Utvinning ur alunskiffer
Kunskapssammanställning om miljörisker och förslag till skärpning av regelverket
Betänkande av 2020 års Alunskifferutredning
Stockholm 2020
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90
E-post: kundservice@nj.se
Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslagsfoto: Mikael Erlström
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020
ISBN 978-91-38-25118-8
ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet Ibrahim Baylan
Regeringen beslutade den 12 mars 2020 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att förutsättningslöst analysera hur regelverket för utvinning av metaller och mineral från alunskiffer kan skärpas (Dir. 2020:26). Helén Leijon förordnades som särskild utredare och Kristina Forsbacka anställdes som sekreterare samma dag. Fr.o.m. den 1 maj 2020 anställdes Rebecka Johansson till sekreterare och fr.o.m.
1juni 2020 anställdes Kristina Forsbacka som huvudsekreterare. Ut- redningen har antagit namnet 2020 års Alunskifferutredning.
Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 6 april pro- fessor Lena Alakangas, professor emeritus Bert Allard, branschjurist Kerstin Brinnen, professor Christian Ekberg, statsgeolog Mikael Erlström, utredare Ann-Marie Fällman, utredare Lina Gunnarsson Kerney, rättssakkunnig Linn Hamstad, förbundsjurist Åsa Hill, sak- kunnig Greger Ledung, tekniska rådet Lena Nilsson, ämnesrådet Katarina Persson Nilsson, sakkunnig Jonas Rudberg, departements- sekreterare Jörgen Sundin och departementssekreterare Björn Thews.
Det tekniska rådet Lena Nilsson och utredare Lina Gunnarsson Kerney entledigades från sina uppdrag den 18 juni 2020, samma dag förordnades berggrundsgeolog Anna-Karin Rasmussen till expert, lik- som det tekniska rådet Erik Olauson.
Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med förordnade experter. Utredningen har sammanträtt vid fyra tillfällen.
Betänkandet har skrivits i vi-form. Jag är emellertid ensam ansva- rig för samtliga bedömningar och förslag.
Särskilda yttranden har lämnats av Bert Allard, Åsa Hill och Jonas Rudberg.
Mitt uppdrag är härmed slutfört och jag överlämnar mitt betän- kande Utvinning ur alunskiffer Kunskapssammanställning om miljörisker och förslag till skärpning av regelverket (SOU 2020:71).
Umeå i november 2020
Helén Leijon
/ Kristina Forsbacka
Rebecka Johansson
Ordlista
Adsorption |
Gas eller i vätska upplöst ämne som fäster |
|
sig vid ytan på fast material eller en annan |
|
vätska. Sker genom svagare eller starkare |
|
bindningar. |
Alkalisk lakning |
Vid mineralutvinning metoder att lösa |
|
mineral ur en malm med alkaliska lösningar |
|
(högt pH). |
Alunskifferformation |
En tydlig avgränsad sekvens med berg- |
|
grundslager med alunskiffer och enstaka |
|
lager/linser med kalksten och orsten. For- |
|
mationen representerar berggrundslager |
|
från mellersta kambrium (mioling), övre |
|
kambrium (furong) och yngre ordovicium |
|
(tremadoc) dvs. 509–478 miljoner år gam- |
|
mal berggrund. |
Anrikning |
Process att öka koncentrationen av malm- |
|
mineral i en malm vid mineralutvinning. |
|
Anrikning omfattar generellt metoderna, |
|
gravimetrisk anrikning, magnetisk separa- |
|
tion, flotation och lakning. |
Anrikningssand |
Under anrikningen produceras slig eller |
|
koncentrat samt utvinningsavfall, vanligt- |
|
vis s.k. anrikningssand. |
Anrikningsverk |
En anläggning där man förädlar malm genom |
|
mekanisk och/eller kemisk behandling och |
|
framställer ett koncentrat av värdefulla |
|
malmmineral. |
11
OrdlistaSOU 2020:71
BAT |
Förkortning för bästa tillgängliga teknik |
|
(eng. Best Available Techniques). Ett be- |
|
grepp som definieras i Industriutsläpps- |
|
direktivet (IED). |
Bitumen |
Naturligt förekommande brun-svart orga- |
|
niskt material bildat av kerogen i samband |
|
med olje- och gasbildningsprocesser i berg- |
|
grunden. Lättantändligt oftast i fast form. |
|
Lösligt i organiska lösningsmedel. |
BREF-dokument |
Förkortning för Best Available Technique |
|
Reference Document. BREF-dokument är |
|
branschvisa sammanställningar av teknik. |
Bränd kalk |
Bränd kalk (CaO) tillverkas genom upp- |
|
hettning av krossad kalksten till cirka |
|
1 100°C. Bränd kalk används bland annat |
|
vid tillverkning av stål och vid cellulosa- |
|
tillverkning. |
Dagbrott |
Benämning på gruvbrytning som sker i |
|
dagen och inte under jord. |
Epok |
Tidsenhet för definition av geologisk ålder. |
Fosforit |
Fosforit är en sedimentär bergart rik på |
|
fosfatmineral. |
Fyndighet |
Ett vidare begrepp för malm, mineraltill- |
|
gång eller mineralreserv. Fyndighet är det |
|
begrepp som används i miljöbalken och i |
|
minerallagen. |
Fältspat |
Mineralgrupp bestående av aluminiumsili- |
|
kater med natrium, kalium eller kalcium. |
Glaukonit |
Grönfärgat mineral tillhörande glimmer- |
|
gruppen som uppträder i sedimentära berg- |
|
arter med marint ursprung. |
Glimmer/ |
En mineralgrupp som huvudsakligen består |
Glimmerskiffer |
av aluminiumsilikater och främst kalium, |
|
magnesium samt järn. Biotit och muskovit |
|
är två vanliga glimmermineral. Glimmer |
|
kan lätt delas i tunna skivor samt tål höga |
|
temperaturer och isolerar värme väl. Glim- |
|
merskiffer är en omvandlad skiffrig bergart |
|
som innehåller stor andel glimmermineral. |
Gråberg |
Ofyndigt berg, berg som inte är brytvärt. |
|
Innehåller inte tillräcklig mängd av det |
|
sökta mineralet eller har andra egenskaper |
|
som utesluter anrikning. Gråberg tas bort |
|
för att malmen ska nås eller för att stabili- |
|
sera dagbrott och tunnlar. Brukar oftast |
|
vara ett avfall (utvinningsavfall) och läggs |
|
i upplag i gruvans närhet. Gråberg kallas |
|
ibland också ”sidoberg”. |
Indunstning |
Process som innebär att man får man en |
|
högre koncentration av en lösning genom |
|
förångning. Processen kan upprepas och |
|
göras i flertalet steg. |
Innovationskritiska |
Metaller och mineral som bedöms som nöd- |
metaller och mineral |
vändiga för miljö- och teknikinnovationer. |
In situ |
Uttrycket betyder i översättning från latin |
|
”på plats”. Vid mineralutvinning metoder |
|
att anrika ämnen ur berggrunden utan loss- |
|
görning och transport. Vid uppskattning |
|
av malmvärde en mycket grov uppskatt- |
|
ning av värdet av mineral i berget. En upp- |
|
skattning som inte ligger till grund för |
|
ekonomisk rapportering. |
Kaledoniderna |
Bergskedja bildad när de nordeuropeiska |
|
(Baltica) och nordamerikanska (Laurentia) |
|
plattorna kolliderade för cirka 400 miljo- |
|
ner år sedan. |
Kambrium/Kambrisk |
Kambrium är en geologisk period. Började |
|
för 541 miljoner år sedan och slutade när |
|
ordovicium tog vid för 485 miljoner år sedan. |
|
Kambrisk – Från denna geologiska period. |
OrdlistaSOU 2020:71
Kolm |
Ett slags stenkol som förekommer i den |
|
övre delen av den kambriska alunskiffern i |
|
Västergötland (Billingen), Närke och Öster- |
|
götland. Den bildar centimetertjocka och |
|
decimeterlånga bollar. Kan innehålla upp |
|
till 5 kg uran per ton. |
Koncessionsmineral |
Särskilt utpekade mineraliska ämnen (metal- |
|
ler, vissa industrimineral samt olja, gas och |
|
kol) som omfattas av minerallagen. |
Lakning |
Metoder att lösa upp mineral ur en malm |
|
med en reaktiv lösning, vanligtvis syra, cya- |
|
nid eller alkalisk lösning. Ur lösningen kan |
|
exempelvis metaller erhållas med elektro- |
|
lys, kemisk fällning eller vätskeextraktion. |
Litostratigrafi |
Indelning av berg och jordarter i karakte- |
|
ristiska geologiska lager och serier. |
Malm |
En i naturen förekommande mineralkon- |
|
centration som är brytvärd ur ekonomisk |
|
synvinkel, där ett eller flera ämnen kan |
|
utvinnas. Malm är således, i den striktaste |
|
betydelsen, ett ekonomiskt begrepp. Ofta |
|
används dock termen malm i en bredare |
|
betydelse där alla ”malmer” inte nödvän- |
|
digtvis måste vara ekonomiskt lönsamma |
|
att utvinna just i denna stund. Mer väl- |
|
definierade begrepp är mineraltillgång och |
|
mineralreserv. |
Markavvattning |
En åtgärd som utförs för att avvattna mark, |
|
när det inte är fråga om att avleda avlopps- |
|
vatten eller att sänka eller tappa ur ett |
|
vattenområde eller att skydda mot vatten, |
|
utan syftet med åtgärden är att varaktigt |
|
öka en fastighets lämplighet för något visst |
|
ändamål. |
Metall |
En metall är ett grundämne eller en leger- |
|
ing (ett material med metalliska egen- |
|
skaper vilket består av två eller fler grund- |
|
ämnen varav minst ett är metall). Metallen |
|
kan beroende på deras fysikaliska och |
|
kemiska egenskaper, delas i järnmalmer, |
|
icke-järnhaltiga metaller, ädelmetaller och |
|
specialmetaller. Sällsynta jordartsmetaller |
|
ingår i gruppen specialmetaller. |
Miljökvalitetsnormer |
Bestämmelser enligt kapitel 5 i miljöbalken |
|
om krav på kvaliteten på luft, vatten, mark |
|
eller miljö i övrigt. Normerna omfattar ett |
|
visst geografiskt område och beslutas av |
|
regering eller myndighet. |
Mineral |
En kemisk förening eller ett grundämne |
|
med en väldefinierad kemisk sammansätt- |
|
ning och en i normala fall ordnad kristall- |
|
struktur, som bildats genom en geologisk |
|
process. Ett eller flera mineral bygger upp |
|
bergarterna. |
Mineralisering |
En naturlig ansamling av mineral. När |
|
denna förekommer i ekonomiskt brytvärd |
|
mängd uppstår en fyndighet (betecknas då |
|
mineraltillgång eller mineralreserv). |
Mineralreserv |
Den del av en känd eller indikerad mine- |
|
raltillgång som är ekonomiskt möjligt att |
|
utvinna. För att en mineraltillgång ska |
|
klassas som mineralreserv krävs att lämp- |
|
liga värderingar och studier har gjorts och |
|
modifierats med hänsyn till realistiskt an- |
|
tagna brytnings- och vidare förädlingsmeto- |
|
der, samt ekonomiska, marknadsmässiga, |
|
legala, miljömässiga, sociala och politiska |
|
faktorer. Beroende på ökad grad av geo- |
|
logisk kunskap och säkerhet delas mine- |
|
ralreserver in i kategorierna sannolik mine- |
|
ralreserv och bevisad mineralreserv. |
OrdlistaSOU 2020:71
Mineraltillgång |
En koncentration av ekonomiskt intres- |
|
santa förekomster av mineral i eller på |
|
jordskorpan i en sådan form, kvalitet och |
|
kvantitet att det finns rimliga möjligheter |
|
till eventuell ekonomisk utvinning. Läge, |
|
kvantitet, halt, kontinuitet och andra geo- |
|
logiska kännetecken av en mineraltillgång |
|
är kända, uppskattade eller tolkade utifrån |
|
specifika geologiska fakta, provtagning |
|
och kunskap. Beroende på ökad grad av geo- |
|
logisk kunskap och säkerhet delas mineral- |
|
tillgångar in i kategorierna antagen mineral- |
|
tillgång, indikerad mineraltillgång och känd |
|
mineraltillgång. |
Ordovicium/ |
Ordovicium är en geologisk period. Bör- |
Ordovicisk |
jade för 488 miljoner år sedan när Kam- |
|
brium tog slut och avslutades när Silur tog |
|
vid för 443 miljoner år sedan. Ordovicisk |
|
– från denna geologiska period. |
Orsten |
En kalksten som är rik på organiskt mate- |
|
rial. Uppträder som linser och bankar i |
|
alunskiffern. |
Polymetallisk |
En malm med flera utvinningsbara metaller. |
Prospektering |
Annat ord för undersökningsarbete, det |
|
vill säga arbetet att leta efter ekonomiskt |
|
intressanta mineral (malmer) genom syste- |
|
matiska undersökningar av berggrunden. |
Provbrytning |
Görs för att få en bättre förståelse för |
|
materialets anrikningstekniska egenskaper |
|
inför en framtida kommersiell gruvdrift. |
|
Provbrytning utgör inte utvinning i mine- |
|
rallagens mening (däremot enligt utvin- |
|
ningsavfallsförordningens mening). |
Pyrolys |
En process där ett ämne upphettas i en |
|
syrefri miljö till en hög temperatur, (500– |
|
1 000°C) så att det sönderfaller utan att |
|
förbränning sker. Vid pyrolys avgår flyktiga |
|
ämnen i gasform. |
Recipient |
Ett ytvattenområde eller grundvattenmaga- |
|
sin till vilket det sker utsläpp av förore- |
|
ningar, direkt eller indirekt. |
REE |
Förkortning för Rare Earth Elements (eng.). |
|
En grupp metalliska ämnen som generellt |
|
förekommer i små mängder i jordskorpan |
|
(sällsynta jordartsmetaller). Har stor be- |
|
tydelse inom teknik för energiomställning. |
Rostning |
Vid anrikning av malmer via upphettning |
|
av malm eller slig, ofta för att oxidera sul- |
|
fidmineral till oxidmineral. |
Rödfyr |
Avfall från alunskifferbränning. |
Sandmagasin |
En anläggning för deponi av finkornigt |
|
gruvavfall från anrikningsverk. |
Skolla/skoll- |
En skolla är oftast en skiva av berggrund |
berggrund |
som förflyttas i samband med bergskedje- |
|
bildning och veckning. Kan repeteras genom |
|
flertalet överskjutningar och ligga staplade |
|
på varandra. |
Släckt kalk |
Släckt kalk Ca(OH)2 bildas genom att |
|
bränd kalk (CaO) reagerar med vatten. |
|
Släckt kalk eller kalciumhydroxid används |
|
i murbruk. |
Stratigrafi |
Geologiska avlagringarnas inbördes ord- |
|
ningsföljd och ålder. |
Syralakning |
Anrikningsmetod där syra (exempelvis sva- |
|
velsyra) tillsätts för att accelerera upplös- |
|
ning av metaller i mineral. |
Täkt |
Brytning och bearbetning av bland annat |
|
berg, naturgrus, torv och andra jordarter. |
|
Definitionen på täkt är ett arbetsföretag |
|
som primärt syftar till att nyttiggöra det |
|
uttagna materialet. |
OrdlistaSOU 2020:71
Utvinningsavfall |
Enligt utvinningsavfallsförordningen defi- |
|
nieras utvinningsavfall som avfall som upp- |
|
kommit som en direkt följd av prospek- |
|
tering, utvinning eller bearbetning eller |
|
som en direkt följd av lagring av utvunnet |
|
material innan bearbetning av materialet |
|
har avslutats. |
Sammanfattning
Utredningen har analyserat hur regelverket för utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer kan skärpas och tagit fram förslag på regel- skärpningar. Vi har även redogjort för vilka metaller och mineral som kan förekomma i alunskiffern i Sverige, sammanställt kunskap om alun- skifferns sammansättning och miljörisker förknippande med metall- och mineralutvinning ur alunskiffer samt identifierat kunskapsluckor. Utifrån denna kunskapssammanställning föreslår vi ett antal åtgär- der för att öka kunskapen om hanteringen av miljörisker i samband med utvinning ur alunskiffer.
Vi har beaktat förslag från andra relevanta utredningar som är under beredning.
Utredningens förslag
Vi har analyserat hur regelverket för utvinning av metaller och mine- ral från alunskiffer kan skärpas. Utifrån vår analys har vi tagit fram följande förslag som leder till högre krav på den verksamhetsutövare som planerar utvinning ur alunskiffer.
Vi föreslår regelskärpningar som innebär:
•att sökanden i ansökan om undersökningstillstånd och bearbet- ningskoncession särskilt ska ange om ansökan avser alunskiffer,
•att bearbetningskoncession som avser alunskiffer endast får beviljas den som visar att den är lämplig att bedriva sådan bearbetning och
•att frågan om påverkan på jord- och skogsbruket ska utredas sär- skilt i koncessionsärendet efter underrättelse från bergmästaren.
Sammanfattning |
SOU 2020:71 |
Därutöver föreslår vi en myndighetsgemensam vägledning för till- lämpning av bestämmelser avseende frågan om påverkan på jord- och skogsbruket. Vi föreslår även ett antal åtgärder för att öka kunskapen kring hantering av de miljörisker som är förknippade med metall- och mineralutvinning ur alunskiffer. Med beaktande av de kunskapsluckor som har identifierats föreslår vi bland annat att information samman- ställs i databaser samt forskningsåtgärder.
Grön omställning och behovet av innovationskritiska metaller och mineral
Bakgrunden till uppdraget är ett ökat intresse för prospektering i alun- skiffer. De ämnen som efterfrågas är så kallade innovationskritiska metaller och mineral. Det är råvaror som är avgörande för samhällets välfärd, utveckling och gröna omställning.
Riksdagen har satt upp ambitiösa mål för det svenska klimatarbe- tet och regeringen har som ambition att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland. EU har också lanserat den europeiska gröna given, med syfte att göra Europa till världens första klimatneutrala kontinent med nettonollutsläpp 2050.
Den gröna omställningen kommer att kräva omfattande invester- ingar i ny teknik, förändrade produktionsprocesser och ökad elektri- fiering. En nyckelfaktor för utvecklingen av grön teknik är tillgången till innovationskritiska metaller och mineral. Enligt Världsbanken förväntas behovet av metaller och mineral som krävs för sol- och vind- kraft samt elektrifiering av transportsektorn öka med flera hundra procent fram till 2050. Exempel på metaller och mineral som behövs är litium, kobolt, grafit och vissa sällsynta jordartsmetaller. EU är i stor utsträckning beroende av import av de flesta av dessa metaller och mineral, i vissa fall upp till 98–100 procent av behovet. Produk- tionen av många av dessa råvaror är koncentrerad till länder utanför EU, såsom Kina och Kongo-Kinshasa. EU:s importberoende inne- bär en risk för medlemsstaternas ekonomier och försörjningstrygg- het samt även en risk för bristande kontroll över att produktionen uppfyller unionens krav på miljömässig och social hållbarhet.
Den svenska alunskiffern innehåller, i varierande halter, de flesta av de olika metaller och mineral som behövs för den gröna omställ- ningen och som EU i dag är importberoende av. Ämnena förekom-
SOU 2020:71 |
Sammanfattning |
mer också i gruvavfall och annat avfall. I dag pågår projekt för att de också ska kunna återvinnas ur sekundära källor i framtiden.
Kunskapssammanställning om miljörisker
Det finns ingen pågående brytning av innovationskritiska metaller och mineral i alunskiffer och någon sådan brytning har inte heller tidigare skett i Sverige. När frågan om brytning i alunskiffer nu aktua- liseras finns det oro för de miljörisker som är förknippade med verk- samheten.
Det är femtio år sedan det senast skedde brytning i alunskiffer i Sverige. Det är viktigt att notera att den brytning i alunskiffer som historiskt bedrivits avsåg andra ämnen och skedde med stöd av annan lagstiftning och bedömdes enligt helt andra miljökrav än vad som gäller i dag.
Utredningen har biståtts av en expertgrupp med flera av landets ledande experter inom relevanta områden. Tillsammans har vi tagit fram ett kunskapsunderlag om alunskiffer och analyserat de miljö- risker som finns förknippade med alunskifferns egenskaper och ut- vinning av metaller och mineral ur bergarten.
De egenskaper hos alunskiffern som potentiellt kan utgöra miljö- riskfaktorer är förekomst och vittring av sulfider samt förekomsten och utlakning av uran, och dess dotter-isotoper. Vittring av sulfider kan leda till att surt lakvatten bildas vilket ökar mobilitet av ett flertal metaller. Vilka grundämnen som frigörs beror på massornas kemiska och mineralogiska sammansättning, mineralens lakbarhet, metallers mobilitet och vilken typ av utvinningsteknik som används. Betydel- sen av förekommande organiska materials påverkan på metallers ut- lakning och mobilitet är en annan viktig faktor. Om inte tillräckliga skyddsåtgärder vidtas för att förhindra att metaller frigörs kan det få konsekvenser för vattenkvalitet och miljön.
Dessa miljörisker är inte unika för just alunskiffer, men den kom- plexa sammansättningen i alunskiffer gör att det är svårt att bedöma miljöriskerna och valet av lämpliga skyddsåtgärder.
Sammanfattning |
SOU 2020:71 |
Analys av regelverket
Vi har analyserat de författningsreglerade krav som ställs på verk- samhetsutövare inom prövningsprocessens olika steg. Vi konstaterar att såväl minerallagen som miljöbalken ställer höga krav på verksam- hetsutövaren. Därtill kommer ett antal förslag under beredning som utgör viktiga tillägg till befintligt regelverk. Det gäller bland annat förslag om avfallshanteringsplanens roll och krav på utformningen av den ekonomiska säkerhet som verksamhetsutövaren ska ställa för miljöriskerna. Alunskifferns komplexa sammansättning och att be- arbetningen troligen kommer att kräva ny teknik är omständigheter som gör att vi föreslår att kraven på de verksamhetsutövare som av- ser att bedriva verksamhet i alunskiffer skärps.
Då jord- och skogsbruk förekommer inom områden med alun- skiffer, och då denna markanvändning inte omfattas av regelverket om riksintressen, föreslår vi även att reglerna kring tillvaratagande av dessa intressen förtydligas.
Vi har även analyserat möjligheten att införa skärpta regler i form av särskilda kompletterande miljökrav för utvinning ur alunskiffer. Vi har i denna analys kommit fram till att de enskilda miljörisker som är förknippade med utvinningen inte är unika för alunskiffer samt att regelverkets generella utformning gör att förekommande och till- kommande miljörisker omfattas av och hanteras inom befintligt regel- verk. Vi föreslår därför inte några skärpta regler som tar sikte på miljö- riskerna vid utvinning ur alunskiffer. Nuvarande regelverk i miljöbalken, inklusive utvinningsavfallsförordningen, med de tillägg som är under beredning, är enligt vår mening tillräckligt för att prövningsmyndig- heterna ska kunna bedöma och hantera potentiella miljörisker vid undersökning av och utvinning ur alunskiffer på ett relevant sätt.
Samlad konsekvensbedömning
Förslaget att ansökan ska innehålla uppgift om verksamheten sker i alunskiffer höjer uppmärksamheten kring detta hos prövningsmyn- digheten och berörda aktörer. Förslaget gör det också möjligt att identifiera och följa upp verksamhet som avser alunskiffer. Förslaget om lämplighetsprövning ökar förutsättningarna för att den som be- viljas bearbetningskoncession har den kunskap och de ekonomiska förutsättningar som krävs för att bedriva sådan verksamhet. Förslaget
SOU 2020:71 |
Sammanfattning |
om bergmästarens underrättelse till Jordbruksverket och Skogssty- relsen ökar förutsättningarna för att skyddet för den brukningsvärda marken uppmärksammas och beaktas inom prövningsprocessen. Det- samma gäller för den vägledning som vi föreslår.
De kunskapsinsatser som föreslås medför att kunskapsnivån och kompetensen höjs på myndighetsnivå, liksom hos övriga aktörer. Detta bör leda till mer välgrundade beslut i prövningsprocessen jämfört med om åtgärderna inte vidtas, vilket i sin tur ökar förutsättningarna för positiva effekter för miljön lokalt. Förslaget om kartläggning och offentliggörande av innehåll i befintligt avfall från alunskiffer bedöms kunna leda till ökad sekundärutvinning, med positiva effekter för miljön som följd.
Eftersom förslagen inte begränsar möjligheten till framtida utvin- ning av innovationskritiska metaller och mineral bedöms förslagen inte ha någon betydande negativ påverkan på investeringsklimatet i den svenska mineralindustrin, eller på möjligheterna till tillgodogörande av innovationskritiska ämnen av vikt för förnybar energi och annan högteknologisk produktion av vikt för den gröna omställningen.
Förslagen bedöms ha begränsade konsekvenser för innehavare av rättigheter kopplade till utvinning ur alunskiffer.
Sverige och EU är beroende av import av innovationskritiska metaller och mineral från länder med mindre utvecklad miljölagstift- ning. Om sådan utvinning i stället sker på ett hållbart sätt i Sverige ger det positiva effekter för miljön globalt samt bidrar till ökad för- sörjningstrygghet inom Sverige och EU.
Summary
The inquiry has analysed how the regulations for the extraction of metals and minerals from alum shale can be tightened, and produced proposals for tightening the rules. We have also reported on the metals and minerals that can occur in alum shale in Sweden, compiled knowledge about the composition of alum shale and the environmental risks associated with metal and mineral extraction from alum shale, and identified knowledge gaps. Based on this compilation of know- ledge, we propose a number of measures to enhance knowledge about the management of environmental risks in connection with extrac- tion from alum shale.
We have considered proposals from other relevant inquiries that are being prepared.
The inquiry’s proposals
We have analysed how the regulations for the extraction of metals and minerals from alum shale can be tightened. Based on our analysis, we have produced the following proposals that lead to more stringent requirements being made on the operator planning extraction from alum shale.
We propose tighter rules which would entail:
•that when an application refers to operations in alum shale the party applying for an exploration permit or exploitation concession must state this,
•that an exploitation concession relating to alum shale may only be granted to an operator that demonstrates its suitability to carry out such processing; and
25
•that the issue of the impact on agriculture and forestry must be investigated separately in the concession application after notifica- tion from the Chief Mining Inspector.
In addition, we propose multi-agency guidance for the application of regulations on the issue of the impact on agriculture and forestry. We also propose a number of measures to increase knowledge about managing the environmental risks associated with metal and mineral extraction from alum shale. Taking into account the knowledge gaps that have been identified, we propose, among other things, that in- formation be compiled in databases and through research measures.
Green transition and the need for innovation-critical metals and minerals
The background to the remit is an increased interest in prospecting for alum shale. The substances that are in demand are what are known as innovation-critical metals and minerals. These are raw materials that are crucial for society’s welfare, development and the green transition.
The Riksdag (Swedish parliament) has set ambitious goals for Swedish climate efforts, and the government’s ambition is for Sweden to become the world’s first fossil-free welfare nation. The EU has also launched the European Green Deal, with the aim of making Europe the world’s first climate-neutral continent with net zero emissions by 2050.
The green transition will require extensive investments in new technology, changed production processes and increased electrifica- tion. A key factor for the development of green technology is the availability of innovation-critical metals and minerals. According to the World Bank, the need for metals and minerals required for solar and wind power and for the electrification of the transport sector is expected to increase by several hundred per cent by 2050. Examples of the metals and minerals needed include lithium, cobalt, graphite and some rare earth metals. The EU is largely dependent on being able to import most of these metals and minerals, in some cases up to 98–100 per cent of its demand. The production of many of these raw materials is concentrated in countries outside the EU, such as China and the Democratic Republic of the Congo. The EU’s depen-
dence on imports poses a risk to the economies of the Member States and to the security of supply, as well as risking a lack of control over whether production meets the EU’s requirements for environmental and social sustainability.
Swedish alum shale contains, in varying concentrations, most of the various metals and minerals needed for the green transition and for which the EU currently depends on imports. These substances also occur in mining waste and other waste. Today, projects are in progress to ensure that they can also be recycled from secondary sources in the future.
Compilation of knowledge about environmental risks
There is no ongoing mining of innovation-critical metals and minerals in alum shale, nor has such mining taken place in Sweden before. Now that the issue of mining in alum shale has been raised, there are concerns about the environmental risks associated with the operation.
It is fifty years since such mining last took place in Sweden. It is important to note that the mining in alum shale that has historically been conducted concerned other substances and took place with the support of other legislation, being assessed according to completely different environmental requirements than those applicable today.
The inquiry has been assisted by an expert group including several of the country’s leading experts in relevant fields. Together we have produced a knowledge base on alum shale and analysed the environ- mental risks associated with the properties of alum shale and the extraction of metals and minerals from the rock.
The properties of alum shale that could potentially constitute en- vironmental risk factors are the presence and weathering of sul- phides, as well as the presence and leaching of uranium and its daughter isotopes. Weathering of sulphides can lead to the formation of acidic leachate, which increases the mobility of several metals. Which ele- ments are released depends on the chemical and mineralogical com- position of the compounds, the leachability of the minerals, the mobility of metals and the type of extraction technology used. The importance of the impact of existing organic materials on the leach- ing and mobility of metals is another important factor. A failure to
take adequate precautions to prevent the release of metals can have consequences for water quality and the environment.
These environmental risks are not unique to alum shale, but the complex composition of alum shale makes it difficult to assess the environmental risks and the choice of appropriate precautions.
Analysis of the regulations
We have analysed the statutory requirements placed on operators at the various stages of the permit assessment process. We note that both the Minerals Act and the Environmental Code place high de- mands on the operator. In addition, a number of proposals are being prepared which constitute important additions to existing regula- tions. This includes proposals on the role of the waste management plan and requirements for the format of the financial security that the operator must provide for the environmental risks. The complex composition of alum shale and the need for new technology for extraction from alum shale are circumstances that lead us to propose that the requirements for operators who intend to conduct business in alum shale be tightened.
As agriculture and forestry occur in areas with alum shale, and as this land use is not covered by the regulations on national interests, we also propose that the rules regarding the protection of these interests be clarified.
We have also analysed the possibility of introducing stricter rules in the form of special supplementary environmental requirements for extraction from alum shale. In this analysis, we have concluded that the individual environmental risks associated with extraction are not unique to alum shale, and that the general structure of the regula- tions means that existing and additional environmental risks are covered by and managed within existing regulations. We therefore do not propose any stricter rules aimed at the environmental risks of extraction from alum shale. The current regulations in the Environ- mental Code, including the Regulation on the Extraction of Waste, with the supplements that are being prepared, are in our opinion suf- ficient for the permit assessment authorities to be able to appropri- ately assess and manage potential environmental risks from the exploration of and extraction from alum shale.
Overall impact analysis
The proposal that the application must contain information on whether the works involve alum shale raises the attention of the permit assess- ment authority and the actors concerned. The proposal also makes it possible to identify and follow up activities relating to alum shale. The proposal for suitability assessment makes it more likely that those who are granted an exploitation concession have the know- ledge and financial situation required to conduct such activities. The proposal for the Chief Mining Inspector’s notification to the Swedish Board of Agriculture and the Swedish Forest Agency improves the chances of the protection of high-grade farming land to be afforded more attention and taken into account in the permit assessment process. The same applies to the guidance we propose.
The knowledge initiatives proposed ensure that the level of know- ledge and competence is raised at government agency level, just as among other actors. This should lead to more informed decisions in the permit assessment process compared to the situation were the measures not to be taken, which in turn improves the odds of pos- itive effects for the local environment. The proposal to map and publish the contents of existing waste from alum shale is judged to lead to increased secondary extraction, thus resulting in positive effects for the environment.
As the proposals do not limit the possibility of future extraction of innovation-critical metals and minerals, the proposals are not con- sidered to have a significant negative impact on the investment climate on the Swedish mineral industry, or on the potential for utilising innovation-critical substances of importance for renewable energy and other high-tech production of importance to the green transition.
The proposals are judged to have limited consequences for holders of rights linked to extraction from alum shale.
Sweden and the EU are dependent on imports of innovation- critical metals and minerals from countries with less developed environ- mental legislation. The fact that such extraction takes place sustainably in Sweden instead therefore has positive effects for the environment globally and contributes to an improvement in the security of supply within Sweden and the EU.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring av minerallagen (1991:45)
Härigenom föreskrivs i fråga om minerallagen (1991:45) att 4 kap. 2 § och 8 kap. 6 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
4 kap.
2§
Koncession ska meddelas, om
1.en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad, och
2.fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen.
Koncession för bearbetning |
Koncession för bearbetning |
av olja eller gasformiga kolväten |
av olja eller gasformiga kolväten |
får beviljas endast den som visar |
eller bearbetning i alunskiffer får |
att den är lämplig att bedriva så- |
beviljas endast den som visar att |
dan bearbetning. |
den är lämplig att bedriva sådan |
|
bearbetning. |
I ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap. och 5 kap.
15 § miljöbalken tillämpas.
Om ett ärende om beviljande av koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar, ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet.
I ärenden om beviljande av koncession ska en specifik miljö- bedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken.
31
Författningsförslag |
SOU 2020:71 |
Koncession får inte strida mot detaljplan eller områdesbestäm- melser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
8 kap.
6 a §
Söker någon koncession på en fyndighet, får förordnande om behövlig utredning meddelas, om bearbetningen kan medföra väsent- lig skada på jord- eller skogsbruket och om frågan inte kan bedömas på annat sätt.
Bergmästaren ska efter samråd med länsstyrelsen underrätta statens jordbruksverk respektive skogssty- relsen om bearbetningen kan antas medföra sådan skada på jord- eller skogsbruket.
Förordnande meddelas av statens jordbruksverk beträffande jord- bruket och av skogsstyrelsen beträffande skogsbruket.
Innan förordnande meddelas skall samråd ske med länsstyrelsen. Sökanden i koncessionsärendet skall ersätta kostnaderna för utred- ningen. Om det finns särskilda skäl får han befrias från ersättnings-
skyldigheten helt eller delvis.
Ersättningen för utredningen bestäms av den myndighet som har förordnat om utredningen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
SOU 2020:71 |
Författningsförslag |
1.2Förslag till förordning om ändring av mineralförordningen (1992:285)
Härigenom föreskrivs i fråga om mineralförordningen (1992:285) att 1 och 17 §§ ska ha följande lydelse.
1 §
En ansökan om undersökningstillstånd ska vara skriftlig och ges in till bergmästaren. Den ska innehålla uppgifter om
1.sökandens namn, hemvist och adress samt kontaktperson om sökanden är en juridisk person,
2.det eller de koncessionsmineral ansökningen avser,
3.det eller de områden som avses med ansökan,
3a. för det fall ansökan avser undersökning i alunskiffer, uppgift om detta,
4.huruvida det inom området finns områden som omfattas av bestämmelserna i 3 kap. 6–7 §§ eller 17 kap. 3 § minerallagen (1991:45),
5.huruvida förhållandena är sådana som avses i 2 kap. 4 § mine- rallagen,
6.huruvida förhållandena är sådana som anges i 2 kap. 9 § mine- rallagen,
7.de omständigheter, som i enlighet med 2 kap. 2 § första stycket minerallagen talar för att undersökning i området kan leda till fynd av koncessionsmineral,
8.den benämning som sökanden föreslår på undersökningsom- rådet, och
9.den planerade verksamhetens inverkan på allmänna och en- skilda intressen samt om de åtgärder som, enligt sökandens upp- fattning, behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt.
Om ansökan avser något annat mineral än olja, gasformiga kol- väten eller diamant, ska ansökan dessutom innehålla uppgifter om de fastigheter som berörs av ansökan samt fastighetsägarnas och andra, för sökanden kända, sakägares namn och adress.
Om bergmästaren begär det ska sökanden ge in en plan för hur undersökningsarbetet ska bedrivas och en utredning om sina möj- ligheter att fullfölja planen.
Författningsförslag |
SOU 2020:71 |
Till ansökningshandlingarna ska sökanden foga en karta där det område som omfattas av ansökan är utmärkt. Kartan, som ska ges in i det antal exemplar som bergmästaren bestämmer, ska vara i skala om minst 1:10 000, eller om bergmästaren medger det, i annan skala, dock minst 1:100 000.
17 §
En ansökan om bearbetningskoncession ska vara skriftlig, ges in till bergmästaren och innehålla den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 4 kap. 2 § femte stycket minerallagen (1991:45) samt upp- gifter om
1.sökandens namn, hemvist och adress samt kontaktperson om sökanden är en juridisk person,
2.det eller de koncessionsmineral ansökan avser,
3.det område och den tid som avses med ansökan,
4.de fastigheter som berörs av ansökan samt fastighetsägarnas och andra, för sökanden kända, sakägares namn och adress,
4a. för det fall ansökan avser be- arbetning i alunskiffer, uppgift om detta,
5.huruvida det inom eller omedelbart intill området finns om- råden som omfattas av bestämmelserna i 5 kap. 10 § eller 17 kap. 3 § minerallagen,
6.huruvida det finns sådan företrädesrätt som avses i 4 kap. 3 § minerallagen,
7.huruvida det finns sådant förhållande som nämns i 4 kap. 4 § minerallagen,
8.den planerade verksamhetens inverkan på allmänna och en- skilda intressen samt de åtgärder som, enligt sökandens uppfattning, behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt,
9. sökandens plan för den pla- |
9. sökandens plan för den pla- |
nerade verksamheten och, om an- |
nerade verksamheten och, om an- |
sökningen avser olja eller gasfor- |
sökningen avser olja eller gasfor- |
miga kolväten, en utredning om |
miga kolväten, eller bearbetning i |
sökandens tekniska och eko- |
alunskiffer, en utredning om sökan- |
nomiska möjligheter att fullfölja |
dens tekniska och ekonomiska |
planen, |
möjligheter att fullfölja planen, |
SOU 2020:71 |
Författningsförslag |
10.undersökningstillstånd som sökanden har eller har haft inom området,
11.de huvudsakliga villkor som enligt sökandens uppfattning bör gälla för verksamheten, och
12.den benämning sökanden föreslår på koncessionsområdet. Bergmästaren ska i varje särskilt fall efter samråd med sökanden
bestämma i hur många exemplar ansökan och de handlingar som av- ses i 18 § ska ges in.
Bergmästaren får i ett enskilt fall medge undantag från föreskrif- terna i första stycket om sökanden i det begärda koncessionsom- rådet redan innehar utmål.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.
2Utredningens uppdrag
och betänkandets disposition
2.1Vårt uppdrag
Regeringen har gett 2020 års alunskifferutredning i uppdrag att för- utsättningslöst analysera hur regelverket för utvinning av metaller och mineral från alunskiffer kan skärpas. Utredningen får även före- slå åtgärder för att öka kunskapen om hantering av de miljörisker som är förknippade med metall- och mineralutvinning ur alunskiffer. Därutöver ska ett antal kunskapssammanställningar göras inom rela- terade områden.
Utredningens direktiv finns i sin helhet i bilaga 1. Här följer en sammanställning av vad utredningen ska analysera och föreslå. Ut- redningen ska:
•redogöra för vilka metaller och mineral som kan förekomma i alunskiffern i Sverige och som med beaktande av tillgången glo- balt kan vara relevanta för inhemsk utvinning samt vara av vikt för utveckling av grön energi och annan högteknologisk utveckling. I denna redogörelse ska även ingå förekomsten av dessa metaller och mineral i sekundära källor i Sverige, till exempel gruvavfall, elektronikavfall och slagg från förädling av metaller.
•sammanställa kunskap och identifiera kunskapsluckor när det gäller miljörisker vid utvinning av metaller och mineral ur alun- skiffer. Kunskapsinhämtningen ska avse alla delar av processen, från det att prospektering startar till dess att gruvverksamhets- området ska stängas och återställas samt tiden därefter.
37
Utredningens uppdrag och betänkandets disposition |
SOU 2020:71 |
•analysera hur regelverket för utvinning av metaller och mineral från alunskiffer kan skärpas. Analysen ska omfatta samtliga delar av prövningsprocessen, till exempel frågor som rör en prospektörs lämplighet, avfallshanteringen samt bedömningen av om en enskild verksamhet får bedrivas på det sätt och på den plats som anges i tillståndsansökan.
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2020.
2.1.1Utredningens arbetsformer
Det faktiska utredningsarbetet har pågått under tiden april 2020 till november 2020. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med förordnade experter.
I utredningen ingår 15 experter med erfarenhet från den akade- miska forskningen, myndigheter, domstol, bransch- och intresse- organisationer samt departement. Utredningen har hållit fyra gemen- samma expertgruppsmöten samt ett stort antal arbetsmöten med olika experter, enskilt eller i mindre grupper.
Samtliga experter har lämnat viktiga bidrag till utredningsarbetet. Kunskapssammanställningen i kapitel 5, liksom bilaga 7 och 8, byg- ger till övervägande del på dessa bidrag. Övriga delar av betänkandet har utformats i dialog med experterna, även om alla inlämnade syn- punkter och förslag inte beaktats fullt ut. Sammantaget har exper- terna bidragit till att frågorna kunnat belysas ur såväl forsknings- och myndighetsperspektiv som markägar- och industriperspektiv. Deras bidrag har varit helt avgörande för utredningsarbetet och det slutliga resultatet i form av detta betänkande.
Utredaren och kansliet har i utredningsarbetet även haft kontakt med bergmästaren, Strålsäkerhetsmyndigheten, länsstyrelserna i Norr- botten, Västerbotten och Västernorrland samt med Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Fossilfritt Sverige. Samtal har även förts med företrädare för bolag som bedriver gruv- och prospekteringsverksam- het och återvinningsindustrin samt med forskare och sakkunniga inom området.
SOU 2020:71 |
Utredningens uppdrag och betänkandets disposition |
2.1.2Avgränsningar
Utredningen har en tydlig avgränsning i att utredningsarbetet ska fokusera på gruvverksamhet i alunskiffer. Parallellt med den här ut- redningen pågår dels andra utredningar inom närliggande områden, dels beredning i Regeringskansliet av tidigare utredningsförslag. Ut- redningen ska beakta det arbetet.
2.2Utredningens utgångspunkter
Behov av metaller och mineral till grön teknik
Utvecklingen av grön teknik för att klara samhällets klimatomställ- ning förutsätter god tillgång till metaller och mineral som inte tidi- gare har varit efterfrågade på världsmarknaden. Alunskiffer inne- håller flera av dessa sällsynta och innovationskritiska ämnen.
Europa är till stor del beroende av import av de metaller som är nödvändiga för bland annat elektrifiering, förnybara energitekniker och energilagring. EU-kommissionen har listat material som bedöms vara kritiska för vårt samhälle och för välfärden, så kallade råvaror av avgörande betydelse. I Sverige är det möjligt att hitta vanadin och andra innovationskritiska metaller och mineral bland annat i alun- skiffer. Det förekommer i dag inte någon utvinning av vanadin eller andra kritiska metaller och mineral i Sverige.
Utredningen ska redogöra för vilka metaller och mineral som kan förekomma i alunskiffern i Sverige och som med beaktande av till- gången globalt kan vara relevanta för inhemsk utvinning samt vara av vikt för utveckling av grön energi och annan högteknologisk ut- veckling.
Minska miljörisker vid utvinning ur alunskiffer
Utvinningen av de ämnen i alunskiffern som är av vikt för den gröna omställningen kan innebära risker för miljön.
Alunskiffern skiljer sig i struktur och sammansättning från andra bergarter i Sverige, i vilka det i dag finns etablerad gruvdrift. Utvin- ning av innovationskritiska metaller och mineral ur alunskiffer i Sverige skulle vara en ny företeelse. För närvarande har fem bolag gällande
Utredningens uppdrag och betänkandets disposition |
SOU 2020:71 |
undersökningstillstånd i alunskiffer för ett antal områden i Sverige. Ett bolag har beviljats bearbetningskoncession för utvinning av biogas.
Utredningen har fått i uppdrag att sammanställa kunskap och iden- tifiera kunskapsluckor när det gäller miljörisker vid utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer.
Utredningen ska också analysera hur regelverket för utvinning av metaller och mineral från alunskiffer kan skärpas. Analysen ska om- fatta samtliga delar av prövningsprocessen, till exempel frågor som rör en prospektörs lämplighet, avfallshanteringen samt bedömningen av om en enskild verksamhet får bedrivas på det sätt och på den plats som anges i tillståndsansökan.
Utredningen ska också redogöra för förekomsten av dessa ämnen i sekundära källor i Sverige, till exempel i gruvavfall, elektronikavfall och slagg från förädling av metaller.
Fortsatt attraktiv gruvnation
Sverige är en av EU:s ledande gruv- och mineralnationer. Gruvnär- ingen är en viktig del av den svenska industrin och är betydelsefull för landets tillväxt och ekonomi. Gruvnäringen utgör en bas för svensk export, den har stor betydelse för sysselsättningen i vissa regioner och är värdefull för utvecklingen av svensk tillverkningsindustri.
Svensk minerallagstiftning är central för att styra investerings- klimatet inom mineralnäringen. Ett av syftena med lagstiftningen är att skapa intresse för prospektering och brytning av sådana metaller och mineral som är nödvändiga för samhällets gröna omställning. En annan viktig del i den svenska mineralpolitiken är att styra mot cir- kulära modeller och utvinning ur sekundära material.
Utredningens förslag ska vara förenliga med och verka för att Sverige även i fortsättningen ska vara ett föregångsland för en hållbar utveckling inom mineralnäringen samt för fortsatt utveckling av grön teknik. Det ökande behovet av innovationskritiska metaller och mineral av vikt för omställningen till grön energi ska beaktas i utform- ningen av förslagen, liksom ambitionen att varken den teknologiska utvecklingen eller investeringsklimatet ska försämras.
SOU 2020:71 |
Utredningens uppdrag och betänkandets disposition |
2.3Betänkandets disposition
Betänkandet inleds med kapitel 1 som presenterar utredningens för- fattningsförslag. Därefter följer detta kapitel som beskriver utred- ningens uppdrag och förutsättningar. Kapitel 3 redogör för behovet av och tillgången till innovationskritiska metaller och mineral, såväl i berggrunden som i redan bearbetat material. Kapitel 4 redogör för pröv- ningsprocessen enligt minerallagen och miljöbalken. Kapitel 5 utgörs av en kunskapssammanställning om alunskifferns sammansättning och de miljörisker som är förknippade med utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer. I kapitel 6 presenteras utredningens analys av hur regelverket kan skärpas och ett antal förslag och i kapitel 7 redo- görs för förslagens konsekvenser. Kapitel 8 utgörs av utredningens författningskommentarer. Betänkandet har sammantaget 8 bilagor. Bilaga 1 innehåller utredningens direktiv. Bilaga 2 innehåller en sam- manställning av Världsbanken över prognoser för behov av metaller och mineral och bilaga 3–4 innehåller EU:s förteckning över råvaror av avgörande betydelse respektive deras relevans för de industriella ekosystemen. Bilaga 5 innehåller ett yttrande från Strålsäkerhetsmyn- digheten. Bilaga 6 redogör för gällande och förfallna undersöknings- tillstånd sedan början av 2000-talet som rör undersökningar av kon- cessionsmineral i områden med alunskiffer. I bilaga 7 presenteras en hypotetisk process för utvinning ur alunskiffer. Bilaga 8 är en sam- manställning om miljöpåverkan från tidigare brytning i alunskiffer. Betänkandet innehåller också en ordlista och en referensförteckning. Sist i betänkandet finns särskilda yttranden.
3Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral
I utredningens direktiv framgår att utredningen ska redogöra för vilka metaller och mineral som kan förekomma i alunskiffern i Sverige och som med beaktande av tillgången globalt kan vara relevanta för inhemsk utvinning samt vara av vikt för utveckling av grön energi och annan högteknologisk utveckling.
I det här kapitlet beskrivs det globala och nationella arbetet med att ställa om till ett hållbart samhälle. Vidare beskrivs behovet av och tillgången till metaller och mineral för denna omställning.
3.1Miljömål och ansvarsfull anskaffning
Agenda 2030
FN:s Agenda 2030 och dess 17 globala mål för hållbar utveckling är en detaljerad agenda för förändring mot ett hållbart samhälle som an- togs av FN:s alla medlemsstater i september 2015. Agendan och målen ska vara vägledande för såväl FN som världens länder, i syfte att till- sammans uppnå en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar ut- veckling.1 2
1Regeringens hemsida, Agenda 2030 och de globala målen, www.regeringen.se/regeringens- politik/globala-malen-och-agenda-2030.
2UN website, Agenda 2030 and Sustainable Development Goals, www.un.org/ sustainabledevelopment/development-agenda.
43
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
SOU 2020:71 |
Miljökvalitetsmål
Riksdagen har beslutat om sexton nationella miljökvalitetsmål samt ett antal etappmål inom områdena avfall, biologisk mångfald, farliga ämnen, hållbar stadsutveckling, luftföroreningar och klimat för Sverige. Syftet med de svenska miljömålen är att bidra till genomförandet av den ekologiska dimensionen av de globala hållbarhetsmålen. Arbetet med att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet utgör grunden för den nationella miljöpolitiken. Miljökvalitetsmålen med preciser- ingar ska ge en långsiktig målbild för miljöarbetet och fungerar som vägledning för hela samhällets miljöarbete, såväl myndigheters, läns- styrelsers, kommuners som näringslivets och andra aktörers.
De miljökvalitetsmål som i första hand aktualiseras i utredningen är Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Ett rikt växt- och djurliv, Giftfri miljö, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö (avfallshantering). Utöver miljömålssystemet finns flera andra mål att beakta, bland annat Sveriges klimatmål och de rättsligt bindande miljökvalitetsnormerna.3
Internationella konventioner om ansvarsfull anskaffning
I detta sammanhang bör även nämnas Sveriges medlemskap i Inter- nationella arbetsorganisationen (ILO) och ILO:s kärnkonventioner om grundläggande rättigheter i arbetslivet. Organisationens mål är att främja social rättvisa och humana arbetsvillkor som en förutsätt- ning för fred mellan och inom nationerna emot barnarbete och män- niskohandel. Vidare antog EU i mars 2017 EU förordningen 2017/821 som träder i kraft år 2021 som ålägger EU:s medlemsländer att iden- tifiera var vissa importerade metaller och mineral (guld, tantal, tenn och volfram) kommer ifrån och säkerställa att importen inte finan- sierar väpnade konflikter.4 5
3Naturvårdsverkets hemsida, Miljökvalitetsmålen, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i- samhallet/Sveriges-miljomal/Miljokvalitetsmalen.
4Sveriges internationella överenskommelser, ISSN 1102-3716. Regeringens hemsida www.regeringen.se/49c845/contentassets/0cf50f59c25546598dae1c275a3dbf41/ilos- konvention-nr-182-om-forbud-mot-och-omedelbara-atgarder-for-att-avskaffa-de-varsta- formerna-av-barnarbete.
5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/821.
SOU 2020:71 |
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
3.2Grön omställning
3.2.1Parisavtalet
Världens länder har genom Parisavtalet från december 2015 förbun- dit sig att begränsa den globala uppvärmningen till under 2 grader Celsius över förindustriell nivå och att ansträngningar görs för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius. Den globala medeltempera- turen har redan nu stigit med cirka en grad jämfört med förindu- striell tid och temperaturökningen fortsätter. För att klara det lång- siktiga temperaturmålet behöver parterna sträva efter att nå kulmen av utsläppta växthusgaser så snart som möjligt och därefter minska utsläppen. Varje land ska vart femte år utarbeta, meddela och upp- rätthålla successiva nationellt fastställda bidrag som landet avser uppnå. Parterna ska regelbundet vart femte år, genom en så kallad global översyn, utvärdera genomförandet av Parisavtalet för att bedöma de kollektiva framstegen i fråga om att uppnå syftet med avtalet och dess långsiktiga målsättningar. Inom ramen för de internationella klimat- förhandlingarna och genom EU avser Sverige fortsatt ta en ledande och pådrivande roll för ett ambitiöst genomförande av Parisavtalet.6 Om vi ska begränsa temperaturökningen enligt Parisavtalet kommer det att krävas en storskalig omställning till förnybar energi.
3.2.2EU:s gröna giv
EU Kommissionen har gjort klimatomställningen till en av de främsta politiska prioriteringarna för mandatperioden 2019–2024. I decem- ber 2019 lanserades den europeiska gröna given, med syfte att göra Europa till världens första klimatneutrala kontinent med nettonoll- utsläpp 2050. Den gröna given är en färdplan med åtgärder som ska främja ett effektivt utnyttjande av resurser genom att vi ställer om till en ren, cirkulär ekonomi, återställer förlorad biologisk mångfald och minskar föroreningarna. För att nå det målet har Kommissionen föreslagit en europeisk klimatlag som gör det politiska åtagandet till en rättslig skyldighet och stimulerar till investeringar.7 Enligt för- slaget till EU:s klimatlag ska EU:s nuvarande klimatmål till 2030
6Prop. 2019/20:65.
7KOM (2020) 80 final.
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
SOU 2020:71 |
skärpas till en minskning av växthusgasutsläppen med 50–55 procent (60 procent har godkänts av Parlamentet) jämfört med 1990 och vara i linje med Parisavtalets 1,5-gradersmål.8 I EU:s gröna giv betonas också behovet av råvaror ur ett strategiskt perspektiv, utifrån hur Europas industri måste mobiliseras:
Access to resources is also a strategic security question for Europe’s ambition to deliver the Green Deal. Ensuring the supply of sustainable raw materials, in particular of critical raw materials necessary for clean technologies, digital, space and defence applications, by diversifying supply from both primary and secondary sources, is therefore one of the pre-requisites to make this transition happen.9
3.2.3Sveriges klimatomställning
Det klimatpolitiska ramverket
Sverige har en ambitiös klimatpolitik och regeringen har som ambi- tion att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland. Riks- dagen har antagit ambitiösa klimatmål, en klimatlag och beslutat om ett klimatpolitiskt råd. Klimatmålen och klimatlagen utgör, tillsam- mans med klimatpolitiska rådet, Sveriges klimatpolitiska ramverk och trädde i kraft den 1 januari 2018 efter att ha antagits av en bred majoritet i riksdagen. Klimatlagen innebär att varje regering har en skyldighet att föra en klimatpolitik som utgår från de klimatmål som riksdagen har antagit, tydligt redovisa hur arbetet med att nå målen fortskrider, samt vart fjärde år ta fram en klimatpolitisk handlingsplan.10
De nya klimatmålen innebär att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Utsläppen i Sverige i de sektorer som kommer att omfattas av EU:s ansvarsfördelnings- förordning (ESR), bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen 1990, och minst 75 procent lägre år 2040. Utsläppen från inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska också minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010.
8EU:s officiella hemsida, https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european- green-deal_sv.
9KOM (2019) 640 final.
105 § klimatlagen (2017:720).
SOU 2020:71 |
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
Regeringens klimathandlingsplan
I december 2019 redovisade regeringen den första Klimathandlings- planen. I den redogör regeringen för hur det klimatpolitiska arbetet bör bedrivas, inklusive de beslutade och planerade åtgärder som ska bidra till att nå de nationella och globala klimatmålen. Av Klimathand- lingsplanen framgår bland annat följande angående försörjningen av kritiska metaller.
”EU är i mycket hög grad importberoende av de metaller som krävs för bl.a. elektrifiering av transportsystemet och för vindkraft. Detta gäller också de metaller som EU listat som kritiska metaller …” … ”Behovet av att öka den inhemska europeiska råvaruproduktionen har bl.a. belysts i EU:s industripolicy och i EU:s batteristrategi. Sverige är ett av EU:s viktigaste gruvländer och ses därmed som en mycket viktig aktör inom EU för att säkra tillgång till hållbart producerade råvaror till EU:s in- dustrier. Inom ramen för regeringens handlingsplan för Smart industri har Sveriges geologiska undersökning haft i uppdrag att påbörja kartlägg- ning av innovationskritiska metaller från såväl Sveriges berggrund som från gruvavfall. Myndigheten gör bedömningen att Sverige har potential att utvinna flertalet av de metaller som behövs till energi- och klimat- omställningen.” … ”Detta förutsätter att mineralförsörjningen är energi- effektiv och sker på ett sätt som balanserar behovet av mineralförsörj- ning mot den miljöpåverkan som uppstår vid utvinning. En viktig del i detta är även att säkerställa att de råvaror som tillförs i så hög grad som möjligt återförs i cirkulära värdekedjor.”11
Av Klimathandlingsplanen framgår vidare följande. Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och i arbetsmaskiner ger upp- hov till ungefär en tredjedel av utsläppen av växthusgaser i Sverige.12 För att Sverige ska nå det av riksdagen beslutade målet om nettonoll- utsläpp av växthusgaser senast 2045, för att därefter uppnå negativa utsläpp, är det nödvändigt att användningen av fossila drivmedel i både inrikes transporter och i arbetsmaskiner i princip minskar till noll.13 En övergång till fossilfria vägtransporter är beroende av att det finns tillgång till biodrivmedel, incitament till och förutsättningar för el- drivna fordon, tillgång till laddinfrastruktur i hela landet, elvägar, över- föringskapacitet i elnätet och tillgång till klimatsmart el.
11Prop. 2019/20:65, s. 88.
12Prop. 2019/20:65, s. 17 f. Enligt Energimyndighetens rapport Energiläget i siffror 2019 upp- gick användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter till cirka 67 TWh under 2017, vilket motsvarar nästan 17 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Därtill användes cirka 10 TWh fossila drivmedel i arbetsmaskiner under 2017, vilket motsvarar drygt 3 miljoner ton koldi- oxidekvivalenter.
13Prop. 2019/20:65, s. 32 f.
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
SOU 2020:71 |
Nettonollutsläpp senast 2045 kommer enligt Klimathandlings- planen att kräva teknikskiften. En innovationspolitik som komplet- teras med stöd för att testa, demonstrera och kommersialisera ny grön teknik kan utöver att bidra till minskade klimatutsläpp dess- utom bidra till att stärka svensk konkurrenskraft.
Klimatpolitiska rådet har i uppdrag att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som riksdagen och regeringen har beslutat. Rådet konstaterade vid sin bedömning av regeringens Klimathandlingsplan att befintlig svensk klimatpolitik inte räcker. Utsläppsminskningarna har bromsat in när de behöver acce- lerera och de klimatpolitiska målen bortom 2020 kommer inte att nås med nuvarande förutsättningar och beslutad politik.14
Regeringsuppdrag för att främja grön omställning
Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att främja den gröna om- ställningen, bland annat följande.
Inom ramen för regeringens initiativ Fossilfritt Sverige har en lång rad sektorer tagit fram färdplaner för en grön omställning med det övergripande målet att Sverige ska bli ett av världens första fossil- fria välfärdsländer. De åtgärder som lyfts fram i färdplanerna kom- mer i många fall att kräva omfattande investeringar i ny teknik, för- ändrade produktionsprocesser och ökad elektrifiering.
I december 2019 förordnade regeringen om en översyn av all rele- vant svensk lagstiftning så att det klimatpolitiska ramverket får genom- slag. Syftet med utredningen är att skapa bättre förutsättningar för att Sveriges klimatmål ska kunna nås. Regeringen konstaterade att Sverige når de nationella klimatmålen är en viktig del för att leva upp till de åtaganden Sverige har genom Agenda 2030 och Parisavtalet. I uppdraget ingår bland annat att se över hur miljöbalken kan anpassas för att utgöra ett effektivt verktyg för att nå klimatmålen.15
I juli 2020 gav regeringen i uppdrag till Statens energimyndighet, Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning (SGU) att utveckla myndighetssamverkan för Sveriges delar av en hållbar euro- peisk värdekedja för batterier. Samverkan ska utgå från att det finns
14Klimatpolitiska rådet (2020), www.klimatpolitiskaradet.se/wp-content/uploads/2020/05/ klimatpolitiskaradetrapport2020.pdf.
15Dir 2019:101: Översyn av relevant lagstiftning för att uppnå Sveriges klimatmål.
SOU 2020:71 |
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
ett behov av ökad batterianvändning och energilager som en följd av den elektrifiering som krävs av samhället, genom till exempel elektri- fiering av transportsektorn (däribland genom eldrivna fordon) och användning av batterier som energilager i energisystemet i övrigt. Uppdraget ska bidra till pågående EU-initiativ, såsom den av EU kommissionen aviserade revideringen av batteridirektivet och arbete relaterat till den europeiska batterialliansen. Enligt Klimathandlings- planen kommer ökad elektrifiering att vara en viktig komponent i om- ställningen till nettonollutsläpp i såväl transportsektorn som industrin. Batterier kommer att vara en nyckelteknik för att minska utsläppen. Batterier kan som energilager bidra till ett elsystem som förändras med en snabbt ökande andel elproduktion med vind- och solenergi. Det konstateras vidare att regeringens klimatpolitiska handlingsplan lyfter fram att en brist på battericeller skulle kunna hämma elektri- fieringen genom övergång till elfordon. Samtidigt finns tilltagande konkurrens om batteriproduktion, kritiska metaller, med utmaningar för miljö och arbetsmiljö. Det är vidare viktigt att batterier och batteri- material produceras och används på ett hållbart sätt och att återan- vändning och återvinning ökar. Övergången till en cirkulär ekonomi är central för att klara klimatutmaningen. Sverige har goda möjlig- heter att producera batterier på ett hållbart och resurseffektivt sätt som inte innebär spridning av farliga ämnen till miljön. Det är viktigt att utvinning och produktion kan bedrivas på ett miljömässigt och effektivt sätt. Sverige har god tillgång på flera av de mineral som kan komma att bli viktiga för batteriframställning. En viktig del i Sveriges mineralpolitik är att styra mot cirkulära modeller och utvinning ur sekundära material.16
I augusti 2020 utsåg regeringen en särskild utredare för att se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning. Syftet är att genom horisontella föränd- ringar i miljöprövningen underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och åstadkomma snabbare och enklare prövningspro- cesser samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs. Det note- rades att de färdplaner som olika sektorer tagit fram för en grön om- ställning lyfter fram åtgärder som i många fall kommer att kräva
16Regeringsbeslut, Uppdrag att utveckla myndighetssamverkan för Sveriges delar av en hållbar europeisk värdekedja för batterier.
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
SOU 2020:71 |
omfattande investeringar i ny teknik, förändrade produktionsproces- ser och ökad elektrifiering.17
Fossilfritt Sverige arbetar med att ta fram en batteristrategi, som förväntas publiceras i början av december 2020.
3.3Behovet av innovationskritiska metaller och mineral
3.3.1Den globala marknaden
Enligt OECD (2020) kommer den globala materialanvändningen mer än dubbleras till år 2060. Världsbankens har gjort en analys, base- rad på 2-graderscenarier18 upprättade av International Energy Agency (IEA) som visar att metall- och mineralbehovet, betong exkluderat, kommer att två- till fyrdubblas till år 2050 och liknande slutsatser dras av Europeiska kommissionen. De starkaste drivkrafterna bakom denna snabba ökning är dels att den globala köpkraften ökar, dels att teknik för att ersätta fossil energi är mer mineral- och metallintensiv.
Världsbanken konstaterar att tillverkningen av solpaneler, vind- turbiner och batterier kommer att forma utbud och efterfrågan på kritiska mineral inom förutsebar framtid. Världsbanken har lanserat initiativet the Climate-Smart Mining Initiative, med syfte att säker- ställa att mineral för omställningen till ren energi produceras och tillhandahålls på ett hållbart och ansvarsfullt sätt, och publicerade 2020 rapporten Minerals for Climate Action: The Mineral Intensity of the Clean Energy Transition.19 Av rapporten framgår bland annat att följande. Behovet av traditionellt viktiga metaller, till exempel järn, aluminium och koppar, förväntas öka mycket i absoluta mått men den procentuella ökningen är, på grund av redan stora produktions- volymer, liten i jämförelse med många av de nya innovationskritiska metallerna. Behovet av metaller och mineral nödvändiga för sol-, vindkraft och elektrifiering av transportsektorn, till exempel litium, kobolt, grafit och vissa sällsynta jordartsmetaller, förväntas däremot öka med flera hundra procent. För en metall, som till exempel alu- minium, som behövs i en mängd olika tekniker är den förväntade
17Dir. M 2020:86: En modern och effektiv miljöprövning.
182-gradersmålet (som i dag egentligen är ett 1,5-gradersmål) framgår av bl.a. av Parisavtalet, se avsnitt 3.2.1.
19Världsbanken 2020.
SOU 2020:71 |
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
behovsökningen troligen ganska robust då den beror av totalen sna- rare än någon enskild tekniks marknadsutveckling. Världsbanken kon- staterar att omställningen till ren energi förväntas vara mycket mer mineralintensiv än ett elsystem baserat på fossil energi. Det är viktigt att förstå i vilken utsträckning efterfrågan på mineraler kommer att öka globalt för att kunna tillmötesgå behovet av teknologi för för- nybar energi och lagring.
Information om framtidsscenarier från Världsbanken
Världsbanken har upprättat beräkningar där man identifierat ett an- tal mineral som är kritiska för en grön omställning som granskas i rapporten. I rapporten har man analyserat sex olika teknologibase- rade scenarier för minskning av växthusgasutsläppen avseende perio- den fram till 2050, baserat på scenarier upprättade av IEA och Inter- national Renewable Energy Agency (IRENA). Vi bifogar beräkningar från Världsbankens rapport i bilaga 2.20
3.3.2EU:s Råvarupolitik
Den växande råvaruefterfrågan i kombination med ett stort import- beroende har tidigt uppmärksammats inom EU. För att säkerställa en hållbar försörjning av kritiska material har kommissionen initierat två åtgärdsprogram: Råvaruinitiativet (The Raw Materials Initiative) som antogs 2008 och följdes upp 2012 av det europeiska innovations- partnerskapet om råvaror – The European Innovation Partnership (EIP) on Raw Materials.21 Kommissionen lanserade i september 2020 the European Raw Materials Alliance (ERMA) som en del i den upp- daterade listan över kritiska råmaterial.22
20Världsbanken (2020).
21EU official website: The European Innovation Partnership (EIP) on raw materials webpage https://ec.europa.eu/growth/sectors/raw-materials/eip_en.
22The European Raw Materials Alliance webpage, https://erma.eu/about-us/, EU launch: https://ec.europa.eu/growth/content/new-alliance-strengthen-resilience-raw-materials- value-chain_en.
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
SOU 2020:71 |
Råvaror av avgörande betydelse
Kommissionen presenterade ett meddelande 2008, det så kallade Rå- varuinitiativet, vilket därefter följdes av en studie av vilka råvaror som är av avgörande betydelse för EU och där försörjningstrygghe- ten kan vara hotad (ofta benämnd kritiska råvaror). I september 2020 publicerade Kommissionen en handlingsplan om råvaror av avgö- rande betydelse, inklusive en uppdaterad förteckning för 2020 som innehåller 30 råvaror av avgörande betydelse (att jämföra med 27 rå- varor 2017). Förteckningen av råvarorna är ett verktyg som ska vara ett stöd för EU:s policyutformning. De beaktas när handelsavtal förhandlas och bidrar till att identifiera investeringsbehov och väg- leda forskning och innovation enligt EU:s program Horisont 2020, Horisont Europa och nationella program, särskilt beträffande ny gruv- teknik, ersättning och återvinning.
Råvarorna av avgörande betydelse 2020 (nya sedan 2017 i fetstil) är följande.
Tabell 3.1 |
Råvaror av avgörande betydelse 2020 |
|
|
(nya sedan 2017 i fetstil) |
|
|
|
|
Råvaror |
|
|
Antimon |
Hafnium |
Fosfor |
Baryt |
Tunga sällsynta jordartsmetaller |
Skandium |
Beryllium |
Lätta sällsynta jordartsmetaller |
Kiselmetall |
Vismut |
Indium |
Tantal |
|
|
|
Borat |
Magnesium |
Volfram |
Kobolt |
Naturlig grafit |
Vanadin |
Kokskol |
Naturgummi |
Bauxit |
Flusspat |
Niob |
Litium |
Gallium |
Platinametaller |
Titan |
Germanium |
Fosforit |
Strontium |
Källa: EU kommissionen, Resiliens för råvaror av avgörande betydelse: Att staka ut vägen mot ökad trygghet och hållbarhet, Bryssel den 3.9.2020 KOM (2020) 474 final.
Försörjningen av råvaror
Försörjningen av många råvaror av avgörande betydelse är mycket koncentrerad till vissa länder. Kina tillhandahåller exempelvis 98 pro- cent av EU:s försörjning av sällsynta jordartsmetaller, Turkiet står för 98 procent av EU:s försörjning av borat och Sydafrika för 71 procent
SOU 2020:71 |
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
av EU:s behov av platina och en ännu högre andel av platinametallerna iridium, rodium och rutenium. EU är vidare till 86 procent import- beroende av kobolt, där Demokratiska republiken Kongo står för 68 procent av EU:s försörjning och till 100 procent importberoende av litium.
Vi bifogar detaljerad information från handlingsplanen om rå- varor av särskild betydelse i bilaga 3 där (i) de största globala råvaru- producenterna, (ii) huvudländerna för anskaffning till EU samt
(iii)EU:s importberoende av respektive råvara framgår, samt vidare och uppgift om relevans för de industriella ekosystemen hos råvaror av avgörande betydelse i bilaga 4.23
Nedan finns vidare en bild över de största leverantörsländerna av råvaror av avgörande betydelse till EU.
Figur 3.1 De största leverantörsländerna av råvaror av avgörande betydelse till EU
Källa: EU kommissionen, Resiliens för råvaror av avgörande betydelse: Att staka ut vägen mot ökad trygghet och hållbarhet, Bryssel den 3.9.2020 COM (2020) 474 final.
Av handlingsplanen framgår vidare följande. Tillgång till resurser är en strategisk säkerhetsfråga för EU i ambitionen att förverkliga den gröna given. I den nya industristrategin för EU föreslås att EU:s stra- tegiska oberoende förstärks. Det varnas för att EU:s omställning till klimatneutralitet kan leda till att dagens beroende av fossila bränslen ersätts av ett beroende av råvaror som till stor del hämtas från länder
23COM (2020) 474 final.
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
SOU 2020:71 |
utanför EU i en allt hårdare konkurrens. En uppskalning av den cirku- lära ekonomin kommer också att vara avgörande för att uppnå klimat- neutralitet senast 2050. Tillgång till resurser och hållbarhet är enligt EU nyckeln till EU:s resiliens när det gäller råvaror. Covid-19-krisen har också visat hur snabbt och djupgående de globala leveransked- jorna kan rubbas. Kommissionen har föreslagit en ambitiös covid- 19-återhämtningsplan för att öka resiliensen, för strategiskt oberoende och för att gynna omställningen till en grön och digital ekonomi.
EU presenterade samtidigt med handlingsplanen en prognosrap- port över framtida trender för råvaror av avgörande betydelse.24 I rap- porten kompletteras med en prognos för råvaror av avgörande betydelse fram till 2030 och 2050 för strategiska teknikområden och sektorer. Där omsätts EU:s klimatneutralitesscenarier (före covid-19) för 2050 i uppskattad efterfrågan på råvaror, och försörjningsrisker på olika nivåer i leveranskedjan tas upp:
–För batterier till elektriska fordon och energilagring skulle EU behöva upp till 18 gånger mer litium och fem gånger mer kobolt 2030, och nästan 60 gånger mer litium och 15 gånger mer kobolt 2050, jämfört med den nuvarande försörjningen till EU:s hela ekonomi. Om inte denna ökade efterfrågan bemöts kan den leda till försörjningsproblem.
–Efterfrågan på sällsynta jordartsmetaller som används i permanenta magneter, till exempel till elektriska fordon, digital teknik eller vindgeneratorer, kan öka tiofaldigt fram till 2050.
Det kan noteras att EU är till mellan 75 och 100 procent beroende av import för de flesta metaller. Covid-19-krisen innebär också att länderna kritiskt granskar sina leveranskedjor, i synnerhet där käl- lorna till försörjning av råvaror och mellanprodukter är mycket kon- centrerade och därför löper större risk att drabbas av störningar. EU strävar efter att skapa resilienta värdekedjor för EU:s industriella ekosystem och har som ett led i detta bildat europeiska batteriallian- sen samt en europeisk råvaruallians (som lanserades i september 2020, se ovan). I en första fas ska denna råvaruallians rikta in sig på att öka EU:s resiliens i värdekedjan för sällsynta jordartsmetaller och mag-
24Bobba S., Carrara S., Huisman J., Mathieux F., Pavel C., EU, (2020). https://rmis.jrc.ec.europa.eu/uploads/CRMs_for_Strategic_Technologies_and_Sectors_in_the_E U_2020.pdf.
SOU 2020:71 |
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
neter, eftersom detta är avgörande för de flesta av EU:s industriella ekosystem, bland annat förnybar energi och försvar. Ambitionen är att Europa ska vara den första leverantören av grön energi, den första digitala kontinenten och också den första kontinenten med cirkulär ekonomi, vilket kräver råvaror av avgörande betydelse.25
Cirkulär ekonomi
Av EU:s handlingsplan framgår vidare följande. EU ligger i framkant för den cirkulära ekonomin och har redan ökat användningen av sekundära råvaror. För metaller som behövs inom teknik för förny- bar energi och andra högteknologiska tillämpningar som sällsynta jordartsmetaller, gallium eller indium, bidrar dock den sekundära pro- duktionen endast marginellt. EU räknar med att man kommer att kunna undvika att värdefulla material hamnar i deponi genom mer forskning om återvinning av avfall. Nedan redovisas hur återvinnings- graden bidrar till att tillgodose materialefterfrågan (återvinningsgraden).
25Speech by Commissioner Breton at the launch of the European Raw Materials Alliance,
29September 2020, Brussels, se EU Commission webpage https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_20_1776.
Figur 3.2 Hur återvinningen bidrar till att tillgodose materialefterfrågan (återvinningsgraden)
56
mineral och metaller innovationskritiska till tillgång och av Behov
Källa: EU kommissionen, Resiliens för råvaror av avgörande betydelse: Att staka ut vägen mot ökad trygghet och hållbarhet, Bryssel den 3.9.2020 COM ( 2020) 474 final.
Utvinning inom EU
Det krävs att EU bättre utnyttjar den inhemska potentialen. Europa har en lång tradition av gruv- och utvinningsverksamhet men fram- gångarna är mindre när det gäller att utveckla projekt för råvaror av avgörande betydelse trots att det finns potential för dessa. Figur 3.3 redovisar fyndigheter av råvaror av avgörande betydelse i EU:s 27 med- lemsländer.
Figur 3.3 Fyndigheter av råvaror av avgörande betydelse i EU:s 27 medlemsländer (2020)
Resurspotential för råvaror av avgörande betydelse i EU
Källa: EU kommissionen, Resiliens för råvaror av avgörande betydelse: Att staka ut vägen mot ökad trygghet och hållbarhet, Bryssel den 3.9.2020 COM (2020) 474 final.
57
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
SOU 2020:71 |
Det konstateras vidare i handlingsplanen att EU och dess medlems- stater har ett bra regelverk på plats som säkerställer att gruvdrift äger rum under miljömässigt och socialt sunda förhållanden. Det är dock svårt att snabbt sätta igång nya projekt om råvaror av avgörande be- tydelse. Det noteras vidare att innovativa tekniska lösningar håller på att transformera brytningen och bearbetningen av råvaror av av- görande betydelse.
Hållbar utvinning, ansvarsfull anskaffning och tillbörlig aktsamhet
Det konstateras också att det faktum att tillgången till råvaror är koncentrerad till länder med låg standard på styrningen (governance) innebär inte bara en risk för försörjningstryggheten, utan också kan förvärra miljömässiga och sociala problem som barnarbete. Konflik- ter som uppkommer genom, eller försvåras av, tillgången till resurser är också ett återkommande upphov till internationell spänning. An- svarsfull anskaffning och tillbörlig aktsamhet blir allt viktigare i hela värdekedjan för råvaror. EU-förordningen om konfliktmineraler, som omfattar tenn, guld och de avgörande råvarorna tantal och vol- fram, gäller för importörer i EU från och med den 1 januari 2021, och där tas sådana frågor upp.1 I det kommande förslaget till batteri- förordning tas ansvarsfull anskaffning av batteriråvaror upp, och kom- missionen överväger att ta fram ett möjligt horisontellt lagstiftnings- förslag om tillbörlig aktsamhet.
3.3.3Sverige
Sverige som gruvnation
Sverige tillhör de mest attraktiva gruvländerna i världen. Det beror bland annat på en god infrastruktur, god tillgång till hållbar energi och en konkurrenskraftig skattenivå för existerande gruvor.2 Sveriges regering antog 2013 en mineralstrategi, som syftar till att skapa gynn- samma förutsättningar, peka på möjligheter och identifiera utma-
1Genom det europeiska partnerskapet om mineraler med ansvar (European Partnership on Responsible Minerals, EPRM)31 får gruvorna hjälp att följa EU-förordningen och OECD:s riktlinjer för tillbörlig aktsamhet.
2Tillväxtanalys (2018).
SOU 2020:71 |
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
ningar så att gruv- och mineralnäringen kan växa på ett hållbart sätt enligt följande.
Med denna mineralstrategi ska konkurrenskraften i svensk gruv- och mineralnäring ökas, så Sverige behåller och förstärker sin position som EU:s ledande gruvland. Sveriges mineraltillgångar ska nyttjas på ett lång- siktigt hållbart sätt, med beaktande av ekologiska, sociala och kulturella dimensioner så att natur- och kulturmiljöer bevaras och utvecklas.
Genom att använda mineralresursen på ett hållbart sätt, i samklang med miljö-, natur- och kulturvärden, ska jobb och tillväxt skapas. I mineralstrategin identifieras fem strategiska områden som bedöms vara av särskild vikt för att nå strategins vision:
•En gruv- och mineralnäring i samklang med miljö, kultur och andra näringar
•Dialog och samverkan som främjar innovation och tillväxt
•Ramvillkor och infrastruktur för konkurrenskraft och tillväxt
•En innovativ gruv- och mineralnäring med en excellent kunskaps- bas
•En internationellt välkänd, aktiv och attraktiv gruv- och mineral- näring3.
Den information som finns att tillgå avseende tillgången till och be- hovet av innovationskritiska metaller och mineral i Sverige är Tillväxt- analys rapport från 2017 som redovisas nedan, samt SGU:s rapporter som redovisas nedan under punkt 3.4.1 vilka visar tillgång till dessa ämnen.
Det kan noteras att mer detaljerad information om tillgången till metaller och mineral i huvudsak fås genom undersökning som genom- förs av prospektörerna. Då innovationskritiska metaller och mineral inte tidigare har undersökts eller bearbetats i Sverige saknas mer detal- jerad information om tillgången till dessa.
3Sveriges mineralstrategi.
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
SOU 2020:71 |
Behov av innovationskritiska metaller och mineral
Tillväxtanalys har i sin rapport från 2017 bedömt inom vilka områ- den Sverige har goda förutsättningar för att utveckla värdekedjor som bygger på utvinning och förädling av innovationskritiska metal- ler och mineral för miljö- och teknikinnovationer. De har valt att definiera det som innovationer som syftar till att minska miljöpå- verkan genom ökad resurseffektivitet, förnybar energi och genom återvinning av råvaror. Av Tillväxtanalys rapport framgår att för att kunna bedöma inom vilka områden Sverige har goda förutsättningar för att utveckla värdekedjor som bygger på utvinning och förädling av innovationskritiska metaller och mineral behövs en definition av miljö- och teknikinnovationer. Tillväxtanalys har definierat det som innovationer som syftar till att minska miljöpåverkan genom ökad resurseffektivitet, förnybar energi och genom återvinning av råvaror. Med denna bakgrund analyserade Tillväxtanalys fem relevanta tek- niker som myndigheten bedömer ha fortsatt stor potential för tek- nikutveckling inom dessa områden – permanentmagneter, batterier, speciallegeringar, bränsleceller och solceller. Det är teknik som är nödvändig för utvecklingen av informations- och kommunikations- teknik, modern elektronik, fordon och förnybar energitillförsel, se Tabell 3.2 nedan. Permanentmagneter har en särskild ställning efter- som det är en fundamental teknik i alla dessa slutprodukter. Detta innebär att modern teknik är särskilt beroende av tillgången på säll- synta jordartsmetaller. Ett samhälle med elektrifierade fordon som drivs med förnybar elproduktion är därför inte möjligt utan tillgång till sällsynta jordartsmetaller.4
4Tillväxtanalys (2017).
SOU 2020:71 |
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
Tabell 3.2 Behov av innovationskritiska metaller och mineral för utvalda miljö- och teknikinnovationer. Sällsynta jordartsmetaller är gulmarkerade.
Källa: Tillväxtanalys (2017).
www.tillvaxtanalys.se/download/18.62dd45451715a00666f1b7cc/1586366157955/rapport_2017_03_Innovations kritiska%20metaller%20och%20mineral%20från%20brytning%20till%20produkt.pdf.5
Beträffande mera ingående och uppdaterade analyser av det framtida behovet av innovationskritiska metaller och mineral hänvisas till Världsbankens och EU:s prognoser i avsnitt 3.3.1 samt 3.3.2 ovan.
I detta sammanhang kan också noteras Energimyndighetens rap- port om Vindkraftens resursanvändning – Ett livscykelperspektiv på vindkraftens resursanvändning och växthusgasutsläpp från 2020. Myn- digheten konstaterade att sällsynta jordartsmetaller används i flera olika elektronikapplikationer, bland annat i permanentmagneter som används för elgeneratorer i många vindkraftverk. Nedan finns en figur över materialanvändning för ett vindkraftverk Vestas 90 på 2 MW. Det kan konstateras att det i dag installeras allt större vindkraftverk. Materialsammansättningen är liknande den för Vestas V90, men total- vikten ökar betydligt.6
5Tillväxtanalys (2017).
6Energimyndigheten (2020).
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
SOU 2020:71 |
Figur 3.4 Material som ett vindkraftverk består av
Källa: Energimyndigheten (2020). Notera: Materialanvändning för ett vindkraftverk på 2 MW med
navhöjd 80 m (Modell: V902.0 MW, Vestas). Totalt cirka 250 ton material. Kategorierna aluminium, stål och järn samt koppar innehåller också legeringar och föreningar av dessa metaller.
Om innehållet av innovationskritiska metaller och mineral i alunskiffer
Alunskiffern innehåller i varierande halter huvuddelen av de metaller och mineral som för närvarande är upptagna i EU:s förteckning över råvaror av särskild betydelse, för vilka EU är importberoende, se ovan under avsnitt 3.3.2 samt bilaga 3. Brytvärda halter för respektive metall och mineral i alunskiffer är beroende av hur de förekommer, tillgäng- lig teknik för utvinning, efterfrågan och världsmarknadsläget. Det bör noteras att det också i framtiden kan tillkomma ytterligare metal- ler och mineral på EU:s förteckning vilka i dag inte anses kritiska men där innovationer och tillgänglighet kan påverka deras betydelse. Detta kan i framtiden förändra relevansen för alunskiffern som natur- resurs. För en mer detaljerad beskrivning av alunskifferns innehåll se vidare avsnitt 5.2.
SOU 2020:71 |
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
De material som EU bedömer som kritiska är: antimon, baryt, bauxit, beryllium, borater, flusspat, fosfatmineral, fosfor, gallium, germanium, grafit, hafnium, indium, lätta sällsynta jordarts- metaller (LREE), tunga sällsynta jordartsmetaller (HREE), kisel, kobolt, koks, litium, magnesium, naturgummi, niob, platinagrup- pens metaller (PGE), strontium, tantal, titanium, vanadin, vismut och volfram (se 3.3.2).
Platinagruppens metaller (förkortade till PGE, platinum group elements) består av sex stycken grundämnen: platina (Pt), iridium (Ir) osmium (Os), palladium (Pd), rodium (Rh) och rutenium (Ru).
De sällsynta jordartsmetallerna (REE, rare-earth elements) är så kallade övergångsmetaller, där lantan (La), cerium (Ce), praseo- dym (Pr), neodym (Nd), prometium (Pm), samarium (Sm), euro- pium (Eu), gadolinium (Gd), terbium (Tb), dysprosium (Dy), hol- mium (Ho), erbium (Er), tulium (Tm), ytterbium (Yb) och lutetium (Lm) ingår. I vissa sammanhäng ingår även grundämnena skandium (Sc) och yttrium (Y). De kan delas in i grupperna LREE och HREE (light respektive heavy rare-earth elements), där LREE innefattar den till atomvikt lättare halvan av serien (lantan–lutetium samt skandium och yttrium) och HREE den tyngre (gadolinium–lutetium).
Om tillgång till innovationskritiska metaller och mineral
Som redovisats inhämtas kunskap om tillgången till metaller och mineral i huvudsak genom prospektering. Prospektering av innova- tionskritiska metaller och mineral har inte tidigare aktualiserats var- för det saknas kunskap i detta hänseende.
I Tillväxtanalys rapport 2017 redovisas översiktlig information om innovationskritiska metaller och mineral som krävs för vissa ut- valda miljö- och teknikinnovationer i Sverige. Det bör noteras att rapporten har tagits fram i syfte att kartlägga framtida behov av inno- vationskritiska metaller och mineral, samt att analysera och ge under- lag till vad som kan komma att krävas för att hela produktionskedjan från utvinning till färdig produkt ska kunna förläggas till Sverige.
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
SOU 2020:71 |
Tillväxtanalys konstaterar i sin rapport att de geologiska förhållan- dena för utvinning av sällsynta jordartsmetaller i Sverige är mycket goda. I rapporten finns också en figur över den fysiska potentialen för utvinning av flera av de metaller och mineral som krävs för den gröna omställningen i Sverige, se figur 3.5 nedan. Tillväxtanalys har, med beaktande av de tekniker de valt att undersöka, lagt fokus på utvin- ning av grafit och litium för batteritillverkning, sällsynta jordarts- metaller samt volfram till speciallegeringar och hårdmetalltillverk- ning. Den fysiska potentialen för utvinning av flera av de metaller och mineral som behövs för produktion av bränsleceller och solceller bedöm däremot inte vara särskilt hög i Sverige, men det konstateras samtidigt att utvecklingen av bränsleceller och solceller går fort, och att behovet av vilka metaller och mineral som behövs kan förändras. Det är inte uteslutet att situationen kan vara annorlunda om några år.7 För en mer detaljerad redogörelse över fyndigheter hänvisas till Tillväxtanalys rapport.8
Figur 3.5 Geologisk potential och ekonomisk vikt av utvalda innovationskritiska metaller och mineral i Sverige
Källa: Tillväxtanalys (2017).
www.tillvaxtanalys.se/download/18.62dd45451715a00666f1b7cc/1586366157955/rapport_2017_03 _Innovationskritiska%20metaller%20och%20mineral%20från%20brytning%20till%20produkt.pdf.
7Tillväxtanalys (2017).
8Tillväxtanalys (2017), s. 25 f.
SOU 2020:71 |
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
3.4Sekundärutvinning och återvinning
Utöver den geologiska potentialen, är gruvavfall och annat avfall en potentiell källa till innovationskritiska metaller och mineral.
I rapporter till regeringen bedömer SGU att det i Sverige finns geologisk potential för att hitta mineraliseringar med innovations- kritiska metaller och mineral i gruvavfall.9 10
Andelen innovationskritiska metaller och mineral som återvinns från konsumentprodukter är generellt låg, ofta under en procent. En anledning är bristande information om innehållet i avfallet. Andra anledningar är att innovationskritiska metaller och mineral finns i låga koncentrationer i komplexa produkter och att återvinnings- tekniken inte är fullt färdigutvecklad.11
Återvunna material kan utgöra viktiga bidrag både för att minska miljöpåverkan och importberoendet inom EU samt öka konkurrens- kraften. Övergången till en cirkulär ekonomi är också central för att klara klimatutmaningen. Sommaren 2020 antog Sverige en strategi om cirkulär ekonomi som pekar ut inriktningen för det arbete som behöver göras för att ställa om till cirkulär produktion, konsumtion och affärsmodeller, samt giftfria och cirkulära materialkretslopp. I den uppmärksammas återvinning av innovationskritiska metaller och mineral som en prioriterad värdekedja i omställningen till en cirkulär ekonomi.12 13
Det kan noteras att det finns juridiska frågeställningar kopplade till sekundärutvinning som kan försvåra sekundärutvinning och åter- vinning och behöver klarläggas, såsom äganderätten till gruvavfall samt frågor hänförliga till avfallsdefinitionen.
3.4.1Förekomster av innovationskritiska metaller och mineral i avfall
De senaste åren har SGU publicerat ett antal rapporter som bidragit med kunskap om förekomsterna av innovationskritiska metaller i sekundära källor. Dessa har främsta fokuserat på förekomster i gruv-
9Sveriges geologiska undersökning (2020).
10Sveriges geologiska undersökning (2018).
11Tillväxtanalys (2017).
12Miljödepartementet (2020). www.regeringen.se/4a3baa/contentassets/ 619d1bb3588446deb6dac198f2fe4120/200814_ce_webb.pdf.
13Se även Naturskyddsföreningens Mineralhierarki – en prioritering för mineralhushållning.
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
SOU 2020:71 |
avfall. Det är framför allt varphögar (gråbergsdeponier) och deponier med anrikningssand som kan vara sekundära källor av innovations- kritiska metaller och mineral, men även restmaterial från lakning kan vara aktuellt för metallutvinning. Här följer en översiktlig redo- görelse av de kartläggningar som gjorts.
Det ska noteras att regeringen i budgetpropositionen för 2021 föreslår en ökning av SGU:s förvaltningsanslag för att under en två- årsperiod göra insatser för att öka möjlighet till återvinning av metaller vilket även innefattar kartläggning av innovationskritiska metaller och mineral i sekundära källor. I satsningen föreslås också Naturvårds- verket få ta del av medlen för att bidra till arbetet.
Innovationskritiska metaller och mineral i Bergslagen14
Våren 2020 presenterade SGU en rapport som kartlagt förekoms- terna av innovationskritiska metaller och mineral i Bergslagen. Kart- läggningen redovisade både primära och sekundära källor. Resultatet visade på förhöjda halter av sällsynta jordartsmetaller, antimon, gal- lium, volfram, indium, niob, beryllium, kobolt, palladium och pla- tina. Förekomster av innovationskritiska metaller och mineral är inte ovanliga i berggrunden, enligt SGU:s undersökning om förekomster i Bergslagen. Slutsatsen var att det finns potential att utvinna innova- tionskritiska metaller och mineral i Bergslagen både från primära och sekundära källor.
Sammanställningen utgick från nya och befintliga analyser från SGU:s databaser, med bland annat cirka 10 000 metalliska förekoms- ter. Äldre information från prospekteringsrapporter, gruvkartor, borr- hålsprotokoll och produktionsstatistik kombinerades med ny prov- tagning och analys av borrkärnor och gruvavfall.
SGU har information från cirka 140 svenska anrikningsverk, var- av merparten kommer från Bergslagen. Analysresultaten av 65 sand- magasin i Bergslagen indikerar tre områden med förhöjda halter av innovationskritiska metaller:
•Riddarhyttefältet – Bäckegruvan och Källfallet med förekomst av järn, koppar, sällsynta jordartsmetaller, molybden och kobolt.
•Yxsjöberg med koppar, volfram, flusspat och beryllium.
14Sveriges geologiska undersökning (2020).
SOU 2020:71 |
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
•Grängesberg med innehåll av järn, apatit och sällsynta jordarts- metaller.
Några sandmagasin innehåller potentiellt miljöfarliga grundämnen i höga halter. En utvinning av ämnen ur sådana sandmagasin skulle kunna utgöra en potentiell miljövinst som bland annat minskar läckage av metaller till grund och ytvatten. De rapporterade undersökningarna tar inte ställning till om förekomsterna är brytvärda, utan detta får eventuella framtida prospekteringsinsatser avgöra.
Kartläggning av innovationskritiska metaller och mineral15
I en rapport som publicerades 2018 har SGU samlat in och systemati- serat tillgängliga analysdata från flera källor, såsom dokumentations- projekt, EU-projekt, borrhålsprotokoll och prospekteringsrapporter. I sammanställningen ingår även information från nya provtagningar av ett antal utvalda borrkärnor och sandmagasin som analyserats med moderna analysmetoder.
Rapporten anger att mängden malmberäknade fyndigheter med kritiska råmaterial visar på att Sverige har god geologiska potential av- seende dessa ämnen. Däremot finns osäkerheter om hur stora mäng- der det totalt sett finns och om utvinning är ekonomiskt lönsamt.
För att möjliggöra en noggrannare och mer statistiskt represen- tativ provtagning av sandmagasin och varphögar tog SGU fram en manual som beskriver en provtagningsmetodik för gruvavfall. Analys- data har sammanställts i en sökbar databas. Den är ett verktyg för att undersöka förekomsten av grundämnen som tidigare var ointres- santa, till exempel kritiska råmaterial men även för att påvisa skadliga och hälsovådliga grundämnen.
Uppdrag att utföra en kartläggning och analys av utvinnings- och återvinningspotentialen för svenska metall- och mineraltillgångar16
År 2014 presenterade SGU en översiktlig bedömning av fyndpoten- tialen från den svenska berggrunden samt återvinningspotentialen. I rapporten analyserades återvinningspotentialen från gruvavfall, in-
15Sveriges geologiska undersökning (2018).
16Sveriges geologiska undersökning (2014).
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
SOU 2020:71 |
dustrideponier, kommunala deponier och genom urban mining, det vill säga metaller gömda i städernas infrastruktur. Resultaten visade att metall- och mineralstatistiken var bristfällig för en stor del av de metaller och mineral som används i mindre kvantiteter i den svenska industrin (till exempel vissa legeringsmetaller och metaller i elek- tronikindustrin). Det gällde både fyndpotential från utvinning och från återvinning, samt i vilka produktionskedjor och varor metal- lerna och mineralen används. Det konstaterades också att den sam- lade statistiken över sekundära resurser är teoretiskt beräknad och därmed enbart indikativ, vilket gör det svårt att utvärdera och jäm- föra primära och sekundära resurser med varandra.
Tabell 3.3 Bedömda metallmängder i sandmagasin
Metall i sandmagasin |
Ton |
|
|
Järn |
52 043 792 |
Koppar |
358 251 |
|
|
Bly |
640 349 |
|
|
Zink |
1 206 140 |
|
|
Guld |
45 |
Silver |
1 845 |
|
|
Antimon |
43 |
Fosfor |
1 500 000 |
|
|
Mangan |
189 686 |
Wolfram |
2 005 |
|
|
Molybden |
1 645 |
REE |
41 000 |
|
|
Arsenik |
500 |
|
|
Källa: SGU (2014).
http://resource.sgu.se/produkter/regeringsrapporter/utvinnings -och-atervinningspotential-metaller- mineral-2014.pdf.
Av rapporten framgår också att det i stålindustrins deponier finns en större mängd av vanadin, främst i stålslagg. Detta har tidigare inte bedömts vara ekonomiskt lönsamt att återvinna.
SOU 2020:71 |
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
3.4.2Några projekt inom sekundärutvinning och återvinning
Sverige har flera ledande företag inom återvinning av mineral och metaller med högt ställda mål. Boliden, Ragn-Sells och Stena Recycling har pågående återvinning av metaller. För närvarande finns det inte någon kommersiell sekundärutvinning eller återvinning av innova- tionskritiska metaller och mineral, men det finns några forsknings- projekt och projekt som planeras. Nedan redovisas några pågående projekt.
Northvolt
Northvolt avser att etablera ett komplett ekosystem för batteriåter- vinning. En demonstrationsanläggning planeras i Västerås. En full- skalig anläggning planeras för att uppnå målet 50 procent återvunnet material 2030. Den första delen av anläggningen förväntas vara i drift 2022.17 Bolaget har bland annat beviljats bidrag från Naturvårdsverket. Med stöd från Klimatklivet kommer Northvolt att bygga en batteri- återvinningsfabrik i Skellefteå. Företaget kommer att återvinna egna och andras förbrukade batterier i anläggningen. Den här typen av anläggning med den här tekniken är den första i sitt slag i Europa och ambitionen är att få till stånd en hel värdekedja för laddbara batterier.18
Utvinning av sällsynta jordartsmetaller från LKAB:s anrikningsverk
LKAB har initierat projektet ReeMAP. Projektet handlar om att under- söka om det är tekniskt möjligt att genom fossilfria processer utvinna innovationskritiska metaller och mineral och eventuellt andra kritiska råmaterial från anrikningsverket för LKAB:s järnmalmsproduktion.
Det finns för närvarande inte någon produktion av sällsynta jord- artsmetaller i Europa. LKAB uppskattar att bolaget genom ReeMAP har en stor potential att ha en omfattande utvinning av sällsynta jord- artsmetaller. Bolaget tror att de ska kunna producera en betydande volym sällsynta jordartsmetaller, motsvarande cirka 30 procent av EU:s nuvarande behov. Projektet bygger på att vidareförädla apatit
17Northvolts hemsida https://northvolt.com/loop.
18Naturvårdsverkets hemsida www.naturvardsverket.se/Nyheter-och-pressmeddelanden/ Batterier-i-laddbara-bilar-kan-atervinnas-genom-bidrag-fran-Klimatklivet-.
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
SOU 2020:71 |
till mineralgödsel, samt även utvinna fosfor, fluor och gips ur mate- rialet i tillräckligt goda kvalitéer. Utmaningar återstår avseende såväl avseende teknik som lokalisering och industrialisering. En förstudie som ska utreda de tekniska möjligheterna samt den ekonomiska lön- samheten pågår och beräknas vara klar under 2021. Lokaliserings- alternativen Luleå, Skellefteå och Helsingborg är under utredning. Bolaget menar att tillståndsprocessen är tidskrävande och komplice- rad då flera olika tillstånd kommer att krävas. Full produktion, efter miljötillstånd och konstruktion, uppskattas kunna uppnås 2027.19 20 LKAB är medlem i EU:s råmaterialallians som har som mål att ha en komplett råmaterialvärdekedja inom EU.
Stena Recycling
Stena har under flera år deltagit i olika utvecklingsprojekt med syfte att återvinna innovationskritiska metaller i neodymmagneter. Dessa finns bland annat i hårddiskar, små högtalare, vindkraftgeneratorer och kraftfulla elmotorer (till exempel inom elfordon och elektronik). Tidigare projekt har till exempel varit REE4EU som avslutades 2019 och Remanence. REE4EU hade fokus på att återvinna magneterna genom lakning och högtemperaturelektrolys. Nu pågår arbete i SusmagPro med att ta fram en ny innovativ process för att återvinna neodymmagneter med hjälp av vätgas. I projektet ingår flera olika pilotanläggningar med olika inriktning där man till exempel i Sverige ska hantera hårddiskar som sedan ska återvinnas vidare vid Univer- sitetet i Birmingham (England).
En utmaning med utvinning ur elektronikavfall är att få till stånd en lönsam verksamhet, eftersom metallerna förekommer i små mäng- der. Detta är möjligt i fråga om stora komponenter som kan återvin- nas (såsom vindkraftgeneratorer), men det är svårt att komma upp i tillräckligt stora mängder genom avfall från elektronik.
Det krävs också att man vet vilken kvalitet som efterfrågas. Detta innebär att man i förväg bör ha hela värdekedjan på plats, och har säkerställt avsättning för produkten, inför återvinning. Ett problem är dagens reglering om producentansvar som är volymbaserat. Efter- som procentsatsen sällsynta jordartsmetaller ofta är låg behövs andra
19LKAB:s hemsida https://ree-map.com/sv.
20Samtal med Ulrika Håkansson, 2020-10-18.
SOU 2020:71 |
Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller och mineral |
incitament, exempelvis kvalitetsmål. Stena hoppas att ökad efterfrå- gan eller en reglering om produktansvar som skapar incitament för denna typ av återvinning ska kunna medföra att verksamheten blir lönsam i framtiden.21
Ragn-Sells
Ragn-Sells arbetar med två separata innovationsbolag (Easymining samt Chromafora) för att utvinna innovationskritiska sekundära källor från gruvflöden. Teknikerna baseras på ett lågt energibehov. Easymining syftar till att utvinna fosfor, kväve och kalium samt even- tuellt sällsynta jordartsmetaller. Syftet med Chromafora är att utvinna och separera sällsynta jordartsmetaller samt separera uran. Rang-Sells avser bilda ett konsortium genom Chromafora för att skapa en värde- kedja för permanentmagneter. EasyMinings och Chromaforas tek- niker prövas nu kommersiellt. Ragn-Sells söker samarbetspartners som ligger både upp- och nedströms i värdekedjan.22
Vanadinutvinning ur SSAB:s slagg
Bolaget Critical Metals tecknade i april 2020 ett avtal med SSAB om att återvinna slagg från SSAB:s ståltillverkning. Critical Metals planerar att utvinna vanadin ur slaggen för att skapa högkvalitativa vanadinprodukter. Arbete pågår med att utvärdera möjliga tekniker och utvärdera lönsamheten i den hydrometallurgiska utvinningsmetod som planeras för projektet. Beslut om plats för återvinningsanlägg- ningen har ännu inte fattats. De platser som övervägs ligger i Sverige eller Finland. Verksamheten ska enligt avtalet vara satt i drift senast sista december 2024, vilket innebär vissa utmaningar.23
21Samtal med Sverker Sjölin, 2020-10-12.
22Samtal med Pär Larshans, 2020-10-13.
23Samtal med Critical Metals Ltd vd Damien Hicks, 2020-10-20.
4 Prövningsprocessen
I utredningens direktiv framgår att utredningen ska analysera hur regelverket för utvinning av metaller och mineral från alunskiffer kan skärpas. Analysen ska omfatta samtliga delar av prövningsprocessen, till exempel frågor som rör en prospektörs lämplighet, avfallshanter- ingen samt bedömningen av om en enskild verksamhet får bedrivas på det sätt och på den plats som anges i tillståndsansökan.
I det här kapitlet ges information om prövningsprocessen avse- ende de bestämmelser som är av särskild relevans mot bakgrund av utredningens uppdrag att föreslå ett skärpt regelverk för utvinning av metaller och mineral från alunskiffer. Redovisningen är baserad bland annat på Sveriges geologiska undersöknings (SGU:s) Vägledning för prövning av gruvverksamhet.1
Vår analys av hur regelverket kan skärpas redovisas i kapitel 6.
4.1Utvinning av koncessionsmineral
Lagstiftningen ser olika ut för olika mineralresurser. Mineral som anses särskilt nödvändiga för samhället och som är svåra att finna i brytbara mängder kallas för koncessionsmineral och för dessa gäller minerallagens bestämmelser. De flesta metaller hör till denna kate- gori. Äganderätten till de mineral som regleras i minerallagen (kon- cessionsmineral) är inte helt klar, men staten har förfoganderätten över mineralen och har ett avgörande inflytande på undersökning och utvinning av tillgångarna.2
De mineral som inte räknas upp i minerallagen utgör så kallade mark- ägarmineral. Markägarmineral kan sägas vara markägarens egendom och för dessa gäller inte minerallagens bestämmelser. De mineral som
1Sveriges geologiska undersökning (2016c).
2Liedholm Johnson (2001) och (2010).
73
Prövningsprocessen |
SOU 2020:71 |
är aktuella för utvinning ur alunskiffer är koncessionsmineral och om- fattas av minerallagen.
Alunskiffer utgjorde koncessionsmineral fram till 2014. Alun- skiffer togs då bort som koncessionsmineral eftersom det inte längre fanns något intresse för bergarten alunskiffer i sig, men däremot för dess olika beståndsdelar. I dag är det de metaller och mineral som ut- vinns ur alunskiffern som omfattas av minerallagens bestämmelser.3 Som redovisats ovan innehåller alunskiffer en rad värdefulla metaller och ämnen som är koncessionsmineral. Det kan noteras att eftersom alunskiffer inte utgör koncessionsmineral innebär det att det inte registreras om en verksamhet avser brytning ur alunskiffer, vilket inne- bär att det för närvarande inte går att särskilt följa dessa verksamheter.
Följande ämnen utgör koncessionsmineral och omfattas av minerallagen: antimon, arsenik, beryllium, bly, cesium, guld, iridium, järn som förekommer i berggrunden, kobolt, koppar, krom, kvicksilver, lantan och lantanider, litium, mangan, molybden, nickel, niob, osmium, palladium, platina, rodium, rubidium, rute- nium, silver, skandium, strontium, tantal, tenn, titan, torium, vana- din, vismut, volfram, yttrium, zink, zirkonium, andalusit, apatit, brucit, flusspat, grafit, kyanit, leror som är eldfasta eller klink- rande, omagnesit, magnetkis, nefelinsyenit, sillimanit, stenkol, sten- salt eller annat salt som förekommer på liknande sätt, svavelkis, tungspat och wollastonit, olja, gasformiga kolväten och diamant.
4.2Utvinning kräver flera olika tillstånd
Bearbetning av fyndigheter av koncessionsmineral får inte ske utan tillstånd enligt minerallagen och miljöbalken. Det krävs alltså två separata tillstånd, beslutade av två olika prövningsmyndigheter och enligt två olika lagstiftningar. Tillstånd och dispenser kan också krä- vas till exempel om Natura 2000-område skulle påverkas eller om verk- samheten skulle innebära påverkan på kulturminnesskydd, strandskydd, artskydd eller biotopskydd. Dessa prövas i huvudsak inom ramen för miljöbalksprövningen.
3SOU 2012:73 s. 226.
SOU 2020:71 |
Prövningsprocessen |
Syftet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö, medan syftet med minerallagen är att möj- liggöra samhällets försörjning av nödvändiga metaller och mineral genom särskilt utpekade naturresurser, definierade som koncessions- mineral.
Minerallagen bygger på ett koncessionssystem. Kartläggningen av metall- och mineralförekomster i Sverige sker i huvudsak genom undersökningar som görs av prospektörer. Eftersom undersöknings- arbete kräver stora investeringar och det ekonomiska utfallet är osäkert, anses det viktigt att en prospektör får så säkra garantier som möjligt att få bearbeta de fyndigheter som påträffas. Miljölagstiftningen regle- rar sedan prövningen av miljöfrågorna hänförliga till gruvverksamhe- ten.4 Miljöfrågorna prövas i ett sammanhang i den obligatoriska miljö- prövning som sker enligt miljöbalken.5 Prövningen initieras genom verksamhetsutövarens tillståndsansökan.
Miljöbalken och minerallagen gäller parallellt. Vanligen söks först bearbetningskoncession enligt minerallagen och därefter tillstånd en- ligt miljöbalken. Det finns dock inte något hinder mot att först an- söka om miljötillstånd, och det har också gjorts i vissa fall. Minst föl- jande prövningar krävs:
•Undersökningstillstånd och arbetsplan enligt minerallagen – prövas av bergmästaren
•Bearbetningskoncession enligt minerallagen – prövas av berg- mästaren
•Tillstånd enligt miljöbalken – prövas av länsstyrelsens miljöpröv- ningsdelegation eller mark- och miljödomstolen
•Markanvisning enligt minerallagen – beslutas vid en särskild för- rättning som hålls av bergmästaren
•Bygg- och marklov enligt plan- och bygglagen – prövas av kom- munens byggnadsnämnd.6
4Naturvårdsverkets Rapport 6759.
5Se Högsta domstolens avgörande i Bunge-målet NJA 2013: s. 613, samt Högsta förvaltnings- domstolens avgörande i Norra Kärr-målet HFD 2016 ref. 21.
6Sveriges geologiska undersökning (2016c).
Prövningsprocessen |
SOU 2020:71 |
Nedan finns en schematisk skiss upprättad av SGU som illustrerar pröv- ningsprocessen.
Figur 4.1 Prövning av gruvverksamhet. Processen från undersökningstillstånd till bygg- och marklov
Källa: SGU (2016c). Vägledning för prövning av gruvverksamhet.
SOU 2020:71 |
Prövningsprocessen |
4.3Prövningen enligt minerallagen
Prövningsprocessen enligt minerallagen är uppbyggd så att sökan- den ska påbörja gruvdrift genom att successivt tillföra projektet ökade ekonomiska insatser och ökade kunskaper.7
4.3.1Undersökningstillstånd
Undersökningstillstånd och ensamrätt
Med undersökning avses enligt minerallagen arbete i syfte att påvisa en fyndighet av ett koncessionsmineral och att utröna fyndighetens sannolika ekonomiska värde och dess beskaffenhet i övrigt, i den mån sådant arbete innebär intrång i markägarens eller annan rättsinne- havares rätt.8 Undersökningstillstånd ska meddelas om det finns an- ledning att anta att undersökning i området kan leda till fynd av kon- cessionsmineral.9 Bergmästaren beslutar om undersökningstillstånd och, om det uppstår tvist om den, arbetsplan enligt minerallagen för koncessionsmineral.
Ett undersökningstillstånd ger ensamrätt i förhållande till mark- ägaren och andra prospektörer att kartlägga geologin inom ett om- råde med syfte att ta reda på om det finns en fyndighet, hur den i så fall är beskaffad samt dess storlek och eventuella brytvärdhet. Under- sökningsarbete får bedrivas för att påvisa förekomsten av samtliga de mineral som anges i 1 § 1 och 2 om inte sökanden begär annat.10 Under- sökningstillstånd beviljas för tre år och kan under vissa förutsättningar förlängas.
Undersökningstillstånd får inte beviljas den som uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig under- sökning eller den som tidigare har visat sig olämplig att bedriva under- sökningsarbete. Tillstånd att bedriva undersökning beträffande olja eller gasformiga kolväten får beviljas endast den som visar att den är lämplig att bedriva sådan undersökning.11 Berörda fastighetsägare och övriga kända sakägare ska underrättas om ansökan, och länsstyrelsen
7Sveriges geologiska undersökning (2016c).
81 kap. 3 § minerallagen.
92 kap. 2 § minerallagen.
101 kap. 5 § minerallagen.
112 kap. 2 § minerallagen.
Prövningsprocessen |
SOU 2020:71 |
och kommunen ska ges tillfälle att yttra sig. Om det ansökta området används för renskötsel ska även Sametinget ges möjlighet att yttra sig.
Ett undersökningstillstånd ger företräde till bearbetningskonces- sion av den eventuella fyndigheten.
Arbetsplan
Ett undersökningstillstånd ger inte någon rätt att direkt påbörja under- sökningsarbete. För att bedriva undersökningsarbete krävs även en arbetsplan. Arbetsplanen ska bland annat innehålla en bedömning av i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen och enskild rätt. Den ska delges ägaren till den fastighet där arbetet ska bedrivas och innehavare av särskild rätt som berörs. Arbetsplanen ska i fråga om arbetsredogörelsen och tidsplanen för arbetet anpassas till den pågående markanvändningen inom det området där undersöknings- arbetet ska utföras.12 Om invändningar riktas mot arbetsplanen ska bergmästaren fastställa arbetsplanen och meddela de villkor som be- hövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt och för att före- bygga eller begränsa olägenheter. Kraven på vad en arbetsplan ska inne- hålla skärptes och förtydligades 2014.13 Innan undersökningsarbeten påbörjas ska tillståndshavaren ställa ekonomisk säkerhet avseende er- sättning till mark- och sakägare för skada eller intrång som kan uppstå.14
Förbud mot undersökning i vissa områden
Minerallagen innehåller ett förbud mot undersökningsarbete i vissa fall. Förbudet omfattar bland annat undersökning inom national- park, eller område som statlig myndighet hos regeringen har begärt ska avsättas till nationalpark, eller i strid med föreskrifter som har meddelats för natur- och kulturreservat med stöd av 7 kap. miljöbal- ken. Undersökningsarbete får exempelvis inte heller utan medgivande av länsstyrelsen äga rum inom obrutna fjällområden.15
123 kap. 5 § minerallagen.
13Prop. 2013/14:159, s. 19 f.
142 kap. 10 och 3 kap. 3 § tredje stycket minerallagen.
153 kap. 6 minerallagen och 4 kap. 5 § miljöbalken.
SOU 2020:71 |
Prövningsprocessen |
Förbud mot undersökning i vissa områden
Minerallagen innehåller ett förbud mot undersökningsarbete i vissa fall. Förbudet omfattar bland annat undersökning inom national- park, eller område som statlig myndighet hos regeringen har begärt ska avsättas till nationalpark, eller i strid med föreskrifter som har med- delats för natur- och kulturreservat med stöd av 7 kap. miljöbalken. Undersökningsarbete får exempelvis inte heller utan medgivande av länsstyrelsen äga rum inom obrutna fjällområden.
Provbrytning
Som ett delmoment kan det vara nödvändigt att provbryta en del av fyndigheten för att pröva hur materialet kommer att reagera i en an- rikningsprocess. Enligt minerallagen är provbrytning att betrakta som en del av undersökningsarbetet och kan således ske inom ramen för ett undersökningstillstånd.16 När verksamhetsutövaren planerar en provbrytning inom ramen för ett undersökningstillstånd eller be- arbetningskoncession krävs tillstånd enligt miljöbalken.
Tillståndsprövningen av en ansökan om provbrytning görs av läns- styrelsens miljöprövningsdelegation utifrån miljöbalkens regler och är helt fristående i förhållande till bergmästarens prövning enligt mineral- lagen. Inför ansökan om provbrytning ska en miljökonsekvensbeskriv- ning upprättas. Eftersom provbrytning genererar utvinningsavfall ska även en avfallshanteringsplan bifogas till ansökan. För djupborrning stadgas anmälningsplikt till tillsynsmyndigheten.17 18
4.3.2Bearbetningskoncession
Ansökan om bearbetningskoncession
För att få påbörja en gruvverksamhet krävs tillstånd för bearbetning (bearbetningskoncession) enligt minerallagen. Med bearbetning av- ses utvinning och tillgodogörande av ett koncessionsmineral.19
161 kap. 3 § minerallagen.
174 kap 17 § Miljöprövningsförordningen.
184 kap 15 § Miljöprövningsförordningen.
191 kap. 3 § minerallagen.
Prövningsprocessen |
SOU 2020:71 |
Bearbetningskoncession söks hos bergmästaren, som beslutar i frågor enligt minerallagen. Bergsstaten, som leds av bergmästaren, handlägger ansökningsärendet. Handläggningen syftar till att bedöma om den fyndighet som påträffats sannolikt kan tillgodogöras ekono- miskt (brytvärdhet), och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Huvuddelen i ansökan utgörs därför av en så kallad malmbevisning och en miljö- konsekvensbeskrivning.
Genom bergmästarens beslut om bearbetningskoncession avgörs vem som har rätt att utvinna mineral som finns i området. Konces- sionen ger dock inte någon rätt att påbörja gruvverksamheten. För det krävs bland annat tillstånd enligt miljöbalken.
Förutsättningar för koncession, inklusive malmbevisning
Koncession ska avse ett bestämt område, som bestäms efter vad som är lämpligt med hänsyn till fyndigheten, ändamålet med koncessionen och övriga omständigheter. Förutsättningar för koncession är att en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit på- träffad. Detta kallas malmbevisning och ställer stora krav på sökan- den att redovisa detaljerade uppgifter om undersökningsresultaten i området och de ekonomiska förutsättningarna för utvinning och be- arbetning. Sökanden ansvarar för att upprätta analysprotokoll, mät- ningsresultat, geologiska och geofysiska kartor samt tekniska och ekonomiska utredningar.20 Det finns internationella normer för att beskriva mineralreserver och mineraltillgångar, så kallade klassificer- ingsstandarder.21 Se nedan en schematisk och översiktlig skiss upp- rättad av SGU över klassificering av mineralreserver och mineraltill- gångar.
20http://resource.sgu.se/produkter/sgurapp/s1623-rapport.pdf.
21Sveriges geologiska undersökning (2016c), s. 27 ff.
SOU 2020:71 |
Prövningsprocessen |
Figur 4.2 Klassificering av mineralreserver och mineraltillgångar
Källa: SGU (2016c). Vägledning för prövning av gruvverksamhet.
Vidare ska fyndighetens belägenhet och art vara sådana att det inte är olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Gruvdrift på platsen ska vara förenlig med hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken (se vidare nedan). Ett annat krav är att en konces- sion inte får strida mot kommunala detaljplaner eller områdesbestäm- melser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas får dock mindre avvikelser göras.22 Vidare gäller plan- och bygg- lagens bestämmelser om krav på bygglov vid gruvprojekt. Bygglovet prövas av den kommunala nämnd som har ansvar för PBL-frågor.23
Bergmästaren ska hänskjuta ärenden om beviljande av bearbet- ningskoncession till regeringens prövning om bergmästaren bedö- mer att frågan om koncession är särskilt betydelsefull från allmän synpunkt, eller om bergmästaren vid tillämpningen av 3 eller 4 kap. miljöbalken finner skäl att frångå vad länsstyrelsen har föreslagit.24 Bergmästaren ska utreda och bifoga ett eget yttrande i ärenden som hänskjuts till regeringens prövning.
224 kap. 2 § minerallagen.
23Kommunerna har en viktig roll vid prövningen av mineralutvinningsprojekt. Kommunen tillämpar miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten genom det kom- munala planmonopolet och översiktsplaneringen enligt plan- och bygglagen (2010:900). Be- rörd kommun ska ges tillfälle att yttra sig över ansökan om bearbetningskoncession och deltar även som samrådsmyndighet och part i tillståndsprövningen enligt miljöbalken.
248 kap. 2 § minerallagen.
Prövningsprocessen |
SOU 2020:71 |
Villkor och ekonomisk säkerhet
En koncession ska förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt eller som behövs för att natur- tillgångarna ska tillvaratas på ett ändamålsenligt sätt.25 Av förarbetena framgår att det endast är sådana villkor som rör den planerade verk- samhetens inverkan på de motstående intressena som kan ställas. Vill- koren får inte ta sikte på annat än att motverka och kompensera men- lig inverkan på motstående intressena av den planerade verksamheten.26 Koncessionsinnehavaren ska också ställa ekonomisk säkerhet för det efterarbete som krävs och för att ta bort anläggningar. Denna bestäm- melse innebär inte någon inskränkning i koncessionshavarens skyldig- heter beträffande efterbehandling enligt 2 kap. 8 § eller 10 kap. miljö- balken eller skyldighet att ställa ekonomisk säkerhet enligt miljöbalken, vilka prövas vid tillståndsansökan enligt miljöbalken, eller vad som gäller enligt bestämmelserna enligt utvinningsavfallsförordningen.27
Hushållningsbestämmelserna och miljöbedömning
De grundläggande bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 3 kap. och de särskilda bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 4 kap. miljöbalken ska tillämpas endast i konces- sionsärendet, om prövningen av bearbetningskoncession kommer före miljöbalksprövningen. Denna bedömning är därefter bindande vid den efterföljande miljöbalksprövningen. I koncessionsärendet ska bestäm- melserna om en specifik miljöbedömning, inklusive miljökonsekvens- beskrivning, enligt 6 kap. miljöbalken tillämpas. Även bestämmelserna i 5 kap. 15 § miljöbalken om miljökvalitetsnormer ska tillämpas.28
Innan bergmästaren fattar beslut ska samråd ske med länsstyrel- sen i det eller de län där koncessionsområdet ligger gällande tillämp- ningen av 3,4 och 6 kapitlet miljöbalken, det vill säga bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden samt miljöbedömning. Inför framtagandet av miljökonsekvensbeskrivning ska samråd om avgränsningen av denna hållas.29
254 kap. 5 § minerallagen.
26Prop. 1988/89:92.
274 kap. 6 § samt 13 kap 4 § minerallagen.
284 kap.2 § minerallagen samt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, Prop. 2016/17:200, s. 157 f.
298 kap. 1 § tredje stycket minerallagen.
SOU 2020:71 |
Prövningsprocessen |
Regleringen i minerallagen är avsedd att säkerställa att prövningen av motstående intressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken görs så tidigt som möjligt och vid ett enda tillfälle. En prövning av lokaliseringen ska senare göras enligt 2 kap. 6 § miljöbalken. En miljökonsekvens- beskrivning ska bifogas en ansökan både enligt minerallagen och miljö- balken, dock är miljökonsekvensbeskrivningen som bifogas till kon- cessionsansökan mer begränsad då den är upprättad i ett tidigare skede av processen.
Särskilt om jord- och skogsbruket
Bergmästaren ska, när det gäller tillämpningen av 3, 4 och 6 kap. mil- jöbalken samråda med länsstyrelsen.
Om bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogs- bruket får förordnande om särskild utredning meddelas, om frågan inte kan lösas på annat sätt.30 Ett förordnande om utredning meddelas av Jordbruksverket beträffande jordbruket och av Skogsstyrelsen beträffande skogsbruket. Innan förordnande meddelas ska samråd ske med länsstyrelsen.
Som redovisats ovan ska det i koncessionsärendet göras en avväg- ning enligt 3 och 4 kap. miljöbalken mellan intresset att bearbeta fyn- digheten och motstående intressen, exempelvis jord- och skogsbruket. Länsstyrelsen ska från berörda myndigheter inhämta de uppgifter som behövs för att bedöma den inverkan mineralföretaget kan få på andra intressen som ska beaktas, däribland jord- och skogsbruket. Först om de uppgifter som länsstyrelsen har inhämtat i ärendet inte ger tillräckligt underlag för att göra en avvägning enligt 3 och 4 kap. miljöbalken får förordnande om utredning meddelas. Sökanden ska betala kostnaden för utredningen. Om en utredning görs bör den en- ligt förarbetena ligga till grund för den intresseavvägning enligt 3 och 4 kap. miljöbalken som länsstyrelsen gör i koncessionsärendet.31
308 kap. 6 a § minerallagen.
31Prop. 1991/92:161, s. 9.
Prövningsprocessen |
SOU 2020:71 |
Markanvisningsförrättning
Rätt att få utföra bearbetning ovan jord på annans mark erhålls genom markanvisning. Frågorna prövas vid en markanvisningsförrättning som hålls av bergmästaren.
Minerallagen är en exploateringslag och vilar på expropriations- rättslig grund. Den grundlagsskyddade äganderätten innebär att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild person eller tåla att det allmänna inskränker användning av mark eller byggnad.32 Äganderätten får dock inskränkas när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Ett exempel på detta är mark- anvisning enligt minerallagen.
Inskränkningar i den enskildes äganderätt får inte ske utan ersätt- ning. Koncessionshavaren ska ersätta skada eller intrång som föran- leds av att mark eller annat utrymme tas i anspråk för bearbetning eller därmed sammanhängande verksamhet.33 Koncessionshavaren ska även lösa fastighet eller del av fastighet på begäran av fastighetsägaren om synnerligt men uppstått. Ersättningsberättigade är fastighetsägare och innehavare av särskild rätt (till exempel nyttjanderätt).34
Rätten att ta i anspråk mark grundar sig på innehavet av bearbet- ningskoncessionen. Det betyder att markanvisningsförrättningen inte får avslutas förrän koncessionsbeslutet vunnit laga kraft (slutligt av- gjorts). Vid förrättningen bestäms den mark inom koncessionsom- rådet som koncessionshavaren får ta i anspråk för bearbetning av mineralfyndigheten. Om koncessionshavaren och fastighetsägarna och andra rättighetshavare är överens om vilken mark som behövs ska mark anvisas enligt överenskommelsen. Om inte överenskom- melse träffas ska bergmästaren anvisa marken. Att mark anvisas inne- bär inte att koncessionshavaren blir ägare till marken utan denne får en begränsad, men dock stark dispositionsrätt (rätt att förfoga över marken), så kallad gruvrätt.
322 kap. 15 § regeringsformen.
337 kap. 3 § minerallagen.
34I fråga om hur ersättningen ska beräknas är det expropriationslagens bestämmelser som styr. Ersättning för intrång ska motsvara den minskning av fastighetens värde som intrånget inne- bär. Ersättning för skada ska utgå för fastighetsägarens ekonomiska skada. Om en hel fastighet tas i anspråk genom markanvisning ska löseskilling som huvudregel betalas med ett belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde med ett schablonmässigt tillägg om 25 procent av marknadsvärdet.
SOU 2020:71 |
Prövningsprocessen |
Mineralersättning
Vid bearbetning ska koncessionshavaren också för varje kalenderår betala en mineralersättning enligt minerallagen. Ersättningen ska mot- svara två promille av det beräknade värdet av de mineral som om- fattas av koncessionen och som har brutits och uppfordrats inom koncessionsområdet under året. Beräkningen ska ske på grundval av mängden uppfordrad malm, malmens halt av koncessionsmineral och genomsnittspriset för mineral under året eller ett motsvarande värde. Av ersättningen ska tre fjärdedelar tillfalla fastighetsägare inom kon- cessionsområdet och en fjärdedel staten.35
Prövning av koncessionssökanden
Som redovisats ovan får undersökningstillstånd inte beviljas den som uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ända- målsenlig undersökning eller den som tidigare har visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete. Minerallagen innehöll tidigare en generell bestämmelse om att en förutsättning för koncession var att sökanden är lämplig att bearbeta fyndigheten. Denna bestämmelse togs bort 1993, förutom vad avser bearbetning av olja och gasformiga kolväten. Skälet var att bestämmelsen ansågs hämma utvecklingen av en livskraftig mineralindustri. Kravet på lämplighet när någon genom överlåtelse från koncessionsinnehavaren förvärvar en koncession kvarstår.36 37
Koncessionsbeslutet
Ett koncessionsbeslut beskriver mineralfyndigheten, med mängder och halter av koncessionsmineral. Tillräcklig mängd mineral ska ha påvisats för att möjliggöra gruvbrytning. I beslutsmotiveringen bör vidare länsstyrelsens ställningstagande tydligt framgå. Om länssty- relsen har bedömt att koncessionen ska förenas med villkor ska de föreslagna villkoren anges i beslutet.38
357 kap. 7 § minerallagen, samt Tillväxtanalys PM 2016:5.
366 kap. 1 § minerallagen.
37Prop. 1192/93:238, s. 6 f.
38Sveriges geologiska undersökning (2016c).
Prövningsprocessen |
SOU 2020:71 |
4.4Prövning enligt miljöbalken m.m.
Minerallagen ska möjliggöra samhällets försörjning av nödvändiga metaller och mineraler. Minerallagen innebär emellertid inte några undantag från miljölagstiftningen. För utvinning av malm och mineral krävs även tillstånd enligt miljöbalken. Vid prövning av gruvverk- samhet tillämpas reglerna i miljöbalken precis som för annan indu- striell verksamhet, med den skillnaden att prövningen av motstående allmänna intressen (3–4 kap. miljöbalken) i huvudsak förutsätts ske inom ramen för prövningen av bearbetningskoncession enligt mine- rallagen. Mark- och miljödomstolen prövar frågor om tillstånd till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm eller mineral.39 Vid prövningen enligt miljöbalken utvärderas miljöeffekterna. Även om ansökan om bearbetningskoncession oftast görs före ansökan om tillstånd enligt miljöbalken så är det möjligt att först ansöka om tillstånd enligt miljöbalken, eller att göra båda ansökningarna paral- lellt.40 41 Prövningen mot 3 och 4 kap. miljöbalken görs då inom ramen för tillståndsprövningen enligt miljöbalken.
4.4.1Tillståndsansökan, samråd
och miljökonsekvensbeskrivning
Gruvverksamhet är klassad som miljöfarlig verksamhet och kräver tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken för själva brytningen, anrikningen samt deponering av utvinningsavfallet. Oftast krävs också tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken för vattenverksamhet, till exempel för bort- ledande av grundvatten och uppförande av dammar. Tillstånd söks hos mark- och miljödomstolen. Prövningsförfarandet följer ofta schemat i figur 4.3 nedan.
3911 § Miljöprövningsförordningen.
40Naturvårdsverkets hemsida Miljö- och tillståndsprövning av gruvor, www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Gruvor-takter-och- markavvattning/Gruvor/Miljo--och-tillstandsprovning- , Tillväxtanalys PM 2016:5.
41Se t.ex. mål nr M 2672-18 vid Mark- och miljödomstolen, Umeå tingsrätt, Boliden Mineral AB:s ansökan om ändringstillstånd till brytning av malm och gråberg i dagbrottet Liikavaara vid Aitikgruvan, Gällivare kommun.
SOU 2020:71 |
Prövningsprocessen |
Figur 4.3 Principschema över prövningsförfarandet hos mark- och miljödomstolen
Källa: SGU (2016c). Vägledning för prövning av gruvverksamhet.
En viktig del i tillståndsprocessen är det samråd som sker inför fram- tagandet av miljökonsekvensbeskrivningen. Gruvverksamhet antas alltid medföra en betydande miljöpåverkan. Det innebär att sökan- den dels ska samråda med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda, dels med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas med beaktande av vad som framkommit vid samrådet. Miljökonse- kvensbeskrivningen ska innehålla
•uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, utform- ning, omfattning och andra egenskaper som kan ha betydelse för miljöbedömningen,
•uppgifter om alternativa lösningar för verksamheten eller åtgärden,
Prövningsprocessen |
SOU 2020:71 |
•uppgifter om rådande miljöförhållanden innan verksamheten på- börjas eller åtgärden vidtas och hur de förhållandena förväntas ut- veckla sig om verksamheten eller åtgärden inte påbörjas eller vidtas,
•en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser,
•uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna,
•uppgifter om de åtgärder som planeras för att undvika att verk- samheten eller åtgärden bidrar till att en miljökvalitetsnorm en- ligt 5 kap. inte följs, om sådana uppgifter är relevanta med hänsyn till verksamhetens art och omfattning,
•en icke-teknisk sammanfattning av 1–6, och
•en redogörelse för de samråd som har skett och vad som kommit fram i samråden.42
Utöver miljökonsekvensbeskrivning ska till ansökan bland annat bi- fogas en teknisk beskrivning, en avfallshanteringsplan samt beslut om bearbetningskoncession (om sådant beslut har fattats – som redo- visats ovan kan miljötillstånd ansökas innan bearbetningskoncession) tillsammans med en beskrivning av vad som prövats i koncessions- ärendet enligt 3 och 4 kap. miljöbalken.43
4.4.2Miljöbalkens mål och allmänna hänsynsregler
Syftet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling för nuva- rande och kommande generationer. Verksamhetsutövaren måste i ansökan om tillstånd eller dispens visa att denne kan bedriva sin verk- samhet på ett miljömässigt godtagbart sätt. Omvänd bevisbörda gäller och är en följd av försiktighetsprincipen. Miljöbalkens 2 kap. innehåller allmänna hänsynsregler med grundläggande miljökrav som gäller för alla slags verksamheter och åtgärder som har betydelse för miljön. Dessa innefattar:
42Se t.ex. 6 kap. 35 § miljöbalken, 22 kap. miljöbalken samt 64 § Förordningen om utvinnings- avfall.
43Sveriges geologiska undersökning (2016c).
SOU 2020:71 |
Prövningsprocessen |
•Kunskapskravet som innebär att alla som bedriver en verksamhet ska skaffa sig den kunskap som behövs för att skydda miljön mot skada eller olägenhet. Det är grundläggande för en verksamhets- utövare att ha kunskap om i vilken mån verksamheten medför risker eller påverkan på människors hälsa eller på miljön.
•Försiktighetsprincipen som innebär att den som bedriver en verk- samhet är skyldig att vidta försiktighetsmått för att förebygga skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön.
•Produktvalsprincipen som innebär att alla som bedriver en verk- samhet ska undvika att använda eller sälja sådana kemiska pro- dukter som kan medföra risker för hälsa eller miljö, om de kan ersättas med mindre farliga produkter.
•Hushållnings- och kretsloppsprincipen som innebär att alla som bedriver verksamhet ska hushålla med råvaror och energi samt ut- nyttja möjligheten att minska mängden avfall, minska mängden skadliga ämnen i material och i produkter, minska de negativa effekterna av avfall och återvinna avfall.
•Lokaliseringsprincipen som innebär att en plats ska väljas som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta möjliga intrång och olägenhet för hälsa och miljö.44
•Skälighetsprincipen som innebär att de krav som ställs enligt de allmänna hänsynsreglerna inte får vara oskäliga att uppfylla.
•Principen att förorenaren betalar som gäller skyldigheten att avhjälpa skador. Närmare bestämmelser om att avhjälpa skador som inträffat till följd av förorening finns i 10 kap. miljöbalken.
Kravet på att bästa möjliga teknik ska användas ingår i försiktighets- principen och kan omfatta både teknik och metodval. Tekniken måste vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Den ska vara kommersiellt tillgänglig och användas på någon anläggning. Det behöver inte vara fråga om en anläggning som ligger i Sverige.45
44Som redovisats sker dock prövningen enlig hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljö- balken i koncessionsärendet enligt minerallagen.
45Prop. 1997/98:45 del 2 s. 17.
Prövningsprocessen |
SOU 2020:71 |
4.4.3Vissa bestämmelser hänförliga till tillståndet
Prövning och dom
Lagstiftningen ställer upp generella regler och krav som gäller för all verksamhet. Tillståndsmyndigheterna fattar sedan beslut baserat på omständigheterna i det enskilda fallet.
Genom miljöbalken infördes krav på en samlad prövning av hela verksamheten. En samlad prövning gör det möjligt för tillståndsmyn- digheten att bedöma verksamhetens miljö- och omgivningspåverkan som helhet och hur den förhåller sig till miljöbalkens allmänna hän- synsregler, samt till andra bestämmelser som gäller enligt, eller har meddelats med stöd av, miljöbalken. Även EU-rätten ställer krav på att miljöfrågorna prövas i ett sammanhang. Det kan ibland råda olika uppfattningar om hur tillståndsansökan ska avgränsas. En slutsats av praxis om prövningens avgränsning är att tekniska, miljömässiga och geografiska samband måste bedömas från fall till fall.46
Domen ska bland annat reglera verksamhetens omfattning och tekniska utformning. I domen ska också anges de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att hindra eller begränsa skadlig på verkan på grund av föroreningar och för att förhindra annan skada på eller olägenhet för omgivningen.47
Prövotidsfrågor
När verkningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet får mark- och miljödomstolen skjuta upp avgörandet i den del som avser vilka slutliga villkor som ska gälla för verksamheten till dess erfarenheter har vunnits om verksamhetens inverkan. Det kan till exempel vara fråga om att utvärdera resultaten av en ny tek- nik eller försiktighetsåtgärder som behöver utprövas innan det går att bestämma vilka slutliga villkor som ska gälla. Domstolen måste dock först ha bedömt att verksamheten som sådan är tillåtlig och att tillstånd kan meddelas. Under en begränsad tid får då verksamhetsut- övaren möjlighet att exempelvis prova viss teknik. Under utrednings- tiden kan tillfälliga villkor – provisoriska föreskrifter – beslutas, som
46SGU Rapport 2016 :23 Vägledning för prövning av gruvverksamhet.
47För vidare information om vad en de ska innehålla, se bl.a. 22 kap. 25 § miljöbalken, och Sveriges geologiska undersökning (2016c).
SOU 2020:71 |
Prövningsprocessen |
kan vara mer generösa än de slutliga villkor som meddelas, som en konsekvens av den osäkerhet som motiverar prövotiden. Det är viktigt att notera att försiktighetsprincipen och skyddet av människors hälsa och miljön fortfarande gäller. Den uppskjutna frågan ska avgöras så snart som möjligt.48
Kontroll av villkorens efterlevnad
Verksamhetsutövaren ska fortlöpande planera och kontrollera verk- samheten för att motverka eller förebygga olägenheter för männi- skors hälsa och miljön. Verksamhetsutövaren ska i tillståndsansökan lämna en beskrivning över hur verksamheten och de föreskrivna vill- koren ska övervakas och följas upp. Miljöbalkens bestämmelser om egenkontroll och förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll gäller, med krav på fortlöpande kontroll av all tillstånds- eller anmälningspliktig verksamhet. Vanligen upprättas ett kontroll- program som redovisas till tillsynsmyndigheten.
Industriutsläppsdirektivet (IED) och gruvverksamhet
–BAT-slutsatser
I Sverige berörs cirka 1 300 anläggningar av industriutsläppsbestäm- melserna som är en följd av genomförandet av EU:s industriutsläpps- direktiv i svensk rätt. Vilka verksamheterna är framgår av industri- utsläppsförordningen (2013:250).49 Gruvanläggning för brytning av malm, mineral eller kol, är inte industriutsläppsverksamhet.50 Däremot är anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm indu- striutsläppsverksamhet.51 Även deponering av avfall och farligt avfall kan vara industriutsläppsverksamhet.52 Trots att den huvudsakliga verk- samheten är brytning av malm eller mineral kan andra delar av verk-
4822 kap. 27 § miljöbalken.
49Industriutsläppsförordningen (2013:250).
501 kap 2 § industriutsläppsförordningen tillsammans med 4 kap. 11 § miljöprövningsförord- ningen.
511 kap 2 § industriutsläppsförordningen tillsammans med 4 kap 12 § miljöprövningsförord- ningen.
521 kap 2 § industriutsläppsförordningen tillsammans med 29 kap 35 och 38 §§ miljöprövnings- förordningen.
Prövningsprocessen |
SOU 2020:71 |
samheten alltså innebära att industriutsläppsbestämmelserna är till- lämpliga.
En BAT-slutsats53 är en branschrelaterad slutsats om vad som är bästa tillgängliga teknik. I begreppet teknik ingår även det sätt på vil- ket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas. En industriutsläppsverksamhet ska använda den etablerade teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet och som kan tillämpas inom den berörda branschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt, med beaktande av kost- nader och nytta.
För uttolkning av BAT tar EU fram särskilda tolkningsdokument, BREF-dokument (BAT-referensdokument). Verksamhet där utvin- ningsavfall hanteras berörs av BREF MTWR, som inte lyder under IED, utan under utvinningsavfallsdirektivet.
BAT-slutsatserna är inte bindande men är ändå av betydelse som referens. Det är alltid tillåtet att använda mer miljövänlig teknik än den som redovisas i BAT-slutsatserna, vilka inte alltid är uppdate- rade. Enligt miljöbalken gäller bästa möjliga teknik54, vilket ställer högre krav än BAT, se ovan.
4.4.4Särskilt om vattenverksamhet och miljökvalitetsnormer för vatten
Vattenverksamhet
De flesta gruvverksamheter kommer att beröra vattensystem, såväl yt- som grundvatten. Det kan röra sig om anläggning av dammar, omledning av vattendrag och länshållning av gruva. I allmänhet utgör sådana åtgärder tillståndspliktig vattenverksamhet enligt 11 kap. miljö- balken.
Om gruvverksamheten kräver tillstånd både för miljöfarlig verk- samhet och för vattenverksamhet söks tillstånd vanligen samtidigt enligt både kap. 9 och 11. Detsamma gäller om vattenverksamheten är anmälningspliktig. Vid prövning av gruvverksamhet ska all påver- kan på vattensystem beskrivas i miljökonsekvensbeskrivningen, till-
53BAT står för Best Available Technique eller bästa tillgängliga teknik på svenska.
54Se 2 kap. 7 § miljöbalken.
SOU 2020:71 |
Prövningsprocessen |
sammans med föreslagna åtgärder för att undvika, minimera och motverka effekterna.55
Miljökvalitetsnormer för vatten
En ansökan om tillstånd enligt miljöbalken ska innehålla uppgifter om hur verksamheten kan komma att påverka möjligheten att följa de miljökvalitetsnormer för vatten som gäller inom påverkansom- rådet. Miljökvalitetsnormer för vatten avser både ytvatten och grund- vatten och beskriver det tillstånd eller den kvalitet som ett vatten ska ha vid en viss tidpunkt. Genom att miljökvalitetsnormerna anger en nivå för miljökvaliteten (statusen) inom ett visst geografiskt område angår normerna alla de verksamheter och aktiviteter som påverkar miljön i området. Normerna beskriver vilken belastning en vatten- förekomst bedöms tåla och påverkar därför enskilda vattenverksam- heter indirekt. Miljökvalitetsnormen kan till exempel ange en kon- centration av ett ämne som inte får överskridas vid en viss tidpunkt. Den grundläggande målsättningen är att minst ”god” status ska upp- nås och att statusen inte får försämras från den aktuella nivån.56
4.4.5Ekonomisk säkerhet och ekologisk kompensation
Ekonomisk säkerhet
Tillstånd, godkännande eller dispens får för sin giltighet göras bero- ende av att verksamhetsutövaren ställer säkerhet för kostnaderna för avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda.57 För utvinningsavfallanläggningar är kravet på ekonomisk säkerhet obligatoriskt.58 Den ekonomiska säker- hetens storlek ska beräknas så att det alltid finns tillräckliga medel för att bekosta stängningen av utvinningsavfallsanläggningen och åter- ställa området som har påverkats av verksamheten till tillfredsstäl- lande skick i enlighet med vad som beskrivs i avfallshanteringsplanen. Vilka åtgärder som behövs för att uppnå tillfredsställande skick be-
55Sveriges geologiska undersökning (2016c).
56Miljökvalitetsnormerna har sitt ursprung i ramdirektivet för vatten (direktiv 2000/60/EU).
5716 kap. 3 § miljöbalken.
5815 kap. 35 § miljöbalken.
Prövningsprocessen |
SOU 2020:71 |
ror bland annat på avfallets egenskaper och typ av utvinningsavfall- anläggning.59
Som framgår nedan pågår det beredning av ett förslag om att skärpa kravet på ekonomisk säkerhet.
Ekologisk kompensation
Det finns en möjlighet för tillståndsmyndigheten att förordna om ekologisk kompensation i det fall när markområden exploateras på ett sådant sätt att det innebär ett intrång i allmänna intressen, till exempel när viktiga ekosystemtjänster hotas.60 Med ekologisk kom- pensation menas fullständig eller partiell gottgörelse av skada på natur- miljö som utgör allmänna intressen, såsom arter, naturtyper, eko- systemfunktioner och upplevelsevärden. Gottgörelsen kan ske genom att den som orsakat skada tillför nya värden eller säkerställer befint- liga värden som annars skulle riskera att gå förlorade.61
Det är viktigt att notera att denna bestämmelse inte kan påverka bedömningen av om en verksamhet är tillåtlig eller inte, och att man i första hand ska undvika påverkan. Bestämmelsen innebär inte heller någon inskränkning av en avhjälpandeansvarigs skyldigheter enligt 10 kap. miljöbalken.
Frågor kring ekologisk kompensation har nyligen utretts på upp- drag av regeringen. Utredningens förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet.62
4.4.6Utvinningsavfallsförordningen
Det avfall som uppkommer som en direkt följd av utvinningsindu- strins verksamhet kallas utvinningsavfall. Utvinningsavfall kan komma från prospektering, utvinning eller bearbetning, eller som en direkt
59Sveriges geologiska undersökning (2016c).
6016 kap. 9 § miljöbalken.
61Se 16 kap 9 § miljöbalken. För vidare information om ekologisk kompensation, se Natur- vårdsverket Rapport 2016:1 Ekologisk kompensation – en vägledning om kompensation vid förlust av naturvärden.
62För vidare utredning om svårigheterna med att kompensera för permanenta intrång i jord- bruksmark samt de förslag som är under beredning, se SOU 2017:34 Ekologisk kompensation
– Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk mångfald och ekosystemtjänster, sam- tidigt som behovet av markexploatering tillgodoses.
SOU 2020:71 |
Prövningsprocessen |
följd av lagring av utvunnet material innan bearbetningen av mate- rialet har avslutats.63 För utvinningsindustrins avfall gäller preciserade bestämmelser om hanteringen av utvinningsavfall.64 65 Utvinnings- avfallsförordningen innehåller bestämmelser om försiktighetsmått för att förebygga eller i möjligaste mån begränsa skadliga effekter från utvinningsverksamheten.66
Den som driver en verksamhet som ger upphov till utvinnings- avfall eller driver en utvinningsavfallsanläggning ska upprätta en av- fallshanteringsplan.
Avfallshanteringsplanen ska vara ett samlat dokument för hanter- ingen av utvinningsavfall. Verksamhetsutövaren ska ta hänsyn till av- fallshanteringen redan vid utformningen av verksamheten och, om verksamheten innebär utvinning eller bearbetning, vid val av meto- der för utvinning och bearbetning. Denne ska alltså i ett tidigt skede välja metoder för utvinning och bearbetning för att förebygga upp- komsten av avfall och avfallets skadlighet och därmed även börja ta fram informationen för sin avfallshanteringsplan.
Verksamhetsutövaren ska skapa kunskap om utvinningsavfallen, och kontrollera avfallen, genom att redan från utformningen av verk- samheten och sedan fortlöpande, dokumentera informationen om bland annat utvinningsavfallens innehåll och egenskaper. Det ger även goda förutsättningar för en resurseffektiv hantering och återvinning av avfallen, både nu och i framtiden.
Verksamhetsutövaren ska redan vid utformningen av utvinnings- avfallsanläggningen ta hänsyn till skötseln av anläggningen under dess drift och efter att den har stängts. Denna redogörelse är en förutsätt-
63Med bearbetning avses verksamhet som syftar till att genom en mekanisk process, en bio- logisk process eller en termisk eller annan fysikalisk process eller en kombination av sådana processer skilja ut eller koncentrera ämnen eller material från utvunnet material eller från tidigare bortskaffat utvinningsavfall, men inte smältning eller andra uppvärmningsprocesser än kalkbränning och inga metallurgiska processer. Beträffande begreppet ”metallurgisk pro- cess” bör man vara observant då det skulle kunna tolkas som att det inkluderar även hydro- metallurgiska processer. Det får bedömas i det enskilda fallet om den lakningsprocess som används för att skilja ut eller koncentrera metaller och mineral ur alunskiffer skulle kunna anses utgöra en sådan metallurgisk process som undantas från förordningens tillämpning.
64Genom förordningen (2013:319) om utvinningsavfall (utvinningsavfallsförordningen) imple- menterades EU Direktivet 2006/21/EG om hantering av avfall från utvinningsindustrin.
65Direktiv 2006/21/EG.
66Deponeringsförordningen (2001:512) och avfallsförordningen (2011:927) ska inte tilläm - pas på avfall som omfattas av utvinningsförordningen. Däremot ska bestämmelserna i
15kap. miljöbalken om avfall och deponering tillämpliga på utvinningsavfall samt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalie - olyckor.
Prövningsprocessen |
SOU 2020:71 |
ning för beräkningen av storleken av den ekonomiska säkerheten som ska finns för en utvinningsavfallsanläggning, och väsentlig för att till- synsmyndigheten ska kunna följa upp att den ekonomiska säkerheten är tillräcklig.
Frågan om avfallshanteringsplanen uppfyller kraven i utvinnings- avfallsförordningen aktualiseras främst vid tillståndsprövningen av verksamheten. Det är dock något otydligt vilken roll avfallshanterings- planen har i prövningsprocessen. I Naturvårdsverkets och SGU:s redo- visning av regeringsuppdraget om strategi för hantering av gruvavfall föreslås att avfallshanteringsplanens roll förtydligas (se nedan).67
4.4.7Förbudet mot brytning av uran m.m.
I augusti 2018 infördes en ny bestämmelse i 9 kap. 6 i § miljöbalken som innebär att det inte längre är möjligt att ge tillstånd till gruvdrift för att utvinna uran, dvs. en urangruva. Det är inte heller möjligt att ge tillstånd till brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uran för att använda uranets fissila egen- skaper. Förbudet gäller både för gruvverksamhet med utvinning av uran som biprodukt och återvinning av utvinningsavfall. Förbudet om- fattar inte gruvverksamhet som avser järnmalm, basmetaller, sällsynta jordartsmetaller eller andra mineral där mineraler bryts, provbryts, bearbetas eller fysikaliskt eller kemiskt anrikas för andra ändamål än för att använda uranets fissila egenskaper. Uran togs samtidigt bort som koncessionsmineral i minerallagen, vilket innebär att det inte längre är möjligt att bevilja vare sig undersökningstillstånd eller bearbetnings- koncession för uran.68
Enligt Strålsäkerhetsmyndighetens (SSM) uppfattning är rättsläget oklart när det gäller alunskiffergruvor där uranhaltigt material kan före- komma. Rättsläget är komplicerat och vilar i vissa fall på osäkra tolk- ningar enligt följande. SSM:s tolkning är att brytvärda tillgångar av järn och andra basmetaller och sällsynta jordartsmetaller inte går att utnyttja om uranhalten i gruvan överstiger 1 000 ppm eftersom den verksamheten är förbjuden enligt nuvarande utformning av lagstift-
67Se Naturvårdsverkets uppfattning som den framförs i deras Vägledning, Naturvårdsverkets hemsida, Avfallshanteringsplan enligt utvinningsavfallsförordningen https://naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Gruvor-takter-och- markavvattning/Utvinningsavfallsforordningens-tillampningsomrade/ Avfallshanteringsplanen-AHP.
68Prop. 2017/18:212, s. 16.
SOU 2020:71 |
Prövningsprocessen |
ningen. SSM anser det oklart om detta var lagstiftarens avsikt. Vidare måste en verksamhetsutövare inom gruvnäringen ansöka om tillstånd till en kärnteknisk anläggning för att hantera, lagra och slutförvara uran- haltigt utvinningsavfall. Det kan enligt SSM finnas skäl att överväga om det är rimligt. Även om SSM har möjlighet att i enskilda fall med- ge dispens från delar av eller hela kärntekniklagen och strålskyddslagen bygger detta på bedömningar i varje enskilt fall och kan därmed leda till olika resultat.
Utredningen föreslår att denna fråga hanteras inom den översyn av förbudet mot utvinning av uran som aviserades i förarbetena till bestämmelsen i 9 kap. 6 i § miljöbalken.69
För en närmare redogörelse över författningsregleringen kring förbudet mot utvinning av uran hänvisas till Strålsäkerhetsmyndig- hetens redogörelse, bilaga 5.
Strålskyddslagen (2018:396) gäller vid hantering av radioaktiva ämnen och avfall, och tillstånd eller anmälan enligt denna lag kan krä- vas för hantering av uran eller någon dess dotter-isotoper.
4.4.8Pågående utredningar som skulle förtydliga och stärka regelverket i miljöbalken
Naturvårdsverket och SGU lämnade i september 2017 ett förslag till en strategi för miljömässigt hållbar hantering av gruvavfall.70 I denna föreslås bland annat att man ska inkludera avfallshanteringskostna- der vid prövning av en fyndighets brytvärdhet, tydliggöra avfalls- hanteringsplanens roll i prövningen, samt tydliggöra kopplingen mellan avfallshanteringsplanen och den ekonomiska säkerheten.
Andra förslag har presenterats i Gruvavfallsutredningens betän- kande Statens gruvliga risker, som lades fram i juni 2018.71 Utred- ningen föreslår att man ska skärpa kraven på ekonomisk säkerhet och säkerställa att gruvverksamhet inte ska tillåtas bedrivas utan att fullgoda att säkerheter har ställts.
Den fortsatta hanteringen av förslagen i dessa utredningar har be- tydelse för utvinningen av metaller och mineral ur alunskiffer. För- slagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
69Enligt förarbetena ska en mer omfattande utvärdering av uranförbudet i förhållande till utvinning av innovationskritiska metaller och mineral genomföras senast efter fem år, prop. 2017/18:212, s. 20.
70Naturvårdsverket (2016b).
71SOU 2018:59.
5 Kunskapssammanställning
I utredningens direktiv anges att utredningen ska redogöra för vilka metaller och mineral som kan förekomma i alunskiffer i Sverige. Ut- redningen ska också sammanställa kunskap och identifiera kunskaps- luckor när det gäller miljörisker vid utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer. Kunskapsinhämtningen ska avse alla delar av proces- sen, från det att prospektering startar till dess att gruvverksamhets- området ska stängas och återställas samt tiden därefter. I det här kapitlet redovisas detta.
Först redovisas alunskifferns sammansättning och förekomster. Därefter beskrivs alunskiffer som malm. Sedan redogörs för miljö- risker, dels kopplade till alunskifferns egenskaper, dels kopplade till de övergripande stegen i utvinningsprocessen. I detta avsnitt redo- görs också för kunskapsluckor avseende miljörisker vid utvinning. Sist i detta kapitel finns en redogörelse om miljöskador som upp- kommit i samband med historisk brytning i alunskiffer.
Avsnitten om alunskifferns sammansättning och förekomst samt dess karaktärsdrag som malm består till största del av en bearbetning av ett underlag som utredningen har fått från Sveriges geologiska undersökning (SGU) genom utredningens expert Mikael Erlström. De referenser som hänvisas till i underlaget anges även i betänkandet. Kompletterande information har givits av utredningens expert Bert Allard.
Avsnitten om miljörisker är en sammanställning av kunskap från utredningens experter Lena Alakangas, Bert Allard, Christian Ekberg, Mikael Erlström, Ann-Marie Fällman, Erik Olauson och Anna-Karin Rasmussen. Sammanställningen av kunskapsluckor bygger på infor- mation från utredningens experter och externa sakkunniga.
Avsnittet om historisk brytning innehåller information som expert Ann-Marie Fällman har bidragit med.
99
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
Bedömning: Alunskiffer har en polymetallisk uppbyggnad och innehåller bland annat organiskt material, uran och sulfidmineral som potentiellt kan utgöra miljöriskfaktorer. Alunskifferns sam- mansättning och dess egenskaper samt det avfall som uppkom- mer vid utvinning ur alunskiffern är platsspecifik och därmed inte enhetlig. Generellt förknippas miljökonsekvenser som metallhal- tigt gruvvatten och surt lakvatten med gruvverksamhet i alun- skiffer, om inte tillräckliga skyddsåtgärder vidtas. Dessa miljörisker är inte unika för utvinning ur just alunskiffer, utan förekommer även vid annan gruvverksamhet. Alunskifferns komplexa samman- sättning gör att det är svårt att bedöma miljöriskerna vid metall- utvinning.
Det finns ett behov av utökad kunskap om alunskifferns natur- liga påverkan på omgivande miljö samt de miljörisker som är för- enade med utvinning.
Definition av alunskiffer
Skiffer
Skiffer är en sedimentär bergart som huvudsakligen består av lermine- ral, finkornig kvarts och fältspat. Skiffer karaktäriseras av att bergarten är tydligt skiktad. Grå-mörkgrå lerskiffer med litet organiskt inne- håll är den vanligaste skiffertypen i Sverige. Skiffer kan även vara kraf- tig omvandlad skiffer (utsatt för högt tryck och temperatur), exem- pelvis glimmerskiffer. Skiffrar innehåller ofta varierande halt organiskt material.
Svarta skiffrar
Om skifferns halt av organiskt material överstiger en procent brukar den klassificeras som svarta skiffrar. Exempel på svarta skiffrar i svensk berggrund är alunskiffer. Benämningen svart skiffer är också kopp- lad till att den avsatts under syrefria förhållanden, vilket gör att den oftast innehåller svavel och i vissa fall specifika metaller som anrikats
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
under dessa förhållanden. Svarta skiffrar är ofta moderbergarten till olja och gas.1
Till skillnad från många andra länder i Europa har Sverige små före- komster av svarta skiffrar.
Alunskiffer
Det som definierar alunskiffern i förhållande till proteroziska svarta skiffrar är dess ålder och höga andel organiskt material.
Alunskiffer förekommer i delar av Skåne, Västergötland, Öster- götland, Närke, Öland, i fjällkedjan och i södra Östersjön. Alunskiffern har bildats ur ett finkornigt och lerigt slam med hög halt organiskt material (uppemot 20 procent) som ursprungligen avsattes i ett marint hav för 509–478 miljoner år sedan.
Det finkorniga slammet avsattes mycket långsamt. Beräkningar indikerar att en meter alunskiffer motsvarar cirka 1–2 miljoner år, det vill säga 5–10 mm/1 000 år. Den långsamma sedimentationen har stor betydelse för anrikningen av metaller i skiffern.
I alunskifferområdena påträffas förutom alunskiffern även en varie- rande mängd kalksten och orsten. Orsten består av bituminösa lins- formade bildningar som förekommer spritt i alunskiffern. Kolm är en annan typ av bildningar som består av tunna lager med mycket höga halter av organiskt material, svavelkis och uran.
Dessa bergarter ingår alla i den så kallade Alunskifferformationen. Formationen är en litostratigrafiskt avgränsad berggrundsenhet som representerar bergarter bildade under de kambriska epokerna Mioling och Furong (tidigare benämnda mellersta och yngre kambrium) och äldre ordovicium. Äldre beteckningar som dictyonemaskiffer, cera- topygeskiffer och olenidskiffer används fortfarande för vissa delar av Alunskifferformationen. Formationen avgränsas underst av kambrisk sandsten och överst av ordovicisk kalksten och lerskiffer.
1Erlström med flera (2014a).
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
5.1Förekomst av alunskiffer
Sveriges berggrund består till övervägande del av urberg. Endast en liten del utgörs av sedimentär berggrund, till exempel sandsten, kalk- sten och skiffer. Den skiffer som beskrivs som alunskiffer fanns tidigare över större delen av vad som i dag är Sverige och Norge samt stora delar av Östersjön och Danmark. Omfattande erosion under den geologiska historien har resulterat i dagens återstående spridda förekomster.
Alunskifferformationen påträffas i dag under yngre berggrund eller bildar berggrundsytan inom delar av Skåne, Västergötland, Östergötland och Närke. Formationen påträffas även på Öland och som spridda förekomster under tjocka kalkstenslager på Gotland. Dessutom finns formationen som ytberggrund längs fjällranden, från Idre i Dalarna via Storsjö-området i Jämtland, Tåsjöområdet i Ångermanland–Västerbotten till Torneträsk och Treriksröset. Alun- skifferformationen förekommer även som överskjutna och deforme- rade lager inom Kaledonidernas skollberggrund i Jämtland, Ångerman- land och Västerbotten (figur 5.1).
ISkåne finns den 40–110 meter tjocka Alunskifferformationen inom två områden, i sydvästligaste Skåne och i ett område från Kullen till Simrishamn. Mestadels påträffas formationen under annan berg- grund, förutom i mindre områden i sydöstra och mellersta Skåne där den förekommer på relativt små djup eller direkt under jordlagren.
På Öland förekommer Alunskifferformationen som ytberggrund
iett stråk mellan Ottenby och Djupvik. Österut påträffas den under uppemot 40 meter ordovicisk kalksten. Formationen är som mest cirka 25 meter tjock på södra Öland och knappt en meter på norra Öland. På Gotland har maximalt ett par meter med alunskiffer påträffats i enstaka djupa borrhål.
Inom Östgötaslättens paleozoiska berggrundsområde bildar Alun- skifferformationen berggrundsytan längs ett stråk från Omberg i sydväst till sjön Roxen i nordöst. Inom övriga delar av området på- träffas formationen på varierande djup ner till maximalt cirka 100 meter under markytan. Totalt är formationen 15–20 meter tjock. Biogen gas bildad från alunskiffern påträffas frekvent på Östgötaslätten.
INärke finns den 10–20 meter tjocka Alunskifferformationen i ett område väster om Örebro och ett område kring Kvarntorp och österut. Alunskiffern täcks av maximalt några tiotal meter ordovicisk
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
kalksten eller förekommer direkt under jordlagren. Närkes alunskiffer uppvisar ofta en mycket hög organisk halt.
I Västergötland finns den 20–25 meter tjocka Alunskifferformatio- nen i anslutning till Billingen och Falbygdens platåberg, Halleberg och Hunneberg, Kinnekulle och Lugnåsberget. De övre två till fem met- rarna av formationen är rik på uran och benämns Ranstadsledet.
De mindre än 50 meter tjocka förekomsterna av Alunskifferfor- mationen utmed fjällkedjeranden motsvarar in situ bildad berggrund. Inom skollberggrunden närmast västerut kan den totala tjockleken på alunskiffer uppgå till flera hundra meter på grund av storskaliga rörelser i berggrunden när Kaledoniderna bildades. Detta har resul- terat i upprepade sekvenser med deformerade lager med alunskiffer vilket ger betydande variation tjocklek och förekomst.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
Figur 5.1 Översiktlig karta som visar förekomster och ungefärliga tjocklekar
Källa: SGU. Notera att i fjällkedjans skollberggrund finns upprepade sekvenser med alunskiffer vilket gör att den sammanlagda tjockleken kan vara flera hundra meter. Alunskifferförekomsterna ligger också på flertalet platser på hundratal meters djup under annan berggrund.
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
Det finns skillnader när det gäller Alunskifferformationens strati- grafiska representation, tjocklek och kemiska uppbyggnad i Sverige (se figur 5.2). Man kan utifrån detta gruppera förekomsterna i tre om- råden:
1.Skåne: Relativt stratigrafisk komplett sekvens som domineras av alunskiffer med små inslag av kalksten och orsten. Berggrunden har varit påverkad av relativt höga temperaturer som gjort att det organiska materialet omvandlats och försvunnit. I förhållande till andra områden har alunskiffern i Skåne lägre organisk halt och metallinnehåll, förutom vanadin i den ordoviciska delen. I Skåne innehåller formationen en relativt hög halt barium kopplat till före- komsten av baryt (BaSO4) i skiffern.
2.Västergötland, Östergötland, Närke och Öland: Alunskiffer- formationen är här avsevärt tunnare och ofullständig med stort inslag av kalksten och orsten. Alunskiffern har hög halt organiskt material och lokalt mycket hög uranhalt. Alunskifferns höga halt av organiskt material ger förutsättningar för biogen skiffergas och skifferolja.
3.Norra Sveriges alunskifferförekomster: Dessa domineras av upprepade sekvenser alunskiffer som påverkats av rörelser i sam- band med att Kaledoniderna bildades. Den lokalt flera hundra meter tjocka alunskiffersekvensen har utsatts för förhöjda tryck och temperaturer vilket resulterat i att alunskiffern här har en delvis annorlunda hårdhet, mineralsammansättning och kemisk upp- byggnad i jämförelse med förekomsterna i södra Sverige.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
Figur 5.2 Översikt av alunskifferformationens stratigrafiska tillhörighet, ålder och tjocklek i olika delar av landet
Källa: SGU. Figuren visar ålder och förekomst av berggrund med alunskiffer, kalksten och orsten som tillhör Alunskifferformationen i olika områden (läses vertikalt). Vita områden anger avsaknad av berggrund för det åldersavsnittet. Frågetecken anger avsaknad av information. Åldern anges i miljoner år (Ma) till höger och de geologiska stratigrafiska åldrarna till vänster. Överst anges uppskattad tjocklek på Alunskifferformationen för respektive område.
5.2Alunskifferns sammansättning
Som tidigare nämnts är alunskiffern en bergart där merparten av de ingående mineralerna härrör från de sediment som en gång avsattes på det hav som täckte stora delar av Sverige för cirka 500 miljoner år sedan. Dessa mineral består huvudsakligen av lermineral, finkornig kvarts och fältspat samt en liten mängd tungmineral. Dessa mineral blandades med organiskt material, karbonat och fosfat från döda alger och organismer.
Den långsamma sedimentationen och den stora mängden orga- niskt material på de syrefria havsbottnarna har också medfört adsorp- tion av flera metaller och bildandet av mineral som till exempel pyrit och baryt. Efter att sedimentet avsatts har det också utsatts för fysi-
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
kalisk och kemisk påverkan som resulterat i omvandling av det orga- niska materialet samt utfällningar och bildning av nya mineral. Gra- den av omvandling är störst inom alunskifferområdena i fjällkedjan.
Alunskifferns komponenter kan delas in i följande:
1. Primära mineral (från ursprungligt sediment)
–Lermineral (främst illit K0,65Al2(Si, Al)4O10(OH)2)
–Glimmer
–Kvarts (SiO2)
–Kalifältspat (K(AlSi3O8)
–Karbonat (Ca, MgCO3)
–Fosfater
–Tungmineral (ex. titanit CaTiSiO5, rutil TiO2)
–Plagioklas; albit (NaAlSi3O8) och anortit (CaAl2Si2O8).
2. Sekundära mineral (bildade senare)
–Glaukonit (K,Na)(Fe3+,Al,Mg)2(Si,Al)4O10(OH)2
–Pyrit (Fe2S)
–Fosfater/apatit Ca10(PO4)6(OH,F,Cl)2
–Baryt (BaSO4)
–Kalcit (CaCO3).
3. Organiskt material
–Kerogen.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
4. Mineral, kritiska metaller och spårämnen
Rangordningen av komponenternas andel av skiffern är relativt oför- ändrad och oberoende av geografi eller stratigrafiskt läge. Detta framgår från de uppgifter om skifferns mineralogiska uppbyggnad som redo- visas i Armands (1972), Andersson med flera (1985), Snäll (1988), Buchardt med flera (1997) och Casserstedt (2014). Av dessa uppgif- ter framgår att lermineral, kvarts och organiskt material är en betydande del av skiffern (figur 5.3).
Halterna för respektive komponent varierar dock inom ett rela- tivt stort intervall. Detta beror främst på variationer av halten orga- niskt material men även på den miljö sedimenten avsatts i, vilket på- verkar mängden lermineral, kvarts och fältspat. Mängden svavelför- eningar varierar också beroende på hur syrefattig bottenmiljön varit när sedimenten avsattes.
Komponenten ”övrigt” i hierarkidiagrammet (figur 5.3) består i huvudsak av fosfater, baryt, glaukonit, tungmineral, adsorberade metaller.
Figur 5.3 Hierarkidiagram som ger en översiktlig bild av alunskifferns olika komponenter. Observera att haltintervallen ger en bild av normala värden. Avvikande lägre och högre halter kan förekomma
Källa: SGU.
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
Figur 5.4 Hierarkidiagram som visar en översiktlig bild av alunskifferns kemiska uppbyggnad. Observera att haltintervallen ger en bild av normala värden. Avvikande lägre och högre halter kan förekomma
Källa: SGU.
5.2.1Alunskifferns kemiska signatur
Källor till informationen
Äldre analyser ger främst information om alunskifferns huvudsak- liga kemiska signatur. Antalet analyser som anger halterna av innova- tionskritiska metaller och mineral är avsevärt färre. Det beror på att det först under 2000-talet funnits ett ökat intresse för att undersöka förekomsten av dessa i alunskiffern.
På senare tid har SGU mottagit analysresultat från prospektörer med avslutade undersökningstillstånd i Jämtland, Östergötland, Väster- götland och Närke. Dessutom redovisas halten av kritiska metaller i alunskiffern i ett antal vetenskapliga publikationer och rapporter2. Samtliga har använts för en översiktlig karakterisering av alunski- fferns uppbyggnad (figur 5.3–5.7).
Sammantaget saknas det dock i dagsläget en fullständig databas med analysvärden som stöd för en statisk säker bedömning av hal-
2Till exempel Nielsen & Buchardt (1993), Casserstedt (2014), Sveriges geologiska under- sökning (2016b).
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
terna av de olika kemiska komponenterna. Haltintervallen som anges i hierarkidiagrammen 5.3–5.5 ska därför ses som allmängiltiga för respektive komponent och där både avvikande högre och lägre halter kan förekomma. Likaså är underlaget till de medelvärden för spår- ämnen och metaller i figurerna 5.6 och 5.7 inte fullständigt eftersom de är baserade på ett begränsat antal områden och varierande antal ana- lyser, vilket också ska beaktas. Översikten som presenteras här ger likväl en god bild av alunskifferns kemiska sammansättning i stort.
Dominerande kemiska element och komponenter
Dominerande komponenter i skiffern är silikatmineral (lermineral, fältspater, kvarts) och gips, 50–90 procent, samt kalcit och pyrit (upp till 5 procent respektive 17 procent) jämte övriga mineral (upp till 8 procent). Skiffern innehåller dessutom organiskt kol (kolväten), 5–20 procent. Halterna av de olika komponenterna varierar mellan olika lokaler beroende på sammansättningen av omgivande berggrund och åldern. Dominerande grundämnen i huvudmineralen är kisel (Si), aluminium (Al), järn (Fe) och kalium (K), svavel (S), kalcium (Ca), magnesium (Mg), natrium (Na), fosfor (P), syre (O) och kol (C). Magnesium (Mg), kalcium (Ca), natrium (Na), mangan (Mn), titan (Ti) och fosfor (P) är främst knutna till förekomsten karbonater, fosfater och tungmineral. Dessutom finns ett 40-tal övriga grundämnen i hal- ter mellan 1 och 1 000 g/ton. Flertalet av dessa ”övriga grundämnen” föreligger som salter (fosfat, sulfat) eller som sulfider eller oxider, ofta associerade med järn, men som regel inte som diskreta mineralfaser som kan frånskiljas genom flotation eller annan traditionell teknik.
Medelvärdena för ett antal av de dominerande metallerna visas i figur 5.7.
Kemiska element i små mängder
Övriga kemiska element utgör mindre än en procent av alunskiffern. Dessa övriga kemiska element domineras av vanadin (V), barium (Ba) och uran (U) samt metaller som krom (Cr), koppar (Cu), nickel (Ni) och zink (Zn). En översikt av förhållandena för kemiska element i små mängder visas i hierarkidiagrammet i figur 5.5.
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
Vid jämförelse av resultaten från olika förekomster i Sverige framgår att skiffern har en likartad kemisk signatur för spårämnen och kri- tiska metaller. Av diagrammet i figur 5.5 framgår att 125–200 ppm av alunskiffern består av spårämnen och innovationskritiska metaller och mineral.
En sammanställning av analysdata för kritiska metaller och säll- synta jordartsmetaller (figur 5.7) visar en likartad kemisk signatur oavsett geografiskt läge. Förutom höga halter av vanadin (V) och barium (Ba) uppvisas förhöjda halter av sällsynta jordartsmetaller som skandium (Sc), yttrium (Y), lantan (La), cerium (Ce) och neo- dym (Nd) samt de kritiska metallerna niob (Nb) och gallium (Ga).
Kerogen och kolväten
Som framgår i inledningen av det här kapitlet är innehållet av orga- niskt material något som definierar svarta skiffrar och särskiljer alun- skiffer från annan svart skiffer.
Merparten av det organiska materialet i alunskiffer består av kero- gen. Kerogen definieras som en olöslig, vaxlikande organisk sub- stans. Dess komplexa kedjor av kol (C) och väte (H) bestäms av det ursprungliga materialets uppbyggnad. Kvoten mellan väte och kol (H/C) styr vilka typer av kolväten som bildas ur kerogenet.
Det finns tre typer av kerogen. Från typ I bildas bara flytande kolväten (olja). Ur typ III (huminkerogen) bildas mest gas och kol. Huminkerogen har ett ursprung från primitiva mossors cellulosa och lignin. Typ II (bitumenkerogen) kan ses som ett mellanting som ger både gas och olja. Bitumenkerogen består av proteiner, fettämnen samt oljeartade substanser från alger och plankton. Alunskifferns kerogen klassas som typ II, vilket innebär att både olja och gas kan bildas ur alunskiffern vid lämpliga tryck och temperaturer.
Alunskifferns innehåll av kritiska material (metaller och mineral) kopplat till EU:s lista över kritiska mineral
Som framgår av 3.3.2 och 3.3.3 ovan innehåller alunskiffern i varie- rande halter ett stort antal av de metaller och mineral som för när- varande är upptagna i EU:s lista över kritiska material.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
Med referens till befintliga analysdata som visas i figurerna 5.6 och 5.7 framgår att flertalet av de sällsynta jordartsmetallerna påträf- fas i alunskiffern. Halterna för dessa metaller varierar från strax under 100 ppm till några få ppm. I alunskiffern påträffas även kobolt (Co), gallium (Ga), hafnium (Hf), niob (Nb), vismut (Sb), indium (In), an- timon (Sb), litium (Li) och volfram (W) i halter från några 10-tals ppm ner till under en ppm. Fosfater/fosformineral, vanadin (V), barium (Ba), titan (Ti), strontium (Sr) och magnesium (Mg) påträf- fas i halter från några 100 ppm till någon procent. För övriga listade material i EU:s lista saknas uppgifter, bland annat om alunskifferns innehåll av platinagruppens metaller.
Figur 5.5 Hierarkidiagram som ger en översiktlig bild av alunskifferns uppbyggnad avseende övriga kemiska element. Observera att haltintervallen ger en bild av normala värden. Avvikande lägre och högre halter kan förekomma
Källa: SGU.
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
Figur 5.6 Stapeldiagram som ger en översiktlig bild av alunskifferns uppbyggnad avseende dominerande metaller, exklusive uran, vanadin och barium
Källa: SGU. Notera att värdestaplarna baseras på medelvärden från analyser av alunskiffer från respektive område.
Figur 5.7 Översiktlig sammanställning av analysdata (medelvärden) avseende spårämnen och kritiska metallers förekomst
i alunskiffer från olika delar av landet
Källa: Erlström, M. (2016) och Nielsen A.T. med flera (1993). Notera: Det saknas analysvärden för de kritiska metallerna för flera av alunskifferområdena, bland annat Skåne.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
5.3Utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer
Begreppet malm avser de delar av en bergart som innehåller ekono- miskt utvinningsbara mineraliseringar.
Uran och olja har tidigare i begränsad omfattning utvunnits ur alun- skiffern i Sverige.3 Det finns för närvarande ett bolag som har bevil- jats bearbetningskoncession för utvinning ur alunskiffer. Koncessio- nen avser utvinning av biogen gas.
Ur ett brytningsperspektiv särskiljer sig alunskiffern som malm från andra malmtyper i Sverige. Alunskiffer är begränsat omvandlad jämfört med de bergarter som finns i Sveriges urberg. Detta gör att den inte innehåller samma typ av mineraliseringar som malmerna i Bergslagen, Skelleftefältet eller Norrbottens malmfält. Alunskiffer kan därför inte likställas med de allmänt förekommande malmfyndig- heterna i Sverige.
Flertalet av de metaller som är intressanta för utvinning i alun- skiffer sitter ofta knutna till skifferns organiska material samt fosfa- ter eller silikat. Anrikningar av spårelement, till exempel vanadin och uran, kopplade till fosfat- och silikatmineral eller adsorberade på orga- niskt material gör att dessa delar kan likställas med en malm.
Vissa delar av Alunskifferformationen är inte ekonomiskt intres- santa medan andra har en malmkaraktär på grund av högt metall- innehåll.
Det som generellt utmärker alunskiffer ur gruvteknisk synpunkt är:
•Låg hållfasthet (framför allt förekomsterna i södra och mellersta Sverige)
•Horisontella och breda malmkroppar
•Stora malmkroppar med relativt låga halter malmmineral
•Polymetallisk (innehåller flera olika brytvärda metaller).
3Sveriges geologiska undersökning (2016a).
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
Skiffermalmer i andra delar av världen
Det finns ett stort antal svarta skiffrar av olika åldrar runt om i värl- den. De svarta skiffrarna i Finland som innehåller koppar, kobolt och uran är äldre än alunskiffern och förekommer som kraftigt om- vandlade, brant stupande och smala malmer.
De mycket stora kopparfyndigheterna i Centraleuropa i den så kallade ’Kupferschiefer’ (kopparskiffer) är heller inte jämförbara med alunskiffrar. De är något yngre och bryts på stora djup i underjords- gruvor i bland annat Polen.
För närvarande sker ingen utvinning av vanadin någonstans i värl- den ur en bergart som motsvarar den svenska alunskiffern.
Ibland utvinns uran som en underordnad biprodukt ur till exem- pel svarta skiffrar (inklusive alunskiffrar) och fosforiter.
Olja och gas utvinns ur oljeskiffrar, likande alunskiffern, runt om i världen i dag. Dessutom förekommer utvinning av koppar (Cu), nickel (Ni), kobolt (Co) och uran (U) ur svarta skiffrar i flertalet andra länder, däribland i Finland (Talvivaara4). Ett antal av dessa skif- frar är kraftigt omvandlade och kan inte mer än från sitt metallinne- håll jämföras med alunskiffern. Trots vissa likheter mellan alunskiffern och svarta skiffrar finns det skillnader.
5.3.1Om brytning i alunskiffer och liknande material
Det förekommer i dag ingen brytning av innovationskritiska metaller och mineral i alunskiffer i Sverige. Det har heller inte förekommit historiskt. Därför saknas kunskap och erfarenhet från sådan bryt- ning. Däremot har det historiskt förekommit brytning i alunskiffer, men råvarorna som utvanns då var andra än de som nu är aktuella. Miljökrav, tillståndsprocesser och utvinningsmetoder var också annor- lunda mot vad som gäller i dag eller kan bli aktuellt vid framtida ut- vinning ur alunskiffer. Se avsnitt 5.5.1 samt bilaga 8.
Utvinning av skifferolja ur alunskiffer sker genom dagbrott och under jord i Estland. Där och i andra länder där skiffrar bryts för
4Det kan noteras att verksamheten i gruvan i Talvivaara i Sotkamo har övertagits av Terrafame. Terrafame bedriver i dag verksamhet på platsen i enlighet med gällande miljötillstånd, se bland annat länk till Terrafames hemsida www.terrafame.com/products.html. Tidigare verksamhets- utövare har dömts för miljöbrott på grund av brott mot miljölagstiftningen med betydande miljöskador som följd.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
utvinning av skifferolja liknar brytningsmetoderna de som används för att bryta kolfyndigheter.
Alunskiffrar, oljeskiffrar och kolfyndigheter har gemensamt att de ofta är horisontellt lagrade, har låg hållfasthet och kan brytas på små djup i dagbrott eller under jord med rum- och pelar-, skivpall- eller långväggsbrytning. I Estland används den äldre tekniken med rum- och pelarbrytning. I Daejon-projektet i Sydkorea föreslås skiv- pallsbrytning av omvandlade svarta skiffrar.5 Dessa skiffrar liknar alunskiffern i Jämtland och Västerbotten.
Alunskiffer innehåller potentiellt brytvärda halter av flera metaller och organiskt material (såsom kerogen som råvara till skifferolja), men oftast endast i vissa avsnitt av Alunskifferformationens totala tjocklek. Dessutom är de brytvärda metallerna inte alltid anrikade i samma del av formationen. Även om det finns grupper av metaller som är anrikade i samma avsnitt är det oftast en spridning av olika metallanrikningar i lagerföljden. Detta innebär att utvinningsvärda metaller inte alltid finns tillsammans i samma del av alunskiffern. Ut- vinningen förutsätter därmed uttag av stora tonnage och en effektiv anrikning med stort utbyte av de metaller som avses.
Brytningen av alunskiffer med låg hållfasthet kan göras med eller utan konventionell borrning och sprängning för att lossgöra mal- men. Oftast, åtminstone i alunskifferförekomsterna i mellersta och södra Sverige, är hållfastheten så låg att skiffern kan grävas och lastas direkt.
Till skillnad från brantstående malmer kan flackt liggande och ut- bredda malmkroppar, till exempel alunskiffer och kol, med låg håll- fasthet brytas i dagbrott.
Brytning i alunskiffer har historiskt oftast skett i dagbrott, vilket medför att stora markarealer tas i anspråk. Då alunskiffer även före- kommer i jordbruksområden, kan en sådan verksamhet påverka jord- bruket. Även om utvinning ofta har skett i dagbrott är det inte ute- slutet att framtida utvinning, avseende metaller och mineral, kan komma att ske genom underjordsbrytning.
Resultatet från prospektering ligger till grund för bedömning av möjligheterna till mineralutvinning. En utvärdering görs av ekono- miska och tekniska förutsättningar, samt vilka åtgärder som krävs
5Kahan Cervoj (Optiro Pty Ltd.), 2018: Daejon Vanadium Mineral Resource Estimate. www.optiro.com/protean-energy-resource-estimation-report-daejon-cpqp-kahan-cervoj/ (Nedladdad: 5 juni 2020).
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
för att skydda miljön i samband med utvinningen. Som en del av pro- spekteringen ingår även att undersöka vilka anrikningsmetoder som är lämpliga för att skilja ut och anrika (extrahera, lösa ut) malmmine- ralen och metallerna ur den utbrutna malmen. Resterande bergmassor deponeras som utvinningsavfall i sandmagasin eller andra deponier.
Malmmineralen eller de lösta metallerna ur malmen bildar efter an- rikningen slig eller koncentrat för vidare förädling eller försäljning.
Syralakning kan vara effektivt för anrikning av metaller ur alun- skiffer. Tillsats av syra accelererar lakning av metaller, antingen direkt, eller i form av syragenererande bakterier (bioleaching). Processen kan användas på en malmdeponi (heap leaching) eller i slutna tankar (kolonnlakning/high pressure leach, så kallad högtryckslakning). Hög- tryckslakning är mer effektiv än andra syralakningsprocesser genom att bland annat värme och tryck appliceras för att accelerera proces- sen. Vid högtryckslakning är syralösningen kontrollerad i slutna be- hållare. Processen är resurskrävande vad gäller energi och tillsats av kemikalier. I bilaga 7 beskrivs en hypotetisk process upprättad av utredningens expert Bert Allard som beskriver möjliga processteg för utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer.
Det kan noteras att det pågår utveckling av nya tekniker för ut- vinning av innovationskritiska metaller och mineral och att det inte går att uttala sig om vilka tekniker som kan komma att användas i framtiden.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
Figur 5.8 Schematisk figur som illustrerar relationer mellan mineral- och metallutvinning och olika typer av avfall vid konventionell brytning
Bilden beskriver schematiskt metallutvinning från konventionell malm (oxid, sulfid etc.) som består av malmmineral i gråberg. Observera att den inte är direkt applicerbar på utvinning ur alunskiffer
Källa: SGU.
Utvinning av skiffergas och olja
Förekomsten av och förutsättningar för skiffergas i alunskiffern be- skrivs i Erlström (2014). Det finns två typer av skiffergas, termogen och biogen skiffergas. Biogen skiffergas bildas genom biologisk ner- brytning av det organiska materialet i skiffern. Denna förekommer i Västergötland, Östergötland, Närke och på Öland. Volymen utvin-
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
ningsbar gas är svår att bedöma. Exempelvis har beräkningar indike- rat att utvinningsbar gas inom ett 10 km2 stort område i Östergötland har ett värde av drygt 50 miljoner kronor.
Termogen skiffergas bildas i djupt liggande alunskiffer. Uppgifter från Shells rapportering från bolagets undersökningar i Skåne visar att alunskiffern som mest gav cirka 0,8 m3 gas/ton alunskiffer i de mest gasförande delarna.6 EU-projektet EUOGA:s medelvärdesbedöm- ning visar att det kan finnas 290 miljoner kubikmeter fri gas respek- tive 286 miljoner kubikmeter adsorberad gas i alunskiffern i Skåne. Med utgångspunkt från Shells undersökningsresultat utgör endast en liten del av denna resurs en teknisk utvinningsbar gasreserv som be- döms kunna ha ett marknadsvärde av ett par hundra miljoner kronor, vilket i dag, i förhållande till kostnader för utvinning, gör exploatering ointressant. Detta innebär att utvinning av skiffergas genom hydrau- lisk spräckning i dagsläget inte är aktuellt i Sverige.
Den höga kerogenhalten i alunskiffern i Västergötland och Närke gjorde att man från början av 1930-talet och fram till 1966 utvann skifferolja och gas vid Kinnekulle och framför allt i Kvarntorp. Genom upphettning av skiffern till 450–500°C, antingen i borrhål eller genom brytning, krossning och upphettning i ugnar (pyrolys), sönderfaller kerogenet i gasform. Gasen kondenseras därefter till syntetisk råolja. Intresset för framställning av skifferolja var förknippat med bered- skapssyften under andra världskriget och bristen på oljeprodukter. Kostnaden för utvinningen var då ungefär tre gånger högre än för den importerade oljan men produktionen fortsatte av beredskapsskäl trots detta fram till 1966.
En utredning av dåvarande Handelsdepartementet på 1950-talet anger att det uppskattningsvis finns en resurs av 880 miljoner ton skifferolja i alunskifferområdena i Sverige varav drygt hälften då be- dömdes utvinningsbara. Fram till 1956 hade drygt 900 000 m3 olja och bensin utvunnits i Kvarntorp.7
I samband med oljeutvinning har även stora volymer svavel ut- vunnits.
6Pool med flera (2012).
7SOU 1956:58 och Andersson med flera (1985).
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
Exempel på föreslagna anrikningsmetoder i planerade projekt i världen
Här följer en sammanställning av planerade projekt för utvinning av vanadin eller i skiffrar som påminner om den svenska alunskiffern:
•I Gibbelin projektet, en alunskifferliknande malm, i Nevada, USA planeras 2021 syralakning av malm (perkolering av laklösningar genom malmupplag eng. heap leaching) för produktion av vana- dinpentoxid (V2O5) för vidare förädling.8
•I Daejon projektet i Sydkorea föreslås att vanadin anrikas ur skiffer med rostning och alkalisk lakning för produktion av vanadin- pentoxid.9
•Den geologiska undersökningen i Estland sammanfattar studier och försök av brytning och anrikning av alunskifferekvivalenter i Estland.10 Försöken de sammanfattar är gjorda på skiffrar med hög organisk halt och där metaller ska anrikas ur organiska faser. Stu- dien visar på svårigheten att finna en fungerande metod för anrik- ning av metaller i de estländska skiffrarna och lyfter fram problem med att hantera radongas från uranmineral, surt lakvatten från oxi- derande sulfidmineral samt skifferns viktiga funktion för grund- vattenreservoarer.
•I Häggån projektet i Jämtland har anrikningsmetoder preliminärt undersökts för vanadin. Konventionell syralakning var i de för- söken inte effektivt för vanadinanrikning, däremot var högtrycks- lakning (high pressure leach/acid pressure leach) och syralakning efter rostning effektivare.11
•I Vikenprojektet har preliminära försök indikerat att rostning och alkalisk lakning kan anrika vanadin men också uran ur skiffern.12
8Prophecy Development Corp. (2018). www.silverelef.com/files/Gibellini_2018 _PEA_Technical_Report.pdf (Nedladdad: 5 juni 2020). (Nedladdad: 5 juni 2020).
9Protean Energy (2019). https://hotcopper.com.au/threads/ann-daejon-vanadium-mining- study update.4660977/?source=email (Nedladdad: 5 juni 2020).
10Vind (2018).
11Aura Energy (2012). www.auraenergy.com.au/assets/asx_revised_haggan_scoping_
study_29may12.pdf (Nedladdad: 5 juni 2020).
12P & E Mining Consultants Inc., EHA Engineering Ltd. & G.A. Harron & Associates Inc. (2010). https://secure.kaiserresearch.com/i/jk/tr16/TRCZQ20101019.pdf (Nedladdad: 5 juni 2020).
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
Exempel på projekt i Sverige
Scandivanadium Ltd, som har beviljats undersökningstillstånd och fastställd arbetsplan som innefattar borrning, bedriver forskning i samarbete med forskningsinstitutet RISE och andra svenska företag, inom Vinnovas strategiska program ”Swedish Mining Innovation”. I projektet undersöks de metallurgiska egenskaperna hos sydsvensk alunskiffer och hur en extraktion av metaller kan göras i ett slutet system. Malmen är tänkt att brytas och krossas på konventionellt vis och därefter bearbetas i syralösning under högt syrgastryck och för- höjd värme i ett slutet system, för att lösa ut vanadin. Projektet avser en kortare förstudie för att undersöka processerna i laboratorieskala och pågår från mars 2020 till december 2020. Avsikten är att meto- den ska kunna skalas upp för industriellt bruk.13
5.3.2Aktuella undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner i Sverige
För närvarande har fem företag gällande undersökningstillstånd i Alunskifferformationen enligt minerallagen för ett antal områden i Sverige. Ett större antal tillstånd avseende relativt stora arealer i Jämtland och Västerbotten har nyligen avslutats. Ett bolag har bevil- jats bearbetningskoncession.
I detta avsnitt följer information om dessa företag och deras verk- samhet.
I bilaga 6 redovisas samtliga gällande och förfallna undersöknings- tillstånd sedan början av 2000-talet som berör undersökningar av kon- cessionsmineral i områden med alunskiffer.
Aktuella företag och platser
•Tekniska Verken i Linköping AB har bearbetningskoncession för att utvinna biogen gas i Mjölby och Motala i Östergötlands län till 2033-04-21.
13Samtal med Linus Brander, 2020-05-25, och David Minchin, 2020-06-11.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
Fem företag har beviljats undersökningstillstånd för prospektering efter metaller och mineral i alunskiffer.
•Scandivanadium Ltd har undersökningstillstånd och genomför provborrningar i Skåne län avseende vanadin, järn, bly, zink, kop- par, guld, silver fram till längst 2021-10-18.
•Eurobattery Minerals AB har undersökningstillstånd i Väster- bottens län rörande vanadin, molybden, skandium, yttrium, lan- tan fram till längst 2021-10-28.
•Vanadis Battery Metals AB har undersökningstillstånd i Jämt- lands län för molybden fram till längst 2023-08-28.
•EU Energy Corp. har undersökningstillstånd i Jämtlands län rörande molybden fram till längst 2021-09-12.
•Big Rock Energy AB har undersökningstillstånd i Västra Götalands län avseende olja och gas till längst 2020-12-13.
Tabell 5.1 Översikt av aktuella undersökningstillstånd för prospektering
ialunskiffer Hösten 2020
Företag |
Plats för |
Metall att utvinna |
Planerad metod |
|
undersökning |
|
|
|
|
|
|
Skandivanadium Ltd |
Hörby nr1 |
Vanadin, bly, zink, |
Pressure leach |
|
Killeröd nr 1 |
koppar, guld, silver |
|
|
Tosterup nr 1 |
|
|
|
Hammenhög nr 1 |
|
|
|
Skåne län |
|
|
|
|
|
|
Eurobattery |
Häggån nr 1, |
Minerals AB |
Skallböle nr 1, |
|
Möckelåsen nr 1, |
|
Jämtlands län |
|
Rönnberget nr 1 |
|
Fetsjön nr 1 |
|
Västerbottens län |
Molybden
Vanadin, molybden, skandium, yttrium, lantan
Vanadis Battery |
Hackåsen, Bölåsen, |
Molybden |
|
Metals AB |
Kämpadalen |
|
|
|
Jämtlands län |
|
|
EU Energy Corp |
Rise Jämtlands län |
Molybden |
|
|
|
|
|
Big Rock Energy AB |
Stenstorp nr 2, |
Olja, gas |
Borrhålsproduktion |
|
Västra Götalands län |
|
|
|
|
|
|
Källa: SGU.
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
5.3.3Malmvärde
Ur ett ekonomiskt perspektiv är alunskiffer en fattig malm, detta gäller även de mer metallrika delarna av skiffern. Värdet av ett ton alunskiffer som finns i berggrunden, det så kallade in-situ malmvär- det, kan beräknas genom att multiplicera metallhalterna på ingående metaller med priset för dessa. Malmvärdet för alunskiffer, beräknat på detta sätt, ligger på ungefär samma nivå som de järnmalmer som i dag bryts i Norrbotten och de som tidigare bröts i Bergslagen. Skill- naden mellan malmtyperna är att utvinning av järnmalm är fokuserad på en råvara, järnoxidmineralet magnetit, som lätt kan anrikas med väl beprövade metoder som använts i mer än hundra år (magnetisk anrikning av magnetit).
I in-situ malmvärdet för alunskiffer ingår ofta flera metaller och det är osannolikt att alla metaller kan utvinnas med en enkel metod. Någon i Sverige beprövad anrikningsmetod för alunskiffer finns inte heller i dagsläget. Det låga in-situ malmvärdet på alunskiffer gör att den inte tål dyra anriknings- och utvinningskostnader och den tål inte heller längre transporter utan måste anrikas på plats. Utöver det ska in-situ malmvärdet räcka till att betala alla de kostnader som är förknippade med metall- och mineralutvinning, såsom:
•Kostnader för administrativa åtgärder, såsom tillstånd och andra legala frågor.
•Kostnader för att anlägga vägar och byggnader
•Kostnader för att ta bort jord och annat ytmaterial
•Kostnader för att ta bort gråberg
•Kostnader för att spränga lös malm och gråberg
•Kostnader för att krossa och mala malmen
•Kostnader för att anrika malmen
•Kostnader för maskinparken
•Malmförluster i gruvan och förluster vid anrikning
•Transportkostnader
•Löner, skatter och hyror samt räntor och amorteringar
•Löpande kostnader för bland annat energi, bränsle, kemikalier
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
•Kostnader för stängning och återställning
•Kostnader för miljöskydd och efterbehandling.
Beräkningarna ger in-situ malmvärden som ligger i paritet med flera järnmalmer i Norrbotten, men dock i den undre kvartilen av malm- värdena för svenska malmer allmänt (figur 5.10).
Figur 5.9 Stapeldiagram som visar malmberäkningsvärden för 106 malmer i Sverige
5000
in-situ malmvärde
4000 |
SEK/ton |
|
3000 |
|
2000 |
|
1000 |
|
0 |
|
|
ALLA I DRIFT ALUNSKIFFER |
Källa: SGU. In-situ malmvärde för 106 aktiva gruvor, nedlagda gruvor samt malmberäknade prospekt i Sverige. Röda staplar visar malmvärdet där produktion pågår i dag. De svarta staplarna visar beräknat in-situ malmvärde för de fem alunskiffermalmprospekt i Sverige som finns i tabellen nedan.
Tabell 5.2 |
In-situ malmvärde, SEK per ton |
|
|
|
In-situ malmvärde |
(SEK/ton) |
Häggån (Zn, V, Ni, Mo, U) |
608 |
Ranstad (U) |
|
230 |
Myrviken (Cu, Zn, Ni, U) |
226 |
Tåsjö (U) |
|
219 |
|
|
|
Hörby (V) |
|
566 |
Källa: SGU. Notera: Uran får inte längre utvinnas.
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
I beräkningarna av in-situ malmvärdet har metallhalter hämtats från publicerade tillgångsuppskattningar från prospekteringsbolag (Häggån, Myrviken, Hörby) och från äldre prospekteringsrapporter (Ranstad, Tåsjö). Endast de metaller som nämns i rapporterna har använts i beräkningarna. Metallpriserna är ett medelvärde för åren 2009–2018.
5.4Miljörisker vid utvinning ur alunskiffer
Centralt för alunskifferns potentiella miljörisker är dess egenskaper och den process som kan bli aktuell vid metall- och mineralutvinning.
Generellt innehåller alunskiffer silikater, karbonater och sulfid- mineral med ett stort antal spårelement i varierande halter, inklusive uran, samt organiskt material i form av kolväten.
De egenskaper hos alunskiffern som potentiellt kan utgöra miljö- riskfaktorer är att vittringen av frilagda skifferytor liksom av pro- cessad skiffer kan leda till att surt lakvatten bildas vilket ökar mobilitet av ett flertal av spårelementen i skiffern, inklusive uran med dotter- produkter. Vilka grundämnen som frigörs beror på skifferns kemiska och mineralogiska sammansättning, vittringspotential och lakbarhet, de olika grundämnenas mobilitet i biogeosfären liksom vilken utvin- nings- och avskiljningsteknik som används. De organiska ämnenas påverkan på metallers utlakning och mobilitet kan vara en annan vik- tig faktor.
Om inte tillräckliga skyddsåtgärder vidtas för att förhindra att metaller frigörs, under utvinningsprocessen liksom vid den efterföl- jande deponeringen av processad skiffer och möjligen förbrukade lak- lösningar, kan det få konsekvenser för vattenkvaliteten (ytvatten såväl som grundvatten) och för den regionala miljön.
Dessa miljörisker är inte unika för just alunskiffer, men den kom- plexa sammansättningen i alunskiffer, samt vilka processer som väljs i utvinningskedjans alla steg, gör att miljöriskerna är svårbedömda, liksom valet av lämpliga skyddsåtgärder.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
5.4.1Miljörisker kopplade till alunskifferns egenskaper
Det som utmärker alunskiffer är:
•Polymetallisk bergart med ovanligt komplex och varierad samman- sättning av metaller och mineral
•Innehåller sulfidmineral samt svavelföreningar
•Innehåller organiskt material
•Stora utbredda malmkroppar, ofta flacka eller horisontella, med relativt låga halter malmmineral
•Lagrad sedimentär berggrund med relativt låg hållfasthet
•Innehåller uran och dotter-isotoper till uran.
Flera av dessa egenskaper finns även hos andra bergarter, men sam- mantaget är alunskifferns sammansättning ovanligt komplex. Det som definierar alunskiffern i förhållande till Proteroziska svarta skiffrar är dess ålder och höga andel organiskt material.
Polymetallisk bergart med ovanligt komplex och varierad sammansättning
Fördelningen av metaller i alunskiffer liknar ingen annan bergart. Däremot finns vissa likheter med Proterozoiska svarta skiffrar (i till exempel norra Norrbotten), men även med så kallade sura sulfat- jordar som har bildats på liknande sätt som alunskiffer. Det går också att se vissa likheter med de grafit och sulfidrika partier (rostzoner) som ofta dyker upp i gnejser av sedimentärt ursprung och som orsa- kar problem i ballastmaterial.
Alunskiffer utmärks för sitt innehåll av metaller såsom molybden och vanadin, vilkas mobilitet skiljer sig från basmetaller såsom koppar, bly och zink. Det finns betydligt mer kunskap om basmetallers mobilitet och geokemiska beteende i miljön, jämfört med exempel- vis molybden och vanadin.
Alunskiffern skiljer sig från andra bergarter som till exempel massiva sulfidmalmer. De senare har ett mer förutsägbart metallinnehåll med koppar, zink, bly associerat med bland annat arsenik, guld, silver, sva- vel, selen och tellur. Alunskiffer har en helt annan metallsamman-
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
sättning som är mer komplext och innehåller mer av ett axplock ur periodiska systemet vilket innebär en okänd miljörisk för det avfall och lakvatten som uppkommer.
I sitt zink- och svavelinnehåll liknar alunskiffer sulfidmalmer, men vanadin- och uraninnehållet liknar det som förekommer i oxidmalmer.
Innehåller sulfidmineral samt svavelföreningar
Sulfider består av en metall och reducerat svavel exempelvis koppar- kis (CuFeS2) och zinkblände (ZnS). Ur dessa kan värdefulla metaller extraheras, till exempel koppar och zink. Mindre värdefulla sulfider som till exempel pyrit (FeS2), magnetkis (FeS), och arsenikkis (FeAsS) riskerar att hamna i avfallet tillsammans med resthalter av värdefulla mineral som inte har kunnat extraheras.
Kvarvarande sulfider i avfallet vittrar när de exponeras för syre, det vill säga när avfallet deponeras på markytan eller när grundvatten- ytan i en deponi sänks. Detsamma gäller när grundvattenytan sänks i alunskiffern utanför gruvan. Då frigörs metallerna från sulfiden. När järnsulfider oxiderar kan syra genereras (lågt pH) och metallerna som tidigare var bundna i sulfiderna blir ofta mer lakbara, vilket resulterar i att toxiska ämnen kan frigöras. Syran vittrar också silikatmineral, vilket är det vanligast förekommande mineralet i svensk berggrund. Den kan bland annat frigöra aluminium. Huruvida lakvattnet blir surt, och halten lösta metaller hög, beror på flera faktorer. Det beror till exempel på:
•vilka sulfider och andra mineral som förekommer,
•halterna av dessa,
•minerals reaktionskinetik,
•i vilken fraktion (specifik ytarea) massorna förekommer,
•yttre faktorer såsom syretillgänglighet, fukt och förekomst av bakterier, samt
•närvaro av buffrande bergarter som kalksten.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
Flertalet metaller är mobila vid låga pH-förhållanden som till exem- pel aluminium och koppar. Om syran bildats kan den neutraliseras av buffrande mineral (såsom kalcit) i avfallet, vilket medför neutralt lakvatten, men även neutrala lakvatten kan innehålla metaller som frigjorts vid sulfidoxidation som exempelvis arsenik, kadmium och zink. Halten sulfider och ovan nämnda faktorer är avgörande om surt lakvatten uppstår, alla sulfidförande avfall genererar inte surt lakvatten.
Karbonater finns ofta associerade till alunskiffer, vilket gör att tillgängliga neutraliserande mineral kan finns. Det finns också i dag metoder för att hindra sulfidoxidation, både under drift och vid gru- vans stängning. Under drift renas och neutraliseras lakvattnet, det slam som bildas vid extraheringen deponeras tillsammans med gruv- avfall från hela anrikningsprocessen.
Sulfider förekommer även i silt- och lerjordar i områden som genom landhöjningen stigit ur havet och bildats från sediment med organiskt material. När grundvattenytan sänks i dessa områden oxide- rar sulfidmineralen på samma sätt och bildar sura sulfatjordar med sjunkande pH-värde och mobilisering av metaller som följd.
Järn och svavel, som i den forntida vattenmiljön förelåg i oxiderad form (järn sannolikt i kolloidal fas och svavel som sulfat) föreligger i reducerade former i alunskiffern, huvudsakligen som järnsulfid (pyrit) och en mindre fraktion i vissa skiffrar som gips (sulfat). Ett flertal av spårmetallerna är associerade/medfällda med pyritfasen utan att bilda egna diskreta mineralfaser. I många alunskiffrar finns kalcit, som har en syraneutraliserande förmåga vilket kan leda till en ökning av pH till intervallet 6–8. Exempel finns vid svenska alunskifferlokaler med exponerad vittrande alunskiffer, där lakvatten och avrinning har pH i hela skalan från 3 till 8 till följd av de pH-reglerande processerna pyritoxidation respektive kalcit/karbonatneutralisation. Förekoms- ten av järnsulfider såsom pyrit i skiffern har en avgörande betydelse för frigörelsen av övriga metaller i tekniska såväl som naturliga vitt- rings- och lakningsprocesser. Det är därför av betydelse att både före och efter brytning och metallutvinning följa upp förekomsten av sul- fider. Vid reglering av pH i skiffer/vattensystem till nära neutralt kom- mer det frigjorda järnet att falla ut som en fast hydroxidfas, vilken kan leda till medfällning av några av spårmetallerna vars mobilitet där- med kraftigt reduceras. Neutraliserat lakvatten kommer därför att generera ett slam innehållande järn och andra metaller.
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
Syraneutralisation genom fasta karbonatmineral (kalcit) kan leda till pH över 7–8 och påtagliga halter av karbonat i lösning. Detta med- för ökad löslighet och mobilitet av spårmetallen uran.
Miljöeffekterna vid hantering av sulfidhaltiga mineral och vid av- sänkning av grundvatten i avlagringar med sulfidhaltiga mineral är väl kända. Metoder för att förhindra och minimera dessa miljörisker vid hanteringen av utvinningsavfallet är också väl kända. Redan upp- kommet surt och metallhaltigt gruvvatten och grundvatten behöver hållas under kontroll eller behandlas innan det släpps ut till motta- gande yt- eller grundvatten. Sådan kontroll och behandling kan be- höva pågå under lång tid.
Innehåller organiskt material
Förekomsten av organiskt material kan öka oxidation av sulfider eftersom organiskt material är en kol-källa för bakterier som fram- kallar oxidation. Andra indikationer finns om att organiskt material snarare kan hämma sulfidoxidation. Det beror på i vilken form orga- niskt material föreligger.
De höga halterna av organiskt kol (kolväten, ej humusämnen) kan påverka de mikrobiella processerna i mark och vatten kring skiffer- kroppar och deponier med skifferrester. Effekten kan vara både att mobiliteten hos några av spårelementen ökar, men även det motsatta, en bioackumulering. Förekomsten av organiskt kol i skiffern kan sannolikt även påverka sulfidoxidationen, indirekt genom interaktio- ner med mikroorganismer. I skiffern förekommer, om än ovanligt, linser med mycket höga kolhalter (kolm) och med uranhalter upp till tio gånger högre än i skiffern i övrigt.
Alunskiffer med kolhalter på nivån 15–20 procent kan antändas och kolhaltig skiffer i deponier kan brinna under lång tid.14
14Ett exempel i Sverige där det har inträffat är i Kvarntorpdeponin. En oväntad konsekvens av brand i en skifferdeponi är att kalcit (kalksten), som kan finnas tillsammans med skiffern, omvandlas till kalciumoxid, som vid reaktion med vatten genererar ett pH över 12. I Kvarntorp finns lokalt grund-vatten med pH i hela skalan från 3 till 12. Vid pH över 10 ökar löslighet och mobilitet för några av spårelementen, bland annat molybden, vanadin och arsenik.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
Innehåller uran och dotterisotoper till uran
Uran innebär en särskild risk i samband med utvinning ur alunskiffer eftersom den och dess dotterisotoper är radioaktiva.
Uran i alunskiffer kan förekomma tillsammans med till exempel organiskt material, eller i uranmineral eller i apatit. Beroende på ura- nets källa och uppkommen kemisk miljö varierar uranets löslighet och mobilitet där oxidationstillståndet och komplexbildning har bety- delse. Uran är mobilt i sura pH förhållanden men kan bilda komplex med bland annat karbonater. Det medför att uran kan vara mobilt även under mer neutrala och alkaliska kemiska förhållanden. Även om låga koncentrationer av uran förekommer kan höga halter av uran förekomma i vattenlösning beroende på upplösningshastighet. Uranet är problematiskt men även dess radioaktiva döttrar såsom radium, radium och radon.
Uran i avfallet riskerar att oxidera och laka ut, och kan medföra att miljökvalitetsnormen i recipienten inte kan följas. Det är oklart vilka metoder som finns för att rena uranhaltigt vatten och sedan hantera avfallet. Erfarenheter från anrikning av svenska alunskiffrar visar på svårigheter att sekventiellt/samtidigt fastlägga uran och andra metaller från lakvattnet.
Uranhalter på 100–300 ppm (mg/kg) (det vill säga halter om 100– 300 gram uran per ton, eller 0,01–0,03 procent) är inte ovanligt i alun- skiffer, speciellt i delar av alunskifferlagerföljden i Västergötland, Närke och i förekomsterna i Jämtland och Tåsjöområdet i Väster- botten.15 Uranhalterna är generellt lägre i Skåne, Östergötland och på Öland. I en eventuell process för utvinning av metaller och mine- ral ur alunskiffer kan halterna bli högre i avfallet beroende på hur an- rikningsprocessen utformas.
Stora utbredda malmkroppar, ofta flacka eller horisontella, med relativt låga halter malmmineral
Alunskiffer är en relativt ung bergart som inte har utsatts för så om- fattande omvandling och deformation. Det medför att den ligger i huvudsak i sin ursprungliga position, det vill säga horisontellt.
Brytning i alunskiffer innebär att stora mängder berg bryts. Efter- som förekomster av metaller och mineraler i alunskiffer ligger ytligt
15Hessland & Armands (1978).
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
kan brytningen förväntas ske i dagbrott, men det kan också komma att ske genom underjordsbrytning. Till skillnad mot underjordsbryt- ning medför brytning i dagbrott att stora markområden tas i anspråk.
En eventuell risk kan vara att grundvattensänkningar inom in- fluensområdet skapar vittring och förorenar grundvattnet. Erfaren- heterna från utvinningen av uran i Ranstad på 1960-talet visar att det föreligger en risk för att grundvattensänkning i dagbrott och in- fluensområdet i anslutning till dagbrottet kan leda till exponering av sulfidhaltiga material i dessa områden. Det innebär en risk för oxider- ing och utlakning av vittringsprodukter efter stängning och återställ- ning av grundvattennivån. Under de 30 år som dagbrottet i Ranstad pumpades torrt bildades ett influensområde på cirka tre kvadratkilo- meter. I detta område var skiffern utsatt för vittring och när grund- vattenytan höjdes tvättades dessa vittringsprodukter ut. Bottenvatt- net i det vattenfyllda dagbrottet anges därför ha innehållit relativt höga halter av metaller sommartid när sjön är skiktad.16
Lagrad sedimentär berggrund med relativt låg hållfasthet
Den låga hållfastheten hos alunskiffer (framför allt i södra och mellersta Sverige) leder till en förhållandevis hög andel finmaterial vid bryt- ning och krossning. Det kan skapa ökad lakbarhet av förekommande metaller i ett finkornigt avfall/restmaterial.
5.4.2Miljörisker kopplade till utvinningens olika steg
Följande avsnitt beskriver de miljörisker som finns kopplade till ut- vinningen av metaller och mineral i alunskiffer.
I dag finns ingen utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer i Sverige. Det pågår däremot försök i laboratoriemiljöer (se av- snitt 5.3.1) för att utveckla nya metoder för att skilja ut ämnen från alunskiffer. Brytning av alunskiffer för fullskalig utvinning av metal- ler har i Sverige endast skett i Ranstad (1956–69), där brytningen avsåg uran, och endast vid ett fåtal platser internationellt. Övrig brytning har avsett framställning av alun (Andrarum 1637–1906, Degerhamn 1723–1890, Latorp 1765–1890, med flera, samt kolväten (Kinnekulle
16Det bör noteras att brytningen i Ranstad pågick under åren 1965–1969 och att det är oklart med vilket tillstånd och vilka försiktighetsmått.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
1909–15). Skiffergas har utvunnits i Fornåsa, dock utan brytning av skiffer.
Sammanfattningsvis krävs en god karakterisering av alunskiffern för att kunna göra riskbedömningar. Det behövs inte enbart inför gruvdrift utan även inför anläggning av infrastruktur i områden med alunskiffer. Avfallet utgör den största miljörisken vid brytning i alun- skiffer, liksom vid annan gruvbrytning. Om problematiska mineral och metaller avskiljs minskar mängden avfall som kräver särskild efterbehandling. Mer kunskap behövs om i vilken utsträckning miljö- risker föreligger vid påverkade grundvatten och ytvatten i omkring- liggande områden (influensområden) som innehåller alunskiffer.
Metallutvinning från alunskiffer kan beskrivas som en process i fyra steg
Följande är utredningens sammanställning av miljörisker kopplade till utvinningens övergripande processteg. Informationen bygger på skriftliga underlag från, och diskussioner med utredningens exper- ter17. Sammanställningen kan inte anses uttömmande, eftersom det finns brister i kunskapen om miljörisker, men den ger en bild av de främsta identifierade miljöriskerna. Undersökning och prospekter- ing medför normalt sett ringa miljörisker.
Figur 5.10 Steg vid metallutvinning
Källa: Ann-Marie Fällman.
17Se inledningen av kapitel 5.
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
1. Lösgörande av material från berggrunden
Ett första steg är att lösgöra material från berggrunden. Skifferbryt- ningen sker ofta i dagbrott med konventionell och beprövad teknik. Följande miljörisker föreligger i samband med detta moment:
•Exponering av nya ytor (i dagbrott och av eventuellt gråberg) för luft och vatten kan påverka materialets lakbarhet och toxiska ämnen kan frigöras till vatten.
•Grundvattensänkning i influensområdet kan leda till att förekom- mande skiffer utsätts för vittring. När grundvattenytan höjs tvättas dessa vittringsprodukter ut och tillförs grundvattnet som förorenas. (Detta är inte specifikt för dagbrott utan gäller även för under- jordsbrytning).
2. Hantering /lagring av lösgjort material
Hantering av materialet sker genom krossning och malning med konventionell och beprövad teknik. Följande miljörisker föreligger i samband med detta moment:
•Exponering av nya ytor för luft och vatten kan påverka materia- lets lakbarhet och toxiska ämnen kan frigöras till vatten. Det bör noteras att om materialet hanteras i stängda system med åter- vinning av vatten minskar denna risk.
3. Bearbetning av materialet
Med beaktande av alunskifferns sammansättning och egenskaper talar mycket för att storskalig metallutvinning sannolikt skulle base- ras på en våtkemisk metallavskiljning genom lakning (hydrometal- lurgisk processteknik), i vart fall med dagens teknik. Följande miljö- risk föreligger i samband med detta moment:
•Okontrollerad spridning av laklösning, slam, skifferrester, kemi- kalier med mera från bearbetningen.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
4. Hanteringen av utvinningsavfall / efterbehandling
Sista steget är hantering av avfallet och efterbehandling. Det gäller såväl utvinningsavfall från lösgörandet av materialet från jordskor- pan som utvinningsavfall från bearbetningen av det utvunna mate- rialet. Följande miljörisker finns vid detta moment:
•Fortsatt vittring av processad skiffer samt slam som deponerats, ovan jord (deponi) eller under jord (till exempel igenfyllnad av dagbrott). Spridning av utlakade metaller till ytvatten och grund- vatten och transport till närområde, fjärrområde, recipient.
•Okontrollerad spridning av processlösningar (laklösningar, pro- cesskemikalier med mera) som kort- eller långsiktigt deponerats.
Preventiva åtgärder
Den mest förekommande efterbehandlingsmetoden i Sverige är att täcka det kvarvarande utvunna materialet (avfallet) innehållande sul- fider med ett tätslutande skikt för att begränsa syre- och vattentrans- porter genom massorna. De sulfider som inte har skiljts ut under an- rikningsprocessen hamnar i anrikningssanden, det vill säga i det avfall som uppstår efter anrikningsprocessen (fysisk och kemisk separation).
Laklösningar från alunskiffer innehåller sannolikt bland annat sva- vel och metaller. En del av dem kan extraheras och eventuellt åter- vinnas. Återstoden bör stabiliseras och deponeras säkert.
Exempel på åtgärder som kan vidtas för att minska den långsik- tiga utlakningen av sulfider i deponi är:
•Tätslutande täckning av material som hindrar syre och vatten att infiltrera
•Tillföra buffrande ämnen
•Eliminera eller inhibera järnsulfiderna.
Om lakningen inte, eller endast delvis, löser upp de förekommande sulfiderna, kommer rester av sulfider och andra mineral finnas kvar i de lakade massorna. Dessa massor kan komma att behöva omhän- dertas för att hindra eller begränsa utlakning av sulfidernas vittrings- produkter under deponeringen.
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
Genom bearbetning i slutna system minskar risken för läckage av förorenat vatten.
Utlakning av metaller beror på i vilka mineral de förekommer och mineralets vittringsbenägenhet. Utlakningsbenägenhet beror också på vilken lakvätska eller annan extraktionsmetod som används, samt volym av massor och vilka avfall som genereras.
Det krävs god kunskap om mineralogin, spårmetallernas fördel- ning i mineral, mineralernas förekomst och deras lakbarhet både för att genomföra effektiv utvinning av metaller och för riskbedömning. För att tidigt kunna bedöma miljöriskerna utifrån metall- och sul- fidinnehåll genomförs så kallade statiska tester där man bedömer syra-potentialen utifrån halten av sulfider samt den neutraliserings- potential som bergmassa har.
För att bedöma reaktionshastigheten för oxideringen av sulfiderna genomförs kinetiska tester exempelvis fuktkammarförsök, vilket inne- bär att man oxiderar och lakar materialet i cykler under längre tid. I vissa fall krävs långsiktig utvärdering för att kunna påvisa vad som händer på grund av reaktionskinetiken. Exempel inom gruvindustrin visar på att även vid höga halter sulfider kan dessa reaktioner vid lak- ning i laborativ miljö ta lång tid. Begränsningar med dessa kinetiska tester är att det är en liten mängd och finkornigt krossat material som används. Vidare sker oxideringen under optimala kemiska förhål- landen med avseende på temperatur, syretillgänglighet och fukt. Vid uppskalning av utvinningen behöver även andra faktorer beaktas som till exempel sekundära vittringsprodukter som inte är kvar i fuktkam- marförsöken. Dessa omständigheter gör det svårare att skala upp verk- samheten. Alunskiffrar i Sverige innehåller dessutom en varierad mängd sulfider, vilket sammantaget gör att provtagning/provberedning och den valda testdesignen kan få en stor inverkan på testresultaten. Genom att kombinera modellering och detaljerad karakterisering kan geokemiska modeller upprättas, men uppbyggande av modell tar tid och måste baseras på observationer. Fältförsök är vanligt som kom- plement till laboratoriets kinetiska lakförsök där mer realistiska för- hållanden råder. Det saknas i dag standardiserade fältmetoder för att göra detta.
Det pågår forskning kring stabilisering av metaller det vill säga åtgärder som minskar ämnens mobilitet/förmåga att vittra, som kom- plement till täckning samt mer avancerad karakterisering av material, vilket är avgörande vid bedömning av ett materials miljörisk.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
5.4.3Kunskapsluckor
Kunskapen om miljörisker i samband med utvinning ur alunskiffer är begränsad. Det beror dels på bristande erfarenheter av brytning i alunskiffer i modern tid, dels på att det saknas mer detaljerad kun- skap om alunskifferns sammansättning och hur dess ämnen reagerar under olika förutsättningar.
Utredningen har identifierat kunskapsluckor inom tre områden av betydelse för möjligheten att kunna bedöma vilka miljörisker som kan uppstå vid utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer. Sam- manställningen gör inte anspråk på att vara uttömmande.
Kunskap om bearbetningsmetoder/återställning/miljöpåverkan
Myndigheter behöver få ökad kunskap om möjliga metoder för att skilja ut eller koncentrera ämnen eller material från utvunnet mate- rial och metoder för att hantera avfallet från dessa processer – samt deras miljöpåverkan för att kunna fatta välgrundade beslut i tillstånds- processen. Utskiljning och koncentrering av ämnen i alunskiffer skil- jer sig metodmässigt åt från pågående bearbetning av andra bergarter i Sverige. Alunskifferns komplexa sammansättning gör också miljö- riskerna mer svårbedömda. Därför behövs mer kunskap om metoder för att skilja ut eller koncentrera ämnen från alunskiffer och dess miljö- risker. Den frågan relaterar till kunskapsområdena som anges nedan.
Ett sätt att öka kunskapen om bland annat möjliga metoder för att skilja ut eller koncentrera ämnen eller material från utvunnet mate- rial och miljöpåverkan vid utvinning i Sverige är att studera naturlig miljöpåverkan från alunskiffer, utvinningsmetoder och miljöpåver- kan vid tidigare och pågående projekt nationellt och globalt. Även här finns kunskapsluckor.
När det gäller uran behövs mer kunskap om vilka metoder som finns för att rena uranhaltigt vatten och sedan hantera avfallet. Hur olika typer av hantering av bergmaterialen påverkar frisättningen av uran, som till exempel krossning och malning behöver även undersökas. Erfarenheter från anrikning av svenska alunskiffrar visar på svårigheter att fastlägga uran och andra metaller från lakvattnet. I vattenlösning är ytterligare kunskap nödvändig för uranets speciering, mobilitet, toxi- citet, biotillgänglighet och ackumulering samt hur man stabiliserar uran i vattenlösning och i slam. Kombinationen av sulfat och orga-
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
niskt materials påverkan på uranets mobilitet är relativt okänt. Detta behövs det mer kunskap om.
Eftersom det behövs mer kunskap om processer för att skilja ut eller koncentrera ämnen från utvunnet material och dess miljökon- sekvenser bör kunskap inhämtas från relevanta internationella projekt med utvinning av innovationskritiska metaller och mineral ur svarta skiffrar och alunskiffer. I detta ingår även kunskapsinhämtning av metodik för återställning.
Kunskap om alunskifferns kemiska och mineralogiska karaktär
Utlakningen av förorenande ämnen och förändring av den kemiska miljön är det som utgör de största miljöriskerna vid utvinning ur alun- skiffer. Såväl kombinationen av olika ämnen som den kemiska miljön som uppkommer påverkar ämnenas lakbarhet. Det finns ett behov av att ytterligare undersöka och analysera alunskifferns kemiska och mineralogiska karaktär. Det finns en första översiktlig kvantifiering och beräkning av ett antal grundämnen från olika lokaler som visar på skillnader. Fördjupade kartläggningar saknas däremot. Kunskapen är till exempel viktig som underlag för framtagande av bedömnings- grunder inom ramen för systemet för miljökvalitetsnormer för vatten.
Särskiljande för alunskiffer är det höga innehållet av organiskt mate- rial. Enligt utredningens experter behöver predikteringsmetoder ut- vecklas som kan förutse det organiska materialets påverkan på andra ämnen.
Förekomsten av innovationskritiska metaller och mineral i alun- skiffer jämfört med andra bergarter är heller inte kartlagd.
Kunskap om alunskifferförekomsters miljöpåverkan
Det finns data som visar på viss naturlig påverkan på mark och grund- vatten i anslutning till de områden där det förekommer alunskiffer, utan att någon brytning har skett. Befintliga data visar på risk för markradon, förhöjda halter av svavel och metaller i brunnsvatten. Det skulle behövas mer kunskap om de naturliga mark- och grund- vattenförhållandena i anslutning till ytvatten- och alunskifferföre- komster, till exempel när det gäller grundvattenkvalitet, mark-kemi,
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
biogen gas och markradon. Detta inkluderar även kunskap om effek- ten av grundvattensänkningar.
Kunskap om ursprungsförutsättningarna är inte bara relevant i samband med gruvverksamhet, utan även i samband med till exempel borrning (efter energi och vatten), infrastrukturbyggande och livs- medelsproduktion.
5.5Miljöpåverkan från historisk brytning
Följande avsnitt beskriver den verksamhet som historiskt har be- drivits i Sverige avseende brytning i alunskiffer. Råvarorna som ut- vanns var andra än de som nu har aktualiserat frågan om utvinning i alunskiffer. Utvinningsmetoderna skiljer sig därmed också. Den miljö- lagstiftning som vi har i dag fanns heller inte.
Alunskiffer har varit en viktig råvara under Sveriges industriella historia. Skiffern har använts som bränsle i fältugnar för kalkbrän- ning, som råvara till alunframställning, till skifferoljetillverkning, till lättbetong, för utvinning svavel och kväve, och för utvinning av uran. Utvinningen pågick från mitten av 1600-talet till slutet av 1960-talet. De huvudsakliga områdena för utvinning var i kronologisk ordning; Andrarum i Skåne, Degerhamn på Öland med Lovers bruk söder om Kalmar, Latorp i Närke, Kinnekulle i Västergötland, Kvarntorp i Närke och Ranstad i Västergötland.
Alunskiffern har brutits i dagbrott oavsett vilka ämnen som skulle utvinnas ur den under olika tider. Dagbrottet vid Kinne-Kleva kom att kombinerades med underjordsbrytning. Dagbrotten har varit av olika storlek, men har på sina håll nått storlekar på 100 m djup och kilometer i längd.
Vid den tidiga utvinningen, som började i mitten på 1600-talet och bedrevs fram till början av 1900-talet, utvanns ett kaliumalu- miniumsalt (alun) ur skiffern. Den framställdes för en mängd olika ändamål, till exempel medicinska och för färgning och garvning av skinn. Skiffern användes även tidigt för sitt organiska innehåll som bränsle även för att bränna kalksten i kalkugnar till att framställa bränd kalk. Under 1920-talet påbörjades försöksdrift med att utvinna olja ur skiffern, skifferolja. Från 1930-talet och fram till 1966 utvanns skiffer- olja som delades upp i eldningsolja, bensin, flygbränsle och gasol. Även svavel och kväve utvanns ur dessa processer. Skifferaskan, som
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
består av bränd skiffer och kalksten, var även huvudingrediens i lätt- betong. Uranoxid utvanns ur alunskiffer i Ranstad på 1960-talet, men en del uran togs även fram vid ett uranextraheringsverk som byggdes 1953 i Kvarntorp.
5.5.1Redogörelse om miljöskador från tidigare brytningsområden
Nedan följer en sammanställning av informationen om miljöskador i huvudområdena från tidigare brytning i alunskiffer. Utredningens expert Ann-Marie Fällman har gjort en preciserad sammanställning av informationen för respektive fall, som redovisas i bilaga 8.
Tabell 5.3 |
|
Sammanställning av huvudområden för tidigare utvinning ur alunskiffer i Sverige |
|
|
|
|
|
|
Från 1600-talet till 1970-talet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tidpunkt för |
|
Omfattning av |
|
Metod för efterbehandling |
Användningen av marken |
|
|
Dokumenterad miljöpåverkan |
|
utvinning |
|
utvinning /avfall |
|
|
efter att brytningen avslutats |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Andrarum, |
|
1637–1912 |
|
Totalt bröts |
|
|
Inga åtgärder är genomförda. |
Skogsmark och betesmark. |
|
Området är påverkat med slagg- |
|
Tomelilla |
|
|
|
2 miljoner ton skiffer, |
|
|
|
Alunbruket är ett turistmål. Inom |
|
högar och dagbrott. Spridningsrisk |
|
kommun |
|
|
|
uppskattningsvis |
|
|
|
påverkansområdet finns även |
|
till grundvatten är måttliga, men |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,5 miljoner m3 |
|
|
|
jordbruksmark. |
|
mycket stora till ytvatten. Sprid- |
|
|
|
|
|
förorenade massor |
|
|
|
|
|
ningen har inte undersökts |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Degerhamn, |
|
1723 – cirka |
|
Arean för rödfyren |
|
Inga fysiska åtgärder är genom- |
Påverkansområdet består i dag |
Förhöjda halter av barium, |
|
Mörbylånga |
1930 |
|
uppgår till cirka. |
|
förda. De administrativa åtgärder |
av bebyggelse och tätort. |
|
kadmium, koppar och nickel i |
kommun |
|
|
|
700 000 m2 med |
|
som har genomförts rör informa- |
|
|
ytvatten med risk för ekotoxiko- |
|
|
|
|
volym om cirka |
|
tion och bestämmelser i över- |
|
|
logiska effekter. De huvudsakliga |
|
|
|
|
2 743 000 m3. |
|
siktsplan. |
|
|
föroreningselementen i rödfyren är |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
arsenik, kadmium, molybden, uran |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
och vanadin föreligger i olika faser |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
i rödfyren och har således olika |
lakbarhet. Den dominerande risken med rödfyren bedöms vara för- knippad med arsenik och dess cancerogenitet. Intag av jord och hudkontakt bedöms vara möjliga exponeringsvägar. Spridning via damning.
Kunskapssammanställning
2020:71 SOU
Tidpunkt för |
Omfattning av |
Metod för efterbehandling |
Användningen av marken |
Dokumenterad miljöpåverkan |
utvinning |
utvinning /avfall |
|
efter att brytningen avslutats |
|
Latorp, |
1796–1920- |
Rödfyren omfattar |
Örebro |
talet |
825 000 m3 |
på cirka |
kommun |
|
150 000 m2 |
vid |
|
|
|
|
|
Latorp och totalt |
|
|
120 000 m3 |
vid |
|
|
Örsta. |
|
|
|
|
|
Inga åtgärder är genomförda. |
|
I dag utgörs området av |
|
Det förekommer mycket höga |
|
|
|
skogsmark och rödfyrstäkt. |
|
halterna av arsenik, bly och zink i |
|
|
|
|
|
vattenmossa i ån som avvattnar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
området och allvarliga eller |
|
|
|
|
|
måttligt höga halter av koppar och |
|
|
|
|
|
|
|
nickel. Utlakning av metaller till grundvatten är oklart.
Kinnekulle, |
|
Cirka 1767– |
|
Det har funnits ut- |
Götene |
|
1960-talet |
|
vinning vid 16 olika |
kommun |
|
|
|
lokaler. |
|
|
|
|
|
Kvarntorp, |
Sent 1700-tal– |
Totalt bröts |
Kumla |
|
1970-talet |
|
50 miljoner ton |
kommun |
|
|
|
skiffer. |
|
|
|
|
|
|
|
Inga åtgärder är genomförda.
Några dagbrott har fyllts igen helt eller delvis och vattenfyllts. Återfyllning har gjorts med alun- skiffer och orsten, skifferkoks och skifferaska samt jordavrymnings- massor. Utfyllnadsmassorna är delvis av större fragment och grovkorniga sediment och har därför hög genomsläpplighet.
Industrimark motorbana, skogsmark, bostadshus, tätort, jordbruksmark och betesmark.
Vissa dagbrott har använts för krossverksamhet. Kvarntorps- högen används som skidbacke och för konstutställning ”Konst på hög”. Ett igenfyllt dagbrott används som golfbana.
Spridningsrisken för miljöfarliga ämnen bedöms på vissa platser hög och måttlig på andra platser.
Det saknas en generell bedömning av området, men de undersök- ningar som har gjorts visar på varierad påverkan. Förorenings- nivån är mycket hög, men sprid- ningsförutsättningarna är begränsade.
141 |
|
Kunskapssammanställning |
|
142
Tidpunkt för |
Omfattning av |
Metod för efterbehandling |
Användningen av marken |
Dokumenterad miljöpåverkan |
utvinning |
utvinning /avfall |
|
efter att brytningen avslutats |
|
Ranstad, |
1965–1969 |
Provbrytning av |
Dagbrottet och lakrestdeponin |
Skövde och |
(FoU-verk- |
1,5 miljoner ton |
efterbehandlades 1990–1993. |
Falköpings |
samhet bedrevs |
alunskiffer |
Metoden som valdes var en |
kommuner |
1969–1987) |
genomfördes för |
kombination av kvalificerad |
|
|
utvinning av uran. |
täckning, aktiv rening och |
|
|
|
|
|
|
Lakrestdeponin vid |
uppfyllnad av dagbrottet. |
|
|
Ranstad innehåller |
Dagbrottet fylldes delvis med |
|
|
ungefär 1,6 miljoner |
skifferrester som täcktes med |
|
|
ton avfall. |
morän. Därefter vattenfylldes |
|
|
|
|
|
|
|
dagbrottet mellan hösten 1991 |
|
|
|
och våren 1993 genom naturlig |
|
|
|
|
|
|
|
infiltration av grundvatten. |
|
|
|
|
Området med och kring lakrest- deponin är sedan 2018 ett miljöriskområde beslutat av länsstyrelsen med inskränkningar i markanvändningen för att skydda efterbehandlingsåtgärderna. Dagbrottet är vattenfyllt.
Miljömålen för åtgärderna är upp- fyllda sedan 2005 och efter- behandlingsåtgärderna anses ha gett avsedd effekt. Utvärderingen från 2005 konstaterade att lak- restdeponin bidrog till ett litet men signifikant tillskott av U till recipienten Marbäcken. Lakrest- områdets påverkan på recipien- terna bedömdes vara avsevärt mindre än den från dagbrottssjön. De lokala miljömål som definierats för ett antal metaller vid utflödet till Marbäcken konstaterades vid utvärderingen 2005 vara uppfyllda från och med år 1998. Dagbrotts- sjön bidrar till ett signifikant tillskott av framför allt U och Ni till ytvattenrecipienten. Uranutsläppet minskar i ganska långsam takt men det går hela tiden åt rätt håll.
Källa: Se detaljerad redogörelse i bilaga 8. Genomförd av Ann-Marie Fällman, Naturvårdsverket.
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
Efter såväl aluntillverkningen som kalkbränning och oljeutvinningen kvarstår skifferaska som ett restmaterial som innehåller höga halter av tungmetaller med ursprung i alunskiffern. Den kallas rödfyr vid aluntillverkningen och kalkbränning. Alunrödfyren är potentiellt syra- bildande eftersom halten buffrande mineral är låg. Den saknar kalk- rödfyrens kalkinblandning. Vid vardera av de större alunbruken ligger någon till några miljoner kubikmeter rödfyr lagrat. Kvarntorpshögen innehåller 40 miljoner kubikmeter, huvudsakligen skifferaska. Lak- restdeponin vid Ranstad innehåller 1,6 miljoner ton avfall varav cirka 1 miljon ton är lakad alunskiffer. Utöver dessa avfallsmängder har dag- brotten på många ställen fyllts igen med gråberg och skifferrester, skifferaska och andra avfall från verksamheten.
Lakrestdeponin och dagbrottet vid Ranstad efterbehandlades i början av 1990-talet. Åtgärderna anses ha gett avsedd effekt och miljö- målen för åtgärderna är uppfyllda sedan 2005. Täckningen av lakrest- deponin motsvarar i mycket dagens teknik för kvalificerad täckning av gruvavfall. Sedan det vattenfyllda dagbrottet började brädda har utsläppen av metaller minskat. Uranutsläppet minskar i långsam takt.
Övriga områden har inventerats och klassats inom länsstyrel- sernas inventeringar av förorenade områden enligt MIFO – metodik för inventering av förorenade områden1. Dagbrotten har ibland åter- fyllts med skiffer, skifferaska och annat avfall från verksamheten och därefter naturligt vattenfyllts. Efterbehandlingar i dagens mening har inte genomförts. De flesta områden klassas som områden som bedöms innebära stor risk för människors hälsa och miljön i dag och i fram- tiden, ett område bedöms medföra mycket stor risk och några mindre områden samt ett dagbrott medför måttlig risk.
Den totala mängden föroreningar och föroreningsnivån på dessa områden är stor enligt bedömningarna i MIFO-inventeringarna. Av- fallen innehåller metaller och andra ämnen med mycket hög eller hög farlighet enligt bedömningarna, ofta i mycket stora mängder efter- som det är stora mängder avfall. Till exempel anges att förorenings- nivån i Kvarntorpshögen mycket hög av arsenik och molybden och stor av kadmium, kvicksilver, nickel, tallium och vanadin. I Deger- hamnsområdet bedöms den dominerande risken med rödfyren vara
1Naturvårdsverket (1999). www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/ Fororenade-omraden/Att-inventera-fororenade-omraden.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
förknippad med arsenik och dess cancerogenitet.2 Intag av jord och hudkontakt bedöms vara möjliga exponeringsvägar.
Vittringen gör även att ämnen kan övergå till mera instabila faser och därmed även kan medföra större miljö- och hälsorisker. För- utom vittring i avfallen kan även frilagda alunskifferytor i dagbrotten vittra. I områdena utanför brytningen kan avsänkningen av grund- vatten ha medfört vittring av alunskiffer och förhöjda halter i grund- vattnet vilket var fallet kring Ranstads dagbrott.
Spridningen av föroreningar skiljer sig åt mellan objekten och kan ske såväl genom utlakning som från damning. Vid ett område bedöms arsenik och vanadin spridas via damning i större grad än via utlakning till grund- och ytvatten.
Lokalt kan halterna i ytvatten av utlakade ämnen överstiga de nivåer där effekter kan ses på vattenorganismer, detta gäller exempelvis för kadmium, koppar, nickel och uran3. Vid ett annat område uppmättes mycket höga halter av arsenik, bly och zink i vattenmossa som pla- cerats ut i den å som avvattnar området4. Grundvattnet kan också vara påverkat i anslutning till rödfyren. Vid något område bedömdes dess- utom grundvattnet ha mycket hög känslighet. Alunskiffern i områ- dena kan dock innebära att det naturligt finns höga bakgrundshalter i grundvattnet.
5.5.2Information om innehåll i historiskt avfall från äldre alunskifferverksamhet
Rödfyr är restprodukten efter bränning och bearbetning av alunskif- fer för kalkbränning samt framställning av alun och oljeutvinning. Avfallet deponerades i stora högar (rödfyrshögar) i anslutning till skifferbrotten och bruken. Rödfyr har även haft en viss spridd an- vändning bland annat som utfyllnadsmaterial, underlag till tennis- och löparbanor samt vägbeläggning. Förenklat kan man betrakta röd- fyr som en rest av bearbetad alunskiffer. Beroende på hur materialet har använts och bearbetas kan rödfyrshögar utöver bränd skiffer också innehålla rester av kalk, orsten och obränd skiffer.
Många svenska rödfyrshögar, utöver de som nämnts ovan, har in- venterats och riskklassats efter Naturvårdsverkets metodik för inven-
2Länsstyrelsen Kalmar län (2005a).
3Länsstyrelsen Kalmar län (2005b).
4MIFO-historik, Objekt Latorp 1 och 2 rödfyr (F1880-0177).
SOU 2020:71 |
Kunskapssammanställning |
tering av förorenade områden (MIFO), och uppgifter finns registre- rade i efterbehandlingsstödet (EBH) som är en nationell databas för förorenade områden. Det finns också ett en del vetenskapliga studier utförda av universitet, högskolor och miljökonsulter som innehåller viss information om rödfyrhögarnas kemiska status.
Rödfyr, precis som ursprungsmaterialet alunskiffer, kan innehålla giftiga ämnen. Studier har gjorts för att undersöka eventuella miljö- risker i rödfyrshögar och alunskiffer i till exempel Rörsberga, Tomten, och Uddagården5, Degerhamn6 7, Andrarum8, Kvarntorp9 10 11. Fokus för många av undersökningarna har varit att öka kunskapen om proces- ser relaterade till vittring, urlakning och transport av tungmetaller till omgivningar och ekosystem. I några fall har åtgärder för att minska miljöpåverkan från rödfyrshögar föreslagits.12
På grund av att materialet i rödfyr till en stor del består av bränd alunskiffer och innehåller sulfider så finns det likheter med avfall från sulfidmalmsbrytning. Ett av problemen med sulfidhaltigt gruv- avfall kan relateras till dess syrabildande potential. Det kan också vara problematisk i samband med rödfyrshögar. Genom kontakt med syre vittrar sulfidmineralen och det bildas ett surt och metallhaltigt lak- vatten som kan förorena yt- och grundvatten.
I Degerhamn har en studie påvisat att koncentrationen av vissa metaller (kadmium, nickel, zink) är betydligt högre i ovittrad ursprung- lig alunskiffer än i vittrad skiffer och rödfyr.13
I rödfyrshögar vid Andrarum visar analysresultaten däremot att innehållet av ett antal spårelement i rödfyren är högre än i analyserad alunskiffer, något som möjligtvis kan förklaras med koncentrations- effekter under bränningen.14
Generellt är tillgången till jämförbara kemiska och mineralogiska data på sammansättningen av själva rödfyrshögarna begränsad. Ett antal objekt är analyserade, men tillgången till rådata är en begrän- sande faktor. Undersökningar skiljer sig till exempel med hänsyn till
5Envipro miljöteknik AB (2003), s. 93.
6Länsstyrelsen Kalmar län (2005b), inkl. delrapporter.
7Falk H., Lavergren U. & Bergbäck B. (2006), s. 157–165.
8Petterson A. (2011), s. 23.
9Karlsson L.E. (2013)., s. 93.
10Casserstedt, L., (2014), s. 34.
11Åhlgren K., Sjöberg V. Grawunder, A. Allard, B. & Bäckström M. (2020). https://doi.org/10.1007/s10230-020-00665-y. (Nedladdad 5 juni 2020).
12Envipro miljöteknik AB (2003), s. 93.
13Falk H., Lavergren U. & Bergbäck B. (2006), s. 157–165.
14Petterson A. (2011), s. 23.
Kunskapssammanställning |
SOU 2020:71 |
analysmetod och vilka grundämnen som analyserats. I vissa fall rappor- teras endast sammanslagna medelvärdesanalyser.
Det ska noteras att regeringen i budgetpropositionen för 2021 föreslår en ökning av SGU:s förvaltningsanslag för att under en två- årsperiod göra insatser för att öka möjlighet till återvinning av metal- ler vilket även innefattar kartläggning av innovationskritiska metaller och mineral i sekundära källor. I satsningen föreslås också Natur- vårdsverket få ta del av medlen för att bidra till arbetet. Däremot fram- går inte specifikt att avfall från alunskiffer ska kartläggas.
Figur 5.11 Lokaliseringen av objekt som klassats som rödfyr i EBH-stödet (2014)
Källa: SGU. Underlagskartan är SGU:s översiktliga berggrunds-karta.
6 Förslag
Utredningen ska förutsättningslöst analysera hur regelverket för ut- vinning av metaller och mineral från alunskiffer kan skärpas och lämna författningsförslag för detta. Analysen ska omfatta samtliga delar av prövningsprocessen. Utöver förslag till skärpning av regelverket får utredningen även föreslå åtgärder för att öka kunskapen om hantering av de miljörisker som är förknippade med metall- och mineralutvin- ning ur alunskiffer.
I det här kapitlet presenterar vi våra förslag på hur regelverket kan skärpas.
Vidare lämnar vi ett antal förslag till åtgärder för att möjliggöra ökad kunskap.
6.1Utgångspunkter och slutsatser
I kapitel 2 beskriver vi förutsättningarna för vårt arbete. Här följer några bedömningar och reflektioner som bakgrund till våra förslag. Vi har i vår analys av hur regelverket kan skärpas utgått från resultatet av den kunskapssammanställning som vi genomfört (se kapitel 5) samt från hur regelverket kring prövningsprocessen är uppbyggd (se kapitel 4).
Alunskifferns sammansättning och miljörisker vid utvinning
Sammanfattningsvis konstaterar vi att alunskiffer har en polymetal- lisk uppbyggnad och innehåller bland annat organiskt material, uran och sulfidmineral som potentiellt kan utgöra miljöriskfaktorer. Alun- skifferns sammansättning och egenskaper är inte enhetlig utan plats- specifik. Det avfall som uppkommer till följd av utvinning ur alun- skiffern är därför inte heller enhetligt. Det går därför inte att göra en
147
generell bedömning av vilka miljörisker som är förknippade med ut- vinning ur alunskiffer utan bedömningen måste baseras på förhållan- dena vid varje plats. Vår bedömning är att det heller inte går att iden- tifiera miljörisker som är unika enbart för utvinning ur alunskiffer. Alunskifferns komplexa sammansättning gör dessutom miljöriskerna svårbedömda.
Utifrån den kunskap som finns i dag bedömer vi att de största pro- blemen kommer att uppstå kring hanteringen av utvinningsavfallet, då det kan innehålla toxiska ämnen, inklusive uran, som kan lakas ut och förorena miljön.
Vi menar att det finns ett behov av ökad kunskap om alunskifferns naturliga påverkan på omgivande miljö och de miljörisker som är för- enade med utvinning ur den.
Analys av prövningsprocessen
Svensk miljölagstiftning bygger på generella regler som gäller för all miljöfarlig verksamhet och som tillämpas lika för alla. En prövning mot miljöreglerna görs sedan i det enskilda fallet. Verksamhetsutövare som inte kan visa att de miljökrav som ställs är uppfyllda beviljas inte tillstånd.
Vi har analyserat om det går att ställa särskilda miljökrav för ut- vinning ur alunskiffer, men kommit fram till att de enskilda miljö- risker som är förknippade med utvinningen inte är unika för bryt- ning i alunskiffer och att de omfattas av befintlig miljölagstiftning. Det kan också noteras att halterna av olika ämnen, och därmed en del av alunskifferns egenskaper, varierar vid olika platser.
Utredningens sammantagna bedömning är att regleringen i miljö- balken med förordningar, inklusive utvinningsavfallsförordningen, med de tillägg som är under beredning, är tillräcklig och relevant för att bedöma och hantera potentiella miljörisker vid undersökning och utvinning i alunskiffer. Vi anser inte att det är lämpligt att införa någon särskild reglering med miljökrav som enbart tar sikte på utvinning ur alunskiffer.
Vi ser positivt på de förslag som nu är under beredning, som bland annat innebär att avfallshanteringsplanens roll förtydligas och att det ställs högre krav på den ekonomiska säkerhet som verksamhetsut- övaren ska ställa för miljöriskerna.
Vi föreslår vissa skärpta regleringar i minerallagen. Ett förslag inne- bär att en prövning av sökandens lämplighet ska göras vid ansökan om bearbetningskoncession. Minerallagen innehåller en bestämmelse om att det ska förordnas om behövlig utredning om någon söker koncession på en fyndighet i alunskiffer där bearbetningen kan medföra väsent- lig skada på jord- eller skogsbruket. Denna bestämmelse har inte till- lämpats. Utredningen föreslår att bestämmelsen förtydligas och att vägledande dokument tas fram för att underlätta tillämpningen. För att göra det möjligt för myndigheterna att identifiera och följa upp verksamhet som bedrivs i alunskiffer föreslås att upplysning om detta ska lämnas i ansökan om undersökningstillstånd och i ansökan om bearbetningskoncession. Därutöver föreslår utredningen ett antal åt- gärder med syfte att öka kunskapen om hantering av de miljörisker som är förknippade med metall- och mineralutvinning ur alunskiffer.
6.1.1Sammanfattning av utredningens förslag
Förslag till skärpningar av regelverket
•Lämplighetsprövning av sökanden ska göras i bearbetningskon- cessionsärendet när ansökan avser bearbetning i alunskiffer
•Förtydliganden för att underlätta en tillämpning av bestämmel- sen om att behövlig utredning ska vidtas om någon söker kon- cession på en fyndighet i alunskiffer där bearbetningen kan med- föra väsentlig skada på jord- och skogsbruket, och frågan inte kan bedömas på annat sätt
•Tillägg att det ska framgå av ansökan om undersökningstillstånd och ansökan om bearbetningskoncession om verksamheten avser utvinning ur alunskiffer
Förslag om åtgärder för ökad kunskap om miljörisker vid utvinning i alunskiffer
•Databas om förekomster av alunskiffer samt dess sammansättning
•Databas om förekomst av innovationskritiska metaller och mine- ral i gruvavfall från alunskiffer
•Forum för kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte om miljö- risker vid utvinning av innovationskritiska metaller ur alunskiffer
•Inrätta ett forskningsprogram med inriktning mot miljörisker vid utvinning i alunskiffer
6.2Skärpningar av regelverket
Prövningen av gruvverksamhet sker i två led. Frågan om bearbetnings- koncession, inklusive avvägningen enligt tredje och fjärde kapitlet i miljöbalken, prövas enligt minerallagen, medan miljöfrågorna prövas i ett sammanhang, inom ramen för tillståndsprocessen enligt miljö- balken.
En grundläggande legal utgångspunkt är att författningsbestäm- melser är generella och tillämpas lika för alla. Myndigheterna bedömer vid tillståndsprövningen i det enskilda fallet om de i lagstiftningen uppställda kraven uppfylls. Denna distinktion mellan generella regler och prövning i det enskilda fallet är viktig.
Prövningsprocessen är således utformad så att miljöbedömningen görs i det specifika fallet, utifrån generellt utformade regler. Författ- ningsreglerade bestämmelser som tar sikte enbart på vissa bergarter eller vissa tekniska lösningar (särreglering) bör generellt sett und- vikas i miljöbalken. Vi rekommenderar därför inte några särregleringar med specifika miljökrav som ska gälla enbart för utvinning ur alun- skiffer. Vi har vid vår genomgång av befintlig miljölagstiftning inte heller identifierat ett behov av ändrade eller ytterligare bestämmelser för att möjliggöra en ändamålsenlig miljöprövning av gruvverksam- het i alunskiffer. För att det ska vara möjligt att utvinna innovations- kritiska metaller och mineral i Sverige krävs ett flexibelt regelverk som medger att ny teknik kan prövas under miljömässigt acceptabla förhållanden. Vi föreslår däremot vissa skärpta regleringar i mineral- lagen.
6.2.1Förslag om prövning av sökandens lämplighet vid ansökan om bearbetningskoncession
Förslag: Utredningen föreslår att koncession för utvinning ur alun- skiffer får beviljas endast den som visar att den är lämplig att be- driva sådan bearbetning.
Gällande rätt
Av minerallagen framgår att undersökningstillstånd inte får beviljas den som uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning, eller den som tidigare har visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete. Något lämplighetskrav på koncessionssökanden ställs inte, förutom om ansökan avser olja eller gasformiga kolväten. Koncession för bearbetning av olja eller gasfor- miga kolväten får endast beviljas den som visar att han eller hon är lämplig att bedriva sådan undersökning. Det finns också ett lämplig- hetskrav på den som genom överlåtelse från koncessionsinnehavaren förvärvar en koncession.
Minerallagen reglerar utvinning av vissa särskilt angivna konces- sionsmineral, men inte utvinning ur viss bergart. Det är därför inte möjligt att med nuvarande lagstiftning identifiera eller följa utvinning ur alunskiffer. Utredningen föreslår därför ett tillägg att det i ansökan om undersökningstillstånd och bearbetningskoncession ska anges om utvinningen avser utvinningen i alunskiffer, se vidare nedan under 6.2.3.
Bakgrund
Minerallagen innehöll tidigare en generell bestämmelse om att en förutsättning för koncession var att sökanden är lämplig att bearbeta fyndigheten. Denna bestämmelse togs bort 1993, förutom vad avser bearbetning av olja och gasformiga kolväten.
Skälet till att den generella regleringen togs bort är att den ansågs hämma utvecklingen av en livskraftig mineralindustri. Det ansågs att bestämmelsen inte bidrog till att skapa incitament för den prospek- teringsverksamhet som på lång sikt är en nödvändig förutsättning för att gruvdrift ska kunna finnas även i framtiden. Det noterades att det övergripande målet på mineralområdet är att skapa förutsättningar
för en livskraftig mineralindustri i Sverige med såväl svenska som utländska aktörer. Eftersom svensk industri är beroende av en god försörjning med mineralråvaror, ansågs det vara av stor betydelse att näringspolitiken inom mineralområdet främjar nyttiggörandet av landets egna mineralresurser. Man framhöll även att detta givetvis måste ske inom ramen för ett i ett internationellt perspektiv kon- kurrensneutralt regelsystem. Kravet på sökandens lämplighet ansågs innebära en risk att man begränsade antalet aktörer till i stort sett de som redan bedrev prospektering och gruvdrift, vilket i sin tur kunde leda till att prospekteringsaktiviteten i landet skulle påverkas nega- tivt. I förarbetena anges bland annat följande:
Kravet på malmbevisning förutsätter kompetens och omfattande resur- ser hos sökanden. Att undersöka en fyndighet fram till bearbetnings- koncession kostar vanligtvis tiotals miljoner kronor. Till detta kan läg- gas att det ekonomiska utbytet av insatserna alltid är mycket osäkert. Endast cirka en procent av prospekteringsinsatserna leder till bearbetning. Härtill kommer att det vid tidpunkten för ansökan om bearbetnings- koncession sällan är klarlagt att fyndigheten är omedelbart brytvärd (se vidare avsnitt 4.2.2). Dessa förhållanden gör att det kan anses uteslutet att någon som inte har tekniska eller ekonomiska förutsättningar för att exploatera en fyndighet skulle kunna eller ens vilja försöka uppfylla kra- vet på malmbevisning.1
Kravet på lämplighet vid förvärv av bearbetningskoncession genom överlåtelse bibehölls då förvärvaren inte har presterat någon malm- bevisning, och inte heller på annat sätt behövt utsätta sig för det risk- tagande som ligger i all form av prospektering.2 3
Kravet på lämplighet behölls också vid utvinning ur olje- och gas- fyndigheter med hänvisning till att dessa verksamheter alltid är för- enade med avsevärda risker, och att verksamheten är särskilt riskfylld med avseende på miljön och arbetarskyddet. Vidare skulle själva fyn- digheten kunna äventyras genom ett oskickligt beteende till följd av bland annat bristande kompetens.4
1Prop. 1992/93:238 s. 5 f.
26 kap. 1 § minerallagen.
3Prop. 1992/93:238, s. 6 f.
4Prop. 1992/93:238 s. 7.
Närmare om lämplighetsprövningen
Lämplighetskravet innebär att sökanden rent allmänt ska vara lämp- lig att bedriva bearbetning av det aktuella mineralet. Beträffande pröv- ningen av sökandens lämplighet framgår bland annat följande av för- arbetena.5
Från mineralpolitisk synpunkt är det viktigt att koncession endast med- delas den som har förmåga och avsikt att bearbeta fyndigheten. En malmbevisning kräver så stora ekonomiska och tekniska resurser att den som har förebragt sådan bevisning i allmänhet redan genom detta visar sin förmåga att bedriva ändamålsenlig bearbetning. Det bör vidare göras troligt att han verkligen har för avsikt att bearbeta fyndigheten. Beträf- fande redan etablerade gruvföretag kan lämpligheten i allmänhet bedömas på grundval av deras tidigare verksamhet. Andra företag får bedömas på andra grunder. Verksamhetens art och omfattning har härvid stor be- tydelse.
Sökanden ska således rent allmänt vara lämplig att bedriva bearbet- ning av det aktuella mineralet. Det betonas dock att detta inte inne- bär att han ensam måste ha förmåga och avsikt att bearbeta fyndig- heten. Lämplighetskravet anses uppfyllt redan om han i samverkan med andra kan få till stånd en ändamålsenlig bearbetning. Fyndig- hetens art kan ha särskild betydelse på så sätt att det från nationell synpunkt är angeläget att fyndigheten bearbetas av en viss exploatör. Detta gäller främst bland annat mineral, främst uran, som kan ha ut- rikespolitisk eller försvarspolitisk betydelse. Som redovisats har ett förbud mot utvinning av uran senare införts.
Prövningen av sökandens tekniska kompetens innebär en pröv- ning av att sökanden, själv eller i samverkan med andra, har tillräcklig teknisk kompetens och innefattar en bedömning av kompetensen hos relevanta personer i bolagets ledning och övriga relevanta perso- ner. Den ekonomiska kompetensen är inriktad på att visa att sökanden har förmåga att starta upp verksamhet så produktion som genererar intäkter kommer igång. Som förklarats ovan har malmbevisningen stor betydelse.
Det kan också erinras om miljöbalkens krav att verksamhetsut- övaren har den kunskap som krävs för att utöva den miljöfarliga verk- samheten, och att sökandens miljöansvar ska säkerställas genom eko- nomisk säkerhet för de miljörisker som är förenade med verksamheten.
5Prop. 1988/89:92, s. 56 f. och 98 f.
Som vi utvecklat närmare i avsnitt (4.4.8) pågår beredning av ett för- slag om skärpning av reglerna om ekonomisk säkerhet.
Motivering
Som redovisats ovan är brytning i alunskiffer förenad med betydande miljörisker. Alunskiffern är komplex i sin sammansättning och det saknas kunskap om utvinning i alunskiffer, vilket gör miljöriskerna svårbedömda. Bearbetningen kommer troligen att kräva ny teknik, vilket innebär att det ställs krav på hög teknisk inklusive miljötek- nisk kompetens inom bolaget. Utredningen anser därför att det finns sådana särskilda skäl vid brytning i alunskiffer att det kan krävas att sökanden kan visa att denne är lämplig att bedriva bearbetningen, och har tekniska och ekonomiska möjligheter att fullfölja den tänkta brytningen.
Då minerallagen reglerar utvinning av vissa särskilt angivna kon- cessionsmineral, men inte utvinning ur viss bergart, föreslås också ett tillägg att det i ansökan om undersökningstillstånd ska anges om ut- vinningen avser utvinningen i alunskiffer, se vidare nedan under 6.2.3.
6.2.2Förslag rörande utredning om bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- och skogsbruk
Förslag: Utredningen föreslår att bergmästaren, efter samråd med länsstyrelsen, ska underrätta statens jordbruksverk respektive skogs- styrelsen om bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket på sätt som anges i 8 kap. 6 a § minerallagen. I sådant fall ska statens jordbruksverk respektive skogsstyrelsen efter samråd med länsstyrelsen förordna om behövlig utredning, om frågan inte kan lösas på annat sätt.
Vidare föreslås att berörda myndigheter får i uppdrag att upp- rätta en vägledning kring tillämpning av bestämmelsen och den av- vägning mellan motstående intressen som bergmästaren ansvarar för.
Gällande rätt
Bestämmelsen i 8 kap. 6 a § minerallagen innehåller en möjlighet att förordna om en särskild utredning, om den sökta bearbetningen av koncessionsmineral kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogs- bruket, och om frågan inte kan lösas på annat sätt. Ett förordnande om utredning meddelas av statens jordbruksverk beträffande jord- bruket och av Skogsstyrelsen beträffande skogsbruket. Innan för- ordnande meddelas ska samråd ske med länsstyrelsen
Bakgrund
Ärenden om beviljande av bearbetningskoncession prövas enligt 8 kap. 1 § minerallagen av bergmästaren. I ärenden om beviljande av bearbetningskoncession ska bergmästaren, när det gäller tillämpningen av 3, 4 och 6 kap. miljöbalken, samråda med länsstyrelsen i det eller de län där koncessionsområdet ligger. Av 8 kap. 2 § andra punkten minerallagen framgår att ärenden om beviljande av bearbetningskon- cession ska hänskjutas till regeringens prövning bland annat om berg- mästaren vid tillämpningen av 3 eller 4 kap. miljöbalken finner skäl att frångå vad länsstyrelsen har föreslagit.
Bestämmelsen i 8 kap. 6 a § minerallagen preciserar behovet av utredning avseende bearbetningens påverkan på jord- och skogsbru- ket till ledning för den avvägning som ska göras enligt 3 och 4 kap. miljöbalken.
Länsstyrelsen ska i koncessionsärendet göra en avvägning enligt 3 och 4 kap. miljöbalken mellan intresset att bearbeta fyndigheten och motstående intressen, exempelvis jord- och skogsbruket. Regeln tar således sikte på den avvägning som ska göras enligt hushållnings- bestämmelserna, och inte på frågor som ska avgöras vid miljötillstånds- prövningen.
Enligt förarbetena får förordnande om utredning meddelas först om de uppgifter som länsstyrelsen har inhämtat i ärendet inte ger tillräckligt underlag för att göra en avvägning enligt 3 och 4 kap. miljö- balken. I andra stycke stadgas att samråd ska ske med länsstyrelsen innan förordnande om utredning inhämtas. Syftet med detta samråd är att utröna huruvida länsstyrelsen har ett tillräckligt underlag för intresseavvägningen. Om så är fallet ska utredning inte inhämtas. Om en utredning görs bör den enligt förarbetena ligga till grund för den
intresseavvägning enligt 3 och 4 kap. miljöbalken som länsstyrelsen gör i koncessionsärendet. Bestämmelsen verkar inte ha tillämpats i prak- tiken, i vart fall inte i närtid.6
Om gruvnäringens grundläggande förutsättningar
Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa. Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse ska skyddas.7
Metaller och mineral är värdefulla från samhällsekonomiska ut- gångspunkter och utvinningen utgör ett väsentligt samhällsintresse. Gruvor måste också lokaliseras där det finna brytbara tillgångar, vilket innebär att valet står mellan att utvinna en fyndighet eller låta bli. En prospekteringsverksamhet av viss omfattning är nödvändig för att få fram mineraltillgångar och mineralreserver, och prospekteringsarbe- tet kräver avsevärda investeringar medan det ekonomiska utfallet är osäkert. Det är mycket få undersökningsrättigheter som leder till ut- vinning. Det är samtidigt viktigt att gruvverksamhet som kommer till stånd bedrivs med hänsyn till miljön och andra intressen som på- verkas.8
Jordbruket är av nationell betydelse
Brytning i alunskiffer innebär ofta verksamhet i dagbrott, vilket med- för att stora markarealer kan komma att tas i anspråk. Då alunskiffer förekommer i jordbruksområden, kan verksamheten påverka jord- bruket och landets livsmedelsförsörjning.
Jord- och skogsbruket kan i motsats till exempelvis rennäringen inte utgöra riksintresse, men är enligt 3 kap. 4 § miljöbalken av natio- nell betydelse, och brukningsvärd jordbruksmark får inte tas i an- språk för bebyggelse eller anläggningar som kan anordnas på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt på annan mark. Det är endast väsentliga samhällsintressen som kan motivera ett avsteg från be-
6Enligt uppgift från bergmästaren, företrädare för starens jordbruksverk, skogsstyrelsen samt länsstyrelserna i Västerbottens och Norrbottens län.
7SOU 2015:99, s. 94 f., prop 1997/98:45 Del 2, s. 28 f.
8Prop. 1988/89:82 s. 58 f.
stämmelsen. Det är vidare en förutsättning för avsteg från bestäm- melsen att man inte kan tillgodose den aktuella exploateringen på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt på annan mark.9 Om- råden som har betydelse för jordbruket har således ett starkt skydd även om de inte kan vara av riksintresse.10
I förarbetena till naturresurslagen framhålls att jordbruksmarken är en begränsad resurs med avgörande betydelse för att trygga livs- medelsförsörjningen i landet. Ett skydd för den brukningsvärda jord- bruksmarken är av stor betydelse för den långsiktiga hushållningen med naturresurser.11 Brukningsvärd jordbruksmark och skogsproduk- tionsområden som har betydelse för skogsnäringen ges därför ett sär- skilt skydd mot exploateringsföretag av olika slag. Med ”brukningsvärd jordbruksmark” avses mark som med hänsyn till läge, beskaffenhet och övriga förutsättningar är lämpad för jordbruksproduktion. Det ianspråktagande som åsyftas innefattar åtgärder som ”på ett varaktigt sätt drar marken ur biologisk produktion” som t.ex. utbyggnad av bo- stadsområden, industrier, upplag, vägar, ledningar osv.12 Det framgår vidare att i fall då det saknas från allmän synpunkt tillfredsställande alternativ för samhällsutbyggnad, och brukningsvärd jordbruksmark måste tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar, är det viktigt att ingreppen utformas på ett sätt som innebär så begränsad inverkan som möjligt för jordbruket.13
Sverige har också en nationell livsmedelsstrategi som sträcker sig fram till 2030.14 Livsmedelsstrategin ska bidra till en ökad och hållbar produktion av mat som kan leda till fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet och ge konsumenter, oavsett bakgrund, bättre förutsättningar att göra medvetna val. Det övergripande målet för livsmedelsstrate- gin är en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedels- produktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås.
9Prop. 1985/86:3 S. 158 och Prop. 1997/98:45, del 2 s. 31.
10SOU 2015:99, Prop. 1997/98:45 Del 2, s. 31.
11Prop. 1985/86:3 s. 53.
12Prop. 1985/86:3 s. 158.
13Prop. 1985/86:3, s. 53 f.
14SOU 2015:99, prop. 1997/98:45 Del 2, Prop. 1985/86:3, prop. 2016/17:204.
Intresseavvägning
När olika intressen står mot varandra ska en intresseavvägning göras. Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, ska en- ligt 3 kap. 10 § miljöbalken företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning och medför en från allmän synpunkt god hushållning. Vid bedömningen av den lämp- ligaste användningen av ett område bör alltid möjligheten att sam- tidigt utnyttja ett område för olika verksamheter undersökas.15
I förarbetena till minerallagen framhålls att det är viktigt att den avvägning som görs i koncessionsärendet enligt 3 och 4 kap. miljö- balken är allsidig och övergripande. Det är viktigt att det finns ett ordentligt beslutsunderlag och att miljöaspekterna får en grundlig belysning och beaktas i beslutet. Bergmästaren ska i ärenden om be- viljande av bearbetningskoncession samråda med länsstyrelsen. När bergmästaren remitterar ärendet till länsstyrelsen för yttrande bifogas ansökan och miljökonsekvensbeskrivning som underlag. Länsstyrel- sen ska vid tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken ta ställning till om den sökta verksamheten är förenlig med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande region- eller översiktsplanen. Länsstyrelsen ska sär- skilt verka för att riksintressena tillgodoses vid prövningen. De under- lag som används vid länsstyrelsens arbete tas fram av behöriga myn- digheter för respektive riksintresse. Om sådant underlag saknas har länsstyrelsen möjlighet att vid behov inhämta yttrande från andra myndigheter.16
Villkor för bearbetningskoncessionen
Av 4 kap. 5 § minerallagen framgår att man kan förena koncessionen med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och en- skild rätt eller som behövs för att naturtillgångarna ska utforskas och tillvaratas på ett ändamålsenligt sätt. Eftersom hushållningsbestäm- melserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas i tillåtlighetsfrågan ska också villkor kunna ställas för att tillgodose syftet med bestäm- melserna. Det kan noteras att det endast är sådana villkor som rör den planerade verksamhetens inverkan på de motstående intressena
15SOU 2015:99, prop. 1997/98:45 Del 2.
16Prop. 1988/89 :92, s. 63 f.
som ska kunna ställas. Villkoren får inte ta sikte på annat än att mot- verka och kompensera menlig inverkan på motstående intressen av den planerade verksamheten.17 Vid en konflikt bör i första hand under- sökas om den kan lösas med hjälp av villkor i koncessionen. I formu- leringen att villkoret ska skydda allmänna intressen eller enskild rätt ligger att det endast är sådana villkor som rör den planerade verksam- hetens inverkan på de motstående intressena som ska kunna ställas.
Utredningen erinrar om att villkor avseende miljörisker regleras i tillståndsärendet enligt miljöbalken. Avslutningsvis vill vi peka på möjligheten till ekologisk kompensation enligt 16 kap. 9 § miljö- balken och hänvisar till den utredning som är under beredning inom Regeringskansliet.
Motivering
En framtida utvinning av koncessionsmineral i alunskiffer kan förväntas ske genom brytning i dagbrott. Dagbrott innebär ianspråktagande av stora markområden vilket medför att olika markanvändningsintressen kan komma att ställas mot varandra. Alunskiffer förekommer, förutom i områden dör rennäring bedrivs, även i områden med aktivt jord- bruk och i vissa fall skogsbruk. Detta innebär en risk för att utvin- ningsverksamheten kan komma att medföra en påverkan på jordbru- ket och den nationella livsmedelsproduktionen, liksom på skogsbruket. Som redovisats ovan, verkar bestämmelsen i 8 kap. 6 a § minerallagen inte ha tillämpats. En anledning kan vara att gruvverksamhet inte har förekommit i områden med jordbruk och skogsbruk som kan lida väsentlig skada av bearbetningen. En annan anledning kan vara att be- stämmelsen inte uppmärksammats av de ansvariga myndigheterna. En bestämmelse om att bergmästaren ska underrätta statens jord- bruksverk respektive skogsstyrelsen om ansökt bearbetning kan antas medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket skulle uppmärk- samma de ansvariga myndigheterna på frågan och underlätta en till- lämpning av bestämmelsen. Statens jordbruksverk respektive skogs- styrelsen får sedan samråda med länsstyrelsen och, om frågan inte kan lösas på annat sätt, förordna om en särskild utredning.
Det bör påpekas att regleringen i 8 kap. 6 a § inte följer systema- tiken och ansvarsfördelningen i minerallagen i övrigt. Vi menar där-
17Prop. 1988/89:92.
för att det är väsentligt att bestämmelsen ses över i samband med den aviserade framtida generella översynen av minerallagen.
Vägledning till bestämmelsen i 8 kap. 6 a § minerallagen
Som redovisats ovan, verkar bestämmelsen i 8 kap. 6 a § mineral- lagen inte ha tillämpats, i vart fall inte i närtid. En anledning kan vara att gruvverksamhet inte har förekommit i områden med ett aktivt jordbruk. Det saknas därför erfarenhet av bestämmelsens tillämp- ning. Till detta kommer att alunskiffer även finns i områden utanför de traditionella gruvlänen vilket innebär att avvägningsfrågorna kan komma att aktualiseras för länsstyrelser utan tidigare erfarenhet av gruvverksamhet. Med beaktande av detta föreslår vi att berörda myn- digheter får i uppdrag att upprätta en vägledning kring tillämpning av bestämmelsen och den avvägning mellan motstående intressen som ska göras. En koncession kan också förenas med villkor för att skydda allmänna intressen och enskild rätt. Vägledningen skulle riktas in på hur ianspråktagandet av jordbruks- och skogsbruksmark kan göras för att minska negativ påverkan. Vi bedömer att Jordbruksverket, Skogs- styrelsen, Sveriges geologiska undersökning (SGU), Naturvårdsverket och länsstyrelserna bör delta i arbetet med att ta fram en sådan väg- ledning.
6.2.3Förslag att ansökan om undersökningstillstånd och bearbetningskoncession ska innehålla uppgift om den berör alunskiffer
Förslag: Utredningen föreslår att ansökan om undersöknings- tillstånd och bearbetningskoncession ska innehålla en uppgift för det fall att ansökan avser alunskiffer.
Gällande rätt
Bestämmelserna i minerallagen reglerar utvinning av vissa särskilt angivna koncessionsmineral, men inte utvinning ur viss bergart. Det är därför för närvarande inte möjligt att identifiera eller följa upp verk- samhet som avser bearbetning i alunskiffer. I 1 och 17 §§ mineralför-
ordningen regleras vilka uppgifter som ska ingå i ansökan om under- sökningstillstånd respektive bearbetningskoncession.
Motivering
De ovan föreslagna skärpningarna av regelverket innefattar särreglering avseende utvinning ur alunskiffer. För att kunna identifiera och följa upp verksamhet som avser bearbetning i alunskiffer krävs det att denna uppgift noteras och registreras hos bergmästaren. Utredningen före- slår ett tillägg till 1 och 17 §§ mineralförordningen att det i ansökan om undersökningstillstånd respektive bearbetningskoncession ska an- ges om utvinningen avser utvinning respektive bearbetning i alun- skiffer, och att denna uppgift registreras i ärendet hos bergmästaren.
6.3Ökad kunskap om miljörisker vid utvinning i alunskiffer
Som framgår i avsnitt 5.4.3 finns det ett antal kunskapsluckor som försvårar bedömningarna av miljöriskerna med utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer. Det handlar dels om alunskifferns sam- mansättning vid olika förekomster och hur ämnen reagerar vid olika förutsättningar, dels om utvinnings- och efterbehandlingsmetoder.
I detta avsnitt lämnar vi några förslag på åtgärder som syftar till att öka kunskapen om hantering av de miljörisker som är förknip- pade med metall- och mineralutvinning ur alunskiffer.
Förslag: Utredningen förslår att SGU ges i uppdrag att upprätta en databas om förekomster av alunskiffer samt dess sammansätt- ning, samt en databas om förekomst av innovationskritiska metal- ler och mineral i gruvavfall från alunskiffer.
Därutöver förslås SGU arrangera ett forum för kompetensut- veckling och erfarenhetsutbyte om miljörisker vid utvinning av innovationskritiska metaller ur alunskiffer samt inrätta ett forsk- ningsprogram med inriktning mot miljörisker vid utvinning i alun- skiffer.
6.3.1Databas om förekomster av alunskiffer samt dess sammansättning
Förslag
Utredningens förslag är att SGU får i uppdrag att kartlägga samman- sättningen i alunskiffer på ett antal olika geografiska platser i Sverige och att sätta upp en databas där resultatet finns tillgängligt för all- mänheten. Förslagsvis byggs SGU:s befintliga databas ut med detta tillägg. Syftet är att skapa objektiv information om vilka ämnen som finns i berggrunden. Informationen underlättar för myndigheterna att bedöma underlag från prospektörer. Därmed kan även miljö- riskerna minskas.
I dag har SGU en databas över bergarter och berggrund, men den är inte komplett vad gäller alunskiffer. Det finns information om var förekomsterna av alunskiffer finns i Sverige och viss information om sammansättningen av olika alunskifferförekomster, men mycket in- formation saknas. Tidigare information om alunskiffer har huvud- sakligen utgått från intresset för utvinning av andra ämnen än de som är av intresse i dag. Det har därför inte gjorts några ingående under- sökningar om förekomst av ämnen såsom sällsynta jordartsmetaller. I och med det nya intresset för innovationskritiska metaller och mineral finns det anledning att göra en kartläggning av alunskifferns sammansättning och potentiella miljörisker vid olika geografiska plat- ser i Sverige. Informationen bör samlas in av SGU och tillgänggöras via en databas hos myndigheten.
Alunskifferns sammansättning och potentiella miljöpåverkan vid exponering gör att lättillgänglig information om dess förekomst och sammansättning inte bara är viktig inför gruvverksamhet utan även bland annat inför anläggning av infrastruktur och jordbruk.
Finland har en motsvarande databas där förekomsterna av svarta skiffrar finns registrerade.
6.3.2Databas för förekomst av innovationskritiska metaller och mineral i gruvavfall från alunskiffer
Förslag
Gruvavfall är en möjlig sekundär källa till utvinning av innovations- kritiska metaller och mineral. Därför föreslår utredningen att SGU, tillsammans med Naturvårdverket, får i uppdrag att kartlägga före- komsterna av innovationskritiska metaller och mineral i historiskt gruvavfall från alunskiffer.
Detta föreslås ske inom ramen för de insatser som SGU tillsam- mans med Naturvårdverket under en tvåårsperiod ska vidta för att öka möjligheterna till återvinning av metaller. Arbetet innefattar kart- läggning av innovationskritiska metaller och mineral i sekundära källor. Detta möjliggörs genom en föreslagen ökning av SGU:s förvalt- ningsanslag i regeringens budgetproposition för 2021. I satsningen föreslås också Naturvårdsverket få ta del av medlen för att bidra till arbetet. Intresset för innovationskritiska metaller och mineral har uppstått i samband med utvecklingen av ny teknik. Dessa ämnen före- kommer bland annat i avfallshögar från tidigare utvinning av andra ämnen. Som framkommit i utredningen finns ett antal platser i Sverige där avfallshögar förekommer från tidigare brytning i alunskiffer. Där- emot saknas detaljerad information om innehållet i dessa. Kun- skapen om vilka innovationskritiska metaller och mineral som finns i äldre gruvavfall är begränsad, liksom omfattningen. SGU har nyligen undersökt förekomsten av innovationskritiska metaller och mineral i gruvavfall i Bergslagen, men samlad information om andra före- komster saknas.
Förändrad efterfrågan av metaller och mineral har gjort att vissa ämnen som tidigare ansågs vara avfall i dag anses värda att utvinna. I fall dessa ämnen kan avlägsnas innebär det en mindre miljöbelast- ning jämfört med utvinning ur primära källor. Sannolikt innebär det en miljövinst eftersom potentiellt toxiska ämnen separeras och reste- rande avfall behandlas utifrån en modernare miljölagstiftning med högre miljökrav på avfallshantering än vad som var fallet när befint- liga avfallshögar skapades. Det är också utifrån ett miljöskyddsper- spektiv relevant att dokumentera avfallets innehåll även om inga ämnen kan utvinnas. Informationen ger till exempel möjlighet att i framtiden studera vittringsprocessen i avfall från alunskiffer.
6.3.3Forum för kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte om miljörisker vid utvinning av innovationskritiska metaller ur alunskiffer
Förslag
Det ökande intresset för alunskiffer grundar sig i behovet av inno- vationskritiska metaller. I Sverige finns begränsad erfarenhet av ut- vinning ur alunskiffer för detta ändamål. Vår genomgång visar att såväl myndigheter som verksamhetsutövare har behov av ökad kun- skap och kompetensutveckling på området. Vidare behöver den kun- skap som finns göras tillgänglig på ett samlat sätt. Vi förslår därför att det inrättas ett särskilt forum med inriktning mot innovations- kritiska metaller och utvinning i alunskiffer.
Ett forum för myndighets- och branschföreträdare kan bidra till att kunskap och erfarenheter rörande utvinning av innovationskrit- iska metaller och brytning i alunskiffer utbyts, sprids och utvecklas. Ökad kunskap underlättar för myndigheterna att göra relevanta be- dömningar i samband med prövningar av koncessioner och tillstånd.
Frågor som förslagsvis bör belysas inom forumet är vilka miljö- risker som kan uppkomma vid utvinning ur alunskiffer. Inom ramen för forumet ska omvärldsbevakning ske.
Forumet bör ha en särskild inriktning på utvinning i alunskiffer. Detta kan kompletteras med ytterligare frågeställningar som foru- met bedömer vara relevanta.
Vi föreslår att SGU ges i uppdrag att inrätta ett sådan forum. Deltagande parter kan vara Havs- och vattenmyndigheten, Natur- vårdsverket, Energimyndigheten, Länsstyrelserna (främst de med alun- skifferförekomster) och Svemin samt enskilda verksamhetsutövare.
6.3.4Inrätta ett forskningsprogram med inriktning mot miljörisker vid utvinning i alunskiffer
Förslag
Utredningen föreslår att ett forskningsprogram inrättas för att öka kunskapen om miljöriskerna i samband med utvinning av metaller och mineral i alunskiffer. Förslaget är att staten avsätter fem miljo- ner kronor per år i fyra år för detta ändamål genom anslag till SGU.
SGU föreslås ansvara för hanteringen av dessa medel och besluta om inriktning för forskningen i samråd med andra aktörer.
Utredningen har i sammanställningen av kunskapsluckor identi- fierat ett antal områden där ny kunskap behöver utvecklas. Förekom- mande ämnens toxicitet, som till exempel kan användas som underlag för ytterligare bedömningsgrunder för vatten, är ett område som ut- redningen anser lämpar sig väl för forskning. Kunskapen om uranets oorganiska och organiska källa och uranets mobilitet, utifrån de för- utsättningar som rådet i alunskiffer, behöver ökas.
En stor del av tillgängliga forskningsmedel kräver delfinansiering av annan part, såsom industrin. Mycket av befintlig forskning rör utveckling av utvinningsmetoder. Däremot saknas forskning som är inriktad mot miljöriskerna vid utvinning. För att öka kunskapen om miljörisker i samband med utvinning ur alunskiffer behöver staten ta en aktiv roll för att främja forskning inom detta område.
SGU är redan i dag anslagsgivare till geovetenskaplig forskning och har därmed erfarenhet och upparbetade strukturer för den här typen av verksamhet. Förslagsvis inleds SGU:s arbete med att kart- lägga befintlig forskning och mer i detalj precisera forskningsbehov och lämpligt upplägg för utdelning av forskningsmedlen.
Eftersom medlen för denna insats är begränsade, liksom omfånget på forskningens inriktning, vore det en fördel om initiativet kan kopp- las samman med en annan forskningssatsning inom relaterat område. Det kan till exempel vara forskning om utvinning av innovationskri- tiska metaller och mineral. För att bredda nätverket av forskare inom området vore det en fördel om satsningen kopplas samman med annan nordisk eller europeisk forskning.
6.3.5Återrapportering och utvärdering av kunskapsåtgärder
Vidare förslås att SGU efter 4 år gör en rapportering med utvärder- ing till regeringen om vad som dittills har genomförts, främst av- seende:
•uppbyggnaden av empiriska data och ökad kunskap om alunskiffern,
•forumet för erfarenhetsutbyte och
•en första utvärdering av genomförd forskning.
Forskningsprogrammet föreslås avslutas hösten 2025. Rapporter- ingen utgör basen för en bedömning av vilka insatser som krävs år- ligen efter 2025 för att upprätthålla en långsiktig objektiv nationell kompetens kring alunskiffern och miljörisker vid utvinning ur den.
6.4Övriga överväganden
Vi har i vår analys av hur regelverket kan skärpas även övervägt ett antal alternativ, som vi valt att inte gå vidare med. Några av dessa redo- gör vi för kort i detta avsnitt.
Skärpta miljökrav
Svensk miljölagstiftning bygger på generella regler som gäller för all miljöfarlig verksamhet och som tillämpas lika för alla. En prövning mot miljöreglerna görs sedan i det enskilda fallet.
Vi bedömer att de miljörisker som finns i samband med utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer främst beror på alunskifferns kom- plexa sammansättning och de kunskapsluckor som finns kopplade till den.
Efter att ha analyserat prövningsprocessen enligt miljöbalken, särskilt med beaktande av de tillägg som är under beredning, menar
viockså att regleringen är tillräcklig för att utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer ska ske på ett sådant sätt att de miljökrav som uppställs i lagstiftningen uppfylls. Vi ser de förslag som nu är under beredning, som bland annat innebär att avfallshanteringsplanens roll förtydligas och att det ställs högre krav på den ekonomiska säkerhet som verksamhetsutövaren ska ställa för miljöriskerna, som viktiga tillägg i regelverket.
Vi har särskilt analyserat möjligheterna att skärpa kraven i ut- vinningsavfallsförordningen för alunskiffer, men inte funnit att av- fallet från alunskiffer skulle ha några sådana specifika egenskaper som skulle att motivera en särreglering. De enskilda miljöriskerna som en komplex sammansättning av metaller och mineral, samt innehållet av organiskt material, uran och sulfidmineral innebär, är inte unika för alunskiffer.
Till detta kommer att alunskifferns sammansättning, dess egen- skaper och vilka avfall som uppkommer inte är enhetlig, utan varierar
mellan olika geografiska platser. Vi har inte kunnat identifiera några specifika miljörisker som är förknippade enbart med utvinning ur alunskiffer. Vi bedömer det därför inte motiverat att föreslå en sär- skild reglering i detta hänseende för alunskiffer.
Förbud och veto
Några regleringar som utredningen övervägt men inte gått vidare med är generellt förbud mot utvinning ur alunskiffer och möjlighet till kommunalt veto.
Utvinning av innovationskritiska metaller och mineral är ett sam- hällsintresse. Ett förbud skulle kunna försvåra tillgången till ämnen som är centrala för utveckling av fossilfri teknik. Det har inte kom- mit fram någon specifik miljörisk som skulle vara unik för brytning i alunskiffer, eller något annat skäl, som skulle motivera ett generellt förbud. Svensk miljölagstiftning bygger på generella regler som gäl- ler för all miljöfarlig verksamhet och som tillämpas lika för alla vid prövning i det enskilda fallet. Verksamhetsutövare som inte kan visa att de miljökrav som ställs är uppfyllda beviljas inte tillstånd. Som redovisats ovan är det utredningens bedömning att prövningspro- cessen enligt miljöbalken är tillräcklig för att säkerställa att brytning och utvinning i alunskiffer sker på ett sådant sätt att de miljökrav som uppställs i lagstiftningen uppfylls. Ett förbud mot brytning ur alun- skiffer är inte motiverat. Det skulle också kunna föranleda skadestånds- anspråk mot staten.18 Samma överväganden gäller för ett tillfälligt förbud.
En grundläggande förutsättning för gruvnäringen är att verksam- heten är platsbunden. Det innebär att valet står mellan att utvinna en fyndighet på den plats där den finns eller låta bli.19 Ett veto skulle därmed i praktiken kunna få samma konsekvenser som ett generellt förbud. Det kan vidare noteras att Regeringen har tillsatt en utredning som ska se över möjligheten att ta bort det kommunala vindkrafts- vetot.20
18Det kan noteras att prospektören Aura Energy har framställt skadeståndsanspråk mot staten på grund av förbudet att bryta uran. Staten har tillbakavisat kravet.
19Prop. 1988/89 :82 s. 58 f.
20Dir. 2020:108: Utredning om ökad förutsägbarhet vid miljöprövning av vindkraft.
Krav på redovisning av möjlig utvinning
Vi har även övervägt en bestämmelse med innebörd att verksam- hetsutövaren, i en miljökonsekvensbeskrivning för utvinning i alun- skiffer, ska redovisa (i) undersökta möjliga alternativ i fråga om vilka metaller och mineral som skulle kunna utvinnas, samt (ii) skälen för de val som har gjorts med hänsyn till miljöeffekter.
En sådan bestämmelse skulle kunna ge verksamhetsutövaren in- citament att utvinna så många ämnen som möjligt ur det utbrutna materialet.
Av utredningens kunskapssammanställning om alunskiffer och dess miljörisker framgår att en av de största miljöriskerna vid utvin- ning ur alunskiffer är att alunskiffern är polymetallisk och innehåller ett stort antal toxiska metaller i små mängder. Om man utvinner endast en eller några få metaller kommer övriga toxiska metaller att hamna i avfallet vilket gör detta svårt att hantera. Ju fler metaller som utvinns desto mindre toxiskt avfall. En resurseffektiv hantering av det utbrutna materialet skulle också vara i linje med den cirkulära ekonomi som eftersträvas. Genom att kräva en utredning av poten- tiellt utvinningsbara metaller skulle man kunna uppnå en ökad med- vetenhet om potentiella miljörisker och resurseffektivitet.
Vi har emellertid valt att inte föreslå en sådan reglering, främst med hänsyn till att det är högst tveksamt om den tänkta regleringen skulle tillföra något ytterligare utöver redan befintlig lagstiftning. Hushållningsprincipen i de allmänna hänsynsreglerna stadgar att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd bland annat ska utnyttja möjligheterna att minska mängden avfall, minska de nega- tiva effekterna av avfall, och återvinna avfall, i den mån det inte kan anses orimligt. Vid rimlighetsbedömningen ska särskild hänsyn tas till nyttan av åtgärden jämfört med kostnaderna för åtgärden. Vidare ska miljökonsekvensbeskrivningen enligt gällande bestämmelser inne- hålla uppgift i fråga om teknik, storlek, omfattning, skyddsåtgärder, begränsningar, försiktighetsmått och andra relevanta aspekter och skälen för de val som har gjorts med hänsyn till miljöeffekter. Det kan för övrigt noteras att företagen även av företagsekonomiska skäl torde ha som ambition att försöka utvinna största möjliga mängd metaller och mineral.
7 Konsekvensbedömning
Utöver vad som följer av kommittéförordningen (1998:1474) ska ut- redningen enligt sitt direktiv redovisa konsekvenser för möjligheten att bedriva prospektering och tillgodogörande av råvaror från alun- skiffer. Det gäller särskilt tillgodogörande av de mineral som EU-kom- missionen har identifierat som innovationskritiska, av vikt för grön energi och annan högteknologisk omställning samt för Europas för- sörjningstrygghet.
Vidare ska konsekvenserna av förslagen redovisas dels generellt för markägare och innehavare av rättigheter kopplade till utvinning ur alunskiffer, inklusive frågor om äganderätt och rätt till ersättning, dels för investeringsklimatet i den svenska mineralindustrin.
Konsekvenserna för företag som har gjort investeringar ska särskilt belysas. Vidare ska en bedömning av förslagens konsekvenser för miljön lokalt såväl som globalt göras. I det här kapitlet kvantifieras också de samhällsekonomiska effekterna av de förslag som föreslås, i den mån det är möjligt.
Sammanfattning:
Förslaget att bergmästaren, efter samråd med länsstyrelsen, ska underrätta statens jordbruksverk och skogsstyrelsen om eventuellt behov av utredning om ansökt bearbetning kan medföra väsentlig skada på jordbruket respektive skogsbruket, liksom den vägled- ning som föreslås ta fram, ökar förutsättningarna för att skyddet för den brukningsvärda marken uppmärksammas inom prövnings- processen.
Förslaget att koncession för bearbetning i alunskiffer får beviljas endast den som visar att den är lämplig att bedriva sådan bearbet- ning, ökar förutsättningarna för att den som beviljas bearbetnings- koncession har den kunskap och de ekonomiska förutsättningar som krävs för att bedriva sådan verksamhet.
169
Konsekvensbedömning |
SOU 2020:71 |
Förslagen att ansökan om undersökningstillstånd och bearbet- ningskoncession ska innehålla upplysning om att undersökningen respektive bearbetningen avses ske i alunskiffer höjer uppmärksam- heten kring detta hos prövningsmyndigheten och berörda aktörer. Förslaget gör det också möjligt att identifiera och följa verksam- het som avser alunskiffer.
De kunskapsinsatser som föreslås medför att kunskapsnivån och kompetens på myndighetsnivå, liksom hos övriga aktörer höjs. Detta medför positiva konsekvenser för miljön lokalt.
Förslagen bedöms ha begränsade konsekvenser för innehavare av rättigheter kopplade till utvinning ur alunskiffer. De bedöms inte ha någon betydande negativ påverkan på investeringsklimatet i den svenska mineralindustrin, eller på möjligheterna till tillgodo- görande av innovationskritiska ämnen av vikt för grön energi och annan högteknologisk omställning. Det förhållandet att hållbar utvinning av innovationskritiska metaller och mineral kan ske i Sverige innebär också positiva effekter på miljön globalt.
7.1Utgångspunkter för utredningens konsekvensanalys
Utgångspunkter för vår konsekvensbedömning är den kunskapsöver- sikt och den genomgång och analys av prövningsprocessen som vi har gjort och som redovisas i kapitel 4 och 5. Vi föreslår att nuva- rande krav i minerallagen på lämplighetsprövning av verksamhetsut- övare som ansöker om bearbetningskoncession avseende olja eller gas- formiga kolväten utökas till att även gälla sökande som ansöker om koncession för bearbetning av metaller och mineral ur alunskiffer. Vidare föreslås ett förtydligande av processen som rör behovet av sär- skild utredning i de fall som bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jordbruket eller skogsbruket. Vi föreslår även regleringar i mineral- förordningen som syftar till att tydliggöra att utvinning sker i just alunskiffer. Därutöver föreslår vi ett antal åtgärder för att öka kun- skapen om miljörisker vid utvinning ur alunskiffer.
SOU 2020:71 |
Konsekvensbedömning |
7.2Konsekvenser för intressenter
7.2.1Konsekvenser för möjligheten att bedriva prospektering och tillgodogörande av råvaror från alunskiffer
Lämplighetsprövning av koncessionssökanden
Utredningen ska redovisa konsekvenser för möjligheten att bedriva prospektering och tillgodogörande av råvaror från alunskiffer, sär- skilt när det gäller tillgodogörande av de mineral som EU-kommis- sionen har identifierat som innovationskritiska, av vikt för grön energi och annan högteknologisk omställning samt för försörjningstrygg- heten.
Sverige har en viktig roll genom att vi har naturresurser i form av viktiga råvaror för grön teknologi och en hållbar gruvindustri med höga miljökrav. Incitament för prospekteringsverksamhet är en nöd- vändig förutsättning för att gruvindustrin ska kunna finnas även i framtiden. Det är också i stor utsträckning genom prospektering som
vifår kännedom om de nationella geologiska förhållandena och före- komsten av metaller och mineral. Även i de fall prospektering inte leder till gruvverksamhet så ger det ökad kunskap om berggrunden. Detta innefattar information som kan vara relevant i framtiden, till exempel vid framtida gruvverksamhet, när ekonomiska och tekniska förutsättningar för utvinning kan ha förändrats. Skulle förslagen leda till minskad prospektering skulle det också riskera att förhindra till- godogörande av de mineral som EU-kommissionen har identifierat som innovationskritiska, av vikt för grön energi och annan högtek- nologisk omställning samt för försörjningstryggheten. Samtidigt är förslagens konsekvenser för miljön såväl lokalt som globalt samt för försörjningstryggheten viktiga.
Förslaget om ett allmänt lämplighetskrav vid ansökan om bearbet- ning av råvaror från alunskiffer innebär ökade krav på sökanden. Syf- tet med bestämmelsen är att sökanden ska visa att denne själv eller i samverkan med andra, rent allmänt är lämplig att bedriva bearbet- ning av det aktuella mineralet. Verksamhetens art och omfattning har stor betydelse. Bearbetningen av råvaror ur alunskiffer kommer tro- ligen att kräva ny teknik, vilket innebär att det ställs krav på hög tek- nisk kompetens inom bolaget.
Konsekvenserna av förslaget bedöms vara relativt begränsade för sökanden. Denne behöver genom skriftlig dokumentation förklara
Konsekvensbedömning |
SOU 2020:71 |
vilken kompetens som finns att tillgå inom verksamheten. Sökanden kan tillmötesgå kompetenskravet genom extern kompetens, vilket är vanligt förekommande i den här typen av verksamheter. Den externa kompetensen ska då också beläggas. En malmbevisning kräver så stora ekonomiska och tekniska resurser att den som har tagit fram sådan bevisning i allmänhet redan genom detta kan förväntas ha förmåga att bedriva ändamålsenlig bearbetning. Som redovisats tillmäts malmbevis- ningen avgörande betydelse. Sökanden ska vidare visa ekonomiska för- utsättningar att påbörja bearbetning. Sökanden ska visa på förmåga att starta upp verksamhet så produktion som genererar intäkter kom- mer igång.
För tillståndsmyndigheten innebär regleringen ökad administra- tion. Sökandens ekonomiska förutsättningar kan också vara svår- bedömda. De ekonomiska förhållandena som beskrivs utgör i första hand en ögonblicksbild. Det är inte helt enkelt för myndigheterna att bestämma vilken utredning som ska krävas in i detta skede. Det bör noteras att ekonomisk säkerhet för miljöriskerna ställs i särskild ord- ning i samband med ansökan om miljötillstånd (se även ovan vad som anförts om att skärpta krav på ekonomisk säkerhet bereds inom Regeringskansliet).
Det kan vidare noteras att förslaget innebär en särreglering för utvinning ur alunskiffer i förhållande till utvinning ur andra bergarter. Lämplighetskravet på koncessionssökanden är ett krav som tidigare gällde för allt koncessionsmaterial, men togs bort med undantag för verksamheter avseende olja och gasformiga kolväten. Motiveringen för att ta bort förslaget var att främja prospektering och underlätta för andra än redan etablerade företag. Lämplighetskravet kan därför få en påverkan i form av minskad prospektering från andra än redan etable- rade företag och att Sverige blir ett mindre attraktivt land för pro- spektering. Vi bedömer dock att förslagen får en marginell påverkan på dessa faktorer. Motiveringen för ett återinförande av kravet vid ut- vinning ur alunskiffer är komplexiteten i miljöriskerna i denna verk- samhet.
SOU 2020:71 |
Konsekvensbedömning |
Särskild utredning när utvinningen sammanfaller med jord- och skogsbruk
Alunskiffer sammanfaller i vissa fall med jordbruksmark eller mark som används för skogsbruk. Enligt gällande bestämmelse i 8 kap. 6 a § minerallagen, får förordnande om behövlig utredning meddelas om bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogs- bruket och om frågan inte kan bedömas på annat sätt. Koncessionen kan förenas med villkor, och vid en konflikt mellan olika intressen bör man i första hand försöka lösa den med hjälp av sådana villkor. Sökanden i koncessionsärendet ska ersätta kostnaden för utredningen. Bestämmelsen i dess nuvarande utformning verkar inte ha tillämpats.
Utredningen föreslår ett klarläggande av bestämmelsen på så sätt att bergmästaren, efter samråd med länsstyrelsen, ska underrätta Jord- bruksverket respektive Skogsstyrelsen om bearbetningen kan antas medföra väsentlig skada på jordbruket eller skogsbruket. Det note- ras att koncessionen också kan förenas med villkor för att skydda all- männa intressen och enskild rätt. Syftet med villkoren är att mot- verka och kompensera för menlig inverkan på jord- eller skogsbruket. Det är villkor som rör den planerade verksamhetens inverkan på de motstående intressena som ska kunna ställas. Eftersom regeln inte har tillämpats är det svårt att bedöma vilka villkor som i så fall kan komma att ställas på verksamheten som resultat av utredningen. Vi föreslår därför att berörda myndigheter, förslagsvis Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, Sveriges geologiska undersökning (SGU), Natur- vårdsverket och länsstyrelserna, får i uppdrag att i samverkan ta fram en beskrivning av hur bestämmelsen bör tillämpas, inriktad på vad som kan göras för att minska negativ påverkan.
Förslaget innebär ökade kostnader för innehavare av rättigheter kopplade till utvinning ur alunskiffer. Den ekonomiska börda det inne- bär att bekosta utredningen bedömer vi som liten i förhållande till de kostnader utvinningsverksamheten innebär i övrigt. Det kan också innebära vissa inskränkningar i rättighetsinnehavarnas ianspråktagande av mark. Det bedöms dock att dessa inskränkningar ska vara begrän- sade och inte i någon avsevärd mån hindra tillgodogörande av inno- vationskritiska ämnen, av vikt för grön energi och annan högtekno- logisk utveckling samt för försörjningstryggheten.
Konsekvensbedömning |
SOU 2020:71 |
Uppgift om att ansökan avser undersökning eller bearbetning i alunskiffer
Då alunskiffer inte är ett koncessionsmineral framgår det inte i dag när det är fråga om undersökning eller bearbetning i alunskiffer, vilket är en förutsättning för utredningens förslag att införa en lämplighets- prövning av sökanden för bearbetning i alunskiffer. Utredningens för- slag om att ansökan om undersökningstillstånd och bearbetningskon- cession ska innehålla uppgift om att ansökan avser alunskiffer gör det möjligt att identifiera och följa verksamhet i alunskiffer, vilket också är syftet med förslaget. En uppgift i ansökan om att den berör alun- skiffer ökar uppmärksamheten på detta förhållande. Förslaget bedöms inte påverka möjligheten att bedriva prospektering och tillgodogörande av råvaror från alunskiffer.
7.2.2Konsekvenser för investeringsklimatet i den svenska mineralindustrin
I utredningens direktiv betonas vikten av att våra förslag inte medför att investeringsklimatet försämras. I de fall en ansökan om bearbet- ningskoncession berör mark som används för jord- eller skogsbruk kan förslaget rörande 8 kap. 6 a § minerallagen komma att i viss mån påverka möjligheten att tillvarata de råvaror i alunskiffern som är av vikt för grön energi och annan högteknologisk omställning samt där- till kopplad försörjningstrygghet. Framtida ianspråktagande av mark kan i viss mån komma att påverkas i de fall det är fråga om mark av väsentlig betydelse för jord- eller skogsbruk. Detta följer emellertid redan av befintlig lagstiftning och kan inte antas förändras till följd av våra författningsförslag som endast syftar till att underlätta till- lämpningen av den befintliga bestämmelsen. Som redovisats ovan kan lämplighetskravet få en påverkan i form av minskad prospekter- ing från andra än redan etablerade företag, vilket skulle kunna inne- bära att Sverige blir ett mindre attraktivt land för prospektering. Vi bedömer dock att våra förslag inte borde vara så betungande att de får betydelse för investeringsklimatet. Vi bedömer sammantaget att våra förslag har begränsad påverkan på mineralindustrin i Sverige.
De föreslagna författningsändringarna torde innebära begränsade kon- sekvenser för företag som har gjort investeringar, se redovisningen ovan.
SOU 2020:71 |
Konsekvensbedömning |
Konsekvenserna torde i första hand bestå av ökade kostnader samt i viss mån ökad administration, och vara begränsade.
Det kan noteras att bestämmelsen kan innebära en begränsning för prospektörer att erhålla bearbetningskoncession på grund av det nya lämplighetskravet. Det är vår bedömning att risken att staten kom- mer drabbas av kostnader på grund av detta är liten.
7.2.3Konsekvenser för markägare
Utredningen föreslår att bergmästaren, efter samråd med länsstyrel- sen, alltid särskilt ska ta ställning till om gruvföretaget kan antas med- föra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket, och i så fall ombesörja att Jordbruksverket respektive Skogsstyrelsen ges möjlighet att för- ordna om särskild utredning. Förslaget syftar till att öka förutsätt- ningarna för att markägarens intresse beaktas när ianspråktagandet avser område som har betydelse för jord- eller skogsbruket samt att även främja allmänna intressen. Förslaget om en myndighetsgemen- sam vägledning om tillämpningen av bestämmelserna har samma syfte.
7.3Konsekvenser för myndigheter
Konsekvenser av regeländringar
Förslagen om lämplighetsprövning av sökanden och underrättelse till Jordbruksverket och Skogsstyrelsen kommer att innebära utökad administration för bergmästaren. Eftersom antalet ansökningar gäl- lande verksamhet i alunskiffer i dag är begränsat bedöms de nu tillkom- mande arbetsuppgifterna också att bli begränsade. Samma sak gäller för förslaget att ansökan om undersökningstillstånd och bearbetnings- koncession ska innehålla uppgift om ansökan avser alunskiffer. Denna uppgift registreras hos bergmästaren och blir därmed en ny, men be- gränsad, uppgift.
En utökad tillämpning av bestämmelsen i 8 kap. 6 a § mineral- lagen om att Jordbruksverket och Skogsstyrelsen ska förordna om behövlig utredning kan innebära ökad administration hos dessa myn- digheter. Denna bedöms dock bli begränsad. Även konsekvenserna av förslaget att berörda myndigheter ska upprätta en vägledning kring tillämpningen av bestämmelsen bedöms vara av begränsad karaktär.
Konsekvensbedömning |
SOU 2020:71 |
Denna uppgift kommer dock att kräva visst merarbete för myndig- heterna under en begränsad period.
Samtliga förslag bedöms ligga inom ramen för myndigheternas nuvarande uppdrag.
Konsekvenser av kunskapshöjande åtgärder
De kunskapshöjande åtgärder som utredningen föreslår gäller främst SGU. SGU föreslås utföra geologiska undersökningar för att öka kunskapen om alunskifferns sammansättning och innehållet i avfall från tidigare brytning i avfall.
Även om SGU har en befintlig databasstruktur för geokemidata kommer det att krävas en design av databasen som specifikt rör alun- skiffer, det inkluderar rutiner för inmatning, förvaltning och tillgäng- liggörande av resultaten. Det första året sker inventering av lämpliga provtagningsområden, planering av fältinsatser, eventuella tillstånds- ansökningar för provtagning samt inlagring av befintliga kemiska data. Under år 2–4 genomförs provtagning och analys av alunskiffer från olika stratigrafiska nivåer och områden. Analyserna kommer att om- fatta såväl mineralogiska som multielementanalyser av huvudelement, spårämnen, kritiska metaller och organisk halt. De kan eventuellt även omfatta insamling och komplettering av geokemidata från morän och grundvatten i områden med alunskiffer för att få en bild av den ”naturliga” geokemiska statusen av mark och grundvatten i alunskiffer- områden.
Myndigheten föreslås också sammanställa informationen och göra den offentlig genom sin databas. Databaserna bedöms bli ett använd- bart verktyg för SGU i myndighetens arbete och en viktig källa till kun- skap för forskning om alunskiffer och miljörisker vid utvinning i alun- skiffer.
Vidare förslås också SGU hantera de forskningsmedel som ska möjliggöra forskning med inriktning mot miljörisker vid utvinning i alunskiffer. Forskningsinstitutioner är i dag i stor utsträckning hän- visad till forskning som kräver medfinansiering. Förslaget om forsk- ning möjliggör en friare och mer förutsättningslös forskning om han- teringen av miljörisker vid utvinning ur alunskiffer.
Det finns behov av mer forskning kring alunskifferns innehåll och miljörisker vid utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer. Det
SOU 2020:71 |
Konsekvensbedömning |
kommer att krävas ett förarbete under det första året med utform- ning av ett lämpligt forskningsprogram med beaktande av de kun- skapsluckor som har identifierat i kapitel 5. Det behövs även tas ställning till om programmet kan ansluta till andra forskningsprogram. Detta bör göras i samverkan med universitet, högskolor och branschen samt andra myndigheter. Därefter föreslås en 4-årig forskningssatsning på 5 miljoner kronor per år. Projekt kan vara såväl kortare som längre inom denna tidsram. Årsvis ska redovisningar ges av resultat och på- gående arbeten, förslagsvis inom ramen för forumet för kompetens- utveckling.
SGU föreslås också ansvara för det forum för kompetensutveck- ling och erfarenhetsutbyte om miljörisker vid utvinning av innova- tionskritiska metaller ur alunskiffer som utredningen föreslår. De myndigheter och företag som föreslås delta vid forumet är Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, Energimyndigheten, länssty- relserna (främst de med alunskifferförekomster), och Svemin samt enskilda verksamhetsutövare. Eftersom erfarenheterna av utvinning i alunskiffer är begränsad bedömer utredningen att förslaget om ett forum kan leda till att värdefull kunskap sprids, vilket är till gagn för alla deltagande organisationer. Inom ramen för forumet ska omvärlds- bevakning ske.
Sammantaget kommer dessa åtgärder kräva ett tillskott av medel till SGU (se nedan).
7.4Konsekvenser för miljön
De miljökvalitetsmål som i första hand aktualiseras i utredningen är Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Ett rikt växt- och djurliv, Giftfri miljö, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö (avfallshantering). De föreslagna regeländringarna kan få en positiv inverkan främst på miljömålet Ett rikt odlingslandskap. De föreslagna kunskapsinsatserna kan förväntas få en positiv inver- kan på miljömålen Giftfri miljö, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag samt Ett rikt odlingslandskap. Vi bedömer att våra förslag inte leder till en negativ utveckling för något miljökvalitetsmål.
Vi menar vidare att våra förslag om lämplighetsprövning och kom- petenshöjande insatser ger viktiga förutsättningar för möjligheten att
Konsekvensbedömning |
SOU 2020:71 |
uppnå positiva konsekvenser för miljön lokalt. Vi ser inga negativa kon- sekvenser för miljön lokalt med dessa förslag.
Förslagen bedöms inte ha någon betydande negativ påverkan på möjligheterna till tillgodogörande av innovationskritiska ämnen av vikt för grön energi och annan högteknologisk omställning, och be- döms därför inte ha någon negativ påverkan på miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.
Som framgår av redovisningen ovan är EU till övervägande del beroende av import av innovationskritiska metaller och mineral från länder med mindre utvecklad miljölagstiftning. Det förhållandet att hållbar utvinning av innovationskritiska metaller och mineral kan ske i Sverige innebär därför positiva effekter på miljön globalt jämfört med utvinning i länder med lägre krav på hållbar och miljömässigt godtagbar utvinning samt bidrar vidare till ökad försörjningstrygghet.
Vår bedömning är att de kunskapshöjande åtgärder som vi före- slår ökar förutsättningarna för minskade miljörisker vid utvinning ur alunskiffer. Förslaget om kartläggning av innehåll i befintligt avfall från alunskiffer samt offentliggörande bedöms kunna leda till ökad sekundärutvinning, vilket minskar belastningen på miljön genom mins- kat behov av primärutvinning. Genom att information finns lättill- gänglig om befintliga sekundära källor borde steget till att realisera återvinning underlättas.
De kunskapshöjande insatserna kommer sannolikt leda till mer välgrundade beslut i prövningsprocessen. Den forskning som skapas kommer att vara allmänt tillgänglig, vilket gör att den kan bidra till en mer hållbar metall- och mineralutvinning såväl i Sverige som globalt.
Eftersom förslagen inte begränsar möjligheten till framtida utvin- ning av innovationskritiska metaller och mineral har de heller ingen negativ påverkan på förutsättningarna att utveckla och producera ny teknik som innebär fossilfria lösningar och därmed minskar klimat- förändringarna.
SOU 2020:71 |
Konsekvensbedömning |
7.5Ekonomiska konsekvenser av förslagen
Förslagens samlade samhällsekonomiska effekter
Vår bedömning är att utredningens förslag har begränsad effekt för samhällsekonomin. Konsekvenserna av förslagen avseende utredning om påverkan på jord- och skogsbruket och lämplighetsprövning av sökanden är delvis svåra att bedöma.
Förslaget om lämplighetsbedömning av prospektörer skulle i viss mån kunna minska intresset från andra än etablerade aktörer för pro- spektering i Sverige, vilket kan få en påverkan på investeringsklimatet.
Innovationskritiska metaller och mineral är avgörande för grön energi och annan högteknologisk omställning, vilket i sin tur är av av- görande betydelse för klimatet och samhällsekonomin. Möjligheterna till tillgodogörande av dessa ämnen i Sverige skulle öka försörjnings- tryggheten. Även om lämplighetskravet på sökanden av bearbetnings- koncession kan få en viss påverkan i form av minskad prospektering från andra än redan etablerade företag, bedömer vi att förslagen inte på något avgörande sätt försämrar tillgången till innovationskritiska ämnen, eller gör Sverige till ett mindre attraktivt land för prospek- tering.
Utredningen bedömer att de åtgärder som föreslås för att öka kunskapen om miljöriskerna vid utvinning ur alunskiffer har en viss positiv samhällspåverkan. Ökad kunskap hos myndigheter ökar för- utsättningarna för väl avvägda beslut, vilket är viktigt för att minska risken för framtida samhällsekonomiska kostnader. Ökade kunskaper om hur miljörisker ska hanteras kan också möjliggöra hållbar gruvdrift som annars inte hade kunnat genomföras, vilket också har positiva samhällseffekter. Kortsiktigt innebär de kunskapshöjande åtgärderna ett antal ytterligare arbetsinsatser hos SGU.
Tillkommande kostnader till följd av föreslagna regelskärpningar
Regelskärpningarna bedöms medföra begränsat merarbete för myn- digheterna. Eftersom det i dagsläget bara är ett fåtal verksamheter som skulle falla inom ramen för denna reglering bedömer vi att kostna- derna för myndigheternas arbete blir begränsade och att det inte finns behov av nytt tillskott av ekonomiska medel. I det fall vägledningar ska tas fram innebär det ett merarbete för berörda myndigheter, men
Konsekvensbedömning |
SOU 2020:71 |
under en begränsad period. Arbetet borde kunna utföras inom ramen för befintlig verksamhet.
Föreslaget om att bergmästaren ska underrätta ansvariga myndig- heter vid påverkan på jord- och skogsbruk handlar om att säkerställa tillämpningen av en redan befintlig bestämmelse. Om en utredning genomförs enligt bestämmelsen är det sökanden som ska stå för kost- naden. Vi bedömer att denna kostnad är begränsad jämfört med övriga kostnader förknippande med ansökan om bearbetningskoncession och av försumbar betydelse för sökanden.
Tillkommande kostnader till följd av kunskapshöjande åtgärder
Vi föreslår att SGU ska vara ansvarig myndighet för utredningens förslag avseende kunskapshöjande åtgärder. Därför belastar de kost- nader som är förknippade med förslagen SGU. Medverkan från övriga myndigheter anses vara så begränsad att kostnaden för dessa bör kunna rymmas inom befintlig finansiering för ordinarie verksamhet.
Enligt SGU krävs det ett finansierat regeringsuppdrag för att kunna genomföra föreslagna insatser, med undantag för förslaget om data- bas för förekomst av innovationskritiska metaller och mineral i gruv- avfall från alunskiffer som är finansierat. Det anses kunna rymmas inom arbetet med att analysera gruvavfall som föreslås i budgetpro- positionen 2021. Arbetet innebär att SGU tillsammans med Natur- vårdsverket får i uppdrag att inventera gruvavfalls innehåll av kritiska material samt göra en bedömning av dess miljöfarlighet under 2021– 2022. I satsningen föreslås Naturvårdsverket få ta del av medlen för att bidra till arbetet.
När det gäller forumet för kompetensutveckling och erfarenhets- utbyte föreslås SGU vara sammanhållande och koordinerande myn- dighet. För arbetet bedöms det krävas 1–1,5 man/år för att samordna verksamheten med kommunikation, upprättande av informations- kanaler, konferenser, myndighetssamverkan, branschkontakter och kontakter med högskolor samt hålla sig uppdaterad med vad som sker globalt rörande brytning av alunskiffer och liknande bergarter. Ut- över detta kommer det att behövas resurser för kommunikation (rap- portering) av kunskap och erfarenhet. Besök och studier av pågående projekt ingår också, liksom omvärldsbevakning.
SOU 2020:71 |
Konsekvensbedömning |
Utredningen föreslår att en omdisponering av medel sker för dessa ändamål, förslagsvis inom utgiftsområdena 24 (Näringsliv) eller 20 (Allmän miljö- och naturvård).
Tabell 7.1 Beräknade kostnader för SGU
mkr = miljoner kronor
Åtgärd för att öka kunskap om miljö- risker vid metall- och mineralutvin- ning ur alunskiffer
Kostnad Kostnad Kostnad Kostnad Kostnad Kommentarer År 2021 År 2022 År 2023 År 2024 År 2025
Databas om |
2 mkr |
7 mkr |
7 mkr |
7 mkr |
0,5 mkr |
År 1 uppbyggnad och |
förekomster av |
|
|
|
|
|
planering av prov- |
alunskiffer samt |
|
|
|
|
|
tagnings- och analys- |
dess samman- |
|
|
|
|
|
program, förvaltnings- |
sättning |
|
|
|
|
|
struktur, tillstånd för |
|
|
|
|
|
|
provtagning. År 2–4 |
|
|
|
|
|
|
omfattande punkt- |
|
|
|
|
|
|
insats för provtagning |
|
|
|
|
|
|
och analyser samt |
|
|
|
|
|
|
inlagring i databas. |
Databas för före- |
– |
– |
– |
– |
– |
Sannolikt kommer |
komst av innova- |
|
|
|
|
|
merparten av dessa |
tionskritiska |
|
|
|
|
|
insatser rymmas inom |
metaller och |
|
|
|
|
|
uppdraget med inven- |
mineral i gruvavfall |
|
|
|
|
|
tering av gruvavfall |
från alunskiffer |
|
|
|
|
|
tillsammans med NV |
Forum för kompe- |
0,5 |
2 mkr |
2 mkr |
2 mkr |
2 mkr |
Myndighetssamverkan, |
tensutveckling och |
|
|
|
|
|
kunskapsutbyte, inspel |
erfarenhetsutbyte |
|
|
|
|
|
från forskning, case- |
om miljörisker vid |
|
|
|
|
|
studies. Konferenser, |
utvinning av inno- |
|
|
|
|
|
informationsmaterial |
vationskritiska |
|
|
|
|
|
Rapportering |
metaller ur |
|
|
|
|
|
|
alunskiffer |
|
|
|
|
|
|
Inrätta ett fors- |
1,5 |
5 mkr |
5 mkr |
5 mkr |
5 mkr |
År 1. Framtagning av |
kningsprogram |
|
|
|
|
|
program och utlysning |
med inriktning |
|
|
|
|
|
År 2–5 utförande |
mot miljörisker |
|
|
|
|
|
Årlig avrapporterings- |
vid utvinning i |
|
|
|
|
|
forum |
alunskiffer |
|
|
|
|
|
Slutdatum oktober 2025 |
|
|
|
|
|
|
Konsekvensbedömning |
SOU 2020:71 |
7.6Övriga konsekvenser
Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspoli- tiska målen. Förslagen bedöms inte heller få några konsekvenser för landsting och kommuner eller regioner, andra legala konsekvenser eller fördelningspolitiska effekter.
8 Författningskommentarer
8.1Förslaget till lag om ändring i minerallagen (1991:45)
4 kap.
2 §
Paragrafen kompletteras med en bestämmelse i andra stycket om att koncession som avser utvinning ur alunskiffer får beviljas endast den som visar att den är lämplig att bedriva sådan bearbetning. Ett sådant krav gäller i dag för utvinning av olja och gasformiga kolväten.
Som redovisats ovan är alunskiffern komplex i sin sammansättning och det saknas kunskap om utvinning i alunskiffer, vilket gör miljöris- kerna svårbedömda. Bearbetningen kommer troligen att kräva ny tek- nik, vilket innebär att det ställs krav på hög teknisk kompetens inom bolaget. Utredningen anser därför att det finns sådana särskilda skäl vid brytning i alunskiffer att det kan krävas att sökanden kan visa att han är lämplig att bedriva bearbetningen, och har tekniska och eko- nomiska möjligheter att fullfölja den tänkta brytningen.
8 kap.
6 a §
Paragrafen kompletteras med ett nytt andra stycke med innebörden att bergmästaren, efter samråd med länsstyrelsen, ska underrätta sta- tens jordbruksverk respektive skogsstyrelsen om bearbetningen kan antas medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket. Tillägget syftar till att säkerställa att myndigheterna tar ställning till om utred- ning krävs i det enskilda fallet om det finns risk för att bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket.
183
Författningskommentarer |
SOU 2020:71 |
Bestämmelsen verkar inte ha tillämpats i sin nuvarande lydelse. En anledning kan vara att gruvverksamhet inte har förekommit i om- råden med jordbruk och skogsbruk som kan lida väsentlig skada av bearbetningen. Ett tillägg med innebörd att bergmästaren, efter att ha samrått med länsstyrelsen, ska underrätta statens jordbruksverk re- spektive skogsstyrelsen om bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket föreslås därför. På detta sätt uppmärk- sammas myndigheterna på att jordbruket och skogsbruket kan be- röras. Myndigheterna ska sedan samråda med länsstyrelsen och, om inte frågan kan lösas på annat sätt, förordna om en särskild utredning.
8.2Förslaget till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285)
1 §
Paragrafen kompletteras med en ny bestämmelse i första stycket 3a om att det i ansökan om undersökningstillstånd ska anges att an- sökan avser undersökning i alunskiffer. Enligt gällande bestämmel- ser ska ansökan om undersökningstillstånd innehålla uppgift om de koncessionsmineral som ansökan avser. Det framgår dock inte av an- sökan i vilken slags bergart de planerade undersökningsarbetena kom- mer att ske. Genom tillägget att ansökan ska innehålla en sådan upp- gift får myndigheterna kännedom om detta förhållande och kan identifiera och följa verksamhet som avser utvinning ur alunskiffer. Uppgiften underlättar även vid åtgärder för statistiska ändamål och för framtida forskningsinsatser.
17 §
Paragrafen kompletteras med en ny bestämmelse i första stycket 4a om att det i ansökan om bearbetningskoncession ska anges att an- sökan avser bearbetning i alunskiffer. Uppgiften behövs bland annat för den lämplighetsprövning av sökanden som bergmästaren ska göra enligt föreslagen bestämmelse i 4 kap. 2 § minerallagen, och den be- dömning av sökandens tekniska och ekonomiska möjligheter att genomföra den planerade verksamheten som bergmästaren ska göra enligt föreslagen bestämmelse i första stycket 9 punkten i denna be-
SOU 2020:71 |
Författningskommentarer |
stämmelse. Uppgiften underlättar även vid åtgärder för statistiska ända- mål och för framtida forskningsinsatser.
Paragrafen kompletteras även med en bestämmelse i första stycket 9, om att en ansökan som avser bearbetning i alunskiffer, ska innehålla en utredning om sökandens tekniska och ekonomiska möjligheter att fullfölja planen för den planerade verksamheten. Denna uppgift behövs för den lämplighetsbedömning som ska göras enligt förslaget tillägg till bestämmelsen i 4 kap. 2 § andra stycket minerallagen.
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av Bert Allard
Bakgrund, uppdraget
Utredningen har fått i uppdrag att sammanställa kunskap och identi- fiera kunskapsluckor när det gäller miljörisker vid utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer. Utredningen ska också analysera hur regel- verket för utvinningen kan skärpas.
•Analysen ska omfatta samtliga delar av prövningsprocessen, från det att prospektering startar till dess att gruvverksamhetsområdet ska stängas och återställas samt tiden därefter, även frågor som rör en prospektörs lämplighet, avfallshanteringen.
•Utredningens förslag ska vara förenliga med och verka för att Sverige även i fortsättningen ska vara ett föregångsland för en hållbar ut- veckling inom mineralnäringen.
Utredningens förslag och rekommendationer
Utredningens bedömning är, bl.a. att
•prövningsprocessen enligt miljöbalken är tillräcklig för att säker- ställa att utvinning i alunskiffer sker på ett sätt så att de miljökrav som uppställs i lagstiftningen uppfylls.
•de enskilda miljörisker som är förknippade med utvinningen inte är unika för alunskiffer och regleras redan i befintlig miljölagstiftning.
•det inte är lämpligt att införa någon särskild reglering som enbart tar sikte på utvinning ur alunskiffer.
187
Särskilda yttranden |
SOU 2020:71 |
Kommentar
Jag finner, att hela frågeställningen om hållbar metallutvinning ur skiffer är helt beroende på hur processkedjan för utvinning/avskiljning/ anrikning utformas, samt hur kraven på de olika renings- och kon- ditioneringsstegen formuleras i regelsystemet. Mina utgångspunkter bakom den ”hypotetiska” processbeskrivningen i bilaga 7 är följande:
Figur 1 Tänkbar processkedja för utvinning av metaller från alunskiffer (Se förklaring i bilaga 7)
•Alunskiffern är en sedimentär bergart, där merparten av spår- elementen föreligger som oxider, fosfater, karbonater, sulfater, i något fall som silikater, och ibland associerat med någon tydlig huvudmineralfas, t.ex. kalcit (karbonat), pyrit (sulfid), organiskt material (som regel ej; organiska materialet utgörs till övervägande del av kolväteföreningar som ej bildar metallkomplex).
•Spårelementen föreligger EJ som egna diskreta mineral som skulle kunna avskiljas genom fysikaliska metoder (olika tätheter, ytegen- skaper etc.). Krossning/malning plus standardmetoden separation av spårmetallbärande mineralfraktion genom flotation är ej fysi- kaliskt möjlig.
SOU 2020:71 |
Särskilda yttranden |
•Metallerna i alunskiffern kan inte avskiljas genom högtempera- turprocesser (t.ex. smältning, förgasning vid hög temperatur). Hög temperatur, oxidation etc. kan ändra kemiska tillståndet men leder inte till separation eller avskiljning av metallerna utan någon efter- följande avskiljningsprocess, som är våtkemisk (hydrometallurgi).
•Det finns sannolikt ej någon annan fysikalisk eller kemisk möjlig processteknik än hydrometallurgi, dvs. lakning av skiffern med aggressiv vätska, som kan vara syra, lut, med eller utan tillsatser, samt möjligen även organiskt lösningsmedel.
•Den skisserade processkedjan (bilaga 7) är i princip EJ hypotetisk. Den illustrerar den enda strategi som har följts och, så vitt jag erfar, är möjlig. Vad som hittills tillämpats är en enkel variant, där man i steg 3 (lakningen) valt ett effektivt lakmedium, nämligen syra. Här är svavelsyra ett logiskt val eftersom skiffern vid oxidation eller vittring spontant genererar svavelsyra.
•Efter lakningen följer steg 4 (metallavskiljning) som i enklaste fallet avser en enda metall; alla övriga metaller finns då kvar i lak- lösningen. Därefter måste den avskilda metallen, alltjämt i lösning eller i fast form, på en jonbytare, på en adsorbent, eller i en med- fällning, överföras till produkt, som är en väldefinierad fast för- ening som kan lämna processkedjan.
•De övriga stegen, steg 3’, steg 4’, steg 5’ är alla processteg som skulle krävas för en hållbar totalprocess där reaktiviteten hos den lakade skiffern elimineras och där lösningar som lämnar processerna renas på olika sätt. Detta har inte skett i någon tillämpad fullskalig alunskifferprocess, eftersom det skulle kräva teknikanpassning, vara kostsamt och dessutom inte krävs av nuvarande regelsystem eller lagstiftning.
•För att totalprocessen skall kunna betecknas som hållbar måste alla frigjorda metaller i lakningen beaktas, och lösningar och pro- cessrester som lämnar den slutna kontrollerade lakningsanlägg- ningen måste hålla acceptabla haltnivåer av de aktuella metallerna.
Visst pågår utveckling av ny teknik, dvs. förbättrad teknik för steg 3 och 4; i första hand att ta fram billigast möjliga teknik som effektivt avskiljer EN eller ett FÅTAL metaller som sedan kan separeras i steg 4. Metaller som anges är vanadin, molybden, uran; ibland nämns även
Särskilda yttranden |
SOU 2020:71 |
förekomsten av sällsynta jordartsmetaller som intressanta, kanske ytterligare några metaller, som är eftersökta och av värde, men som föreligger i låga halter (platinagruppens metaller, guld, silver m.fl.). Så länge regelsystemet inte kräver så sker ingen utveckling av pro- cesstegen steg 3’, steg 4’ och steg 5’, och någon isolering och lämplig förvaring av element som arsenik, kadmium, bly, krom etc., samt uran (som måste klassas som avfall?) har aldrig gjorts eller planeras ej, efter- som lagen inte kräver detta.
Utredningen visar, att det finns ett antal kunskapsluckor som för- svårar bedömningarna av miljöriskerna med utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer, inklusive det faktum att beprövad hållbar teknik alltså saknas för storskalig metallutvinning. Detta till trots an- ges i bedömningen, att
•prövningsprocessen enligt miljöbalken är tillräcklig för att säker- ställa att utvinning ur alunskiffer sker på ett sådant sätt att de miljö- krav som uppställs i lagstiftningen uppfylls,
•de enskilda miljörisker som är förknippade med utvinningen inte är unika för brytning i alunskiffer och regleras i befintlig miljö- lagstiftning,
•regleringen i miljöbalken, med de tillägg som är under beredning, är tillräckliga och relevanta för att bedöma och hantera potentiella miljörisker vid undersökning och utvinning ur alunskiffer, och att,
•det inte är lämpligt att införa någon särskild reglering som enbart tar sikte på utvinning ur alunskiffer.
Av utredningens kunskapssammanställning om alunskiffer och dess miljörisker framgår, att en av de största miljöriskerna vid utvinning ur alunskiffer är relaterat till att alunskiffern är polymetallisk och innehåller ett stort antal toxiska metaller, om än i låga halter. Om man utvinner endast en eller några få metaller kommer övriga toxiska metaller att hamna i avfallet vilket gör detta svårt att hantera. Ju fler metaller som utvinns desto mindre toxiskt avfall. En resurseffektiv hantering av det utbrutna materialet skulle också vara i linje med den cirkulära ekonomi som eftersträvas. Dock är slutsatsen att inte före- slå en sådan reglering, främst med hänsyn till att ”det är högst tvek- samt om den tänkta regleringen skulle tillföra något ytterligare ut- över redan befintlig lagstiftning”.
SOU 2020:71 |
Särskilda yttranden |
Alunskiffer kan alltså av många skäl ej jämföras med traditionella metallmineralbaserade malmer. Dessutom innehåller alunskiffern uran, som oundvikligen kommer att utlakas även om syftet är att utvinna andra metaller. För uran gäller generellt förbud, och en plan för sepa- rationen av uran och fortsatt hantering som avfall måste rimligen krävas. Alunskiffern innehåller på några lokaler höga halter av kol- väten, som ju faktiskt avskiljs (gasutvinning) vid en plats i Sverige. Även kolväteinnehållet måste beaktas vid utformningen av lämplig process- kedja för utvinning, och det kan vara angeläget att kolvätet utnyttjas som energikälla, alternativt isoleras för att förhindra okontrollerat ut- släpp.
Sammanfattning
För att en utvinningsprocess skall kunna utvärderas och klassas som hållbar bör krävas (se bilaga 7):
1.En processlinje, där alla lakbara metaller avskiljs med högt utbyte, och separeras och där värdemetaller och övriga metaller avskiljs i lämplig form, vilken genererar önskade nyttiga produkter, såväl som metallkoncentrat som kan klassas som avfall.
2.Parallellt med huvudlinjen behandlas skifferresten så att den kan deponeras utan att generera metallutsläpp genom fortsatt vittring/ lakning. Processlösningar och andra vätskefaser renas i ett anpassat system så att halter av metaller och kemikalierester underskrider gällande riktvärden och gränsvärden i de vattenfaser som lämnar processkedjan. Vidare sker en separation av metaller/icke-metal- ler, vilka klassas som toxiska eller av andra skäl ej skall spridas till samhället, för att kontrollerat kunna slutförvaras som avfall.
3.Därtill kommer åtgärder för återställande av brytningsplatsen samt miljöskyddsåtgärder med koppling till den valda strategin för kon- ceptet för deponering av lakad skiffer och för lösningsutsläpp till recipient (steg 8). Denna sekvens är kostsam för utvinningspro- jektet och begränsar lönsamheten för samhället liksom för ansvarigt bolag.
Särskilda yttranden |
SOU 2020:71 |
Det finns anledning att återinföra en särreglering för alunskiffer, liksom att skärpa kraven på kunskap hos företag som önskar bryta skiffer för utvinning av metaller. Detta innebär inte förbud mot bryt- ning av alunskiffer men kan vara en förutsättning för att framtida utvinning kan utvärderas och bedömas vara hållbar. Det finns reella och närmast formella skäl till att en särreglering av alunskiffer är motiverad:
•Alunskiffer är en potentiell råvara för uran. Utvinning av uran till- sammans med andra metaller regleras av separat lagstiftning.
•Alunskiffer är en potentiell råvara för gas och olja, och gasutvin- ning i liten skala pågår i Sverige. Utvinning av kolväten regleras av separat lagstiftning.
•Alunskiffern innehåller kanske ett 20-tal metaller som frigörs i lakprocessen med varierande utbyten, beroende på valet av pro- cess. Dessa återfinns i laklösningen, inte bara de fåtal värdemetal- ler som är basen för lönsam utvinning.
•Lakad alunskiffer, som måste deponeras, i dagbrott såväl som i yt- deponier, kan utgöra en källa för spridning av metaller till vatten- miljön under lång tid, liksom även frilagda ytor från brytnings- området. Lång tid innebär sannolikt 100-tals år med beaktande av erfarenheterna från historisk skifferbrytning.
Alla dessa faktorer kan motivera att alunskiffer särbehandlas. Detta behöver inte innebära omskrivning av de aktuella lagarna. I stället kan förutsättningarna och kraven för metallutvinning från alunskiffer preciseras och vara ett underlag, både för ansökande företag men också för myndighet som skall bedöma sökande bolags kompetens och möjlighet att bedriva en hållbar utvinning.
SOU 2020:71 |
Särskilda yttranden |
Särskilt yttrande av experten Åsa Hill
Undertecknad arbetar vid Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) och har deltagit i den rubricerade utredningen som tillförordnad expert.
Behovet av förändringar i minerallagstiftningen
En del av bakgrunden till att Alunskifferutredningen har tillsatts är att markägare och andra som berörs av planer på undersökning och gruvbrytning har en alltför svag ställning och upplever att regler- ingen godtar en mycket stor påverkan på boendes, företags och kom- muners förutsättningar och äganderätt. Detta utan att de har vare sig något inflytande eller får yttra sig, utan att någon intresseavvägning sker eller ens en bedömning görs av hur troligt det är att brytning skulle kunna ske på den plats som är aktuell för undersökning. När det gäller alunskiffer är oron också stor för de miljökonsekvenser som sådan undersökning och brytning kan föra med sig. Det är först i ett mycket sent skede som det tydligt redovisas vad som ska göras på platsen och den enskilde kan avgöra hur påverkan ser ut och hur stor den blir samt vilka risker som finns för mark, luft och vatten. Eftersom processerna sträcker sig över många år får det en långvarig negativ påverkan på berörda markägares och företagares planering. Motsvarande oro finns naturligtvis i hela de bygder som berörs och påverkar även möjligheterna att skapa förutsättningar för inflyttning och utveckling av landsbygden.
Markägare och företag uppfattar att lagstiftningen ger orimligt stora fördelar till den som vill genomföra prospektering eller bryt- ning av mineral. Regelverket anses därför inte motsvara det som för- väntas av en modern lagstiftning. Det sticker också ut jämfört med när andra intrång med tvångsinslag är aktuella för en fastighetsägare. Den upplevs inte ta tillräcklig hänsyn till markägare och företag som redan bor och bedriver verksamhet i de områden som kan bli in- tressanta för undersökning eller brytning. Det förekommer också i dagsläget att en fastighetsägares eller företagares mark blir föremål för undersökning även om syftet inte är att undersökningen ska leda till brytning utan i stället endast avser att sysselsätta ett fåtal per- soner som verkar inom prospekteringsbranschen. Då upplevs det som särskilt stötande att dessa företag har ett ovillkorligt företräde till markanvändningen och att beslut fattas utan en intresseavväg-
Särskilda yttranden |
SOU 2020:71 |
ning eller att berörda får yttra sig. De är i stället hänvisade till att överklaga för att framföra sina synpunkter och möjligheterna att få gehör i högre instans är så gott som obefintliga. Det förekommer också att mindre seriösa företag får undersökningstillstånd eller att undersökningar genomförs helt utan de tillstånd som erfordras. Detta utgör ytterligare en komponent som leder till ett lågt förtroende för både processen och branschen.
Oklart hur och när mineralintresset ska vägas av mot andra intressen
Diskussioner och ambitioner kopplade till behovet av en omställ- ning till ett mer hållbart samhälle och Sveriges och EU:s målsätt- ningar när det gäller försörjningen av metaller och mineral gör inte frågan mindre komplicerad. Det går i dag inte att få svar på hur dessa ambitioner på mineralområdet är tänkta att vägas av mot till exempel målsättningarna i Sveriges nationella livsmedelsstrategi eller andra angelägna behov av utveckling som finns i en kommun eller region. Eller hur miljö- och hälsokonsekvenser som uppstår vid undersök- ning och brytning av olika material ser ut och med vilken teknik den bör ske för att vara acceptabel.
När en ansökan om att undersöka eller bryta mineral väl lämnas in är dessa för omgivningen mycket viktiga frågor redan frånsprungna eftersom regleringen tydligt ger företräde till det nytillkomna intres- set att undersöka eller bryta ett visst material. Dessa för lokalsam- hället, boende och näringsliv viktiga frågorna och avvägningarna är överspelade när ett specifikt projekt ska granskas i de olika, parallella och svåröverskådliga prövningsprocesser som nuvarande regleringen föreskriver.
Utredningens uppdrag och resultatet
Min förhoppning inför utredningen var att flera av ovan nämnda problem och dilemman skulle adresseras i utredningens analyser och förslag. Så är tyvärr inte fallet.
Alunskifferutredningen har arbetat enligt till viss del motsägelse- fulla direktiv och under en kort tid. Utredningen har haft tre huvud- sakliga uppdrag. För det första att redogöra för vilka metaller och
SOU 2020:71 |
Särskilda yttranden |
mineral som kan förekomma i alunskiffern i Sverige och som med beaktande av tillgången globalt kan vara relevanta för inhemsk utvin- ning. För det andra att sammanställa kunskap och identifiera kun- skapsluckor när det gäller miljörisker med utvinning ur alunskiffer. Alla delar av processen ska omfattas, från prospektering till återställ- ning och tiden därefter. För det tredje har utredningen haft upp- draget att analysera hur regelverket för utvinning från alunskiffer kan skärpas. Även denna analys ska omfatta samtliga delar av prövnings- processen.
När det gäller uppdraget att redogöra för metaller och mineral som kan förekomma i alunskiffern får utredningen anses ha samman- ställt information om det, men inte kommit i mål med att dra slut- satser kring vilka av dessa som med beaktande av tillgången globalt kan vara relevanta för inhemsk utvinning. Detta är enligt min mening ett avgörande underlag för att kunna bedöma om de uppoffringar som krävs är motiverade. Projekten innebär vanligen stora dagbrott, kringanläggningar, stor påverkan på lokalt näringsliv och närmiljön samt stora miljörisker. Utredningen svarar tyvärr inte på frågan om den brytning som kan bli aktuell i Sverige är relevant i ett större per- spektiv och hur man ska kunna bedöma om en viss gruvetablering är värd de ingrepp och förluster som följer av den.
När det gäller uppdraget att sammanställa kunskap och identi- fiera kunskapsluckor avseende miljörisker med utvinning ur alun- skiffer får utredningen anses ha kommit längre och lägger på ett samlat sätt fram kunskap och kunskapsluckor kopplade till just undersök- ning och brytning av alunskiffer. Det klarläggs att alunskiffern är komplex, att en rad miljörisker uppkommer när den hanteras och att hållbara tekniker för att utvinna metaller och mineral ur denna skiffer i stort sett endast finns på forskningsnivå och i laboratoriemiljö. Detta är viktiga slutsatser som behöver kopplas till de möjligheter enligt nuvarande lagstiftning som både mycket små och större företag har att erhålla tillstånd för undersökning och brytning i detta material. Utredningen nämner också de kostnader som är förknippade med bryt- ningen, vilka förstås kan vara avsevärda. Denna del av utredningen är dock inte så utvecklad och ger inte svar på vilka metaller och mineral som kan vara brytningsvärda förutsatt att en viss hållbar teknik används.
När det slutligen gäller uppdraget att analysera hur regelverket för utvinning från alunskiffer kan skärpas kan utredningen inte alls anses ha kommit i mål. De regeländringar som föreslås är mycket
Särskilda yttranden |
SOU 2020:71 |
marginella och har inte någon bäring på de primära behov av för- ändringar som finns i dag. Det saknas helt koppling mellan förslagen och direktivets uppdrag kring konflikter med andra markanvänd- ningsintressen eller äganderätten. Medveten om att direktiven i vissa delar är motsägelsefulla och utredningstiden kort anser jag ändå att utredningen borde ha tagit bättre hand om dessa, i direktivet angivna, frågorna.
Ett av utredningens förslag är att förtydliga vilken myndighet som ska göra vad när en tillståndssökt gruvverksamhet kan medföra väsent- lig skada på jord- eller skogsbruket och det finns behov av en särskild undersökning med anledning av det. Man kan hysa en viss förhopp- ning om att frågan om avvägningen mellan det allmänna intresset av en långsiktig och samhällsviktig livsmedelsproduktion och mer kortsiktig exploatering genom gruvdrift kan aktualiseras i högre grad om denna ringa förändring genomförs. Men att den skulle ha någon effekt på de verkliga utmaningar som boende, det lokala näringslivet, kommuner samt miljö och hälsa står inför när prospektering och gruvetablering kommer på tal ser jag tyvärr som mycket osannolikt. Av den anledningen är jag kritisk till att denna förändring tas upp av utredningen som en positiv konsekvens för markägare. Det kan också konstateras att skyddet för jord- och skogsbruk i miljöbalken i dag inte är tillräckligt för att resursen jordbruksmark ska stå sig mot så särskilt många andra intressen vid en planerad exploatering. Väsent- liga samhällsintressen (som anses vara till exempel byggande av bo- städer, vägar och butiksytor) ges i dag företräde framför att fortsätta livsmedelsproduktionen. Det är osannolikt att jordbruksmarken skulle skyddas i högre grad i en situation där den ställs mot intresset att bryta mineral.
Frågor i direktiven som inte adresseras av utredningen
Hur prospekterings- och gruvintresset kan komma i konflikt med annan markanvändning och äganderätten nämns i direktiven till ut- redningen. I detta sammanhang har jag i utredningsarbetet framfört att det finns en rad intressen som av markägare anses vara av sådan art att de utgör angelägna allmänna intressen och därmed får anses kunna begränsa äganderätten. Sådana intressen är till exempel samhällets be- hov av infrastruktur i form av vägar, kraftledningar eller järnväg,
SOU 2020:71 |
Särskilda yttranden |
vilka utgör gemensamma investeringar som görs till förmån och nytta för många. Att intresset hos ett visst företag att få undersöka en even- tuell fyndighet och sedan sälja tillståndet vidare eller bryta mineral och sälja detta vidare för senare produktion av förvisso viktiga pro- dukter anses inte på samma sätt utgöra ett angeläget allmänt intresse som gör att egendomsskyddet generellt ska vika.
Ett förslag som kan lösa problemen med nuvarande reglering
Ett konkret förslag som lämnats till utredningen och som skulle adres- sera flera av de mest påtagliga problemen med nuvarande reglering är att utmönstra undersökning och brytning i alunskiffer (oavsett vilken metall eller mineral som ska undersökas eller brytas) från mineral- lagen. I stället skulle dessa verksamheter prövas enligt samma regel- system som täkter av till exempel grus och torv. Sådana täkter kom- mer i dag till stånd efter en överenskommelse mellan markägaren och den som vill utvinna resursen. Därefter följer en prövning enligt miljö- balken. Prövningar av täkter är inte okomplicerade, men får anses mer förutsebara och accepterade än de processer som i dag omger både undersökning och brytning av koncessionsmineraler.
En reglering av täkter i alunskiffer som ligger i linje med regler- ingen av andra täkter skulle göra det tydligt att fastighetsägaren äger resursen och avgör om undersökning och brytning ska ske. Överens- kommelser skulle ske frivilligt mellan markägaren och den som är intresserad av att prospektera eller utvinna ämnen ur alunskiffern. Ersättningsnivåerna skulle anpassas till det övriga systemet för pro- spektering och brytning av mineral och markägaren skulle inte längre stå utanför möjligheterna att ta del av den ekonomiska möjlighet som den innebär. Beroende på hur dessa överenskommelser utformas kan även grannar och bygden kompenseras för de ingrepp som sker (jämför med till exempel vinstfördelningsmodeller på vindkrafts- området). Brytning, men även olika former av undersökning, skulle prövas enligt miljöbalken och kopplas naturligt till kommunens pla- nering av användningen av mark och vatten och prövningens avväg- ningar mellan enskilda och allmänna intressen. Frågor om ansvar och garantier för efterbehandling och stängning prövas samlat.
En sådan förändring skulle kunna isoleras till just aktiviteter i alunskiffer, vilket kan vara motiverat mot bakgrund av att dessa före-
Särskilda yttranden |
SOU 2020:71 |
komster ofta finns i områden med värdefull jordbruksmark, som kan vara mer tätbebyggda än traditionella gruvområden och där många andra intressen riskerar att påverkas negativt.
Utredningen har tyvärr avfärdat förslaget utan att studera det när- mare. Jag menar att utredningen borde ha undersökt hur en sådan lösning skulle kunna se ut och vilka regeländringar som skulle behövas, både för att utmönstra alunskiffer ur mineralregleringen och för att se över hur den skulle kunna infogas på ett ändamålsenligt sätt i miljö- balkens prövningsbestämmelser. I sammanhanget kan också påminnas om de tidigare genomförda förändringarna av regleringen för torv som används som bränsle. Den omfattades förut av ett koncessions- system, men i början av år 2017 ändrades detta och all torvutvinning baseras sedan dess på överenskommelser mellan fastighetsägaren och den som vill utvinna torven och prövning sker enligt miljölagstift- ningen.
Behovet av förändring kvarstår och en ny utredning är motiverad
Slutsatsen efter att utredningen nu lagt sitt förslag är att behovet av förändringar i regleringen av undersökning och brytning av mineral kvarstår. Det brådskar att detta behov tas om hand av en utredning med ett bredare och tydligare uppdrag och med mer tid till sitt för- fogande.
SOU 2020:71 |
Särskilda yttranden |
Särskilt yttrande av experten Jonas Rudberg
Särskilt yttrande till SOU Skärpning av regelverket för när utvinning av metaller och mineral från alunskiffer får ske
Jag anser att utredningens förslag i betänkandet inte uppfyller de krav som ställs i direktivet och vill därför lämna följande yttrande.
1. Bakgrund
Naturskyddsföreningens grundläggande inställning1 är att brytning av alunskiffer inte ska förekomma. Brytningens omfattande negativa påverkan på miljön, liksom övriga negativa konsekvenser för jord- bruksmark, lokalbefolkning och urfolk samt andra riskfyllda aspekter talar starkt för att helt förbjuda brytning av alunskiffer i Sverige. Se även stycke 4 nedan.
Ett sådant förbud avser inte koncessionsmineralen i sig. Det hand- lar om en begränsning i tillåtlighet för att etablera gruvverksamhet i bergarten alunskiffer, vars utbredning och avgränsning är väl känd2. En lagändring som innebär förbud mot brytning av alunskiffer på- verkar således inte annan gruvverksamhet och medför därför inte några negativa ekonomiska konsekvenser för den befintliga gruvnäringen i landet.
Förslaget om förbud, med motiveringar, anfördes av underteck- nad i ett tidigt skede av utredningen.3 Vid denna tidpunkt fanns ännu inga förslag från utredningen att ta ställning till. När dessa kom under hösten 2020, med ett utkast till betänkande där endast få och mar- ginella skärpningsförslag fanns, modifierades förslaget om förbud till ett temporärt stopp för utvinning (moratorium).4
1Policy: Mineral. Naturskyddsföreningen 2015.
2Betänkandet [utan slutlig titel] avsnitt 5.1 Förekomst av alunskiffer.
3Alunskiffer – problem och möjliga lösningar. Faktaunderlag (del 1) till SOU dir. 2020:26 Skärpning av regelverket för när utvinning av metaller och mineral från alunskiffer får ske, Rudberg J. 2020-06-08.
4Temporärt stopp för utvinning av mineral i alunskiffer. Inspel till SOU dir. 2020:26 Skärp- ning av regelverket för när utvinning av metaller och mineral från alunskiffer får ske, Rudberg J. 2020-10-27.
Särskilda yttranden |
SOU 2020:71 |
2.Risker och påverkan på natur och miljö vid utvinning av alunskiffer
Den totala omfattningen av miljöriskerna och annan negativ på- verkan är svår att överblicka, bland annat eftersom nyare erfarenhet från alunskifferbrytning i Sverige saknas. Brytningen skedde på några platser i landet från 1600-talet fram till från första halvan av 1900-talet. Då bröts alunskiffer för framställning av alun, till kalk- bränning och senare för utvinning av skifferolja och andra petroleum- produkter. Alunskiffer har inte brutits för metallutvinning, förutom den uranutvinning som skedde vid Ranstadsverket under 1960-talet.
Men den negativa påverkan på miljön och andra värden som kan bli stor och lokalt mycket stor. De kända konsekvenserna från tidi- gare brytning är oroande i sig, men dessutom finns en rad svårbe- dömda ytterligare risker. I betänkandet anges:
Om inte tillräckliga skyddsåtgärder vidtas för att förhindra att metaller frigörs, under utvinningsprocessen liksom vid den efterföljande depo- neringen av processad skiffer och möjligen förbrukade laklösningar, kan det få konsekvenser för vattenkvaliteten (ytvatten såväl som grund- vatten) [---] den komplexa sammansättningen i alunskiffer, samt vilka processer som väljs för i utvinningskedjans alla steg, gör att miljöris- kerna är svårbedömda liksom valet av lämpliga skyddsåtgärder.5
De viktigaste aspekterna kan summeras som följer:
2.1. Storskalig negativ påverkan på ekosystemet
Vid en gruvbrytning, i synnerhet med dagbrott, omvandlas per defi- nition hela den ekologiska strukturen i området. Detta gäller i hög grad vid brytning av alunskiffer, som är mycket arealkrävande. Många ekosystemtjänster kommer med säkerhet att försvagas eller förstö- ras och dessa är i många fall omöjliga att återställa.
2.2. Förlust av biologisk mångfald
De aktuella områdena är ofta mycket rika på biologisk mångfald, vilket bland annat innebär en stor variation av habitat och en rad röd- listade arter. Brytning av skiffer innebär en omfattande omvandling
5Betänkandet [utan slutlig titel] avsnitt 5.4 Miljörisker vid utvinning av alunskiffer.
SOU 2020:71 |
Särskilda yttranden |
av naturmiljön och många av de mer krävande växt- och djurarter som försvinner vid en brytning kommer sannolikt inte att kunna åter- etablera sig efter avslutad brytning.
2.3. Vattenpåverkan
Grundvattennivåer förändras då en gruva öppnas; vanligen sänks de påtagligt. Problem uppstår genom den kraftiga påverkan på vatten- systemen som gruvbrytning innebär, vilket även kan innebära för- sumpning och översvämningar av angränsande område. Den hydro- logiska balansen rubbas kraftigt.
2.4. Förgiftning av vatten och mark
Vattenpåverkan innebär även hälsorisker. Alunskiffer innehåller ett stort antal tungmetaller och andra toxiska ämnen som kan orsaka betydande skada även i angränsande områden, både på naturmiljön och på människors hälsa. Metoden biolakning (heap leaching, dvs. frisättande av metaller genom närvaro av mikroorganismer) har orsakat mycket omfattande skada vid gruvan Talvivaara, som kallats Finlands största miljökatastrof.6
2.5. Avfallsdeponi
De eftersökta metallerna förekommer oftast i mycket låga halter i bergarten, detta gäller inte minst vid brytning i alunskiffer. Detta leder till mycket stora avfallsmängder vid anrikningen av malmen. De deponier som anläggs upptar ofta större områden än själva gruvan. Även om avfallet återförs till gruvhålet, i den mån detta är tekniskt och ekonomiskt möjligt, uppstår risk/miljöpåverkan i form av läckage till grundvatten, damning osv.
6”Första Talvivaaradomen faller i dag”, Svenska YLE 2016-05-16, https://svenska.yle.fi/ artikel/2016/05/13/forsta-talvivaaradomen-faller-i-dag-vattenfragan-avgor-gruvans-ode och
”Förbjud exploatering av alunskiffer” och Norran 2015-04-26 (debattartikel) https://norran.se/ asikter/debatt/forbjud-exploatering-av-alunskiffer och ”Enorma utsläpp vid Talvivaara”, SVT
2012-12-04, www.svt.se/nyheter/lokalt/norrbotten/utslappen-vid-talvivaaragruvan.
Särskilda yttranden |
SOU 2020:71 |
2.6. Problematik med uran i alunskiffer
I betänkandet konstateras att ”Uran innebär en särskild risk i sam- band med utvinning ur alunskiffer eftersom den och dess dotterisotoper är radioaktiva.”7 Sedan augusti 2018 är uranbrytning förbjuden i Sverige. Detta innebär även, enligt Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM), att ”järn och andra basmetaller och sällsynta jordartsmetaller”8 inte får brytas om uranhalten i gruvan överstiger 1 000 ppm. Denna tolkning inne- bär konsekvenser för tillståndsgivning av eventuella alunskiffergruvor, vilket dock inte avspeglats i utredningens förslag till författnings- ändringar.
3. Synpunkter – betänkandet är otillräckligt
De få författningsändringar som föreslagits är helt otillräckliga och i flera fall av närmast marginell betydelse, då de har karaktären av förtydliganden snarare än skärpningar. Detta trots att direktivet mycket tydligt anger att utredningen ska föreslå skärpningar i regelverket. Vi välkomnar faktasammanställningen och de övriga förslagen (inrät- tandet av databaser, forskningsprogram m.m.) men det är till syvende og sidst lagstiftningen som via tillståndsprocessens utformning av- gör den fortsatta utvecklingen av verksamheten.
I praktiken medför inte de regeländringar som föreslagits i ut- kastet någon avgörande begränsning av vare sig prospektering i eller brytning av alunskiffer i Sverige utöver vad som redan gäller för all gruvverksamhet, vilket också blir tydligt genom betänkandets kon- sekvensbedömning Utredningen riskerar således att inte gå i mål med sitt uppdrag, ”skärpning av regelverket för när utvinning av metaller och mineral från alunskiffer får ske”.
En annan allvarlig brist är att utredningen inte vid något tillfälle förefaller ha konsulterat Sametinget eller någon annan samisk före- trädare. Detta trots att alunskiffer förekommer längs hela fjällkedjan, dvs. inom stora delar av svenska Sápmi. Ett förslag om att utred- ningen skulle kontakta samiska organisationer framfördes av under- tecknad vid expertgruppens första möte 29 april 2020.
7Betänkandet Utvinning ur alunskiffer – Kunskapssammanställning om miljörisker och förslag till skärpning av regelverket avsnitt 5.4.1 Miljörisker kopplade till alunskifferns egenskaper.
8Betänkandet Utvinning ur alunskiffer – Kunskapssammanställning om miljörisker och förslag till skärpning av regelverket avsnitt 4.4.7 Förbudet mot brytning av uran m.m. samt ”bilaga 5” från SSM.
SOU 2020:71 |
Särskilda yttranden |
4. Vårt förslag: ett temporärt stopp med villkor9
”Utvinning av metaller och andra mineral i bergarten alunskiffer är tills vidare inte tillåtet.” För att en eventuell framtida utvinning ska kunna tillåtas, krävs att följande villkor10, var för sig, är uppfyllda.
4.1.Samhällsekonomisk analys utifrån konceptet cirkulär ekonomi
4.1.1.Samhällets försörjning av metaller och andra mineral är av grund- läggande betydelse för utvecklingen av en hållbar ekonomi. Inte minst utfasningen av fossila bränslen innebär ett ökat behov av vissa s.k. kritiska metaller. Den obalans som i dag råder mellan nybrytning och olika former av återvinning måste emellertid åtgärdas skyndsamt och kraftfullt.
4.1.2.Eftersom metaller är grundämnen med i princip obegränsad livslängd kan de återvinnas gång på gång. Det finns i dag mycket stora hittills outnyttjade resurser i form av uttjänt infrastruktur, gammalt gruvavfall och andra avfallsdeponier som ofta innehåller stora mäng- der metaller. Dessa tas i dag sällan tillvara – i stället premierar skatte- regler och annan lagstiftning nybrytning. Utöver detta finns en stor potential att öka återvinningen av produkter, så att mineralekono- min blir i största möjliga utsträckning cirkulär, inte som i dag linjär.
4.1.3.En analys av samhällets behov av nybrytning (kontra cirkulära metoder enligt ovan) dvs. att minimera behovet av nya gruvor till förmån för återvinning.11
4.2.Vetenskaplig grund – tillräcklig, kvalitetssäkrad och oberoende kunskap måste säkerställas inom framför allt följande områden:
4.2.1.Kunskapen om konsekvenserna för miljö och hälsa av gruv- brytning i alunskiffer, dvs. prospektering inkl. provborrning, anlägg- ande av gruva med tillhörande infrastruktur, brytning, transporter och avfallshantering; detta gäller särskilt men inte uteslutande:
9Detta förslag bör bearbetas juridiskt för att på lämpligt sätt integreras med befintlig lagstiftning.
10Numreringen anger inte primärt prioritering, vare sig i tid eller angelägenhet – samtliga dessa är nödvändiga.
11Denna analys bör utgå från de principer som presenteras i Naturskyddsföreningens mineral- hierarki.
Särskilda yttranden |
SOU 2020:71 |
•klimatpåverkan (direkta och indirekta konsekvenser)
•påverkan på den biologiska mångfalden
•påverkan på mark, i synnerhet produktiv jordbruksmark
•hydrologisk påverkan (sjöar, vattendrag, våtmarker, hav och grund- vatten)
•påverkan på grundvatten (hälsorisker för människor samt boskap)
•landskapspåverkan; konsekvenser för friluftsliv och rekreation samt bevarande av kulturlandskap inkl. estetiska värden
•hälsorisker och störningar på grund av buller, damning och för- sämrad luftkvalitet (både från transport och deponi sprids partik- lar, aerosoler m.m.).
4.2.2.Kunskapen om konsekvenserna för den lokala ekonomin av gruvbrytning i alunskiffer, dvs. prospektering inkl. provborrning, an- läggande av gruva med tillhörande infrastruktur, brytning, transporter och avfallshantering, bland annat
•konsekvenser för jordbruksföretag som direkt eller indirekt be- rörs
•konsekvenser för andra lokala näringar, till exempel turistnäringen
•påverkan på fastighetsmarknaden
•konsekvenser för den lokala infrastrukturen.
4.2.3.Kunskapen om tekniska förutsättningar för gruvbrytning i alunskiffer, dvs. prospektering inkl. provborrning, anläggande av gruva med tillhörande infrastruktur, brytning, transporter och avfallshanter- ing. Erfarenheten av brytning i alunskiffer, i synnerhet i den omfatt- ning som planeras på flera håll i landet, är begränsade.
•Det råder osäkerhet om själva tekniken för utvinning och anrik- ning av metaller ur alunskiffer är tillräckligt väl utvecklad för att möjliggöra gruvbrytning på ett hållbart sätt som är säkert ur miljö- och hälsosynpunkt.
•Detsamma gäller tekniken för efterbehandling inklusive återställ- ande av jordbruksmark, i vad mån detta överhuvudtaget är möjligt.
SOU 2020:71 |
Särskilda yttranden |
•Hanteringen av de enorma mängder avfall som brytningen gene- rerar, utan att skapa risker för miljö och människa, är inte till- fredsställande klarlagd.
•Bristande kunskap om tekniska förutsättningar innebär att de ekonomiska förutsättningarna för att driva en gruva därmed är ofullständigt kända, vilket skapar tvivel om i vad mån företaget kan ta ett långsiktigt ansvar för alla delar av processen, utan att riskera konkurs som lämnar samhället med notan.
4.3.Riskbedömning och åtgärder för att undanröja negativa konsekvenser
4.3.1.När kunskapsläget enligt ovanstående (punkt 2) är tillfreds- ställande måste en värdering av risker samt bedömning av hur nega- tiva konsekvenser kan elimineras eller minimeras ske. En vägning av det samhälleliga behovet av nybrytning (punkt 1) ska samtidigt ut- föras. Den totala bedömningen kan utfalla enligt något av följande:
•att risker och negativa konsekvenser är alltför stora och brytning av alunskiffer förbjuds permanent; eller
•att risker och negativa konsekvenser kan hanteras tillfredsställande under vissa förutsättningar, och brytning av alunskiffer kan ske i dessa fall; även i detta fall kommer sannolikt ytterligare regeländ- ringar att behöva införas.
Referenser
Offentligt tryck
KOM (2020) 474 slutlig, Resiliens för råvaror av avgörande betydelse: Att staka ut vägen mot ökad trygghet och hållbarhet.
KOM (2020) 80 slutlig, Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en ram för att uppnå klimat- neutralitet och om ändring av förordning (EU) 2018/1999 (Europeisk klimatlag).
KOM (2019) 640 slutlig, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén; Den europeiska gröna given.
Kommittédirektiv, Dir. M2020:86. En modern och effektiv miljöprövning.
Kommittédirektiv, Dir. 2019:101. Översyn av relevant lagstiftning för att uppnå Sveriges klimatmål.
Proposition 1985/86:3 med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m.
Proposition 1988/89:92 om ny minerallagstiftning m.m. Proposition 1991/92:161 om ändringar i minerallagen. Proposition 1992/93:238 om ändringar i minerallagen m.m.
Proposition 1997/98:45 Miljöbalk.
Proposition 2013/14:159 Bättre information och tydligare ansvar vid mineralprospektering.
Proposition 2016/17:104 En livsmedelsstrategi för Sverige − fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet.
Proposition 2016/17:200 Miljöbedömningar.
Proposition 2017/18:212 Förbud mot utvinning av uran.
207
Proposition 2019/20:65 En samlad politik för klimatet
–klimatpolitisk handlingsplan.
Regeringsbeslut, Uppdrag att utveckla myndighetssamverkan för Sveriges delar av en hållbar europeisk värdekedja för batterier, Infrastrukturdepartementet, 2020-07-39, I2020/2025/E.
SOU 1956:58 Bränsleförsörjningen i atomåldern. SOU 2012:73 Undersökningstillstånd och arbetsplaner. SOU 2015:99 Planering och beslut för en hållbar utveckling.
SOU 2017:34 Ekologisk kompensation – Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk mångfald och ekosystemtjänster, sam- tidigt som behovet av markexploatering tillgodoses.
SOU 2018:59 Statens gruvliga risker.
Rättsakter
Direktiv 2006/21/EG om hantering av avfall från utvinnings- industrin Europaparlamentets och Rådets direktiv 2006/21/EG av den 15 mars 2006 om hantering av avfall från utvinnings- industrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG.
Förordning 2017/821, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/821 av den 17 maj 2017, om fastställande av skyldigheter avseende tillbörlig aktsamhet i leveranskedjan för unionsimportörer av tenn, tantal och volfram, malmer av dessa metaller, samt guld med ursprung i konfliktdrabbade områden och högriskområden.
Rättsfall
Högsta domstolens avgörande i Bunge-målet NJA 2013: s. 613.
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i Norra Kärr-målet HFD 2016 ref. 21.
Litteratur
Andersson, A., Dahlman, B., Gee, D.G. & Snäll, S. (1985),
The Scandinavian Alum Shales, Sveriges geologiska undersök- ning, 1–50.
Aura Energy (2012), Updated scoping study further supports Häggån project viability. (Nedladdad: 5 juni 2020).
Bobba S., Carrara S., Huisman J. (co-lead), Mathieux F., Pavel C. (co-lead), EU, (2020). Critical Raw Materials for Strategic Technologies and Sectors in the EU A Foresight Study, European Commission, Joint Research Centre.
Buchardt, B., Nielsen, A.T. & Schovsbo, N.H. (1997) Alun Skiferen I Skandinavien. Geologisk Tidskrift 1997:3, Copenhagen, 1–30.
Casserstedt, L. (2014). Chemistry and mineralogy of shale oil mining waste at Kvarntorp. Master of Science thesis. Department of Earth Sciences, University of Gothenburg.
Energimyndigheten (2020), Vindkraftens resursanvändning; Ett livscykelperspektiv på vindkraftens resursanvändning och växthusgasutsläpp, 2020-10-12.
Energimyndigheten, Energiläget i siffror 2019.
Envipro miljöteknik AB (2003). Undersökning, riskbedömning och prioritering av rödfyrshögar i Västra Götalands län. Konsultrapport.
Erlström M. (2016). Litologisk och geokemisk karaktärisering av berggrundsavsnitt på södra Öland. SGU rapport 2016:15.
Erlström M., Elhammar A. & Zillén Snowball L., (2014a). Bedömning av olja och gas i berggrunden inom svenskt maritimt territorium och ekonomisk zon, främst Östersjön – en översikt. SGU-rapport 2014:26.
Erlström M. (2014b). Skiffergas och biogen gas i alunskiffern i Sverige, förekomst och geologiska förutsättningar – en översikt. SGU-rapport 2014–19.
Fabregas, Tim Laing, John Drexhage (2020). International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank.
Falk H., Lavergren U. & Bergbäck B. (2006). Metal mobility in alum shale from Öland, Sweden. Journal of geochemical exploration 90.
Hessland I. & Armands G. (1978). Alunskiffer, Underlagsmaterial Geologi. Del 1 Sveriges alunskifferförekomst 1–146, Del 2 Tabeller 1–94, Del 3 Världens tillgångar på mörka skiffrar 1–38. SIND 1978:3.
Kahan Cervoj (Optiro Pty Ltd.), (2018). Daejon Vanadium Mineral Resource Estimate. (Nedladdad: 5 juni 2020).
Karlsson L.E. (2013). Release of metals from unprocessed- and processed shale from Kvarntorp as a function of solution pH. Örebro University, School of Science and Technology.
Kirsten Hund, Daniele La Porta, Thao P. Fabregas, Tim Laing, John Drexhage (2020). Minerals for Climate Action: The Mineral Intensity of the Clean Energy Transition, Climate- smart mining facility International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank.
Klimatpolitiska rådet (2020). Årsrapport 2020, Rapport nr 3.
Liedholm Johnson, E. (2010). Mineral Rights: Legal Systems Governing Exploration and Exploitation. Doctoral Thesis in Real Estate Planning, KTH Architecture and the Built Environment Stockholm: Kungliga Tekniska Högskolan.
Liedholm Johnson, E. (2001). Om markägarens, upptäckarens och statens inflytande över mineraler i Sverige. En historisk återblick från medeltiden till år 2000. Meddelande 4:81, Avd. för Fastighetsvetenskap, Kungliga Tekniska Högskolan. Stockholm: Kungliga Tekniska Högskolan.
Länsstyrelsen Kalmar län (2005a). Huvudstudien Projekt Degerhamns sammanfattande rapport.
Länsstyrelsen Kalmar län (2005b). Projekt Degerhamn – delrapport Riskvärdering.
Miljödepartementet (2020). Cirkulär ekonomi – strategi för omställningen i Sverige.
Naturvårdsverket (2017). Rapport 6759 Förhållande mellan minerallagen och miljöbalken.
Naturvårdsverket (2016a). Rapport 2016:1 Ekologisk kompensation
–en vägledning om kompensation vid förlust av naturvärden.
Naturvårdsverket (2016b) 03196–16 samt SGU 311/888/2016. Skrivelse 2017-09-14 Förslag till strategi för hantering av gruvavfall.
Naturvårdsverket (1999). Metodik för inventering av förorenade områden, Rapport 4918.
Nielsen A.T. & Buchardt B. (1993). Gislövshammar-2 shallow drill- hole in eastern Scania, Sweden: Stratigraphy and geochemistry of the cored Lower Ordovician – Lower Cambrian strata. BMFT- project report 032 66686 B Pre-Westphalian source rocks in Northern Europe. Geological Institute, University of Copenhagen.
Näringsdepartementet (2013). Sveriges mineralstrategi För ett håll- bart nyttjande av Sveriges mineraltillgångar som skapar tillväxt
i hela landet, N2013.02.
P & E Mining Consultants Inc., EHA Engineering Ltd. & G.A. Harron & Associates Inc. (2010). Preliminary economic assessment on the Viken MMS project. NI 43-101 & 43-101F1 Technical Report and Preliminary Economic Assessment. P&E Report No. 195, Sweden (Nedladdad: 5 juni 2020).
Petterson A. (2011). Spårämnen i alunskiffer, rödfyrshögar och björkträd vid Andrarums alunbruk, Skåne. Examensarbete för kandidatexamen 15 hp. Miljövetenskap, Lunds universitet.
Pool W., Geluk, M., Abels J., & Tiley G. (2012). Assessment of an unusual European Shale Gas play – The Cambro-Ordovician Alum Shale, southern Sweden: Proceedings of the Society of Petroleum Engineers/European Association of Geoscientists and Engineers Unconventional Resources Conference, Vienna, Austria, March 20–22, 2012, 152339.
Protean Energy (2019). Daejon Vanadium Mining Study Update. (Nedladdad: 5 juni 2020).
Prophecy Development Corp., (2018). Gibellini Vanadium Project Eureka County, Nevada, NI 43-101 Technical Report on Preliminary Economic Assessment. (Nedladdad: 5 juni 2020).
Snäll S. (1988). Mineralogy and maturity of the Alum Shales of south- central Jämtland, Sweden. Sveriges geologiska undersökning
C 818.
Statens industriverk (1978). Alunskiffer: utredning från statens industriverk, FRP: fysisk riksplanering, 1978:1.
Sveriges geologiska undersökning (2020). Rapportering av regeringsuppdrag, Innovationskritiska metaller och mineral
iBergslagen, mars 2020, SGU, dnr: 311-493/2018 Närings- departementets diarie-nr: N2018/01044/FÖF RR 2020:02.
Sveriges geologiska undersökning (2018). Delrapportering av regeringsuppdrag, Kartläggning av innovationskritiska metaller och mineral, SGU:s diarie-nr: 311-2379/2016 Närings- departementets diarie-nr: N2016/ 06368/FÖF RR 2018:01.
Sveriges geologiska undersökning (2016a). Mineralmarknaden 2015, Tema: energimetaller, 2016, SGU Periodiska Publikationer 2016:2.
Sveriges geologiska undersökning (2016b). Resultat från kärn- borrning vid Grönhögen Litologisk och geokemisk karaktärisering av berggrundsavsnitt på södra, Öland SGU-rapport 2016:15.
Sveriges geologiska undersökning (2016c). Vägledning för prövning av gruvverksamhet, SGU-rapport 2016:23.
Sveriges geologiska undersökning (2014). Redovisning av regeringsuppdrag, Uppdrag att utföra en kartläggning och analys av utvinnings- och återvinningspotential för svenska metall- och mineraltillgångar, SGU, dnr: 3114-1639/2013 2014-12-15.
Tillväxtanalys (2018). Hur kan staten främja investeringar i utvinning av innovationskritiska metaller och mineral?, Rapport 2018:02.
Tillväxtanalys (2017). Innovationskritiska metaller och mineral från brytning till produkt – hur kan staten stödja utvecklingen?, Rapport 2017:03.
Tillväxtanalys (2016). PM 2016:5 Tillstånd och miljöprövning för att öppna gruvor – en internationell utblick.
Vind J. (2018). Review of the Exploration Potential of the Estonian Black Shale (Graptolitic Argillite) Deposit. Geological Survey of Estonia, Rakvere.
Världsbanken (2020). Minerals for Climate Action: The Mineral Intensity of the Clean Energy Transition, Climate-smart mining facility, Kirsten Hund, Daniele La Porta, Thao P. Fabregas, Tim Laing, John Drexhage, 2020 International Bank for Reconstruc- tion and Development/The World Bank.
Åhlgren K., Sjöberg V. Grawunder, A. Allard, B. & Bäckström M. (2020). Chemistry of Acidic and Neutralized Alum Shale Pit Lakes 50 Years After Mine Closure, Kvarntorp, Sweden. Mine Water and the Environment. (Nedladdad 5 juni 2020).
Åhlgren, K., Sjöberg, V., Grawunder, A., Allard, B. & Bäckström M., 2020: Chemistry of Acidic and Neutralized Alum Shale Pit Lakes 50 Years After Mine Closure, Kvarntorp, Sweden. Mine Water and the Environment. (Nedladdad 5 juni 2020).
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2020:26
Skärpning av regelverket för när utvinning av metaller och mineral från alunskiffer får ske
Beslut vid regeringssammanträde den 12 mars 2020
Sammanfattning
En särskild utredare ska förutsättningslöst analysera hur regelverket för utvinning av metaller och mineral från alunskiffer kan skärpas och lämna författningsförslag för detta. Alunskifferns sammansätt- ning och egenskaper kan innebära betydande miljörisker i samband med eventuell brytning och avfallshantering. Utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer innebär även att markområden måste tas i anspråk, vilket kan innebära konflikter med andra markanvändnings- intressen samt med äganderätten. Samtidigt kan alunskiffer innehålla ett flertal metaller och mineral som är nödvändiga för utvecklingen av grön teknik i syfte att klara samhällets klimatomställning. Mine- ralnäringen är vidare en viktig del av svensk industri och den svenska utvinningen utgör en bas för svensk export och har även betydelse för jobb och företag. Förslagen om hur regelverket kan skärpas ska därför vara förenliga med och verka för att Sverige även i fortsättningen ska vara ett föregångsland för en hållbar utveckling inom mineral- näringen, samt för fortsatt utveckling av grön teknik. I samband med detta ska utredaren beakta ett ökande behov av innovationskritiska metaller och mineral av vikt för omställning till grön energi och att varken den teknologiska utvecklingen eller investeringsklimatet för- sämras.
Utredaren ska bland annat.
•redogöra för vilka metaller och mineral som kan förekomma i alun- skiffern i Sverige och som med beaktande av tillgången globalt kan vara relevanta för inhemsk utvinning samt vara av vikt för ut- veckling av grön energi och annan högteknologisk utveckling
•sammanställa kunskap och identifiera kunskapsluckor när det gäller miljörisker vid utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer
•analysera hur regelverket för utvinning av metaller och mineral från alunskiffer kan skärpas och lämna nödvändiga författnings- förslag.
Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2020.
Behovet av en utredning
Alunskiffer är en bergart med begränsad utbredning i Sverige. Bryt- ning av alunskiffer har ändå förekommit i Sverige under flera hundra år. Det har då använts helt andra tekniker och metoder för utvinning respektive åtgärder för stängning och återställning än de som an- vänds i dagens moderna utvinningsindustri. Skiffern har genom åren haft olika användningsområden, t.ex. som energiråvara, för metall- utvinning eller framställning av konstgödsel och som byggmaterial (blåbetong). Den har också använts för tillverkning av alun som an- vänts vid framställning av färg samt vid garvning och beredning av textilier.
Utvecklingen av grön teknik för att klara samhällets klimatom- ställning förutsätter god tillgång till metaller och mineral som tidigare inte varit efterfrågade på världsmarknaden. I Sverige är det möjligt att hitta vanadin och liknande fyndigheter bland annat i alunskiffer. Det förekommer i dag inte någon utvinning av vanadin eller sällsynta jordartsmetaller i Sverige. Däremot finns det sådana projekt som be- finner sig i tidiga skeden av processen som eventuellt skulle kunna leda till fullskalig gruvverksamhet. I takt med att efterfrågan ökar förväntas detsamma även gälla intresset för prospektering och utvin- ning av sådana metaller och mineral ur alunskiffern.
Det finns behov av att, parallellt med en ökad återvinning ur sekun- dära material, även i fortsättningen kunna söka efter eller utvinna
metaller och mineral bland annat ur alunskiffern. En förutsättning för detta är emellertid att det kan ske på ett hållbart sätt. Alunskif- ferns sammansättning och egenskaper kan innebära betydande miljö- risker i samband med brytning och ger i många fall upphov till avfall med miljömässigt problematiska egenskaper. Dessa risker måste kunna hanteras och omhändertas på ett säkert sätt. Utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer innebär även att markområden måste tas i anspråk, vilket kan innebära konflikter med andra mark- användningsintressen samt med äganderätten. Det finns därför skäl att förutsättningslöst analysera hur regelverket för utvinning av metaller och mineral från alunskiffer kan skärpas, med beaktande av ett ökande behov av innovationskritiska metaller och mineral av vikt för omställning till grön energi samt Sveriges ambition om att vara ett föregångsland för en hållbar utveckling inom mineralnäringen.
Uppdraget att föreslå åtgärder för att skärpa regelverket
Alunskifferns utbredning och sammansättning
Sveriges berggrund består till övervägande del av urberg. Endast en liten del utgörs av sedimentär berggrund, t.ex. sandsten, kalksten och skiffer. Skiffer är en sedimentär bergart som huvudsakligen består av lermineral och små partiklar av kvarts. Skiffrar innehåller ofta också varierande mängd organiskt material. Om skiffer innehåller mer än en procent organiskt material, brukar den klassificeras som svarta skiffrar. Alunskiffer utgör en underkategori till svarta skiffrar. Till skill- nad från många andra länder i Europa har Sverige små förekomster av svarta skiffrar. Dessa finns i delar av Skåne, Västergötland, Öster- götland, Närke, Öland, fjällkedjan och i södra Östersjön. Skiffern förekommer delvis i områden med aktivt jordbruk eller annan mark- användning och finns även i tätbefolkade områden där det saknas er- farenheter av mineralutvinning. Brytning innebär ianspråktagande av markområden vilket inom dessa områden innebär att olika markan- vändningsintressen ställs mot varandra.
Det organiska materialet i svarta skiffrar är ofta ursprunget till att olja och gas bildas i berggrunden. Alunskiffern är t.ex. den huvud- sakliga ursprungsbergarten för den olja och gas som påträffas i Öster- sjöområdet. Alunskiffer innehåller även metaller, t.ex. nickel, vana- din, kobolt, sällsynta jordartsmetaller och uran. I skiffern påträffas
ofta de högre metallhalterna i samma lager som de höga organiska halterna, dvs. kerogen, påträffas i. Kerogen har tidigare använts som råvara för framställning av skifferolja. I alunskiffern finns ofta även höga halter av svavel, kalium, fosfor och kväve. Alunskifferns samman- sättning och egenskaper, bl.a. innehåll av sulfid, uran och tungmetaller, innebär sammantaget miljörisker i samband med brytning och avfalls- hantering. Sammanfattningsvis kan alunskifferns innehåll delas in i tre olika kategorier: energiråvara, icke-metalliska grundämnen och metal- liska grundämnen.
Det varierar kraftigt vilken mängd geologiska data som finns till- gänglig för olika områden med alunskiffer. I vissa områden finns stora mängder analysdata från borrningar medan kunskapen om alun- skifferns variation i sammansättning och egenskaper är låg i andra områden. När det gäller alunskifferns innehåll av sällsynta jordarts- metaller är kunskapsluckorna särskilt stora.
Mineralnäringen och investeringsklimatet i Sverige
En utgångspunkt för utredningen är att de skärpningar som föreslås ska vara förenliga med att Sverige ska fortsätta att vara ett föregångs- land inom mineralnäringen när det gäller hållbar utveckling. Mineral- näringen är en viktig del av svensk industri, och den svenska utvin- ningen utgör en bas för svensk export och har även stor betydelse för jobb och företag. Mineralutvinningen minskar landets sårbarhet vid kriser i den internationella handeln. Mineralsektorn är dessutom mycket viktig för sysselsättningen i vissa regioner och har stor bety- delse för utvecklingen av den svenska tillverkningsindustrin, i syn- nerhet för gruvutrustningsindustrin.
Svensk minerallagstiftning utgör ett viktigt instrument för att styra investeringsklimatet inom mineralnäringen. Ett av syftena med lagstiftningen är att skapa intresse för prospektering och brytning av sådana metaller och mineral som är nödvändiga för samhällets gröna omställning. En annan viktig del i Sveriges mineralpolitik är att styra mot cirkulära modeller och utvinning ur sekundära material.
Betydelsen för grön omställning och högteknologisk utveckling
Alunskiffer kan som nämnts innehålla såväl miljöpåverkande ämnen som ett flertal innovationskritiska metaller och mineral som är nöd- vändiga för en grön omställning. Europa är till stor del beroende av importen av de metaller som är nödvändiga för bl.a. elektrifiering, förnybara energitekniker och energilagring. Sådan teknik är viktig för klimatomställningen och för Sveriges ambitioner att nå upp- ställda mål inom Parisavtalet. EU-kommissionen har listat 27 mate- rial som bedöms vara kritiska för vårt samhälle och för välfärden (COM(2017) 490 final). I Sverige finns kända fyndigheter av flera av dessa metaller och mineral i alunskiffer, bl.a. antimon, grafit, kobolt, vanadin, sällsynta jordartsmetaller och volfram. Ett flertal av dessa finns också i sekundära material, t.ex. gruvavfall, elektronikav- fall och slagg från förädling av metaller, men återvinns inte i dag i den utsträckning som behövs. Återvinning av metaller och mineral är därför också en viktig fråga i sammanhanget. Enligt EU-kommissio- nen bör förteckningen av de kritiska råvarorna fungera som ett incita- ment för den europeiska produktionen av dessa metaller och mineral genom utveckling av återvinningsverksamhet och ny gruvdrift.
Givet att dessa innovationskritiska metaller och mineral är viktiga för den gröna omställningen kan regelverket för utvinningen påverka miljön på olika sätt. Med ansvarsfulla regler kan utvinning av dessa metaller och mineral i Sverige – från primära eller sekundära material
–minska miljöpåverkan jämfört med om utvinningen sker i länder med svagare miljölagstiftning. Detta kan även ge positiva effekter på försörjningstrygghet, industriutveckling och sysselsättning. Det är också tänkbart att Sverige genom ett skärpt regelverk kan inspirera fler länder att stärka sin miljölagstiftning, samtidigt som skärpta regler för utvinning från primära material kan öka intresset för utvinning från sekundära material.
Prövningsprocessen för mineralutvinningsprojekt
Regelverket för gruv- och mineralnäringen, från prospektering till en avslutad gruvverksamhet, finns i flera lagar som tillämpas parallellt. Prövningsprocessen för mineralutvinning skiljer sig från annan miljö- farlig verksamhet genom att den utöver miljöbalken också innehåller prövning enligt bl.a. minerallagen (1991:45) som reglerar t.ex. under-
sökningstillstånd och bearbetningskoncession. Gruvverksamhet inne- fattar miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Den kräver där- för tillstånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken. Prövningen enligt miljö- balken är en bred och allsidig prövning av verksamhetens miljöpå- verkan.
Minerallagen reglerar utvinning av de mineral som är svåra att hitta och där undersökning, utvinning och återställning är långsiktiga och kostnadskrävande verksamheter med hög risk för verksamhets- utövaren, s.k. koncessionsmineral. I ett näringspolitiskt perspektiv består den svenska berggrunden av två typer av mineral: markägar- mineral och koncessionsmineral. Mer än 99 procent av berggrunden i Sverige består av mineral som markägaren själv råder över. De kon- cessionsmineral som omfattas av minerallagen har det gemensamt att de är industriellt användbara, förekommer med viss sannolikhet i Sverige i sådan omfattning att de är kommersiellt intressanta och kräver en systematisk letning och undersökningsverksamhet för att hittas. Att ett mineral utgör ett koncessionsmineral innebär att undersöknings- tillstånd och bearbetningskoncession kan meddelas med stöd av minerallagen. Vissa metaller och mineral som förekommer i alun- skiffern utgörs av koncessionsmineral.
Ett undersökningstillstånd ger en ensamrätt i förhållande till mark- ägaren och andra prospektörer att kartlägga det aktuella områdets berggrundsgeologi. Ett undersökningstillstånd ger däremot inte någon rätt att påbörja undersökningsarbete – för det krävs en meddelad arbetsplan samt i de flesta fall även andra tillstånd och dispenser enligt annan lagstiftning.
En bearbetningskoncession syftar till att avgöra vem som har rätt att utvinna de metaller och mineral som har påträffats i ett område. Koncessionen ger i sig inte någon rätt att påbörja verksamhet – för det krävs bland annat tillstånd enligt miljöbalken. En förutsättning för att en bearbetningskoncession ska kunna meddelas är att det finns en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt. Enligt nuvarande regelverk inkluderas inte avfallshanteringskostnaderna i denna prövning. Prövningen om bearbetningskoncession ska med- delas innefattar en avvägning av olika markanvändningsintressen. Vid prövningen av ansökan om bearbetningskoncession för verksamhet som också ska prövas enligt miljöbalken, ska hushållningsbestäm- melserna i 3–4 kap. miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet.
Miljöbalkens övergripande syfte är att främja en hållbar utveckling så att nuvarande och kommande generationer försäkras en hälsosam och god miljö. Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksam- het måste vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. En etablering eller utvidgning av en täkt- eller gruvverksamhet får inte äga rum utan att en prövning har skett mot miljöbalkens regler. Miljöbalken innehåller bl.a. allmänna hänsynsregler, t.ex. de grundläggande principerna om att åtgärder ska vidtas redan vid misstanken om att det finns en risk för påverkan på människors hälsa eller på miljön, att verksamhetsutövaren måste skaffa sig tillräcklig kunskap om verksamhetens miljöeffekter och att det är förorenaren som betalar för återställning av skador. I tillstån- det för en gruva framgår vad som gäller såväl för driften som för åt- gärder för stängning och återställning.
Kommunens roll vid prövning av mineralutvinningsprojekt
Kommuner har en viktig roll i prövningen av mineralutvinningspro- jekt. Kommunen tillämpar miljöbalkens bestämmelser om hushåll- ning med mark och vatten genom det kommunala planmonopolet och översiktsplaneringen enligt plan- och bygglagen (2010:900). Be- rörd kommun ska ges tillfälle att yttra sig över ansökan om bearbet- ningskoncession och deltar även som samrådsmyndighet och part i tillståndsprövningen enligt miljöbalken. För vissa typer av verksam- heter (tillståndspliktiga vindkraftsparker och vissa större verksam- heter som tillåtlighetsprövas av regeringen) krävs att kommunen till- styrker ansökan för att verksamheten ska få komma till stånd. Syftet med denna ordning är att kommunerna ska garanteras ett starkt in- flytande över den lokala miljön. Krav på kommunal tillstyrkan (s.k. kommunalt veto) gäller inte för mineralutvinningsprojekt.
Förbud mot utvinning av uran
Den 1 augusti 2018 förbjöds utvinning av uran i Sverige. Förbudet gäller både för gruvverksamhet med utvinning av uran som bipro- dukt och återvinning av utvinningsavfall. Större delen av de kända uranreserverna i Sverige förekommer i alunskiffer.
Avfallshantering och åtgärder för stängning och återställning
I Sverige har, som nämnts tidigare, alunskiffer brutits och nyttjats under flera hundra år. Tidigare utvinningsverksamhet vid bl.a. Kvarn- torp i Närke och Ranstad i Västra Götaland har orsakat miljöproblem till följd av avfallets egenskaper och bristen på åtgärder för stängning och återställning. Det bör dock noteras att de nämnda verksamhe- terna bedrevs innan det fanns moderna regler om avfallshantering i miljölagstiftningen.
De olika restprodukter som uppstår vid utvinning av alunskiffer kommer att utgöra avfall eller, om förutsättningarna för detta kan anses uppfyllda, biprodukter. Det är viktigt att säkerställa en miljö- mässigt god avfallshantering samtidigt som återvinning möjliggörs. Omhändertagande av avfall står ofta för en betydande del av den samlade miljöpåverkan för gruvverksamheter. Det utgör även en bety- dande del av dessa verksamheters samlade kostnader. Av särskild betydelse vid prövningen av gruvverksamheter är därför den avfalls- hanteringsplan som ska upprättas enligt förordningen (2013:319) om utvinningsavfall. I planen ska avfallets typ, mängd och egenskaper anges. Vidare ska hanteringen av avfallet under drift, under stäng- ning och tiden därefter redovisas. Tillståndet för gruvverksamheten innehåller också bestämmelser om att ekonomisk säkerhet ska läm- nas för att säkerställa att tillräckliga resurser finns tillgängliga för stäng- ning och återställning för det fall att verksamhetsutövaren inte har ekonomiska möjligheter att genomföra dessa åtgärder som planerat.
Mineralinnehåll och tänkbara utvinningsmetoder skiljer sig åt mel- lan olika förekomster av alunskiffer. Alunskiffer kan innehålla höga halter av uran, arsenik, tungmetaller och sulfider. Sulfider som kom- mer i kontakt med luftens syre oxideras vilket kan ge upphov till för- surning och urlakning av metaller.
Sammantaget är alltså avfallshanteringen (inklusive åtgärder för stängning och återställning) en viktig miljöfråga i samband med pröv- ningen av metall- och mineralutvinning ur alunskiffer.
Med beaktande av ovanstående ska utredaren göra följande:
•Utredaren ska redogöra för vilka metaller och mineral som kan förekomma i alunskiffern i Sverige och som med beaktande av tillgången globalt kan vara relevanta för inhemsk utvinning samt vara av vikt för utveckling av grön energi och annan högtekno- logisk utveckling. I denna redogörelse ska även ingå förekomsten
av dessa metaller och mineral i sekundära källor i Sverige, t.ex. gruvavfall, elektronikavfall och slagg från förädling av metaller.
•Utredaren ska sammanställa kunskap och identifiera kunskaps- luckor när det gäller miljörisker vid utvinning av metaller och mineral ur alunskiffer. Kunskapsinhämtningen ska avse alla delar av processen, från det att prospektering startar till dess att gruv- verksamhetsområdet ska stängas och återställas samt tiden därefter.
•Utredaren ska analysera hur regelverket för utvinning av metaller och mineral från alunskiffer kan skärpas. Analysen ska omfatta samtliga delar av prövningsprocessen, t.ex. frågor som rör en pro- spektörs lämplighet, avfallshanteringen samt bedömningen av om en enskild verksamhet får bedrivas på det sätt och på den plats som anges i tillståndsansökan.
•Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag.
Utöver de förslag till skärpningar av regelverket som utredaren lämnar får utredaren även föreslå åtgärder för att öka kunskapen om han- tering av de miljörisker som är förknippade med metall- och mine- ralutvinning ur alunskiffer.
Vid utformning av såväl författningsförslag som övriga förslag ska miljökvalitetsmålen särskilt beaktas.
Utredaren ska förhålla sig till resultatet av det arbete som pågår inom Regeringskansliet när det gäller förbud mot utvinning av kol, olja och fossilgas.
De skärpningar som föreslås ska vara förenliga med och verka för att Sverige även i fortsättningen ska vara ett föregångsland för en hållbar utveckling inom mineralnäringen. I samband med detta ska utredaren beakta behovet av innovationskritiska metaller och mine- ral av vikt för omställning till grön energi och att varken den hög- teknologiska utvecklingen eller investeringsklimatet försämras.
Konsekvensbeskrivningar
Utöver vad som följer av kommittéförordningen (1998:1474) ska ut- redaren redovisa konsekvenser för möjligheten att bedriva prospek- tering och tillgodogörande av råvaror från alunskiffer, särskilt när det gäller tillgodogörande av de mineral som EU-kommissionen har
identifierat som innovationskritiska av vikt för grön energi och annan högteknologisk omställning. Vidare ska konsekvenserna av förslagen redovisas dels generellt för markägare och innehavare av rättigheter kopplade till utvinning av alunskiffer, inklusive frågor om äganderätt och rätt till ersättning, dels för investeringsklimatet i den svenska mineralindustrin. Konsekvenserna för företag som har gjort inve- steringar ska särskilt belysas. Vidare ska en bedömning av förslagens konsekvenser för miljön lokalt såväl som globalt göras. Utredaren ska beskriva och, när det är möjligt, kvantifiera de samhällsekono- miska effekterna av de förslag som föreslås. Viktiga ställningstagan- den som gjorts vid utformningen av förslagen ska beskrivas. Vidare ska alternativa lösningar som övervägts beskrivas liksom skälen till att de har valts bort.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter samt inhämta synpunkter från berörda delar av näringslivet, miljöorga- nisationer och markägarintressen och andra relevanta aktörer. Utre- daren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, bland annat beredningen av förslagen i Gruvavfallsfinansieringsutredningens betänkande (SOU 2018:59) och beredningen av förslagen i Naturvårdsverkets och Sveriges geo- logiska undersöknings redovisning av regeringsuppdraget om stra- tegi för hantering av gruvavfall från år 2017 (NV-03195-16).
Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2020.
(Näringsdepartementet)
Bilaga 2
Världsbankens prognoser för behov av metaller och mineral
Världsbanken har analyserat behovet av mineral som krävs för olika teknologier för klimatomställningen, till exempel för behovet av sol- energi, vindkraft respektive energilagring.1
Världsbanken har analyserat sex olika teknologibaserade scena- rier för minskning av växthusgasutsläppen avseende perioden fram till 2050, baserat på scenarier upprättade av IEA och International Renewable Energy Agency (IRENA). Nedan finns beräkningar från Världsbankens rapport, vilka avser:
•en tabell över hur Världsbanken kopplat ihop mineral som krävs för olika teknologier inom klimatomställningen,
•skisser upprättade av Världsbanken över de huvudsakliga mineral som behövs för solenergi, vindkraft respektive energilagring, samt kumulativa prognoser över de mineral som behöv för solenergi, vindkraft respektive energilagring fram till 2050, samt
•av Världsbanken identifierade mineral som är kritiska för en grön omställning som granskas i rapporten, inklusive en analys av sex olika teknologibaserade scenarier för minskning av växthusgas- utsläppen avseende perioden upp till 2050 baserat på scenarier upp- rättade av IEA och IRENA. De olika scenarierna framgår och för- kortas i figur 1.
1Världsbanken (2020). Minerals for Climate Action: The Mineral Intensity of the Clean Energy Transition, Climate-smart mining facility, Kirsten Hund, Daniele La Porta, Thao P. f.
Figur 1 Teknikbaserade scenarier upprättade av IEA och IRENA
Not. IEA = International Energy Agency, IRENA = International Renewable Energy Agency, ETP = Energy Technology Perspective.
Figur 2 Kartläggning av mineraler för olika tekniker
Figur 3 Andel av mineralefterfrågan för solceller enligt IEA 2 DS fram till 2050
Not. 2DS = 2-degrees scenario, IEA = International Energy Agency.
Figur 4 Kumulativ efterfrågan på mineraler som behövs för solceller fram till 2050
Figur 5 Andel av mineralbehov från Wind enligt IEA 2DS fram till 2050
Not. 2DS = 2-degree scenario, IEA = International Energy Agency.
Figur 6 Den kaumulativ efterfrågan på mineraler som behövs för vind fram till 2050
Not. ”DS = 2-degree scenario, B2DS = beyond 2-degree scenario, IEA = International Energy Agency, IRENA = International Reewable Energy Agency, Ref = reference scenario, Remap = renewable energy roadmap scenario, RTS = reference technology scenario.
Figur 7 Andel mineralbehov från energilagring under IEA 2DS fram till 2050
Not. 2DS = 2 degrees scenario, IEA = International Agency.
Figur 8 Kumulativ efterfrågan på mineraler som behövs för energilagring fram till 2050
Not. Demand in the 4DS scenario is not presented because energy storage is not modelled in that scenario. 2DS = 2-dgree scenario, B2DS = beyond 2-degree scenario, IEA = International Energy Agency, RTS = reference technology scenario.
Bilaga 3
Förteckning över råvaror av avgörande betydelse
Följande tabell är publicerad i EU kommissionens rapport Resiliens för råvaror av avgörande betydelse: Att staka ut vägen mot ökad trygg- het och hållbarhet, Bryssel den 3.9.2020 COM (2020) 474 final.
Tabell 1 |
Förteckning över råvaror av avgörande betydelse |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Råvaror |
Fas |
|
Största globala |
|
Huvudländer för |
|
Import- |
EoL- |
Valda användnings- |
|
|
|
|
producenterna |
|
anskaffning1 till EU |
|
beroende2 |
RIR3 |
områden |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Antimon |
|
Utvinning |
|
Kina (74 %) |
|
Turkiet (62 %) |
|
100 % |
|
28 % |
|
Flamskyddsmedel |
|
|
|
|
|
Tadzjikistan (8 %) |
|
Bolivia (20 %) |
|
|
|
|
|
Försvarstillämpningar |
|
|
|
|
|
Ryssland (4 %) |
|
Guatemala (7 %) |
|
|
|
|
|
Blysyrabatterier |
|
Baryt |
Utvinning |
|
Kina (38 %) |
|
Kina (38 %) |
70 % |
|
1 % |
|
Medicinska |
|
|
|
|
Indien (12 %) |
|
Marocko (28 %) |
|
|
|
|
|
tillämpningar |
|
|
|
|
Marocko (10 %) |
|
Övriga EU (15 %) |
|
|
|
|
|
Strålskydd |
|
|
|
|
|
|
Tyskland (10 %) |
|
|
|
|
|
Kemiska |
|
|
|
|
|
|
Norge (1 %) |
|
|
|
|
|
tillämpningar |
Bauxit |
|
Utvinning |
|
Australien (28 %) |
|
Guinea (64 %) |
|
87 % |
|
0 % |
|
Aluminium- |
|
|
|
|
|
Kina (20 %) |
|
Grekland (12 %) |
|
|
|
|
|
produktion |
|
|
|
|
|
Brasilien (13 %) |
|
Brasilien (10 %) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Frankrike (1 %) |
|
|
|
|
|
|
|
Beryllium |
Utvinning |
|
USA (88 %) |
|
ej tillämpligt |
|
ej till- |
0 % |
|
Elektronik och |
|
|
|
|
Kina (8 %) |
|
|
|
lämpligt4 |
|
|
kommunikations- |
|
|
|
|
Madagaskar |
|
|
|
|
|
|
|
utrustning |
|
|
|
(2 %) |
|
|
|
|
|
|
|
Komponenter i bild- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
industri, rymd- och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
luftfart och försvar |
Vismut |
|
Bearbet- |
|
Kina (85 %) |
|
Kina (93 %) |
|
100 % |
|
0 % |
|
Läkemedel- och |
|
|
|
ning |
|
Laos (7 %) |
|
|
|
|
|
|
|
djurfoderindustrier |
|
|
|
|
|
Mexiko (4 %) |
|
|
|
|
|
|
|
Medicinska |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
tillämpningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Legeringar med låg smältpunkt
1Baserat på inhemsk produktion och import (export undantaget).
2IR = (import – export) / (inhemsk produktion + import – export).
3Återvinningsgraden i slutet av livscykeln (EoL-RIR) är den procentandel av den allmänna efter- frågan som kan tillgodoses genom sekundära råvaror.
4EU:s importberoende kan inte beräknas för beryllium, eftersom det inte finns någon produk- tion av och handel med berylliummalm och berylliumkoncentrat i EU.
Bilaga 3 |
|
|
|
|
|
SOU 2020:71 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Råvaror |
Fas |
Största globala |
Huvudländer för |
Import- |
EoL- |
Valda användnings- |
|
|
|
producenterna |
anskaffning1 till EU |
beroende2 |
RIR3 |
områden |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Borat |
Utvinning |
Turkiet (42 %) |
Turkiet (98 %) |
100 % |
1 % |
Högpresterande glas |
|
|
|
USA (24 %) |
|
|
|
Gödselmedel |
|
|
|
Chile (11 %) |
|
|
|
Permanenta |
|
|
|
|
|
|
|
magneter |
|
Kobolt |
Utvinning |
Demokratiska |
Demokratiska |
86 % |
22 % |
Batterier |
|
|
|
republiken Kongo |
republiken Kongo |
|
|
Superlegeringar |
|
|
|
(59 %) |
(68 %) |
|
|
Katalysatorer |
|
|
|
Kina (7 %) |
Finland (14 %) |
|
|
Magneter |
|
|
|
Kanada (5 % |
Franska Guyana |
|
|
|
|
|
|
|
(5 %) |
|
|
|
|
Kokskol |
Utvinning |
Kina (55 %) |
Australien (24 %) |
62 % |
0 % |
Koks till stål |
|
|
|
Australien (16 %) |
Polen (23 %) |
|
|
Kolfibrer |
|
|
|
Ryssland (7 %) |
USA (21 %) |
|
|
Batterielektroder |
|
|
|
|
Tjeckien (8 %) |
|
|
|
|
|
|
|
Tyskland (8 %) |
|
|
|
|
Flusspat |
Utvinning |
Kina (65 %) |
Mexiko (25 %) |
66 % |
1 % |
Stål- och |
|
|
|
Mexiko (15 %) |
Spanien (14 %) |
|
|
järntillverkning |
|
|
|
Mongoliet (5 %) |
Sydafrika (12 %) |
|
|
Kylskåp och luft- |
|
|
|
|
Bulgarien (10 %) |
|
|
konditionering |
|
|
|
|
Tyskland (6 %) |
|
|
Aluminiumtillverkning |
|
|
|
|
|
|
|
och annan metallurgi |
|
Gallium |
Bearbet- |
Kina (80 %) |
Tyskland (35 %) |
31 % |
0 % |
Halvledare |
|
|
ning |
Tyskland (8 %) |
Storbritannien |
|
|
Fotoelektromotoriska |
|
|
|
Ukraina (5 %) |
(28 %) |
|
|
celler |
|
|
|
|
Kina (27 %) |
|
|
|
|
|
|
|
Ungern (2 %) |
|
|
|
|
Germa- |
Bearbet- |
Kina (80 %) |
Finland (51 %) |
31 % |
2 % |
Optiska fibrer och |
|
nium |
ning |
Finland (10 %) |
Kina (17 %) |
|
|
infraröd optik |
|
|
|
Ryssland (5 %) |
UK (11 %) |
|
|
Satellitsolceller |
|
|
|
|
|
|
|
Polymeriseringskatal |
|
|
|
|
|
|
|
ysator er |
|
Hafnium |
Bearbet- |
Frankrike (49 %) |
Frankrike (84 %) |
0 %5 |
0 % |
Superlegeringar |
|
|
ning |
USA (44 %) |
USA (5 %) |
|
|
Kontrollstavar i |
|
|
|
Ryssland (3 % |
Storbritannien |
|
|
kärnkraftverk |
|
|
|
|
(4 %) |
|
|
Eldfast keramik |
|
Indium |
Bearbet- |
Kina (48 %) |
Frankrike (28 %) |
0 % |
0 % |
Platta bildskärmar |
|
|
ning |
Sydkorea (21 %) |
Belgien (23 %) |
|
|
Fotovoltaiska celler |
|
|
|
Japan (8 %) |
Storbritannien |
|
|
och fotonik |
|
|
|
|
(12 %) |
|
|
Lödningar |
|
|
|
|
Tyskland (10 %) |
|
|
|
|
|
|
|
Italien (5 % |
|
|
|
|
Litium |
Bearbet- |
Chile (44 %) |
Chile (78 %) |
100 % |
0 % |
Batterier |
|
|
ning |
Kina (39 %) |
USA (8 %) |
|
|
Glas och keramik |
|
|
|
Argentina (13 %) |
Ryssland (4 %) |
|
|
Stål- och |
|
|
|
|
|
|
|
aluminiummetallurgi |
|
Mag- |
Bearbet- |
Kina (89 %) |
Kina (93 %) |
100 % |
13 % |
Lättlegeringar för |
|
nesium |
ning |
USA (4 %) |
|
|
|
bilindustri, elek- |
tronik, förpackningar eller byggnationer
Avsulfateringsämne vid ståltillverkning
5EU är nettoexportör av hafnium och indium.
SOU 2020:71 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Bilaga 3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Råvaror |
Fas |
|
Största globala |
|
Huvudländer för |
Import- |
EoL- |
Valda användnings- |
|
|
|
producenterna |
|
anskaffning1 till EU |
beroende2 |
RIR3 |
områden |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Naturlig |
Utvinning |
|
Kina (69 %) |
|
Kina (47 %) |
98 % |
3 % |
Batterier |
|
|
grafit |
|
|
Indien (12 %) |
|
Brasilien (12 %) |
|
|
Eldfasta ämnen för |
|
|
|
|
|
Brasilien (8 %) |
|
Norge (8 %) |
|
|
ståltillverkning |
|
|
|
|
|
|
|
Rumänien (2 %) |
|
|
|
|
|
Natur- |
Utvinning |
|
Thailand (33 %) |
|
Indonesien (31 %) |
100 % |
1 % |
Däck |
gummi |
|
|
Indonesien |
|
Thailand (18 %) |
|
|
Gummikomponenter |
|
|
(24 %) |
|
Malaysia (16 %) |
|
|
till maskiner och |
|
|
|
Vietnam (7 %) |
|
|
|
|
hushållsartiklar |
Niob |
Bearbet- |
|
Brasilien (92 %) |
|
Brasilien (85 %) |
100 % |
0 % |
Höghållfast stål och |
|
|
|
ning |
|
Kanada (8 %) |
|
Kanada (13 %) |
|
|
superlegeringar för |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
transport och infra- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
struktur |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Högtekniska till- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
lämpningar (kon- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
densatorer, super- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ledande magneter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
osv.) |
|
|
Fosforit |
Utvinning |
|
Kina (48 %) |
|
Marocko (24 %) |
84 % |
17% |
Mineralgödsel |
|
|
|
Marocko (11 %) |
|
Ryssland (20 %) |
|
|
Fosforföreningar |
|
|
|
USA (10 %) |
|
Finland (16 %) |
|
|
|
|
|
Fosfor |
Bearbet- |
|
Kina (74 %) |
|
Kina (74 %) |
100 % |
0 % |
Kemiska |
|
|
|
ning |
|
Kazakstan (9 %) |
|
Kazakstan (9 %) |
|
|
tillämpningar |
|
|
|
|
|
Vietnam (9 %) |
|
Vietnam (9 %) |
|
|
Försvarstillämp- |
|
|
|
|
|
|
|
|
ningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Skan- |
Bearbet- |
|
Kina (66 %) |
|
UK (98 %) |
100 % |
0 % |
Fastoxidbränsleceller |
dium |
ning |
|
Ryssland (26 %) |
|
Ryssland (1 %) |
|
|
Lättlegeringar |
|
|
|
Ukraina (7 %) |
|
|
|
|
|
|
|
Kisel- |
Bearbet- |
|
Kina (66 %) |
|
Norge (30 %) |
63 % |
0 % |
Halvledare |
|
|
metall |
ning |
|
USA (8 %) |
|
Frankrike (20 %) |
|
|
Solceller |
|
|
|
|
|
Norge (6 %) |
|
Kina (11 %) |
|
|
Elektroniska |
|
|
|
|
|
Frankrike (4 %) |
|
Tyskland (6 %) |
|
|
komponenter |
|
|
|
|
|
|
|
Spanien (6 % |
|
|
Silikoner |
|
|
Stron- |
Utvinning |
|
Spanien (31 %) |
|
Spanien (100 %) |
0 % |
0 % |
Keramiska magneter |
tium |
|
|
Iran (30 %) |
|
|
|
|
Aluminiumlegeringar |
|
|
|
Kina (19 %) |
|
|
|
|
Medicinska |
|
|
|
|
|
|
|
|
tillämpningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
Pyrotekniska |
|
|
|
|
|
|
|
|
produkter |
Tantal |
Utvinning |
|
Demokratiska |
|
Demokratiska |
99 % |
0 % |
Kondensatorer för |
|
|
|
|
|
republiken Kongo |
|
republiken Kongo |
|
|
elektroniska enheter |
|
|
|
|
|
(33 %) |
|
(36 %) |
|
|
Superlegeringar |
|
|
|
|
|
Rwanda (28 %) |
|
Rwanda (30 %) |
|
|
|
|
|
|
|
|
Brasilien (9 %) |
|
Brasilien (13 %) |
|
|
|
|
|
Titan6 |
Bearbet- |
|
Kina (45 %) |
|
ej tillämpligt |
100 % |
19% |
Lätt legeringar med |
|
ning |
|
Ryssland (22 %) |
|
|
|
|
hög hållfasthet för |
|
|
|
Japan (22 %) |
|
|
|
|
t.ex. flygteknik, |
|
|
|
|
|
|
|
|
rymdfart och försvar |
Medicinska tillämpningar
6För titanmetallsvamp finns det inga handelskoder tillgängliga för EU.
Bilaga 3 |
|
|
|
|
|
SOU 2020:71 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Råvaror |
Fas |
Största globala |
Huvudländer för |
Import- |
EoL- |
Valda användnings- |
|
|
|
producenterna |
anskaffning1 till EU |
beroende2 |
RIR3 |
områden |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Volfram7 |
Bearbet- |
Kina (69 %) |
ej tillämpligt |
ej till- |
42 % |
Legeringar t.ex. för |
|
|
|
ning |
Vietnam (7 %) |
|
lämpligt |
|
flygteknik, rymdfart, |
|
|
|
|
USA (6 %) |
|
|
|
försvar, elektricitets- |
|
|
|
|
Österrike (1 %) |
|
|
|
teknik – fräs-, skär- |
|
|
|
|
|
|
|
och brytningsverktyg |
|
|
|
|
Tyskland (1 %) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Vanadin8 |
Bearbet- |
Kina (55 %) |
ej tillämpligt |
ej till- |
2 % |
Låglegeringar med |
|
|
ning |
Sydafrika (22 %) |
|
lämpligt |
|
hög hållfasthet för |
|
|
|
Ryssland (19 %) |
|
|
|
t.ex. flygteknik, |
|
|
|
|
|
|
|
rymdfart och |
|
|
|
|
|
|
|
kärnreaktorer |
|
|
|
|
|
|
|
Kemiska |
|
|
|
|
|
|
|
katalysatorer |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Platinam |
Bearbet- |
Sydafrika (84 %) |
ej tillämpligt |
100 % |
21 % |
Kemiska |
|
|
etaller9 |
ning |
– iridium, |
|
|
|
katalysatorer och |
|
|
|
|
platina, rodium, |
|
|
|
katalysatorer i |
|
|
|
|
rutenium |
|
|
|
bilindustrin |
|
|
|
|
Ryssland (40 %) |
|
|
|
Bränsleceller |
|
|
|
|
– palladium |
|
|
|
Elektroniska |
|
|
|
|
|
|
|
|
tillämpningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tunga |
Bearbet- |
Kina (86 %) |
sällsynta |
ning |
Australien (6 %) |
jordarts |
|
USA (2 %) |
metaller10 |
|
|
Kina (98 %) |
100 % |
8 % Permanenta |
Övriga länder |
|
magneter för |
utanför EU (1 %) |
|
elmotorer och |
Storbritannien |
|
elgeneratorer |
(1 %) |
|
Belysningsfosfor |
Katalysatorer
Batterier
Glas och keramik
Lätta |
Bearbet- |
Kina (86 %) |
Kina (99 %) |
100 % |
3 % |
sällsynta |
ning |
Australien (6 %) |
UK (1 %) |
|
|
jordarts |
|
USA (2 %) |
|
|
|
metaller |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7Distributionen av smältverk och raffinaderier för volfram har använts för att återge produk- tionskoncentrationen. Fullständiga handelsdata är inte tillgängliga p.g.a. kommersiell sekretess.
8EU:s importberoende kan inte beräknas för vanadin, eftersom det inte finns någon produk- tion av och handel med vanadinmalm och vanadinkoncentrat i EU.
9Handelsuppgifterna innefattar metall från alla källor, både primära och sekundära. Det var inte möjligt att identifiera de primära och sekundära råvarornas källor och relativa bidrag.
10Global produktion syftar på koncentrat av sällsynta jordartsoxider för både lätta och tunga sällsynta jordartsmetaller.
Bilaga 4
Relevans för de industriella ekosystemen hos råvaror av avgörande betydelse
Följande tabell är publicerad i EU kommissionens rapport Resiliens för råvaror av avgörande betydelse: Att staka ut vägen mot ökad trygg- het och hållbarhet, Bryssel den 3.9.2020 COM (2020) 474 final.
Tabell 1 |
Relevans för de industriella ekosystemen hos råvaror av avgörande betydelse |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Luft- och |
|
Textil |
|
Elektronik |
|
Mobilitet/ |
|
Energi- |
|
Förnybar |
Jordbruk/ |
|
Hälsa |
Digitala |
Bygg och |
Detalj- |
|
Närhet/ Turism |
|
Kreativ/ |
|
|
rymdfart/ |
|
|
|
|
|
|
bilindustri |
|
intensiva |
|
energi |
livsmedel |
|
|
|
|
anläggning |
handel |
|
social |
|
kulturell |
|
|
försvar |
|
|
|
|
|
|
|
|
industrier |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ekonom |
|
bransch |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Antimon |
|
✓ |
|
✓ |
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
Baryt |
|
|
|
|
|
|
|
|
✓ |
|
✓ |
|
|
|
|
|
✓ |
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Bauxit |
|
✓ |
|
✓ |
|
✓ |
|
|
✓ |
|
✓ |
|
✓ |
|
✓ |
|
|
✓ |
✓ |
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Beryllium |
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Vismut |
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
✓ |
✓ |
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Borat |
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
✓ |
|
✓ |
|
✓ |
|
✓ |
|
|
|
✓ |
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kobolt |
|
✓ |
|
✓ |
|
✓ |
|
|
✓ |
|
✓ |
|
✓ |
|
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kokskol |
|
|
|
|
|
|
|
|
✓ |
|
✓ |
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Flusspat |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
Gallium |
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
✓ |
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Germanium |
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Hafnium |
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
✓ |
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Indium |
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Litium |
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
✓ |
|
✓ |
|
✓ |
|
|
✓ |
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Magnesium |
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
✓ |
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
✓ |
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Naturlig grafit |
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
✓ |
|
✓ |
|
✓ |
|
|
|
|
|
✓ |
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Naturgummi |
|
✓ |
|
✓ |
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Niob |
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
✓ |
|
✓ |
|
|
|
|
|
✓ |
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Fosforit |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Fosfor |
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Skandium |
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
✓ |
|
|
|
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2020:71 SOU
|
Luft- och |
Textil |
Elektronik |
Mobilitet/ |
Energi- |
Förnybar |
Jordbruk/ |
Hälsa Digitala |
Bygg och |
Detalj- |
Närhet/ Turism |
Kreativ/ |
|
rymdfart/ |
|
|
bilindustri |
intensiva |
energi |
livsmedel |
|
anläggning |
handel |
social |
kulturell |
|
försvar |
|
|
|
industrier |
|
|
|
|
|
ekonom |
bransch |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kiselmetall |
✓ |
✓ |
✓ |
✓ |
✓ |
✓ |
|
✓ |
✓ |
|
|
|
Strontium |
✓ |
|
✓ |
|
✓ |
|
|
✓ |
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tantal |
✓ |
|
✓ |
|
✓ |
✓ |
|
✓ |
|
|
|
|
Titan |
✓ |
|
✓ |
✓ |
✓ |
|
|
✓ |
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Volfram |
✓ |
|
✓ |
✓ |
✓ |
|
|
✓ |
|
|
|
|
Vanadin |
✓ |
|
|
✓ |
✓ |
✓ |
|
✓ |
✓ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Platinametaller |
✓ |
|
✓ |
✓ |
✓ |
✓ |
|
✓ |
|
|
|
|
Tunga sällsynta |
✓ |
|
✓ |
✓ |
✓ |
✓ |
|
✓ |
✓ |
|
|
|
jordartsmetaller |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Lätta sällsynta |
✓ |
|
✓ |
✓ |
✓ |
✓ |
|
✓ |
✓ |
|
|
|
jordartsmetaller |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
239
Bilaga 5
Uran i gruvavfall
Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) ha ombetts av Alunskifferutred- ningen (N 2020:02) att redogöra för dels kopplingen mellan 9 kap. 6 § i miljöbalken och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen), dels strålsäkerhetslagstiftningen i övrigt samt att göra en bedömning av lagstiftningens ändamålsenlighet vad gäller för- budet mot utvinning av uran.
Bakgrund
I augusti 2018 infördes en ny bestämmelse i 9 kap. 6 i § miljöbalken som innebär att det inte längre är möjligt att ge tillstånd till gruvdrift för att utvinna uran, dvs. en urangruva. Det är inte heller möjligt att ge tillstånd till brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uran för att använda uranets fissila egen- skaper. Förbudet gäller både för gruvverksamhet med utvinning av uran som biprodukt och för återvinning från utvinningsavfall. Uran togs samtidigt bort som koncessionsmineral i minerallagen, vilket inne- bär att det inte längre är möjligt att bevilja vare sig undersökningstill- stånd eller bearbetningskoncession för uran.1
Strålsäkerhetslagstiftningen
En grundförutsättning för att förbudet i miljöbalken att utvinna uran (primärt eller sekundärt) ska gälla, är att gruvanläggningen utgör en tillståndspliktig kärnteknisk anläggning enligt kärntekniklagen. I lagen definieras vad som är kärntekniska anläggningar, bl.a. anläggning för utvinning, framställning, hantering, bearbetning, förvaring som av-
1Prop. 2017/18:212 Förbud mot utvinning av uran.
ses bli bestående (slutförvaring) eller annan förvaring (lagring) av kär- nämne (2 § 1 c). Det står således helt klart att ingen typ av uranut- vinning får ske om gruvdriften eller gruvanläggningen utgör en sådan kärnteknisk anläggning där tillstånd krävs enligt kärntekniklagen.
Enligt Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2018:4) om naturligt förekommande radioaktivt material och byggnads- material2 gäller vissa undantag från kärntekniklagen och strålskydds- lagen (2018:396) som kan vara tillämpliga vid brytning av metaller och mineral i alunskiffer som inte syftar till att utvinna uran eller andra naturligt förekommande radioaktiva ämnen. Verksamheter som om- fattas av dessa undantag utgör således inte någon kärnteknisk an- läggning.
Naturligt förekommande material definieras i 2 § SSMFS 2018:4 som material som innehåller naturligt förekommande radioaktiva ämnen och som är i sitt naturliga tillstånd eller enbart har bearbetats eller anrikats för andra ändamål än för utvinning av dessa ämnen och som inte heller är avsett att bearbetas för användning av materialets radioaktiva, fissila eller fertila egenskaper.
Av 3–4, 7 och 11 §§ samma föreskrifter framgår de gränsvärden och förutsättningar i övrigt som gäller för när undantag kan göras från strålskyddslagen respektive kärntekniklagen. Hantering av gruv- material som har en aktivitetskoncentration på högst 1 kilobecquerel per kilogram torrsubstans per radionuklid i uranserien (vilket mot- svarar 80 ppm uran) kräver varken tillstånd enligt kärntekniklagen eller strålskyddslagen (4 §). Hantering av material som har en akti- vitetskoncentration överstigande 1 kilobecquerel per kilogram torr- substans per radionuklid i uranserien ska anmälas till SSM (7 §) men omfattas i övrigt inte av några materiella krav. Material som har en aktivitetskoncentration på högst 10 kilobecquerel per kilogram torr- substans per radionuklid i uranserien (vilket motsvarar 800 ppm uran) får efter friklassning deponeras utan tillstånd enligt strålskyddslagen och kärntekniklagen och utan att hänsyn behöver tas till materialets radioaktiva egenskaper (11 §). Naturligt förekommande uran som inte överstiger 1 000 ppm undantas från kärntekniklagen i sin helhet (3 §). Naturligt förekommande uran som överstiger 1 000 ppm om-
2www.stralsakerhetsmyndigheten.se/contentassets/21d0d48c405a434eb027b8f42734ced7/ss mfs-20184-stralsakerhetsmyndighetens-foreskrifter-om-naturligt-forekommande- radioaktivt-material-och-byggnadsmaterial.pdf.
fattas av internationell kontroll enligt kommissionens förordning (Euratom) nr 302/2005 av den 8 februari 2005 om genomförandet av Euratoms kärnämneskontroll.3 4 Detta material utgör kärnämne och kräver också tillstånd enligt kärntekniklagen.
SSM kan i enskilda fall meddela ytterligare dispens från tillämp- ningen av kärntekniklagen enligt förordningen (1984:14) om kärn- teknisk verksamhet om det finns särskilda skäl och om det kan göras utan att syftet med lagen åsidosätts. Då gäller i stället tillståndsplikt enligt strålskyddslagen. Även enligt den lagen kan dispens meddelas från tillståndsplikt i enskilda fall om detta inte kan antas medföra en oacceptabel risk för att människor eller miljön utsätts för skadlig verkan av strålning.
Det är således först om en gruvanläggning omfattar en uranhalt som överstiger 1 000 ppm som frågan om kopplingen mellan 9 kap. 6 i § miljöbalken om förbud mot uranbrytning och kärntekniklagen (om det är fråga om en kärnteknisk anläggning) kan aktualiseras.
När det gäller att avgöra om en gruvverksamhet utgör en kärn- teknisk anläggning är två situationer tänkbara.
I den första situationen överstiger uranhalten i det material som bryts vid driften av en gruva 1 000 ppm. Verksamheten utgör därmed en kärnteknisk anläggning oavsett syftet med brytningen eftersom den alltid får bedömas utgöra åtminstone hantering av kärnämne vilket konstituerar en kärnteknisk anläggning enligt 2 § 1 c kärntek- niklagen. En alunskiffergruva där halten av obearbetat naturligt uran är över 1 000 ppm är därmed förbjuden enligt 9 kap. 6 § i miljöbalken. (I detta sammanhang bör dock påpekas att med nuvarande kunskap finns det inget som tyder på uranfyndigheter i landet, annat än i små fraktioner, som kan komma att överstiga 1 000 ppm uranhalt.) Under- stiger uranhalten 1 000 ppm är inte själva brytningsverksamheten en kärnteknisk anläggning och därmed tillåten.
I den andra situationen är det endast i utvinningsavfallet som uran- halten överstiger 1 000 ppm. Hanteringen, lagringen och slutförvar- ingen av detta material utgör en kärnteknisk anläggning enligt defini- tionen i 2 § 1 c kärntekniklagen.
Enligt ordalydelsen i 9 kap. 6 i § miljöbalken avser emellertid för- budet brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk
3https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:48e4f5fc-d06b-4069-ab40- 8c47a3e6a1bb.0019.02/DOC_1&format=PDF.
4https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX: 31960R0009(01)&from=ET.
anrikning av uranhaltigt material. Hantering, lagring och slutförvaring av utvinningsavfall nämns inte i bestämmelsen. Tolkningsvis innebär detta att en alunskiffergruva där halten av uran i utvinningsavfallet överstiger 1 000 ppm inte är förbjuden enligt 9 kap. 6 § i miljöbalken, trots att hanteringen, lagringen och slutförvaringen av detta material utgör en kärnteknisk anläggning enligt kärntekniklagen.
Slutsats
Enligt SSM:s uppfattning visar ovanstående redovisning att rätts- läget när det gäller alunskiffergruvor där uranhaltigt material kan före- komma är komplicerat och i vissa fall vilar på tolkningar. Detta inne- bär att lagstiftningen saknar önskvärd tydlighet och förutsebarhet för mineralutvinning.
SSM kan också konstatera att brytvärda tillgångar av järn och andra basmetaller och sällsynta jordartsmetaller inte går att utnyttja om uran- halten i gruvan överstiger 1 000 ppm, eftersom den verksamheten är förbjuden enligt nuvarande utformning av lagstiftningen. Det är för SSM oklart om detta är lagstiftarens avsikt. Det kan också finnas skäl att överväga om det är rimligt att en verksamhetsutövare inom gruv- näringen måste ansöka om tillstånd till en kärnteknisk verksamhet för att hantera, lagra och slutförvara uranhaltigt utvinningsavfall. Även om SSM har möjlighet att i enskilda fall medge dispens från delar av eller hela kärntekniklagen och strålskyddslagen bygger detta på be- dömningar i varje enskilt fall och skulle därmed kunna leda till olika resultat.
Sammanfattningsvis anser SSM att det bör övervägas om man genom andra lagtekniska lösningar, än de som nu gäller, kan uppnå en effek- tiv och från miljö- och hälsoskyddssynpunkt god och ändamålsenligt reglering av mineralutvinning där uranhaltigt material kan förekomma.
I detta ärende har chefsjuristen Ulf Yngvesson beslutat. Miljörätts- experten Tomas Löfgren har varit föredragande.
Strålsäkerhetsmyndigheten
Ulf Yngvesson
Tomas Löfgren
Bilaga 6
Gällande och förfallna undersökningstillstånd
Tabell 1 Gällande och förfallna undersökningstillstånd sedan början av 2000-talet som rör undersökningar av koncessionsmineral i områden med alunskiffer
Ägare |
Namn |
Område |
Giltigt från |
Giltigt till |
Mineral |
|
|
|
|
|
|
EU Energy Corp. |
Rise |
Jämtlands län |
2005-09-12 |
2020-09-12 |
molybden |
EU Energy Corp. |
Bölåsen |
Jämtlands län |
2005-08-01 |
2020-08-01 |
molybden |
|
|
|
|
|
|
EU Energy Corp. |
Åbbåsen |
Jämtlands län |
2005-06-14 |
2020-06-14 |
molybden |
EU Energy Corp. |
Kämpdalen |
Jämtlands län |
2005-08-10 |
2020-08-10 |
molybden |
EU Energy Corp. |
Viken |
Jämtlands län |
2005-07-22 |
2020-07-22 |
molybden |
EU Energy Corp. |
Hackåsen |
Jämtlands län |
2005-08-10 |
2020-08-10 |
molybden |
Eurobattery |
Rönnberget nr 1 |
Västerbottens |
2015-09-23 |
2021-09-23 |
vanadin, |
Minerals AB |
|
län |
|
|
molybden, |
|
|
|
|
|
skandium, |
|
|
|
|
|
yttrium, lantan |
Eurobattery |
Fetsjön nr 1 |
Västerbottens |
2015-10-28 |
2021-10-28 |
vanadin, |
Minerals AB |
|
län |
|
|
molybden, |
|
|
|
|
|
skandium, |
|
|
|
|
|
yttrium, lantan |
Scandivanadium |
Hammenhög |
Skåne län |
2018-10-18 |
2021-10-18 |
vanadin, bly, |
Ltd |
nr 1 |
|
|
|
zink, koppar, |
|
|
|
|
|
guld, silver |
Scandivanadium |
Virrestad nr 1 |
Skåne län |
2018-07-23 |
2021-07-23 |
vanadin, järn, |
Ltd |
|
|
|
|
bly, zink, |
|
|
|
|
|
koppar, guld, |
|
|
|
|
|
silver |
Scandivanadium |
Järrestad nr 1 |
Skåne län |
2018-10-18 |
2021-10-18 |
vanadin, bly, |
Ltd |
|
|
|
|
zink, koppar, |
|
|
|
|
|
guld, silver |
Scandivanadium |
Gislövshammar |
Skåne län |
2018-10-18 |
2021-10-18 |
vanadin, bly, |
Ltd |
nr 1 |
|
|
|
zink, koppar, |
|
|
|
|
|
guld, silver |
Scandivanadium |
Fågeltofta nr 1 |
Skåne län |
2018-10-08 |
2021-10-08 |
vanadin, järn, |
Ltd |
|
|
|
|
bly, zink, |
|
|
|
|
|
koppar, guld, |
|
|
|
|
|
silver |
Scandivanadium |
Fågeltofta nr 2 |
Skåne län |
2018-10-16 |
2021-10-16 |
vanadin, bly, |
Ltd |
|
|
|
|
zink, koppar, |
|
|
|
|
|
guld, silver |
Bilaga 6 |
|
|
|
|
SOU 2020:71 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Ägare |
Namn |
Område |
Giltigt från |
Giltigt till |
Mineral |
|
|
|
|
|
|
|
|
Scandivanadium |
Andrarum nr 1 |
Skåne län |
2018-10-16 |
2021-10-16 |
vanadin, bly, |
|
Ltd |
|
|
|
|
zink, koppar, |
|
|
|
|
|
|
guld, silver |
|
Scandivanadium |
Killeröd nr 1 |
Skåne län |
2018-07-23 |
2021-07-23 |
vanadin, järn, |
|
Ltd |
|
|
|
|
bly, zink, |
|
|
|
|
|
|
koppar, guld, |
|
|
|
|
|
|
silver |
|
Scandivanadium |
Hörby nr 1 |
Skåne län |
2018-10-08 |
2021-10-08 |
vanadin, bly, |
|
Ltd |
|
|
|
|
zink, koppar, |
|
|
|
|
|
|
guld, silver |
|
Scandivanadium |
Flagabro nr 1 |
Skåne län |
2018-10-16 |
2021-10-16 |
vanadin, bly, |
|
Ltd |
|
|
|
|
zink, koppar, |
|
|
|
|
|
|
guld, silver |
|
Scandivanadium |
Tosterup nr 1 |
Skåne län |
2018-10-08 |
2021-10-08 |
vanadin, bly, |
|
Ltd |
|
|
|
|
zink, koppar, |
|
|
|
|
|
|
guld, silver |
|
Vanadis Battery |
Skallböle nr 1 |
Jämtlands län |
2016-01-20 |
2022-01-20 |
molybden |
|
Metals AB |
|
|
|
|
|
|
Vanadis Battery |
Möckelåsen |
Jämtlands län |
2016-01-21 |
2022-01-21 |
molybden |
|
Metals AB |
nr 1 |
|
|
|
|
|
Vanadis Battery |
Häggån nr 1 |
Jämtlands län |
2007-08-28 |
2022-08-28 |
Molybden |
|
Metals AB |
|
|
|
|
|
|
Big Rock |
Falköping nr 1 |
Västergötland |
2014-06-19 |
2020-06-19 |
Olja, gas |
|
Energy AB |
|
|
|
|
|
|
Big Rock |
Stenstorp nr 2 |
Västergötland |
2017-12-13 |
2020-12-13 |
Olja, gas |
|
Energy AB |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
SOU 2020:71Bilaga 6
Tabell 2 |
Avlutande undersökningstillstånd under 2000-talet avseende |
|
koncessionsmineral inom alunskifferområden |
|
|
|
|
|
|
|
|
Ägare |
|
Namn |
Område |
Giltigt från |
Giltigt till |
Mineral |
|
|
|
|
|
|
|
Aura Energy Ltd |
|
Stavlösa nr 1 |
Östergötlands |
2008-09-19 |
2014-09-19 |
alunskiffer |
|
|
|
län |
|
|
|
Aura Energy Ltd |
|
Ullevi nr 1 |
Östergötlands |
2008-09-19 |
2014-09-19 |
alunskiffer |
|
|
|
län |
|
|
|
Aura Energy Ltd |
|
Mässingsberget 2 |
Örebro län |
2007-08-16 |
2009-01-17 |
koppar |
Aura Energy Ltd |
|
Finningen nr 2 |
Jämtlands län |
2008-08-14 |
2011-08-14 |
molybden |
|
|
|
|
|
|
|
Aura Energy Ltd |
|
Grimsån nr 1 |
Jämtlands län |
2007-10-23 |
2010-10-23 |
molybden |
Aura Energy Ltd |
|
Flandern nr 1 |
Jämtlands län |
2008-09-05 |
2011-09-05 |
molybden |
Aura Energy Ltd |
|
Hageby nr 2 |
Östergötlands |
2010-01-27 |
2014-01-27 |
alunskiffer |
|
|
|
län |
|
|
|
Aura Energy Ltd |
|
Hageby nr 1 |
Östergötlands |
2008-09-19 |
2014-09-19 |
alunskiffer |
|
|
|
län |
|
|
|
Aura Energy Ltd |
|
Norrsten nr 1 |
Östergötlands |
2010-01-27 |
2014-01-27 |
alunskiffer |
|
|
|
län |
|
|
|
Aura Energy Ltd |
|
Stenby nr 1 |
Östergötlands |
2010-01-27 |
2014-01-27 |
alunskiffer |
|
|
|
län |
|
|
|
Aura Energy Ltd |
|
Samsala nr 2 |
Örebro län |
2007-08-08 |
2010-08-08 |
koppar |
Aura Energy Ltd |
|
Nästansjö nr 1 |
Västerbottens |
2007-08-14 |
2009-01-17 |
bly |
|
|
|
län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Aura Energy Ltd |
|
Djurkalla nr 1 |
Östergötlands |
2010-01-27 |
2014-01-27 |
alunskiffer |
|
|
|
län |
|
|
|
Aura Energy Ltd |
|
Hamborg nr 1 |
Jämtlands län |
2007-11-26 |
2014-11-26 |
molybden |
Aura Energy Ltd |
|
Grässlåtten nr 1 |
Jämtlands län |
2007-11-23 |
2014-02-19 |
molybden |
Aura Energy Ltd |
|
Hamborg nr 2 |
Jämtlands län |
2008-09-04 |
2014-09-04 |
molybden |
|
|
|
|
|
|
|
Aura Energy Ltd |
|
Bjärme nr 1 |
Jämtlands län |
2007-11-15 |
2010-11-15 |
molybden |
Aura Energy Ltd |
|
Olden nr 2 |
Jämtlands län |
2007-08-10 |
2014-08-10 |
bly |
Continental Precious |
Borgunda nr 1 |
Västra |
2011-07-07 |
2014-07-07 |
Alunskiffer |
Min. Inc. |
|
|
Götalands län |
|
|
|
Continental Precious |
Ormsjö nr 1 |
Västerbottens |
2007-04-03 |
2010-04-03 |
Vanadin |
Min. Inc. |
|
|
län |
|
|
|
Continental Precious |
Kåxtorp |
Västra |
2009-04-17 |
2014-04-10 |
vanadin |
Min. Inc. |
|
|
Götalands län |
|
|
|
Continental Precious |
Gåraträsk |
Jämtlands län, |
2005-09-08 |
2011-09-08 |
bly |
Min. Inc. |
|
|
Västerbottens |
|
|
|
|
|
|
län |
|
|
|
Continental Precious |
Risnäset |
Jämtlands län |
2005-10-04 |
2008-10-04 |
bly |
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Dvärstorp nr 1 |
Västra |
2011-07-07 |
2014-07-07 |
alunskiffer |
Min. Inc. |
|
|
Götalands län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Klevåsen nr 1 |
Västra |
2011-07-07 |
2014-07-07 |
alunskiffer |
Min. Inc. |
|
|
Götalands län |
|
|
|
Continental Precious |
Sandnäset nr 1 |
Jämtlands län |
2007-04-03 |
2010-04-03 |
vanadin |
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Västanbäcken |
Västerbottens |
2007-03-30 |
2010-03-30 |
vanadin |
Min. Inc. |
|
nr 1 |
län |
|
|
|
Continental Precious |
Granberget nr 1 |
Västerbottens |
2007-03-29 |
2010-03-29 |
vanadin |
Min. Inc. |
|
|
län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Marby-Svedje |
Jämtlands län |
2005-09-12 |
2015-09-12 |
molybden |
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Bilaga 6 |
|
|
|
|
SOU 2020:71 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Ägare |
Namn |
Område |
Giltigt från |
Giltigt till |
Mineral |
|
|
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Svensåsen |
Jämtlands län |
2005-09-05 |
2015-09-05 |
Molybden |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Stensgården |
Västra |
2009-04-29 |
2014-04-10 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Lövkullen nr 1 |
Västerbottens |
2007-03-30 |
2010-03-30 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Hara |
Jämtlands län |
2005-09-12 |
2014-09-12 |
molybden |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Önsta |
Jämtlands län |
2005-09-15 |
2015-09-15 |
molybden |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Djupdal nr 2 |
Västerbottens |
2007-03-28 |
2010-03-28 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Gunniltorp nr 1 |
Västra |
2011-07-07 |
2014-07-07 |
alunskiffer |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Kyrk-Tåsjö |
Jämtlands län |
2005-09-08 |
2014-09-08 |
bly |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Gåxåsen |
Jämtlands län |
2005-09-13 |
2015-09-13 |
molybden |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Västanbäcken |
Västerbottens |
2007-03-30 |
2010-03-30 |
Vanadin |
|
Min. Inc. |
nr 2 |
län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Matnäset |
Jämtlands län |
2007-10-24 |
2013-10-24 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Skarvnäset |
Jämtlands län |
2005-10-04 |
2008-10-04 |
bly |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Månsåsen |
Jämtlands län |
2005-05-09 |
2015-05-09 |
molybden |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Gisseberget nr 1 |
Västra |
2011-07-07 |
2014-07-07 |
alunskiffer |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Varv nr 1 |
Västra |
2011-07-07 |
2014-07-07 |
alunskiffer |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Norrgården |
Jämtlands län |
2005-09-22 |
2015-09-22 |
molybden |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Stentorp |
Västra |
2009-04-29 |
2014-04-10 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Mo |
Jämtlands län |
2008-09-03 |
2014-09-03 |
alunskiffer |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Nordberget |
Västra |
2009-04-27 |
2014-04-10 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Bossgården |
Västra |
2009-04-15 |
2014-04-10 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Rearstorp nr 1 |
Västra |
2011-07-07 |
2014-07-07 |
alunskiffer |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Sanne |
Jämtlands län |
2005-09-05 |
2014-09-05 |
molybden |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Backa |
Västra |
2009-04-15 |
2014-04-10 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Löten |
Västra |
2009-04-22 |
2014-04-10 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Möckelåsen |
Jämtlands län |
2009-09-23 |
2015-09-23 |
alunskiffer |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Fjäramossen |
Västra |
2009-04-15 |
2014-04-10 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
SOU 2020:71 |
|
|
|
|
|
Bilaga 6 |
|
|
|
|
|
|
|
Ägare |
Namn |
Område |
Giltigt från |
Giltigt till |
Mineral |
|
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Höberg nr 1 |
Västra |
2011-07-07 |
2014-07-07 |
alunskiffer |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Luttorp nr 1 |
Västra |
2011-07-07 |
2014-07-07 |
alunskiffer |
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Kyrk-Tåsjö nr 3 |
Jämtlands län |
2007-04-12 |
2013-04-12 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Kyrk-Tåsjö nr 2 |
Jämtlands län |
2007-04-03 |
2013-04-03 |
vanadin |
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Blackorna nr 1 |
Västra |
2011-07-07 |
2014-07-07 |
alunskiffer |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Jonstorp |
Västra |
2009-04-17 |
2014-04-10 |
vanadin |
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Mellanberget nr 1 |
Västerbottens |
2007-03-30 |
2010-03-30 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Nyhamnsberget |
Jämtlands län |
2006-02-21 |
2012-02-21 |
nickel |
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Torpen |
Jämtlands län |
2005-09-08 |
2014-09-08 |
bly |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Österåsen |
Jämtlands län |
2008-12-17 |
2015-07-10 |
alunskiffer |
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Piprörm |
Jämtlands län |
2005-09-08 |
2011-09-08 |
bly |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Bellvik |
Jämtlands län, |
2005-09-13 |
2014-09-13 |
bly |
Min. Inc. |
|
Västerbottens |
|
|
|
|
|
|
län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Bergbäcken nr 1 |
Västerbottens |
2007-03-27 |
2010-03-27 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Västanede |
Jämtlands län |
2005-09-12 |
2015-09-12 |
Molybden |
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Gisselåsen |
Jämtlands län |
2005-09-05 |
2011-09-05 |
molybden |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Djupdal nr 1 |
Västerbottens |
2007-03-28 |
2010-03-28 |
vanadin |
Min. Inc. |
|
län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Häggån |
Jämtlands län |
2005-09-05 |
2015-09-05 |
molybden |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Götaregården |
Västra |
2011-07-07 |
2014-07-07 |
alunskiffer |
Min. Inc. |
nr 1 |
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Gåsloken |
Jämtlands län |
2012-08-03 |
2015-08-03 |
alunskiffer |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Dimbo nr 1 |
Västra |
2011-07-07 |
2014-07-07 |
alunskiffer |
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Solberga |
Västra |
2009-04-28 |
2014-04-10 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Bertilsbodarna |
Jämtlands län |
2009-09-23 |
2015-09-23 |
alunskiffer |
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Nöjdfjället |
Jämtlands län |
2005-03-03 |
2014-03-03 |
flusspat |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Åsen |
Västra |
2009-04-29 |
2014-04-10 |
vanadin |
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Vällviken |
Jämtlands län |
2005-07-22 |
2015-07-22 |
molybden |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Bilaga 6 |
|
|
|
|
SOU 2020:71 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Ägare |
Namn |
Område |
Giltigt från |
Giltigt till |
Mineral |
|
|
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Klövsjö Norr |
Jämtlands län |
2006-02-22 |
2009-02-22 |
nickel |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Mellangården |
Västra |
2009-04-22 |
2014-04-10 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Brattholmen |
Jämtlands län |
2012-07-24 |
2015-07-24 |
alunskiffer |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Långesäter |
Västra |
2009-04-17 |
2014-04-10 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Kyrk-Tåsjö nr 4 |
Jämtlands län |
2007-04-12 |
2013-04-12 |
vanadin |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Klövsjö Syd |
Jämtlands län |
2006-02-22 |
2009-02-22 |
nickel |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Koborgen |
Jämtlands län |
2009-06-05 |
2015-06-05 |
alunskiffer |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Hökaberg nr 1 |
Västra |
2011-07-07 |
2014-07-07 |
alunskiffer |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Continental Precious |
Lill-Juthatten |
Jämtlands län |
2005-03-03 |
2014-03-03 |
flusspat |
|
Min. Inc. |
|
|
|
|
|
|
Continental Precious |
Ingridstorp nr 1 |
Västra |
2011-07-07 |
2014-07-07 |
alunskiffer |
|
Min. Inc. |
|
Götalands län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
EU Energy Corp. |
Skottgården |
Jämtlands län |
2011-11-01 |
2017-11-01 |
alunskiffer |
|
EU Energy Corp. |
Rörön |
Jämtlands län |
2008-06-24 |
2018-06-24 |
alunskiffer |
|
EU Energy Corp. |
Bölåsen nr 2 |
Jämtlands län |
2015-05-25 |
2018-05-25 |
uran, nickel, |
|
|
|
|
|
|
koppar, zink |
|
EU Energy Corp. |
Joxåsen |
Jämtlands län |
2008-06-24 |
2018-06-24 |
alunskiffer |
|
|
|
|
|
|
|
|
EU Energy Corp. |
Vattjom |
Jämtlands län |
2019-11-13 |
2020-11-13 |
alunskiffer |
|
EU Energy Corp. |
Hackåsen nr 2 |
Jämtlands län |
2019-11-13 |
2020-11-13 |
alunskiffer |
|
Euro Scandinavian |
Hotagen nr 2 |
Jämtlands län |
2006-09-21 |
2013-08-23 |
uran |
|
Uranium AB |
|
|
|
|
|
|
Euro Scandinavian |
Långvattnet nr 1 |
Jämtlands län |
2006-04-05 |
2013-04-05 |
koppar |
|
Uranium AB |
|
|
|
|
|
|
Euro Scandinavian |
Åviken nr 1 |
Jämtlands län |
2009-08-10 |
2013-08-23 |
uran |
|
Uranium AB |
|
|
|
|
|
|
Euro Scandinavian |
Hotagen nr 6 |
Jämtlands län |
2012-11-07 |
2013-08-23 |
uran |
|
Uranium AB |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Euro Scandinavian |
Sölvbacktjärn |
Jämtlands län |
2009-08-10 |
2013-08-23 |
uran |
|
Uranium AB |
nr 1 |
|
|
|
|
|
Euro Scandinavian |
Hotagen nr 1 |
Jämtlands län |
2006-08-30 |
2012-08-30 |
uran |
|
Uranium AB |
|
|
|
|
|
|
Euro Scandinavian |
Långtjärn nr 1 |
Västerbottens |
2004-04-22 |
2013-08-23 |
guld |
|
Uranium AB |
|
län |
|
|
|
|
Euro Scandinavian |
Tallsjön nr 1 |
Jämtlands län |
2005-04-14 |
2013-08-23 |
koppar |
|
Uranium AB |
|
|
|
|
|
|
Euro Scandinavian |
Tossåssjön nr 1 |
Jämtlands län |
2009-09-09 |
2013-08-23 |
uran |
|
Uranium AB |
|
|
|
|
|
|
Eurobattery |
Surberget nr 1 |
Västerbottens |
2014-12-19 |
2017-12-19 |
vanadin, |
|
Minerals AB |
|
län |
|
|
molybden |
|
|
|
|
|
|
|
|
Kupalo Holdings |
Svarthögen nr 1 |
Jämtlands län |
2008-08-25 |
2011-08-25 |
koppar |
|
Limited |
|
|
|
|
|
|
Mawson AB |
Tåsjö nr 2 |
Jämtlands län |
2005-11-29 |
2008-11-29 |
uran |
|
Mawson AB |
Tåsjö nr 1 |
Jämtlands län |
2005-11-29 |
2010-11-29 |
Uran |
|
|
|
|
|
|
|
SOU 2020:71 |
|
|
|
|
|
Bilaga 6 |
|
|
|
|
|
|
|
Ägare |
Namn |
Område |
Giltigt från |
Giltigt till |
Mineral |
|
|
|
|
|
|
|
Mawson AB |
Hotagen nr 4 |
Jämtlands län |
2008-10-28 |
2009-08-04 |
uran |
|
Mawson AB |
Tåsjö nr 5 |
Jämtlands län, |
2005-11-30 |
2008-11-30 |
uran |
|
|
Västerbottens |
|
|
|
|
|
|
län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mawson AB |
Tåsjö nr 11 |
Jämtlands län |
2006-02-27 |
2009-02-27 |
uran |
|
Mawson AB |
Tåsjö nr 3 |
Jämtlands län, |
2005-11-29 |
2010-11-29 |
uran |
|
|
Västerbottens |
|
|
|
|
|
|
län |
|
|
|
|
Mawson AB |
Tåsjö nr 4 |
Jämtlands län, |
2005-11-30 |
2010-11-30 |
uran |
|
|
|
Västerbottens |
|
|
|
|
|
|
län |
|
|
|
|
Mawson AB |
Tåsjö nr 9 |
Jämtlands län |
2006-01-04 |
2009-01-04 |
uran |
Mawson AB |
Tåsjö nr 12 |
Jämtlands län, |
2006-02-27 |
2009-02-27 |
uran |
|
|
|
Västerbottens |
|
|
|
|
|
|
län |
|
|
|
|
Mawson AB |
Tåsjö nr 6 |
Jämtlands län, |
2006-02-14 |
2010-02-14 |
uran |
|
|
Västerbottens |
|
|
|
|
|
|
län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mawson AB |
Tåsjö nr 15 |
Jämtlands län |
2007-02-09 |
2008-12-24 |
uran |
|
Mawson AB |
Sjaule nr 1 |
Jämtlands län |
2005-11-21 |
2011-11-21 |
uran |
Mawson AB |
Kronotorpet nr 1 |
Västerbottens |
2005-10-24 |
2011-10-24 |
molybden |
|
|
|
län |
|
|
|
|
Mawson AB |
Flistjärn nr 2 |
Jämtlands län |
2006-02-14 |
2009-02-14 |
uran |
|
|
|
|
|
|
Mawson AB |
Tåsjö nr 13 |
Jämtlands län |
2007-01-31 |
2008-12-24 |
uran |
|
Mawson AB |
Tåsjö nr 14 |
Jämtlands län |
2007-01-31 |
2008-12-24 |
uran |
Mawson AB |
Hotagen nr 5 |
Jämtlands län |
2008-10-28 |
2009-08-04 |
uran |
|
Mawson AB |
Flistjärn nr 1 |
Jämtlands län |
2005-10-07 |
2011-10-07 |
silver |
Mawson AB |
Flistjärn nr 3 |
Jämtlands län |
2006-02-14 |
2009-02-14 |
uran |
|
Mawson AB |
Bodkullarna nr 1 |
Jämtlands län |
2005-10-24 |
2011-10-24 |
molybden |
|
|
|
|
|
|
Mawson AB |
Tåsjö nr 7 |
Jämtlands län, |
2006-02-14 |
2010-02-14 |
uran |
|
|
|
Västerbottens |
|
|
|
|
|
|
län |
|
|
|
|
Mawson AB |
Tåsjö nr 8 |
Jämtlands län, |
2006-02-14 |
2009-02-14 |
uran |
|
|
Västerbottens |
|
|
|
|
|
|
län |
|
|
|
|
Mawson AB |
Lill-Stensjön nr 1 |
Jämtlands län |
2014-05-21 |
2016-05-15 |
uran |
|
Mawson AB |
Tåsjö nr 10 |
Jämtlands län |
2006-01-04 |
2009-01-04 |
uran |
Mawson AB |
Hotagen nr 3 |
Jämtlands län |
2006-10-12 |
2009-10-12 |
uran |
|
Mineralbolaget |
Låktavare |
Västerbottens |
2008-10-22 |
2011-10-22 |
uran |
i Stockholm AB |
|
län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mineralbolaget i |
Rabnaträsket |
Västerbottens |
2008-10-22 |
2011-10-22 |
uran |
|
Stockholm AB |
|
län |
|
|
|
|
NOP Nordisk |
Geten 1 |
Jönköpings |
1996-05-20 |
2002-05-20 |
guld |
Prospektering |
|
län |
|
|
|
|
NOP Nordisk |
Rika nr 1 |
Jönköpings |
2000-02-28 |
2006-02-28 |
guld |
|
Prospektering |
|
län |
|
|
|
|
NOP Nordisk |
Hällberget nr 1 |
Jämtlands län |
2007-08-10 |
2010-08-10 |
uran |
Prospektering |
|
|
|
|
|
|
NOP Nordisk |
Råro nr 1 |
Västerbottens |
2007-06-27 |
2010-06-27 |
uran |
|
Prospektering |
|
län |
|
|
|
|
Bilaga 6 |
|
|
|
|
SOU 2020:71 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Ägare |
Namn |
Område |
Giltigt från |
Giltigt till |
Mineral |
|
|
|
|
|
|
|
|
Sagacity Holdings |
Saga nr 2 |
Västra |
2007-06-14 |
2010-06-14 |
vanadin |
|
(NZ) Ltd |
|
Götalands län |
|
|
|
|
Sagacity Holdings |
Saga nr 1 |
Västra |
2007-06-13 |
2010-06-13 |
vanadin |
|
(NZ) Ltd |
|
Götalands län |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Svenska |
Kvarntorp nr 9 |
Örebro län |
2015-11-16 |
2018-11-16 |
nickel |
|
Skifferoljeaktiebolaget |
|
|
|
|
|
|
Svenska |
Kvarntorp nr 8 |
Örebro län |
2015-10-30 |
2018-10-30 |
nickel |
|
Skifferoljeaktiebolaget |
|
|
|
|
|
|
Svenska |
Kvarntorp nr 10 |
Örebro län |
2020-02-03 |
2021-02-03 |
nickel |
|
Skifferoljeaktiebolaget |
|
|
|
|
|
|
Svenska |
Bresätter nr 1 |
Örebro län |
2005-09-14 |
2015-09-14 |
nickel |
|
Skifferoljeaktiebolaget |
|
|
|
|
|
|
Svenska |
Asker nr 1 |
Örebro län |
2005-09-14 |
2015-09-14 |
nickel |
|
Skifferoljeaktiebolaget |
|
|
|
|
|
|
Svenska |
Latorp nr 1 |
Örebro län |
2005-09-14 |
2015-09-14 |
nickel |
|
Skifferoljeaktiebolaget |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Svenska |
Kvarntorp nr 5 |
Örebro län |
2005-09-14 |
2015-10-26 |
nickel |
|
Skifferoljeaktiebolaget |
|
|
|
|
|
|
Svenska |
Kvarntorp nr 6 |
Örebro län |
2005-09-14 |
2015-10-26 |
nickel |
|
Skifferoljeaktiebolaget |
|
|
|
|
|
|
Svenska |
Kvarntorp nr 7 |
Örebro län |
2008-07-01 |
2014-09-25 |
alunskiffer |
|
Skifferoljeaktiebolaget |
|
|
|
|
|
|
Uranium Prospects |
Brännberget nr 1 |
Norrbottens |
2008-04-01 |
2011-04-01 |
uran |
|
PLC |
|
län |
|
|
|
|
Vanadis Battery |
Gurumyren nr 1 |
Jämtlands län |
2007-10-25 |
2015-03-22 |
molybden |
|
Metals AB |
|
|
|
|
|
|
Vanadis Battery |
Häggån nr 3 |
Jämtlands län |
2013-09-25 |
2016-09-25 |
molybden |
|
Metals AB |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Vanadis Battery |
Koborgsmyren |
Jämtlands län |
2009-01-23 |
2019-01-23 |
molybden |
|
Metals AB |
nr 1 |
|
|
|
|
|
Vanadis Battery |
Hackås nr 1 |
Jämtlands län |
2007-09-06 |
2014-01-03 |
molybden |
|
Metals AB |
|
|
|
|
|
|
Vanadis Battery |
Häggån nr 2 |
Jämtlands län |
2008-11-05 |
2014-11-05 |
molybden |
|
Metals AB |
|
|
|
|
|
|
Vanadis Battery |
Näkten nr 1 |
Jämtlands län |
2007-08-10 |
2013-08-10 |
molybden |
|
Metals AB |
|
|
|
|
|
|
Vanadis Battery |
Hara nr 1 |
Jämtlands län |
2007-08-24 |
2013-08-24 |
molybden |
|
Metals AB |
|
|
|
|
|
|
Vanadis Battery |
Marby nr 1 |
Jämtlands län |
2007-08-30 |
2017-08-30 |
molybden |
|
Metals AB |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Vanadis Battery |
KinderÅsen nr 1 |
Jämtlands län |
2020-02-03 |
2021-02-03 |
molybden |
|
Metals AB |
|
|
|
|
|
|
Vanadis Battery |
Bölåsen nr 1 |
Jämtlands län |
2020-02-03 |
2021-02-03 |
molybden |
|
Metals AB |
|
|
|
|
|
Bilaga 7
Beskrivning av en hypotetisk process för metallutvinning ur alunskiffer
Ny teknik för utvinning av metaller och mineraler ur den svenska alunskiffern är under utveckling och det är i dagsläget oklart hur en framtida fullskalig utvinning skulle komma att utformas. En fram- tida teknisk lösning kan avse utvinning i dagbrott eller underjords- brytning. Vidare finns det ett antal hypotetiskt tänkbara metoder för till exempel hantering av utvinningsavfallet.
Utredningens expert Bert Allard har tagit fram följande beskriv- ning av en hypotetisk process för utvinning ur alunskiffer. Beskriv- ningen bygger på antagandet att metallutvinningen baseras på en våtkemisk metallavskiljning genom lakning (hydrometallurgisk pro- cessteknik).
Figur 9 Illustration över en tänkbar processkedja för utvinning av metaller från alunskiffer (Se förklaring i texten som följer)
Källa: Bert Allard.
Steg 1. Brytning
Skifferbrytningen sker i dagbrott med konventionell och beprövad teknik.
Steg 2. Krossning/malning
Krossning och malning görs med beprövad teknik. Krossningsan- läggningen läggs företrädesvis i nära anslutning till dagbrottet med tanke på de stora volymer som ska brytas och processas.
Steg 3. Lakning
Funktionskrav för en hållbar lakprocess är, att frigörelsen av mer- parten av icke-silikatbundna metaller kan uppnås med högt utbyte. Målet ska vara att lakresten (skiffern) inte längre är lakbar till följd av naturliga vittrings- och lakrocesser vid deponering. Olika lak- system kan vara aktuella och tillämpliga:
•Lakning med syra är effektiv för flertalet av de lakbara metal- lerna, men ej selektiv. Sannolikt krävs en flerstegsprocess för maxi- mal lakning. Alternativt kan man använda så kallad potentiosta- tisk lakning och därigenom göra lakningen mer selektiv.
•Lakning med alkaliskt medium kan frigöra vissa metaller med högre utbyte än som erhålles vid syralakning. En flerstegsprocess kan ge högt utbyte.
•Lakning med tillsatser av komplexbildare. Tillsats av en metall- komplexbildare till lakmediet skulle kunna öka utlakningen och möjligen vara selektiv för en enskild metall eller grupp av metal- ler. Processer av denna typ är oprövade i teknisk skala.
•Lakning med kontroll av redoxförhållandena. Metoden har potential att separera ut metaller i en flerstegsprocess. Lakbar- heten hos redoxkänsliga metaller är generellt beroende av redox- tillståndet.
•Lakning vid hög temperatur. Hög temperatur kan öka lakbar- heten för några metaller men inte alla.
•Lakning genom inverkan av mikroorganismer – biolakning. Närvaro av mikroorganismer i laksystemet kan öka lakbarheten hos vissa metaller genom att organismerna producerar komplex- bildare. Biolakning har tillämpats i stor skala, se steg 10 (heap leaching).
•Förbehandling av skiffern – oxidation, bränning m.m. Ett flertal processer kan nyttjas för att förändra mineralssamman- sättningen som kan förbättra lakbarheten för vissa metaller men försämra för andra. Pressure Oxidation och Pressure Hydro- metallurgy är exempel på sådan behandling.
Steg 3.’ Konditionering
En hållbar deponering förutsätter att skifferlakresterna inte är for- tsatt lakbara, dvs. kan läcka metaller till omgivningen. Med kondi- tionering avses här en behandling av skifferlakresterna som leder till en bildning av icke-reaktiv produkt. Det kan innebära att mineral- sammansättningen ändras eller att ämnen tillsätts (till exempel kalk, järn, cement) som leder till en produkt som inte avger lakbara metal- ler till omgivningen. Mindre lakbarhet kan även uppstå genom att den stora majoriteten av de innehållande metallerna redan omhän- dertagits i processen ovan (steg 3)
Steg 4. Metallavskiljning
Beroende på selektiviteten av lakprocessen ger den en lösning (sur eller alkalisk) som bör innehålla sannolikt minst ett 20-tal metaller i varierande halter. Metallerna separeras och avskiljas från laklösningen, inte bara de definierade ”värdemetallerna” utan även övriga metaller och icke-metaller, varav några kan betraktas som avfall. Flera pro- cesser är tänkbara:
•Fällning/medfällning. En ospecifik och icke selektiv process som genererar en ny fast blandfas med metaller.
•Elektrokemisk separation, elektrolys. Teknik som tillämpats för utvinning av några valda metaller, men alla är ej av intresse. Tek- niken är svår att göra generellt selektiv på grund av närliggande joniseringspotentialer för flera ämnen.
•Jonbyte. Effektiv och beprövad teknik för ett fåtal metaller, bland andra uran.
•Adsorption. Selektiva adsorbenter har utvecklats för ett fåtal metal- ler, men ej använts i full teknisk skala.
•Vätske-vätskeextraktion, separation i tvåfas vätskesystem (vatten- fas plus organisk fas med komplexbildare). Sannolikt den mest effektiva tekniken för avskiljning och separation av flertalet av de aktuella metallerna, men förutsätter en flerstegsprocess och an- vändning av kemikalier som kan vara dyra och vådliga. Teknik finns i dag för enskilda metaller.
Steg 4.’ Processvattenrening
Någon form av reningsprocess kan krävas för att avlägsna toxiska och vådliga ämnen och/eller återvinna eventuella fraktioner av värde- metaller från processlösningar vilka inte avlägsnats i steg 4
Steg .5 Metallkoncentrat och 6 Produkt
Metaller som avskiljs och separerats i steg 4 finns i en flytande fas (i vatten eller organiskt lösningsmedel). Processer måste därefter till- lämpas för varje enskild metall för att skapa ett fast metallkoncentrat, steg 5, vilket kan vara till exempel ett metallsalt, som därmed är en produkt (6) som lämnar processkedjan.
Steg 5.’ och 9. Avfallselement
Några element måste i sitt metallkoncentrat klassificeras som ”av- fall” och överföras till fasta resistenta föreningar, steg 5’, vilka också lämnar processkedjan, men definierade som avfall för slutförvaring (9). Exempel på sådana ämnen är arsenik och uran. Hanteringen av det
vatten som lämnar processkedjan måste vara effektiv så metallfri- görelse till biogeosfärsmiljön är låg och acceptabel.
Steg 7. Deponering
Lakresten efter steg 3 deponeras. Hanteringen av de deponerade skif- ferresterna, steg 3’ ska vara effektiv så att fortsatt lakning av den pro- cessade skiffern och metallfrigörelse till biogeosfärsmiljön är låg och acceptabel.
Steg 8. Lösningsutsläpp
Laklösningar från steg 3, samt lösningar från metallseparationen i steg 4 (framför allt vätske-vätske-extraktionssystemen) ska så långt som möjligt återcirkulera, men mycket stora lösningsvolymer kom- mer att hanteras och successivt förbrukas.
Steg 9. Slutförvaring
Metaller och icke-metaller som är toxiska, vådliga, miljöstörande eller definierade som oönskade i samhället, måste avlägsnas från flödena och isoleras eller slutförvaras.
Steg 10. Biolakning
Skiffern läggs på en kontrollerad deponi och genom exponering för luft och vatten startar spontant vittringsprocesser och lakning av vissa metaller till följd av interaktionen med mikroorganismer. Meto- den behöver säkerställa att all laklösning samlas upp och inte riskerar att läcka ut på vägen till steg 4. Processen är tidsödande och icke sällan med lågt utbyte men självgående och kräver som regel inga dyra eller toxiska kemikalier.
Bilaga 8
Sammanställning om miljöpåverkan från tidigare brytning i alunskiffer
Följande sammanställning av miljöpåverkan bygger på länsstyrelser- nas MIFO-inventeringar av förorenade områden och andra källor som anges i fotnot för varje område. Bedömningar av till exempel storlek på föroreningsmängd, är de bedömningar som har gjorts i underlaget, huvudsakligen i MIFO-inventeringarna. Länsstyrelsernas inventeringar görs enligt en viss metodik, MIFO – metodik för inventering av för- orenade områden1. Fas 1 omfattar en orienterande studie och resulte- rar i en riskklassning. Fas 2 omfattar en översiktlig undersökning och en ny riskklassning. I och med riskklassningen görs en översiktlig be- dömning av de risker för människors hälsa och miljön som det för- orenade området kan innebära i dag och i framtiden. Metodiken om- fattar hur bedömningarna görs. Det finns fyra olika riskklasser:
•riskklass 1, mycket stor risk,
•riskklass 2, stor risk,
•riskklass 3, måttlig risk och
•riskklass 4, liten risk.
Underlag för en riskklassning utgörs oftast av arkivmaterial, intervjuer och platsbesök. I många fall har man inte tagit några prov i området. Det är huvudsakligen länsstyrelserna i respektive län som inventerar de förorenade områdena och riskklassar dem. Med hjälp av riskklass- ningen gör länsstyrelserna sedan en prioritering för hur områdena ska hanteras vidare.2
1Metodik för inventering av förorenade områden, Rapport 4918, Naturvårdsverket, 1999.
2www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Fororenade-omraden/Att- inventera-fororenade-omraden.
Andrarum, Alunbruket i Andrarum i Tomelilla, Skåne3
Alunbruket vid Andrarum var i drift mellan 1637 och 1912. Det var det äldsta alunbruket i Skandinavien. Totalt bröts 2 miljoner ton av skiffer.
Vid bruket producerades alun som består av kaliumaluminium- sulfat, men även vitriol (järnsulfat) och rödfärg.
Metod för utvinning
Brytningen av alunskiffern i dagbrott. På området har det funnits schakt som efter det att materialet utbrutits sedan fyllts igen med urlakad skiffer. Enligt uppgift ska ett av dessa schakt varit 60 famnar djupt och 15 famnar brett, det vill säga drygt 100 m djupt och knappt 30 m brett.
Alunskiffern rostades på stora högar, så kallade fyrar. Svart skiffer var- vades med redan bränd och lakad röd skiffer och fick brinna och pyra i 3 månader.
Vid rostningen oxiderades pyriten till svaveldioxid och svaveltrioxid. Tillsammans med vatten bildades svavelsyra, som angrep de kalium- & aluminiumhaltiga mineralen. Den brända skiffern fick svalna i cirka 1 månad innan den lakades med vatten. Vattnet samlades upp i karstäl- len. Träkaren var gjorda av bokplank med botten av stampad blålera. Bränd skiffer urlakades i flera omgångar med vattenlösningen som efter- hand anrikades och blev en alunlösning, även kallad lut.
Laklösningen indunstades genom kokning i stora blypannor. Blypan- norna vilade på gjutjärnsplattor och både bly och järn angreps svårt av lut och värme. Efter 4–6 månader var man tvungen att omstöpa pan- norna. En panna bestod av 2 040 kg bly och 3 060 kg järn och de rymde 8 000 liter alunlut.
Vid indunstningen utkristalliserades bland annat alun. Genom upp- repad omkristallisation kunde en ren produkt framställas. Färdigkokt lut leddes till svavelkaret där det sedimenterade. Slammet (lera och järn- sulfat) formades och torkades till tegel. Ibland var produktionen så stor att slammet avleddes till gropar i marken. Det brända slammet pulve- riserades och siktades och användes som rödfärg. Den resterande delen av den brända och lakade skiffern, den så kallade rödfyren, var svår att bli kvitt. Därför tippades stora mängder i högar och i övergivna schakt inom bruksområdet och dessa högar finns kvar än i dag och reser sig över 10 m över omkringliggande mark.4
3Informationen i redovisningen och är hämtad från Alunskiffer, Statens industriverk, SIND, 1978:2 samt länsstyrelsens orienterande MIFO-inventering av lokalen.
4Från länsstyrelsen material.
Metod för efterbehandling
Inga efterbehandlingsåtgärder är genomförda.
Användningen av marken efter att brytningen avslutats
Området är kraftigt påverkat av bruket och har en orolig topografi med slagghögar och dagbrott. Uppskattningsvis finns 1,5 miljoner m3 för- orenade massor.
Vid det stora brottet finns skärningar med alunskiffer än i dag. Brottet har vatten i sänkorna och är bevuxet med snårig skog och buskar.
Lakad skiffer (rödfyr) finns i stora högar över hela det gamla bruks- området och på andra sidan av Verkeån.
Markanvändningen är skogsmark och betesmark. Slagghögarna är i dag gräsbevuxna och används som betesmark. Alunbruket är också ett välbesökt turistmål. Inom påverkansområdet finns även jordbruks- mark.
Dokumenterad miljöpåverkan
Länsstyrelsens motivering till riskklass 2 i den orienterande MIFO- inventeringen av förorenade områden (fas 1), är att spridningsförut- sättningarna i grundvatten är måttliga medan de är mycket stora till ytvatten.
Känsligheten är måttlig och skyddsvärdet är mycket stort efter- som Verkeån och dess omgivningar utgör Natura 2000-område och naturreservat.
Materialet i slagghögarna innehåller sannolikt olika tungmetaller med mycket stor farlighet. Den totala mängden föroreningar på Alun- bruket är troligen också mycket stor.
Degerhamn, södra Öland, Mörbylånga kommun5
Utvinningen i Degerhamn genomfördes från 1723 till cirka 1930. Alun- tillverkningen flyttades från Degerhamn till Loverslund söder om Kalmar redan 1725 på grund av vedbrist på Öland och återflyttades cirka 1840 till Degerhamn. Från 1870-talet övergick anläggningen allt- mer mot kalk- och cementtillverkning.
Ett annat stort alunbruk i Degerhamn var Ölands alunbruk med privilegier från 1804. Där användes skiffer och stenkol som bränsle. Ölands alunbruk lades ner under 1890-talet och kallas i dag ”Södra bruket”.
Den totala arean för rödfyren vid Degerhamn uppgår till ungefär 700 000 m2. Dess volym uppgår till cirka 2 743 000 m3. Den totala exponerade arean (brytvägg samt brytgolv) för alunskiffern i om- rådet uppgår till cirka 58 600 m2. Total area för all alunskiffer i områ- det är uppskattad till 125 ha.
Metod för utvinning
Brytningen av alunskiffer i dagbrotten skedde för alunframställning. kalkbränning och cementtillverkning.
Metod för efterbehandling
Inga fysiska åtgärder är genomförda. De administrativa åtgärder som har genomförts rör information och bestämmelser i översiktsplan.
Användningen av marken efter att brytningen avslutats
Påverkansområdet består i dag av bebyggelse och tätort.
5Informationen i redovisningen och är hämtad från Alunskiffer, Statens industriverk, SIND, 1978:2, länsstyrelsens MIFO-inventeringar av lokalerna samt Huvudstudien Projekt Degerhamns sammanfattande rapport och rapport från delprojektet Riskvärdering.
Dokumenterad miljöpåverkan
Här följer en sammanfattning av länsstyrelsens motivering till varför myndigheten klassificerar området som riskklass 2 i sin MIFO-in- ventering i en orienterande studie (fas 1).
Under perioder med höga grundvattennivåer har förhöjda halter Cd och Ni kunnat konstateras i slam från samhällets reningsverk. Förekomsten av tungmetallerna antas bero på inläckage av grund- vatten till spillvattennätet. Brytningszonen för ytlig alunskiffer lik- som mängderna deponerade massor av rödfyr är mycket stora och lutningen från dem mot Kalmarsund är kraftig varför spridningsför- utsättningarna i grundvatten är mycket stor.
Länsstyrelsens motivering till riskklass 1 i en MIFO-inventering genom översiktlig undersökning och en ny riskklassning (fas 2).
Föroreningarna förekommer i måttligt höga halter men är ut- spridda över ett stort område, varför föroreningsnivån bedöms vara mycket stor. Även spridningsförutsättningarna bedöms som mycket stora. Arsenik och vanadin bedöms spridas via damning från rödfyren i större grad än via utlakning till grund- och ytvatten
I huvudstudien för projekt Degerhamn anges att de huvudsakliga föroreningselementen i rödfyren arsenik, kadmium, molybden, uran och vanadin föreligger i olika faser i rödfyren och har således olika lakbarhet. Den dominerande risken med rödfyren i området är för- knippad med arsenik och dess cancerogenitet. Intag av jord, och hudkontakt bedöms vara möjliga exponeringsvägar. I delrapporten ”Riskvädering” konstateras att alunskiffern i sig vittrar och frigör metaller som mobiliseras och sprids, men att inga direkta human- toxikologiska risker bedöms bortsett från radonproblematiken som bedöms vara naturlig. Sammantaget bedöms dock rödfyren utgöra en risk i dag och i framtiden som motsvarar MIFO-riskklass 1. Vitt- ringen i rödfyren medför att föroreningar föreligger i olika faser med olika tillgänglighet. Riskerna med den vittrande rödfyren är:
•att ämnen övergår från vissa faser till andra som kan vara mer in- stabila och även medföra större risker,
•utläckage till Kalmarsund som dock bedöms spädas ut kraftigt,
•halthöjning i närområdet med risk för ekotoxikologiska effekter,
•humantoxikologiska risker med direktexponering av rödfyr, det vill säga intag av jord och hudkontakt, i det längre tidsperspektivet men som inte utgör någon akuttoxisk risk.
Latorp, 11 km väster om Örebro i Örebro kommun6
Alunverket i Latorp var i drift mellan 1796 och 1879. Det fanns även ett alunbruk i Garphyttan strax väster om Latorp. Ett flertal medel- stora skiffer- och kalkbrott finns vid Örsta rödfyr. Brytningen av alunskiffer lades ner senast på 1920-talet. Verksamheten var där helt koncentrerad till bränning. Skiffern ska ha varit speciellt rik på kolm.
Metod för utvinning
Brytning av skiffer i dagbrott.
Metod för efterbehandling
Ingen efterbehandling är genomförd. Deponierna innehåller rödfyr, kalkvarp och lite skifferrester. Totalt omfattar det 825 000 m3 på cirka 150 000 m2 vid Latorp och totalt 120 000 m3 vid Örsta. Två större områden kan avgränsas vid Örsta ett i norr (själva örsta) och en i söder intill ett större brott vid Gymninge.
Användningen av marken efter att brytningen avslutats
I dag utgörs området av skogsmark och rödfyrstäkt.
Dokumenterad miljöpåverkan
Länsstyrelsens motivering till att ge Latorp riskklass 1 efter den orienterande undersökning (fas 1, MIFO-inventering) är att det ligger i ett område som är skyddat för naturvård, det finns även ett natur-
6Informationen i redovisningen och är hämtad från Alunskiffer, Statens industriverk, SIND, 1978:2 och länsstyrelsens MIFO-inventeringar av lokalerna.
reservat i närheten. Området ligger också bara ett par hundrameter från bostadsområde.
I rödfyren är den totala mängden mycket stor för samtliga metal- ler. Den beräknade mängden som kan laka ut är betydande, de nivåer som kan laka ut är mycket stora även vid en jämförelse med total- mängder i högen. Vattenmossa som placerades ut i ån som avvattnar området visar att halterna är mycket höga för arsenik, bly och zink. i vissa av provpunkterna. För koppar och nickel är halterna allvarliga eller måttligt höga halter. Utlakning av metaller till grundvatten är oklart.
Länsstyrelsens motivering till riskklass 2 av Latorp i MIFO-inven- teringens översiktliga undersökning (fas 2) är att avfallet innehåller metaller med mycket hög och hög farlighet i mycket stora mängder. Den totala mängden avfall bedöms vara mycket stor. Spridningsför- utsättningar bedöms vara måttliga i mark och grundvatten samt i yt- vatten. Känsligheten bedöms vara måttlig för mark och grundvatten medan skyddsvärdet är litet. Känslighet och skyddsvärde bedöms vara måttlig för ytvattnet.
I undersökningen enligt MIFO fas 2 har det inte beaktats att objek- tet ligger inom ett område som klassats som riksintresse avseende naturvård. Länsstyrelsen gör därför bedömningen att skyddsvärdet för området är satt för lågt och bör vara mycket stort.
Länsstyrelsens motivering till riskklass 2 av Gymninge i den orien- terande MIFO-inventeringen (fas 1) är att objektet ligger inom ett område med riksintresse för naturvård. Känsligheten bedöms som måttlig till stor. Området ligger i skogen, men det finns borrade brun- nar som kan innebära stor känslighet i fall dessa brunnar påverkas. Spridningsförutsättningarna bedöms som måttliga i grundvatten och i mark. Ytvattenspridningen kan troligen vara större, det är däremot inte klarlagt. Föroreningsnivån bedöms som hög baserad på mängd (volym) och höga halter arsenik och kobolt (dessa XRF-analyser är dock osäkra). Spridning till grundvatten är troligen ej så stort då om- rådet utgörs av lerig morän. I avrinningsområdet, som är riktat mot Tysslingen, dominerar postglaciala leror. Spridning av vatten sker via avrinning till båda ytvattnen, dels som avrinning på området samt dels genom att det rinner genom upplaget och senare ut i ytvatten. Det bedöms att objektet bör utredas vidare.
Kinnekulle, Götene kommun7
Sammanställningen omfattar utvinning vid 16 olika lokaler. Det första bruket togs i drift under mitten av 1700-talet och de sista fanns kvar till 1960. Därefter har det funnits verksamhet som använder den gamla rödfyren.
Hönsäters alunbruk bedrevs 1767–1856. Hönsäters alunbruk var ett av de mindre alunbruken i landet. År 1797 fick man ”privilegium” att utöka med 4 pannor till totalt 8 pannor för tillverkning av alun, vilket kan jämföras med till exempel Andrarums alunbruk som hade cirka 40 pannor.
Alunskiffer användes vid kalkbränning, som bränsle vid kalkfram- ställning (osläckt kalk), vid 14 platser runt Kinnekulle under olika perioder från mitten av 1800-talet till 1960.
Det fanns ett skifferoljeverk i Kinne-Kleva mellan 1929–1946. Dag- brottet vid Kinne-Kleva kombinerades från 1944 med underjordsbryt- ning. Skifferoljeverket byggdes 1924–1927. Försöksdriften startade 1929 i statens regi. Verket i Kinne-Kleva lades ner 1946.
Metod för utvinning
Hönsäters alunbruk – Vid alunframställningen bröts och brändes alunskiffer i stora högar. Den brända skiffern blandades med vatten i stora kar för att laka ur alun. Lösningen kallades för råluten och den koncentrerades sedan genom kokning med alunskiffer som bränsle. Alunskiffer användes alltså både som råvara och som bränsle i pro- cessen. Restprodukten från aluntillverkningen kallas alunrödfyr. Den deponerades på rödfyrshögar i nära anslutning till verksamheten vid Hönsäter. Rödfyrshögens storlek har genom åren minskat kraftigt på grund av cementbolagets mångåriga täktverksamhet.
Kalkbruken – Alunskiffer användes som bränsle vid framställning av osläckt kalk. Kalksten och alunskiffer transporterades från brotten till fältugnarna och staplades växelvis i ungefär lika proportioner. Den brända kalken togs om hand och skifferaskan (rödfyren) lades på en rödfyrshög, vanligtvis i direkt anslutning till brotten och fält- ugnarna för att undvika krävande transporter. Rödfyren från proces- sen är till viss del utblandad med kalk vilken har en buffrande verkan.
7Informationen i redovisningen och är hämtad från Alunskiffer, Statens industriverk, SIND, 1978:2 och länsstyrelsens MIFO-inventeringar av lokalerna.
Brattefors kalkbruk var fortfarande i bruk vid revideringen av MIFO 2006, verksamheten bestod till större delen av nedmalning av rödfyr som försäljning till framför allt tennisbanor.
Skifferoljeverket köptes av staten i beredskapssyfte och drevs från 1933 under namnet ”Flottans skifferoljeverk”. Anläggningen ut- ökades 1938–1939. Under kriget byggdes verket ut ytterligare och stod klart 1941. Oljan framställdes genom den så kallade Bergh-meto- den. Den värme som erfordrades för destillationen erhölls genom att skiffern antändes när den nått retortens utlopp. Ur destillations- gaserna avskildes först oljan genom kondensering och i ett särskilt svavelverk erhölls därefter högvärdigt svavel. Den utvunna oljan dela- des upp i två fraktioner nämligen 85 procent brännolja och 15 pro- cent motorbensin. Ur den från svavel befriade gasen utvanns dess- utom flygbränsle från december 1942. Även ammoniak utvanns vid skifferoljeverket. Genom utnyttjande av överskottsvärme och rök- gaser var anläggningen självförsörjande på ånga och elektricitet. El producerades genom ångturbiner. Vid full drift uppgick restproduk- ter från skiffertillverkningen till 1 000 ton aska per dygn. Orstenen som bröts samtidigt med skiffern brändes till jordbrukskalk.
Metod för efterbehandling
Områdena är inte efterbehandlade. Rödfyren innehåller höga halter av tungmetaller som har sitt ursprung i alunskiffern. Alunrödfyr är potentiellt syrabildande eftersom halten buffrande mineral, som kalk, är låg. Den saknar den kalkinblandning som kalkrödfyren från kalk- bränningen har. Alunrödfyr har därmed inte en lika stor förmåga att buffra syra och motverka pH-sänkningar.
Användningen av marken efter att brytningen avslutats
Området vid Kinne-Kleva används som industrimark och motor- bana. Området vid Hönsäters alunbruk används som skogsmark och för bostadshus, tätort och tipp. Rödfyrsområdena vid kalkbruken an- vänds som bland annat som skogsmark, jordbruksmark, för frilufts- liv, bebyggelse och betesmark.
Dokumenterad miljöpåverkan
I länsstyrelsens MIFO-inventering med översiktlig undersökning (fas 2) för riskklassning av Kinne-Kleva är prov är tagna i mark, yt- vatten, grundvatten och sediment. Även laktester är gjorda. Resul- taten visar att potential för urlakning finns från rödfyren en lång tid framöver. Föroreningsnivån anses mycket hög för rödfyren, sprid- ningsförutsättningarna bedöms som stora, området har stor känslig- het på grund av närheten till bostadshus samt åkerbruk. Skyddsvärdet bedöms också som stort på grund av bland annat Natura 2000-om- råde och att grundvattnet bedöms ha mycket hög känslighet. Den stora rödfyrhögen från oljetillverkningen hamnar i riskklass 2.
För det tidigare Oljeverkets fastighet bedöms föroreningsnivån som måttlig till hög. Spridningsförutsättningarna bedöms som stora och området bedöms ha stor känslighet på grund av bostadshus i närheten, arbetande människor samt åkerbruk. Grundvattnet bedöms ha mycket hög känslighet och skyddsvärdet är stort bland annat på grund av Natura 2000-område. Oljeverkets fastighet bedöms tillhöra riskklass 2.
I skifferbrottet med förbindelseort till gamla skifferbrottet be- döms föroreningsnivån vara måttlig, spridningsförutsättningarna är osäkra. Området bedöms ha måttlig till stor känslighet och även här bedöms skyddsvärdet som stort på grund av bland annat Natura 2000-område. Grundvattnet bedöms ha mycket hög känslighet. Nya skifferbrottet med förbindelseort till gamla skifferbrottet bedöms tillhöra riskklass 3.
Länsstyrelsens motivering till riskklass orienterande MIFO-in- ventering (fas 1) av rödfyr vid Hönsäters alunbruk är att rödfyrs- högarna sammantaget bedöms ha mycket stor föroreningsnivå enligt MIFO-metodiken. De upptar en relativt stor yta. De är medelstora jämfört med andra rödfyrshögar i Västra Götaland. Ämnen med hög till mycket hög farlighet finns i rödfyren. Mängd föroreningar i röd- fyren bedöms, med stöd av generella halter av föroreningar i rödfyr, vara mycket hög. Volym förorenade massor bedöms vara mycket stor. De naturliga bakgrundshalterna i området är dock generellt höga vilket orsakas av alunskiffern som finns i området. Rödfyren på objek- tet är så kallad alunrödfyr som härstammar från alunframställning. Alunrödfyr har inte någon kalkinblandning som kalkrödfyren har. Det innebär att alunrödfyren har betydligt mindre buffrande mineral
vilket ger en ökad risk för en pH-sänkning och surt lakvatten. Under- sökningar vid Degerhamn har visat att risk för spridning av förore- ningar från alunrödfyr är större än för vanlig kalkrödfyr. Dikena väster och öster om objektet kan vara påverkade av lakvatten från rödfyren och ekotoxikologiska effekter kan inte uteslutas. Grundvattnet kan också vara påverkat, åtminstone lokalt i anslutning till rödfyren. Bostäder finns intill rödfyren och känsligheten bedöms därför som mycket stor. Sammantaget gör detta att objektet tilldelas riskklass 2, stor risk.
Länsstyrelsens har bedömt lokalerna med kalkrödfyr efter orien- terande MIFO-inventeringar (fas 1) som riskklass 2 förutom en lokal med en relativt liten rödfyrshög som bedömdes som riskklass 3. Sprid- ningsförutsättningarna i mark och grundvatten bedöms som mycket stora eller stora, och i ytvatten på skalan mellan stora och små. Ämnen med hög till mycket hög farlighet finns i rödfyren. Känslig- heten för mark, grundvatten och ytvatten och är måttlig till mycket hög, och i vissa fall bedöms känsligheten som mycket stor på grund av närheten till bostäder samt att området används som betesmark. Skyddsvärdet i områdena bedöms som mycket högt eller mycket stort på grund av naturskyddat område, naturreservat, riksintresse för natur- vård eller Natura 2000-område. Skyddsvärdet bedöms vara stort i ett fall beroende på naturskyddet i området. Även storleken på områdena eller högarna med rödfyr har nämnts i bedömningarna. Rödfyren på objekten härstammar från kalkbränning och antas därför vara kalk- rik. Kalkrik rödfyr är välbuffrad vilket stabiliserar pH och risken för surt lakvatten är liten. Föroreningar som frigörs vid vittringen ten- derar att snabbt fastläggas under vittringsfronterna i rödfyrshögen. Det gör att påverkan på grund- och ytvatten sannolikt främst är av lokal karaktär och att utspädningseffekten samt fastläggningsmeka- nismer begränsar påverkan på längre avstånd.
Kvarntorp, Kumla kommun8
Alunskiffer användes för kalkbränning från slutet av 1700-talet till mitten av 1900-talet. Utvinning av skiffer, och av olja ur skiffern, på- börjades efter riksdagsbeslut 1940 och driften upphörde 1966. Vid
8Informationen i redovisningen och är hämtad från Alunskiffer, Statens industriverk, SIND, 1978:2, länsstyrelsens MIFO-inventeringar av lokalerna samt Studie av Kvarntorpshögen, för- studie Sweco 2005-06-02, SGU dnr 08-1437/2003.
tiden för gamla alunskifferutredningen bröts alunskiffer för produk- tion av lättbetong.
Alunskiffer bröts norr, nordost och sydost om Kvarntorp för ut- vinning av olja. Totalt bröts 50 miljoner ton skiffer för Kvarntorps- anläggningen. Eldningsolja, bensin och gasol utvanns ur skiffern. En del uran togs fram vid ett uranextraheringsverk som byggdes 1953 i anslutning till oljeskifferverket. Vid skifferoljeverket producerades även svavel i början av 1960-talet och kväve i form av ammoniak. Kalkbränning skedde i direkt anslutning till skifferoljeverket för pro- duktion av osläckt kalk.
Skiffer bröts vid Hällabrottet nära Kumla för att framställa skiffer- aska vid tiden för den gamla alunskifferutredningen. Skifferaskan, som består av bränd skiffer och kalksten, maldes och var huvudingrediens i framställningen av lättbetong.
Metod för utvinning
Alunskiffern bröts i dagbrott som anges vara kilometerlånga. Oljan utvanns av Svenska Skifferolje AB i en förbättrad version av Berghs pyrolysugn. Dessutom provades upphettning av alunskifferforma- tionen genom elektriska element i borrhål för att driva ut oljan.
Brytning av alunskiffer i dagbrott bedrevs också för framställning av skifferaska. Skiffer brändes tillsammans med kalk i fältugnar för framställning av lättbetong. Det är i källorna oklart vem som stod för denna verksamhet.
Metod för efterbehandling
Vissa av dagbrotten har fyllts igen helt eller delvis och vattenfyllts. Återfyllning har gjorts med alunskiffer och orsten, skifferkoks och skifferaska samt jordavrymningsmassor. Utfyllnadsmassorna är del- vis grovstyckiga och har därför hög genomsläpplighet.
Metallhalterna är höga i vattnet i utloppet från ett vattenfyllt och delvis återfyllt dagbrott, Nordsjön. Halterna i utloppet är dock lägre än i andra objekt inom Kvarntorpsområdet. Sjön är dock skiktad och vattnet under språngskiktet har ett mycket lågt pH och metallhal- terna antas vara högre där än i ytvattnet.
Återfyllt dagbrott som används som golfbana är delvis efterbe- handlat. Efterbehandlingen genomfördes 1983–1985. Mindre utjäm- ning av marken har utförts med schaktmaskiner. Områden med icke naturligt underlag (återfyllnad av brott) har belagts med cirka 20 cm morän och 10 cm matjord och besåtts. Matjorden kan ha kompri- merats sedan dess. Morän och matjord har hämtats från upplag som Skifferoljebolaget tog till vara vid avrymning av jordmassor.
Vid pyrolys av den brutna skiffern under 1942–1965 erhölls stora mängder skifferaska, skifferkoks och skifferstybb. Uppemot 75 pro- cent av den brutna skiffern blev till aska efter pyrolys. Restproduk- terna deponerades i de färdigbrutna brotten och på vad som kallas ”Kvarntorpshögen”. Högens omfattning uppskattas till 40 miljoner m3 (2 miljoner ton koks, 3 miljoner ton stybb och 23 miljoner ton aska) på en yta 450 000 m2. Stora delar av högen täckt med rötslam och jord. Sprickzoner, instörtningar och kratrar har fyllts igen.
Användningen av marken efter att brytningen avslutats
Vissa dagbrott har använts för krossverksamhet. Kvarntorpshögen används som skidbacke och för konstutställning ”Konst på hög”. Ett igenfyllt dagbrott används som golfbana.
Dokumenterad miljöpåverkan
Det saknas en mer generell bedömning av miljöpåverkan från hela Kvarntopsområdet. Där förekommer metallförorenat lakvatten från ett stort område bestående av brott återfyllda med skifferrester.
Länsstyrelsens motivering till riskklass 2 i den orienterande MIFO-inventeringar (fas 1) av det återfyllda brottet Nordsjön är att dess bidrag till det totala läckaget av metaller från Kvarntorp till Frommestabäcken förmodligen är små.
Länsstyrelsens motivering till riskklass 2 (fas 1) av Golfbanan är kortfattat att återfyllnadsmaterial utgör en föroreningskälla (huvud- sakligen metaller) av okänd storlek. Mycket bra spridningsförutsätt- ningar. Markförhållanden inom området mycket varierande. Stora mängder metallhaltigt vatten pumpas från gruvan och infiltreras genom en del av området som är återfyllt med kalkspill. Grundvattenströmning inom området inte kartlagd och området kan ta emot lakvatten/yt-
ligt grundvatten från ett antal andra objekt bland annat Kvarntorps- högen.
Föroreningsnivån i Kvarntorpshögen är mycket stor i mark av molybden, arsenik, i grundvatten av molybden nickel, uran och i yt- vatten av nickel, tallium, kadmium, koppar och zink, och stor i mark av nickel, tallium, kadmium, kvicksilver och vanadin. Länsstyrelsens motivering till riskklass 2 i den översiktliga undersökningen (fas 2) av Kvarntorpshögen baseras på uppgifter i rapporten ”Kvarntorps- området – studie av Kvarntorpshögen” (2005). Utifrån dessa har Kvarn- torpshögen, främst på grund av de begränsade spridningsförutsätt- ningarna, bedömts tillhöra riskklass 2.
Riskerna för människors hälsa samt miljö har bedömts, såväl vad gäller själva Kvarntorpshögen, som spridning av föroreningar från den- samma. När det gäller det förstnämnda utsätts besökande på högen i dag för viss, men begränsad, exponering av höga metallhalter m.m. Områden med extremt hög marktemperatur, med emission av heta gaser och risk för ytlig insjunkning bedöms dock medföra en större risk.
Kvarntorpshögen innehåller fortfarande stora energimängder och värmegenererande processer har pågått under årens lopp och pågår fortfarande. Temperaturen är förhöjd inne i högen och uppgår ställ- vis till 500–700°C.
Risker i samband med spridning av föroreningar till omgivningar- nas ytliga grundvatten bedöms i allmänhet vara begränsade, eftersom det senare bedöms ha liten känslighet och värde. Risk för påverkan på underliggande sandstensakvifer, vilken är skyddsvärd, bedöms också vara liten, på grund av tätande skifferlera. Sannolikt kan påverkat yt- vatten däremot spridas till skyddsvärda områden nedströms Kvarn- torpshögen, men möjligheterna till spädning och fastläggning med- för att risken för dessa bedöms som måttlig.
Den avgörande faktorn för en framtida föroreningsspridning från Kvarntorpshögen bedöms vara temperaturavklingningen i högen. Det är sannolikt först om något/några hundratal år, när högen svalnat, som nybildningen av ”grundvatten” inom högen väsentligt kommer att öka. Detta kan i sin tur leda till ökad utlakning av spårelement, dels genom ökade lakningsreaktioner, dels genom ökad masstransport. Den ökade vattengenomströmningen kan även öka reaktionshastig- heten för pyritvittring, med ytterligare försurning som följd. Då Kvar- ntorpshögen bedöms ha en hög genomsläpplighet kommer den dock
även i framtiden att domineras av oxiderande förhållanden. De redu- cerande förhållande som förväntas uppstå inom delar av högen på grund av en höjning av grundvattennivån, bedöms komma att bidra med en med en ökning av i storleksordningen 5–10 procent av de lak- bara spårelementmängderna.
Föroreningsnivån kommer att öka i grundvattnet i jordlagren och ytvattnet runt Kvarntorpshögen, när stora mängder spårelement fri- görs till följd av ökad genomströmning och ökade reaktionshastigheter.
Ranstad, Skövde och Falköpings kommuner9
Utvinningen genomfördes 1965–1969 och FoU-verksamhet bedrevs 1969–1987. Provbrytning av 1,5 miljoner ton alunskiffer genomför- des för utvinning av uran. Ur detta material utvanns 215 ton uranoxid.
Metod för utvinning
Skiffern bröts i dagbrott. Uppgifter saknas om hur uran skiljdes ut från skiffern. Ranstadsverket ägdes av AB Atomenergi där större delen ägdes av staten och merparten av finansieringen kom från staten.
Metod för efterbehandling
Dagbrottet och lakrestdeponin efterbehandlades mellan 1990 och 1993. De metoder som valdes var en kombination av kvalificerad täck- ning, aktiv rening och uppfyllnad av dagbrottet. Efterbehandlingen kostade 185 miljoner kronor.
Dagbrottet efterbehandlades 1990–1993. Det fylldes delvis med skifferrester som täcktes med morän. Därefter vattenfylldes dag- brottet mellan hösten 1991 och våren 1993 genom naturlig infiltra- tion av grundvatten. Dagbrottssjön fick namnet Tranebärssjön och från den började vatten brädda över våren 1993. Det bräddade vatt- net har hela tiden släppts ut orenat. Under de 30 år som dagbrottet
9Informationen är hämtad från Länsstyrelsen i Västra Götaland, Beslut 2018-04-25 om miljö- riskområde Ranstad, dnr 575-15254-2016, samt SGU och Naturvårdsverket (2017), Utvär- dering av efterbehandlad gruvverksamhet. Kartläggning av kostnader för hantering av gruv- avfall och för efterbehandling av gruvverksamhet. Delrapportering av regeringsuppdrag Strategi för hantering av gruvavfall. RR 2017:04. SGU dnr 311-888/2016, Naturvårdsverket dnr NV-03195-16.
pumpades torrt bildades ett influensområde på cirka 3 km². I detta område var skiffret utsatt för vittring och när grundvattenytan höj- des tvättades dessa vittringsprodukter ut och bottenvattnet innehåller därför relativt höga halter av metaller sommartid när sjön är skiktad. Höst och vår blandas sjön om. Halter av Ni och Co kan användas som markörer för pyritvittringens intensitet och de uppvisar en sig- nifikant minskande trend under perioden 1993–2003 vilket indikerar att pyritvittringen i dräneringsområdet minskar. Halter av U uppvisar ingen signifikant trend under perioden 1996–2003.
Lakrestdeponin vid Ranstad innehåller ungefär 1,6 miljoner ton avfall. I deponin finns stora mängder uran och andra metaller. Av- fallet består huvudsakligen av lakad alunskiffer, cirka 1 miljon ton. Det övriga avfallet består av våt- och torrstybb, sjunkgods, avskilt skifferdamm, gipsrester från rening av laklösning, slam från vatten- rening och silgrus.
Under drifttiden samlades lakvatten kontinuerligt upp från avfalls- sanden och behandlades i en neutraliseringsanläggning. Avfallssanden var delvis täckt med ett tunt lager morän under 1970-talet. Problem uppstod med hantering av skifferlakrester och slam från neutraliser- ingen av laklösningar redan när brytningen inleddes. 1970 inleddes därför försök som syftade till att studera vittringen av lakrester. Paral- lellt startades försök med olika deponeringstekniker i gropar på lak- restområdet.
Lakresterna är vittringsbenägna och området efterbehandlades 1990–1993 genom en kvalificerad sluttäckning bestående av tätskikt, dräneringsskikt, skyddsskikt och vegetationsskikt av matjord. Avskil- jande diken med uppsamling och kontroll av avrinnande vatten har även utförts. Funktionskravet för täckningen var att endast 10–15 pro- cent av nederbörden skulle tränga ner till avfallssanden (motsvarande en hydraulisk konduktivitet på 5 × 10–9 m/s för tätskiktet).
Täckningen har sedan vegeterats med gräs och örter och planter- ing har utförts med huvudsakligen björk och gran.
Från 1993 till 1995, det vill säga åren efter avslutad täckning av lakrestdeponin, syns en stigning i pH-värde och därefter en stabili- sering av pH-värdet i deponin kring 6–7. Halter av metaller nedströms lakrestdeponin minskar från 1993 till 1999, men var fortsatt höga.
Täckningen av lakrestdeponin har överlag gett gott resultat. Nedan sammanfattas några av erfarenheterna från efterbehandlingen av lak- resterna i Ranstad:
–På en del håll har växtetablering varit dålig vilket kan bero på varie- rande kvalitet i växtjordstäcket.
–Tätskiktets funktion motsvarar förväntningarna, beräkningar/ mätningar visar hydraulisk konduktivitet på 2–3 × 10–9 m/s.
–Trots ett effektivt tätskikt har lakvattenmängderna varit större än förväntat vilket troligen kan förklaras med att torv- och gyttje- lager under lakresten pressats ihop och blivit svårgenomträngliga vilket medför att lakvatten ansamlats i lågpunkter på torv- och gyttjelagren.
–För samtliga metaller har halter i recipienten legat under kriterier i miljömålen sedan 1998 och miljömålen i sin helhet bedöms upp- fyllda år 2000.
Användningen av marken efter att brytningen avslutats
Området med och kring lakrestdeponin är sedan 2018 ett miljörisk- område beslutat av länsstyrelsen med inskränkningar i markanvänd- ningen. Vissa åtgärder måste föregås av en anmälan till tillsynsmyn- digheten. Syfte med miljöriskområdet är att tillsammans säkerställa att människor och miljön skyddas från påverkan av det förorenade området, förhindra utläckage från området och säkerställa att efter- behandlingsåtgärder som gjorts på området skyddas från framtida ingrepp. Härvid är det av största vikt att det skyddande tätskikt som har anlagts ovanpå deponin inte får skadas.
Dagbrottet är vattenfyllt.
Dokumenterad miljöpåverkan
Dagbrottssjön (Tranebärssjön) bidrar till ett signifikant tillskott av framför allt uran och nickel till ytvattenrecipienten Pösan. Påver- kansområdet bedöms dock vara begränsat och en betydligt mindre påverkan syns i Hornborgaån nedströms Pösan. År 2015 beräknades utsläppet av uran via Tranebärssjöns utlopp vara cirka 72 kg. Det kan jämföras med transporten av uran till Hornborgarsjön via Horn- borgarån som 2011 beräknades till 1 800 kg. Sedan Tranebärssjön (dag- brottet) började brädda över har utsläppen av metaller minskat.
Uranutsläppet minskar dock i ganska långsam takt men det går hela tiden åt rätt håll.
Utvärderingen från 2005 konstaterade att lakrestdeponin bidrog till ett litet men signifikant tillskott av U till recipienten Marbäcken. Lakrestområdets påverkan på recipienterna bedömdes vara avsevärt mindre än den från dagbrottssjön. De lokala miljömål som definie- rats för ett antal metaller vid utflödet till Marbäcken konstaterades vid utvärderingen 2005 vara uppfyllda från och med år 1998. Kalk- fällningsverket som renat läckagevatten från gruvavfallsområdet lades därmed ned. Utsläppet av uran till Marbäcken, dvs. läckaget från lak- restdeponin, beräknades 2015 till 4,6 kg.
Statens offentliga utredningar 2020
Kronologisk förteckning
1.Översyn av yrket personlig assistent
– ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. S.
2.Skärpta regler om utländska månggiften. Ju.
3.Hållbar slamhantering. M.
4.Vägen till en klimatpositiv framtid. M.
5.Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. Fi.
6.En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. S.
7.Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. N.
8.Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Fi.
9.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? M.
10.Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. M.
11.Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Ju.
12.Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. Fi.
13.Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar. N.
14.Framtidens teknik i omsorgens tjänst. S.
15.Strukturförändring och investering i hälso- och sjukvården – lärdomar från exemplet NKS. S.
16.Ett effektivare regelverk för utlännings ärenden med säkerhetsaspekter. Ju.
17.Grönt sparande. Fi.
18.Framtidens järnvägsunderhåll. I.
19.God och nära vård. En reform för ett hållbart hälso- och sjukvårdssystem. S.
20.Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier. Fi.
21.Sveriges museum om Förintelsen. + Holocaust Remembrance and Representation. Documentation from a Research Conference. Ku.
22.Motorfordonspooler
– på väg mot ökad delning av motor- fordon. Fi.
23.Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning. S.
24.Tillsammans för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabiliterings- process. S.
25.Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. I.
26.En sjukförsäkring anpassad efter individen. S.
27.Högre växel i minoritetspolitiken. Stärkt samordning och uppföljning. Ku.
28.En mer likvärdig skola
– minskad skolsegregation och för-
bättrad resurstilldelning. U.
29.En ny myndighet för att stärka det psykologiska försvaret. Ju.
30.En moderniserad arbetsrätt. A.
31.En ny mervärdesskattelag. Del 1 och 2. Fi.
32.Grundpension. Några anslutande frågor. S.
33.Gemensamt ansvar
– en modell för planering och dimen- sionering av gymnasial utbildning. Del 1 och 2. U.
34.Stärkt kvalitet och likvärdighet
i fritidshem och pedagogisk omsorg. U.
35.Kontroll för ökad tilltro
– en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga ut betalningar från välfärdssystemen. Fi.
36.Ett nationellt sammanhållet system för kunskapsbaserad vård
– ett system, många möjligheter. S.
37.Ett nytt regelverk för arbetslöshets- försäkringen. A.
38.Ökad trygghet för visselblåsare. A.
39.Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s Fud-program 2019. M.
40.En gemensam utbildning inom statsförvaltningen. Fi.
41.Kommuner som utförare
av tjänster åt Arbetsförmedlingen
–en analys av de rättsliga förutsätt- ningarna. A.
42.En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resurs- skolor. U.
43.Bygga, bedöma, betygssätta
–betyg som bättre motsvarar
elevernas kunskaper. U.
44.Grundlagsskadestånd – ett rättighets- skydd för enskilda. Ju.
45.Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten. Ju.
46.En gemensam angelägenhet. Vol. 1 och 2. Fi.
47.Hållbar socialtjänst. En ny social- tjänstlag. Del 1 och 2. S.
48.Skatt på engångsartiklar. Fi.
49.Enhetlig och effektiv marknads- kontroll. UD.
50.Enklare skatteregler för enskilda näringsidkare. Fi.
51.En ny lag om konsumentskydd vid köp och vissa andra avtal. Ju.
52.Rutavdrag för äldre. Fi.
53.Personuppgiftsbehandling vid antals- beräkning inför klinisk forskning. N.
54.En långsiktigt hållbar migrations- politik. Ju.
55.Innovation genom information. I.
56.Det demokratiska samtalet i en digital tid. Så stärker vi motståndskraften mot desinformation, propaganda och näthat. Ku.
57.Ett särskilt hedersbrott. Ju.
58.EU:s cybersäkerhetsakt
–kompletterande nationella bestäm- melser om cybersäkerhetscertifiering. Fö.
59.Innovation som drivkraft
–från forskning till nytta. U.
60.Det skatterättsliga företrädaransvaret
–en översyn. Fi.
61.Ändrade regler om säkerställda obligationer. Fi.
62.En samlad djurhälsoreglering. Del 1 och 2. N.
63.Barnkonventionen och svensk rätt. A.
64.Hästnäringens finansiering på den omreglerade spelmarknaden. Fi.
65.55 år och karensval. N.
66.Samverkande krafter
–för stärkt kvalitet och likvärdighet
inom komvux för elever med svenska som andraspråk. U.
67. Förskola för alla barn
–för bättre språkutveckling i svenska. U.
68.Försvarets radioanstalts internationella samarbete
–en översyn av regelverket. Fö.
69.Äldre har aldrig varit yngre – allt fler kan och vill arbeta längre. S.
70.Fast omsorgskontakt i hemtjänsten. S.
71.Utvinning ur alunskiffer. Kunskapssammanställning om miljörisker och förslag till skärpning av regelverket. N.
Statens offentliga utredningar 2020
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
En moderniserad arbetsrätt. [30]
Ett nytt regelverk för arbetslöshets- försäkringen. [37]
Ökad trygghet för visselblåsare. [38]
Kommuner som utförare
av tjänster åt Arbetsförmedlingen
–en analys av de rättsliga förut- sättningarna. [41]
Barnkonventionen och svensk rätt. [63]
Finansdepartementet
Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. [5]
Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. [8]
Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. [12]
Grönt sparande. [17]
Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier. [20]
Motorfordonspooler
–på väg mot ökad delning av motor- fordon. [22]
En ny mervärdesskattelag.
Del 1 och 2. [31]
Kontroll för ökad tilltro
–en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga ut betalningar från välfärdssystemen. [35]
En gemensam utbildning inom statsförvaltningen. [40]
En gemensam angelägenhet. Vol. 1 och 2. [46]
Skatt på engångsartiklar. [48]
Enklare skatteregler för enskilda närings- idkare. [50]
Rutavdrag för äldre. [52]
Det skatterättsliga företrädaransvaret
– en översyn. [60]
Ändrade regler om säkerställda obligationer. [61]
Hästnäringens finansiering på den omreglerade spelmarknaden. [64]
Försvarsdepartementet
EU:s cybersäkerhetsakt
–kompletterande nationella bestäm- melser om cybersäkerhetscertifiering. [58]
Försvarets radioanstalts internationella samarbete
– en översyn av regelverket. [68]
Infrastrukturdepartementet
Framtidens järnvägsunderhåll. [18]
Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. [25]
Innovation genom information. [55]
Justitiedepartementet
Skärpta regler om utländska månggiften. [2]
Kompletterande bestämmelser
till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. [11]
Ett effektivare regelverk för utlännings ärenden med säkerhetsaspekter. [16]
En ny myndighet för att stärka det psykologiska försvaret. [29]
Grundlagsskadestånd – ett rättighetsskydd för enskilda. [44]
Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten. [45]
En ny lag om konsumentskydd vid köp och vissa andra avtal. [51]
En långsiktigt hållbar migrationspolitik. [54]
Ett särskilt hedersbrott. [57]
Kulturdepartementet
Sveriges museum om Förintelsen.
+Holocaust Remembrance and Representation. Documentation from a Research Conference. [21]
Högre växel i minoritetspolitiken. Stärkt samordning och uppföljning. [27]
Det demokratiska samtalet i en digital tid. Så stärker vi motståndskraften mot desinformation, propaganda och näthat. [56]
Miljödepartementet
Hållbar slamhantering. [3]
Vägen till en klimatpositiv framtid. [4]
Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? [9]
Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. [10]
Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s Fud-program 2019. [39]
Näringsdepartementet
Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. [7]
Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar. [13]
Personuppgiftsbehandling vid antals- beräkning inför klinisk forskning. [53]
En samlad djurhälsoreglering. Del 1 och 2. [62]
55 år och karensval. [65]
Utvinning ur alunskiffer. Kunskapssammanställning om miljörisker och förslag till skärpning av regelverket. [71]
Socialdepartementet
Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. [1]
En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. [6]
Framtidens teknik i omsorgens tjänst. [14]
Strukturförändring och investering
i hälso- och sjukvården – lärdomar från exemplet NKS. [15]
God och nära vård. En reform för ett hållbart hälso- och sjukvårdssystem. [19]
Hälso- och sjukvård i det civila försvaret
–underlag till försvarspolitisk inriktning. [23]
Tillsammans för en välfungerande sjuk- skrivnings- och rehabiliteringsprocess. [24]
En sjukförsäkring anpassad efter individen. [26]
Grundpension. Några anslutande frågor. [32]
Ett nationellt sammanhållet system för kunskapsbaserad vård
– ett system, många möjligheter. [36]
Hållbar socialtjänst. En ny socialtjänstlag. Del 1 och 2. [47]
Äldre har aldrig varit yngre – allt fler kan och vill arbeta längre. [69]
Fast omsorgskontakt i hemtjänsten. [70]
Utbildningsdepartementet
En mer likvärdig skola
–minskad skolsegregation och för
bättrad resurstilldelning. [28]
Gemensamt ansvar
–en modell för planering och dimen- sionering av gymnasial utbildning. Del 1 och 2. [33]
Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritids- hem och pedagogisk omsorg. [34]
En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resurs- skolor. [42]
Bygga, bedöma, betygssätta
–betyg som bättre motsvarar elevernas kunskaper. [43]
Innovation som drivkraft –från forskning till nytta. [59]
Samverkande krafter
–för stärkt kvalitet och likvärdighet
inom komvux för elever med svenska som andraspråk. [66]
Förskola för alla barn
–för bättre språkutveckling i svenska. [67]
Utrikesdepartementet
Enhetlig och effektiv marknadskontroll. [49]
