sou 2020 66

Sammanhängande utbildning t ex Lärarlyftet

Flera dagar, tematisk utbildning t ex

Skolverkets webbkurser

1-2 dagar: intern studiedag, kurs, konferens

Ämnes-/yrkeslärare under 2019

Sfi-lärare under 2019

Samverkande krafter

–för stärkt kvalitet och likvärdighet inom

komvux för elever med svenska som andraspråk

Betänkande av KLIVA-utredningen

Stockholm 2020

SOU 2020:66

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020

ISBN 978-91-38-25111-9

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Anna Ekström

Regeringen tillsatte den 26 juli 2018 utredningen En sfi och vuxen- utbildning av högre kvalitet, 2018:06, och utsåg Karin Sandwall till särskild utredare med uppdrag att utreda behovet av förändringar när det gäller kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) och sfi i kombinationer med andra vuxenutbildningar. Utredningen tog namnet Stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk, KLIVA.

Enligt direktiven (dir. 2018:73) var syftet att analysera förutsätt- ningarna för att sfi-elever ska kunna erbjudas en utbildning av god kvalitet som motsvarar elevernas behov och förutsättningar samt att förbättra genomströmningen inom sfi och underlätta övergången till och kombinationer med andra vuxenutbildningar. Syftet var även att föreslå hur det kan säkerställas att kommuner erbjuder individ- anpassad utbildning för nyanlända som ska ta del av sfi och annan utbildning enligt förordningen om etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare, s.k. utbildningsplikt.

28 februari 2019 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2019:3) som innebar att uppdraget om s.k. utbildningsplikt inte längre skulle delredovisas utan i stället redovisas tillsammans med uppdraget i övrigt senast den 31 maj 2019.

23 maj 2019 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (2019:23) som innebar att utredningstiden förlängdes. Den del av uppdraget som handlade om s.k. utbildningsplikt skulle redovisas i en prome- moria senast den 31 maj 2019. Uppdraget i övrigt skulle redovisas senast den 16 augusti 2019. Uppdraget om utbildningsplikt redovi- sades i promemorian På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk i maj 2019.

4 juli 2019 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2019:40) som innebar att utredningstiden förlängdes och uppdraget skulle redovisas 1 oktober 2019.

26 september 2019 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2019:65) som innebar utökat uppdrag och förlängd tid för upp- draget. Uppdraget utökades till att omfatta förslag om hur huvud- männens styrning och ledning kan förbättras inom sfi och sfi i kom- bination med annan utbildning, hur huvudmännens ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet inom sfi kan förtydligas och hur arbe- tet kan utvecklas och följas upp när det gäller såväl utbildning i egen regi som utbildning som utförs på entreprenad. Utredningen skulle också föreslå hur huvudmännens möjligheter att kontrollera verk- samhet som utförs på entreprenad inom sfi kan stärkas, och lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningstiden förlängdes och upp- draget skulle redovisas senast den 30 november 2020.

Sekreterare i utredningen har varit Inger Bergendorff, Mikael Hellstadius och Michaela Zankl. Till sakkunniga att biträda utredningen förordnades från och med 2018-09-20 Anita Carlstedt, Utbildnings- departementet, Josefin Claesson, Arbetsmarknadsdepartementet, Lovisa Hellberg, Utbildningsdepartementet, Drazenko Jozic, Utbild- ningsdepartementet och Frédérique Lémery, Utbildningsdeparte- mentet. Emma Cars, Finansdepartementet, förordnades 2018-09-20 och entledigades 2018-11-22. Malin Winbladh förordnades som ny sakkunnig från och med 2018-11-22. Frédérique Lémery entledigades 2019-06-01. Drazenko Jozic, utbildningsdepartementet, entledigades 2019-10-15. Anna Skeppstedt förordnades som ny sakkunnig 2019-10-15. Torkel Winbladh, Finansdepartementet, förordnades som sakkunnig 2019-10-15. Som experter att biträda utredningen utsåg regeringen 2018-09-20 Björn Andersson, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL, senare SKR), Riikka Tilja, Statens skolverk, Jonas Hedström, Statens skolinspektion och Emil Johansson, Arbetsförmedlingen. Emil Johansson ersattes av Lotta Königsson 2019-11-04.

Härmed överlämnas betänkandet Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk (SOU 2020:66). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i december 2020

Karin Sandwall

/Inger Bergendorff

/Mikael Hellstadius

/Michaela Zankl

Innehåll

Ord och begrepp ................................................................		15
Sammanfattning ................................................................		27
1	Författningsförslag.....................................................	41
1.1	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................	41

1.2Förordning om ändring i förordningen (2011:1108)

om vuxenutbildning................................................................

1.3Förordning om ändring i förordningen (2011:556)

3.2.3Kommunal vuxenutbildning i svenska för

invandrare (sfi) ........................................................

3.2.4Kommunal vuxenutbildning på grundläggande

	nivå ...........................................................................	64
3.2.5	Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå .....	65

3.2.6Kommunal vuxenutbildning som särskild

	utbildning .................................................................	65
3.2.7	Orienteringskurser i komvux .................................	66
		5

Innehåll

SOU 2020:66

3.2.8Utveckling av regional yrkesinriktad

	vuxenutbildning ......................................................	66
3.2.9	Modersmål i komvux ..............................................	67
3.2.10	Elever i komvux.......................................................	68

3.3Statlig ersättning till kommuner

för flyktingmottagande ..........................................................

3.3.1Höjd schablonersättning på grund av den

3.4.8De nationella skolmyndigheternas stöd

till vuxenutbildningen ...........................................

100

	3.4.9	Sammanfattande kommentar om
		enkätresultatet .......................................................	103
4	Utgångspunkter och principiella ställningstaganden ....		105

4.1Betänkandets förslag bildar en helhet för stärkt kvalitet

och likvärdighet ....................................................................		105
4.1.1	Vuxenutbildningens uppdrag ...............................	105

4.1.2Elever i komvux som särskild utbildning

4.3.1Fjärrundervisningen kan vara en arbetsform

	i samverkan ............................................................	113
4.3.2	Samverkan med arbetsgivare.................................	113

SOU 2020:66Innehåll

4.4	Kombinera och integrera ......................................................		114
4.5	Modersmålets betydelse .......................................................		115
4.6	Överväganden om utökat uppdrag för andra aktörer.........		116
	4.6.1	Sfi för akademiker vid lärosäte..............................	116
	4.6.2	Folkhögskolor .......................................................	119

4.7Intag i sfi en gång i månaden kan

	sägas vara kontinuerligt.........................................................		119
5	Styrning och ansvarsfördelning .................................		121
5.1	Grundläggande utgångspunkter enligt skollagen................		122
5.2	Vuxenutbildningens roll i samhället ....................................		123
5.3	Enskilda huvudmän...............................................................		124
5.4	Entreprenad och samverkan enligt skollagen......................		125
	5.4.1	Val av organisering ................................................	125
	5.4.2	Entreprenad ...........................................................	126
	5.4.3	Betygsrätt för vuxenutbildning.............................	133
	5.4.4	Samverkan enligt kommunallagen (2017:725).....	134
	5.4.5	Kommunalförbund................................................	134
	5.4.6	Gemensam nämnd .................................................	134
5.5	Granskningar från Skolinspektionen ...................................		135

5.5.1Distansutbildningen inom kommunal

	vuxenutbildning – regeringsuppdrag 2015 ...........	135
5.5.2	Tillsyn över utbildningsanordnare med
	betygsrätt – riktad tillsyn 2016 .............................	136

5.5.3Undervisning i svenska för invandrare

		– kvalitetsgranskning 2018 ....................................	137
	5.5.4	Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning
		på entreprenad – kvalitetsgranskning 2019 ..........	137
	5.5.5	Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå
		– kvalitetsgranskning av huvudmäns och
		rektorers arbete för flexibilitet och
		individanpassning, 2019 ........................................	138
5.6	Utredningens enkätundersökning .......................................		138
5.7	Behov av en förtydligad styrning och ansvarsfördelning ...		139

Innehåll

SOU 2020:66

5.8	Färdvägar...............................................................................		140
	5.8.1	Den första färdvägen.............................................	140
	5.8.2	Den andra färdvägen .............................................	141
	5.8.3	Den tredje färdvägen.............................................	141
5.9	Utredningens förslag............................................................		141
	5.9.1	Skälen för utredningens förslag............................	142
5.10	Nationell statistik .................................................................		148
	5.10.1	Brister i komvux-statistiken har flera orsaker .....	149
	5.10.2	Omständigheter som försvårar insamling
		och redovisning av statistik om kommunal
		vuxenutbildning ....................................................	154
5.11	Utredningens förslag och bedömningar .............................		156
	5.11.1	Förändringar i Statistiska centralbyråns
		nationella räkenskapssammandrag .......................	156

5.11.2Förändringar i Skolverkets insamling och

		redovisning av statistik .........................................	160
	5.11.3 Skolenheter för anordnare inom entreprenad .....		161
	5.11.4 Pedagogisk personal i sfi och komvux .................		162
	5.11.5 Likvärdig betygsättning i sfi .................................		163
	5.11.6	Avbrott i sfi ...........................................................	164
	5.11.7	Distansundervisning i sfi ......................................	165
6	KSA – ett kommunalt språkansvar .............................		167

6.1Ramverket KSA svarar mot flera av utredningens

6.5.1Informationen är begränsad om elever som

inte slutfört sfi inom fyra år .................................

188

SOU 2020:66Innehåll

7.1Gällande regleringar av individuell studieplan

och studie- och yrkesvägledning..........................................		202
7.2 Problembild ...........................................................................		206
7.2.1	Problem i studie- och yrkesvägledningen ............	206

7.2.2Problem i arbetet med den individuella

studieplanen ...........................................................

211

7.3Utgångspunkter för utredningens förslag om studie-

och yrkesvägledning och individuell studieplan..................

216

7.4Utredningens förslag och bedömningar om studie- och

	yrkesvägledning och individuell studieplan.........................	225
8	Fastställd kurstid och verksamhetspoäng i sfi .............	233

8.1Förslag om fastställd kurstid och verksamhetspoäng i

sfi............................................................................................

234

8.2Sammanfattande problembild när det gäller kurstid,

undervisning och statistik.....................................................	238
8.3 Bakgrund ...............................................................................	240

8.4Verksamhetspoäng som mått på studier i komvux

förutom sfi.............................................................................		241
8.5 Osäkra mått för studier i sfi .................................................		241
8.5.1	Garanterad undervisningstid för sfi......................	241
8.5.2	Timmar som mått för studier i sfi ........................	243
8.5.3	Närvarotimmar i statistiken..................................	246

Innehåll

SOU 2020:66

8.6Är det möjligt att införa verksamhetspoäng som mått

för sfi-studier? ......................................................................

247

8.6.1Införandet av verksamhetspoäng i komvux

på grundläggande nivå...........................................

250

8.6.2Motiv för ett system med verksamhetspoäng

9.5Rekommendationer om fjärrundervisning i sfi och sfi

	i kombination........................................................................	272
9.6	Utgångspunkter för utredningens förslag ..........................	275
9.7	Utredningens förslag om distansundervisning ...................	280
10	Mer jämställda villkor genom vuxenutbildning .............	287
10.1	Jämställda villkor på arbetsmarknaden................................	288
	10.1.1 Stora skillnader mellan kvinnor och män när
	det gäller deltidsarbete ..........................................	290
10.2	Kort utbildningsbakgrund är ett hinder för inträde på
	arbetsmarknaden...................................................................	291
10.3	Det finns brister i Arbetsförmedlingens arbete för
	en jämställd etablering på arbetsmarknaden .......................	293
10.4	Flyktingars arbetsmarknadsetablering ur ett historiskt
	perspektiv ..............................................................................	295

SOU 2020:66Innehåll

10.5	Jämställdhet i komvux ..........................................................		297
	10.5.1 Kvinnor och män i svenska för invandrare ..........		297
	10.5.2 Komvux på grundläggande och gymnasial nivå ...		299
	10.5.3 Kvinnor och män i komvux på grundläggande
		och gymnasial nivå.................................................	300
	10.5.4	Studieekonomiska förutsättningar .......................	303
	10.5.5 Jämställdhet i vuxenutbildningen i teori och
		praktik ....................................................................	304
10.6	Sammanfattning och slutsatser ............................................		307
10.7	Utredningens förslag och bedömningar ..............................		311
	10.7.1 Utredningens förslag och bedömningar med
		särskilt fokus på jämställda villkor för studier
		i komvux.................................................................	312
11	Kompetens .............................................................		317
11.1	Inledning och utgångspunkter .............................................		317
	11.1.1	Direktiven ..............................................................	317
	11.1.2	Vuxenutbildningens breda uppdrag
		och målgrupp .........................................................	318
	11.1.3 Delat ansvar för kvalitet ........................................		319
	11.1.4 Forskning och beprövad erfarenhet .....................		320

11.1.5Lärarens betydelse för kvalitet i utbildning

	och undervisning....................................................	321
11.1.6	Avgränsningar........................................................	323
11.2 Bakgrund ...............................................................................		324
11.2.1	Anställda i komvux................................................	324

11.2.2Krav för behörighet, legitimation och

	anställning ..............................................................	325
11.2.3 Andel med behörighet och legitimation ..............		327
11.2.4 Behovet av lärare – prognoser...............................		331
11.2.5	Läraruppdragets kunskapsbas ...............................	336
11.2.6	Rektorsuppdraget ..................................................	343
11.3 Kompetensutvecklande insatser...........................................		346
11.3.1 Tillgängliga insatser för ökad kompetens ............		346
11.3.2 Deltagande i insatser för ökad kompetens...........		360

Innehåll

SOU 2020:66

11.4 Förslag om kompetensutvecklande insatser .......................	365
11.4.1 Insatser ska prioriteras inom

utvecklingsområden ..............................................	366
11.4.2 Högskolepoänggivande kurser ska utvecklas ......	368

11.4.3Material för bedömning och undervisning tas

	fram: Bygga svenska vux.......................................	378
11.4.4	Generella och riktade insatser ska utvecklas .......	385
11.5 Utbildning till lärare och rektor – behörighet ....................		406
11.5.1	Profession, professionalisering
	– och sfi-lärarna.....................................................	406

11.5.2Historisk avsaknad av relevant lärarutbildning

	och specifika ämneskurser ....................................	410
11.5.3 Flera vägar till behörighet.....................................		420
11.5.4	Rektorsutbildning .................................................	421
11.5.5 Relevant innehåll tycks ofta saknas......................		422
11.6 Förslag och bedömningar om behörighet
och profilering ......................................................................		435
11.6.1	Inledning................................................................	436
11.6.2 UKÄ bör förtydliga formuleringar ......................		438

11.6.3Plan för höjda behörighetskrav för sfi och

svenska som andraspråk på grundläggande nivå.... 440

11.6.4Profilering av ämnesstudierna i svenska

som andraspråk inom ämneslärarutbildningen.... 449

11.6.5Lärosätenas ökade kompetens och resurser

för insatser om vuxnas lärande .............................	455
11.7 Forskning ..............................................................................	457

11.7.1Viss forskning finns, men didaktisk forskning

	saknas .....................................................................	457
11.7.2	Stöd till forskning och verksamma ......................	464
11.8 Förslag och bedömningar om forskning.............................		476
11.8.1	En övergripande ambitionshöjning behövs .........	477

11.8.2Vetenskapsrådet ska utlysa medel till

en forskarskola ......................................................

481

11.8.3Skolforskningsinstitutet ska göra särskilda

utlysningar för forskning om vuxnas lärande......	489
11.9 Sammanfattningsvis: ett paket för ökad kompetens ..........	491

SOU 2020:66Innehåll

12	Konsekvenser..........................................................		493
12.1	Utgångspunkter för den ekonomiska delen
	av konsekvensanalysen..........................................................		493
12.2	Samhällsekonomiska konsekvenser och syftet med
	utredningens förslag .............................................................		494
12.3	Alternativa förslag och nollalternativ ..................................		495
12.4	Konsekvenser för kommuner...............................................		496
12.5	Konsekvenser för regioner ...................................................		501
12.6	Konsekvenser för det kommunala självstyret .....................		502
12.7	Konsekvenser för staten .......................................................		502
	12.7.1	Generellt.................................................................	502
	12.7.2	Skolverket ..............................................................	503
	12.7.3	Skolinspektionen ...................................................	511
	12.7.4	Skolforskningsinstitutet........................................	513
	12.7.5	Upphandlingsmyndigheten...................................	514
	12.7.6	Universitetskanslersämbetet (UKÄ) ...................	515
	12.7.7	Universitet och högskolor ....................................	515
	12.7.8	Statistiska centralbyrån (SCB)..............................	517
	12.7.9	Arbetsförmedlingen ..............................................	517
	12.7.10	Länsstyrelserna ......................................................	517
12.8	Konsekvenser för företag och konkurrensförhållanden.....		518
12.9	Konsekvenser för elever .......................................................		519
	12.9.1	Konsekvenser för jämställdheten mellan
		kvinnor och män....................................................	520
12.10	Konsekvenser för de integrationspolitiska målen ...............		520
12.11	Integritetsanalys avseende förslagen i förhållande till
	dataskyddsförordningen.......................................................		520
12.12	Övriga konsekvenser ............................................................		521

Innehåll			SOU 2020:66
13	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		523
14	Författningskommentar ............................................		525
14.1 Förslag till lag om ändring i skollagen.................................			525
Referenser.......................................................................			529
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2018:73 .............................................	539
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2019:3 ...............................................	553
Bilaga 3		Kommittédirektiv 2019:23 .............................................	555
Bilaga 4		Kommittédirektiv 2019:40 .............................................	557
Bilaga 5		Kommittédirektiv 2019:65 .............................................	559
Bilaga 6		KLIVAs kommunenkät ..................................................	573
Bilaga 7 Rättsutlåtande – skollagsreglerad vuxenutbildning,
		upphandling och valfrihetssystem ..................................	587
Bilaga 8 Rapport – ekonomiskt diskussionsunderlag kring
		vuxenutbildning för elever med svenska som
		andraspråk.........................................................................	615

Ord och begrepp

Utredningen har i detta avsnitt samlat ord och begrepp som före- kommer och används i varierande grad i sammanhanget kommunal vuxenutbildning. I betänkandet försöker vi att vara konsekventa i vår användning av ord och begrepp så att de genomgående får en och samma innebörd. Vi väljer dem utifrån det som vi bedömer är den mest korrekta definitionen och för att bidra till ökad tydlighet. När begreppen är allmänt förankrade och används brett skapas också bättre möjligheter för jämförelse och uppföljning.

Ivår sammanställning nedan har vi tagit tillfället i akt att definiera och tolka ord och begrepp som vi stött på i utredningsarbetet och som vi sett vållar en del oklarheter när det gäller tolkning och an- vändning. Flera begrepp som rör komvux och dess verksamhet är benämningar som myntats i ett ständigt pågående utvecklingsarbete ofta på lokal nivå och som sedan har tagits i bruk av kollegor i andra kommuner. Andra begrepp hämtas från andra skolformer och är inte alltid rakt av tillämpliga på den kommunal vuxenutbildningens verk- samhet.

I sammanställningen har vi valt att ta med de ord och begrepp som vi använde i utredningens promemoria1 även om de inte före- kommer i detta betänkande av det skälet att de är relevanta avseende det kunskapsområde och de målgrupper som betänkandet behandlar.

1På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andra- språk, KLIVA-utredningen 2019.

Ord och begrepp

SOU 2020:66

	Asylsökande	En person som befinner sig i ett land och där
	Asylsökande	En person som befinner sig i ett land och där
		ansöker om skydd (asyl) men ännu inte fått
		ansökan avgjord. Den som är asylsökande
		i Sverige är inte folkbokförd. Asylsökande
		över 18 år har inte rätt till utbildning inom
		kommunal vuxenutbildning (komvux).
	Auktorisation	Kommunen lägger ut hela eller delar av vuxen-
		utbildningen på entreprenad och de anord-
		nare som uppfyller auktorisationsvillkoren
		ges möjlighet att tillhandahålla utbildning.
		Eleven väljer fritt mellan olika anordnare.
	Betygsrätt	Enligt förordning (2010:253) om betygsrätt
	Betygsrätt	Enligt förordning (2010:253) om betygsrätt
		för vuxenutbildning kan enskild utbildnings-
		anordnare eller folkhögskola ges tillstånd från
		Skolinspektionen att anordna prövning, sätta
		betyg samt utfärda betyg.

DistansundervisningInteraktiv undervisning som bedrivs med in-

		formations- och kommunikationsteknik där
		elever och lärare är åtskilda i både rum och tid.
	Eftergymnasial	Utbildning med krav på genomgången treårig
	Eftergymnasial	Utbildning med krav på genomgången treårig
	utbildning	gymnasieutbildning eller motsvarande.

Egen regi (egenregi) Utbildningsverksamhet som kommunen be- driver med egenanställd personal.

Ekonomiskt bistånd Ekonomiskt bistånd, tidigare benämnt social-

	bidrag, ges för försörjning (försörjningsstöd)
	och livsföring i övrigt. Se även Försörjnings-
	stöd.
Elev	Den som deltar i utbildning enligt skollagen
	(2010:800).

SOU 2020:66

Ord och begrepp

	Entreprenad	Entreprenad innebär att en kommun, ett
	Entreprenad	Entreprenad innebär att en kommun, ett
		landsting eller en enskild huvudman med
		bibehållet huvudmannaskap sluter avtal om
		att någon annan ska utföra uppgifter inom
		utbildning eller annan verksamhet enligt
		skollagen. Om det inte anges specifika undan-
		tag i bestämmelserna om entreprenad ska
		skollagens bestämmelser gälla även vid entre-
		prenad. Inom vuxenutbildningen får även
		rektorns uppgifter som innefattar myndig-
		hetsutövning överlämnas vid entreprenad,
		om entreprenören har fått betygsrätt av
		Skolinspektionen.
	Etableringslagen	Lag (2017:584) om ansvar för etablerings-
		insatser för vissa nyanlända invandrare om-
		fattar vissa nyanlända invandrare, 20–64 år
		med uppehållstillstånd. Se nyanlända in-
		vandrare. Lagen beskriver Arbetsförmed-
		lingens ansvar för insatser som syftar till att
		underlätta och påskynda nyanländas etabler-
		ing i arbets- och samhällslivet. Myndigheten
		ska samordna, stödja och vara pådrivande.
		Länsstyrelserna ska främja samverkan om
		etableringsinsatser mellan berörda kommu-
		ner, myndigheter, företag och organisationer.
	Etablerings-	Arbetsmarknadspolitiskt program för vissa
	Etablerings-	Arbetsmarknadspolitiskt program för vissa
	programmet	nyanlända invandrare.
	Etablerings-	Innehållet regleras i förordningen (2017:820)
	programmets	om etableringsinsatser. Utöver deltagande i
	innehåll	kartläggning och medverkan till upprättandet
		av en individuell handlingsplan får insatserna
		i programmet omfatta motsvarande 24 måna-
		der på heltid. Den nyanlända får ta del av
		insatser som längst till och med 36 månader
		från det att han eller hon första gången folk-
		bokfördes i en kommun.
	Etablerings-	Ersättningen får lämnas till den som deltar
	Etablerings-	Ersättningen får lämnas till den som deltar
	ersättning	i etableringsprogrammet för vissa nyanlända
		invandrare enligt förordningen (2017:820.)

Ord och begrepp

SOU 2020:66

	Extra anpassningar	Extra anpassningar är en mindre ingripande
		stödinsats som normalt går att genomföra för
		lärare och övrig skolpersonal inom ramen för
		den ordinarie undervisningen. Det måste inte
		fattas något formellt beslut om denna stöd-
		insats. Bestämmelserna om extra anpassningar
		gäller för elever i alla skolformer och i fritids-
		hemmet och regleras i 3 kap. 5 § skollagen.
	Fjärrundervisning	Interaktiv undervisning som bedrivs med
		informations- och kommunikationsteknik där
		elever och lärare är åtskilda i rum men inte
		i tid (1 kap. 3 § skollagen).
	Flexibilitet	Utredningen använder begreppet om möjlig-
		heterna att kunna läsa kurser med en variation
		i tid och rum, i varierande kombinationer,
		på olika tider och i olika former.
	Flex	Samlingsbegrepp för undervisning som inne-
	Flex	Samlingsbegrepp för undervisning som inne-
		bär att olika studieformer kombineras och
		som varken är närundervisning eller distans-
		undervisning fullt ut. Dessa studieformer sker
		i någon mån på plats. Begreppen Närdistans
		och Halvdistans kan sägas vara benämningar
		på samma företeelser.
	Flyktingschablon	Se Schablonersättning
	Försörjningsstöd	Den del av det ekonomiska biståndet som ges
	Försörjningsstöd	Den del av det ekonomiska biståndet som ges
		till försörjning, enligt socialtjänstlagen
		(2001:453), dvs. de regelbundet återkommande
		levnadsomkostnaderna. Se även ekonomiskt
		bistånd.
	Fortbildning	Kurser som ger medarbetare och ledning kun-
		skaper och färdigheter utöver de som förvär-
		vats i tidigare utbildning.

SOU 2020:66

Ord och begrepp

	Grundläggande	Vuxna invandrare som saknar grundläggande
	Grundläggande	Vuxna invandrare som saknar grundläggande
	läs- och skriv-	läs- och skrivfärdigheter ska ges möjlighet att
	undervisning	förvärva sådana färdigheter och elever som
		inte är funktionellt litterata eller har ett annat
		skriftsystem än det latinska alfabetet ska få
		grundläggande läs- och skrivundervisning
		inom ramen för sfi-utbildningen. Den grund-
		läggande läs- och skrivundervisningen kan ges
		på modersmål eller elevens starkaste språk.
	Individanpassning	Utredningen använder begreppet i bemärkel-
		sen att utbildning och undervisning utgår från
		individen och dennes: bakgrund, kunskaper,
		erfarenheter, behov, förutsättningar, mål och
		intressen. Stöd och anpassningar av olika slag
		ingår i begreppet individanpassning. Regler-
		ingen om extra anpassningar infördes i skol-
		lagen 2018 och omfattar samtliga skolformer.
		Särskilda stödåtgärder i skollagens mening
		gäller inte för komvux.
	Individuell	Upprättas enligt förordning (2000:628) om
	Individuell	Upprättas enligt förordning (2000:628) om
	handlingsplan	arbetsmarknadspolisk verksamhet för en ny-
		anländ invandrare som anvisats till insatser
		inom etableringsprogrammet. Se Etablering.
	Individuell	En pedagogisk dokumentation som tillägg
	progressions-	i den individuella studieplanen för sfi-elever.
	planering, IPP	IPP innehåller planering av undervisning och
		ev. extra anpassningar samt bedömning av
		elevens progression i ämnet. IPP följs upp
		och revideras kontinuerligt.
	Individuell	Enligt förordningen (2011:1108) om vuxen-
	studieplan, ISP	utbildning ska det finnas en individuell studie-
		plan för varje elev inom vuxenutbildningen.
		Av studieplanen ska bl.a. framgå vilka utbild-
		ningsmål eleven har och vilka kurser han eller
		hon ska läsa.

Ord och begrepp

SOU 2020:66

	Inledande	Utforskande kartläggning av en persons
	kartläggning,	kunskaper och erfarenheter i samband med
	(se Validerings-	studie- och yrkesvägledning. Kartläggningen
	delegationens	görs översiktligt och inriktas inte mot en på
	slutbetänkande)	förhand fastställd kompetensstandard.
	Integrerad	Till exempel integrerad sfi och yrkesutbild-
	Integrerad	Till exempel integrerad sfi och yrkesutbild-
	utbildning	ning. Eleverna lär och tränar både språk- och
		yrkesfärdigheter i ett meningsfullt och struk-
		turerat sammanhang, vilket kräver ett nära
		samarbete mellan språk- och yrkeslärare.
	Intyg	Enligt förordning (2011:1108) ska intyg ut-
		färdas efter en orienteringskurs, individuell
		kurs eller validering. Den som har genomgått
		en kurs i komvux och vill få sina kunskaper
		dokumenterade på annat sätt än genom betyg
		ska få ett intyg. Inom komvux som särskild
		utbildning utfärdas intyg i stället för betyg
		om en elev inte uppnår kunskapskraven för
		kursen.
	Kombinations-	Utbildning där eleven läser gymnasiala yrkes-
	Kombinations-	Utbildning där eleven läser gymnasiala yrkes-
	utbildning	utbildningar i kombination med sfi eller
		svenska som andraspråk på grundläggande nivå.
	Kommunal	Skollagsreglerad utbildning för vuxna där
	vuxenutbildning	kommunen, eller i vissa fall regionen, är
	(komvux)	huvudman. Komvux har tre nivåer,
		grundläggande och gymnasial nivå, som har
		sin motsvarighet i grundskolan respektive
		gymnasieskolan samt svenska för invandrare.
		Se kommunal vuxenutbildning i svenska för
		invandrare. Sedan 1 juli 2020 är komvux som
		särskild utbildning en del i skolformen
		kommunal vuxenutbildning. Se kommunal
		vuxenutbildning som särskild utbildning.

SOU 2020:66

Ord och begrepp

	Kommunal	Utbildning i svenska för invandrare syftar till
	Kommunal	Utbildning i svenska för invandrare syftar till
	vuxenutbildning	att ge vuxna invandrare grundläggande kun-
	i svenska för	skaper i svenska språket. Utbildningen syftar
	invandrare	också till att ge vuxna invandrare som saknar
		grundläggande läs- och skrivfärdigheter
		möjlighet att förvärva sådana färdigheter.
		Utbildningen får ske på elevens modersmål
		eller något annat språk som eleven behärskar.
		Utredningen använder den vedertagna för-
		kortningen sfi.
	Kommunal	Särskild utbildning för vuxna upphörde den
	vuxenutbildning	1 juli 2020 som egen skolform och ingår som
	som särskild	en del i kommunal vuxenutbildning och finns
	utbildning	på grundläggande och gymnasial nivå. Mål-
		gruppen är personer med utvecklingsstörning
		och personer med förvärvad hjärnskada.
	Kompetens	Medarbetarens förmåga att utifrån definierade
		mål utföra ett arbete så att målen nås.
	Kompetens-	Aktiviteter som arbetsgivare och medarbetare
	utveckling	gemensamt beslutar om för att utveckla kom-
		petensen i relation till aktuella och framtida
		arbetsuppgifter.
	Kort utbildning	Begreppet används med olika innebörd. En-
		ligt Arbetsförmedlingen innebär kort utbild-
		ning att individen saknar gymnasieutbildning.
		Vuxenutbildningen har ingen egen definition
		av kort utbildning. Däremot finns en rättig-
		hetslagstiftning som innebär att den som
		saknar kunskaper i svenska motsvarande sfi
		eller inte har kunskaper motsvarande grund-
		skolans ämnen har rätt att förvärva sådana
		kunskaper inom komvux.
	Litteracitet	Av eng, literacy, läs- och skrivkunnighet.
		Begreppet litteracitet inkluderar, förutom

läs- och skrivaktiviteter, också berättande, symboler och bilder.

Ord och begrepp

SOU 2020:66

	Litteracitets-	Kartläggning av den nyanlända vuxna elevens
	Litteracitets-	Kartläggning av den nyanlända vuxna elevens
	kartläggning	litteracitetserfarenheter på det starkaste
		språket som underlag för planering av under-
		visningen.
	Lärarlegitimation	För att få en legitimation krävs en behörighets-
		givande lärarexamen, förskollärarexamen eller
		fritidspedagogexamen. Innehållet i examen
		styr vilka behörigheter legitimationen inne-
		fattar.
	Läroplan för	En läroplan är en förordning som utfärdas av
	vuxenutbildningen	regeringen och som ska följas av de verksam-
	(Lvux12)	heter som omfattas av förordningen. I läro-
		planen beskrivs verksamheternas värdegrund
		och uppdrag samt mål och riktlinjer för arbetet.
		Den nu gällande läroplanen för vuxenutbild-
		ningen är förordning (SKOLFS 2012:101) om
		läroplan för vuxenutbildningen, Lvux12.
	Modersmåls-	Modersmålsundervisning ger elever med ett
	undervisning	annat modersmål än svenska möjlighet att läsa
		sitt modersmål som ett ämne i skolan med
		egen kursplan. I komvux kan elever endast läsa
		ämnet modersmål på gymnasial nivå om eleven
		har det aktuella språket som modersmål.
	Nationella kurser	Nationella kurser inom komvux på grund-
		läggande nivå är svenska, svenska som andra-
		språk, engelska, matematik, samhällskunskap,

religionskunskap, historia, geografi, fysik, kemi, biologi samt grundläggande kurser i samhälls- och naturorienterande ämnen.

SOU 2020:66

Ord och begrepp

	Nyanlända	Begreppet används på olika sätt av myndig-
		heter. Begreppet nyanländ användes för första
		gången i skrivelsen Begreppet invandrare
		– användning i myndigheters verksamheter
		(Ds 2000:43) om personer som själva in-
		vandrat för en relativt kort tid sedan.
		Regeringen skrev i prop. 2014/15:85 Ökad
		individanpassning och en effektivare sfi och
		komvux står följande formulering:
		Med begreppet nyanländ avser regeringen här
		en utrikes född person som varit folkbokförd
		i Sverige kortare tid än 4 år.
		I KLIVA-utredningens författningsförslag
		används begreppet nyanländ enligt 3 kap.
		12 a § i skollagen.
	Vissa nyanlända	Personer som omfattas av etableringslagen
	Vissa nyanlända	Personer som omfattas av etableringslagen
	invandrare	(2017:584) dvs. i huvudsak personer som har
	i etablerings-	beviljats uppehållstillstånd som flyktingar
	programmet	eller skyddsbehövande och deras anhöriga.
	Nyanlända elever	I skollagen (2010:800) avser begreppet ny-
	i grund- och	anländ den som har varit bosatt utomlands,
	gymnasieskola	nu är bosatt i landet, och har påbörjat sin
		utbildning här senare än höstterminens start
		det kalenderår då han eller hon fyller sju år.
		En elev ska inte längre anses vara nyanländ
		efter fyra års skolgång här i landet.
	Närundervisning	Undervisning som sker i sedvanlig form,
	Närundervisning	Undervisning som sker i sedvanlig form,
		där elever och lärare inte är skilda åt vare
		sig i rum eller i tid.
	Orienteringskurser	En orienteringskurs ska svara mot sådana be-
		hov som inte tillgodoses genom en nationell
		kurs. Orienteringskurser har fastställda syften
		men ingen kursplan. Efter genomgången
		orienteringskurs utfärdas ett intyg.
	Pedagogisk	Person som har lärarexamen, förskollärar-
	Pedagogisk	Person som har lärarexamen, förskollärar-
	högskoleexamen	examen eller fritidspedagogexamen och som
		fått examensbevis utfärdat.

Ord och begrepp

SOU 2020:66

Professionsprogram Ett nationellt professionsprogram för lärare

		och skolledare inrättas i syfte att främja
		lärares och skolledares professionella utveck-
		ling och skolutveckling, och för att skapa
		generella förutsättningar för kapacitets-
		byggande i skolväsendet samt möjliggöra
		en stärkt undervisning och positiva effekter
		på elevers kunskapsresultat.
	Progression	Individens utveckling mot utbildningens mål.
	Prövning	Med prövning i en kurs avses en bedömning
		av kunskaper i förhållande till uppställda
		kunskapskrav i kursplaner eller ämnesplaner.
		Efter genomförd prövning sätts betyg.
	Riktade insatser	Skolverket erbjuder ett tidsbegränsat
	Riktade insatser	Skolverket erbjuder ett tidsbegränsat
		processtöd till ett urval av huvudmän inom
		olika skolutvecklingsområden t.ex. ny-
		anländas lärande.
	Schablonersättning	Ersättning som betalas ut för nyanlända per-
	för flykting-	soner med uppehållstillstånd, både vuxna och
	mottagande	barn med ett belopp/individ. För 2019 är be-
		loppet 142 600 kronor/individ under 65 år.
		För individer över 65 år är beloppet 82 100 kro-
		nor. Schablonersättningen ska kompensera
		kommuner för de kostnader som anges i för-
		ordning (2010:1122) om statlig ersättning för
		insatser för vissa utlänningar.
	Sammanhållna	Sfi består av tre studievägar 1, 2 och 3 samt fyra
	studievägar	kurser. Studieväg 1 består av kurserna A–D,
		Studieväg 2 består av kurserna B–D och
		studieväg 3 består av kurserna C–D. De
		olika studievägarna riktar sig till personer
		med olika bakgrund, förutsättningar och mål
		men det ska vara möjligt att nå slutmålen
		för kurs D inom samtliga tre studievägar.
		Kurserna på de tre studievägarna får olika
		utformning beroende på elevens studievana,
		utbildningsbakgrund och kunskaper i svenska
		vid kursstarten. Kunskapskraven för en kurs
		är dock desamma oavsett studieväg.

SOU 2020:66

Ord och begrepp

	Språk- och	Arbetssätt där språk- och ämnes/yrkeslärare
	kunskaps-	tar gemensamt ansvar för elevernas utveckling
	utvecklande	av såväl ämnes- eller yrkeskunskaper som
	arbetssätt (SKUA)	funktionell språkutveckling enligt kursplanen
		för sfi eller svenska som andraspråk. Se t.ex.
		Pauline Gibbons.
	Språkstöd	Används i det här sammanhanget om gym-
	Språkstöd	Används i det här sammanhanget om gym-
		nasiala yrkesutbildningar inom regionalt
		yrkesvux som där två språkstödjande orien-
		teringskurser: yrkessvenska och moders-
		målsstöd/studiehandledning, ges i kombina-
		tion med yrkeskurserna.
	Studiehandledning	Studiehandledning på modersmålet kan stödja
	på modersmål	elevernas kunskapsutveckling i olika ämnen
		och hjälpa eleverna utvecklas så långt som
		möjligt mot utbildningens mål. I komvux kan
		studiehandledning erbjudas elever enligt för-
		ordningen om vuxenutbildning och ska er-
		bjudas enligt förordningen om statsbidrag för
		regionalt yrkesvux.
	Särskilda	Regleringen i skollagen omfattar inte kom-
	stödåtgärder	vux. Särskilda stödåtgärder utreds och formu-
		leras i ett åtgärdsprogram i övriga skolformer.
	Tillfredställande	Enligt skollagen har den som påbörjat en kurs
	framsteg	i komvux rätt att fullfölja kursen. Undervis-
		ningen för en elev ska dock upphöra, om
		eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra
		sig undervisningen eller annars inte gör till-
		fredsställande framsteg.
	Undervisning	Sådana målstyrda processer som under led-
	Undervisning	Sådana målstyrda processer som under led-
		ning av lärare eller förskollärare syftar till
		utveckling och lärande genom inhämtande
		och utvecklande av kunskaper och värden.
	Utbildning	Den verksamhet inom vilken undervisning
		sker utifrån bestämda mål.

Ord och begrepp

SOU 2020:66

	Validering	En strukturerad process som innehåller för-
	Validering	En strukturerad process som innehåller för-
		djupad kartläggning, bedömning och erkän-
		nande av kunnande som en person besitter
		oavsett hur det förvärvats. Branschvalidering
		validering som bekräftas av bransch/behörigt
		organ dvs. att kunnandet motsvararfastställda
		och relevanta krav.
	Yrkesinfärgad sfi	Sfi-undervisningen kan i viss mån vara yrkes-
		infärgad t.ex. utifrån elevernas tidigare arbete.
		Detta sker inom ramen för sfi-kursplanen.
		Benämns ibland även sfi med yrkesprofil.

Sammanfattning

KLIVA-utredningen redovisar i detta betänkande uppdraget att ut- reda behovet av förändringar när det gäller kommunal vuxenutbild- ning i svenska för invandrare (sfi) och sfi i kombination med annan utbildning inom kommunal vuxenutbildning. I uppdraget har ingått att analysera förutsättningarna för att sfi-elever ska kunna erbjudas en utbildning av god kvalitet som motsvarar elevernas behov och förutsättningar samt att förbättra genomströmningen inom sfi och underlätta övergången till och kombinationer med annan utbildning. Häri ingår även att föreslå hur kompetensen ifråga om vuxnas andra- språksutveckling och lärande kan öka hos alla lärarkategorier inom kommunal vuxenutbildning. Utredningen har även haft i uppdrag att föreslå hur huvudmännens styrning och ledning kan förbättras inom sfi och sfi i kombination med annan utbildning och föreslå hur huvud- männens ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet inom sfi kan förtydligas, att föreslå hur arbetet kan utvecklas och följas upp när det gäller såväl utbildning i egen regi som utbildning som utförs på entreprenad och att föreslå hur huvudmännens möjligheter att kon- trollera verksamhet som utförs på entreprenad inom sfi kan stärkas.

Utgångspunkter och ställningstaganden

En utgångspunkt för utredningen har hela tiden varit att vuxenutbild- ningen inte får reduceras till enbart ett arbetsmarknadspolitiskt in- strument även om målet för de flesta av vuxenutbildningens elever är att stärka den egna ställningen i arbetslivet. Kommunal vuxenutbild- ning (Komvux) har som övergripande mål att eleverna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande, ges möjlighet att utveckla sina kunska- per och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet och att främja personlig utveckling. Komvux ska även

Sammanfattning

SOU 2020:66

ge en god grund för elevernas fortsatta utbildning, och utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbets- livet.

Målgruppen för vuxenutbildningen har både vuxit och förändrats med fler nyanlända och personer i behov av stöd. Samtidigt ställs allt högre krav för ett aktivt deltagande i samhälle och i arbetsliv. Detta gör att huvudmännen kontinuerligt behöver se över organisation och förutsättningar för att kunna erbjuda en utbildning som möter be- hov hos både individer och den omgivning de befinner sig i.

Utredningens definition av kvalitet är att utbildningen ska utgå ifrån de nationella målen i skollagen och andra styrdokument samt bedrivas inom de ramar som dessa styrdokument utgör. Detta inne- bär att utbildningen ska utformas så att alla elever utifrån sina förut- sättningar ska ges möjlighet att utvecklas så långt som möjligt mot utbildningens mål och att individuella anpassningar ska göras utifrån elevers olika behov och förutsättningar. Utredningen har lagt flera för- slag som omfattar kompetenshöjning för vuxenutbildningens med- arbetare. Förslagen bottnar i den fasta övertygelsen om att det finns en stark koppling mellan kompetens och kvalitet.

Utredningen menar att de olika utförarmodeller som finns på vuxenutbildningens område, och som skiljer sig från vad som gäller skolväsendet i övrigt, ställer särskilda krav på kunskap, organisering och genomförande av det systematiska kvalitetsarbetet. Huvudman- nen måste vara medveten om att det övergripande ansvaret för verk- samhetens kvalitet alltid ligger kvar på huvudmannen oavsett utförar- modell.

Utredningens förslag och bedömningar

Styrning och ansvarsfördelning

Förslagen om styrning och ansvarsfördelning syftar till stärkt kvali- tet och likvärdighet för alla elever i sfi, oavsett huvudmannens val av organisering med egenregi och entreprenad. De förändringar som behöver göras beträffande styrning och ansvarsfördelning ska göras med utgångspunkt i dagens system och regelverk. Statens skolinspek- tion (Skolinspektionen) och Statens skolverk (Skolverket) föreslås få stärkta uppdrag på området. Skolinspektionen ska inte längre i huvudsak inrikta sin löpande tillsyn av komvux på huvudmannanivå,

SOU 2020:66

Sammanfattning

utan även på verksamhetsnivå. Skolinspektionen föreslås få stärkt uppdrag att granska det systematiska kvalitetsarbetet inom den kom- munala vuxenutbildningen. Entreprenadverksamheten utgör en stor del av komvux och upphandling ses allmänt som en svår uppgift för huvudmännen. Skolverket föreslås därför att få i uppdrag att, till- sammans med Upphandlingsmyndigheten ta fram stödmaterial för offentlig upphandling på vuxenutbildningens område. Stödmaterialet kan ses som särskilt relevant då det upphandlingsrättsliga regelverket med största sannolikhet, enligt utredningens rättsutlåtande från Olle Lundin vid Uppsala Universitet, är tillämpligt på kommunal vuxen- utbildning. Skolverket föreslås även att få uppdrag att ta fram all- männa råd för systematiskt kvalitetsarbete med fokus på kommunal vuxenutbildning.

En ändamålsenlig och tillförlitlig statistik är ett viktigt verktyg i huvudmannens systematiska kvalitetsarbete som underlag för ända- målsenliga beslut som rör den kommunala vuxenutbildningen i kom- munen. Ändamålsenlig och tillförlitlig statistik är även ett viktigt verktyg för analyser och långsiktiga beslut för att åstadkomma kva- litet och likvärdighet på nationell nivå. Det finns brister i statistiken när det gäller de olika delarna i komvux och framför allt gäller det statistiken för sfi.

Utredningen föreslår att Statistiska centralbyrån (SCB) ska ändra instruktionerna till uppgiftsinsamlingen för räkenskapssammandraget med uppgifter som är aktuella och relevanta för kommunal vuxen- utbildning. SCB ska även göra en översyn av vilka kostnadsuppgifter som är relevanta och nödvändiga att samla in för vuxenutbildningen för ökad korrekthet och tillförlitlighet. Verksamheten i svenska för invandrare, sfi ska inkluderas i denna översyn och redovisas på samma sätt som övriga delar i komvux och inte som en totalkostnad. Utred- ningen menar att en sådan översyn lämpligen görs tillsammans med Skolverket och Sveriges kommuner och regioner.

Utredningen föreslår att Skolverket ska redovisa uppgifter om kön och utrikes född per kurs på grundläggande och gymnasial nivå i den officiella statistiken om kursdeltagare och studieresultat på samma sätt som i statistiken för sfi. Detta för att synliggöra resultat och övergångar från sfi till grundläggande och gymnasial nivå i komvux för män, kvinnor, inrikes och utrikes födda även på kommunnivå.

Sammanfattning

SOU 2020:66

Förekomsten av entreprenad i den kommunala vuxenutbildningen och kommuners olika sätt att organisera entreprenaden försvårar in- samlingen av säkra uppgifter samtidigt som behovet är stort att kunna göra kvalitativa uppföljningar av verksamheterna. Utredningen gör därför bedömningen att det bör göras en juridisk utredning för att klargöra vilka uppgifter som är möjliga för Skolverket att samla in och redovisa i den nationella statistiken när det gäller externa an- ordnare av utbildning inom entreprenaden i komvux. Skolverket bör i sin insamling av organisationsnummer för externa anordnare kunna koppla anordnarnas lokala adresser till det aktuella organisations- numret och därigenom samla in relevanta uppgifter från dessa verk- samheter och redovisa dem i den nationella statistiken.

Utredningen menar att Skolverket ska säkerställa att personal- statistik om sfi och övrig komvux alltid ingår i den samlade infor- mation om pedagogisk personal som sammanställs och publiceras exempelvis i form av PM. Studie- och yrkesvägledartjänster och an- delen med högskoleexamen i komvux ska även redovisas i insam- lingen på kommunnivå. Skolverket ska också utreda hur behovet av sfi-lärare bättre kan analyseras och prognosticeras.

Hantering och genomförande av nationella prov i sfi är en komplex uppgift för huvudmännen. Utredningen erfar att det finns osäkerhet kring om de nationella proven genomförs i sin helhet, om elever gör samma prov flera gånger och hur inrapporteringen görs. Utredningen föreslår att Skolverket ska undersöka detta i samband med att en ana- lys av provresultaten görs som en del av likvärdig betygssättning i sfi.

Utredningen konstaterar att sfi-elevers avbrottsorsaker inte följs upp på nationell nivå sedan 2010 trots att det talas mycket om av- brott och att dessa ska minska. Andelen avbrott följs årligen upp i den nationella statistiken. Utredningen menar att det kan finnas skäl att följa upp orsakerna till att sfi-elever avbryter sina studier på natio- nell nivå med viss regelbundenhet men det som i dagsläget fram- för allt behöver prioriteras är att Skolverket har adekvat underlag för att fatta beslut om hur myndigheten kan stödja huvudmännen i att utveckla avbrottshanteringen som en del i det systematiska kvalitets- arbetet.

Utredningen föreslår att Skolverket ska ta fram särskilda kurs- koder för sfi-utbildning som bedrivs via distansstudier enligt den reglering av distansundervisning i sfi som utredningen föreslår.

SOU 2020:66

Sammanfattning

Kommunalt språkansvar, KSA

Utredningen ser ett behov av ett ramverk som förenar och skapar en balans mellan individens plikt och huvudmannens skyldigheter när det gäller en god språkutveckling och etablering i samhälls- och arbets- liv. Kommunen kan bättre nyttja möjligheten att använda sfi som ett medel för etablering på arbetsmarknad och för integration. Utred- ningen lämnar ett antal förslag som tillsammans med befintliga re- gleringar och förslag i andra avsnitt utgör ett ramverk, Kommunalt språkansvar, KSA.

Varje kommun ska i dag aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till sfi och motivera dem som saknar grundläggande kun- skaper i svenska och omfattas av rätten till sfi-utbildning att delta i utbildningen. Utredningen föreslår skärpta krav på kommunerna av- seende sådan uppsökande verksamhet. Detta genom att kommunen i en handlingsplan beskriver sitt arbete med den uppsökande verksam- heten, samverkan med andra aktörer, ändamålsenliga rutiner samt uppföljning och utvärdering för att nå alla de invånare som har behov av sfi,

Genom skärpta krav på den uppsökande verksamheten och sam- verkan med andra aktörer inom KSA kan kommunerna göra en mer träffsäker målgruppsanalys med utgångspunkt i vad som framkom- mit om individernas förutsättningar för sfi-studier och därigenom ta fram ett relevant sfi-utbud som ger eleverna möjligheter att kombi- nera sfi med andra aktiviteter enligt reglering i skollagen. Detta syf- tar till att sätta individens språkutveckling i fokus och till att minska andelen avbrott för att fler elever ska läsa sfi med kontinuitet.

De elever som av olika anledningar behöver göra avbrott innan kursmålen i sfi kurs D har uppnåtts, ska följas upp av hemkommunen under de fyra år som individen omfattas av KSA. Syftet med uppfölj- ningen är att studierna ska återupptas så snart som möjligt och slut- föras.

För individen tidsbegränsas sfi till fyra år från den tidpunkt eleven för första gången tagits emot i sfi, vilket dokumenteras i den indivi- duella studieplanen som ska följa eleven vid byte av skolenhet inom skolformen. Under de fyra åren ska nogsamt väljas de insatser som tydligt gynnar elevens möjligheter att nå målen i sfi-kurs D. Tids- begränsningen syftar bland annat till att harmonisera sfi med övriga delar av skolväsendet där varje utbildning har en given tidsram och

Sammanfattning

SOU 2020:66

där insatser ska göras för att eleven ska nå målen under avsatt tid. Dagens förfarande då elevens tid kontinuerligt förlängs utan tydligt beräknad sluttid försvårar såväl elevens som huvudmannens möjlig- heter att planera. Rätten till sfi kan dock förlängas ett år i taget om det föreligger särskilda skäl.

En rätt införs för individer att delta i sfi som erbjuds av en annan kommun än hemkommunen om eleven med hänsyn till sina person- liga förhållanden har särskilda skäl att få delta i sfi hos den andra kommunen. Detta kan exempelvis vara aktuellt för elever som arbe- tar på annan ort än hemorten och där sfi-studier underlättas om sfi- utbildningen ligger i anslutning till arbetsplatsen.

Huvudmannen ska inrätta en KSA-funktion som tillsammans med befintliga funktioner inom komvux ska ansvara för genomförandet av uppgifterna ovan. KSA-funktionen kan ingå i komvux eller i en central förvaltningsenhet, beroende på hur kommunen väljer att orga- nisera administration, mottagande, vägledning och skolenheter inom komvux.

Genom förslaget om KSA vill utredningen lyfta betydelsen av målinriktade och effektiva studier i sfi under fyra år, att få fler elever att påbörja, färre att avbryta och underlätta återgång i studier efter avbrott.

Studieplanering och vägledning

Genom samarbete mellan lärare och studie- och yrkesvägledare kan vägledningen utgöra en röd tråd genom elevens utbildning, fler kan övergå till kombinationsutbildningar och genom en utvecklad val- kompetens som minskar risken för fel utbildningsval kan avbrotten minska. Även ett stort och differentierat utbud av anordnare och kur- ser kräver stöd i form av vägledning. Utredningen anser att regler- ingen avseende studie- och yrkesvägledning i sfi är tydlig och adekvat. Däremot kan huvudmännen bättre nyttja det befintliga stödet från Skolverket för att fullt ut nå syftet med gällande regleringar. Utred- ningen föreslår därför att Skolverkets uppdrag att genomföra fort- bildningsinsatser för att förbättra kvaliteten inom studie- och yrkes- vägledningen förlängs och utökas för att möta de stora behov som finns i kommunal vuxenutbildning.

SOU 2020:66

Sammanfattning

En utökning av antalet kurser i sfi är inte relevant enligt utred- ningen. Det är viktigare att arbeta med individanpassning ur ett didaktiskt perspektiv där läraren ges förutsättningar att individ- anpassa inom ramen för undervisningen. Likaså menar utredningen att de elever som har behov av fler timmar i sfi ska erbjudas detta på individuell basis snarare än att på en generell nivå utöka antalet tim- mar för särskilda grupper.

Utredningen föreslår att en obligatorisk kartläggning införs med syfte att gynna genomströmningen i sfi. Genom användning av Skol- verkets material för litteracitetskartläggning kan likvärdigheten öka. En noggrann kartläggning av elevers litteracitet är en förutsättning för elevernas erfarenheter och kunskaper ska synliggöras och kunna tillvaratas. Kartläggningen är också en förutsättning för en korrekt nivåplacering i sfi.

Utredningen ställer sig bakom Valideringsdelegationens förslag om den som vill få kunskaper och kompetenser kartlagda inför utbildning eller prövning inom komvux ska erbjudas en inledande kartläggning. Dessa två kartläggningar syftar till att synliggöra och tillvarata ny- anlända elevers resurser och att lägga grunden till en individanpassad utbildning.

För elever i sfi ska den individuella studieplanen ge eleven en över- blick över de egna studierna. Kvalitativa individuella studieplaner är viktiga också för lärarens arbete med individanpassning av undervis- ningen och för att i dialog med eleven kunna planera för progression. Utredningen föreslår därför att den individuella studieplanen för elever i sfi ska innehålla en individuell progressionsplanering som ska vara en pedagogisk dokumentation som förslagsvis innehåller forma- tiv och framåtsyftande planering av lärande och undervisning med tydliga och tidsatta mål för progression. Progressionsplaneringen sker i dialog mellan lärare och elev och skapar förutsättningar för individanpassad undervisning. Elevens pågående sfi-kurs ska vara tidsatt utifrån de förslag om införande om verksamhetspoäng som framförs i betänkandet. Det ska finnas en kontinuerlig bedömning av elevens progression i relation till såväl den aktuella kursens tids- ramar som till elevens hela sfi-utbildning. Progressionsarbetet ska syfta till att korta elevens tid i sfi genom att erbjuda extra anpass- ningar, stöd och andra insatser inom ramen för de givna tidsramarna snarare än förlängning av kurserna. Utredningen gör bedömningen

Sammanfattning

SOU 2020:66

att den individuella studieplanen även för elever i kombinations- utbildningar med svenska som andraspråk på grundläggande nivå ska innehålla en individuell progressionsplanering.

Det är av största vikt att det gedigna arbete med kartläggning, språklig bedömning, studieplanering och progressionsplanering som har dokumenterats följer med eleven vid byte av skolenhet för att ut- bildningen på den nya skolan i största möjliga mån ska kunna ta vid där den slutade och att elevens progression ska fortsätta i god takt. För att säkerställa detta förslås att den individuella studieplanen över- lämnas till den mottagande skolenheten. Utredningen bedömer att förslagen rörande dokumentation är nödvändiga och ändamålsenliga.

Verksamhetspoäng

I utredningens arbete med att analysera problembilden kring be- dömning av resultat, genomströmning och kostnader i sfi har vi ofta återkommit till avsaknaden av fastställd kurstid och att måttet på resultat i sfi är timmar till betyg snarare än poäng och andel god- kända elever, vilket gäller för komvux i övrigt. Frågan om studietakt har också ofta uppkommit i resonemang om sfi och sfi i kombina- tion med andra insatser inom och utanför komvux. En fastställd kurstid baserad på verksamhetspoäng leder till ökade incitament för lärare och rektorer att ge elever det stöd som behövs för att klara kursen på utsatt tid snarare än att enbart förlänga studietiden. Till- sammans med utredningens förslag om ett kommunalt språkansvar, KSA, där individen ska vara inskriven under högst fyra år synliggörs att sfi-utbildningens längd är maximalt fyra år. Under de fyra åren ska nogsamt väljas de insatser som tydligt gynnar elevens möjlig- heter att nå målen i sfi-kurs D.

Utredningen föreslår därför att ett system med fastställda kurs- tider för respektive kurs och per studieväg införs i sfi. Kurstiderna ska anges i form av verksamhetspoäng (vp) enligt samma system som för övriga komvux, dvs. 20 vp/vecka motsvarar heltid och 800 vp ut- gör måttet för en helårsplats. Antalet verksamhetspoäng per kurs ut- går från att regleringen av den garanterade undervisningstiden om 15 timmar/vecka kvarstår och fortsatt är en del av systemet. 1 (en) undervisningstimme motsvarar 1 (en) vp. Skolverket föreslås inkludera

SOU 2020:66

Sammanfattning

införandet av verksamhetspoäng i sitt arbete med att revidera kurs- planen för sfi med anledning av den nya betygsskalan och i föreskrif- ten om kursplan för sfi fastställa antalet verksamhetspoäng per kurs.

Digitala studieformer

Utredningen lämnar betänkandet i en tid då särskilda utmaningar råder. Såväl fjärr- som distansundervisning bedrivs i stor omfattning. Dessa erfarenheter är viktiga att ta vara på samtidigt som utredningen menar att närundervisningen ska vara förstahandsval för elever i sfi.

Utredningen har i enlighet med uppdraget om att föreslå hur kom- muner kan arbeta redogjort för de möjligheter till ökad flexibilitet och individanpassning som användning av fjärrundervisning kan medföra. Exempelvis genom samverkan om undervisning på kvällstid och under sommaren mellan huvudmän.

Utredningen föreslår att distansundervisning i sfi får användas efter önskemål från elev och om eleven av personliga skäl avseende avstånd till skola, arbete eller hälsa har behov av sådan undervisning samt om huvudmannen anser att eleven har förutsättningar att till- godogöra sig undervisningen. Detta betyder att hållningen till distans- undervisning i sfi blir mer restriktiv än i dag när den är en del av kommunala vuxenutbildningens flexibilitet och individanpassning. Förslaget bottnar i uppfattningen att ett andraspråk utvecklas bäst i samspel med andra och att närundervisning på ett annat sätt än distans- undervisning möjliggör att eleverna utvecklas i enlighet med målen i alla de styrdokument som gäller för sfi-utbildningen. I och med regler- ingen omfattas eleverna av rätten till regelbunden direktkontakt med läraren vilket syftar till att gynna distanselevers progression. Distans- elevernas studieomfattning ska anges i verksamhetpoäng i linje med utredningens förslag om verksamhetspoäng. För att elever ska ha förutsättningar att vid behov tillgodogöra sig undervisning på distans är det viktigt att huvudmannen planerar för hur eleverna redan från start och i linje med styrdokumenten ska utveckla den egna digitala kompetensen.

Utredningen gör bedömningen att rätten till regelbunden direkt- kontakt med lärare bör omfatta även komvux på grundläggande och gymnasial nivå.

Sammanfattning

SOU 2020:66

Skolinspektionen föreslås få i särskilt uppdrag att göra en kvalitets- granskning av distansutbildning i sfi.

Jämställda villkor

Enligt direktiven ska utredningen analysera skillnader mellan män och kvinnor i genomströmning i sfi. Vidare ska utredningen föreslå hur elever i sfi, särskilt kvinnor, ska motiveras och stöttas till fortsatta studier och etablering på arbetsmarknaden. Vi gör tolkningen att vad gäller ”fortsatta studier” rör utredningens uppdrag att nå målen i kurs sfi D, men även att framgångsrikt studera sfi i kombination med andra kurser på grundläggande och gymnasial nivå i komvux. Utredningen gör en tydlig ansats att ge en omfattande problembild för att tydliggöra vilka problem som kan lösas inom den kommunala vuxenutbildningen och vad som i stället handlar om starka struktu- rella hinder som ligger utanför utredningens uppdrag.

Överlag har kvinnor som är födda utanför Sverige en svagare för- ankring på arbetsmarknaden och de utrikes födda kvinnorna som arbetar har i högre grad än andra otrygga anställningar även om de bott en längre tid i landet. Trots de jämställdhetspolitiska målen är den svenska arbetsmarknaden fortsatt könssegregerad. Sveriges arbets- marknad är högkvalificerad och har höga trösklar och en av de tydli- gaste skiljelinjerna på arbetsmarknaden går mellan de som saknar gymnasieutbildning och de som har gymnasieutbildning eller högre studier. Arbetsförmedlingen konstaterar att de kan göra mer för att öka kvinnors etablering på arbetsmarknaden. Kvinnor generellt, men även målgruppen utrikesfödda kvinnor, är mer benägna att studera och bland de studerande inom komvux är kvinnorna i majoritet. För sfi 2018 var andelen kvinnor 54 procent och till 2019 har andelen ökat något. Kvinnor som studerar sfi har kortare utbildningsbakgrund än männen. Fler utrikes födda kvinnor än utrikes födda män läser vidare på grundläggande och gymnasial nivå. Två år efter avslutad yrkes- utbildning i komvux har 47 procent av både inrikes och utrikes födda kvinnor en etablerad ställning på arbetsmarknaden. 50 procent av de utrikes födda männen har en etablerad ställning medan andelen eta- blerade inrikes födda män är 46 procent. Kortsiktiga studiefinansier- ingslösningar utgör hinder för en framåtsyftande studieplanering för individerna. Studie- och yrkesvägledning för nyanlända och andra

SOU 2020:66

Sammanfattning

utrikes födda, såväl män som kvinnor, som avser att påbörja studier inom vuxenutbildningen är av central betydelse. Förutom kvinnor med kort eller ingen formell utbildning som har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden finns det även en grupp män som återkommer både i arbetslöshetsstatistiken och i sfi-statistiken som kvar i utbild- ningen efter minst fyra år. Dessa män är utomeuropeiskt födda, har kort utbildning och flyktingstatus samt var över 40 år vid ankomsten till Sverige. Utredningen kan utifrån egna erfarenheter av sfi-under- visning konstatera att ett inte försumbart antal manliga sfi-elever i den ovan beskrivna gruppen har svårt att känna sig hemma i en klass- rumssituation och förhåller sig bitvis passivt till undervisningen.

Det kommunala språkansvaret KSA, blir den samlande kraften i kommunernas arbete med att identifiera kommuninvånarnas behov av sfi och ska därigenom bidra till att flexibla och individanpassade studieformer för sfi möter individernas behov oavsett kön. Tids- begränsningen av sfi till 4 år ska motivera både individ och verksam- het att prioritera den tidiga andraspråksinlärningen och öka möjlig- heterna att studera sfi i kombination med annan utbildning eller aktivitet.

Utredningen gör bedömningen att valideringen av kompetens inom kvinnodominerade yrken behöver utvecklas så att kompetens förvärvad både inom yrket och i andra mer informella sammanhang synliggörs. Det kan ske i Arbetsförmedlingens regi men även i an- slutning till yrkesutbildning inom komvux. Detta gagnar såväl inrikes som utrikes födda kvinnor.

Utredningen anser att Länsstyrelserna bör ges i uppdrag att följa upp befintliga verksamheter och projekt på regional och kommunal nivå som riktar sig till kortutbildade kvinnor och män och tillgodo- ser deras behov av meningsfulla och framåtsyftande aktiviteter utan- för reguljär utbildning och arbetsmarknad. Uppföljningen ska göras med syfte att identifiera verksamheter som håller en sådan kvalitet att de är värda att sprida kunskapen om och möjliga att permanenta. Utredningen anser att Arbetsförmedlingen, Skolverket och Sveriges kommuner och regioner ur ett individperspektiv ska följa upp de in- satser av olika slag som de utrikes födda kvinnorna och männen i målgruppen tar del av. I detta kan Arbetsförmedlingens etablerings- insatser, utbildning inom kommunal vuxenutbildning och andra akti- viteter på vägen mot etablering i samhälls- och arbetsliv ingå. Syftet med en sådan uppföljning är att berörda parter ska få ökad kunskap

Sammanfattning

SOU 2020:66

om målgruppens upplevelser och därigenom kunna utveckla och an- passa verksamheten.

Utredningen redogör för uppfattningen att Arbetsförmedlingen eller den myndighet som regeringen bedömer är bäst lämpad, bör ut- reda hur etableringstiden skulle kunna individualiseras för att bättre anpassas efter individers olika behov, inte minst kortutbildade kvinnor. Även studieekonomiska förutsättningar i anslutning till etablerings- tiden bör ses över.

Kompetens

Utredningen lägger ett paket av förslag för ökad kompetens för under- visning inom sfi och sfi i kombination med annan utbildning.

Det finns mycket stora behov av kompetensutveckling. Över hälf- ten av tjänstgörande sfi-lärare har inga högskolepoäng (hp) i svenska som andraspråk. Endast cirka 29 procent av de tjänstgörande sfi- lärarna har en pedagogisk högskoleexamen och minst 30 hp i svenska som andraspråk. Av de legitimerade lärarna har drygt 35 procent inga hp i svenska som andraspråk. Situationen har i princip inte förbätt- rats över de senaste fem åren.

En genomgång av tillgängliga generella kompetensutvecklande insatser tyder dock på att det inte finns många sådana och på att de som faktiskt finns inte alltid är direkt relevanta för sfi-lärare. Utifrån en analys av orsaker till denna situation lägger utredningen förslag som avser olika former av lätt tillgänglig och för vuxenundervisningen relevant kompetensutveckling och poänggivande utbildningar.

Samtliga förslag ryms inom tre prioriterade utvecklingsområden (systematisk verksamhetsutveckling, undervisning i sfi och sfi kom- binerat med ämne/yrke samt kartläggning och bedömning för under- visning). Syftet med ett sådant fokus är att samtliga aktörer, främst sfi-verksamheter, lärosäten och Skolverket, ska rikta och samla sina resurser mot prioriterade områden i stället för att splittra dem på en mängd olika behovsområden.

Skolverket ska ge lämpliga lärosäten i uppdrag att utforma och erbjuda högskolekurser för rektorer och lärare, bland annat för be- hörighet i sfi, språk- och yrkeskunskapsutvecklande arbetssätt samt kartläggning och bedömning för undervisning. Ersättning för delta- gande ska kunna utgå.

SOU 2020:66

Sammanfattning

Utredningen föreslår framtagande av ett material som stödjer och konkret synliggör elevers språkliga progression inom sfi, i svenska som andraspråk på grundläggande nivå samt inom sfi i kombination med yrkesutbildningar inom komvux. Materialet som ska relateras till det befintliga material Bygga svenska, ska utgå från en konkret beskrivning av vuxna elevers andraspråksutveckling ska bland annat bidra till lärares samsyn och till ett gemensamt språk kring olika steg i andraspråksutvecklingen och kring vilken stöttning och undervis- ning som är relevant i olika faser av utvecklingen.

Utredningen instämmer i Komvuxutredningens förslag om att Skolverket ska utforma ett nationellt skolutvecklingsprogram med ett innehåll som syftar till ökad kvalitet i undervisningen av elever med svenska som andraspråk inom komvux. Vi redogör vidare för ett tänkt relevant innehåll i programmet.

Skolverket ges i uppdrag att genomföra särskilda riktade regionalt utformade insatser med fokus på elever med svenska som andra- språk, särskilt i sfi och sfi i kombination med annan utbildning. In- satserna baseras i de regionalt utvalda huvudmännens behov och förutsättningar och sker i samverkan med processtödjare och regio- nala samordnare. En regional samverkan är en förutsättning för ökad stabilitet, likvärdighet och kvalitet på kort och lång sikt.

De mycket lågt ställda kraven för ämnesbehörighet om 30 hp rym- mer inte den kompetens som sfi-lärare måste ha för sitt uppdrag. De låga kraven har över tid bidragit till att cementera otillräckliga förut- sättningar för komvuxverksamheter att utföra sitt uppdrag. Reger- ingen ska därför ge lämpliga aktörer i uppdrag att utforma en plan över hur högre behörighetskrav ska införas för behörighet i sfi och svenska som andraspråk på grundläggande nivå inom komvux. I upp- draget ingår att planera för hur validering av reell kompetens ska genomföras för att behörighet och legitimation ska kunna ges samt hur övergångsbestämmelser ska utformas.

En specifik lärarutbildning för arbete inom vuxenutbildning har aldrig funnits. Det finns tecken på att den befintliga ämneslärar- utbildningen inte i tillräckligt hög grad förbereder lärarstudenter för arbete i sfi och övriga komvux. Utredningen föreslår därför att lämp- liga lärosäten ska tilldelas medel för utformande av profilering av kurser i svenska som andraspråk mot vuxnas lärande av och på svenska som andraspråk inom komvux. Verksamhetsförlagd utbildning, VFU,

Sammanfattning

SOU 2020:66

ska då göras inom komvux. Vid vissa lärosäten kommer då ämnes- studierna att vara direkt relevanta för undervisning i komvux. Pro- fileringen kan utformas över 1–90 hp vilket innebär att även studier på högre nivåer, som innebär behörighet till forskarstudier, blir direkt relevanta för vuxenundervisning.

Endast en mycket liten del av den omfattande forskning som be- drivs rörande utbildning och lärande handlar om vuxnas lärande. Än mindre bedrivs och sprids om vuxnas lärande av och på svenska om andraspråk. Utredningen menar att en övergripande ambitionshöj- ning behövs för att ge en gedigen kunskapsbas för verksamheten, för lärarutbildning och för vidare kompetensutveckling.

Därför ska Vetenskapsrådet utlysa en nationell forskarskola mot doktorsexamen. Forskarskolan ska ha ett praktiknära och ämnes- didaktiskt fokus rörande vuxnas lärande av och på svenska som andra- språk.

Av Skolforskningsinstitutets finansieringsbidrag till praktiknära skolforskning ska minst 6 miljoner årligen avsättas för praktiknära och didaktiskt inriktade forskningsprojekt rörande vuxnas lärande av och på andraspråket svenska.

Genom att utredningens förslag involverar verksamma lärare och rektorer, lärarutbildare/forskare och skolmyndigheter kommer den ämnesdidaktiska och ämnesteoretiska kunskapsbasen att öka och spridas, vilket i sin tur kan leda till ändamålsenliga beslut och åtgärder så att elevernas möjligheter till studieframgång ökar.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 3 kap. 12 j §, 20 kap. 1 §, 8 §, 9 §, 28 §, 29 § och 31 §,

22 kap. 1–2 §§ samt 28 kap. 12 § ska ha följande lydelse,

dels det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 20 kap. 33 a–b §§ och 22 kap. 8 a § samt att det närmast före 20 kap. 29 §, 33 a §, 20 kap. 33 b § och 22 kap. 8 a § ska införas fyra nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3kap.

12j §1

När en elev i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, special- skolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan över- går från skolformen till en annan av de angivna skolformerna ska den skolenhet som eleven lämnar, utöver vad som följer av 4 b §, till den mottagande skolenheten överlämna sådana uppgifter om eleven som behövs för att underlätta övergången för eleven. Detsamma gäller om eleven byter skolenhet inom skolformen.

När en elev byter skolform från grundskolan eller grundsärskolan till gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan, ska den mottagande skol- enheten skyndsamt informera den överlämnande skolenheten om att skolenheten har tagit emot eleven, om det inte är obehövligt.

1Senaste lydelse 2018:1098.

Författningsförslag

SOU 2020:66

När en elev i utbildning i svenska för invandrare efter av- brott, under den tidsperiod som avses i 31 § fjärde stycket, påbörjar utbildning hos ny huvudman ska den individuella studieplan som upprättats enligt 20 kap. 8 § över- lämnas från den skolenhet som eleven tidigare tillhörde till den mottagande skolenheten.

20 kap.

1 §2

I detta kapitel finns

–allmänna bestämmelser (2–9 §§),

–bestämmelser om kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå och kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning på grund- läggande nivå (10–15 §§),

–bestämmelser om kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå och kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning på gymnasial nivå (16–23 §§),

– bestämmelser om kommu-	– bestämmelser om kommu-
nal vuxenutbildning i svenska för	nal vuxenutbildning i svenska för
invandrare (24–33 §§),	invandrare (24–33 b §§),

–bestämmelser om betyg (34–41 §§),

–bestämmelser om validering (42 och 43 §§), och

–bestämmelser om intyg (44 och 45 §§).

2Senaste lydelse 2020:446.

SOU 2020:66Författningsförslag

8 §3

Hemkommunen ansvarar för	Hemkommunen ansvarar för
att det upprättas en individuell	att det upprättas en individuell
studieplan för varje elev. Planen	studieplan för varje elev. Planen
ska innehålla uppgifter om den	ska innehålla uppgifter om den
enskildes utbildningsmål och plane-	enskildes utbildningsmål, plane-
rad omfattning av studierna.	rad omfattning av studierna samt
	avseende utbildning i svenska för
	invandrare det datum då eleven
	första gången tagits emot till utbild-
	ningen enligt 31 § fjärde stycket.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- delar föreskrifter om den individuella studieplanen.

9 §4

Den som har antagits till en kurs har rätt att fullfölja kursen. Huvudmannen får dock besluta att utbildningen på kursen ska upp- höra, om eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbild- ningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg.

Den vars utbildning på grundläggande nivå eller särskilda utbild- ning på grundläggande nivå har upphört enligt andra stycket ska på nytt beredas sådan utbildning, om det finns särskilda skäl för det. Den vars utbildning på gymnasial nivå eller särskilda utbildning på gymnasial nivå har upphört enligt andra stycket får på nytt beredas sådan utbildning, om det finns särskilda skäl för det.

3Senaste lydelse 2015:482.

4Senaste lydelse 2020:446.

Författningsförslag

SOU 2020:66

Den vars utbildning i svenska	Den vars utbildning i svenska
för invandrare har upphört enligt	för invandrare har upphört enligt
andra stycket eller som frivilligt	andra stycket, eller som frivilligt
avbrutit sådan utbildning ska på	avbrutit utbildningen och inte om-
nytt beredas sådan utbildning, om	fattas av rätten till utbildningen en-
det finns särskilda skäl för det.	ligt 31 § fjärde stycket, ska på nytt
	beredas sådan utbildning, om det
	finns särskilda skäl för det. Den
	som frivilligt avbrutit utbildningen
	och omfattas av rätten till utbild-
	ning enligt 31 § fjärde stycket ska
	efter önskemål på nytt beredas så-
	dan utbildning.

Utbildningen får avbrytas även enligt bestämmelserna i 5 kap. 17–20 §§.

28 §5

Hemkommunen är skyldig att se till att utbildning i svenska för invandrare erbjuds dem som enligt 31 § första stycket har rätt att delta i utbildningen.

När det gäller den som enligt 31 § andra stycket har rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare är det den kommun där han eller hon stadigvarande arbetar som är skyldig att se till att utbildningen erbjuds honom eller henne.

Av 31 § tredje stycket följer att en elev i vissa fall har rätt att delta i utbildning i svenska för invand- rare i en annan kommun än hem- kommunen.

5Senaste lydelse 2015:482.

SOU 2020:66

Författningsförslag

29 §6

Ett kommunalt språkansvar

Varje kommun ska aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till utbildningen och för att motivera dem att delta i utbildningen.

Utbildningen ska finnas tillgänglig så snart som möjligt efter det att en rätt till utbildning i svenska för invandrare inträtt. Om det inte finns särskilda skäl ska utbildningen kunna påbörjas inom tre månader.

Varje kommun ska aktivt verka för att en nyanländ som omfattas av lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare kan påbörja utbildningen inom en månad från det att den nyanlände anmält sig till utbildning i svenska för invandrare hos kommunen.

Hemkommunen ska erbjuda lämpliga individuella insatser till de som har rätt till utbildning en- ligt 31 § fjärde stycket i syfte att de som är inskrivna i utbildningen och har behov av att fullfölja ut- bildningen ska fullfölja sin utbild- ning i enlighet med den indivi- duella studieplan som ska upprättas enligt 8 §. Kommunen ska doku- mentera sina insatser på lämpligt sätt.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om kommu- nens skyldigheter enligt första och fjärde stycket och den behandling av personuppgifter som är nödvän- dig för att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt fjärde stycket.

6Senaste lydelse 2017:595.

Författningsförslag

SOU 2020:66

31 §7

En person har rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 16 år, om han eller hon

1.är bosatt i landet, och

2.saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge.

En finländsk medborgare som stadigvarande arbetar i en svensk kommun, men är bosatt i Finland nära gränsen till Sverige och saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge, har från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 16 år också rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare.

En elev har rätt att bli mot- tagen i utbildning i svenska som invandrare som anordnas av en annan kommun än den som annars ska svara för elevens utbildning, om eleven med hänsyn till sina personliga förhållanden har sär- skilda skäl att få delta i utbildning i den kommunen.

Rätten till utbildning i svenska för invandrare gäller fyra år från det datum eleven för första gången tagits emot till sådan utbildning. Föreligger särskilda skäl med hän- syn till elevens personliga förhål- landen ska huvudmannen besluta att förlänga utbildningen upp till ett år i taget. Rätten till utbildning innebär ingen inskränkning i huvudmannens möjlighet att en- ligt 9 § andra stycket besluta att utbildningen ska upphöra.

7Senaste lydelse 2015:482.

SOU 2020:66

Författningsförslag

Bedömning av en elevs kunskaper

33 a §

När en nyanländ tas emot till utbildning i svenska för invand- rare ska elevens kunskaper bedö- mas, om en sådan bedömning inte är uppenbart onödig. Bedömningen ska göras skyndsamt. Resultatet av bedömningen ska ligga till grund för den individuella studieplanen. Vad som avses med nyanländ fram- går av 3 kap. 12 a §.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om underlag för sådana bedömningar.

Interkommunal ersättning

33 b §

Om en elev tas emot i utbild- ning i svenska för invandrare med stöd av 31 § tredje stycket har den mottagande kommunen rätt till ersättning för sina kostnader för elevens utbildning från elevens hem- kommun.

Författningsförslag

SOU 2020:66

22kap. 1 §8

I detta kapitel finns bestämmelser om

–allmänna förutsättningar för distansundervisning i vissa skol- former (2–4 §§),

–när distansundervisning får användas i vissa obligatoriska skol- former (5 och 6 §§),

–när distansundervisning får användas i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan (7 och 8 §§),

–när distansundervisning får användas i kommunal vuxen- utbildning (8 a §),

–utförare av distansundervisning (9 §),

–krav på distansundervisning (10 och 11 §§),

–resor och boende (12 §),

–särskilda bestämmelser om utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan där distansundervisning får användas för hela ut- bildningen (13–22 §§), och

–bemyndigande (23 §).

2 §9

Distansundervisning får an-	Distansundervisning får an-
vändas i grundskolan, grundsär-	vändas i grundskolan, grundsär-
skolan, specialskolan, sameskolan,	skolan, specialskolan, sameskolan,
gymnasieskolan och gymnasie-	gymnasieskolan, gymnasiesär-
särskolan endast under de förut-	skolan och kommunal vuxenutbild-
sättningar och med de begräns-	ning endast under de förutsätt-
ningar som följer av detta kapitel	ningar och med de begränsningar
och föreskrifter som har med-	som följer av detta kapitel och
delats i anslutning till kapitlet.	föreskrifter som har meddelats i
Distansundervisning får inte an-	anslutning till kapitlet. Distans-
vändas i förskolan och förskole-	undervisning får inte användas i
klassen.	förskolan och förskoleklassen.

I utbildning där distansundervisning används får även andra former av undervisning användas.

8Senaste lydelse 2020:605.

9Senaste lydelse 2020:605.

SOU 2020:66

Författningsförslag

När distansundervisning får användas i kommunal vuxenutbildning

8 a §

Distansundervisning får an- vändas vid utbildning i svenska för invandrare inom kommunal vuxenutbildning efter önskemål från elev, om eleven av personliga skäl avseende avstånd till skola, arbete eller hälsa har behov av sådan undervisning samt huvud- mannen anser eleven har förut- sättningar att tillgodogöra sig så- dan undervisning.

Distansundervisning får även användas inom kommunal vuxen- utbildning på grundläggande och gymnasial nivå.

Vid distansundervisning inom kommunal vuxenutbildning ska inte 9–10 samt 12 §§ gälla.

Rektorn beslutar om distans- undervisning inom kommunal vuxenutbildning.

28kap. 12 §10

Beslut av en kommun eller en region får överklagas till Skolväsen- dets överklagandenämnd i fråga om

1.barns mottagande i grundsärskolan enligt 7 kap. 5 § eller till- hörighet till grundsärskolans målgrupp enligt 7 kap. 5 b §,

2.uppskjuten skolplikt enligt 7 kap. 10 § andra stycket,

3.skolpliktens förlängning enligt 7 kap. 13 § eller skolpliktens upphörande enligt 7 kap. 14 §,

4.mottagande av en elev från en annan kommun enligt 9 kap. 13 §, 10 kap. 25 § eller 11 kap. 25 §,

10Senaste lydelse 2020:605.

Författningsförslag

SOU 2020:66

5.åtgärder enligt 10 kap. 29 § tredje stycket för en elev som inte bor hemma,

6.placering vid en annan skolenhet än den vårdnadshavare önskar enligt 9 kap. 15 § andra stycket, 10 kap. 30 § andra stycket eller 11 kap. 29 § andra stycket,

7.mottagande i första hand enligt 16 kap. 36 §, mottagande enligt 17 kap. 14 § när det gäller en utbildning i gymnasieskolan som utfor- mats för en grupp elever, mottagande enligt 17 a kap. 18 §, mottagande

iförsta hand enligt 19 kap. 29 § första stycket eller mottagande en- ligt 22 kap. 14 §,

8.tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan enligt 18 kap. 5 eller 7 §,

	9. mottagande till kommunal	9. mottagande till kommunal
vuxenutbildning enligt 20 kap.		vuxenutbildning enligt 20 kap.
13	§, 14 § andra stycket, 22 eller	13 §, 14 § andra stycket, 22, 31 §
33	§,	tredje stycket eller 33 §,

10.upphörande av utbildningen för en elev i kommunal vuxen- utbildning enligt 20 kap. 9 § andra stycket,

11.att på nytt bereda kommunal vuxenutbildning enligt 20 kap. 9 § tredje eller fjärde stycket,

12.åtagande om interkommunal ersättning enligt 20 kap. 21 § tredje stycket, eller

13.rätt till utbildning eller annan verksamhet för någon som av- ses i 29 kap. 2 § andra stycket 3.

Beslut som avses i första stycket 1, 4 och 7–12 får överklagas endast av barnet, eleven eller den sökande.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022 och ska tillämpas på utbildning från och med den 1 juli 2022.

2.Bestämmelserna i 3 kap. 12 j §, 20 kap. 8 §, 29 §, 31 § och 33 a § ska tillämpas för de elever som första gången tas emot i utbildning i svenska för invandrare från den 1 juli 2022.

SOU 2020:66

Författningsförslag

1.2Förordning om ändring i förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:1108) om vuxen- utbildning att 2 kap. 1 §, 2 §, 16 § och 17 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 1 §11

Med verksamhetspoäng avses	Med verksamhetspoäng avses
i denna förordning ett mått på	i denna förordning ett mått på
studieomfattningen eller valider-	studieomfattningen eller valider-
ingen inom kommunal vuxen-	ingen inom kommunal vuxen-
utbildning på grundläggande och	utbildning.
gymnasial nivå samt kommunal
vuxenutbildning som särskild ut-
bildning.

2§12

Inom kommunal vuxenutbild-	Inom kommunal vuxenutbild-
ning på grundläggande och gym-	ning beräknas 20 verksamhets-
nasial nivå samt kommunal vuxen-	poäng för en veckas heltidsstudier
utbildning som särskild utbildning	eller för validering av kunskaper
beräknas 20 verksamhetspoäng	av motsvarande omfattning.
för en veckas heltidsstudier eller
för validering av kunskaper av
motsvarande omfattning.

Inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå beräknas en verksamhetspoäng för varje gymnasiepoäng. Inom kommunal vuxen- utbildning som särskild utbildning på gymnasial nivå beräknas en verksamhetspoäng för varje gymnasiesärskolepoäng.

En årsstudieplats inom kom-	En årsstudieplats inom kom-
munal vuxenutbildning på grund-	munal vuxenutbildning motsvarar
läggande eller gymnasial nivå eller	800 verksamhetspoäng.
inom kommunal vuxenutbildning
som särskild utbildning motsvarar
800 verksamhetspoäng.

11Senaste lydelse 2020:461.

12Senaste lydelse 2020:461.

FörfattningsförslagSOU 2020:66

16 §13

Hemkommunen ansvarar för att en individuell studieplan upp-

rättas för varje elev.
I 20 kap. 8 § skollagen	I 20 kap. 8 § skollagen
(2010:800) anges att den indivi-	(2010:800) anges att den indivi-
duella studieplanen ska innehålla	duella studieplanen ska innehålla
uppgifter om den enskildes ut-	uppgifter om den enskildes ut-
bildningsmål och planerad om-	bildningsmål och planerad om-
fattning av studierna. Omfatt-	fattning av studierna. Omfatt-
ningen av studierna ska anges i	ningen av studierna ska anges i
verksamhetspoäng när det gäller	verksamhetspoäng. Om utbild-
kommunal vuxenutbildning på	ningsmålet för en elev i kommu-
grundläggande och gymnasial nivå	nal vuxenutbildning på gymna-
och kommunal vuxenutbildning	sial nivå är en gymnasieexamen,
som särskild utbildning. Om ut-	ska det i planen anges vilket pro-
bildningsmålet för en elev i kom-	gram inom gymnasieskolan som
munal vuxenutbildning på gym-	utbildningen huvudsakligen mot-
nasial nivå är en gymnasieexamen,	svarar. Vidare ska i förekom-
ska det i planen anges vilket pro-	mande fall målen för individuella
gram inom gymnasieskolan som	kurser framgå av planen.

utbildningen huvudsakligen mot- svarar. Vidare ska i förekom- mande fall målen för individuella kurser framgå av planen.

Den individuella studieplanen ska utarbetas i samverkan med eleven. Eleven ska i samband med utarbetandet erbjudas studie- och yrkesvägledning. I vägledningen ska det ingå information om möjlig- heter till fortsatta studier, arbetslivets kompetens- och rekryterings- behov samt studieekonomiska förutsättningar. Planen ska upprättas i nära anslutning till antagningen och ska vid behov revideras.

Rektorn ansvarar för att planen revideras och att hemkommunen informeras om revideringen.

13Senaste lydelse 2013:360.

Statens skolverk får meddela föreskrifter om utformningen av och innehållet i individuella studie- planer.

SOU 2020:66

Författningsförslag

Av planen ska framgå om en elev helt eller delvis ska få sin undervisning genom distansunder- visning och skälen för detta. Rek- torn ansvarar för att behovet av och förutsättningarna för distans- undervisning vid behov omprövas.

17 §

Statens skolverk får meddela föreskrifter om utformningen av individuella studieplaner.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022 och ska tilläm- pas på utbildning efter den 1 juli 2022.

Författningsförslag

SOU 2020:66

1.3Förordning om ändring i förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:556) med in- struktion för Statens skolinspektion att 2 § ska ha följande lydelse.

	2 §14
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

I 26 kap. skollagen (2010:800) finns bestämmelser om myndig- hetens ansvar för tillsyn och kvalitetsgranskning. Myndigheten har även tillsyn över vissa andra utbildningar och verksamheter i den omfattning som följer av föreskrifter eller särskilda beslut.

Kvalitetsgranskningen och den tillsyn som utövas löpande ska genomföras med utgångspunkt dels i en behovsanalys, dels i att de ska omfatta sådana aspekter som kräver en kvalitativ bedömning av

undervisningen och verksamheten.
Den löpande tillsynen över	Den löpande tillsynen över
förskola, fritidshem, annan peda-	förskola, fritidshem och annan
gogisk verksamhet och vuxen-	pedagogisk verksamhet ska i
utbildning ska i huvudsak utövas	huvudsak utövas på huvudmanna-
på huvudmannanivå. Den löpande	nivå. Den löpande tillsynen över
tillsynen över övrig barn- och	övrig utbildning ska utövas på
ungdomsutbildning ska utövas på	huvudmannanivå och skolnivå.
huvudmannanivå och skolnivå.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

14Senaste lydelse 2017:301.

2 Utredningens arbete

I arbetet med betänkandet har utredningen inhämtat synpunkter från Statens skolverk, Statens skolinspektion, Arbetsförmedlingen och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR, tidigare SKL). Före- trädare för dessa samt företrädare från regeringskansliet/departe- ment har även ingått i den expertgrupp som utredningen har haft tillgång till. Möten har hållits med expertgruppen som haft möjlighet att bidra med fördjupade resonemang och perspektiv samt komma med synpunkter på förslag och texter.

Vid sidan av arbetet med expertgruppen har utredningen fört tät dialog med Skolverket och Skolinspektionen i enskilda frågor. Även Statistiska centralbyrån har bistått utredningen.

Vid två tillfällen har utredningen genomfört fördjupade samtal kring såväl problemanalys som förslag till lösningar med av utred- ningen utsedda referensgrupper. I referensgrupperna har bland annat forskare, skolchefer och fackförbund deltagit. Urvalet har gjorts med tanke på geografisk spridning, kommunstorlek, kompetensområden med mera. Vi har även fört upprepade samtal med ett flertal lärar- utbildare.

Utredningen har deltagit vid SKR:s nätverksträffar för chefer inom vuxenutbildning vid två tillfällen och i SKR;s regi mött nätverket för språkutvecklande arbetsplatser.

Relevant forskning har utöver läsning kommit utredningen till del genom samtal med forskare för att belysa utredningens uppdrag och preliminära förslag ur olika perspektiv.

Professor Olle Lundin vid Uppsala universitet har bidragit till utredningens arbete genom att inkomma med ett rättsutlåtande av- seende upphandling, valfrihet och auktorisationssystem inom vuxen- utbildningen.

Utredningens arbete

SOU 2020:66

Nyckeltalsinstitutet har genomfört en form av samhällsekono- misk analys med syfte att klargöra kostnaderna i sfi och sfi i kombi- nation och huvudmännens analys av resultat i verksamheterna. Detta för att ge utredningen ett diskussionsunderlag för resonemang om lönsamma insatser och prioriteringar.

Utredningen har genomfört en kommunenkät med syfte att skaffa underlag för nulägesbeskrivningen av vuxenutbildningen, fördjup- ning av problembilden och som stöd för förslag.

Utredningen har efter initiativ från SUHF:s flyktingrupp sam- manträtt med företrädare för vissa lärosäten och regionförbund i frågan om möjligheter till sfi på lärosäten.

Verksamhetsbesök har genomförts i komvux som särskild utbild- ning där elever kombinerar studierna med sfi.

Utredningen har besökt folkhögskolor som bedriver sfi samt kom- binerar sfi med andra kurser och mött ledning, medarbetare och elever.

Utredningen har besökt sfi-verksamheter och alternativa former för språkträning för elever i behov av stöd och deltagare som har avslutat sfi utan att ha nått målen med kurs D.

Erfarenheter och underlag som inhämtats under utredningen arbete med den promemoria som lämnades till regeringen 2019 har använts även i arbetet med betänkandet, exempelvis lärare, studiehandledare och vägledares kunskaper och erfarenheter.

Utredningens arbete har i den så viktiga sista delen ägt rum under den pandemin som har präglat 2020 och som har medfört att flera av utredningens planerade aktiviteter har ställts in. Detta har i viss mån kompenserats med individuella samtal med olika företrädare.

3 Bakgrund

Detta kapitel utgör en bakgrund till betänkandets kommande kapi- tel. Innehållet är utvalt för att ge en saklig grund till de förslag och bedömningar utredningen lämnar i detta betänkande. I de följande kapitlen ges bakgrundsbeskrivningar som bedömts vara relevanta i det aktuella sammanhanget och upprepas därför inte här.

Här beskrivs bland annat:

•Utredningens förslag och bedömningar i promemorian På väg – mot kvalitet och likvärdighet, juni 20191

•Kommunernas vuxenutbildning – regelverk och innehåll på en övergripande nivå,

•Den kommunala vuxenutbildningen – målgrupper och nuläge,

•Ett samlat resultat från utredningens enkät till kommunerna som genomfördes vecka 4–10, 2020.

3.1Utredningens promemoria 2019

Förslag om sammanhållen utbildning för vissa nyanlända vuxna

Utredningen har haft i uppdrag att utreda och föreslå hur det kan säkerställas att kommuner erbjuder individanpassad utbildning för ny- anlända som ska ta del av sfi och annan utbildning enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Utredningen föreslår en sammanhållen utbildning i vilken eleven garanteras en undervisningstid om minst 23 timmar i veckan under en fyraveckorsperiod. Den sammanhållna utbildningen består av ett

1I kapitlet återger vi valda delar ur kapitel 3 i utredningens promemoria.

Bakgrund

SOU 2020:66

sammansatt urval kurser som är anpassat till målgruppens gemen- samma behov och förutsättningar. Förslaget utgår från utredningens pedagogiska bedömning av vad som kan anses vara effektiv under- visning för den nyanlända individens lärande samt en bedömning av vad som kan vara rimliga förutsättningar för att organisera undervis- ningen så att utrymme finns för individanpassning och flexibilitet. I den garanterade undervisningstiden om minst 23 timmar ryms de garanterade 15 undervisningstimmarna i sfi och minst 8 timmars under- visning per vecka i andra kurser i komvux. Huvudmannen kan i sam- råd besluta om flera sammanhållna utbildningar ifall det motiveras av målgruppers olika behov.

Huvudmannen ansvarar för att ta fram en plan för den samman- hållna utbildningen (utbildningsplan) som ger en ram till den samman- hållna utbildningen genom att syftet, det huvudsakliga innehållet (de olika kurserna), organisation och utbildningens längd beskrivs. Det ska även framgå hur utbildningen ska organiseras så att den utgör en helhet för individen och så att samarbetsmöjligheter mellan olika per- sonalgrupper i utbildningen underlättas. Utbildningsplanen är alltså avsedd att stödja huvudmannen att skapa struktur i den samman- hållna utbildningen och bidra till framförhållning när det gäller re- sursfördelning och stödinsatser inom utbildningen, men också att avgränsa vad som inte ska ingå i den sammanhållna utbildningen för den aktuella målgruppen.

Utredningen bedömer att andra individer i kommunerna kan ha motsvarande behov och därmed gynnas av att ta del av en samman- hållen utbildning. Utredningen avstår dock från att reglera rätten till utbildningen för dessa.

Förslag om informationsöverföring från Arbetsförmedlingen till kommuner

Utredningen ska utreda och föreslå hur det kan säkerställas att kom- muner erbjuder individanpassad utbildning för nyanlända som ska ta del av sfi och annan utbildning enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen till kommunerna ska lämna uppgifter om vilka individer som anvisats till etablerings- programmet och som enligt Arbetsförmedlingen omfattas av den s.k. utbildningsplikten. Uppgiftsskyldigheten förbättrar kommunernas

SOU 2020:66

Bakgrund

möjligheter att tillsammans med individen utifrån dennes behov och förutsättningar göra en individuell studieplan där kraven på de som omfattas av s.k. utbildningsplikt tillgodoses. Uppgiftsskyldigheten be- hövs också för att kommunerna ska veta vilka individer som omfattas av den garanterade undervisningstiden på minst 23 timmar i veckan.

Förslag om Skolverkets stöd till huvudmän

Utredningen har haft i uppdrag att analysera förutsättningarna för att sfi-elever ska kunna erbjudas en utbildning av god kvalitet som motsvarar elevernas behov och förutsättningar.

Utredningen förslår att Skolverkets regeringsuppdrag om riktat stöd för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever från och med 2020 i ökad grad ska användas för att höja kvaliteten i ut- bildning för nyanlända vuxna. Skolverket ska bland annat genom olika informationsinsatser ge huvudmännen stöd i arbetet med att ta fram en utbildningsplan för sammanhållen utbildning. Skolverket ska också kartlägga vuxenutbildningens behov av stöd och kompetensutveck- ling när det gäller nyanländas lärande.

Utredningen bedömer att det finns stora behov av utvecklings- stöd i vuxenutbildningen när det gäller nyanlända vuxna och att nuvarande begränsning av hur stor del av Skolverkets medel som får användas till nyanlända elever därmed ska tas bort.

Bedömning av garanterad undervisningstid i kurs A och B

Utredningen bedömer att den garanterade undervisningstiden i kurs A och B ska vara oförändrad. Tillämpar huvudmannen regelverket om minst 15 timmars garanterad undervisningstid i kurs A och B med läs- och skrivinlärning utöver detta så studerar en relativt stor del av eleverna i kurs A och B sannolikt mer än 15 timmar per vecka. En övervägande del av de som studerar kurs A och B kommer att om- fattas av s.k. utbildningsplikt och har därmed rätt till minst 15 tim- mars undervisning.

Det saknas forskning eller annan form av uppföljning av hur an- talet timmar undervisning i sfi per vecka påverkar genomströmningen,

Bakgrund

SOU 2020:66

i antal timmar per kurs eller i kalendertid per kurs. Utredningen be- dömer därför att det saknas stöd för en generell utökning av den garanterade undervisningstiden.

Bedömning om stöd och andra insatser

Utredningen bedömer att en delvis obligatorisk elevhälsa inom vuxen- utbildning enligt skollagen bör övervägas vidare.

Utredningen bedömer att studiehandledning på modersmål eller på elevens starkaste språk är en viktig insats i nyanländas utbildning. Kvalitet och omfattning av den studiehandledning som erbjuds komvux-elever behöver undersökas. För att främja likvärdighet och ökad tillgång till studiehandledning i vuxenutbildningen bör behovet av kompetensutveckling för studiehandledare analyseras och möjlig- heterna att erbjuda studiehandledning via fjärrundervisning behöver undersökas ytterligare.

Bedömning om kompetensutveckling för lärare

Utredningen bedömer att behoven av kompetensutveckling i vuxen- utbildningen sannolikt är omfattande hos både obehöriga och be- höriga lärare och behöver kartläggas. Utredningen lämnar därför förslaget om Skolverkets stöd när det gäller kompetensutveckling kring nyanlända vuxnas lärande. Arbetet med kompetensutveckling ska ingå i huvudmannens systematiska kvalitetsarbete och ska ge- nomföras i linje med verksamhetens behov. Utredningen instämmer i Komvux-utredningens förslag om kartläggning av kompetensutveck- ling i komvux.

Bedömning om statistik och uppföljning

Utredningen bedömer att Skolverket och SCB som ett led i arbetet med kvalitet och genomströmning behöver utveckla den nationella statistiken när det gäller vuxenutbildningen generellt, men i synner- het sfi, så att den bättre beskriver verksamheten utifrån dess förut- sättningar och möjliggör uppföljning och analys av hur utbildningarna och verksamheterna utvecklats i förhållande till de nationella målen

SOU 2020:66

Bakgrund

och hur resurser används. Kommunerna behöver även tydligare in- struktioner till vad som ska rapporteras in.

Utredningen bedömer också att Skolinspektionen i ett tidigt skede bör granska hur utredningens förslag om sammanhållen utbildning och utbildningsplan realiseras i kommunerna.

3.2Vuxenutbildningen i Sverige

I detta avsnitt ges en översiktlig beskrivning av vuxenutbildningens mål, roll och former.

3.2.1Vuxenutbildning för individ, samhälle och arbetsmarknad

Den kommunala vuxenutbildningen, komvux har som övergripande mål att den vuxna individen enligt skollagen 20 kap. 2 § ska

stödjas och stimuleras i sitt lärande och ges möjlighet at utveckla sina kunskaper och kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling.

De senaste åren har komvux fått en allt mer framträdande roll för kompetensförsörjning och olika målgruppers etablering på den svenska arbetsmarknaden, vilket bidragit till att de övergripande målen i skol- lagen fått tillägget att komvux ska

ge en god grund för elevernas fortsatta utbildning, och utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet.

Dessa mål genomsyrar även såväl vuxenutbildningens läroplan (Lvux12) som dess kursplaner.

Målgruppen för komvux har under de senaste åren både vuxit och förändrats med fler nyanlända och personer i behov av stöd. Sam- tidigt utvecklas samhället och arbetslivet i snabb takt och ställer nya krav på kunskap och kompetenser hos individerna.

Utmärkande för såväl komvux som annan vuxenutbildning är att man kontinuerligt behöver se över sina organisatoriska och andra förutsättningar för att erbjuda en utbildning i takt med omvärldens och individernas behov.

Bakgrund

SOU 2020:66

Den svenska arbetsmarknaden är enligt Arbetsförmedlingen hög- kvalificerad och redan 2017 konstaterade myndigheten i sin rapport Perspektiv på etableringsuppdraget2 att en av de tydligaste skilje- linjerna på arbetsmarknaden går mellan de som saknar gymnasie- utbildning och de som har gymnasieutbildning eller högre. I Sverige, liksom i de flesta andra länder har befolkningens utbildningsnivå successivt ökat under många års tid samtidigt som arbetsmarknaden blivit allt mer kvalificerad.

Ur ett internationellt perspektiv är i Sverige andelen jobb med kortare krav på utbildning eller introduktion mycket liten och utgör endast 6 procent av svensk arbetsmarknad (SSYK1)3. En konsekvens av detta är att sysselsättningsgraden bland de som saknar en gym- nasieutbildning är bestående låg och parallellt är arbetslösheten hög. Detta gäller såväl för utrikes som inrikes födda. Andelen utrikes födda med högst förgymnasial utbildning är hög och låg på 21,5 pro- cent 2018 medan motsvarande andel för inrikes födda var 13,8 pro- cent4 samma år. Människor flyttar till Sverige av olika skäl, vilket visar sig i olika invandrargruppers utbildningsnivå. Personer som har sökt skydd från krig, förtryck och förföljelse har generellt sett lägre utbildningsnivå än de som flyttat till Sverige av andra skäl. Under de senaste årens högkonjunktur har allt fler nyanlända individer tidigt kommit ut på arbetsmarknaden i sina första jobb. I det läge som råder med den pågående pandemin är det personer med kort tid i Sverige och ungdomar som har en svag etablering på arbetsmarknaden, som drabbas hårdast av arbetslöshet.

3.2.2Kommunal vuxenutbildning (komvux)

Vuxenutbildning är ett brett begrepp som kan sägas rymma såväl kommunal vuxenutbildning som universitets- och högskoleutbild- ningar samt Yrkeshögskolans (YH) och folkhögskolornas samtliga utbildningar.

Kommunal vuxenutbildning (komvux) är en skolform som sedan juli 2020 även omfattar kommunal vuxenutbildning som särskild ut- bildning då särskild utbildning för vuxna (särvux) upphörde att vara

2Arbetsförmedlingen 2017. Perspektiv på etableringsuppdraget. Dnr Af-217/0017 9995.

3Standarden för svensk yrkesklassificering (SSYK 2012) används inom arbetsmarknadsstati- stiken och är ett system för att gruppera individers yrken eller arbetsuppgifter. Läs mer via www.scb.se/SSYK.

4www.ekonomifakta.se/fakta/arbetsmarknad/integration/utbildningsniva/.

SOU 2020:66

Bakgrund

en egen skolform. Utöver komvux som särskild utbildning består komvux av kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi), kommunal vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå.

Utredningen använder både begreppen kommunal vuxenutbild- ning och komvux i betänkandets olika avsnitt. Utredningen använder genomgående begreppet sfi och avser då kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare.

3.2.3Kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi)

Sfi är en kvalificerad språkutbildning som syftar till att vuxna in- vandrare får grundläggande kunskaper i svenska språket. Eleven ska få möjligheten att utveckla ett funktionellt andraspråk för aktiv del- aktighet i vardags-, samhälls- och arbetsliv samt för fortsatta studier. Huvudmannen ska erbjuda minst 15 timmar undervisning i veckan i genomsnitt i en fyraveckorsperiod.

För elever som saknar eller har kort formell utbildning och som inte är funktionellt litterata ska utbildningen, enligt skollagen inne- hålla grundläggande läs- och skrivundervisning. Detta gäller även elever med annat skriftsystem än det latinska. Den grundläggande läs- och skrivundervisningen är enligt kursplanen inte inkluderad i de 15 timmarna undervisning som beskrivs ovan men ska kombineras med den sfi-kurs som eleven läser.

Nödvändiga avvikelser från sfi-kursplanen får enligt förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning göras för de elever med utvecklings- störning som har behov av att läsa sfi. Även anpassningar ska göras för döva och hörselskadade elever i sfi.

Undervisningen i sfi ska, enligt skollagen, kunna kombineras med andra aktiviteter som arbetslivsorientering, praktik, validering och annan utbildning som gynnar elevens språkutveckling och förutsätt- ningar företablering i samhället. Kursplanen i sfi saknar centralt inne- håll och möjliggör därigenom en högre grad av individanpassning av undervisningens innehåll än andra kursplaner.

Sfi omfattar tre studievägar, 1, 2 och 3 och fyra olika kurser, A, B, C och D. Systemet med studievägar och kurser möjliggör en mål- gruppsanpassning av sfi i form av exempelvis studietakt och arbets- sätt. Tabell 3.1 visar hur systemet med studievägar och kurser ser ut i relation till tidigare formell utbildningsbakgrund.

BakgrundSOU 2020:66

Tabell 3.1	Studievägar och kurser
	Elevernas studiebakgrund per studieväg

Studiebakgrund		Studieväg	Kurser
Mycket kort eller ingen studiebakgrund		1	1A, 1B, 1C och 1D
Viss studiebakgrund		2	2B, 2C och 2D
God studiebakgrund		3	3C och 3D

Sfi är en rättighet för den individ som är folkbokförd i kommunen och saknar den kunskap som sfi ska ge. Den som har uppehålls- tillstånd som ligger till grund för bosättning, till exempel i väntan på folkbokföring, omfattas också av denna rättighet. Individer med till- fälliga uppehållstillstånd omfattas på samma sätt så länge uppehålls- tillståndet gäller. Sfi kan erbjudas från och med andra kalenderhalv- året det år individen fyller 16 år. Plats ska erbjudas inom tre månader om särskilda skäl inte föreligger. Dock ska kommunen aktivt verka för att nyanlända som omfattas av etableringslagen5 erbjuds plats på sfi inom en månad. Den elev som avbryter sfi, har rätt att återuppta studierna så länge eleven gör tillfredsställande framsteg och betyg i kurs D inte uppnåtts.

3.2.4Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå

Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå är en rättighet för vuxna om saknar de kunskaper som vanligtvis uppnås i grund- skolan. Utbildningen omfattar samma ämnen som i grundskolan med undantag för bild, musik, idrott och hälsa, slöjd, teknik samt hem och konsumentkunskap. Ämnet hem- och konsumentkunskap utgick 2018 samtidigt som grundläggande kurser i samhällsoriente- rande och naturorienterande ämnen tillkom.

Svenska som andraspråk är det ämne på grundläggande nivå som har flest deltagare. Svenska som andraspråk kan läsas i sin helhet eller som nationella delkurser, vilket även är möjligt i ämnena svenska, matematik och engelska. Inom kommunal vuxenutbildning på grund- läggande nivå får nationella kurser delas upp i delkurser om natio- nella delkurser saknas.

5Lag 2019:197 om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

SOU 2020:66

Bakgrund

3.2.5Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå

Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå vänder sig till vuxna som saknar sådana kunskaper som normalt uppnås i gymnasieskolan. Utbildningen erbjuder såväl yrkeskurser som högskoleförberedande kurser. Sedan 2017 är det en rättighet att delta i en utbildning på gymnasial nivå för att uppnå grundläggande och särskild behörighet till högskola och yrkeshögskola. I övrigt är kommunal vuxenutbild- ning på gymnasial nivå inte en rättighet utan den som fått minst utbildning ska prioriteras. Urvalsförfarandet kommer dock att änd- ras genom en ändring i skollagen som träder i kraft i juli 2021 och innebär att ”de som har störst behov av utbildning ska prioriteras”.

Nationella kurser inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå får delas upp i delkurser. Skolverket har, i samråd med bransch- kunniga, utformat nationella yrkespaket som är kortare yrkesutbild- ningar som beskriver vilken specifik kombination av gymnasiala yrkeskurser som motsvarar kompetenskraven på nationell nivå för olika yrkesområden. Yrkespaketen kan användas inom komvux på gymnasial nivå och komvux på gymnasial nivå i kombination med sfi eller kurser på grundläggande nivå.

För utrikes födda elever som ska läsa vidare på högskola och universitet utgör sfi endast inledningen på en omfattande utbildning i svenska som andraspråk eftersom kursen svenska som andraspråk 3 är behörighetskravet för högre studier.

3.2.6Kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning

Kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning är sedan juli 2020 en del i skolformen komvux. Utbildningen vänder sig till vuxna med utvecklingsstörning eller med begåvningsmässig funktionsnedsätt- ning på grund av förvärvad hjärnskada. Utbildningen finns på grund- läggande och gymnasial nivå och motsvarar grundsärskolan inklusive träningsskolan respektive gymnasiesärskolans nationella program. De vuxna som saknar dessa kunskaper och har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen omfattas av samma rättighetslagstift- ning som elever i komvux på grundläggande och gymnasial nivå. Komvux som särskild utbildning har egna kursplaner med betygs- krav men utan betyget F.

Bakgrund

SOU 2020:66

Elever med utvecklingsstörning eller en förvärvad hjärnskada kan kombinera särskild utbildning med sfi. I detta betänkande behandlas elever inom komvux som särskild utbildning endast utifrån perspek- tivet sfi. Se vidare avsnitt 4.2.2.

3.2.7Orienteringskurser i komvux

Orienteringskurser kan anordnas på både grundläggande och gym- nasial nivå i komvux och komvux som särskild utbildning. En orien- teringskurs ska svara mot den enskilda elevens behov som inte till- godoses genom en nationell kurs. Orienteringskurserna har olika syften och kan ges inför studier på olika nivåer i komvux men även integrerat med nationella kurser. Varje orienteringskurs kan omfatta maximalt 200 poäng. På orienteringskurser sätts inte betyg utan eleven får ett intyg. Från och med 2018 kan orienteringskurser an- ordnas med de åtta olika syften som anges i förordningen om vuxen- utbildning:

•medverka till väl underbyggda beslut om studie- eller yrkesval,

•ge ökade studietekniska färdigheter,

•vara en introduktion till kurser inom olika kunskapsområden,

•ge tillfälle till validering,

•ge modersmålsstöd eller studiehandledning på modersmål,

•ge stöd i form av yrkessvenska,

•ge grundläggande digital kompetens,

•ge grundläggande kunskaper om arbetsliv och arbetsmarknad.

3.2.8Utveckling av regional yrkesinriktad vuxenutbildning

Utbudet av gymnasiala yrkesutbildningar inom komvux stimuleras genom årliga statsbidrag för yrkesinriktad vuxenutbildning (yrkes- vux) sedan 2009 men villkoren för statsbidraget och antalet platser har justerats under årens lopp. År 2016 avsattes särskilda platser för yrkesutbildningar i kombination med sfi eller svenska som andra- språk på grundläggande nivå. Vid samma tidpunkt infördes även nya

SOU 2020:66

Bakgrund

syften i förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning (yrkessvenska och modersmålsstöd/studiehandledning) bland annat för att möjlig- göra yrkesutbildningar med språkstöd för målgruppen utrikes födda.

Från och med 2017 finns ett krav på att minst tre kommuner ska samarbeta för att erhålla statsbidrag och benämningen regionalt yrkesvux införs. Kommunerna kan erbjuda sammanhållna yrkesutbild- ningar, s.k. yrkespaket, som möter behov på den regionala och lokala arbetsmarknaden, men som inte motsvarar en hel gymnasieutbild- ning. Under 2017–2018 har Skolverket tagit fram nationella yrkes- paket som är påbyggbara och som stegvis kan leda till gymnasie- examen. Yrkespaketen är framtagna tillsammans med branscherna och ska möta arbetsmarknadens kompetenskrav för anställning. De nationella yrkespaketen omfattar från 400 till 1 500 poäng och kan användas inom komvux och för gymnasieskolans introduktions- program. De nationella yrkespaketen ska bidra till ökad likvärdighet men det står kommunerna fritt att ta fram egna yrkespaket.

Regeringens satsningar på regionalt yrkesvux har ökat successivt och för 2021 motsvarar volymen 63 500 platser. Statsbidraget för- delas proportionerligt i förhållande till ansökta platser mellan yrkes- vux respektive kombinationsutbildning med sfi och svenska som andraspråk.

3.2.9Modersmål i komvux

Betydelsen av ett utvecklat förstaspråk för lärande, förståelse och meningsskapande slås fast av forskare, såväl internationellt som i Sverige.

För den individ som avser att påbörja studier i komvux men har mycket begränsade kunskaper i svenska är tillgång till information på modersmålet eller ett annat språk som individen behärskar, av- görande för att individen ska kunna göra medvetna, aktiva val i sam- manhanget.

Enligt 20 kap. 10 a § i skollagen är hemkommunen skyldig att se till att studie- och yrkesvägledning erbjuds den person som avser att påbörja studier i sfi eller på grundläggande nivå i komvux och i komvux som särskild utbildning. För nyanlända vuxna med annat modersmål, som på grund av att de är nya i Sverige och inte behärskar

Bakgrund

SOU 2020:66

svenska, behövs stöd i form av tolk både vid studie- och yrkesväg- ledning samt vid kartläggning och utformandet av den individuella studieplanen.

Undervisning i och på modersmål eller på elevens starkaste språk är reglerat i skollagen och förordningen om vuxenutbildning.

•Utbildning i komvux på grundläggande nivå får tillhandahållas på elevens modersmål eller på något annat språk som eleven behärskar om eleven har bristfälliga kunskaper i svenska språket.

•Inom sfi kan den grundläggande läs- och skrivundervisningen er- bjudas på elevens modersmål eller starkaste språk.

•Studiehandledning på modersmål eller ett annat språk som eleven behärskar kan erbjudas elever som behöver det.

•Modersmålsstöd eller studiehandledning på modersmål eller elevens starkaste språk kan ges som orienteringskurs i kombination med annan utbildning i komvux.

Studiehandledning är en insats som kan öka elevens möjligheter att tillgodogöra sig utbildningen. Enligt förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning kan en elev få studiehandledning på modersmål eller annat språk som eleven behärskar om eleven behöver det. Enligt förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning ska elever som behöver det erbjudas modersmåls- stöd eller studiehandledning på modersmål i form av orienterings- kurs.

Studiehandledning på modersmål skrevs in i förordningen om vuxenutbildning först 2016 medan insatsen har funnits i både grund- skole- och gymnasieförordningen sedan 1997.6

3.2.10Elever i komvux

Totalt studerade 387 0007 elever inom komvux under 2019. De se- naste tio åren har antalet elever i komvux stadigt ökat. 60 700 elever studerade på grundläggande nivå och 96 procent av dem var utrikes födda. 201 000 elever studerade på gymnasial nivå och av dessa var 43 procent utrikes födda. 153 000 elever studerade sfi 2019 vilket är

6Grundskoleförordning (1994:1194) och Gymnasieförordning (2010:2039).

7Skolverket 2019. Elever och studieresultat i kommunal vuxenutbildning 2019. Dnr 2020:906.

SOU 2020:66

Bakgrund

en minskning på 4 procent jämfört med 2018. Av dessa elever stude- rade 26 800 elever både på sfi och på grundläggande eller gymnasial nivå under 2019. Jämfört med föregående år har antalet elever som studerar både sfi och på grundläggande eller gymnasial nivå ökat med 3 080 elever, vilket motsvarar en ökning med 13 procent.

Genomgående studerar fler kvinnor än män inom komvux och 2019 var andelen kvinnor i komvux på grundläggande och gymnasial nivå 60 procent. Inom sfi studerade 57 procent kvinnor och 43 procent män. Andelen kvinnor i sfi ökade från 54 procent till 57 procent 2019.

Inom gymnasieskolans introduktionsprogram finns språkintroduk- tion för nyanlända ungdomar i gymnasieåldern. Språkintroduktionen är det största introduktionsprogrammet med totalt 14 800 elever 2019. Antalet elever på språkintroduktionen minskade detta läsår, med 8 050 elever eller 35 procent. Många unga nyanlända hinner inte nå gymnasiebehörighet innan de fyllt 20 år, vilket är den övre gränsen för att få börja på nationellt program inom gymnasieskolan. En knapp tredjedel av eleverna gick 2017 direkt från språkintroduktionen till komvux. Bland de elever som går vidare från språkintroduktionen till ett nationellt program i gymnasieskolan är det långt ifrån alla som uppnår en gymnasieexamen. Därför är övergången till studier i kom- vux viktig även för denna grupp.

Särskild utbildning för vuxna (särvux) upphörde att vara en egen skolform den 1 juli 2020 och ingår nu som en del av komvux och benämns komvux som särskild utbildning. Den statistik8 som redo- visas nedan beskriver resultat från skolformen särvux. Antalet kom- muner som erbjuder särvux har minskat de senaste tio läsåren. Läs- året 2009/10 erbjöds särvux i 215 kommuner medan 177 kommuner erbjuder särvux läsåret 2019/20. Runt 7 procent av eleverna studerar i en annan kommun än folkbokföringskommunen. Antalet elever inom särvux minskar. Läsåret 2009/10 uppgick antalet elever till 4 868 och läsåret 2019/20 är antalet elever 3 525, vilket är en minskning med 28 procent mellan åren. Det är främst antalet elever på grund- och träningsskolenivå som har minskat. Läsåret 2019/20 studerar 1 576 elever på grundsärskolenivå och 978 på träningsskolenivå. Se- dan läsåret 2009/10 är det en minskning av antalet elever med 30 re- spektive 33 procent. På gymnasiesärskolenivå har antalet elever inte

8Skolverket 2020. Statistik om särskild utbildning för vuxna läsåret 2019/20.

Bakgrund

SOU 2020:66

förändrats nämnvärt mellan åren. Totalt 1 335 elever läser på gym- nasiesärskolenivå 2019/20. En elev kan läsa på flera nivåer under ett kalenderår och därför motsvarar inte antalen unika elever.

Totalt 61 procent av eleverna inom särvux är 30 år eller äldre, vilket kan jämföras med komvux (exklusive sfi) där majoriteten (55 procent) är under 30 år (kalenderåret 2018). Könsfördelningen är jämn. Kvinnorna utgör 51 procent av eleverna och männen 49 pro- cent. En mindre andel, 15 procent, är födda utomlands.

3.3Statlig ersättning till kommuner för flyktingmottagande

Staten har det övergripande och ekonomiska ansvaret för Sveriges mottagande av asylsökande och nyanlända. Statliga myndigheter, kom- muner och landsting har olika uppgifter i mottagandet. Kommunerna kompenseras för de merkostnader som uppstår för mottagandet via olika statliga ersättningar. När det gäller kommunmottagna nyanlända flyktingar eller skyddsbehövande, dvs. de som har uppehållstillstånd och bosätter sig i en kommun, får kommunen en schablonersättning per mottagen individ.

Schablonersättningen/individ under 65 år var 142 600 kronor för 2019 men höjdes med 3 500 kronor till 146 100 kronor 2020 på grund av att samhällsorienteringen utökades från 60 till 100 timmar. Beloppet betalas ut periodiserat under två år. Sedan 2015 har schablon- ersättningen ökat från 83 600 kronor till 2020-årsbelopp. Schablon- ersättningen tillfördes medel med anledning av utbildningsplikten 4 800 kronor/individ (2018) och 6 600 kronor/individ (2019).

I förordning (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar regleras vilka kostnader schablonersättningen avser:

1.mottagande och praktisk hjälp vid bosättning,

2.särskilda introduktionsinsatser inom skola, förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. i skollagen. (öppen förskola, öppet fritids),

3.sfi eller motsvarande utbildning,

SOU 2020:66

Bakgrund

4.sådan kommunal vuxenutbildning som särskilt anpassats för ut- länningar som omfattas av 14 § förordningen (2017:820) om eta- bleringsinsatser för vissa nyanlända invandrare,

5.samhällsorientering,

6.tolkning,

7.andra insatser för att underlätta etableringen i samhället.

Förordningen är allmänt hållen och kommunerna beslutar själva hur fördelningen av ersättningen ska göras mellan de ingående delarna. I ett PM, Schablonersättningar för flyktingmottagande – fördelning inom kommunen9, som Sveriges kommuner och landsting, SKL (numera SKR), tagit fram, redovisas svar från 175 kommuner. Det framgår att hälften av dessa kommuner fördelar hela ersättningen enligt en fast fördelning mellan de olika kostnadsposterna men be- loppen varierar mellan kommunerna. Andra kommuner fördelar en del av ersättningen och behåller resten i en central pott och cirka 15 procent av de kommuner som svarat har ingen fastställd modell för hur schablonersättningen fördelas.

Sveriges kommuner och regioner, SKR (tidigare SKL) tar också upp att i många kommuner har verksamheten och revisorerna olika uppfattning kring möjligheten att använda ersättningen under längre tid än de två år under vilken den betalas ut.

Det finns inga beräkningsunderlag som förklarar dagens nivå på flyktingschablonen. I samband med etableringsreformen 2010 tog regeringskansliet fram ett underlag som bland annat byggde på att knappt 50 procent av schablonen för vuxna (20–64 år) skulle bekosta sfi, 25 procent skulle bekosta ekonomiskt bistånd och 8 procent för samhällsorienteringen. Sedan dess har dock ersättningen höjts med mer än 50 procent utan att något beräkningsunderlag presenterats.10

I augusti 2020 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att göra en kartläggning av hur kommunernas verksamhet för mottagandet av nyanlända är organiserat och hur ansvaret för mottagandet är förde- lat inom kommunen. Uppdraget ska redovisas till Arbetsmarknads- departementet den 1 april 2021.

9SKL 2017. Schablonersättningar för flyktingmottagande – fördelning inom kommunen. Dnr 17/06133.

10SKL 2017. Schablonersättningar för flyktingmottagande – fördelning inom kommunen. Dnr 17/06133.

Bakgrund

SOU 2020:66

3.3.1Höjd schablonersättning på grund av den så kallade utbildningsplikten

I samband med att regeringen den 1 januari 2018 införde en utbild- ningsplikt, tillfördes kommunerna medel för att bättre kunna möta utbildningsbehovet bland nyanlända. I budgetpropositionen för 2018 beslutades tillskottet till kommunerna enligt följande:

•301 mnkr för 2018,

•467 mnkr för 2019

•378 mnkr för 2020

•363 mnkr fr.o.m. 2021.

Medlen fördelas till kommunerna enligt ovan via schablonersätt- ningen för mottagandet av nyanlända. De tilldelade medlen baseras på en uppskattad genomsnittlig kostnad om drygt 50 000 kronor per helårsplats i utbildning. För utbildningspliktens implementering under 2018 och 2019 har beräkningar gjorts som motsvarar 6 000– 9 000 deltagare i genomsnitt per år. För 2018 höjdes schablonersätt- ningen med 4 800 kronor och 2019 ytterligare 6 600 kronor.

3.4Samlat resultat från utredningens enkätundersökning

I detta avsnitt redovisar vi ett samlat resultat från den enkätunder- sökning som utredningen lät genomföra under perioden vecka 4–10, 2020. Resultat från enkäten används även i andra avsnitt i betänkandet men här beskrivs enkäten övergripande och vi resonerar också om vilka slutsatser som är möjliga att dra inom respektive frågeområde.

Enkäten adresserades till funktionen skolchef för vuxenutbild- ningen i samtliga kommuner. Syftet med enkäten var att samla in fakta och underlag för fördjupad analys av nuläget på kommunnivå gällande ett flertal av utredningens direktiv. Rubriker i enkäten för olika frågeområden var:

•Styrning och ansvarsfördelning

•Systematiskt kvalitetsarbete

SOU 2020:66

Bakgrund

•Kompetensutveckling

•Individanpassning och studieplanering.

I enkätens inledande del efterfrågades bakgrundsfakta för kommunen baserade på läget under vecka 4 år 2020. En avslutande fråga ställdes om nationellt stöd från skolmyndigheterna: Skolverket, Skolinspek- tionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten. Enkätens frågor var av olika slag, envals- och flervalsfrågor samt frisvar. Enkäten i sin helhet med de frågor som ställdes finns i bilaga 6.

Enkäten besvarades av 192 kommuner som representerade 213 kommuner, vilket ger en svarsfrekvens på 73 procent. Formell samverkan mellan kommuner förklarar varför några kommuner svarar både för sin egen kommun och på uppdrag av en annan.

3.4.1Beskrivande bakgrundsfakta

Resultaten från enkäten redovisas som andel av totalt antal svarande kommuner samt på kommungruppsnivå.

Inkomna svar fördelades på de 9 kommungrupperna enligt följande:

Storstäder	2 st
Pendlingskommuner nära storstad	29 st
Större städer	15 st
Pendlingskommun nära större stad	31 st
Lågpendlingskommun nära större stad	23 st
Mindre stad/tätort	23 st
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	30 st
Landsbygdskommun	31 st
Landsbygdskommun m. besöksnäring	7 st.

Antalet sfi-elever i mätvecka 4 fördelades enligt följande på de svarande kommunerna:

0–100 elever	35 procent av kommunerna
101–500	52 procent av kommunerna
501–1 000	8 procent av kommunerna
>1 001	6 procent. av kommunerna

Bakgrund

SOU 2020:66

Genomsnittligt antal anställda/rektor

När samtliga svar sammanvägts blev det genomsnittliga antalet 14,6 anställda/rektor. Det finns dock en tydlig skillnad mellan olika kommungrupper. För kommungruppen större städer blir det genom- snittliga antalet 24,8 anställda/rektor medan kommungruppen lands- bygdskommun med besöksnäring har i genomsnitt 9,7 anställda/rektor.

Sfi-lärares behörighet och undervisningstid/vecka

Andelen behöriga sfi-lärare var enligt enkätsvaren i genomsnitt 67,2 procent. Jämförelser mellan kommuner visar att gruppen mindre stad/tätort har högst andel behöriga sfi-lärare med 90,2 procent och lägst andel har gruppen pendlingskommun nära mindre stad/tätort med

53procent.

Sfi-lärares undervisningstid var högst i kommungruppen stor-

städer med 22 timmar/vecka och lägst i gruppen pendlingskommuner nära storstad med 12,4 timmar/vecka. Genomsnittlig undervisnings- tid för samtliga blev 17 timmar/vecka vilket även de flesta kommu- ner svarat.

3.4.2Styrning och ansvarsfördelning

I enkäten ställde vi frågan om driftsform för komvux och särvux. I tabell 3.2 redovisas kommunernas svar när det gäller driftsform för sfi, komvux på grundläggande och gymnasial nivå samt särvux.

Tabell 3.2 Driftsformer för komvux sfi, övr. komvux och särvux

Andel svar/driftsform

Driftsform	Komvux Sfi (%)	Övr. komvux (%)	Särvux (%)
Egen regi	66	20	73

Både egen regi och entreprenad	18	67	3
Formell samverkan enl. 23 kap. 6 §	8	16	18

Endast entreprenad	7	6	6

Källa: KLIVAs kommunenkät.

SOU 2020:66

Bakgrund

Vuxenutbildning på entreprenad

I kommuner som erbjuder vuxenutbildning på entreprenad är upp- handling enligt lagen (2016:45 om offentlig upphandling, LOU) van- ligast. 53 procent uppger att man tillämpar LOU vid entreprenad. 10 procent tillämpar auktorisation när man sluter avtal med utbild- ningsanordnare, 3 procent uppger att de använder sig av lagen om valfrihet, LOV och 4 procent tillämpar tjänstekoncession vid entre- prenadavtal.

Antalet utbildningsanordnare som kommunerna sluter avtal med varierar stort mellan kommuner. När det gäller antalet anordnare av sfi på entreprenad är fördelningen mellan svarande kommuner denna:

•61 procent av kommunerna har 1 utbildningsanordnare av sfi

•20 procent har 2–4 anordnare

•16 procent har 5–10 anordnare

•12 procent har mer än 10 anordnare av sfi i sin kommun.

Som nämnts ovan tillämpar kommuner olika sätt att sluta avtal med utbildningsanordnare. Hur kommunen som huvudman kan över- lämna ansvar till utbildningsanordnare är reglerat i 23 kap. 6 § skol- lagen. Enkätsvaren visar att 73 procent av kommunerna med vuxen- utbildning på entreprenad ställer kravet att utbildningsanordnaren har betygsrätt beviljad av Skolinspektionen.

När det gäller rektorsfunktionen menar 39 procent av de svarande kommunerna att de överlämnat hela rektorsfunktionen till externa utbildningsanordnare medan 37 procent svarar att de överlämnat rektorsuppgifter till externa utbildningsanordnare enligt 23 kap. 6 § skollagen. Utredningen finner att det råder en viss osäkerhet kring hur de svarande har tolkat de båda frågorna om rektorsfunktionen. Menar man hela rektorsfunktionen utifrån det som är reglerat i skol- lagen enligt ovan eller menar man att hela rektorsansvaret omfattas?

På båda frågorna som nämns ovan har 61 procent svarat att man inte överlämnar rektorsfunktionen/rektorsuppgifter till externa an- ordnare. Dessa svar bidrar ytterligare till osäkerheten vad gäller tolk- ning av svaren.

Bakgrund

SOU 2020:66

Kommunens huvudmannaansvar

I enkäten ställdes frågan om vem som är huvudman för vuxenutbild- ningen i kommunen i skollagens mening. I 85 svar uppger man att ”kommunen” är ansvarig. I 83 svar anges politisk nämnd. I 31 av dessa kommuner är utbildningsnämnden ansvarig i 20 är kommunstyrelsen ansvarig och i 15 kommuner ligger ansvaret under en arbetsmarknads- nämnd. I 6 kommuner ansvarar nämnder som rymmer flera politik- områden.

Resterande svar på frågan vittnar om stor okunskap om huvud- mannaskapet för vuxenutbildningen. Trots att enkäten ställdes till skolchef för kommunens vuxenutbildning angavs svar som att för- valtningar var huvudmän. Lärcenter, kommunal skolenhet eller rek- tor förekom också. Vid ett fall angavs namnet på en tjänsteman.

Osäkerhet om huvudmannaskapet visade sig även när kommunerna skulle besvara enkäten. Enkäten var ställd till samtliga kommuner och utgick från att de var huvudmän för vuxenutbildningen. Kommunal- förbund och kommuner som lämnat över huvudmannaskapet for- mellt till annan kommun gav tydliga svar, men kommuner som sam- verkade och till exempel hade gemensam administration förlagd till en av de samverkande kommunerna kunde inte besvara ett antal frågor trots att de var huvudmän utan hänvisade till den administra- tiva enheten i annan kommun. Detsamma gällde några kommuner som lämnat över rektorsfunktionen helt till externa anordnare.

Huvudmannens ansvar ”att aktivt verka för och motivera till studier”

Kommunen som huvudman har ansvaret att aktivt verka för och motivera till studier i sfi och på grundläggande nivå för de individer som saknar de kunskaper som dessa utbildningar ger. Enkäten ställde frågan om hur huvudmannen lever upp till detta krav enligt skollagen.

Samverkan med Arbetsförmedlingen, arbetsmarknadsenhet, social- tjänst/integrationsenhet verkar enligt enkätsvaren vara det mest fre- kventa sättet att leva upp till skollagens krav.

Ett flertal kommuner hänvisar till information via reklamsats- ningar och sociala medier. Olika typer av forum för information be- skrivs också.

Några kommuner har utarbetat egna modeller som innebär ett mer omfattande arbetssätt med samverkan inom kommunen mellan

SOU 2020:66

Bakgrund

flera enheter. I något fall samverkar man till exempel med KAA, kom- munalt aktivitetsansvar, gällande ungdomar under 20 år som inte på- börjat eller fullföljt ett nationellt gymnasieprogram. (Se vidare kapi- tel 6 om KSA). I svaren uppger man även att samverkan sker mellan flera kommuner och där man gemensamt avsatt särskilda resurser för uppsökande, informerande och motiverande insatser.

Huvudmannens utbud av yrkesutbildningar i kombination med sfi inom regionalt yrkesvux

I enkätens mätvecka 4 erbjöd de svarande kommunerna yrkesutbild- ningar i kombination med sfi i följande omfattning:

Nästan hälften, 45 procent, av de svarande kommunerna erbjöd 1–3 yrkesutbildningar i kombination med sfi medan 27 procent av kommunerna hade fler än 5 sådana utbildningar i sitt utbud. 14 pro- cent av kommunerna hade 4–5 sådana utbildningar och 14 procent erbjöd inga yrkesutbildningar alls i kombination med sfi.

Svaren per kommungrupp fördelar sig enligt tabell 3.3.

Tabell 3.3 Utbud av yrkesutbildning i kombination med sfi per kommungrupp

Andel (%) per svarsalternativ och kommungrupp

Kommungrupp (antal svar)	0	1–3	4–5	>5
Storstäder (2)				100

Pendlingskommun nära storstad (29)	10	31	17	41
Större stad (15)	13	33	27	27
Pendlingskommun nära större stad (31)	16	35	16	32
Lågpendlingskommun nära större stad (23)	13	65	4	17

Mindre stad/tätort (23)	0	48	13	39
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort (30)	17	47	13	23

Landsbygdskommun (31)	23	55	13	10
Landsbygdskommun med besöksnäring (7)	29	43	14	14

Källa: KLIVAs kommunenkät.

I figur 3.1 nedan visas svaren på frågan om hur huvudmannen fast- ställer utbudet av yrkesutbildningar i kombination med sfi. Majori- teten, 61 procent, av kommunerna fastställer utbudet utifrån behovet av kompetensförsörjning i kommunen eller regionen och samverkar kring bristyrken med arbetsgivare. Ett antal kommuner lyfter sitt

Bakgrund

SOU 2020:66

samarbete inom större upparbetade regioner. Några kommuner, 13 procent, svarar att de främst utgår från elevernas behov och önske- mål medan 11 procent menar att utbudet begränsas av verksam- hetens förutsättningar. De 4 procent som svarar Annat lyfter att det finns en strävan att erbjuda fler kombinationsutbildningar med sfi men av olika skäl är detta inte möjligt i de olika kommunerna.

Figur 3.1 Huvudmannens utbud av kombinationsutbildningar med sfi

Andel svar/ avgörande faktorer

Vad avgör främst det utbildningsutbud som

huvudmannen fastställer när det gäller

kombinationsutbildningar med sfi?

Bristyrken och samverkan med							61%
Bristyrken och samverkan med
arbetsgivare
arbetsgivare

Elevernas behov och önskemål 13%

Ej aktuellt 12%

Verksamhetens (egen regi och

entreprenad) förutsättningar t ex. 11% personal, kompetens, lokaler m m

Annat, ange vad: 4%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Källa: KLIVAs kommunenkät.

I enkäten ställdes även frågan om ett ökat regionalt samarbete skulle medföra ett breddat utbud av kombinationsutbildningar med sfi. I figur 3.2 redovisas kommunernas svar. 31 procent av kommunerna svarar nej på frågan med motiveringar som till exempel att kommu- nernas förutsättningar för samarbete varierar, risk för överetablering om inte styrningen samordnas samt att eleverna kan ha svårt att för-

SOU 2020:66

Bakgrund

flytta sig mellan kommunerna. Större städer och landsbygdskom- muner har högst andel med svaret nej medan landsbygdskommun med besöksnäring helt saknar nej-svar.

Av de knappt 70 procent som anser att regionalt samarbete skulle bredda utbildningsutbudet anger nästan hälften att utbudet av kom- binationsutbildningar skulle breddas, drygt 40 procent såg möjlig- heten att skapa yrkesinriktningar inom sfi-utbildningen. 17 procent vardera fick alternativen fler nivåer inom sfi och differentierad studie- takt.

Figur 3.2 Ökad regional samverkan för ett breddat utbud av kombinationsutbildningar med sfi

Skulle en ökad regional samverkan mellan er och andra huvudmän medföra ett i praktiken bredare utbud när det gäller sfi och kombinationsutbildningar med sfi?

(vid Ja, flera svarsalternativ möjliga)

Ja, fler kombinationsutbildningar (sfi i kombination med andra kurser i…

Ja, fler inriktningar inom sfi (t.ex. hälsa, café, starta eget, enklare…

Nej

Ja, fler nivåer inom sfi

Ja, ökad differentiering avseende

studietakt

Ja, annat. Ange vad: 5%

31%

17%

12%

47%

41%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Källa: KLIVAs kommunenkät.

3.4.3Systematiskt kvalitetsarbete

I enkäten ställdes frågor om vilka nyckeltal/indikatorer och metoder som kommunerna använder för att beskriva resultat och kvalitet i sfi och sfi i kombination med annan utbildning. Kommunerna fick även svara på frågan om uppföljningen av verksamhet i egen regi och på

Bakgrund

SOU 2020:66

entreprenad skiljer sig åt. En knapp tredjedel av kommunerna svarar ja på den frågan och hänvisar till att man håller på att utveckla nya uppföljningssystem för att förbättra detta.

I figur 3.3 redovisas de mest frekventa nyckeltalen/indikatorerna i kommunernas uppföljning.

Figur 3.3 Nyckeltal för kontinuerlig kvalitetsuppföljning

Vilka nyckeltal/faktorer följs upp kontinuerligt och utvärderas för att beskriva resultat och kvalitet i sfi och sfi i kombination med andra kurser i komvux?

(flera svar möjliga)

Betygsresultat													87%
Betygsresultat													87%
Avbrott												81%
Avbrott												81%
Elevnöjdhet											74%
Elevnöjdhet											74%
Lärarbehörighet									58%
Lärarbehörighet									58%
Timmar till betyg								53%
Timmar till betyg								53%
Vägledning							40%
Vägledning							40%
Övergång till arbete						36%
Övergång till arbete						36%
Stödinsatser						32%
Stödinsatser						32%
Lärartäthet					28%
Lärartäthet					28%
Kompetensutveckling				26%
Kompetensutveckling				26%
Avtalsefterlevnad			23%
Avtalsefterlevnad			23%
Annat, ange vad:		12%
Annat, ange vad:		12%

0%	10%	20%	30%			40%	50%	60%		70%	80%	90%

Källa: KLIVAs kommunenkät.

SOU 2020:66

Bakgrund

I figur 3.4 redovisas de mest frekventa metoderna som kommunerna använder för kontinuerlig uppföljning av sfi-utbildning och sfi i kom- bination. Enkäter och bearbetad statistik från administrativa system är de metoder som dominerar. Drygt hälften av kommunerna anger att de gör förberedda och kommunicerade besök. Andra metoder som förekommer är oanmälda besök, intervjuer och självskattning.

Figur 3.4 Metoder för kontinuerlig kvalitetsuppföljning

Vilka metoder för uppföljning används kontinuerligt?

(flera svar möjliga)

Enkäter											84%
Enkäter											84%
Bearbetad statistik från administrativa											84%


system
system
Förberedda och kommunicerade								54%
Förberedda och kommunicerade
verksamhetsbesök
verksamhetsbesök
Oanmälda verksamhetsbesök						38%
Oanmälda verksamhetsbesök						38%
Intervjuer
					33%
					33%
Självskattning
					29%
					29%
Andra metoder, ange vilka:
			15%
			15%


0%	10%	20%		30%	40%		50%	60%	70%	80%	90%

Källa: KLIVAs kommunenkät.

Bakgrund

SOU 2020:66

I kommentarer till frågan om vilka metoder som används, beskriver kommunerna hur de organiserar det systematiska kvalitetsarbetet på olika sätt. Styrkedjans olika delar synliggörs och regelbundna träffar/ samtal hålls på de olika nivåerna: arbetsplatsträffar, medarbetarsamtal, verksamhetsplaner och individuella utvecklingsplaner. Andra förete- elser som räknas upp är resultatdialog, strategidagar, dokumentation och uppföljning av utvecklingsarbetet samt kursråd mellan huvud- man och utbildningsanordnare. Sex svar anger att de har elev-/klass- råd och regelbundna samtal med elever. Svaren tar också upp verk- samhetsbesök och uppföljning med arbetslag och i en liten kommun har man 45 minuter kvalitetskonferens per vecka med rektor, studie och yrkesvägledare och undervisande lärare.

En kommun beskriver sitt arbete på följande exemplariska vis:

Täta kursråd mellan huvudman och utbildningsanordnare. Kontinuerlig avstämning av pedagoger och huvudman utifrån individens handlings- plan som successivt ska ta individen mot arbete/utbildning som leder till arbete. Det är obligatoriskt att alla elever har en sådan plan som alla pedagoger känner till och arbetar utifrån.

Statistik

Kommunerna fick svara på om de hade den interna statistik som de behövde för sin uppföljning och om den nationella statistiken kunde tillgodose deras behov.

På frågan om den interna statistiken svarar 80 procent att den interna statistiken täcker deras behov medan bland de 20 procent som svarar nej svarar några att de håller på att utveckla nya system för bättre uppföljning. Andra önskar bättre rutiner och ytterligare några menar att de administrativa system som används inte är ”vuxanpassade”.

Sfi-statistiken är svåröverskådlig utifrån att vi har så många olika kurser och löpande antagning. Reformer av kurssystemet på sfi ser vi fram emot, inte minst utifrån att kunna följa upp resultat på ett mer tillförlitligt och mindre krångligt sätt.

När det gäller den nationella statistiken svarar 71 procent av kom- munerna att den tillgodoser deras behov för till exempel jämförelser med andra kommuner. För de 29 procent som inte håller med finns 55 kommentarer som beskriver de brister som upplevs.

SOU 2020:66

Bakgrund

I 13 kommentarer lyfter man att den nationella statistiken inte är tillförlitlig, vilket till stor del beror på skillnader i inrapportering: ”Vi litar inte på nationell statistik”. Några tar upp kostnadsrapporteringen. Det finns önskemål om tydligare riktlinjer och nationella nyckeltal, till exempel fastställd kurstid. Kommunalförbunden tycker att det är svårt att hitta bra sätt att jämföra då all statistik är på kommunnivå. Så här uttrycker en kommun sig om den nationella statistiken:

Osäkerhet kring inrapporterade uppgifter. T.ex. statistik kring genom- strömning skiljer mellan nationella siffror jämfört med lokala siffror. Inrapporterade uppgifter kan också tolkas på olika sätt likväl som att man kan tolka olika vilka uppgifter som efterfrågas. Men framför allt detta att kunna lita på det siffror/uppgifter som finns tillgängliga. Skol- verket arbetar ju med detta så förhoppningsvis så ger det arbetet resultat ganska omgående.

Systematisk uppföljning av måluppfyllelsen i egen regi och på entreprenad

Som sammanfattande fråga om det systematiska kvalitetsarbetet i kommunen ställdes frågan om kommunen ansåg att det systematiska kvalitetsarbetet bedrivs på ett sådant sätt att det går att fastställa i vilken utsträckning som målen i de nationella styrdokumenten är uppfyllda. Frågan ställdes både om verksamheten i egen regi och på entreprenad och med svarsalternativen ja, delvis eller nej. Svaren visade att det fanns en tydlig skillnad mellan hur man uppfattade kvalitetsarbetets förmåga att mäta måluppfyllelse i egenregin jämfört med verksamheten på entreprenad.

65 procent av kommunerna är nöjda med sitt kvalitetsarbete när det gäller att mäta måluppfyllelse i verksamhet i egen regi medan mot- svarande siffra när det gäller verksamhet på entreprenad är 41 pro- cent. Resultaten är det omvända när det gäller svaren nej och delvis: 60 procent för verksamheten på entreprenad och 34 procent när det gäller egenregin.

I kommentarerna till frågan anger kommunerna en rad olika orsaker. Vissa orsaker avser kvalitetsarbetet generellt och andra orsaker är specifika för verksamhet på entreprenad.

Förutom de svar som anges ovan om brister i administrativa system och brister i den nationella statistiken samt hur det interna utvecklingsarbetet påverkar lyfts även att omsättningen av personal

Bakgrund

SOU 2020:66

på ledningsnivå försvårar genomförandet av det systematiska kvali- tetsarbetet. Det finns behov av förbättrad analyskunskap.

När det gäller uppföljning av verksamheten på entreprenad lyfter kommuner att det behövs mer resurser för att göra uppföljningen på ett bättre sätt. Några menar att man har för många anordnare att följa upp. Andra anser att man inte har tillräcklig insyn i verksamheten på entreprenad och inte litar fullt ut på anordnarens uppgifter. Tätare dialog skulle behövas. Följande kommentar sammanfattar väl de pro- blem som upplevs när det gäller att följa upp verksamhet på entreprenad.

Att följa upp undervisning som bedrivs utanför den egna verksamheten innebär utmaningar. Avtalen är ett stöd, men kan också innebära begräns- ningar då förhållanden förändras medan avtalen är fast, dessutom kan upphandlingen ha missat viktiga aspekter vilket försvårar uppföljning.

Ett par kommentarer väcker frågor när det gäller huvudmannens för- ståelse av sitt ansvar för uppföljning vid entreprenad:

Det är skolinspektionens ansvar att granska huvudman inte betalande kommun.

Ansvaret ligger på entreprenören som är huvudman för undervisningen.

3.4.4Kompetensutveckling

I enkäten ställdes frågor om i vilken utsträckning sfi-lärare och ämnes-/yrkeslärare i kombinationsutbildningar med sfi tagit del av kompetensutveckling under det senaste året. Utredningen ville också veta i vilken omfattning respektive lärargrupp deltagit.

Enligt svaren har 88 procent av sfi-lärarna respektive 65 procent av ämnes-/yrkeslärare i kombinationsutbildningar med sfi deltagit i någon typ av kompetensutveckling. Jämförelser på kommungrupps- nivå visar att i kommungrupperna Storstäder och landsbygdskommu- ner har 100 procent av sfi-lärarna deltagit i kompetensutveckling av något slag. Pendlingskommuner nära mindre stad/tätort har den lägsta andelen, 67 procent, sfi-lärare som deltagit i kompetensutveckling.

65 procent av ämnes-/yrkeslärarna i kombinationsutbildningar har deltagit i kompetensutveckling av något slag. Skillnader mellan kommungrupperna är större när det gäller denna lärargrupp än för sfi-lärare. I tre kommungrupper, Storstäder, landsbygdskommuner pendlingskommuner nära mindre stad/tätort har 100 procent av ämnes-/

SOU 2020:66

Bakgrund

yrkeslärarna fått kompetensutveckling av något slag. Kommungrup- pen Pendlingskommun nära storstad uppger att endast, 17 procent av lärargruppen har deltagit i kompetensutveckling.

Det är dock svårt att dra några slutsatser av skillnaderna mellan kommunerna eftersom det kan finnas olika förklaringar som enkä- ten inte frågat efter. Finns kombinationsutbildningar av detta slag i kommunen? Har kommunen lämnat över uppdraget till annan kom- mun och tar därför inte något personalansvar för dessa lärare?

Diagrammet i figur 3.5 visar i vilken omfattning de båda lärar- grupperna deltagit i kompetensutveckling. Det svarsalternativ som gavs i enkäten var

•1–2 dagar, till exempel intern studiedag, kurs, konferens

•Flera dagar, till exempel tematisk utbildning som Skolverkets webbkurser

•Sammanhängande utbildning, till exempel Lärarlyftet.

Majoriteten av de lärare som deltagit i kompetensutveckling har gjort det 1–2 dagar och endast 7 procent i båda lärargrupperna har tagit del av sammanhängande utbildning över längre tid.

Figur 3.5 Kompetensutveckling omfattning per lärargrupp

Andel/lärargrupp av de lärare som tagit del av kompetensutveckling

Källa: KLIVAs kommunenkät.

Bakgrund

SOU 2020:66

3.4.5Individanpassning och studieplanering

Hemkommunens ansvar för individuell studieplan

I enkäten ställs frågor om hemkommunens ansvar att säkerställa upprättande, innehåll och revidering av den individuella studieplanen (ISP) enligt skollagens krav. I de öppna frågorna beskriver kommu- nerna sitt arbete.

Det är tydligt att ansvaret för upprättande och revidering av ISP ligger på studie- och yrkesvägledare. Rektors ansvar skrivs fram och uppföljning av ISP förekommer i det systematiska kvalitetsarbetet. Några svar beskriver att de använder Skolverkets material/mall vid upprättandet och skriver även fram olika administrativa system som används. ”Vi arbetar i ett system som har skapat en plan utifrån regel- verket”. I flera av kommunernas svar görs kortfattade beskrivningar av arbetsgången och vilka funktioner som är involverade. Mentorer, förstelärare nämns i några fall och processen där studie- och yrkes- vägledare, lärare och elev har ett nära samarbete syns i några exempel. Kartläggning av sfi-elever vid start tas upp i samband med upprät- tandet av den individuella studieplanen.

Flera kommuner anger att digital ansökan till komvux utgör ISP eller början till en ISP. För blivande elever som inte ansöker digitalt upprättas ISP i ett samtal med studie- och yrkesvägledare. Övriga elever erbjuds samtal med studie- oc yrkesvägledare vid behov.

Begreppet ”vid behov” förekommer i flera svar både vad det gäller att få tillgång till studie- och yrkesvägledare och vid revidering. Få kommuner anger att det finns problem/brister när det gäller att leva upp till skollagens krav på ISP. En kommun skriver att det är ett ut- vecklingsområde. En annan att det finns brister. ”Systemet vi använder uppfyller inte lagkraven”. Ytterligare en kommun anger att här brister det delvis på grund av samarbetsproblem i ägarkommunernas syn på sfi och betalningen.

Några kommuner beskriver sin arbetsprocess med ISP som cen- tral för planering och uppföljning av individens studier och där flera funktioner är involverade.

Huvudmannen kravställer att den individuella studieplanen upprättas och är ett arbetsredskap i undervisningen för varje individ. Varje peda- gog som arbetar med individen ska kontinuerligt jobba med ISP som ett levande dokument. Individen ska veta mitt mål är ”följande arbete”.

SOU 2020:66

Bakgrund

Vägen dit kan ske genom … Huvudmannen följer upp detta genom kurs- råd som hålls av auktorisationsrektor eller utvecklingsledare och genom löpande avstämningar med utbildningsaktörerna.

I ett annat svar beskriver en kommun att:

Det finns flera olika vägar för att säkerställa individuella studieplanen och fånga upp sökande och elever vid olika tillfällen samt att anpassa efter elevens/sökande väg in till vuxenutbildningen.

1.Digital ansökan: Vid ansökan anger eleven vilka mål eleven har med utbildningen, saknas målbeskrivning söks det kontakt med eleven för att säkerställa utbildningsinriktningen.

2.Nyanlända som startar SFI genomförs en kartläggning av elevens behov, kunskaper och det sker genom SFI ansvarig intervjuare samt i samverkan med Studie och yrkesvägledning.

3.Alla elever har personliga och individuella samtal vid kursstart där mål och där studieplaner revideras, detta sker för att säkerställa even- tuella tidigare kunskaper som inte framkommit vid andra tillfällen.

Hur säkerställs att eleven får utbildning enligt sin individuella studieplan vid entreprenad och i annan kommun?

På frågan om hur huvudmannen/hemkommunen säkerställer att eleven får utbildning i enlighet med sin individuella studieplan, när verksamheten bedrivs på entreprenad respektive när eleven studerar i annan kommun, svarar ett flertal kommuner att huvudmannens och hemkommunens ansvar är väl känt. Det är hemkommunens ISP som gäller vid revidering.

De processer för upprättande, revidering och uppföljning är i stort desamma som i tidigare frågor. Samverkan, nätverk, dialog, uppföljningssamtal är begrepp som används för att beskriva proces- serna. Det som följs upp är framför allt betygsresultat och timmar och/eller avbrott. Några svar lyfter svårigheten att ta del av andra kommuners ISP och uppföljningar. I några svar antyds att det i viss mån är enklare att följa upp externa anordnare i den egna kommunen genom de avtal som upprättats än de kommuner man samverkar med.

Några kommuner har endast distanskurser på entreprenad och övrig sfi i egenregi. Få elever läser via distans och därför är det enkelt att göra uppföljningen av ISP i nära kontakt, via mail och/eller träffar med de aktuella anordnarna.

I tre svar anges att detta är ett utvecklingsområde. Två svarar att det är oklart om de säkerställer detta och ytterligare två skriver att

Bakgrund

SOU 2020:66

de förutsätter att utbildningsanordnarna följer elevens ISP och att an- ordnarens kvalitetsredovisning stämmer med verkligheten.

Rutiner för information till hemkommunen vid revidering av studieplanen

På enkätfrågan om det finns rutiner för att säkerställa att hemkom- munen informeras vid revidering av den individuella studieplanen svarar 15 procent av kommunerna att rutiner saknas. I några svar hän- visar man till att antalet elever hos annan kommun eller hos extern anordnare på entreprenad är så få, att det är enkelt att ha direkt- kontakt med anordnarna utan rutiner. Ett par svar menar att:

Vi har rutinen att lämna över all information som efterfrågas.

SYV är nyckelfunktion i revideringen och ansvarar för detta när det gäller hemkommunens elever.

91 procent anger att det är studie- och yrkesvägledaren som följer upp och reviderar den individuella studieplanen. Samverkan mellan kom- muner och/eller utbildningsanordnare lyfts som viktigt i samman- hanget. Kontinuerlig uppföljning förekommer:

Vi efterfrågar studieplanerna med progressionsbedömningar minst halv- årsvis.

I entreprenad har arbetet med ISP ofta reglerats i avtal. Problem lyfts i enkäten när det gäller samverkan med andra kommuner. Arbetet underlättas dock av möjligheter i gemensamma administrativa system.

När det gäller elever som läser i annan kommun, delar vi samma data- system där vi kan se och följa våra elevers studieplaner. Ändras planen informeras vi genom datasystemet.

För den verksamhet som bedrivs på entreprenad registreras studieplanerna i vårt administrativa system. Ändringar görs i dialog med kommunens studievägledare. Vi följer däremot inte upp studerande i annan kommun.

ISP är en angelägenhet även ur ett ekonomiskt perspektiv. Några kommuner lyfter fram den individuella studieplanen som ett under- lag där genomförda poäng redovisas inför fakturering av IKE, inter- kommunal ersättning.

SOU 2020:66

Bakgrund

Vid varje fakturering ska kopia på elevernas studieplan medfölja om re- videring av studieplanen har skett.

Studieplanen är indirekt kopplad till betalningsmodellen.

Uppföljning och dokumentation av elevens progression enligt utbildningsmålen i studieplanen

I enkäten ställs frågan om hur elevens progression dokumenteras och följs upp i relation till studiemålen i den individuella studie- planen. I kommunernas svar beskrivs olika arbetssätt.

Tydligt är att studie- och yrkesvägledaren ansvarar för dokumen- tationen i ISP medan lärare, förstelärare och mentorer ansvarar för den pedagogiska dokumentationen. Studie- och yrkesvägledaren har även ett ansvar gentemot anordnarna i entreprenad och samverkan. I ett antal kommuner lyfter man möjligheterna i de administrativa systemen. Tre svar använder begreppet fördjupad studieplan men även andra beskrivningarna av pedagogisk planering och uppföljning är frekventa. I studieplanerna dokumenteras framför allt betyg och resultat på nationella prov.

Kontinuerliga möten, konferenser på enheterna och i arbetslag görs uppföljning och dokumentation av elevers progression. Lärare ansvarar för att ”larma” om elev inte gör förväntad progression.

Uppföljningssamtal med elever görs ofta med egenkonstruerat material: kunskapsmatris, progressionskarta, excelark med klassöver- sikter med möjlighet att göra kommentarer på elevnivå.

Några kommuner beskriver ett arbete som de tycker fungerar väl:

De flesta elever genomgår sin planerade utbildning utan komplikationer. När schablontimmar inte räcker så granskar pedagogerna i kontroll- enheten ansökan om fler timmar utifrån ISP, tre partssamtal genomförs. Vid behov så kontaktas speciallärare och/eller Specialpedagog i Lär- centrum. ISP används för dokumentation av ändringar av tid eller om- fång. Vid förlängning/begäran om fler timmar så används ändamålsenligt dokument där åtgärder dokumenteras och vad som är överenskommet för studieplanering.

Progressionsrutin finns. Dokumentation kring progression sker i ISP samt i de fall då dokumentationen inte ska finnas tillgänglig där hos läraren. I dokumentation enligt rutin för arbete med extra anpassningar där särskild blankett finns för samtal, handlingsplan och uppföljning.

Bakgrund

SOU 2020:66

Kontinuerlig dialog mellan individ och pedagog ska ske varje vecka. Kommunen har yrkesförberedande utbildning med integrerad SFI för alla som ska studera SFI. Det innebär att individen har cirka 30 timmars undervisning, där huvudsyftet är att individen ska nå anställningsbarhet successivt och en högre språklig nivå snabbare. Därför följs progressionen upp löpande av pedagogerna i undervisningen, både språkligt och yrkes- mässigt. Huvudmannen har kontinuerliga kursråd (cirka var 14:e dag) med utbildningsaktörerna. Det är en av huvuddelarna i dokumentationen.

För de elever som går någon typ av sammanhållen utbildning så är det i första hand lärarna som följer upp. På förekommen anledning kopplas SYV in. För de elever som studerar enstaka kurser är det i första hand SYV, på förekommen anledning eller på elevens eller lärarens initiativ.

Varje elev har en egen ISP, och alla elevarbeten, dokumentation kring eleven och elevens progression dokumenteras där. Eleven har full tillgång till sin ISP och kan följa sin ISP genom det förfarandet. Olika elever befinner sig på olika nivåer att ta till sig kunskaperna och förstå vikten av att tydliggöra sin progression, och det ingår att utbilda eleverna i det tankesättet.

Detta ser olika ut hos huvudman och hos de auktoriserade anordnarna. Huvudmannen dokumenterar i verksamhetssystemet, anordnarna doku- menterar i såväl verksamhetssystemet som egna system.

Några kommuner ser att arbetet behöver utvecklas:

Detta är ett utvecklingsområde. Varje lärare följer elevens progression och dokumenterar. Detta hänger inte alltid ihop med ISP.

Lärarna följer upp progressionen däremot är dokumentationen svag.

3.4.6Vägledning infor sfi-studier

I enkäten svarar kommunerna på vilken vägledning individer som av- ser påbörja studier i sfi får ta del av och hur den vägledningen genom- förs. I figur 3.6 redovisas kommunernas svar per fråga. 97 respektive 81 procent av vägledningen handlar om information om studier i sfi och sfi i kombination med andra studier inom komvux medan 64 pro- cent får ta del av information om yrken och arbetsmarknad i Sverige.

SOU 2020:66

Bakgrund

Figur 3.6 Vägledning inför studier i sfi

Andel svar/alternativ

Vilken vägledning ges den som avser att påbörja studier i

sfi?

(flera svar möjliga)

Information om studievägar och

kurser inom sfi

97%

Information om möjliga studier		81%

utöver sfi

Information om yrken och

arbetsmarknad i Sverige

64%

Validering 51%

Annat, ange vad: 11%

20%

40%

60%

80%

100%

Källa: KLIVAs kommunenkät.

20 kommuner har kommenterat sina svar på frågan ovan. Endast två svar handlar om en bredare studie- och yrkesvägledning där arbets- marknads-, branschinfo och nationella utbildningssystemet ingår. Ett par kommuner hänvisar till att vägledning ges i en introduktions- grupp. I ett fall pågår den i 7 veckor och rymmer bland annat grupp- vägledning. Två kommuner informerar om antagning, yrkesutbild- ningar och sfi. Två kommuner tar upp samhällsorienteringen som svar på frågan.

Andra svar är ”kort info om vägen efter sfi”, ”kartläggning av tidigare skolgång tillsammans med lärare”, ”Informationen sköts av och ges hos utbildningsanordnarna”. En kommun kommer att använda orienter- ingskurser med arbetsmarknadsfokus. En annan menar att språknivån begränsar vad eleven kan ta in och avslutningsvis:

Givetvis utifrån förutsättningar och behov. Alla erbjuds information.

Bakgrund

SOU 2020:66

Vägledning inför studier i sfi ges på följande sätt enligt kommuner- nas svar. Som synes i figur 3.7 är bokat möte mest frekvent, 94 pro- cent, medan 3 procent av kommunerna uppger att de inte ger någon vägledning alls.

Figur 3.7 Former för studie- och yrkesvägledning införstudier i sfi

Andel svar /alternativ

Hur erbjuds studie- och yrkesvägledning inför sfi-studier

enligt skrivningen i skollagens 30 § om att

hemkommunen är skyldig att se till att den som avser att

påbörja utbildning i svenska för invandrare erbjuds

studie- och yrkesvägledning?

(flera svar möjl

Bokat möte 94%

Drop in 81%

Telefon 63%

Informationsmaterial 54%

Online 25%

Erbjuds inte när man avser att

påbörja

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

Källa: KLIVAs kommunenkät.

3.4.7Individanpassning av sfi-studierna

I enkäten ställdes ett antal frågor om hur kommunerna går tillväga för att individanpassa studierna i sfi.

–Var fattas beslut om nivåplacering och vad ligger till grund för dessa beslut?

–Vilken princip tillämpas för att fastställa elevens kurstid?

–Vilka studieformer för sfi erbjuds?

SOU 2020:66

Bakgrund

Beslut om nivåplacering

86 procent av kommunerna anger att nivåplacering görs i sfi-verk- samheten, 9 procent på en central enhet. Bland de 5 procent som svarat ”annat” finns 6 svar som beskriver att det sker i två steg efter kart- läggning. ”Centralt i hemkommunen och därefter i sfi-verksamheten”. Två svar uppger antagningsenheten och ”den som hjälper till med in- skrivningen fyller i de uppgifter som behövs för att kunna avgöra spår”.

Kartläggningssamtal uppges vara det som vanligen utgör grunden för nivåplacering och därefter följer språktest. I figur 3.8 redovisas kommunernas svar.

Figur 3.8 Grund för nivåplacering i sfi

Andel svar/ svarsalternativ

Vad ligger i huvudsak till grund för elevens nivåplacering

när hen påbörjar sfi?

Kartläggningssamtal 72%

Språktest 7%

Blankett som elever fyller i själv 5%

Tidigare betyg eller intyg i sfi 5%

Annat, ange vad: 11%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Källa: KLIVAs kommunenkät.

I kommentarerna till frågan ovan lyfter 10 kommuner att de har en introduktionskurs för kartläggning och språktest inför nivåplacer- ingen. Ett par kommentarer menar att det är samverkanskommunens ansvar. En kommun sammanfattar sitt arbete med nivåplacering så här:

Bakgrund

SOU 2020:66

Elever som kommer utifrån kartläggs med språktest. Det räcker inte att de säger att ”de varit på C-kurs” eftersom detta kan innebära nybörjar- nivå på spår 3. Ofta kommer ”gamla” elever tillbaka och då har vi noter- ingar i våra system på vilken nivå de studerat sist och då samtalar vi med undervisande lärare över hur progression tidigare varit och gör en be- dömning utifrån det.

Fastställande av en elevs kurstid i sfi

På frågan om principer för att fastställa en elevs kurstid uppger 40 procent av kommunerna ”ingen fastställd tid” medan 20 procent svarar att de har en ”fastställd schablon för kurs/studieväg”. 21 procent tillämpar ”individuellt bedömd tidsåtgång”. Bland de 9 procent som svarat ”annat” återfinns kommentarer om att man är på väg att införa schablontid.

Det finns även kommentarer från kommuner som tillämpar fast- ställd schablon för kurs/studieväg. I fem av svaren om fastställd schablon nämns vikten av individuell bedömning, exempelvis så här:

Eleven studerar så länge den gör progression. Vi har fastställda kurstider där eleven efter avslutad kurs får betyg. Vid F har eleven möjlighet att läsa om kursen. Eleven har rätt att läsa kursen flera gånger så länge det sker en progression.

Vi gör en uppskattning baserat på tidigare genomsnittlig statistik, men denna anpassas också i studieplanen efter tiderna för nationella prov som vi har sex gånger om året och oftast ställer vi prognosen att eleven ska vara klar i samband med något provtillfälle. Individuella avvikelser förekommer. Studieplanerna revideras sedan sex gånger om året vid be- hov, av lärare i samtal med eleverna.

Studieformer för sfi

I enkäten fick kommunerna svara på i vilka studieformer sfi erbjuds. Figur 3.9 redovisas kommunernas svar. 100 procent av kommunerna uppger att de erbjuder sfi i klassrum på dagtid. Andra studieformer är inte lika frekventa. Klassrum – kvällstid förekommer något oftare än distans och flex. 96 procent av svaren visar att på sommaren er- bjuder kommunerna undervisning som övrig tid på året eller anpas- sat upplägg till exempel färre grupper, handledning o. dy.

Intensivkurser och möjligheten att studera på helger erbjuds i liten utsträckning.

SOU 2020:66

Bakgrund

Figur 3.9 Studieformer för sfi

Ande svar/studieform

Vilka av följande studieformer för sfi erbjuds?

(flera svar möjliga)

Klassrum - dagtid

Klassrum - kvällstid

Distans

Sommar - undervisning som övrig tid

på året

Flex

Sommar - anpassat upplägg: t ex.

färre grupper, handledning, … Anpassad undervisning för olika behov t ex psykisk ohälsa,…

Intensiv

100%

57%

55%

51%

49%

45%

27%

16%

Klassrum - helg 8%

20%

40%

60%

80%

100%

Källa: KLIVAs kommunenkät.

Grund för beslut om studier i sfi med färre timmar per veckan än den enligt skollagen reglerade garantitiden

I enkäten ställdes frågan om vilka skäl som ligger till grund för beslut om eleven ska läsa färre timmar än de 15 timmar/vecka under en fyra- veckorsperiod som de enligt skollagen är garanterade.

87 procent av kommunerna uppger att arbete är det främsta skälet till beslut om avvikelser från den enligt skollagen garanterade under- visningstiden för sfi. Därefter följer praktik, hälsoskäl och föräldra- ledighet med andelen svar mellan 78 och 67 procent. Även andra kurser och utbildningar anges som ett skäl av nästan 60 procent av kommunerna.

I kommentarerna till frågan uppges att beslut tas i samverkan med Arbetsförmedlingen och i ett fall nämns även socialtjänsten. I ett par svar tas elevens behov/önskemål upp som skäl, bland annat finns be-

Bakgrund

SOU 2020:66

gränsningar med anledning av A-kassa och extratjänster. Kvällsunder- visning har färre timmar/vecka men erbjudande ges då om längre kurstid. En kommun svarar att eleven alltid erbjuds minst 15 tim- mar/vecka.

Figur 3.10 Beslut om avvikelser från den garanterade undervisningstiden i sfi

Andel svar/ alternativ

Vilka skäl ligger till grund för beslut om eleven ska läsa färre timmar än de 15 timmar/vecka under en fyra- veckorsperiod som de enligt skollagen är garanterade? (flera svar möjliga)

Arbete 87%

Praktik 78%

Hälsoskäl 74%

Föräldraledighet 67%

Andra kurser och utbildningar 59%

Andra skäl, ange vad: 7%

Vet ej 8%

20%

40%

60%

80%

100%

Källa: KLIVAs kommunenkät.

I enkäten frågades det även om hur undervisningen för de ovan- nämnda eleverna organiserades. Nästan hälften av kommunerna svarar att eleverna inte erbjuds någon särlösning utan går i reguljär under- visning. Ser man till skillnader mellan kommungrupper framträder kommungruppen storstäder med 100 procent reguljär undervisning. Lägst andel, 13 procent, reguljär undervisning för dessa elever har kommungruppen större städer.

Enkäten genomfördes innan corona-pandemin bröt ut och läget när det gäller att erbjuda distansstudier i sfi var ett helt annat än i

SOU 2020:66

Bakgrund

skrivande stund. Endast 9 procent av de svarande kommunerna upp- ger att de erbjuder sfi på distans. 16 procent av kommungruppen pendlingskommuner nära större stad erbjuder sfi på distans. Det är den högsta andelen distansundervisning bland kommungrupperna.

Figur 3.11 Studieformer för elever som läser färre timmar än den garanterade undervisningstiden enligt skollagen

Andel svar/ studieformer

Hur organiseras undervisningen för elever som läser färre

timmar än de 15 timmar/vecka under en fyra-

veckorsperiod som de enligt skollagen är garanterade?

Ingår i reguljär sfi-grupp 47%

Flex 16%

Distans 9%

Särskild grupp för elever som

studerar deltid

Studieverkstad e dyl. 6%

Annat, ange vad: 15%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Källa: KLIVAs kommunenkät.

I frisvaren till den ovannämnda frågan finns ett antal belysande kom- mentarer. I en handfull svar anges att man inte vet vad som erbjuds dessa elever.

Jag har inget exempel på att detta förekommer speciellt ofta. Flex eller skolförlagt kvällstid är alternativ för alla som har svårt att följa skol- förlagd undervisning på dagtid.

Inga beslut fattas om färre timmar än 15 timmar/vecka under en fyra veckorsperiod.

Bakgrund

SOU 2020:66

Det beror på elevens situation. Dagtid är det 15 timmar eller fler timmar som gäller. Kan man inte studera dag p.g.a. arbete går man cirka 6 tim- mar på kvällstid. Ibland har elever sjukdomar och studerar färre timmar p.g.a. en sjukskrivning t.ex. Utgångspunkten är dock att alla elever ska studera 15 timmar eller fler/vecka.

Organisering av grundläggande läs- och skrivundervisningen enligt sfi-kursplanen

På frågan om hur den grundläggande läs- och skrivundervisningen erbjuds svarar den övervägande delen av kommunerna, 73 procent, att den ges inom den garanterade undervisningstiden om 15 timmar/ vecka. Endast 13 procent erbjuder denna undervisning utöver garanti- tiden.

Figur 3.12 Organisering av den grundläggande läs- och skrivundervisningen

Andel/svarsalternativ

Hur erbjuds grundläggande läs- och skrivundervisningen enligt sfi-kursplanen till den elev som har rätt till det?

Undervisning inom den garanterade			73%
undervisningstiden om 15h/v			73%
undervisningstiden om 15h/v
Undervisning på timmar utöver de		15%
Undervisning på timmar utöver de
15h/v
15h/v
Genom deltagande i studieverkstad e	6%
Genom deltagande i studieverkstad e
dyl.
dyl.

Annat, ange vad: 6%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Källa: KLIVAs kommunenkät.

SOU 2020:66

Bakgrund

I frisvaren till frågan ovan hänvisar ett par kommuner till en sam- verkanskommun eller folkhögskola. Tre svar beskriver att undervis- ningen sker inom den garanterade undervisningstid i reguljär grupp och två kommuner anger att mer tid kan erbjudas vid behov. Inom utbildningsplikten förlängs tiden för sfi med t.ex. studieverkstad utöver de 15 timmar/vecka. En kommun ger alla sfi-elever 20 tim- mar/vecka och slutligen svarar en kommun:

Vi har elever som i mån av plats läser i två grupper t.ex. både fm och em eller em och kväll.

De stora flertalet kommuner ger alltså den grundläggande läs- och skrivundervisningen inom ramen för den garanterade undervisningen om 15 timmar/vecka trots styrdokumentens skrivningar om att denna undervisningen ska ges utöver den garanterade undervisningstiden. I figur 3.13 blir det tydligt att de två kommungrupperna större städer och storstäder skiljer sig från övriga med en lägre andel grundläggande läs- och skrivundervisning inom den garanterade undervisningstiden i sfi.

Figur 3.13 Grundläggande läs- och skrivundervisning inom garanterad undervisning 15 timmar/vecka

Andel/ kommungrupp

Landsbygdskommun m besöksnäring…							100
Landsbygdskommun m besöksnäring…							100
Landsbygdskommun (31)					71
Pendlingskommun nära mindre…					80
Mindre stad/tätort (23st)					78
Lågpendlingskommun nära större…						91
Pendlings-kommun nära större…					71
Större städer (15 st)			33
Pendlings-kommun nära storstad…					69
Storstäder (2 st)				50
alla 191 kommuner					73

0		20	40	60	80	100		120
	Inom garanterad undervisning 15h/v



Källa: KLIVAs kommunenkät.

Bakgrund

SOU 2020:66

Yrkesutbildningar i kombination med sfi

I enkäten undersöktes hur de yrkesutbildningar i kombination med sfi som genomförs inom ramen för regionalt yrkesvux. I enkätfrågan fanns svarsalternativen:

–kombinerat (med viss pedagogisk samordning),

–integrerat (helt integrerad undervisning med genomgående peda- gogisk samordning)

–parallellt (helt fristående kurser utan samordning)

–annat.

Hälften av kommunerna väljer svarsalternativet kombinerat, det vill säga att det finns en viss pedagogiskt samordning mellan undervis- ningen i sfi och yrkesämnena. Knappt en fjärdedel uppger att de arbetar integrerat och 14 procent uppger att kombinationsutbildningar sker helt parallellt utan samordning. Inom de 14 procent som svarat annat ryms de kommuner som inte har några kombinationsutbild- ningar alls.

Erbjuder i dagsläget ingen kombo, men till hösten kommer det göras i liten utsträckning och då som en integrerad utbildning.

En kommun svarar att den endast har yrkesutbildning i kombination med svenska som andraspråk, inte sfi. I övriga kommentarer till frå- gan hänvisar fem kommuner till samverkanskommunernas ansvar och att upplägget hos dessa kan variera eller att de inte känner till det.

Det ser olika ut mellan anordnarna. En del har lyckats med full integrer- ing, andra arbetar mer kombinerat. Vi tillåter inga kombinationsutbild- ningar som löper parallellt.

Vi provar yrkesvuxpaket för att nå anställningsbarhet för individerna. Vet ej om de studerande läser sfi.

3.4.8De nationella skolmyndigheternas stöd till vuxenutbildningen

I enkäten har kommunerna fått svara på frågan om de nationella skolmyndigheterna erbjuder erforderligt stöd till huvudmän och ut- bildningsanordnare inom vuxenutbildningen.

100

SOU 2020:66

Bakgrund

Figur 3.14 Erforderligt stöd från de nationella skolmyndigheterna

Andel/ svarsalternativ

	Skolinspektionen					Skolverket			Specialpedagogiska
									skolmyndigheten
68%					67%
60%					60%				69%
									69%
									60%
40%					40%		30%

									40%
			24%
20%			24%		20%						23%
20%					20%						23%
				8%				3%	20%			9%
								3%
0%					0%				0%
0%		Ja	Delvis Nej		0%	Ja	Delvis Nej		0%	Ja	Delvis Nej
		Ja	Delvis Nej			Ja	Delvis Nej			Ja	Delvis Nej

Källa: KLIVAs kommunenkät.

Trots att nästan 70 procent av kommunerna svarar ja på frågan om de får det stöd som behövs när det gäller vuxenutbildningen lämnas många kritiska kommentarer. Nedan redovisas de per myndighet.

Skolinspektionen

60 svar.

24 svar anger att de vill ha mer vägledning, stöd och konkret feedback i samband med granskning/tillsyn. 11 svar lyfter att Skolinspektionen behöver ha ett ökat fokus på vuxenutbildning och förbättra sin kun- skap om verksamheten. I några svar anser man att Skolinspektionen saknar förståelse för små kommuners förutsättningar och behov.

Tillsynen har ett storstadsperspektiv i sitt framförande av kritik eller i sin bedömning. Exempelvis handlar flexibilitet om organisering och periodicering av utbildningen, inte om pedagogisk flexibilitet. Där är de inte ett stöd utan direkt destruktiva.

Förordningsstyrningen är inte anpassad till varje enskild huvudmans förutsättningar. Saknar uppmuntran genom förordning att samverka med andra huvudmän, främst regionalt över kommungränserna. Yrkes- vux har kommit långt men för SFI ligger ansvaret på enskild kommun och då avgörs insatserna av den kommunala budgeten.

101

Bakgrund

SOU 2020:66

I 5 svar handlar det om att Skolinspektionen borde följa upp betygs- rätten och göra mer tillsyn på enhetsnivå.

Vi ser att det i dag är väldigt lätt att få betygsrätt, och tycks vara svårt att få den indragen. Det gör att det ibland florerar aktörer inom vuxen- utbildningen som missbrukar rätten att sätta betyg och som saknar förut- sättningar att bedriva kvalitativ vuxenutbildning. Det leder till mycket arbete för huvudman och bristande likvärdighet för eleven. En åtstram- ning vore önskvärt.

Ett par kommuner tycker att Skolverket och Skolinspektionen inte är i samklang och ger olika svar på samma fråga.

Skolverket

62 svar.

14 svar handlar om att myndigheten behöver ha ett ökat fokus på vuxenutbildning med mer kompetensutveckling, både riktad och generell, stödmaterial, lärande exempel baserat på forskning och be- prövad erfarenhet.

Det finns alldeles för lite kompetensutveckling från Skolverket betr. vuxenutbildning. Vi kastas in i grundskola/gy.

I dag finns för lite information om komvux i förhållande till andra ut- bildningsformer.

Nationellt framtagen kompetensutveckling för lärare inom Sfi o vux. Önskar Skolverket hade närmare kontakt med lärarutbildningarna så även vuxenutbildningen ges fokus i dem.

Vuxenutbildningen är ofta exkluderade i fortbildningar såsom lyft, SKUA m.m. Dessutom är de undantagna förstelärartjänster eller lektorsbidrag.

I ett flertal kommentarer lyfts behov av tydlighet och tillgänglighet. Mer stöd önskas när det gäller riktlinjer. Kritik framförs mot Upp- lysningstjänst.

Bättre svar på frågor man ställer och inte enbart hänvisa till länkar som gör att det ibland känns som man bollas runt och tolkningen ändå ham- nar hos rektor. Är självklart mycket tolkningar som hamnar hos rektor och så kanske det ska vara men lite mer tydliga svar på frågor önskas. I övrigt en mycket bra sida med bra information som vi använder mycket i vårt arbete.

102

SOU 2020:66

Bakgrund

Otydliga och ibland motstridiga svar. Svårtillgängligt, när man har en fråga eller ärende som kräver flera kontakter, måste man alltid höra av sig till upplysningstjänsten och då dra allt igen för en ny person. I stället för att få tala med den personen på juridikavdelningen direkt som svarat och varit inblandad innan.

Några svar lämnar önskemål om rådgivning kring till exempel språk- integrerade yrkesutbildningar, stöd kring avtalsjuridik och valider- ing mot annat än betyg.

Ett svar vill ha mer statsbidrag till vuxenutbildning och ett annat påpekar att statsbidragen är kortsiktiga.

Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM

58 svar.

10 svar menar att SPSM är osynliga.

Förhållandevis osynlig. Inom vuxenutbildningen hade det behövts mer forskning och metodutveckling kring hur vuxenstuderande som haft sär- skilt stöd under sin tidigare skolgång eller vuxna med ett annat moders- mål en svenska kan få hjälp av lärare och övrig personal inom ramen för vad kommunal vuxenutbildning kan erbjuda.

Myndigheten får samma kritik som Skolverket och Skolinspektio- nen om att de bör öka sin kunskap om vuxenutbildningen och ge mer stöd (17 svar). Ett flertal svar efterfrågar mer stöd när det gäller specialpedagogik inom vuxenutbildningen. Några saker som nämns:

–Verktyg för utredning av språkstörning, dyslexi för elever med annat modersmål.

–Stödmaterial kring nyanlända med utvecklingsstörning.

–Utbildning inom PTSD.

–Konkret stöd på skolorna, handledning och dialog.

3.4.9Sammanfattande kommentar om enkätresultatet

Vi ser resultatet från den genomförda enkäten som ett mycket vik- tigt underlag i utredningens bedömningar och ställningstaganden. Svarsfrekvensen på 73 procent och det stora antalet kommentarer till frågorna ger en god inblick i kommunernas olika förutsättningar

103

Bakgrund

SOU 2020:66

men även vad som är gemensamt för flertalet kommuner. Vi tolkar dock svaren med försiktighet då ord och begrepp kan uppfattas olika.

Vi har här främst redovisat resultatet på en aggregerad nivå men där det har bedömts relevant har svaren på kommungruppsnivå lyfts för att belysa skillnader. Ett stort antal citat har tagits med i kapitlet för att belysa såväl problem som goda exempel.

Utredningen adresserade enkäten till huvudmannen och detta uppdagade vissa problem när det gällde svar från kommuner som be- driver vuxenutbildning genom informell samverkan. Problemen var i några fall rent tekniska för ifyllandet av enkäten, till exempel när det gäller entreprenad och frågan om sfi-lärares undervisningstid som man som huvudman inte kunde svara på eftersom det bedömdes vara den anlitade utbildningsanordnarens angelägenhet. Eftersom enkäten krävde svar på alla frågor innan man gick vidare till nästa fick man lägga in en fiktiv siffra. Detta gjorde fem kommuner med utredningens tillåtelse och detta har hanterats i resultatsammanställ- ningen.

Det som framför allt synliggjordes när det gäller informell sam- verkan mellan kommuner var oklarheter när det gällde huruvida kommunen hade ett huvudmannaansvar eller inte. Flera kommuner hänvisar i sina kommentarer till samverkande kommuners ansvar trots att huvudmannaskapet inte överlämnats.

Frågor i detta sammanhang väcktes också när det gäller inrappor- teringen till SCB från huvudmannen när det gäller till exempel lära- res behörighet. Vilka uppgifter har legat till grund för huvudmannens inrapportering till SCB, då man inte kunde besvara enkätens frågor?

Avslutningsvis vill vi rikta ett stort tack till de svarande kommu- nerna som lagt tid och energi på enkäten, tagit kontakt med oss vid oklarheter och med stort engagemang besvarat våra frågor.

104

4Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

4.1Betänkandets förslag bildar en helhet för stärkt kvalitet och likvärdighet

KLIVA-utredningens betänkande bygger på en idé om att ett antal förslag, bedömningar och rekommendationer ska bilda en helhet med målet om stärkt kvalitet och likvärdighet i komvux för elever med svenska som andraspråk. Utöver att de bildar en helhet förut- sätter de varandra. Sfi har på olika grunder och med olika syften genom historien genomgått flera förändringar. Den nulägesbeskriv- ning som KLIVA gjorde i promemorian På väg – mot kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk som lämnades till regeringen i juni 2019 visar att dessa förändringar har skapat ett lapptäcke snarare än samverkande krafter. Utredningen har genom det ursprungliga direktivet och de tilläggsdirektiv som tillkommit haft förutsättningar att föreslå förändringar som både kompenserar för brister och tillför nya möjligheter.

4.1.1Vuxenutbildningens uppdrag

En utgångspunkt för utredningen har hela tiden varit att vuxenutbild- ningen inte bör reduceras till enbart ett arbetsmarknadspolitiskt instrument även om målet för de flesta av vuxenutbildningens elever är att stärka den egna ställningen i arbetslivet. Den kommunala vuxen- utbildningen har som övergripande mål att eleverna enligt skollagen 20 kap. 2 § ska

stödjas och stimuleras i sitt lärande och ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling.

105

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

SOU 2020:66

Dessa mål återkommer i komvux läroplan och kursplaner. Komvux har på senare år fått en stärkt roll i olika målgruppers etablering på den svenska arbetsmarknaden och strategierna för kompetensförsörj- ning. Det övergripande målet för komvux i skollagen komplettera- des den 1 juli 2020 med skrivningarna ”komvux ska ge en god grund för elevernas fortsatta utbildning” och ”komvux ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbets- livet”. Komvux-utredningens betänkande (SOU 2018:71) bär titeln En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. Denna titel visar på vikten av att både se komvux som ett arbetsmarknadsinstrument och som en plats för individers personliga utveckling. Målgruppen för vuxenutbildningen har både vuxit och förändrats med fler ny- anlända och personer i behov av stöd. Samtidigt ställs allt högre krav för ett aktivt deltagande i samhälle och i arbetsliv. Detta gör att huvud- männen kontinuerligt behöver se över organisation och förutsätt- ningar för att erbjuda en utbildning som möter behov hos både indi- vider och den omgivning de befinner sig i.

4.1.2Elever i komvux som särskild utbildning på grundläggande och gymnasial nivå

Skolformen särskild utbildning för vuxna upphörde den 1 juli 2020 och utbildningen ingår nu som en del av skolformen kommunal vuxen- utbildning och benämns komvux som särskild utbildning. Syftet med förändringen är att underlätta samarbete mellan olika delar av kom- vux och göra det tydligare att särskild utbildning är en del av komvux. Detta för att eleverna i särskild utbildning ska få ökad tillgång till modersmålsstöd, lärcentrum med mera som finns inom den kommu- nala vuxenutbildningen. Det blir också tydligare att de regleringar som finns, t.ex. gällande rättighetslagstiftning och aktivt verkande, gäller alla delar av komvux.

Den förändrade lagstiftningen innebär att:

•en rätt att läsa på grundläggande nivå i annan kommun än hem- kommunen och prövning införs också inom komvux som särskild utbildning,

106

SOU 2020:66

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

•personer med lindrig utvecklingsstörning eller förvärvad hjärn- skada kan t.ex. komma längre i sitt lärande genom att läsa kurser inom komvux på grundläggande eller gymnasial nivå, kanske kom- binerat med kurser inom komvux som särskild utbildning.

•den som har rätt att läsa svenska för invandrare (sfi), men som be- höver ett eget upplägg av kursen på grund av utvecklingsstörning/ förvärvad hjärnskada, kan kombinera sfi med kurser inom komvux som särskild utbildning. Samläsning kan också vara en möjlighet för personer som läser kurser inom komvux som särskild utbild- ning men kan få stimulans av att vara i en grupp som läser kurser inom exempelvis komvux på grundläggande nivå.

•Arbetsmarknadsanknytningen kan öka för elever i komvux som särskild utbildning genom att det upparbetade samarbetet med branscher och Arbetsförmedling även kommer dessa elever till gagn och ett större utbud blir tillgängligt inte minst genom utbudet inom regionalt yrkesvux.

Förändringen att särvux blir en del i komvux innebär inte någon förändring av regleringen kring elevernas rätt till stöd. Redan i dag gäller att elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att nå kunskapskrav och kravnivåer ska ges stöd som så långt som möjligt motverkar funktionsnedsättningens konsekvenser.

Utredningen ser positivt på att nu även särskild utbildning ingår som en del i skolformen komvux. I sin kontakt med sfi-lärare och rektorer har utredningen gjort samma iakttagelser som Komvux- utredningen gjorde i sitt betänkande1 dvs. att det är sällsynt att elever med utvecklingsstörning eller förvärvad hjärnskada kombinerar sär- skild utbildning med sfi.

Utredningen har funnit att det även finns svårigheter när det gäller tolkningen av 14 §, 2 kap. i förordningen om vuxenutbildning:

För elever med utvecklingsstörning får nödvändiga avvikelser göras från kursplanen för kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare. Nöd- vändiga anpassningar av kursplanen får även göras för döva eller hörsel- skadade elever.

1En andra och en annan chans – ett komvux i tiden (SOU 2018:71).

107

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

SOU 2020:66

Begreppet nödvändiga avvikelser förekommer varken i styrdoku- menten för grund- eller gymnasiesärskolan. Specialpedagogiska skol- myndigheten menar2 att begreppet är svårtolkat och påpekar att det blir ytterligare tolkningssvårigheter då begreppet nödvändiga anpass- ningar används i samma stycke i förordningen. Utredningen anser att ett förtydligande är nödvändigt för att elever i särskild utbildning fullt ut ska kunna ta del av sfi och få betyg på ett likvärdigt och rätts- säkert sätt.

Genom den genomförda lagändringen om särskild utbildning som en del i komvux och den förbättrade uppföljning av utbildningen som nu görs menar utredningen att kartläggning och uppföljning av elevgruppen underlättas och på så vis kan tillgång till undervisning i sfi för dessa elever förbättras.

4.2Kvalitet

Kvalitet är ett begrepp som kan diskuteras ur många perspektiv. Det finns snarare ett behov av att avgränsa tolkningen av begreppet än att fördjupa det. Utredningen gör nedan en definition och belyser några aspekter av kvalitet som huvudmännen särskilt bör beakta.

4.2.1Kvalitetens koppling till de nationella målen

En central del i utredningens uppdrag är att lämna förslag som stär- ker kvaliteten i komvux för elever med svenska som andraspråk. Be- greppet kvalitet kan i utbildningsverksamhet ibland vara svårfångat och ges olika innehåll. Utredningen vill därför slå fast några utgångs- punkter för detta arbete.

Nationella mål, krav och riktlinjer för vuxenutbildningen finns fastställda i skollagen, i läroplanen för vuxenutbildningen och i andra för vuxenutbildningen gällande författningar. De nationella målen måste vara den viktigaste utgångspunkten för allt kvalitetsarbete även inom vuxenutbildning. Det övergripande ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i styrdokumenten vilar alltid på huvudmannen. Huvudmannen ska se till att resurser fördelas utifrån de förutsättningar som råder och att organisationen möter

2E-post, Specialpedagogiska skolmyndigheten, 2020-04-08.

108

SOU 2020:66

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

dessa förutsättningar. Verksamheten ska följas upp och utifrån upp- följningen ska verksamheten utvecklas med syfte att nå de mål som finns på en nationell nivå. Den utbildning som anordnas ska vila på en vetenskaplig grund och en erfarenhet som är beprövad.

För att utbildning i sfi ska hålla god kvalitet behöver huvudmannen ha god kunskap om resultaten i form av elevernas kunskapsutveckling och bedömningen av den. I de fall huvudmannen gör bedömningen att elevernas kunskapsutveckling brister på en aggregerad nivå be- höver en analys göras. Analysen behöver därefter ligga till grund för en bedömning om huruvida resurserna räcker för att skapa de förut- sättningar som behövs. Utredningen erfar att det finns utrymme för förbättringar i arbetet med analys och resurstilldelning. Resurserna kan behöva öka och användas på olika områden. Exempelvis finns det enligt utredningen behov av kompetensutveckling och tid till sam- arbete lärare emellan.

Utredningens definition av kvalitet är därför att utbildningen ska ut- gå ifrån de nationella målen i skollagen och andra styrdokument samt bedrivas inom de ramar som dessa styrdokument utgör. Detta inne- bär att utbildningen ska utformas så att alla elever utifrån sina förut- sättningar ska ges möjlighet att utvecklas så långt som möjligt mot utbildningens mål (jfr 3 kap. 2 § skollagen) och att individuella an- passningar ska göras utifrån elevers olika behov och förutsättningar.

4.2.2Kvalitet och kompetens

Utredningen har lagt flera förslag som omfattar kompetenshöjning för vuxenutbildningens medarbetare. Förslagen bottnar i ett ställnings- tagande om att det finns en stark koppling mellan kompetens och kvalitet. Utredningen menar att krav på verksamheterna bör åtföljas av stärkta förutsättningar varav kompetensutveckling ofta är en av- görande förutsättning.

4.2.3Kvalitet och organisering

Utredningen redogör i kapitel 5 för de olika former för organisering som huvudmännen använder. Dessa är egenregi, entreprenad efter upphandling enligt lagen om offentlig upphandling, auktorisation och olika former av samverkan.

109

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

SOU 2020:66

Som utvecklas närmare i det kapitlet anser utredningen att de olika utförarmodeller som finns på vuxenutbildningens område skiljer ut sig från vad som gäller skolväsendet i övrigt och riskerar skapa oklara ansvarsförhållanden, såväl på huvudmanna- som verksamhetsnivå. Oklara ansvarsförhållanden riskerar i sin tur att negativt påverka förut- sättningarna för ett systematiskt kvalitetsarbete utifrån de nationella målen för utbildningen.

Utredningens principiella ställningstagande är här att huvud- mannen behöver göra väl underbyggda val av utförarsystem och vara medveten om att valen medför skillnader i hur det systematiska kvalitetsarbetet behöver organiseras. Huvudmannen måste också vara medveten om att det övergripande ansvaret för verksamhetens kvali- tet alltid ligger kvar på huvudmannen oavsett utförarmodell. Det är av största vikt att kvalitetsutvecklingen inte trivialiseras och att den inte lämnas åt faktorer utanför kvalitetsarbetet, exempelvis valfrihet och effekter av konkurrensutsättning.

4.2.4Kvalitet och ersättningsmodeller

I systemet med verksamhet på entreprenad förekommer det olika typer av ersättningsmodeller och i respektive modell varierar nivåerna på ersättningen. De olika modellerna kräver också olika mycket admi- nistration. Modellerna kan ha olika stora inslag av resultatbaserad ersättning. Utredningen ser ett behov av att beskriva det då det kan betraktas som ett ovanligt inslag i skollagsreglerad utbildning. I de skolformer som kan ha enskilda huvudmän finns detaljerade regler om att ersättning till fristående skolor ska beräknas utifrån samma grunder som kommunerna använder vid resursfördelning till den egna verksamheten.

Vanligtvis finns det en differentiering mellan studievägarna där elever på studieväg 1 genererar en högre ersättning än studieväg 3. Hur stor differentieringen är varierar och kan sägas stå för hur stor skillnaden i elevernas behov av undervisning och stöd är enligt huvud- mannens uppfattningar.

Huvudmannen kan välja att ersätta anordnaren för de timmar eleven erbjuds, dvs. elevens schemalagda tid som skolan planerar för eller om anordnaren får betalt för de timmar eleven närvarar.

110

SOU 2020:66

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

Några kommuner tillämpar ersättning för elevens hela kurs ut- ifrån fasta kurstider. Anordnaren får då vanligtvis hela ersättningen även om eleven klarar kursen på kortare tid samtidigt som de inte får betalt för ytterligare kurstid som en elev kan behöva. Detta kan ses som ett sätt för huvudmannen att flytta över ansvaret för resurs- fördelning elever emellan till anordnaren.

När huvudmän ersätter anordnare utifrån pris per kurs kan ut- betalningen ske i olika steg. Exempelvis kan 25 procent av grund- priset för hela kursen betalas ut efter 2 veckors studier, 25 procent halvvägs in i kursen och 50 procent när eleven tar betyg.

En annan modell där ersättningen relateras till resultat är när an- ordnaren får ytterligare ersättning per timme när kursen avslutas.

Distansundervisning ersätts generellt med ett lägre belopp än närundervisning. Utredningen anser att skillnaden mellan dessa bör vara relativt små och främst relateras till lokalkostnader i form av klassrum och övriga ytor eleverna nyttjar samt eventuella kostnader för digitala lärverktyg. Det är inte sannolikt att det kostar mindre att undervisa på distans om eleverna ska erbjudas den undervisning, den handledning och det stöd de behöver.

Det finns i dagsläget ingen analys av effekten och konsekvenserna av olika ersättningsmodeller i vuxenutbildningen. Tillitsdelegationen lämnade 2017 sitt betänkande Jakten på den perfekta ersättningsmodellen

–Vad händer med medarbetarnas handlingsutrymme? där man tittat på ersättningsmodeller i hälso- och sjukvård samt socialtjänst. Enligt direktiven skulle skolväsendet inte ingå samtidigt som flera paralleller troligen går att dra. Tillitsdelegationen konstaterar att den offentliga sektorn behöver blir bättre på att lösa komplexa problem. Genom att förbättra styrningen kan det offentliga bättre möta de behov som finns hos medborgare och företag. Styrning med hjälp av ekonomiska ersättningsmodeller kan ses som ett led i att utveckla de offentliga tjänsterna och att förbättra resultaten. Samtidigt pekar man på en utmaning i att möta alla de variationer som finns i medborgarnas be- hov. Tillitsdelegationen citerar en beställare av en tjänst:

Ersättningsmodellen är som ett skarpslipat svärd och måste hanteras med försiktighet för att modellen ska få avsedda konsekvenser.

111

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

SOU 2020:66

Vidare argumenterar delegationen för att det är svårt att avgöra vilka eventuella problem som är ett resultat av ersättningsmodellen i sig. Exempelvis kan en faktor som resursernas omfattning påverka. Ut- redningen menar att inom vuxenutbildningen bör således nivån på ersättningen diskuteras utöver hur ersättningen är utformad.

Ett problem som utredningen menar behöver diskuteras i relation till olika ersättningsmodeller är risken för betygsinflation och det bör råda en realistisk inställning till vilka åtgärder som gynnar såväl lärande som bedömningen av lärandet och till sist betygssättningen. Risken för betygsinflation behöver hanteras särskilt noga i ett system med valfrihet och många anordnare.

Resultatbaserad ersättning förekommer på flera områden och ett område som gränsar till vuxenutbildningen är Arbetsförmedlingens stödjande, rustande och matchande tjänster där s.k. kompletterande aktörer arbetar på uppdrag åt myndigheten. De uppdragen har en ersättning uppdelad i en grundersättning baserad på närvaro och en del som utbetalas efter resultat. Utredningen menar att det finns en väsentlig skillnad i hur man kan definiera vad som är resultat i ett matchande uppdrag och i en utbildning samt hur detta kan mätas. I Arbetsförmedlingsuppdragen utbetalas resultatersättningen när en deltagare helt eller delvis skrivs ut från Arbetsförmedlingen på grund av övergång till arbete eller reguljära studier. Det måste ses som enkelt att mäta då det saknar bedömning till skillnad från kunskaps- utveckling i en utbildning.

Utredningen konstaterar att modeller med resultatbaserad ersätt- ning är väletablerade och har en lång historia i vuxenutbildningen. Resultatbaserad ersättning kan dock vara problematisk eftersom det finns en risk att för mycket fokus riktas på mål som är för snäva eller inte helt relevanta i förhållande till de nationella målen i skollagen och andra styrdokument. Det är här centralt att huvudmannen är med- veten om sitt ansvar enligt de nationella styrdokumenten och gör kloka samt väl underbyggda val avseende ersättningsmodell och hur den ska följas upp.

112

SOU 2020:66

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

4.3Samverkan för ökad flexibilitet och individanpassning

Samverkan såväl huvudmän emellan som mellan vuxenutbildningens andra aktörer är viktiga för att åstadkomma en flexibel och individ- anpassad utbildning. Utredningen vill här särskilt lyfta samverkan genom fjärrundervisning och samverkan med arbetsgivare.

4.3.1Fjärrundervisningen kan vara en arbetsform i samverkan

Utredningen har i arbetet med digitala studieformer valt att lyfta fram möjligheterna med fjärrundervisning. Särskilt goda kan möjligheterna anses vara för att öka möjligheterna till flexibilitet och individanpass- ning. Det kan finnas flera vinster med samverkan mellan huvudmän när det gäller att exempelvis erbjuda undervisning sommartid och på kvällstid eller när det finns en liten elevgrupp med specifika behov. En sådan samverkan menar utredningen ska ske på huvudmännens initia- tiv och inte via en reglering. Samtidigt kan huvudmännen nyttja de upp- arbetade strukturer som finns inom ramen för regionalt yrkesvux.

4.3.2Samverkan med arbetsgivare

Komvux har goda möjligheter att samverka med arbetsgivare och det finns behov av att förbättra samverkan vilket utredningen behandlar i kapitlet om kommunalt språkansvar, KSA. Utredningens utgångs- punkt är att studier i sfi inte ska ställas emot arbete utan att dessa, i enlighet med styrdokumenten, ska kunna kombineras och tillsammans stärka den enskildes ställning i samhället och på arbetsmarknaden. Det går att föra ett resonemang om att de avbrott som sker på grund av arbete är positiva vilket utredningen vill nyansera genom att i stäl- let tala om att det främst är positivt när eleven ges möjligheter och motivation att fortsätta sfi samtidigt som de arbetar. Detta ställer krav på att huvudmannen organiserar sfi på ett sätt som i största möjliga mån möjliggör detta och samverkan med lokala och regionala arbets- givare kan fylla en viktig funktion.

Arbetsgivaren ansvarar för att de anställda har den kompetens som behövs för arbetet. Utredningen menar att detta i de flesta arbeten

113

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

SOU 2020:66

och yrken omfattar minst sådana kunskaper i svenska som motsvaras av kurs D i sfi.

4.4Kombinera och integrera

Att fler elever kommer att kombinera och integrera kurser är ett antagande från utredningens sida och baseras på de initiativ som tas i allt fler kommuner och i linje med regionalt yrkesvux. Motivet för kombinerade och integrerade utbildningar är bland annat att eleverna helt enkelt inte har tid att utveckla språkliga färdigheter först – och kunskaper först därefter – utan att de behöver ges möjligheter att ut- veckla språk och kunskaper samtidigt. Detta gäller förstås särskilt för vuxna som snabbt vill lära sig språket och stå till arbetsmarknadens förfogande. För andra handlar det om att kombinerade och integre- rade utbildningar ger möjligheten att lära språk i ett meningsfullt och praktiskt sammanhang, vilket ökar motivationen och lärandet.

För att eleverna ska kunna göra väl underbyggda utbildningsval behöver studie- och yrkesvägledningen löpa som en röd tråd genom elevernas utbildning och redan från start. Sannolikt kan fler elever intressera sig för de lite mer ovanliga yrkesutbildningarna som kan ha ett lägre söktryck om de ges möjlighet till insyn i och förståelse för yrkesrollerna. Vägledningen är också viktig i planeringen av vilka kurser som bör kombineras i vilket skede av utbildningen givet fak- torer som exempelvis praktik och säkerhetsaspekter.

En central utgångspunkt för utredningen är att kombinerande av kurser, med innebörden att kurserna ligger efter varandra i ett schema och där kursernas innehåll inte sammanförs, inte automatiskt kan antas leda till ökad kvalitet och genomströmning. Det är först när kurserna integreras som sådana vinster kan göras. De utbildningar som integreras, exempelvis sfi och yrkesutbildning, kan skapa en värdefull helhet för eleverna där man med stöd i en sammanhållen grupp lär och tränar både språk- och yrkesfärdigheter i ett menings- fullt och strukturerat sammanhang. Vi påpekar dock att det i dags- läget saknas forskning, statistik eller annat underlag för att analysera de kombinerande respektive integrerade insatser som gjorts.

För att integrera innehållet i kurserna i utbildningarna krävs ett nära samarbete mellan språk- och yrkes-/ämneslärare. Båda lärar-

114

SOU 2020:66

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

kategorierna behöver ta ett gemensamt ansvar för elevernas utveck- ling av såväl ämnes- eller yrkeskunskaper som den funktionella språk- färdighet som anges i kursplanen för sfi eller svenska som andraspråk. Arbetssättet som sådant kallas språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt, ofta förkortat SKUA. SKUA behandlas på många lärar- utbildningar och Skolverket tillhandahåller stöd där verksamheterna kan utveckla kunskaper i att stödja elever som har svenska som andra- språk att utveckla både språk och ämneskunskaper. Grundläggande i SKUA är också begreppet stöttning samt goda möjligheter till inter- aktion på svenska och vid behov också med stöd av modersmålet.

Få av vuxenutbildningens lärare och skolledningar har fått kom- petensutveckling i språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt. Det innebär att lärare i sfi, svenska som andraspråk eller ämnes-/yrkes- lärare på grundläggande och gymnasial nivå i dag behöver utveckla kunskaper för att möta det växande antal elever som kombinerar och integrerar kurser inom vuxenutbildningen. Likaså behöver huvud- mannen resursfördela på ett sätt som möjliggör utveckling av dessa kunskaper och arbetssätt och inte minst förutsättningar att arbeta med gemensam planering och uppföljning i arbetslagen. En övergång till kombinerade och integrerade utbildningar behöver betraktas som omfattande och resurskrävande.

4.5Modersmålets betydelse

Utredningen vill belysa vikten av att de språk som eleven redan be- härskar ses som en resurs i svenskinlärningen och särskilt viktigt kan det vara i undervisningen i grundläggande läs- och skrivinlärning. Studiehandledning på modersmålet, eller på ett annat språk som eleven behärskar, möjliggör ett bättre tillvaratagande av de kunskaper och kompetenser som eleven besitter.

Studiehandledning är också ett stöd för att eleverna ska kunna tillgodogöra sig innehållet i vuxenutbildningens kurser redan i ett förhållandevis tidigt skede i språkutvecklingen. Utredningen menar därför att såväl omfattning som organiseringen av studiehandledning behöver beaktas när huvudmannen fattar beslut om olika kombine- rade utbildningar.

Elever som studerar sfi, inte minst på studieväg 1, kan behöva stöd på sitt starkaste språk. Eleven kan känna trygghet i att förstå, att

115

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

SOU 2020:66

kunna göra sig förstådd och bli lyssnad på, trots att man inte kommit så långt i språkinlärningen. Med hjälp av studiehandledare eller moders- målslärare som handleder eleven i studierna kan eleven få förståelse för det nya språkets strukturer, kommunicera friare och sätta ord på det som han eller hon inte förstår och därmed underlättas inlärningen av svenska.

Utredningen kan efter möten med ett flertal företrädare för vuxen- utbildningen konstatera att kommunernas förutsättningar att erbjuda studiehandledning varierar samtidigt som det på många håll i landet pågår ett utvecklingsarbete kring hur man ska utforma bra arbetssätt för studiehandledningen. Det finns även goda exempel på fungerande studiehandledning på modersmål via fjärrundervisning. Utredningen vill betona att studiehandledning på modersmål i vuxenutbildning är en viktig prioritering för huvudmännen att göra.

I de delar av elevens utbildning som inte är undervisning och där det krävs att eleven noggrant kan redogöra för sina tankar eller ta till sig viktig information kan tolk vara en viktig resurs. Rektor bör där- för planera för hur tolk kan användas i viktiga samtal om individens studiesituation om elev och lärare tillsammans gör bedömningen att eleven inte kan tillgodogöra sig innehållet utan tolk.

4.6Överväganden om utökat uppdrag för andra aktörer

Sfi bedrivs i kommunernas egenregi, på entreprenad och på folkhög- skolor. Utredningen för nedan ett par kortare resonemang om de förändringar i organisering som har övervägts men där utredningen, av olika anledningar, har valt att kvarstå vid de organiseringsmöjlig- heter som finns och lämna förslag som avser att utveckla verksam- heten inom befintliga ramar.

4.6.1Sfi för akademiker vid lärosäte

I promemorian från juni 2019 var utredningens uppdrag främst att lämna förslag och bedömningar som avsåg målgruppen sfi-elever med kort eller ingen tidigare formell utbildning och i synnerhet den grupp individer som under etableringstiden omfattas av den s.k. utbildnings- plikten. I de tilläggsuppdrag som utredningen haft för detta betänkande omfattas samtliga elever inom sfi och sfi i kombination med annan

116

SOU 2020:66

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

utbildning. Allt högre krav ställs på huvudmännen att erbjuda ett rikt utbud där sfi kan kombineras med annan utbildning på olika nivåer. Till detta kommer huvudmannens ansvar för att tillgodose den hetero- gena målgruppens olika behov och förutsättningar att studera sfi med flexibilitet i tid och rum. Detta är ett omfattande uppdrag som kräver planering och framförhållning och samverkan med olika parter och andra huvudmän. Med KSA som sammanhållande länk menar utredningen att kommunen får stöd i att skapa en god överblick över målgruppens behov, vilket utbud och vilka studieformer som ska erbjudas och i vilka samverkanskonstellationer som det lämpligen bör ske.

Samverkan med olika parter är central i KSA och i utredningens arbete med KSA har även möjligheten undersökts att förlägga sfi- utbildning till lärosäten för att underlätta nyanlända akademikers tillträde till den akademiska nivån och etablering på arbetsmarknaden. Utredningen har mött företrädare för ett antal lärosäten som arbetat aktivt och ser fördelar med att sfi för gruppen akademiker ges vid lärosäte i stället för i komvux. Utredningen har även tagit del av den slutrapport som SUHF3:s flyktinggrupp lämnat. Sedan hösten 2015 har svenska universitet och högskolor bedrivit ett utvecklingsarbete för att underlätta för nyanlända akademiker och studenter att ta del av högre utbildning. Arbetet i SUHF:s flyktinggrupp pågick under åren 2016–2019. Gruppens arbete tog sin utgångspunkt i rekom- mendationer från European University Association (EUA), med uppmaningen till europeiska lärosäten att tillgodose flyktingar med information om utbildningar, att underlätta möjligt tillträde genom preparandkurser, språkutbildningar och kortare vägar in i högre ut- bildning samt vad gäller validering. I slutrapporten beskriver SUHF:s flyktinggrupp att lärosätenas arbete med att utveckla sin validerings- kompetens har gett resultat och att man nu är bättre rustad att erbjuda möjligheten att validera de utländska akademikernas kompetens. Genom kompletterande utbildningar, snabbspår och den av Arbets- förmedlingen upphandlade utbildningen Korta vägen har lärosätena utvecklat kurser och studieformer för att tillgodose nyanlända akade- mikers behov av utbildning. Lärosätena har även erbjudit andra ut- bildningsrelaterade insatser för nyanlända akademiker t.ex. svenska online. Sammantaget har de olika insatserna gett goda erfarenheter vilket medfört att SUHF:s flyktinggrupp i sin slutrapport föreslår

3Sveriges universitets- och högskoleförbund.

117

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

SOU 2020:66

att lärosätena ska ges betygsrätt för att bedriva sfi-undervisning och på så vis ta hand om den nyanlända akademikers hela utbildningsresa.

Utredningen ser en stor potential i det utvecklingsarbete som genomförts och uppskattar det initiativ som SUHF:s flyktinggrupp tagit med sitt förslag om betygsrätt för sfi men anser att det inte är genomförbart i dagsläget.

Betygsrätt i vuxenutbildning beviljas av Skolinspektionen enligt

6 kap. förordningen om vuxenutbildning:

1 § Tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg enligt bestämmelser som gäller för skolväsendet får enligt före- skrifterna i detta kapitel ges till

1.en enskild utbildningsanordnare för utbildning motsvarande kom- munal vuxenutbildning som på uppdrag av juridiska personer anordnas för uppdragsgivarnas räkning och för de personer som uppdragsgivarna utser, och

2.en folkhögskola för utbildning motsvarande kommunal vuxenutbild- ning i svenska för invandrare.

I sina överväganden om möjligheten att förlägga sfi-utbildning till lärosäten har utredningen funnit att betygsrätt enligt gällande regler- ing inte är tillämpligt. Dels har Skolinspektionen inte mandat att fatta beslut som rör lärosäten. Dels har den kommunala huvudman- nen trots betygsrätten fortsatt ansvaret för eleven. För att konse- kvenserna av en betygsrätt för lärosätena ska kunna bedömas måste alla dess juridiska aspekter belysas och det har inte varit möjligt att göra inom utredningens arbete.

Utredningen har även övervägt förslaget om sfi vid lärosäten ut- ifrån ett nationellt perspektiv och menar att det engagemang och den samverkan som finns i de lärosäten som drivit frågan inte finns natio- nellt. Det får till följd att nyanlända akademiker inte får samma förut- sättningar att studera sfi vid lärosäten i hela landet. Lärosätena har i mötet med utredningen gett exempel på utvecklingsprojekt som på- går och som anses vara framgångsrika. Dock har inga dokumenterade resultat kunnat påvisas.

I stället för att förlägga sfi till lärosäten anser utredningen att det finns goda möjligheter för kommuner och lärosäten att utveckla sam- arbetet på ett sådant sätt att de tillsammans kan utforma en adekvat sfi-undervisning så att nyanlända akademikerna tidigt kan komma i kontakt med den akademiska miljön. De förbättrade möjligheterna till

118

SOU 2020:66

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

validering som beskrivs i SUHF:s slutrapport kommer även att var en viktig pusselbit i dessa individers studieplanering.

4.6.2Folkhögskolor

Folkbildningen i form av både studieförbund och folkhögskolor är viktiga aktörer i den enskildes väg till aktivt deltagande i samhällsliv och arbetsliv samt för personlig utveckling och kompetensförsörj- ning. Utredningen har under arbetets gång haft kontakt med repre- sentanter för folkbildningen med syfte att inhämta kunskap och re- sonera om folkbildningens roll och möjligheter. Folkhögskolor kan sedan 2011 anordna utbildning motsvarande kommunal vuxenutbild- ning i svenska för invandrare, sfi.

Utredningen har gjort tolkningen att utredningens uppdrag om- fattar sfi och sfi i kombination och inte utbildning motsvarande kom- munal vuxenutbildning i svenska för invandrare. Detta har medfört att utredningen inte har omsatt arbetshypoteser om utökat uppdrag om kombinationsutbildning för folkhögskolor till förslag. Folkhög- skolornas uppdrag är därmed oförändrat.

4.7Intag i sfi en gång i månaden kan sägas vara kontinuerligt

I den promemoria som utredningen lämnade till regeringen i juni 2019 gjordes ett ställningstagande angående kontinuerligt intag. Ställnings- tagandet kvarstår och behöver betonas då det kontinuerliga intaget i hög grad påverkar sfi-verksamhetens förutsättningar.

Det kontinuerliga intaget är en konsekvens av kraven på flexi- bilitet och den reglering som styr elevens möjligheter att påbörja studierna. I 20 kap. 29 § skollagen regleras elevens rätt att inleda sfi- studierna. Utbildningen ska finnas tillgänglig så snart som möjligt och om det inte finns särskilda skäl ska utbildningen kunna påbörjas inom tre månader. En nyanländ som omfattas av lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska kunna påbörja utbildningen inom en månad från det att den nyanlände an- mält sig till utbildning i svenska för invandrare hos kommunen.

Utredningens arbete har visat att nya sfi-elever tas emot minst en gång i månaden. I många kommuner kan elever påbörja studierna

119

Utgångspunkter och principiella ställningstaganden

SOU 2020:66

varje vecka. Det har i perioder av högre tillströmning av nya elever som en följd av storleken på Sveriges flyktingmottagande varit kö till sfi. Sammantaget kan elevernas möjligheter att påbörja studierna inom den tid de har rätt till betecknas som mycket goda.

Verksamheterna arbetar i varierande grad med olika former av introduktionsgrupper, slussverksamhet och liknande som används för att förbereda eleverna för att gå in i de ordinarie undervisnings- grupperna som då kan präglas av större kontinuitet. Detta är arbets- sätt som utredningen uppmuntrar.

En klar majoritet av de sfi-lärare som utredningen har mött be- skriver att ett kontinuerligt intag med hög frekvens påverkar under- visningen negativt. Förutom att det kontinuerliga intaget av elever tar tid som läraren menar skulle kunna läggas på planering av under- visning och individanpassning minskar möjligheterna att skapa någon form av gruppsammanhållning. Det är svårt att argumentera för att vuxna skulle ha ett väsentligen mindre behov av att känna sig trygga i en grupp. Att som lärare kunna bygga undervisningen och individer- nas språkutveckling strukturerat och kontinuerligt och tillsammans med eleverna är avgörande för elevernas möjligheter studieframgång.

Det är viktigt att elever kan påbörja sina studier så snart som möj- ligt samtidigt som undervisningen behöver organiseras utifrån prin- ciper om vuxnas lärande för största möjliga effektivitet. Utredningen bedömer därför att ett kontinuerligt intag av nya elever en gång i månaden är tillräckligt flexibelt. Större fokus kan då läggas på individ- anpassning av undervisningen vilket är ett led i att förbättra genom- strömningen i sfi.

120

5 Styrning och ansvarsfördelning

I promemorian På väg mot stärkt kvalitet och likvärdighet som lämna- des till regeringen 2019 drog utredningen slutsatsen att det systema- tiska kvalitetsarbetet behöver förbättras och att det finns ett behov av att vidare utreda frågor om styrning och ansvarsfördelning inom vuxenutbildningen.

Utredningen har haft i uppdrag att utreda följande inom området styrning och ansvarsfördelning:

•föreslå hur huvudmännens styrning och ledning kan förbättras inom sfi och sfi i kombination med annan utbildning,

•föreslå hur huvudmännens ansvar för det systematiska kvalitets- arbetet inom sfi kan förtydligas och hur arbetet kan utvecklas och följas upp när det gäller såväl utbildning i egen regi som utbildning som utförs på entreprenad,

•föreslå hur huvudmännens möjligheter att kontrollera verksamhet som utförs på entreprenad inom sfi kan stärkas, och lämna nöd- vändiga författningsförslag.

I detta kapitel redogör utredningen för faktorer som på olika sätt på- verkar styrningen och ansvarsfördelningen av den kommunala vuxen- utbildningen och försvårar huvudmännens arbete med att systematiskt utveckla verksamhetens kvalitet. Utredningen presenterar förslag och bedömningar om relevanta åtgärder. Kapitlets avslutande del svarar mot utredningens uppdrag om förbättrad nationell statistik. Utredningen menar att tillgång till tillförlitlig statistik har en stark koppling till en väl fungerande styrning och ansvarsfördelning samt är ett viktigt inslag i huvudmannens systematiska kvalitetsarbete. Ut- redningens analys och ställningstagande avseende statistik bör därför lämpligen hanteras under rubriken Styrning och ansvarsfördelning.

121

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

5.1Grundläggande utgångspunkter enligt skollagen

Utbildning i svenska för invandrare (sfi) utgör tillsammans med kom- munal vuxenutbildning på grundläggande nivå, kommunal vuxen- utbildning på gymnasial nivå samt kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning på grundläggande nivå den skollagsreglerade skol- formen kommunal vuxenutbildning (komvux). Att kommunal vuxen- utbildning är en skolform, och därmed en del av skolväsendet, inne- bär att de grundläggande principer som gäller för övriga skolformer enligt skollagen (2010:800), även gäller för sfi och annan kommunal vuxenutbildning.

En sådan princip är lika tillgång till utbildning enligt 1 kap. 8 § skollagen. Enligt denna princip ska alla, oberoende av geografisk hem- vist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till ut- bildning i skolväsendet.

En annan central princip är elevers rätt till en likvärdig utbildning enligt 1 kap. 9 § skollagen. Enligt denna princip ska utbildningen inom skolväsendet vara likvärdig inom varje skolform och inom fri- tidshemmet oavsett var i landet den anordnas. Detta innebär att alla elever har rätt till en utbildning av hög kvalitet, oavsett var i landet som utbildningen bedrivs eller vem som är huvudman.

I 3 kap. skollagen finns bestämmelser om barns och elevers utveck- ling mot målen. I 2 § stadgas att alla elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt ut- bildningens mål. Bestämmelsen gäller samtliga skolformer och anses vara en av de mest grundläggande utgångspunkterna för det svenska skolväsendet. Innebörden kan beskrivas som att en elev alltid har en rätt att utifrån sina förutsättningar utvecklas så långt som möjligt mot de nationella styrdokumenten, det vill säga främst skollag, läro- plan och övriga förordningar.

Övergripande mål för sfi och annan kommunal vuxenutbildning finns i 20 kap. 2 § skollagen. Enligt bestämmelsen är målen att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande, att vuxna ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling, Utbildningen ska ge en god grund för elevernas fortsatta utbildning och den ska utgöra en bas för den nationella och regionala

122

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

kompetensförsörjningen till arbetslivet. Utgångspunkten för utbild- ningen av en enskild elev ska vara elevens behov och förutsättningar.

Vad gäller utredningens uppdrag att föreslå hur huvudmännens möjligheter att kontrollera verksamhet som utförs på entreprenad inom sfi kan stärkas har utredningen valt att inte särskilt reglera uppfölj- ningen av entreprenadverksamhet. Utredningen har i stället valt att utgå från alla elevers rätt till en likvärdig utbildning och att lämna förslag som stärker det systematiska kvalitetsarbetet och höjer kom- petensen att utföra det. Huvudmännens val av organisering av sfi- utbildningen med egenregi och entreprenad kan skifta över tid varför ett väl fungerande systematiskt kvalitetsarbete som skapar förutsätt- ningar för en långsiktig kvalitetsutveckling är en mer framkomlig väg.

5.2Vuxenutbildningens roll i samhället

Vuxenutbildningen är en viktig del i arbetet med arbetsmarknads- politiska mål och förbättrad integration av nyanlända. Grundläggande kunskaper i svenska språket är en helt avgörande faktor för att män- niskor som kommit till Sverige från andra länder ska kunna få fot- fäste på arbetsmarknaden och vara delaktiga i samhällslivet. Att sfi i sig och i kombination med annan vuxenutbildning är en central del av etableringen av nyanlända måste därför betraktas som en själv- klarhet. Detta perspektiv förstärks ytterligare genom de förslag om bland annat kompletterande mål för vuxenutbildningen samt juste- rade prioriteringsgrunder som lämnats i regeringens proposition Komvux för stärkt kompetensförsörjning (2019/20:105) och som riks- dagen har beslutat att införa i skollagen.

Utredningen vill dock slå fast att sfi alltid är sfi, oavsett om det genomförs inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program eller inte. Sfi är en skollagsreglerad utbildning och de grundläggande mål och principer som enligt skollag och läroplan styr sfi, exempelvis rätten till likvärdig utbildning, rätt till ledning och stimulans för att utifrån sina egna förutsättningar kunna utvecklas så långt som möj- ligt mot utbildningens mål i kursplaner m.m., måste gälla oavsett i vilket sammanhang som en elev deltar i sfi, även när det handlar om sfi i kombination med annan utbildning. Samma utgångspunkt måste gälla också för annan skollagsreglerad vuxenutbildning.

123

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

5.3Enskilda huvudmän

Fristående förskolor och skolor är sedan flera decennier tillbaka en självklar och etablerad del av det svenska skolväsendet. Enligt skol- lagen ska enskilda efter ansökan godkännas som huvudman för för- skola eller skola om den sökande uppfyller de krav som uppställs i skollagen. Kraven handlar om förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, ekonomiska förutsättningar samt lämp- lighet. Även elevunderlag och konsekvenser för den kommunala verk- samheten ska beaktas i viss utsträckning (se närmare 2 kap. 5 § skol- lagen).

Med enskilda avses i detta sammanhang såväl exempelvis aktie- bolag, handelsbolag, ekonomiska samt ideella föreningar, stiftelser samt enskilda personer.

Med ett godkännande att driva fristående verksamhet följer också en rätt till bidrag från elevernas hemkommun enligt de regler som finns i skollag samt förordningar. I korthet innebär dessa regler att den enskilde huvudmannen alltid har rätt till ett grundbelopp som ska beräknas efter samma grunder som kommunen använder vid för- delning av resurser till den egna verksamheten. En enskild huvud- man kan också under särskilda omständigheter ansöka om tilläggs- belopp för elever i omfattande behov av särskilt stöd.

Statens skolinspektion (Skolinspektionen) prövar ärenden om god- kännande av enskild som huvudman i samtliga skolformer förutom förskola, där det är lägeskommunen som gör prövningen. Den myn- dighet som prövar godkännandet har också ansvar att utöva tillsyn enligt skollagen av den verksamhet som godkänts.

En fristående verksamhet som godkänts enligt skollagens regler är i princip helt självständig gentemot den kommun där verksamheten bedrivs. Det finns tydliga regler i skollagen för när en fristående verksamhet ska godkännas och den fristående verksamheten har själv det fulla ansvaret för att leva upp till nationella styrdokument i skollag, läroplan och övriga föreskrifter. Exempelvis har en fristående verksamhet alltid själv det fulla ansvaret för det systematiska kvali- tetsarbetet i sin egen verksamhet. Den kommun där en fristående skola är belägen har dock rätt till insyn i verksamheten vid en fri- stående skola för att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen och tillgodose allmänhetens behov av insyn (se. t.ex. 15 kap. 34 §). Insynen kan bland annat handla om att få ta del av

124

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

elevprognoser för att kunna planera dimensioneringen av det kom- munala skolväsendet.

Systemet med fristående skolor är som ovan nämnts sedan länge väl etablerat och omfattar de allra flesta skolformer enligt skollagen. Några skolformer ligger dock fortfarande utanför systemet med fri- stående skolor. Det handlar dels om de statliga skolformerna special- skolan och sameskolan, dels om kommunal vuxenutbildning. Kom- munal vuxenutbildning är alltså den enda skolform som utgår ifrån ett kommunalt huvudmannaskap där det inte är möjligt med fristå- ende skolor.

Det är svårt att hitta något tydligt stöd till varför möjligheten till fristående skolor aldrig genomförts i skollagsreglerad vuxenutbild- ning. Frågan har utretts och det har lämnats förslag om införande av fristående skolor även på vuxenutbildningens område (se den s.k. Frivuxutredningen, SOU 2008:17). Förslaget har dock inte lett till någon lagstiftning. Någon klar anledning till detta är svår att hitta, men vid den aktuella tidpunkten angav ansvarigt statsråd att det då var så många olika omfattande reformer för vuxenutbildningen aktuella.

5.4Entreprenad och samverkan enligt skollagen

Som ovan nämnts bygger skollagen på ett kommunalt huvudmanna- skap för skolan där utgångspunkten är att det är en kommun som ansvarar för att de som är hemmahörande i kommunen får den utbild- ning de har rätt till enigt skollagen. Regelverket för fristående skolor är ett alternativ till att verksamheten faktiskt utförs i sin helhet av elevernas hemkommun. Ett annat regelverk som möjliggör att delar av, eller i vissa fall även hela, verksamheten utförs av annan än hem- kommunen är reglerna om entreprenad och samverkan i 23 kap. skol- lagen.

5.4.1Val av organisering

Beslut om huvudmännens organisering av kommunal vuxenutbildning fattas på politisk nivå och det kan finnas olika motiv bakom valen mellan egenregi och entreprenad liksom på vilket sätt leverantörerna av entreprenadverksamheten ska väljas ut.

125

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

Det ingår i det offentliga uppdraget att kartlägga vilka alternativ för organisering som finns och därefter välja det alternativ som ger mest värde för lägst kostnad. Det finns ideologiska ställningstaganden bakom de val som görs och en skillnad i åsikterna om hur mycket av det offentliga uppdraget som ska genomföras i egen regi och i vilken utsträckning privata utförare ska engageras. Likaså kan det på samma grund finnas olika uppfattningar om vilken driftsform som är effek- tivast.

När huvudmännen upphandlar entreprenadverksamhet kan de välja att ha enstaka anordnare eller fler vilket ofta vilket ofta är anhängigt vilka volymer verksamheten har, men det kan också finnas ett inslag av valfrihetsidé. I den senare lämnas valet av anordnare till eleven. Idén om valfrihet är också ett av argumenten för att införa auktorisa- tionssystem.

Frågan om valfrihet kan inte anses enkel och särskilt inte när det krävs förmåga att göra väl underbyggda val i ett omfattande utbud av anordnare. Systemet med sfi-anordnare och eventuella inriktningar är mycket komplext, och för den som söker sig till utbildningen är det en grannlaga uppgift att bedöma kvaliteten.

Utredningen menar att huvudmannen oavsett form för organi- sering alltid måste ta ett ansvar för kvalitén och vid entreprenad kan huvudmannen inte lämna utvecklingen av kvalitén till effekter av marknad och valfrihet. Huvudmannen måste även beakta att ett stort antal anordnare kräver mer uppföljning. Oavsett vilka val som huvud- mannen gör avseende organiseringen av utbildningen krävs ett gedi- get systematiskt kvalitetsarbete för att eleverna ska erbjudas en ut- bildning av hög kvalitet.

5.4.2Entreprenad

Entreprenad enligt skollagen definieras i 23 kap. 1 § som att en huvud- man enligt bestämmelserna i kapitlet med bibehållet huvudmanna- skap får sluta avtal om att någon annan än huvudmannen utför upp- gifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad). Entreprenad enligt skollagen innebär således alltid att huvudmannaskapet enligt skollagen ligger kvar på elevernas hem- kommun.

126

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

Möjligheterna till entreprenad skiljer sig i stor utsträckning åt mellan olika skolformer. Inom framför allt grundskolan men även gymnasieskolan är möjligheterna att lägga ut verksamhet på entre- prenad mer begränsade och avser i första hand vissa ämnen och vid fjärrundervisning. Inom kommunal vuxenutbildning ger dock skol- lagen ett mer generellt utrymme att lägga ut verksamheten på entre- prenad. Närmare bestämmelser om entreprenad inom vuxenutbild- ning och andra skolformer finns i 23 kap. 1–20 §§ skollagen.

Utöver möjligheterna till entreprenad finns i 23 kap. skollagen regler om samverkan. Sådan samverkan definieras i 23 kap. 21 § skol- lagen som att en kommun får sluta avtal med en annan kommun, region eller staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt skollagen på ett visst område. Till skillnad från vid entreprenad handlar det vid samverkan således om att huvudmanna- skapet enligt skollagen går över på den som kommunen har avtal om samverkan med.

Eftersom huvudmannaskapet vid entreprenad alltid ligger kvar på kommunen är det alltid kommunen som har det övergripande ansva- ret enligt skollagen för kvaliteten i den verksamhet som lagts ut på entreprenad.

Entreprenad kan bedrivas på ett flertal olika sätt. Det vanligaste inom sfi och annan skollagsreglerad vuxenutbildning är dock att det görs en offentlig upphandling enligt gällande nationella och EU- rättsliga regelverk. Vissa kommuner använder emellertid olika typer av auktorisationsförfaranden vilket något förenklat kan sägas inne- bära att samtliga utförare som uppfyller ett antal av kommunen i förväg uppställda krav har rätt att bli auktoriserade och bedriva verk- samhet inom kommunen på det aktuella området. Auktorisation kan närmast beskrivas som ett oreglerat valfrihetssystem, liknande det som regleras i lagen om valfrihetssystem (LOV). I sammanhanget bör det poängteras att ett fungerande valfrihetssystem också förut- sätter att den som väljer, i detta fall elever som ska påbörja sfi, har tillräcklig information för att göra väl underbyggda val.

Även andra varianter av entreprenadförhållanden kan förekomma. Bland annat i svaret på den kommunenkät som utredningen genom- fört framkommer uppgifter om att det förekommer samverkan av såväl formell som informell karaktär mellan kommuner som inte är att betrakta som sådan samverkan som avses i 23 kap. skollagen. Utredningen menar att det är en form av samverkan på oklar rättslig

127

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

grund som innebär att verksamheterna bedrivs i egen regi enligt skollagen. Oavsett vad man väljer att kalla det utförarsystem för sfi som valts i en kommun är det dock utredningens uppfattning att det måste ha stöd i reglerna i 23 kap. skollagen för att vara förenligt med lagen. Den kommun som formellt sett är huvudman enligt skollagen måste också fullt ut ta det ansvar som följer av huvudmannaskapet.

Avtal för kvalitet

Oavsett om huvudmannen beslutar sig för att sluta avtal med externa anordnare efter upphandling enligt lagen om offentlig upphandling (LOU) eller genom ett auktorisationsförfarande krävs det ett om- fattande arbete baserat på kunskap och erfarenhet för att avtalet och innehållet i det ska hålla den kvalitet som behövs för att åstadkomma en god utbildning för eleverna.

Upphandling enligt LOU uppfattas många gånger enligt utred- ningens erfarenheter som komplicerat och tidskrävande. Det krävs både kunskaper om upphandling och goda kunskaper om vuxen- utbildningen samt hur dessa ska fungera tillsammans. Motsvarande kunskaper krävs vid ett auktorisationsförfarande, där ytterligare en utmaning är att sådana förfaranden i princip är oreglerade på vuxen- utbildningens område.

För att kunna uppnå den kvalitet som måste krävas behöver huvud- mannen genomföra en noggrann behovsinventering i vilken förvalt- ningschef och rektor som ansvariga för verksamheten är nyckelperso- ner. Utredningen erfar att huvudmännen kan brista i behovsanalysen och att det även förekommer att en regelrätt behovsanalys inte ge- nomförs. En bristande behovsanalys kan synas i de avtal som senare sluts mellan anordnare och huvudman. Exempelvis förekommer det att huvudmannen upphandlar sfi på distans skilt från närundervis- ning i sfi vilket enligt utredningens uppfattning missgynnar elevernas möjligheter att sömlöst röra sig mellan studieformerna.

Det förekommer att upphandlande myndighet genomför en s.k. Request for information (RFI), där branschen får komma med syn- punkter på hur huvudmannen kan utforma upphandling, avtal och dess innehåll. Det är viktigt att ta i beaktande att anordnarna gene- rellt sett arbetar mer med upphandling av vuxenutbildning än den kommunala huvudmannen och att de därför kan ha kunskaper och

128

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

erfarenheter som är värdefulla för huvudmannen. Utredningen anser att det vore positivt om fler huvudmän nyttjade hade möjligheten att genomföra RFI både i samband med upphandling och auktorisation.

Utredningen har tagit del av en stor mängd upphandlingsdoku- ment och auktorisationsavtal och ser att det är vanligt att det finns brister. Upphandlingsdokumenten innehåller alla de specifikationer som huvudman och anordnare ska arbeta tillsammans med under hela avtalsperioden. Bristerna kan vara av olika karaktär men bland annat förekommer avtal där huvudmannen fastslår generella kurs- tider trots att en elevs kurstid ska vara individuell och villkor för nationella provens genomförande i strid med regelverket kring dem. Likaså förekommer villkor om gruppstorlekar på ett sätt som utred- ningen förstår är ett sätt att försöka säkerställa kvalitet. Detta trots att storleken i sig inte medför kvalitet om inte andra faktorer såsom exempelvis stöd till eleverna och lärares förutsättningar beaktas. Andra exempel på när huvudmannen har ambitionen att ställa kon- kreta och högre krav på anordnaren än vad som på ett övergripande plan kan utläsas av styrdokumenten gäller studie- och yrkesvägledare och specialpedagog. Exempelvis kan huvudmannen kräva att anord- naren ska ha 1 heltidsanställd specialpedagog per 600 elever. Krav på specialpedagog finns inte i de nationella styrdokumenten avseende komvux. Utredningen menar att det är en god ansats samtidigt som inte heller detta i sig garanterar att eleverna får det stöd de behöver.

I de fall huvudmannen genomför en upphandling ska leverantö- rerna författa sina anbud baserade på hur de tolkar kommunens krav och frågeställningar. Dessa anbud ska därefter bedömas och värderas vilket tveklöst mång gånger kan beskrivas som en utmanande upp- gift. Detta avspeglas i det stora antal upphandlingar som överklagas och inte sällan behöver göras om. En vanlig grund för överprövning av tilldelningsbeslut är att bedömningen av de olika anbuden inte anses transparent och att det därmed är oklart för anbudsgivaren på vilka grunder tilldelning har skett. Ett sätt att hantera svårigheterna med att genomföra dessa så kallade kvalitetsupphandlingar är att i stället upphandla utifrån pris. Så kallade prisupphandlingar har med- fört att anordnare i praktiken går in i nya avtalsperioder med betyd- ligt sämre betalt än under föregående period. Utredningen menar att det stora fokuset på pris är ett stort problem och kan medföra för- sämrade möjligheter för lärare att bedriva undervisning av hög kva- litet. Den referensgrupp utredningen har diskuterat upphandling

129

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

med har upplevt en övertro på att kunna köpa billig vuxenutbildning och att det är särskilt problematiskt med kortsiktiga perspektiv. Huvudmannen ska i teorin ställa samma krav på anordnaren men utredningen erfar att de kunskaper om uppföljning och samverkan kring avtal som krävs för detta inte alltid finns eller kommer till stånd.

Uppföljning och utvärdering

Huvudmannen har enligt skollagen det övergripande ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetet även avseende externa utförare på entreprenad eller auktorisation. Det måste därför finnas en funge- rande uppföljning och utvärdering utifrån de nationella målen för utbildningen, såväl när det gäller verksamhet i egen regi som vid verk- samhet med extern utförare. När det gäller verksamhet med extern utförare är detta ett arbete som sannolikt kan innebära särskilda utmaningar. Antalet externa anordnare varierar naturligtvis mellan olika kommuner. Av utredningens enkät framgår följande:

•61 procent av kommunerna har 1 utbildningsanordnare av sfi

•20 procent har 2–4 anordnare

•16 procent har 5–10 anordnare

•12 procent har mer än 10 anordnare av sfi i sin kommun.

Utredningen menar att det med största sannolikhet är både kompli- cerat och kostsamt att följa upp ett stort antal anordnare utan att ha en tydlig bild av huvudmannens totala utbildningskostnader.

För att huvudmannen ska kunna uttala sig om såväl kvalitet som avtalsefterlevnad i en verksamhet på entreprenad behöver åtmin- stone följande delar ingå i uppföljningen:

•Skollag

•Förordning om vuxenutbildning

•Läroplan för vuxenutbildning

•Avtal mellanhuvudman och anordnare inklusive både de så kallade ska-krav som anordnaren i samband med avtalstecknandet har förbundit sig att leva upp till och de skrivningar som anordnaren i sina egna anbudstexter förbinder sig att leverera.

130

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

I utredningens enkätundersökning framkommer att huvudmännen använder sig av följande metoder för kvalitetsuppföljning:

Figur 5.1 Enkätsvar om huvudmännens metoder för uppföljning

Vilka metoder för uppföljning används kontinuerligt?

(flera svar möjliga)

Enkäter 84%

Bearbetad statistik från

administrativa system

84%

Förberedda och kommunicerade		54%
verksamhetsbesök		54%
verksamhetsbesök

Oanmälda verksamhetsbesök 38%

Intervjuer 33%

Självskattning 29%

Andra metoder, ange vilka: 15%

20%

40%

60%

80%

Källa: KLIVAs kommunenkät.

Företrädare för branschen som utredningen har mött efterfrågar mer kontakt och samarbete mellan kommun och anordnare för att för- bättra det systematiska kvalitetsarbetet. Anordnarna menar att de ser odelat positivt på samverkan och att de vill vara en del i huvud- mannens arbete med att erbjuda kommunens invånare en utbildning av hög kvalitet.

131

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

Det finns anordnare som uppger att de inte har haft besök av kommunens representanter på mycket lång tid och anordnare uppger att de helt saknar återkoppling på de kvalitetsrapporter som lämnats eller att återkopplingen är av varierande kvalitet. När det gäller samverkan nämner enskilda anordnare att samarbetet mellan huvudmän och anordnare ser mycket olika ut i de kommuner de är verksamma. De önskar generellt fler anordnarträffar där det ges möj- lighet till dialog mellan huvudmannen och anordnarna. Exempelvis menar man att det skulle förbättra möjligheterna att tillsammans lösa uppkomna problem och arbeta proaktivt. Man menar att det ofta är stort fokus på administrativa rutiner och att större fokus bör ligga på undervisningen. Vissa anordnare menar att man gärna ser att lärare från olika anordnare kan samverka kring betyg och bedömning och att gemensam kompetensutveckling kan vara positivt.

Utredningens genomgång av upphandlingsdokument visar att det är vanligt förekommande att huvudmannen vid avtalsbrott kan ut- dela någon form av varning eller vite. Avtalsbrott kan vara av såväl administrativ som pedagogisk karaktär. Utredningen vet att det finns en uppfattning om att det är utbrett med så kallat fusk i sfi och ett par fall har fått stor medial uppmärksamhet samtidigt som det inte går att uttala sig om omfattningen av så kallat fusk. Oavsett detta är det av största vikt att huvudmannen arbetar nära de anordnare be- driver utbildning på entreprenad för att systematiskt och i samver- kan arbeta för god kvalitet.

En samhällsekonomisk analys

Såväl kostnader som resultat i sfi är svåra att överblicka vilket utred- ningen redogör för i promemorian På väg mot stärkt kvalitet och lik- värdighet1. Detta förhållande försvårar uppföljning och utvärdering av verksamheten, såväl egenregi som med extern utförare, vilket i sin tur skapar dåliga förutsättningar för ett välfungerande systematiskt kvalitetsarbete. För att närmare undersöka kopplingen mellan resur- ser och resultat med fokus på eventuella samhällsekonomiska vinster har utredningen därför låtit Nyckeltalsinstitutet göra en undersökning.

1Statens offentliga utredningar 2019. På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

132

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

I den rapport som togs fram av Nyckeltalsinstitutet intervjuades ett 30-tal experter inom området, exempelvis företrädare för huvud- män, externa anordnare och Arbetsförmedlingen. Intervjuerna visar att det tycks vara något billigare att organisera sfi med entreprenad- verksamhet jämfört med egenregi. Detta verkar gälla även med hän- syn taget till interna kostnader inom kommunen för administration och uppföljning av externa anordnare. För att det ska bli en god kva- litet krävs dock att det finns kapabla externa anordnare och att det finns en god kvalitetsuppföljning i kommunen. Huruvida auktorisa- tion eller upphandling är att föredra är svårt att dra några tydliga slutsatser om. Kostnaden kan bli lägre med auktorisation men många av de som intervjuats är inte övertygade om att effekten blir lika bra. Det framträder sammantaget en bild där det är svårt att relatera kost- naderna för de olika organisationsformerna till effekt och resultat. Utredningen menar att den här slutsatsen är viktig för de som fattar beslut om organisering av vuxenutbildningen i kommunerna och att alla de osäkerhetsfaktorer som lyfts fram i såväl rapporten som betän- kandet talar för att det sannolikt behövs ett bättre kunskapsunderlag för kommande, långsiktiga beslut på vuxenutbildningens område.

5.4.3Betygsrätt för vuxenutbildning

Enligt 6 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning kan Skol- inspektionen under vissa förutsättningar ge tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg enligt bestämmelser som gäller för skolväsendet. Tillstånd får ges till en enskild utbild- ningsanordnare för utbildning motsvarande kommunal vuxenutbild- ning och komvux som särskild utbildning på grundläggande nivå som på uppdrag av juridiska personer anordnas för uppdragsgivarnas räkning och för de personer som uppdragsgivarna utser. Tillstånd får också ges till en folkhögskola för utbildning motsvarande kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare enligt 24 kap. 11 § skol- lagen. Skolinspektionen prövar frågor om tillstånd. För tillstånd krävs bland annat. att verksamheten har en rektor, att eleverna har en indi- viduell studieplan samt att de kursplaner eller ämnesplaner tillämpas som är meddelade av regeringen eller av Statens skolverk för motsva- rande utbildning inom skolväsendet.

133

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

5.4.4Samverkan enligt kommunallagen (2017:725)

Förutom de skollagsreglerade möjligheterna finns det i kommunal- lagen generella bestämmelser om kommunalförbund och gemensam nämnd som ger kommuner möjligheter att samverka om exempelvis vuxenutbildning.

5.4.5Kommunalförbund

Kommunalförbund regleras i 9 kap. 1–18 §§ kommunallagen och kan sägas vara den mest formaliserade och långtgående formen av kom- munal samverkan. Ett kommunalförbund är en egen offentligrättslig person som har egen rättskapacitet och är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Ett kommunalförbund som ansvarar för utbildning enligt skollagen blir också huvudman enligt lagen för denna utbildning. Man brukar ibland beskriva ett kommunalförbund som en ”specialkommun”. Ett kommunalförbund innebär en kraftig inskränkning i medlemskommunernas egna möjligheter att hantera de frågor som ligger i kommunalförbundet. Kommunalförbund har exklusivitet i de frågor som anses ligga hos förbundet. Det finns dock inget hinder för att de samverkande kommunerna väljer att lägga delar av, men inte hela, verksamheter i kommunalförbund. Gräns- dragningen för hur stor kvarvarande kompetens som en kommun har på ett område som ligger hos ett kommunalförbund blir ofta en fråga om tolkning av förbundsordningen. Kommunalförbund är en förekommande samverkansform inom gymnasie- och vuxenutbild- ning och ett antal kommuner har valt att läggar hela eller delar av sin vuxenutbildning under ett kommunalförbund.

5.4.6Gemensam nämnd

Gemensamma nämnder regleras i 9 kap. 19–36 §§ kommunallagen och innebär att fullmäktige i en kommun får besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller en annan region. Någon av de samverkande kommunerna ska vara värdkommun för den gemensamma nämnden. Gemensam nämnd kan användas på de allra flesta kommunala områden och kommunallagens allmänna regler om nämnder ska så långt som möjligt tillämpas även på gemensamma

134

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

nämnder. Ingen ny juridisk person bildas. Den gemensamma nämn- den blir en del av värdkommunens organisation. Det närmare inne- hållet i nämndens verksamhet måste fastställas i avtal mellan samver- kande parter och reglemente. Värdkommunen får dock en särskild ställning gentemot övriga samverkande kommuner. Huvudmanna- skapet enligt skollagen ligger kvar hos var och en av de samverkande. Gemensamma nämnder är sannolikt en mindre vanlig samverkans- form på utbildningsområdet än kommunalförbund, men det före- kommer gemensamma nämnder som har ansvar för vuxenutbildning.

5.5Granskningar från Skolinspektionen

Av 2 § tredje stycket förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion (Skolinspektionen) framgår att den löpande tillsynen över bland annat vuxenutbildning i huvudsak ska utövas på huvudmannanivå. Detta innebär att den regelbundna tillsynen över vuxenutbildningen bara i begränsad omfattning avser verksamhets- nivå, exempelvis olika utförare vid entreprenadförhållanden. Skol- inspektionen har de senaste åren genomfört följande granskningar av vuxenutbildning som har bedömts vara av relevans för utredningens arbete inom området styrning och ansvarsfördelning. Även om flera av granskningarna helt eller delvis handlar om andra verksamheter inom vuxenutbildningen än sfi anser utredningen att Skolinspek- tionens slutsatser i stor utsträckning även är relevanta för sfi. Enligt utredningens uppfattning förstärker dessa granskningar bilden av att det finns strukturella brister i styrning och ansvarsfördelning inom sfi och annan kommunal vuxenutbildning som ökar risken för att eleverna inte får den utbildning de har rätt till enligt skollagen och andra nationella styrdokument.

5.5.1Distansutbildningen inom kommunal vuxenutbildning

– regeringsuppdrag 2015

Skolinspektionen fick 2014 i uppdrag från regeringen att genomföra en granskning av kvaliteten i distansutbildning inom kommunal vuxen- utbildning. I rapporten identifierar Skolinspektionen ett antal åtgär- der som behöver vidtas, inom den kommunala vuxenutbildningens

135

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

distansutbildning, för att den ska kunna uppfylla kraven på en utbild- ning av god kvalitet. Det handlar bland annat om att kommunerna måste ställa betydligt högre krav utifrån elevernas behov vid över- lämnandet av uppgifter inom distansutbildning på entreprenad samt att kommunens uppföljning av verksamheten, såväl i egenregi som vid entreprenad, i många fall är mycket bristfällig och behöver utvecklas.

5.5.2Tillsyn över utbildningsanordnare med betygsrätt

– riktad tillsyn 2016

Skolinspektionen genomförde 2016 en tillsyn av utbildning som bedrivs av enskilda utbildningsanordnare som har fått tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg i den så kallade betygsrätten. I tillsynsrapporten konstaterade Skolinspek- tionen bland annat att utbildning som bedrivs av enskilda utbild- ningsanordnare med betygsrätt omfattas av färre krav, exempelvis avseende egenkontroll i form av ett systematiskt kvalitetsarbete och att detta innebär att styrningen kan uppfattas som otydlig. Otyd- ligheten yttrar sig exempelvis i att avtal mellan uppdragsgivare och utbildningsanordnare riskerar att bli mer styrande än elevernas rätt till en god utbildning enligt de nationella styrdokumenten. Gransk- ningen visar också att det finns relativt få aktörer som ofta bedriver utbildning under kortare perioder utifrån uppdragsgivares efterfrå- gan. Det är därför svårt att löpande få en nationell bild av var och när utbildning pågår. Utbildningsanordnarna har inte heller krav på sig att bevara underlag för satta betyg efter avslutad utbildning, vilket ytterligare försvårar extern kontroll. Sammantaget ansåg Skolinspek- tionen att betygsrätt är en utbildningsform som saknar krav på intern kvalitetskontroll och vars verksamhet endast följs upp av en uppdragsgivare som säkerställer att avtal följs, samt genom statlig tillsyn. Skolinspektionen bedömde att denna utformning medför en hög risk att eleverna inte får den utbildning de har rätt till.

136

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

5.5.3Undervisning i svenska för invandrare

– kvalitetsgranskning 2018

Bland annat mot bakgrund av det kraftigt ökade flyktingmottagan- det i Sverige 2015–2016 publicerade Skolinspektionen 2018 en kvali- tetsgranskning av utbildningen i svenska för invandrare. Granskningen hade fokus på hur vuxenutbildningen i svenska för invandrare främ- jar elevers möjligheter att lära sig och utveckla ett funktionellt andra- språk. I rapporten konstateras att det finns brister i utbildningen framför allt kopplade till otillräcklig individanpassning. Myndigheten konstaterade att undervisningens arbetssätt eller arbetsformer behö- ver individanpassas för att tillgodose de enskilda elevernas förutsätt- ningar. Trots att de grupper Skolinspektionen mötte i sin granskning var väldigt heterogena och det fanns en mångfald av behov och ut- bildningsmål bland eleverna så såg myndigheten att eleverna i stort mötte samma typ av undervisning och att det inte fanns något ut- vecklat tankesätt kring hur undervisningen kunde individanpassas. I granskningen tittade Skolinspektionen även på kopplingen mellan sfi och vidare studier samt arbetsliv. Där konstaterades att flera av de granskade verksamheterna hade ett välfungerande arbetssätt när det gäller att knyta an till vidare studier och arbetsliv, men för vissa av de granskade verksamheterna behövde detta utvecklas.

5.5.4Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad

– kvalitetsgranskning 2019

Skolinspektionen konstaterade att såväl myndighetens egna erfaren- heter som andra studier tydligt pekar på att kommunernas uppfölj- ning av vuxenutbildning, både i egen regi som på entreprenad, kan variera i omfattning och kvalitet. Därtill ansåg myndigheten att det finns exempel från tidigare granskningar och studier att kvaliteten i utbildningen hos externa anordnare kan vara otillräcklig. Mot denna bakgrund genomförde Skolinspektionen en granskning av kvaliteten i huvudmännens uppföljning och kontroll av yrkesinriktad vuxen- utbildning som bedrivs på entreprenad. Granskningen visade att det fanns allvarliga och omfattande brister i huvudmännens kontroll och uppföljning av entreprenadverksamheten. Bland annat konstaterade Skolinspektionen att entreprenadavtal var för allmänt hållna för att kunna ge tillräckligt stöd för huvudmännens uppföljning samt att

137

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

det företrädesvis var kvantitativ och inte kvalitativ information som följdes upp. Detta medförde exempelvis att viktiga kvalitetsaspekter som arbetsplatsförlagt lärande (APL) och validering tappades bort i uppföljningen. En majoritet av de som anordnade utbildning på entreprenad ansågs behöva utveckla kvaliteten på viktiga områden och många kvalitetsbrister hade enligt Skolinspektionen kunnat före- byggas med en bättre uppföljning och kontroll.

5.5.5Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå

– kvalitetsgranskning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning, 2019

Skolinspektionens granskning visade på omfattande brister i huvud- mäns och rektorers arbete med att tillhandahålla flexibilitet och in- dividanpassning i enlighet med kraven i de nationella styrdokumen- ten. Bristerna yttrade sig exempelvis genom att den skolförlagda utbildningen inte tillhandahålls på ett tillräckligt flexibelt sätt och att distansundervisningen inte är individanpassad. Granskningen avser vuxenutbildning på gymnasial nivå men mycket av slutsatserna måste anses vara relevanta även för sfi.

5.6Utredningens enkätundersökning

Utredningen har låtit genomföra en enkätundersökning. I enkäten har bland annat ingått ett antal frågor kring styrning och ansvarsfördel- ning. Vissa av svaren får anses bekräfta och förstärka den bild av struk- turella brister avseende styrning och ansvarsfördelning som framträtt under utredningens arbete. Bland annat så svarar ett antal kommuner att det är en förvaltning, enskilda tjänstemän eller någon form av lär- center som är huvudman för sfi. På frågan om kommunen anser att det systematiska kvalitetsarbetet, i egen regi, i dag bedrivs på ett så- dant sätt att det går att fastställa i vilken utsträckning som målen i de nationella styrdokumenten är uppfyllda svarade 33 procent delvis och 2 procent nej. På motsvarande fråga avseende verksamhet som bedrivs på entreprenad svarade 51 procent delvis och 8 procent nej.

138

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

5.7Behov av en förtydligad styrning och ansvarsfördelning

Sfi och annan skollagsreglerad vuxenutbildning präglas av en mycket mer splittrad och mångfacetterad flora av utförare jämfört med andra skolformer enligt skollagen. Det stora antalet olika utförande- modeller som växt fram inom den skollagsreglerade vuxenutbild- ningen skapar ett spretigt och osammanhängande system som var- ken gynnar systematiskt kvalitetsarbete eller genomförande av re- former (På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk. Även om kommunerna i de allra flesta fall fortfarande formellt är huvudman enligt skollagen så innebär de olika utförandeformerna generellt kraftigt ökad risk för ett försvagat systematiskt kvalitetsarbete. Dels genom att kopp- lingen mellan kommunen, som vid bibehållet huvudmannaskap alltid har det övergripande ansvaret för kvalitet, och utföraren riskerar att bli för svag dels genom att kommunen inom ramen för upphandling eller auktorisation ställer andra krav på verksamheten än de gör på sin verksamhet i egen regi. De krav som ställs i upphandlings- eller auktorisationsunderlag utgår inte heller alltid från de nationella kra- ven i skollag, läroplan och förordning. Den ofta svaga och otydliga kopplingen mellan huvudman och utförare försvårar sannolikt också implementeringen av olika reformer, eftersom det är huvudmannen som har det övergripande ansvaret även på detta område. Det finns tydliga signaler om att förändringar i skollag och läroplan inte får genomslag i den praktiska verksamheten inom vuxenutbildning på motsvarande sätt som i övriga skolformer. Exempelvis förekommer det att huvudmän arbetar med fasta kurstider i en omfattning som tidigare fanns i styrdokumenten, att elevers läs- och skrivundervis- ning inte erbjuds utöver de rättighetslagstiftade 15 timmarnas under- visning per vecka under en period om 4 veckor enligt skollagen och osäkerhet kring skolchefsrollen. En tänkbar delförklaring till detta står att finna i glappet mellan huvudman och faktisk utförare. Oklar- heter i ansvarsfördelningen kan bland annat bestå i att det finns otydligheter kring vem som har rektorsansvaret för en verksamhet. I praktiken finns ofta en så kallad kommunal rektor och en så kallad utförarrektor, vilket riskerar skapa en otydlig ansvarsfördelning som inte är förenlig med skollagens krav på en tydlig rektorsfunktion där det inte ska finnas ett delat ledarskap.

139

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

De brister som utredningen identifierat är dock inte enbart hän- förliga till förhållandet huvudman och faktisk utförare. Även vid verksamheter i egen regi kan konstateras brister som är mer eller mindre särpräglade för vuxenutbildning. Det kan exempelvis handla om att verksamheten mer ses som en arbetsmarknads- eller integra- tionspolitisk insats än skollagsreglerad utbildning samt att verksam- heten mer drivs utifrån etablerad praxis än de nationella målen för utbildningen på ett sätt som knappast skulle kunna vara aktuellt för barn- eller ungdomsutbildning. Utredningen anser således att det i dag finns strukturella och generella brister i kvaliteten i sfi och annan skollagsreglerad vuxenutbildning som kan kopplas till tillämp- ningen av dagens utförarsystem. Dessa brister bekräftas också i ovan beskrivna granskningar från Skolinspektionen, i den enkätunder- sökning som utredningen genomfört samt vid de övriga kontakter utredningen haft med olika företrädare för verksamheter.

5.8Färdvägar

Utifrån ovanstående beskrivning och analys har utredningen över- vägt tre huvudsakliga färdvägar avseende inriktning på förslag om förbättrad styrning och ansvarsfördelning.

5.8.1Den första färdvägen

Den första färdvägen har som principiell utgångspunkt att det inte är systemet med dagens regelverk som det är fel på, utan hur det tillämpas. När reformer på ett område övervägs bör man ha i åtanke att ju mer omfattande förändringar en reform innebär, desto större resurser går åt i verksamheten för att genomföra reformen. Dessa resurser skulle alternativt kunna användas för att tillhandahålla en så bra utbildning som möjligt för eleverna. Utredningen anser därför att det i sammanhanget är viktigt att ha som utgångspunkt att de förslag som lämnas inte är mer omfattande än vad som behövs för att åtgärda de brister som finns. Den första färdvägen innebär att dagens system och reglering i princip ligger fast och att förslag och bedömningar främst har karaktären av stärkta uppdrag för Skolver- ket och Skolinspektionen.

140

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

5.8.2Den andra färdvägen

Den andra färdvägen innebär att huvuddragen i dagens system med omfattande möjlighet till olika former av entreprenad ligger fast men att utredningen lämnar förslag med inriktning att särskilt reglera entreprenad och annat externt utförandeskap på vuxenutbildningens område. Syftet med förslagen är att skapa bättre förutsättningar för en fungerande ansvarsfördelning och en hög kvalitet i verksamheten. Förslag och bedömningar som lämnas är av karaktären om och/eller hur offent- lig upphandling kan användas på den skollagsreglerade vuxenutbild- ningen och möjligheten att införa ett reglerat auktorisationsförfarande.

5.8.3Den tredje färdvägen

Den tredje färdvägen innebär att dagens system och regelverk inte längre kan bedömas som ändamålsenligt på grund av de omfattande brister som finns avseende styrning och ansvarsfördelning. Nöd- vändiga förändringar för att åstadkomma en bättre och tydligare styrning och ansvarsfördelning anses inte kunna åstadkommas inom ramen för nuvarande system med entreprenad och samverkan utan större systemförändringar är nödvändiga. Utredningens förslag inne- bär att fristående skolor införs på vuxenutbildningens område på mot- svarande sätt som i de flesta andra skolformer enligt skollagen.

5.9Utredningens förslag

Utredningens förslag: De förändringar som behöver göras be- träffande styrning och ansvarsfördelning ska göras med utgångs- punkt i dagens system och regelverk. Skolinspektionen och Skol- verket ska få stärkta uppdrag på området. Skolinspektionen ska inte längre i huvudsak inrikta sin löpande tillsyn av vuxenutbild- ning på huvudmannanivå, utan även på verksamhetsnivå. Skol- inspektionen ska få stärkt uppdrag att granska det systematiska kvalitetsarbetet inom den kommunala vuxenutbildningen. Skol- verket ska ges i uppdrag att, tillsammans med Upphandlings- myndigheten, ta fram stödmaterial för offentlig upphandling på vuxenutbildningens område. Skolverket ska även ges i uppdrag att ta fram allmänna råd för systematiskt kvalitetsarbete med fokus på kommunal vuxenutbildning.

141

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

5.9.1Skälen för utredningens förslag

Som angetts ovan anser utredningen att det såväl av Skolinspektio- nens granskningar som utifrån utredningens egna iakttagelser tydligt framgår att det finns strukturella brister avseende styrning och an- svarsfördelning av sfi och annan vuxenutbildning. Enligt utredning- ens uppfattning är en stor del av bristerna kopplade till att huvud- mannen inte tar ett tillräckligt stort ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet. Särskilt tydligt är detta när verksamheten bedrivs på entreprenad av extern utförare efter upphandlingsförfarande eller dylikt, men brister finns även vid verksamhet som bedrivs i egen regi. Systematiskt kvalitetsarbete inom skollagsreglerad vuxenutbildning handlar i grunden om uppföljning och utvärdering av de nationella målen som enligt skollag, läroplan och andra förordningar gäller för verksamheten. När det systematiska kvalitetsarbetet fallerar blir också kopplingen mellan verksamheternas arbete och de nationella målen svagare. Utredningens uppfattning är att de strukturella bris- terna som finns inom det systematiska kvalitetsarbetet därför också medför att de nationella målen generellt sett har lägre styrkraft inom sfi och annan vuxenutbildning än i övriga skolformer. Detta innebär i sin tur bland annat att det många gånger kan vara svårare att im- plementera reformer på vuxenutbildningens område jämfört med andra skolformer. Utredningen drar därför slutsatsen att bristerna i styrning och ansvarsfördelning måste adresseras för att övriga refor- mer ska kunna genomföras på bästa sätt.

Som redogjorts för ovan har utredningen övervägt olika alternativ för att åtgärda bristerna beträffande styrning och ansvarsfördelning. Utredningen anser att bristerna har koppling till oklarheter i huvud- mannaskapet vid olika typer av entreprenadförhållanden. Det kan både handla om oklarheter kring vilket ansvar som åvilar kommunal huvudman respektive utförare som att verksamheten främst styrs av kommunala mål i ett upphandlingsunderlag i stället för de nationella målen. Ett tydligt och direkt sätt att åtgärda dessa oklarheter är att införa en möjlighet att ha fristående skolor på vuxenutbildningens område på motsvarande sätt som gäller för övriga kommunala skol- former. Då skulle huvudmannen för den fristående skolan godkän- nas av Skolinspektionen utifrån skollagens krav och det skulle inte råda någon som helst tvekan om vem som hade huvudmannaansvaret

142

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

för verksamheten enligt skollagen. Skolinspektionens ansvar för god- kännande och tillsyn skulle också skapa förutsättningar för en stärkt nationell likvärdighet avseende elevens rätt till utbildning. Att införa ett system med fristående skolor är dock en principiell reform av stor omfattning. Förslag om att införa fristående skolor på vuxen- utbildningens område har funnits tidigare (se SOU 2008:17 Frivux valfrihet i vuxenutbildningen), men har inte lett till någon lagstiftning. Utredningen anser att en reform med fristående skolor på vuxen- utbildningens område skulle innebära så stora principiella föränd- ringar av dagens system samt ta så mycket kraft från verksamheterna för att kunna genomföra, att det inte kan anses ligga inom ramen för utredningens uppdrag att föreslå.

Ett annat alternativ som utredningen övervägt är att försöka åstadkomma en detaljreglering avseende upphandling av vuxenutbild- ning som bättre än dagens generella regler om upphandling stödjer en fungerande styrning och ansvarsfördelning och en verksamhet av god kvalitet. Offentlig upphandling styrs av ett omfattande nationellt regelverk som i sin tur bygger på EU-rättsliga utgångspunkter. Upp- handling är den vanligaste metoden när sfi och annan vuxenutbild- ning läggs ut på entreprenad och oftast genomförs större delen av upphandlingen av särskilda upphandlingsfunktioner inom kommu- nerna utifrån generella utgångspunkter. Det generella upphandlings- regelverket styr och det finns begränsade möjligheter att ta hänsyn till de nationella mål som gäller för skollagsreglerad vuxenutbildning. Det är inte ovanligt att det primära styrdokumentet för utföraren är upphandlingsunderlaget och inte skollag och andra skolförfattningar. Upphandling är en tidskrävande och administrativt krävande process som primärt är avsett att användas i annan verksamhet än skollags- reglerad vuxenutbildning. I vissa kommuner har man i stället för upp- handling valt att införa ett auktorisationssystem där kommunen god- känt ett antal utförare utifrån ett antal i förväg uppsatta kriterier.

Upphandling på vuxenutbildningens område

Under en längre tid har rättsläget beträffande användning av upp- handling och auktorisation på vuxenutbildningens område betraktats som osäkert. Frågan om skollagsreglerad vuxenutbildning omfattas av nationella och EU-rättsliga upphandlingsregler har bedömts på olika

143

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

sätt i olika utredningar och de auktorisationsbaserade valfrihets- system som växt fram i ett antal kommuner saknar uttryckligt rätts- ligt stöd i svensk rätt. Utredningen har därför tagit in ett rätts- utlåtande från professor Olle Lundin vid Uppsala Universitet (se bilaga 7). I utlåtandet framhålls bland annat att det upphandlings- rättsliga regelverket med största sannolikhet är tillämpligt på vuxen- utbildning samt att det är möjligt och även önskvärt att auktorisation och liknande valfrihetssystem på vuxenutbildningens område får en tydlig författningsreglering. Med hänsyn till vad som anförs i rätts- utlåtandet samt vad som framkommit i utredningens arbete i övrigt anser utredningen inte att det är möjligt att, inom den här utred- ningens uppdrag, föreslå förändringar i det upphandlingsrättsliga regelverket eller ett reglerat valfrihetssystem för vuxenutbildningen.

Vikten av beställarkompetens

Utredningen menar att de huvudmän som organiserar sin vuxen- utbildning med hela eller delar av verksamheten på entreprenad be- höver besitta en god beställarkompetens. Alla former av inköps- arbete kräver att köparen vet vad denne behöver och hur det avtal som sluts mellan köpare och säljare ska möta de aktuella behoven. För att eleverna i vuxenutbildningen ska få den utbildning de har rätt till behöver huvudmannen göra ett gott förarbete till upphandling eller auktorisationsförfarande samt skapa förutsättningar för ett gott samarbete under avtalsperioden. Ett sådant samarbete är nödvändigt för att det systematiska kvalitetsarbetet ska fungera väl.

Begreppet beställarkompetens kan definieras på flera sätt och ut- redningen väljer att, med utgångspunkt i andra verksamhetsområden, definiera beställarkompetens i vuxenutbildningen på följande sätt:

Beställarkompetens i inköp av vuxenutbildning är att, med utgångspunkt i det systematiska kvalitetsarbetet, kunna omvandla elevernas behov samt verksamhetens styrkor och utvecklingsbehov till en behovs- och mål- gruppsanalys som kan kommuniceras till tänkbara säljare av tjänsten. Avtalet som sluts med leverantörerna har ett innehåll som i största möj- liga utsträckning bidrar till att huvudmannen kan nå såväl nationella som regionala och lokala mål för vuxenutbildningen.

144

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

Som ovan angetts anser utredningen att huvudmännen brister i arbetet med behovs- och målgruppsanalys. Detta kan medföra att de anbud som lämnas snarare speglar anordnarens kompetens eller det anordnarens tolkar som huvudmannens behov snarare än eleverna och verksamhetens behov. Konsekvenserna av detta blir att utbud av kurser, innehåll i dessa samt kvaliteten i undervisningen riskerar att inte fullt ut möta eleverna och verksamhetens behov.

Det är av största vikt att huvudmännen genom en robust inköps- process arbetar fram avtal som säkerställer att huvudmannen får det som i stunden för avtalsskrivande samtidigt som man undviker in- låsningseffekter som hindrar att anordnaren kan tillhandahålla det som behövs för att möta nya behov och målgrupper. I processen in- går också planering för hur uppföljningen ska ske.

Utredningen menar att förslaget om att Upphandlingsmyndig- heten i samverkan med Skolverket ska ta fram ett stöd för upphand- ling av vuxenutbildning bidrar till att öka beställarkompetensen i en stärkt inköpsprocess.

Betygsrätt

Inom ramen för arbetet med att utreda om dagens regelverk kring styrning och ansvarsfördelning bör justeras har utredningen även övervägt att utveckla regelverket om betygsrätt. Vi har i vårt arbete mött synpunkter om att ett utvecklat system med betygsrätt skulle kunna öka förutsättningarna för en likvärdig vuxenutbildning av hög kvalitet, och därmed skulle betygsrätt kunna vara ett alternativ till att använda upphandling. Komvuxutredningen föreslog också i sitt slutbetänkande En andra och en annan chans – ett komvux i tiden (SOU 2018:71) en förstärkning av reglerna om betygsrätt som bland annat skulle innebära att tillstånd till betygsrätt skulle vara en förutsättning för att kunna utföra utbildning på entreprenad samt att utförare med betygsrätt även skulle få ställning som huvudman enligt skollagen. Vi delar uppfattningen att förstärkt likvärdighet i ut- bildningen mellan olika utbildningsanordnare är en viktig kvalitets- faktor. Däremot så är vi tveksamma till om det är ändamålsenligt att försöka åstadkomma det genom att förstärka reglerna om betygs- rätt. Reglerna om betygsrätt förefaller vara en form av hybrid mellan regelverket om entreprenad och regelverket om fristående skolor.

145

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

Den materiella regleringen finns uteslutande på förordningsnivå och avser enligt ordalydelsen enbart viss uppdragsutbildning samt ut- bildning motsvarande sfi på folkhögskola. Enligt vår uppfattning finns det stora principiella oklarheter i uppbyggnaden av regelverket kring betygsrätt. Det handlar bland annat om utbildning med betygs- rätt är att betrakta som vuxenutbildning enligt skollagen eller inte samt om vem som är huvudman och därmed har det övergripande ansvaret för kvalitet i verksamheten. Som ovan angetts konstaterade Skolinspektionen också i en granskning från 2016 avseende utbild- ningsanordnare med betygsrätt att det fanns omfattande brister bland annat avseende styrning och ansvarsfördelning som allvarligt kunde påverka elevernas rätt till en likvärdig utbildning. Vi konsta- terar också att regeringen hittills valt att inte gå vidare med komvux- utredningens förslag om en förstärkt betygsrätt. Mot denna bak- grund är det vår bedömning att det finns så stora principiella brister och oklarheter i reglerna om betygsrätt att detta system inte kan användas som utgångspunkt för en tydligare styrning och ansvars- fördelning. Det har inte heller legat i utredningens uppdrag att göra någon bredare översyn av systemet med betygsrätt.

Styrning och ansvarsfördelning bör förstärkas inom ramen för nuvarande system

Utredningen har således övervägt mer omfattande förslag på system- förändringar för att komma till rätta med de problem vi anser finnas avseende styrning och ansvarsfördelning. Vare sig ett system med fristående skolor eller en särskild upphandlingsreglering alternativ en valfrihetslagstiftning för vuxenutbildning har dock ansetts vara lämpliga och framkomliga vägar. Det kan också ifrågasättas om denna typ av mer omfattande förändringar är det mest ändamålsenliga. Som angetts ovan är det en viktig utgångspunkt när reformer övervägs att inte konstruera mer omfattande reformer än vad som behövs för att åtgärda de aktuella bristerna. Även om bristerna avseende styrning och ansvarsfördelning i sfi och annan vuxenutbildning får anses vara av omfattande och strukturell karaktär så måste ändå det gällande regelverk anses vara tydligt. Det är ingen som helst tvekan om att det är elevens hemkommun som är huvudman enligt skollagen även vid olika entreprenadförhållanden efter upphandling eller auktorisa-

146

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

tion. Lika tydligt är att det är huvudmannen som alltid har det över- gripande ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetet och att eleverna får den utbildning de har rätt till. Det är väldigt svårt att se hur den övergripande ansvarsfördelningen skulle kunna regleras tydligare. Snarare så förefaller det som att de brister som konstaterats i första hand hänger samman med en bristfällig tillämpning av regelverket, bland annat att huvudmännen, framför allt vid entreprenad men även vid egenregi, inte tar det ansvar som man enligt skollagen tydligt har för det systematiska kvalitetsarbetet. Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att insatser för att åtgärda de konstaterade bris- terna avseende styrning och ansvarsfördelning bör inriktas på att stärka huvudmännens förmåga och vilja att ta sitt ansvar enligt skol- lag och andra nationella styrdokument. Enligt utredningens bedöm- ning bör detta i här aktuellt sammanhang ske genom att stärka Skol- inspektionens och Skolverkets uppdrag på området. Dessa förslag samverkar med utredningens övriga förslag och skapar sammantaget bättre förutsättningar för en tydlig styrning och ansvarsfördelning och därmed även en högre kvalitet i utbildningen.

Det övergripande syftet med Skolinspektionens granskningsupp- drag är att öka kvalitet i den granskade verksamheten. Beträffande vuxenutbildning och vissa andra verksamheter anges i myndighetens instruktion att den löpande tillsynen i huvudsak ska utövas på huvudmannanivå. Detta har inneburit att granskningen av verksam- hetsnivån, såväl vid entreprenad som egenregi, prioriterats ned av Skolinspektionen. Eftersom kopplingen mellan huvudmannanivå och verksamhetsnivå är central vid granskning av frågor kring styr- ning och ansvarsfördelning har detta inneburit att centrala frågor kring styrning och ansvarsfördelning inte granskats i den utsträck- ning som varit önskvärt. Därmed har inte heller resultatet av gransk- ningar kunnat användas för att höja kvaliteten på dessa områden i de granskade områdena. Utredningen anser därför att begränsningen avseende den löpande tillsynen av vuxenutbildningen bör tas bort och att tillsynen av sfi och annan vuxenutbildning, på motsvarande sätt som i de flesta andra skolformer, ska avse såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå.

Som ett komplement till förändringen av Skolinspektionens in- struktion föreslår utredningen även att Skolinspektionen ska ges ett särskilt regeringsuppdrag att granska det systematiska kvalitets-

147

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

arbetet inom sfi och annan vuxenutbildning. Uppdraget ska avse så- väl entreprenad som egenregi och omfatta såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå.

Även Skolverkets uppdrag avseende sfi och annan vuxenutbild- ning bör förstärkas. Som framgår av det rättsutlåtande (se bilaga 7) som utredningen tagit in måste skollagsreglerad vuxenutbildning an- ser ligga inom det upphandlingspliktiga området som omfattas av nationella och EU-rättsliga upphandlingsregler. Upphandling kom- mer därför med största sannolikhet även framöver vara det vanligaste förfaringssättet när sfi och annan vuxenutbildning ska läggas ut på entreprenad. För att upphandlingsförfarandet i sig inte ska utgöra ett hinder för god kvalitet i vuxenutbildning som bedrivs på entreprenad anser utredningen att det behövs mer stöd för hur kommunerna ska agera vid upphandling av vuxenutbildning. Skolverket bör därför ges i uppdrag att i samråd med Upphandlingsmyndigheten ta fram ett stödmaterial för upphandling av vuxenutbildning. Utredningens arbete visar att det finns omfattande brister i systematiskt kvalitets- arbete inom den skollagsreglerade vuxenutbildningen. Skolverket bör därför även ges i uppdrag att ta fram ett stödmaterial avseende systematiskt kvalitetsarbete inom sfi och annan vuxenutbildning. Stödmaterialet bör bland annat utgå ifrån resultaten av Skolinspek- tionens granskningar på området.

5.10Nationell statistik

En ändamålsenlig och tillförlitlig statistik är ett viktigt verktyg i huvudmannens systematiska kvalitetsarbete för att kunna fatta ända- målsenliga beslut som rör den kommunala vuxenutbildningen i kom- munen.

Ändamålsenlig och tillförlitlig statistik är även ett viktigt verktyg för analyser och långsiktiga beslut för att åstadkomma kvalitet och likvärdighet på nationell nivå.

Det finns brister i statistiken när det gäller de olika delarna i kom- vux och framför allt gäller det statistiken för sfi.

148

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

Utredningen har därför fått i uppdrag att

•med beaktande av den administrativa bördan förknippad med uppgiftslämnandet, föreslå hur uppgiftsrapporteringen inom sfi kan förbättras för att utgöra underlag för ändamålsenlig och till- förlitlig statistik, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

5.10.1Brister i komvux-statistiken har flera orsaker

Det finns flera orsaker till att brister i komvux-statistiken uppstår. De statistikansvariga myndigheterna, SCB (räkenskapssammandraget, RS)2 och Skolverket (Skolväsende och barnomsorg)3 beskriver i sina kvalitetsdeklarationer hur brister i insamlingen kan uppstå:

•Mätfel kan uppstå på grund av oklara definitioner och instruk- tioner, samt även på grund av att undersökningarna är omfattande och komplexa där strukturen kan vara svår att förstå.

•Mätfel kan även bero på svårigheter för uppgiftslämnarna att lämna korrekta uppgifter.

•Statistikens kvalitet är i hög grad beroende av det underlag som uppgiftslämnarna rapporterar in. Uppgiftslämnarna feltolkar in- struktioner eller brister i engagemang.4

Utöver de brister som de statistikansvariga myndigheterna beskriver finns det andra skäl till att den nationella statistiken för komvux inte blir det verktyg för analys och jämförelse som är nödvändigt i ett systematiskt kvalitetsarbete.

Utredningen beskriver nedan en antal orsaker som bidrar till bris- ter i statistiken om komvux.

2SCB, Kvalitetsdeklaration 2020-03-03.

3Skolverket, Kvalitetsdeklaration 2020-06-11.

4SCB, Kvalitetsdeklaration 2019.

149

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

Organiseringen av den kommunala vuxenutbildningen vållar problem

Så som redogjorts för tidigare i kapitlet kan den kommunala vuxen- utbildningen läggas ut på entreprenad eller bedrivas i egen regi men det finns inga enskilda huvudmän5 för kommunal vuxenutbildning. Detta får till följd att oavsett på vilket sätt huvudmannen väljer att organisera sin komvuxverksamhet så kvarstår det formella ansvaret för verksamheten och huvudmannen ska tillse att erforderliga stati- stikuppgifter samlas in från de anordnare som anlitas.

Inom entreprenadverksamheten finns anordnare som givits upp- draget genom lagen om offentlig upphandling, LOU eller genom ett s.k. auktorisationsförfarande. Vid auktorisationsförfarandet kan samt- liga anordnare som lever upp till kommunens avtalskriterier erbjuda vuxenutbildning på entreprenad i den aktuella kommunen. Det kan innebära att det finns många olika anordnare i en och samma kom- mun. I utredningens enkät svarade 12 procent av kommunerna att de har fler än 10 anordnare av vuxenutbildning på entreprenad, 16 pro- cent uppgav att de har mellan 5 och 10 anordnare och 20 procent mellan 2 och 4 anordnare och övriga kommuner anger i sitt svar att de har en anordnare av vuxenutbildning.

Kraven på huvudmännen att ha välfungerande system för kvalitets- uppföljning och insamling av statistik är höga och i utredningens kommunenkät vittnar många om att de administrativa systemen inte tillfullo möter behoven och vissa kommuner uppger att de håller på att anpassa de administrativa systemen för att möta en ny organisa- tion med fler anordnare.

Att kommunernas vuxenutbildning erbjuds av ett flertal externa anordnare samtidigt som kommunen är huvudman orsakar även svårigheter i den nationella uppföljningen. De externa anordnarna bedriver verksamhet på uppdrag av huvudmannen och eftersom de inte får egna skolenhetskoder samlar Skolverket in uppgifter från de externa utbildningsanordnarna via huvudmannens skolenhetskod och alltså inte direkt från den externa verksamhetsnivån. Anordnare med betygsrätt får en vilande skolenhetskod för att de ska kunna använda den för sina betygskataloger när det gäller kurser ”motsvarande” komvux. Den skolenhetskoden fyller ingen annan funktion egent- ligen. Det har förekommit att Skolverket av praktiska skäl använt

5Folkhögskolor kan vara huvudmän när det gäller sfi.

150

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

den för att kunna distribuera nationella prov. Att de externa anord- narna inte har skolenhetskoder som gäller för kommunal vuxen- utbildning har även uppmärksammats av Skolinspektionen. Myndig- heten menar att det överlag är svårt att göra en korrekt bedömning av antalet genomförbara inspektioner per år i komvux då antalet skol- enheter i komvux kan variera stort mellan kommunerna. Till detta kommer även svårigheten att bedöma antalet externa anordnares skol- enheter i respektive kommun eftersom dessa inte finns registrerade.

Sedan 1 januari 2020 har Skolverket börjat samla in uppgifter om de externa anordnarnas organisationsnummer. Skolverkets syfte med att samla in dessa uppgifter är dels att få mer kunskap om hur många externa anordnare det finns, dels att kunna ta fram statistik om hur antalet elever fördelar sig mellan olika externa anordnare. Insam- lingen av den uppgiften kommer att ge mer kunskap om hur många anordnare som är verksamma inom komvux även på kommunnivå. Däremot kommer denna uppgift inte ge kunskap om utbildnings- anordnarnas verksamhet i olika kommuner. På grund av gällande sekretessbestämmelser får inte de externa anordnarnas företagsnamn röjas vilket gör att relevanta uppgifter inte kan tas fram och redovisas i den nationella statistiken.

För att möta de stora och varierande behov av utbildning hos både individer och samhälle behöver den kommunala vuxenutbild- ningen kunna erbjuda ett brett utbud. Det är olika svårt för olika kommuner att åstadkomma det och därför behövs olika typer av samverkan och den kan ske i olika kommunkonstellationer. Stimu- lans till samverkan ges även i form av statsbidrag6 där kravet på sam- verkan mellan minst 3 kommuner ställs.

Samverkan mellan kommunerna kan utformas på olika sätt, både formellt och informellt. Om det sker i formell samverkan t.ex. i ett kommunalförbund överlåts även ansvaret för inrapporteringen av statistikuppgifter för deltagande kommuner till kommunförbundet. Vid informell samverkan där de samverkande kommunerna behåller huvudmannaskapet kan ansvarsfördelningen vara oklar och det får till följd att inlämnandet av statistiska uppgifter blir bristfälligt. Detta har utredningen erfarit i arbetet med sin kommunenkät där kommunföreträdare tagit kontakt och uppgivit att man trots huvud- mannaskap inte kan svara på ett antal frågor om statistiska uppgifter.

6Förordning (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

151

Styrning och ansvarsfördelning

SOU 2020:66

Att kommunal vuxenutbildning organiseras på olika sätt och har en otydlig ansvarsfördelning bidrar starkt till att de statistiska upp- gifter som rapporteras in inte blir tillförlitliga.

Otydlighet i instruktioner till uppgiftslämnare i det nationella räkenskapssammandraget bidrar till osäker statistik

Det nationella räkenskapssammandraget (RS) samlar in ekonomiska uppgifter från samtliga kommuner. Syftet med RS är att på kommun- och riksnivå få en tillförlitlig information om kommunernas eko- nomi, både nuläge och utveckling. RS är lagstadgat och har stor be- tydelse för olika användningsområden på nationell, internationell och kommunal nivå.

Inför insamlingen får kommunerna som uppgiftslämnare ta del av detaljerade instruktioner som ska tydliggöra och förenkla uppgifts- inlämnandet. Utredningen kan konstatera att instruktionerna för uppgiftsinlämnandet avseende kommunal vuxenutbildningen inte an- passats efter verksamhetens organisation och innehåll. Det handlar om begrepp som behöver föras in men också om att beskrivningar från grundskolan får utgöra underlag för inrapportering av kostna- der, till vilka uppgiftslämnaren inte kan relatera.

I arbetet med utredningens promemoria gjordes en genomgång av kommuners kostnader för sfi men även för komvux på grund- läggande nivå. Utredningen fann då orimligt stora skillnader mellan kommuners inrapporterade kostnader. Skillnader fanns både mellan kommuner med likartade förutsättningar men även skillnader från ett år till ett annat i en och samma kommun trots att ingen föränd- ring i organisationen skett. Utredningen inser att skillnader mellan kommuners uppgiftslämnande är oundvikliga av flera skäl men menar att en förutsättning för att korrekta uppgifter ska lämnas in är att kostnadsposterna är tydligt definierade.

I räkenskapsinstruktionerna är komvux på grundläggande och gymnasial nivå beskrivna som verksamheter i kapitel 10 Pedagogisk verksamhet och för uppgiftsinlämningen görs samma indelning i kostnadsposter som för grund- och gymnasieskolan: undervisning, lokaler, lärverktyg etc. Sfi däremot, återfinns i instruktionerna en- bart i kapitel 8 Driftsredovisning med beskrivningen

152

SOU 2020:66

Styrning och ansvarsfördelning

Pedagogisk verksamhet (Block 4)

476 Svenska för invandrare (Sfi) Svenskundervisning för invandrare, vilket även inkluderar verksamhet som på kommunens uppdrag drivs av

	uppdrag	..................................................................................	170
6.2	Problembild...........................................................................		171
6.3	Förslag om KSA ...................................................................		181
	6.3.1	En KSA-funktion ska inrättas ..............................	183
	6.3.2	Det ska finnas en handlingsplan för KSA-
		arbetet ....................................................................	184
6.4	Rätten att studera sfi i annan kommun ...............................		185
6.5	Tidsbegränsad rätt till sfi......................................................		186

6.6	Beskrivning av målgrupperna för KSA ................................		192
	6.6.1	Målgrupper för KSA..............................................	193
6.7	Införandet av KSA ................................................................		194
	6.7.1	Om sfi-målen inte nås under KSA-tiden .............	195
	6.7.2	KSA i relation till några typfall .............................	195
6.8	Kommunernas organisation av KSA....................................		198
7	Vägledning och studieplanering ................................		201

		för sfi-studier.........................................................	251
	8.6.3	Fördelar och risker med systemet........................	253
9	Digitala studieformer................................................		257
9.1	Inledning ...............................................................................		257
9.2	Bakgrund – från brev till kurser i lärplattform ...................		258
9.3	Problembild...........................................................................		262
	9.3.1	Statistik ..................................................................	268
9.4	Erfarenheter från Covid-19-pandemin................................		269

	med instruktion för Statens skolinspektion..........................		54
2	Utredningens arbete ..................................................		55
3	Bakgrund..................................................................		57
3.1	Utredningens promemoria 2019 ............................................		57
3.2	Vuxenutbildningen i Sverige ..................................................		61
	3.2.1	Vuxenutbildning för individ, samhälle
		och arbetsmarknad...................................................	61
	3.2.2	Kommunal vuxenutbildning (komvux) .................	62

	så kallade utbildningsplikten ..................................	72
3.4 Samlat resultat från utredningens enkätundersökning.........		72
3.4.1	Beskrivande bakgrundsfakta...................................	73
3.4.2	Styrning och ansvarsfördelning..............................	74
3.4.3	Systematiskt kvalitetsarbete ...................................	79
3.4.4	Kompetensutveckling .............................................	84
3.4.5	Individanpassning och studieplanering..................	86
3.4.6	Vägledning infor sfi-studier....................................	90
3.4.7	Individanpassning av sfi-studierna.........................	92

		på grundläggande och gymnasial nivå ..................	106
4.2	Kvalitet	..................................................................................	108
	4.2.1	Kvalitetens koppling till de nationella målen ......	108
	4.2.2	Kvalitet och kompetens ........................................	109
	4.2.3	Kvalitet och organisering......................................	109
	4.2.4	Kvalitet och ersättningsmodeller .........................	110
4.3	Samverkan för ökad flexibilitet och individanpassning......		113