsbruk. Det är viktigt att poängtera att det som redovisas är scenarier och inte prog- noser.

42 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, samt bilaga till förordningen.

5Skogsstyrelsen, Skogliga konsekvensanalyser 2015 – SKA 15, rapport 10/2015.

SOU 2020:73

Den svenska skogen

De olika scenarierna ger olika resultat, men samtliga visar på att tillväxten ökar successivt på all produktiv skogsmark under de 100 år som beräkningarna avser, framför allt på grund av ett allt varmare klimat. Eventuella negativa effekter för tillväxten till följd av klimat- förändringen, som fler stormar, mer torka eller nya skadeinsekter, har dock inte räknats in i scenarierna.

Mellan 1980 och 2015 ökade tillväxten i genomsnitt med 0,6 pro- cent per år.6 Skogsskötsel och förbättrat plantmaterial är viktiga an- ledningar till tillväxtökningen. En viss andel av tillväxten beror även på klimatförändringen, men det är svårt att avgöra hur stor den på- verkan är.

3.4Skogens skötsel

Skogen har under historien alltid spelat en viktig roll för människor, även om betydelsen av de olika nyttigheter som skogen erbjudit har varierat över tid och olika geografiska områden. Praktiskt taget all mark i Sverige bär spår av mänsklig påverkan vilket innebär att vi, med några få undantag, inte har några renodlade urskogar som helt saknar spår av mänsklig aktivitet. Sveriges skogar är därmed generellt seminaturala, halvnaturliga, där många ekologiska processer även i de brukade skogarna väsentligt fungerar naturligt.7

En beskrivning av skogsskötsel utgår från olika nivåer: åtgärder, metoder och system. Plantering, röjning och gallring är exempel på skogsskötselåtgärder. Föryngring under skärm och luckhuggning är exempel på skogsskötselmetoder. Trakthyggesbruk eller blädning ut- gör skogsskötselsystem. Det finns i princip två system för att sköta skog uthålligt: trakthyggesbruk och blädning. Blädning är en klassisk hyggesfri metod men det finns även hyggesfria metoder inom skogs- skötselsystemet trakthyggesbruk.8

6SLU, Skogsdata 2019.

7Skogsstyrelsen, Skogsskötsel med nya möjligheter, rapport 2019/24.

8SLU, Hannerz, M., m.fl., Hyggesfritt skogsbruk. Erfarenheter från Sverige och Finland. Future Forests Rapportserie 2017:1, figur 8.

Den svenska skogen

SOU 2020:73

3.4.1Trakthyggesbruk

Trakthyggesbruk är ett skogsskötselsystem som används i likåldriga och enskiktade bestånd där merparten av träden är lika stora. Inom trakthyggesbruk, som är det absolut vanligaste skötselsystemet i Sverige, genomförs en stor mängd skötselåtgärder under en omloppstid i syfte att främja skogens utveckling.

Föryngringsfas

Under föryngringsfasen etableras ny skog genom plantering, sådd eller naturlig föryngring. Åtgärderna föregås oftast även av mark- beredning för att underlätta de nya plantornas etablering. Under 2017 genomfördes maskinell markberedning på cirka 150 000 hektar, vilket motsvarar cirka 80 procent av föryngringsarealen. Plantering är den vanligaste föryngringsmetoden och genomfördes, enligt Skogs- styrelsens senaste återväxtuppföljning för 2019, på cirka 170 000 hektar, eller 84 procent av föryngringsarealen. Naturlig föryngring användes som föryngringsmetod på 11 procent och sådd på 3 pro- cent av föryngringsarealen. På 2 procent av föryngringsarealen vid- togs inga föryngringsåtgärder. Oavsett vilken föryngringsmetod som väljs förekommer normalt en stor del självföryngring av både barr och lövträd i bestånden.

Genom ståndortsanpassning i skogsbruket anpassas föryngrings- åtgärderna till förhållandena på ståndorten, det vill säga den specifika plats där föryngringen sker. Ståndortsanpassad skogsodling innebär att föryngringsmetod och trädslag väljs efter den plats där träden kommer att växa så att plantorna erbjuds bästa möjliga förhållanden för sin etablering och utveckling samtidigt som den uthålliga produk- tionsförmågan inte äventyras. På grund av risken för skador av betande hjortdjur, främst älg, planteras ofta gran på marker mer lämpade för tall. Det sker särskilt i södra Sverige. När föryngring inte sker med det för marken optimala trädslaget ökar risken för skador av till exem- pel, granbarkborre eller torka.

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Ungskogsfas

Under ungskogsfasen är röjning den huvudsakliga skötselåtgärden. Under 2015–2017 genomfördes röjning årligen i medeltal på cirka 420 000 hektar. Röjning genomförs primärt för att skapa önskad trädslagssammansättning i det uppväxande beståndet och främja till- växten på de kvarvarande stammarna. Om röjning genomförs i syfte att ta tillvara de bortröjda stammarna som energisortiment genom- förs röjningen ofta något senare för att uttaget ska ge ekonomisk vinst.

Gallringsfas

Under gallringsfasen är det gallring som är den huvudsakliga skötse- låtgärden och den genomförs normalt mellan en till tre gånger per omloppstid. Syftet med gallring är att främja tillväxten för de kvar- varande stammarna, men till skillnad från röjning tas virket tillvara och används främst som råvara i massaproduktion eller som klen- timmer i sågverken. I medeltal gallrades i genomsnitt 313 000 hektar per år under perioden 2015–2017.

Föryngringsavverkning

Föryngringsavverkningsfasen är den sista fasen under en omloppstid vid trakthyggesbruk. Då genomförs en avverkning där nästan alla träd i beståndet tas ner samtidigt. I Sverige lämnas dock enstaka eller grupper av träd som miljöhänsyn. Om naturlig föryngring ska tillämpas som föryngringsmetod lämnas en skärm med fröträd kvar på avverk- ningsytan, oftast av tall. Är skärmen relativt tät glesas den ut en eller två gånger varefter de återstående skärmträden tas ner, om de inte läm- nas som miljöhänsyn. Normalt har då ett nytt skogsbestånd etablerats.

Efter en föryngringsavverkning på fuktig mark görs ibland en skyddsdikning för att tillfällig sänka den höjda grundvattennivå som kan finnas efter avverkningen. Detta görs för att planterade barrträds- plantor ska överleva. Skyddsdikning är en tillfällig åtgärd och dikena ska lämnas för att växa igen.

Under perioden 2015–2017 föryngringsavverkades i medeltal 187 000 hektar per år, vilket motsvarar cirka 0,8 procent av den pro- duktiva skogsmarksarealen i Sverige.

Den svenska skogen

SOU 2020:73

3.4.2Hyggesfria metoder

Andra brukningsmetoder, som med ett samlingsnamn ofta kan kallas hyggesfria skogsbruksmetoder, förekommer i liten men ökande om- fattning i Sverige. Det finns flera olika metoder som kan utgöra hygges- fria skogsskötselsystem. Gemensamt för de hyggesfria metoderna är att marken inte lämnas kal i någon fas.

Motiven till att använda hyggesfritt skogsbruk varierar men kan vara att värna och utveckla sociala värden, naturvärden eller kultur- värden. I tätortsnära skogar kan hyggesfritt skogsbruk vara ett alter- nativ för att värna rekreationsvärden. Om motiven till att använda hyggesfria metoder är att värna arter som är beroende av skoglig kon- tinuitet och miljöer där det finns strukturer som gamla träd, skugga, fuktighet och död ved av olika nedbrytningsgrader är blädning och liknande metoder där enskilda träd plockhuggs att föredra.

Jämfört med trakthyggesbruk är hyggesfria metoder normalt mer positiva för naturvärden knutna till skuggiga och fuktiga miljöer och skoglig kontinuitet. Samtidigt kan hyggesfria metoder vara negativa för naturvärden knutna till solexponerade träd och solexponerad död ved. Hyggesfria metoder med ett begränsat kontinuerligt uttag av träd gynnar ofta skuggföredragande trädslag som gran och vissa ädla lövträd medan ljusälskande trädslag som tall, björk, asp och ek miss- gynnas. Vad gäller vissa viktiga strukturer för den biologiska mång- falden som gamla träd och grov död ved är förekomsten av dessa i ett skogsbestånd relativt oberoende av brukningsmetod. Mängden gamla träd och grov död ved i ett skogsbestånd är beroende av hur många sådana som lämnas vid brukandet oavsett brukningsmetod. Då trakthyggesbruk är den kraftigt dominerande skogsbruksmetoden i Sverige kan en större användning av hyggesfria metoder vara positivt för vissa naturvärden och vissa skogstyper om de hyggesfria meto- derna utförs på ett för naturvärdena gynnsamt sätt.

I vissa fall kan det vara en kombination av värden som gör att ett hyggesfritt alternativ väljs. Ofta innebär hyggesfria metoder dock att det ekonomiska motivet får stå tillbaka. Risken för körskador kan öka eftersom åtgärder vidtas fler gånger per omloppstid i varje be- stånd. I vissa fall kan det även finnas produktionsmässiga fördelar med hyggesfritt skogsbruk.

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Blädning

Blädningsbruk är en hyggesfri metod för fullskiktade bestånd, det vill säga med träd i alla åldrar och höjdklasser, men mest i de lägre höjdklasserna. Eftersom en blädningsskog hela tiden är trädbevuxen är det en metod som främst är lämplig för skuggfördragande trädslag (sekundärträdslag) som till exempel gran. Vid blädning avverkas en- skilda träd i intervaller på tio till tjugo år.

Avverkningen syftar till att ge ett ekonomiskt utbyte samtidigt som de kvarvarande träden ska kunna utvecklas. De återkommande huggningarna kräver att skördade träd hela tiden ersätts med ny in- växning underifrån – små träd som får chans att växa upp och bli nya gagnvirkesträd. För att trygga inväxningen krävs därför ett förråd av små träd. Det förutsätter ett kontinuerligt tillskott av naturligt för- yngrade plantor och att avverknings- och drivningsåtgärder utförs så att skador på underväxt och plantor minimeras. Det är även viktigt att tillräckligt många stora träd sparas för att säkra frötillgången.

Vid blädning eftersträvas att skogen ska fortsätta att vara fullskik- tad, vilket innebär att träd i olika storleksklasser behöver tas ut för att behålla en jämn diameterfördelning.

En summering av empiriska försök och teoretiska beräkningar pekar mot att produktionen av stamved även under optimala produk- tionsförhållanden blir 10–20 procent lägre vid blädningsbruk än vid trakthyggesbruk. Då krävs att åtgärderna är utförda på rätt sätt och i lämpliga bestånd. Skälen till de högre kostnaderna beror framför allt på lägre produktivitet i en blädad skog, högre drivningskostnader och fler åtgärder per omloppstid. Det faktum att vissa skogsvårdsåtgär- der, som föryngring och röjning, inte behövs kompenserar i dagsläget inte fullt ut för de högre kostnaderna.9

När det gäller trädens upptag av koldioxid är det inte skogssköt- selsystemet som har betydelse utan den tillväxtnivå som finns i bestån- det. Det långsiktiga upptaget av koldioxid är därför likvärdiga mellan olika system om träden växer lika snabbt. I praktiken är dock tillväxten oftast högre vid trakthyggesbruk, vilket talar för att det ger högre klimatnytta.10

9Skogsstyrelsen. Skogsskötselserien nr 11, Blädningsbruk, s. 44.

10SLU, Hannerz, M., m.fl., Hyggesfritt skogsbruk. Erfarenheter från Sverige och Finland. Future Forests Rapportserie 2017:1, s. 71.

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Överhållen skärm

Skogsbruksmetoden skärmskogsbruk med överhållen skärm är en hyggesfri metod som är lämplig för att föryngra tall eller andra träd- slag som kräver ljus för att etableras (pionjärträdslag).

Syftet med metoden kan vara att skapa skiktade tallskogar och det sker genom att det vid en avverkning lämnas ett större antal träd som bidrar till naturlig föryngring. Åtgärden kan kombineras med brän- ning av fält- och bottenskiktet under skärmen. Metoden är särskilt lämplig i tallbestånd på torr mark som historiskt haft täta brand- intervall.

Skillnaden mellan överhållen skärm och en vanlig fröträdsställning vid trakthyggesbruk är att den överhållna skärmen sparas betydligt längre än vid traditionellt skärmskogsbruk och att skärmen hålls tätare än en vanlig fröträdsställning. Dessutom avvecklas skärmen i flera steg under den perioden. Skärmar kan överhållas eller behållas på många sätt. Ett typfall som ur biologisk mångfaldssynpunkt kan vara intres- sant är äldre tallskog på sediment. En annan variant av metoden över- hållen skärm är föryngring av gran under en successivt avvecklande av en granskärm. Denna metod kan till exempel användas i vissa sump- skogar för att möjliggöra granföryngring utan att markvattnet stiger så mycket att gran får svårt att etablera sig.

Luckhuggning

Luckhuggning är en hyggesfri skogsbruksmetod som kan vara lämp- lig framför allt i granskog och bokskog, som är ljuskänsliga trädslag och etableras bäst i skugga från andra träd. Metoden bygger på att minde luckor tas upp i beståndet så att ny föryngring kan växa upp i dessa luckor genom frön från omgivande träd eller genom planter- ing. Luckans storlek beror på hur skogen ser ut och hur mycket ljus som behövs, men en luckstorlek på 20–50 meter i diameter är vanli- gast. Större luckor ger mer självföryngring av ljusälskande trädslag som tall och många lövträd och mindre luckor ger mer föryngring av till exempel gran. Efterhand kan luckorna göras större tills de ”växer ihop”. Skogen närmast luckan glesas ut något. I luckorna kan klena träd och plantor lämnas, tillsammans med enstaka större träd som be- döms som mest stormfasta.

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Vid luckhuggning i granskog bör alltid risken för ökad stormfäll- ning beaktas. På mark med tjockt humustäcke kan markberedning behövas i luckorna för att fullgod föryngring ska etableras. Gränsen mellan traditionellt trakthyggesbruk med små hyggen och luckhugg- ning är svår att dra.

3.4.3Andra skötselåtgärder

Oavsett vilken skogsbruksmetod som tillämpas finns det ytterligare åtgärder som kan tillämpas.

Gödsling

Efter gallringsfasen kan ett skogsbestånd i traditionellt trakthygges- bruk och ungefär 10 år innan föryngringsavverkning gödslas med kväve för att öka tillväxten. Gödslingen utförs oftast som en engångs- gödsling för att bygga upp virkesförrådet inför föryngringsavverk- ningen. En sådan gödsling är ofta mycket lönsam, men ibland kan det även löna sig att gödsla tidigare under beståndets utveckling.

Miljöeffekterna av gödsling är små så länge gödslingen utförs på ett korrekt sätt, till exempel bör gödsel inte nå vattendrag. Känslig mark- eller svampflora kan påverkas negativt av gödsling varför göds- ling bör undvikas i områden med höga naturvärden eller som är viktig renbetesmark. All skog är inte lämplig eller ekonomiskt försvarbar att gödsla. Vissa marker är naturligt så kväverika att träden inte rea- gerar på gödsling. I andra bestånd blir tillväxtökningen så liten att en gödsling knappast lönar sig.

Askåterföring

En annan skötselåtgärd är askåterföring, som främst sker efter uttag av biobränsle i form av grenar och toppar. Allt uttag av biomassa för- surar marken något och innebär att näringsämnen försvinner. Om bortförandet överstiger den naturliga tillförseln minskar utbudet av näringsämnen vilket kan leda till att markens uthålliga produktions- förmåga påverkas negativt.

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Aska neutraliserar sura ämnen på ett liknande sätt som kalk. Genom att återföra askan till skogen minskar risken för försurning av mark och vatten. Askan innehåller dessutom det mesta av när- ingen som fanns i avverkningsresterna från början, dock inte kväve. Därmed kan askan kompensera för bortförandet av näringsämnen. Askåterföring kan ske under hela omloppstiden och spridas i växande skog eller på hyggen.

3.5Virkesproduktion och ekonomi

Sveriges totala virkesförråd har ökat sedan mitten av 1920-talet, då de första uppgifterna från Riksskogstaxeringen om skogstillståndet, blev tillgängliga. Från mitten av 1920-talet till i dag har det totala virkesförrådet ökat med över 100 procent.

Den årliga tillväxten på produktiv skogsmark i Sverige beräknas- år 2015–2019 till drygt 115 miljoner skogskubikmeter (m3sk) utanför formellt skyddade områden enligt 2018 års gränser.11 Genom att en betydande andel av tillväxten sker i medelålders skog, som inte kan avverkas, är inte hela den årliga tillväxten tillgänglig för avverkning. Enligt de senaste skogliga konsekvensanalyserna är den beräknade årliga tillväxten på skogsmark som är tillgänglig för avverkning cirka

91miljoner m3sk.12

Den totala bruttoavverkningen uppgick 2018 till 91,2 miljoner

m3sk. Bruttoavverkningen 2019 uppskattas preliminärt till 94,1 miljo- ner m3sk vilket innebär en ökning med drygt tre procent. Bruttoav- verkningen 2020 prognostiseras till 91 miljoner m3sk. Avverkningen har, med årliga variationer, ökat stadigt sedan början av 1950-talet då den låg på mellan 40–60 miljoner m3sk årligen. Under de senaste fem åren har den årliga bruttoavverkningen legat inom intervallet 90– 94 miljoner m3sk.13

11SLU, Skogsdata 2020 s. 135.

12Skogsstyrelsen, Skogliga Konsekvensanalyser 2015, rapport 10-2015.

13Skogsstyrelsen, statistiskt meddelande JO0312 SM 2001, Bruttoavverkning 2018 och preli- minär statistik för 2019.

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Skogsnäringen sysselsätter i dag cirka 70 000 personer. Om alla under- leverantörer räknas med är omkring 120 000 personer sysselsatta i bran- schen. Arbetstillfällena finns i huvudsak utanför storstadsregionerna. År 2017 var förädlingsvärdet för hela branschen cirka 82,5 miljar- der kronor vilket är cirka 11 procent av svensk industris förädlings- värde.

Av svensk industris totala sysselsättning, export, omsättning och förädlingsvärde svarar skogsindustrin för 9–12 procent. Skogsindu- strins investeringsnivå varierar kraftig. Under åren 2015–2019 inve- sterades cirka 66 miljarder kronor i ökad och ny produktionskapa- citet inom trävaror, massa och papper vilket är cirka 21–23 procent av svensk industris totala investeringar. De fem åren dessförinnan låg investeringarna cirka 30 procent lägre. För 2020 är prognosen inve- steringar inom skogsindustrin på 9,57 miljarder kronor.14

3.6Miljövärden och naturvård

Skogen innehåller naturvärden som är viktiga för skogslevande arter, sociala värden som avser människans upplevelsevärden och kultur- värden som är av historiskt och kulturellt intresse. Vissa av dessa värden gynnas genom aktiv skötsel medan andra värden bevaras bäst genom att de lämnas orörda.

I skogar med höga naturvärden finns ofta många gamla, grova träd, många olika trädslag, både barrträd och lövträd, av olika ålder och storlek. Det finns ofta luckor och gläntor i skogen som släpper ned ljus och gott om döda och multnande träd samt träd med håligheter. Ibland finns det spår av brand och det kan vara områden som varit beskogade under mycket lång tid. Vissa skogstyper och andra träd- bärande naturtyper med ursprung i det gamla odlingslandskapet har utvecklat sina naturvärden genom mänsklig hävd, såsom bete, slåtter eller hamling (lövtäkt).

Forn- och kulturlämningar är gamla spår efter människors verk- samhet. De visar hur människorna levde och brukade landskapet och skogen. Av stor betydelse för kulturmiljövärdena i skogen är det så kallade biologiska kulturarvet15. Det biologiska kulturarvet är den

14Skogsindustrierna.

15Riksantikvarieämbetets definition av biologiskt kulturarv: Det biologiska kulturarvet utgörs av ekosystem, naturtyper och arter som uppstått, utvecklats eller gynnats genom människans

SOU 2020:73

Den svenska skogen

del av den biologiska mångfalden som är resultatet av människans aktiva brukande och som därmed berättar något om människan. Det biologiska kulturarvet kan innefatta arters egenskaper exempelvis ängsväxter som börjat blomma tidigare på säsongen på grund av det urval som den återkommande slåttern inneburit. En annan typ är de enskilda träd och buskar som har formats av människan. Exempel är hamlade lövträd eller vidkroniga granar i ett fäbodbete. Mänskligt nyttjande har gynnat vissa arter, antingen genom aktiv inplantering eller genom att livsmiljöer skapats där vissa vilda arter trivs, till exem- pel förekomster av gullvivor i gamla slåtterängar. Hela naturtyper kan också ha formats eller uppkommit genom tidigare bruk. Exem- pel på det är ekhagar och fäbodlandskap med betade skogar. Det bio- logiska kulturarvet kan även innefatta hela landskap, till exempelvis det av renskötsel präglade fjällandskapet.

Skogens sociala värden är de värden som skapas av människans upp- levelser av skogen. Dessa värden rör skogens betydelse för hälsa, väl- befinnande och en god livsmiljö, fritidsupplevelser, friluftsliv och turism, upplevelsevärden och sociala naturkvalitéer, estetiska värden, pedagogik och kunskap om skog och miljö, lek, samvaro och sociala relationer, intellektuell och andlig inspiration, identitet och kultur- arv.16 Skogens sociala värden är särskilt viktiga i tätortsnära skogar eller annan skog som är attraktiv eller lättillgänglig för människor.

Nästan all svensk skog var ursprungligen påverkad av naturliga störningar som brand, storm eller översvämning. Människan har häm- tat ved och byggnadsmaterial och haft betesdjur i skogen i tusentals år vilket resulterat i en stor variation av betespräglade miljöer, allt från svagt betespräglade skogar till helt öppna trädlösa betesmarker. Män- niskan har även bränt och röjt stora arealer skog som omvandlats till slåtter- och åkermark. Många skogslevande arter är beroende av de miljöer som skapats av sådana naturliga störningar eller mänsklig hävd.

Skogslevande arter kan vara allt från arter som kräver samman- hängande skogar med ett slutet kronskikt under hela livscykeln till arter som utnyttjar solexponerade träd. Många arter rör sig mellan olika biotoper, och för vissa är just gränszonen mellan skog och odlings- landskap den viktigaste biotopen.

nyttjande av landskapet och vars långsiktiga fortlevnad och utveckling förutsätter eller påver- kas positivt av brukande och skötsel.

16Skogsstyrelsen, Skogens sociala värden, meddelande 9-2013, s. 6.

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Skogen har under de senaste århundradena i stora delar av landet påverkats kraftigt av verksamheter som kolning, tjärbränning och virkesuttag. Ett omfattande virkesuttag gjordes när sågverksutbygg- naden tog fart, och skedde i form av så kallade dimensionshuggningar där de äldsta träden avverkades och övriga träd lämnades kvar. I jord- bruksbygder och kring gruvor och järnbruk var skogen i början av 1800-talet kraftigt påverkad av bete och avverkning, men i obebyggda trakter var skogarna långt mindre påverkade av mänskliga aktiviteter, särskilt i nordvästra Sverige. På 1950-talet slog kalhyggesbruket igenom och blev den helt dominerande avverkningsmetoden. Alla träd avverkades på samma gång och föryngring skedde sedan genom plantering, sådd eller självföryngring, vilket skapade skogar med träd av samma ålder. Flerhundraåriga träd och grov död ved som utgör viktiga livsmiljöer för många arter, saknades i stort sett i de nya sko- gar som uppstod. Sedan 1990-talet har miljöhänsyn varit en naturlig del av skogsbruket och de uppväxande skogarna har sedan dess fått ett större inslag av gamla träd, död ved och lövträd jämfört med de som föryngrades decennierna innan.

3.6.1Biologisk mångfald

Biologisk mångfald definieras på följande sätt i Konventionen om biologisk mångfald (CBD).

Variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklu- sive från bland annat landbaserade, marina och andra akvatiska ekosy- stem och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem.

Biologisk mångfald omfattar således den genetiska variationsrike- domen bland individer eller populationer inom en art, den variations- rikedom av arter som finns inom ett ekosystem eller område och den variationsrikedom av ekosystem som finns inom ett större landskap, se figur 3.7.

Intakta landskap med en mångfald av ekosystem där de naturliga processerna får råda är de globalt sett mest ovanliga. Biologisk mång- fald kan mätas över olika geografiska skalor: hela vår planet, ett land, ett landskap, ett skogsparti eller något annat avgränsat område.

100

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Figur 3.7 Biologisk mångfald

De tre typerna av biologisk mångfald; genetisk mångfald, artmångfald och ekosystemmångfald och deras inbördes betydelse.

Det skogslandskap i Sverige som har den i särklass bäst bevarade ur- sprungliga ekosystemmångfalden är de stora sammanhängande natur- skogarna ovanför och i nära anslutning till den fjällnära gränsen. En väl bevarad ekosystemmångfald innebär även en väl bevarad artmång- fald och genetisk mångfald, något som inte på samma sätt är möjligt i de mer fragmenterade skogslandskapen nedanför den fjällnära gränsen.

3.6.2Ekosystemtjänster

Ekosystemtjänster är alla produkter och tjänster som naturens eko- system ger människan och som bidrar till vår välfärd och livskvalitet. Pollinering, naturlig vattenreglering och naturupplevelser är några exempel.

Ekosystemtjänster indelas ofta i fyra grupper:

•Försörjande: till exempel bär, svamp, viltkött, dricksvatten, trä- virke, bioenergi.

•Reglerande: till exempel luftrening, pollinering, klimatreglering.

101

Den svenska skogen

SOU 2020:73

•Kulturella: till exempel friluftsliv, hälsa, natur- och kulturarv och turism.

•Stödjande: för att övriga tjänster ska fungera, till exempel foto- syntes och bildning av jordmån.

3.6.3Rödlistade och hotade arter

Den så kallade rödlistan är en objektiv redovisning av tillståndet för Sveriges flora och fauna och följer den internationella naturvårds- unionens (IUCN) kriteriesystem för att kategorisera arter efter deras utdöenderisker. Rödlista 2020 är framtagen av SLU Artdata- banken och bedömningarna utförs av Artdatabanken tillsammans med över hundra av landets främsta artexperter. I kategoriseringen ingår inga värderingar av hur angeläget det är att bevara eller göra insatser för en viss art, utan bedömningarna syftar strikt till att kvantifiera utdöenderisken.17

Rödlistans kriterier fokuserar på förändringar som sker just nu, förväntas ske inom den närmaste framtiden eller som skett under de senaste 10–20 åren, för långlivade organismer upp till 100 år. Röd- listan fångar inte upp mindre eller långsamma förändringar som skett under längre tid, såvida de inte resulterat i att populationerna blivit små och kraftigt fragmenterade. Bedömning av rödlistestatus görs bara för arter som invandrat naturligt i Sverige eller kommit hit med hjälp av människan och sedan naturaliserats före år 1800. Både van- liga och ovanliga arter som minskar kan vara rödlistade.

Rödlista 2020 är den femte samlade rödlistan för Sveriges djur, svampar och växter. Den första publicerades år 2000. Sverige har sedan dess reviderat och publicerat en rödlista vart femte år. På SLU Artdatabankens webbplats finns en dokumentationstext för varje art som förklarar varför arten är rödlistad.

De arter som uppfyller kriterierna för Nationellt utdöd, Akut hotad, Starkt hotad, Sårbar, Nära hotad, eller Kunskapsbrist benämns rödlistade, se figur 3.8.

De rödlistade arter som kategoriseras som Akut hotad, Starkt hotad eller Sårbar benämns dessutom som hotade. Arter som bedömts en- ligt rödlistningskriterierna men som inte uppfyller något av kriterierna kategoriseras som Livskraftig.

17SLU Artdatabanken. Rödlistade arter i Sverige 2020, s. 4.

102

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Figur 3.8 Rödlistans systematik

Kriterier för rödlistade respektive hotade arter

Källa: Artdatabanken 2020.

Förkortningarna avser de internationella benämningarna för kategorierna: Regionally Extinct (RE), Critically Endangered (CR), Endangered (EN), Vulnerable (VU), Near Threatened (NT), Data Deficient (DD) och Least Concern (LC).

Hotade arter i skogen

Rödlista 2020 visar att skog är en viktig livsmiljö för 2 050 av de röd- listade arterna. Av dessa är 999 hotade. SLU Artdatabanken bedö- mer att avverkning har stor negativ påverkan på 764 och viss negativ påverkan på 211 hotade arter, en mindre del av dessa hör hemma i landskapstyper utanför skogen, till exempel hagmarker och parker.18

De hotade arter som avverkning bedöms ha stor negativ påverkan på är spridda över hela landet och är i störst utsträckning knutna till ädellövskog och barrskog. De trädslag som hyser flest av dessa hotade arter är gran och ek. Cirka två tredjedelar av de hotade arter som avverkning bedöms ha stor negativ påverkan på är knutna till död eller levande ved. Levande ved är i denna indelning sådan ved som är påverkad av exempelvis vedsvampar eller skalbaggar men där trädet fortfarande lever. De flesta hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan är svampar och insekter.

18Utdrag ur rödlista 2020 från Artfaktadatabasen, 2020-05-11.

103

SOU 2020:73Den svenska skogen

Tabell 3.1	Hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan
	Geografisk fördelning av hotade arter

		Län	Antal arter

		Norrbotten	195
		Västerbotten	176
		Jämtland	219
		Västernorrland	193
		Gävleborg	189
		Dalarna	200
		Uppsala	257
		Värmland	128
		Västmanland	201
		Stockholm	223
		Örebro	150
		Södermanland	143
		Östergötland	217
		Jönköping	113
		Västra Götaland	303
		Gotland	215
		Kronoberg	101
		Kalmar (fastland)	208
		Kalmar (Öland)	239
		Halland	131
		Blekinge	143
		Skåne	293

Källa: Artdatabanken 2020.

De 764 hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan fördelade geografisk över Sverige. En art kan förekomma i flera län. Färgintensitet i kartan motsvarar antalet hotade arter per län.

3.6.4Areal gammal skog och mängd död ved

Skogsbrukets naturvårdsarbete har utvecklats positivt ur många aspek- ter sedan den nya skogspolitiken infördes i början på 1990-talet. Trots det finns fortfarande många hotade skogslevande arter och an- talet hotade arter minskar inte och situationen för dessa ser följakt- ligen inte ut att bli märkbart bättre. Det kan bero på att naturvårds-

105

Den svenska skogen

SOU 2020:73

åtgärder som görs i skogen i många fall tar lång tid för att få full effekt. Som exempel tar det lång tid för hundraåriga träd som lämnas som miljöhänsyn att bli riktigt gamla och värdefulla för den biologiska mångfalden. Tiden som gått sedan den nya skogspolitiken infördes utgör endast en kort tid i en skogs livscykel.

Att statusen för de hotade skogslevande arterna inte förbättras kan också bero på att de åtgärder som gjorts inte är tillräckliga för dessa arter. Det kan vara så att mängden gamla träd och död ved var på så låga nivåer att trots att ökningarna procentuellt sett varit stora är de inte tillräckliga för att ge livskraftiga populationer av vissa hotade arter.

Död ved är, som nämnts ovan, av stor betydelse för många hotade skogslevande arter. Cirka två tredjedelar av de hotade arter som av- verkning bedöms ha stor negativ påverkan på är knutna till död eller levande ved. Vi ska här, för att bättre förstå betydelsen av skogsbru- kets utveckling för den biologiska mångfalden, fördjupa oss i situa- tionen för den biologiska mångfalden knuten till död ved.

Figur 3.11 Hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan

Indelade efter vilket substrat som bedömts viktigt för arten

295

223

Källa: Artdatabanken 2020.

193

De substrat som bedömts viktiga för de 764 hotade arter där avverkning bedöms ha stor negativ påverkan. En viss art kan vara knuten till en, flera eller inget särskilt substrat .

106

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Arter och den döda vedens kvalitet

Antalet arter som lever i död ved beräknas vara mellan 6 000 och 7 000 i Sverige.19 Olika arter är knutna till död ved från olika trädslag till följd av vedens kemi och struktur. Drygt 60 procent av de ved- levande arterna uppträder enbart på lövträd, 25 procent på barrträd och resten är så kallade generalister som uppträder på både löv- och barrträd.20

Olika arter föredrar även olika dimensioner av död ved, allt från pinnar till grova träd. Studier visar att en större artrikedom återfinns på grov död ved, i synnerhet återfinns här hotade eller ovanliga arter.21 Olika arter föredrar även olika nedbrytningsgrad av död ved, allt från nydöd hård ved till mjuk, nästan nedbruten ved. I brukad skog är sena nedbrytningsstadier underrepresenterade jämfört med i natur- skog. Det beror bland annat på att de sena nedbrytningsstadierna påverkas mer av skador i samband med gallring och slutavverkning.22 Generalister och lättspridda arter klarar sig i allmänhet bra, medan arter som är mer specialiserade på en viss typ av död ved och/eller är mer svårspridda har svårare att klara sig. De flesta hotade arter knutna

till död ved är denna typ av specialister.

Arter och mängden död ved

I en sammanställning av 40 studier från urskogsartade tall- och gran- skogar i Sverige, Finland och norra europeiska Ryssland var medel- värdet för död ved 80 m3 per hektar. I dessa studier varierade mäng- den död ved från 19 m3 per hektar upp till 201 m3 per hektar. Den döda veden i granskogarna utgjorde 18–40 procent av virkesförrådet med ett medeltal på 28 procent. Andelen död ved i tallskogarna varie- rade från 18–37 procent med ett medeltal på 25 procent av virkes- förrådet.23

19Skogsstyrelsen, Vedlevande arters krav på substrat – en sammanställning och analys av 3 600 arter, rapport 7/2004, s. 16.

20Naturvårdsverket, Död ved i levande skogar, rapport 5413, s. 12.

21Grove, S. 2002, Saproxylic insect ecology and the sustainable management of forests, Annual Review of Ecology and Systematics. 33, s 4.

22Hautala, H., m.fl., Impacts of retention felling on coarse woody debris (CWD) in mature boreal spruce forests in Finland, Biodiversity and Conservation 13, 2004, s. 1541–1554.

23Siitonen, J., Forest management, coarse woody debris and saproxylic organisms: Fennoscandian boreal forests as an example, Ecological Bulletins 49, 2001, s. 12–16.

107

Den svenska skogenSOU 2020:73

I en genomgång av 36 studier av tröskelvärden för mängden död ved för insekter i mellaneuropeiska skogar dras slutsatsen att kritiska tröskelvärden för förekomst av många vedinsekter ligger inom inter- vallet 20–50 m3 per hektar.24 Med andra ord kan de inte överleva lång- siktigt i skogar med lägre volym död ved per hektar.

I Finland och Ryssland studerades vedlevande skalbaggar i ett antal skogar med olika mängd död ved. Man jämförde naturskogar, över- åriga brukade skogar och avverkningsmogna brukade skogar. Resul- tatet visar på ett starkt positivt samband mellan artantal av vedlevande skalbaggar och mängden död ved. Något liknande samband för icke- vedlevande skalbaggar sågs inte.25

I en studie i norra Sverige påvisades ett positivt samband mellan antalet lågor26 per hektar och artantalet vedlevande svampar. Artantalet påverkades också positivt av lågornas diameter och nedbrytningsgrad. Tätheten av lågor i studieområdena varierade från 25 per hektar till 150 per hektar. Artantalet ökade linjärt upp till 75 lågor per hektar, vilket bör motsvara 25–35 m3 död ved i form av lågor per hektar. Där- efter tycks kurvan plana ut. 27

I en studie av vedsvampar i södra Finland förklarades skillnaderna i artrikedom bäst av variationen och mängden av död ved. Hotade arter var praktiskt taget begränsade till bestånd där mängden död ved översteg 20 m3 per hektar. Författarna menar att detta utgör ett trös- kelvärde och att förekomsten av hotade arter av vedsvampar vid lägre volymer av död ved är osannolik.28

I en studie presenterades data över sambandet mellan volymen död ved och förekomst av ett antal hackspettarter i Polen. Det visade sig att den vitryggiga hackspetten bara häckade i områden med i genom- snitt minst 10–20 m3 död lövved per hektar i ett 100-hektarsområde.29

24Müller, J., Bütler, R., A review of habitat thresholds for dead wood: a baseline for management recommendations in European forests, European Journal of Forest Research 129, 2010, s. 990.

25Martikainen P., m.fl., Species richness of Coleoptera in mature managed and old-growth boreal forests in southern Finland. Biological Conservation 94, 2000, s. 202.

26Lågor är den gängse termen för omkullfallna döda träd.

27Bader, P., m.fl., Wood-inhabiting fungi and substratum decline in selectively logged boreal spruce forests, Biological Conservation 72, 1995, s. 355–362.

28Penttila R., m.fl., Polypore diversity in managed and old-growth boreal Picea abies forests in southern Finland, Biological Conservation 117, 2004. s. 271–283.

29Angelstam P., m.fl., Effects of forest structure on the presence of woodpeckers with different specialisation in a landscape history gradient in NE Poland, Avian Landscape Ecology, 2002, s. 33.

108

SOU 2020:73

Den svenska skogen

En annan studie visade att om tretåig hackspett ska finnas i ett om- råde, med en sannolikhet på 95 procent, bör mängden stående död ved uppgå till i genomsnitt minst 15 m3 per hektar inom 100 hektar.30 I en rapport från Naturvårdsverket dras bland annat följande slut- satser: Somliga arter är specialiserade och kräver ett rikligt utbud av död ved på 50 m3 per hektar eller mer. Områden med 20 m3 död ved

per hektar tycks vara bra miljöer för många arter.31

Död ved i Sverige enligt riksskogstaxeringen 2020

Riksskogstaxeringen samlar in en mängd data för att beskriva och kvantifiera den döda veden. I en temarapport 2020 beskrivs den döda veden över olika geografier, fördelat på trädslag, position och ned- brytningsgrad.32 Nedanstående text är baserad på utdrag från denna rapport.

När den första inventeringen av död ved utfördes år 1923 var det den döda veden som en resurs som var i fokus, det vill säga den hårda döda ved som var duglig som brännved inventerades. Sedan år 1994 är inventeringen utökad för att inkludera mer nedbruten död ved samt registrering av ytterligare information relaterat till den döda veden. Analyserna visar att mängden hård död ved mer än fördubblats sedan 1926. Vi har i dag 244 miljoner m3 död ved i Sveriges skogsmark vilket motsvarar 8,9 m3 per hektar.

Mängden död ved i hela landet på produktiv skogsmark utanför formellt skyddade områden är i dag 8,4 m3 per hektar. Det kan jäm- föras med 5,8 m3 per hektar år 1996, en ökning med 45 procent på drygt 20 år. Mängden död ved per hektar är betydligt större på skogs- mark inom formellt skyddade områden. Där uppgår den till 20,4 m3 per hektar.

30Butler R., m.fl., Dead wood threshold values for the three-toed woodpecker presence in boreal and sub-Alpine forest, Biological Conservation 119, 2004, s. 315.

31Naturvårdsverket, Död ved i levande skogar, Rapport 5413, 2005, s. 9.

32SLU, Institutionen för skoglig resurshushållning, Skogsdata 2020, s. 11–34.

109

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Figur 3.12 Mängd död ved

m3/hektar, produktiv skogsmark

Mängden död ved på produktiv skogsmark i Sverige utanför formellt skyddade områden 1996 respektive 2020, inom formellt skyddade områden 2020 och genomsnittet i 40 urskogsartade skogar i Sverige, Finland och norra Ryssland.

Ungefär tre fjärdedelar av volymen död ved på skogsmark är mellan 10 och 29 cm i diameter. Drygt hälften av den döda veden på skogs- mark i Sverige är hård. Andelen minskar med ökad nedbrytnings- grad. Andelen mycket nedbruten död ved är endast cirka 10 procent. Inom formellt skyddade områden finns det nästan fyra gånger så mycket död ved av klassen mycket nedbruten och även mer grov död ved.

De största mängderna död ved per hektar finns närmast fjäll- kedjan, i mellersta Norrland, i Stockholms och Uppsala län samt i sydvästra Götaland. Sedan 1990-talet har mängden död ved ökat sett till hela landet. I Norra Norrland ses dock en minskning, främst av mängden mer nedbruten död ved.

Det främsta skälet till den hårda döda vedens kraftiga ökning under senare år är vindfällningar orsakade av kraftiga stormar. Dessutom har skogsbruket sedan 1990-talet vid föryngringsavverkningar av naturvårdsskäl aktivt börjat spara både stående döda och levande träd. Död ved av gran har ökat över tid i hela landet.

Vissa arter gynnas av att det finns höga koncentrationer av död ved inom ett område. Riksskogstaxeringens har utfört en analys med

110

SOU 2020:73

Den svenska skogen

data från 2015–2019. I analysen har ett tröskelvärde på minst 20 m3 per hektar nyttjats och den döda veden måste utgöras av objekt med en grovlek på minst 20 cm. Analysen visar att det i dag finns knappt 2 miljoner hektar skogsmark, respektive knappt 1,5 miljoner hektar produktiv skogsmark, som uppfyller dessa kriterier. Det utgör 7 pro- cent av både den produktiva och totala skogsmarksarealen.

3.6.5Arealen gammal skog och äldre lövrik skog samt mängden död ved

Skogsbrukets negativa påverkan på hotade arter gäller främst föryng- ringsavverkning av skogsområden som under lång tid varit kontinuer- ligt beskogade. Brist på död ved samt igenväxning av tidigare öppnare miljöer är andra viktiga orsaker till populationsminskningar. Dessutom innebär detta att livsmiljöerna för många arter blivit fragmenterade vilket får till följd att arterna får svårt att sprida sig i landskapet.

Utvecklingen sedan den nya skogspolitiken infördes har ur många naturvårdsaspekter varit positiv med ökade arealer gammal skog och äldre lövrik skog samt ökad mängd död ved genom skogsbrukets miljö- hänsyn och frivilliga avsättningar.

Figur 3.13 Utveckling av areal gammal skog 1926–2017

Areal produktiv skogsmark över viss beståndsålder utanför formellt skydd, 1000 hektar

Källa: Riksskogstaxeringen, SLU, 2020.

Hela landet utanför formellt skyddade marker enligt 2018 års gränser. Medeltal för perioden 1923–1929 (1926) och glidande femårsmedeltal från 1955. Åren 1927–1954 är linjärt interpolerade.

111

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Figur 3.14 Volymen hård död ved – utveckling sedan 1923–2017

Volym hård död ved fördelad på diameterklass, alla ägoslag utanför formellt skydd, miljoner m3sk

Källa: Riksskogstaxeringen, SLU, 2020.

Hela landet, alla ägoslag exklusive bebyggd mark och fjällbjörkskog, utanför formellt skyddade marker enligt 2018 års gränser. Medeltal för perioden 1923–1929 (1926) och glidande femårsmedeltal från 1955. Åren 1926–1954 är linjärt interpolerade.

Anmärkning: Avser volym hård död ved med en diameter på minst 10 cm samt ”duglig som brännved”. För perioden 1923–1982 är det oklart om lövträd inkluderas eller ej i inventeringen . Lövträd särredo- visas därför från 1983 då det är osäkert om ökningen i den kategorin är jämförbar över hela s erien.

Figur 3.15 Areal äldre lövskog 1955–2017

Äldre lövskog med förekomst av död ved, produktiv skogsmark utanför formellt skydd, 1 000 hektar

Källa: Riksskogstaxeringen, SLU, 2020.

Utanför formellt skyddade marker enligt 2018 års gränser. Glidande femårsmedeltal. Björk och övriga lövträd ≥ 65 procent av grundytan bedömt på beståndsnivå, hård död ved med diameter ≥ 10 cm och

≥5 m³/hektar.

Beståndsålder: Nordlig- och sydlig boreal zon >80 år samt boreonemoral- och nemoral zon >60 år.

112

SOU 2020:73

Den svenska skogen

3.6.6Konnektivitet i landskapet

För att arter knutna till en specifik skogstyp ska kunna leva i långsik- tigt livskraftiga populationer behöver de kunna sprida sig mellan om- råden av denna skogstyp. För att arter knutna till olika skogstyper ska kunna fortleva långsiktigt i ett landskap behöver det finnas eko- logisk konnektivitet i landskapet mellan områden av dessa olika skogs- typer. Med ekologisk konnektivitet menas att arter kan förflytta sig mellan områden i ett landskap. Det innebär emellertid inte att om- rådena behöver vara fysiskt sammankopplade. Om ekologisk konti- nuitet ska råda kan däremot avståndet mellan områden av samma skogs- typ inte vara längre än att arter knutna till denna skogstyp kan sprida sig mellan dessa områden så att ett genetiskt utbyte kan ske mellan populationerna.

Arter som är specialiserade på olika livsmiljöer, vilket gäller mer- parten av de hotade arterna, kallas habitatspecialister. För en habitat- specialist är väl förbundna system av den skogstyp, med de egenskaper som just den arten är anpassad till av stor betydelse för bevarandet av en långsiktigt livskraftig population. Exempelvis behöver arter knutna till gamla ihåliga ekar kunna sprida sig mellan just ekmiljöer med gamla ihåliga ekar för att väl förbundna system för dessa arter ska finnas. Dessa miljöer måste också finnas kvar över tid, på så sätt att nya ekar kontinuerligt växer upp och får åldras under sådana beting- elser som skapar de förutsättningar som arten är beroende av. Arter som inte har specialiserade krav på sin omgivning, så kallade habitat- generalister, har lägre behov av väl förbundna system av livsmiljöer för att de ska kunna fortleva.

Vissa strukturer och funktioner finns huvudsakligen i så kallade skogsbiologiska värdekärnor33. Arter knutna till en sådan struktur och/ eller funktion har då främst möjlighet att fortleva i skogsbiologiska värdekärnor där en struktur och/eller funktion finns som just den arten är knuten till. Sådana habitatspecialiserade arter behöver kunna sprida sig mellan skogliga värdekärnor av den typ och med de struk- turer och funktioner arterna behöver för att kunna fortleva i livskraf- tiga populationer i ett landskap.

33I Sverige är begreppet skogsbiologisk värdekärna sedan länge etablerat för att bedöma vad som utgör skogar med stor betydelse för naturvärden/biologisk mångfald. Begreppet används i nu- läget bland annat för att identifiera områden med höga naturvärden som bör aktualiseras/pri- oriteras för formellt skydd. Med skogsbiologisk värdekärna avses ett sammanhängande skogsom- råde som bedömts ha en stor betydelse för fauna och flora och/eller för en prioriterad skogstyp.

113

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Ekologisk konnektivitet behövs av två anledningar. En lokal pop- ulation som av någon anledning dör ut i en värdekärna kan inte er- sättas av nya individer om det är för långt till närmaste lämpliga livs- miljö. Dessutom behöver populationer ha ett genetiskt utbyte för att vara långsiktigt livskraftiga.

Det är viktigt att observera att arter specialiserade på företeelser som främst förekommer i värdekärnor av en viss skogstyp behöver väl förbundna system av värdekärnor av just denna skogstyp för att kunna spridas mellan områdena. Olika arter har olika förmåga att sprida sig och olika krav på areell omfattning av habitat (olika spridningsbiologi).

För att kunna bedöma om områden är väl förbundna är det även relevant hur ekologiskt funktionella områdena i sig är och hur land- skapet mellan dessa områden ser ut. För arters spridningsmöjlighet har det alltså betydelse vilka brukningsformer som används och vil- ken typ av miljöhänsyn som vidtas utanför områdena. I exemplet ovan kan gamla och unga ekar som lämnas som miljöhänsyn bidra till kon- nektivitet nu och i framtiden. Detsamma gäller även förvaltningen av ekar på odlingsmark eller i bebyggd miljö.

Den miljöhänsyn som tas vid föryngringsavverkning omfattar både att lämna hänsynsytor och enskilda träd utanför hänsynsytorna. Miljöhänsyn lämnas även i större utsträckning än vad som krävs en- ligt skogsvårdslagen, som en del av sektorsansvaret för miljön. Om sådan miljöhänsyn som stärker de specifika värdena i ett visst land- skap lämnas blir värdet för den biologiska mångfalden högre och kon- nektiviteten bättre än om miljöhänsyn lämnas utan tankar på land- skapets beskaffenhet. I ett landskap där den biologiska mångfalden främst är knuten till exempelvis solexponerade gamla tallar och död tallved så kan en effektiv miljöhänsyn förstärka det landskapet och bidra till ökad konnektivitet genom att gamla tallar lämnas som miljö- hänsyn vid avverkning. I ett annat landskap med värdena knutna till fuktiga granlågor i slutna granskogar bör i första hand sådana hänsyns- ytor lämnas som miljöhänsyn.

En studie av konnektiviteten för skogsbiologiska värdekärnor34 i Sverige visade att konnektiviteten är god i den fjällnära regionen medan den är betydligt lägre i övriga delar av landet. Ovanför den fjäll- nära gränsen utgjordes 54 procent av skogsmarken av värdekärnor med

34Studien använder begreppet High Conservation Value Forests vilket enligt utredningens be- dömning av studiens metodik i allt väsentligt överensstämmer med begreppet skogsbiologiska värdekärna såsom det används i utredningen.

114

SOU 2020:73

Den svenska skogen

funktionell konnektivitet för tre utvalda fågelarter. Nedan den fjäll- nära gränsen bestod endast 3–8 procent av skogsmarken av värde- kärnor med funktionell konnektivitet, det vill säga värdekärnorna var i så väl förbundna system att fågelarterna kunde sprida sig mellan dessa.35

3.6.7Representativitet av skogstyper

För att bevara den biologiska mångfalden i ett skogslandskap behövs ett representativt bevarande och utvecklande av skogsmiljöer som fångar in hela den biologiska mångfald som finns inom detta land- skap. Detta bygger på grundläggande kunskap om att olika miljöer hyser olika artsamhällen med särskilda anpassningar och ekologiska interaktioner. Att bevara gamla granskogar bidrar i mycket begränsad omfattning till att bevara biologisk mångfald knuten till gamla ek- skogar. För att uppnå en mångfald i bevarandet av arter och livs- miljöer behövs således ett bevarande av alla naturtyper. Som nämnts ovan avser bevarande av biologisk mångfald även ett bevarande av mångfald av ekosystem. Det är således viktigt med bevarande av både arter och mångfalden av ekosystem. För att uppnå dessa delar krävs bland annat att bevarande och utveckling av områden sker med eko- logiskt representativa system.

3.6.8Kritiska tröskelvärden för specialiserade arter

Kritiskt tröskelvärde är den minsta mängd livsmiljö som måste finnas för att en specialiserad art långsiktigt ska kunna överleva i ett landskap. För att representativiteten ska anses god nog för att bevara den biologiska mångfalden behöver de kritiska tröskelvärdena uppnås för de olika naturtyperna/skogstyperna. Forskning visar att då mindre än 10–30 procent av den ursprungliga förekomsten av en livsmiljö återstår minskar sannolikheten för långsiktig överlevnad drastiskt.36

Den svenska bristanalysen från 1997 uppskattade det långsiktiga behovet av att skydda skog till 20 procent av de i ett ursprungligt till-

35Angelstam P., m.fl., Sweden does not meet agreed national and international forest biodiversity targets: A call for adaptive landscape planning, Landscape and Urban Planning 202, 2020.

36Angelstam, P., m.fl., Targets and tools for the maintenance of forest biodiversity, Ecological Bulletins 51:1-510, 2004.

115

Den svenska skogen

SOU 2020:73

stånd förekommande arealerna av i dag missgynnade skogstyper, åldersklasser och trädslagsblandningar.37 Utifrån dessa beräkningar har det antagits en schablonnivå om 20 procent som har varit ledande vid generella antaganden om storlek på livsmiljöer. Det kritiska tröskel- värdet är beräknat utifrån ursprunglig omfattning av livsmiljön. I de fall en skogstyp har omvandlats i stor omfattning till en annan natur- typ behöver därför schablonnivån justeras uppåt. Det är viktigt att förstå att olika arter har olika tröskelvärden för vad som är funktio- nella landskap just för dem.

3.6.9Naturvårdande skötsel

De formellt skyddade eller frivilligt avsatta områdenas nytta för den biologiska mångfalden beror på deras kvalitet som livsmiljö för arter med dess genetiska innehåll och för ekosystemmångfalden. Områ- den avsatta för naturvård bör därför ha sådana kvaliteter i struktur och funktion att de motsvarar den biologiska mångfaldens behov. Många hotade arter är habitatspecialister och knutna till särskilda strukturer och funktioner i en viss skogstyp. Arter knutna till död ved behöver förekomst av död ved för sin överlevnad. Men många vedlevande hotade arter är dessutom beroende av en särskild typ av död ved. Olika arter är knutna till olika trädslag, olika grad av sol- exponering och olika nedbrytningsgrad på den döda veden. Olika funktioner, såsom översvämning, skogsbete eller skogsbrand ger upp- hov till olika strukturer och i övrigt olika förutsättningar för den biologiska mångfalden.

Normalt är vissa funktioner av särskilt stor betydelse för en viss skogstyp; naturliga tallskogar formas av regelbundna naturliga skogs- bränder och svämskogar av regelbundna översvämningar. De struk- turer och funktioner som naturligt hör hemma i en skogstyp är således av stor betydelse för den biologiska mångfalden knuten till denna skogstyp.

Människans tidigare hävd såsom bete eller slåtter och annan på- verkan på strukturer och funktioner gör att naturvårdande skötsel ofta är viktig för att en skogstyp ska bibehålla eller utveckla de struk-

37Angelstam, P., Andersson, L., I vilken omfattning behöver arealen skyddad skog i Sverige utökas för att biologisk mångfald skall bevaras? SOU 1997:98, Bilaga 4.

116

SOU 2020:73

Den svenska skogen

turer och funktioner som behövs för att de specialiserade arterna knutna till den skogstypen långsiktigt ska bevaras.

Många avsatta områden behöver följaktligen någon form av natur- vårdande skötsel för att bevara och utveckla sin fulla kvalité som livs- miljö. Det kan röra sig om bete i trädklädda betesmarker, borthugg- ning av gran i igenväxande lövskogar, återställning av hydrologin i dikade sumpskogar och naturvårdsbränning i brandpräglade skogs- typer. Skötselbehovet är stort i både de formellt skyddade områdena och i de frivilliga avsättningarna.38

Vissa områden avsatta för naturvård har relativt låga naturvärden i dag. Det kan vara delar med lägre naturvärden inom ett formellt skyddat område som ingått av arronderingsskäl eller en frivillig av- sättning på en fastighet där områden med riktigt höga naturvärden saknats. I dessa naturvårdsavsättningar finns en potential att skapa naturvärden genom att exempelvis veteranisera39 träd eller skapa död ved eller att gynna lövträd genom att avverka yngre gran.

3.7Formellt skyddad skog, frivilliga avsättningar, miljöhänsyn och impediment

Formellt skydd och frivilliga avsättningar av skogsmark har under den senaste tjugoårsperioden ökat kraftigt. Sedan år 2018 finns offi- ciell statistik över hur mycket formellt skyddad och frivilligt avsatt skog som finns, hur mycket skogsägare lämnat som miljöhänsyn och hur mycket improduktiv skog vi har i Sverige.40 Den statistik som redovisas nedan är uppdaterad av SCB till och med 2019.41

Av rapporten framgår att arealen formellt skyddad skog i Sverige är 2 352 700 hektar, varav 1 395 200 hektar är produktiv skogsmark. Det utgör 8,7 procent av landets skogsmark respektive 6,1 procent av landets produktiva skogsmark. Av detta utgör arealen formellt skyddad fjällnära skog 1 448 300 hektar, varav 643 700 hektar är pro- duktiv skogsmark. Formellt skyddad fjällnära skog utgör 56,5 pro-

38Se till exempel Naturvårdsverket, Redovisning av regeringsuppdrag om ett prioriterat åtgärds- program för Natura 2000 för år 2021–2027, NV-05341-18 samt Riksrevisionens rapport, Skyd- det av värdefull skog, RiR 2018:17.

39Att avsiktligt skada träd på olika sätt så att de ska uppnå åldersstrukturer, som håligheter och döda grenar och toppar, tidigare för att gynna arter som är beroende av sådana strukturer.

40Skogsstyrelsen, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark, Rapport 2019/18 – dnr 2018/4167.

41SCB, Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogs- mark 2019. Statistiskt meddelande MI 41 SM 2002, med referenstidpunkt 2019-12-31.

117

Den svenska skogen

SOU 2020:73

cent av den fjällnära skogsmarken respektive 52,7 procent av den fjäll- nära produktiva skogsmarken.

Arealen formellt skyddad skog nedanför fjällnära skog är 904 400 hektar, varav 751 500 hektar är produktiv skogsmark. Det utgör 3,7 procent av skogsmarken nedanför fjällnära gränsen respek- tive 3,5 procent av den produktiva skogsmarken nedanför fjällnära gränsen.

Arealen produktiv skogsmark som markägare frivilligt avsatt för andra ändamål än skogsbruk uppskattas till 1 254 800 miljoner hek- tar, vilket utgör 4 procent av landets skogsmark och cirka 5 procent av den produktiva skogsmarken.

I samband med alla skogliga åtgärder, som till exempel röjning, gallring eller annan avverkning, ska enligt skogsvårdslagen hänsyn tas till den biologiska mångfalden, kulturmiljön, friluftslivet och i före- kommande fall även rennäringen. Exempel på hänsyn i samband med skogsbruksåtgärder är att begränsa hyggesstorlek, lämna träd av de trädslag som finns naturligt på växtplatsen, buskar, enstaka träd, träd- samlingar och döda träd.

Skogliga impediment större än 0,1 hektar får inte brukas och hän- synskrävande biotoper och värdefulla kulturmiljöer ska inte skadas. Exempel på hänsynskrävande biotoper kan vara örtrika områden längs vattendrag, kärr och småvatten, strand- och sumpskogar med natur- skogskaraktär, vattendrag och myrmarker, naturskogsrester, äldre trädbestånd med påtagligt stor mängd hänglav eller död ved, äldre hassellundar eller äldre skogsbeten. Exempel på värdefulla kultur- miljöer kan vara slåttermyrar, husgrunder, fäbodvallar, röjningsrösen och stenmurar. Skyddszoner med träd och buskar som behövs mot hänsynskrävande biotoper, kulturmiljöer, vatten, våtmarker och ris- bon ska lämnas.

Under åren 2014/15 lämnade enskilda markägare nio procent av den avverkade arealen som sådana hänsynsytor. Motsvarande siffra för övriga markägare var 13,5 procent. Det ger ett genomsnitt på 11 procent för alla typer av markägare. Förutsatt att all den hänsyn som lämnats fortfarande finns kvar visar preliminära siffror att till år 2019 skulle cirka 456 400 hektar ha ackumulerats sedan 1993, vil- ket utgör 2 procent av Sveriges produktiva skogsmark. Hänsyns- ytorna överlappar inte formellt skydd eller improduktiv skogsmark. Överlapp mot frivilliga avsättningar kan finnas men har inte utretts fullständigt. Ingen mätning av hänsynsytornas varaktighet är gjord.

118

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Det är därför oklart i vilken utsträckning avverkning och andra åt- gärder som upparbetning av stormfällda träd eller uttag av granbark- borreangripna träd har gjorts. Sådana åtgärder kan ha lett till att area- lerna med tidigare lämnad miljöhänsyn blivit mindre. Det saknas statistik över hur mycket som står kvar över tid.42

Improduktiv skogsmark är skogsmark som i genomsnitt inte kan producera mer än en m3 virke per hektar och år. Det kan vara träd- bevuxna myrar, bergimpediment eller fjällbjörkskog. Den improduk- tiva skogsmarken omfattar totalt 4,5 miljoner hektar. Stora delar av den improduktiva skogsmarken överlappas av formellt skydd. Impro- duktiv skogsmark som inte överlappar formellt skydd omfattar 3,2 mil- joner hektar, eller drygt 11 procent av Sveriges totala skogsmark. Improduktiv skogsmark får i princip inte avverkas.

Tabell 3.2 Formellt skydd, frivilliga avsättningar, hänsynsytor och improduktiv skogsmark 2019

Arealer utan överlapp, hektar

	Skogsmark totalt		Varav produktiv skogsmark
	Areal	Andel	Areal	Andel
Formellt skydd	2 352 700	9 %	1 395 200	6 %
Frivilliga	1 254 800	4 %	1 254 800	5 %
avsättningar	1 254 800	4 %	1 254 800	5 %
avsättningar
Hänsynsytor	456 400	2 %	456 400	2 %
Improduktiv	3 221 800	11 %
skogsmark	3 221 800	11 %
skogsmark

Källa: SCB Statistiskt meddelande MI 41 SM 2002, 2020, Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark 2019.

42SCB, Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogs- mark 2019. Statistiskt meddelande MI 41 SM 2002, s. 24. Skogsstyrelsen har i pressmeddelande den 29 oktober 2020 meddelat att statistiken för miljöhänsyn ska korrigeras på grund av fel. Felet innebär att Skogsstyrelsen har överskattat antalet och volymen lämnade träd och träd- delar. De felaktiga siffrorna rör avverkningar som skett mellan 1998 och 2008. Enligt press- meddelandet ska dock inte felet påverka redovisningen av hur stora ytor skog som lämnas.

119

Den svenska skogen

SOU 2020:73

3.8Tillståndet för biologisk mångfald i världen

Den internationella panelen för biologisk mångfald och ekosystem- tjänster (IPBES) har presenterat en global bedömning av statusen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Utvärderingsrappor- ten godkändes enhälligt av 130 regeringar, inklusive Sverige, vid det sjunde IPBES-mötet i Paris den 4 maj 2019.

Nästan 500 experter från 50 länder deltog i beredningen av rappor- ten, som omfattade cirka 15 000vetenskapliga studier och rapporter.43 Nedanstående textavsnitt är direkt hämtade från den svenska över- sättningen av rapporten.44

Naturen utarmas och dess nyttor försvagas

Naturen, med dess biologiska mångfald, är grunden för människans exi- stens och för vår livskvalitet. Det naturen ger oss och bidrar med för vår välfärd kallas naturnyttor eller ekosystemtjänster. Natur och naturnyt- tor är övergripande ord som speglar människors olika syn på livet på jorden. Natur och naturnyttor kan också vara ett sätt att kategorisera vilken roll naturen spelar, där begrepp som biologisk mångfald, ekosystem- tjänster eller Moder Jord är några exempel.

För att tillgodose den ökade efterfrågan på livsmedel, energi och mate- rial överutnyttjas naturens resurser. Det leder till att naturens förmåga att bidra till vår välfärd minskar och att de nyttor vi får från naturen, som exempelvis vattenkvalitet eller rekreation, reduceras. Hela biosfären förändras i en hastighet som aldrig tidigare setts och från 1900-talets början minskar den biologiska mångfalden fortare än under någon tidi- gare period i mänsklighetens historia.

Naturen är avgörande för människan existens

Naturen tillhandahåller en mängd varor och tjänster som alla är funda- mentala för människors välmående och ett fungerande samhälle, till exempel mat, energi och läkemedel. Genom ekologiska och evolutio- nära processer upprätthåller den biologiska mångfalden kvaliteten i luft, färskvatten och mark, reglerar klimatet, bidrar med pollinering och skade- djursbekämpning och lindrar effekterna av naturkatastrofer. Naturen bidrar även med icke-materiella värden centrala för människans livskva- litet, såsom inspiration, lärande samt fysiskt och psykiskt välbefinnande.

43IPBES, The Global Assessment Report on Biodiversity and Ecosystem Services (Summary for Poli- cymakers), 2019.

44Naturvårdsverket, Global utvärdering av biologisk mångfald och ekosystemtjänster – samman- fattning för beslutsfattare, rapport 6917, s. 7–14.

120

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Fler än två miljarder människor är beroende av ved som bränsle, och uppskattningsvis fyra miljarder människor förlitar sig primärt på växt- och naturbaserade läkemedel för sin hälsa. Ungefär 70 procent av cancer- läkemedlen är naturbaserade produkter eller syntetiska produkter som är inspirerade av naturen. Hotet mot den biologiska mångfalden och ekosystemens funktioner har direkta såväl som indirekta implikationer. Mer än 75 procent av världens livsmedelsgrödor är beroende av polliner- ing av djur. Det handlar bland annat om några av de ekonomiskt vikti- gaste grödorna, exempelvis kaffe, kokos och mandel. Marina ekosystem och landekosystem binder cirka 60 procent av koldioxidutsläppen orsa- kade av människans aktiviteter.

Människans skapade resurser, såsom kunskap, teknologisk infrastruktur och ekonomiskt kapital, kan öka eller delvis ersätta vissa naturnyttor, men andra är oersättliga. Flera alternativ till naturnyttor som har utvecklats av människor har visat sig vara mindre effektiva och dessutom dyra. Ett exempel är konstruktioner byggda för att skydda mot översvämningar vid kuster. I naturen har exempelvis mangroveskogar i vissa områden den funktionen, samt att de dessutom bidrar till en rik livsmiljö med hög biologisk mångfald som kan stödja husbehovet av fisk till lokala samhäl- len. Detta visar att konstruktionerna skapade av människan inte bidrar till samma mervärden som den naturliga miljön.

Ekosystemtjänster och naturnyttor är ojämnt fördelade på vår planet, geografiskt, i tid och mellan olika grupper av människor. Att prioritera och optimera för en specifik naturnytta eller ekosystemtjänst, exempel- vis matproduktion, riskerar att försvaga andra naturnyttor och tjänster. Naturen, med dess biologiska mångfald, bidrar till människans möjlig- het till alternativa lösningar i en oviss framtid. Ett exempel på detta är vilda växtarter som i framtiden skulle kunna bidra till livsmedelsproduk- tionen.

Naturens och naturnyttors globala status

Sedan 1970 har jordbruksproduktionen, fiskefångsten, produktion av bioenergi och biomaterial (t.ex. timmer och pappersmassa) ökat. Detta har inneburit att 14 av 18 naturnyttor minskat, mestadels de reglerande (t.ex. färre livsmiljöer och färre pollinatörer) och de icke-materiella (t.ex. biokemiska och genetiska resurser) naturnyttorna. Produktions- värdet av jordbruksgrödor har ökat trefaldigt sedan 1970. Under samma tid har skogsproduktionen ökat med 45 procent till ungefär 4 miljarder kubikmeter 2017, och skogsindustrin förser uppskattningsvis 13,2 mil- joner människor med arbete. Den globala skogsarealen täcker i dag unge- fär 68 procent av den uppskattade arealen skog som fanns före den indu- striella revolutionen.

-----

121

Den svenska skogen

SOU 2020:73

Artutdöende och dess effekter

Av jordens uppskattningsvis 8 miljoner djur- och växtarter finns det en risk att 1 miljon arter utrotas, varav flertalet under det kommande seklet. Detta sker till stor del på grund av mänskliga aktiviteter som har orsakat förlust och försämring av arternas livsmiljöer. Hastigheten för detta glo- bala artutdöende går tio till hundra gånger snabbare nu än vad som har beräknats under de senaste 10 miljoner åren av jordens utveckling.

Den pågående globala förlusten av livsmiljöer är påtaglig. I dag är upp- skattningsvis 75 procent av jordens landyta tydligt påverkad av männi- skans aktivitet. Våtmarksområdena har minskat med över 85 procent på 300 år. När det gäller specifika artgrupper hotas 40 procent av grod- djuren, nästan en tredjedel av korallerna och mer än en tredjedel av de marina däggdjuren. Större delen av denna nedgång har skett sedan år 1900. Antalet vilda ryggradsdjur har under de senaste 50 åren minskat på land, i sötvatten och i havet. Kunskapen om globala trender hos in- sektspopulationer är bristfällig, men preliminära uppgifter tyder på att minst 10 procent kan vara utrotningshotade i vissa regioner.

-----

Människans påverkan på ekosystemen skapar förhållanden för en snab- bare biologisk evolution, så snabb att effekter kan märkas på några få år. Konsekvenserna av detta kan vara positiva eller negativa för den bio- logiska mångfalden och ekosystemen men kan även skapa osäkerhet kring beständigheten av arter, ekosystemens funktioner och naturnyt- tor. Växt- och djursamhällen blir mer likartade i både människopräglade landskap och i landskap med färre spår av mänsklig aktivitet. Till exem- pel försvinner många stora rovdjur och långsamt växande arter, som tropiska lövträd. I stället blir det vanligare med mindre arter som fort- plantar och sprider sig snabbt.

Påverkansfaktorer bakom förlusten av biologisk mångfald

De fem viktigaste direkta påverkansfaktorerna som har orsakat för- lusten av biologisk mångfald under de senaste 50 åren är:

–förändrad användning av mark och vatten

–direkt övernyttjande av arter genom jakt och fiske

–klimatförändringar

–föroreningar

–spridning av främmande arter

122

SOU 2020:73

Den svenska skogen

Dessa direkta påverkansfaktorer drivs av en rad underliggande indirekta faktorer, som i sin tur relaterar till ekonomiska och sociala värden samt beteendemönster. De viktigaste indirekta påverkansfaktorerna är:

–våra produktions- och konsumtionsmönster

–befolkningsdynamiken

–den globala handeln och teknikutvecklingen

Påverkansfaktorernas effekter på den biologiska mångfalden varierar mellan världens regioner och länder.

Direkta påverkansfaktorer

Sedan 1970 är överutnyttjande den faktor som har haft störst negativ påverkan för ekosystemen på land och i sötvatten. För expansionen av jordbruket utnyttjas nu över en tredjedel av jordens markyta. Den ur- bana arealen i världen har mer än fördubblats sedan 1992 och en kraftig expansion av infrastrukturprojekt har skett, vilket påverkat utbredningen av skogar, våtmarker och gräsmarker negativt.

Utvinning av förnybara och icke-förnybara resurser uppgår till ungefär 60 miljarder ton per år. Som en följd av jordens ökande befolkning har sedan 1980 nyttjandet av naturresurser som exempelvis växter, djur, fos- sila bränslen och byggnadsmaterial ökat med 15 procent per capita. Detta har medverkat till att utsläppen av växthusgaser har fördubblats, vilket har bidragit till att jordens medeltemperatur höjts med cirka 0,7 grader.

Förändrad markanvändning och direkt överutnyttjande av arter

Över en tredjedel av jordens landyta och nästan tre fjärdedelar av jor- dens tillgängliga sötvattensresurser nyttjas till odling av grödor och bo- skapsskötsel. Cirka 25 procent av världens utsläpp av växthusgaser kommer från markröjning som exempelvis skogsavverkning samt kommersiell w 75 procent av dessa utsläpp. Mellan 1990 och 2015 avverkades 290 mil- joner hektar naturskog samtidigt som andelen planterad skog växte med 110 miljoner hektar. Illegal skogsavverkning står för 10–15 procent av världens timmerproduktion, i vissa områden uppgår den till 50 procent, vilket skadar intäkter för statliga ägare och hotar levebrödet för många fattiga människor på landsbygden.

All gruvdrift på land har ökat dramatiskt. Trots att den bara upptar 1 procent av jordens yta bidrar den till utsläpp av giftiga föroreningar, försämrad vattenkvalitet och vattendistribution och negativ påverkan på människors hälsa. Gruvanläggningar ligger dessutom ofta på platser som är viktiga för biologisk mångfald. Gruvdrift i djuphaven sker fort- farande i relativt liten skala men har vuxit till cirka 6500 olje- och gas- verksamheter i 53 länder sedan 1981. De ökade halterna av koldioxid som gruvdriften innebär leder till försurning av haven, vilket har störst

123

Den svenska skogenSOU 2020:73

påverkan på grunda vattenområden, framför allt det subarktiska Stillahavs- området och det västra Norra ishavet. När polarisen smälter förväntas gruvnäringen växa i den arktiska och antarktiska regionen.

-----

Klimatförändringar

Klimatförändringar är en direkt påverkansfaktor som även förstärker andra faktorers effekter på naturen och på mänskligt välbefinnande. I eko- system som tidigare påverkats lite av mänsklig aktivitet, som tundran, taigan och regioner som Grönland, konstateras nu tydliga effekter av klimatförändringarna. Många arter förmår inte anpassa sig till de snabba klimatförändringarna, varken genom evolutionsprocesser eller förändrat beteende.

Föroreningar och främmande arter

Giftigt avfall och förorening av jord, vatten och luft har ökat i många regioner. Även om flera föroreningar sker lokalt sprids de ofta på ett sådant sätt att de har global påverkan.

-----

Sedan 1980 har antalet invasiva arter ökat med 40 procent, en ökning utan tecken på avtagande, associerad till ökad global handel och be- folkningsdynamik. Nästan en femtedel av jordens yta riskerar att påver- kas av spridningen av främmande djur- och växtarter. Det kan innebära direkta negativa effekter på den ursprungliga floran och faunan, påver- kan på ekosystemens funktion samt försämring av ekonomi och männi- skors hälsa. Invasiva arter kan få särskilt allvarliga konsekvenser på de ursprungliga arterna i områden som har en hög andel endemiska arter, exempelvis isolerade öar.

124

4 Svensk skogspolitik

4.1Historisk tillbakablick

1903 års skogspolitiska beslut

När 1903 års skogsvårdslag antogs hade den nya politiken två huvud- sakliga mål. Ett mål var att förbättra återväxtarbetet i skogen genom att lagstifta om en skyldighet att efter avverkning vidta åtgärder för återväxtens tryggande för det enskilda skogsbruket. Det andra målet var att inrätta skogsvårdsstyrelser, en ny skogspolitisk myndighet som genom förtroendeskapande arbetssätt skulle medverka till att skogs- vårdsarbetet och hushållning med de skogliga resurserna skulle vara en långsiktigt inriktad verksamhet. Riksdagens uppfattning i denna fråga framgår av den skrivelse som 1903 ställdes till regeringen:

Dessa styrelser skola ingalunda till sin egentliga karaktär bliva polismyn- digheter, tillsatta för att efterspana och beivra överträdelser av lagen an- gående enskildes skogar. Utan de skola, var inom sitt verksamhetsom- råde, vara det centrala organet för alla de strävanden, som avse att höja den enskilda skogsvården. Och härvid är det naturligen på frivillighetens väg, som de största resultaten kunna ernås.

Den nya skogsvårdslagen, som enligt riksdagens egen mening var svag, lade grunden för tillämpningen av andra medel där upplysning och rådgivning från skogsvårdsstyrelsen sattes i främsta rummet. Skogs- vårdsstyrelsen skulle också biträda skogsägaren med bidrag, tillhanda- hålla frö och plantor och övriga åtgärder som befanns lämpliga för att förbättra skogshushållningen. För att finansiera denna verksam- het beslutade riksdagen att skogsvårdsavgifter skulle tas ut.

I lagen från 1903 ingick en skyldighet att säkerställa återväxt efter avverkningen. Avverkningen eller markbehandlingen fick inte utföras så att återväxten uppenbarligen äventyrades. Påföljden kunde vara avverkningsförbud och att skogsvårdsstyrelsen i sista hand kunde

125

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

utföra återväxtåtgärderna på skogsägarens (avverkningsrättsinnehavar- ens) bekostnad. Om avverkningsförbud överträddes kunde böter och förverkande av det avverkade virket utdömas.

Skogsvårdslagen från 1903 gällde enskilt ägd skogsmark utom skogar belägna i Västerbottens och Norrbottens län, Särna socken i Dalarna samt på Gotland. I dessa områden gällde i stället utsynings- tvång eller en dimensionslag. Dimensionslagen innebar att endast grövre träd fick avverkas. Det var dåvarande Domänstyrelsen som var ansvarig tillsynsmyndighet vid tillämpning av dessa två sistnämnda lagar samt för städernas, kyrkans, allmänningarnas och andra allmänna skogar.

1923 års skogspolitiska beslut

1903 års lag var en återväxtlag, men även som en sådan hade den enligt många brister. Lagen hindrade inte uppkomsten av glesa så kallade ”skräpskogar”, den krävde inte återväxtåtgärder annat än efter avverkning och den medgav begränsade möjligheter att ingripa mot olämpliga avverkningar. Det fanns även behov av att lagstifta om skydd för den yngre skogen. I juni 1911 tillsattes därför en skogslagstift- ningskommitté, vars arbete dock kom att fördröjas genom det första världskriget. Under kriget ökade konkurrensen om virkesresurserna och därmed även trycket på ungskogen. Detta ledde till att virkes- priserna steg kraftigt. Följden blev en utbredd handel med dimensions- avverkningar av grövre skog och köp av hela fastigheter som i det närmaste kalhöggs. Detta oroade i hög grad såväl allmänheten, skogs- vårdsstyrelserna som politikerna.

Mot den bakgrunden hade 1923 års skogspolitiska beslut tre huvud- sakliga mål;

•att se till att återväxt kom till efter avverkningarna,

•att skydda den yngre skogen från ej ändamålsenliga avverkningar,

•att ”befrämja den enskilda skogshushållningen genom utbredande av kunskap i skogsskötsel”.

Skogsvårdslagen från 1923 omfattade fortfarande bara enskilt ägd skog. För statens, kyrkans, härads- och sockenallmänningars och städernas skogar gällde tidigare förordningar och att Domänstyrel-

126

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

sen utövade tillsynen. Detta ändrades dock 1925 då dimensionslagen i kustlandet upphävdes och skogsvårdsstyrelserna i Norr- och Västerbotten tillkom. År 1934 övertog skogsvårdsstyrelsen tillsynen över lappmarkslagen från Domänstyrelsen. Från 1925 fanns skogs- vårdsstyrelser i varje landstingsområde/län i landet.

Omkring 1925 nådde skogsodlingsverksamheten en kulmen. Där- efter avtog verksamheten högst påtagligt år efter år. Från 1927 rap- porterade den nystartade riksskogstaxeringen om stora arealer med dålig återväxt och restskogar. Trots goda ansatser med lagstiftning och även statligt stöd hade läget inte förbättrats sedan 1923 års skogs- politiska beslut.

Skyddet av den yngre skogen hade dock klarats av även om man 1938 fick skärpa bestämmelsen som hindrade spekulationer i fastig- heter. Stor betydelse för beståndsvården fick de brännvedsavverk- ningar som utfördes åren 1939–48 till följd av andra världskriget.

Målet rörande kunskapsuppbyggande kring skogsskötsel uppfyll- des väl. Skogsvårdsstyrelsernas arbete med undervisning, engage- mang i skoglig yrkesutbildning, upplysning och information kom att få allt större betydelse.

Läget var till följd av brister i återväxten ganska bekymmersamt när den nystartade Skogsstyrelsen började sin verksamhet 1941 med att göra en översyn av den dåvarande skogspolitiken. Översynen ledde fram 1948 års skogspolitiska beslut.

1948 års skogspolitiska beslut

Sedan det skogspolitiska beslutet 1923 hade mycket hänt som påver- kat de svenska skogarna. Blädningsepoken hade satt tydliga spår. Krigsåren med avstängning av import av fossila bränslen hade lett till omfattande vedhuggningar.

Det övergripande målet med 1948 års skogspolitiska beslut var att öka virkesproduktionen för att säkra en industriell tillväxt. 1948 års skogsvårdslag gällde på enskilt ägd mark utom häradsallmänningar och allmänningsskogar i Norrland och Dalarna, kyrkans skogar samt statens skogar. I den nya lagen fördes ett lönsamhetskriterium in. Detta var något nytt och kom att få betydelse för de krav som ställdes på föryngringarna. Dessutom infördes ransoneringsregler för äldre skog för att undvika ”större rubbningar” i avkastningens jämnhet.

127

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

Man ville främja en jämn sysselsättning för den skogliga arbetskraf- ten, trygga skogsindustrins råvarubehov och garantera viss jämnhet i avverkningen på de enskilda fastigheterna.

En annan nyhet var en bestämmelse som – om en större insekts- härjning som drabbat skogen eller om fara för detta förelåg – gav skogs- styrelsen rätt att besluta om nödvändiga åtgärder för att åtgärda ska- dorna.

Samtidigt med en ny skogsvårdslag togs också beslut om en ny bidragsförordning samt om en ny skogslånefond. Statligt stöd hade en given plats i den nya skogspolitiken.

1979 års skogspolitiska beslut

Utgångspunkterna för 1979 års skogspolitiska beslut avspeglas av följande citat som återfinns i regeringens proposition1.

Industrins virkesbehov vid normalt utnyttjande av nu befintlig kapacitet har beräknats uppgå till 75 miljoner m3 sk/år. Detta är något mer än den årliga tillväxten i våra skogar. Virkesbehovet överstiger alltså numera den virkeskvantitet som det långsiktigt är möjligt att leverera med hittills tillämpade skogsbruksprogram. Samtidigt karaktäriseras virkestillgången av regional obalans och överskott på lövvirke.

Under senare år har motsättningar mellan naturvårdens och skogsbru- kets intressen blivit alltmer vanliga. Några skäl till detta är att naturvårdens och allmänhetens medvetenhet om miljön har växt sig starkare, att kra- ven på högre produktivitet i skogsbruket har ökat och att vissa av de i skogsbruket använda skötsel- och avverkningsmetoderna har förändrats.

Det handlade alltså om industrins virkesförsörjning och om avväg- ningen mellan virkesproduktion och naturvård. De brukningsmetoder som hade kommit till användning under 1960- och 1970-talen ansågs inte uthålliga i förhållande till miljöintressena.

Målet för 1979 års skogspolitik framgår av portalparagrafen i

1979 års lag:

1 § Skogsmark med dess skog skall genom lämpligt utnyttjande av mar- kens virkesproducerande förmåga skötas så att den varaktigt ger en hög och värdefull virkesavkastning. Vid skötseln skall hänsyn tas till natur- vårdens och andra allmänna intressen.

1Prop. 1978/79:110.

128

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

Riksdagen ställde sig utan invändningar bakom detta mål. På några principiellt viktiga områden skilde sig 1979 års skogsvårdslag från sin föregångare. För det första sköts produktionsaspekten i förgrun- den och kriteriet om ett tillfredsställande ekonomiskt utbyte togs bort ur lagen. För det andra kom den nya lagen att omfatta all skogs- mark i Sverige. Statens och kyrkans skogar låg nu också under skogs- vårdslagen. Sverige fick därmed för första gången en enda skogspoli- tisk myndighet.

För att nå det produktionsmål som angavs till åtminstone 75 mil- joner m³sk/år krävdes insatser av olika slag. Bland annat behövdes en avsevärt bättre anläggning av ny skog och en utökad röjning av ung- skog, där lövslyet enligt skogsvårdslagen skulle bekämpas. I beslutet om en ny skogspolitik gavs skogsvårdslagen rollen som ett viktigt medel både när det gäller att uttrycka samhällets minimikrav, men också som ett medel för att nå uppsatta delmål. En stor andel av dagens äldre och medelålders skogar är skapade enligt dåtidens regelverk och syn på skogen, med en lägre nivå av ståndortsanpassning och variation än de skogar som har anlagts sedan den nya skogspolitiken i början av 1990-talet och fram till i dag.

Ett annat medel som gavs stor betydelse i detta sammanhang var det statliga stödet. Vägbyggnad, skogsvård särskilt i norra Sverige, restaurering av lågproducerande skog, dikning, översiktlig skogsinven- tering (ÖSI) och stöd till upprättande av skogsbruksplaner var vik- tiga stödområden.

Den nya lagen skulle vara ett effektivt instrument. En enhetlig tillämpning för alla ägarkategorier och hela landet eftersträvades. Även om naturvårdsbestämmelserna skärptes blev lagen produktionsinrik- tad. Det förelåg en stor uppslutning kring lagen. Detta gällde också i riksdagen, som tog sitt beslut i maj 1979.

129

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

4.21993 års skogspolitiska beslut

Det skogspolitiska beslutet från 19932 och den politik som är knuten till beslutet är i allt väsentligt det som fortfarande gäller i dag. De stora förändringarna från tidigare skogspolitiska beslut var att miljö- mål och produktionsmål jämställdes och att avregleringar gjordes i skogspolitiken. Grunderna för beslutet 1993 hämtades bland annat från Riokonferensens beslut om konventionen om biologisk mång- fald och de så kallade Skogsprinciperna.3 Tidigare detaljstyrning av virkesproduktion ersattes av en skogsvårdslag av ramlagskaraktär som gav skogsägarna frihet under ansvar att bruka skogen på ett håll- bart sätt utan att bidrag för skogsvård, produktionsåtgärder eller miljö- hänsyn utgick. Samtidigt ökade regleringen av vilken hänsyn som skulle tas till miljön och naturvården vid skogsbruksåtgärder.

Tre väsentliga ändringar gjordes. För det första ökades skogsägarens frihet inom de ramar som staten ställer upp. För det andra betonades att detta innebär ett ökat ansvar för skogsägaren dels för att i den nya friheten tillgodose de skogspolitiska målen, dels ekonomiskt för sitt skogsbruk som en motprestation till de minskade skatter och avgifter som hade beslutats. För det tredje betonades att den nya skogspolitiken förutsätter bättre kunskaper hos skogsägaren.

1993 års skogspolitik utgick från de ställningstaganden som gjor- des vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 och som kom till uttryck i den så kallade Agenda 21 och i Skogs- principerna. Ett grundläggande ställningstagande var att skog och skogsmark bör förvaltas på ett hållbart sätt för att tillgodose nuvar- ande och kommande generationers sociala, ekonomiska, ekologiska, kulturella och andliga mänskliga behov. Viktigt i sammanhanget var även den konvention om biologisk mångfald som Sverige hade under- tecknat.

Det av riksdagen fastlagda produktionsmålet i skogsbruket är att skogen och skogsmarken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthållig god avkastning. Skogsproduktionens inriktning ska ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen pro- ducerar.

Miljömålet i skogsbruket är att skogsmarkens naturgivna produk- tionsförmåga ska bevaras. En biologisk mångfald och genetisk varia-

2Prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352.

3Prop. 1992/93:226 s. 24–25.

130

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

tion i skogen ska säkras. Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas.

En omfattande utredning av 1993 års skogspolitik genomfördes av dåvarande skogsvårdsorganisationen och naturvårdsverket, i syfte att utvärdera effekterna av politiken. Utvärderingen utmynnande i ett ställningstagande om att rådande inriktning av skogspolitiken i allt väsentligt skulle ligga fast.4 Regeringen betonande behovet av stabilitet i skogspolitiken men poängterade samtidigt vikten av att göra de förändringar som utvecklingen, nya kunskaper och uppfölj- ning av pågående verksamhet ger vid handen. Vissa författnings- reformer genomfördes 1998 i anledning av utvärderingen. Samma år infördes miljöbalken som även fick betydelse för skogsfrågorna.

En statlig offentlig utredning, Skogsutredningen 2004, tillsattes några år senare för att göra en översyn av skogspolitiken och skogs- vårdsorganisationen. Utredningen lämnade sitt betänkande Skog till Nytta för alla?5 till regeringen i april 2005 och betänkandet Mervärdes- skog6 i september 2006. De propositioner som regeringen lämnade till riksdagen 2005 och 20087, med anledning av dessa betänkanden inne- bar bland annat att Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna sam- manfördes till en sammanhållande nationell myndighet. Det konsta- teras samtidigt att grunderna i den gällande skogspolitiken ligger fast, men att klimatförändringar i högre grad bör beaktas. Riksdagen be- slutade i enlighet med regeringens förslag.

4.2.1Sektorsansvar

När det gäller sektorsansvaret för miljön brukar man tala om ett sär- skilt och ett allmänt sektorsansvar. Redan i 1988 års miljöpolitiska beslut angav riksdagen att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde, det allmänna sektorsansvaret. I beslutet betonades att varje samhällssektor bör ansvara för att nya miljöpro-

4Prop. 1997/98:158.

5SOU 2005:39.

6SOU 2006:81.

7Prop. 2005/06:1 och prop. 2007/08:108.

131

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

blem undviks och att existerande problem i möjligaste mån löses. Miljövårdsmyndigheterna gavs i uppgift att på alla nivåer vara pådri- vande och att förse övriga statliga myndigheter, kommuner, organisa- tioner och företag med relevant och aktuell kunskap och information.8 I fråga om skogsnäringen avses med det allmänna sektorsansvaret det ansvar för miljön som delas av hela den skogliga sektorn. Sektors- ansvaret kan sägas omfatta ansvarsfördelningen mellan staten och när- ingen avseende såväl miljö- som produktionsdelen av skogspolitiken.

Regeringen har även för vissa politikområden som är av särskilt stor betydelse för miljön redovisat sin syn på miljöansvar inom respek- tive område. En förstärkning av sektorsansvaret för vissa sektorer genomfördes 1998 då regeringen gav 24 myndigheter ett särskilt sektors- ansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Det särskilda sektorsansva- ret för ekologiskt hållbar utveckling innebär att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Parallellt med det särskilda sektorsansvaret utvecklades även arbetet med miljökvalitetsmålen och med miljöledningssystem hos majoriteten av myndigheterna. Sektorsintegreringen av miljöfrå- gorna har därefter ytterligare förtydligats genom att sektorsmyndig- hetens tillsynsansvar successivt utökats till fler områden samt genom miljömålsansvaret för miljökvalitetsmålet Levande skogar.

I det miljöpolitiska beslutet om det allmänna sektorsansvaret från 1988 lyftes även behovet av samverkan och ett delat ansvar mellan stat och näringsliv för miljöfrågorna fram. Samtliga efterföljande miljö- politiska beslut framhåller att ett delat ansvar och frivilliga insatser är en förutsättning för att nå miljömålen. Vidare uttrycker besluten en förväntan om att skogsägarna vid sidan av statens eget ansvars- tagande ska vidta åtgärder och bära kostnader för avsättningar och andra insatser.

I en uppföljning av målen, vilken presenterades i 1991 års miljö- politiska beslut, betonades ett ökat sektorsansvar och ökad decen- tralisering för en bred förankring av miljöarbetet samt att regeringen avsåg att förstärka sektorsmyndigheternas ansvar inom dessa områ- den. Det framgick vidare att bland annat sektorsmyndigheten för skogsbruk skulle vara ansvarig för att utarbeta sektorsvisa delmål och genomföra åtgärder för att uppnå dessa. Sektorsansvaret för miljön skrevs även in i myndighetens instruktion. Skogssektorn i övrigt be- handlades endast i begränsad utsträckning eftersom den översyn av

8Prop. 1987/88:85 s. 26 och 253.

132

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

skogspolitiken som skulle leda fram till 1993-års skogspolitiska be- slut hade inletts med uppdrag att bland annat precisera ett miljömål för skogsbruket.

När det gäller myndigheternas sektorsansvar framhölls att de miljö- mål som formulerats på politisk nivå skulle kompletteras med sektors- mål och åtgärdsprogram av sektorsmyndigheterna. Detta uppdrag skulle uttryckligen framgå av myndighetens instruktion därefter. Av detta skäl arbetade skogssektorn fram till år 2010 med skogliga sektors- mål som beslutades av Skogsstyrelsen. Sektorsmålen utgjorde en tolk- ning av statens samlade skogspolitik, inklusive relevanta delar av miljö- politiken och omfattade skogliga produktionsfrågor, miljöfrågor samt sociala och kulturella frågor. Målen togs fram i en dialog med skogs- sektorns intressenter. Efter 2010 ansågs sektorsmålen ha spelat ut sin roll. Sektorsmålen ansågs även som ett mindre verkningsfullt verk- tyg för att finna en balans och avvägning mot miljömålen, eftersom miljökvalitetsmålen är riksdagsbundna mål och sektorsmålen var be- slutade av myndighet. Beträffande produktionsfrågorna ansågs tillgång och efterfrågan på råvara i första hand vara en fråga för marknaden.9

I det miljöpolitiska beslutet från 1991 anfördes även att de areella näringarna måste bygga på principen om en god och långsiktig hus- hållning med naturresurserna. Där framhölls att bevarandet av arter bör vara en angelägenhet för skogssektorn och inte ses som en sepa- rat naturvårdsfråga. Naturvårdsarbetet bör enligt beslutet delas in i tre nivåer som ska styra insatserna i form av prioritering, kostnads- fördelning och ansvar för arbetet:10

–På den första nivån, det så kallade vardagslandskapet, ska ansvaret och kostnaderna för naturvården främst ligga på näringsutövarna inom de olika samhällssektorer som nyttjar naturen i sina verk- samheter. Det framhölls att det krävs en ökad hänsyn till natur- vården på denna nivå.

–Den andra nivån omfattar områden med högre naturvärden där spe- ciella insatser för skydd och vård behövs för att uppfylla målsätt- ningarna. Åtgärderna på denna nivå kännetecknas av olika grader av skydd genom ekonomiska stödinsatser, exempelvis resurser av- satta för landskapsvårdande åtgärder, eller tillämpning av lagstift- ning om ett generellt art- eller biotopskydd. Ansvar och kostnader

9Prop. 1990/91:90 s. 36 och 66.

10Prop. 1990/91:90 s. 378 f.

133

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

på denna nivå är delade mellan stat, kommun och berörda sam- hällsverksamheter.

–Den tredje nivån utgörs av särskilt värdefulla områden och om- fattar bland annat de naturtyper och arter som på grund av sin känslighet bara tål liten eller ingen mänsklig påverkan och därför kräver ett mer eller mindre fullständigt skydd med stöd av natur- vårdslagen. Ansvar och kostnader på denna nivå åvilar främst staten och utövas genom de naturvårdande myndigheterna till- sammans med kommunerna.

1990-års Skogspolitiska kommitté uttryckte, i betänkandet Skogs- politiken inför 2000-talet, sektorsansvaret i skogen på följande sätt. Det grundläggande sektorsansvaret för de skogliga naturresurserna ligger på skogsägarna och skogsbrukarna. Det innebär att skogs- ägarna ansvarar för och bekostar de naturvårdande åtgärder som nor- malt bör ingå i verksamheten. Detta innebär behov av att utveckla och tillämpa skötselmetoder som utgår från de naturgivna förutsätt- ningarna. Skyddet av biotoper är också en viktig förutsättning för att kunna behålla den biologiska mångfalden.

Skogslandskapet kunde därför enligt kommittén delas in i det till ytan helt dominerande vardagslandskapet där ansvar och kostnader för miljöhänsynen skulle ligga på skogsbrukaren. Därutöver skulle mer känsliga områden bevaras genom att stat, kommun och skogsbruket delade på ansvar och kostnader. I detta sammanhang poängterades att ju mer åtgärderna avsåg bevarande av livskraftiga populationer av växter och djur, desto mer borde kostnadsansvaret ligga på skogs- näringen. Slutligen skulle de områden som är så känsliga att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan skyddas; främst av staten genom områdesskydd. I dessa områden handlar det om att säkerställa de känsliga områdena genom mer eller mindre fullständigt skydd.11

I propositionen till 1993-års skogspolitiska beslut betonade departe- mentschefen att ett ökat ansvar för naturmiljön bör kunna tillgodo- ses inom ramen för sektorsansvaret.

Ett exempel på det var att skogsvårdsmyndigheten skulle anvisas vissa medel för viss inventering av småskogsbrukets mark. En bättre samordning av uppgifter skulle enligt förarbetena leda till rationel-

11SOU 1992:76 s. 139 f.

134

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

lare åtgärder som även skulle minska kostnaderna för den enskilde skogsägaren. Skogsägaren skulle i gengäld förutsättas ha en positiv inställning till att utan särskild ersättning skydda mindre biotoper (fri- villiga avsättningar).12

I förarbetena till 1993 års skogspolitik angavs även att skogsbru- ket redan tog ett kostnadsansvar för resurshushållning och miljö- vård. Detta kostnadsansvar kom till uttryck på flera sätt, till exempel genom skogsvårdslagens krav på långsiktig hushållning med skogarna, återväxtåtgärder samt dåvarande särskilda skydd för svårföryngrad skog och skyddsskog, utan att ersättning lämnas till skogsägaren. Detsamma gällde förbud mot våtmarksdikning enligt den dåvarande naturvårdslagen. För begränsning av naturvårdsskäl enligt skogs- vårdslagen och enligt skilda bestämmelser i naturvårdslagen och plan- och bygglagen lämnades ersättning endast om pågående markanvänd- ning på behandlingsenheten avsevärt försvåras. Dessa krav och restriktioner innebär att betydande arealer skogsmark undantas från skogsbruk. Vid tiden för 1993-års skogspolitiska beslut beräknades minimikraven (generell hänsyn) innebära ett bortfall av virke mot- svararande ett värde av över 100 miljoner kronor årligen.13 I dag är motsvarande siffra betydligt högre. Många skogsägare har ofta även en högre ambition än de krav som följer av lagstiftningen, vilket bland annat kommer till uttryck genom de marknadsstyrda skogsbruks- certifieringarna. Det är därför inte ovanligt att skogsbruket tar hän- syn över lagens krav (förstärkt hänsyn).

12Prop. 1992/93:226 s. 75.

13Prop. 1992/93:226 s. 44.

135

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

öka kunskapen om god naturvård och miljöhänsyn. Utbildningsinsat- ser har riktat sig till såväl tjänstemän, enskilda skogsägare som maskinförare och andra berörda entreprenörer.

I miljömålspropositionen från 2005 betonades ytterligare vikten av sektorsansvaret. Det betonades att i det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet ingår att genomföra åtgärder för att myndig- heten och aktörerna inom sektorn ska integrera miljöfrågorna i sin verksamhet så att sektorns negativa miljöpåverkan kan minskas och den positiva miljöpåverkan förstärkas och därmed bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen som en del i hållbar utveckling.15

Sektorsansvaret behandlades även i den statliga utredningen Mer- värdesskog som hade i uppdrag att göra en översyn av sektorsansvaret för skogssektorn och förtydliga statens respektive skogsnäringens ansvar för genomförandet av skogspolitiken.16 Utredningen uttalade bland annat att sektorsansvaret är särskilt viktigt för de frågor där det krävs ett landskapsperspektiv och konnektivitet för att uppnå bevarande av biologisk mångfald men även för att kunna uppnå de krav som gäller vattenförvaltning enligt ramdirektivet för vatten.

Vid den nya skogspolitikens genomförande kvarstod, något om- formulerat, målet för produktion och synsättet att skogsmarken ska skötas för en varaktig och värdefull avkastning. En skillnad i den nya skogspolitiken är dock att markägaren har större frihet att själv välja de medel som behövs för att uppnå produktionsmålet. Det har där- med formulerats ett sektorsansvar för produktion. På samma sätt som sektorn förväntas arbeta för att uppnå målet för biologisk mångfald, finns det även förväntningar på att åtgärder ska vidtas för att uppnå uthållig och god avkastning från skogen. Åtgärder som brukar anges som typiska för sektorsansvaret för produktion är röjning i skogen. Genom 1993-års skogspolitiska beslut skedde nämligen en avregler- ing av skogsbruket som innebar att staten inte längre skulle tvinga fram dessa åtgärder och inte heller understödja dessa genom olika bidrag.

15Prop. 2004/05:150 s. 366.

16SOU 2006:81 kap. 26.

137

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

4.2.2Frihet under ansvar

Den svenska skogspolitiken brukar ofta sammanfattas under devisen Frihet under ansvar. Frihet syftar på att politikområdet är mindre detaljreglerat än tidigare. I huvudsak skedde avregleringen av skogs- bruket genom 1993-års skogspolitiska beslut som strävade mot för- enkling och avreglering av skogsbruket.

Ansvarsdelen i begreppet tar sikte på de två jämställda målen i skogsvårdslagen om produktion och miljö. I senare skogspolitiska beslut har begreppet definierats som att det innebär att den enskildes äganderätt till sin skog ska värnas samtidigt som skogsägaren har en betydelsefull del i det gemensamma ansvaret att förvalta skogsresur- sens alla nyttigheter på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med ekosystemansatsen. Skogsägarnas nivå av ansvar och frihet är inte heller absolut, utan begränsas enligt de regelverk som återfinns i skogsvårds- lagen och annan lagstiftning.17

Vid sidan av det ökade ansvaret som ålades sektorn och skogs- näringen för miljöarbetet i de svenska skogarna strävade 1993-års skogspolitiska beslut som nämnts mot förenkling och avreglering av skogsbruket. I förarbetena betonades att skogsvårdslagen i sina grund- läggande delar är allmänt accepterad och bör kvarstå i form av en ramlagstiftning. Flera detaljbestämmelser i lagen upphävdes, bland annat skyldigheten att röja och gallra. Skogsbrukaren fick även möj- lighet att fritt välja avverkningsmetod och skogsskötselsystem. Där- emot slopades inte helt regleringen av lägsta slutavverkningsålder som kommittén föreslog.

Även kravet som tidigare gällt för alla skogsägare att inneha en skogsbruksplan togs bort med motiveringen att behovet av en skogs- bruksplan var så djupt rotad hos skogsägaren att några tvingande krav inte längre behövde ställas. Skogsägarna fick alltså en ökad fri- het att själva förvalta sin skog men fick också samtidigt ansvar att bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk, i enlighet med ekosystem- ansatsen, så att miljömålen kan nås.18

Fram till 1992 betalade svenskt skogsbruk en skogsvårdsavgift på 0,8 procent av skogens taxeringsvärde. Avgiften, som ursprungligen varit avsedd att finansiera skogsvårdsstyrelserna, men som övergått till att bidra till mer allmänna åtgärder för skogsbruket, hade länge

17Prop. 2007/08:108 s. 25.

18Prop. 2007/08:108 s. 25.

138

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

varit ifrågasatt och uppfattades av många vara en skatt. Skogsvårds- avgiften innebar år 1990 en kostnad för skogsägarna om sammanlagt cirka 430 miljoner kronor per år. Av direktivet till 1990-års skogspoli- tiska kommitté framgick att svenskt skogsbruk ska vara självfinan- sierat och i ett tilläggsdirektiv framkom att skogsvårdsavgiften ska avskaffas. Detta blev också riksdagens beslut.19

Delar av den översiktliga skogsinventeringen (ÖSI), nyckelbio- topsinventeringen samt riksskogstaxeringens arbete betalades av skogsvårdsavgifter. Avgiften finansierade även forskning och de olika bidrag som kunde utgå till skogsbruket och som kom att avskaffas i och med att skogsvårdsavgiften slopades.

Som jämförelsen kan nämnas att den svenska skogsmarken numera har ett taxeringsvärde om cirka 700 miljarder kronor20 vilket innebär att en motsvarande skogsvårdsavgift i dag skulle innebära en kostnad på cirka 5,6 miljarder kronor per år för skogsägarna.

4.3Skogsvårdslagen

Skogsvårdslagen anger de grundläggande krav som samhället ställer på den som är skogsägare och utgör en minimilagstiftning. I enlighet med vad som ovan angetts om inriktningen för den nya skogspoliti- ken förväntas skogssektorn som helhet bidra till de allmänna intres- sena i större utsträckning än vad lagen kräver.

I skogsvårdslagens portalparagraf anges:

1§ Skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.

Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen.

Skogspolitiken medför åtaganden från både staten och skogsnär- ingen för att bevara biologisk mångfald i skogen. Från början av 1990-talet och framåt har en tydlig utveckling av att ta ökad hänsyn till den biologiska mångfalden, kulturmiljöer och friluftslivet vid skogs- bruksåtgärder, tillsammans med ökade insatser för att avsätta skogs- områden för naturvård genomförts. Åtgärder som röjning, gallring och föryngringsavverkning miljöanpassas genom att lämna detaljhän-

19Prop. 1991/92:60.

20SCB Statistiska meddelande BO 37 SM 1601, Rikets fastigheter 2016.

139

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

syn i form av till exempel gamla träd, boträd, högstubbar och skydds- zoner mot vattendrag och våtmarker. Vissa hänsynskrävande bio- toper lämnas helt.

Med andra allmänna intressen avses i skogsvårdslagen i första hand skogens sociala värden, kulturvärden och i förekommande fall ren- näringen. Till sociala värden räknas främst skogens upplevelsevärden för hälsa och välmående, för friluftsliv och turism, som strövområde för svamp- och bärplockning, samt för jakt och fiske.

Hänsyn till allmänna intressen kan tas på olika sätt. Skogsstyrel- sens föreskrifter pekar bland annat på hänsyn till landskapsbilden, att förhindra allvarliga körskador samt att återställa stigar efter åtgärd. Hänsyn kan även tas genom alternativa brukningsformer genom hyggesfritt skogsbruk som ger en bestående skogskänsla även efter en åtgärd. Detta kan vara av särskild betydelse i tätortsnära skogar. Social hänsyn kan även tas genom att gallring och röjning sker på ett sätt som gör det lättare att ta sig fram i skogen och genom att hålla skogsbilvägar öppna.

Skogens kulturvärden i form av fornlämningar och övriga kultur- historiska lämningar är skyddade av kulturmiljölagen och skogsvårds- lagen. Alla lämningar, både kända och okända skyddas av lagarna. Hänsyn tas genom att värna och i förekommande fall röja fram, till exempel röjningsrösen, stenmurar, kolarkojor, kolbottnar, fångst- gropar, boplatser och husgrunder samt i norra Sverige även kultur- lämningar efter äldre tiders renskötsel. För att markera var det finns sådana kulturvärden kan stubbar på cirka 1,3 meter, så kallade kultur- stubbar, lämnas vid avverkning. Dessa kulturstubbar markerar var läm- ningarna finns så att de inte skadas vid körning och markberedning.

Renskötsel bedrivs i de fem nordligaste länen och i dessa områden ska det vid skogsbruksåtgärder tas hänsyn till rennäringen genom att till exempel anpassa hyggens storlek och läge när det behövs, liksom markberedningsmetod på lavrika marker. När skogsbilvägar byggs ska anpassning till rennäringen också tas. Hänsyn ska också tas genom att lämna kvar trädsamlingar med lavrika träd på hyggen och mot impediment, till exempel längs flyttleder.

Det är Skogsstyrelsen som är tillsynsmyndighet för skogsvårds- lagen. I skogsvårdslagen, skogsvårdsförordningen och i Skogsstyrel- sens föreskrifter och allmänna råd finns bestämmelser om hur olika åtgärder i skogen ska genomföras. Nedan följer några exempel.

140

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

Anläggande av ny skog

Efter en avverkning eller annan händelse som till exempel en brand eller en storm, som gör att markens virkesproducerande förmåga inte utnyttjas, ska ny skog anläggas. Vid anläggning av ny skog ska de föryngringsåtgärder vidtas som kan behövas för att trygga återväxten av en skog av tillfredsställande täthet och beskaffenhet i övrigt. De metoder som används ska vara beprövade och trädslag som är lämp- liga för platsen ska användas. Ny skog ska anläggas genom sådd eller plantering när naturlig föryngring inte kan bedömas ge tillfredsställande återväxt inom godtagbar tid. Skogsstyrelsens föreskrifter anger krav för antal och fördelning av huvudplantor som behövs för att trygga återväxten av en skog av tillfredsställande täthet. När det behövs för att få en tillfredsställande återväxt eller för att återväxten ska utveck- las väl, ska enligt föreskrifter bland annat lämpliga skärm- eller frö- träd i tillräckligt antal lämnas kvar vid avverkning, avverkning av rest- skog, hyggesrensning, markberedning, åtgärder mot försumpning efter avverkning samt utglesning av skärm ske.

Avverkning av skog

Inför en föryngringsavverkning som är 0,5 hektar eller större ska en underrättelse, avverkningsanmälan, lämnas till Skogsstyrelsen senast sex veckor innan avverkningen påbörjas. För röjning eller gallring krävs ingen anmälan enligt 14 § skogsvårdslagen.

En avverkning ska enligt 10 § vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling. I vissa fall kan annan avverk- ningsform tillåtas om det handlar om försöksverksamhet eller för att bevara och utveckla natur- och kulturmiljövärden.

Virkesförrådet efter röjning, gallring och annan utglesning måste vara så stort att markens virkesproducerande förmåga utnyttjas och de kvarlämnade träden ska vara jämnt fördelade över arealen. Skador ska så långt som möjligt undvikas.

Föryngringsavverkning får inte göras innan skogen nått en viss lägsta slutavverkningsålder. Den lägsta slutavverkningsåldern varie- rar beroende på trädslag, markens produktionsförmåga och i vissa avse- enden var i landet avverkningen sker. På brukningsenheter som är större än 50 hektar måste den skog som kan föryngringsavverkas ran- soneras för att undvika en för stor andel kalmark och ungskog.

141

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

Natur- och kulturmiljövård

Hänsyn till naturmiljön och till andra allmänna intressen, som kul- turmiljön och friluftslivet ska tas vid alla skogsbruksåtgärder. Här anges en del av den viktigaste hänsynen;

–Behåll inslag av de trädslag som finns naturligt på växtplatsen och lämna buskar, enstaka träd, trädsamlingar och döda träd.

–Undvik att skada hänsynskrävande biotoper och värdefulla kul- turmiljöer21 och var särskilt försiktig när en avverkning berör om- råden där det finns ovanliga växter och djur.

–Lämna de skyddszoner med träd och buskar som behövs mot hän- synskrävande biotoper, kulturmiljöer, vatten, våtmarker och risbon.

–Gör inte för stora hyggen, markbered inte i skyddszoner mot vatten och våtmarker och avverka och transportera virket så att allvarliga skador på mark och vatten undviks.

–Undvik att skada stigar, spår och leder och se till att de är fram- komliga.

Krav på hänsyn enligt föreskrifter meddelade med stöd av 30 § skogs- vårdslagen får inte vara så stora att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Om det går att utforma hänsynen på olika sätt ska ovanliga växter och djur, hänsynskrävande biotoper, gamla träd, grova träd, äldre döda träd samt skyddszoner mot sjöar och vattendrag gynnas så mycket som möjligt.

Rennäring

I områden där rennäring får bedrivas ska hänsyn också tas till ren- näringen genom att anpassa hyggens storlek och läge när det behövs eller när skogsbilvägar byggs. Hänsyn ska också tas genom att lämna kvar trädsamlingar på hyggen och mot impediment, till exempel längs flyttleder. Den hänsyn som planeras inom året-runt-markerna, där renskötsel sker under hela året, och inom fjällnära skog ska redo- visas. På året-runt-markerna ska berörd sameby ges möjlighet att sam- råda innan föryngringsavverkning eller avverkning för skogsbilväg.

21Kulturlämningar i form av fornlämningar har dock en strikt skydd i kulturmiljölagen (1988:950) och är därmed inte en del av den hänsyn som avses i skogsvårdslagen.

142

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

Åtgärder mot insekter

Insektsskador ska förebyggas genom att skadad skog av färsk gran och tall, över fem m3sk per hektar ska tas om hand. Obarkat virke av tall och gran får inte lagras i skogen eller vid bilväg över sommaren eftersom skadeinsekter förökar sig i obarkat färskt barrvirke.

4.4Miljöbalken

Miljöbalken som trädde i kraft den första januari 1999 syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kom- mande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Miljöbalken ska tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, värde- fulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, den biologiska mångfalden bevaras, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk syn- punkt långsiktigt god hushållning tryggas, och återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

Miljöbalken har en generell tillämplighet och innehåller bland annat regler om allmänna hänsynsregler, miljökvalitetsnormer, områdes- skydd, miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, genteknik, kemiska produkter och avfall. Bestämmelserna i miljöbalken är oftast allmänt hållna och preciseras genom förordningar och föreskrifter. Skogen berörs bland annat av förordningar om områdesskydd, artskydd och anmälan för samråd.

Skogsstyrelsen ansvarar för tillsynen inom vissa delar av miljöbal- ken, främst biotopskyddsområden, skogsbruksåtgärder som kan på- verka miljön i ett Natura 2000-område och skogsbruksåtgärder som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön enligt 12 kap. 6 § miljö- balken. Dessa delar kommer utredningen att utveckla mer, huvud- sakligen i kapitel 6 och 13. Nedan beskrivs kort en del av de skogs- bruksåtgärder som faller under miljöbalken.

143

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

Hänsynsregler

I 2 kap. miljöbalkens finns de hänsynsregler som ska följas vid alla verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada eller olägenhet för miljön. Reglerna är allmänt hållna, men har stor betydelse när balkens övriga regler ska tillämpas. Som utredningen kommer redo- göra för mer utförligt i kapitel 13.3 är bestämmelserna i 2 kap. miljö- balken tillämpliga på skogsbruksåtgärder.

Samråd om skogliga åtgärder

En skoglig åtgärd eller verksamhet som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön ska enligt 12 kap. 6 § miljöbalken anmälas för sam- råd till Skogsstyrelsen innan den påbörjas. Skogsstyrelsen har i före- skrifter angett vilka åtgärder som alltid ska anmälas för samråd. En underrättelse om eller tillståndsansökan för avverkning, uttag av skogs- bränsle eller skyddsdikning och som är kompletterad med den infor- mation som ska ingå i samrådsanmälan gäller också som anmälan för samråd. Dessa bestämmelser redogörs för mer utförligt i kapitel 13.5.5.

Dikning i skogen

Vid dikning skiljer man på följande tre åtgärder varav de två första regleras i miljöbalken.

–Markavvattning.

–Dikesrensning.

–Skyddsdikning.

Med markavvattning avses framför allt grävning av nya diken där syftet med dikningen är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Det är länsstyrelsen som lämnar tillstånd till markavvattning. I större delen av södra Sverige är markavvattning i princip förbjuden.

Rensning av diken till samma djup och läge som de tidigare haft kräver i de flesta fall inte tillstånd, men ska i många fall anmälas till Skogsstyrelsen för samråd.

144

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

Skyddsdikning efter avverkning syftar till att leda bort överskotts- vatten under en begränsad tid för att ge bra förutsättningar för nya plantor. Då syftet med skyddsdikning inte är varaktigt krävs inte till- stånd. Dikningen ska dock anmälas till Skogsstyrelsen enligt skogs- vårdslagen före åtgärden påbörjas.

4.5Certifiering

I takt med att kraven på skogsbrukets miljöansvar utökats har olika former för att uppfylla den skogspolitiska målsättningen skapats. Ett framträdande exempel är de så kallade skogsbruksstandarder som ger en markägare möjlighet att certifiera sitt skogsbruk. Efterfrågan på skogsråvara från hållbara källor har styrt allt mer av skogsnäringen mot de marknadsutvecklade certifieringssystemen. Att vara certifie- rad är dock inte en förutsättning för att uppfylla det sektorsansvar för miljön som skogspolitiken förutsätter.

I Sverige finns det i dag två olika frivilliga, marknadsbaserade system för certifiering av skogsbruk, Forest Stewardship council (FSC) som bildades 1993 och Programme for the Endorsement of Forest Certi- fication Schemes (PEFC) som bildades 1999.

Att ett skogsbruk eller en skogsprodukt är certifierad innebär att någon intygar att skogsbruket eller produkten bedrivs, tillverkas eller behandlas enligt en viss standard. PEFC och FSC har standarder för skogsbruk och spårbarhet. Kontrollen av efterlevnad av standarderna utförs av oberoende certifieringsföretag. Skogsbruksstandarderna innehåller bland annat regler för den hänsyn som ska tas till natur- och kulturvärden och sociala värden vid skogsbruksåtgärder, att en viss areal ska avsättas för naturvård och att markägaren ska ha en aktuell skogsbruksplan. Enligt bägge standarderna ska fem procent av den produktiva skogsmarken avsättas för naturvård. Enligt den nya standarden för FSC, som börjar gälla den 1 oktober 2020, finns ett nytt krav på att ytterligare minst fem procent av den produktiva arealen ska skötas med anpassade metoder för att bevara eller utveckla naturvärden och/eller sociala värden.

Det främsta argumentet som anges för att certifiera skogsbruk eller produkter är miljömässiga och ekonomiska. Många företag har kunder som kräver att de produkter som köps ska komma från certi- fierat skogsbruk.

145

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

Den svenska produktiva skogsmarksarealen som är certifierad enligt PEFC eller FSC uppgick 2018 till 14,8 miljoner hektar, vilket utgör 63 procent av den produktiva skogsmarksarealen.22 Av den pro- duktiva skogsmarken som ägs av enskilda är 32 procent certifierad, för övriga ägare är motsvarande andel 94 procent.

Nedan kommer utredningen att kort beskriva de två olika certifier- ingsorganen. Innehållet i de olika certifieringsstandarderna återkom- mer utredningen till under relevanta avsnitt i betänkandet, se bland annat kapitel 11.6.1 om nyckelbiotoper 15.2.6 om fjällnära skog.

Forest Stewardship Council (FSC)

Vid världsmiljökonferensen i Rio de Janeiro 1992 antogs inte någon skogskonvention utan ett antal skogsprinciper som pekade ut en riktning för ansvarsfullt skogsbruk men inga bindande skyldigheter. Som en reaktion på detta grundades Forest Stewardship Council, FSC, vid ett konstituerande möte i Toronto, Kanada 1993. FSC ska arbeta för ett miljöanpassat, socialt ansvarstagande och ekonomiskt livskraftigt bruk av världens skogar. Med miljöanpassat avses ett skogsbruk som värnar skogens mångfald, ekologiska processer och skogens produktionsförmåga. Socialt ansvarstagande innebär ett skogs- bruk som skapar möjlighet för individer och lokala samhällen att ta del av skogens nyttigheter och som stärker ett lokalt engagemang och initiativ som främjar en långsiktig skogsskötsel. Ekonomisk livskraf- tigt skogsbruk innebär att skogliga åtgärder ska ge tillräcklig lönsam- het, utan att det sker på bekostnad av skogliga resurser, ekosystem eller väsentliga samhällsbehov.

FSC kom till Sverige 1996, då svenska intressenter bildade en arbetsgrupp för att ta fram en svensk skogsbruksstandard enligt FSC. Nu finns svenska FSC som en fristående, ideell förening, som verkar i enlighet med internationella FSC:s värdegrund och stadgar. Med- lemmarna delas in i tre kamrar; ekonomiska kammaren, sociala kam- maren och miljökammaren. FSC Sverige ska öka kunskapen om FSC och övervaka användningen av FSC:s varumärken i Sverige. FSC Sverige förvaltar och utvecklar också FSC:s svenska skogsbruksstan- dard. Den första svenska FSC-standarden för skogsbruk godkändes 1998 och ersattes 2010 av en uppdaterad version. Som nämnts kom- mer ytterligare en ny standardversion att börja gälla under år 2020.

22SCB. Statistiska meddelanden. JO1404 SM 1901.

146

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

Programme for the Endorsement of Forest Certification Schemes (PEFC)

PEFC bildades som ett svar på behovet av ett system som tog större hänsyn till det småskaliga familjeskogsbrukets särskilda villkor än vad man ansåg att FSC gjorde. Under 1998 startade skogsägare från Finland, Tyskland, Frankrike, Norge, Österrike och Sverige tillsam- mans med representanter från delar av industrin ett samarbete för att utveckla en gemensam skogsbrukscertifiering för certifiering av håll- bart skogsbruk på enskilda privata skogsägares mark. Det ledde fram till att Pan European Forest Certification Council (PEFCC) bild- ades 1999. Genom bildandet av PEFCC skapades en mekanism som gjorde det möjligt för olika länder att utveckla standarder som är anpassade till lokala förhållanden, samtidigt som de följer internatio- nellt accepterade riktlinjer och krav för hållbart skogsbruk.

Svenska PEFC bildades år 2000 och föreningens medlemmar delas in i tre grupper; Grupp 1: Skogsbruk inklusive transporter av virke till industri/terminal, grupp 2: Förädling av skogsråvara inklusive distri- bution och handel i värdekedjan fram till slutkund och grupp 3: Orga- nisationer för sociala, miljömässiga och kulturella intressen kopplade till hållbart skogsbruk. PEFC:s skogsstandard syftar till att utveckla en ekonomiskt uthållig och värdefull skogsproduktion, biologisk mångfald samtidigt som kulturmiljö och sociala och estetiska värden värnas. Den första svenska skogstandarden godkändes av internatio- nella PEFC i juli 2000. Standarden omfattar tre delar: Skogsbruks- standard, Social standard och Miljöstandard. Standarden har revide- rats tre gånger. Nuvarande standard gäller till och med 2022.

147

Svensk skogspolitik

SOU 2020:73

4.6Nationella skogsprogrammet

Nationella skogsprogram introducerades som begrepp av FN:s mellanstatliga skogspanel (International Panel of Forest) 1997. FN har sedan dess framhållit nationella skogsprogram som ett viktigt verk- tyg för ett hållbart skogsbruk. Förväntningar på att medlemsländerna initierar processer för nationella skogsprogram uttrycks bland annat inom FN:s skogsforum (United nations 2008) och i den paneuropeiska resolutionen från 2003 (MCPFE 2003). Enligt Food and Agriculture Organization (FAO) har i dag cirka 130 länder ett nationellt skogs- program. Den regionala uttolkning som skett inom den paneuropeiska processen (MCPFE 2003) innebär att ett nationellt skogsprogram är en deltagande-, holistisk-, tvärsektoriell- och iterativ process för policyplanering, implementering, övervakning och utvärdering på den nationella och/eller regionala nivån som syftar till fortsatt utveckling av hållbart skogsbruk och bidra till hållbar utveckling.

Miljömålsberedningen föreslog i arbetet med långsiktigt hållbar markanvändning ett etappmål om ett nationellt skogsprogram. Under 2013 fick Skogsstyrelsen genom regleringsbrev i uppdrag att göra en förstudie om ett nationellt skogsprogram och uppdraget redovisades 2013. Regeringen bedömde att ett nationellt skogsprogram borde utvecklas. För att uppnå det beslutades att ett etappmål i miljömåls- systemet om en dialogprocess skulle etableras senast 1 juli 2015.23 År 2014 beslutade regeringen om ett etappmål om en dialogprocess i ett nationellt skogsprogram. Enligt beslutet skulle dialogen omfatta ekonomiska, sociala och miljömässiga värden och syfta till att sko- gen och dess värdekedja ytterligare bidrar till utvecklingen mot ett hållbart samhälle och en växande biobaserad samhällsekonomi.24

Dialogprocessen initierades 2015 dels genom att tillsätta ett pro- gramråd med brett deltagande från olika intressenter25, dels genom att etablera fyra arbetsgrupper, med varsitt fokusområde;

•Tillväxt, mångbruk, värdeskapande av skogen som resurs.

•Virkesproduktion, övriga ekosystemtjänster och naturens gränser.

23Prop. 2013/14:141.

24Regeringsbeslut I:3, 2014-02-27, M2014/593/Nm.

25www.regeringen.se/artiklar/2020/02/arets-forsta-programradsmote-for-det-nationella- skogsprogrammet/.

148

SOU 2020:73

Svensk skogspolitik

•Främjande av biobaserade produkter och energi, smarta transpor- ter, en skogsindustri i världsklass och ökad export.

•Internationella skogsfrågor.

Arbetsgruppernas underlagsrapporter lämnades till regeringen och remitterades under hösten 2016. Med underlagsrapporterna som grund beslutade regeringen i maj 2018 om en strategi för ett nationellt skogsprogram.26 I samband med detta slog regeringen fast en vision för skogsprogrammet: ”Skogen, det gröna guldet, ska bidra med jobb och hållbar tillväxt i hela landet samt till utvecklingen av en växande bioekonomi”.

Strategin vägleds av programmets vision och ska ses som en platt- form utifrån vilken genomförandet av skogspolitiken ska få stöd fram till 2030. Skogsprogrammets kärna är den breda dialogen om skogens roll för ett hållbart samhälle och en växande bioekonomi. Dialogen ska inkludera utblickar i tid och rum, leda till ökad förståelse mellan olika åsikter om brukande av skog och främja metodutveckling för att hantera nuvarande och framtida skogspolitiska utmaningar. Grund- förutsättningen för arbetet med skogsprogrammet är att inriktningen för den svenska skogspolitiken som vilar på två riksdagsbundna jäm- ställda mål om produktion och miljö, de äganderättsliga principerna samt principen om frihet under ansvar ligger fast. Programmets stra- tegi utgår från skogens ekonomiska, sociala och miljömässiga värden och bygger på dialog, samverkan, engagemang och erfarenhetsutbyte mellan intressenter i skogens hela värdekedja. Strategin innehåller fem fokusområden;

•Ett hållbart skogsbruk med ökad klimatnytta.

•Mångbruk av skog för fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet.

•Innovationer och förädlad skogsråvara i världsklass.

•Hållbart brukande och bevarande av skogen som en profilfråga i svenskt internationellt samarbete.

•Ett kunskapskliv för ett hållbart brukande och bevarande av skogen.

26Strategi för Sveriges nationella skogsprogram. N2018/03142/SK.

149

5 Äganderätt

5.1Begreppet äganderätt

I utredningens uppdrag anges bland annat följande utgångspunkt. Rättssäkerheten ska stärkas för markägare och företag och det ska säkerställas att markägare får ekonomisk kompensation för inskränk- ningar i ägande- och brukanderätten i den utsträckning de har rätt till. En viktig del för utredningen är att klargöra markägares rätt till ersätt- ning och hur denna bör beräknas.

Vidare anges i direktivet att renskötselrätten är en kollektiv rättig- het som grundas på urminnes hävd eller i vissa fall på sedvana och som omfattas av egendomsskyddet samt att denna inte ska försvagas.

För att utredningens uppdrag att säkerställa att markägare får den ekonomiska kompensation som de har rätt till samt att renskötsel- rätten inte genom något av utredningens förslag ska försvagas finns det skäl med en översiktlig redogörelse för äganderättens grunder och räckvidd. Denna redogörelse kan även utgöra grund för utrednings- uppdraget beträffande analysen av de äganderättsliga konsekvenserna av att naturvärden på privatägda fastigheter identifieras och pekas ut av myndigheter. I detta sammanhang finns det skäl att återge några av de grundläggande bestämmelserna som reglerar egendomsskyddet i Sverige.

FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 anger, i artikel 17, att ”envar har rätt att äga egendom såväl ensam som i förening med andra. Ingen må godtyckligt berövas sin egendom.” Äganderätten anses numera vara en universell mänsklig rättighet. Begreppets innebörd, styrka och förhållande till andra motstående rättigheter har dock varierat mellan olika rättsordningar och under olika tider.

Redan i den romerska rätten fanns rättsliga principer om ägande, dominium, vilka till viss del ligger till grund även för det nutida ägande-

151

Äganderätt

SOU 2020:73

rättsbegreppet. Dominium innebar en abstrakt rättighet knutet till ett ting och som inte var direkt beroende av en rådighet eller besitt- ning. En person kunde därmed äga en bit av marken eller något som en annan person innehade för stunden. Likaså kan det ur den rom- erska rätten härledas olika inskränkningar i äganderätten, bland annat om vilka obehag som ska behöva tolereras grannar emellan. Det nuvarande synsättet på äganderätt, i en stor del av världen, kan sägas vara präglat bland annat av liberalismen och rättspositivismen. Libe- ralismen innebär i denna kontext frihet från tvång, vilket bland annat medför en rätt att fritt bestämma över sin egendom. Rättspositivismen innebär att olika rättigheter, till exempel äganderätten, uppkommer och existerar inom rättsordningen och att dessa rättigheter därmed inte är av naturen givna. Den legala rättsordningen bestämmer därmed innehållet i och kan begränsa dessa rättigheter.1

Utgångspunkten för detta funktionella synsätt innebär att ägande- rätten är en negativ rättighet, i bemärkelsen att dess omfattning ut- görs av det som inte uttryckligen inskränker denna. Äganderätten har då en särställning bland rättigheter till egendom som innebär en i grunden obegränsad befogenhet, till skillnad från till exempel nyttjan- derätt som definieras, positivt, av dess materiella innehåll. Rättigheten ska skyddas från andras orättfärdiga handlande, till exempel genom att stöld är kriminaliserat, men får stå tillbaka för angelägna inskränk- ningar som ställts upp av rättsordningen. För att det ska gå att tala om ägande som en rättighet med någon som helst innebörd krävs dock att skyddet av den har en praktisk betydelse, genom till exempel ett effektivt och rättssäkert förfarande i myndighet och domstol. In- skränkningarna, eller med andra ord gränserna för äganderätten, får inte heller vara så omfattande eller oförutsägbara att rättigheten i praktiken blir omöjlig att definiera.

Ett annat synsätt på äganderätten är att den utgörs av ett knippe ingående rättigheter, eller befogenheter, som tillfaller ägaren. Dessa i äganderätten ingående befogenheter kan förändras över tid och även se olika ut mellan olika egendomsslag. Ett exempel på en befogenhet ur ett sådant knippe, skulle kunna vara rätten att överlåta och att bruka egendomen. När det gäller fast egendom, som mark, kan dock dessa befogenheter vara starkt omskurna av lagstiftning, till exempel

1För en mer utvecklad redogörelse av äganderättens historiska och filosofiska innebörd se bl.a. Åhman, Karin, Egendomsskyddet, 2000, s. 40 ff. samt Åslund, Åsa, Allemansrätten och mark- nyttjande, 2008, s. 76 ff.

152

SOU 2020:73

Äganderätt

genom förbud mot att fritt överlåta skogsfastigheter eller en strikt reglering av hur skogsbruk får bedrivas. En fördel med att anlägga detta synsätt skulle kunna vara att de i ”äganderättsknippet” ingående befogenheterna skulle kunna hanteras separat. Detta synsätt medger även delad äganderätt, där en i äganderätten ingående rättighet i vissa fall kan innehas av ett annat rättssubjekt. Ett talande exempel är att rätt till bete normalt ingår i markägarens rättighetsknippe, men att denna rättighet i vissa fall kan tillkomma annan. I de områden där en sameby genom urminnes hävd upparbetat en rätt till renbete, har denna i äganderätten ingående befogenheten således en annan inne- havare än den formella markägaren.

Det går då att tala om att marken brukas med stöd av äganderätten av både markägaren och innehavaren av renskötselrätt. En nackdel med en sådan positiv, om än abstrakt, definition av begreppet är att det, utan fast kärna, riskerar att urholkas genom att befogenheterna en efter en begränsas. Att tala om äganderätt som en mänsklig rättig- het eller att ge den en konstitutionell innebörd kan då vara vanskligt.

5.1.1Äganderätten till mark

Redan i 1909 års lagberednings förslag till ny jordabalk behandlades principiellt markäganderättens innebörd. Det uttalades bland annat att den rättsliga makt som jordäganderätten innebär inte är ovillkor- lig, utan att den är given av rättsordningen och därmed underkastad den begränsning som rättsordningen kräver. Som exempel på begrän- sande regler nämndes politi- och näringslagstiftning, grannelagsrätts- liga regler och den rätt som även annan än markägaren har, att be- träda marken och där tillgodogöra sig vissa naturalster – det vill säga det som vi i dag benämner allemansrätten. Principen om att mark- äganderätten inte är ovillkorlig, utan är underkastad de begränsningar som rättsordningen uppställer, framkommer även i 1966 års propo- sition till ny jordabalk och har präglat allt lagstiftningsarbete därefter.2

En ledande tanke i svensk rätt är att all markanvändning står under offentlig kontroll. Staten och kommunerna har till uppgift att kon- trollera hur marken används. Ett uttryck för det är plan- och bygg- lagens bestämmelse om kommunernas planmonopol samt reglering- arna i fastighetsbildningslagen. Ett annat utmärkande drag för fastig-

2Åslund, Åsa, Allemansrätten och marknyttjande, 2008, s. 85.

153

Äganderätt

SOU 2020:73

hetsrätten är syftet att skapa förutsättningar för en fastighetsanvänd- ning som är effektiv ur samhällelig synpunkt. Utgångspunkten är att marken bör användas på det sätt som ger mesta möjliga nytta för sam- hället i stort och samhällsplaneringsfrågorna har varit centrala för att uppnå samhälleliga mål. De kollektiva inslagen i lagstiftningen har därmed varit framträdande.

Samtidigt utgör fastighetsrätten en central del av det marknads- ekonomiska systemet, där rättsordningen bör skapa regler och insti- tutioner som ger goda förutsättningar för den ekonomiska aktiviteten i samhället. Det medför att lagstiftningen bör skapa förutsättningar för trygga ekonomiska förfoganden över den fasta egendomen. En av fastighetsrättens funktioner är därför att klargöra vilka rättigheter som finns till en fastighet och förhållandet mellan olika rättigheter. En ordnad fastighetsindelning har även varit en hörnsten i den svenska ämbetsstaten och i byggandet av en stark och ordnad välfärdsstat, genom att man har kunnat använda marken som en effektiv produk- tionsfaktor och som en viktig inkomstkälla för staten via beskatt- ningen. Den tidiga fastighetsregistreringen och Lantmäteriets verk- samhet har haft en avgörande betydelse för att det finns klara och tydliga rättighetsförhållanden. Utöver detta präglas den fastighetsrätts- liga lagstiftningen av de intresseavvägningar som ska göras mellan olika intressen. I dessa avvägningar är begreppen allmänna och enskilda in- tressen centrala.3

Det finns en mycket omfattande reglering som innebär att mark- ägaren inte fritt får förfoga över sin egendom. Mest framträdande är kanske plan- och bygglagen som tillsammans med miljöbalken anger vad som från samhället är den önskvärda markanvändningen och på olika sätt reglerar hur marken får nyttjas. Därutöver kan nämnas bland annat fastighetsbildningslagen och jordförvärvslagen som be- gränsar möjligheterna att fritt överlåta hela eller delar av en fastighet.

För skogsbrukets del innebär exempelvis jordförvärvslagens re- striktioner för juridiska personer att förvärva lantbruksegendom san- nolikt att värdet av skogsfastigheter är i storleksordningen 10–30 pro- cent lägre än vad en helt fri marknad hade kunnat förväntas betala. Detta mycket på grund av de mer gynnsamma skatteregler som gäller för aktiebolag.

För denna utredning är givetvis skogsvårdslagens bestämmelser om hur skogsmark bör och får brukas samt miljöbalkens bestämmel-

3Brännström, Malin, Skogsbruk och renskötsel på samma mark, 2017, s. 44 f.

154

SOU 2020:73

Äganderätt

ser, om vilka inskränkningar i ett fritt brukande som uppställs med hänsyn till bland annat naturmiljön, av central betydelse. Skogsvårds- lagen anger att skogen är en nationell tillgång, vilket i detta samman- hang kan stå som symbol för lagstiftarens synsätt beträffande för- hållandet mellan äganderätten och det allmänna intresset. Rennär- ingslagen anger vad som gäller för den, vid sidan av skogsbruk, mest areellt omfattande markanvändningen, renskötsel.

Vid sidan av de lagar som anger hur avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen ska gå till samt den reglering som har till avsikt att planera markanvändningen finns även instrument som tar sikte på förhållandet mellan konkurrerande enskilda intressen. Plan- och bygglagens regler om hänsyn till enskilda intressen, jordabalkens 3 kap. om rättsförhållandet mellan grannar och fastighetsbildnings- lagens bestämmelser om servitut är exempel på sådan lagstiftning. En markägare kan därför tvingas tåla att andra tillgodogör mark eller hindrar en önskvärd markanvändning. Det bör till exempel nämnas att det i dag i Sverige finns ett nät av ledningsgator, med en total längd av cirka 450 000 kilometer och en yta av cirka 300 000 hektar, som till övervägande del är förlagda på enskildas marker med stöd av reg- lerna om ledningsrätt, utan att ägarna haft möjlighet att hindra detta.4

Äganderätten saknar som sagt en legaldefinition och dess närmare innebörd hör i stor uträckning rättsfilosofin till. Som juridiskt be- grepp är äganderätten trots detta en mycket central del av samhället och rättsordningen.

4Grusell, E. & Miliander, S., GIS-baserad identifiering av artrika kraftledningsgator inom stam- nätet, rapport för Svenska Kraftnät, nr 1960900, 2004.

155

Äganderätt

SOU 2020:73

5.2Egendomsskyddet

Den mest centrala äganderättsliga lagstiftningen utgörs av egendoms- skyddet i vår grundlag, som begränsar statens möjlighet att inskränka denna rättighet. Dessutom följer ett egendomsskydd även av inter- nationell rätt där Europakonventionen satt tydliga spår i svensk rätt.

5.2.1Bakgrund till nuvarande bestämmelser i regeringsformen5

Grundlagsskyddet för egendomsrätten infördes genom en lagändring 1974 och hade då följande lydelse (8 kap. 1 § fjärde stycket regerings- formen).

Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

Beträffande grundlagsskyddets tänkta räckvidd uttalade departements- chefen att han i tydlighetens namn ville framhålla det i och för sig ganska självklara att föreskriften enbart tog sikte på sådana ingripan- den i egendomsrätten som avsågs exempelvis i expropriationslagen eller i rekvisitions- och förfogandelagstiftningen. Den omfattade alltså inte bestämmelser om begränsningar i möjligheten att använda fast egendom som återfanns i till exempel planlagstiftning eller natur- vårds- och miljöskyddslagstiftning.

Grundlagsbestämmelsen kom under följande två decennier att vara föremål för diskussion i ett flertal lagstiftningsärenden. Diskus- sionerna rörde främst innebörden av den ersättningsrätt som den en- skilde garanterades genom bestämmelsen. Bestämmelsens ordalydelse ändrades men dess tillämpningsområde förblev detsamma. Under framför allt åttiotalet motionerades det flitigt för en förstärkning av det grundlagsstadgade egendomsskyddet. Mot bakgrund av det be- slutade regeringen 1991 att tillsätta en kommitté som bland annat fick i uppgift att se över frågan om förutsättningarna att ytterligare förstärka egendomsskyddet. Kommittén, som antog namnet Fri- och rättighetskommittén, lämnade 1993 sitt delbetänkande i vilket den föreslog en utvidgning av egendomsskyddet till att även avse rådig- hetsinskränkningar. Fri- och rättighetskommitténs förslag till utvidg-

5Detta kapitel är i sin helhet hämtat från SOU 2013:59 s. 35 ff. där referenser återfinns.

156

SOU 2020:73

Äganderätt

ning av egendomsskyddet var en del av resultatet av en politisk upp- görelse i författningsfrågor mellan företrädare för de två politiska blocken. Regeringen lade kommitténs förslag till grund för sitt eget förslag och uttalade i propositionen att det var viktigt att största möjliga politiska enighet fick prägla bedömningen av utredningsför- slaget och att det av regeringen framlagda förslaget utgjorde resul- tatet av överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. Bestäm- melsen fick efter ändringen följande lydelse (2 kap. 18 § första och andra stycket regeringsformen).

Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas av- stå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expro- priation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas av- stå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna in- skränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Den nya lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen gav upphov till en rättsvetenskaplig debatt i fråga om bestämmelsen hade fått en sådan ordalydelse att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar hade utökats, trots att motsatsen uttalats i förarbetena. Eftersom bestäm- melsens ordalydelse inte stämde överens med lagstiftarens intentio- ner, så som de tydligt framgick av lagens förarbeten, kom debatten till största del att handla om olika metoder för grundlagstolkning.

Åena sidan hävdades att ordalydelsen borde ha företräde framför förarbetena vilket innebar att ersättning skulle kunna lämnas i strid med annan lagstiftning vid åtskilliga typer av ingrepp i markanvänd- ningen även då dessa motiverades av miljö- eller säkerhetsskäl. Å andra sidan framfördes åsikten att det just vid tolkningen av reger- ingsformens bestämmelser om fri- och rättigheter fanns särskild anled- ning att beakta förarbetena.

Grundlagsändringen blev även föremål för diskussion vid miljö- balkens tillkomst. Miljöbalksutredningen anslöt sig till den senare uppfattningen att bestämmelsen skulle tolkas i enlighet med de otve- tydiga förarbetsuttalandena vilket innebar att ändringen av 2 kap. 18 §

157

Äganderätt

SOU 2020:73

regeringsformen inte oundgängligen motiverade någon utvidgning av gällande ersättningsregler. Lagrådet ansåg dock att den begräns- ning av ersättningsrätten som följde av miljöbalkens ersättningsreg- ler skulle stå i strid med bestämmelsen i regeringsformen om den senare tolkades enligt ordalydelsen och att lagtexten i grundlagen såle- des fått en utformning som inte motsvarade lagstiftarens intentioner.

Mot bakgrund av Lagrådets uttalande, den akademiska debatten och ett flertal motioner som krävde en översyn av formuleringen i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen, fick 1999 års författnings- utredning i uppdrag att lämna förslag till ny lydelse av bestämmelsen. Då man inte lyckades nå en bred uppslutning kring någon av de lös- ningar som prövats lämnade utredningen inget förslag till ändrad lydelse. Frågan togs upp igen i 2008 års grundlagsutredning. Grund- lagsutredningen ansåg att den närmare avgränsningen av det område där en rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl ska finnas bör ske genom vanlig lag och föreslog ett nytt tredje stycke i grundlagsbestämmel- sen med denna innebörd. Förslaget antogs av riksdagen och ändring- arna trädde i kraft den 1 januari 2011. Det nya tredje stycket fick där- med följande lydelse (2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen).

Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.

5.2.2Innebörden av regeringsformens egendomsskydd

Skydd mot expropriation och rådighetsinskränkningar

I 2 kap. 15 § första stycket anges skyddet mot att berövas sin egen- dom. Där anges att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det all- männa eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

I begreppet expropriation och annat sådant förfarande avses tvångs- övertagande av äganderätt eller annan särskild rätt med ett ekono- miskt värde, till exempel nyttjanderätt, servitut eller jakträtt6. Det

6NJA 1989 s. 20.

158

SOU 2020:73

Äganderätt

avser inte andra typer av tvångsavhändelse, som till exempel förstö- relse, böter, skatt eller utmätning.

När det gäller rådighetsinskränkningar för mark eller byggnad avses i bestämmelsen till exempel byggnadsförbud, användningsför- bud, strandskydd, och förbud mot skogsbruksåtgärder enligt skogs- vårdslagen eller till följd av områdesskydd. Skyddet mot rådighets- inskränkningar omfattar både markägaren och den som innehar en särskild rätt i fastighet eller byggnad. Grundlagsskyddet omfattar inte inskränkningar till följd av avtal eller annars genom åtgärder av enskilda.7 Inte heller bör avtal med det allmänna, till exempel natur- vårdsavtal, anse omfattas av skyddet. I vart fall så länge dessa är slutna under reell frivillighet och inte under hot om expropriation.

Angelägna allmänna intressen

Den enskildes egendom är dock inte ovillkorligt skyddad. Samhäl- lets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvars- ändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste kunna tillgodoses. För sådana särskilt ange- lägna ändamål finns, som en sista utväg, möjlighet att tvångsvis ta i anspråk enskilds egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom.

Det måste även vara möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att till exempel anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen, vilket framgår av sista meningen av första stycket.

Detta kriterium ska vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstift- ning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget ska få ske. Den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen är inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjlig- heterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild be- tydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekrea-

7Prop. 1993/94:117 s. 49.

159

Äganderätt

SOU 2020:73

tion och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder med mera kan utgöra ett ange- läget allmänt intresse. Vad som kvalificeras som ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rätts- säkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Ut- trycket i regeringsformen är avsett att anknyta till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt Europakonventionen.8

Ersättning vid expropriation

Bestämmelsens andra stycke anger att den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättningen ska be- stämmas enligt grunder som anges i lag.

Begreppet full ersättning innebär att hela den ekonomiska förlust som uppkommer genom ingreppet ska ersättas. Även med en grund- lagsfäst huvudprincip om full ersättning ger bestämmelsen uttryck- ligt utrymme att i vanlig lag utforma exempelvis värderingsregler och regler om vilka typer av förluster som ska vara ersättningsgilla på olika sätt. Sådana principer för ersättningens bestämmande återfinns framför allt i expropriationslagen. Principen om full ersättning inne- bär dock att om en lagbestämmelse inte når upp till den nivå som grundlagen kan anses kräva, ska regeringsformen träda in och fylla ut rätten till ersättning till dess miniminivå – full ersättning.9

Ersättning vid rådighetsinskränkningar

Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Vid rådighetsinskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljö-

8Prop. 1993/94:117 s. 48.

9NJA 2007 s. 695. Här fann HD att ersättning skulle utgå för ekonomisk skada, om än obe- tydlig, trots att någon skillnad i marknadsvärdet inte kunde fastställas vid tillämpning av expro- priationslagen.

160

SOU 2020:73

Äganderätt

skydds- eller säkerhetsskäl begränsas dock rätten till ersättning av vad som följer av lag i fråga om rätt till sådan ersättning.

Vid rådighetsinskränkningar krävs således inte att full ersättning ska utgå för intrånget. Vid inskränkningar av de särskilt uppräknande allmänna intressena hälsoskydd, miljöskydd och säkerhet saknas även grundlagsskyddad rätt till ersättning. Vid tillkomsten av den begräns- ningen i bestämmelsen, som kom till uttryck genom 2011-års grund- lagsreform uttalade regeringen:

Förslaget innebär att den detaljerade avgränsningen av det område där ersättning bör lämnas får göras i vanlig lag. Vid stiftande av lag som med- för rätt för det allmänna att inskränka användningen av mark eller byggnad av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl får det därför övervägas om en rätt till ersättning ska införas. Huvudregeln att rätt till ersättning föreligger när det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad påverkas inte av förslaget. Rätt till ersättning föreligger som nämns ovan således exempelvis vid inskränkningar till följd av be- slut enligt miljöbalken om nationalparker, naturreservat, kulturreservat och biotopskyddsområden. Genom det föreslagna tredje stycket klargörs dock att när det gäller rätten till ersättning vid ingripanden som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av vanlig lag. Denna undantagsregel omfattar t.ex. de bestämmelser i miljö- balken som tidigare fanns i hälsoskyddslagen och miljöskyddslagen.10

Miljöskydd med mera.

Begreppet miljöskydd definieras inte närmare i lagmotiven. Genom att i motiven exemplifiera att huvudregeln i 2 kap. 15 § andra stycket om att ersättning ska utgå gäller för miljöbalkens områdesskydd torde det dock gå att dra slutsatsen att sådan naturvård som syftar till att bevara viss naturmiljö för all framtid inte omfattas av begreppet miljö- skydd. Att inskränkningar till hindrade av föroreningar faller under begreppet är däremot närmast självklart och följer av den internatio- nellt erkända principen om att förorenaren betalar (Polluter Pays Principle).11

I förarbetena saknas dock vägledning om hur distinktionen i övrigt ska göras mellan naturvård och miljöskydd, till exempel beträffande hur inskränkningar till skydd av fridlysta arter i ett område ska kate- goriseras.12

10Prop. 2009/10:80 s. 169 f.

11Prop. 2009/10:80 s. 169.

12Se även SOU 2013:59 s. 57 ff.

161

Äganderätt

SOU 2020:73

Som anvisning till situationer där ersättningsrätt bör utgå för in- skränkningar som motiverats av miljöskyddsskäl, och därmed inte om- fattas av ersättningsrätten i andra stycket, angavs förhållanden där det inte framstår som rimligt att den enskilde ensam får bära hela den ekonomiska bördan vid rådighetsinskränkningar. Frågan aktualiseras vid ingripanden som beror på omständigheter helt utanför den enskil- des kontroll och som drabbar den enskilde mycket hårt. I sådana situ- ationer skulle en avvägning mellan de allmänna och de enskilda intres- sena kunna leda till bedömningen att den enskilde bör få ersättning.13

Varken lydelsen av undantagsregeln i tredje stycket eller dess för- arbeten gav något uttryckligt svar på frågan om anvisningarna endast riktades till lagstiftaren eller även utgjorde rättslig grund för ersätt- ning i det enskilda fallet. Högsta domstolen fann emellertid i ett upp- märksammat mål som rörde ersättning för inskränkningar för fiske i Torne älv, NJA 2014 s. 332, att bestämmelsen gav uttryck för en all- män rättsgrundsats som kan åberopas av enskild mot staten då uttryck- lig reglering av ersättning saknas. Inskränkningarna i fisket i älven var motiverat främst för att skydda den vilda laxen vilket föranledde en prövning av frågan även om vad som utgör miljöskydd. HD ut- talade i denna fråga:

Generellt sett måste en enskild tåla inskränkningar i sin fiskerätt till följd av fiskevårdande föreskrifter. Till grund för fiskerestriktionerna i Torne älv låg angelägna miljöskäl. Restriktionerna syftade dock närmast till att bevara miljön, inte till att avvärja risker mot denna.

HD fann vidare att fiskerestriktionerna, mot bakgrund av att det drabbade de enskilda mycket hårt och oförutsägbart, stod i klart miss- förhållande mellan det allmännas fördel av rådighetsinskränkningen och den belastning som denna medförde för klagandena. Vidare an- förde HD:

Vid en intresseavvägning framstår det därmed - också med beaktande av den principiella utgångspunkten att ersättning normalt inte utgår vid inskränkningar av miljöskyddsskäl - inte som rimligt att inskränkningen av klagandenas rådighet till sina områden ska kunna göras utan att någon ersättning utgår för den förlust som restriktionerna har orsakat dem. Hänsynen till klagandenas intressen kräver sålunda att de får ersättning för rådighetsinskränkningen.

13Prop. 2009/10:80 s. 169.

162

SOU 2020:73

Äganderätt

HD synes därmed ha kommit fram till att fiskeförbud, trots att det avsåg att bevara miljön och inte skydda den mot skada, aktualiserade undantagsregeln om miljöskydd. Även undantagsregeln fick dock ge vika i det enskilda fallet, vilket motiverades av de enskildas intresse av ersättning.14

Vid denna tolkning skulle begreppet miljöskydd i 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen även kunna anses omfatta andra inskränk- ningar i pågående markanvändning, som har till syfte att bevara mil- jön. Till exempel när avverkning av skog förbjuds till skydd för arter som omfattas av artskyddsförordningen. Artskyddsförordningen inne- håller inte några ersättningsregler, vilket då skulle anses förenligt med undantagsregeln. Ersättningsrätt skulle däremot kunna utgå direkt med stöd av regeringsformen om det vid en intresseavvägning i det enskilda fallet inte är rimligt att inskränkningen av klagandenas rådig- het till sina områden görs utan att någon ersättning utgår. Utgångs- punkten vid denna prövning skulle då kunna vara att tröskeln för ersättning är lägre vid bevarande av miljön (naturvård) än att avvärja risker mot miljön (föroreningar etc.). HD hade nämligen kommit fram till att restriktionerna varit motiverade av angelägna miljöskäl som ”dock” närmast syftat till att bevara miljön, inte till att avvärja risker mot denna. Denna distinktion av syftet med restriktionerna torde ha spelat roll vid den efterföljande proportionalitetsbedöm- ningen, som utmynnade i att ersättning skulle utgå.

Huruvida ersättningsrätt enligt regeringsformen för inskränkningar till följd av artskyddsförordningen skulle ingå i en proportionalitets- bedömning prövades av Mark- och miljööverdomstolen i rättsfallet MÖD 2017:7. Målet rörde dispens enligt 15 § artskyddsförordningen för att slutavverka 1,5 hektar skog inom ett område där inventering visat förekomst av svampen bombmurkla. Arten omfattas av de natio- nella fridlysningsbestämmelserna i 8 § artskyddsförordningen. Enligt den bestämmelsen är det förbjudet att bland annat ta bort eller skada exemplar av bombmurkla om artens bevarandestatus riskerar att på- verkas. Mark- och miljööverdomstolen argumenterade för att undan-

14Det bör dock noteras att HD tog ställning till regeringsformens tidigare lydelse som var tillämplig i det aktuella målet. Målet rörde förhållanden som uppkommit år 1997 och den rätts- liga argumentationen utgår därför från regeringsformen i dess lydelse före den 1 januari 2011. Egendomsskyddet reglerades då i 2 kap. 18 § regeringsformen utan att uttryckligen undanta miljö- skyddsintresset från ersättningsrätten. HD konstaterar dock att ersättningsrätten vid rådighets- inskränkningar är sakligt överensstämmande med nu gällande rätt (p. 10) och att undantagen för bl.a. miljöskydd ansågs följa även av den tidigare bestämmelsen, om än inte uttryckligen (p. 19).

163

Äganderätt

SOU 2020:73

tagsregeln på grund av miljöskyddsskäl15 var tillämpligt i fallet. Vidare anfördes att NJA 2014 s. 332 i och för sig medgav att en ersättnings- rätt skulle kunna föreligga vid inskränkning av rådigheten vid tillämp- ning av reglerna i artskyddsförordningen. Domstolen bedömde dock frågan som osäker och att ersättning under alla förhållanden förut- sätter att talan väcks mot staten, vilket inte varit lagstiftarens avsikt då artskyddsreglerna infördes.

Domstolens slutsats blev i stället att det vid en dispensprövning enligt artskyddsförordningen skulle göras en proportionalitetsbedöm- ning som innebär att dispens skulle medges om pågående markanvänd- ning avsevärt försvårades. Vid denna bedömning påpekade domstolen att miljölagstiftningens utgångspunkt för begränsningar i pågående markanvändning synes vara att mer betydande inskränkningar ska leda till ersättningsrätt, när behovet av miljöskydd föranleds av omstän- digheter som den enskilde markägaren inte råder över. När ersätt- ningsrätt inte följer av den lag eller det bemyndigande som medger begränsning i pågående markanvändning ansåg domstolen följaktli- gen att bestämmelserna i artskyddsförordningen inte kan anses varit avsedda att innebära någon betydande inskränkning av egendoms- skyddet. Möjligheten till ersättning genom att väcka talan mot staten med stöd direkt av regeringsformen ska därmed inte vara en del av proportionalitetsbedömningen.16

Även begreppet miljöskydd förefaller genom avgörandet ha fått en vidare innebörd där bevarande av natur och skydd mot miljöskador synes sammanfalla.17 Detta kan ytterligare försvåra tolkningen av reger- ingsformens ersättningsrätt. Det bör i sammanhanget även nämnas att Bombmurklemålet i sak handlade om en nationellt fridlyst art. En art som är skyddad av EU:s art- och habitatdirektiv kan tänkas inne- bära en annan slutsats motiverad av det strikta skydd som EU-rätten uppställer och den praxis som utvecklas av EU-domstolen för dessa arter. Ytterligare rättsfall är därmed att vänta om inte lagstiftningen

15I domen anges dock att 2 kap. 15 § tredje stycket undantar inskränkningar av miljöskäl, med vilket får förmodas avses begreppet miljöskyddsskäl.

16Domstolen var inte enig på denna punkt. De två skiljaktiga ledarmötena ansåg att en propor- tionalitetsbedömning borde kunna leda till slutsatsen att det allmänna intresset av artbevar- ande innebar att dispensansökan ska avslås trots att det saknas ersättningsbestämmelser och att den enskilde då hänvisas att väcka talan mot staten. Se även Bengtsson, Bertil, Om bombmurklor och egendomsskydd i Vänbok till Fredrik Wersäll, 2018, s. 113.

17Distinktionen är dock kritiserad i doktrin, se t.ex. Se t.ex. Michanek Gabriel, Zetterberg Charlotta, Den svenska miljörätten, (4 uppl)., s. 468, som anser att principen om att förorenaren betalar, ur miljösynpunkt, bör göras gällande även på naturvårdens område.

164

SOU 2020:73

Äganderätt

uppdateras på detta område.18 Det ingår dock inte i denna utrednings uppdrag att se över artskyddsförordningens regler, som ska hanteras i en annan ordning.19

Pågående markanvändning

Den som vill ändra markanvändningen genom att till exempel bygga en anläggning, bryta mark för nytt jordbruk eller anlägga en skog på ett tidigare obevuxet område krävs ofta ett tillstånd av något slag. Egendomsskyddet har inte till avsikt att skydda förväntningar om en ändrad markanvändning. Skyddet omfattar däremot pågående mark- användning.20 Endast det faktum att ett visst tillstånd krävs för en åt- gärd innebär dock inte att det är frågan om ändrad markanvändning. Det ska vara fråga om sådana mer grundläggande tillstånd som är nöd- vändiga för att en verksamhet av en viss karaktär över huvud taget ska kunna bedrivas. Ytterst får gränsen mellan pågående och ändrad mark- användning göras genom en bedömning av samtliga omständigheter i det särskilda fallet och vad som allmänt sett framstår som samma eller en annan verksamhet. Vid den bedömningen kan det vägas in också om verksamheterna skiljer sig i fråga om exempelvis omlopps- tider, såsom mellan jordbruk och skogsbruk. Det kan i vissa fall finnas skäl även att pröva om en ny användning får påtagligt annorlunda konsekvenser för miljön.21

Begreppet avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten infördes genom 1972 års lagstiftningsärende om bland annat ny byggnadslag i naturvårdslagen, byggnadslagen och byggnadsminneslagen. Bedömningen av om kvalifikationsgränsen är uppnådd måste göras i två led. För det första måste det konstateras att ett ingrepp sker i pågående markanvändning och för det andra att detta medför att denna avsevärt försvåras inom berörd del av fastig- heten. Uttrycket återfinns främst i markreglerande bestämmelser som 31 kap. 4 § miljöbalken och 14 kap. 10 och 11 §§ plan- och bygglagen. Skogsvårdslagens bestämmelser om hänsyn är ett annat exempel. I 1972 års lagstiftningsärende diskuterades begreppet pågående mark- användning. Där konstaterades att begreppet skulle ges en relativt

18Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens pågående mål M 7888-19 (tjäder).

19Dir. 2020:58, Översyn av artskyddsförordningen.

20Prop. 1972:111 bil. 2 s. 329 f. och 338 och prop. 2009/2010:162 s. 72.

21NJA 2015 s. 323 p. 8–9.

165

Äganderätt

SOU 2020:73

generös tillämpning. Markägare som genom föreskrifter eller beslut hindras från att vidta en naturlig och normal rationalisering av på- gående markanvändning ansågs vara berättigade till ersättning. Exakt var gränsen ska dras skulle dock, enligt departementschefen, bestäm- mas från fall till fall beroende på vilken typ av markanvändning det är fråga om och med utgångspunkt i vad som vid varje tidpunkt fram- står som en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen. Vidare angavs att det vid bedömningen ska tas hänsyn till det allmän- nas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder så som den kommer till uttryck i relevant lagstiftning eller på annat sätt.22

En underförstådd och självklar begränsning i uttrycket pågående markanvändning är att endast lagenlig användning av mark eller bygg- nad berättigar till ersättning. Vid miljöbalkens införande anfördes följande.

Någon rätt till ersättning finns därför inte vid myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller hänsynskrav följs. Verksam- hetsutövaren är vidare skyldig att följa hänsynsreglerna, oavsett om myn- digheten ingriper eller inte.

Ibland sker ingripanden från det allmänna sedan ny kunskap eller nya problem har framkommit. Hänsynsreglerna syftar till att möta även ny- upptäckta hot. Inte heller i dessa situationer har därför verksamhets- utövaren rätt till ersättning för att han tvingas följa gällande regler.

Det resonemang om lagenlighet som nyss förts har knutits till uttrycket pågående markanvändning. Om lagenligheten i stället knyts till uttrycket ”avsevärt försvåras” betyder det att markanvändningen aldrig kan anses försvårad så länge det allmännas beslut enbart går ut på att fastighets- ägaren skall följa en hänsynsregel.23

En åtgärd som tidigare varit ett led i pågående markanvändning kan således i ett senare skede förbjudas, utan att ersättningsrätt för den delen aktualiseras. Utgångspunkten för huruvida en inskränkning be- rättigar till ersättning ska bland annat ta i beaktande det allmännas syn på lämpliga brukningsmetoder så som det kommer i uttryck ge- nom lag.24 Ett sådant exempel är införandet av det generella förbudet mot hyggesplöjning som markberedningsmetod inom skogsbruket.

22SOU 2013:69 s. 51 samt prop. 1972:111 bil. 2 s. 333 f.

23Prop. 1997/98:45 del 1 s. 551.

24Miljöbalkens betydelse för vilka åtgärder som ska anses utgöra laglig markanvändning i en skogsbrukskontext är omdebatterat, se bl.a. Forsberg, Maria, Skogen som livsmiljö, 2012 s. 138 ff. med där angivna referenser.

166

SOU 2020:73

Äganderätt

5.2.3Egendomsskyddet i EKMR

Sedan den 1 januari 1995, gäller den Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) som lag i Sverige. Sverige ratifice- rade konventionen redan den 4 februari 1952, men genom 1994 års lag klargörs konventionens ställning som rättskälla i svensk rätt.

I förarbetena till konventionslagen förutsätts svensk rätt i allmän- het stå i överenstämmelse med de krav som gäller enligt konventio- nen25, men i takt med utvecklingen av Europadomstolens rättspraxis, som tolkar konventionens innehåll, måste svensk lagstiftning och rättstillämpning ständigt ses över för att tillse att avvikelser inte sker. Till konventionen hör ett antal tilläggs- och ändringsprotokoll. Av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen, vilket ratifi- cerades av Sverige den 22 juni 1953, framgår skyddet för egendom.

Där stadgas att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelserna inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överens- stämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betal- ning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.

Begreppet egendom i artikel 1 har en självständig och vidsträckt innebörd. Med egendom avses inte bara fast eller lös egendom utan också begränsade sakrätter, fordringar och immateriella rättigheter. Vid samtliga slag av äganderättsintrång gäller en proportionalitets- princip som innebär att nödvändigheten av intrånget i det allmännas intresse måste balanseras mot det men som den enskilde lider av in- trånget.

Europadomstolen har uttalat att vid avgörandet om ett ingrepp i den enskildes rätt är proportionerligt ska hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form. Ersättning ska lämnas om det med hänsyn till samtliga omständigheter inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsa- kar. Någon rätt till full ersättning föreligger dock inte generellt en- ligt europarätten.26

25SOU 1993:40, Del A, Fri- och rättighetsfrågor – Regeringsformen, s. 25.

26SOU 2013:59 s. 62.

167

Äganderätt

SOU 2020:73

Vid rådighetsinskränkning finns alltså inte samma garanti till ersätt- ning enligt konventionen som vid egendomsberövande. Arten och omfattningen av inskränkningen blir avgörande. Det krävs dock att ekonomisk förlust för den enskilde har uppstått för att ersättning ska vara möjligt. Europadomstolen gör alltid en in casu bedömning av proportionaliteten i det enskilda fallet. Europadomstolen har vid olika tillfällen haft anledning att pröva vad som kan anses utgöra ett allmänt intresse i konventionens mening. Den slutsats som kan dras från dessa fall är att Europadomstolen har tolkat begreppet tämligen extensivt. Särskilt när det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har domstolen anlagt ett för den enskilde strängt synsätt och gett staterna ett betydande utrymme att bedöma vad som är rimligt med hänsyn till övergripande intressen. Värt att notera är att Europakonventionen inte uppställer det extra krav på att de allmänna intressena ska vara angelägna som återfinns i 2 kap. 15 § regeringsfor- men. Vissa generella faktorer kan utläsas av Europadomstolens praxis. Viktigast för att en ersättningsrätt ska föreligga vid rådighetsinskränk- ningar är att den som anser sig vara ersättningsberättigad kan sägas ha legitima förväntningar att få fortsätta att bedriva verksamheten. Vid bestämmande av ersättningens storlek gäller proportionalitets- principen, varför ersättning bör utgå om ingreppet anses opropor- tionerligt betungande för den enskilde.

Vad gäller förhållandet mellan egendomsskyddet enligt regerings- formen och Europakonventionen uttalade regeringen i samband med konventionens inkorporering i svensk rätt att Europakonventionen utgör ett grundläggande åtagande för Sverige när det gäller mänsk- liga fri- och rättigheter (se 2 kap. 19 § regeringsformen). Svensk lag skulle därför innehålla en principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom ska lämnas okränkt och att det var angeläget att skyddet skrevs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt än tidigare. Till skillnad från konventionen ansåg regeringen att bestämmelsen skulle innehålla en uttrycklig regel om att ersättning ska utgå vid ingrepp i enskild egendom. Regeln om egendomsskydd i regeringsformen ut- gör en precisering av det skydd av egendom som Europakonventionen innehåller.27

27Prop. 1993/94:117 s. 15.

168

SOU 2020:73

Äganderätt

5.2.4Renskötselrätten och egendomsskyddet

I stora delar av Sverige finns, vid sidan av de i äganderätten ingående befogenheterna som tillfaller den lagfarna ägaren av en fastighet, ytterligare en stark rättighet – renskötselrätten. Renskötselrätten med- för en förfoganderätt vars innehåll framkommer genom det numera upphävda rättsinstitutet urminnes hävd, sedvana, bestämmelserna i rennäringslagen samt av praxis. I rennäringslagens 1 § framgår följande.

Den som är av samisk härkomst (same) får enligt bestämmelserna i denna lag använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar.

Rätten enligt första stycket (renskötselrätten) tillkommer den samiska befolkningen och grundas på urminnes hävd.

Renskötselrätten får utövas av den som är medlem i sameby.

Fastställandet att renskötselrätten grundas på urminnes hävd har sin bakgrund i Högsta domstolens uttalande om renskötselrättens grund- läggande karaktär i det så kallade Skattefjällsmålet,28 som rörde samiska anspråk inom året-runt-markerna, där renskötsel får bedrivas under hela året. Renskötselrätten inom de så kallade vinterbetesmarkerna har av Högsta domstolen i det så kallade Nordmalingsmålet29 ansetts vila på sedvanerätt.

Högsta domstolen har beträffande de olika rättsliga grunderna för rättighetens uppkomst i det nyligen avgjorda Girjasmålet30 konsta- terat att oavsett till vilket rättsinstitut som rättigheten hänförs är den bakomliggande tanken att förhållanden som under lång tid har varit etablerade och respekterade inte ska rubbas. Även vid en tillämpning av principerna om urminnes hävd finns det anledning att ta hänsyn till den sedvanerätt som vid var tid har gällt, i den mån denna är känd.

Att renskötselområdet har brukats under en längre period, med viss kontinuitet och intensitet är således grunden för renskötselrättens tillkomst och får betydelse vid frågan om rättighetens innehåll, oav- sett om detta karaktäriseras som urminnes hävd eller sedvanerätt. Det avgörande är konstaterandet att renskötselrätten utgör en rättighet av civilrättslig karaktär och inte har sin grund i rennäringslagen, vil- ken innan Högsta domstolens ställningstaganden i Skattefjällsmålet varit ifrågasatt. Väsentligt är att renskötselrätten har ett egendoms-

28NJA 1981 s. 1

29NJA 2011 s. 109.

30NJA 2020 s. 3.

169

Äganderätt

SOU 2020:73

skydd enligt 2 kap. 15 § regeringsformen, vilket motsvarar skyddet för äganderätten. Vad som skyddas är alltså den speciella nyttjande- rätt som renskötselrätten utgör.

Ett ingrepp i rättigheten är därmed bara tillåtet om det motiveras av angelägna allmänna intressen, och tas rättigheten i anspråk ska full ersättning utgå. Att rättigheten omfattas av egendomsskyddet inne- bär också att inskränkningar i en samebys rätt att råda över rensköt- selrätten ska ersättas, om de innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras på det aktuella området eller annars medför bety- dande skada.

Att renskötselrätten är av civilrättslig karaktär innebär därmed att rättighetens innehåll kan anses utgöras av det som återstår efter de av rättsordningen uppsatta begränsningarna. Om rennäringslagen skulle upphävas skulle därmed renskötselrätten alltjämt finnas kvar, men utan de eventuella begränsningar som följer av nuvarande lagstiftning och med ett mer otydligt innehåll. På samma sätt som för ägande- rätten kan även lagstiftning som begränsar denna rättighet sättas åt sidan om den anses strida mot grundlagens bestämmelser om egen- domsskydd.

Det kan således konstateras att egendomsskyddet i 2 kap. 15 § reger- ingsformen sätter upp gränser för i vilken mån en lag får inskränka innehavarens av renskötselrätt rådighet över mark. Det innebär att en lagstiftning som avser markanvändning på de områden där renskötsel får bedrivas inte får begränsa den pågående markanvändningen rensköt- sel annat än för angelägna allmänna intressen, och då mot ersättning.

5.2.5Rättighetsskydd

För att en rättighet, vare sig den kommer ur regeringsformen eller från ett internationellt instrument, ska få en faktisk innebörd krävs att den tillämpas av rättsordningen. Detta kan ske både genom att rättigheten beaktas vid lagstiftningsarbete och annan normgivning som inte får stå i strid med grundläggande fri- och rättigheter. Även vid myndigheters och domstolars handläggning och myndighetsutöv- ning ska rättigheterna beaktas. Enligt 11 kap. 14 § regeringsformen får inte heller en domstol tillämpa en föreskrift som står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Denna så kallade lagprövning innebär att domstolar i det enskilda fallet kan

170

6 Skydd av skog

6.1Områdesskydd enligt miljöbalken

Naturvården har historiskt sett sitt ursprung i områdesskyddet – att skydda särskilt värdefulla områden och objekt. Det var genom om- rådesskyddet den statliga naturvården tog sin början i Sverige för över hundra år sedan. Den 24 maj 1909 beslutade riksdagen om den första naturskyddslagstiftningen med bestämmelser om skydd av natur- minnesmärken. Samtidigt beslutade Sveriges riksdag om inrättande av Europas första nationalparker. De första nio nationalparkerna om- fattade till stor del fjällområden – Sarek, Stora Sjöfallet, Abisko, Pieljekaise och Sånfjället – men också urskogsområdet Hamra, kultur- landskapen Garphyttan och Ängsö samt delar av Gotska Sandön.1

Därefter har naturvårdslagstiftningen successivt utvecklats. Under 1930-talet växte friluftslivet och den sociala naturvården fram som allt viktigare frågor vid sidan av den vetenskapliga naturvården. År 1952 infördes naturskyddslagen som 1964 ersattes av naturvårdslagen. Naturvårdslagen upphävdes när miljöbalken trädde i kraft den 1 janu- ari 1999. Miljöbalkens bestämmelser om skyddad natur motsvarar i allt väsentligt naturvårdslagens regler.

Nationalpark, naturreservat och biotopskyddsområde är de tre skyddsformer som i huvudsak används för att formellt skydda skog för all framtid i Sverige. Dessa skyddsformer regleras i 7 kap. miljöbalken.

I allmänhet är skogsbruk inte tillåtet i dessa tre skyddsformer. Endast sådan skötsel som krävs för att bevara och utveckla natur- värdena och som beskrivs i områdets skötselplan eller i beslutet om formellt skydd, får bedrivas. De tre skyddsformerna som regleras i 7 kap. miljöbalken innebär därför, om skyddet innehåller föreskrif- ter mot skogsbruk, att skogsmarken i området är formellt avsatt för naturvård. I vissa, främst äldre, naturreservat regleras dock inte alltid

1Kungl. Maj:ts Nåd. Proposition N:o 125.

173

Skydd av skog

SOU 2020:73

skogsbruk. I dessa reservat är skogen alltså inte formellt skyddad och den räknas därför inte in i nationell statistik om skydd av skog.

6.1.1Nationalpark

Inrättande av nationalparker regleras i 7 kap. 2 § miljöbalken enligt följande:

Ett mark- eller vattenområde som tillhör staten får efter riksdagens med- givande av regeringen förklaras som nationalpark i syfte att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga till- stånd eller i väsentligt oförändrat skick.

Miljöbalken är i stort sett likalydande med bestämmelserna om natio- nalparker i naturskyddslagen från 1952 och naturvårdslagen från 1964 och innehåller väsentligen fyra kriterier: statligt ägande, storlek, representation av landskapstyper och naturtillstånd.

Nationalparkskriterierna har sin grund i internationella instrument som utarbetats inom ramen för den Internationella Naturvårds- unionen (IUCN) i samarbete med FN-organen UNESCO och UNEP.2 Miljöbalkens bestämmelser för urval av nationalparker sam- manfaller i allt väsentligt med de internationella kriterierna som dock är något utförligare. Den svenska nationalparksplanen3 anger följande sammanfattande kriterier. Nationalparker ska

–var för sig och tillsammans väl representera utbredda eller unika svenska landskapstyper i ett system över landet

–omfatta hela landskapsavsnitt på normalt minst 1 000 hektar

–till sin kärna och huvuddel vara natur med ursprunglig karaktär

–vara storslagna eller särpräglade i sitt slag och vara intressanta som sevärdheter

–ha höga naturvärden

–kunna skyddas effektivt och samtidigt utnyttjas för forskning, fri- luftsliv och turism utan att naturvärdena skadas.

2Se IUCN, Guidelines for Protected Areas Management Categories, 2008.

3Se Naturvårdsverket, Nationalparksplan för Sverige – Långsiktig plan, 2008.

174

SOU 2020:73

Skydd av skog

Nationalparksföreskrifter

Regeringen har i nationalparksförordningen för varje nationalpark föreskrivit i vilket angivet syfte parken bildats. Vården och förvalt- ningen av respektive nationalpark ska utgå från dessa syften.4

I 7 kap. 3 § miljöbalken anges att föreskrifter om vård och för- valtning av nationalparker och om inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten inom nationalparker får meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Det är Naturvårdsverket som i samråd med länsstyrelsen, meddelar nationalparksföreskrifter som kan innebära inskränkningar i bland annat samernas renskötselrätt och allemansrätten inom området. Om nationalparksföreskrifterna innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras ska ersätt- ning utgå enligt 31 kap. 4 § första stycket 1 miljöbalken.5 Då national- parker endast kan bildas på mark ägd av staten kan detta endast komma ifråga för de rättigheter som inte kräver ägande av mark, såsom ren- skötselrätt och fiskerätt.

Naturvårdsverket får även efter samråd med länsstyrelsen, kom- mun och Havs- och vattenmyndigheten besluta om en skötselplan för nationalparken. Det är berörd länsstyrelse som förvaltar nationalpar- kerna, utövar tillsyn och som kan lämna dispens från nationalparks- föreskrifterna.6 Skogsbruk i annan utsträckning än för naturvårds- ändamål och i enlighet med skötselplanen förekommer inte inom nationalparkerna.

I likhet med övriga områdesskydd får enligt 7 kap. 30 § miljöbalken även föreskrifter som reglerar allmänhetens rätt att färdas, vistas och om ordningen i övrigt inom området, meddelas om det behövs för att tillgodose syftet med skyddet.

4Se 1 och 3 §§ nationalparksförordningen (1987:938).

5Ersättning utgår dock inte om föreskriften innebär begränsning av rätten till jakt efter björn, lo, varg, älg eller örn, se 31 kap. 4 § andra stycket miljöbalken.

6Se 3 § andra stycket samt 5 § nationalparksförordning och 2 kap. 7 § miljötillsynsförordningen (2011:13). Notera att förvaltning i fallet Tyresta nationalpark i stället anförtrotts Stiftelsen Tyrestaskogen. Delar av förvaltningen av de nationalparker som ingår i världsarvet Laponia har enligt Laponiaförordningen (SFS 2011:840) överlåtits till föreningen Laponiatjuottjudus. På samma sätt styrs förvaltningen av Kosterhavets nationalpark av Kosterhavsdelegationen.

175

Skydd av skog

SOU 2020:73

Processen vid bildande av nationalpark

En nationalpark ägs av staten och staten har möjlighet att tillämpa expropriation för nationalparksändamål.7 Trots att bildandet av en nationalpark innebär en potentiell risk för konflikter mellan motstå- ende intressen, bland annat enskilda markägare som riskerar expro- priation eller samebyar vars renskötselrätt i området kan påverkas negativt, är det sällan denna risk förverkligas. Expropriation har till exempel aldrig tillämpats för nationalparksändamål om inte staten och markägarna har kommit överens. Naturvårdsverkets strategi och arbetssätt vid bildande av nationalparker utgår i dag från en process med lokal förankring där myndigheterna samverkar med lokala intres- sen och eftersträvar samsyn med markägare, närboende och olika intressegrupper. I arbetssättet ingår även att myndigheterna ska kom- municera och föra en dialog om till exempel skötsel och föreskrifter med dem som kan komma att beröras. Myndigheterna strävar efter lokalsamhällets aktiva deltagande i planering och genomförande i bild- andeprocessen.8

Processen för genomförande börjar med en förstudie där diskussio- ner förs mellan berörda kommuner, länsstyrelser och Naturvårdsverket. Området kartläggs och lokalbefolkning, företag och organisationer tillfrågas om sin inställning till bildandet och om hur området används i dagsläget. Om aktörerna är övervägande positiva under förstudien fattar Naturvårdsverket beslut om att inleda en process för bildande av en nationalpark. Efter förstudien inleds förberedelserna genom att en projektplan tas fram och styr-, arbets- och referensgrupper bildas. Området inventeras och förslag till formulering av bland annat syfte, skötselplan och föreskrifter utarbetas. Förhandling om köp eller byte av den mark som föreslås ingå i nationalparken inleds även med de markägare som berörs. När förberedelserna är klara skickas förslaget på remiss och som regel skickas förslaget vidare till regeringen endast i de fall remissinstanserna ställer sig positiva till förslaget.9

Ett aktuellt exempel på detta arbetssätt är processen för området Vålådalen-Sylarna-Helags som planerades bli nationalpark. Området ingår i Naturvårdsverkets plan för nya och utökade nationalparker och ett nationalparksprojekt för området påbörjades år 2015. Den

72 kap. 9 § expropriationslagen.

8Se Naturvårdsverket, Nationalparksplan för Sverige – Långsiktig plan, 2008, s. 85 f. samt Lokal förankring av naturvård genom deltagande och dialog, rapport 5264-0, 2003.

9Naturvårdsverket, Så bildas en nationalpark, 2015.

176

SOU 2020:73

Skydd av skog

föreslagna nationalparken skulle ha blivit Sveriges största, omfattande 23 kvadratmil. Naturvårdsverket hade som utgångspunkt att myndig- heten inte skulle lägga fram förslag om nationalpark i området om någon av de berörda kommunerna, någon berörd sameby eller Same- tinget motsatte sig bildandet. I maj 2019 meddelade Naturvårdsverket att processen avslutades eftersom en av de berörda parterna motsatte sig bildandet.

Arealer

Det finns i dagsläget 30 nationalparker i Sverige om sammanlagt 633 651 hektar på land, från Stenshuvuds nationalpark i söder till Vadvetjåkka nationalpark i norr.10 Av landarealen utgörs 97 300 hek- tar skogsmark varav 49 500 hektar produktiv skogsmark.

Inom ramen för den långsiktiga nationalparksplanen finns förslag till tio nya nationalparker samt till utvidgning av vissa befintliga parker. Om den långsiktiga nationalparksplanen genomförs kommer Sverige att ha 40 nationalparker och andelen nationalpark av landets skyddade natur kommer uppgå till cirka 35 procent. Den långsiktiga nationalparksplanen genomförs etappvis genom genomförandeplaner där Naturvårdsverket prioriterar vilka objekt från den långsiktiga nationalparksplanen som är mest aktuella att arbeta med de närmaste åren. Nuvarande genomförandeplan sträcker sig till och med år 2020.11

6.1.2Naturreservat

Inrättande av naturreservat regleras i 7 kap. 4 § miljöbalken enligt följande:

Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen för- klaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet.

Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också förklaras som naturreservat.

10SCB, Statistiska meddelande MI 41 SM 1901, Skyddad natur 2018-12-31 samt Skogsstyrel- sens, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark, rapport 2019/18.

11Naturvårdsverket, Nationalparksplan för Sverige – Genomförande 2015–2020, 2015.

177

Skydd av skog

SOU 2020:73

Möjligheten att avsätta mark- och vattenområden till naturreservat tillkom genom 1964 års naturvårdslag. Bestämmelserna om natur- reservat kompletterades med möjligheten att inrätta så kallade natur- vårdsområden. Skillnaden mellan dessa skyddsformer var framför allt att syftet med ett naturvårdsområde inte fick innebära behov av sådana föreskrifter att pågående markanvändning avsevärt försvåra- des. Det skulle därmed som regel inte heller utgå någon ersättning till markägaren vid bildandet av ett naturvårdsområde. Vid införandet av miljöbalken slogs dessa båda skyddsformer ihop till naturreservat, vars syfte numera kan omfatta både skydd som innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning och mindre ingripande före- skrifter. De naturvårdsområden som inrättats enligt naturvårdslagen ska vid tillämpning av miljöbalken betraktas som naturreservat.12

Reservatsändamålen

Bestämmelsen i 7 kap. 4 § miljöbalken medger att naturreservat bildas för flera olika ändamål. Det första syftet som anges i bestämmelsens första stycke är att biologisk mångfald ska bevaras. Det reservatsända- målet knyter an till miljöbalkens övergripande mål som uppställs i dess portalparagraf. För att uppnå detta syfte kan ett naturreservats- område behöva vara större än vad som omfattar de direkta natur- värdena, för att skapa en skyddande buffertzon. Det andra syftet som anges är att vårda och bevara värdefulla naturmiljöer. I begrep- pet ingår bland annat en vacker landskapsbild och geologiska värden som båda kan skyddas med hänvisning till att de utgör värdefull natur- miljö. Slutligen anger bestämmelsens första stycke att ett naturreser- vat kan bildas för att tillgodose behovet av områden för friluftslivet. Både tätortsnära områden och områden längre bort från bebyggelse kan utgöra ett sådant friluftsintresse som kan motivera att ett natur- reservat bildas.

Ett och samma naturreservat kan inrättas för att samtidigt fylla flera syften. Många områden har till exempel värden både från eko- logisk synpunkt och med hänsyn till sin naturskönhet. I den utsträck- ning de ekologiska värdena tål det, kan sådana områden samtidigt tillgodose behovet av rekreationsområden.

12Se 9 § lag (1998:811) om införande av miljöbalken.

178

SOU 2020:73

Skydd av skog

Ett särskilt reservatsändamål anges i bestämmelsens andra stycke och sammanhänger med EU:s så kallade naturvårdsdirektiv. De olika målen med direktiven kan genomföras genom bland annat inrättande av områdesskydd – i regel naturreservat. I de flesta fall finns förut- sättningar för nödvändig naturreservatsbildning redan enligt första stycket, men bestämmelsen i andra stycket ger möjlighet till skydd också i situationer där dessa regler inte räcker till.

Föreskrifter med mera.

Länsstyrelsen eller kommunen ska i reservatsbeslutet ange syftet med att naturreservatet bildas. Dessutom ska skälen för beslutet anges, vilket innebär att det ska framgå varför och på vilket sätt ett visst naturområde behöver ett långsiktigt skydd. Syftet med, och skälet till naturreservatet, utgör den ram inom vilken föreskrifter får med- delas för att det avsedda syftet med området ska uppnås.

I 7 kap. 5 § miljöbalken anges exempel på föreskrifter som kan meddelas: förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag, schaktning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel.

Vidare anges att en inskränkning får innebära att tillträde till om- rådet förbjuds under hela eller delar av året. Tillträdesförbud som meddelas enligt 7 kap. 5 § får antas ha sin verkan mot ägaren eller annan innehavare av särskild rätt till fastigheten. Länsstyrelsen eller kommunen som beslutat om naturreservat får nämligen, med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken, meddela de ordningsföreskrifter riktade mot allmänheten, som behövs för att naturreservatets syfte ska till- godoses. Sådana ordningsföreskrifter kan inskränka allemansrätten genom att reglera rätten för allmänheten att färdas och vistas i om- rådet och om ordning i övrigt i naturreservatet.13

Enligt 7 kap. 6 § miljöbalken får länsstyrelsen eller kommunen även förplikta markägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten att tåla de intrång som behövs för att tillgodose syftet med natur- reservatet genom att göra området tillgängligt för allmänheten på

13En ordningsföreskrift enligt 7 kap. 30 § miljöbalken är en sådan föreskrift som aktualiserar en skyldighet för länsstyrelsen att göra en konsekvensutredning enligt förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Naturvårdsverket anger dock i Processbeskrivning för bildande av naturreservat – konsekvensutredning, 2013, att en sådan konsekvensutredning i normalfallet inte behöver ske.

179

Skydd av skog

SOU 2020:73

olika sätt och ge förvaltaren möjlighet att utföra den naturvårdande skötsel som behövs. Den icke uttömmande listan på sådana åtgärder som anges i bestämmelsen är bland annat; anläggning av vägar, par- keringsplatser, vandringsleder, raststugor, sanitära inrättningar eller liknande anordningar för att gynna friluftslivet eller att det utförs röj- ning, slåtter, plantering, betesdrift eller avspärrning inom naturreser- vatet. Dessutom kan föreskrivas att markägaren kan förpliktas att tåla att det inom området genomförs undersökningar av djur- och växtarter samt av mark- och vattenförhållanden.

Det är således möjligt att i ett naturreservat på skogsmark medge visst skogsbruk, så länge syftet med reservatet uppnås. Den strategi för formellt skydd av skog som tagits fram av Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen anger dock att endast skogsbiologiska värdekärnor ska prioriteras för formellt skydd. Den nuvarande strategin anger till exempel att skogsområden med betydelse för rekreation och frilufts- liv endast ska bli föremål för formellt skydd om det samtidigt utgör en skogsbiologisk värdekärna.14 Då bevarandet av skogsbiologiska värdekärnor normalt inte kan förenas med skogsbruk förekommer därför nästan aldrig att skogsbruk tillåts inom de statsfinansierade naturreservat som tillkommit i modern tid. Det finns dock exempel på kommunala naturreservat avsedda endast för friluftsändamål där skogsbruk medges i viss utsträckning.15

Skötsel

I varje beslut om naturreservat ska även en skötselplan för reserva- tets långsiktiga vård ingå.16 Exempel på skötsel kan vara slåtter, bete och röjning, men också att anlägga och sköta stigar, parkeringsplatser och raststugor för friluftslivet. Vissa naturmiljöer som till exempel fjäll, myrar och gammelskogar kräver normalt ingen eller endast mycket begränsad skötsel. I kulturlandskapet måste däremot ofta betesmar- ker, slåtterängar och strandängar fortsätta skötas/brukas för att natur- och kulturmiljövärdena ska bibehållas. I skogsmark kan naturvårdande åtgärder vidtas som friställning av grova eller gamla lövträdssolitärer,

14Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad version 2017.

15Ett särpräglat exempel är det 9 mil långa och 6–9 m breda naturreservatet Vasaloppsspåret som inte medför begränsningar för skogsbruket.

163 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

180

SOU 2020:73

Skydd av skog

naturvårdsbränning, borthuggning av gran där granens expansion ut- gör ett hot mot det lokala ekosystemet, återställande av hydrologin eller att återskapa död ved och döende träd.

Länsstyrelsen ansvarar i regel för att förvalta statligt beslutade naturreservat och kommunen för att förvalta kommunalt beslutade reservat. Förvaltarens huvuduppgift är att ansvara för den skötsel som framgår av skötselplanen. Förvaltaren kan välja mellan att be- driva skötseln i egen regi eller att låta en entreprenör utföra det prak- tiska arbetet. Det är normalt staten som finansierar skötseln i statligt beslutade reservat, medan kommunen normalt bekostar skötseln i kommunala reservat. Under den senaste tioårsperioden har de direkta statliga kostnaderna för skötseln stadigt ökat då antalet naturreservat ökat under perioden.

Processen för bildande av naturreservat

Till skillnad från nationalparker kan naturreservat bildas på mark som tillhör annan än staten, till exempel kommun eller enskilda mark- ägare. Bildandet av naturreservat är ett myndighetsbeslut som inte förutsätter markägarens eller andra sakägares samtycke. I allmänhet försöker dock myndigheterna nå samförstånd med markägaren och andra sakägare om syftet och avsikterna med beslut om naturreser- vatet för att finna en överenskommelse.17

Processen vid bildande av naturreservat på skogsmark inleds van- ligtvis genom initiativ från länsstyrelsen med utgångspunkt i de prio- riteringar som anges i den nationella strategin för formellt skydd av skog. Det tilltänkta området beskrivs och avgränsas för att utgöra underlag till det fortsatta arbetet. Kunskapsunderlag om områdets naturvärden inhämtas i form av bland annat uppgifter om historisk och nuvarande markanvändning, utdrag ur fornminnesregistret, före- komster av landskapselement och strukturer av särskild betydelse för fauna och flora, förekomst av rödlistade arter eller indikator- och signalarter, kartmaterial, satellitbilder med mera.18 En fastighetsutred- ning genomförs vid behov, för att utreda sakägarkretsen i form av

17Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad version 2017, s. 18.

18Se Naturvårdsverket, Processbeskrivning för bildande av naturreservat – beskrivning av ett blivande naturreservat, 2015.

181

Skydd av skog

SOU 2020:73

fastighetsägare och innehavare av särskild rätt till området som be- rörs.19 Dessutom genomförs som regel en preliminär utstakning av naturreservatets gränser i fält av länsstyrelsen eller kommunen till- sammans med berörda markägare, för att användas bland annat som underlag vid den ekonomiska värdering av området.20 De formella gränserna bestäms dock slutligt först när reservatsbeslutet fattas. Be- rörda sakägare ska innan beslut fattas ges möjlighet att inkomma med yttranden och samråd ska ske med kommun och – i fallet då reser- vatet avser skogsmark – Skogsstyrelsen.21

Efter att beslutet har fattats har markägare rätt att föra talan mot beslutet och få det prövat av högre instans. Beslut om bildande av naturreservat och beslut om ersättning är två skilda processer och ärendetyper. Även begreppet sakägare har olika innebörd i de två pro- cesserna.22 Miljöbalkens regelsystem är utformat för att ersättnings- frågan ska hanteras efter beslut om bildande av naturreservat. I prak- tiken är denna ordningsföljd svår och närmast kontraproduktiv att upprätthålla. Ersättningsfrågan är oftast av central betydelse för fastig- hetsägaren och hänger i mycket hög grad samman med fastighets- ägarens acceptans av det planerade naturreservatet. Båda processerna hanteras därför som regel parallellt vilket är av stor vikt för samråds- klimatet.

När det gäller naturreservat erbjuder sig staten i en del fall att för- värva den del av fastigheten som planeras för eller omfattas av natur- reservatet. Detta är ett förfarande som ligger utanför miljöbalkens regelsystem och förutsätter att ett civilrättsligt köp mellan enskild och myndighet kan komma till stånd. Fram till år 2010 var det ganska vanligt att naturreservat bildades på statlig mark, som på detta vis först förvärvats av enskilda. I och med den lagändring som trädde i kraft därefter, och som ger rätt till förhöjd intrångsersättning, överstiger numera intrångsersättningen i många fall den köpeskilling som sta- ten kan erbjuda. Frivilliga försäljningar av reservatsmark är därför numera inte lika vanligt.

19Se Naturvårdsverket, Vägledning fastighetsutredning, dnr nv-04544-13, 2013. Miljöbalken och förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken innehåller inga formella regler om upp- rättande av fastighetsförteckning vid handläggning av ärenden för områdesskydd. Utgångs- punkten för vad som behöver utredas och dokumenteras bör därför grundas på bestämmel- serna om ersättning i 31 kap. miljöbalken och procedurreglerna för myndigheternas beslut i förordningen.

20Naturvårdsverket, Processbeskrivning bildande av naturreservat – gränsarbeten före beslut om naturreservat, 2015.

21Se 24–25 a §§ förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken.

22Prop. 1997/98:45 del 1 s. 483 ff.

182

SOU 2020:73

Skydd av skog

Arealer

Vid årsskiftet 2019/2020 fanns det totalt 5 111 naturreservat i Sverige. Av dessa är 4 642 statliga naturreservat, övriga är kommunala. Det finns dessutom 90 naturvårdsområden som instiftats med stöd av den äldre naturvårdslagen, men som numera omfattas av reglerna för naturreservat, omfattande ungefär 100 000 hektar land.

Den totala arealen för Sveriges alla naturreservat uppgick vid års- skiftet 2019/2020 till cirka 4,85 miljoner hektar varav 4 miljoner hek- tar på land. Sammanlagt motsvarar dessa skyddsformer därmed nästan 10 procent av Sveriges landareal. Av landarealen utgörs cirka 1,7 mil- joner hektar av skogsmark, varav cirka 950 000 hektar av produktiv skogsmark.23

6.1.3Kulturreservat

Enligt 7 kap. 9 § miljöbalken får ett mark- eller vattenområde för- klaras som kulturreservat i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. Bestämmelserna om kulturreservat överensstämmer med de som gäller för naturreservat även om skyddsändamålet är ett annat. Det kan således föreskrivas inskränkningar i rätten att till exempel avverka eller plantera skog, om det krävs för att uppnå det angivna syftet med kulturreservatet. På samma sätt kan en fastighetsägare förpliktas att tåla att till exempel parkeringsplatser eller vandrings- leder anordnas för att tillgängliggöra kulturreservatet för allmänheten, eller att röjning och gallring utförs. Bildandet av ett kulturreservat kan även kombineras med skydd enligt kulturmiljölagen.

Det finns sammanlagt 44 kulturreservat i Sverige, varav 34 har beslutats av länsstyrelser och tio av kommuner. Kulturreservat finns i princip över hela landet och omfattar sammanlagt cirka 7 500 hek- tar på land. Under 2010-talet har endast något enstaka kulturreservat tillkommit. Den främsta anledningen till att så få nya kulturreservat har bildats uppges vara brist på resurser, både från länsstyrelsernas sida och vad gäller den praktiska skötseln. Det finns inga särskilda statliga anslag för bildande eller förvaltning av kulturreservat.24 Er-

23SCB, Statistiskt meddelande MI 41 SM 2002, Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsätt- ningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark 2019, samt Naturvårdsverket, Återrapportering av skydd och åtgärder för värdefull natur 2017–2019, rapport 6920.

24Riksantikvarieämbetet, www.raa.se.

183

Skydd av skog

SOU 2020:73

sättning och kostnader för kulturreservat måste därför bekostas av Riksantikvarieämbetets allmänna anslag för bidrag till kulturmiljövård.

6.1.4Biotopskyddsområde

Inrättande av biotopskyddsområden regleras i 7 kap. 11 § miljöbalken:

Regeringen får i fråga om små mark- eller vattenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda meddela före- skrifter om

1.att samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet eller i en del av landet ska utgöra biotopskyddsområden, och

2.att en myndighet eller kommun i det enskilda fallet får besluta att ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde.

Med biotop avses i korthet naturtyp, det vill säga en enhetlig livs- miljö som erbjuder lämpliga levnadsvillkor för vissa växter och djur. Beslut om biotopskyddsområden kan i likhet med naturreservat bildas på enskild såväl som statlig mark. Biotopskyddsområden kan enligt bestämmelsen tillkomma på två sätt; genom normbeslut enligt första punkten eller genom förvaltningsbeslut enligt andra punkten.

Generellt biotopskydd

Normbeslut enligt första punkten, så kallat generellt biotopskydd, inrättas genom att regeringen meddelar föreskrifter om vilken typ av biotop som ska vara sådant biotopskyddsområde. Bestämmelserna innebär att de typer av mark- eller vattenområden som regeringen angett i bilaga 1 till förordningen (1998:1252) om områdesskydd en- ligt miljöbalken med mera utgör biotopskyddsområden i hela landet. En utgångspunkt är att markägaren utan svårighet ska kunna identi- fiera de typer av biotoper som omfattas av föreskrifterna och att det är önskvärt med ett generellt, långsiktigt skydd. Det generella biotop- skyddet enligt första punkten omfattar följande biotoper som endast finns inom odlingslandskapet: allér, källor med omgivande våtmark, odlingsrösen, pilevallar, småvatten och våtmarker, stenmurar och åker- holmar. Dessa biotoper definieras i bilaga 1 till förordningen och ut- gör biotopskyddsområden genom att uppfylla kriterierna, utan att

184

SOU 2020:73

Skydd av skog

markägaren för den skull informeras särskilt om skyddet eller att gränserna för området är markerade. En markägare har därmed en skyldighet att själv hålla sig informerad om förekomsten av generella biotopskyddsområden inom sin fastighet. Förekomsten av ett gene- rellt biotopskyddsområde inom fastigheten ger inte rätt till ersättning enligt 31 kap. miljöbalken.

Biotopskyddsområde

Enligt andra punkten i bestämmelsen får regeringen delegera möj- ligheten att besluta om ett biotopskyddsområde i det enskilda fallet till myndighet eller kommun, Regeringen har i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken med mera före- skrivit att Skogsstyrelsen eller en kommun får meddela förvaltnings- beslut om biotopskyddsområde inom sådan särskild skyddsvärd skogs- mark som anges i bilaga 2 till förordningen. Bilaga 2 till förordningen omfattar följande biotoptyper: brandfält, lövbrännor, äldre natur- skogsartade skogar, örtrika allundar, ravinskogar, mindre vattendrag och småvatten med omgivande mark, örtrika sumpskogar, äldre sand- skogar, äldre betespräglade skogar, kalkmarksskogar, rik- och kalkkärr, alkärr, hassellundar och hasselrika skogar, källor med omgivande våt- marker, myrholmar, ras- eller bergbranter, mark med mycket gamla träd, strand- eller svämskogar och strand- eller vattenmiljöer som hyser bestånd av hotade eller missgynnade arter eller som har en väsent- lig betydelse för hotade eller missgynnade arters fortlevnad. Ett om- råde som är av biotoptyp enligt bilaga 2, blir ett biotopskyddsområde först efter att ett förvaltningsbeslut fattats. Ett sådant beslut avgrän- sar även området geografiskt och ersättning kan utgå till markägaren, till skillnad mot det generella biotopskyddet.25

Att 7 kap. 11 § endast avser små markområden innebär som regel att det rör sig om skogsområden som är cirka 2–10 hektar stora. Enligt praxis har skyddsformen ansetts begränsat till områden som högst omfattar cirka 20 hektar.26 Ett biotopskyddsområde ska nor- malt omfatta hela den aktuella biotopen, utan hänsyn till fastighets-

25Se 6, 7a §§ förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

26Prop. 2008/09:214 s. 133 samt SKSFS 2013:1 Skogsstyrelsens allmänna råd till 7 kap. 11 § miljö- balken (1998:808) och 6 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

185

Skydd av skog

SOU 2020:73

gränser och kommungränser.27 För områden större än cirka 20 hek- tar anses naturreservat normalt vara en lämpligare områdesskydds- form.

Biotoptyperna enligt andra punkten definieras inte närmare i för- ordningen, men beskrivs i Skogsstyrelsens allmänna råd.28 Utgångs- punkten vid bildande av ett biotopskyddsområde är att skyddet ska omfatta särskild skyddsvärd skogsmark. Gränsen för det skyddade området följer därför biotopens gräns mot omgivande mark. Det innebär att det, till skillnad mot ett naturreservat, inte är möjligt att inkludera skyddszoner eller arronderingsmark i ett beslut om bio- topskyddsområde. Det finns dock inget hinder för att två biotop- skyddsområden av olika typ ligger intill varandra.

Processen för Skogsstyrelsens bildande av biotopskyddsområde

I samband med att Skogsstyrelsens initierar en process om områdes- skydd bedöms lämpligheten av ett biotopskydd i förhållande till andra möjligheter till bevarande, till exempel naturvårdsavtal, naturreservat och frivilliga avsättningar. Områdets sammanlagda kvaliteter liksom naturvärden i omgivningarna till exempel de regionala strategiernas värdetrakter, ska alltid beaktas och vägas in vid val av skyddsform.29

Bildande av ett biotopskyddsområde är en relativt enkel process. Handläggningstiden ska normalt inte överstiga åtta månader.30 I lik- het med processen för bildande av naturreservat eftersträvar myndig- heterna att komma överens med markägaren vid bildande av biotop- skyddsområde. Det innebär att markägaren har rätt till full information i ärendet och ska förstå syftet och avsikterna med förslaget. Beslut som rör ett blivande biotopskyddsområde föregås därför av informa- tion till markägaren om varför det aktuella området behöver skyddas,

27Skogsstyrelsens rutin, Bildande av biotopskyddsområden, H-28/2014. Där anges även ”Om särskilda skäl föreligger kan beslut om biotopskydd omfatta endast den del av biotopen som ligger på en av flera berörda fastigheter. Ett sådant exempel kan vara att det föreligger ett akut hot mot den delen av biotopen och att det är oklara ägarförhållanden som tar tid att utreda på den andra fastigheten. Ett annat exempel kan vara att ägarna till en av fastigheterna tar ett frivilligt ansvar, alternativt ingår ett naturvårdsavtal, för sin del av det planerade biotopskyddsområdet. En förutsättning är att hela biotopen kommer att säkerställas med någon skyddsform.”

28SKSFS 2013:1, Skogsstyrelsens allmänna råd till 7 kap. 11 § miljöbalken (1998:808) och 6 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

29Skogsstyrelsens rutin, Bildande av biotopskyddsområden, s. 5.

30Se Skogsstyrelsens rutin, Bildande av biotopskyddsområden, s. 8. Handläggningstid på upp till 18 månader kan dock accepteras i vissa fall.

186

SOU 2020:73

Skydd av skog

hur det ska skötas för att värdena ska bestå, och hur olika verksam- heter och åtgärder skulle kunna skada naturmiljön. Processen ska vara inriktad på att finna lösningar som innebär att inskränkningar i mark- användningen inte ska vara mer ingripande än vad som är nödvändigt för att syftet med biotopskyddsområdet ska uppnås.31 Skogsstyrelsen strävar efter att träffa fastighetsägaren i fält för att där tydliggöra bio- topens särskilda natur- och kulturmiljövärden och föreslagen avgräns- ning. I den inledande dialogen efterfrågar Skogsstyrelsen även fastig- hetsägarens egna avsikter och målsättning med området och utreder möjligheten till frivillig avsättning. Skogsstyrelsen gör även en sak- ägarutredning, både genom arkivefterforskningar och genom samtal med markägare, beträffande bland annat såld avverkningsrätt, för att bedöma vilka som kommer att beröras av beslutet.

Avgränsningen av biotopskyddsområdet görs i fält, då även fastig- hetsägare uppmanas att delta. För att tydliggöra vilka naturvärden som särskilt bör beaktas vid förvaltning av ett biotopskyddsområde samt eventuellt behov av naturvårdande skötsel, innehåller biotopskydds- beslutet en beskrivning av områdets befintliga naturvärden och dess önskvärda utveckling. Beskrivningen av ett biotopskyddsområdes önskvärda utveckling utgörs av ett antal kortfattade och övergripande standardformuleringar. Dessa ska fungera som stöd och vägledning vid exempelvis bedömning av behovet av naturvårdande skötselåtgär- der, handläggning av eventuella dispensansökningar och bedömning av om skadliga åtgärder vidtagits inom biotopskyddsområdet. Doku- mentationen utgör, tillsammans med tidigare inventeringar och infor- mation om områdets historik, underlag för framtagandet av områdets målbild.

Innan beslut fattas ska sakägare ges möjlighet att yttra sig och Skogsstyrelsen ska samråda med berörd länsstyrelse och kommun. I likhet med ett beslut om naturreservat kan ett beslut om biotop- skyddsområde ske genom tvång. Skogsstyrelsen har dock som utgångs- punkt att en överenskommelse om ersättning ska nås med mark- ägaren innan ett beslut fattas, men om det inte kan ske utgör inte detta något formellt hinder mot att besluta om biotopskydd.

31Se Naturvårdsverkets handbok 2012:1 – Biotopskyddsområden, Vägledning om tillämpningen av 7 kapitlet 11 § miljöbalken.

187

Skydd av skog

SOU 2020:73

Brukningsrestriktioner

Till skillnad mot naturreservat innehåller ett beslut om biotopskydds- område inte några särskilda föreskrifter som begränsar användningen av området. I stället anges i 7 kap. 11 § andra stycket det väsentliga skyddet för biotopskyddsområden; Man får inte inom området be- driva verksamhet eller vidta åtgärder som kan skada naturmiljön. I allmänhet gäller detta arbetsföretag av olika slag. Skogsstyrelsens allmänna råd till bestämmelsen anger allmänna exempel; Grävning, dikning, schaktning, utfyllning med eller tippning av avfall eller över- skottsmassor samt anordnande av upplag. Exempel på skogsbruksåtgär- der som enligt de allmänna råden kan skada naturmiljön är föryngrings- avverkning, gallring, röjning, plockhuggning, selektiv avverkning av de äldsta träden, upparbetning av vindfällda träd, avverkning av ham- lade träd, uttag av bränd eller död ved, markberedning, plantering, sådd, byggande av skogsbilväg, körning med maskiner, gödsling, kalk- ning, dikning och dikesrensning.32 Om det finns särskilda skäl, får Skogsstyrelsen bevilja dispens från förbudet i det enskilda fallet.

Trots att ett biotopskyddsområde geografiskt begränsas till den skyddsvärda biotopen och inte innefattar någon buffertzon ska hän- syn, enligt bland annat 2 kap. 6 § och 3 kap. 6 § miljöbalken, tas till områdets naturvärden, även vid åtgärder som vidtas utanför områ- det, om dessa kan påverka naturvärdena.

Bestämmelser till områdets skydd kan ges också med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken vilket innebär att ordningsföreskrifter för allmänheten kan föreskrivas. Det intrång i brukandet på fastigheten som ett biotopskyddsområde, enligt 7 kap. 11 § första stycket andra punkten, medför ger markägaren rätt till ersättning enligt 31 kap. miljöbalken.

Skötsel

Enligt 7 kap. 11 § tredje stycket får de åtgärder som behövs för att vårda naturvärdena i ett biotopskyddsområde vidtas av den myndig- het som regeringen bestämmer, vilket i fallet skogsmark är Skogs- styrelsen. Innan en åtgärd vidtas ska den som äger eller har särskild rätt till området underrättas särskilt. Åtgärderna bör enligt Skogs- styrelsens allmänna råd till bestämmelsen avse åtgärder för att för-

32SKSFS 2013:1, Allmänna råd till verksamhet eller åtgärder som kan skada naturmiljön.

188

SOU 2020:73

Skydd av skog

stärka eller bevara områdets naturvärden och biologiska mångfald. Behov av sådan vård finns särskilt för de kulturpräglade biotoperna. Exempel på skötselåtgärder är selektivt uttag av uppväxande gran i lövbiotoper, avverkning av främmande trädslag, bränning, bete, slåtter, hamling, frihuggning av vårdträd och mycket gamla träd, återställ- ande av öppna bryn och gläntor, igenläggning av diken, borttagande av avfall eller tippade överskottsmassor och andra upplag.33

Skogsstyrelsen ansvarar för att ett biotopskyddsområde utveck- las i linje med den målbild och de skötselbehov som angetts för om- råden vid beslutet. Ett överklagbart beslut om skötselåtgärd fattas av Skogsstyrelsen innan åtgärden utförs. Åtgärden utförs antingen av markägaren eller upphandlas av Skogsstyrelsen om inte markägaren kan eller vill utföra åtgärderna själv. Ersättning till markägaren för att utföra åtgärden ska vara marknadsmässig. Träden i ett biotop- skyddsområde är markägarens egendom och som regel tillfaller där- för eventuellt virke som tas ut vid en skötselåtgärd, markägaren.34

Arealer

Det fanns vid årsskiftet 2019/2020 totalt 8 490 biotopskyddsområ- den i skogsmark som sammanlagt omfattade cirka 31 800 hektar land, varav cirka 30 600 hektar produktiv skogsmark. Medelstorleken för ett biotopskyddsområde är cirka 3,7 hektar.35

6.1.5Ersättning vid områdesskydd

Utredningen har i kapitel 5 översiktligt redogjort för egendoms- skyddet: dess bakgrund, räckvidd och tillämpning. Frågor om ersätt- ning till markägare vid områdesskydd uppkommer tidigt under pro- cessen även om den formella rätten till ersättning uppkommer först när ett beslut om områdesskydd vinner laga kraft.

I ersättningsfrågan, finns det en skyldighet för myndigheterna att ingå förhandling med markägare och, om möjligt, teckna en överens-

33SKSFS 2013:1, Allmänna råd till åtgärder som behövs för att vårda biotopskyddsområde.

34Skogsstyrelsens rutin, Skötsel av områden med biotopskydd eller naturvårdsavtal, 2018.

35Skogsstyrelsen, Biotopskydd och naturvårdsavtal 2019, Statistisk meddelande, JO1402 SM 2001, <

	miljöbalken.............................................................	212
6.2.5	Natura 2000-områden med mera..........................	213
6.3 Naturvårdsavtal .....................................................................		219
6.3.1	Myndigheternas riktlinjer för naturvårdsavtal.....	221
6.3.2	Ersättning för naturvårdsavtal ..............................	223
6.3.3	Sanktioner vid avtalsbrott .....................................	225
6.3.4	Särskilda former av naturvårdsavtal......................	226

6.4 Frivilliga avsättningar och miljöhänsyn ..............................		232
6.4.1	Frivilliga avsättningar............................................	232

	skogsvårdslagen.....................................................	236
6.5 Improduktiv skogsmark.......................................................		242
6.6 Myndigheternas arbete med formellt skydd av skog..............		244
6.6.1	Anslag ....................................................................	244
6.6.2	Nationell strategi för formellt skydd av skog .....	244
6.6.3	Initiering av områdesskydd ..................................	251

	initiativ ...................................................................	252
6.6.5	ESAB......................................................................	253
6.6.6	Markägares upplevelser av formellt skydd...........	256

	skog ........................................................................	257
6.7 Nordisk jämförelse ...............................................................		268
6.7.1	Finland ...................................................................	268
6.7.2	Norge .....................................................................	278

Del 1
Sammanfattning ................................................................		27
1	Författningsförslag.....................................................	61
1.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)............	61
1.2	Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) ....	63

1.4 Förslag till förordning om ändring i
skogsvårdsförordningen (1993:1096) ....................................	70

	(2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen	.................. 75
2	Uppdraget och dess genomförande..............................	77
2.1	Utredningens uppdrag............................................................	77
2.2	Utredningens genomförande .................................................	79
3	Den svenska skogen...................................................	83
3.1	Skogsmarken ...........................................................................	83
3.2	Ägarstruktur............................................................................	85
3.3	Kunskap om skogstillståndet .................................................	88
		5

3.4	Skogens skötsel.......................................................................		89
	3.4.1	Trakthyggesbruk .....................................................	90
	3.4.2	Hyggesfria metoder ................................................	92
	3.4.3	Andra skötselåtgärder.............................................	95
3.5	Virkesproduktion och ekonomi ............................................		96
3.6	Miljövärden och naturvård.....................................................		98
	3.6.1	Biologisk mångfald................................................	100
	3.6.2	Ekosystemtjänster.................................................	101
	3.6.3	Rödlistade och hotade arter..................................	102
	3.6.4	Död ved och biologisk mångfald .........................	105

	samt mängden död ved .........................................	111
3.6.6	Konnektivitet i landskapet....................................	113
3.6.7	Representativitet av skogstyper ...........................	115
3.6.8	Kritiska tröskelvärden för specialiserade arter ....	115
3.6.9	Naturvårdande skötsel ..........................................	116

	miljöhänsyn och impediment ..............................................		117
3.8	Tillståndet för biologisk mångfald i världen .......................		120
4	Svensk skogspolitik..................................................		125
4.1	Historisk tillbakablick..........................................................		125
4.2	1993 års skogspolitiska beslut..............................................		130
	4.2.1	Sektorsansvar.........................................................	131
	4.2.2	Frihet under ansvar ...............................................	138
4.3	Skogsvårdslagen ....................................................................		139
4.4	Miljöbalken ...........................................................................		143
4.5	Certifiering............................................................................		145
4.6	Nationella skogsprogrammet ..............................................		148
5	Äganderätt ..............................................................		151
5.1	Begreppet äganderätt............................................................		151
	5.1.1	Äganderätten till mark..........................................	153

SOU 2020:73	Innehåll
5.2 Egendomsskyddet.................................................................	156

		egendomsskydd .....................................................	158
	5.2.3	Egendomsskyddet i EKMR ..................................	167
	5.2.4	Renskötselrätten och egendomsskyddet..............	169
	5.2.5	Rättighetsskydd .....................................................	170
6	Skydd av skog .........................................................		173
6.1	Områdesskydd enligt miljöbalken .......................................		173
	6.1.1	Nationalpark ..........................................................	174
	6.1.2	Naturreservat .........................................................	177
	6.1.3	Kulturreservat ........................................................	183
	6.1.4	Biotopskyddsområde.............................................	184
	6.1.5	Ersättning vid områdesskydd ...............................	189

	miljöbalken.............................................................	202
6.1.7	Sanktioner ..............................................................	203

		Norge och Sverige .................................................	287
7	En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen ......		289
7.1	Utredningens utgångspunkter.............................................		289
7.2	Cirkulär bioekonomi............................................................		290
	7.2.1	Utmaningar och hinder för hållbar
		omställning till en cirkulär bioekonomi...............	296

	bioekonomi............................................................	300
7.3 Svensk skogsnäring...............................................................		306
7.3.1	Tillväxt och avverkning.........................................	306

	i skogsindustrin .....................................................	307
7.3.3	Skogsnäringens råvaruflöden................................	308
7.3.4	Skogsnäringens cirkulära flöden ..........................	310

SOU 2020:73		Innehåll
7.3.5	Skogsindustrins produkter....................................	311

		av skogsindustrins flöden......................................	317
7.4	Andra näringar med bas i skogen.........................................		321
	7.4.1	Rennäring ...............................................................	321
	7.4.2	Naturturism och friluftsliv ...................................	323
	7.4.3	Livsmedelsproduktion...........................................	325
7.5	Svensk bioekonomi ...............................................................		328

		produkter ...............................................................	331
	7.5.2	Sysselsättning inom biobaserad ekonomi ............	332
7.6	Potential för en ökad cirkulär bioekonomi .........................		333
7.7	Utbud och efterfrågan av skogsråvara .................................		335
	7.7.1	Framtida ökad efterfrågan på skogsråvara ...........	335
	7.7.2	Möjligt utbud av skogsråvara................................	345
	7.7.3	En jämförelse mellan utbud och efterfrågan........	347
7.8	Studier för möjlighet till ökade tillväxt................................		349
	7.8.1	MINT-utredningen ...............................................	349

	för skogsproduktion..............................................	349
7.8.3	Samverkansprocess för skogsproduktion ............	351

	infrias? ...................................................................................	362
7.10	Hur påverkas skogsnäringen av skydd av skog? .................	366
7.11	Hur påverkas förutsättningarna för att nå mål
	med närings- och landsbygdspolitiken av behovet
	av skydd av skog?..................................................................	368

8	Svensk miljöpolitik och Sveriges internationella
	åtaganden om biologisk mångfald..............................		371
8.1	Utredningsuppdraget ...........................................................		371
8.2	Miljöpolitiken för biologisk mångfald i skogen .................		373
8.3	Agenda 2030..........................................................................		375
	8.3.1	Agenda 2030 och det svenska
		miljömålssystemet.................................................	377
	8.3.2	Uppföljning av Agenda 2030................................	379
8.4	Konventionen om biologisk mångfald (CBD)...................		380
	8.4.1	Konventionens strategiska plan och Aichimålen...	382
	8.4.2	Sveriges genomförande av CBD...........................	384
	8.4.3	Sveriges rapportering till CBD.............................	385
	8.4.4	Hur bör Aichimålen tolkas? .................................	389
	8.4.5	Aichimål 5..............................................................	390
	8.4.6	Aichimål 7..............................................................	393
	8.4.7	Aichimål 9..............................................................	395
	8.4.8	Aichimål 11............................................................	397
	8.4.9	Aichimål 12............................................................	414
8.5	EU:s strategi för genomförandet av CBD ..........................		417
	8.5.1	Den europeiska gröna given .................................	418
8.6	Andra internationella överenskommelser ...........................		420
	8.6.1	Skogsprinciperna ...................................................	420
	8.6.2	United Nations Forum on Forests (UNFF) ......	421
	8.6.3	Internationella naturvårdsunionen (IUCN) .......	422
8.7	Art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet....................		424
	8.7.1	Art- och habitatdirektivet.....................................	425
	8.7.2	Fågeldirektivet.......................................................	439
8.8	Naturvårdsdirektiven i svensk rätt ......................................		441
	8.8.1	Natura 2000 ...........................................................	441
	8.8.2	Artskyddsförordningen ........................................	443

SOU 2020:73	Innehåll
8.9 Uppföljning av art- och habitatdirektivet ...........................	444

	statusen för Natura 2000-nätverket......................	457
8.10 Ramdirektivet för vatten ......................................................		459
8.10.1	Skogsbrukets påverkan på vatten..........................	459
8.10.2	Ramdirektivet för vatten .......................................	459

		för vatten................................................................	461
	8.10.4 Uppföljning av ramdirektivet för vatten..............		464
8.11	FN:s klimatkonvention och klimatavtalet från Paris..........		465
8.12	Det svenska miljömålssystemet ...........................................		466
	8.12.1 Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv .....		468
	8.12.2	Etappmål ................................................................	470
	8.12.3	Uppföljningen av miljökvalitetsmål
		och etappmål ..........................................................	471
	8.12.4 Uppföljning av Levande skogar ............................		471
	8.12.5 Uppföljning av Ett rikt växt- och djurliv .............		478
	8.12.6	Uppföljning av etappmål.......................................	479
8.13	Utredningens analys av Sveriges åtaganden
	om biologisk mångfald..........................................................		482

Innehåll		SOU 2020:73
18.6 Förslaget till förordning om ändring i förordningen
(2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen ..............		1172
Särskilda yttranden ........................................................		1175
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2019:46..........................................	1237
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2020:63..........................................	1261

Figur 3.4	Markägarkarta
	Markägare med mer än 1000 ha skog (januari 2020)